SOU 1977:40
Socialtjänst och socialförsäkringstillägg : lagar och motiv : Socialutredningens slutbetänkande
Till Statsrådet och chefen för socialdepartementet
Socialutredningen överlämnade i juni 1974 principbetänkandet Socialvården — Mål och medel (SOU 1974:39).
Utredningen har därefter fortsatt sitt arbete. Därvid har såsom sakkunniga ingått f. d. landshövdingen Thure Andersson, tillika ordförande, förbunds- ordföranden Sven Ahlgren (fr. o. m. den 13 juni 1975), landstingsdirektören Gillis Albinsson byråchefen Ingemar Andersson förbundsordföranden Bengt Blomdahl (fr. o. m den 13 juni 1975), riksdagsledamoten Lars Hen- riksorf, riksdagsledamoten Mary Holmqvist (avliden den 16 juni 1974), direk- tören Gunnar Krantz, riksdagsledamöterna Erik Larsson, Blenda Littmarck* (fr.o.m. den 6 december 1976) och Grethe Lundblad (.fr o. m. den 16 sep- tember 1974), hovrättsrådet Nils Mangård med uppdrag att tillika fortlöpande medverka i sekretariatets arbete förbundsordföranden Inga Sylvander (fr. o. m. den 13 juni 1975) samt f. d. riksdagsledamoten Daniel Wiklund. Efter framställning entledädes fr. o. m. den 15 oktober 1976 numera statsrådet Ingegerd Troedsso rån uppdraget som sakkunnig.
Som experter har medverkat f. borgarrådet Sören Carlson, kommunalrådet Sven-Gunnar Carlsson (fr. o. m. den 1 januari 1977), kanslirådet Birger Fors- lund, kommunalrådet Axel Gisslén, departementsrådet Lars Grönwall (fr. o. m. den 14 november 1975), socialdirektören Bengt Hedlén, kommunal- rådet Bengt Hedlund, kanslirådet Ingvar Hjelmqvist (fr.o.m. den 1 mars 1975), socialdirektören Sten Holmberg, professorn Alvar Nelson, byråchefen Carl C:son Norström (fr. o. m. den 1 november 1976), byråchefen Ivan Otto— son, direktören Berndt Rigbäck, socialchefen Birger Stark samt lagmannen Tor Sverne.
Grönwall, Krantz, Nelson, Norström och Sverne har medverkat i sekreta- riatets arbete.
Efter framställning entledigades fr. o. m. den 12 december 1975 direktören Paul Lindblom och fr. o. m. den 14 november 1975 lagmannen Carl-Edvard Sturkell från uppdraget att vara expert.
I utredningens sekretariat har som huvudsekreterare tjänstgjort departe- mentssekreteraren Jan Nasenius och hovrättsassessorn Anders Thunved. Vidare har som sekreterare tjänstgjort socialchefen Bengt Söderberg och so- cionomen Kristin Ritter. Tidigare har under olika perioder av utredningsupp- dragets avslutande del Sven—Gunnar Carlsson, rådmannen Bengt Fredelius och sekreteraren Björn Vrede tjänstgjort som sekreterare i utredningen.
I utredningens sekretariat har vidare medverkat assistenten Anna-Karin Jäderlund, kanslisten Anita Orrell, assistenten Anna-Maria Svanberg samt ti- digare under perioden kontoristen Britta Lögdberg.
Utredningen har i december 1975 överlämnat remissammanställningen Socialutredningen och remissorganens syn på framtidens socialvård (Ds S 1975:15) och i februari 1977 delbetänkandet Avgifter inom långtidsvården (Ds S 1977z2).
Socialutredningen framlade i det ovan nämnda principbetänkandet från 1974 sin principiella syn på hur samhällets socialvård bör utformas i avseende på mål och medel — inriktning, organisation och verksamhet.
Betänkandet blev föremål för en omfattande remissbehandling. Remiss- opinionen gav i väsentliga hänseenden stöd åt utredningens förslag. Under de år som därefter gått har en kritisk debatt och politiska initiativ liksom and- ra faktorer i utvecklingen skapat nya förutsättningar för socialutredningens ställningstaganden. Det är mot angiven bakgrund utredningen nu fullföljer sina principiella överväganden med förslag om hur socialvården, eller socialtjänsten som utredningen vill benämna ifrågavarande verksamhet. skall rättsligen regleras.
Utgångspunkten är de i principbetänkandet angivna övergripande målen. Härtill ansluter den helhetssyn som redan från det första delbetänkandet varit den bärande principen vid utredningens ställningstaganden.
I det följande anges grunddragen i socialutredningens reforrnförslag. En mer ingående redovisning ges i en särskild sammanfattning (SOU 1977z4l).
De föreslagna bestämmelserna om kommunens yttersta ansvar för den en- skilde och dennes rätt till bistånd är centrala och ansluter till de av utredning- en angivna övergripande målen. Samma gäller de förslag som går ut på att so- cialtjänsten skall aktivt medverka i samhällsutvecklingen. Förslaget om so- cialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen tillmäter utredningen härvid stor betydelse.
Den av utredningen föreslagna socialförsäkringsreformen benämnd social- försäkringstillägg faller utanför socialtjänsten men skapar i flera avseenden förbättrade förutsättningar för denna. Utredningens förslag i denna del inne- bär en radikal omprövning av de i principbetänkandet redovisade övervägan- dena.
Socialutredningen hari fråga om vårdåtgärder utan den enskildes samtycke fullföljt förslagen från principbetänkandet såvitt avser de underåriga. I fråga om de vuxna missbrukarna av beroendeframkallande medel föreslår utred- ningen en författningsstyrd samverkan mellan socialtjänsten och sjukvården. Förslaget syftar till att skapa en övergång från den medicinska behandlingen till en frivillig social rehabilitering. Utredningens (majoriteten) förslag inne- håller såvitt avser de vuxna inga bestämmelser om vård utan samtycke. Härutöver redovisar utredningen ett på principbetänkandets förslag byggt alternativ, som ger socialtjänsten möjlighet att med stöd av bestämmelser i social vårdlagstiftning genomföra insatser för vuxna utan samtycke.
Socialutredningen fäster i sina överväganden stor vikt vid att den enskildes integritet skyddas. Utredningens förslag om handlingssekretess, tystnads- plikt och registrering inom socialtjänsten skall medverka härtill.
För att fullgöra kommunens uppgifter inom socialtjänsten skall finnas en nämnd _ socialnämnden. Möjligheten för kommunfullmäktige att inrätta so-
ciala distriktsnämnder bibehålls. Utredningen har därmed fullföljt refomiar- betet om socialvårdens organisation som inleddes med det första delbetän- kandet (Lagstiftning om sociala nämnder i kommunerna, Ds S 1969zll).
I fråga om statens medverkan i den kommunala socialtjänstens finansie— ring anvisar utredningen, med frångående av sina förslag i principbetänkan- det, en finansiering via skatteutjämningsbidrag, vartill kommer finansiering- en av det föreslagna socialförsäkringstillägget och dess administration. Kvar står förslagen vad gäller de 5. k. utvecklingsbidragen.
Utredningen redovisar sina förslag i bl. a. fyra centrala lagar nämligen so- cialtjänstlagen, socialnämndslagen, lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig samt lagen om socialförsäkringstillägg.
Till utredningens förslag har beträffande vissa frågor fogats reservationer och särskilda yttranden.
Utredningens arbete är härmed slutfört.
Stockholm ijuni 1977
Thure A ndersson
Sven Ahlgren Lars Henrikson Grethe Lundblad Gillis Albinsson Gunnar Krantz Nils Mangård Ingemar Andersson Erik Larsson Inga Sylvander Bengt Blomdahl Blenda Littmarck Daniel Wiklund Han Nasenius Anders Thunved
Bengt Söderberg Kristin Ritter
Innehåll Sid. Förkortningar . 27 F örfattningsjörslag 31 1 Förslag till socialtjänstlag . 31 2 Förslag till socialnämndslag . . . . . . . 36 3 Förslag till lag med särskilda bestämmelser om vård av under- årig . . . . . . 41 4 Förslag till lag om socialförsäkringstillägg . 43 5_ Förslag till lag om ändring i föräldrabalken 46 6 Förslag till lag om ändring 1 brottsbalken . . 49 7 Förslag till lag om ändring 1 rättshjälpslagen (1972. 429). 51 8 Förslag till lag om ändring 1 lagen (1966. 293) om beredande av sluten psykiatrisk vård 1 vissa fall. . 54 9 Förslag till lag om ändring 1 lagen (1962. 381) om allmän försäk- ring . . . 54 10 Förslag till lag om upphävande av lagen (1964: 450) om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet . . . . . 55 11 Förslag till lag om finansiering av statsbidrag till förskole- och fritidshemsverksamhet . 55 12 Förslag till barnomsorgsförordning 56 Inledning 1 Utredningsuppdraget m. m. 59 2 Utredningens arbete . 59 I Socialtjänsten Kapitel] Socialtjänstens mål . 65 1.1 Inledning. . . . . . . . . . . 65 1.2 Socialutredningens övergripande mål — en summering 65 1.3 Remissyttranden . . . 66 1.4 Socialutredningens överväganden och förslag 68 1.4.1 Målinriktad ramlag . 68 1.4.2 Ramlagens fördelar 68 1.4.3 Behovet av utbildning 69
1.4.4 Möjligheter till resultatvärdering . 1.4.5 Vilka mål bör anges i lagen? 1.4.6 Sammanfattande synpunkter .
Kapitel 2 Det kommunala ansvaret 2.1 Bestämningen 1 vårdlagarna av det kommunala ansvaret 2.2 Något om bakgrunden till gällande rätt .
2.3 Överväganden i principbetänkandet
2.4 Remissyttranden . . .
2.5 Socialutredningens överväganden och förslag
Kapitel 3 Socialtjänsten —funktinn och uppgifter . 3.1 Inledning. . . . 3.2 Gällande ordning . . 3.3 Överväganden 1 principbetänkandet 3.4 Remissyttranden . . . 3.5 Andra utredningsförslag m. m. . 3.5.1 Barnstugeutredningen 3.5.2 Fosterbarnsutredningen .
3.5.3 Invandrarutredningen. 3.5.4 Barnomsorgsgruppen . . 3.5.5 Undersökning om barnmisshandel . 3.6 Socialutredningens överväganden och förslag
3.6.1 Struktun'nriktade insatser 3.6.2 Allmänt inriktade insatser . 3.6.3 Individuellt inriktade insatser .
Kapitel 4 Rätten till bistånd
4.1 Inledning. . .
4.2 Rätten till bistånd enligt vårdlagarna . 4. 2.1 Socialhjälpslagen 4.2.2 Barnavårdslagen . 4.2.3 Nykterhetsvårdslagen . 4.3 Överväganden i principbetänkandet
4.4 Remissyttranden . . .
4.5 Socialutredningens överväganden och förslag . 4.5.1 Rätten till bistånd bör ges generell räckvidd 4.5.2 Nuvarande rätt till bistånd bör inte inskränkas 4.5.3 Rätten till bistånd bör omfatta nya grupper . 4.5.4 Biståndet skall ge skälig levnadsnivå m. m. . 4.5.5 Behovet kan ej tillgodoses på annat sätt . 4.5.6 Vissa andra frågor .
Kapitel 5 A Idreomsorg . . 5.1 Närmare överväganden krävs . .
5.2 Samhällsutvecklingen och de äldres situation
5.2.1 Antalet äldre ökar . 5.2.2 Före industrisamhället 5.2.3 Industrialiseringen och de äldre .
70 70 71
73 73 74 77 78 80
83 83 83 85 85 86 87 88 90 91 93 95 96 102 107
113 113 113 113 115 116 116 117 118 118 119 121 121 122 122
125 125 126 126 127 127
5.2.4 Vissa aktuella förhållanden . . . . . . . . . . 128 5.3 Problem och riktlinjer . . . . . . . . . . . . . . . 129 5.3.1 Allmänt . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 5.3.2 Riktlinjer för äldreomsorgen . . . . . . . . . 129 5. 3. 3 Mål och medel i principbetänkandet . . . . . . 131 5.4 Remissyttranden . . . . . . . . . . . 132 5.4.1 Oenhetliga villkor för bostadsförsörjningen . . . . 132 5.4.2 Ansvarsfördelning social och medicinsk vård . . . 132 5.4.3 Det yttersta vårdansvaret . . . . . . . . . . 132 5.5 Viktiga välfärdsområden— fakta och förslag . . . . . . . 134 5.5.1 Att förbereda pensionering. . . . . . . . . 134 5.5.2 Självbestämmande förutsätter valfrihet . . . . . 134 5.5.3 Rätten till arbete . . . . . . . . . . . . 135 5.5.4 Självständighet och gemenskap . . . . . . . . 135 5.6 Boende. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 5.6.1 Enskilt boende . . . . . . . . . . . . . . 135 5.6.2 Bostadsplanering för äldre . . . . . . . . . . 136 5.6.3 De äldre bor fortfarande sämre än andra . . . . . 137 5.6.4 Boende med gemensam service . . . . . . . . 137 5.6.5 Behovsanpassade sociala tjänster . . . . . . . 139 5.6.6 Enhetliga villkor . . . . . . . . . . . . 139 56.7 Bestämning av begreppet servicehus . . . . . . 139 5.6.8 Helinackorderade pensionärer bör ha rätt att uppbära sin pension . . . , 141 5.6.9 Hemhjälp och motsvarande service bör få samma vill- kor för linansieringen . . . . . . . . . . . . 142 5.6.10 Vägledning och tillsyn . . . . . . 142 5.6.11 Kontakt och gemenskap med hela samhället . . . 142 5 .6. 12 Rätten till personlig integritet. . . . . . . . . 143 5.7 Aktiv sysselsättning. . . . . . . . . . . . . . 143 5.7.1 Antalet äldre som förvärvsarbetar . . . . . . . 143 5.7.2 Kontakt med sitt arbete . . . . . . . _ . . . 144 5.7.3 Rörlig pensionsålder . . . . . . . . . . . . 144 5.7.4 Politiskt arbete och föreningsliv . . . . . . . . 145 5.7.5 Behovet av information . . . . . . . . . . . 146 5.7.6 Många andra verksamheter . . . . . . . . . 146 5.8 Särskilda serviceinsatser . . . . . . . . . . . . . . 147 5.8.1 Social hemhjälp . . . . . . . . . . . . . . 148 5.8.2 Färdtjänst . . . . . . . . . . . . . . . 149 5.8.3 Tekniska hjälpmedel . . . . . . . . . . . . 150 5.8.4 Social jour . . . . . . . . . . . . . . . . 150 5.8.5 Service i särskilda situationer . . . . . . . . . 151 5.9Vård 151 5.9.1 Vårdansvaret . . . . . . . . . . . . . . . 151 5.9.2 Behovet av samverkan . . . . . . . . . . . 151 5.9.3 Långtidssjukvård . . . . . . . . . . . . . 153 5.9.4 Hemsjukvård och hemhjälp . . . . . . . . . 154 5.9.5 Särskilda vårdbehov . . . . . . . . . . . . 154
5.10Forskningm.m.................. 155
5.11 Sammanfattande synpunkter och förslag
Kapitel 6 Omsorgen om personer med handikapp 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 6. 9
Inledning. . . . Förskola, skola och övrig utbildning . Arbete .
Bostad . .
Den yttre miljön . Allmänna försäkringsförmåner . Individuella insatser . Färdmöjligheter Kulturpolitiska insatser .
6. 10 Handikapprörelsen
6.11 Socialutredningens överväganden och förslag
Kapitel 7 Principer för sociala insatser för enskilda och familjer . 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6
7.7 7.8
Inledning. .
Övergripande mål och delmål Helhetssyn . . . Frivillighet och självbestämmande Normalisering . . . . Principer för vård utom det egna hemmet. 7. 6.1 Kontinuitet
7.6.2 Flexibilitet .
7.6.3 Närhet Planering av behandling
Det yttersta vårdansvaret .
Kapitel 8 Stöd- och hjälpinsatser i hemmet . 8.1 8.2
8.3
Nuvarande bestämmelser . Fosterbarnsutredningen . . 8.2.1 Fosterbarnsutredningens förslag . 8. 2. 2 Remissyttranden Socialutredningens överväganden och förslag 8.3.1 Stöd och hjälp 1 hemmet
8.3.2 Kontaktman
Kapitel 9 Vård 1 familjehem m.m. 9.1 Bsz 5 bestämmelser om fosterbarnsvård 9.1. 1 Inledning . . . 9.1.2 Fosterbamsbegreppet .
9.1.3 Vistelsehem . . 9.1.4 Anordnande av fosterbarnsvård . 9.1.5 Tillstånd att ta emot fosterbarn 9.1.6 Förhandsbesked .
9.1.7 Tillsyn över fosterhem 9.1.8 Tillsyn i annat fall . 9.1.9 Förbud att ta emot barn .
9.1.10 Upplysningsplikt
155
157 157 158 159 160 161 161 162 162 163 163 164
167 167 167 168 168 168 169 169 169 169 170 171
173 173 176 176 177 178 178 182
185 185 185 185 185 186 186 187 187 187 188 188
9.1.11 Förbud mot förflyttning. . . . . 188 9.1.12 Undantag från bestämmelserna i 47—49 åå BvL . . 189 9.1. 13 Besvärsregler . . . . . . . . . . . . . . . 189 9.1.14 Fosterlön . . . . . . . . 189 9.2 Bestämmelser i övriga vårdlagar om vård 1 enskilt hem . . . 190 9.3 Fosterbarnsutredningen . . . . . . . . . . . . 190 9.3.1 Fosterbarnsutredningens undersökningar . . . . 190 9.3.2 Principer för vård utom det egna hemmet . . . . 193 9.3.3 Familjehem . . . . . . . . . . . . . . 194 9.3.4 Rekrytering av familjehem . . . . . . . . . . 196 9.3.5 Hjälp och stöd till familjehem . . . . . . . . 196 9. 3. 6 Ersättningsfrågor . . . . . . . . . . . . . 196 9. 3. 7 Privatplacering av barn . . . . . . . . . 197 9.4 Remissyttranden över fosterbarnsutredningens förslag . . . 198 9.4.1 Allmänt. . . . . . . . . . . . . . . . . 198 9.4.2 Familjehem . . . . . . . . . . . . . . 198 9.4.3 Rekrytering av familjehem . . . . . . . . . . 201 9.4.4 Stödet till familjehem. . . . . . . . . . . 202 9.4.5 Utbildning av föräldrar 1 familjehem . . . . . . 202 9.4.6 Ersättningsfrågor . . . . . . . . . . . . . 203 9.4.7 Privatplacering av barn . . . . . . . . . . . 204 9.5 Socialutredningens överväganden och förslag . . . . . . 206 9.5.1 Inledning . . . . . 206 9.5.2 Vård och fostran 1 annat enskilt hem än vårdnadsha- varens . . . . . . . . . . . . . . . 208 9.5.3 Förflyttning av fosterbarn . . . . . . . . . . 212 9.5.4 Förhandsbesked. . . . . . . . . . . . . . 215 9.5.5 Förmedlingsverksamhet. . . . . . . . . 216 9.5.6 Vård 1 familjehem som resurs inom socialtjänsten . 216 9.5.7 Ersättningsfrågor . . . . . . . . . . . . . 218 Kapitel 10 Institutionell vard och behandling . . . . . 221 10.1 Nuvarande institutioner och för dem gällande bestämmelser . 221 10.1.1 Barnavårdsanstalter . . . . . . . . . . . . 221 10.12 Ungdomsvårdsskolor . . . . . . . . . . . 223 10.1.3 Vårdanstalter för alkoholmissbrukare . . . . . . 225 10.1.4 Inackorderingshem för alkoholmissbrukare . . . . 228 10.1.5 Behandlingshem för narkotikamissbrukare . _ . . 229 10.1.6 Hem för störande vårdtagare . . . . . . . . . 229 10.2 Institutioner i omvandling . . . . . . . . . . . . . 229 10.2.1 Platsutveckling m.m. . . . . . . . . . 229 10.2.2 Utvecklings- och försöksverksamhet . . . . . 232 10.2.3 Särskilt om försöksverksamheten inom socialvården i Skåne . . . . . . . . . . . . . . . 234 10.3 Överväganden i principbetänkandet . . . . . . . . . . 238 10.3.1 Riktlinjer för institutionsvård . . . . . . . . . 238 10. 3. 2 Huvudmannaskaps- och ansvarsfrågor . . . . . 240 10.4 Remissyttranden . . . . . . . . . . . . . . 243
10.41 Riktlinjer och 1nst1tut10nsstruktur . . . . . . . 243
11.1
11.3 11.4 11.5 11.6
12.1
13.1
13.3
10. 4. 2 Huvudmannaskap m. m. 245
10.5 Fosterbarnsutredningen . 250 10.6 Socialutredningens överväganden och förslag 253 10. 6.1 Institutioner som behandlingsresurs 253 10.6.2 Vårdansvar 255 10.6.3 Resursansvar . . . . . . 256 10.6.4 Kostnads- och behandlingsansvar 258 10.65 Institutionsplan . 260 1066 Vissa kompetensfrågor 260 Kapitel 11 Enskilds kostnadsansvar 263 Inledning. . 263 11. 2 Gällande rätt . . 263 11.2.1 Återbetalningsskyldighet för socialhjälp enl. ShjL 263 11. 2. 2 Ersättningsskyldighet för vårdkostnader . 267
Till socialutredningen överlämnad riksdagsskrivelse 268 Överväganden 1 principbetänkandet 268 Remissyttranden . . . 269 Socialutredningens överväganden och förslag 269
11 6.1 Inledning . 269 11.6.2 Ekonomisk hjälp . . 270 11.6.3 Stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär 270 11.6.4 Förälders kostnadsansvar 271 11.6.5 Övriga sociala tjänster . 273 11.6.6 Eftergift av ersättningsskyldighet 274 11.6.7 Sammanfattande synpunkter . 275 Kapitel 12 Förfarandet vid aterkrav . . . 277 Förfarandet hos länsstyrelsen— gällande rätt . 277 12. l. 1 Återkrav av utgiven socialhjälp . 277 12.1.2 Återkrav av kostnader för samhällsvård . 278 12.2 Socialutredningens överväganden och förslag . . 278 12.3 Särskilt om fullmakt för säkerställande av återbetalning . 280 Kapitel 13 Tillsyn och besvär 283 Inledning. . . 283 13. 2 Den statliga tillsynen . . . . . 284 13.2.1 Gällande bestämmelser om tillsyn m.m. 284 13.2.2 Konsulentorganisationen . 285 13.2.3 Överväganden i principbetänkandet 285 13.2.4 Remissyttranden . . . . 286
13. 2. 5 Socialutredningens överväganden och förslag . 287 Besvärskontrollen . . 290 13.3.1 Kommunalbesvär och förvaltningsbesvär 290
13.3.2 Vårdlagarnas besvärsbestämmelser . 292 13.3.3 Överväganden i principbetänkandet 293 13.3.4 Remissyttranden . . . . 293
13.3.5 Socialutredningens överväganden och förslag . 294
H Socialförsäkringstillägg och socialbidrag
Kapitell4 Tidigareöverväganden . . . . . . . . . . . . . . 301 14.1 Principbetänkandet . . . . . . . . . . . . . . 301 14.1.1 Grunder för socialbidraget . . . . . . . . . . 302 14.1.2 Administration . . . . . . . . . . . . . . 303 14.1.3 Förskotteringsärenden . . . . . . . . . . . 304
Kapitel 15 F örslag om vidgad grundtrygghet . . . . . . . . . . . 305 15.1 Remissyttranden m. m. . . . . . . . . . . . . . 305 15.1.1 Grunder för socialbidraget . . . . . . . . . . 305 15.1.2 Administration . . . . . . . . . . . . . . 306 15.1.3 Förskotteringsärenden . . . . . . . . . . . 307
15.2 Aktuell forskning om socialhjälp m. m. . . . . . . . . . 307 15.3 Socialutredningens omprövning . . . . . . . . . . . 308
Kapitellö Socialhjälpens ställning . . . . . . . . . . . . . 309 16.1 Socialhjälpens utveckling . . . . . . . . . 309 16.1.1 Antal hjälptagare m.m. årent.o. m.1974 . . . . 310 16.1.2 Kostnader . . . . . . . . . . . . . . . . 311 16.1.3 Familjetyper, ålderm. m. . . . . . . . . 311 16.1.4 Hjälpens varaktighet 1 enskilda fall. . . . . . . 313 16.1.5 Hjälpens omfattning' 1 enskilda fall. . . . . . . 315 16.1.6 Hjälpens sammansättning . . . . . . . . . . 315 16.1.7 Förskotteringsärenden . . . . . . . . . . . 316
16.2 Socialhjälpsnormer . . . . . . . . . . . . . . . . 317 16.3 Utredning och beslut . . . . . . . . . . . .' . . . 318 16.4 Orsaker till hjälpbehoven . . . . . . . . . . 318
16.5 Socialhjälp som komplement till socialförsäkringen m.m. . . 320 16.51 Sjukskrivna handikappade och pensionärer . . . 321 16.52 Förskotteringar . . . . . . . . . . . . . . 322 16.5.3 Arbetsbrist . . . . . . . . . . . . . . . . 323 16.54 Otillräckliga arbetsinkomster . . . . . . . . . 323 16.5.5 Kompletteringsärendenas andel av samtliga . . . 324 16.5.6 Socialhjälpsbehovet i kommunerna . . . . . . . 326
Kapitel 1 7 Socialförsäkringstillägg — överväganden och förslag . . . . 327 17.1 Den allmänna försäkringens administration m. m. . . . . . 328 17.1.1 Allmän försäkringskassa . . . . . . . . . . . 323 17.1.2 Centralkontor . . . . . . . . . . . . . . 329 17.1.3 Pensionsdelegation . . . . . . . . . . . . . 329 17.1.4 Försäkringsnämnd . . . . . . . . . . . . . 330 17. 1. 5 Lokalkontor . . . . . . . . . . . . . . . 330 17. 1.6 Besvär . . . . . . . . . . . . . . 330
17.2 Ansökan om socialförsäkringstillägg m. m. . . . . . . . 330
17.3 Integritetsfrågor . . . . . . . . . . . . 331
17.4 Grunder för rätt till socialförsäkringstillägg . . . . . . . 332 17.4.1 Komplettering av socialförsäkring m.m. . . . . 332
17.4.2 Särskild dokumentation för socialförsäkringstillägg . 339
17.5
17.6
17.7
17.8
17.9
18.1
18.2
18.3
SOU 1977140 17.4.3 Andra alternativ . 341 Normer för prövningen . 342 17.5 .] Bostadskostnader 343 17.5.2 Uppehälle . . . . . . 343 17.5.3 Ytterligare prövnings- och avdragsregler . 346 17.54 Normnivåerna motsvarar nettobelopp . 346 Administration och vissa särskilda regler 347 17.6.1 Beslut . . 347 17.6.2 Förmögenhetsregler 347 17.6.3 Periodindelning m. m. . . 348 17.6.4 Individens eller familjens behov . 350 17.6.5 Utbetalning till annan 352 17.6.6 Samordning huvudregel . . _ . . 353 Existensminimum och socialförsäkringstillägg m. m. . 353 17.7.1 Syftet med skattemässigt existensminimum 353 17.7.2 Villkoren för existensminimum . . 353 17.7.3 Existensminimibeloppens bestämmande . 354 17.7.4 Förhållandet mellan socialförsäkringstillägg och exis- tensminimum . 354 Beskattning och pensionsgrundande inkomst för ATP 355 17.8.1 Hela beloppet bör ligga till grund 355 17.8.2 Kvarskatt och socialförsäkringstillägg . 357 17.8.3 Vissa registreringsfrågor m. m. 357 Kostnader och finansiering 358 17.9.1 Vissa beräkningar . 358 17.9.2 Finansiering genom statsmedel 358 17.10 Förutsättningar att omdana socialvården 359 17.11 Samarbete med den kommunala socialtjänsten . 360 Kapitel 18 Socialbidrag —fo'rsörjnings— och rehabiliteringsstöd 363 Behovsprövat ekonomiskt stöd vid arbetskonflikt . 364 18.1.1 Bakgrund . . 364 18.1.2 Gällande regler . . 364 18.1.3 Begränsning av samhällsstöd vid konflikt 365 1814 Allt fler arbetskonflikter . . . 366 18.1.5 Kommunernas erfarenheter och praxis 367 18.1.6 Socialutredningens överväganden och förslag . 368 18.1.7 Socialtjänstens övriga åtgärder . 369 Behovsprövat ekonomiskt stöd till vissa studerande 369 18.2.1 Gällande regler . 369 18.2.2 Studiestödet . 369 18.2.3 Kommunernas bedömning av de studerandes behov . . . . . . 370 18.2.4 Förslag till riktlinjer för socialbidrag till studerande . 371 Utbetalning av socialbidrag . 372 ”Socialbidrag” i stället för ”socialhjälp” 372 18.4
SOU 1977:40 Kapitel 19 Reformen i ett malperspektiv . . 373 Bilaga 1 Familjer med socialhjälp fördelade efter familjetyp, ålder och barnantal 1965—1974. . . 375 Bilaga 2 Räkneexempel över socialförsäkringstillägget. 377 111 Vård av underårig i särskilda fall Kapitel 20 Förutsättningar för sociala insatser utan samtycke 381 20.1 Bakgrund till gällande rätt 381 20.2 Barnavårdslagens systematik . 386 20.3 Överväganden i principbetänkandet 388 20.4 Remissyttranden . . . 389 20.5 Socialutredningens överväganden och förslag 390 KapitelZl Insatsernas art . 395 21 1 Tillbakablick . 395 21. 2 Överväganden' 1 principbetänkandet 399 21. 3 Remissyttranden . . . 400 21.4 Socialutredningens överväganden och förslag 401 Kapitel 22 Utredning 405 22.1 Gällande rätt . . . . 405 22.2 Socialutredningens överväganden och förslag 406 Kapitel 23 Omedelbart omhändertagande 409 23.1 Bakgrund till gällande rätt 409 23. 2 Överväganden i principbetänkandet 412 23 3 Remissyttranden . . . . 413 23.4 Socialutredningens överväganden och förslag 413 Kapitel 24 Om ansökan till länsrätt . . 417 24.1 Socialutredningens överväganden och förslag 417 24.1.1 Förutsättningar för ansökan 417 24.1.2 Nämndens prövning 418 Kapitel 25 Beslutande organ . 419 25. 1 Gällande rätt . 419 25.2 Överväganden 1 principbetänkandet 420 25.3 Remissyttranden . . . 421 25.4 Socialutredningens överväganden och förslag 421 Kapitel 26 Handläggningi länsrätt . 425 26.1 Inledning . . . 425 26.2 Förvaltningsprocesslagen . . 425 26.2.1 Anhängiggörande av mål 425 26.2.2 Utredning . . . 426 26.2.3 Skriftligt eller muntligt förfarande 427
26.2.4 Kommunikation
427
26.2.5 Om hörande av myndighet som beslutat i lägre in-
stans . . . . 429 26.2.6 Om muntlig förhandling 430 26.2.7 Vissa bevismedel 430 26.2.8 Beslut 431 26.2.9 Besvär . . . 433 26.2.10 Straff och vite 433 26.2.11 Övriga bestämmelser . . . . 433 26.3 Behovet av kompletterande förfaranderegler . 434 26.3.1 BvL: s särskilda bestämmelser . . . 434 26.3.2 Socialutredningens överväganden och förslag . 434 Kapitel 27 Länsrättens beslut om vårdtiden 439 27. 1 Gällande rätt . 439 27. 2 Överväganden 1 principbetänkandet 440 27. 3 Remissyttranden . . . 440 27. 4 Socialutredningens överväganden och förslag 441 Kapitel 28 Socialnämnden och den va'rdbehövande . 445 28.1 Vårdansvar . . . 445 28.1.1 Överväganden' 1 principbetänkandet 445 28.1.2 Socialutredningens överväganden och förslag . 445 28.2 Socialnämndens kompetens . . . 446 28.2.1 Socialnämnden och föräldrarna . 446 28.2.2 Socialutredningens överväganden och förslag . 451 28.3 Vårdens utformning. . 453 28.3.1 Gällande rätt . . . . . 453 28.3.2 Socialutredningens överväganden och förslag . 455 28.4 Vårdens upphörande. 456 Kapite129 Besvär. . 457 29.1 Gällande rätt . . . . 457 29.2 Särskilt om besvär' över beslut om vårdens utformning . 458 29.3 Socialutredningens överväganden och förslag 460 Kapitel 30 Lagen om tillfälligt omhändertagande (LTO) och 33 ,6' BvL m.....m........ 463 30.1 Bakgrund till gällande rätt 463 30.2 Tillämpningen av LTO. . 468 30.3 Socialutredningens överväganden och förslag 469 30.4 Särskilt om 375 BvL 470 IV Unga lagöverträdare Kapitel 31 Behandling av unga lagöverträdare . 471 31.1 Inledning. . 471 31. 2 Gällande rätt — åldersgruppen under 15 år. 471
31.3 Gällande rätt — åldersgruppen 15—18 år .
31.4
31.5 31.6 31.7 31.8
31.9 31.10
31.3.1 31.3.2 31.3.3 31.3.4 31.3.5 31.3.6
Polisens åtgärder . Åklagarmyndighetens åtgärder Häktningsregeln 1 1964 års lag . . Särskilda regler för domstolsförfarandet m. m. Domstolens åtgärder .
Socialnämndens åtgärder
Gällande rätt — åldersgruppen över 18 år
31.4.1 31.4.2 31.4.3 31.4.4 31. 4. 5
Åklagarmyndighetens åtgärder Häktning . . Domstolsförfarandet Domstolens åtgärder . Barnavårdsnämndens åtgärder
Kriminalvård — socialvård. . Myndighetsåldern och 25 & b) BvL Åtalsrättskommitténs förslag Pågående utredningar
31.8.1 31.8.2
Ungdomsfängelseutredningen (Ju 1974: 16). Utredningen (Ju 1974: 17) angående översyn av häkt- ningsbestämmelsema .
Principbetänkandet och remissyttrandena . Socialutredningens överväganden och förslag 31.101 31.102 31.103 31.104 31.105 31.106
Inledning
Straffbarhetsåldem . Åtalsunderlåtelse ' Straffprocessuella tvångsmedel Domstolens val av påföljd . Sammanfattning
V Vuxna missbrukare av beroendeframkallande medel
472 472 473 477 478 479 483 483 484 485 485 485 488 488 489 490 492 492
492 493 494 494 496 496 499 500 502
Kapitel 32 Vården av de vuxna missbrukarna .
32.1
32.3 32.4
Inledning. 32. 2 Gällande rätt . . .
32.2.1 Bestämmelser 1 social vårdlagstiftning.
32.2.2 Bestämmelser 1 sjukvårdslagstiftning LSPV: s huvudsakliga innehåll . Lagens tillämplighet vad avser alkohol- och narkoti- kamissbrukare . . .
32.2.3 Bestämmelser inom rättsvårdens/kriminalvårdens område . . . . . . . 32.2.4 Bestämmelser till skydd för allmän ordning och sä- kerhet m.m. Överväganden 1 principbetänkandet
Remissyttranden . . .
32.4.1 Allmänt om SU. s förslag 32.4.2 Särskilt om tillämpligheten av LSPV
505 505 505 505 508 509
512 518
519 520 524 524 525
SOU l977:40 32.5 Statistiska uppgifter . . 529 32.6 Regeringens skrivelse 1975- 02- 20 . 533 32.7 Socialutredningens överväganden och förslag . , 533 32.7.1 Vården av dem som missbrukar alkohol eller andra beroendeframkallande medel . 533 32.7.2 Närmare om samarbetsformerna . 538 VI Social nämnd Kapitel 33 De sociala nämnderna . 543 33.1 Socialnämnd och social distriktsnämnd. 543 33.1.1 Gällande rätt . . . 543 33.1.2 Överväganden' 1 principbetänkandet 547 33.1.3 Remissyttranden . . . . . . . 548 33.1.4 Tillämpningen av lagen om social centralnämnd m. m. . . . . . . . . . . 549 33.1.5 Socialutredningens överväganden och förslag . 551 33.2 Fakultativ (kommunallagsreglerad) nämnd 552 33.2.1 Gällande rätt . . . 552 33.22 Överväganden' 1 principbetänkandet 553 33.2.3 Remissyttranden . . . . 553 33.2.4 Socialutredningens överväganden och förslag . 553 Kapitel 34 Nämndens sammansättning m. m. . 555 34.1 Val av ledamöter . . . 555 34.1.1. Gällande rätt . . . 555 34.1.2 Överväganden' 1 principbetänkandet . 556 34.1.3 Socialutredningens överväganden och förslag . 556 34.2 Expertmedverkan . . . 557 34.21 Gällande rätt . . . . . . 557 34.2.2 Socialutredningens överväganden och förslag . 558 34.3 Vissa andra frågor . . 559 34.3.1 Gällande rätt . . . . . . 559 34.3.2 Socialutredningens överväganden och förslag . 560 Kapitel 35 Särskilda arbetsformer (ordförandebeslut och delegation) 563 35.1 Gällande rätt . . 563 35.1.1 Ordförandebeslut 563 35. 1. 2 Delegation . 564 35.2 Överväganden' 1 principbetänkandet 566 35.3 Remissyttranden . . . . 566 35.4 Socialutredningens överväganden och förslag 567 35.4.1 Behov av delegation 567 35.4.2 Delegationsregler . 567 35.4.3 Begränsningar' 1 delegationsrätten . 570 35.4.4 Ordföranden eller annan ledamot särskilt tillagd be- slutanderätt 572
Kapitel 36 Vissa jörvaltningsuppgifter . 36.1 Gällande rätt . . . 36.2 Socialutredningens överväganden och förslag
Kapitel 3 7 Om utredning vid nämnd 37.1 Inledning . . 37.2 Gällande rätt
37.2.1 37. 2. 2 37. 2. 3
Barnavårdslagen . Nykterhetsvårdslagen . Socialhjälpslagen
37.3 Socialutredningens överväganden och förslag
37. 3.1 37.32 37.3.3 37.3.4 37.3.5
Inledning . . . Inledande av utredning . . . . . Särskilda bestämmelser för utredningen . Dokumentation . . Utredningens bedrivande
Kapitel 38 Underårigs hörande m. m. 38.1 Inledning. .
38.2 Gällande rätt . .
38.3 Åldersgränser' 1 annan lagstiftning.. 38.4 Socialutredningens överväganden och förslag
Kapitel 39 Förfarandet vid nämnd . 39.1 Inledning. 39. 2 Förvaltningslagen .
39.2.1 39.2.2 39.2.3 39.2.4
Lagens uppbyggnad Lagens tillämpningsområde Lagens allmänna bestämmelser Särskilda bestämmelser för vissa ärenden
39.3 Förvaltningslagen och vårdlagarna 39.3.1 39.3.2 39.3.3 39.3.4 39.3.5 39.3.6 39. 3. 7 39. 3. 8
Inledning . . . . . . Förvaltningslagens tillämpningsområde . Ang. tolkningen av 14 & fjärde stycket BvL Regler om jäv . .
Ombud och biträde Hörande av part.
Särskilda bestämmelser om beslut och delgivning
Protokoll
39.4 Socialutredningens överväganden och förslag
39. 4 l 39.4.2 39.4.3 39.4.4 39.4.5 39.4.6 39.4.7
Inledning . . . . Förvaltningslagen och socialtjänstlagen Särskilt om jävsreglerna 1 förvaltningslagen . Ombud och biträde
Om underrättelse om beslut
Hörande av part .
Protokoll
39.5 Sammanfattning
573 573 574
577 577 577 577 579 579 580 580 581 582 582 583
585 585 585 586 586
589 589 589 589 590 592 595 598 598 599 599 600 601 601 602 602 603 603 604 606 607 607 607 608 608
VH Socialtjänstens samverkan med andra verksamhetsområden
Kapitel 40 Allmänt om samverkan . . 61 1 40.1 Överväganden i principbetänkandet 611 40.1.1 Behovet av samverkan 611 40.1. 2 Principer för samverkan . 611 40.2 Remissyttranden . . 613 40.3 Socialutredningens överväganden och förslag 615 40.3.1 Framtida reglering av samverkan 615 40.3.2 Allmänna principer för samverkan . 616 40.3.3 Skolan . . . . . . 617 40.3.4 Arbetsmarknadsorgan . . . . 617 40.3.5 Bostadsförmedling och bostadsföretag. 619 40.3.6 Försäkringskassorna 619 40.3.7 Landstingen . . 620 40.3.8 Samverkan i barnomsorgen . . . 628 40.3.9 Förebyggande verksamhet i övrigt m. m. 629 40.3.10 Samverkan i samhällsplaneringen 633 40.3.11 Frivilliga organisationer . 635 Kapitel 41 Föreskrifter om samverkan i enskilda ärenden . 641 41.1 Samverkan med rättsvårdande myndigheter . 641 41.1.1 Polisen . . . . 641 41.1.2 Åklagarmyndigheten . . 643 41.1.3 Åtalsrättskommitténs förslag . 644 41.1.4 Domstolarna . . 646 41. 1.5 Kriminalvården . . 646 41. 1.6 Familjerättsliga frågor . 647 41.2 Utlämnande av uppgifter från socialvården till andra myndighe- ter............. 648 41.3 Socialutredningens överväganden och förslag 652 41.3.1 Inledande synpunkter. . 652 41.3.2 Samverkan med rättsvårdande myndigheter 653 41 .3.3 Utlämnande av uppgifter från socialtjänsten till andra myndigheter . . . . . 659 41.3.4 Socialtjänstens kostnadsansvar 1 vissa fall 666 VIII Handlingssekretess, tystnadsplikt och socialregister Kapitel 42 H andlingssekretess och tystnadsplikt 667 42.1 Inledning. . . 667 42.1.1 Offentlighetsprincipen . . . 667 42.1.2 Yttrandefrihet, tryckfrihet och rätt till information . 668 42.2 Grundläggande bestämmelser om allmänna handlingar . 669 42.2.1 Myndighetsbegreppet . 669 42.2.2 Begreppet allmän handling . 671
42.3
42.4
42.5
42.6
42.7
42.2.3 Inkommen handling 42.2.4 Upprättad handling 42.2.5 Minnesanteckningar
42.2.6 Privatbrev . . . . . . 42.2.7 Förvaring av allmänna handlingar . 42.2.8 Diarieföring . . . 42.2.9 Utbekommande av allmän handling 42.2.10 Partsinsyn . . . . 42.2.11 Sekretess mellan myndigheter
42.2.12 Särskilda bestämmelser om utlämnande av allmän
handling . . Handlingssekretess' 1 sociala ärenden .
42.3.1 Handlingssekretessens omfattning enligt nu gällande regler. 42.3.2 OSK: s förslag om handlingssekretess på det sociala
området.
Socialutredningens överväganden beträffande handlingssekre-
tessen . . . . .
42.4.1 Huvudregeln . . .
42.4.2 Förtroendesituationens betydelse
42.4.3 Diarier . . .
42.4.4 Beslutisocialtjänstärende . . .
42.4.5 Sekretess beträffande familjerådgivning och medling. . . .
42.4.6 Mål och ärenden enligt 21 kap FB.
42.4.7 Sekretessens tidsbegränsning .
42.4.8 Hemlighållande av handling för den som berörs av
densamma .
42.4.9 Anmälares och uppgiftslämnares anonymitetsskydd
42.4.10 Sekretessen på skolområdet Tystnadsplikt . . . .
42.5.1 Gällande bestämmelser . . .
42.5.2 Vilka" är bundna av tystnadsplikt?
42.5.3 Tystnadspliktens omfattning
42.5.4 Obehörigt yppande. . .
42.5.5 Enskilds personliga förhållanden.
42.5.6 Uppgiftslämnande till massmedier m. m. 42.5.7 Tystnadspliktskommitténs förslag Socialutredningens överväganden beträffande tystnads- plikten. 42.6.1 Tystnadsplikten inom socialtjänsten 42.6.2 Meddelarskyddet
42.6.3 Vittnesplikten . . . .
42.6.4 Tystnadsplikt gentemot klienten.
42.6.5 LOFT. s bestämmelser dels om vilka som är bundna
av tystnadsplikt, dels om tystnadspliktens utsträck- ning . . . . . . .
42.6.6 Tystnadsplikten' mom skolan . Sammanfattning
672 672 673 674 675 676 677 681 684
685 685
685
688
688 688 691 691 693
694 695 695
695 697 699 699 699 700 702 702 703 704 706
708 708 715 717 718
719 719 720
Kapitel 43 Om socialregister m.m. 43.1
43.2
43.3 43.4 43.5 43.6 43.7 43.8
43.9
IX
44.1 44.2 44.3 44.4
44.5
Gällande bestämmelser' 1 sociallagarna om protokollföring och
723
bevarande av uppgifter . . . . . . . 723 Gällande bestämmelser om socialregister samt bakgrund och utveckling . . . . . . 725 43.2.1 Lagen om socialregister . 725 43.2.2 Historisk bakgrund 726 43.2.3 Fortsatt utveckling . 727 Socialregistersekretessen 727 Socialregisterbegreppet . 728 Personregister på data 729 Manuella personregister . 73] Dokumentation inom socialvården 732 Socialutredningens överväganden och förslag . 735 43.81 Behovet av dokumentation inom socialtjänsten 735 43.8.2 Allmänna överväganden beträffande dokumentation sett från integritetssynpunkt 737 43.8.3 Behovet av lag om socialregister . 737 43.8.4 Sekretessen . . . . 738 43.8.5 Uppgifter' 1 personakterna 739 43.8.6 Innehållet' 1 register . . . . 740 43.8.7 Utlämnande av uppgifter för forskningsändamål. 741 43.8.8 Förvaring av handlingar . 745 43.8.9 Gallring . 745 43.8.10 Statistik . 748 Sammanfattning 750 Ekonomi Kapitel 44 Kommunernas kostnader for socialtjänsten . . . 753 Socialvårdskostnadernas omfattning och utveckling generellt . 753 Socialvårdens andel . 754 Utdebitering per skattekrona . 754 Variationer mellan kommunerna 755 44.4.1 Grunder för jämförelsen . . . . . . . . . . 755 44.4.2 Variationer år 1972 mellan olika grupper av samtliga kommuner. . . . 756 44.4.3 Variationer åren 1974 och 1975 mellan 18 undersökta kommuner. 757 Framtida resursanspråk. . . 760 44.5.1 Överväganden 1 principbetänkandet 760 44.5.2 Remissyttranden 761 44.5.3 Kommunernas planer . 761 44.5.4 Kommunförbundets beräkningar 763 44.55 Långtidsutredningen . 764 44.56 Socialutredningens överväganden 765
Kapitel 45 Statsbidrag till kommunernas socialtjänst. 45.1
45.2
45.3
45.4
45.5
Statsbidragens storlek . .
45.1.1 Bidrag budgetåren 1972/ 1973 och 1976/1977
45.1.2 De statliga driftbidragens andel av kommunernas kostnader för socialvård. 45.1.3 Variationer mellan kommunerna år 1972
Överväganden' 1 principbetänkandet . .
45.2.1 Synpunkter på nuvarande bidrag
45. 2. 2 Krav på utformning av statsbidragen .
Remissyttranden . . 45.3.1 Allmänt driftbidrag . . . .
45.3.2 Utvecklingsbidrag och försöksverksamhet
45.3.3 Statsbidragens konstruktion 45 .3.4 Ersättning för utgiven hjälp till flyktingar och zigena-
re
Några av kommunalekonomiska utredningens synpunkter på statsbidragsgivningen Socialutredningens överväganden om ett allmänt driftbidrag . 45.5.1 Svårigheter att avgränsa begreppet socialtjänst . 45.5.2 Beräkningsmodeller för ett allmänt driftbidrag 45.5.3 Ett allmänt driftbidrags kostnadsutjämnande effekt .
45.6 Avvägning mellan statsbidrag till socialtjänsten samtskatteut- jämningsbidrag och socialförsäkringstillägg (soft) . 45.7 Överväganden om utvecklingsbidrag . 45 . 7.1 Barnomsorg . 45.7.2 Ferievistelse för barn . 45.7.3 Social hemhjälp . . . . 45.7.4 Vissa av socialvårdens institutioner 45.7.5 Bidragsförskott 45.7.6 Färdtjänst . . . . . . 45.7.7 Kommunala nykterhetsnämnder m.m. 45.7.8 Familjerådgivning . . . . . . 45.7.9 Utgiven hjälp till icke svenska medborgare . 45.7.10 Flyktingar . 45.7.11 Zigenare . . 45.7.12 Renskötande samer Kapitel 46 Avgifter . . . 46.1 Överväganden' 1 principbetänkandet 46.2 Remissyttranden . . . 46 3 Socialutredningens överväganden och förslag
Kapitel 47 Interkommunal ersättning .
Kapitel 48 Beräkningar av förändringar ! socialtjänstens kostnader och intäkter år ] 980 jämfört med dr1976 . 48.1 482
Barnomsorg . Äldreomsorg . . . . . . . . . . 48.2.1 Social hemhjälp och övrig öppen service .
769 769 769
770 771 772 772 772 773 773 774 775
776
776 777 777 777 779
780 782 783 784 785 787 788 788 789 790 790 792 793 795
797 797 798 799
801
803 803 804 804
48.2.2 Boende med gemensam service rn. m. 48.2.3 Färdtjänst .
805 806
48.2.4 Sammanställning av beräkningarna rörande äldreom-
sorgen 807 48.3 Övrig socialtjänst . . . . 807 48.4 Sammanställning av beräkningarna 808 X Övriga frågor Kapitel 49 Om rätten till biträde . 81 1 49.1 Särskilda bestämmelser om biträde 811 49.1.1 Barnavårdslagen . 811 49.1.2 Förvaltningslagen 812 49.2 Rättshjälp. . . . 813 49.2.1 Inledning . . . 813 49.2.2 Den allmänna rättshjälpen . 813 49.2.3 Rättshjälp åt misstänkt' 1 brottmål . 814 49.2.4 Rättshjälp genom offentligt biträde . 814 49.2.5 Rådgivning . . . . . . . 819 49.2.6 Särskilt om offentligt biträde' 1 ärende om intagning i ungdomsvårdsskola . . . . 819 49.2.7 Tillämpningen av rättshjälpslagen 820 49.2.8 Översyn av rättshjälpslagen 821 49.3 Socialutredningens överväganden och förslag 822 Kapitel 50 Om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet 827 50.1 Inledning. . 827 50.2 Asocialitetslagens huvudsakliga innehåll 827 50.3 Socialutredningens överväganden och förslag 829 Kapitel 51 Internationella adoptionsfrågor . . 831 51.1 Nämnden för internationella adoptionsfrågor . 831 51.1.1 Förmedlingsutskottets uppgifter . 831 51.2 Överprövning av positiva förhandsbesked . 832 51. 2.1 Frågans tidigare behandling 832 51.3 NIA: s förslag till lösningar 834 51.4 Socialutredningens överväganden och förslag 835 51.4.1 Förhandsbesked . 835 51.4.2 Tillsyn 836 51.4.3 Överprövning av förhandsbesked 838 XI Författningsförslagen Kapitel 52 Speicalmotivering . 839 Inledning 1 Socialtjänstlagen 839 2 Socialnämndslagen . . . . . . . 860 3 Lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig . . 877
SOU l977:40 4 Lagen om socialförsäkringstillägg . 892 5 Lagen om ändring i föräldrabalken 897 6 Lagen om ändring i brottsbalken 901 7 Lagen om ändring i rättshjälpslagen . 905 8 Lagaioniändnngi LSPV . . 906 9 Lagen om ändring i lagen om allmän försäkring 907 10 Lagen om upphörande av asocialitetslagen . 907 11— 12 Lagen om f1nansiering av statsbidrag till förskole- och fritids- hemsverksamheten samt barnomsorgsförordningen 907 XII Vården av vuxna missbrukare — ett alternativ Inledning 909 Förslag till lag med särskilda bestämmelser om vård inom socialtjänsten 911 Kapitel 53 Sociala vårdinsatser utan den enskildes samtycke . 915 53.1 Grunder för sociala insatser utan samtycke 915 531.1 BakgrundtngäHanderäu . 915 53.1.2 Överväganden i principbetänkandet 917 53.L3 Rennssynranden 920 53.1.4 Alternativförslaget . 920 53.2 Insatsernas art . . . . 922 53.2.1 Gällande rätt . . . 922 53.2.2 Överväganden' 1 principbetänkandet 924 53.2.3 Remissyttranden 924 53. 2. 4 Alternativförslaget . 924 53.3 Lhredning . . . . 925 53.31 Gällande rätt . . . 925 53.3.2 Alternativförslaget . 926 53.4 Om ansökan till länsrätt 927 53.4.1 Gällande rätt . . . 927 53.4.2 Överväganden' 1 principbetänkandet 929 53.4.3 Alternativförslaget . 929 53.5 Omedelbart omhändertagande 930 53.5.1 Gällande rätt . . . . 930 53.5.2 Överväganden' 1 principbetänkandet 933 53.5.3 Remissyttranden 933 53.5.4 Alternativförslaget . 934 53.6 Ilandläggning ilänsrätt. 936 53.6.1 Gällande rätt . . . 936 53.6.2 Alternativförslaget . 936 53.7 Länsrättens beslut om vårdtiden 940 53.7.1 Gällande rätt . . . . . 940 53.7.2 Överväganden' 1 principbetänkandet 941 53.7.3 Remissyttranden 941 53.7.4 Alternativförslaget . 942 53.8 Verkställighet av beslut 943
53.8.1 Gällande rätt . . . . . . . 943 53.8.2 Överväganden i principbetänkandet 944 53.8.3 Alternativförslaget . 944 53.9 Vårdens innehåll . . . 945 53.9.1 Gällande rätt . . . 945 53.9.2 Alternativförslaget . 946 53.10 Besvär . . . . . . . 947 53.101 Gällande rätt . . . 947 53.102 Alternativförslaget . 948 Reservationer och särskilda yttranden . 949 Till avd. I . 949
Reservationer av Gillis Albinsson, Ingemar Andersson, Blenda Litt- marck, Nils Mangård och Daniel Wiklund.
Särskilda yttranden av Grethe Lundblad. Nils Mangård, Daniel Wik- lund och Alvar Nelson.
Till avd. 11 .
Reservationer av Ingemar Andersson och Sven Ahlgren gemensamt och av Blenda Littmarck.
Särskilda yttranden av Grethe Lundblad, Daniel Wiklund och Alvar Nelson.
Till avd. 111
Reservationer av Gillis Albinsson, Blenda Littmarck och Nils Man- gård.
Särskilda yttranden av Alvar Nelson och Berndt Rigbäck samt av Gunnar Krantz och Ivan Ottoson gemensamt.
Till avd. V .
Reservationer av Gillis Albinsson, Erik Larsson, Blenda Littmarck, Nils Mangård och Daniel Wiklund.
Särskilda yttranden av Ingemar Andersson, av Gunnar Krantz och Ivan Ottoson gemensamt samt av Inga Sylvander, Alvar Nelson och Berndt Rigbäck.
Till avd. VII Särskilda yttranden av Blenda Littmarck och Daniel Wiklund.
Till avd. IX Reservation av Ingemar Andersson.
Särskilda yttranden av Blenda Littmarck och Daniel Wiklund.
964
969
977
1005
1007
Förkortningar
AC AFL AMS AsocL ATP
BrB
BvL
CUF DKSN
FB FL FPL FPU FSS
HCK HD
JK JO
KAS kbh kbt KELP KL KR LAH LO LOB
LOFT
Adoptionscentrum
Lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring Arbetsmarknadsstyrelsen Lagen (1964z450) om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet Allmän tilläggspension
Brottsbalken Brottsförebyggande rådet Lagen ( 1960:97 ) om samhällets vård av barn och ungdom (bar- navårdslagen)
Centerns ungdomsförbund
De kristna samfundens nykterhetsrörelse
Föräldrabalken Förvaltningslagen (197lz290) Förvaltningsprocesslagen (197lz291) Folkpartiets ungdomsförbund Föreningen Sveriges socialchefer
Handikappförbundens centralkommitté Högsta domstolen
Justitiekanslern J ustitieombudsmannen
Kontant arbetsmarknadsstöd Kommunalt bostadstillägg till handikappade Kommunalt bostadstillägg till pensionärer Kommunal ekonomisk långtidsplanering
Kammarrätten OSKzs förslag till lag om allmänna handlingar Landsorganisationen Lagen ( 1976:511 ) om omhändettagande av berusade personer m. m. TK:s förslag till lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt
LR LSPV
LSt LTO LUL
MUF
NJA NIA NvL
OK OSK
PBU PI PRO
Ranva RB RegR RF RFHL RFV RIA
R 0 A RRV Rskr RSMH RSV
SACO SAF SAMSS
SBU SCB SCL SCN Seer SF SFS ShjL SIA SKTF SLAKO SM
Länsrätten Lagen (19662293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vis- sa fall
Länsstyrelsen
Lagen (1973:558) om tillfälligt omhändertagande Lagen ( l964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöver- trädare, även förkortad 1964 års lag
Moderata samlingspartiets ungdomsförbund
Nytt juridiskt arkiv Nämnden för internationella adoptionsfrågor Lagen ( 1954:579 ) om nykterhetsvård (nykterhetsvårdslagen)
Offentlighetskommittén Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén
Psykiska barna- och ungdomsvården Polisinstruktionen ( 1972:511 ) Pensionärernas riksorganisation
Radioansvarighetslagen (19662756) Rättegångsbalken Regeringsrätten Regeringsformen Riksförbundet för hjälp åt läkemedelsmissbrukare Riksförsäkringsverket Rådgivning i alkoholfrågor bedriven av DKSN Råd och Anvisningar (från socialstyrelsen) Riksrevisionsverket Riksdagens skrivelse Riksförbundet för social och mental hälsa Riksskatteverket Riksåklagaren; även regeringsrättens årsbok
Sveriges akademikers centralorganisation Svenska arbetsgivareföreningen Samordnad medicinsk och social service (ett för kommunför- bunden gemensamt projekt, 1976) Socialpolitiska bidragsutredningen Statistiska centralbyrån Lagen ( 1970:296 ) om social centralnämnd Sociala centralnämnden Sekretesslagen (1937z249) Statsanställdas förbund Svensk författningssamling Lagen ( 1956:2 ) om socialhjälp (socialhjälpslagen) Utredningen om skolans inre arbete Sveriges kommunaltjänstemannaförbund Samarbetsorgan mellan landsting och kommuner Statistiska meddelanden
soft Socialförsäkringstillägg SoS Socialstyrelsen SOS Sveriges officiella statistik
SoSaM Försöksverksamhet med utvecklingsarbete för social samver- kan SOU Statens offentliga utredningar Spri Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliserings- institut SPV Statens personalpensionsverk SR Statstjänstemännens riksförbund SSR Sveriges socionomers riksförbund SSU Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund SU Socialutredningen SUR Statens ungdomsråd SVP Socialvårdsprojektet (Stockholms Universitet i samarbete med
bl. a. SU 1975—76)
TCO Tjänstemännens centralorganisation TF Tryckfrihetsförordningen TK Tystnadspliktskommittén
TRU TV radio i utbildningen
URK Ungdomens röda kors
Vusk Vård utom skola
YFG ÖSK:s förslag till yttrandefrihetsgrundlag YFL Lagen ( 1954:243 ) om yrkesskadeförsäkring ÄBvL 1924 års barnavårdslag AKL Kommunallagen (1953z753)
Författningsförslag
1. Förslag till Socialtjänstlag
'
Härigenom föreskrives följande.
Socialtjänstens mål
15 Samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämman- derätt och integritet och inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser.
Det kommunala ansvaret
25 Varje kommun svarar för socialtjänsten inom sitt område. Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver.
35. För att fullgöra kommunens uppgifter inom socialtjänsten finns i varje
kommun en socialnämnd. Närmare bestämmelser om socialnämnden ges i socialnämndslagen
(1978200).
Socialnämndens uppgifter
45. Till socialnämndens uppgifter hör att
göra sig väl förtrogen med enskildas Ievnadsförhållanden i kommunen, medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsor- gan, organisationer, föreningar och enskilda verka för goda miljöer i kommu— nen,
ge information om socialtjänsten i kommunen,
genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden, lämna upplysningar, råd, stöd, vård, ekonomisk och annan hjälp till famil- jer och enskilda som behöver det.
Rätten till bistånd m. m.
5 5 Den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov ej tillgodoses på annat sätt.
Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Bi- ståndet skall utformas så att det stärker den enskildes resurser för ett själv- ständigt liv.
6 5 Den enskilde kan även i andra fall än som sägs i 5 & inom ramen för so- cialtjänstens syften ges ekonomisk eller annan hjälp av nämnden.
Allmänna riktlinjer för socialnämndens verksamhet
75 Socialnämndens medverkan i samhällsplaneringen skall ske med ut- gångspunkt i nämndens sociala erfarenheter och särskilt syfta till att påverka utformningen av nya och äldre bostadsområden i kommunen. Nämnden skall också verka för att offentliga lokaler och allmänna kommunikationer blir tillgängliga för alla. Socialnämnden bör även i övrigt taga initiativ till åtgärder för att skapa en god samhällsmiljö och goda förhållanden för barn och ungdom, äldre och andra grupper som har särskilt behov av samhällets stöd.
85 Socialnämnden skall i den uppsökande verksamheten upplysa om soci- altjänsten och erbjuda grupper och enskilda sin hjälp. När det är lämpligt skall nämnden härvid samverka med andra samhällsorgan och med organisationer och föreningar vilkas verksamhet berör socialtjänsten.
9 & Socialnämndens insatser för den enskilde skall utformas och genomföras tillsammans med honom och vid behov i samverkan med andra samhällsor- gan, organisationer och föreningar.
Bestämmelser om vård av underårig i vissa fall ges i lagen (l978:00) med särskilda bestämmelser om vård av underårig.
10 & Socialnämndens insatser bör inriktas på att underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra. Detta kan ske genom hjälp i hem- met, färdtjänst eller annan service.
Nämnden bör även i övrigt tillhandahålla sociala tjänster genom rådgiv- ningsbyråer, sociala servicecentraler, social jour eller annan därmed jämförlig verksamhet.
Med den enskildes samtycke kan utses särskild person (kontaktman) eller familj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans närmaste i personliga an- gelägenheter.
11 & Vård som beredes den enskilde i annat hem än det egna bör utformas så att samhörigheten med anhöriga och kontakten med hemmiljön främjas.
Socialnämnden ansvarar för att den som genom nämndens försorg har ta- gits emot i sådant hem får god vård.
Barnomsorgen
125 Kommunen skall genom barnomsorgen verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållan- den, i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom.
13 5 För barn som stadigvarande vistas i kommunen skall bedrivas förskole- och fritidshemsverksamhet.
14 5 Barn skall anvisas plats i förskola från och med höstterminen det år då barnet fyller sex år.
Barn vars skolgång har uppskjutits enligt 32ä andra stycket skollagen (1962z3l9) skall beredas möjlighet att fortsätta förskolan ytterligare ett år.
15 5 Barn som av fysiska, psykiska, sociala, språkliga eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall anvisas plats i förskola tidigare än som an- ges i 14 5 första stycket eller med förtur anvisas plats i fritidshem, om ej bar- nets behov av sådant stöd tillgodoses på annat sätt.
Socialnämnden skall genom uppsökande verksamhet taga reda på vilka barn som behöver anvisas plats i förskola eller fritidshem enligt första stycket.
16 & Kommunen skall genom en planmässig utbyggnad av förskole- och fri- tidshemsverksamhet sörja för att de barn som på grund av föräldrarnas för- värvsarbete eller studier eller av andra skäl behöver omvårdnad utöver vad som följer av 14 och 15 åå får sådan omvårdnad, om ej behovet tillgodoses på annat sätt.
175 Regeringen meddelar ytterligare föreskrifter om förskole- och fritids- hemsverksamhetens organisation och omfattning.
Äldreomsorgen
18 & Kommunen skall genom äldreomsorgen verka för att de äldre får möj- lighet till självständighet i livsföring och boende och till en aktiv och me- ningsfull tillvaro i gemenskap med andra.
Övergången från ett yrkesverksamt liv skall underlättas genom informa- tion och annat stöd.
195 Kommunen skall verka för att de äldre får goda bostäder och ge dem som har behov därav stöd och hjälp i hemmet och en i övrigt lättåtkomlig ser- vice.
För äldre med särskilda behov av stöd skall kommunen inrätta bostäder med gemensam service (servicehus).
Annan särskild omsorg
20 & Kommunen skall verka för att de som av fysiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att deltaga i samhällets gemenskap och att leva som andra.
Socialnämnden skall medverka till att den enskilde får ett boende som är anpassat efter hans särskilda behov.
Familjehem och andra hem för vård eller boende
21 & Socialnämnden skall sörja för att den som behöver vårdas eller bo 1 an- nat hem än det egna tages emot i familjehem eller annat hem för vård eller
boende. Bestämmelser om socialnämndens ansvar när barn vårdas i annat hem än
det egna finns även i föräldrabalken .
225 Det behov av hem för vård eller boende som är gemensamt för kom- munerna inom ett landstingsområde skall tillgodoses av landstingskommu- nen och kommunerna i området. Behovet av sådana hem och ansvaret för deras inrättande och drift skall re- dovisas i en plan. Planen upprättas av landstingskommunen och kommuner- na i området gemensamt. Den skall redovisas för länsstyrelsen.
23 & Vård i familjehem eller annat hem för vård eller boende skall bedrivas i samråd med socialnämnden. Regeringen meddelar ytterligare föreskrifter om vård i sådant hem.
Avgifter m. m. 245 Socialnämnden får återkräva ekonomisk hjälp enligt 5 &, om den har lämnats som förskott på förmån eller ersättning eller till den som befinner sig i arbetskonflikt. Socialnämnden får även återkräva ekonomisk hjälp som har lämnats med stöd av 6 &, om hjälpen har givits under villkor om återbetalning.
25 & Får underårig genom socialnämndens försorg vård i annat hem än det egna, är föräldrarna skyldiga att deltaga i kostnaden enligt grunder som re- geringen föreskriver. Av socialnämnden beslutade stöd- och hjälpinsatser av behandlingskarak- tär är ej förenade med kostnadsansvar för den enskilde i andra fall än som har
sagts nu.
26 5 För annan social tjänst får kommunen taga ut avgift enligt grunder som kommunen bestämmer. Avgiften får dock ej överstiga kommunens själv- kostnad.
Om avgift för plats i förskola som avses i 14 och 15 åå och om avgift inom äldreomsorgen finns särskilda bestämmelser.
27 5 Vill kommun föra talan mot enskild om ersättning för ekonomisk hjälp eller vård som avses i 24 och 25 åå, skall talan väckas hos länsstyrelsen inom tre år från det fordran uppkom.
Talan om ersättning får ej bifallas. om den ersättningsskyldige genom att återbetala kostnaden eller del därav kan antagas bli ur stånd att klara sin försörjning eller sin dagliga livsföring i övrigt eller annars synnerliga skäl talar mot bifall till ersättningsanspråket.
285 Socialnämnden får helt eller delvis efterge ersättningsskyldighet som avges i 24 och 25 åå.
Socialstyrelsens och länsstyrelsens uppgifter
29 & Socialstyrelsen skall följa och vidareutveckla socialtjänsten i riket. Till ledning för socialnämndernas verksamhet utfärdar socialstyrelsen allmänna råd.
30 & Länsstyrelsen skall
följa socialnämndernas tillämpning av denna lag, biträda nämnderna med råd i deras verksamhet, främja samverkan på socialtjänstens område mellan kommunerna och andra samhällsorgan,
även i övrigt tillse att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett ända- målsenligt sätt.
Hem för vård eller boende som har inrättats för kommunerna inom ett landstingsområde gemensamt står under länsstyrelsens tillsyn.
Övriga bestämmelser
31 5 Vill enskild person eller sammanslutning inrätta hem för vård eller bo- ende, skall tillstånd sökas hos länsstyrelsen. Sådant hem står under tillsyn av socialnämnden i den kommun där hemmet är beläget.
Vad som sägs i första stycket gäller även hem som har inrättats för vård under en begränsad del av dygnet.
Om enskilda vårdhem finns särskilda bestämmelser.
32 & Föreligger missförhållande vid hem för vård eller boende skall länssty- relsen förelägga ledningen för hemmet att avhjälpa missförhållandet.
Är missförhållandet allvarligt eller efterkommes ej av länsstyrelsen med- delat föreläggande, får länsstyrelsen meddela förbud mot fortsatt verksam- het.
33 5 Till böter dömes den som 1. utan tillstånd driver hem för vård eller boende som avses i 31 å, eller
2. istrid mot förbud som har meddelats enligt 32 & fortsätter verksamheten vid hem för vård eller boende. Allmänt åtal får väckas endast efter anmälan av länsstyrelsen.
34 5 Vad i denna lag sägs om landstingskommun och landstingsområde skall på motsvarande sätt gälla kommun som ej tillhör landstingskommun och så- dan kommuns område.
35 5 Talan föres genom besvär 1. mot socialnämnds beslut i fråga om bistånd enligt 5 5 hos länsrätten, 2. mot länsstyrelsens beslut i fråga om ersättning enligt 27 5 hos kammarrätten, 3. mot länsstyrelsens beslut i fråga om tillstånd enligt 31 5 eller förbud en- ligt 32 5 hos socialstyrelsen.
Denna lag träder i kraft den Genom lagen upphäves l. barnavårdslagen (1960197), 2. lagen ( 1954:579 ) om nykterhetsvård, 3. lagen (195612) om socialhjälp, 4. lagen ( 1976:381 ) om barnomsorg.
2. Förslag till Socialnämndslag
Härigenom föreskrives följande
Socialnämnd
] 5 I varje kommun skall finnas en socialnämnd. Socialnämnden fullgör uppgifter enligt socialtjänstlagen (l978:00), lagen (l978:00) med särskilda bestämmelser om vård av underårig eller annan för—
fattning.
25 Socialnämnden skall själv eller genom ombud föra kommunens talan i mål och ärenden som enligt socialtjänstlagen ( l978:00) eller annan lag eller författning ankommer på socialnämnden. Socialnämnden skall även i övrigt handha förvaltning och verkställighet i den mån det ej på grund av lag eller annan författning eller fullmäktiges be- slut ankommer på social distriktsnämnd eller på annan nämnd.
3 5 Socialnämnden skall hos fullmäktige, kommunstyrelse och övriga nämnder och hos andra myndigheter göra de framställningar som nämnden finner påkallade.
Socialnämnden får inhämta yttranden och upplysningar från kommunsty- relse och övriga nämnder och från beredningar och tjänstemän i den egna kommunen, när det behövs för nämndens verksamhet.
Social distriktsnämnd
45 Kommunfullmäktige får besluta att i kommunen också inrätta två eller flera sociala distriktsnämnder, var och en för ett distrikt.
5 5 Social distriktsnämnd skall följa utvecklingen inom distriktet och hos so- cialnämnden anmäla behovet av åtgärder beträffande samhällsmiljön, den sociala planeringen och den allmänt förebyggande verksamheten. Socialnämnden får uppdra åt distriktsnämnd att bereda ärenden som avses i första stycket.
6 5 Social distriktsnämnd avgör ärende som enligt socialtjänstlagen (1978:00) eller annan lag eller författning ankommer på socialnämnden och som avser vård eller annan åtgärd beträffande enskild person, om ej kommunfullmäk- tige har beslutat annorlunda beträffande viss grupp av ärenden.
75 Vad i denna lag eller annan författning sägs om socialnämnd skall ha motsvarande tillämpning på social distriktsnämnd. Detta gäller ej vad som sägs i 2 5 andra stycket och i 3 5 första stycket beträffande framställning hos fullmäktige. Har i lag eller annan författning meddelats bestämmelse som avviker från vad nu sagts, gäller dock den bestämmelsen.
Socialnämndens sammansättning m. m.
85. Följande bestämmelser i 3 kap. kommunlagen(1977:179)gä11eri tillämp- liga delar socialnämnd
2 5 om antalet ledamöter m. m., 3 5 första stycket om valbarhet m. m., 45 om rätt till ledighet från anställning, 5 5 första stycket om mandattid, 5 5 tredje stycket om verkan av ledamots avgång, 65. utom Stockholms kommun, om ordförande och vice ordförande,
7 5 om tid och plats för sammanträde samt om närvarorätt vid sammanträde, 8 5 om suppleants tjänstgöring m. m., 9 5 första stycket om beslutsförhet, 105 om beslutsförfarande och protokoll rn. m., 11 5 om delgivning m.m., 12 5 om reglemente och delegation.
95 Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får ej avse vad som an- kommer på nämnden enligt 2, 6 och 7 55 lagen ( 1978:00 ) med särskilda be- stämmelser om vård av underårig. I kommun där social distriktsnämnd ej har inrättats får dock beslutande- rätten i fråga som avses i första stycket uppdras åt särskild avdelning som be- står av ledamöter eller suppleanter i nämnden.
105. Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får när det gäller föräld- rabalken och lagen ( l947:529) om allmänna barnbidrag avse endast uppgifter
som anges i följande lagrum 1 kap. 45, 2 kap., dock ej uppgifter enligt 7 5. 3 kap., 7 kap. 25, 7 5, dock ej om avtalet innefattar åtagande att utge engångsbelopp, och 11 ?"
föräldrabalken , 55 lagen om allmänna barnbidrag.
11 5 Om rätt för nämndens ordförande eller särskilt förordnad ledamot att i vissa fall fatta beslut finns bestämmelser i föräldrabalken och i lagen ( 1978:00 ) med särskilda bestämmelser om vård av underårig.
Handläggnlng av ärende
12 5 Socialnämnden skall utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda åtgärd av nämnden. Nämnden får höra den saken rör och annan som kan lämna upplysning i ärendet.
13 5 Vad som har framkommit vid utredning och som har betydelse för åren- dets avgörande skall tillvaratagas på betryggande sätt. Handling rörande enskilds personliga förhållanden skall förvaras så att den icke kan åtkommas av obehörig.
145 Den enskilde bör hållas underrättad om de journalanteckningar eller andra anteckningar som förs beträffande honom.
15 5 I ärende hos socialnämnd gäller 4 och 5 55 förvaltningslagen (1971 1290) om jäv.
Därjämte gäller, oavsett vilka besvärsregler som är tillämpliga, i alla ären- den enligt socialtjänstlagen (1978:00) följande bestämmelser i förvaltningsla-
gen
6 5 om ombud och biträde, 8 5 om vägledning av part, 9 5 om tolk, och 10 5 om remiss.
165. Avser ärende hos socialnämnd myndighetsutövning, gäller oavsett be- svärsmedlet därjämte följande bestämmelser i förvaltningslagen (l97lz290)
om parts rätt till insyn,
15 om kommunikation, 16 5 om parts rätt att meddela sig muntligen, 17 5 om beslutsmotivering, 19 5 om rättelse av beslut, och 20 5 om ansvar.
5 .5'
Vad som sägs i första stycket gäller på motsvarande sätt då fråga är om ansökan eller yttrande till annan myndighet i mål eller ärende som rör myn- dighetsutövning hos denna.
175 Den som enligt 165 denna lag eller 15 5 förvaltningslagen (19711290) skall ges tillfälle att yttra sig har rätt att få företräde inför nämnden, om ej sär- skilda skäl föranleder annat. Den som beredes tillfälle att yttra sig skall underrättas om sin rätt att få fö- reträde inför nämnden.
18 5 Barn som har fyllt 15 år har rätt att själv föra sin talan i mål eller ärende enligt socialtjänstlagen (1978:00) eller lagen (l978:00) med särskilda bestäm- melser om vård av underårig.
Lämnande av uppgifter m. m.
195 Om förbud att lämna ut allmän handling och om tystnadsplikt finns be- stämmelser i sekretesslagen (1978200).
20 5 Om det är behövligt från vårdsynpunkt eller för handläggning av ären- de, får uppgifter rörande enskilds personliga förhållanden lämnas mellan tjänstemän och andra som är verksamma inom socialtjänsten.
215. Socialnämnden får lämna ut uppgifter rörande enskilds personliga för- hållanden, om nämnden finner det nödvändigt för att
1. tillgodose behov av vård enligt lagen (1978300) med särskilda bestäm— melser om vård av underårig, lagen (l967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda och lagen ( 1966:293 ) om beredande av sluten psy- kiatrisk vård i vissa fall,
2. kunna göra ansökan eller avge yttrande 1 ärende enligt föräldrabalken , namnlagen (1963z521), lagen (l964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, lagen ( 1964:542 ) om personundersökning i brottmål och brottsbalken ,
3. förhindra dubbelutbetalningar av ekonomiska bidrag,
4. kunna föra talan om återkrav beträffande utgiven ekonomisk hjälp,
5. göra polisanmälan om misstänkt förestående eller begånget brott. Om skyldighet för nämnden att i övrigt avge yttrande i frågor som rör en- skilds personliga förhållanden finns särskilda bestämmelser i lag eller med stöd av lag meddelade föreskrifter.
22 5 Vad som sägs i 20 och 21 55 gäller ej uppgifter, som erhållits i familje- rådgivnings- och medlingsverksamhet.
23 5 Var och en som får kännedom om att underårig misshandlas i hemmet eller annars där behandlas på sådant sätt att det är fara för hans hälsa eller ut- veckling bör anmäla detta till socialnämnden.
Myndighet vars verksamhet berör barn och ungdom samt den som är an- ställd hos sådan myndighet är skyldig att genast till socialnämnden anmäla förhållande beträffande underårig som påkallar åtgärder av nämnden. Vad som nu har sagts gäller även läkare, lärare, sjuksköterskor och barnmorskor som ej har sådan anställning.
24 5 Socialnämnden har rätt att av allmän försäkringskassa eller erkänd ar- betslöshetskassa få uppgifter om ekonomisk hjälp som har utgivits till en- skild.
Socialnämnds register
25 5 I sådant personregister hos socialnämnd som utgör sammanställning av uppgifter får ej intagas uppgifter som är ägande att röja enskilds personliga förhållanden. Vad som sägs i första stycket utgör ej hinder mot att i personregister taga in uppgifter om enskilds inkomst— och förmögenhetsförhållanden samt om sådan inom socialtjänsten beslutad åtgärd som innebär myndighetsutövning och lagrum varå beslut om sådan åtgärd grundas.
Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddelar före- skrifter om register som sägs i första stycket.
26 5 Anteckningar och andra uppgifter i personakt som tillhör socialnämnds personregister skall utgallras tre år efter det sista anteckning i akten gjordes. Uppgift 1 personregister som avses i 25 5 första stycket denna lag skall ut- gallras tre år efter det de förhållanden uppgiften avser har upphört. Gallring skall vara avslutad senast kalenderåret efter det gallringsskyldig- heten inträdde.
27 5 Originalhandling som rör utredning om fastställande av faderskap och underhållsbidrag får ej gallras med stöd av bestämmelserna i 26 5.
Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får medge även annat undantag från gallringsplikten.
28 5 Regeringen kan besluta att socialnämnd ur personregister skall lämna ut uppgifter till statistiska centralbyrån.
Övriga bestämmelser
295 Ärende som avser vård eller annan åtgärd beträffande enskild person kan flyttas över till annan socialnämnd, om denna samtycker till det.
30 5 I mål eller ärende enligt socialtjänstlagen (1978:00) eller lagen (1978z00) med särskilda bestämmelser om vård av underårig får delgivning ej ske med tillämpning av 12 eller 15 5 delgivningslagen (19701428).
Denna lag träder i kraft den då lagen ( 1970:296 ) om social centralnämnd m. m. upphör att gälla.
3. Förslag till Lag med särskilda bestämmelser om vård av underårig
Härigenom föreskrives följande.
Beredande av vård
15 Underårig som ej kan ges behövlig vård på annat sätt skall beredas vård med stöd av denna lag om I. brister i omsorgen om den underårige eller annat förhållande i hemmet medför fara för hans hälsa eller utveckling eller
2. den underårige utsätter sig för allvarlig fara i sådant hänseende genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller annat därmed jämförbart beteende.
25 Vård enligt denna lag beslutas av länsrätt efter ansökan av socialnämnd. Ansökan skall innehålla en redogörelse för den underåriges situation, ti- digare vidtagna åtgärder och den vård som socialnämnden avser att anordna.
35 I beslutet skall anges den tid under vilken vård enligt denna lag längst får bestå. Denna tid får ej överstiga tre månader från det vården inleds. Länsrätten kan dock förordna att vård som har beslutats på grund av förhållanden som anges i l 5 1 får bestå under längre tid eller tills vidare. Länsrätten får förordna om omedelbar verkställighet av beslutet.
45 Länsrättens beslut om vård förfaller, om socialnämnden ej inom 14 dagar från det att länsrättens beslut har kunnat verkställas vidtagit åtgärd för att bereda den underårige vård utom hemmet. Är den underårige ej omhändertagen enligt denna lag, räknas tiden från det den unge varit till- gänglig för vård.
5 5 Om socialnämndens befogenheter ges föreskrifteri 12—14 55. Beträffande vårdens innehåll och utformning gäller i övrigt bestämmelserna i socialtjänst-
lagen (l978:00).
6 5 När vård enligt denna lag ej längre behövs, skall den förklaras avslutad. Beslut om detta fattas av socialnämnden.
Har förordnande enligt 3 5 andra stycket meddelats, skall socialnämnden inom ett år från dagen för verkställighet av beslutet och därefter årligen pröva om vård enligt denna lag alltjämt skall bestå.
Vård som har beslutats med stöd av denna lag skall upphöra senast när den unge fyller 18 år.
Omedelbart omhändertagande
75 Socialnämnden får omedelbart omhändertaga underårig om det är sannolikt att den underårige behöver beredas vård enligt denna lag samt länsrättens beslut ej kan avvaktas med hänsyn till risken för den un-
deråriges hälsa eller utveckling eller till att den fortsatta utredningen allvarligt kan försvåras eller vidare åtgärder hindras.
Kan socialnämndens beslut om omhändertagande ej avvaktas, får beslut om omhändertagande fattas av nämndens ordförande eller annan ledamot som nämnden har förordnat. Beslutet skall anmälas vid nämndens nästa sammanträde.
8 5 Beslut om omedelbart omhändertagande skall underställas länsrätten för prövning senast fyra dagar efter det beslutet fattades. Underställt beslut skall av länsrätten prövas så snart det kan ske och, om synnerligt hinder ej föreligger, inom fyra dagar från det handlingarna inkom till rätten. Har underställning ej skett inom föreskriven tid, förfaller beslutet.
95 Fastställer länsrätten beslutet, skall socialnämnden senast inom två veckor efter det omhändertagandet skedde ansöka hos länsrätten om att den underårige skall beredas vård enligt denna lag. Om särskilda skäl fö- religger, får länsrätten på nämndens begäran förlänga denna tid till högst fyra veckor. Föreligger ej längre skäl för omhändertagande eller har ansökan om vård ej gjorts till länsrätten inom den angivna tiden, skall omhändertagandet genast upphöra. Häktas den underårige, förfaller beslutet om omhändertagande.
Länsrättens prövning
105 Mål enligt denna lag skall prövas skyndsamt. Är den underårige omhändertagen, skall förhandling i målet hållas inom en vecka från det ansökan om vård inkom. Denna tid får förlängas om ytterligare utredning eller annan särskild omständighet gör det nödvändigt.
11 5 Mål om vård enligt denna lag skall av länsrätten avgöras vid muntlig förhandling.
Socialnämndens befogenheter
125 Beslut om omhändertagande eller beslut om vård enligt denna lag medför rätt för socialnämnden att bestämma hur vården skall ordnas och var den unge skall vistas under vårdtiden. Vården bör så snart som möjligt förläggas till den underåriges hem.
13 5 Socialnämnden eller den åt vilken nämnden har anförtrott vården skall ha uppsikt över den underårige samt, om det behövs för vårdens genomfö- rande, bestämma om hans personliga förhållanden. Den underårige får un- derkastas den begränsning av rörelsefriheten som är nödvändig för att genomföra vården. Regeringen meddelar ytterligare föreskrifter härom.
145 Om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vård eller omhändertagande enligt denna lag, får socialnämnden meddela föreskrift beträffande förälders eller annan vårdnadshavares umgänge med den un- derårige eller bestämma att den underåriges vistelseort ej skall röjas för denne.
Övriga bestämmelser
155 I mål eller ärende enligt denna lag får läkare förordnas att undersöka den underårige. Om det är nödvändigt för undersökningens genomförande, får rätten eller socialnämnden förordna att den underårige skall inställas till undersökningen genom polismyndighetens försorg.
165 I kallelse av enskild part till förhandling i mål enligt denna lag får rätten utsätta vite. Uteblir part som har kallats att vid vite inställa sig person- ligen vid förhandlingen, får rätten förordna att han skall hämtas till rätten an- tingen omedelbart eller till senare dag.
175 Polismyndighet skall på begäran av socialnämnd eller av ledamot eller tjänsteman som nämnden har förordnat lämna handräckning för att genomföra beslut om vård eller omhändertagande enligt denna lag.
185 Talan mot socialnämndens beslut föres hos länsrätten genom besvär, om nämnden l. i fall som avses i 3 5 andra stycket avslagit framställning rörande un- derårigs placering i visst hem,
2. avslagit framställning om vårdens avslutande,
3. med stöd av 145 meddelat föreskrift beträffande umgänge med den underårige eller vägrat att uppge hans vistelseort.
Mot länsrätts beslut om läkarundersökning enligt denna lag får talan ej föras. I övrigt gäller i fråga om besvär mot länsrätts beslut bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (l97lz29l).
Denna lag träder i kraft den
4. Förslag till Lag om socialförsäkringstillägg
Härigenom föreskrives följande.
Inledning
1 5 Den som är försäkrad enligt lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring och inskriven i allmän försäkringskassa har rätt till socialförsäkringstillägg enligt denna lag.
25 Socialförsäkringstillägget administreras av riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna. Tillägget betalas ut av den försäkringskassa hos vilken den försäkrade är inskriven.
Förutsättningar för socialförsäkringstillägg
35 Socialförsäkringstillägg kan utgå då försäkrad l. uppbär sjukpenning enligt lagen (1962z381) om allmän försäkring eller lagen (19761380) om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande ersättning som utgår enligt annan författning eller på grund av regeringens förordnande, utan att vara berättigad till sjukpenning eller motsvarande ersättning upp— fyller de villkor för sjukpenning som anges i 3 kap. 75 lagen om allmän försäkring, uppbär föräldrapenning enligt lagen om allmän försäkring,
2. uppbär ersättning enligt lagen (l973:370) om arbetslöshetsförsäkring eller kontant arbetsmarknadsstöd enligt lagen (l973:371) om kontant ar- betsmarknadsstöd,
utan att vara berättigad till kontant arbetsmarknadsstöd uppfyller de all- männa villkor för rätt till sådant stöd som anges i 4 och 5 55 nämnda lag,
enligt intyg av socialnämnden är förhindrad att åtaga sig förvärvsarbete på grund av vård av barn som ej har kunnat beredas plats inom samhällets barnomsorg eller tillfällig vård av anhörig som är sjuk eller handikappad.
3. uppbär utbildningsbidrag under arbetsmarknadsutbildning i form av dagpenning eller Stimulansbidrag,
uppbär särskilt vuxenstudiestöd enligt studiestödslagen (l973:349),
4. uppbär dagpenning enligt värnpliktslagen (1941 :967), civilförsvarslagen (196074) och lagen (19661413) om vapenfri tjänst,
5. uppbär inkomster av förvärvsarbete på heltid eller i skyddad syssel- sättning vilka är otillräckliga i förhållande till den försäkrades och hans barns behov.
4 5 Socialförsäkringstillägg kan ej utgå om den eller de omständigheter enligt 3 5 som utgör grund för tillägg endast till en del innebär förvärvs- eller försörjningshinder.
Vad som sägs i 3 5 l beträffande sjukpenning gäller ej den som är berättigad till sjukpenning enligt 3 kap. 1 5 andra stycket lagen (19622381) om allmän försäkring eller som skulle ha varit berättigad till sjukpenning enligt detta lag- rum om försäkringskassan hade känt till samtliga förhållanden som hade fö- relegat.
5 5 Har försäkrad ansökt om förmån som betalas ut av allmän försäkrings- kassa, får socialförsäkringstillägg utgå i förskott för senare avräkning mot förmånen.
Socialjörsäkringstilläggets beräkning
65 Socialförsäkringstillägget beräknas efter den försäkrades bruttobehov. Detta fastställes enligt föreskrifter som regeringen eller myndighet som re-
geringen bestämmer meddelar med ledning av dels följande normbelopp för uppehälle. dels den försäkrades utgifter för bostad.
Normbeloppen utgör räknat för år i procent av basbeloppet enligt lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring för den månad tillägget avser för
ensamstående försäkrad 100 försäkrad som stadigvarande sammanbor med make 80 varje barn till den försäkrade som stadigvarande sammanbor
med honom
i åldern 0 — 9 år 30 i åldern 10 — 15 år 45 i åldern 16 — 17 år 60
75 Från bruttobehovet enligt 65 framräknas nettobehovet med hänsyn till den försäkrades och hans barns inkomster av förvärvsarbete och social- försäkringsförmåner samt övriga inkomster och tillgångar enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.
Inkomster och tillgångar som avser barn skall därvid endast avräknas normbeloppet för barnet.
Socialförsäkringstillägget fastställes till det belopp som motsvarar netto- behovet med tillägg för vad som skall erläggas i preliminär skatt.
85 För försäkrad som stadigvarande sammanbor med make skall netto- behovet framräknas med hänsyn till båda makarnas inkomster och tillgångar om
1. även andre maken uppfyller någon av de förutsättningar för social- försäkringstillägg som anges i 35 eller
2. andre makens inkomster eller tillgångar enligt 7 5 överstiger hans eget nettobehov.
95 Om det är uppenbart att försäkrad ej har behov av socialförsäkrings- tillägg, får försäkringskassan besluta att tillägg ej skall betalas ut. även om villkoren för rätt till socialförsäkringstillägg är uppfyllda.
105 Socialförsäkringstillägg utgår för månad eller kortare tid. Kan rätten till socialförsäkringstillägg beräknas för längre tid än en månad, får tillägget beviljas för sådan längre tid. Om förmån som socialförsäkringstillägget kompletterar betalas ut till an- nan än den försäkrade, får försäkringskassan besluta att tillägget skall betalas ut på samma sätt.
Övriga bestämmelser
11 5 Som make anses vid tillämpning av denna lag även annan med vilken den försäkrade har varit gift eller har eller har haft barn, om de stadigvarande sammanbor.
Med den försäkrades barn jämställes vid lagens tillämpning makes barn och barn till sammanboende som sägs i första stycket samt barn som har ta- gits emot i den försäkrades hem för vård och fostran.
1 Omtryckt l976:612.
125 SocialförsäkringstilläggA utgår av statsmedel.
13 5 Bestämmelserna i 20 kap. 4—6 och 8—13 55 lagen (1962z38l) om allmän försäkring om återbetalningsskyldighet, preskription. utmätningsförbud. uppgiftsskyldighet samt talan mot beslut och annan överprövning har mot— svarande tillämpning i fråga om socialförsäkringstillägg.
Denna lag träder i kraft den
5. Förslag till Lag om ändring i föräldrabalken
Härigenom föreskrives i fråga om föräldrabalken1 dels att nuvarande 6 kap. 145 skall betecknas 6 kap. 15 5 och nuvarande 11 kap. 175 betecknas 11 kap. 18 5,
dels att 4 kap. 10 och 11 55 samt rubriken till 6 kap. skall ha nedan angiven
lydelse,
dels att i balken skall införas nya bestämmelser, 6 kap. 14 och 16—23 55 och 11 kap. 17 5, samt närmast före 6 kap. 1 och 16 55 nya rubriker av nedan an-
givna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 kap.
105
I ärende om antagande av adoptiv- barn skall rätten inhämta upplys- ningar om barnet och sökanden samt huruvida vederlag eller bidrag till barnets underhåll är givet eller ut— fäst. Har barnet ej fyllt 18 år, skall yttrande inhämtas från barnavårds- nämnden i den kommun där sökan- den är kyrkobokförd och från barna- vårdsnämnden i den kommun där den som har vårdnaden om barnet är kyrkobokförd.
I ärende om antagande av adop- tivbarn skall rätten inhämta upplys— ningar om barnet och sökanden samt huruvida vederlag eller bidrag till barnets underhåll är givet eller ut- fäst. Har barnet ej fyllt 18 år, skall yttrande inhämtas från socialnämn— den i den kommun där sökanden är kyrkobokförd och från socialnämn- den i den kommun där den som har vårdnaden om barnet är kyrkobok- förd. Socialnämnden kan lämna för- handsbesked om enskilt hems lämplig- het som adoptivhem. Förhandsbeske— det gäller längst ett år.
Fader eller moder, vars samtycke till adoptionen ej erfordras, skall ändock höras, om det kan ske. Vid adoption av adoptivbarn skall vad nu sagts i stället
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
gälla adoptanten eller, om make adopterat andre makens barn, var och en av makarna. Finns särskild förmyndare vars samtycke ej erfordras, skall även han höras.
115
Mot rättens beslut i ärende om antagande av adoptivbarn får talan fullföljas av sökanden eller den som skall höras i ärendet.
Mot socialnämnds beslut att genom förhandsbesked förklara hem icke vara lämpligt som adoptivhem får ta— lan föras hos länsrätten genom besvär.
6 kap. Om vårdnaden 6 kap. Om vårdnad och vård
Vårdnaden 1—13 åå 14 5
Innan rätten avgör mål eller ärende angående vårdnad om barn ska/] rät- ten, om föräldrarna ej äro ense eller det eljest föreligger särskilda skäl där- till, höra socialnämnden i den kom- mun där den som har vårdnaden om barnet är kyrkobokförd.
Vården 16 5
Barn under 16 år får ej utan social- nämndens medgivande beredas vård och fostran i annat enskilt hem än vårdnadshavares.
Har förhandsbesked lämnats enligt 4 kap. 10 _5', etfordras ej medgivande enligt första stycket.
175
Socialnämnden skall medverka till att barn som avses i 16 _5' får god vård och fostran samt i övrigt gynnsamma uppväxt/örhållanden, verka för att barnet får lämplig utbildning samt lämna vårdnadshavaren och den som vårdar barnet råd, stöd och annan hjälp som de behöva.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Socialnämnden skall följa vården av barnet till dess barnet har fyllt 16 år.
18%
Om det erfordras,/rån barnavårds- synpunkt, får socialnämnden förbjuda person som har sitt hem inom kom- munen att utan nämndens medgivan- de mottaga annans barn under 16 år för vistelse i hemmet som ej är tillfäl— lig.
195
Har barn mottagits för vård och fostran i hem som avses i 16 55", får so- cialnämnden i den kommun där hem- met är beläget för viss tid eller tills vidare förbjuda vårdnadshavare att taga barnet-från hemmet, om det fö- religger risk som ej är ringa för skada på barnets kroppsliga eller själsliga hälsa om det skiljes/”rån hemmet.
Beslut som sägs iförsta stycket får meddelas att gälla i avvaktan på att ärendet kan slutligt avgöras, dock högst fyra veckor, om sådant förbud är påkallat av sannolika skäl men er- forderlig utredning ej har kunnat slut- föras.
Förbud enligt denna paragraf utgör ej hinder för att barnet skiljes från hemmet på grund av beslut enligt 21 kap.
205
Socialnämndens ordförande får meddelaförbud enligt 19 _5', om social- nämndens prövning ej kan avvaktas utan/ara eller allvarlig olägenhet.
Beslut som ordföranden har fattat med stöd av första stycket gäller tills vidare i avbidan på nämndens pröv— ning. Nämndens sammanträde skall hållas utan dröjsmål och senast inom tio dagar från ordförandens bes/ut.
Nuvarande lydelse
Denna lag träder i kraft den
6. Förslag till
Föreslagen lydelse 21 5
Enskild person eller sammanslut- ning får ej bedriva verksamhet för för— medling av barn under 16 år.
225
Mot socialnämndens beslut i fråga som avses i 16, 18 och 19 555/”år talan föras hos länsrätten genom besvär.
235
Den som åsidosätter bestämmelser- na i 16 eller 21 59 eller överträderför- bud som har meddelats med stöd av 18 eller 19 $$ dömes till böter.
Allmänt åtal för brott som avses i första stycket får väckas endast efter anmälan av socialnämnden.
11 kap.
175
Finner socialnämnden att någon bör förklaras omyndig eller att god man bör förordnas för honom, skall nämnden anmäla detta till överför- myndaren. Anmälan till överförmyn- daren skall också göras, om nämnden finner att någon ej längre bör vara omyndigförklarad.
Lag om ändring i brottsbalken
Härigenom föreskrives i fråga om brottsbalken dels att 31 kap. 25 skall upphöra att gälla, dels att 31 kap. 15 och 38 kap. 25 skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
31 kap.
Kan den som begått brottslig gär- ning bliva föremål för vård enligt barnavårdslagen, må rätten, efter hö- rande av barnavårdsnämnd eller, i fråga om den som är inskriven såsom elev vid ungdomsvårdsskola, skolans styrelse, överlämna åt nämnden eller styrelsen att föranstalta om erforder- lig vård.
Om det för den dömdes tillrätta- förande eller av hänsyn till allmän laglydnad finnes påkallat, må jämte överlämnande till vård enligt barna— vårdslagen dömas till dagsböter, högst etthundratjugo, vare sig böter äro stadgade för brottet eller ej.
lé
Är någon, som begått brottslig gär- ning, i behov av vård inom socialtjäns- ten, må rätten, efter hörande av soci- alnämnd, överlämna åt nämnden att föranstalta om erforderlig vård.
Om det för den dömdes tillrätta- förande eller av hänsyn till allmän laglydnad finnes påkallat, må jämte överlämnande till vård inom social- tjänsten dömas till dagsböter, högst etthundratjugo, vare sig böter äro stadgade för brottet eller ej.
38 kap.
25
Har domstol överlämnat någon till vård enligt barnavårdslagen eller la- gen om nykterhetsvård men finnes, vid prövning i därför stadgad ord- ning, att i lag angivna förutsättning- ar icke föreligga för sådan vård eller vård av det slag som barnavårds- nämnd eller nykterhetsnämnd i ytt— rande till domstolen förklarat sig ämna anordna, äger efter ansökan av åklagare den rätt som först dömt i målet undanröja förordnandet om överlämnande till vård och döma till annan påföljd för brottet.
Denna lag träder i kraft den
Har domstol överlämnat någon till vård inom socialtjänsten men finnes därefter att vården ej kan genomföras med den dömdes samtycke eller, vid prövning i därför stadgad ordning, att i lag angivna förutsättningar bris- ter för vård av det slag som social- nämnd i yttrande till domstolen för- klarat sig ämna anordna, äger efter ansökan av åklagare den rätt som först dömt i målet undanröja förord- nandet om överlämnande till vård och döma till annan påföljd för brot- tet.
7. Förslag till Lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429)
Härigenom förskrives att 41—45 55 rättshjälpslagen1 skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
41 52
Offentligt biträde kan förordnas i mål eller ärende
1. hos utskrivningsnämnd eller psykiatriska nämnden angående intagning enligt 8 eller 9 5 eller utskrivning enligt 16 eller 19 5 lagen (1966:293) om be- redande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall,
2. hos beslutsnämnd eller psykiatriska nämnden angående inskrivning i eller utskrivning från vårdhem eller specialsjukhus enligt lagen ( 1967:940 ) an- gående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda eller placering av sär- skolelev enligt 28 5 samma lag,
3. hos förvaltningsdomstol angåen- 3. angående avslutande av vård en- de tvångsintagning i allmän vård- ligt lagen (1 97800) med särskilda be- anstalt för alkoholmissbrukare enligt stämmelser om vård av underårig, 18 eller 55 5 lagen (1 954 :5 79) om nykterhetsvård eller kvarhållande en- ligt 45 5' samma lag,
4. angående omhändertagande för samhällsvård enligt 29 5 barnavårds- lagen (196097) eller utredning enligt 30 55" samma lag eller angående sådan samhällsvårds slutliga upphörande en- ligt 42 51" samma lag,
5. hosförvaltningsdomstol angåen- de intagning [ eller utskrivning från ungdomsvårdsskola enligt barnavårds- lagen (1 960.'97).
6. hos utlänningsnämnden enligt utlänningslagen ( 1954:193 ),
7. angående förpassning eller utvisning enligt utlänningslagen (1954: 193),
8. angående avvisning enligt utlänningslagen (1954:193) , dock ej hos po- lismyndighet, såvida icke utlänningen enligt 35 5 samma lag hållits i förvar längre än en vecka,
9. angående verkställighet enligt utlänningslagen (1954:193) , om under- ställning skett hos centrala utlänningsmyndigheten med stöd av 58 5 andra stycket eller hänskjutits dit med stöd av 58 5 tredje stycket samma lag eller om utlänningen enligt 35 5 samma lag hållits i förvar längre än en vecka,
10. angående uppehållstillstånd, om utlänningsnämndens yttrande på grund av 12 5 första stycket utlänningslagen (1954:193) skall inhämtas,
11. angående föreskrifter som meddelas enligt 10 5, 345 eller 51 5 femte stycket utlänningslagen (1954:193) ,
12. angående hemsändande av utlänning med stöd av 71 5 första stycket utlänningslagen (1954:193) ,
1 Lagen omtryckt 1973z247. ? Senaste lydelse 1975:1365.
3 Senaste lydelse 1974:1091.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
13. angående förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 26 kap. brottsbalken ,
14. angående återintagning i anstalt enligt 29 eller 30 kap. brottsbalken , 15. angående verkställighet utomlands av frihetsberövande påföljd enligt lagen ( 1963:193 ) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge an- gående verkställighet av straff m. m. eller lagen ( 1972:260 ) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom.
16. angående utlämning enligt lagen ( 1970:375 ) om utlämning till Dan- mark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller
behandling,
17. angående kastrering enligt lagen ( 1944:133 ) om kastrering, om giltigt samtycke till åtgärden ej lämnats,
18. hos regeringen enligt 1 5 andra stycket lagen ( 1975:1360 ) om tvångs- åtgärder i spaningssyfte i vissa fall.
Offentligt biträde skall alltid förord- nas när fråga uppkommer hos social- nämnd om omedelbart omhänderta- gande eller beredande av vård enligt lagen (1 97800) med särskilda be- stämmelser om vård av underårig.
425
Offentligt biträde skall utses för den som åtgärden avser, om det be- hövs för tillvaratagande av dennes rätt. Vid bedömningen av behovet skall särskilt beaktas om i väsentligt hänseende motstridiga sakuppgifter lämnats under utredningen eller be- tydelsefulla sakförhållanden i övrigt är oklara.
Offentligt biträde enligt 41 fjörsta stycket skall utses för den som åtgär- den avser, om det behövs för tillva- ratagande av dennes rätt. Vid be- dömningen av behovet skall särskilt beaktas om i väsentligt hänseende motstridiga sakuppgifter lämnats under utredningen eller betydelse- fulla sakförhållanden i övrigt är okla- ra. Offentligt biträde enligt 41 35 första stycket 3 eller andra stycket utses för barnet och föräldrarna eller annan vårdnadshavare gemensamt. Offent- ligt biträde kan även utses särskilt för föräldrarna eller annan vårdnadsha-
vare.
43 53
Offentligt biträde förordnas av rättshjälpsnämnd efter ansökan av den som åtgärden avser eller anmä- lan av den myndighet som handläg- ger målet eller ärendet. I ärende hos
Offentligt biträde förordnas av rättshjälpsnämnd, om ej annat följer av vad nedan sägs. F örordnande med- delas efter ansökan av den som åtgärden avser eller anmälan av den
Nuvarande lydelse
regeringen får anmälan göras av che- fen för det statsdepartement, till vil- ket ärendet hör, eller av tjänsteman som departementschefen bestäm- mer.
Föreslagen lydelse
myndighet som handlägger målet el- ler ärendet. I ärende hos regeringen får anmälan göras av chefen för det statsdepartement, till vilket ärendet hör, eller av tjänsteman som depar- tementschefen bestämmer.
Förordnande gäller även när talan fullföljes eller meddelat beslut under- ställes annan myndighets prövning eller saken överlämnas till annan myn- dighets avgörande.
*Ansökan eller anmälan upptages av den rättshjälpsnämnd inom vars verk- samhetsområde den som åtgärden avser är bosatt eller, i fråga om den som ej är bosatt i landet, av den rättshjälpsnämnd som regeringen bestämmer.
Ansökan eller anmälan får upptagas av annan rättshjälpsnämnd än som
följer av tredje stycket, om nämnden finner särskilda skäl föreligga.
Offentligt biträde i mål eller ärende som avses i 41 5 första stycket 3 eller andra stycket förordnas av länsrätt. Bestämmelserna i första—tredje styck- ena äger därvid motsvarande tillämp- ning.
445
Har den som åtgärden avser till offentligt biträde själv föreslagit någon som är lämplig, skall denne förordnas, om ej hans anlitande skulle medföra av— sevärt ökade kostnader eller i övrigt särskilda skäl föranleder annat.
I fråga om offentligt biträde äger bestämmelserna i 21 5 andra och tredje styckena, 22 5 första och andra styckena samt 23 5 motsvarande tillämpning.
Ersättning till offentligt biträde fastställes av rättshjälpsnämnden och utgår av allmänna medel.
Ersättning till offentligt biträde fastställes av rättshjälpsnämnden och utgår av allmänna medel. [ mål eller ärende som avses i 41 55 första stycket 3 eller andra stycket fastställes ersättningen av länsrätten.
45 54
I mål eller ärende som avses i 41 5 får offentligt biträde föranstalta om sådan utredning som är skäligen på- kallad för tillvaratagande av dens rätt som åtgärden avser och som ej kan erhållas genom myndighet som handlägger målet eller ärendet. Har offentligt biträde ej utsetts, får rätts- hjälpsnämnd som avses i 43 5 på an- sökan av den som åtgärden avser be- sluta om utredning.
I mål eller ärende som avses i 41 5 får offentligt biträde föranstalta om sådan utredning som är skäligen på- kallad för tillvaratagande av dens rätt som åtgärden avser och som ej kan erhållas genom myndighet som handlägger målet eller ärendet. Har offentligt biträde ej utsetts, får rättshjälpsnämnd eller länsrätt som avses i 43 5 på ansökan av den som åtgärden avser besluta om utred- ning.
4 Senaste lydelse 1974: 1091 .
1 Senaste lydelse 1974:510
Nuvarande lydelse
Den som efter beslut av offentligt biträde eller rättshjälpsnämnd med- verkat vid utredning har rätt till er- sättning av allmänna medel enligt bestämmelser som regeringen med- delar. Ersättningen fastställes av rättshjälpsnämnden.
Föreslagen lydelse
Den som efter beslut av offentligt biträde eller rättshjälpsnämnd eller länsrätt medverkat vid utredning har rätt till ersättning av allmänna medel enligt bestämmelser som regeringen meddelar. Ersättningen fastställes av rättshjälpsnämnden eller länsrätten.
Denna lag träder i kraft den
8. Förslag till Lag om ändring i lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiat- risk vård i vissa fall
Härigenom föreskrives i fråga om lagen ( 1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall
dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 12 a 5, av nedan angivna lydelse, dels att rubriken närmast före 13 5 skall sättas närmast före 12 a 5.
12 a5 Har någon som missbrukar beroendeframkallande medel intagits på sjukhus med stöd av denna lag, skall överläkaren eller den han bemyndigar med patientens samtycke underrätta socialnämnden om patienten har behov av sociala stöd- och hjälpinsatser som icke lämpligen kan ges genom sjuk- vårdshuvudmannens försorg.
Denna lag träder i kraft den
9. Förslag till Lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring
Härigenom föreskrives att 10 kap. 3 5 lagen ( 1962:381 ) om allmän försäk- ring skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 kap. 3 51
Därest pensionsberättigad i annat fall än som avses i 2 5 under hel må-
Därest pensionsberättigad i annat fall än som avses i 2 5 under hel må-
Nuvarande lydelse
nad är intagen i annan anstalt än sjukhus eller ock tillfälligt vistas utom anstalten, äger den som driver anstalten att, i den mån regeringen så förordnar, uppbära så stor del av den pensionsberättigades å månaden belöpande folkpension, som svarar mot kostnaderna för vården eller för- sörjningen på anstalten, varvid den pensionsberättigade dock skall äga erhålla visst belopp för sina person- liga behov_ Vad nu sagts skall äga motsvarande tillämpning, för detfall att den pensionsberättigade åtnjuter vård eller försörjning mot avgift, som er- lägges av kommun eller landstings- kommun. _
Föreslagen lydelse
nad är intagen i annan anstalt än sjukhus eller ock tillfälligt vistas utom anstalten, äger den som driver anstalten att, i den mån regeringen så förordnar, uppbära så stor del av den pensionsberättigades å månaden be- löpande folkpension, som svarar mot kostnaderna för vården eller försörj- ningen på anstalten, varvid den pen- sionsberättigade dock skall äga er- hålla visst belopp för sina personliga behov.
Åtnjuter barn, för vilket barntillägg utgår, i annat fall än som avses i 2 5 sista stycket under hel månad vård på anstalt eller eljest vård på allmän be— kostnad, äger den som driver anstalten eller det kommunala organ som svarar för vårdkostnaden att, i den mån regeringen så förordnar, uppbära så stor del av barntillägg för månaden som svarar mot vårdkostnaden.
Denna lag träder i kraft den
10. Förslag till Lag om upphävande av lagen (1964:450) om åtgärder vid samhälls- farlig asocialitet
Härigenom föreskrives att lagen ( 1964:450 ) om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet skall upphöra att gälla vid utgången av ......
11. Förslag till Lag om finansiering av statsbidrag till förskole- och fritidshems- verksamhet
Härigenom föreskrives följande
1 5 För finansiering av statsbidrag till förskole- och fritidshemsverksamhe- ten inom kommunernas barnomsorg skall arbetsgivare årligen erlägga avgift beräknad enligt de grunder som anges för arbetsgivares socialförsäkringsav- gift till sjukförsäkringeni 19 kap. 1 5 lagen( 1962:381 )om allmän försäkring.
Avgiften utgår med en och tre tiondels procent av det belopp på vilket av- giften skall beräknas.
25 I fråga om debitering av uppbörd av avgift har lagen ( 1959:552 ) om uppbörd av vissa avgifter enligt lagen om allmän försäkring, m. m. motsva- rande tilllämpning. Avgifterna tillföres staten.
Denna lag träder i kraft den
12. Förslag till Barnomsorgsförordning
Härigenom föreskrives följande.
1 5 I denna förordning ges närmare bestämmelser om den förskole- och fri— tidshemsverksamhet inom barnomsorgen som föreskrives i socialtjänstlagen
(l978:00).
25 Förskoleverksamheten avser barn som ej har uppnått skolpliktig ålder och barn vilkas skolgång har uppskjutits enligt 32 5 andra stycket skollagen (1962:319) . Förskoleverksamheten bedrives i form av förskola och familjedaghem och annan kompletterande förskoleverksamhet. Förskola kan organiseras som daghem eller som deltidsgrupp. I daghem mottages barn för vistelse minst sju timmar om dagen. I deltidsgrupp mot- tages barn under tid som understiger den som gäller för vistelse i daghem.
3 5 Fritidshemsverksamheten omfattar barn till och med 12 års ålder. F ritidshemsverksamheten bedrives i form av fritidshem och därtill anknu- ten fritidsverksamhet samt familjedaghem. I fritidshem mottages barn för vistelse den del av dagen då barnet ej vistas i skolan.
4 5 Förskola som avses i 14 5 första stycket socialtjänstlagen (l978:00) skall omfatta minst 525 timmar om året.
Kan förskola på grund av barnens restider eller av andra skäl icke bedrivas i den omfattning som anges i första stycket, får den delas upp på två år. Barn som beröres av sådan uppdelning skall anvisas plats i förskolan från och med höstterminen det år då barnet fyller fem år. Sådan förskola skall omfatta sam- manlagt minst 700 timmar.
5 5 Socialnämnden skall verka för att barn som avses i 14 och 15 55 social- tjänstlagen( 1978:00 ) utnyttjar den plats som har anvisats och informera för- äldrarna om verksamheten och syftet med denna.
6 5 I kommunen skall finnas en av kommunfullmäktige antagen plan för för- skole- och fritidshemsverksamheten. I planen skall redovisas behovet av för- skolor, familjedaghem, fritidshem och annan förskole- och fritidshemsverk- samhet inom kommunen samt på vilket sätt behovet skall tillgodoses. Planen skall avse en period av minst fem år.
7 5 Vistas barn på sjukhus, i barnhem eller annan institution, skall huvud- mannen för denna sörja för att barnet får tillfälle att deltaga i verksamhet som motsvarar den som erbjudes i förskola eller fritidshemsverksamhet.
8 5 Kommunens rätt enligt 26 5 socialtjänstlagen (l978:00) att taga ut avgift för plats i förskola gäller endast i den mån verksamheten överstiger 15 timmar i veckan eller 525 timmar om året.
Denna förordning träder i kraft den
Inledning
1. Utredningsuppdraget m. m.
Socialutredningens direktiv finns i statsrådsprotokollet över socialärenden den 8 december 1967. De har i vissa delar kompletterats genom särskilda ut- redningsuppdrag och vissa frågor har utredningen haft att behandla med för- tur. Socialutredningens tre delbetänkandenl är resultat av sådana priorite- ringar och särskilda uppdrag.
Ett samlat grepp på hela det omfattande utredningsuppdraget tog socialut- redningen genom sitt principbetänkandez. Betänkandet blev föremål för en remissbehandling som i omfattning och intensitet torde ha få motsvarigheter inom det socialpolitiska reformarbetet. År 1975 lade utredningen fram en re- dogörelse för remissyttrandena3.
Utredningens direktiv från år 1967 har utförligt redovisats i principbetän- kandet. Här torde det räcka med att helt kort ange grunddragen.
Socialutredningen har sålunda haft att göra en allmän översyn av de tre so- ciala vårdlagarna - nykterhetsvårdslagen, socialhjälpslagen och barnavårdsla- gen. Denna lagstiftning skulle genom översynen anpassas till samhällsut- vecklingen och till utvecklingen av metoder och resurser för vård och be- handling. En viktig uppgift för utredningen har varit att pröva möjligheterna att sammanföra lagarna och samordna den kommunala socialvården.
Förutom de lagtekniska frågorna skulle utredningsarbetet omfatta frågor om vårdens innehåll och anordningar för att tillgodose och även så långt möj- ligt förebygga vård- och hjälpbehov. Vård- och behandlingsmetoder, samord- ning av åtgärder och samverkan mellan olika samhällsorgan och institutioner etc. borde sålunda granskas.
För en mer fullständig överblick över de uppdrag som har givits och full- gjorts får utredningen hänvisa direkt till direktiv och avgivna betänkanden.
2 Utredningens arbete
Principbetänkandet och remissyttrandena över detta utgör grunden för det utredningsarbete som socialutredningen har slutfört med föreliggande betän- kande, men den vidare utvecklingen har givetvis i olika avseenden påverkat
' Lagstiftning om sociala nämnder i kommunerna. Ds S 1969: 1 ]. Ålderdomshemsavgifter. Ds S 1970:6.
Avgifter inom långtids- vården. Ds 5 197722.
2 Socialvården — Mål och medel. SOU 1974139
(Sammanfattning SOU 1974:40). 3 Socialutredningen och remissorganens syn på framtidens socialvård. Ds S 1975115.
förutsättningarna för det omfattande socialpolitiska utredningsuppdrag som det här har varit fråga om. Här bör även uppmärksammas vissa initiativ från regeringen under utredningsarbetets slutskede. Dessa redovisas längre fram.
En central del av utredningens arbete har gällt utformningen av social- tjänsten. Denna del av betänkandet (avd. 1) redovisar resultatet av utredning- ens arbete avseende frågor om socialtjänstens mål, kommunens yttersta an- svar för att den enskilde får det stöd och den hjälp han behöver, kommunens skyldigheter inom socialtjänsten och den enskildes rätt till bistånd, omsorgen om de äldre och de handikappade, olika vårdformer, ersättningsfrågor och statens och medborgarnas kontroll genom tillsyn och besvär. Till utred- ningens viktigaste förslag hör de som gäller socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen och andra insatser som syftar till att främja den sociala utvecklingen. Den ökade betydelse utredningen vill ge verksamhetens struk- turinriktade och allmänt inriktade insatser markeras också genom den före- slagna benämningen socialtjänst. Begreppet socialvård syftar enligt utred- ningen på insatser för den enskilde, medan socialtjänst bättre täcker både de samhällsinriktade och de individinriktade insatserna.
Ett annat resultat av utredningens arbete är förslaget om en socialförsäk- ringsreform (avd. 11) som syftar till att bygga ut grundtryggheten i olika be- hovssituationer.
I fråga om sociala insatser utan den enskildes samtycke har utredningen så- vitt gäller de underåriga (avd. III) arbetat efter de riktlinjer som drogs upp i principbetänkandet och har— mot bakgrund av gällande rätt m. m. — även be- handlat frågor som gäller sociala insatser för unga lagöverträdare (avd. IV).
I fråga om sociala vårdinsatser för vuxna missbrukare av beroendeframkal- lande medel (avd. V) har förutsättningarna varit följande.
Efter remissbehandling av principbetänkandet överlämnade den dåvaran- de regeringen genom en skrivelse i februari 1975 remissyttrandena till utred- ningen för beaktande i utredningens återstående arbete. I skrivelsen uttalades bl. a. följande: ”Vid utformningen av förslaget till ny socialvårdslag m. m. bör åtgärder utan den enskildes samtycke vad gäller barn och ungdom regle- ras i särskild lag med utgångspunkt i det av utredningen föreslagna förfaran- det, innefattande socialnämndens medverkan. Beträffande övriga åtgärder utan den enskildes samtycke bör utredningen undersöka möjligheterna till enhetliga bestämmelser utanför socialvårdslagstiftningen.” Det följande utredningsarbetet har resulterat i ett majoritetsförslag som förutsätter att behövliga vårdinsatser för dem som missbrukar alkohol eller andra beroendeframkallande medel kan ges med stöd av sjukvårdslagstift- ningen i situationer då det finns behov av att ge vård utan den enskildes sam- tycke. Utredningen föreslår en nära och i vissa hänseenden författningsstyrd samverkan mellan sjukvården och socialtjänsten. Förslaget upptar såvitt av- ser de vuxna missbrukarna inga bestämmelser om vård utan samtycke.
Vid en orientering om utredningens läge som efter regeringsskiftet i okto- ber 1976 hölls inför den nye socialministern förklarade socialutredningens ordförande på fråga att utredningen hade möjlighet att inom ramen för gäl- lande direktiv utarbeta två alternativ i avseende på möjligheterna att använda tvång mot vuxna missbrukare. Ett som utgår från den tidigare regeringens in- tentioner i tilläggsuppdraget från februari 1975 och ett som bygger på utred- ningens förslag i principbetänkandet.
Utredningen har mot angiven bakgrund utarbetat ett alternativ med den utgångspunkten att vårdinsatser utan den enskildes samtycke skulle kunna vidtas med stöd av social vårdlagstiftning (avd. XII).
Den helhetssyn som socialutredningen har sökt tillämpa i fråga om soci- altjänsten får konsekvenser för bl. a. nämndorganisationen (avd. VI) och samverkan med andra verksamhetsområden (avd. VII). Utredningen har här, som i många andra sammanhang, byggt vidare på den grund som principbe- tänkandet lade.
En vidgad samverkan mellan socialtjänsten och andra områden utgör en av flera faktorer som särskilt aktualiserar skyddet av den personliga integri- teten. Socialutredningen tar upp frågorna om handlingssekretess, tystnads- plikt och socialregister i avd. VIII.
Efter principbetänkandets förslag i fråga om socialtjänstens ekonomi, och då särskilt statsbidragen, har förutsättningarna ändrats och utredningen har omarbetat detta förslag (avd. IX).
Utredningsarbetet har i övrigt omfattat vissa särskilda frågor (avd. X), var- till hör en av regeringen överlämnad riksdagsskrivelse rörande behovet av ingripanden mot asocial livsföring. Utredningens arbete i frågan har resulterat i förslag om att lagen om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet upphävs. Vidare föreslås i denna avdelning en vidgning av rätten till offentligt biträde i mål eller ärenden som avses i avd. III.
Utredningen lägger fram förslag till socialtjänstlag, socialnämndslag, lag om socialförsäkringstillägg m. m. Specialmotiveringar till lagförslagen redo- visas i avd. Xl.
Inom utredningen har bl. a. i arbetsgruppens form ett flertal experter tagit en aktiv del i sekretariatets arbete med utformningen av lagförslag och annat underlag för kommitténs ställningstaganden. Vissa reform- och utrednings- förslag har förberetts i arbetsgrupp under ledning av utredningens ordföran- de.
Utredningen har haft omfattande kontakter även under denna avslutande utredningsfas. I vissa avseenden har emellertid förutsättningarna varit andra än under arbetet med principbetänkandet. Sistnämnda betänkande och re- missbehandlingen av detta kan ses som en kommunikation mellan utred- ningen och de ca 400 remissinstanserna. Dessa täcker hela det socialpolitiska fältet och näraliggande områden. Härtill kommer att kommittén år 1975 ut- ökades med representanter för de tre fackliga huvudorganisationerna, vari- genom de anställda inom socialvården blivit direkt företrädda i utredningen.
Utredningsarbetet har krävt överläggningar, informationsutbyte och sam- råd med såväl olika myndigheter och organ som andra utredningar etc. — van- ligen på sekretariatsplanet — vartill kommer kontakter med olika frivilliga or- ganisationer.
Socialutredningen har vidare varit representerad i den av utredningen ti- digt initierade försöksverksamheten med utvecklingsarbete för social sam- verkan (SoSam). Samma gäller ett av sociologiska institutionen vid Stock- holms universitet bedrivet projekt (Socialvårdsprojektet). Dessutom har ut- redningen i samråd med socialdepartementet, socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet låtit genomföra en organisationsundersökning i ett tiotal kommuner. Vidare har utredningen tagit del av den särskilda försöksverk- samhet som bedrivs inom socialvården i Skåne.
Utredningens sakkunniga, experter och sekreterare har på olika sätt med- verkat i debatt och information om frågor som utredningsuppdraget berör. I särskilda utredningsfrågor har företrädare för utredningen besökt sociala förvaltningar och institutioner m. m. och därvid tagit del av erfarenheter och synpunkter från människor som berörs av verksamheten.
Information om socialutredningens arbete har lämnats även på det inter- nationella planet. Utredningen har följt den socialpolitiska utvecklingen i andra länder genom att delta i olika internationella kongresser och ta del av socialpolitisk litteratur m. in En fortlöpande kontakt har i skilda samman- hang och på olika nivåer hållits med de andra nordiska länderna. Utredningen har i sitt arbete beaktat harmoniseringssträvandena inom det nordiska sam- arbetet på det socialvårdspolitiska området.
Ett flertal framställningar och skrivelser har överlämnats till socialutred- ningen för beaktande.
Utredningen har sedan principbetänkandet lämnades efter remiss yttrat sig över följande betänkanden och promemorior.
1968 års utbildningsutrednings betänkande Högskoleutbildning — hälso- och sjukvårdslinje, social servicelinje, medicinsk assistentlinje, arbetstera- peut- och sjukgymnastlinje (U-SOU 1973258).
Fosterbarnsutredningens betänkande Barn- och ungdomsvård ( SOU 1974:7 ).
Riksdagens justitieutskotts skrivelse 1974-02-22 med begäran om yttrande över motion 1974:1255 om bekämpning av alkohol- och narkotikamissbruket inom kriminalvårdens anstalter m. m. 1968 års utbildningsutrednings betänkanden Högskoleutbildning — jurist- linje, förvaltningslinje, social linje (U-SOU 1973159) samt Administratörer i stat och landsting (Ds U 1973zl7).
Kommunalekonomiska utredningens betänkande Statsbidrag till kommu- nal färdtjänst, hemhjälp och familjedaghemsverksamhet ( SOU 1974:41 ).
1968 års barnstugeutrednings betänkande Barns fritid ( SOU 1974:42 ). Departementspromemoria med förslag till ändringar i förmynderskapslag- stiftningen m. m. Förmynderskap (Ds Ju 1974z7).
Utredningens om skolans inre arbete betänkande Skolans arbetsmiljö ( SOU 1974:53 , 58).
Invandrarutredningens huvudbetänkande Invandrarna och minoriteterna ( SOU 1974:69 , 70).
Socialdepartementets skrivelse 1974-10-29 med begäran om yttrande rö- rande omhändertagande av alkoholhaltiga drycker, berusningsmedel m. m.
Betänkande och förslag till lärarhandledning avgivna av utredningen rö- rande sexual- och samlevnadsfrågor i undervisnings- och upplysningsarbetet Sexual- och samlevnadsundervisning ( SOU 1974:59 ).
Socialstyrelsens och Allmänna barnhusets utredning om barnmisshandel och skadlig uppväxtmiljö Barn som far illa.
Alkoholpolitiska utredningens betänkande Alkoholpolitik ( SOU 1974:90 —93).
Bosättningslåneutredningens betänkande Bättre bostad för flera ( SOU 1975:5 ).
Departementspromemoria med förslag till ändringar i lagstiftningen om bouppteckning m. m. Dödsboanmälan (Ds Ju 1975z6).
Departementspromemoria angående ny lagstiftning om behandling av häktade m.fl. (Ds Ju 1975z8).
Departementspromemoria angående faderskap och vårdnad (Ds Ju 1975117).
Departementspromemoria angående nämndorganisation, underställning m.m. (Ds Kn 1975z3).
Offentlighets- och sekretess]agstiftningskommitténs betänkande Lag om allmänna handlingar (SOU 1975z22).
Kommunaldemokratiutredningens betänkande Kommunal demokrati (SOU 1975141).
Övervakningsnämndutredningens betänkande Kriminalvårdens nämnder ( SOU 1975:16 ).
Departementspromemoria med rapport om utredningsväsendet (Ds Ju 1975114).
Socialdepartementets skrivelse 1975-07-18 med begäran om yttrande över Kungl. Maj:ts stadga för ungdomsvårdsskolorna.
Boende- och bostadsfmansieringsutredningarnas betänkanden Bostadsför- sörjning och bostadsbidrag (SOU 197551, 52).
Nykterhetsvårdens anstaltsutrednings betänkande Inackorderingshem- men för alkoholmissbrukare (Ds S 1975z8).
Förvandlingsstraffutredningens betänkande Bötesverkställighet (SOU 1975z55).
Barnomsorgsgruppens betänkande Samverkan i barnomsorgen ( SOU 1975:87 ).
Organisationskommitténs för skyddat arbete betänkande Organisation för skyddat arbete ( SOU 1975:82 ).
Tystnadspliktskommitténs betänkande Tystnadsplikt och yttrandefrihet ( SOU 1975:102 ).
Departementspromemoria angående ändrade bestämmelser om ersättning till de enskilda övervakama inom kriminalvården (Ds Ju 197623).
Sexualbrottsutredningens betänkande Sexuella övergrepp ( SOU 1976:9 ). Arbetsgruppens för översyn av sociala linjens utbildning utredningsrapport Sociala linjens utbildning.
Frivårdens storstadsutrednings betänkande Frivård i storstad (Ds Ju 1976z9).
Utredningens rörande viss yrkesinriktad rehabiliteringsverksamhet betän- kande Yrkesinriktad rehabilitering ( SOU 1976:38 ).
Nykterhetsvårdens erkända och enskilda vårdanstalters personalorganisa- tionsutrednings delbetänkande Utbildning (Ds S 1976:6).
1974 års skolhälsovårdsutrednings betänkande Skolhälsovård ( SOU 1976:46 ).
Åtalsrättskommitténs betänkande Färre brottmål ( SOU 1976:47 ). Socialdepartementets skrivelse 1976-12-30 med begäran om yttrande över förslag från socialstyrelsens översynsutredning inom delprojektet Övriga ar— betsmiljöförbättringar.
Socialutredningen har inte annat än undantagsvis kunnat beakta ny eller änd- rad lagstiftning eller vad som eljest förekommit efter den 1 april 1977.
I Socialtjänsten
1 Socialtjänstens mål
1.1. Inledning
Socialutredningen (SU) behandlar i föreliggande kapitel — med utgångspunkt i principbetänkandet1 — socialtjänstens mål, särskilt i avseende på hur dessa bör komma till uttryck i en socialtjänstlag. I samband härmed diskuteras även utredningens förslag att den nya lagen delvis ges karaktär av ramlag.
I kapitlet återges först de av utredningen i principbetänkandet valda över- gripande målen. Efter en därpå följande redovisning av remissyttrandena över målfrågorna och lagens uppbyggnad framlägger utredningen sina över- väganden och förslag i denna del. Härvid understryks att den föreslagna la- gens inslag av rambestämmelser ökar behovet av vägledande mål för verk- samheten.
Vidare redovisas vissa förutsättningar för en sådan lag: behovet av omfat- tande utbildningsverksamhet för att lagens intentioner skall kunna förverk— ligas samt nödvändigheten av fortsatt utveckling i fråga om metoder och re- sultatvärdering. Därefter behandlas kortfattat frågor om vilka slag av mål som skall anges i lagen samt målens konsekvenser för dels den enskilde, dels kommunen. Kapitlet avslutas med sammanfattande synpunkter.
1.2. Socialutredningens övergripande mål — en summering
SU har i sitt principbetänkande angett vissa generella mål för socialtjänsten av klart övergripande karaktär.
Målen är:
— demokrati; — jämlikhet och solidaritet; — trygghet.
Underlaget för målbestämningama i principbetänkandet utgörs av vissa grundläggande värden och analyser av samhället och dess funktioner. Således ger behandlingen av olika samhällsförhållanden i principbetänkandets kap. 7 och samhällsutvecklingen i kap. 8 underlag för bestämningar av de övergri- pande målen.
1SOU 1974z39, kap. 90. 31.
Dessa mål för socialtjänsten knyter an till värderingar och krav som bildar grund för hela det demokratiska samhällslivet. De utgör följaktligen en viktig grundval för såväl lagstiftning som andra riktlinjer avseende olika former av samhällsverksamhet. Först då dessa värden konkretiseras och preciseras i delmål får de karaktären av en särskild målsättning för socialtjänsten.
1.3. Remissyttranden
Av nära 400 remissvar redovisar inte fullt 270 av svaren synpunkter på ut- redningens förslag om övergripande mål. Närmare 180 av dessa uttalar sig po- sitivt om förslaget. Ca 130 remissinstanser har inte funnit anledning att sär- skilt kommentera förslaget om övergripande mål. En klar majoritet av re- missinstanserna har således i denna del endera reagerat positivt eller inte kommenterat förslaget. Till dei princip positiva hör socialstyrelsen, skolöver- styrelsen, svenska kyrkans centralråd för evangelisation och församlingsar- bete, länsstyrelsema i Blekinge, Jämtlands, Jönköpings, Kronobergs, Älvs- borgs och Örebro län. Samma uppfattning har socialförvaltningarna i Stock- holms och Norrköpings kommuner. Även socialhögskolomas Studentkårers organisation är positiv.
En negativ inställning svarar närmare 50-talet remissinstanser för, medan ett 40-tal ger uttryck för tveksamhet.
Av de kritiska omdömena går många ut på att de föreslagna övergripande målen är för allmänna och vaga. De positivt inställda däremot anser att må- len på den övergripande nivån måste ges en sådan generell utformning som i principbetänkandet. En del remissorgan säger att ett otillräckligt empiriskt underlag bidragit till att göra målen allmänna. Denna vaghet skulle i sin tur få till följd att man kan lägga in olika värderingar i och tolkningar av en och samma målformulering. Bakom sådan kritik står tex riksrevisionsverket, länsstyrelserna i Malmöhus, Skaraborgs, Västmanlands och Östergötlands län, husmodersförbundet Hem och samhälle, centerns kvinnoförbund, Sve- riges läkarförbund m fl. Enstaka kritiska svar går så långt att de betecknar de övergripande målen som ”politiskt allmängods” (Svea hovrätt), ”värdelad- dade slagor ”, osv. Sådan kritik företräds av bl a RÅ, SAF, moderata kvinno- och ungdomsförbunden samt Trelleborgs och Enköpings kommuner.
SU har ovan understrukit att socialtjänstens mål är desamma som för det demokratiska samhällslivet i dess helhet. Många både positiva och negativa svar tar upp målfrågan från en sådan relationsaspekt. Sålunda påpekas inte sällan att det råder en samstämmighet mellan de mål som utredningen före- slagit för socialtjänstens del och de mål som gäller för samhällslivet i övrigt. Denna föreställning om ”harmoni” mellan målen kan sedan tas som ut- gångspunkt för endera accepterande eller kritik av utredningens förslag. I förra fallet anses utredningen på ett riktigt sätt ha integrerat socialtjänsten i samhällsverksamheten. ] senare fallet finner andra remissorgan, som delar uppfattningen om värdegemenskapen, att samhällsmålen ändå blir för opre- cisa för en sådan speciell samhällsfunktion som socialtjänsten utgör. Hit hör tex riksförbundet för social och mental hälsa (RSMH). Trots att SU konkre- tiserat målen i delmål, av utredningen betecknade huvudfunktioner, fram-
hålls inte sällan behovet av att de föreslagna målen preciseras och ges en på- tagligt praktisk innebörd.
Andra remissinstanser återigen anser att det inte råder harmoni utan tvärt- om konflikt mellan de mål utredningen angett för socialvården och de prio— riteringar som gäller för vissa andra samhällsområden. Sådana konfliktrisker finns mellan exempelvis ”jämlikhet” och ”ekonomisk tillväxt”. Socialstyrel- sen hör till de remissinstanser som påpekar detta.
Även inom socialtjänsten kan det föreligga risker för inkonsekvenser och målkonflikter av olika slag. Några remissinstanser — bl. a. TCO — menar att demokratimålet strider mot principbetänkandets förslag ifråga om tvångsom- händertaganden av vuxna såsom en konsekvens av trygghetsmålet (nuvaran- de förslag redovisas i avd. V). Därför, har det hävdats, behövs ett mål som griper över de båda ovan nämnda.
En riktning i kritiken ifrågasätter inte målen i sig till vare sig innehåll eller form. Kritiken går i stället ut på att de konkreta förslagen inte på långt när kan förväntas förverkliga målen. Ett förverkligande av utredningens jämlik- hetsmål skulle således fordra att utredningen vidgat rätten till socialbidrag och givit detta en helt annan fördelningspolitisk effekt än utredningen tänkt sig. Liknande synpunkter har anförts ifråga om demokratimålet. Bland kri- tikerna kan nämnas socialstyrelsen, socialhögskolan i Östersund, Sveriges kommunaltjänstemannaförbund (SKTF) och folkpartiets ungdomsförbund (FPU).
En annan näraliggande kritik ifråga om avståndet mellan mål och verklig- het går ut på att de föreslagna målen markerar en för hög ambitionsnivå för socialtjänstens del. Målen skulle göra anspråk på en central i stället för en komplementär samhällsfunktion för socialtjänsten. Sådan kritik framför bl.a. TCO, FPU, socialdemokratiska kvinnoförbundet, arbetsgruppen vid Lida behandlingshem och Nacka kommun.
Viss kritik syftar till att bygga ut utredningsförslaget med nya övergripande mål. ”Rätten till arbete”, som bl. a. den socialdemokratiska Broderskapsrö- relsen pläderar för, samt ”frihet”, som LO och flera andra för fram, hör till dessa. Det framförs också önskemål om att inte bara politiska utan även re- ligiösa värden markeras i målsättningen för socialtjänsten. Domkapitlet i Härnösand och svenska kyrkans diakoninämnd hör till de remissorgan som framför sådana krav. Ett annat målförslag markerar strävan till en fortsatt po- sitiv utveckling med termen ”tillväxt av välfärden” som socialhögskolan i Örebro lanserar.
Omkring 130 remissorgan har yttrat sig över vad SU säger om den framtida lagen. De allra flesta uttalar sig i huvudsak positivt om utredningens syn- punkter och förslag. Bara ett tjugotal är uttalat negativa eller tveksamma.
De positiva remissinstansema åberopar i stort sett samma synpunkter som SU anfört såsom motiv för en reglering vilken till väsentlig del kan betecknas som ramlagstiftning. Till de positiva hör kammarrättema i Stockholm, Gö- teborg och Sundsvall, Svenska kommunförbundet, Sveriges socialförbund liksom ett flertal kommuner. Även utredningens uppfattning att vissa frågor måste, utifrån främst rättssäkerhetssynpunkter, få en fastare reglering möter starkt gensvar. Så är fallet i yttrandena från socialstyrelsen, Stockholms so- cialförvaltning, Svensk kuratorsförening m. fl.
Klart uttalad kritik riktas från vissa håll mot förslaget att lagfästa en vidg-
ning av den enskildes rätt till socialt bistånd (service). Detta anses kunna få till följd att besvärsinstans kommer att döma över kommunalpolitiska beslut och prioriteringar samt därmed begränsa den kommunala självstyrelsen. Åt- skilliga remissorgan understryker att en ramlagstiftning måste kompletteras för att stora standardskillnader mellan kommunerna, godtycke och bristande rättssäkerhet skall kunna undvikas. Sådana synpunkter framför bl. a. riksre- visionsverket, länsstyrelserna i Kristianstads, Blekinge, Malmöhus samt Gö- teborgs och Bohus län, flera kommuner såsom Eskilstuna, Mjölby och Stor- uman, liksom socialhögskolor och handikapporganisationer.
1.4. Socialutredningens överväganden och förslag
1.4.1. M ålinriktad ramlag
Den nuvarande sociallagstiftningen innehåller en förhållandevis fast och de- taljerad reglering i fråga om medborgarnas rättigheter, socialvårdens förfa- ringssätt och förutsättningar för stöd, hjälp eller annat bistånd.
Även i den nya socialtjänstlagen måste bl. a. den enskildes grundläggande rätt att erhålla bistånd i olika former bestämmas och ges en fast reglering. Man får även räkna med att andra författningar, allmänna råd och prejudi- katbildning etc. och efter hand vunna erfarenheter skall ge erforderlig stadga åt lagens tillämpning, dock utan att binda denna för hårt. Socialtjänstlagen bör nämligen till stor del få en utformning som avviker från de nu gällande socialvårdslagarnas detaljreglering och ges karaktär av en målorienterad ram- lag. Det viktigaste blir här att ange intentionerna och syftet med verksamhe- ten i dess helhet liksom för dess olika delar. Denna typ av lagstiftning till- erkänner socialtjänsten stora möjligheter att i samarbete med den enskilde bestämma på vilka vågar man skall nå de angivna målen.
Till skillnad från förslaget till socialtjänstlag har den socialpolitiska lagstift- ningen vanligen en preciserad reglering. Så är fallet med de olika socialför- säkringsförrnånerna och detsamma gäller SU:s förslag om socialförsäkrings- tillägg (avd. II). Denna fasta reglering med klart avgränsade ersättningsvillkor är i viss mån möjlig tack vare en socialvård som tillgodoser mycket skiftande behov. De möjligheter som redan den nuvarande socialvården har till sådana individuellt avpassade insatser bör i den framtida socialtjänsten vidgas. En första förutsättning härför gäller utformningen av själva lagen.
Enligt SU:s uppfattning finns ett viktigt samband mellan frågan om mål- angivelser i lagen och dennas inslag av ramlag. Ju större frihet som ges att utforma socialtjänsten desto starkare blir kravet på att lagen anger vägledande mål för verksamheten.
1.4.2. R amlagens fördelar
Som redan antytts ger en ramlagstiftning större frihet vid val av tillväga- gångssätt än en lagstiftning med detaljbestämmelser. Därmed kan också stör- re hänsyn tas till den enskildes behov och önskemål. Likaså blir det möjligt att på ett bättre sätt tillvarata de förtroendevaldas och de anställdas kunskaper och erfarenheter. En sådan lag bör därmed rymma större förutsättningar än
den nuvarande lagstiftningen att utifrån de angivna målen och värderingarna tjäna berörda enskilda personer och grupper. Inom ramen för en sådan lag ryms också skillnader som beror på olika förutsättningar och behov och på förändringar som med tiden följer av nya kunskaper grundade på forskning och praktiska erfarenheter. En målorienterad reglering kommer att kunna främja en fortgående utveckling av socialtjänsten eftersom lagen inte läser verksamheten i fixerade rutiner och handlingsmönster. Lagen medger mer praktiska, av formella föreskrifter mindre bundna överväganden än tidigare lagstiftning och ökad inriktning på orsaksförhållanden.
Det friare val socialtjänsten genom en sådan lagkonstruktion får att till- sammans med den enskilde finna det lämpligaste tillvägagångssättet bör ge den förutsättningar att verka på ett ändamålsenligt sätt.
Som förut sagts står det samtidigt klart att socialtjänstlagen i vissa avseen- den måste innehålla en mer preciserad reglering. Det gäller här frågor om rät- tigheter, rättssäkerhet och integritet.
l.4.3 Behovet av utbildning
Redan det hittillsvarande reformarbetet i fråga om socialvårdens organisation enligt en helhetssyn som SU lade grunden till genom ett tidigare förslag har inneburit ökade krav på förtroendemän och anställda. Då en målinriktad lag träder i kraft kommer den helhetssyn och de möjligheter till ett friare åtgärds- val som en sådan lag medger att ställa ytterligare fordringar på erfarenheter och kunskaper hos socialtjänstens utövare. Om intentionerna med den nya lagen skall kunna förverkligas måste förtroendevalda och anställda få del av en på den nya lagstiftningen inriktad utbildning. Det finns annars risk för att lagstiftningen kommer att skapa en osäkerhet som på sina håll kan leda till uteblivna eller i varje fall otillräckliga insatser i situationer där det tidigare gavs preciserade anvisningar om hur man skulle gå tillväga. En omfattande utbildningsverksamhet är därför enligt utredningens mening nödvändig för att verksamheten skall kunna praktiskt omdanas i enlighet med den nya la- gens syfte.
SU förutsätter att förutom socialstyrelsen både landstings- och kommun- förbundet kommer att svara för en omfattande utbildningsverksamhet i sam- band med reformen. Denna bör påverka utformningen av såväl grund- som vidareutbildningen och bedrivas i både interna och externa former. Det är viktigt att utbildningen för förtroendemän och personal kan starta i ett så ti- digt skede som möjligt. En betydelsefull inriktning synes vara att i utbild- ningen söka klara ut hur de nya sociala reformerna skall på bästa sätt praktiskt förverkligas på det lokala planet.
Arbets- och behandlingsmetoder måste vidareutvecklas för att de möjlig- heter som dels lagen och dels socialförsäkringsreformen (avd. II) ger skall kunna utnyttjas fullt ut. Redan pågår ett viktigt utvecklingsarbete med många skilda projekt som initierats och bedrivs av olika myndigheter, kom- muner och organisationer, såsom socialstyrelsen, kommunförbundet m. fl. Verksamheten samordnas bl. a. genom delegationen för social forskning inom socialdepartementet. Även en forskningsanknuten social yrkesutbild- ning bör ge goda möjligheter till fortsatt metodutveckling. Vidareutbildning-
en av socionomer är likaså en viktig förutsättning för socialtjänstens praktis- ka förverkligande.
l.4.4 Möjligheter till resultatvärdering
En lag som anger målen för socialtjänsten gör det möjligt att bedöma i vad mån denna utvecklas i önskvärd riktning eller inte. Det är givetvis ofta svårt att utvärdera social verksamhet. Metodproblemen är stora. Man kan emeller- tid räkna med att metoderna förbättras. Även här pågår en viktig utveckling genom att prövning och förbättring av utvärderingsmetoderna ofta ingår som en betydelsefull del i många av projekten inom forsknings- och försöksverk- samheten.
Inom den framtida socialtjänsten torde således genom att målen anges di- rekt i lagen finnas större möjligheter än inom den nuvarande socialvården att bedöma hur verksamhetens resultat svarar mot de uppställda målen. För att detta skall vara möjligt krävs emellertid att de övergripande målen omformas till mer konkreta och preciserade delmål.
1.4.5. Vilka mål bör anges i lagen?
SU vill på nytt understryka att sociala mål som överensstämmer med rege- ringsformens principer bör vägleda inte bara socialtjänsten utan all samhälls- verksamhet. För den del av samhällsverksamheten som SU:s arbete omfattar har utredningen valt som övergripande vissa sociala mål som gäller även and- ra samhällsområden. Sådana mål skulle få en skäligen begränsad effekt om de gällde bara för socialtjänsten. Den framtida socialtjänstens möjligheter att nå resultat i fråga om såväl generella som mer individinriktade insatser är starkt beroende av att även annan verksamhet i samhället är inriktad mot so- ciala mål. Härför krävs en fortgående samhällsutveckling. SU anser därför att de övergripande mål som utredningen valt får betydelse särskilt i en utveck- ling på lång sikt av såväl socialtjänsten som samhället i övrigt.
Dessa mål förutsätter eller innefattar grundläggande politiska och sociala värden och krav som inte alltid kommer till direkt uttryck i själva målformu- leringarna.
Ett sådant krav är allas rätt till meningsfullt arbete. Arbetet utgör en grund— val för såväl samhällets bestånd som för den enskildes försörjning och väl- färd. Arbete under goda betingelser är en demokratisk rättighet som innefat- tar de värden som kommer till uttryck i målen jämlikhet och solidaritet samt trygghet.
Demokrati förutsätter frihet i flera grundläggande hänseenden i relationen mellan den enskilde och samhället. Det gäller den enskildes rätt att inom vida gränser bestämma över sin situation, att ge uttryck för sin mening och att söka påverka andra. Utredningen innefattar därför principen om den enskil- des frihet i främst demokratibegreppet. Den enskildes rätt till personlig inte- gritet har nära samband med friheten som demokratisk rättighet.
Det ligger i linje med de övergripande målen och till dem knutna politiska och sociala värden att socialtjänsten medverkar i en utveckling som syftar till att förbättra människornas levnadsförhållanden i den mening som ryms i be-
greppet livskvalitet. Denna omfattar såväl materiella som ideella faktorer. Som närmare framgår av avsnitt 40.3.11 har folkrörelserna — politiska och fackliga föreningar, kristna samfund och andra ideella organisationer och fri- villiga sammanslutningar på det sociala området — sedan länge utifrån sina olika idémässiga utgångspunkter och livsåskådningar spelat en i flera avse- enden viktig roll inom socialvården. De har gjort pionjärinsatser i fråga om metoder för socialt arbete. Av grundläggande betydelse är att folkrörelsein- satserna har bidragit till att öka gemenskapen och förankra solidaritetsidéer- na. Samverkan med folkrörelserna bör i fortsättningen särskilt bidra till att ge den nya socialtjänsten en demokratisk förankring hos allmänheten.
De övergripande målen bör komma till uttryck i lagen. De är av sådan grundläggande betydelse för den framtida socialtjänstens utveckling att de bör framträda i en portalparagraf . Härmed framhävs de övergripande målens vikt och deras uppgift att tjäna som sociala och politiska riktmärken både för socialtjänstens dagliga arbetsinsatser och för det fortsatta reformarbetet.
Till dessa mål — som med nödvändighet måste vara allmänt utformade — bör i lagen knytas mer konkreta och preciserade mål och medel. Det är här bl. a. fråga om socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen, allmänt fö- rebyggande insatser, information, individ- och familjeinriktade insatser i form av behovsprövad ekonomisk hjälp och andra sociala tjänster. De ifrå- gavarande målen redovisas i kap. 3 under huvudgruppema strukturinriktade insatser, allmänt inriktade insatser, individuellt inriktade insatser.
Den föreslagna socialtjänstlagen bör alltså innehålla såväl de av utredning- en valda övergripande målen som de redovisade delmålen, vilka utgör medel för att förverkliga de övergripande målen.
Förslaget till socialtjänst innebär utvidgade rättigheter för den enskilde och större åtaganden för samhället. Vad gäller samhällets skyldigheter åläggs pri- märkommunen ett yttersta ansvar för att den enskildes behov' av vård och omvårdnad blir tillgodosett. Detta kommunala ansvar, som hänför sig till de angivna målen, behandlas i kap. 2.
Vad som är kommunens skyldighet och yttersta ansvar bildar grund för den enskildes rättigheter. Dessa beskrivs, i fråga om rätten till bistånd, i kap. 4.
1.4.6. Sammanfattande synpunkter
SU anser att de övergripande målen inte är eller skall vara exklusiva för so- cialtjänsten. De bör i stället utgöra politiska riktmärken för samhällslivet i stort.
De i principbetänkandet redovisade och i föreliggande betänkande ytterli- gare utvecklade målen bör på flera sätt komma till uttryck i lagen. Denna bör således omfatta både de allmänt formulerade övergripande målen — som an- ges i socialtjänstlagens portalparagraf — och deras konkretisering i huvud- funktioner. De senare utgör den framtida socialtjänstens kärna i form av strukturinriktade, allmänt inriktade och individuellt inriktade insatser. Där- med får de allmänna övergripande målen den närmare bestämning som er- fordras för att de skall kunna vara vägledande för socialtjänstens verksamhet och utveckling.
Som tidigare framhållits har SU fått övervägande stöd i remissbehandling- en för sitt förslag till övergripande mål. Kritiken att målen är för allmänt for— mulerade bortser från det faktum att en övergripande målsättning måste ges generell utformning. Självfallet bör dock dessa mål preciseras och konkreti- seras, vilket skett bl. a. genom de i principbetänkandet angivna huvudfunk- tionerna och den ovan nämnda systematiseringen i föreliggande betänkande. Till sist skall målen fortlöpande konkretiseras på den lokala nivån genom de enskilda kommunernas utformning av de sociala tjänsterna.
2 Det kommunala ansvaret
2.1. Bestämningen i vårdlagarna av det kommunala ansvaret
[ detta kapitel tas upp till bedömning frågan om och i vilken utsträckning kommunen bör ha ansvaret för socialtjänsten. Inledningsvis berörs hur den- na fråga regleras i gällande vårdlagar. Dessa har tillkommit vid skilda tid- punkter och avser olika vårdområden. Det har lett till att vårdlagstiftningen i många hänseenden framstår som oenhetlig och splittrad till både innehåll och utformning.
I lagen ( 1954:579 ) om nykterhetsvård, nykterhetsvårdslagen (NvL) ges ingen bestämning av kommunens ansvar och kompetens såvitt avser verksamhe- tens utformning. De nykterhetsvårdande uppgifternas karaktär av att vara kommunala framgår av lagens bestämmelser om den kommunala nämndor- ganisationen. Såsom huvudregel gäller således enligt 3 5 NvL att i varje kom- mun skall finnas en kommunal nykterhetsnämnd. Kommunens ansvar framgår av de uppgifter som i lagen lagts på nämnden.
Socialhjälpsverksamheten däremot har i lagen ( 1956:2 ) om socialhjälp, so- cialhjälpslagen (ShjL) uttryckligen angivits vara en kommunal angelägenhet. I 1 5 ShjL föreskrivs att varje kommun skall se till att den som vistas i kom- munen erhåller den omvårdnad som med hänsyn till hans behov och förhål- landen i övrigt kan anses tillfredsställande. Kommunen skall vidare sörja för att den som vistas i kommunen och som finnes vara i behov av hjälp erhåller sådan i enlighet med vad i lagen närmare anges. De inledande bestämmel- serna anger således ett ansvars- och kompetensområde. Inom detta område ges kommunen frihet vid utformningen av verksamheten, en frihet som be- gränsas endast av lagens särskilda bestämmelser om socialnämndens uppgif- ter. Sålunda är socialnämnd obligatorisk i varje kommun. De uppgifter som i lagen ålagts nämnden får kommunen inte uppdra åt annat organ att ombe- sörja.
Även samhällets barna- och ungdomsvård är sedan länge en kommunal angelägenhet. Iden inledande bestämmelsen i lagen (1960297) om samhällets vård av barn och ungdom, barnavårdslagen (BvL) sägs syftet med samhällets barnavård vara att främja en gynnsam utveckling av de unga och goda upp- växtförhållanden i övrigt för dem. Härefter anges i 2 5 kommunens ansvars- och kompetensområde. Där sägs att varje kommun skall sörja för sin barna- vård enligt vad i lagen stadgas samt även i övrigt genom lämpliga anordning-
ar och åtgärder verka för det i l 5 angivna syftet. Kommunens ansvar har principiellt lagts på barnavårdsnämnden. Den skillnaden föreligger emellertid i förhållande till ShjL att utrymme lämnats för kommunen att låta annan nämnd handha sådana uppgifter som faller inom ramen för den generellt fö- rebyggande verksamheten.
Gemensamt för de båda sistnämnda lagarna är således att kommunens ansvars- och kompetensområde anges. Inom detta område ges bestämmelser om de uppgifter som skall åvila det kommunala organet. Kommunen får med de begränsningar som kan följa av att särskilda uppgifter tillagts nämnd efter egna förutsättningar och villkor utforma den kommunala verksamheten inom ramen för de syften lagen avser att tjäna.
Bland de bestämmelser i vårdlagarna som lägger socialvårdande uppgifter direkt på en kommunal nämnd förtjänar i detta sammanhang att särskilt be- aktas stadgandet i 6 5 ShjL enligt vilket socialnämnden har att göra sig väl förtrogen med den enskildes behov av omvårdnad och verka för att detta blir tillgodosett (se härom under 2.2). Vidare kan framhållas bestämmelsen i 3 5 BvL som ålägger barnavårdsnämnd att göra sig väl förtrogen med barns och ungdoms levnadsförhållanden inom kommunen samt särskilt uppmärksam- ma sådana underåriga som med hänsyn till kroppslig eller själslig hälsa och utrustning, hem- och familjeförhållanden samt omständigheterna i övrigt kan anses vara särskilt utsatta för risk att utvecklas ogynnsamt. Det ankom- mer även på nämnden att verka för önskvärda förbättringar i fråga om kom- munens barnavård. Enligt 31 5 BvL har vidare den enskilde tillagts en rätt till vård under i lagrummet närmare angivna omständigheter.
Enligt 4 5 1 mom. NvL ankommer det på motsvarande sätt på nykterhets- nämnd att verka för nykterhetsfrämjande åtgärder. Härjämte ges i 58 5 be- stämmelser om frivillig intagning i vårdinstitution.
Enligt såväl BvL som NvL gäller vidare att nämnden skall tillhandagå en- skilda med råd och upplysningar som har samband med nämndens verksam— hetsområde. Uppmärksammas bör i detta sammanhang den i 265 andra stycket BvL stadgade befogenheten för nämnden att lämna ekonomiskt stöd i anslutning till råd eller föreskrifter.
Den särskilda problematik som har avseende på samhällets möjligheter att bereda den enskilde vård utan dennes samtycke behandlas i avd. 111 och V.
2.2. Något om bakgrunden till gällande rätt
Enligt 1918 års fattigvårdslag var kommunerna inte skyldiga att bistå andra personer än dem som var i behov av ekonomisk hjälp. Den fattigvård som enligt lagen skulle lämnas dem var emellertid inte enbart av ekonomisk art. Till kommunernas skyldigheter hörde också att lämna s. k. understödstagare bistånd i personliga angelägenheter. Detta kom till uttryck i de stadganden varigenom kommunerna ålades att bl. a. bereda understödstagama erforder- lig vård. Fattigvården hade ett starkt inslag av rent personligt betonad hjälp- verksamhet.
Förelåg inte något ekonomiskt hjälpbehov var sålunda fattigvårdsstyrelsen inte skyldig att stå till tjänst med vare sig råd eller upplysningar eller på annat
sätt. Socialvårdskommittén, vars förslag1 låg till grund för ShjL, ansåg detta vara en brist samt föreslog att regler om bistånd även i andra fall skulle tas in i den nya lagen. Enligt förslagen skulle envar ha rätt att få råd och upp- lysningar eller annat bistånd om han var i behov därav för att kunna leva un- der tillfredsställande förhållanden och komma i åtnjutande av erforderlig vård eller för att i övrigt bli i tillfälle att behålla eller återvinna sin förmåga till självförsörjning. Även om anmälan till socialnämnd inte skett skulle det enligt förslaget åligga nämnden att ombesörja att behov av sådant bistånd blev tillgodosett. Det föreslogs vidare att besvär skulle kunna anföras hos länsstyrelsen i ärende rörande bistånd av här avsedd art.
Kommitténs förslag bedömdes emellertid i propositionen med förslag till lag om socialhjälp2 vara för vittsyftande. Många socialnämnder skulle enligt departementschefen inte vara tillräckligt rustade att bemästra alla de uppgif- ter som enligt förslaget skulle läggas på dem. Det var dock önskvärt, framhöll departementschefen, att nämnderna i all den utsträckning som var möjlig stod allmänheten till tjänst med råd och upplysningar samt annat personligt bistånd och detta oavsett om behov av ekonomisk hjälp förelåg.
I lagen intogs en allmän bestämmelse att socialnämnd skall tillhandagå all- mänheten med råd och upplysningar i frågor som äger samband med nämn- dens verksamhet samt, där så lämpligen kan ske, lämna annat bistånd i per- sonliga angelägenheter (65 första stycket). Det ankommer på nämnderna själva att fritt pröva om sådant bistånd i det enskilda fallet skall lämnas eller inte liksom att avgöra på vilket sätt biståndet skall ges. Besvärsrätt föreligger inte.
Frågan om kommunernas kompetens och ansvar för den enskilde upptogs härefter av bl. a. handikapputredningen. Enligt dess förslag3 borde ShjL kom- pletteras med en bestämmelse av innehåll att kommun skall sörja för att den som vistas i kommunen får den omvårdnad som med hänsyn till hans behov och förhållanden i övrigt kan anses tillfredsställande. Möjlighet till personlig omvårdnad skulle därvid tillkomma envar oavsett ekonomiskt hjälpbehov. De föreslagna bestämmelserna skulle dock inte innebära att kommunerna skulle vara skyldiga att svara för sådana åtgärder som enligt lag eller författ- ning åvilade annan huvudman såsom staten eller landstinget. Det var emel- lertid angeläget att socialnämnden vid behov förmedlade kontakten mellan den vårdbehövande och det organ som svarade för vårdverksamheten och detta oavsett om kommunen var huvudman för verksamheten eller ej.
Departementschefen framhöll i proposition i anslutning till förslaget4 att handikappvården under senare år ägnats ökande intresse från samhällets sida allt eftersom resurserna och möjligheterna att hjälpa vuxit. Nödvändigheten av en aktiv uppsökande verksamhet hade alltmer betonats. En ändamålsenlig lagstiftning utgjorde i detta sammanhang en viktig förutsättning. Oklarheter i lagstiftningen som kunde vara till hinder för en önskvärd utveckling måste undanröjas.
Det framhölls vidare i propositionen att ShjL tillkommit under andra för- hållanden än som nu var rådande. Den utformades i huvudsakligt syfte att bistå personer som behövde ekonomisk hjälp. Ett i allmänna ordalag hållet stadgande ålade emellertid socialnämnderna att ställa sin sakkunskap på det sociala området till förfogande för dem som ansåg sig behöva personligt bi- stånd.
1SOU1950111. 2Prop.l955:177. 3SOU 196753.
4 Prop. 1968z74.
Departementschefen framhöll även att kommunernas möjligheter att till- godose den enskildes behov av personligt bistånd nu var avsevärt större än då ShjL kom till. Härtill bidrog bl. a. förbättrade ekonomiska resurser och bär- kraftigare kommuner med vidgade förutsättningar för ett rationellt utnytt- jande av dessa resurser.
Departementschefen betonade vidare samhällets ansvar för medborgarnas personliga och ekonomiska trygghet. Den enskilde skulle inte vara hänvisad till anhörigs hjälp eller privat välvilja för att få sitt behov av trygghet tillgo- dosett. Ett system av anordningar hade successivt byggts upp för att tillgo- dose behovet av hjälp och bistånd. Systemets effektivitet berodde emellertid av att förmånerna verkligen kom den enskilde till godo, vilket förutsatte kun- skap om de individuella behoven. Sådan kunskap måste inhämtas där den en- skilde bodde. Det ankom därför enligt departementschefens uttalanden i första hand på kommunerna att se till att samhällets intentioner att skapa trygghet förverkligades.
Det var enligt vad vidare framhölls angeläget att den tveksamhet som råd- de i fråga om kommunernas kompetens att tillgodose den enskildes behov av personlig omvårdnad undanröjdes. Med tanke på den allmänna översyn av vårdlagarna som inletts borde ändringarna begränsas till vad som ound- gängligen krävdes för att kommunerna inte längre skulle tveka om sin rätt att aktivt engagera sig i hithörande frågor. Departementschefen föreslog där- för att i l 5 ShjL skulle föreskrivas att varje kommun skall tillse att den som vistas i kommunen erhåller den omvårdnad som med hänsyn till hans behöv och förhållanden i övrigt kan anses tillfredsställande. Kompletteringen var enligt vad departementschefen särskilt framhöll inte avsedd att medföra nå- gon ändring i förhållande till gällande rätt när det gällde innebörden av be- greppet socialhjälp eller besvärsrättens omfattning enligt ShjL.
Genom en sådan ändring klarlades enligt vad departementschefen uttalade kommunernas förstahandsansvar för handikappvården. Detta skulle natur- ligtvis inte innebära att kommunerna i första hand var skyldiga att svara för åtgärder som enligt lag eller annan författning vilade på staten eller lands- tinget. Kommunerna borde emellertid i sådant fall om det behövdes förmedla kontakten mellan de vårdbehövande och det organ som svarade för vården. Departementschefen uttalade därvid att avvägningen av insatser på de om- råden där närmare bestämmelser om ansvarsfördelningen saknades torde kunna lösas i samråd mellan berörda parter. Det fick ankomma på socialsty- relsen att i den mån det behövdes ge huvudmännen anvisningar för verksam- hetens bedrivande. I anslutning härtill underströk departementschefen vik- ten av att de åtgärder varom här var fråga inte bara kom att avse fysiskt handi- kappade. Även psykiskt handikappade eller personer — yngre och äldre — som av andra skäl mötte mera betydande svårigheter i sin dagliga livsföring borde omfattas av åtgärderna.
I ett avseende borde emellertid kommunernas ansvar direkt fastslås i lag— texten. Det gällde den grundläggande förutsättningen för en god social om— vårdnad som låg i att samhällets organ skaffade sig kännedom om den en- skildes behov av hjälp och stöd oavsett hans ekonomiska situation. Denna skyldighet att bedriva en aktiv uppsökande verksamhet borde åvila social- nämnden och komma till uttryck genom ett tillägg till 6 5 ShjL. Där borde intas en bestämmelse enligt vilken det åligger socialnämnden att göra sig väl
förtrogen med den enskildes behov av omvårdnad och verka för att detta blir tillgodosett.
] och 6 55 ShjL ändrades i enlighet med vad nu sagts. Såsom framgår av det anförda har den enskilde inte i andra fall än dem som omfattas av 12 5 ShjL tillagts en individuell rätt att få ett föreliggande hjälp- behov tillgodosett. Rätten till vård såsom den bestämts i lagen är således på samma sätt som i den gamla fattigvårdslagen avsedd enbart för de ekono- miskt hjälpbehövande. Andra vårdbehövande har att förlita sig på kommuns allmänna åligganden att enligt 1 5 ShjL bistå den enskilde.
De i 1 och 6 55 ShjL gjorda ändringarna avser hela det sociala vårdområdet. I den mån särskilda regler ges i BvL och NvL skall dock dessa gälla (jfr avsnitt 2.1).
Genom ändringarna i ShjL tillkom något för socialvårdslagstiftningen prin- cipiellt nytt. Först härigenom infördes bestämmelser som, obundna av vård- områdesgränser, avsåg alla dem som vistades i kommunen. Den tanke som väckts redan under förarbetena till lagen om ett övergripande ansvar för kom- munen för den enskildes sociala situation kom till klart uttryck. Det är mot denna bakgrund SU:s överväganden bör ses.
2.3. Överväganden i principbetänkandet
SU har i principbetänkandet anknutit till det synsätt som kommit till uttryck i förarbetena till berörda ändringar i ShjL. Utredningen har därvid anfört bl. a. följande.
I ett alltmer komplicerat samhälle får den enskilde allt större svårigheter att finna vägarna till den hjälp och service som samhället kan ge. De mång- skiftande hjälpbehov som kan uppstå i det enskilda fallet kan inte heller alltid tillgodoses genom ett regelsystem som till sina grunddrag är generellt. Det framstår därför som angeläget att ett organ i samhället tilläggs uppgiften att förmedla hjälpinsatser från andra samhällsorgan och tillgodose det behov av bistånd som därutöver kan föreligga i det enskilda fallet. Först härigenom skapas garantier för att den som behöver samhällets bistånd ges det stöd och den hjälp som i varje särskilt fall kan vara erforderliga. Det bör därför fast- läggas vilket organ som har det yttersta ansvaret för att den enskilde bereds erforderlig hjälp. Kommunen är den organisatoriska enhet som har de bästa förutsättningarna härför. Kommunen bör därför tilläggas ett yttersta ansvar för den enskildes sociala situation.
Ett på så sätt fastlagt ansvar innesluter i sig flera uppgifter för kommunen. Det bör således ankomma på kommunen som har det övergripande ansva- ret att göra sig underrättad om i kommunen föreliggande hjälpbehov.
Med det yttersta ansvaret följer även uppgiften att ge den enskilde råd och anvisningar såvitt avser i samhället förekommande hjälpmöjligheter samt att vid behov förmedla insatser från annat samhällsorgan. Det bör vidare ankom- ma på kommunen att tillgodose sådana individuella behov som inte tillgo- doses genom annat samhällsorgan. I första hand bör därvid kurativa och eko- nomiska åtgärder komma ifråga. Såsom den yttersta konsekvensen av det kommunala ansvaret följer skyldigheten att bereda den enskilde erforderlig vård.
2.4. Remissyttranden
Förslaget att lägga ett yttersta ansvar för den enskildes sociala situation på kommunen har allmänt fått ett positivt mottagande. Till de positiva remiss- instansema hör bl a RÅ, riksrevisionsverket (RRV) och övriga centrala myn- digheter, 12 länsstyrelser, kommun- och landstingsförbunden, Stockholms, Göteborgs och Malmö kommuner samt ett 20-tal organisationer, däribland de sex politiska organisationerna som yttrat sig i frågan, Sveriges läkarför- bund, Sveriges socionomers riksförbund (SSR), SKTF, TCO, pensionärernas riksorganisation (PRO) och svenska kyrkans centralråd. Av de ca 180 remiss- instanser som har tagit upp denna fråga har bara drygt ett 25—tal ställt sig tve- kande eller övervägande kritiska. Hit hör t.ex. länsstyrelserna i Älvsborgs och Gävleborgs län, Trollhättans, Borlänge, Uppsala, Sundbybergs och Kiru— na kommuner, kuratorsföreningen och socialhögskolan i Stockholm. Kriti- ken har i de flesta fall riktat sig mot SU:s uttalande om att skyldigheten att bereda den enskilde erforderlig vård följer som den yttersta konsekvensen av det kommunala ansvaret. Vad utredningen yttrat om övriga kommunala uppgifter som bör omfattas av det yttersta ansvaret hari allmänhet inte mött invändningar.
Det har om skyldigheten att bereda vård bl. a. sagts att det yttersta ansvaret närmast bör beskrivas som ett kurativt ansvar förenat med skyldighet att ta initiativ till erforderlig vård på olika områden men att en skyldighet för soci- alvården att själv ombesörja sådan vård, om annan huvudman underlåter eller vägrar att ge den, skulle få orimliga konsekvenser. Länsstyrelsen i Älvsborgs län uttalar farhågor för att en socialnämnd då skulle kunna tvingas vidta en rad provisoriska åtgärder som innebär en icke godtagbar sänkning av vård- kvaliteten. Saken har också uttryckts så, att det vore rimligare att varje män- niskovårdande instans gavs ett absolut vårdansvar inom sitt ansvarsområde med skyldighet att rätta till eventuella brister i verksamheten, och att den kommunala socialnämnden inte kan ha det yttersta vårdansvaret på områden där vården sköts av statliga eller landstingskommunala organ. Några remiss— instanser föreslår att det yttersta ansvaret delas mellan kommun och lands- tingskommun. Kiruna kommun menar att det yttersta ansvaret rimligen måste tas av hela samhället, dvs. staten, och att kommunerna visserligen kan medverka till att detta ansvar uppfylls men då med klart givna skyldigheter.
Exempelvis Gislaveds och Falköpings kommuner befarar att om utred- ningens förslag om ett närmast obegränsat ansvar för den kommunala soci- alvården genomförs, andra samhällsorgan frestas att frigöra sig från ansvar för människornas sociala situation och helt enkelt hänvisar till socialvården att ta hand om alla problem som uppstår i samhället och som på något vis kan etiketteras som sociala.
I några svar har beklagats att SU inte närmare övervägt t. ex. arbetsgivarnas ansvar: det får inte vara självklart att samhället via socialvården utan vidare skall gå in och överta ansvaret för människor som slussas ut ur produktions— apparaten, och ansvarsfördelningen mellan samhälle och näringsliv måste ut- redas. I denna riktning uttalar sig t. ex. arbetsgruppen rörande försöksverk- samhet inom barna- och ungdomsvården. Vidare bör beaktas att även enskil- da människor måste känna ett yttersta ansvar; konsekvensen av att ansvaret
tas ifrån människorna blir att de passiveras. Detta framhålls av bl. a. Eskils- tuna kommun och kuratorsföreningen.
I några remissvar betonar man att utredningens förslag innebär i nuläget orealistiska krav på upprustning av kommunernas resurser, inte minst när det gäller metoder för olika specialiserade verksamheter.
Några instanser, bl. a. länsstyrelsen i Gävleborgs län och Lysekils kom- mun, finner det diskutabelt att så starkt som utredningen gjort betona soci- alvårdens yttersta ansvar utan att samtidigt förknippa det med befogenheter för socialvården i fall av konflikter myndigheter emellan om behovet av in- satser i de enskilda fallen. Bl. a. Borås kommun ställer frågor om hur social- vården skall kunna påverka andra huvudmäns resursprioriteringar och vilka krav på uppföljning som bör gälla när en klient hänvisas till annan vårdor- ganisation.
Även av de remissinstanser som i huvudsak tillstyrkt utredningens förslag har ett 60-tal understrukit behovet av en klarare bestämning av det kommu- nala vårdansvarets innebörd och — eftersom detta ansvar trots allt inte kan vara helt obegränsat — dess gränser mot andra vårdhuvudmäns ansvarsom- råden. Hit hör bl. a. RRV, länsstyrelsen i Jönköpings län, landstingen i Upp- sala, Älvsborgs och Västernorrlands län, Örebro, Västerås och Lunds kom- muner samt socialdemokratiska kvinnoförbundet. Bland de områden som särskilt framhållits är den landstingskommunala sjukvården — inte minst långtidsvården och den psykiatriska vården — samt omsorgsvård, den psykis- ka barna- och ungdomsvården (PBU), skolan och kriminalvården, men även de statliga försäkringarna och olika former av studiestöd har nämnts.
Bland övriga framförda synpunkter märks följande. Ett par remissinstanser, bl. a. landstingsförbundet, menar att det yttersta ansvarets innebörd bör preciseras så att det definitionsmässigt skiljer sig från det vårdansvar som enligt 3 5 sjukvårdslagen åvilar sjukvårdshuvudmannen. För undvikande av missförstånd bör övervägas att för kommunens räkning konsekvent använda termen ”yttersta ansvar” i stället för termen ”vårdan- svar”.
Det framhålls vidare att kommunens vårdansvar inte kan sträcka sig utan- för kommunens kompetens- och verksamhetsområde. Detta ansvar bör där- för motsvaras av skyldighet för även andra huvudmän inom vårdområdet att tillhandahålla erforderliga resurser (kommunförbundet m. fl.). Så bör kom- munens vårdansvar t. ex. inte konkret få åberopas för att avvisa en alkohol- missbrukare från klart motiverad behandling inom sjukvårdssektorn (SKTF). — Å andra sidan föreligger ett behov av att markera socialvårdens ansvar för ekonomisk hjälp till personer som är föremål för kriminalvårdande åtgärd ävensom för hjälp i olika former till de psykiskt utvecklingsstörda (SSR, TCO m. fl.).
Några remissinstanser, bl. a. kamratföreningen Länken i Göteborg och Sveriges frikyrkoråd, understryker att kommunernas yttersta ansvar inte får hindra dessa från att ekonomiskt och på annat sätt stödja frivilliga insatser.
2.5. Socialutredningens överväganden och förslag
1 föregående kapitel har SU angivit vilka övergripande mål som enligt utred- ningens mening bör gälla för socialtjänsten. Genom dessa mål — särskilt so- lidaritets- och trygghetsmålen — markeras bl. a. ett samhällets ansvar för de enskilda människornas sociala situation. En väl utbyggd och väl fungerande socialtjänst är ett medel att uppfylla detta ansvar.
Samhället verkar genom sina organ. Dessas verksamhet kompletterar var- andra i en mångfald hänseenden. Vid sidan av de krav i fråga om samarbete som följer härav framträder även kravet på att närmare bestämma vilket or- gan i samhället som ytterst skall ha ansvaret för den enskildes sociala situa- tion och därmed också för socialtjänsten. l principbetänkandet har SU uttalat att kommunen är det samhällsorgan som har de bästa förutsättningarna att bära ansvaret för att den enskilde be- reds erforderligt bistånd. Vad som förekommit vid remissbehandlingen för- anleder inte något ändrat ståndpunktstagande i denna del. Liksom enligt gäl- lande ordning bör därför socialtjänsten i första hand vara en kommunal upp- gift. Bestämmelse härom har tagits upp i 2 5 första stycket förslaget till so- cialtjänstlag. Genom bestämmelsen fastläggs kommunens ansvar för social- tjänsten — och samtidigt därmed den kommunala kompetensen på detta om- råde — men också kommunens principiella ekonomiska ansvar för denna gren av den offentliga förvaltningen.
Såsom framhållits i kap. 1 är de övergripande mål som SU ställt upp för so- cialtjänsten sådana sociala mål som bör vara vägledande för all samhällelig verksamhet. Redan av detta, men också av en jämförelse mellan bestämmel- serna i lagförslagets första och andra paragraf, följer att målen bör styra även sådan verksamhet som bedrivs i kraft av den kommunala självstyrelsen. Det bör sålunda åligga kommunen att sörja för att socialtjänsten handhas och ut- vecklas i enlighet med de syften som angivits i kap. 1. Särskild lagbestämmel- se härom synes inte vara erforderlig.
Däremot torde det vara nödvändigt att i vissa hänseenden närmare reglera vilka särskilda uppgifter som — inom det angivna ansvars- och kompetens- området — bör åvila kommunerna när det gäller socialtjänsten. SU tar upp hit- hörande frågor i följande kapitel.
Vad härefter angår räckvidden och innebörden av det kommunala ansvaret för socialtjänsten fullföljer SU i sina förslag de tankegångar som legat till grund för 1 och 6 55 ShjL och som utvecklats vidare i principbetänkandet. Enligt utredningens bedömande är det nödvändigt att lägga ett yttersta an— svar på kommunen för att kunna ge den enskilde den trygghet som ligger i att vid uppkommande behov kunna få erforderlig hjälp. Detta innebär en vidgning av ansvaret i förhållande till gällande rätt. Med det yttersta ansvaret följer förutom skyldigheten att bedriva en uppsökande verksamhet jämväl skyldigheten att anvisa eller förmedla insatser från andra samhällsorgan samt att tillgodose det behov av omsorger som därutöver kan föreligga. Utredning- ens förslag innebär ytterst en skyldighet för kommunen att bereda den en- skilde erforderlig vård. Den enskildes ekonomiska förhållanden tilläggs där- vid, i motsats till vad nu är fallet, ingen självständig betydelse.
Utredningen föreslår således att i socialtjänstlagen tas upp en bestämmelse om att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen
får det stöd och den hjälp som de behöver. Bestämmelsen återfinns i 2 5 andra stycket lagförslaget.
1 förarbetena till ShjL har framhållits att den där gjorda bestämningen av kommunens kompetens inte avsåg att leda till en begränsning av annan hu- vudmans ansvar såsom detta bestämts i lagar och andra författningar. Flera remissinstanser har i yttrande över SU:s principbetänkande framhållit de svå- righeter i detta hänseende som följer med utredningens förslag. Det har bl. a. framhållits att fastläggande av ett yttersta ansvar för kommunen kräver ett förtydligande såvitt avser andra huvudmäns verksamhet.
Det bör i anslutning härtill framhållas att utredningens förslag inte avser att leda till ändring av det ansvar som författningsenligt åvilar huvudmän för andra vårdområden. Förslaget är t. ex. inte avsett att leda till någon vidgning av kommunens ansvar i förhållande till sjukvården.5 Med det yttersta ansva- ret följer emellertid den uppgiften för kommunen att, liksom nu är fallet, vid- ta åtgärder i avbidan på att ansvarig huvudman kan bereda den enskilde er- forderlig vård.
Hälso- och sjukvården befinner sig för närvarande i ett viktigt utvecklings- skede. Behovet av förstärkt samverkan mellan sjukvården och socialtjänsten framträder tydligt.
År 1975 har en utredning (S 1975104) tillsatts med uppgift att utarbeta för- slag till helt ny lagstiftning för hälso— och sjukvården. Samarbetsfrågor som rör socialtjänsten och sjukvården bör enligt direktiven ägnas särskild upp- märksamhet. Utredningen bör i sina förslag beakta den nya sociallagstiftning som är under utarbetande.
SU finner mot nu angiven bakgrund ej skäl att söka närmare precisera an- svarsfördelningen mellan socialtjänsten och sjukvården. Fastmer bör i av- vaktan på att frågan om den framtida sjukvården utreds arbetet inriktas på att i en flexibel samverkan mellan de olika vårdområdena söka nå garantier för att den enskilde alltid kan beredas den hjälp till vilken han har rätt inom ett för kommunen fastlagt yttersta ansvar.
Inte heller i förhållande till kriminalvården medför utredningens förslag någon principiell ändring av nu rådande ansvarsförhållanden. Med den ut- gångspunkten att kriminalvårdens klienter skall ha samma rätt till social- tjänstens insatser som andra medborgare medför dock utredningens ställ- ningstagande i praktiken ett uttryckligt erkännande av socialtjänstens ansvar även för denna grupp.
Vad gäller kommunens skyldigheter och innehållet i de rättigheter som i kraft av det yttersta ansvaret skall tillkomma den enskilde är det såväl från rättssäkerhetssynpunkt som av hänsyn till behovet av att vinna enhetlighet i landet nödvändigt med en närmare bestämning av kommunens uppgifter. Utredningen tar upp dessa frågor till bedömande i kap. 3 och 4.
Utredningen tar i avd. VII till särskild behandling upp de frågor som gäller samarbetet med andra samhällsorgan, vilka frågor får ökad aktualitet genom utredningens ställningstaganden i frågan om det yttersta ansvaret.
5 Enligt direktiven för SU borde utredningsarbetet, med visst undantag, bedrivas med utgångs- punkt i att ansvarsfördel- ningen mellan de olika huvudmännen för hälso- och sjukvård samt social- vård i princip skall vara oförändrad.
3 Socialtjänsten — funktion och uppgifter
3.1. Inledning
I första kapitlet har SU bl. a. angivit de övergripande mål som bör gälla för samhällets socialtjänst. Andra kapitlet behandlar kommunens ansvar för vis- sa uppgifter inom kommunens ansvarsområde som kan härledas ur den giv- na målbestämmelsen. Uppgifterna föreslås i princip åvila socialnämnden i kommunen. '
SU lägger i avd. Vl fram förslag i fråga om socialnämnds organisation, handläggning av ärenden vid sådan nämnd m. m. Där behandlas också frågor om inrättande av sociala distriktsnämnder och om fördelningen av arbets- uppgifter mellan sådan nämnd och socialnämnden. Det föreslås bl. a. att di- striktsnämnd i större omfattning än som nu är fallet enligt lagen ( 1970:296 ) om social centralnämnd m. m. skall bedriva uppsökande och förebyggande verksamhet. Vad som sägs i det följande om socialnämnds skyldighet beträf- fande sådan verksamhet bör därför i huvudsak gälla även distriktsnämnd där sådan finns.
Förevarande kapitel tar närmast upp sådana bestämmelser i gällande vård- lagar som beskriver respektive nämnds uppgifter samt vad SU i princip- betänkandet säger om detta. Därefter återges huvuddragen i remissyttran- dena ifråga om nämndens uppgifter. Slutligen följer utredningens övervägan- den och förslag med avseende på de medel som socialtjänsten bör förfoga över i den målbestämda verksamheten.
3.2. Gällande ordning
Samtiga tre vårdlagar innehåller generellt formulerade bestämmelser som ålägger respektive nämnd långt gående uppgifter i förebyggande syfte genom att socialvården skall göra sig förtrogen med människornas levnadsförhål- landen och genom såväl allmänna anordningar som individinriktade insatser tillgodose föreliggande behov.
Således skall barnavårdsnämnd enligt 35 BvL
göra sig väl förtrogen med barns och ungdoms levnadsförhållanden inom kom- munen samt därvid särskilt uppmärksamma sådana underåriga som med hänsyn
till kroppslig eller själslig hälsa och utrustning, hem- och familjeförhållanden samt omständigheterna i övrigt kan anses vara särskilt utsatta för risk att utvecklas ogynn- samt,
verka för önskvärda förbättringar i fråga om kommunens barnavård samt därvid i mån av behov och möjligheter främja anordningar för bättre fritidsförhållanden för barn och ungdom,
stödja den personlighetsutvecklande och samhällsfostrande verksamhet som utövas genom ungdomens egna sammanslutningar,
lämna allmänheten råd och upplysningar i frågor som äger samband med nämndens verksamhet.
Med stöd av 3 5 BvL har kommunerna inom barna- och ungdomsvården utvecklat en alltmer omfattande förebyggande verksamhet. Barnomsorgen, fritidsverksamheten och fältarbetet är några av de verksamhetsgrenar som kommit att tillmätas en allt större betydelse.
Enligt 3 a5 BvL skall barnavårdsnämnd lämna den som har vårdnaden om barn stöd och hjälp vid utövandet av vårdnaden. Om vårdnadshavare så begär skall bamavårdsnämnden i den kommun där han är kyrkobokförd utse särskild tjänsteman eller förtroendeman hos nämnden eller annan lämp- lig person (bamavårdsman) att lämna vårdnadshavaren sådant bistånd.
Enligt 4 5 1 mom. NvL skall nykterhetsnämnd inom sitt verksamhetsom- råde övervaka nykterhetstillståndet samt i enlighet med vad som sägs i NvL eller eljest är stadgat vidta åtgärder för dess förbättrande. Därvid åligger det nämnden särskilt
att söka förebygga och motverka onykterhet och dryckenskap genom upplysningar, råd och anvisningar till försäljare av alkoholhaltiga drycker samt genom åtgärder mot olovlig befattning med sådana drycker,
att verka för nykterhetsfrämjande åtgärder genom framställningar och yttranden till vederbörande myndigheter samt
att tillhandagå enskilda personer med de råd och upplysningar som äger samband med nämndens uppgifter.
Slutligen skall socialnämnd enligt 6 5 första stycket ShjL
göra sig väl förtrogen med den enskildes behov av omvårdnad och verka för att detta blir tillgodosett, bestämma i vilka fall, i vilken omfattning och under vilka former socialhjälp skall meddelas,
tillhandagå allmänheten med råd och upplysningar i frågor som äger samband med nämndens verksamhet samt, där så lämpligen kan ske, lämna annat bistånd i personliga angelägenheter.
Det framgår av kap. 2 att bestämmelsen i första ledet av 6 5 första stycket ShjL gäller för hela det sociala vårdområdet i den mån inte särskilda regler givits i BvL och NvL. 1 t. ex. 25 och 31 55 BvL samt 15 och 18 55 NvL finns regler om ingripande av barnavårdsnämnd resp. nykterhetsnämnd under spe- ciella förutsättningar. Utöver vad nu nämnts har barnavårdsnämnd, socialnämnd och nykter- hetsnämnd förvaltnings- och verkställighetsuppgifter inom sitt område. Des- sa behandlas i avd. VI.
Nämnderna har också ålagts uppgifter i andra författningar än vårdlagarna. Som exempel kan nämnas bamavårdsnämnds åligganden vid fastställande
av faderskap enligt föräldrabalken och nykterhetsnämnds skyldighet att avge yttranden m. m. enligt rusdrycksförsäljningsförordningen (19541521) och öl- försäljningsförordningen (19612159).
SU har i detta kapitel begränsat sig till att behandla de generella uppgifter som socialvårdslagstiftningen lagt på de sociala nämnderna. Då har inte tagits med sådana uppgifter som lagstiftningen beskriver i termer av den enskildes rätt (t. ex. 12 5 ShjL), vilka behandlas i annat sammanhang. Vad gäller utredningens förslag ifråga om rätten till bistånd i den framtida so- cialtjänsten hänvisas till kap. 4.
3.3. Överväganden i principbetänkandet
Målanalysen i principbetänkandet innefattar ett avsnitt med konkreta mål och uppgifter för socialvårdens verksamhet. Där har SU delat upp verk- samheten i åtta huvudfunktioner med hänsyn till uppgifternas syfte och innehåll. Dessa huvudfunktioner är medverkan i samhällsplanering, allmänt förebyggande insatser, information, behovsprövad ekonomisk hjälp, sociala tjänster, stöd och behandling i öppen socialvård, institutionellt förlagd vård och behandling samt social kontroll. De innefattar såväl samhällspåverkande och andra förebyggande insatser som individ- och familjeorienterade upp- gifter.
1 det följande (se 3.6) kommer SU att föra samman de sociala tjänsterna på ett något annorlunda sätt än som gjorts i principbetänkandet, nämligen i tre huvudområden:
— strukturinriktade insatser; — allmänt inriktade insatser; — individuellt inriktade insatser.
Underlaget för bestämningen av dessa huvudområden utgör dels övervä- ganden i principbetänkandet, dels synpunkter som framkommit vid remiss- behandlingen av detta betänkande. Därför skall först huvuddragen i re- missyttrandena i denna del redovisas.
3.4. Remissyttranden
Huvuddelen av remissinstansema har inte anmärkt på SU:s indelning i huvudfunktioner. Några instanser, bland dem socialstyrelsen, är dock kri— tiska mot denna indelning. Socialstyrelsen urskiljer tre huvudgrupper av socialvårdsinsatser, nämligen samhällspåverkande åtgärder, sociala tjänster och avhjälpande åtgärder. En liknande mening framträder i vissa andra yttranden. Man vill också ändra terminologin — från huvudfunktioner till delmål. I flera fall har angivits delmål inom fyra huvudområden: samhälls- påverkande insatser, förebyggande verksamhet, socialtjänster samt bistånd i enskilda fall. Också andra indelningar förekommer.
Flera remissinstanser, däribland föreningen Sveriges socialchefer (FSS), har kritiserat SU:s val av institutionsvården som en huvudfunktion. Man
1sou l974:7.
ser ofta institutionsvården som en del av huvudfunktionen avseende insatser för enskilda och familjer. Samma synsätt har vissa remissinstanser ifråga om den behovsprövade ekonomiska hjälpen. Vidare uttalas i några yttranden tveksamhet huruvida social kontroll skall uppfattas som en av socialvårdens huvudfunktioner.
Remissinstansernas synpunkter på de mål och medel som SU angivit inom de huvudfunktioner den valt är till övervägande del positiva. Detta gäller särskilt inom huvudfunktionen medverkan i samhällsplanering. Mer ifrågasatt är den del av den allmänt förebyggande verksamheten som avser uppsökande verksamhet. Åtskilliga remissinstanser vänder sig här mot det mål utredningen angivit genom formuleringen ”inga väsentliga sociala pro- blem får förbli obearbetade av den anledningen att socialvården inte känner till dem".
Man har därvid dragit långt gående slutsatser om utredningens inten- tioner och uttryckt farhågor för att informationskällorna skulle komma att utnyttjas i den uppsökande verksamheten på ett sätt som hotade den enskil- des integritet. En mer eller mindre kritisk hållning intar t. ex. SKTF, SSR, Uppsala, Karlstads, Skövde och Lidingö kommuner.
Som redan antytts har behovsprövad ekonomisk hjälp såsom fristående huvudfunktion kritiserats. Även om flertalet remissinstanser inte vänder sig emot utredningens förslag finns åtskilliga som diskuterar andra lösningar. De anser att i varje fall delar av den ekonomiska hjälpen bör kunna överföras till försäkringskassorna. Enligt deras mening föreslår utredningen en alltför vidsträckt rätt till ekonomisk hjälp (socialbidrag). Särskilt med hänsyn till att den kommunala socialhjälpen sedan länge är hårt ansträngd både eko- nomiskt och personellt, förordar man en avlastning genom socialförsäk- ringen istället för ökad belastning. Som framgår av avd. 11 lägger SU nu fram ett förslag med sådan innebörd.
I fråga om social kontroll som huvudfunktion har endast få instanser yttrat sig. Av dessa, knappt ett tjugotal, utgör de positiva och de kritiska sva- ren hälften vartdera. Förutom kritik mot sakinnehållet anmärker man att ut- redningen varit för knapphändig, för översiktlig och summarisk, att modeller för verksamheten saknas osv. Till de kritiska hör TCO, Sveriges socionom- förbund, Sveriges sociologförbund och SSR.
Som sammanfattning kan dock sägas att utredningens behandling av mål och medel inom socialvårdens huvudfunktioner har övervägande stöd hos remissinstanserna.
3.5. Andra utredningsförslag m. m.
Här redovisas främst vad bl. a. barnstugeutredningen, bamomsorgsgruppen och fosterbarnsutredningen säger om den förebyggande verksamheten för barn och ungdom.
Fosterbarnsutredningen, som tillkallades år 1969, hade i uppdrag att utreda vissa frågor beträffande vården av barn och ungdom i fosterhem, barnhem och andra barnavårdande institutioner. I betänkandet Barn- och ungdoms- vårdl har utredningen behandlat de förebyggande insatsemas betydelse, fos- terbamsvården och barnhemsvården. Sedan utredningens förslag remissbe-
handlats har förslagen jämte remissvaren överlämnats till SU att beaktas i ut- redningens arbete.
SU har ansett det lämpligt att redovisa fosterbarnsutredningens olika för- slag med tillhörande remissyttranden i samband med behandlingen av mot- svarande ämnesområden i förevarande betänkande. I avsnitt 3.5.2 lämnas så- lunda en redogörelse för fosterbarnsutredningens överväganden m. rn. i fråga om allmänt förebyggande åtgärder. Beträffande övriga av utredningen be- handlade frågor hänvisas till kap. 7 samt avsnitten 8.2, 9.3, 9.4 och 10.5.
3 . 5. 1 Barnstugeutredningen
Utredningen konstaterade i sitt betänkande Förskolan 112 att 35 BvL inte medfört att barnavårdsnämndema i förebyggande syfte uppmärksammat för- skolebarnen lika mycket som t. ex. grundskolebarnen och, efter 1968 års änd- ring av 6 5 ShjL, åldringar samt handikappade vuxna. För flertalet barn med särskilda behov av stöd och stimulans hade daghem och lekskolor inte blivit de instrument i den förebyggande barnavården som var önskvärt. Utredning- en ansåg det viktigt att kommunerna byggde ut den uppsökande verksam- heten till att omfatta även förskolebarnen. I detta syfte behövde en samver- kan komma till stånd mellan de organ som fanns i kommunen för den fö- rebyggande verksamheten bland barn. Man borde främst pröva en samver- kan mellan barnavårdsnämnd och barnavårdscentral genom att en represen- tant för kommunens socialförvaltning i samband med den s. k. fyraårskon- trollen träffade och samtalade med barnen och deras föräldrar och därvid gav information om förskoleverksamhet och annan barnverksamhet inom kom- munen. För barn med särskilda behov betingade av fysiska, psykiska, sociala, känslomässiga, språkliga, miljömässiga eller geografiska handikapp föreslog man en samlad insats i form av uppsökande verksamhet. Kommunernas skyldighet att bedriva sådan verksamhet för barn och ungdom skulle preci- seras genom en ändring i 3 5 BvL. Vidare borde den särskilda förskolelag, som utredningen föreslog, innehålla ett stadgande om att barn med särskilda behov av stöd skulle uppmärksammas. Författningsförslagen skulle ses mot den bakgrunden att SU:s förslag beräknades leda till en förändrad och sam- ordnad sociallagstiftning. Förslagen avsågs senare kunna inarbetas i en sådan lagstiftning.
I prop. 1973:136 om förskoleverksamhetens utbyggnad och organisation förklarade sig föredraganden dela utredningens uppfattning att en ökad sam- ordning av barnhälsovårdens och socialvårdens verksamhet på det förebyg- gande området borde eftersträvas för att man skulle få till stånd en så ef- fektiv uppsökande verksamhet som möjligt för barn med särskilda behov. Under hänvisning till pågående försöksverksamhet i vissa kommuner enligt i huvudsak den modell som utredningen föreslagit förordade föredraganden emellertid att frågan om den uppsökande verksamhetens organisation sköts på framtiden. Föredraganden ämnade föreslå att en särskild arbetsgrupp till- kallades med uppdrag att följa försöksverksamheten och bl. a. på grundval därav utarbeta förslag till hur den uppsökande verksamheten lämpligen kun- de organiseras i olika kommuner samt hur ett vidgat samarbete mellan barn— hälsovård och social barnavård kunde utformas. Något förslag till ändring av 3 5 BvL upptogs därför inte i propositionen. I det förslag till lag om förskole- 2 SOU 1972:27 .
3 Rskr 1973z372, SFS 1973:1205. Sefr. o. rn. ] januari 1977 6 5 lagen (1976:381) om bamom- sorg som även gäller fri- tidsverksamhet.
verksamhet som sedermera antogs av riksdagen3 återfanns emellertid en be- stämmelse (5 5) om att kommun genom uppsökande verksamhet skall ta reda på vilka barn som på grund av behov av särskilt stöd behöver anvisas plats i förskola tidigare än enligt lagens huvudregel (höstterminen det år då barnet fyller sex år). Enligt propositionen borde den nyss nämnda arbets- gruppen även få i uppdrag att pröva om det fanns behov av närmare bestäm- melser i fråga om ansvaret för handikappade barns förskoleverksamhet.
3 . 5 . 2 F osterbarnsutredningen
I sitt betänkande Barn- och ungdomsvård framhöll även denna utredning att samhället i ökad omfattning borde satsa på allmänt förebyggande åtgärder, in- nefattande såväl ekonomiska stödformer som andra kollektiva anord- ningar för hjälp och service åt föräldrar och deras barn. Till den allmänt före- byggande verksamheten hörde enligt utredningen också omsorgen om män- niskornas boendemiljö. Denna är trots dagens höga materiella standard på många håll otillfredsställande. Många sociala problem, inte minst bland barn och ungdom, är ett direkt utslag av brister i boendemiljön. Det borde enligt utredningen vara en självklarhet att sociala och andra kommunala organ skall höras vid planeringen av nya bostadsområden.
Samhället borde även satsa mer på förebyggande åtgärder för barn och ung- domar som bedöms vara utsatta för risker av olika slag. För undvikande av särbehandling bör dessa åtgärder så långt möjligt vidtas inom ramen för sam- hällets normala service.
Fosterbarnsutredningen berörde därefter några av samhällets möjligheter till en utökad satsning på åtgärder som var ägnade att ge huvudsakligen in- dividuellt förebyggande resultat. Med förebyggande verksamhet på individu- ell nivå avsåg utredningen åtgärder för barn och ungdomar hos vilka symtom på sociala avvikelser ännu inte trätt i dagen men som likväl bedöms ha sär- skilda behov av stöd och stimulans. De möjligheter som togs upp till behand- ling avser föräldrautbildning, utnyttjande av barnavårdscentralerna. försko— lan, skolan och olika former av fritidsverksamhet samt utbyggnad av kom- munernas uppsökande verksamhet och samarbete med PBU och familjeråd- givningen.
Undervisning i familjekunskap ingår för närvarande i vissa ämnen i grund- skolan och gymnasieskolan. Varken inom grund- eller gymnasieskolan finns det emellertid något sammanhållet ämne eller moment inom ett ämne som behandlar föräldraskap. Viss föräldrautbildning bedrivs av några lands- ting i samband med mödravården samt av Svenska röda korset. Undervis- ningen berör dock till största delen barnets fysiska omvårdnad. Samma hu- vudsakliga inriktning på praktisk vård har den rådgivande och stödjande verksamhet samt i vissa fall undervisning som personal vid bamavårdscen- tralerna kan ge.
På vissa håll i landet förekommer dock försöksverksamhet med föräld- rautbildning, som syftar till att öka föräldrarnas förståelse för barnets ut— veckling och ge ökad insikt i samspelet inom familjen. Vidare har TRU (TV radio i ubildningen) sedan år 1971 sänt olika slags föräldraprogram inom ra- men för vuxenutbildningen.
Fosterbarnsutredningen föreslog att förberedande föräldrautbildning i större utsträckning än i dag skall ingå i såväl grundskolan som gymnasiesko- lan. Genom skolöverstyrelsens försorg behövde försöksverksamhet kring så— dan undervisning komma till stånd. Kunskaper om förskolebarns och skol- barns behov och utveckling borde kunna förmedlas genom förskola resp. sko- la. Den kursverksamhet som i dag bedrivs för blivande föräldrar skulle ut- vidgas och ingå i vuxenutbildningen. Utredningen föreslog att TRU vidgar och utvecklar sin utbildningsverksamhet i ämnet. Särskilda medel borde utgå till föräldrautbildning i radio och TV.
Barnavårdscentralerna har en unik möjlighet att komma i kontakt med alla barnfamiljer på ett tidigt stadium. Enligt fosterbarnsutredningen behö- ver personalen en bredare grundutbildning resp. fortbildning. Därigenom vidgas centralernas förutsättningar att dels upptäcka sociala brister och dels samarbeta med kommunala befattningshavare på ett effektivt sätt.
Utredningen underströk förskoleverksamhetens förebyggande effekt. ln- satser i form av förskoleplats (före sex års ålder) eller familjedaghemsplats skulle ofta kunna medverka till att lösa såväl temporära som mer perma- nenta kriser i familjen. För barn i skolåldern med olika svårigheter borde in- satser i största möjliga utsträckning göras inom ramen för det vanliga skolar- betet. När det gäller elever med sociala svårigheter menade utredningen att samarbetet med barnavårdande myndigheter är av stor betydelse.
Fritidsverksamhetjb'r barn och ungdomar ses som ett viktigt led i det all- mänt förebyggande arbetet. Man borde därför enligt utredningen satsa mera på fritidsanordningar och fritidsverksamhet. Även för vissa grupper av barn och ungdomar och i det individuellt förebyggande arbetet är olika former av fritidsverksamhet viktiga. Utredningen föreslog att bidrag ur allmänna arvs- fonden skall utgå till försök med fritidsaktiviteter för barn under sju åri likhet med vad som tidigare förekommit beträffande barn i åldrarna 7—12 år.
Kommunernas uppsökande verksamhet borde intensifieras, bl. a. genom utbyggd fältverksamhet, och i ökad omfattning samordnas med annan sam- hällsverksamhet. Inte bara primärkommunala funktioner borde enligt utredningen ingå i den förebyggande verksamheten. En betydande roll kan tilldelas PBU, vars förebyggande verksamhet borde förstärkas liksom dess samarbete med andra barna- och ungdomsvårdande organ. Vidare skulle familjerådgivningen i ökad utsträckning kunna användas i det förebyggande arbetet. Det borde där- vid enligt utredningens mening vara en fördel om denna verksamhet kunde knytas till den kommunala socialvården.
Remissyttranden över fosterbarnsutredningens betänkande
Vid remissbehandling av fosterbarnsutredningens betänkande har det stora flertalet remissinstanser uttryckligen ställt sig bakom utredningens förslag att samhället i ökad utsträckning bör satsa på förebyggande åtgärder. Vissa instanser understryker därvid särskilt vikten av omsorger i boendemiljön samt betydelsen av att man i den framtida planeringen av nya bostadsom- råden undviker faktorer som kan medverka till uppkomsten av sociala stör- ningar.
Flertalet remissinstanser behandlar utredningens förslag om föräldraut-
4sou 1974:69.
bildning varvid de i princip tillstyrker sådan utbildning. Ifråga om utbild- ningens utformning framförs däremot från skilda håll kompletterande eller avvikande synpunkter. Några instanser understryker att grund- och gym- nasieskolan bör svara för en grundläggande föräldrautbildning. Ett sam- manhållande ämne som behandlar barn- och föräldrakunskap bör då införas. Föräldrar bör få fortbildning med anknytning till mödra- eller barnavårds- central. En förekommande mening är att ”föräldraträning” bör bli obligato- risk dels i förskolan och upp i gymnasiet, dels vid mödra- och barnavårdscen- traler, medan en annan mening förordar att de närmare formerna för en sådan utbildning utreds.
Utbildningens innehåll och organisation måste vara sådana att i princip alla föräldrar och blivande föräldrar kan nås. Barnavårdscentralerna har i dag kontakt nästan uteslutande med mödrarna. En föräldrautbildning måste emellertid starkt inriktas på att nå även fäderna — enstaka remissorgan pekar här på värnpliktstjänstgöringen som ett tillfälle för föräldrautbildning. Men skall alla nås måste samhället anpassa föräldrautbildningen till skiftande arbetstider, geografiska förhållanden etc. En framförd mening är att ut- redningens förslag behöver kompletteras med andra, mindre teoretiska ut- bildningsformer, t.ex. samtalsgrupper bestående av föräldrar och blivande föräldrar. Utbildningen bör även ge kunskaper om och aktivera föräldrarna när det gäller könsrollsfrågorna. Slutligen anser en instans att man framför allt genom att anlita radio och TV med användande av bästa kvällstid kan nå goda resultat på föräldrautbildningens område, medan en annan finner det utopiskt att tänka sig att program i radio och TV skulle kunna ha någon av- görande effekt på familjerelationerna utöver det direkta informationsvärdet.
Flera remissinstanser instämmer uttryckligen i utredningens övervägan- den när det gäller barnavårdscentralernas roll i det förebyggande arbetet och behovet av ett vidgat samarbete mellan bamavårdscentralerna och den primärkommunala socialvården.
På några håll vill man som antytts ovan vidga samarbetet till att omfatta mödravårdscentralerna och kanske även PBU, såvida inte psykologer knyts direkt till barnavårdscentralerna, något som också framförs i enstaka re- missyttranden. Någon vill utveckla bamavårdscentralerna till större enheter — ”familjecentraler”. Dessa skulle fungera som träffpunkter för barnavårdare och andra och möjliggöra kontaktskapande verksamhet av olika slag.
Flera remissinstanser delar utredningens synpunkter på förskoleverksam- hetens förebyggande effekt. Vad gäller skolan menar man liksom utred- ningen att insatser för elever med olika svårigheter bör så långt möjligt göras inom ramen för det vanliga skolarbetet. Några pekar på att man kan förebygga skolsvårigheter genom att — som redan sker i vissa kommuner — på olika sätt samordna förskolan och grundskolans lågstadium. På så sätt kan man underlätta inträdet i skolan.
3.5.3 lnvandrarutredningen
1 betänkandet Invandrarna och minoriteterna4 behandlar invandrarutred- ningen vissa frågor som gäller social service m. m. för invandrare. En väsent- lig skillnad mellan Sverige och många aktuella utvandrarländer ligger i hu-
vudmannaskapet för social service. Denna skillnad innebär att flertalet in- vandrare kan ha svårigheter att orientera sig om den svenska organisationen på detta område, vilket ställer stora krav på informationsinsatser för att göra den sociala servicen känd. Den stora invandrarökningen under 1960-talet har medfört att den sociala serviceapparaten inte hunnit byggas ut och anpassas tillräckligt för att klara de problem som ofta uppkommer i kontakten mellan invandrare och sociala myndigheter. Det är i första hand bristfällig kommu- nikation mellan invandraren och socialarbetaren som förorsakar dessa svårig- heter. I synnerhet när det gäller sådan rådgivning där en god känslomässig och intellektuell kontakt mellan hjälpsökande och rådgivare är en förutsätt- ning, exempelvis långvarig samtalsbehandling, kan enligt utredningens upp- fattning social service inte ges på ett helt adekvat sätt genom tolk. Ytterligare ansträngningar borde därför göras för att öka antalet tvåspråkiga socialarbe- tare i landet.
Utredningen anförde vidare att uppsökande verksamhet som avser invandrare måste ha som ett viktigt mål att ge information om sociala rättig- heter och skyldigheter, service, vård och behandling. Kommunerna skulle i större utsträckning än hittills för denna verksamhet kunna engagera invand- rare med goda kunskaper om den svenska socialpolitiken. Den uppsökande verksamheten skulle också kunna bedrivas i samarbete med invandrarorga- nisationer eller svenska organisationer som engagerar sig i invandrarfrågor.
Vad särskilt gäller barna- och ungdomsvården erinrar utredningen om att uppväxtmiljön under förskoleåldem kan ha avgörande betydelse för barnets senare utveckling. Ett barn som växer upp i en stimulans- och kontaktfattig miljö riskerar att få allvarliga men i sin fortsatta utveckling, både socialt och intellektuellt. Aktiv tvåspråkighet hos invandrarbarn i förskolan borde därför främjas. Även i skolan måste dessa barns och deras föräldrars integritet re- spekteras och skyddas bl. a. genom åtgärder som ger barnen möjligheter att bli aktivt tvåspråkiga och genom att man där så är möjligt använder hem- språket som undervisningsspråk. Över huvud taget borde enligt utredningens mening en omsorgsfull uppmärksamhet ägnas åt tendenser till sådana stör- ningar i invandrarbarns och invandrarungdomars utveckling som har sin grund i identitetskriser och motsättningar mellan olika kultunnönster och som kan leda till djupgående sociala problem.
Hithörande frågor behandlas också av barnstugeutredningen i det tidigare nämnda betänkandet Förskolan II och av SIA.5
3.5.4. Barnomsorgsgruppen
Arbetsgruppen för samhällets barnomsorg (bamomsorgsgruppen) redovisade i betänkandet Samhällets barnomsorg6 bl. a. överväganden och förslag beträf- fande innehållet i och formerna för uppsökande verksamhet bland förskole— barn mot bakgrund av den försöksverksamhet som under socialstyrelsens ledning pågår i vissa kommuner. I anslutning härtill sökte gruppen analysera frågan om familjernas integritet kan anses bli hotad i samband med den upp- sökande verksamheten.
Socialstyrelsen har sedan hösten 1972 bedrivit försök med uppsökande verksamhet bl. a. i enlighet med barnstugeutredningens synpunkter och för- slag. Enligt arbetsgruppen visade erfarenheterna härifrån klart värdet av ett
5Utredningen om skolans inre arbete: Skolans arbetsmiljö ( SOU 1974:53 ).
6sou1975:s7.
intensifierat samarbete mellan landstingens mödra- och barnhälsovård och kommunernas socialvård. I flertalet försök har en socialarbetare varit under hel- eller deltid placerad vid bamavårdscentralerna. Arbetsgruppen betonade starkt att den uppsökande verksamheten måste samordnas med andra för socialvården väsentliga funktioner. Socialvården behövde enligt gruppen inrikta sina krafter på ett förebyggande arbete i nära och förtroendefull kontakt med människorna i deras närmiljö. Den uppsö- kande verksamheten borde så långt möjligt vara fri från ”uppspårande” och kontrollerande moment. Istället skulle ambitionen vara att lämna alla en av- passad och personlig information, att ge möjlighet till diskussion i frågor av särskilt intresse för den enskilde, att genom initiativ till och medverkan i oli- ka förebyggande verksamheter bygga upp ett förtroende för socialvården samt att i dialog med de boende få underlag för en bättre social planering. Det förtroende som socialvården härigenom kan få skulle enligt gruppen sanno- likt medföra ökad benägenhet från allmänhetens sida att vid eventuellt be- gynnande problem kontakta den socialarbetare man tidigare träffat och har förtroende för. Därmed förbättras också förutsättningarna för att socialvår- dens individuella stödinsatser skall få bestående värde.
För att de som arbetar med barnomsorgen på distriktsnivå skall kunna full- göra sina uppgifter borde enligt arbetsgruppen arbetet bedrivas som ett lag- arbete mellan socialvård och mödra- och barnhälsovård. Arbetslagen skulle genom ett allmänt förebyggande arbete bedrivet genom uppsökande verk— samhet söka få kontakt med blivande föräldrar och barnfamiljer för att för- medla det stöd som samhället kan erbjuda. Ett huvudsyfte i detta arbete bor- de vara att se till att barn som av fysiska, psykiska, sociala, språkliga eller and- ra skäl behöver särskilt stöd från samhällets sida får sina behov tillgodosedda.
Arbetslaget kunde vid behov knyta till sig andra befattningshavare inom kommunen eller landstinget, t. ex. representant från familjerådgivningen, barn- och vuxenpsykiater, logoped, sjukgymnast rn. fl.
De uppgifter arbetslaget skulle få var enligt arbetsgruppen av både allmänt och individuellt förebyggande karaktär. Till de allmänt förebyggande uppgif- terna hör sådana insatser som vänder sig till alla med det övergripande syftet att skapa förutsättningar för människor att själva ta itu med och förbättra sin situation. Uppgiften är här inte i första hand att lösa de boendes problem utan att bidra med metoder för att bygga upp kontakt och samarbete mellan bo- ende så att de själva på sikt kan lösa sina problem. Det kan gälla insatser för att förbättra barnfamiljernas miljö, information, föräldrautbildning m. m. De individuellt förebyggande arbetsuppgifterna omfattar kontakt med familjer med svårigheter eller i risksituationer för att ge hjälp och stöd. För att tidig kontakt skall kunna etableras är det enligt arbetsgruppen lämpligt att 50- cialvården vänder sig till alla blivande föräldrar genom mödravårdscentralen. Denna kontakt kan sedan följas upp vid barnavårdscentralen.
Barnomsorgsgruppen ägnade särskilda kapitel i betänkandet åt förskole- verksamhet för handikappade barn, invandrarbarn och barn på sjukhus. Gruppen ansåg att dessa kategoriers behov av särskilt stöd måste gälla oin- skränkt och inte endast ”så långt möjligt”. Vad angår handikappade försko- lebarn behandlades huvudsakligen frågan om ansvarsfördelningen mellan primär- och landstingskommunala huvudmän, varvid det primärkommuna- la ansvaret betonades.
Lagen (l976:381)om barnomsorg har fr. o. m. den 1 januari 1977 ersatt för- skolelagen och tillagt kommunerna ansvar för såväl förskole- som fritids— hemsverksamhet. Ansvaret för barn med särskilda behov och barn på sjuk- hus har utvidgats genom att begränsningen ”så långt möjligt” i förskolelagen inte överförts till den nya lagen (6 och 9 55).
Barnomsorgsgruppen behandlar i sitt betänkande översiktligt också frågan omförä/drautbildning. Gruppen såg sådan utbildning som ett medel vilket till- sammans med andra kan skapa goda uppväxtvillkor för barnen i samhället. Utbildningen borde utformas så att den i ömsesidigt utbyte människor emel- lan bidrar till att bygga upp ett kontaktnät mellan föräldrar samt mellan för- äldrar och personal i de olika miljöer där barn och föräldrar vistas. Det kan ske genom exempelvis gruppsamtal mellan föräldrar i samma situation och genom föräldrarnas eget deltagande i förskola och skola.
1 betänkandet skisserades följande fyra faser. Den första fasen av föräld- rautbildning koncenteras till barnets födelse och lokaliseras till mödra- och barnhälsovården samt BB. Under denna period bör sociala och psykologiska frågor kring föräldraskapet tas upp. Vidare bör ges förlossningsförberedelse samt kunskaper om barnets behov.
Den andra fasen bör inträffa när barnet är i förskoleåldem. Förskolan bör då vara ansvarig för utbildningen, som bör bedrivas i samarbete med barn- hälsovården.
När barnet är i skolåldern bör skolan i en tredje utbildningsfas ges ett dub- belt ansvar för föräldrautbildning, dels till föräldrar och dels till elever. Ele- verna bör genom föräldrautbildningen förberedas för vuxenroll och föräldra- skap.
Som en fjärde fas tänkte sig arbetsgruppen föräldrautbildning till alla vux- na.
3.5.5. Undersökning om barnmisshandel
Åren 1971—1974 genomförde socialstyrelsen i samarbete med stiftelsen All- männa barnhuset en undersökning om barnmisshandel, vilken utmynnade i rapporten ”Barn som far illa. En undersökning om barnmisshandel och skadlig uppväxtmiljö” (1975). Undersökningen omfattade samtliga ärenden enligt 25 5 a) första ledet BvL (barnmisshandel och annan skadlig behandling av barn) som anhängiggjorts under åren 1969—1970 hos rikets barnavårds- nämnder. Den till undersökningen knutna arbetsgruppen lade fram förslag om bl. a. allmänt förebyggande åtgärder, eftersom enbart individuella insat- ser inte är tillfyllest.
Arbetsgruppen ansåg att informationen om samhällets olika hjälpmöjlig- heter måste förbättras. Upplysningen borde sikta på dels att hjälpbehövande i större utsträckning än nu vänder sig till sociala centralnämnden och dels att man i ökad utsträckning fäster nämndens uppmärksamhet på barn som far illa. Man borde också ge kunskap om barnets utveckling och behov och hur vuxna kan reagera inför skiftande upplevelser som föräldrar. Arbetsgruppen betonade därför behovet av direkt undervisning inför föräldraskapet. Sådan undervisning borde sättas in på olika stadier i människors liv och ges till båda könen. Den kunskap som föräldrautbildning förmedlar kan på sikt
medföra att det slår igenom hos allmänheten att aga är en olämplig uppfost- ringsmetod som inte har stöd i lag.
Föräldrar måste enligt arbetsgruppen ges tillfälle till avkopplinig genom hjälp med barntillsynen. Detta gäller särskilt ensamma föräldrar. För att på- frestningen och bundenheten inte skall bli för stor behövs intellektuell, kul- turell och social stimulans. Möjlighet till tillfällig avlösning för mödrar eller fäder som behöver hjälp därmed är därför, menade arbetsgruppen, ett an- geläget önskemål. Med sociala centralnämnden som organisatör för en sådan verksamhet skulle man få bästa möjliga garantier för att anlitade personer är lämpade att ta hand om barn.
Problematiska situationer för barn har, betonade arbetsgruppen, ofta sam- band med de vuxnas akuta samlevnadskriser. Därför är det värdefullt att fa- miljer med sådana samlevnadsproblem får hjälp vid en framtida utbyggd fa- miljerådgivningsorganisation. Likaså borde PBU:s mål och organisation ses över och utvidgas så att denna resurs blir allmänt tillgänglig i de bamavår- dande organens arbete.
Psykologisk rådgivning är enligt arbetsgruppen också betydelsefull under graviditeten och i samband med förlossningen. Psykologer vid mödra- och bamavårdscentralerna och möjligheter till grupp- och individualterapi för mödrarna i detta skede är därför värdefulla resurser. Barnavårdscentralerna har särskilt stora möjligheter till insyn i barnens miljö. Den brist på sköter- skor som på många håll omöjliggör den värdefulla kontakt som hembesök innebär måste enligt gruppen avhjälpas. Man framhöll också behovet av ett fortsatt och utvidgat samarbete mellan sociala centralnämnden och barna- vårdscentralerna.
Förändringar i familjens yttre miljö, t. ex. en flyttning, kan enligt arbets- gruppen vara påfrestande för alla familjemedlemmar, och därmed förbundna svårigheter kan gå ut över barnen. Det är därför viktigt att kommunerna upp- märksammar dessa problem och hjälper till med att skapa kontaktmöjligheter för nyinflyttade. Därvid bör tillgodoses de speciella behov som t. ex. invand- rare har den första tiden i ett nytt land.
Förskolan är, menade arbetsgruppen, ett komplement till hemmiljön och ett viktigt stöd för alla familjer och särskilt för dem som nu lever under svåra förhållanden. För att en vistelse i förskolan skall vara till hjälp fordras dock att personalresurserna medger att personalen verkligen kan ägna barnen den tid de kräver. Ett samarbete mellan sociala centralnämndens och förskolans personal är enligt gruppen utomordentligt viktigt.
Även skolan kan kompensera många brister i hemmet. Men skolsituatio- nen kan också innebära påfrestningar genom sina olika krav. Arbetsgruppen hänvisade till ett uttalande av SIA att möjligheterna för skolan att påverka barnens sociala miljö bör ökas genom uppsökande verksamhet och föräldra- inriktade åtgärder. Skolans resurser bör inte vara ensidigt bundna till under- visningen utan kunna användas på ett friare sätt. Arbetsgruppen framhöll ytterligare vikten av att skolan uppmärksammar, tillmötesgår och hjälper skolbarn med svårigheter i hemmet.
Ett förbättrat samarbete inte endast mellan sociala centralnämnder och barnavårdscentraler utan också mellan dessa nämnder och bamtillsynsverk- samhet fann arbetsgruppen vara angeläget. Inforrnella sammankomster och gemensamma studiedagar för personal från de olika bamavårdsorganen re-
kommenderades. Personal från socialnämnden borde medverka vid barna- vårdscentralens mottagningar vid vissa tillfällen. Arbetsgruppen hänvisade till den tidigare nämnda försöksverksamheten i vissa kommuner med upp- sökande verksamhet till föräldrar och barn i samband med den medicinska fyraårskontrollen i syfte att ta reda på vilka barn som är i behov av särskilt stöd och stimulans för sin utveckling. Genom sådan verksamhet kunde samhällets stödinsatser enligt arbetsgruppen allmer få förebyggande ka- raktär. Ett ökat samarbete mellan olika barnavårdande organ borde resultera i att de resurser som finns i barnets omgivning i första hand tidigt utnyttjas i förebyggande syfte. En ökad satsning på uppsökande och förebyggande arbe- te bland förskolebarn med tonvikt på så låga åldrar som möjligt är enligt ar- betsgruppen det mest angelägna inom den kommunala socialvården. Detta krävs för att kunna skapa bästa möjliga uppväxtbetingelser för barnen och därmed undvika misshandel och vanvård.
Undervisning om barnmisshandel och skadlig uppväxtmiljö borde enligt arbetsgruppen ingå i utbildningen för alla vårdyrken. Vidare ansåg gruppen det vara synnerligen viktigt att all personal som kommeri kontakt med barn och ungdom under sin utbildning informeras om bestämmelsen om anmäl- ningsskyldighet till barnavårdsnämnd i 935 BvL. Dessutom borde all ny personal som anställs vid förskolor, barnavårdscentraler etc. bli upplysta om bestämmelsen och om hur den skall tillämpas.
Vid remissbehandling av arbetsgruppens rapport konstateras vanligen att de åtgärder som gruppen föreslagit bör kunna bidra till att förebygga bammiss- handel, bryta ”det sociala arvet” och skapa gynnsamma uppväxtförhållan- den för barnen. Övervägande antalet remissinstanser anser emellertid att ar- betsgruppens förslag är för allmänt hållna samt påpekar att dessa i stort sett överensstämmer med sådana som redan framförts i andra sammanhang.
3.6. Socialutredningens överväganden och förslag
Socialtjänsten behöver flera medel för att verka i den riktning de övergripan- de målen anger. Dessa medel kan också ses som mål på nivån under de över- gripande målen. SU hari principbetänkandet angivit sådana medel genom att beskriva socialtjänstens huvudfunktioner.
Utredningen har ovan (3.3), delvis med hänvisning till framkomna syn- punkter under remissbehandlingen, förutskickat en något annorlunda sys- tematisering än principbetänkandets av de medel socialtjänsten skall förfoga över i verksamheten, dvs. socialvårdens huvudfunktioner. Utredningen an- ser en lämplig utgångspunkt för systematiseringen vara att beteckna alla for- mer av socialnämndens sociala verksamhet — huvudfunktioner — som sociala tjänster. Att med sociala tjänster avse exempelvis endast de områden som brukar hänföras till social service och lämna strukturinriktade insatser eller insatser i form av vård och hjälp utanför skulle innebära att begreppet begrän- sas på ett otillfredsställande sätt. Med social tjänst bör avses varje social insats som socialnämnden svarar för och som direkt eller förmedlat tjänar den en- skilde och utgör medel för verksamhetens måluppfyllelse.
Socialtjänstens medel kan sammanföras i följande tre huvudgrupper.
Strukturinriktade insatser som syftar till en god social samhällsmiljö. Allmänt inriktade insatser, varmed åsyftas generellt utformade sociala t jäns- ter inom exempelvis barnomsorgen och äldreomsorgen.
Individuellt inriktade insatser som avser sociala tjänster direkt anpassade till den enskilda individens behov.
Någon klar avgränsning mellan de olika huvudgruppema kan inte göras. Med detta förbehåll kommer SU att i det följande närmare redovisa de sociala insatserna i dessa tre huvudgrupper. Den enskildes rätt till bistånd kräver i sin tur mer preciserade bestämningar. Dessa ges i kap. 4.
3.6.1. Strukturinriktade insatser
SU har i principbetänkandet redovisat det grundläggande synsättet att in- dividuella sociala problem utvecklas i ett samspel med miljön, såväl sam- hällsstrukturen i stort som närmiljön i primär- och sekundärgrupper. Det är därför viktigt att socialtjänsten påverkar samhällsstrukturen för att bidra till goda levnadsvillkor och för att förebygga uppkomst av individuella hjälp- behov.
Enligt SUzs förslag skall socialtjänsten medverka till sådana strukturför- ändringar i samhället att skillnader i levnadsvillkor utjämnas, att den sociala tryggheten omfattar alla, att gemenskapen och solidariteten mellan invånar- na stärks och att medborgarnas engagemang i gemensamma angelägenheter främjas.
I detta syfte skall socialnämnden medverka i samhällsplaneringen och arbeta med sociala problem i samhället. Dessa insatser ställer krav på sam- verkan med andra samhällsorgan samt med organisationer, grupper och en- skilda.
De sociala insatser som har en i första hand strukturpåverkande inriktning är följande:
— medverkan i samhällsplaneringen; » arbete med sociala problem i samhället; — uppsökande verksamhet.
Vart och ett av dessa medel behandlas närmare i följande avsnitt.
Medverkan i samhällsplaneringen Riks- och länsnivä
Ansvaret för samhällsplaneringen ligger hos olika organ på riks-, läns- och 10- kalnivå. Socialdepartementet, socialstyrelsen, länsstyrelsen och den kom- munala socialnämnden bör medverka på resp. nivå.
De ledande uppgifterna tillkommer på riksnivån socialdepartementet. Där- utöver bör socialstyrelsen dels medverka i översiktlig planering, dels ge underlag för insatserna på övriga nivåer. I styrelsens uppgifter ingår därmed att ge underlag för politiska beslut om resursfördelning på riksnivå och beslut som avser övergripande verksamhetsplanering inom den sociala sek- torn, att bidra med underlag för och även inverka på beslut som avser
andra sektorer på riksnivån och att tillhandahålla riktlinjer och planeringsun- derlag för de regionala och lokala nivåerna.
På länsnivån framträder främst uppgifterna att fungera som förmedlare mellan de båda övriga nivåerna samt att vara samordnare och rådgivare. Ansvarigt organ bör här vara den sociala enheten hos länsstyrelsen.7
Kommunens ansvar
Kommunerna har successivt fått ökat ansvar för samhällsplaneringen. Denna planering påverkar praktiskt taget alla sidor av medborgarnas levnadsvillkor.
Genom den fysiska planeringen påverkas bebyggelsestrukturen, trafiksy— stemet, förutsättningarna för rekreation och service samt samordningen av olika funktioner i den fysiska miljön. Den fysiska planeringen har därför be- tydelse för motverkande av boendesegregation, för möjligheterna till kontakt och gemenskap i miljön, för fastställandet av vilka resurser och vilken service som skall finnas i ett område och för olika gruppers möjligheter att få del av resurser och service. Den fysiska planeringen har således stor betydelse för den sociala miljön.
Kommunen har även ansvar för planering av bostadsförsörjningen. Häri ingår att kartlägga bostadsbehovet i kommunen och att planera för tillgodo- seendet av detta behov både kvantitativt och med avseende på boendemiljön. De kommunala bostadsbyggnadsprogrammen vidgas alltmer till program för hela boendemiljöns utveckling. Tillgången till god bostad och god bo- endemiljö har grundläggande social betydelse. Socialtjänsten har särskilt an- svar för vissa grupper som också har speciella bostadsbehov. Till de grupperna hör ungdomar, äldre, handikappade och personer i olika stadier av rehabili- tering.
Kommunen har i ökad omfattning fått ansvaret för en sysselsättningspla- nering som sträcker sig längre än till den planering av arbetsområden som ingår i den fysiska planeringen. Sysselsättningsutredningen föreslår8 att kommunens ansvar på detta område ytterligare markeras. En sysselsätt- ningsplanering som utgår från målet ”arbete åt alla” har också grundläggan- de social betydelse för alla kategorier. För ungdomar med brister i utbildning och yrkeserfarenhet samt för personer under rehabilitering är det ofta nöd- vändigt med särskilda åtgärder för att skapa sysselsättningsmöjligheter.
Enligt distributionsutredningens förslag9 kommer kommunerna att tillde- las uppgiften att upprätta varuförsörjningsplaner. Redan nu ingår i den socia- la servicen i många kommuner att distribuera lagad mat till pensionärer men även dagligvaror och apoteksvaror i glesbygd.
Den planering som här har berörts reglerar såväl offentlig som enskild verksamhet i kommunen. Härtill kommer planeringen av kommunens egen verksamhet som en viktig del av samhällsplaneringen. Häri ingår planering av institutioner och verksamhet inom bl.a. utbildning, fritidsverksamhet och social service.
Den kommunala samhällsplaneringen påverkar befolkningens fördelning på olika områden samt fördelningen av resurser till olika grupper. Med resur- ser avses här bl. a. tillgång till bostad, utbildning, rekreation och annan fri- tidsverksamhet, kommunikationer och service av olika slag.
7 SU har i principbetän- kandet föreslagit att den nuvarande konsulent- verksamheten på länsnivå sammanförs i en social enhet knuten till länssty- relsen.
8sou 197590. 9 sou l975:69—70.
All kommunal planering påverkar invånarnas levnadsvillkor. I den me- ningen är den en social planering. För att det skall vara motiverat att använ- da begreppet social planering bör dock en rad krav vara uppfyllda. Kraven avser den kommunala planeringens syfte, uppläggning och innehåll liksom dei planeringen medverkande.
1. Planerade åtgärder bör utgå från kunskap om den sociala situationen, dvs. invånarnas levnadsvillkor och särskilt då situationen för eventuella pro- blemgrupper. Antingen det gäller fysisk planering, bostadsplanering eller sysselsättningsplanering etc. är det angeläget att planeringen inleds med in— ventering och analys av de sociala behoven.
2. Planeringen bör medverka till en samordning av kommunens olika re- surser och verksamheter och bör styras av en social målsättning för de för- ändringar i den sociala situationen som planeringen avses leda till.
3. Planeringen bör bedrivas under medverkan av social sakkunskap och på sådant sätt att de människor som berörs av planeringen får tidig insyn i planeringsarbetet och därigenom möjlighet att påverka detta.
Socialtjänstens ansvar
Socialtjänsten kan påverka samhällsstrukturen genom att medverka i den kommunala samhällsplaneringen. Det ankommer på socialnämnden att i samverkan med övriga facknämnder närmare utveckla formerna för denna medverkan. Eftersom organisatoriska och andra förutsättningar varierar kraf- tigt mellan kommunerna bör formerna inte detaljregleras i socialtjänstlagen .
Innehållet i socialnämndens medverkan i samhällsplaneringen skall här utvecklas något närmare. Därvid sammanfattas medverkan i tre slag av in- satser:
— tillföra underlag till planeringen; — delta i planeringen; - delta i uppföljningen.
Tillföra underlag till planeringen
Denna uppgift innefattar beskrivning och analys av den sociala situationen. I den fysiska planeringen ingår som regel en omfattande teknisk och geogra- fisk områdesbeskrivning. Den bör kompletteras med en social områdesbe- skrivning. Den kan innehålla uppgifter om befolkningens sammansättning, inkomstförhållanden, bostadsförhållanden, servicestandard samt förekomst av speciella sociala problem av olika slag.
Vidare bör socialnämnden tillföra kunskap om sociala behov för olika grupper samt om iakttagna samband mellan miljöutforrnning och levnads- villkor (särskilt uppkomsten av problem). På motsvarande sätt bör nämnden tillföra planeringen av sysselsättning, bostäder, kultur- och fritidsverksamhet etc. kunskap om de sociala problemgruppemas behov.
Socialtjänsten har flera källor till den kunskap det här är fråga om. De re- gister socialtjänsten kommer att ha blir — även med den begränsade registre- ring som SU föreslår i kap. 43 — en sådan källa som bör kunna systematiskt
bearbetas. Den uppsökande verksamhet som erfordras för andra syften kan läggas upp så att den också ger material till planeringen. Socialarbetarnas per- sonliga erfarenheter av problem på olika områden är ytterligare en viktig käl- la. Fullgörandet av denna uppgift förutsätter vidare att socialtjänsten tillva- ratar de rön på detta område som den sociala forskningen tillhandahåller. Där så kan ske bör socialtjänstens företrädare tillvarata möjligheter till samverkan med högskolorna.
Delta i planeringen
Planeringsarbetet bör vara så organiserat i kommunen att socialtjänstens re- presentanter — förtroendemän och tjänstemän på olika nivåer — ges tillfälle att medverka i programarbete, analys av olika planaltemativ, planering av åt- gärder och genomförande av samordnade insatser.
Vid sitt deltagande i planering av nya områden och sanering av gamla skall socialtjänstens företrädare verka för följande delmål:
— en allsidigt sammansatt social struktur: — en planering av närmiljön som främjar kontakt och gemenskap;
— möjligheter till differentierade kultur- och fritidsaktiviteter för alla; — ett tillräckligt och väl lokaliserat utbud av social service; — en lokalisering av lämpliga arbetsplatser och andra verksamheter som bidrar till att ge bostadsområdena ett mångsidigt socialt liv; — väl utbyggda kollektiva resmöjligheter som tillgodoser även de handi-
kappades behov; — ett bostadsutbud som tillgodoser också speciella sociala bostadsbehov i
icke segregerade former; — offentliga platser och byggnader så utformade att de blir tillgängliga för
alla;
— differentierade sysselsättnings- och utbildningsmöjligheter för grupper med behov av särskilda insatser; - en aktiv konsumentverksamhet med inriktning i första hand på att stödja resurssvaga grupper.
Utöver denna medverkan i planeringens olika stadier bör färdiga planförslag remitteras till socialnämnden för yttrande. Det bör gälla fysiska planer, bo- stadsförsörjningsplaner, planer för sysselsättningen, planer för fritidsverk- samhet m. m. Nämnden skall därvid bedöma planemas sannolika effekter på levnadsnivån för olika grupper i kommunen jämfört med de övergripande målen för socialtjänsten.
Delta i uppföljningen
Utvecklingen av den sociala miljön, bostadssituationen, sysselsättningssi- tuationen och levnadsnivån i andra viktiga avseenden bör kontinuerligt föl- jas och analyseras av socialtjänsten. Socialnämnden bör hos kommunstyrel- sen/ fullmäktige ta de initiativ till åtgärder inom andra kommunala förvalt- ningsområden som denna uppföljning ger anledning till.
Genom att fortlöpande dokumentera erfarenheter av den kommunala
samhällsplaneringen kan socialtjänsten successivt skaffa sig en solidare grund för insatserna på detta område.
Arbete med sociala problem i samhället
Det är svårt för den enskilde att direkt påverka de förhållanden i samhället som bestämmer hans villkor. Först i samverkan med andra kan möjligheter härtill utvecklas och tas tillvara. SU har i principbetänkandet angivit som en uppgift för de sociala organen att aktivera medborgargrupper till insatser för att påverka sin situation. Denna uppgift, som utredningen där kallat grann- skapsarbete, ansluter sig nära till den sociala fältverksamhet som inriktas på miljöer där de sociala problemen finns eller befaras uppstå. Den särskilda ka- raktär sådan verksamhet har markeras ofta genom att de socialarbetare som deltar i den kallas fältassistenter. I principbetänkandet har fältverksamheten behandlats tillsammans med övriga allmänt förebyggande insatser.
Fältverksamhet och grannskapsarbete har, som redan antytts och som ytterligare utvecklas i det följande, mycket gemensamt. SU väljer därför att i detta betänkande behandla dessa båda metoder i ett sammanhang, friståen- de från såVäl samhällsplaneringen som insatserna i de individuella ärendena.
Till stor del har det grannskapsarbete som utvecklats i vårt land utgått från fältverksamheten. Denna verksamhet har även utan att direkt få form av grannskapsarbete kommit att ta upp metoder som används i detta. Någon egentlig gräns mellan arbetsområdena bör därför inte dras. I allmänhet har fältassistentema dock fått inrikta sig mer på förhållanden i gruppen och hos individerna än på de förhållanden i närsamhället som grannskapsarbetet av- ser att påverka. Detta beror på att många av dem som fältassistentema får kontakt med hör till grupper med särskilda problem. Därmed kommer deras arbete också att innehålla inslag av kurativt stöd i enskilda fall. Någon alltför skarp gräns bör därför inte dras mot individinriktat socialarbete.
Fält- och grannskapsarbetet skall inriktas på sådana lokala förhållanden som riskerar att utvecklas socialt ogynnsamt. Verksamheten skall drivas i kontakt och samverkan med berörda befolkningsgrupper och samhällsorgan.
Samverkan med de berörda människorna har sin grund i uppfattningen att varje individ har resurser som kan frigöras, utvecklas och förstärkas särskilt i samarbete med andra. Därför bör fält- och grannskapsarbetet stimulera till medverkan i ideellt, politiskt och fackligt föreningsliv och inom andra for- mer av samhörighet som bygger på intressegemenskap.
Att människor och myndigheter blir mer medvetna och får ökad kunskap om olika brister i samhället har naturligtvis ett värde i sig. Samtidigt står klart att detta inte är tillräckligt. Fält- och grannskapsarbetet skall bidra till att dels förebygga en ogynnsam utveckling i olika lokala sammanhang, dels avhjälpa konkreta brister i sådana miljöer.
Grannskapsarbete har i vårt land prövats systematiskt endast i begränsad omfattning. De försök som förekommit visar på både möjligheter och be- gränsningar.
Fält- och grannskapsarbete bör liksom annan verksamhet inom socialtjäns- ten bedrivas inom ramen för de mål och riktlinjer som författningarna och so- cialnämnden anger. Ärenden som aktualiseras i arbetet bör handläggas enligt
samma principer för kompetensfördelningen i beslutsprocessen som andra ärenden.
Ifrågavarande arbete bör initieras och utvecklas i ett samspel mellan för- troendemännen, socialarbetarna och de i området bosatta. Arbetet bör bedri- vas i nära samverkan med annan samhällsverksamhet, t. ex. fritidsverksam- het och skola, liksom med de frivilliga organisationerna.
Uppsökande verksamhet
I principbetänkandet har SU framhållit att många sociala problem visar på ett behov av fortlöpande uppsökande verksamhet liksom av kartläggning och analys av den sociala situationen. Också de utredningar m. ni. som redovi- sats tidigare i detta kapitel (se 3.5) har tämligen ingående uppehållit sig vid behovet av en aktiv uppsökande verksamhet.
Nuvarande sociala nämnders skyldigheter har som tidigare nämnts fast- lagts genom de tillägg till ShjL som trädde i kraft den 1 juli 1968. Lagen åläg- ger i 6 5 socialnämnden bl. a. ”att göra sig väl förtrogen med den enskildes behov av omvårdnad och verka för att detta blir tillgodosett”.
Den citerade ändringen innebär enligt Råd och anvisningar från socialsty- relsen 2/ 69 ”att socialnämnden är skyldig dels att bedriva en aktiv, uppsö- kande verksamhet, dels att vidta åtgärder och/eller förmedla vårdinsatser för att tillgodose behov som den uppsökande verksamheten blottat”.
Målsättningen för den uppsökande verksamheten är enligt samma källa "att socialnämnden skall få dels en ingående kännedom om de enskilda medborgarnas behov av omvårdnad, hjälp och service av skilda slag, dels ett underlag för kommunernas planering på lång sikt av den sociala verksamhe- ten”.
SU har i principbetänkandet utgått från denna syn. Vissa remissinstanser har dock rest invändningar mot en så långt driven uppsökande verksamhet. Hänsynen till den personliga integriteten måste, menar man, sättas före kra- vet på att de sociala organen skall känna till alla förhållanden som kan visa på behov av sociala tjänster.
SU anser att dessa synpunkter förtjänar att beaktas. Samtidigt måste soci- altjänsten alltid ha för ögonen att det finns både enskilda och grupper av människor vilka har i olika avseenden viktiga behov som av flera anledning- ar inte tillgodoses. Det kan vara så att människorna inte känner till sina rät- tigheter. Vissa återigen avstår av andra skäl från att kontakta de sociala or- ganen. 1 här antydda fall kan en aktiv, uppsökande verksamhet ha en avgö- rande betydelse för de praktiska möjligheterna att bryta isoleringen och pas- siviteten och avhjälpa föreliggande behov. Målet måste vara att samhällets socialtjänst har så god kännedom om människors situation att vissa väsent- liga behov kan tillgodoses. Vid val av medel för detta mål måste hänsyn tas till den personliga integriteten (se avd. VIII). I sociala nödsituationer eller un- der andra svåra sociala förhållanden kan emellertid inte hänsyn till den personliga integriteten få hindra socialtjänsten från att gripa in för att göra någonting åt svårigheterna.
SU har i principbetänkandet påvisat hur information om enskilda personer fortlöpande samlas hos olika samhällsorgan och pekat på problemet hur den-
na information skall kunna utnyttjas på ett konstruktivt sätt utan att integri- teten äventyras.
En utgångspunkt för uppsökande verksamhet kan vara information om och erbjudanden av samhällets hjälp och tjänster. Bistånd i individuella fall kommer då främst att baseras på de upplysningar som den enskilde själv lämnar. En annan utgångspunkt kan vara att verksamheten ges en någorlun- da bred inriktning. Detta betyder att den skall vara generell i den meningen att den riktar sig till alla i grupper där särskilda behov kan väntas förekomma, t. ex. barnfamiljer, invandrare och ålderspensionärer.
Uppsökande verksamhet har hittills, som barnstugeutredningen framhål- ler, huvudsakligen gällt omsorger om äldre och handikappade. Sedan barn- omsorgslagen tillkommit har kommunerna också fått skyldighet att genom uppsökande verksamhet ta reda på vilka barn som behöver anvisas plats i för- skola och fritidshem på grund av särskilda behov av stöd och omsorger. I principbetänkandet har SU syftat till en kontinuerlig uppsökande verksamhet som när alla målgrupper för socialtjänsten.
En huvuduppgift som ansluter sig till det uppsökande arbetet är att kart- lägga de sociala förhållandena för att få underlag för planering och utveckling av socialtjänsten och annan samhällsverksamhet. Sådan kartläggning bör vara kontinuerlig.
Bestämmelser om socialnämndens medverkan i samhällsplaneringen och om nämndens uppgifter i övrigt av strukturpåverkande karaktär återfinns i 4, 7 och 8 55 förslaget till socialtjänstlag.
3.6.2. Allmänt inriktade insatser
Av de övergripande målen följer bl. a. att var och en så långt det är möjligt skall kunna råda över sina personliga förhållanden. För att detta skall kunna förverkligas fordras att samhället i olika situationer tillhandahåller sociala tjänster som förstärker den enskildes egen förmåga att ta ansvar för sin situa- tion. Dessa tjänster är allmänt inriktade i den meningen att de är avsedda att tillgodose omfattande behov i samhället och att villkoren för dessa sociala tjänster är generellt utformade. De utgör ett viktigt led i det förebyggande ar- betet. De har fått ökande betydelse som stöd för och resurs i det sociala be- handlingsarbetet.
Socialnämnden skall genom sociala tjänster av detta slag medverka till att de resurssvaga grupperna kan tillvarata sina demokratiska rättigheter och uppnå en normal levnadsnivå.
Medlen härför är flera. Av särskild vikt är insatser som avser att tillgodose behov av
— information;
— barns och ungdoms omvårdnad och utveckling; — arbete och försörjning; — självständigt boende m rn;
— social jour.
Dessa medel behandlas närmare i följande avsnitt. Samma slag av tjänst kan vara aktuell inom flera områden. I sådant fall anges varje typ av insats under
den rubrik där den hör hemma. Tjänsten som sådan återkommer alltså un- der flera rubriker.
Det är angeläget att olika tjänster kan kombineras så att den enskildes be- hov blir väl tillgodosett. Både organisationen och administrationen måste vara sådana att samordningen underlättas. Det är också viktigt att tjänsterna tillhandahålls efter klart angivna riktlinjer. Endast när så sker kan den en- skilde bedöma när han har utsikt att få den hjälp han vill ha. Klara riktlinjer är också en förutsättning för att den enskilde skall kunna avgöra om det finns skäl att söka få till stånd ändring i villkoren för sociala tjänster.
Information
SU har i principbetänkandet angivit två huvudsyften för den sociala infor- mationen: att förmedla kännedom om verksamheten samt att förmedla vär- deringar och kunskaper av betydelse för opinionsbildningen. Med utgångs- punkt i denna bestämning kan målet för social information sägas vara
— att upplysa om målen för samhällets socialpolitik; — att belysa sociala förhållanden och problem samt dessa problems ut- bredning och tänkbara orsaker; — att ge kunskap om socialtjänsten samt om rättigheter och skyldigheter för medborgarna på detta område; — att stimulera till ökad aktivitet och ge förutsättningar för var och en att framföra erfarenheter och synpunkter samt tillvarata sin rätt till medin- flytande i sociala frågor.
Informationen måste ges i olika former och på sådant språk att den når till och förstås av var och en. Information har dock visat sig ha svårt att nå fram till alla grupper i samhället. Det är nödvändigt att söka former och vägar som tar till vara möjligheter till direkt personlig information. Här har folkrörelser- na stor betydelse. Genom dessa ökar också medborgarnas möjligheter att återföra erfarenheter och synpunkter till samhällets organ. För att fungera väl måste informationen vara ömsesidig. Socialtjänstens organ bör därför samverka med föreningar och organisationer i detta syfte. Samarbetet bör utformas så att organisationerna får möjligheter att bedriva sin informationsverksamhet utifrån egna värderingar, t. ex. i politiskt och re- ligiöst hänseende, i nykterhetsfrågor osv.
Informationen bör ingå i all socialtjänst — vara en integrerad del av denna. Socialtjänsten är vitt förgrenad. Den när i förskolor och fritidshem både barn och föräldrar. Den ger personlig kontakt med många i de kulturellt, politiskt och ekonomiskt svaga grupperna. Genom olika former av före- byggande verksamhet skapas förutsättningar för breda kontakter bland män- niskor och organisationer. Omsorgen om och insatserna för äldre ger också många personliga kontakter. Motsvarande gäller vid insatser för handikap- pade. Alla dessa och andra inom socialtjänsten förekommande kontakter ger rika tillfällen att på ett naturligt sätt ge information och att tillsammans med mottagarna finna de lämpliga formerna för en konkret och begriplig upplysning.
Socialstyrelsen bör på det centrala planet ansvara för information i sociala frågor och förfoga över medel till detta ändamål. Inforrnationsinsatsema
10 Informationsfrågor re- dovisas och diskuteras i Social information — en förstudie (Socialstyrelsen 1976). Möjligheterna att förbätt- ra informationen om sam- hällsorganens verksamhet skall enligt direktiven prö- vas av den år 1976 tillsatta utredningen om kontak- terna mellan medborgare och samhällsorgan.
bör i betydande omfattning kunna göras av organisationer av olika slag. Det ekonomiska stöd organisationerna behöver för detta bör ges genom socialstyrelsen.
Nya vägar och former för information till och kontakt med allmänheten bör prövas. Press, radio och television är medier som i ökad utsträckning bör kunna engageras i detta syfte.10 Lokalradion bör här kunna bli ett utmärkt kommunikationsmedel.
Kommunerna har ansvar för social information på den lokala nivån. So- cialstyrelsen bör på olika sätt verka för en utveckling av den sociala in- formationen också på lokal nivå, där även länsstyrelsen har vissa uppgifter till kommunernas tjänst. Myndigheterna på central och regional nivå bör således samverka med kommunerna genom allmänna råd och på annat sätt.
Den sociala informationsverksamheten har en relativt sett mycket skif- tande omfattning och inriktning i de olika kommunerna. Generellt torde gälla att stora informationsbehov inte är tillgodosedda. Nu som tidigare synes det kanske allvarligaste problemet vara hur man skall nå vissa grupper som har särskilt stora behov av information. Ansträngningarna bör gå ut på att få kontakt med dem på ett meningsfullt sätt. Frågorna om dessa behov och hur de skall tillgodoses måste ges ökad vikt vid informations- planering i avseende på resurser, metoder och inriktning etc.
Barns och ungdoms omvårdnad och utveckling
Barnstugeutredningen har i sitt under 3.5.1 nämnda betänkande Förskolan II angivit följande övergripande mål för förskolan.
— Förskolan bör sträva efter att i samarbete med föräldrarna ge varje barn bästa möjliga betingelser att rikt och mångsidigt utveckla sina känslo- och tankemässiga tillgångar. — Förskolan kan därigenom lägga grunden till att barnet utvecklas till en öppen, hänsynsfull människa med förmåga till inlevelse och till samverkan med andra i stånd att komma fram till egna omdömen och problemlösningar. — Förskolan bör hos barnet lägga grunden till en vilja att söka och använda kunskap för att förbättra såväl egna som andras levnadsvillkor.
Dessa mål bör kunna gälla alla sociala tjänster som avser att stödja barns omvårdnad och utveckling. Familjen behöver sådant stöd i flera former.
Det blir allt vanligare att båda föräldrarna förvärvsarbetar. Denna utveck- ling kan väntas fortsätta. Även i andra avseenden omstruktureras den tradi- tionella kvinnliga vårdarrollen till ett mellan föräldrarna delat vårdansvar. Samtidigt står klart att behovet av vårdinsatser utanför den egna familjen kommit att öka och ställer stora krav på sociala anordningar. Sådana resurser innefattas i begreppet barnomsorg. Detta begrepp bör enligt SU:s mening få omfatta hela den del av den kommunala socialtjänsten som avser verksam- heten för barn och ungdom (se 12 5 förslaget till socialtjänstlag och special- motiveringen till denna paragraf). För de särskilda ansvarsuppgifter som kommunerna har ålagts i lagen (l976:381) om barnomsorg — att anordna och driva förskolor och familjedaghem samt annan kompletterande förskoleverk-
samhet ävensom fritidshem och därtill anknuten fritidsverksamhetll — an- vänder SU begreppen förskoleverksamhet och fritidshemsverksamhet (se 13—17 55 förslaget till socialtjänstlag).
I många barnfamiljer har en av föräldrarna ännu som huvudsaklig uppgift att sköta hem och barn. Sjukdom samt olika sociala och psykologiska faktorer kan medföra att denne förälder är borta från hemmet. För att varken barnens omvårdnad eller därtill hörande uppgifter i hemmet då skall bli eftersatta bör samhället kunna tillhandahålla social hemhjälp. En sådan social tjänst kan också i vissa fall ingå som ett led i mer omfattande insatser till stöd för en fa- milj och därmed även för barnens utveckling. Social hemhjälp som avser and- ra områden än barns omvårdnad och utveckling redovisas i sitt sammanhang. Möjligheten att få råd och stöd i frågor som rör barn och deras utveckling är en viktig del i den förebyggande verksamheten. Det är angeläget att denna möjlighet tillhandahålls i former och på platser som känns naturliga för den det gäller. I såväl barnavårdscentralens som förskolans uppgifter ingår att ge föräldrar sådana tjänster. Insatserna kan i bägge fallen finna både individuel- la och kollektiva former. Möjligheterna att samordna viss del av denna verk- samhet hos barnavårdscentral och förskola bör utvecklas. För att tillgodose behov av psykologisk/ psykiatrisk rådgivning och behandling bör socialtjäns- ten även samverka med PBU.
Också föräldrautbildning är betydelsefull. Behovet av ökade insatser på detta område har understrukits av såväl fosterbarnsutredningen som barn- omsorgsgruppen. Även om ansvaret för huvuddelen av de insatser som här krävs vilar på andra organ bör socialnämnden ta de initiativ till samarbete och vidta de andra åtgärder som den finner erforderliga på detta område.
Samhällets fritidsverksamhet är självfallet av stor betydelse för barns och ungdoms omvårdnad och utveckling. Frågor som gäller samhällets ansvar för fritidsverksamhet för barn i skolåldern har behandlats av barnstugeutred- ningen i betänkandet Barns fritid.12 Även SIA har i sitt betänkande Skolans arbetsmiljö berört dessa förhållanden. SU delar den mening som framträder i båda dessa betänkanden att samhället tydligare än nu måste ta ansvar för att barns behov av lek och av aktiv och stimulerande fritid kan tillgodoses. For- merna härför kan vara många. Fritidshem, fritidsgårdar, kvartersgårdar, parklek och verksamhet i skolan är exempel på några. Stöd till föreningar och verksamhet under föräldraansvar är andra exempel. Möjligheterna att sam- ordna verksamheten för olika åldrar bör tas till vara.
Arbete och försörjning
I målet för sociala tjänster i förebyggande och stimulerande syfte anges att insatserna skall tillhandahållas i sådana former att den enskildes egen förmå- ga förstärks. Grundläggande är möjligheten till försörjning genom eget arbe- te.
Sociala tjänster av direkt betydelse för möjlighet till arbete är givetvis bi- 11 Se även barnstugeut- träde vid arbetsanskaffning rn. in. Det är här fråga om dels att förmedla kon- redningens betänkande takt med arbetsförmedling/arbetsvård eller i vissa fall arbetsgivare, dels mer Barns sommar(SOU omfattande insatser i anslutning till individorienterade åtgärder (se 3.6.3). In- 197594)— satserna på detta område bör också gälla förmedling av utbildning för arbete. I? sou 1974;42_
SU vill i detta sammanhang starkt understryka att de arbetsberedande åtgär— derna i inskränkt mening många gånger inte är tillfyllest. Vissa grundläggan- de förutsättningar måste även tillgodoses. Dit hör t. ex. möjligheter för handikappade att ta sig till och från arbetsplatsen. vilket ofta fordrar resurser i form av färdtjänst (se 5.8.2).
Till andra sociala tjänster av betydelse för möjlighet att ta och behålla ett arbete hör många gånger förskole- och fritidsverksamheten. Denna har be- handlats ovan utifrån barnens behov och intressen. Härtill kommer också uppgiften att ge föräldrarna tillfälle att förbättra sina möjligheter till försörj- ning samt till personlig utveckling genom att ha förvärvsarbete eller genomgå utbildning. Också detta har berörts av bl. a. barnstugeutredningen. SU vill i sammanhanget särskilt understryka att denna verksamhet bör utformas så att den tillgodoser barns rätt till trygghet och kontinuitet i omvårdnaden.
Rådgivning som gäller exempelvis konsumentfrågor och den personliga ekonomin hör till de sociala tjänster som är viktiga för försörjningen och lev- nadsnivån. Rådgivning av detta slag kan bli aktuell bl. a. då ekonomisk hjälp lämnas och särskilt om den hjälpsökande själv tar upp frågor kring hushåll- ningen. Också i andra sammanhang bör sociala organ kunna tillhandahålla tjänster av detta slag, t. ex. i samband med information om andra rättigheter, vid besvärande skuldsättning osv. Som framgår under 3.6.3 föreslår SU att fa- miljerådgivningsverksamheten förs över på socialnämnden.
Utredningens förslag om såväl allmänt som individuellt inriktade insatser i form av ekonomiska ersättningar behandlas i kap. 4 och avd. 11.
Självständigt boende m. m.
Förutsättningarna för ett självständigt liv under goda villkor är i hög grad förbundna med möjligheten att ha en egen ändamålsenlig bostad. En del personer har till följd av sjukdom, handikapp eller ålder svårt att helt klara sig själva. De som varaktigt eller tillfälligt har nedsatt förmåga att klara ele- mentära livsfunktioner behöver ofta hjälp med både göromål i hushållet, personlig hygien och vård. För att de ändå skall kunna bo självständigt behö- ver de sociala tjänster av flera slag. Dessa tjänster kan erbjudas dels i sam- band med olika former av boende med gemensam service, dels utan sådant samband.
Mer omfattande behov av tjänster är lättast att tillgodose i någon form av boende med mer eller mindre inbyggd service. Detta utesluter inte självstän- dighet i boendet. Många kan dock tveka inför ett uppbrott från den bostad och den miljö som de är vana vid. Det bör vara möjligt att välja sociala tjäns- ter som gör att man kan bo kvar sålänge man vill.
Till betydande del gäller dessa frågor de äldre och de handikappade. SU har med hänsyn till betydelsen av socialtjänstens omsorger för dessa grupper valt att behandla de sociala tjänster som särskilt avser de äldre resp. personer med handikapp sammanhållet i särskilda kapitel (kap. 5 och 6).
I nämnda kapitel diskuterar utredningen behoven av generella insatser för att möjliggöra en självständig tillvaro för äldre och handikappade. Hit räknas förutom boende förberedelse av pensionering, åtgärder ifråga om sysselsätt- ning och aktiviteter, social hemhjälp, färdtjänst, tekniska hjälpmedel m. m.
Social jour
Sociala tjänster bör vara tillgängliga när de behövs. Behoven uppträder lika väl under veckoslut, helger och nätter som under dagtid i en arbetsvecka. Detta behov är givetvis i viss grad beroende av strukturella förhållanden. Be- hovssituationen är knappast densamma i exempelvis tätbefolkade, urbanise- rade områden och i glesbygdskommuner. Med förbehåll härför kan man tala om två huvudområden ifråga om allmänhetens behov av att komma i kon- takt med socialtjänsten även under kvällar, helger osv.
Det ena behovsområdet gäller företrädesvis ensamstående personers be- hov av kontakt och hjälp i olika avseenden. En stor grupp utgör här de äldre, vilkas behov av social jour behandlas under 5.8.4. Men här återfinns också många yngre och medelålders personer som befinner sig i krissituationer. Er- forderliga åtgärder kan i vissa fall begränsas till ett lugnande samtal och se- nare insatta stödfunktioner. I andra fall behövs däremot vissa omedelbara re- sursinsatser i form av socialtjänst eller sjukvård.
Det andra behovsområdet omfattar i första hand barn och ungdom men även vuxna familjemedlemmar. De latenta problemen utlöses ofta under fri- tiden, bl. a. i samband med alkoholförtäring. I en del fall kan enbart sociala insatser vara tillfyllest, i andra fall kan efter annans förmedling sociala insat- ser ingå som ett led i mer omfattande åtgärder.
Som framgår av kap. 30 medför tillämpningen av LTO behov av en social jour- och beredskapsverksamhet som inte alltid tillgodoses. Avsaknaden av en effektiv social service i detta avseende kan inverka menligt på möjligheten att tillämpa lagen på avsett sätt.
Frågan om jourverksamhet bör ses även i samband med vissa andra socia- la verksamhetsformer, särskilt fältverksamheten (3.6.1). Fältassistenterna möter ofta även individuella behov som kräver omedelbara insatser.
SU anser det synnerligen angeläget att behovet av en allmän social jour tillgodoses på ett tillfredsställande sätt i kommunerna. Utredningen vill där- för starkt understryka nödvändigheten av att frågan bringas till sin lösning.
Bestämmelserna i 4 5, 75 andra stycket, 85 samt 105 första och andra styckena förslaget till socialtjänstlag avser bl. a. sådana allmänt inriktade in- satser som berörts i detta avsnitt. Barnomsorgen behandlas som nämnts i 12—1755. Riktlinjer för äldre- och handikappomsorgen ges i 18—20 55.
3.6.3. Individuellt inriktade insatser
SU har tidigare i detta kapitel framhävt betydelsen av samhällspåverkande samt allmänt förebyggande och stimulerande insatser. Socialt arbete av så- dant slag kan bl. a. förväntas minska behovet av individuella stöd- och hjälp- åtgärder. Insatser som är särskilt anpassade till behov hos en enskild eller en familj kommer dock alltjämt att vara betydelsefulla. I vissa lägen blir det sådana åtgärder som tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsstandard och stärker hans resurser för ett självständigt liv.
Ur de övergripande målen kan härledes följande delmål för sociala tjänster som avser att ge individuellt anpassad hjälp.
Det bör åligga socialnämnden att, i samverkan med den eller dem som be- rörs, vid behov bistå enskilda och familjer med sociala tjänster som har till
'3 Begreppet ärende och frågor om registrering behandlas i kap. 43.
syfte att avlägsna eller begränsa uppkomna sociala svårigheter och som främ- jar möjligheter till självständig tillvaro.
Insatserna bör präglas av den helhetssyn som SU tillämpat på allt socialt arbete. Av denna följer att det är förhållandena i det enskilda fallet som måste styra valet av insatser och arbetsmetoder. Behoven bör uppmärksammas och mötas i ett tidigt skede. Bästa möjligheterna härtill uppstår när den enskilde har sådan kunskap om och tilltro till verksamheten att han själv tar initiativet till kontakt. En god information och en uppsökande verksamhet i erbjudande form bör kunna medverka till sådan kunskap och tilltro. De faktiska möjlig- heterna att erbjuda sociala tjänster och verkligen ge stöd och behandling i en problemsituation är naturligtvis av största betydelse när det gäller att vinna förtroende för verksamheten.
Angivna delmål för individuella stöd- och hjälpinsatser ställer krav på flera medel. Dessa kompletterar ofta varandra och de kan också kombineras med allmänt förebyggande sociala tjänster. Ekonomiskt bistånd i form av kommunal behovsprövad hjälp kommer även efter genomförande av SU:s föreslagna socialförsäkringsreform att bli en för de berörda betydelsefull individ- och familjeinriktad social tjänst. En- ligt utredningens intentioner bör denna verksamhet få ökad förebyggande och rehabiliterande inriktning. SU behandlar de föreslagna ekonomiska an- ordningarna i kap. 4 samt i avd. 11. Se även nedan om borgen.
Av andra former avseende stöd och hjälp med individuell inriktning kan nämnas
— upplysningar, samtal och rådgivning i fråga om ekonomi, barnupp- fostran, samlevnad osv; — andra förebyggande insatser och hjälpåtgärder som motiveras av den aktuella situationen; — fortlöpande kontakt för stöd och rådgivning vid problembearbetning (bl. a. familjerådgivning, varom mera nedan, gruppterapi, psykodrama); — erbjudande av behandling och vård i olika former; — insatser som gäller nyinflyttades och invandrares förhållanden.
Insatser av sådant slag syftar till att förstärka den enskildes egen förmåga. Socialtjänsten bör kunna erbjuda medborgarna goda möjligheter att få indi- viduellt avpassad hjälp när de känner osäkerhet eller råkar i svårigheter. Des- sa insatser kan många gånger behöva kombineras med andra sociala tjänster. Den som behöver bistånd bör kunna välja mellan de olika former av insatser socialtjänsten kan erbjuda eller anvisa. Det bör således i princip vara möjligt att efterfråga enstaka sociala tjänster — exempelvis ekonomisk hjälp — och samtidigt avvisa erbjudanden om andra insatser som avser behandling.
De individuellt riktade insatserna bör utmärkas av erbjudanden och av att den enskilde har självständigt ansvar för sin situation. Stöd i de former som här avses bör i många fall kunna erhållas utan formell ärenderegistrering.13
Bestämmelser avseende individuellt inriktade insatser finns bl. a. — utom i 4 5 — i 5, 6, 9—11 55 förslaget till socialtjänstlag.
De begränsningar som i vissa fall kan gälla rätten att avvisa vård framgår av SU:s förslag till lag med särskilda bestämmelser om vård av underårig (se avd. 111) samt i fråga om vuxna i avd. V.
Till de individuellt inriktade insatserna hör som nämntsfami/jerädgivning- en. Genom tilläggsdirektiv i december 1971 fick SU i uppdrag att lägga fram förslag rörande denna verksamhets utformning och organisation. SU ägnade ett särskilt kapitel (kap. 22) i principbetänkandet åt härmed sammanhängan- de frågor. Utredningen framhöll därvid att fortsatt uppdelning av lands- tingens familjerådgivning och den kommunala socialvården på skilda huvud- män var mindre lämplig. Utredningen ansåg att familjerådgivningen till upp- gift och karaktär låg nära socialvården. Utredningen föreslog därför att kom- munerna skulle svara för familjerådgivningen, som borde bli en lagstadgad uppgift. Detta innebar att alla medborgare oavsett samlevnadsform borde ges möjlighet att kostnadsfritt få kvalificerad hjälp med bearbetning av relations- problem. Familjerådgivningen borde i detta syfte byggas ut och dess förebyg- gande karaktär förstärkas. Informationen om verksamheten borde förbättras. Nödvändig sekretess, inklusive frihet från registrering, måste garanteras den som söker familjerådgivningens tjänster.
Hur familjerådgivningen skulle inlemmas i socialvårdsorganisationen bor- de kommunerna enligt SU själva avgöra. Utredningen redovisade tre alter- nativa organisatoriska lösningar, nämligen att familjerådgivningen
a) utgjorde en självständig förvaltning under socialnämnden,
b) bildade särskild enhet eller motsvarande inom socialvårdsförvaltningen,
c) ingick som funktion i socialvården utan att vara en särskild organisato- risk enhet för uppgiften.
Vid valet mellan de tre alternativen borde kommunerna beakta vissa särskil- da förutsättningar som borde vara uppfyllda för att familjerådgivningen skul- le fungera tillfredsställande. Här hade sekretessen och klientens möjligheter att vara anonym grundläggande betydelse. De komplicerade och ömtåliga problem familjerådgivningen ställs inför motiverade viss specialisering också i en ny organisation. Därigenom skulle bl. a. behovet och värdet av fortbild- ning, fördjupning i metodfrågor samt yrkesmässig erfarenhet lättare kunna tas tillvara. Det var enligt SU vidare angeläget att erfarna familjerådgivare kunde utnyttjas för handledning och samråd. Tillgången på konsulter var också en viktig förutsättning som borde tryggas genom avtal med i första hand landstingen. Familjerådgivningen borde dimensioneras på sådant sätt att den utåtriktade, pedagogiska verksamheten kunde fullgöras.
SU betonade som nämnts i principbetänkandet att organisationsfrågan bor- de lösas utifrån varje kommuns behov och förutsättningar. Utredningen fann det därför olämpligt att förorda en konsekvent tillämpning av endast ett av de tre skisserade alternativen, även om utredningen gav visst förord för al- ternativ b). Utredningen pekade på att förenandet av familjerådgivning med annan funktion inom socialvården kunde leda till svårbemästrade rollkon- flikter som det fanns anledning att uppmärksamma. Risken för rollkonflikter ledde enligt utredningen till den slutsatsen att befattningshavare verksam inom den kommunala socialvården inte borde förena familjerådgivning med annan socialvårdspräglad funktion.
De mindre kommunernas behov torde enligt utredningen kunna tillgodo- ses genom att två eller flera kommuner delade tjänst som familjerådgivare el- ler att kommun köpte tjänster av en närbelägen kommun. Sådana lösningar skulle också skapa större förutsättningar att förfoga över flera familjerådgiva-
re. Det stöd och det samråd mellan yrkesverksamma rådgivare som utred- ningen bedömde vara viktigt skulle därigenom i viss utsträckning kunna till- godoses.
Vid remissbehandlingen av principbetänkandet lämnades SU:s uttalanden i fråga om familjerådgivningens framtida uppgifter och allmänna utformning i huvudsak utan erinran. En stor majoritet — drygt 160 — av de remissinstanser som yttrat sig i frågan ställde sig vidare positiva till kommunalt huvudman- naskap för verksamheten. Bland det 90-tal instanser som därvid särskilt be- handlade de organisatoriska lösningarna förordade ungefär hälften — där- ibland SSR i vart fall i ett inledningsskede — alternativ b), medan återstoden — däribland socialstyrelsen, TCO och SKTF — föredrog alternativ c). Negativa till kommunalt huvudmannaskap var ca 40 remissinstanser och ett 20-tal var tveksamma. Till remissorgan som markerade familjerådgivningen såsom en speciell funktion utan att avvisa kommunen som huvudman hörde famil- jelagsakkunniga, läkarförbundet samt flera landsting och länsstyrelser. Ett landstingskommunalt huvudmannaskap, i varje fall övergångsvis, föror- dades av bl. a. moderata kvinnoförbundet, folkpartiets kvinnoförbund samt åtskilliga länsstyrelser och landsting samt några kommuner. Ett skäl härför var att socialvården och familjerådgivningen inte har samma sekretessbe- stämmelser, en fråga som SU i föreliggande lagbetänkande behandlar nedan under avd. VIII.
Flera remissinstanser understryker att kyrkliga/ ekumeniska och folkrörel- seförankrade familjerådgivningsbyråer bör finnas även i framtiden.
Vad som förekommit sedan principbetänkandet avlämnades ger inte SU anledning att ändra de ställningstaganden beträffande familjerågivningen som gjordes i detta betänkande. Vad särskilt angår frågorna om huvudman- naskap och organisation bör rådgivningsverksamheten sålunda vara en upp- gift för den kommunala socialtjänsten med frihet för kommunen att — med beaktande av de särskilda förutsättningar som angivits i principbetänkandet — välja den organisatoriska lösning som kommunen finner lämplig.
Någon särbestämmelse avseende familjerådgivningen har inte tagits upp i förslaget till socialtjänstlag. Den ingår i den allmänna rådgivande verksamhet som åligger socialnämnden enligt 4 och 1055 lagförslaget.
Frågan om sekretess och tystnadsplikt inom familjerådgivningen berörs i avd. VIII (se bl. a. avsnitt 42.4.5 och 42.6.1). I övrigt hänvisas till 22 5 försla- get till socialnämndslag med specialmotivering.
Borgen
Enligt 14 5 tredje stycket ShjL får kommunfullmäktige medge att social- nämnden, om socialhjälp anses böra utgå till bekostnad av utbildning eller in- köp av redskap eller verktyg eller till annat dylikt ändamål, i stället för att be- vilja kontant understöd tecknar borgen för lån som erfordras för ändamålet. Som exempel på ”annat dylikt ändamål” anges i förarbetena anskaffning av bostad. Kommuns rätt att ta upp lån och teckna borgen regleras i 4 kap. 7 och 8 55 KL som bestämmer längsta amorteringstid m. m. Det ankommer på full- mäktige att bestämma omfattningen av borgensåtagandet. Socialnämnden avgör om socialhjälp i det enskilda fallet skall utgå i form av borgensåtagande för lån.
Användningen av bcrgensinstitutet inom socialhjälpen varierar mellan kommunerna och i vissa kommuner torde det över huvud taget inte komma till användning. Bidragande orsaker till detta torde främst vara att de i lagen angivna behovsområdena i viss utsträckning torde vara tillgodosedda genom arbetsmarknadsstödet och studiemedelsstödet. Den åsikten har även fram- förts att det i princip är olämpligt att socialhjälp till livsuppehälle lämnas genom borgen. Justitiekanslern har i beslut den 27juni 1969, vilket överläm- nats till SU, framhållit att det i princip är olämpligt att frivillig socialhjälp till livsuppehälle utgår som borgen och att det endast borde komma ifråga då det gällde att täcka större engångsbelopp, varvid en ytterligare förutsättning bor- de vara att hjälptagaren bedöms kunna klara amortering och räntor på lånet utan att för sitt livsuppehälle samtidigt vara beroende av socialhjälp. JK fram- höll vidare att det var olämpligt att kommunen skaffade sig säkerhet för sina borgensåtaganden i socialhjälpsärenden, vilket kunde leda till att kommunen förbisåg ShjL:s bestämmelser om treårig preskription av rätten att föra talan om återkrav. Denna regel fick under inga förhållanden åsidosättas genom att kommunen skaffade sig egen säkerhet för sitt borgensåtagande.
Som SU anfört redan i principbetänkandet anser SU att socialnämnden även i fortsättningen bör få behålla sin nuvarande möjlighet att teckna borgen för lån. Främst torde detta få praktisk betydelse i fråga om näringshjälp och då det gäller att hjälpa den enskilde med att få fram större kapitalbelopp exempelvis för anskaffande av bostad.
Då rätt till bistånd föreligger i enlighet med vad som sägs i följande kapitel kan borgen inte komma ifråga, eftersom den enskilde då har rätt till bistånd från nämnden och inte behöver nöja sig med borgen för lån från annat håll. Borgensinstitutet kan därför komma till användning endast i sådana fall där socialnämnden utan att skyldighet föreligger finner det förenligt med social- tjänstens syfte att lämna ekonomisk hjälp (65 förslaget till socialtjänstlag).
Formerna för hjälp enligt den föreslagna socialtjänstlagen är inte bundna och SU anser därför inte nödvändigt att särskilt ange att hjälp kan lämnas i form av borgen. Till följd av reglerna om de kommunala organens kompetens blir det kommunfullmäktige som måste bestämma i vilken omfattning soci- alnämnden äger ställa borgen. Om fullmäktige beslutar härom blir det sedan socialnämnden som skall fatta beslut i det enskilda fallet. Av kommunalla- gen följer vidare att borgensåtagandet inte kan sträcka sig längre än fem år.
___. FJ—;_ _ F Winn-' '.l'. WW! f.]! l'-_ namram-liir
. _IT i:. __ .I .1__ .
.; ,Jliiu | . ,
. I ll "ur-I'- -- - .
.,ri 'li'lqu. -r"l'i,'
Ill.-tft ilj ,, .
i:". rar-'En ",
4 Rätten till bistånd
4.1. Inledning
Som framhållits i kap. 2 och 3 bör det yttersta ansvaret för den enskildes sociala situation åvila kommunen genom dess socialnämnd. Med ett yttersta ansvar följer — förutom uppgiften att anvisa och förmedla insatser från andra samhällsorgan — även uppgiften att lämna den enskilde det bistånd i övrigt som han behöver. 1 den följande framställningen skall frågan om det yttersta ansvaret tas upp från en annan utgångspunkt,'nämligen utifrån frågan om de förutsättningar under vilka den enskilde skall ha en i lag angiven rätt till sociala tjänster. Innan utredningens ställningstaganden i denna del re- dovisas skall bestämmelserna om rätt till stöd och hjälp enligt nu gällande vårdlagar närmare belysas.
4.2. Rätten till bistånd enligt vårdlagarna
4.2.1. Socialhjälpslagen
Förutsättningarna för ekonomiskt bistånd inom socialvården anges i 12 och 1355 ShjL. Enligt 125 föreligger rätt till ekonomisk hjälp under där närmare angivna omständigheter. Rätt till socialhjälp till livsuppehälle och erforderlig vård har den som inte fyllt 16 år och den som inte kan försörja sig genom eget arbete på grund av ålder, sjukdom, lyte eller annars bristande kropps- eller själskrafter eller som av hälsoskäl bör helt eller delvis avhålla sig från arbete, under förutsättning att han själv saknar medel och hans behov inte tillgodoses på annat sätt. I fråga om den som inte fyllt 16 år skall hjälpen även avse uppfostran.
Minderårighet anges som framgår av det anförda som en förutsättning vid sidan av andra för erhållande av socialhjälp enligt 125 (obligatorisk socialhjälp). I fråga om barns försörjning finns grundbestämmelserna i 7 kap. 1 5 föräldrabalken (FB), där det sägs att föräldrarna skall sörja för barns uppehälle och utbildning 'om inte barnet har egna tillgångar. Underhålls- skyldigheten upphör inte i något fall förrän barnet fyllt 16 år. Samma ål- dersgräns gäller alltså enligt 125 ShjL för skyldigheten att meddela soci- alhjälp på grund av minderårighet. ShjL och BvL sammanfaller i viss ut-
sträckning då det gäller att tillgodose barns behov. Gränsen mellan lagarna har i stort sett dragits så att hjälpbehov i hemmet tillgodoses genom so- cialhjälp och hjälpbehov utom hemmet genom samhällsvård eller andra barnavårdande åtgärder.
För att rätt till socialhjälp skall inträda skall den enskilde av orsaker som ovan sagts själv sakna medel till sitt uppehälle eller till erforderlig vård. Vidare skall hjälpbehovet inte tillgodoses genom bistånd från annan, t. ex. genom att hjälp lämnas av annan myndighet. När akut behov av social- hjälp inte föreligger saknar socialnämnden befogenhet att lämna hjälp enligt 12 5.
I 13 5 ges bestämmelser om s. k. frivillig socialhjälp. Enligt vad där sägs får socialhjälp meddelas enligt grunder som kommunfullmäktige bestämmer eller, om sådana grunder inte bestämts, efter vad socialnämnden prövar erforderligt. Den frivilliga socialhjälpen skall avse behov som det inte åvilar annan myndighet att tillgodose. Socialhjälpen är ett komplement till övriga sociala förmåner. Den utgår när annan hjälp är otillräcklig eller inte kan erhållas. Socialhjälpen skall vara habiliterande eller rehabiliterande samt fö- rebyggande. 1 145 ShjL sägs att socialhjälp bör lämnas på sådant sätt att den behövande såvitt möjligt blir i stånd att för framtiden genom eget arbete försörja sig och de sina. Socialhjälpens främsta syfte är att bidra till social rehabilitering. Det är för att detta syfte skall uppnås viktigt att socialnämnden samverkar med andra myndigheter. Arbetsvården och försäkringskassorna har därvid stor betydelse. Kassorna ägnar särskild uppmärksamhet åt dem som varit sjuka över 90 dagar i avsikt att utreda möjligheterna att återföra den sjuke till hälsa och arbete. Arbetsvården har möjligheter att anordna arbetsprövning, arbetsträning, yrkesutbildning eller omskolning. Ytterst vilar dock ansvaret för den enskildes situation på socialnämnden (om samar- betsfrågor, se vidare kap. 40).
Socialhjälp skall i princip utgå kontant. Socialnämnden skall emellertid inte bara lämna socialhjälp till uppehälle. Den är även ansvarig för att den hjälpbehövande erhåller den vård som är erforderlig. Vården skall företrä- desvis lämnas i det egna hemmet. Den kan även lämnas genom inackor- dering bl.a. i annat enskilt hem eller i vårdhem. Den enskildes rätt till vård är emellertid — liksom rätten till ekonomisk hjälp — beroende av att sådana förhållanden som anges i 125 föreligger.
Mot socialnämndens beslut i fråga om socialhjälp får talan föras genom förvaltningsbesvär (545 ShjL).
I förevarande sammanhang bör även erinras om bestämmelserna i 1 5 ShjL. Där sägs att varje kommun skall tillse att den som vistas i kommunen erhåller den omvårdnad som med hänsyn till hans behov och förhållanden i övrigt kan anses tillfredsställande. Såsom närmare utvecklats i kap. 2 har syftet med bestämmelsen varit att undanröja den tvekan som förelegat såvitt avser kommunernas kompetens att tillgodose den enskildes behov av per- sonlig omvårdnad. Bestämmelsens syfte har inte varit att leda till ändring i vad avser innebörden av begreppet socialhjälp eller besvärsrättens om- fattning enligt ShjL. Syftet har således inte varit att tillskapa en individuell rätt till sociala insatser utan att klargöra kommunens kompetens och dess allmänna ansvar inom ifrågavarande område.
4.2.2. Barnavårdslagen
Såsom framgått av vad nyss anförts upptar 125 ShjL bestämmelser om en social förmån som den enskilde under angivna betingelser har rätt till. Även BvL innehåller bestämmelser som uttryckligen anges innefatta sociala rättigheter för den enskilde.
Alltsedan tillkomsten av ÄBvL har beredande av samhällsvård åt värnlösa eller nödställda barn varit en viktig uppgift inom barnavården. Bestäm- melserna härom i ÄBvL överfördes till BvL med endast den mer väsentliga ändringen att åldersgränsen för rätt till samhällsvård höjdes från 16 till 18 år.
I 31 5 första stycket BvL sägs att, om någon som inte fyllt 18 år behöver vård och fostran på grund av att föräldrarna avlidit eller övergivit honom, barnavårdsnämnden skall omhänderta honom för samhällsvård, om behovet inte tillgodoses på annat sätt. Med det sistnämnda avses bl. a. sådana fall då anhörig eller annan åtar sig att sörja för barnet.
Enligt 31 5 andra stycket skall barnavårdsnämnden även i andra situa- tioner omhänderta barnet för samhällsvård. Är någon som inte fyllt 18 år i behov av specialvård eller annan vård och fostran utom hemmet på grund av att föräldrarna inte kan bereda honom sådan vård eller annars underlåter att tillfredsställande sörja för honom och kan behovet inte tillgodoses på annat sätt skall nämnden omhänderta den unge för samhällsvård. Omhän- dertagande som nu sagts sker endast på begäran av föräldrarna eller med deras samtycke. Barnet skall lämna sitt samtycke om det fyllt 15 år. Kravet på barnets samtycke är emellertid inte ovillkorligt. Om särskilda skäl fö- religger kan avsteg från huvudregeln göras. Med undantagsbestämmelsen har bl. a. åsyftats de fall då samtycket saknar betydelse, såsom vid debilitet eller liknande sinnesbeskaffenhet hos den unge.
Stadgandet i andra stycket är tillämpligt även vad gäller 5. k. ekonomiskt övergivna barn. Därmed avses sådana i fosterhem placerade barn för vilka fosterlönen helt eller delvis uteblivit. Kan fosterföräldrarna inte behålla bar- net i en sådan situation och har föräldrarna inte heller möjlighet att själva ta hand om barnet befinner det sig i samma läge som de värnlösa barnen.
För tillämpning av 31 5 andra stycket förutsätts att situationen inte är sådan som anges i 25 5 BvL. Omhändertagande kan alltså inte ske om för- utsättningarna för ingripande med stöd av 255 a) eller b) föreligger.
Talan mot bamavårdsnämnds beslut i fråga som avses i 315 BvL får föras genom förvaltningsbesvär (80 5).
Såsom närmare kommer att beskrivas i det följande (se avd. 111) skall barnavårdnämnden enligt 255 BvL vidta åtgärd om någon som inte fyllt 18 år misshandlas i hemmet eller annars där behandlas på sådant sätt att hans kroppsliga eller själsliga hälsa utsätts för fara eller om hans utveckling äventyras på grund av föräldrarnas eller annan vårdnadshavares olämplighet som fostrare.
Nämnden skall även enligt samma lagrum vidta åtgärd om någon som inte fyllt 20 år på grund av brottslig gärning, missbruk av rusdrycker eller narkotiska medel eller av annan jämförlig anledning är i behov av särskilda tillrättaförande åtgärder från samhällets sida.
Föreligger förhållande som anges i 255 skall barnavårdsnämnden söka
åstadkomma rättelse genom en eller flera förebyggande åtgärder och får även bestrida vissa kostnader för genomförande av sådana åtgärder (26 5). Bedöms förebyggande åtgärder vara gagnlösa eller har sådana åtgärder vid- tagits utan att medföra rättelse skall den unge omhändertas för samhällsvård (29 5).
BvL lägger som framgår av det anförda ovillkorliga uppgifter på nämnden. Det är en skyldighet för nämnden att i beskrivna situationer vidta efter förhållandena avpassade åtgärder.
Bakom bestämmelserna ligger som ett huvudsakligt syfte att till skydd för den underårige bereda honom bistånd i ett utsatt läge. Mot den nämnden ålagda skyldigheten får anses svara en rätt för den enskilde att i angivna situationer få bistånd genom samhällets försorg, även om den enskilde inte alltid kan genom förvaltningsbesvär över bamavårdsnämnds beslut få sin rätt till bistånd prövad i högre instans.
4. 2 . 3 N ykterhetsvdrdslagen
Om det framgår av nykterhetsnämnds undersökning att den det är fråga om missbrukar alkoholhaltiga drycker skall nämnden, där så prövas er- forderligt och gagneligt, söka bibringa honom insikt om vådan av alko- holmissbruk samt vidta för hans rättelse lämpade hjälpåtgärder(14 5 1 mom. NvL; jfr 1—7 55 tillämpningskungörelsen (19551528) till denna lag).
NvL upptar vidare en bestämmelse som till sitt innehåll svarar mot 31 5 BvL. Sålunda ges i 585 möjlighet för den enskilde att efter hänvändelse till nykterhetsnämnden få erforderligt bistånd. Den som är hemfallen åt alkoholmissbruk kan enligt denna paragraf efter egen ansökan beredas fri- villig vård på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare. Ansökan om sådan intagning skall göras hos anstaltens föreståndare eller hos socialstyrelsen. Vid ansökan skall till styrkande av vårdbehovet fogas läkarintyg enligt fast- ställt formulär. För intagning erfordras vidare att den vårdbehövande skrift- ligen förbinder sig att stanna på vårdanstalten under viss tid som bedöms erforderlig med hänsyn till vårdbehovet, dock högst sex månader.
4.3. Överväganden i principbetänkandet
Ifråga om SU:s överväganden i principbetänkandet såvitt angår rätt till eko- nomisk hjälp — socialbidrag — hänvisas till avd. 11 (kap. 14).
Betänkandet behandlar även allmänt frågan om den enskildes rätt till bistånd genom socialvården. Denna rätt borde enligt utredningen vidgas både när det gäller kretsen av hjälpberättigade och i fråga om formerna för hjälpinsatser. Det konstaterades att de uppgifter som bör åvila kommun inom ramen för dess yttersta ansvar för den enskildes sociala situation blir ovillkorliga för kommunen endast i den mån de svarar mot för den enskilde fastlagda rättigheter. Trygghetsmålet ansågs kräva att det skall finnas en rätt för den enskilde att få samhällets bistånd när han inte själv förmår klara sin livsföring på ett skäligt sätt. Såvitt avser barn och ungdom borde biståndet även omfatta den omsorg och fostran som inte kan ges av vård- nadshavaren. Om ett föreliggande behov skall tillgodoses av annan hu-
vudman, borde kommunens uppgifter i första hand vara att ge upplysning om eller förmedla insatser från sådan huvudmans sida. Kommunen borde i samråd med den enskilde utifrån förhållandena i det särskilda fallet pröva vilken åtgärd som är bäst ägnad att avhjälpa hans behov.
Utredningens ställningstagande innebar alltså att det borde läggas fast en för hela vårdområdet gällande rätt för den enskilde att få erforderligt bistånd från socialvården. Under den gjorda bestämningen skulle bl. a. rym- mas de rättigheter som nu tillkommer den enskilde enligt såväl ShjL som övriga vårdlagar.
De lokala förhållandena i den enskilda kommunen blir givetvis av be- tydelse för insatsemas inriktning och utformning. Den rättsliga regleringen i en kommande vårdlag av kommunens socialvårdande verksamhet borde därför inte vara alltför detaljerad. Den måste emellertid klart fastlägga den enskildes rätt till bistånd i situationer då han inte själv kan tillgodose sina behov. I betänkandet föreslogs slutligen att talan mot beslut som gäller de för den enskilde fastlagda rättigheterna skulle kunna föras genom förvalt- ningsbesvär på samma sätt som för närvarande i huvudsak gäller enligt ShjL och BvL.
4.4. Remissyttranden
Den i föregående avsnitt gjorda hänvisningen till referat i avd. 11 gäller även remissyttrandena över principbetänkandet till den del de behandlar rätten till socialbidrag.
SU:s förslag att vidga den individuella rätten till bistånd och därmed rätten att anföra förvaltningsbesvär inom socialvårdsområdet har bedömts övervägande positivt av två tredjedelar av det 65-tal remissinstanser, där- ibland omkring 15 kommuner, som behandlat förslaget.
Inom denna majoritet understryker dock flera remissinstanser att den enskildes rättigheter måste preciseras närmare i den blivande lagen, särskilt inom serviceområdet. Mot utredningens ställningstagande att undvika de- taljreglering anför t. ex. kammarrättema i Stockholm, Göteborg och Sunds- vall att lagstiftaren, om en socialvård av visst materiellt innehåll anses vara angelägen, får se till att sådana resurser ställs till kommunernas förfogande att vården kan genomföras. Skulle man å andra sidan av kostnadsskäl tvingas stanna vid en mer begränsad ambition, bör det klart framgå av lagen var grän- sen för ovillkorlig rätt till socialvård går. Till dem som ställer sig positiva till utredningens förslag hör flertalet länsstyrelser. Länsstyrelsen i Stockholms län anser dock att frågan om den reella innebörden av en utvidgad rätt till so- cial service och därmed en utvidgad besvärsrätt måste bli föremål för fortsatt ingående utredning. Därvid bör beaktas att den tänkta utvidgningen av be- svärsrätten är ytterst betydande och djupt ingripande i den kommunala själv- styrelsen. Samma inställning redovisar Stockholms kommun. Ett par länsstyrelser framhåller att det kan bli svårt att avgränsa kommunens ansvar och att socialstyrelsen kan behöva fortlöpande meddela råd och anvisningar i form av vägledande normer för att underlätta besvärsprövningen. Flera re- missinstanser, däribland kommunförbundets styrelse, understryker att vid
prövning av besvärsärenden skälig hänsyn måste tas till takten i uppbyggna- den av kommunens resurser.
Några få kommuner, däribland Göteborgs kommun, ställer sig avvisande till den föreslagna utvidgningen av rätten att anföra förvaltningsbesvär.
4.5. Socialutredningens överväganden och förslag
4.5.1. Rätten till bistånd bör ges generell räckvidd
De allmänna socialpolitiska anordningarna bildar grunden för det svenska trygghetssystemet. Inom detta utgör socialförsäkringarna en hörnsten. Deras syfte är bl. a. att garantera kompensation för inkomstbortfall på grund av sjukdom eller av annan orsak. Utmärkande för socialförsäkringarna är att de knyter rätten till ekonomiskt bistånd till generella förutsättningar och att de inte bygger på individuell behovsprövning.
SU föreslår i avd. 11 att den grundtrygghet som innefattas i socialför- säkringssystemet utvecklas i nya former och byggs ut att omfatta nya be- hovssituationer genom det 5. k. socialförsäkringstillägget.
Ett socialförsäkringssystem som bygger på generella förutsättningar kan inte reglera alla de situationer där den enskilde kan ha behov av samhällets insatser. Främst ShjL:s bestämmelser om socialhjälp har kommit att svara för en ekonomisk utfyllnad efter individuell behovsprövning i de fall där de generella stödformerna visat sig vara otillräckliga.
I systemet för grundtrygghet ingår förutom de generella och individuella ekonomiska stödformer som nu nämnts även bestämmelser vilkas syfte är att trygga den enskildes behov av personlig vård och omvårdnad. Här bör erinras om BvL:s bestämmelser för tillgodoseende av barns eller ungas behov av trygghet. Uppmärksammas bör även NvL:s bestämmelser om stöd och hjälp till samt vård av den som missbrukar alkohol.
Samhället har således genom bestämmelser om rätt till vård eller annan hjälp enligt BvL, NvL och ShjL inom varje vårdområde sökt tillgodose den enskildes behov av bistånd i vissa situationer. Rätten till sociala vårdinsatser är knuten till olika vårdområden och avser olika målgrupper såsom barn och ungdom, missbrukare etc. De åtgärder som lagen anvisar är begränsade. 31 5 BvL öppnar vägen endast till omhändertagande för samhällsvård och tilläg- ger enligt sin ordalydelse inte föräldrarna rätt att påkalla andra insatser. På motsvarande sätt är den i 58 5 NvL angivna rätten till vård begränsad till att avse ingång på vårdanstalt för alkoholmissbrukare. Den i 26 5 BvL och 14 5 NvL angivna skyldigheten för vederbörande nämnd att lämna bistånd i form av förebyggande åtgärder resp. hjälpåtgärder inträder endast under vissa för- utsättningar. Vad gäller 12 5 ShjL reglerar den endast rätten till ekonomisk hjälp och under samma förutsättningar rätten till vård.
De nuvarande vårdlagarna visar således en oenhetlig bild, där rätten till ekonomisk hjälp inte klart avgränsas från rätten till bistånd i annan form och där anknytningen till vårdområden försvårar en samlad bedömning.
Socialvården arbetar i dag utifrån helt andra utgångspunkter än dem som gällde då de olika vårdlagarna kom till. Behovet av behandlingsinsatser be-
döms efter den enskildes hela sociala situation och lämnade stöd- och hjälp- insatser avser ofta hela familjen.
Inför den samordning av den sociala vårdlagstiftningen som nu förestår är det angeläget att finna en bestämning av den enskildes rätt att vid sidan av socialförsäkringarnas ekonomiska stödformer få efter individuella förutsätt- ningar och behov anpassad omvårdnad, vård, ekonomisk hjälp eller annan form av bistånd. En sådan rätt bör ingå som ett led i den grundtrygghet som bör tillkomma envar i samhället. En ändrad lagstiftning för det sociala området bör således öppna vägen för en verksamhet som inte på sätt nu är fallet är knuten till vårdområden och bör ge de sociala nämnderna vidgade möjligheter att anpassa erforderliga insatser till den enskildes behov och önskemål. Rätten till bistånd bör ges generell räckvidd och socialnämndens möjligheter att anpassa insatserna efter individuella behov bör inte begränsas genom lagens bestämmelser.
4.5.2. Nuvarande rätt till bistånd bör inte inskränkas
En given utgångspunkt vid bestämmandet av rätten till bistånd bör vara att den enskildes rätt till sociala insatser inte skall begränsas i förhållande till vad som nu gäller utan skall omfatta de i vårdlagarna förut angivna situationerna. Det finns därför anledning att mot bakgrund av de principer som ligger till grund för dessa bestämmelser finna förutsättningarna för en sådan rätt.
Utmärkande för rätten till bistånd enligt ShjL är den direkta anknytningen till behovet av ekonomisk hjälp. Kan till följd av i lagen närmare angivna omständigheter den enskilde inte klara sin försörjning och tillgodoses be- hovet inte på annat sätt, inträder rätten till socialhjälp till uppehälle och till erforderlig vård. Övriga vårdlagar har i fråga om i respektive lag angivna rättigheter andra utgångspunkter, där behovet av ekonomisk hjälp inte för- utsätts för rätten till bistånd.
Jämlikt 31 5 BvL föreligger rätt till samhällets bistånd för barn vars för- äldrar avlidit eller övergivit dem. Här utgör barnets behov av omvårdnad grunden för samhällets åtgöranden. Rätt till bistånd föreligger också när barnet är i behov av specialvård eller annan vård utom hemmet och för- äldrarna inte kan bereda barnet den erforderliga vården eller underlåter att annars tillfredsställande sörja för barnet. Även här framträder således en på barnets behov av omvårdnad grundad rätt till hjälp från samhällets sida.
Bestämmelserna i 25, 26 och 29 55 BvL har samma utgångspunkter. Bar- navårdsnämnden har skyldighet att vidta vissa åtgärder till skydd och om- vårdnad för den unge under i Iagrummen nämnare angivna omständigheter, och som framhållits under 4.2.2 får mot dessa skyldigheter anses svara en rätt för den enskilde att i dessa situationer få bistånd genom samhällets försorg. Enligt NvL finns som angivits under 4.2.3 möjlighet att erhålla hjälp i olika former inklusive institutionell vård och behandling. Till grund för bestäm- melserna om frivillig ingång på vårdanstalt för alkoholmissbrukare i 58 5 NvL ligger bl. a. överväganden om den styrande effekten av bestämmelser om tvångsintagning samt om de behandlingsmässiga fördelar som är att vinna med frivillig vård. Även här är fråga om ett från den enskildes ekonomiska förhållanden fristående behov av vård som tillgodoses inom socialvården.
De i gällande vårdlagar intagna bestämmelserna om rätt till bistånd vilar på den förutsättningen att den som till följd av olika omständigheter inte kan klara sin försörjning eller i övrigt den dagliga livsföringen skall beredas erforderlig hjälp genom samhällets försorg. Denna förutsättning bör klart framgå även i en ny sociallag. SU föreslår därför att i 55 första stycket socialtjänstlagen tas in en bestämmelse om att den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov ej tillgodoses på annat sätt. Den rätt den enskilde på så vis tilläggs svarar därvid mot det yttersta ansvar som enligt vad utredningen ti- digare anfört bör åvila kommunen. Den av SU föreslagna rätten till bistånd inrymmer till en början den rätt till sociala insatser som kan utläsas ur de nuvarande vårdlagarna men lämnar i fråga om valet av åtgärd frihet för socialnämnden att i samråd med den enskilde finna hjälpinsatser anpassade till omständigheterna i varje särskilt fall. Rätten till bistånd har som framgår knutits till den enskildes möjligheter att klara sin försörjning och livsföringen i övrigt.
Under en sådan bestämning ryms såsom redovisats i utredningens prin- cipbetänkande mycket skiftande förhållanden. Härunder ingår de situationer som beskrivs i 31 5 BvL. Vad angår i 25 5 BvL beskrivna förhållanden bör erinras om att utredningen, som vidare utvecklas i avd. Ill, föreslår att även fortsättningsvis möjligheter bör finnas att bereda underårig vård även om samtycke till sådan vård inte föreligger. Det bör enligt förslaget åvila nämnden att i angivna situationer ta upp frågan om beredande av vård åt underårig. I samma utsträckning som samhället skall anses ha skyldighet att vidta åtgärder mot den enskildes vilja måste det även föreligga rätt för den enskilde att på frivillig grund ta samhällets tjänster i anspråk.
Den särskilda rätten att få barnavårdsman förordnad (jfr 3 a 5 BvL) har ta- gits upp till bedömande i avsnitt 8.3.2.
Vad angår de i NvL angivna situationerna är förhållandena annorlunda. Som framgått av den ovan lämnade redogörelsen förutsätter intagning på vårdanstalt med stöd av 18 eller 58 5 NvL att den vårdbehövande är hem- fallen åt alkoholmissbruk. Rätt för den enskilde att få och skyldighet för nämnden att ge vård inträder således först vid ett mera långtgående missbruk. Vid missbruk av alkohol eller narkotika uppkommer därför fråga om när rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen skall inträda. Det får därvid anses uppenbart att den som vänder sig till socialnämnden för att få hjälp för sitt missbruk inte i något fall kan avvisas. Socialnämnden bör alltid med tillgängliga resurser söka tillgodose det föreliggande hjälpbehovet. Är om- ständigheterna sådana att den enskilde inte längre kan klara sin livsföring inträder skyldighet för nämnden att medverka till att den enskilde bereds erforderlig vård (se även avd. V).
Den föreslagna rätten till bistånd avser även de situationer som omfattas av bestämmelserna i 125 ShjL. En betydande del av de hjälpbehövande som här avses kommer att kunna ges ekonomisk hjälp med stöd av de föreslagna bestämmelserna om socialförsäkringstillägg. Övriga som till följd av bristande försörjningsförmåga är i behov av samhällets bistånd skall vara berättigade härtill i minst samma omfattning som nu är fallet. Den ekono- miska hjälpen kommer med utredningens förslag att utgöra en av flera vägar att tillgodose den enskildes behov av hjälp. Med en beskrivning av rätten till
bistånd som har sin utgångspunkt i frågan om den enskildes möjligheter att klara den dagliga livsföringen blir det emellertid inte nödvändigt att göra so- cialbidraget till en särskilt reglerad hjälpform.
4.5.3. Rätten till bistånd bör omfatta nya grupper
Vad hittills anförts motsvarar nuvarande rätt till bistånd. Under den fö- reslagna bestämmelsen faller de barn och unga som nu bereds hjälp med stöd av BvL, de alkoholmissbrukare vilkas vårdbehov nu tillgodoses med stöd av NvL samt de som enligt ShjL har rätt till ekonomisk hjälp för att kun- na klara sin försörjning.
Det valda sättet att bestämma rätten till bistånd, vilket har sin utgångs- punkt i frågan om den enskildes möjligheter att klara sin livsföring, leder emellertid till att nya grupper förs in under denna rätt.
Som den tidigare framställningen visat föreligger i dag ingen generell rätt till vård. Rätten till vård är enligt 125 ShjL knuten till frågan om ekonomiskt hjälpbehov. En generell regel om rätt till samhällets hjälp för alla dem som är i behov därav för sin försörjning och sin livsföring i övrigt kommer att inrymma, förutom de grupper som nyss angivits, även andra som behöver hjälp från samhällets sida. Det gäller t. ex. de äldre och handikappade som i sitt dagliga liv är beroende av andras insatser. Det står således klart att en handikappad som för sin livsföring inte kan undvara särskilda insatser bör vara berättigad till sådana enligt den föreslagna bestämmelsen. Även äldre som för den dagliga livsföringen måste ha t. ex. social hemhjälp bör på samma grunder vara berättigade härtill.
Den föreslagna rätten till socialt bistånd innebär att den som efterfrågar ekonomisk hjälp inte kan anses berättigad härtill med mindre han saknar förmåga att på annat sätt klara sin försörjning eller sin livsföring i övrigt. Till ledning vid denna bedömning bör tjäna de normer som anvisats för pröv- ning av rätten till socialförsäkringstillägg enligt vad närmare anförs i kap. 17. På motsvarande sätt bör i fråga om andra biståndsformer nämndens bedöm- ning göras mot bakgrund av vad som framkommit vid utredning rörande den enskildes möjlighet att själv klara sin situation.
4.5.4. Biståndet skall ge skä/ig levnadsnivå m. m.
Under rätten till bistånd ryms skiftande situationer där insatsemas art be- stäms av förhållandena i varje särskilt fall. Såsom framhållits i principbe- tänkandet (s. 261 f.) bör biståndet utformas så och ges i sådana former att den enskilde tillförsäkras skäliga levnadsvillkor. Inom biståndet bör således in- rymmas resurser för personlig utveckling och meningsfylld aktiv livsföring i övrigt, bl. a. i avseende på fritid, rekreation och sociala kontakter.
Biståndet skall tillgodose föreliggande behov men också utformas så att det ökar den enskildes förutsättningar att i framtiden själv klara sin försörjning och den dagliga livsföringen i övrigt. Rehabiliteringssynpunkten måste till- mätas stor betydelse vid biståndets bestämmande. Som utredningen anfört i principbetänkandet bör således förebyggande och rehabiliterande aspekter beaktas inom ramen för den föreslagna rätten till bistånd.
Under hänvisning till vad nu anförts föreslår utredningen att i 5 5 andra stycket socialtjänstlagen tas in en bestämmelse om att biståndet skall till- försäkra den enskilde en skälig levnadsnivå och utformas så att det stärker hans resurser för ett självständigt liv.
4.5.5. Behovet kan ej tillgodoses på annat sätt
Rätten till bistånd bör begränsas till de situationer där den enskildes behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Huruvida så kan ske får bedömas efter de möjligheter som i praktiken föreligger vid den tidpunkt när frågan om socialtjänstens bistånd aktualiseras. Rätt till omedelbar (tillfällig) ekonomisk hjälp bör t. ex. kunna föreligga även om den hjälpsökande bedöms i och för sig vara i stånd att genom arbete klara sin försörjning (jfr specialmoti- veringen till 5 5). Vänder sig den som på grund av sjukdom är i behov av samhällets insatser till nämnden för att få hjälp, bör nämndens uppgift vara att genom kontakter med ansvarig huvudman verka för att erforderliga vårdåtgärder kommer till stånd men också, som framhållits i kap. 2, att i avbidan härpå vidta erforderliga åtgärder. Socialnämnden skall visserligen inte överta annan huvudmans ansvar, men kommunens yttersta ansvar kan stundom medföra att nämnden tillfälligt får vidta åtgärder som an- kommer på denna huvudman.
4.5 .6 Vissa andra frågor
De sociala insatserna skall lämnas efter samråd med den enskilde hjälp- behövande och/eller i fråga om underårig hans föräldrar. På grundval av gjord utredning skall nämnden erbjuda hjälp som är anpassad till förhål- landena i varje särskilt fall. Lagen bör således inte anvisa vissa hjälpformer såsom i dag är fallet med socialhjälp och omhändertagande för samhällsvård.
Det tidigare nämnda, av SU föreslagna socialförsäkringstillägget kommer att tillgodose försörjningsbehov som i dag ombesörjs av socialvården. Re- formens betydelse för den ekonomiska hjälpens omfattning och funktion inom socialtjänsten behandlar SU i avd. 11. Utredningen gör där i kap. 18 även vissa preciseringar i fråga om rätten till sådant ekonomiskt bistånd samt tar ställning till vissa frågor av formell och administrativ natur. Vad gäller dessa bestämningar av det ekonomiska biståndet inom socialtjänsten hänvisas således även till utredningens överväganden och förslag i avd. 11.
Sociala stöd- och hjälpinsatser kan antas komma att ges i vidare omfattning än vad som följer av den angivna rätten till bistånd. Det torde saknas an- ledning att utöver de bestämmelser som berörts i kap. 3 reglera sådana insatser. Dock bör socialnämndens kompetens att lämna sådan hjälp klart framgå av lagen (6 5 socialtjänstlagen ). Frågan om insatsens art samt den en- skildes kostnadsansvar bör därvid — i vissa fall utifrån fastställda taxor — be- stämmas i samråd med den enskilde. Sådana överenskommelser får karak- tären av avtal som inte behöver särskilt regleras.
SU föreslår alltså att i socialtjänstlagen tas in en bestämmelse om rätt för den enskilde till bistånd genom socialnämndens försorg. Härigenom utsträcks grundtryggheten i samhället till att omfatta förutom ett social-
försäkringssystem med dess ekonomiska stödformer rätt till efter individuel- la förhållanden anpassad vård, omvårdnad eller annat bistånd.
För att denna trygghet skall kunna förverkligas fordras att socialtjänsten i kommunerna får erforderliga resurser härför. Det är likaså av stor vikt att dessa resurser inte bara finns som en tillgång för dem som efterfrågar dern. Den enskilde bör informeras om och i en uppsökande verksamhet erbjudas de sociala tjänster som han behöver.
,...-||| || - , . ' ml "'"." "' ' " ".".""""" "'"';""" "" " ""'" . '='-" ';|'; |: .
" '-'.'|,!,"'| "'"",f: ',11"|'"F.':"'|,.' "."!'|, '.'j,""'L.".|'|l' |'|.|T'.r i?.l' ' | . .'. |."" ..”a.,.| ...-_.."ll" " """",'|',-|_ '.'" '-",',' |'. h." .. "U.-H 'Äf"',t"""'.'"""'—'"" .'Ii. l'i..'?|. .' .ru—: .". |l.'l .l
nu.-r
"ä'" "'i'.-"RW " -,1.' "'1'".'.'...',"""f'" "ä'-" rf, T",|.| '.'l..|—. . 'anm'l '.| |.|'..' '.|._ .I'T
'.|-.,... MWh. illa"-'_'". ...-..... . . .. . ”"En, - "|'.'.|f ' ',.|J,:I.H'T,,å 'frui _.,_.._ jä""""'" ,,,.J, - ,, ,, ,,,, ., ,,,, ,,_,,,,,,,,, ,,,, , ,,
l'u ., ""'.|r |"|..'"-.. ||'. . ' ' |""'"""" N,,|jt..w.l'l." ,,,,,T .| _ -. ,,. -..|- . ,, . .. ,.,,' .,,', ,__:_, '] ,,». ,, .,.._ ”_j... . ',',|. . ,_,,..... , |., '|, ,, . , _ ,, 5”, ,,,:I, , H,. ,' ,,,, .,'J ',l,l.h||,| ,.|'i . ,_. - '|., .-: _ . ,| , .;cm. ' ,, "|, || ,,
,,,,,,,,,,,,,. ....'.,E- _ "=, .,.j' ,,',, .|,.|,.' -,',,,,|,...._','_, ,,,
J'. , ”.|-,,. ,,.._, j" .. ,J',,,ll ' I'"",,, ",,',l ,, ., _, ,, , , ,,| _,.-.|,.', " ,, ,, . ...,, ', .,, . . ”.'., ..", ,, '_'", ,,F'l',..|",'-.,' F:, ':
, ,, ,,,,,,,.t,.., ,.'l'glj'g, . |||. ['. . ., . . .'.,J|,",. .'.,|_ .| ';.»r _ .-
. |.,: |:...' (' . ' _
,ll l..',. .l ..l . ||
,,,,151,-""1"."..'.-1',l,,|_ .
" "M:-U'! " =,I'"2',",,',:' "" """ ,1'"'Jdl "" ' ' 'n '| ',||' ,,|l|.' ' 'ulv'.
'| " ' ' " .- '|l | .
. ,,,-'i,,,,,,,,,,,,.,,,l 'l.'_'l" ,!':|._"|..".|, |'.| . ...-. .)," ' "'
. .. . "Jin,k .lf'"' ' ...- "-,'-."' ,, _ | . .. _
||,,.',',.,,..--..'||.,,l. . ”=.-"'". |." ,'
|.|, | . _" .','.,_'.J,_' ' " ., . ..
.. ,|| 4] , |, | ||, * , ,|,, | | .
"r' r'T' ,, ."'."" . ,,,Pgå... .'. " ' '
”U' ”% '.'liil'j'hl '# "'"" " l '— |.- i'll-*I
'...'...",5,,'- -
.' _ ,,,HT'.'_'.'|_ '|"._
..j,l. |... .. -,"'.1 -':,-','Il" .. _
J'n' ' "'" "_ ' | ,,_,,.,| ,,gtmm. ,,,j,.,,.,,.', ,-' ,,, ., . '.'.'| "u'f' '||' ':'”J . . . - , ', ,,-._'.,,,, ,',' .'H
,.', l url-FL,, , j: . - ,,t,
M . ""I'l'it,,,,,,| |
__,,',-| r."... . "'.-H., ., -' _.
,,. ',..,,|,.,,_ ,. .. ,
.. . '- .. .|.|'-| | | . I I '. ' ' , |.ii.lJ.|| .
- .; .. . - ,, hä"
, .. ',| .. . minut
ri"- ' L |
5 Äldreomsorg
5.1. Närmare överväganden krävs
Socialutredningen har i principbetänkandet behandlat ett antal s.k. mål- grupper som kräver särskilda insatser i fråga om sociala tjänster'. En sådan särskild målgrupp utgör de äldre. De övriga målgrupperna i principbetän- kandet är familjer med barn, ungdomar, missbrukare av beroendeframkal- lande medel samt handikappade. Flera av dessa gruppers förhållanden har under de senaste åren varit föremål för utredningar och principiella ställ- ningstaganden samt konkreta förslag som grund för det fortsatta reformar- betet. På det familjepolitiska området har ett flertal utredningar arbetat och lagt fram viktiga förslag. Här kan nämnas familjepolitiska kommittén, fos- terbarnsutredningen, barnstugeutredningen, familjestödsutredningen och utredningen om skolans inre arbete. En särskild handikapputredning är se- dan lång tid i arbete och har under de gångna åren initierat många reformer på området. Missbruksproblemen har tagits upp av bl. a. alkoholpolitiska utredningen och anstaltsutredningen.
Flera av principbetänkandets målgrupper har således blivit behandlade i olika sammanhang. Vissa av dem synes inte fordra någon ytterligare genom- gång i detta betänkande. ] fråga om andra målgrupper krävs närmare över- väganden. När det gäller socialtjänstens insatser för barn och ungdom liksom för vuxna missbrukare behandlar SU dessa frågor ingående i avd. III och V. Omsorgen om personer med handikapp behandlas i kap. 6. I fråga om de äldre pågår inom socialdepartementet genom pensionärsundersökningen (S 1974106) en kartläggning av ålders- och förtidspensionärernas situation i dagens samhälle. En analys av de framtida utvecklingstendenserna skall gö- ras med hänsyn till bl. a. befolkningsutvecklingen. Kartläggningen skall vidare innefatta en undersökning av olika vägar då det gäller att tillförsäkra pensionärerna goda levnadsbetingelser. Den är avsedd att ge underlag för den framtida utformningen och inriktningen av samhällets insatSer för de äldre. I det läget finner SU det angeläget att redovisa utredningens uppfattning om hur äldreomsorgen i framtiden bör utformas.. En utgångspunkt är här direktiven för SU. I dessa framhöll dåvarande departementschefen bl. a. följande. De äldre har under senare år rönt sam- hällets uppmärksamhet i allt högre grad. Behov av vård och omvårdnad för äldre kan föreligga oavsett om det finns ett ekonomiskt hjälpbehov.
1sou 197439 kap. 11.
Riktlinjer för den sociala omsorgen om denna grupp samt anordningar för öppen vård m. m. bör ingå som viktiga moment i en ny lagstiftning. An- svarsfördelningen mellan primärkommuner och landstingskommuner bör närmare preciseras. Möjligheterna till samverkan mellan primärkommuner- na inbördes och mellan dessa och landstingen bör beaktas. Uppgifterna för ålderdomshem samt andra hem och servicebostäder m.m. för de äldsta bör prövas. Vidare framhålls i direktiven att utredningsarbetet bör bedrivas utifrån förutsättningen att ansvarsfördelningen mellan de olika huvudmän- nen för hälso- och sjukvård samt socialvård i princip skall vara oförändrad.
5.2. Samhällsutvecklingen och de äldres situation
5.2.1. Anta/er äldre ökar
Antalet ålderspensionärer ökar under de närmaste 15 åren. De äldsta ålders- grupperna ökar allra mest. Tabell 5.1 visar med 1975 som utgångsår den vän- tade utvecklingen fram till år 1990. Som en följd av de låga födelsetalen un- der 1920- och 1930-talen väntas därefter en period med sjunkande siffror för de högre åldersgrupperna.
Tabell 5.1 Totalbefolkningen 1975-1990 efter ålder i [ OOO-tal och procent
Ålder Antal 1975 1980 1985 1990
—64 69576 6995,2 7027,9 7077,0 % 84,8 83,8 83,2 82,9 65— 1250,8 1352,8 1423,8 l460,0 % 15,2 16,2 16,8 17,1 Därav: 65—69 439,0 441,8 439,6 434,23 70—79 587,2 649,8 683,0 685,4 80—89 203,5 2342 2670 2998 90— 21,1 27,0 33,5 40,0
Källa: Statistisk årsbok.
Som framgår av tabell 5.1 ökar under perioden 1975—1990 antalet personer som är 65 år eller äldre från omkring 1 1/4 milj. till närmare 1 1/2 milj. eller med bortåt 2 procentenheter av andelen i befolkningen. Mot slutet av perio- den minskar åldersgruppen 65—69 år inte bara relativt utan även i absoluta tal, medan de äldsta (90 år eller äldre) blir dubbelt så många.
Antalsmässiga förändringar i befolkningens ålderssammansättning är självfallet av största betydelse för den sociala planeringen. Härtill kommer emellertid, om man ser den historiska utvecklingen i ett inte alltför trångt tidsperspektiv, ingripande kvalitativa förändringar i fråga om bl. a. de äldres levnadsmönster och livsinnehåll. SU behandlade i principbetänkandet hu- vuddragen i den socialpolitiska utvecklingen (kap. 1) och de sociala proces- serna (kap. 8). Denna utveckling speglar den snabba omvälvningen av sam- hällets och därmed de olika befolkningsgruppernas ekonomiska, politiska och sociala förhållanden. Dessa förändringar är inte minst genomgripande för de äldre.
5.2.2. Före industrisamhälle!
Det gamla bonde- och hantverkarsamhället utvecklades långsamt. De äldres erfarenheter och kunskaper inom bl. a. yrkeslivet var därför många gånger av stor betydelse för yngre generationer. Där rådde även en arbetsgemenskap mellan generationerna som sträckte sig ner i de agrara underklasserna. Den låga mekaniseringsgraden förutsatte mycket kroppsarbete och manuella ar— betsinsatser som till en del var enkla och som kunde skötas av de äldre. Kol- lektivet hade att självt tillgodose tillsyns- och undervisningsbehov av olika slag. Här fanns många gånger inte bara utrymme för utan även behov av ar- betsinsatser från de äldres sida. De gamla bodde, levde och arbetade tillsam- mans med anhöriga av yngre generationer. De levde i ett produktivt sam- manhang, där göromålens meningsfullhet ofta var påtaglig och där de äldre hade en plats i produktionen. Även livets början och slut — födelsen och dö- den — ägde rum i hemmet och i kretsen av anhöriga. Dessa händelser inord- nades på ett naturligt sätt i den livsordning som rådde i bondesamhället.
Det sagda innebär ingen idealisering. De sysslor som anförtroddes de äldre hörde inte till de mest ansedda. Arbetet kunde också vara alltför krävande. Både den självägande bondeklassens och de agrara underklassernas åldringar stod vanligen under andras välde, inom eller utom familjen. De gamlas möj- ligheter att själva hävda auktoritet i dåtidens samhälle gällde kanske särskilt gentemot barnen. De undantagsstugor som bestods åldringarna inom bonde- klassen kunde också lämna mycket övrigt att önska. Man skall heller inte glömma att många gamla, sjuka och fattiga var hänvisade till en eländig ”ge- menskap” i dåtidens fattigstugor eller utträngda till primitiva bostäder i by- arnas utkanter, tämligen avskärmade från någon social gemenskap med det starkt skiktade samhället i övrigt.
5 .2.3 Industrialiseringen och de äldre
Den industriella expansionen kom att kraftigt förändra de äldres situation. Här skall bara några viktiga tendenser anges.
Industrialiseringen medförde att en allt större del av arbetskraften togs i anspråk för arbete utanför hemmet. Industrins förläggning krävde ofta att den arbetssökande måste flytta från hemorten. Kravet på arbetskraftens rör- lighet ökade således starkt. Mekanisering och effektivisering gav inte längre plats för äldres begränsade arbetsinsatser. Den nya tidens industriarbetare var också svårt trångbodda. Knappa löner inom penninghushållningens ram gav inte heller så mycket utrymme i kosthåll och logi för kanske medellösa äldre anförvanter.
Den gemenskap på gott och ont som fanns i naturahushållningens värld blev inte längre funktionell i ett samhälle med nya förutsättningar för pro- duktionen. Kvar fanns de känslomässiga banden mellan anförvanter av skil- da generationer och därmed också helhjärtade insatser från de yngre till de äldre anförvanternas hjälp, något som kan symboliseras med den s. k. hem- madotterns uppoffrande insatser för sina föräldrar. Men utvecklingens hu- vudströmmar löpte i andra fåror. Enskild välgörenhet och social patriarka- lism inom näringslivet kunde på sin höjd skjuta upp och något modifiera en utveckling som innebar att staten och kommunerna tog över försörjning av
2 Landstingen, perspektiv 1975—79, Landstingsför- bundet 1975.
3 Dödsorsaker 1974. SOS. Stockholm 1976.
4 Människa i kris. Stock- holm 1976.
och omsorg för de äldre icke yrkesverksamma grupperna. Dessa funktioner ombesörjs nu genom socialförsäkring, social äldreomsorg, långtidssjukvård m. m. Även födelsen och döden har blivit händelser som i större utsträck- ning än förr har överförts på samhällets institutioner.
5.2.4. Vissa aktuella _ förhållanden
Den materiella standarden, uttryckt i ekonomiska termer och i möjligheter att efterfråga varor och service, har stigit kraftigt med produktionen. Ut- vecklingen består av dels en reell standardtillväxt, dels en förändrad behovs- struktur som följd av omvandlade produktions- och samhällsförhållanden.
De äldre har i ökande grad lämnat arbetslivet. En orsak härtill är att de för- bättrade pensionerna ger den enskilde större valmöjligheter än förr. Men en del får också lämna arbetslivet mot sin vilja. Den snabba strukturomvand- lingen av industrin under senare årtionden och de vidgade möjligheterna till pensionering har påskyndat och accentuerat denna utveckling. Även social- vårdsinstitutioner berörs av förändringarna inom produktionen. Vid exem- pelvis ålderdomshemmen, som tidigare drevs som naturahushåll, fanns förr många meningsfulla göromål vilka i dag delvis ersatts med arbetsterapi och liknande sysselsättningar.
Behovet av hälso- och sjukvård är mångdubbelt större bland äldre än bland yngre. Redan i femtioårsåldern är antalet vårddagar ungefär dubbelt så stort som i tjugoårsåldern. De som är över 70 år utgör bara en tiondel av befolkningen men svarar ändå för ungefär hälften av alla vårddagar.2 Också när det gäller den sociala omsorgen behöver de äldre betydligt större insatser än andra. Från att tidigare ha varit en del av kärnfamiljens vårdfunktioner har som redan sagts dessa uppgifter nästan helt övergått till samhället.
Fritiden var förr begränsad och likaså rekreationsmöjligheterna. Den so- ciala strukturen och de primitiva kommunikationerna begränsade självfallet hårt handlingsalternativen för de äldre till deras närmaste vardagsmiljö, där de positiva faktorerna var gemenskapen med anhöriga och en välkänd krets närmast utanför.
Även om reformerna inom den obligatoriska skolan var blygsamma då da- gens pensionärer var barn har kunskapsnivån i förhållande till tidigare ge- nerationer höjts. Samtidigt har samhället blivit mer komplicerat. Anpass- ningen till samhällsförhållandena ställer andra krav på kunskap och oriente- ring än förr. Trafikförhållandena är ett konkret exempel.
I dag är det totala utbudet till pensionärerna i fråga om kursverksamhet, resor, föreningsliv och andra kulturella aktiviteter, förströelser och övriga former av samvaro mycket stort. Bristen på nära kontakt med någon — en- samheten, isoleringen — är ändå ett svårt problem för bl. a. dem som överle- ver jämnåriga, anhöriga och vänner. Ibland resulterar isoleringen och andra problem i självmord. År 1974 tog 165 män och 43 kvinnor eller tillsammans 208 personer över 70 år sitt liv.3 Det relativa antalet självmord bland män i de övre åldrarna har ökat.4
I fråga om ”politiska resurser” kan konstateras att pensionärerna utgör en stor del av befolkningen, varför de är en politisk maktfaktor, främst genom sina organisationer. Den enskilde pensionären däremot måste sägas ha mindre möjligheter att påverka sin livssituation än den yngre yrkesxerksam-
ma medborgaren har. Den snabba utvecklingen inom arbetslivet och andra områden av det moderna samhället gör att tidigare erfarenheter och kunska- per inte är av samma betydelse som i ett samhälle med en långsam utveck- ling.
5.3. Problem och riktlinjer
5.3.1. Allmänt
Som ovan konstaterats har pensionärerna fått såväl bättre materiell levnads- standard som förhöjd kunskapsnivå liksom en högre grad av oberoende. Man kan då fastslå att pensionärerna gjort betydande välfärdsvinster. Samti- digt möter de svårigheter av skilda slag. Det kan här vara fråga om direkta välfärdsförluster, dvs. att man har fått det sämre i ett bestämt avseende. För- ändringen kan gälla i förhållande till andra samtida samhällsgrupper eller till tidigare skeden i ens eget liv eller ijämförelse med tidigare generationer.
Pensionärernas dagliga tillvaro påverkas av hur de bor och hur samhället svarar i form av service och vård för de omsorger som tidigare de närstående gav. Svårigheterna inom de nämnda områdena har samband med den för- ändrade roll som uppstår vid pensioneringen och som kan sammanfattas i begreppen bristande gemenskap, isolering och passivering. Socialtjänsten kan och bör medverka till en positiv utveckling som befrämjar gemenskap och bryter isolering och passivitet.
5.3.2. Riktlinjer för äldreomsorgen 195 7 års riktlinjer
Samlade riktlinjer beträffande omsorgen om de äldre utformades av stats- makterna år 19575 på grundval av 1952 års åldringsvårdsutrednings betän- kande Åldringsvård.6 1957 års riktlinjer är i stora drag fortfarande grundläg- gande för utformningen av äldreomsorgen. Riktlinjerna kan sammanfattas enligt följande.
Samhällets äldreomsorg bör avse den efterfrågan som grundas på de äldres behov i fråga om bostäder, omvårdnad och service. Denna efterfrågan bör tillgodoses inom ramen för ett så långt möjligt fritt konsumtionsval.
Full sysselsättning är ett mål inte endast i fråga om de fullt arbetsföra utan även beträffande de endast delvis arbetsföra i olika åldrar som kan och vill ställa sig till arbetsmarknadens förfogande.
Allt bör göras för att så många äldre som möjligt skall kunna få leva kvar i sina invanda miljöer. Kommunerna bör därför ytterligare bygga ut hemtjäns- ten. Verksamheter för att bereda de äldre förströelse är av stort värde.
Sjukvården bör byggas ut så att det blir möjligt att ge alla äldre som är sju- ka en vård vilken syftar till att så långt våra kunskaper räcker återföra dem till hälsa eller relativ hälsa. Även i fråga om sjukvården bör olika former av öppen vård uppmuntras. En kvalificerad öppen vård kräver väl utbildad per- sonal.
Ålderdomshemmen är inte avsedda för akut eller långvarigt sjuka perso-
5Prop. 195738, SoU 170. Rskr 383.
ösou 1956;1.
7 Prop. 1964:85,SoU106. Rskr245.
ner. Ansvaret för sjukvården är inte en primärkommunal angelägenhet. Man måste dock kunna bereda viss sjukvård vid hemmen. Ålderdomshem- men skall inte behöva lämna en aktiv sjukvård men väl sådan sjukvård som kan betecknas som god hemsjukvård. Vården av de sjuka vid ålderdoms- hemmen bör bedrivas i intimt samarbete mellan vederbörande kommunala organ samt landstingens organ för sluten och öppen sjukvård.
Då det gäller ålderdomshemmens storlek, utrustning och standard måste kommunerna lämnas stor frihet att bygga ut hemmen med beaktande av de lokala behoven. Redan år 1947 uttalades att en pensionär som så önskade i regel skulle kunna få eget rum och att därför minst hälften av platsantalet borde vara förlagt till enkelrum. I riktlinjerna understryks även att syssel- sättningsverksamheten bör utvecklas.
1964 års program
Med socialpolitiska kommitténs kartläggning och förslag som grund fram- lade regeringen7 ett av riksdagen sedermera antaget program för utbyggna- den av äldreomsorgen. Departementschefen konstaterar i propositionen att samhällets insatser syftar till att åt de gamla bereda ekonomisk självständig- het, en god bostad och vid behov personlig vård och omvårdnad. Program- met innehöll följande huvudpunkter.
Den allmänna försäkringen — främst pensioneringen —— har gjort det möjligt för de äldre att i ekonomiskt avseende nå större oberoende och större val- möjligheter. I framtiden förändras förhållandena genom den allmänna till- läggspensioneringen. En fortsatt successiv standardhöjning av folkpensio- nerna är av grundläggande betydelse för att de äldre skall få del av välstånds- utvecklingen.
Bostäder för de äldre utgör en del av den allmänna bostadsförsörjning för vilken kommunerna bär ansvaret. De äldres bostadsbehov skall därför beak- tas vid den kommunala planeringen av bostadsbyggandet.
Programmet underströk vidare att de stora olikheterna mellan kommu- nerna beträffande äldreomsorgen framstår som mindre tillfredsställande. I fråga om sjukhemmen framhölls som väsentligt att främja byggandet av sjukhem med en miljö som har så litet sjukhusprägel som möjligt. Sjukhem- met blir för många patienter deras hem för mycket lång tid, kanske för åter- stoden av deras liv. Utan att ge avkall på sjukvårdsresurserna torde det vara möjligt att inrätta hemmen så att patientrum och dagrum får en betydligt mer hemliknande och trivsam miljö än vad som finns på många håll.
Det av statsmakterna beslutade åtgärdsprogrammet innefattade följande.
— Åtgärder för att skapa bättre bostadsförhållanden. Åtgärderna avsåg bl. a. en inventering av de äldres bostäder, en intensifierad bostadsför- bättringsverksamhet och i samband därmed anordnande av temporära bostäder. — Statsbidrag till kommunernas kostnader för hemhjälp för att underlätta en sådan utbyggnad av verksamheten att den över hela landet bättre svarar mot det verkliga behovet.
— Ett tidsbegränsat statligt lånestöd till byggande av sjukhem för långtids- sjukvården. Lånen skulle vara ränte- och amorteringsfria under fem år.
Programmet syftade således till dels en kraftig satsning på bättre bostäder och en utbyggnad av särskilda serviceinsatser för att därmed göra det möjligt för de äldre att så länge som det går bo kvar i sin invanda miljö, dels en snabb utbyggnad av långtidssjukvården.
5.3.3. Mål och medel i principbetänkandet
I principbetänkandet (kap. 11) framhöll SU att insatserna för de äldre bör vägledas av självbestämmanderärr och normalisering. Vidare underströks att självbestämmanderätten förutsätter ett differentierat utbud av stöd- och ser— viceformer som individen själv skall kunna välja mellan inom ramen för till- gängliga resurser. Den innebär vidare att den service som valts skall ges utan ingrepp i den personliga integriteten.
Åldringsvården bör utformas under aktiv medverkan från de äldre själva och deras organisationer.
Normaliseringsprincipen innebär att man söker underlätta för de äldre att bo i en normal miljö. Det sker genom att vård och service tillhandahålls an- tingen i deras bostäder eller i närbelägna servicelokaler av olika slag. Princi- pen innebär också, framhöll utredningen, att utbudet av vård, service och fritidsaktiviteter så långt möjligt ges i samma former som för övriga medbor- gare med beaktande av de särskilda krav som kan gälla för äldre personer.
Socialvården bör enligt principbetänkandet genom samhällsplaneringen och genom impulser till andra samhällssektorer
— medverka till att de äldres behov och förutsättningar beaktas i trafikplane- ringen; — medverka till att de äldre ges förutsättningar för meningsfull aktivitet samt
— tillse att behovet av moderna bostäder för de äldre tillgodoses inom ramen för bostadsbyggandet i olika delar av kommunen liksom att erforderlig sa- nering och förbättring av det äldre bostadsbeståndet sker.
Tyngdpunkten i kommunens sociala åldringsvård bör ligga på ett differentie- rat utbud av sociala tjänster. Utbudet stöds med en uppsökande verksamhet som klarlägger behoven. Syftet skall vara
— att motverka ensamhet och isolering och underlätta sociala kontakter; — att underlätta deltagande i kultur- och fritidsaktiviteter av olika slag samt — att möjliggöra utövandet av de alldagliga livsfunktionerna i normal miljö.
I de fall då det inte är möjligt att tillgodose behoven inom ramen för vård och service i hemmen eller när pensionären föredrar kollektiva boendefor- mer, skall kommunen även kunna erbjuda ett sådant alternativ där intensi- vare service och tillsyn kan ges.
Utredningen underströk de äldres rätt att som alla andra medborgare få er- forderlig hälso- och sjukvård. Sjukvårdshuvudmannens principiella ansvar härför bör förverkligas på sådant sätt att den sociala åldringsvården inte
tvingas utöva sjukvård som normalt ankommer på sjukvårdshuvudmannen. Detta kräver att utbyggnaden av långtidssjukvården även i fortsättningen prioriteras.
5.4. Remissyttranden
5.4.1. Oenhetliga villkor för bostadsfo'r'so'rjningen
Bara ett mindre antal av remissinstansema har kommenterat vad utredning- en skriver om de äldre som särskild målgrupp. De som kommenterar prin- cipbetänkandet på den punkten är emellertid allmänt positiva — här kan av kommunerna nämnas exempelvis Malmö, Västerås, Örebro och Karlstad. Vissa remissinstanser menar dock att utredningen varit alltför summarisk. Till remissinstanser som hävdar att utredningen borde ha behandlat åld- ringsvården mer ingående hör länsstyrelsen i Kopparbergs län. Styrelsen pe- kar på de olika författningsmässiga förutsättningarna för ålderdomshem och servicehus och aktualiserar därvid vissa kontroll- och tillsynsfrågor.
Då de egentliga ålderdomshemmen emellertid är omgärdade av tämligen ingående bestämmelser om bl. a. förhandsgodkännanden, inspektioner och avgifter, under det att servicehus är ett författningsmässigt okänt begrepp, ställer sig länsstyrelsen frågan vad som vid en fortsatt utvecklingstrend enligt det anförda skall bli kvar av bl. a. kontroll i olika hänseenden över åldringars boendevillkor.
5.4.2. Ansvarsfördelning social och medicinsk värd
I det följande breddas redovisningen något utöver det målgruppsspecifika, nämligen till bl. a. frågor om ansvarsfördelning mellan social och medicinsk vård som i hög grad berör de äldre.
Husmodersförbundet Hem och samhälle samt Skövde, Trollhättans och Uddevalla kommuner hör till dem som med olika motiveringar menar att SU inte tillräckligt behandlat detta område.
Uddevalla kommun framhåller följande.
Nämnden skulle därför hälsa med tillfredsställelse, om utredningen erhölle tilläggs— direktiv att överse den serviceinriktade socialvården för äldre och handikappade.
Även PRO är kritisk mot gränsdragningen mellan åldringsvård och annan vård. Dessutom framhäver organisationen att olika vårdresurser måste byg- gas ut kraftigt.
5.4.3. Det yttersta vårdansvaret
Nära samman med problemet om gränsdragning och samverkan mellan oli- ka huvudmän för vårdformer som i hög grad berör de äldre hör SU:s förslag att kommunen skall ha ett yttersta vårdansvar. Detta förslag har, såsom re- dovisats i avsnitt 2.4, uppmärksammats av många remissorgan. Remissorgan som tar upp ansvarsfrågan är i allmänhet positiva till utred- ningens förslag, även om de inte finner detta invändningsfritt. Kommunförbundets styrelse ger uttryck för åtskilliga remissinstansers
mening då den uttalar farhågor för att kommunerna skall få ta på sig uppgif- ter som egentligen åvilar annan myndighet. Till remissorgan som kräver en klar gränsdragning mellan olika huvudmän hör Örebro kommun (sociala centralnäm nden).
Enligt centralnämndens mening torde emellertid kommunerna få betydande svårig- heter med det fullständiga vårdansvar utredningen förespråkar. Den enligt sociala cen- tralnämnden självklara ansvarsfördelningen i t. ex. institutionell vård och behandling mellan primärkommunal socialvård och landstingskommunalt tillhandahållande av sjukvårdsinsatser måste sannolikt noggrant regleras. Ett klarläggande av ansvarsför- delningen i praktiken mellan kommuner och landsting ingick också i utredningens uppdrag. I förhållande till kommunerna har också utredningen nu lämnat förslag vilka innebär en kraftig utvidgning av det primärkommunala vårdansvaret, resursansvaret och kostnadsansvaret. Emellertid har landstingens ansvar inte preciserats i motsvaran- de grad. Enligt centralnämndens mening borde landstingen således klart åläggas såväl vårdansvar. resursansvar som kostnadsansvar för erforderlig medicinsk vård, såväl inom institutioner som i öppen vård. Det torde vara av utomordentligt stor betydelse för en väl fungerande framtida institutionsvård att kravet på sjukvårdshuvudmannen formuleras så att tvekan ej kan uppstå om Sjukvårdshuvudmannens skyldighet att till— handahålla erforderliga medicinska resurser för enskild oavsett var individen vistas.
Liknande synpunkter anför t. ex. sjukvårdsstyrelsen i Göteborgs kommun samt länsstyrelserna i Jönköpings län och Älvsborgs län.
Samtidigt menar andra, som exempelvis Dals-Eds kommun, att redan nu måste socialvården ta på sig uppgifter som faller på landstinget.
Det yttersta ansvaret är i glesbygdskommunerna ingen "nyhet”. Otaliga exempel kan ges om äldre människor som i medicinska hänseenden skickas hem från lasarett i dålig kondition. Den sociala hemhjälpsorganisationen uträttar stora sjukvårdsuppgifter under mycket primitiva former. Ett fast mönster för kontakter med lasaretten och spe- ciellt "överheter" som läkare är en nödvändighet.
SPRI ser frågan från andra hållet och menar att inte bara socialvården utan även sjukvården dras med svårigheter på grund av annan huvudmans otill- räckliga resurser. Således tvingas sjukvården att i vissa fall behålla patienter längre än vad som erfordras av medicinska skäl därför att socialvårdens re- surser, när det gäller exempelvis hemsamariter och lämpliga bostäder, ej är tillräckliga. Dessa förhållanden understryker vikten av att samplanering och samordning kommer till stånd.
Några remissinstanser, exempelvis Sunne kommun, framhåller att den uppsökande verksamheten blir nödvändig för att kommunerna skall kunna uppfylla sitt ansvar.
Ett flertal remissinstanser understryker en uppfattning av den innebörden att ”sjukvårdsorganen bör åläggas ett motsvarande yttersta ansvar vad be- träffar sjukvårdsbehoven som kommunernas sociala organ vad gäller de so- ciala behoven” (Vilhelmina kommun).
Till det senare är att säga att hälso- och sjukvårdsutredningen (S 1975104) torde komma att lägga fram förslag om den enskildes lagfästa rätt till hälso- och sjukvård. I övrigt bör den i föreliggande betänkande mer ingående be- handlingen av äldreomsorgen och med denna förknippade problem vara äg- nad att tillgodose viktiga delar av den kritik som framkom i remissbehand— lingen.
5.5. Viktiga välfärdsområden — fakta och förslag
Som framgår under 5.3.3 underströk SU redan i principbetänkandet att soci- alvården i samhällsplaneringen bör medverka till att tillgodose de äldres be- hov i fråga om såväl trafik som sysselsättning och boende. Utredningen an- ser fortfarande att socialvården genom sådan planeringsmedverkan bör kun- na göra insatser som blir av stor betydelse för den enskilde pensionären. Detta avsnitt behandlar behovet av att förbereda pensionering samt disku- terar i övrigt mer allmänt och principiellt värderingar och mål för äldreom- sorgen. Från dessa utgångspunkter vidareutvecklar SU i resten av kapitlet mer preciserade överväganden och förslag hur äldreomsorgen bör utformas.
5 . 5. 1 A tt förbereda pensionering
Åldrandet är en normal process. Det sätter dock inte in vid en bestämd tid- punkt och fortlöper inte heller i samma takt för alla. Några når hög ålder med relativt väl bevarade krafter och funktioner. Andra drabbas långt tidigare av betydande försämringar av fysisk eller psykisk natur. Sådana biologiska för- ändringar kan ha sin grund i eller i hög grad förstärkas av att den sociala si- tuationen blir annorlunda, t. ex. genom utträde ur arbetslivet, förlust av make, andra anhöriga och gamla vänner eller förändringar i övrigt.
Vid pensionering uppstår därför för många en ny situation som man behö- ver förbereda sig inför. Möjligheter till en mer successiv övergång från ar- betsliv till pensionering bör kunna underlätta sådana förberedelser.
Än så länge tycks direkta förberedelser inför pensioneringen vara mindre vanliga. Enligt en intervjuundersökning år 1975 i pensionärsundersökning- ens regi skulle bara 13 % av ålderspensionärerna i förtid ha gjort upp några speciella planer på vad man skulle göra efter pensioneringen, ehuru sådana planer var vanligare bland de yngre ålderspensionärerna. Viss kursverksam- het som syftar till att underlätta övergången från aktivt yrkesliv till pensio— nering har kommit igång under senare år här i landet. Enligt SU är det vik- tigt att genom information m. m. underlätta anpassningen till de nya förhål- landena så att pensionstiden upplevs som meningsfull och positiv. Det är en uppgift för såväl myndigheter och folkrörelser som för företag och fackliga organisationer.
5.5.2. Självbestämmande förutsätter valfrihet
SU har tidigare i detta betänkande angivit de övergripande mål som bör gälla för socialtjänsten i dess helhet. Självbestämmanderätt och normalisering bör vara grundläggande principer för äldreomsorgen. Utredningen finner i re- missbehandlingen stöd för de principiella ställningstagandena men är samti- digt medveten om att även andra målangivelser, som exempelvis valfrihet, kan övervägas. SU ser emellertid valfriheten som en sida av självbestäm- manderätten. Denna förutsätter alltid möjlighet till val mellan olika (hand- lings-)altemativ för att begreppet självbestämmande skall vara meningsfullt och ha någon faktisk betydelse.
5.5.3. Rätten till arbete
Det är viktigt att lagstiftarens intentioner förverkligas så att den enskilde får reella möjligheter att välja mellan arbete och pensionering eller en kombina- tion av dessa mellan 60 och 70 år. Detta bör inte utesluta möjlighet för den som så vill att arbeta även efter fyllda 70 år. Den viktiga frågan om de äldres arbete utvecklas vidare under 57.
5.5.4. Självständighet och gemenskap
De sociala tjänster som har särskild betydelse för de äldre avser insatser som underlättar ett självständigt boende, som ger tillfälle till aktivitet och syssel- sättning och som ökar den enskildes handlingsfrihet och trygghet. Detta in- nebär även ökade möjligheter för den enskilde att styra sina egna livsvillkor. De sociala tjänsterna skall följaktligen stärka pensionärens självbestämman- de. Normalisering av de äldres villkor betyder strävan att bryta isolering och skapa förutsättningar för gemenskap — och då inte enbart med andra äldre. Det är också viktigt att behovet av sociala tjänster kan tillgodoses vid den tidpunkt när det gör sig gällande.
5.6. Boende
En ändamålsenlig bostad är en självklar förutsättning för goda livsvillkor. Det ankommer på kommunen att svara för bostadsförsörjningen inom sitt område. I uppgiften ingår även skyldigheten att tillgodose de äldres bo- stadsbehov. SU behandlar i det följande bostadsfrågan för de äldre. Utgångs- punkten är given. Målen Självbestämmanderätt och normalisering innebär att de äldre skall leva och bo som andra och med andra, så långt detta över huvud taget kan förverkligas.
5.6.1. Enskilt boende
Det normala bör vara att människor behåller sin bostad även när de kommer upp i åren. Men i många fall inträffar förr eller senare den dag, då en enskild eller ett par makar vill byta bostaden mot en som är bekvämare och mer lätt- skött. Kanske vill man också byta bostadsort för att komma närmare anhöri- ga eller flytta till en centralare del av kommunen. Kommunens bostadsför- sörjningsprogram måste därför beakta de äldres situation och tillgodose de- ras behov av ändamålsenliga bostäder.
Boendet har nyligen aktualiserats av riksdagen, som för regeringen givit till känna behovet av att bostadsbyggnadsplaneringen blir belyst från de äld- res behovssynpunkt. Syftet skulle närmast vara att översiktligt konstatera i vilken mån planeringen på ny- och ombyggnadssidan tar hänsyn till ökning- en av de äldre och deras särskilda behov. I kontakt med motsvarande över- väganden inom socialdepartementets ansvarsområde skulle också undersö- kas frågor om gränsdragning mot vård inom institution liksom samord- ningsproblem då det gällde planering av social service.
Synpunkter skulle även redovisas på åtgärder som kunde anses behövliga för att bostadssektorn skulle motsvara de berättigade anspråk som olika äld- re åldersgrupper ställer och i ökande omfattning kommer att ställa.
Enligt uppgiftsmaterial avseende år 1975 som SU fått från pensionärsun- dersökningen skulle drygt hundratalet kommuner under de senaste åren ha genomfört inventering av pensionärernas bostadssituation.
Uppgifterna visar att pensionärernas bostadsstandard successivt har för- bättrats men att det fortfarande finns mindre goda bostäder framför allt i glesbygd. Genom förbättringslån och temporära bostäder försöker kommu- nerna lösa detta problem.
Under en period byggdes ett stort antal särskilda pensionärshem. Detta medförde då en klar förbättring av de äldres bostadssituation. Den fortsatta utvecklingen har emellertid inneburit att pensionärshemmen förlorat i bety- delse. Det framgår också av pensionärsundersökningen att intresset för och behovet av pensionärslägenheter avtar. Detta gäller i fråga om både pensio- närshem och pensionärslägenheter i andra bostadshus. SU ser denna utveck- ling som ett resultat av en allmänt bättre bostadssituation för dem som nu blir pensionärer. Enligt utredningens uppfattning bör inte byggas några ytterligare kategorihus såsom pensionärshem eller sådana servicehus som i vart fall i fråga om utbudet av service och andra aktiviteter är avsedda endast för pensionärer. Detta följer av normaliseringsprincipen.
5.6.2. Bostadsplanering, för äldre
I pensionärsundersökningen uppgav närmare 200 kommuner att de hade konkreta planer på att bygga särskilda bostäder för pensionärer i form av servicebostäder och/eller ålderdomshem. De flesta kommunerna avser att täcka pensionärernas bostadsbehov genom det allmänna bostadsbyggandet. Ett flertal kommuner påpekade att om pensionärerna erhöll kommunalt bostadstillägg till hela hyreskostnaden fanns det ingen anledning att bygga speciella pensionärslägenheter till äldre som enbart behövde en god bostad. Det var relativt få kommuner som planerade att bygga pensionärshem eller anskaffa s. k. insprängda pensionärslägenheter. Temporära pensionärsbostä- der, till vilka främst glesbygdskommuner kan få lån, planeras i viss ut- sträckning.
År 1975 ville 14 % av ålderspensionärerna flytta. Men för pensionärerna kan det vara särskilt svårt att få flytta dit de vill liksom att få stanna där de vill. För att den enskilde skall ha verklig valfrihet måste de olika bo- endealternativ som kan erbjudas också innebära möjligheter att få sådana sociala tjänster som underlättar ett självständigt boende. Så är inte alltid fallet. Ett annat problem är att många pensionärer, och då inte bara i gles- bygdsområdena utan även i tätorterna, genom förändringar i samhället prak- tiskt taget tvingas bort från bostäder och områden där de bott under kanske hela sitt yrkesverksamma liv. Sådana flyttningar kan vara särskilt svåra för äldre människor som vanligen inte är lika anpassningsbara som yngre. Det är naturligtvis av stor betydelse att den typen av omflyttningar i största möjliga mån begränsas. När de inte kan undvikas bör skadeverkningarna så långt möjligt förebyggas.
SU vill här understryka att pensionärerna måste kunna bestrida kost- naderna för en bostad med skälig standard. För att detta skall vara möjligt måste de kommunala bostadstilläggen vara tillräckliga. Skillnaderna i fråga
om de kommunala bostadstilläggens beloppsnivåer och grunder i övrigt är fortfarande stora mellan kommunerna.
Som diskuteras senare i detta avsnitt kräver det enskilda boendet inte sällan insatser av olika slag för att pensionären skall kunna vara med i en aktiv gemenskap med andra. Särskilt de helt ensamboende kan bli alltför isolerade. Pensionärsundersökningens tidigare åberopade material visar att år 1975 drygt 34 % (19 % av männen och 47 % av kvinnorna) av samtliga ålderspensionärer var ensamboende i sin bostad och andelen ökade naturligt nog med stigande ålder. Endast 4 % av ålderspensionärerna bodde tillsam- mans med barn.
5.6.3. De äldre borfort/arande sämre än andra
Trots stora samhällsinsatser, bl. a. i form av en omfattande upprustning av pensionärernas bostäder sedan mitten av 1960-talet, återstår fortfarande mycket att göra i fråga om ålderspensionärernas egna bostäder. Enligt pen- sionärsundersökningen hade år 1975 ålderspensionärerna i fråga om både ut- rymme och standard mindre goda bostäder än hela befolkningen.
Omkring 16 % av ålderspensionärerna 80 år eller äldre bodde omodernt. Extrautrustning i form av disk- och tvättmaskin samt frys är mindre vanlig bland ålderspensionärer än bland hela befolkningen i åldern 16—64 år.
Undersökningen från år 1975 visar också att ungefär en tredjedel av rö- relsehandikappade ålderspensionärer bodde i handikappanpassad bostad eller i institution, dvs. två tredjedelar synes ha fått reda sig ändå.
Vidare framgår av undersökningen att tre fjärdedelar av ålderspensio- närerna har viss kontakt med grannar (”utbyte av ord”) och närmare en tredjedel har någon person eller familj i bostadsområdet som man har ”utbyte av tjänster” med. Enligt undersökningen är ålderspensionärerna i detta av- seende mer isolerade än andra.
5.6.4. Boende med gemensam service
När behovet av omsorg och service nått en viss gräns aktualiseras frågan om boende och vård i gemensamma former. Sådant boende ger nya för- utsättningar för kontakt och samvaro med andra. Värdet av den ökade gemenskapen begränsas emellertid när den inskränks till en vårdmiljö som består av anställd vårdpersonal och boende som är jämgamla.
Nuvarande socialhjälpslag ålägger kommunen ”att anordna och driva hem för åldringar och andra personer, vilka äro i behov av vård eller tillsyn som icke eljest tillgodoses” (18 & ShjL). Lagen innehåller också bestämmelser om hemmens utformning och utrustning, om plan för ålderdomshem samt om befattningshavare och avgifter vid sådana hem.
Det centrala i bestämmelserna om ålderdomshem avser inte behov av bo- stad utan behov av vård och tillsyn som inte tillgodoses i annan form. F. n. finns i landet ålderdomshem med plats för omkring 60 000 personer. Gene- rellt sett har standarden kraftigt förbättrats, även om stora skillnader fortfa- rande kvarstår i fråga om olika hems standard. Alltjämt förekommer i äldre och omoderna hem flerbäddsrum och toaletter i korridorer. I många fall är de
enskilda rummen små. Hemmen ger en omvårdnad som tillgodoser stora vårdbehov. Genom sociala serviceinsatser, främst den sociala hemhjälpen, har också flyttningen till ålderdomshemmen kommit att förskjutas till högre åldrar med relativt stort behov av omvårdnad. Otillräckliga resurser inom långtidssjukvården medför också svårigheter att flytta över personer som be- höver sjukvård. Detta bidrar till att ålderdomshemmen får ta hand om äldre med allt tyngre vårdbehov.
En resurs med den höga grad av omsorg som ålderdomshemmen i dag er- bjuder bör i varje fall under överskådlig tid finnas inom den sociala äldreom- sorgen. I annat fall föreligger risk för att grupper av pensionärer inte får en boende- och serviceform som motsvarar deras aktuella behov. De skulle ris- kera att inte få erforderlig omsorg. Det är å andra sidan självfallet av största vikt att denna resurs inte överutnyttjas, dvs. svarar för en i förhållande till den enskildes behov alltför omfattande och kanske passiverande omvård- nad. Som framgår även senare anser också SU såsom synnerligen angeläget att kommunerna fortsätter den inledda utvecklingen mot standardförbätt- ringar av skilda slag ifråga om dessa hem.
Särskilt under de senaste åren har utvecklats vissa nya boendeformer för bl. a. äldre. Det gäller främst s. k. servicehus, som också benämns pen- sionärshotell, bostadshotell e. (1. Begreppet servicehus kan också avse del av fastighet. Det fanns i april 1975 ca 6 000 servicebostäder. Antalet ökar och kan nu beräknas uppgå till ca 8 000. Också inom denna typ av bostäder finns betydande standardskillnader. Pensionärsundersökningen har vid sin genomgång av kommunernas svar på undersökningens enkät funnit an- ledning att dela in servicehusen i fem olika grupper med hänsyn till graden av och formen för service. Denna boendeform förekommer ännu så länge främst i större kommuner och framför allt i de delar av landet som bildar ett band mellan de båda största städerna.
Ålderdomshem och servicehus skiljer sig åt när det gäller såväl utrymme som former för service. 1 ålderdomshemmet har man som regel sitt rum, i servicehuset sin lägenhet. I ålderdomshemmet har man i bästa fall möjlzghet att koka kaffe e. (1. på rummet. Där är man helinackorderad och betalar därmed för allt i ett pris.
Lägenheten i servicehuset hyr man med kontrakt på vanligt sätt och man har möjlighet att själv laga sin mat osv. Man kan också vara berättigad till kommunalt bostadstillägg för hyran i servicehuset. De tjänster mar. vill ha får man betala för. Sammanfattningsvis anser SU att medan ålderdoms- hemmen framförallt kan tillgodose trygghetsbehovet genom en omfattande service och omvårdnad bör servicehusen tillgodose en högre grad av själv— ständighet utan att åsidosätta tryggheten.
Kommunerna har i ökande omfattning intresserat sig för att på slzilda sätt utveckla den boendeform som servicehusen representerar. Detta har medfört att det nu byggs färre ålderdomshem än tidigare. En betydande del av de ålderdomshemsbyggen som startade år 1976 (totalt något iver 500 platser) avser om- och tillbyggnad av äldre hem.
5.6.5. Behovsanpassade sociala tjänster
Kommunerna bör eftersträva en variationsrik utformning av boendemöj- ligheter för äldre. Det är viktigt att man här ger förutsättningar för samvaro och gemenskap även med andra åldersgrupper. Inte bara de äldre kan ha behov av och intresse för god service i anslutning til' bostaden. Det är lämpligt att servicehusen kan tillhandahålla tjänster — t. ex. servera mat — och möjligheter till sysselsättning, kulturella aktiviteter och samvaro också för andra än dem som bor där. Segregationstendenser måste brytas.
Det är viktigt att det kommunala bostadsförsörjningsprogrammet väl till- godoser de äldres särskilda behov liksom behovet av visst antal special- inredda lägenheter för rörelsehindrade. Det är också viktigt att utbudet av sociala tjänster till äldre blir väl avvägt och differentierat. Görs tillräckliga insatser på dessa två områden blir behovet av helinackordering mindre.
5 .6.6 Enhetliga villkor
För att stimulera kommunerna till en önskvärd variation bör byggnads- finansieringen vara enhetlig. Ålderdomshemmen finansieras nu med skat- temedel och vanlig upplåning. Servicehus och liknande byggs däremot med statliga bostadslån. Denna mer förmånliga möjlighet bör gälla alla de pri- märkommunala bostadsbyggen som här avses. Det statliga lånet täcker dock inte de faktiska byggnadskostnaderna, utan en betydande del måste kom- munerna finansiera på annat sätt. SU anser att lånenivån bör höjas så att hela kostnaden för servicehus kan finansieras med statliga lån. Därvid bör således även kostnader för gemensamhetsanläggningar som är dimensio- nerade för tjänster också till utanför servicehuset boende kunna inräknas i länet.
Den särskilda byggnadskvot som nu gäller för ålderdomshem bör slopas. I fortsättningen kan det räcka med ett begrepp för olika former av boende med gemensam service, nämligen servicehus.
Invändningar mot ordet ”servicehus” kan göras av bl. a. språkliga skäl. Man kan anse att själva benämningen ”service” med förekommande stav- ning och uttal är mindre väl valt. Utredningen har också sökt finna lämpligare alternativ men stannat för det nämnda, då den inte funnit något bättre. Man kan också peka på att begreppet ”hus” antyder att det alltid måste vara fråga om en särskild fastighet. Det avser emellertid inte SU. Benäm- ningen innefattar, som redan tidigare sagts, också servicebostäder i en del av ett hus; det kan omfatta ett antal lägenheter på ett eller flera våningsplan etc. SU anser att ordet i sig är av underordnad betydelse. Det får ses som en formell och teknisk benämning för alla de typer av boende det gäller. Namnet markerar också att inte bara äldre utan även andra med särskilda servicebehov kan komma i fråga som hyresgäster.
5.6.7. Bestämning av begreppet servicehus
Ett bostadhus med tillgång till service bör uppfylla vissa krav för att få betecknas som servicehus. SU anser att tre grundläggande krav bör vara uppfyllda.
Det första kravet är att bostaden bör vara så utformad och utrustad att den boende kan utveckla sina personliga resurser att leva ett självständigt liv.
Det andra kravet är att den boende varje tid på dygnet kan erhålla de tjänster han eller hon behöver för att klara sin tillvaro och känna sig trygg.
Det tredje kravet är att det skall finnas personal som kan bedöma när social eller medicinsk vård behövs och som svarar för att sådana insatser kommer till stånd. Det skall således finnas en organisation som kan tillgodose ett från tid till annan varierande behov.
Alla de anläggningar som fyller ovan ställda krav bör kallas servicehus. Detta innebär att också en service motsvarande den omvårdnad som ål- derdomshemmen ger i dag ryms inom servicehusbegreppet. Enligt SU:s bedömning måste kommunerna under överskådlig tid ha möjlighet att er- bjuda de äldre en sådan omvårdnad. Dessa hem kommer att vara servicehus med omfattande service och vård. En fortsatt förskjutning från denna form av helinackordering och till boende som är förenat med ett mer differentierat utbud av tjänster kan väntas medverka till en aktivering av de äldre.
Det är viktigt att servicehusen är centralt placerade i olika kommundelar. De måste ha ett tillräckligt stort befolkningsunderlag för att kunna erbjuda ett varierat utbud av sociala tjänster och aktiviteter, samtidigt som de av trivselskäl inte bör bli för stora. Man måste emellertid beakta att de be- folkningsmässiga förhållandena rn. m. i de olika kommunerna varierar kraf- tigt, varför förutsättningarna i fråga om servicehusens storlek och utbud av sociala tjänster skiftar.
Enligt utredningens mening bör servicelägenhetema ifråga om både ut- rymme och utrustning möjliggöra ett flexibelt utnyttjande. Lägenheter med ofullständig köksutrustning etc. begränsar handlingsfriheten och kan mot- verka normaliseringsprincipen i fråga om boende och daglig livsföring. Ut- rymmesstandarden bör i regel inte understiga två rum och kök.
I kommuner med relativt få ålderdomshemsplatser bör servicehusen i viss utsträckning kunna utformas olika med hänsyn till vilket servicebehov man skall tillgodose. Om nuvarande gränser för finansiering av olika bygg- nader slopas ger detta ökade möjligheter till en varierad utformning av servicehusen.
SU anser att ytterligare erfarenhet bör vinnas ifråga om bl. a. möjligheten att tillgodose mycket omfattande vård- och servicebehov inom ramen för serviceboendet. Frågor av detta slag bör bli föremål för en utvärdering inom förslagsvis fem år.
Även om själva begreppet ålderdomshem utmönstras anser SU som ovan sagts att resurser med motsvarande grad av omvårdnad kommer att behövas. Det betyder att sådana avgifter som nu tas ut vid inackordering i ålder- domshem även fortsättningsvis skall kunna tas ut i motsvarande fall. Det vanliga blir dock att särskild avgift tas ut för varje slags tjänst. Enligt ut- redningens uppfattning bör dessa avgifter anpassas så att den enskilde även i sådana fall disponerar ett belopp för personliga utgifter som minst motsvarar garantibeloppet vid helinackordering.
Serviceavgifterna bör utformas med hänsyn både till den avgift som hel- inackorderade har att betala och till kostnaderna avseende den dagliga livs- föringen, inklusive sociala tjänster, för de pensionärer som bor i annat eget
hem än servicebostad. Vad avgiftsfrågan i övrigt beträffar hänvisas till kap. 11 om den enskildes kostnadsansvar.
5.6.8. H elinackorderade pensionärer bör ha rätt att uppbära sin pension
SU:s förslag att mönstra ut ålderdomshemsbegreppet och räkna dessa hem som servicehus bör även resultera i att nuvarande inskränkningar i rätten för ålderdomshemmens pensionärer att själva uppbära sin folkpension upp- hävs. Bestämmelserna om sådana inskränkningar finns intagna i 10 kap. 3 & lagen om allmän försäkring (AFL). De regleras närmare i KK (1962:393) om rätt för kommunen eller annan att uppbära folkpension. Kungörelsens 1 & lyder:
Därest pensionsberättigad under hel månad är intagen i hem, som avses i 189" lagen om socialhjälp, eller åtnjuter vård eller försörjning mot avgift, som erlägges av kommunen, äger kommunen uppbära den pensionsberättigades folkpension för månaden samt därav tillgodogöra sig sina kostnader för vården eller försörjningen.
Med hem enligt 18% ShjL avses ålderdomshem. Regler med samma innebörd som denna bestämmelse från år 1962 kan följas långt tillbaka till en tid då man såg annorlunda än nu på förhållandet mellan myndigheterna och den enskilde. Inte heller var ålderdomshemmen då några inackorderingshem i dagens mening. De var fattigvårdsanstalter där vården, om den inte kunde helt eller delvis bekostas med pension eller på annat sätt, räknades som fattigvård in natura.
Redan 1947 års riksdag beslöt emellertid, mot bakgrund av 1946 års folk- pensionsreform, att ålderdomshemmen skulle vara kommunala inackorde- ringshem.8 Ovan nämnda bestämmelse från år 1962 har inte följt utveckling- en utan bygger på tidigare mönster.
Ifrågavarande bestämmelse är enligt utredningens mening sedan länge otidsenlig. SU:s vägledande mål för äldreomsorgen är Självbestämmanderätt och normalisering. Att då bibehålla och tillämpa bestämmelsen på ser- vicehusens helinackorderade pensionärer, vilkas servicebehov kommer att närmast motsvara de nuvarande ålderdomshemmens omvårdnadsnivå, skul- le helt strida mot dessa mål för äldreomsorgen. Som en följd av att so- cialhjälpslagen slopas och att de tidigare ålderdomshemmen blir servicehus bör enligt SU kommunens rätt att uppbära ifrågavarande personers folkpen- sion upphöra att gälla. SU lägger därför fram förslag till ändring i 10 kap. 3 & AFL på denna punkt.
Reformen kommer säkert att få praktisk betydelse så att flera pensionärer själva tar hand om pensionen och sköter inbetalningar m.m. eller låter en bank upprätta ett intressekonto och på så sätt ta hand om saken. Enligt pensionärsundersökningen uppbar i april 1975 mindre än hälften av ålder- domshemmens pensionärer sin pension själva. För något över 30 % gick penéronen direkt till kommunen och för 25 % till bank. Förhållandena skif- tade starkt lokalt och regionalt.
Givetvis vill många pensionärer också i fortsättningen ha den service det innebär att huvudmannen lyfter pensionen, uppbär avgifter och lämnar över resten till pensionären. Denna ordning blir möjlig också i framtiden men den kommer då att bygga på pensionärens fria vilja.9
8 Prop. 1947243.
9 Frågan om pensionärens möjlighet att låta annan, exempelvis kommunen, vara betalningsmottagare och hur framställningen går till regleras i KK (19621520) angående sättet och tiden för utbetalning av pension enligt lagen om allmän försäkring, m. m. 6 ;" första stycket och 8 &.
mProp. 1976/77:1 om minskad statlig detaljreg- lering av kommunerna m. m. berör bl. a. ålder- domshemmen.
1 de kommuner som inte utnyttjar rätten att uppbära pensionen blir det i princip ingen skillnad mot nu.
Vad slutligen beträffar det begränsade antalet fall med betalningsvägran etc. torde dessa svårigheter få lösas på annat sätt än genom att även i fortsätt- ningen inskränka rätten för samtliga som bor i ålderdomshem (resp. motsva- rande avdelningar i servicehus) att uppbära sin egen folkpension.
5.6.9. Hemhjälp och motsvarande service bärfå samma villkor för finansieringen
För att underlätta en önskvärd utveckling bör, som tidigare framhållits, skillnaderna vid finansiering av byggnadskostnader undanröjas. Det finns emellertid skillnader i fråga om finansieringen inte bara av byggnadskost- naderna utan även av driftkostnaderna. Således kan kostnader för hemhjälp till den som bor i servicehus, i särskild pensionärslägenhet eller i annat eget hem ge rätt till statsbidrag. Ålderdomshemmens driftkostnader berättigar däremot inte till statsbidrag, fastän de bl. a. innehåller kostnader för sådana insatser som svarar mot hemhjälp. Också denna inkonsekvens bör rättas till. Villkoren bör vara likvärdiga ifråga om statsbidrag (se om statsbidragens ut- formning avd. IX).
5.6.10. Vägledning och tillsyn
En fråga är i vad mån särskilda bestämmelser bör finnas för byggande av ser- vicehus och för den verksamhet som anordnas där.10 SU anser inte att det finns skäl för någon särskilt reglerad granskning av ritningar och andra bygg- nadshandlingar för just dessa hus. Socialstyrelsen bör genom allmänna råd ge vägledning och verka för att socialtjänsten ordnas och utvecklas på ett ändamålsenligt sätt. I denna generella uppgift bör ingå att ge råd om bl. a. planering av servicehus och synpunkter på deras funktion. Allmänna råd om planering bör lämnas efter samråd med bostadsstyrelsen, planverket, SPRI och kommunförbundet. På motsvarande sätt ingår i länsstyrelsens uppfölj- ning av socialtjänstlagens tillämpning att utöva tillsyn över servicehusen och deras verksamhet.
5.6.11. Kontakt och gemenskap med hela samhället
SU vill ytterligare stryka under att målet normalisering ställer särskilda krav på utformningen av boendemiljö och andra sådana anordningar som kommer att sätta sin prägel på de äldres dagliga livsföring. Deras miljö måste ses i ett helhetsperspektiv och planeras i samråd med de berörda på sådant sätt att den ger möjlighet till såväl enskildhet som gemenskap. Den en- skildhet och de kanske sparsamma kontakter med hemhjälpspersonal och andra socialt yrkesverksamma som pensionären har i den egna bostaden, i servicehus eller annan fastighet måste kompletteras med ”träffpunkter”. Dessa bör ge kontakter inte bara med generationskamrater och personal utan även med yngre.
Som sådana träffpunkter bör, vilket aktuell planering ger exempel på,
fungera bl. a. dag- eller områdescentraler som har att betjäna alla invånare i ett mindre, geografiskt område, dock i första hand barn och pensionärer. I dagcentralen kan exempelvis ingå ett fritidshem och i direkt anslutning till centralen kan förläggas ett antal servicelägenheter. Anläggningen bör hålla en vård/servicenivå som överensstämmer med föreliggande behov. Inom området skall även finnas daghem och bostadshus så att närområdet får en varierad befolkningssammansättning.
Dagcentralen bör bli en naturlig träffpunkt för människorna inom området, där de kan äta, bedriva olika slag av aktiviteter samt få social och medicinsk service. Därigenom skapas möjligheter för dem att lära känna varandra över generationsgränserna, leva ett rikare och intressantare liv och få del av vad samhället har att ge. Barn och pensionärer är de båda befolkningsgrupper som har mesta ”fritiden”. Det är viktigt att de äldre engageras i en samvaro med meningsfulla uppgifter i förhållande till barnen.
I verksamheten vid sådana träffpunkter kan förslagsvis ingå frivilliga pen- sionärsgrupper som svarar för lämpliga arbetsuppgifter. Här kan erinras om att med ålderdomshemmens förtroenderåd som föregångare utvecklas inom boende med gemensam service en organiserad samverkan mellan pensio— närerna som syftar till aktivitet och inflytande. Det skall också finnas ut- rymme för mycket skiftande aktiviteter i form av studie-, bildnings- och hobbyverksamheter av olika slag genom skilda studieförbund, olika för— eningar, kommunernas kultur- och fritidsverksamhet, skolans inre arbete etc. Under ett inledningsskede kan behovet av personal vara relativt stort för att verksamheten skall komma igång. På något längre sikt bör emellertid målet vara att pensionärerna själva och deras organisationer tar kontakter och utvecklar en aktiv självverksamhet som begränsar behovet av direkta personalinsatser.
5.6.12. Rätten till personlig integritet
SU har i detta kapitel starkt understrukit pensionärens roll som aktiv med- lem i ett samhälle och samtidigt framhållit riskerna för isolering och passi- vering. Å andra sidan kan ensamheten för vissa människor upplevas som vär- defull och stimulerande. En person som ytligt sett verkar isolerad kan ha le- vande kontakt med vitala kulturaktiviteter av olika slag. Det faller sig också för många människor naturligt att efter ett livslångt arbete vilja ta det lugnt och leva ett i varje fall till synes oengagerat liv. Denna rätt är självklar.
5.7. Aktiv sysselsättning
5.7.1. Antalet äldre som förvärvsarbeta/'
Arbetet bör inte vara endast en källa till försörjning. Medvetandet om att göra en insats, att medverka i den samlade produktionen kan också ge grund för en positiv självupplevelse. Även på annat sätt kan den enskilde uppleva att arbetet berikar honom eller henne. Vissa pensionärsgrupper har sådana erfarenheter. För andra återigen har arbetslivet inte givit så positiva upple- velser. Det är här ofta fråga om brister som först en demokratisering av ar- betslivet och fortsatta förbättringar av arbetsmiljön kan avhjälpa.
Som understrukits i inledningen till detta kapitel har de äldres arbetssitua- tion efter det industriella genombrottet radikalt förändrats. Men även senare skeden av den industriella utvecklingen har påverkat de äldres förhållanden på arbetsmarknaden. Arbetskraftstalen för de äldre har minskat. Mellan åren 1930 och 1970 sjönk andelen förvärvsarbetande män i åldersgruppen 60—69 år från 77,0 % till 56,4 %, medan kvinnorna låg på oförändrat drygt 17 %. En motsvarande nedgång kan konstateras för högre åldrar och gäller då båda könen.11 Tabell 5.2 visar mera preciserat utvecklingen mellan åren 1960 och 1970.
Tabell 5.2 Andelen förvärvsarbetande i de äldsta åldersgrupperna åren 1960, 1965 och 1970. Procent
Ålder Män Kvinnor Båda könen
1960 1965 1970 1960 1965 1970 1960 1965 1970
60—64 år 82,5 82,4 75,7 21,1 24,7 25,7 50,7 52,6 53,1 65—69 år 50,6 45,7 32,3 9,6 9,7 7,7 28,8 26,6 21,0 70—74 år 20,3 16,8 7,9 2,8 2,8 1,6 10,8 9,2 5,3 75— år 7 3 5,7 2,5 1,0 0,8 0,4 3,8 2,9 1,6
Källa: Folkräkningarna, SCB.
Andelen förvärvsarbetande män i åldern 60—64 år minskade medan ande- len förvärvsarbetande kvinnor ökade något. I åldersgruppen 65—69 år är an- delen låg eftersom den inrymmer ålderspensionärer. Men under perioden sjönk siffrorna mycket kraftigt, särskilt i fråga om männen — från 51 % till 32 %. Även i de två högsta åldersklasserna (70 år och äldre) kan en successiv minskning av andelen förvärvsarbetande konstateras för både män och kvinnor.
5.7.2. Kontakt med sitt arbete
Även om anställningen upphör vid pensioneringen kan det vara av stor be- tydelse att företaget och fackföreningen inte släpper kontakten med tidigare anställda. Många pensionärer känner en stark bindning till sin gamla arbets- plats och sina gamla arbetskamrater. Det bör ses som en gemensam uppgift för arbetsmarknadsparterna och då inte minst fackföreningarna att organise- ra en meningsfull och berikande kontakt och gemenskap. För socialtjänsten bör det vara ett intresse att följa hur sådan verksamhet utvecklas och att vid behov ta de initiativ som erfordras.
5.7.3. Rörlig pensionsålder
De nedläggningar av företag som är en följd av den fortgående strukturom- daningen medför särskilt stora risker för den äldre arbetskraften. Även ökad rationalisering och effektivisering i övrigt har medfört besvärligare arbets- 11 Levnadsförhållanden, villkor för denna grupp. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder som satts in syf- Årsbok 1975,tabell 30, tar till att motverka en sådan utveckling och trygga arbete för de äldre. SCB. Ökade möjligheter till förtids- eller deltidspensionering underlättar samtidigt
en avgång från arbetslivet. Reformeringen av ålderspensioneringen verkar i båda riktningarna så att den ökar den enskildes frihet att välja tidpunkt för pensioneringen — att gå endera före eller också efter ordinarie pensionsålder. Det är, som SU sagt redan tidigare, av största betydelse att de som vill också kan få behålla ett till arbetsförmågan avpassat arbete även efter uppnådd pensionsålder. Viktigt är att den som lämnar arbetslivet i god tid förbereder sig på den omställning detta innebär. Till socialtjänstens uppgifter bör, som tidigare nämnts, höra att medverka till att övergången kan upplevas så posi- tivt som möjligt.
5.7.4. Politiskt arbete och förenings/iv
För en del som lämnar arbetslivet återstår åtskilliga levnadsår med kanske både förmåga och vilja att arbeta. De rådande produktionsförhållandena i de industriellt eller postindustriellt utvecklade samhällena ger emellertid be- gränsat utrymme härför. Andra pensionärer återigen är slitna av kanske hårt arbete under ett helt liv. Behoven av sysselsättning och aktivitet kan variera avsevärt hos olika pensionärsgrupper. Ett problem är givetvis att finna verk- samheter som framstår som meningsfulla och ändamålsenliga och som ger utrymme för Självbestämmanderätt och personlig utveckling.
Föreningsarbete i olika former bör här kunna vara av stor betydelse — från aktiva insatser i själva föreningsarbetet till deltagande i de aktiviteter som organisationerna står för. Till betydande del bör den verksamhet som avser att ge de äldre aktivitet, sysselsättning och gemenskap kunna has omhand inom föreningslivet. Pensionärerna har själva starka riksorganisationer med många distrikts- och lokalföreningar. Dessa behöver och erhåller regelmäs- sigt stöd för sin verksamhet genom bidrag, tillhandahållande av lokaler osv. Detta stämmer väl med principen om självbestämmande. Norrnaliserings- principen talar för att verksamheten kan bedrivas också inom andra för- eningar, av bildningsförbund och, när direkta kommunala engagemang krävs, inom de uppgiftsområden som tillkommer kommunala socialnämn- der, fritidsnämnder, kulturnämnder och liknande.
I fråga om de äldres verksamheter gäller att finna avvägningar mellan de "specialiseringar” som behövs för att säkerställa pensionärernas intressen och en ”helhetssyn” över åldersgränserna. Detta gäller bl. a. medverkan i politiskt arbete och föreningsliv. Som uttryck för ett behov att föra fram pen- sionärernas intressen har i många kommuner bildats samarbetsorgan mellan pensionärsorganisationerna och kommunen, s. k. pensionärsråd. Åtskilliga sådana råd är under bildande men i många kommuner är samarbetet mera informellt. På motsvarande sätt förekommer också förtroenderåd vid de nu- varande ålderdomshemmen. SU ser sådana och andra uttryck för pensionä- rernas politiska och sociala engagemang i syfte att på olika sätt förbättra den egna gruppens förhållanden som ett meningsfullt arbete. Det är ägnat att stärka de äldres möjligheter till inflytande över sina villkor i enlighet med principen om självbestämmande. Utifrån strävandena till en normalisering är det emellertid också viktigt att pensionärerna aktivt medverkar i hela samhällslivet.
Enligt material från pensionärsundersökningen som SU tagit del av var ca
60 % av ålderspensionärerna anslutna till pensionärsförening, politiskt parti, fackförening, frikyrka eller handikappförening. Största anslutningen hade pensionärsorganisationerna, som ca 30 % av ålderspensionärerna tillhörde, därnäst politiska och fackliga organisationer. De yngre är oftare organiserade än de äldre.
Enligt samma undersökning skulle inte mindre än 89 % av ålderspensio- närerna ha röstat i 1973 års val; bland de yngsta ålderspensionärerna uppges andelen vara 96 %. Kvinnorna röstade i mindre utsträckning än männen.
SU har ovan ägnat spörsmålet om pensionärernas engagemang och kun- skaper i samhällsfrågor stor uppmärksamhet. Det beror på att utredningen i dessa faktorer ser en viktig förutsättning för de äldres medverkan i arbetet på en fortgående samhällsförändring och då inte bara i de avseenden som direkt berör dem själva.
5.7.5. Behovet av information
En viktig politisk resurs och förutsättning för aktiv medverkan i samhällsli- vet liksom för möjligheten att tillvarata sina intressen är kunskaper om vilka rättigheter man har som pensionär. I den ovan refererade undersökningen visade sig närmare en fjärdedel av ålderspensionärerna inte känna till vilka rättigheter de hade, medan drygt en fjärdedel var tveksamma i fråga om sina kunskaper. Den stora andelen negativa svar kan visserligen bero på att pen- sionärerna har tillräckliga kunskaper men samtidigt har så höga fordringar på sig själva i kunskapshänseende att de svarar negativt. Resultatet aktualiserar ändå en kommunal självprövning huruvida informationsinsatserna är till- räckliga och lämpligt utformade.
En annan fråga i undersökningen gällde om ålderspensionärerna visste vart de skulle vända sig för att få veta mer. Ungefär tre fjärdedelar kunde ge besked — vanligast försäkringskassan eller socialbyrån — medan drygt en fjär- dedel inte visste vart man skulle vända sig.
Hela undersökningen visar att betydande informationsbehov inte är tillgo- dosedda trots att upplysningsverksamheten på olika nivåer byggts ut kraftigt under senare år.
5.7.6. Många andra verksamheter
Vid sidan av föreningsverksamhet av olika slag bedrivs, främst genom kom- munerna, en omfattande fritidsverksamhet. En stor del av sådan verksam- het är förlagd till ålderdomshem och dagcentraler. En sammanställning som pensionärsundersökningen gjort över förekomsten av olika verksamheter vid befintliga dagcentraler år 1975 visar på följande varierande utbud: lunch- och kaffeserveringar, fotvård, hårvård, badservice, sjukgymnastik, handledd hobbyverksamhet (terapi), studie- eller nöjesbesök i grupp utanför lokalerna, musik, teater, film, föredrag, sång etc., biblioteksverksamhet, pensionärs- gymnastik, studiecirkelverksamhet, annan gruppverksamhet, gudstjänster eller andaktsstunder m. m. Nästan alla dagcentraler hade handledd hobby- verksamhet (92 %). Vidare bedrev mer än hälften verksamhet i form av fot- vård (69 %), studie- eller nöjesbesök (64 %), musik-, teater-, filmunderhåll-
ning m. m. (61 %), lunchservering etc. (59 %) och biblioteksverksamhet (51 %). Lämplig industriell sysselsättning förekommer också i ökande om- fattning. ,
Utanför institutionerna bedriver eller understödet kommunerna en omfat- tande verksamhet. Studier är vanligast, men också olika typer av hantverk och hobbyarbete bedrivs i stor utsträckning. Filmförevisning, musikprogram och föreläsningar för pensionärer förekommer i över hälften av landets kom- muner. Även utställningar ordnas ganska ofta, liksom distribution av böcker genom bokbussar e. d. Utöver de uppräknade typerna av verksamhet före- kommer det dans, sång, simning, bridge, schack, golf, promenader, motion, pensionärsgymnastik m. m. Vårterminen 1975 beräknades ca 2 000 grupper ha bedrivit sådan gymnastik, utöver den som förekom i ålderdomshem och dagcentraler. Praktiskt taget alla kommuner har sådan verksamhet.
Pensionärsundersökningens material visar att de allra flesta kommuner (vanligen genom organisationer av något slag) ordnar utflykter för pensionä- rerna. Mer än en tredjedel av kommunerna medverkar till att underlätta re- kreationsresor eller -vistelser för dem.
En viktig form av aktiv tillvaro är besök hos anhöriga, vänner och olika institutioner. Här är väl fungerande allmänna färdmedel, kompletterade med särskild färdtjänst, ett viktigt instrument som möjliggör dessa besök och andra lokalresor m. m. Såväl kollektivtrafiken som färdtjänsten behöver ytterligare byggas ut för att motsvara behovet.
Omkring en femtedel av kommunerna söker genom subventioner stimu- lera pensionärerna att besöka teater, bio eller andra nöjestillställningar — ibland i form av speciella föreställningar för pensionärer på särskild tid. Vida- re kan nämnas att pensionärerna torde svara för en betydande andel av delta- garna i turist-, utflykts- och rekreationsresor inom och utom landet.
Den goda anslutningen till alla erbjudna verksamheter tyder på att pensio- närerna i stor utsträckning intresserar sig för och engagerar sig i sådana akti- viteter. Många pensionärer torde också uppfatta sin tillvaro som menings- full. Det har emellertid redan tidigare framgått att även om den positiva be- skrivningen ovan ger en generellt riktig bild i fråga om viktiga sidor av pen- sionärernas liv så finns också andra viktiga sidor som präglas av brister i oli- ka avseenden.
5.8. Särskilda serviceinsatser
SU har i det föregående berört åtskilliga frågor som gäller service till de äldre. Vissa serviceområden är särskilt betydelsefulla när det gäller självbestäm- manderätt och normalisering. Hit hör de sociala tjänster som gör det lättare att bo hemma, att uppleva handlingsfrihet och att känna trygghet. Viktiga områden av sådana tjänster gäller social hemhjälp, färdtjänst, tekniska hjälp- medel och social jour. Dessa områden skall därför behandlas särskilt i det föl- jande.
5.8.1. Social hemhjälp
Den som har svårt att själv klara av vardagliga sysslor — städning, inköp och liknande, matlagning, klädvård, personlig vård och hygien — måste kunna få den hjälp i hemmet han eller hon behöver. Detta är en förutsättning för att den det gäller skall kunna bo kvar i sitt hem.
Hemhjälpen bör organiseras så att tjänsterna är lätta att nå. Det kan därför vara lämpligt att samordna förmedling av hemhjälp med annan verksam- het som avser de äldre, t. ex. i en dagcentral eller i anslutning till ett service— hus. Sådana lokaler kan också utgöra bas för personal som arbetar inom hemhjälpen i ett visst bostadsområde. Den arbetsledande personalen och de som går i hemmen får på detta sätt ökade förutsättningar att arbeta i grupp. Därmed skapas möjligheter att bryta den isolering i arbetssituationen som är vanlig för den som utför arbete i hemmet hos pensionärer.
Även andra samordningsformer kan visa sig lämpliga. Sålunda kan social- tjänsten organiseras så att servicen till allmänheten tillhandahålls i integre- rade enheter på bostadsområdesnivå. En sådan enhet kan utom annat också innefatta uppgiften att förmedla hemhjälp och andra sociala tjänster till de äldre.
En väl organiserad och genomförd hemhjälp bör ta vara på och även ut- veckla den enskildes egen förmåga att klara sin situation. Några timmars hemhjälp per vecka kan många gånger vara tillfyllest för att även den som inte är direkt van vid hemsysslor eller som har väsentligt nedsatta krafter skall klara ett självständigt boende. Det är viktigt att framhålla att den perso- nal som arbetar i hemtjänsten inte får överta sysslor och åligganden från den person det gäller. Uppgiften är att gå in som enförstärkning. Därmed kom- mer också ett inslag av handledning i arbetet, särskilt gentemot den som är osäker i sin situation, t. ex. en äldre man som nyss blivit ensamstående och som är ovan att sköta ett hem. Kort uttryckt gäller det att utgå från vilken förmåga personen har — vad han kan — och inte från vad han inte kan. Denna syn på arbetsinsatserna ställer i sin tur krav på utbildning, arbetsledning osv. för personalen.
Utöver uppgiften att hjälpa till att klara av olika vardagliga sysslor fyller hemhjälpen till viss del även behovet hos de äldre att träffa någon medmän- niska och få den stimulans som umgänge med andra kan ge. I många fall bör det vara möjligt att tillgodose detta behov på annat sätt. Det är viktigt att pensionärerna stimuleras att ta till vara möjligheter till aktivitet och samvaro med andra i gemensamhetslokaler eller få kontakt med pensionärsföreningar och andra organisationer. Här är det viktigt att personalen inom hemhjälpen ser sin uppgift vara att medverka till att den person det gäller får reda på vil- ka möjligheter som finns och även får den hjälp som kan behövas för att ta vara på dessa möjligheter. Det kan gälla t. ex. ledsagarservice vid färdtjänst, ekonomisk hjälp, kurser eller andra behov som det ankommer på socialtjäns- ten att tillgodose. I sådana fall bör hemhjälpspersonalen samarbeta med den övriga socialtjänsten. Också detta ställer krav på utbildning och arbetsledning av personalen. Men det är dessutom en organisationsfråga. En samordning av resurser och en grupptillhörighet för hemhjälpspersonal på sätt som dis- kuterats i det föregående kan medverka till att ge goda förutsättningar för en sådan inriktning av arbetet.
Frågan hur hemhjälpsarbetet organiseras, som studerats av pensionärsun- dersökningen, är naturligtvis av stor betydelse för verksamheten och dess re- sultat. Vissa erfarenheter tyder på behovet av förstärkta resurser för arbets- ledning och utbildning. Det pågår emellertid även viss verksamhet med självstyrande grupper. Denna innebär konkret att de anställda inom ett om- råde själva beslutar om fördelningen av arbetsuppgifterna genom att svara för schemaläggning, hur vakansfrågor skall lösas etc. Utredningen anser att olika organisationsformer bör prövas och att försöks- och utvecklingsarbete på detta område bör stimuleras.
Hemhjälpsverksamheten har allt sedan sin början i hög grad burits upp av deltidsarbetande medelålders icke yrkesutbildade kvinnor. Ändrade förut- sättningar i fråga om bl. a. kvinnans yrkesverksamhet medför emellertid att möjligheterna till en sådan rekrytering blir alltmer begränsade. Som tidigare framhållits måste utbildningen förbättras. Härvid bör övervägas i vad mån utbildning kan bli gemensam för hemhjälpspersonal och andra yrkesgrupper med vissa vårduppgifter. Den fortsatta utvecklingen av verksamheten bör i största möjliga utsträckning inriktas på att göra hemhjälpsarbetet till ett full-* värdigt yrke och heltidsarbete som man kan välja att ägna sig åt redan efter yrkesutbildningen i ungdomsåren.
Behovet av hemhjälp är av naturliga skäl störst i de högre åldrarna. Pen- sionärsundersökningen har funnit att 63 % av dem som är över 80 år får hemhjälp.
De allra äldsta behöver också mer omfattande hjälp. Enligt pensionärsun- dersökningen är antalet hjälptimmar per år och person i det närmaste dub- belt så stort i åldersgruppen över 85 år som i åldersgruppen 75—84 år. När hjälpbehovet blir mycket intensivt är det knappast möjligt att mer än tillfäl- ligt täcka det enbart genom hemhjälp. Var gränsen går mellan den situation då hemhjälp är mer lämplig och när andra former av hjälp och vård måste sättas in bör avgöras av förhållandena i det enskilda fallet. Den enskildes önskemål måste då så långt möjligt infrias. Det står klart att även om hem- hjälpen är personalkrävande så är det under nuvarande förhållanden ofta ekonomiskt försvarbart att tillhandahålla hemhjälp ca 20 timmar per vecka i stället för att upplåta plats i ålderdomshem eller motsvarande. Insatsernas omfattning måste dock bestämmas av sociala och humanitära hänsyn. De ekonomiska övervägandena får inte i första hand vara avgörande.
5.8.2. Färdtjänst
Rörelsehinder, avtagande krafter och försämrad hälsa leder bl.a. till in- skränkningar i den enskildes möjligheter att föra ett aktivt liv och att umgås med andra. Det är många gånger möjligt att begränsa effekterna av sådana förändringar och att därmed öka handlingsfriheten för den det gäller. Ett viktigt medel i detta sammanhang är färdtjänsten. Den bör ses som en specialform inom kollektivtrafiken och inte som en från denna fristående service. Kollektivtrafiken bör generellt utformas så att den är ändamålsenlig också för de äldre. För dem som ändå inte kan utnyttja vanliga allmänna färdmedel bör den särskilda färdtjänsten ge motsvarande service ifråga om så- väl resans ändamål som dess kostnad. Färdtjänsten bör dimensioneras så att
” En försöksverksamhet redovisas i Socialjour, rapport från en försöks- verksamhet. Socialstyrel- sen 1976.
den tillgodoser det föreliggande behovet av denna service hos såväl yngre som äldre. En god färdtjänst skall finnas i alla kommuner. Iden mån en sådan service inte finns bör den enligt utredningens mening genomföras snabbt.
5 . 8 . 3 Tekniska hjälpmedel
Den tekniska utvecklingen har bl.a. inneburit ökade möjligheter att med hjälpmedel av olika slag göra det lättare att reda sig för den som på grund av nedsatt rörelseförmåga eller av liknande orsak eljest har svårt att klara sin dagliga tillvaro. Sådana hjälpmedel som tagits fram särskilt för den som har rörelsehinder eller annat handikapp är t. ex. rullstolar, proteser, grip- tänger, specialhandtag, toaletthöjare, hörapparater m.m. Dessutom har i tekniken utvecklats många hjälpmedel som inte är särskilt avsedda för rö- relsehindrade men som ändå är mycket lämpliga för dessa personer. t. ex. tvättmaskiner och andra hushållsmaskiner, bandspelare m. m. Som hjälp- medel räknas även sådant som främst har betydelse för utseendet och därför kan förebygga psykiska störningar i anpassningen till yrke och levnadsmiljö i övrigt.
Hjälpmedel ordineras av som regel landstingsanställd personal inom sjuk- hus och öppen vård och bekostas av landstingskommunerna. Här bör nämnas att den sociala hemhjälpspersonalen kan göra viktiga insatser genom att upptäcka och anmäla behov av tekniska hjälpmedel. Det är viktigt att man inom den kommunala socialtjänsten känner väl till de hjälpmedel som finns och möjligheterna att få dem.
5.8.4. Socialjour
En väl fungerande social jour är viktig bl. a. för de äldre (jfr även 3.6.2). Behov av sociala tjänster uppträder lika väl under veckoslut, helger och nätter som under dagtid i en arbetsvecka. Särskilt för många äldre som är ensamma och inte bor kollektivt kan det kännas tryggt att kunna nå socialtjänsten även efter vanlig kontorstid. Finns inte den möjligheten be- gränsas valfriheten när det gäller boendet.
Social jour kan organiseras på olika sätt. Utgångspunkten för val av or- ganisation bör vara att de sociala tjänster det gäller är lätt tillgängliga när de behövs. Jourverksamheten för äldre kan anknytas till servicehus, dag- centraler eller annan social institution. Den kan också samordnas med mer allmänt inriktad samhällsjour och med läkarjour. För flera kommuner ge- mensamma lösningar bör i vissa fall vara möjliga.
Genom jourverksamheten skall man kunna dels göra egna insatser. som kan gälla allt från att föra ett samtal med den som är orolig till att gå in i en direkt behandling, dels förmedla insatser från annan personal i den egna organisationen eller eventuellt från andra organ. Dubbelbemanning kan därför vara nödvändig. Verksamheten kräver resurser bakom själva jouren — hemhjälp och akutvårdplatser i någon form.12
5.8.5. Service i särskilda situationer
Speciella anordningar med syfte att skapa trygghet för pensionären att inte bli lämnad ensam i nödsituationer e. (1. är den telefonservice som byggts upp, vanligen med kommunerna själva som huvudmän och i övrigt på initiativ av frivilliga organisationer. Nämnas kan också de möjligheter till ledsagare under promenader som förekommer. Ett annat sätt att i orga- niserade former bryta ensamhet och isolering är den besöksverksamhet/vän- tjänst som etablerats. Sådan verksamhet bedrivs i åtminstone en tredjedel av kommunerna men antalet berörda pensionärer synes vara rätt litet. Det utesluter givetvis inte att åtskilliga pensionärer kan uppleva denna kon- taktform mycket positivt.
Av vikt för tryggheten är också möjlighet för pensionärer att ansluta till något av de olika larmsystem som gör att man kan påkalla hjälp i skilda nödsituationer. Flera olika lösningar finns. Vissa innebär mänsklig kontakt så att pensionären själv tillkallar hjälp från en jourcentral e. (1. Andra bygger på, principen att en normalt förekommande men under viss tid utebliven aktivitet, t. ex. användning av toalett, kylskåp eller annat, skall utlösa larm. De båda systemen får anses komplettera varandra.
5.9. Vård
5 .9.1 Vårdansvaret
Sjukdom kan drabba människor i alla åldrar. Sådana sjukdomstillstånd som är mer långvariga och vårdkrävande är av naturliga skäl vanligare i högre åldrar. På den medicinska sidan är därför hälsokontroller och insatser för friskvård av stor vikt. Landstingen har ansvaret för all sjukvård. Inom äldre- gruppen förstärks vårdbehovet många gånger av ålderssvaghet, åldersföränd- ringar av andra slag och resttillstånd efter någon genomgången sjukdom (t. ex. efter en hjärnblödning eller en amputation). Många gånger kan det vara svårt att avgöra om det är sjukdom eller annan orsak som är huvudan- ledning till ett vårdbehov. När såväl kommunerna som landstingen har svårt att få vårdresurserna att räcka till leder detta lätt till olika meningar om vem som har vårdansvaret. För den person som behöver vården kan sådana oklarheter mellan huvudmännen föra med sig betydande olägenheter.
Riktlinjer för den fortsatta utvecklingen bör gå ut på att sjukvårdshuvud- mannen svarar för all hälso- och sjukvård för de äldre, även för dem som bor i servicehus. Det bör vidare vara socialnämndens uppgift att verka för att den samverkan mellan kommun och landsting som är nödvändig utformas så att behovet av medicinska insatser blir tillgodosett så väl som möjligt. Också formerna för socialtjänstens insatser för dem som under vistelse på landstingsinstitution behöver sociala tjänster måste klargöras i sådan sam- verkan.
5.9.2. Behovet av samverkan
Både när det gäller vård av långtidssjuka och då det är fråga om vård av dem vars vårdbehov i huvudsak beror på åldersförändringar finns skäl till såväl
13 Samordnad medicinsk och social service. Kom- munförbundet 1976.
medicinska som sociala insatser. Detta bör inte föranleda att primärkom- muner och landstingskommuner bygger upp tämligen likartade vårdresur— ser. Strävan bör i stället vara att tillsammans och i samverkan tillhandahålla de vårdresurser som krävs. En möjlighet att finna förutsättningar för hur ett sådant samarbete skall utformas bör kunna vara att söka avgränsa ansvaret för vården av de äldre.
De båda kommunförbunden har tagit olika initiativ ifråga om samverkan mellan social äldreomsorg och långtidsvård. De rekommenderade i novem- ber 1969 sådan samverkan genom särskilda organ (SLAKO) på såväl läns- som lokal nivå. Sådana organ finns nu i stor utsträckning på länsnivå, och de har utvecklats till samrådsinstanser även i andra frågor än social äldreomsorg och långtidsvård.
I fråga om de ekonomiska mellanhavandena mellan landstingskommuner och kommuner om bl. a. de äldre har flera rekommendationer utfärdats. Landstingsförbundet utfärdade exempelvis i februari 1968 rekommendation till landstingskommunerna att använda ett utarbetat förslag till principavtal då de önskade anlita den kommunala hemsamaritorganisationen för timin- satser inom hemsjukvården.
Landstingsförbundet gav ijuni 1973 en rekommendation om ersättnings- normer för vård av långtidssjuka i ålderdomshem. I förarbetena till rekom- mendationen framhålls att ålderdomshemmen inte skall vara substitut för institutioner direkt avsedda för vård av långtidssjuka. Lika litet skall lands- tingskommunernas institutioner vara substitut för bristande kommunala re- surser såsom platsbrist i ålderdomshem, avsaknad av bostad för patienten. bristande hemhjälpsservice. Det förutsätts att ålderdomshem skall tillfälligt- vis ge vård åt långtidssjuka 1) då en långtidssjuk, som vårdats hemma, på grund av yttre omständigheter inte längre kan vårdas i det egna hemmet och han inte omedelbart kan få plats inom sluten långtidssjukvård, 2) då en i ål- derdomshem boende person blir bedömd som långtidssjuk och överflyttning till enhet för långtidssjukvård av olika skäl anses böra anstå samt 3) då den ena parten av ett i ålderdomshem samboende par blir bedömd som långtids- sjuk.
Vidare har de båda kommunförbunden under åren 1974 och 1975 bedrivit ett gemensamt utvecklingsprojekt om samordning av medicinsk och social service (SAMSS) i syfte att finna praktiska metoder för bättre samordning mellan landsting och kommuner ”i gränsområdet mellan sjukvård och soci-
alvård”.13 Ett enhetligt huvudmannaskap för långtidssjukvård och åldringsvård har
diskuterats vid skilda tillfällen. Vanligen har tanken varit att landstingen skulle överta kommunernas uppgifter i varje fall när det gäller ålderdoms- hemmen. Någon gång har också nämnts möjligheten att ge kommunerna ansvar för långtidssjukvården.
Som tydligt framgår av tidigare avsnitt i detta kapitel rymmer äldreomsor- gen många olika service- och vårdfunktioner. Åtskilliga av dessa är gemen- samma för flera åldersgrupper. Att hos sjukvårdshuvudmannen bygga upp en särskild organisation för äldreomsorg är inte förenligt med norrnalise- ringsprincipen. Ett enhetligt huvudmannaskap bör därför inte komma i frå- ga. Det rimliga alternativ som återstår blir då att dels söka bestämma vilket
ansvar var och en av huvudmännen har, dels ytterligare bygga ut olika for- mer av samarbete mellan dem.
Om ett behov av vård är så omfattande att det inte kan tillgodoses i hem- met — inte ens med den tillgång till sociala tjänster som finns i ett servicehus eller liknande — bör orsaken till vårdbehovet vara av underordnad betydelse. Det viktiga bör vara att vederbörandes tillstånd kräver aktiva medicinska in- satser och en längre tids institutionell vård. Detta tillstånd kan antas inträda när ett vårdbehov mer varaktigt kräver insatser dygnet om. Det bör då an- komma på sjukvårdshuvudmannen att svara för institutionell vård och medicinska insatser.
5.9.3. Läitgtidss/trkvär'd
SU anser att socialstyrelsens principprogram för långtidssjukvård14 i sin be- skrivning av långvårdsfunktionen sammanfattar viktiga egenskaper hos denna ifråga om avgränsningar mot korttidssjukvården (s. 12).
ljämförelse med den slutna korttidsvården har man inom långtidssjukvården
— ett lugnare verksamhetstempo,
— ett resursbehov som mera är inriktat på terapi och aktivering än på diagnostik, — ett stort omvårdnads— och tillsynsbeh0v, — låg läkartäthet samt — förutsättningar för en mera hemliknande vårdmiljö.
Långtidssjukvårdens huvudfunktion inom en integrerad hälso— och sjukvårdsorga- nisation kan därför sägas vara att i så hemliknande former som möjligt tillgodose så- dana mer långvariga behandlings—, aktiverings-, omvårdnads- och tillsynsbeh0v, som inte kräver tillgång till den slutna korttidsvårdens speciella resurser och som inte kan tillgodoses i öppen vård elleri hemsjukvård.
Programmet slår också fast ”att vistelse på långvårdsinstitution måste fungera som en boende/Orm (kursiverat här) för många långtidssjuka männi- skor" (5.22).
I fråga om relationerna till den sociala åldringsvården framhåller socialsty- relsens principprogram bl. a. följande (5. 20).
En långsiktig avgränsning av verksamhetsområdet långtidssjukvård mot den sociala åldringsvården i enlighet med angivna riktlinjer förutsätter väsentligt utökade resurser inom långtidssjukvården. Även om ålderdomshemmens sjukvårdande insatser på sikt begränsas kommer man sannolikt att också i fortsättningen få räkna med ett gränsom- råde, där det är oklart om en äldre persons vårdbehov skall karakteriseras som åldrings- vård eller långtidssjukvård. För att dessa människor inte skall hamna i ett ingenmans- land är det — speciellt på kort sikt och under en relativt lång övergångstid — angeläget med ett nära samarbete över huvudmannaskapsgränser på såväl funktionärs- som för- troendemannanivå.
Samarbetet bör i fråga om den långtidssjukvård som har kommunen som upptagningsområde kunna innebära att det är kommunen som svarar för de sociala tjänster som behövs under institutionsboende, inkl. kurativa uppgif- ter och vissa kontakter med anhöriga osv. Detta utesluter givetvis inte att
'4 Socialstyrelsen anser, 197633.
15 Avgifter inom långtids- vården. Delbetänkande III. Ds S 1977:2.
'6 Uppgiften från pensio- närsundersökningen.
personal som svarar för sådana insatser helt eller delvis har sin arbetsplats inom vårdinstitutionen.
Det kan erinras om att SU i februari 1977 avlämnat ett delbetänkande om avgifter för s. k. utförsäkrade inom långtidsvården]5
5.9.4. Hemsjukvård och hemhjälp
Hemsjukvården har blivit en betydelsefull resurs inom sjukvården. Antalet patienter med hemsjukvård uppgick den 31 december 1973 till 31 061 och samma tid år 1974 till 35 435. Siffran från år 1973 motsvarar 40,2 % och 1974 års siffra 44,7 % av alla som var 70 år eller äldre.16 Sjukvårdshuvudmännen planerar en väsentlig utbyggnad av hemsjukvården.
Enligt en överenskommelse mellan de båda kommunförbunden rekom- menderas huvudmännen att uppdra åt socialnämnden att administrera även hemsjukvården. Många gånger måste dessa insatser kombineras med social hemhjälp. Ofta får den personal som svarar för sådan hemhjälp också med- verka i hemsjukvården. Det framstår som angeläget att kvaliteten på dessa insatser hålls på hög nivå. Detta förutsätter i sin tur att den personal som kommunen ställer till förfogande för sådana göromål får lämplig utbildning, vilket Sjukvårdshuvudmännen bör svara för. SU vill dessutom särskilt fram- hålla att distriktssköterskeorganisationen måste byggas ut väsentligt för att motsvara sjukvårdsbehovet inklusive de krav som hemsjukvården i service- bostäderna ställer.
5.9.5. Särskilda vårdbehov
Nuvarande socialhjälpslag innehåller särskilda bestämmelser om s. k. stö- rande vårdtagare (21 & ShjL). Där stadgas att det åvilar landstingskommunen att bereda erforderlig vård och tillsyn för den som på grund av sitt beteende inte lämpligen kan vara i ålderdomshem. F. n. finns 14 särskilda hem för denna grupp. Den 2 februari 1976 bodde 452 personer i dessa hem. Gruppen består huvudsakligen av sådana äldre som är gravt alkoholskadade. SU:s för- slag om institutionella vårdresurser och vårdinsatser innefattar också denna grupp (se kap. 10). Utredningen anser att uppgiften att bereda erforderlig vård ankommer på kommunen men ser inte anledning att i socialtjänstlagen be- hålla särskilda bestämmelser om störande vårdtagare i ålderdomshem.
Det finns en annan till antalet ökande grupp av äldre som kräver särskilda hänsyn när det gäller vård och tillsyn. Den består av dem som drabbas av se- nil demens och därför behöver uppmärksamhet under hela dygnet. För dem krävs som regel omfattande insatser i form av omvårdnad och tillsyn. Detta bör utan alltför stora kostnadsanspråk kunna ordnas i lugna och hemlika miljöer i mindre institutioner. För de äldre som har omfattande vårdbehov av annan orsak kan det vara störande att bo tillsammans med senildementa. Hänsyn till såväl dessa patienter som till andra talar således för att de se- nildementa beredes en till deras kroppsliga och psykiska vårdbehov mer anpassad vård. Vårduppgiften ankommer då på sjukvårdshuvudmannen.
5.10. Forskning m.m.
Den kraftiga ökningen av antalet äldre bidrar till att problem kring åldrandet och de äldres situation i samhället kommer att vara en av de allra viktigaste sociala frågorna under många år framöver. Forskning och utvecklingsarbete behövs som en resurs i den fortsatta planeringen. Så långt det är möjligt bör reformverksamheten inom äldreomsorgen grundas på resultat och erfaren- heter av forskning och utvecklingsarbete.
Forskningen i fråga om de äldres förhållanden och utvecklingsarbetet inom äldreomsorgen berör ofta flera områden. Det är viktigt att denna forsk- ning m. ni. inte begränsas till de olika disciplinerna utan bedrivs tvärveten- skapligt.
5 . 1 1 Sammanfattande synpunkter och förslag
De av SU föreslagna övergripande målen demokrati, jämlikhet och solidari- tet samt trygghet gäller för hela socialtjänsten och därmed även för äldreom- sorgen. För denna verksamhet har som ytterligare mål angivits självbe- stämmanderätt och normalisering. I detta kapitel söker utredningen närmare ange hur äldreomsorgen bör utformas i enlighet med dessa riktlinjer. Vad som sägs i kapitlet sammanfattas i det följande.
Samhället bör i största möjliga utsträckning utformas så att behovet av speciella service— och vårdinsatser för äldre förebyggs. Därutöver bör äldre personer erbjudas de speciella tjänster som deras förhållanden kräver.
De äldre bör så länge de kan och vill beredas möjlighet att bo hemma. Viktigt är också att äldre människor så länge de kan och vill har möjlighet att delta i arbetslivet.
Det är vidare av stor vikt att de stimuleras till ett aktivt samhällsliv för att motverka isolering och passivitet.
Det bör finnas goda möjligheter för den enskilde att i för honom eller hen- ne lämpliga former förbereda sin pensionering.
Den som så behöver bör erbjudas boende med gemensam service under så självständiga former som möjligt och med en service som är anpassad efter de personliga behoven. Den enskilde bör själv ha hand om sina ekonomiska angelägenheter i den mån han inte väljer att ta hjälp av annan.
Finansieringsvillkoren bör vara desamma för byggande av olika bostäder med gemensam service. Samma statsbidrag för hemhjälp bör gälla oavsett om tjänsterna ges vid boende med gemensam service eller i annat eget hem.
Att de äldre har samma rätt till god hälso- och sjukvård som andra kräver bl. a. fortsatt utbyggnad av hemsjukvård och långtidssjukvård så att dessa resurser motsvarar behoven.
Det delade huvudmannaskapet i fråga om social och medicinsk vård för- utsätter samverkan vid såväl planering som administration och praktiskt vårdarbete.
Forskning och utvecklingsarbete samt systematiserade erfarenheter i öv- rigt bör utgöra en viktig resurs i reformarbetet inom äldreomsorgen.
Bestämmelser med allmänna riktlinjer för kommunens äldreomsorg har tagits upp i 18 och 19 då förslaget till socialtjänstlag.
6 Omsorgen om personer med handikapp
6.1. Inledning
Många människor är på grund av handikapp i behov av insatser från sam- hällets sida. Handikapp kan föreligga såväl i fysisk och psykisk som i social mening. Det består som regel i mera betydande svårigheter att klara den dag- liga livsföringen, att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Dessa svårigheter kan inte ses isolerat som en följd av den enskilda männi- skans egenskaper utan måste ses i samband med den miljö i vilken hon lever. Samspelet mellan människan och miljön, varvid inte bara avses närmiljön (familjen etc.) utan den sociala miljön i dess helhet, är i detta sammanhang mycket betydelsefullt.
Begreppet handikapp är ett relativt begrepp. Bl.a. kan förändringar i den handikappades omgivning undanröja eller i alla fall bidra till att minska handikappet] Det är inte minst sett från denna synpunkt viktigt att söka ska- pa förhållanden som ger den enskilde möjlighet att ta tillvara och utveckla sina resurser och att verka och leva som andra. En mängd olika faktorer är härvid av betydelse. exempelvis
— arbetsmöjligheter, — arbetsplatsförhållanden, — utbildningsmöjligheter, — bostadsförhållanden,
— kommunikationsmöjligheter, — trafikförhållanden i övrigt, — hälso- och sjukvårdsförhållanden, — kulturellt utbud, — fritidsaktiviteter, - socialpolitiska anordningar.
För att minska svårigheterna för dem som är handikappade krävs alltså på en rad av områden insatser från samhällets sida.
Under de senaste 15 åren har samhällets insatser också ökat kraftigt. Såväl staten som landstings- och primärkommunerna är starkt engagerade i detta arbete. Syftet är därvid att så långt det är möjligt skapa förutsättningar för en- var att delta i den gemenskap som samhället utgör och att leva ett normalt liv. Med andra ord brukar syftet anges vara integration och normalisering.
1 Om begreppet handi- kapp m. m. se principbe— tänkandets. 309 f.
Genom tillkomsten av statens handikappråd och inrättande av handikapp- råd i länen och i kommunerna har skapats former för samarbete med handi- kapporgänisationerna. Härigenom har dessa organisationers kunskaper om handikappades situation, problem och behov kunnat tillvaratas.
För att belysa utvecklingen på handikappområdet kan nämnas att de stat- liga insatserna för det stöd som mer direkt avser personer med handikapp un- der budgetåret 1977/78 beräknas kosta 6 740 milj. kr. Vidare kan under bud- getåret förtidspension från ATP till handikappade beräknas utgå med 2 400 milj. kr. Femton år tidigare var statens kostnader för stöd åt personer med handikapp 450 milj. kr.
Till statens insatser på handikappområdet kommer landstingens och kom- munernas, vilka framför allt avser omvårdnad, bostäder, färdtjänst, hemhjälp och annan service samt rehabilitering. Omfattningen av dessa insatser har ökat på ett sätt som i stort svarar mot ökningen av de statliga insatserna.
I följande avsnitt lämnas en närmare redogörelse för olika former av insat- ser i omsorgen om personer med handikapp.
6.2. Förskola, skola och övrig utbildning
Beträffande förskola, skola och övrig utbildning skall de som är handikappade ha samma rätt som andra. De skall alltså i princip delta i samma verksamhet som andra barn, ungdomar och vuxna. Detta förutsätter tillgång till särskilda anordningar för att tillgodose individuella behov. Sådana anordningar i form av personella, psykologiska, tekniska och andra stödåtgärder har fortlöpande införts i den reguljära utbildningsverksamheten. För kvalificerade behov finns speciella anordningar.
Utvecklingen på undervisningsområdet har medfört att vissa föråldrade anordningar, t. ex. vanföreanstalterna, har avvecklats. En liknande utveck- ling pågår inom omsorgerna för psykiskt utvecklingsstörda. Skolinternaten ersätts av integrerat boende i elevhushåll och undervisning i vanliga skolor. Speciella boendeformer utformas hemliknande och läggs in i vanlig bebyg- gelse som bostadslägenheter eller villor.
Barn med handikapp har förtur inom förskoleverksamheten. Den kommu— nala skyldigheten sträcker sig längre för dem än för andra barn. I allmänhet har barn rätt till plats i förskola när de är sex år, men särskilda insatser skall göras för yngre barn som på grund av handikapp har särskilt behov av stöd och stimulans för sin utveckling.
I skolan har olika slags specialundervisning stor betydelse för att skapa möjlighet för barn med handikapp till integrerad skolgång. Andra viktiga för- stärkningsåtgärder för sådana barn är lärare med specialutbildning, klasser med färre elever, tekniska hjälpmedel och personlig assistans. Barn som på grund av svårt rörelsehinder eller annat handikapp behöver särskild omvård- nad och behandling för att kunna delta i undervisningen får detta inom lands- tingens elevhemsorganisation. Även för dessa barn gäller att de skall gå i van- liga klasser och skolor. För elever som till följd av dövhet, hörselskada, syrr- skada eller talskada inte kan gå i den vanliga skolan finns specialskolan. 0cl:- så undervisningen för dessa barn integreras i ökande utsträckning. Psykiskt
utvecklingsstörda får sin undervisning i särskolan. Denna skolform har genom omsorgslagen år 1968 väsentligt förstärkts och byggts ut bl.a. genom tillkomsten av träningsskolan. Detta betyder att stora grupper barn och ung- domar som tidigare stod utanför reguljär undervisning nu får social träning. Särskolans yrkesskola har också byggts ut kraftigt.
Elever med handikapp har i gymnasieskolan tillgång till motsvarande för— stärkningsåtgärder som eleverna i den obligatoriska skolan. De flesta kan där- för numera gå i vanliga gymnasieskolor. För elever med särskilt kvalificerade behov meddelas omvårdnad och behandling genom den statliga styrelsen för vårdartjänst dels vid Ingemundskolan i Solna, dels vid Skärholmens gymna- sium i Stockholm. Flertalet av dessa elever bor hemma eller i elevhushåll. Eleverna i Skärholmens gymnasium är integrerade både i undervisning och boende.
Eftergymnasiala studier och studier vid folkhögskolor möjliggörs för elever med handikapp genom vårdartjänst. Det innebär en kvalificerad, individuell social omvårdnad i vardagslivet. Denna service ordnas och betalas av staten genom styrelsen för vårdartjänst. Den lämnas i regel av den kommunala hemhjälpsorganisationen. Behovet av vårdartjänst ökar särskilt vid folkhög- skolorna. Detta är ett uttryck för att folkhögskolan är speciellt lämpad för många handikappade.
6.3. Arbete
Allas rätt till arbete är en viktig ideologisk riktpunkt men för många männi- skor med handikapp ännu inte en verklighet. Samhället har därför byggt upp ett system av åtgärder i syfte att undanröja de svårigheter som personer med handikapp har att få arbete. Till dessa åtgärder hör arbetsprövning, arbetsträ- ning och yrkesutbildning. Av stor betydelse är också anpassningskurser som föregår egentlig yrkesutbildning. Kurserna ordnas bl. a. för synskadade, döva, hörselskadade, psykiskt utvecklingsstörda, psykiskt sjuka och rörelse- hindrade. Den som deltar i arbetsmarknadsutbildning får utbildningsbidrag.
Många behöver särskild service på arbetsplatsen för att klara arbetet. Staten kan i sådana fall betala arbetsgivaren för arbetsbiträde och för särskilda an- ordningar på arbetsplatsen. Bidrag kan också beviljas för anskaffning av ar- betstekniska hjälpmedel. Vidare kan till personer med handikapp utgå bidrag och lån för köp av bil som de behöver för att komma till och från arbetsplat- sen. Dessutom kan åtgärder för anpassning av fordonet till individuella be- hov finansieras. Den som är handikappad kan också få kostnadsfri körkorts- utbildning. Stödet till bil innefattar slutligen även befrielse från årlig bilskatt och omsättningsskatt samt viss återbäring av bensinskatt. Den som har handikapp och önskar starta eget företag kan få statlig näringshjälp.
Det statliga stödet till halvskyddad sysselsättning är en annan insats för att hjälpa personer med handikapp in på den öppna arbetsmarknaden. Stödfor- men innebär att arbetsgivare som anställer person med handikapp kan få eko- nomisk ersättning med upp till 90 % av de avtalsenliga lönekostnaderna. Den halvskyddade verksamheten skall bedrivas i samråd med de fackliga or- ganisationerna. Anpassningsgruppernas arbete är också en viktig insats.
Grupperna skall bl. a. finna lämpliga arbetsuppgifter, anpassa arbetsplatser och främja anställning av personer med handikapp.
Eftersom dagens arbetsmarknad ställer höga krav på de anställda, har ord- nats olika former av skyddat arbete. Detta avser att skydda personer med handikapp från konkurrensen om arbetstillfällen och från alltför höga pre- stationskrav. Platserna i skyddat arbete står till arbetsförmedlingens förfo- gande. Det anordnas i form av beredskapsarbete, hemarbete och arbete i skyddade verkstäder. Arkivarbete betyder att arbetsmarknadsverket betalar den anställdes hela lön. Sådant arbete ordnas företrädesvis hos statliga och kommunala myndigheter. Det är en mellanform av arbete på öppna mark- naden och skyddat arbete. Benämningen arkivarbete är numera missvisande. Arkivarbetarnas uppgifter skiftar starkt.
6.4. Bostad
En god bostad har grundläggande betydelse för att personer med handikapp skall kunna delta i samhällets gemenskap och leva som andra. Den är en vik- tig förutsättning för att klara ett arbete och delta i social och kulturell gemen- skap. Enligt den uppfattning som numera råder har var och en rätt till ett eget boende. Ingen skall bo på institution om det inte föreligger ett medicinskt el- ler därmed jämförligt skäl.
Det bostadspolitiska programmet innebär att alla skall få rymliga, välpla- nerade och ändamålsenliga bostäder som svarar mot deras särskilda behov. Kommunerna ansvarar för bostadsförsörjningen. De har också ansvar för att bostadsområdena utformas väl och ger invånarna god miljö. service och kom- munikationer. Den fortgående höjningen av den allmänna bostadsstandar- den gör bostäderna ändamålsenligare också för handikappade. I ett betydel- sefullt tillägg år 1976 i 42 a & byggnadsstadgan föreskrivs att bostäder skall ut- formas så att de blir tillgängliga för och kan utnyttjas av personer med handi- kapp. De flesta klarar sig bra i en modern normalbostad. För svårare rörelse- hindrade och andra svårt handikappade är den emellertid i allmänhet inte ändamålsenlig.
Kvalificerade behov i boendet kan tillgodoses endast med särskilda insat- ser. En sådan är bostadsanpassningsbidraget. Detta är en statlig stödform som får användas både för äldre och för nya bostäder. Bidraget utgår oavsett handi- kappets orsak. Det är avsett för sådana åtgärder som behövs för att tillgodose de primära bostadsfunktionerna att i bostaden kunna sova och vila, sköta sin hygien, laga mat och äta samt förflytta sig. Bidraget är maximerat till 15000 kr men får överskridas om särskilda skäl föreligger. Sådant förhöjt bidrag är särskilt betydelsefullt vid totalanpassning av bostäder för svårt rörelsehind- rade.
Den viktiga bostadspolitiska grundsatsen om rätt till eget boende gäller alla. För att erbjuda svårt rörelsehindrade och andra svårt handikappade goda bostäder med service är det emellertid ofta nödvändigt att anordna service- enheter. Sådana förekommer numera i ett stort antal kommuner. En rekom- mendation från kommunförbundet om mellankommunal ersättning i de fall då hyresgästerna kommer från andra kommuner har stor betydelse för ut-
byggnaden av dessa enheter. Även kommunförbundets rekommendation om kommunalt bostadstillägg för handikappade (kbh) har stor betydelse för handikappades möjligheter att bo bra. Stödet utgör en hyressubvention som i huvudsak innebär att bostadskostnaden inte överstiger ca 20 % av hyres- gästens inkomster.
6.5. Den yttre miljön
Bestämmelserna i 42 a & byggnadsstadgan är ett viktigt uttryck för samhällets strävanden att göra den yttre fysiska miljön tillgänglig för alla. Där föreskrivs bl. a. att utrymmen i byggnad till vilka allmänheten har tillträde eller som ut- gör arbetslokal skall utformas så att de blir tillgängliga för och kan utnyttjas av personer som på grund av handikapp har nedsatt rörelse- eller orienterings- förmåga. Vidare skall enligt 48 a & byggnadsstadgan sådana ändringar av byggnad som är att hänföra till nybyggnad uppfylla skäliga anspråk på handi- kappanpassning. En utveckling av den sociala miljöplaneringen inom kom- munerna är viktig.
6.6. Allmänna försäkringsförmåner
Den allmänna försäkringen har förmåner av stor ekonomisk betydelse för de handikappade. Den som har fyllt 16 år kan fram till den allmänna pensions- åldern vid 65 år få antingen hel eller halv förtidSpension inom folkpensione- ringen. Förutsättning är att arbetsförmågan varaktigt minskat på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsför- mågan. Förtidspensionen är lika stor som den vanliga ålderspensionen. Är nedsättningen inte varaktig men kan den ändå väntas bestå under avsevärd tid, kan den försäkrade i stället få sjukbidrag. Den som har förvärvsarbetat viss tid kan också få förtidspension från ATP. För dem som saknar ATP eller har låga ATP-belopp utgår fördubblade pensionstillskott. Inkomstprövade förmåner inom folkpensioneringen är hustrutillägg och kommunalt bo- stadstillägg till folkpension.
Särskilda folkpensionsförrnåner åt handikappade är handikappersättning och vårdbidrag. Handikappersättning tillkommer försäkrad över 16 år som för avsevärd tid har fått sin funktionsförmåga nedsatt i sådan omfattning att han i sin dagliga livsföring behöver mera tidskrävande hjälp av annan eller för att kunna förvärvsarbeta behöver fortlöpande hjälp av annan eller på an- nat sätt får vidkännas betydande merutgifter. Den som är blind, döv eller gravt hörselskadad har alltid rätt till handikappersättning. Ersättningen är 60, 45 eller 30 % av basbeloppet oavsett hjälpbehovets omfattning eller merut- gifternas storlek.
Föräldrarna till barn under 16 år kan får vårdbidrag om barnet på grund av sjukdom, psykisk utvecklingsstöming eller annat handikapp för avsevärd tid är i behov av särskild tillsyn och vård. Vårdbidraget motsvarar halv eller hel förtidspension.
6.7. Individuella insatser
Möjligheterna till ett eget, självständigt och integrerat boende beror inte bara på bostadens tekniska utformning. Härutöver kan behövas individuellt zan- passade hjälpmedel för den dagliga livsföringen och personlig hjälp i Ibo- staden. Personlig hjälp lämnas av kommunerna som social hemhjälp. Stats- bidrag utgår för verksamheten med 35 % av kostnaderna. Hjälpen av ser främst städning, uppköp och matlagning. Genom den sociala hemhjälpen lämnas i ökande omfattning också personlig service som assistans vid prome- nader, besök på kulturinstitutioner och i andra situationer i syfte att bryta handikappades isolering. Den ger även hjälp i form av avlösning åt den som vårdar anhörig med handikapp.
Verksamheten med tillhandahållande av hjälpmedel åt personer med handikapp har stor betydelse för deras möjlighet att leva normalt och obero- ende. Syftet är att de skall få de hjälpmedel som de behöver med hänsyn till det individuella handikappet. Verksamheten kännetecknas av att hjälpmed- len i princip är kostnadsfria för den enskilde och att de tillhandahålls utan in- komstprövning och även utan övre gräns för hjälpmedlets kostnad. Också re- paration och underhåll av hjälpmedel sker utan kostnader för den enskilde.
Sjukvårdshuvudmännen har ansvar för verksamheten med hjälpmedel åt personer med handikapp. De uppbär härför hjälpmedelsersättning, vilken ut- går från sjukförsäkringen.
Behov av vissa förbrukningsartiklar tillgodoses genom apoteken och beta- las av sjukförsäkringen. Vissa hjälpmedel i bostäderna finansieras genom bo- stadsanpassningsbidrag, och arbetstekniska hjälpmedel tillhandahålls av ar- betsmarknadsverket. Hjälpmedel åt handikappade i skolor och annan utbild- ning finansieras av medel som skolöverstyrelsen disponerar.
Sjukvårdshuvudmännens hjälpmedelsverksamhet omfattar bl. a. utprov- ning, ordination, anpassning, information och träning. Till verksamheten hör också att tillhandahålla tolktjänst för samtal mellan döva och hörande.
Handikappinstitutet är centralt organ på hj älpmedelsområdet. Dess uppgif- ter avser bl. a. planering och samordning av forsknings- och utvecklingsar- betet. Institutet prövar hjälpmedlens lämplighet. Det är också informations- organ på hjälpmedelsområdet. Institutet har sedan tillkomsten drivits av sta- ten och Svenska centralkommittén för rehabilitering. Den 1 januari 1978 kommer landstingsförbundet att inträda som huvudman för handikappinsti- tutet tillsammans med staten.
6.8. Färdmöjligheter
Goda möjligheter till förflyttning har en grundläggande betydelse för att per- soner med handikapp skall kunna delta i samhällslivet. Fråga om det allmän- na färdväsendets anpassning till handikappades behov spelar härvid en viktig roll. Åtgärder för att öka denna anpassning kommer att tas upp i en allmän trafikpolitisk proposition senare i år.
Som komplettering till de allmänna anordningarna för förflyttning fordras en god färdtjänst i alla kommuner. Denna behövs för att vi skall kunna för-
verkliga kravet på integration och normalisering för personer med handikapp. Med färdtjänst avses kommunal eller landstingskommunal transportservice för personer som på grund av handikapp har svårt att anlita allmänna kom- munikationer eller förflytta sig på egen hand. Till verksamheten utgår stats- bidrag med 35 % av kostnaderna.
Färdtjänst finns i nästan alla kommuner, men den är av skiftande art. En- ligt förarbetena till bestämmelserna om statsbidrag till färdtjänst skall en god färdtjänst betjäna alla vars handikapp motiverar att de har tillgång till denna särskilda transportservice. Resenärens behov av personlig hjälp vid färden skall tillgodoses och färd kunna påkallas lätt och utan omgång. Rätt att anlita färdtjänsten inom en viss kommun skall innebära rätt att använda den i alla andra kommuner. Avgiften för färdtjänsten skall motsvara avgiften för färd med allmänna kollektiva kommunikationer.
Syftet med det år 1975 införda statsbidraget till färdtjänst är att underlätta för kommunerna att bygga upp en god färdtjänst. Vid införandet av statsbi- draget förutsattes det att kommunerna utnyttjar det statliga stödet för avsed- da förbättringar av denna verksamhet. Statsbidragsreglerna gäller försöksvis för åren 1975—1977. Riksrevisionsverket har i uppdrag att utvärdera bidrags- systemet och redovisa utvärderingen till regeringen före den 1 oktober 1977. Bidragssystemets fortsatta konstruktion kommer därefter att övervägas.
6.9. Kulturpolitiska insatser
Inom kulturpolitiken har införts en rad åtgärder för att kulturlivet skall vara tillgängligt för personer med handikapp. Framställning av talböcker och böcker i punktskrift för synskadade samt lättlästa böcker för psykiskt utveck- lingsstörda finansieras med statliga medel. För kurser, studier, bl. a. i studie- cirkelform, information och annan kulturell verksamhet bland handikappade utgår likaså statligt stöd. I en nyligen avlämnad proposition2 angående kul- turella insatser för handikappade föreslås ytterligare åtgärder och ökade resur- ser på området. Som mål för insatserna uttalas att personer med handikapp skall ha tillgång till samma kulturutbud som andra och att särskilda åtgärder måste vidtas för dem som på grund av handikapp är utestängda från viss kul- turell verksamhet.
6.10. Handikapprörelsen
Handikappades egna organisationer har varit en viktig förutsättning för sam- hällets ökade insatser på handikappområdet. Handikapprörelsen omfattar ca 20 specialförbud och har nära 300 000 medlemmar. Den är genom sina för- eningar företrädd i hela landet. Inom handikapprörelsen finns mycken kun- skap samlad om skilda handikappgruppers situation, problem och behov. Rö- relsen har haft stor betydelse både vid utformningen av målen för samhällets insatser och i det fortlöpande reformarbetet. Samhällets ekonomiska stöd till handikapprörelsen har ökat gradvis under senare år. Statens bidrag avser riksförbundens verksamhet. Landstingskom- 2Prop. 1976/77:87.
3 Jfr 6 & lagen om barn- omsorg och däremot svarande 16 å förslaget till socialtjänstlag.
munerna stöder länsorganen och kommunerna de lokala föreningarna. Här- utöver erhåller handikapporganisationerna särskilt stöd för sin ungdomsverk- samhet. För särskilda projekt kan dessutom beviljas bidrag från allmänna arvsfonden. I den nyss nämnda propositionen angående kulturella insatser på handikappområdet föreslås för statens del ett väsentligt ökat stöd till handi- kapprörelsen. Förslaget innebär vidare att stödet skall utgå utan närmare fö- reskrifter om bidragens användning.
6.11. Socialutredningens överväganden och förslag
SU har i kap. 3 redogjort för socialtjänstens ansvar när det gäller att påverka samhällsstrukturen och att medverka i samhällsplaneringen. En väsentlig uppgift är härvid att tillse att markanvändning och byggande sker på sådant sätt att de svårigheter handikapp kan innebära minskar eller försvinner. Bl. a. måste såväl vid nyproduktion av bostadshus som vid ombyggnad av äldre bo- stadsbebyggelse behovet av bostäder och serviceanordningar för personer med handikapp bevakas. Vidare skall socialtjänsten verka för att offentliga lokaler och allmänna kommunikationer blir tillgängliga för alla.
Kommunen har ett yttersta ansvar för att de som vistas i kommunen får den hjälp och det stöd de behöver. För att kommunen skall kunna fullgöra de uppgifter som följer med detta ansvar måste kommunen inom socialtjäns- ten bedriva uppsökade verksamhet. Härvid bör särskilt uppmärksammas de som av fysiska eller andra skäl möter mer betydande svårigheter i den dagliga livsföringen. I samband med den uppsökande verksamheten skall social- tjänsten ge information om vilka resurser samhället har att avhjälpa eller minska dessa svårigheter. Socialtjänsten skall tillsammans med den enskilde och i samarbete med andra samhällsorgan verka för att den handikappade får erforderliga resurser.
En viktig del av den uppsökande verksamheten rör barnen. Socialnämn- den skall genom denna verksamhet försöka skaffa sig kunskap om vilka barn som på grund av handikapp är i behov av särskilt stöd. Verksamheten bör dock hållas så fri som möjligt från uppspårande och kontrollerande inslag och i stället inriktas på att på ett naturligt sätt få kontakt med föräldrarna till dessa barn och att lämna information om socialnämndens möjligheter att hjälpa dem. Socialnämnden är vidare skyldig att anvisa barn som av fysiska, psy- kiska, sociala, språkliga eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling plats i förskola tidigare än från 6 års ålder. De skall också ges förtur till plats i fritidshem.3 Härigenom skall dessa barn beredas möjlighet till gemenskap med andra barn och bättre förutsättningar för ett normalt liv. Med hänsyn till att insatser ofta samtidigt kan behövas från hälso- och sjukvårdssidan måste givetvis ett nära samarbete äga rum i dessa frågor mellan de två vårdområ- dena.
Möjligheten att komma ut i arbetslivet har som tidigare nämnts betydelse inte endast för försörjningen utan även för den sociala gemenskapen. Soci- altjänsten bör verka för att möjlighet härtill ges. Socialtjänstens och arbets- marknadens organ måste utveckla samarbete för att tillgodose behovet av ar- betsträning, yrkesutbildning, skyddad sysselsättning osv. Vidare bör social- tjänsten kunna förmedla kontakter med arbetsförmedlingen i enskilda fall.
Tillgång till en god och rymlig bostad är likaledes av stor betydelse i detta sammanhang. För dem som inte kan klara sig i en normal bostad krävs sär- skilda insatser. I många fall finns för dessa behov i den övriga bostadsbe- byggelsen inlagda handikapplägenheter. För att bereda personer med svårare handikapp en tillräckligt god och rymlig bostad samt erforderlig service är det emellertid ofta nödvändigt att anordna serviceenheter som rymmer dels ett mindre antal lägenheter för personer med handikapp, dels utrymmen för ser- viceanordningar. Sådana serviceenheter kan förläggas i närheten av ett dag- centrum. Enligt SU:s mening bör det likaväl som då det gäller byggande av servicehus för äldre ges möjlighet att med statliga byggnadslån finansiera byggandet av serviceenheter för personer med handikapp.
Ett sätt att underlätta boendet för personer med handikapp är att tillhan- dahålla social hemhjälp. Detta kan minska många av de svårigheter som fö- religger för dessa personer. Den sociala hemhjälpen bör därvid kunna tillhan- dahållas inte enbart för utförande av hushållsgöromål utan även för att bryta isolering och för att hjälpa dem som är handikappade eller sammanbor med personer med handikapp att komma ut i gemenskapen. Härigenom kan också skapas bättre förutsättningar för dessa personer att få del av det kulturella ut- budet.
Såväl i sistnämnda hänseenden som när det gäller att komma till och från arbetsplatser är givetvis färdtjänsten utomordentligt viktig. Socialnämnden bör följaktligen se till att de som har behov av hjälp med att förflytta sig får sådan hjälp. Hör färdtjänsten hemma under landstinget får socialnämnden medverka till att den enskildes behov i detta hänseende tillgodoses av lands- tinget. Det finns också anledning att pröva om den befintliga färdtjänsten motsvarar det behov av hjälp som föreligger och överväga utvidgning av verksamheten.
Personer med handikapp har slutligen givetvis samma rätt som andra män- niskor till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i öv- rigt. Detta innefattar inte endast rätt till ekonomisk hjälp utan till all den om- vårdnad som de behöver och som ej tillgodoses på annat sätt.
Som allmänna riktlinjer för de kommunala insatserna på handikappområ- det har SU i 20 & förslaget till socialtjänstlag angivit att kommunen skall ver- ka för att enskilda som av fysiska eller andra skäl möter betydande svårighe- ter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Vidare skall socialnämnden verka för att den enskilde får ett bo- ende som är anpassat efter hans särskilda behov.
7 Principer för sociala insatser för enskilda och familjer
7.1. Inledning
SU har 1 kap. 3 redovisat de sociala insatser som socialnämnden skall svara för. Där behandlas förutom strukturinriktade även allmänt resp. individuellt inriktade insatser. De av utredningens förslag som gäller de strukturpåver- kande åtgärderna utgör en viktig vidgning och nyorientering av social- tjänstens verksamhet. Samtidigt står det klart att såväl de allmänt (3.6.2) som de individuellt inriktade insatserna (3.6.3) även i framtiden kommer att vara direkt avgörande för socialtjänstens verksamhet i förhållande till enskilda och familjer. Det gäller här insatser i det egna hemmet, i annat hem eller i förrn av institutionell vård och behandling.
Som framgår av de ovan nämnda avsnitten i kap. 3 är det fråga om ett brett register av sociala tjänster — från tjänster av mer allmän karaktär till sådana som är direkt avpassade efter ett individuellt behov.
7.2. Övergripande mål och delmål
Föreliggande kapitel utgör en ansats till en övergripande redovisning av prin- ciper som bör gälla för socialtjänstens verksamhet i förhållande till enskilda och familjer. De principiella frågorna har SU redan tidigare ingående behand- lat i sitt principtänkande och utredningen återkommer till dem på olika stäl- len även i föreliggande betänkande. Kapitlet är därför i första hand att anse som en kortfattad summering som grundas på en mer utförlig behandling i andra delar av SU:s dokumentation, till vilken då kan hänvisas. Således åter- finns redovisningen av och förslagen om de övergripande målen i principbe- tänkandets ingående behandling av socialvårdens mål och medel. I förelig- gande betänkande har de sin plats i kap. 1. De i mål- och medelanalysen re- dovisade delmålen eller huvudfunktionerna har behandlats i olika avsnitt av kap. 3 till vilket hänvisningar redan gjorts.
1 Lagstiftning om sociala nämnder i kommunerna (Ds S 1969111).
2 Barn- och ungdomsvård (SOU 1974:7).
7.3. Helhetssyn
En grundläggande princip som varit vägledande för SU:s arbete allt sedan ti- den för det första delbetänkandetl är helhetssynen som sedan vidareut- vecklades i principbetänkandet. Det skulle föra för långt att här redovisa hur detta synsätt kommit att prägla olika delar av utredningens förslag. Här kan istället hänvisas till vad som sägs under 14.2 i principbetänkandet. Härutöver vill SU i föreliggande sammanhang i fråga om socialtjänstens arbetssätt en- dast understryka en viktig följd av helhetssynen. Det är att olika sociala tjäns- ter många gånger måste samordnas och ingå i en samlad insats för att före- bygga eller avhjälpa den enskildes eller familjens sociala och ekonomiska svå- righeter. Vidare är givetvis samverkan med andra samhällsorgan ofta en för- utsättning för en riktig tillämpning av helhetsprincipen.
7.4. Frivillighet och självbestämmande
I principbetänkandet har SU framhållit som viktigt att klienterna har med- bestämmande i handläggningen av sitt ärende och att individinriktade insat- ser grundas på den enskildes frivilliga medverkan. Dessa principer bör avse behandling och vård lika väl som stöd och hjälp i andra former. Valet av in- satser skall därmed göras tillsammans med den eller dem det gäller. I under- laget för detta val måste ingå gemensam bedömning av den aktuella situa- tionen och den enskildes eller familjens egna möjligheter. Insatserna skall syfta till att frigöra och förstärka den egna förmågan. Vidare måste hänsyn tas till de faktiska möjligheter som socialtjänsten har. SU anser att arbetspro- cess, lösningar och beslut skall vara resultat av gemensamma insatser och att den enskilde också skall kunna uppfatta saken så. I samarbetet bör gälla att klienten själv behåller ansvaret för sin situation.
Också fosterbarnsutredningen har i sitt betänkande2 betonat principen om frivillighet. Utredningen konstaterar att utvecklingen inom barna- och ung— domsvården — liksom inom socialvården i övrigt — under senare år gått mot ökad frivillig vård. Även i de fall där barn och ungdomar på grund av svåra sociala förhållanden måste skiljas från sin familj är det enligt fosterbamsut- redningen angeläget att i möjligaste mån skapa förutsättningar för både för- äldrar och barn att medverka vid val av lämplig vårdform.
7.5. Normalisering
Särskilt i fråga om omsorgen om de äldre och om personer med handikapp har SU angivit normaliseringsprincipen som ett mål för verksamheten (kap. 5 och 6). Detta synsätt hos utredningen har givetvis räckvidd långt härutöver. Då SU förordar allmänna socialpolitiska anordningar, såsom socialförsäk- ringstillägget (soft), framför en utvidgning av socialhjälpen är detta uttryck för samma betraktelsesätt. Även andra utredningar, såsom fosterbarnsutred- ningen, anger normaliseringen som en viktig socialpolitisk princip, här i fråga om vård och behandling av ungdomar i enskilda fall.
Fosterbarnsutredningen framhöll att samhällets insatser för människor med särskilda behov bör få en sådan utformning att de i så liten utsträckning som möjligt upplevs som särbehandling. Såväl förebyggande insatser som vård- och behandlingsåtgärder bör göras med hjälp av samhällets allmänna sociala service. Ökad satsning på förebyggande verksamhet innebär enligt ut- redningen att principen om normalisering i hög grad tillgodoses. Principen bör så långt möjligt följas även när barn och ungdomar måste skiljas från sina föräldrar. Sådana omplaceringar skall således innebära så begränsade föränd- ringar som möjligt i barnets eller den unges livsföring. Kontakterna med för- äldrar, lärare, skolkamrater etc. bör inte upphöra såvida inte detta av särskilda skäl bedöms vara nödvändigt. Om ett barn placeras i annan familj bör man sträva efter att finna en familj som barnet känner sedan tidigare eller en miljö som inte är alltför främmande. Återkommande omplaceringar, som ofta bry- ter kontakter och därmed ger otrygghet inför framtiden, bör undvikas.3
7.6. Principer för vård utom det egna hemmet
SU har i principbetänkandet givit vissa riktlinjer för vård utom det egna hem- met. Med hänvisning i övrigt till principbetänkandet (10.7) behandlas de olika principerna kortfattat i det följande.
7.6.1. Kontinuitet
Förtroendefulla relationer utgör grunden för ett framgångsrikt individuellt behandlingsarbete. Det är därför viktigt att sådana kontakter består och ut- nyttjas under hela behandlingstiden. Detta gäller även när vård i annan familj eller en tids vistelse i institution ingår som led i behandlingen. Kravet på största möjliga kontinuitet gäller även övriga samhällsorgans medverkan i behandlingsplanering och vid genomförande av olika insatser.
7.6.2. Flexibilitet
Alla stöd- och hjälpinsatser måste anpassas till den enskildes aktuella förut- sättningar och behov samt till hans eller hennes totala sociala situation. Detta kräver ett brett register av handlingsalternativ, där olika resurser, bl. a. insti- tutionella, är lätt åtkomliga och möjliga att förena med ett individuellt åt- gärdsprogram. Flexibilitet bör prägla såväl arten av insatser som tidpunkten för dem.
7.6.3. Närhet
Som tredje princip av grundläggande betydelse i förevarande sammanhang har SU i principbetänkandet angivit närhet. Denna princip är viktig av flera skäl. Också fosterbarnsutredningen fram- höll att det är angeläget att den vård och behandling som ges från samhällets sida i framtiden så långt möjligt sätts in i närmiljön. Härigenom kan principen 3 Jfr. avsnitten 3_5_2 och om normalisering lättare tillgodoses. De positiva kontakter som en ung män- 8.3.
niska har med t. ex. kamrater och vuxna i närmiljön kan, menade utredning- en, vara till hjälp i behandlingsarbetet. Möjligheterna till framgång i behand- lingen torde ofta vara större om inte bara ”symtombäraren” utan även andra berörda i en familj och övrig social omgivning deltar. Vidare kan flera olika resurser lättare sättas in i behandlingen, eftersom det oftast är den egna kom- munen som förfogar över dessa resurser. Fosterbarnsutredningen ansåg där- för att placeringar av barn och ungdom i första hand bör göras inom den egna kommunen. Men utredningen angav också motiv för att barn och unga i vissa fall placeras långt från hemorten tillfälligt eller mer varaktigt. Exempel på så- dana motiv är lämpliga släktinghem på annan ort och krav på miljöbyte för att häva narkotikamissbruk.
Utöver redovisade skäl för närhetsprincipen har SU i principbetänkandet anfört att närhet mellan institutioner och hemort underlättar kontakten med de anhöriga och gör det möjligt att utnyttja institutionens resurser för hela fa- miljen. På samma sätt underlättas vidare en fortsatt kontakt med olika sam- hällsorgan i hemorten. Närheten påverkar också möjligheterna att finna flex- ibla lösningar under det löpande behandlingsarbetet.
7.7. Planering av behandling
SU:s grundsyn på människan bygger på förutsättningen att var och en har re- surser som genom olika insatser kan frigöras och förstärkas. Varje människa har därmed möjlighet till utveckling. De insatser som krävs kan vara av både generell och individuell karaktär. De generella åtgärderna kan förebygga eller i varje fall minska behovet av stöd och behandling i enskilda fall. Inriktning- en och omfattningen av de generella åtgärderna har därför tydligt samband med kravet på individuella insatser när det gäller både omfattning och art. Detta innebär att vid planering av behandling i det enskilda fallet uppmärk- samheten också bör vara riktad på vilka förändringar som kan behöva göras när det gäller samhällspåverkande och allmänt förebyggande verksamhet.
För att fördjupa analysen av orsakssammanhangen i sociala bristsituatio- ner och inte behöva lita för mycket på den yttre symtombilden bör social- tjänsten i ökad utsträckning ha möjlighet att tillsammans med personer med annan utbildning och erfarenhet, t. ex. psykiater, läkare för somatisk vård och psykolog överlägga om lämpliga insatser för den enskilde.
Ett sådant samarbete vid analys, utredning och val av insatser förutsätter ofta att de olika deltagarna i arbetslaget är lätt tillgängliga och att det finns riktlinjer för denna samverkan, antingen på det sättet att socialtjänsten själv tillhandahåller dessa tjänster eller genom ett nära samarbete med sjukvården eller PBU.
Ett sådant gruppsamarbete, där den enskilde deltar, kan i mer komplice- rade ärenden ge en klarare bild av den enskildes svårigheter och möjligheter. Härigenom kan också ett tidskrävande och ofta påfrestande remissförfarande undvikas.
Vid val av insatser i det enskilda fallet är vidare en analys av de förväntade effekterna av olika handlingsalternativ av stor vikt. Det sociala arbetet måste givetvis alltid ta hänsyn till gällande lagregler, bl. a. för att klarlägga rätten till
bistånd och för att trygga rättssäkerheten. I det föregående framgår att valet inom den ram lagen ger bör göras tillsammans med den eller dem insatserna gäller. Valet bör alltså i normalfallet grundas på en överenskommelse mellan klienten och socialarbetaren om vilken förändring som eftersträvas i den en- skilda situationen och vilka handlingsalternativ som är aktuella, under hän- synstagande till vilka kostnader som är förbundna med vart och ett av dessa alternativ.
Det handlingsalternativ som väljs bör beskrivas i en behandlingsplan som klargör problem och åtgärdsval.
Effekten av gjorda insatser bör följas i samråd mellan den enskilde (famil- jen) och socialarbetaren. Därvid kan det visa sig att behandlingsplanen behö- ver ändras. När behandlingen genomförts enligt planen bör en utvärdering göras. Denna avser att visa om man nått syftet med behandlingen. Om så inte är fallet bör man söka orsaker härtill och överväga ny behandlingsplan. Även utvärderingen bör så långt möjligt göras tillsammans med klienten.
Liksom fosterbarnsutredningen vill SU framhålla att av normaliserings- och närhetsprinciperna följer att, när det gäller barn och ungdom, vård i för- äldrahemmet bör föredras framför placeringar utanför hemmet. Vård i det egna hemmet bör man kunna förbättra genom att sätta in en eller flera hjälp- och stödåtgärder, t. ex. familjeterapi. Andra viktiga kontakt- och stödformer är under utveckling. Det är här fråga om insatser som går ut på att ge föräld- rarna och barnen stöd genom andra familjer, som bl. a. kan utgöra en repli- punkt vid kriser.
I den mån placering utanför föräldrahemmet måste göras är det i allmänhet lämpligast att välja vård i annan familj framför vård i institution. Som stöd och hjälp måste också finnas andra resurser för att temporärt eller permanent användas i vårdarbetet. Dessa resurser bör vid behov kunna sättas in oavsett om den unge bor i eller utanför föräldrahemmet. Sålunda kan den ovan nämnda familjeterapin för många barn och ungdomar betyda ett alternativ till placering utanför föräldrahemmet och — där sådan placering skett — ofta un- derlätta återföreningen av barn och föräldrar. Även heltidsplats i förskola kan vara ett alternativ till placering utanför föräldrahemmet eller utgöra ett ut— märkt komplement till vård i annan familj elleri institution. Plats i fritidshem eller hos dagbarnvårdare kan, menar utredningen, utnyttjas på liknande sätt. Vidare bör skolans sociala anordningar vid samarbete mellan skola och kom- munens sociala organ kunna få betydelse i vård- och behandlingsarbetet. Den kommunala fritidsverksamheten bör också kunna utnyttjas i detta arbete. Bland övriga kommunala stödresurser bör främst den sociala hemhjälpen kunna utgöra en viktig tillgång när barn och ungdomar vårdas i föräldrahem- met eller hos annan familj. Andra resurser än primärkommunens måste ock- så kunna tas i anspråk. Sålunda utnyttjar t. ex. många sociala nämnder PBU i det direkta vårdarbetet.
7.8. Det yttersta vårdansvaret
I principbetänkandet och i kap. 2 i detta betänkande har SU framhållit att pri- märkommunen bör åläggas ett yttersta ansvar för den enskildes sociala situa- tion. Utredningen har konstaterat att detta ansvar bl. a. bör innebära skyldig-
het för kommunen att ta erforderliga initiativ för att den enskilde skall få den vård han eller hon behöver även när det gäller annan huvudman samt att be- reda erforderlig vård i den mån sådan vård inte tillhandahålls av annan.
De särskilda ansvarsfrågor som uppstår vid vård i institution behandlas 1 kap. 10.
8 Stöd- och hjälpinsatser i hemmet
8.1. Nuvarande bestämmelser
Barnavårdsnämnds skyldighet att lämna den enskilde den hjälp och den värd han behöver regleras i BvL. I 3 aé BvL framhålls sålunda att bamavårds- nämnden skall lämna den som har vårdnaden om barn stöd och hjälp vid ut- övandet av vårdnaden. På begäran av vårdnadshavaren skall enligt samma paragraf barnavårdsman utses. I övrigt är nämndens skyldighet att vidta åt- gärd knuten till vissa i lagen särskilt angivna indikationer. Nämnden kan emellertid i andra fall än som anges i lagen med den enskildes medgivande lämna honom den hjälp och det stöd som bedöms erforderligt. Inom det in- dividuella vård- och behandlingsarbetet har inriktningen mot tidigt insatta åtgärder varit tydlig. Nya former för stöd och behandling såsom gruppterapi, familjeterapi m. ni. har växt fram.
Förekommer missförhållande vad gäller barns och ungdoms vård, fostran och utveckling åligger det barnavårdsnämnden att ingripa. Förutsättningarna för ingripande finns angivna i 25 % BvL. Där görs åtskillnad mellan förhållan- den som avser föräldrarnas eller annan fostrares olämplighet eller oförmåga att själva fostra barnet samt förhållanden som avser den unges beteende. En närmare beskrivning av dessa förutsättningar följer i avd. 111.
Om förhållandena är sådana som sägs i 25 & kan barnavårdsnämnden vidta en eller flera förebyggande åtgärder (26—28 åå) eller besluta att omhänderta den unge för samhällsvård (29 å). Lagen upptar fyra olika slag av förebyggan- de åtgärder, nämligen hjälpåtgärder innefattande råd och stöd, förmaning och varning, föreskrifter rörande den unges levnadsförhållanden samt övervak- ning. Förstnämnda åtgärd exemplifieras i förarbetena med hänvisning till PBU, läkare eller annan sakkunnig för rådfrågning eller annan undersökning, behandling av sjukdom, kroppsfel eller lyte, byte av vistelseort eller bostad, utbildning och arbetsanställning samt fritidssysselsättning och föreningsan- slutning m. rn. Förmaning är avsedd att riktas till föräldrar eller annan fostra- re. Varning är avsedd att riktas till den unge själv. Föreskrifter rörande den unges levnadsförhållanden får enligt 27 & meddelas honom själv, hans föräld- rar eller annan fostrare. En sådan föreskrift kan gälla behandling för sjukdom eller annan kroppslig eller själslig brist eller svaghet, sysselsättning, arbetsan- ställning, vistelseort eller bostad, förfogande över arbetsförtjänst eller andra tillgångar eller förbud att använda rusdrycker eller narkotiska medel. Även
annan liknande föreskrift får meddelas.
Nämnden har rätt att för genomförande av vad som från dess sida tillråtts eller föreskrivits bestrida kostnaderna för rådfrågning, undersökning, be- handling, utbildning 0. d. samt lämna bidrag till resor, kläder, annan utrust- ning och omkostnader i övrigt.
Förebyggande åtgärder får vidtas vare sig samtycke av den unge själv eller hans vårdnadshavare finns eller ej. Det övervägande flertalet av dem som blir föremål för sådana åtgärder vistas i föräldrahemmet. Dessutom görs insatser av vårdkaraktär för många barn och ungdomar med eget och vårdnadshava- res samtycke utan att 25 & BvL är tillämplig, medan vederbörande bor hos för- äldrarna. Sådana insatser förekommer i praxis i ökande omfattning. Den rättsliga grunden för dessa är ett uttalande av andra lagutskottet under för- arbetena till BvL, enligt vilket hjälpåtgärder och liknande åtgärder med sam- tycke av den underårige och hans föräldrar kan vidtas även om förhållande som avses i 25 & inte är för handen.
Vård i det egna hemmet kan däremot som regel inte äga rum beträffande den som omhändertagits för samhällsvård. Den som blivit föremål för om- händertagande skall enligt 36% överlämnas till enskilt hem eller placeras i lämplig anstalt. Vård i enskilt hem bör i första hand komma i fråga. Den som omhändertagits enligt 25 5 på grund av eget beteende får intas i ungdoms- vårdsskola. Den som inskrivits vid sådan skola skall så snart som möjligt överföras till vård utom skolan. För sådan vård får han överlämnas till enskilt hem eller placeras i lämplig anstalt (66 å). Med ”enskilt hem” menas i dessa sammanhang enligt förarbetena till BvL inte den unges eget hem. En förut- sättning för vård i det egna hemmet efter omhändertagande är alltså enligt dessa bestämmelser att barnavårdsnämnden förklarat samhällsvården defini- tivt eller villkorligt avslutad eller, beträffande elev vid ungdomsvårdsskola, att han utskrivits från skolan. Tillfälliga vistelser i det egna hemmet, t. ex. i samband med permission från ungdomsvårdsskola, har dock inte ansetts möta något hinder.
I beslut den 13 april 1970 anförde J 0, som vid inspektion uppmärksammat att barnavårdsnämnd i flera fall låtit den som omhändertagits för samhälls- vård enligt 29 & BvL under långa perioder vistas i föräldrahemmet utan att samhällsvården förklarats helt eller villkorligt upphörd, att lagen inte borde tolkas så restriktivt att varje återvändande till föräldrahemmet i annan form än tidsbestämd permission måste föregås av ett beslut om upphörande eller villkorligt upphörande av samhällsvården. Det kunde enligt JO tvärtom många gånger vara lämpligt från vårdsynpunkt att exempelvis efter en lyckad permission låta den omhändertagne vara kvar någon tid i föräldrahemmet, innan frågan om villkorligt upphörande av samhällsvården drogs inför nämn- den för prövning. Även i andra fall än i samband med tidsbestämda permis- sioner borde en placering i föräldrahemmet kunna godtas under en kortare tid. Enligt J O borde BvL:s bestämmelser på detta område ändras så att det klart framgick i vilken utsträckning pågående samhällsvård kunde förenas med placering av den underårige i föräldrahemmet. Socialutredningens upp- märksamhet borde särskilt fästas på detta spörsmål.
Beträffande elev vid ungdomsvårdsskola hade samma fråga tagits upp ti- digare av andra lagutskottet med anledning av en riksdagsmotion. Motionä- rerna hade funnit det orimligt att genom formella bestämmelser låsa fast
verksamheten så att styrelse för ungdomsvårdsskola hindrades att i de fall det bedömdes lämpligt placera elev för vård utom skolan i det egna hemmet med fortsatt stöd från skolan. Utskottet uttalade att det i samband med en allmän översyn av BvL fanns skäl att överväga fråga om en ändring på denna punkt. Riksdagen tillkännagav i skrivelse den 11 november 1966 till Kungl. Maj:t vad utskottet anfört.
Under år 1970 tillsattes på regeringens initiativ en arbetsgrupp med uppgift att planera och framlägga förslag till försöksverksamhet för metodutveckling inom barna- och ungdomsvården. Försöksverksamheten skulle bl. a. avse åt- gärder som förebygger eller minskar behovet av placeringar i ungdomsvårds- skola, alternativ till sådan institutionsvård och stödverksamhet för elever som utskrivits från ungdomsvårdsskola. Efter ansökan av arbetsgruppen medgav regeringen i februari 1972 att socialstyrelsen i samråd med arbets- gruppen skulle få bedriva försöksverksamhet med placering av ungdoms- vårdsskoleelever i eget hem. Efter prövning i varje särskilt fall skulle social- styrelsen få utsträcka permission att gälla längre tid än fyra veckor, dock högst fyra månader. Förlängning av permissionen skulle därefter kunna ske ytterligare två månader. Senare har en perrnissionstid på sex månader redan från början godkänts.
Från försöksverksamheten har hittills följande resultat rapporterats. Vid en jämförelse mellan hempermittenter och elever som vårdats utom skola, 5. k. Vusk-elever,1 har framgått att färre hempermittenter än Vusk-elever har av— brutit vistelsen utom skolan inom 30 dagar. Fler hempermittenter än Vusk- elever har klarat en längre aktuell vistelse utom skolan än den närmast fö- regående placeringen i vård utom skola. En positiv förändring under aktuell vårdtid anges i fråga om missbruk och kriminalitet ha inträtt i större utsträck- ning för hempermittenterna' än för Vusk- eleverna.
De bestämmelser i NvL som beskriver olika hjälp- och vårdåtgärder utom in- stitution avser dels öppen vård utan samband med anstaltsvistelse, dels vård under villkorligt anstånd med tvångsintagning på vårdanstalt, dels vård un- der permission eller efter utskrivning från sådan anstalt. Till den förstnämnda gruppen hör de typer av hjälpåtgärder som exemplifieras i 14 &. Sådana åtgär- der, t. ex. hjälp till lämplig anställning, till ombyte av verksamhet eller vis- telseort eller till kontakt med läkare, avser den som missbrukar alkoholhal-
tiga drycker. Hit hör även övervakning enligt 15—17éö. Övervakning kan
komma i fråga beträffande den som är hemfallen åt alkoholmissbruk och dessutom uppfyller någon av de specialindikationer som anges i lagen. Den som utses till övervakare skall bl. a. ha tillsyn över den som är ställd under övervakning och försöka befordra sådant som kan vara honom till hjälp. Övervakning skall också anordnas beträffande den som beviljats villkorligt anstånd med tvångsintagning på vårdanstalt. I den mån det anses påkallat får jämte övervakning i sådant fall meddelas föreskrifter rörande vederbörandes sysselsättning, vistelseort eller annat. Sådana föreskrifter kan t. ex. avse vis- telse i viss eller vissa kommuner eller i anvisad bostad eller visst arbete (36 5). Under permission från vårdanstalt åligger det nykterhetsnämnden i den per- mitterades vistelsekommun _att bistå honom med lämpliga hjälpåtgärder jvusk är den allmänt (50 &, 58 5). Den som är permrtterad skall i regel stå under övervakning. Vare använda förkortningen sig övervakning anordnas eller inte får anstaltens styrelse som villkor för per- för vård utom skola.
2 Bam- och ungdomsvård (SOU 1974:7).
mission meddela sådana föreskrifter som nyss nämnts (51 &, 58 5). Bestäm- melserna i 50 och 51 %& gäller även den som utskrivits efter tvångsintagning på vårdanstalt. Övervakning och föreskrifter får då meddelas för högst ett år räknat från utskrivningen. De är däremot inte tillämpliga på den som utskri- vits efter att ha frivilligt gått in på anstalt enligt 58 &.
Enligt ShjL äger den som av olika skäl ej kan försörja sig och ej kan få sina behov tillgodosedda på annat sätt rätt att få socialhjälp till sitt livsuppehälle och till erforderlig vård (12 å). Socialhjälpen behöver emellertid ej vara bun- den till dessa villkor utan kan utgå även i andra fall (13 å). Om behov av vård föreligger skall socialnämnden se till att sådan i första hand lämnas i den vårdbehövandes hem (14 & fjärde stycket). Som nämnts i kap. 4 är möjlighe- ten till vård enligt ShjL knuten till behovet av ekonomisk hjälp. Enligt för- arbetena till 14 & kan vårdbehov tillgodoses i det egna hemmet t. ex. genom att socialnämnden betalar kostnaderna för hemsamarit.
8.2. Fosterbarnsutredningen
8.2.1. F osterbarnsutredningens förslag
Fosterbarnsutredningen anförde angående barn och ungdom2 att vård och behandling enligt utredningens uppfattning i ännu större utsträckning än f. n. bör kunna ges medan barnen bor kvar i föräldrahemmet. Denna form av vård som alternativ till vård i annan familj eller i institution förutsatte dock att en del av de nuvarande resurserna omfördelades. Vistelse i föräldrahemmet skulle således enligt utredningen kunna kombineras med olika hjälp- och stödåtgärder på ett sådant sätt att man åstadkommer en effektiv vård och be- handling. För att vidgade möjligheter till vård i föräldrahemmet skall kunna skapas måste samarbetet mellan olika sociala funktioner utvecklas.
Utredningen skisserade en modell för den kommunala bama- och ung- domsvården i vilken ingick en s. k. behandlingsenhet. Denna borde i fråga om personal, vårdplatser och behandlingsresurser göras flexibel. Till enheten kunde knytas socialarbetare, läkare, psykologer, annan vårdpersonal, fritids- ledare m. fl. Även föräldrar borde kunna delta i enhetens arbete, Den ser- vice och behandling som skulle ges via enheten borde kunna användas såväl när barn vårdas i föräldrahemmet som när det skeri annan familj eller i in- stitution. Enheten kunde t. ex. vara ett centrum för olika former av familje- terapi.
Föräldrarna borde enligt utredningen kunna erhålla både ekonomisk hjälp och hjälp av personellt slag. De borde ges ett sådant stöd att barn inte skall behöva skiljas från sin familj av materiella skäl. Ekonomisk hjälp till föräld- rarna skulle i många fall kunna förebygga ett omhändertagande för samhälls- vård. Sådan hjälp är även motiverad från samhällsekonomiska synpunkter på grund av de avsevärda kostnaderna för vård i fosterhem, barnhem och ung- domsvårdsskola. Om ett barn trots allt måste omhändertas borde ett omfat- tande och mångsidigt ekonomiskt stöd kunna leda till att barnet snabbare kan återvända till hemmet och riskerna för förnyat omhändertagande minska. Det borde enligt utredningen inte heller accepteras att barn placeras i annan familj eller i institution därför att föräldrarna saknar t. ex. bostad, barntillsyn
eller arbete. Utredningen betonade förskolans, dagbarnvårdarnas och fritids- hemmens roll i fråga om hjälp med barntillsyn och deras betydelse för vård- arbetet.
Åtgärder av servicekaraktär skulle enligt fosterbarnsutredningen också kunna åstadkommas genom att hemvårdare och barnvårdare utnyttjas för mer direkt vård. Utredningen framhöll att vissa kommuner redan använder hemvårdare för arbete i familjer med sociala problem och att i Göteborg på- gick försök med hemvårdare i s. k. multiproblemfamiljer. Resultaten av så- dan verksamhet talade enligt utredningens mening för att en ökad satsning på den sociala hemhjälpen för denna typ av uppgifter kan ge goda effekter. Utredningen ansåg det viktigt att hemvårdarna har tillgång till viss handled- ning eller möjlighet till samråd med socialarbetare. För att hemvårdare skall kunna göra en effektiv insats i barnfamiljer med sociala problem borde de få bättre möjligheter än f. n. till fortbildning. Utredningen förslog att försöks- verksamhet med fortbildning av hemvårdare skulle påbörjas i arbetsmark- nadsstyrelsens regi och i samarbete med skolöverstyrelsen och kommunför- bundet.
Slutligen anförde utredningen att hittillsvarande erfarenheter från försök i både Sverige och andra länder tyder på att i många fall bättre resultat kan upp- nås med s. k. familjeterapi än med traditionell vård. Härmed menas en be- handlingsform som bl. a. syftar till att förbättra relationerna inom familje- gruppen. Genom att flytta behandlingen in i hemmet vill man få familjemed- lemmarna att förstå de problem som finns och medverka i lösningen av dem. Det är enligt utredningen önskvärt att familjeterapi kan bedrivas för att för- hindra att barn skils från sin familj. I passiverande, understimulerande mil- jöer kan sådan terapi vidare ge den stimulans och aktivitet som ger barnen möjlighet till en mer normal utveckling. Även i de fall då barn placerats utan- för hemmet är det av värde att familjesituationen kan påverkas för att möj- ligheterna till en återförening skall kunna förbättras och riskerna för en ny placering utanför föräldrahemmet minskas. I många fall är det också angelä- get att förbättra familjens eller de enskilda familjemedlemmarnas störda re- lationer till omvärlden, t. ex. grannar, arbetsplatsen, skolan, myndigheter etc. (samhällsarbete). Någon klar gräns mellan familjeterapi och samhällsarbete finns enligt utredningen inte.
Utredningen ansåg alltså att man i större utsträckning borde pröva famil- jeterapi inom samhällets barna- och ungdomsvård. Denna behandlingsform tillgodoser kravet på såväl närhet som medinflytande från de behandlades sida. Utredningen ville prioritera vård i föräldrahemmet framför vård som in- nebär att barnet skils från föräldrarna. Försöksverksamhet med familjeterapi borde enligt utredningen påbörjas i ett antal kommuner. Försöken borde avse olika former av familjebehandling, således också sådan som har inslag av samhällsarbete. Social centralnämnd skulle vara huvudman för försöken. Ett nära samarbete förutsattes kunna ske med barnavårdscentral, förskola, skola, PBU m. fl.
8.2.2. Remissyttranden
Vid remissbehandling av fosterbarnsutredningens betänkande i denna del har utredningens förslag om ökat stöd från samhällets sida för vård i föräld-
rahemmet tillstyrkts eller lämnats utan erinran av så gott som samtliga re- missinstanser. Detsamma gäller förslaget om ökad satsning på den sociala hemhjälpen och försöksverksamhet med fortbildning på detta område. Vik- ten av resursförstärkning och samordning av insatser understryks på flera håll. Även kravet på välutbildad personal framhålls. En instans betonar att vård utanför hemmet bör ses som en undantagsåtgärd och om möjligt begrän- sas till att omfatta sådana fall där förebyggande åtgärder och stöd till vården inom familjen inte givit det önskade resultatet. En annan instans påpekar att frågor som rör den enskildes och familjens integritet i samband med famil- jestödjande insatser bör observeras. Vad angår fortbildning av hem- och bar- navårdare anser ett par instanser att utbildning för de enligt utredningens me- ning förändrade arbetsuppgifterna för sådan personal bör inordnas i det regul- jära utbildningssystemet.
Utredningens förslag att man i större utsträckning bör pröva familjeterapi inom samhällets barna- och ungdomsvård tillstyrks av flertalet remissinstan- ser. Några instanser, som i princip är positiva, anför dock vissa reservationer. Man anser det angeläget att förväntningarna på familjeterapi inte överbe- tonas. En instans anser att den föreslagna familjeterapin innebär en särbe- handling av både barn och föräldrar och att den negativa attityden till detta i många fall kommer att omöjliggöra sådan terapi, en annan att kravet på en familjeterapeut ovillkorligen måste sättas synnerligen högt, vilket leder till att utbudet av familjeterapeuter kommer att vara begränsat och gör familje- terapin till en synnerligen exklusiv vårdform. Även ett par andra instanser framhåller familjeterapins exklusiva natur genom att understryka att den är mycket kostsam samt tids- och personalkrävande. Det påpekas också att många inte önskar släppa in utomstående i sitt familjeliv på det sätt som av- ses. Man framhåller att familjeterapin kommer att få reserveras för de familjer som har ett flertal sociala m. fl. problem och att andra familjer får hjälpas med andra typer av insatser. Utredningens förslag om försöksverksamhet med få- miljeterapi tillstyrks eller lämnas utan erinran av så gott som samtliga remiss- instanser. En instans framhåller därvid att de familjeterapeutiska metoderna för att bli av väsentlig betydelse måste integreras i det sociala arbetet. En an- nan instans understryker att försöksverksamheten bör omfatta såväl famil- jeterapi som samhällsarbete.
8.3. Socialutredningens överväganden och förslag
8.3.1. Stöd och hjälp ihemmet
Ett av socialtjänstens mål är att skapa ekonomisk och social trygghet för män- niskorna. För flertalet människor är känslan av trygghet starkt bunden till möjligheten att kunna bo i sitt eget hem och i sin normala miljö. Socialtjäns- tens insatser skall därför i första hand inriktas på att genom olika former av stöd, hjälp och service möjliggöra detta. För dem som ej kan beredas vård i det egna hemmet skall insatserna ges i sådan form att de främjar samhörig- heten med anhöriga och kontakter med hemmiljön. När det gäller underåriga som måste beredas vård utom hemmet skall det åligga nämnden att verka för att vården så snart som möjligt åter kan förläggas till den underåriges eget hem.En genomgående linje i SU:s förslag är alltså att så långt det är möjligt
respektera den enskildes önskan att bo hemma och att inte avskära de kon- takter som han i regel har där.
Hur socialtjänsten på bästa sätt skall kunna ge stöd och hjälp i hemmet kan med hänsyn till de mångskiftande situationer detär fråga om, den förändring av samhället som sker och den utveckling av nya metoder som ständigt pågår inte uttömmande anges. Här kan endast — utan anspråk på fullständighet — omnämnas en del av de möjligheter socialtjänsten har att främja den enskil- des boende i det egna hemmet. Redogörelsen för dessa möjligheter kommer därjämte — med hänsyn till att socialtjänstens insatser på olika områden in- gående beskrivits i andra kapitel — att göras förhållandevis summarisk.
lnnan SU lämnar en redogörelse för de stöd- och hjälpinsatser som kan gö- ras i hemmen, vill SU framhålla att utredningen nu fullföljer den i princip- betänkandet redovisade grundtanken att socialtjänstens insatser skall — med det undantag som anges i lagen med särskilda bestämmelser om vård av un- derårig — grunda sig på frivillighet och samverkan. Verksamheten skall såle- des bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. Något utrymme för förmaning, varning, föreskrifter eller övervakning kom- mer därför inte att finnas (se mer härom i avd. 111 och V). Härigenom bör bätt- re förutsättningar skapas för ett samarbete med dem som är i behov av stöd och för att kunna ge dem en meningsfull hjälp. Samtidigt ställs också större krav på den sociala nämnden.
En första förutsättning för att den enskilde skall kunna bo hemma är gi- vetvis att han har medel till sin försörjning och till sin livsföring i övrigt. Ar- betsmöjligheterna har här en avgörande betydelse. Härtill kommer den trygg- het som tillförsäkras den enskilde genom det nuvarande generella socialpo- litiska bidragssystemet. Som framgår av avd. 11 föreslår SU därutöver i syfte att bygga ut den nuvarande grundtryggheten i olika behovssituationer en so- cialförsäkringsreform som innebär en rätt till socialförsäkringstillägg.
Ett socialförsäkringssystem som bygger på generella förutsättningar kan emellertid inte reglera alla de situationer där den enskilde har behov av sam- hällets insatser. Systemet måste därför kompletteras med en rätt till bistånd i de fall socialförsäkringen ej tillgodoser den enskildes behov av hjälp till sin försörjning och sin livsföring (se kap. 4). Därjämte bör socialnämnden i likhet med vad f. n. är fallet kunna lämna hjälp i vidare utsträckning än vad den en- skilde har rätt att kräva. Denna möjlighet bör kunna utnyttjas inte minst i den förebyggande verksamheten.
Enbart ekonomisk hjälp är naturligtvis inte alltid tillräcklig för att ge män- niskorna det stöd de behöver i sina hem. Mången gång krävs stöd och hjälp i annan form. När det gäller barnfamiljerna har i detta hänseende förskole- och fritidshemsverksamheten den dominerande rollen. Denna verksamhet har betydelse såväl för att skapa gynnsamma utvecklingsmöjligheter för bar- nen som för att bereda föräldrarna möjligheter till förvärvsarbete, utbildning, sociala kontakter osv. SU anser därför att en fortsatt utbyggnad av denna verksamhet är utomordentligt viktig. En annan resurs som har stor betydelse för barnfamiljerna är tillgången på barnvårdare. SU vill därför också under- stryka hur viktigt det är att socialnämnden noga följer behovet av barnvår- dare och strävar efter att tillgodose detta.
En del barnfamiljer har behov av andra än dessa mer generella stöd- och hjälpinsatser. Socialnämnden bör därför särskilt då det gäller barnfamiljerna
bedriva en uppsökande och förebyggande verksamhet. Här spelar social- nämndens kontakter med mödravårds- och barnavårdscentraler en stor roll (se kap. 40). Genom sådana kontakter får socialnämnden bättre förutsätt- ningar att kunna erbjuda råd, stöd och hjälp i rätt tid. Vidare bör det vara na- turligt att socialnämnden i samband med förskole- och fritidshemsverksam- heten anordnar föräldraträffar eller på annat sätt informerar om vilka möjlig- heter nämnden har att lämna hjälp. Samråd bör också ske med grundskolans och skolhälsovårdens personal om i vilka fall socialnämndens insatser är önskvärda. Nämnden bör i dessa sammanhang sträva efter att lämna hjälpen i samförstånd med föräldrarna och barnet och på sådant sätt att barnets upp- växtförhållanden i hemmet tryggas.
En insats som prövas av kommunerna i allt större utsträckning är den verk- samhet som av fosterbarnsutredningen benämnts hemma-hos—arbete. Med hemma-hos-arbete avses i detta sammanhang praktiska insatser i form av hushållsarbete m. m. och samtal av mer eller mindre behandlingsmässig in- riktning. Hemma-hos-arbetet syftar till att tillvarata och utveckla familjens egna resurser och därmed göra det möjligt för den att bättre bemästra sin si- tuation i fråga om både inre och yttre villkor. 1 verksamheten bör hnnas hand- ledare till vilka hemma-hos-arbetarna kan vända sig för att få hjälp med att bearbeta de problem som uppstår under arbetet i familjen.
I slutet av år 1974 beslöt regeringen att till socialdepartementet skulle kny- tas en ledningsgrupp för försöksverksamheten inom socialvården. Försöks- verksamheten skulle ske mot bakgrunden av SU:s och fosterbarnsutredning- ens betänkanden och ha till syfte bl. a. att ge praktiska erfarenheter inför re- formarbetet inom socialvården. Ledningsgruppen har tagit initiativ till fort- bildning för personer som är sysselsatta med behandlingsarbete i barnfamiljer med sociala problem — hemma-hos-arbete — och till viss försöksverksamhet på området. Fortbildningen har bedrivits som arbetsmarknadsutbildning en- ligt läroplaner som uppgjorts av skolöverstyrelsen. Den riktar sig i första hand till hemvårdare men även barnskötare, socialpedagoger, fritidspedagoger och fritids- och ungdomsledare har medtagits. l fortbildningen har ingått praktik. Erfarenheterna av det första årets fortbildning och försöksverksamhet har va- rit positiva och har nu utvidgats till flera kommuner. Vid sidan härav pågår av kommunerna själva initierad försöksverksamhet på området. Det finns alltså anledning att räkna med att denna verksamhet kommer att få allt större omfattning. Det är därför också angeläget att kommunerna tillser att det finns personal som kan leda verksamheten och utvärdera den.
Ett annat sätt att stödja barnfamiljer med särskilda problem, vilket prövas inom vissa kommuner, är att engagera en annan familj att hjälpa den först- nämnda familjen. Stödfamiljen eller som SU hellre vill kalla den kontaktfa- miljen skall vara beredd att hjälpa inte endast barnen utan även andra med- lemmar av den andra familjen. Det kan vara fråga om att hjälpa familjen att lösa olika relationsproblem men också att hjälpa den i kontakten med omgiv- ningen och myndigheter. Kontaktfamiljen bör därjämte vara beredd att un- der helger eller vid akuta kriser ta hand om den andra familjens barn.
Ytterligare en metod som prövas för att hjälpa enskilda över akuta krissi- tuationer är att inrätta dagcentraler eller basstationer. Dessa centraler eller stationer har som främsta syfte att hjälpa enskilda och familjer i deras hem- miljö. De utgör en resurs inom den öppna vården men har också möjligheter
att erbjuda tillfällig dygnsvård. En sådan möjlighet kan vara av betydelse exempelvis för att kunna komma igenom en kritisk situation i en barnfamilj.
En väsentlig uppgift i förevarande sammanhang har också familjerådgiv- ningen. Denna verksamhet, som inrymmer familjeterapi och liknande be- handlingsmetoder, befinner sig i utveckling. Enligt SU:s uppfattning bör en fortsatt utveckling stödjas. Det bör därför vara en angelägen uppgift för kom- munerna att skapa en väl utbyggd familjerådgivning (jfr. 3.6.3).
SU föreslår vidare som en form av stödjande verksamhet att kontaktman skall kunna utses såväl för ungdom som för vuxna. Kontaktmannen skall ha till uppgift att finnas till hands och hjälpa dem som har behov av sådant stöd. Avsikten är att kontaktman skall kunna förordnas bl. a. i de situationer som avses i 3 a & och 26 & BvL samt 14 och 15 åå NvL. En förutsättning är dock att den för vilken kontaktman förordnas är öppen för denna form av stödjan- de och rådgivande verksamhet. I många kommuner har ett sådant kontakt- mannaskap redan i allt större utsträckning fått ersätta övervakningsinstitutet. En närmare redogörelse för innebörden av kontaktmannaskapet lämnas i av- snitt 8.3.2.
Socialnämnden bör därjämte kunna förmedla kontakter med PBU, läkare, psykolog, alkohol- och narkomanvårdskliniker osv. Vid behov bör nämnden också kunna bekosta den rådgivning och behandling som därvid förekom- mer.
Som framgår av det ovan sagda finns f. n. i kommunerna med eller utan direkt stöd av staten en strävan att söka sig fram på nya vägar i det förebyg- gande och stödjande arbetet. Det finns enligt SU:s mening all anledning att uppmuntra denna försöksverksamhet, att följa den, utvärdera den och sprida kunskap om vunna erfarenheter. Socialstyrelsen har här en väsentlig uppgift.
En utomordentligt viktig och kostnadskrävande uppgift för kommunerna är vidare att bereda äldre och personer med handikapp möjlighet att bo kvar i sina hem och iden miljö, som de är vana vid. Av avgörande betydelse i detta sammanhang är att kommunerna kan tillhandahålla hemvårdare och hem- samariter i erforderlig utsträckning. En fortsatt och ökad satsning på hemhjäl- pen är därför nödvändig (se bl.a. 5.8.1).
En annan mycket viktig insats är färdtjänsten (se 5.8.2). Om möjligheten att bo kvar hemma skall bli ett realistiskt alternativ, krävs emellertid därut- över andra insatser. Allt ller kommuner har börjat att bygga servicehus med service även för kringboende (se 5 .6). Där ges möjlighet till samvaro. Man kan vidare inta måltider och få hårvård, fotvård, bad och hjälp i olika angelägen- heter. Andra åtgärder som kan bidra till att göra kvarboendet i det egna hem- met möjligt är att service lämnas i bostaden. Matdistribution är en sådan ser- viceåtgärd. En annan är att hårvård, fotvård osv. erbjuds i hemmet. I vissa fall kan också hjälp med snöskottning vara av betydelse.
Åtgärder måste också vidtas så att äldre och personer med handikapp som bor hemma inte blir isolerade utan får möjlighet till kontakt med andra män- niskor och stimuleras till skilda aktiviteter. Färdtjänsten kan här vara till stor hjälp men även andra åtgärder krävs. I många kommuner görs insatser för att skapa tillfällen till lämpliga arbetsuppgifter eller annan meningsfull syssel- sättning. Det förekommer en omfattande verksamhet med sammankomster för sällskapsspel, för kursverksamhet, för terapi, för gymnastik etc. Denna verksamhet får i allmänhet ett mycket positivt mottagande och kan säkerli-
3 LU 1975/76:33 s. 103 f.
gen utvecklas i än högre grad. De som deltar i verksamheten bör också få möj- lighet att själva påverka denna. Det finns därför anledning att låta pensionärs- föreningar och handikappföreningar medverka då verksamheten planeras.
Det åligger socialtjänsten att tillgodose behovet av service även för äldre och personer med handikapp vilka ej bor i tätorterna. Kontakt med dem bör kunna erhållas genom exempelvis distriktssköterskor, lantbrevbärare, biblio- teksbussar osv. En hemvårdare kan i dessa fall mången gång tjäna samma funktion som en kontaktman. Färdtjänst och servicebuss är andra betydel- sefulla hjälpmedel.
Sammanfattningsvis kan sägas att socialtjänsten i fråga om att bereda en- skilda stöd och hjälp i hemmet har att arbeta över ett mycket stort fält. Sam- hällsutvecklingen medför att åtgärdssystemet ej får stelna i en given form, utan att en ständig utveckling måste äga rum. SU har därför ej ansett sig i so- cialtjänstlagen böra närmare precisera hur dessa insatser skall ske utan har nöjt sig med att fastslå socialnämndens ansvar i detta hänseende och att i sto- ra drag ange verksamhetens inriktning (se 10 & lagförslaget).
Slutligen bör erinras om att socialtjänstens insatser i hemmet liksom i öv- rigt måste ses som en del av hela samhällsverksamheten. Strukturellt beting- ade sociala och ekonomiska brister och problem måste lösas genom grund- läggande politiska åtgärder. Därigenom bör behov av socialtjänstens stödin- satser ofta kunna förebyggas.
8.3.2. Kontaktman
I föregående avsnitt har socialtjänstens insatser för att stödja och hjälpa den enskilde i hans hem beskrivits summariskt. Anledningen till att beskrivning- en gjorts kortfattad är att en ingående redogörelse lämnats för dessa insatser i andra avsnitt i betänkandet. I ett hänseende har emellertid en sådan redo- görelse ej lämnats på annan plats, nämligen i fråga om möjligheten att utse kontaktman. SU återkommer därför i detta avsnitt till denna åtgärd.
Genom att slopa institutet övervakning och i stället införa möjligheten att i samråd med den enskilde utse kontaktman har SU fullföljt tankegångarna i principbetänkandet om frivillighet i den öppna vården. Möjligheten att för- ordna kontaktman är emellertid avsedd att kunna utnyttjas i betydligt fler si- tuationer än dem som f. n. föranleder förordnande av övervakare. Kontakt- man bör sålunda kunna utses så snart den enskilde har behov att få stöd, råd och hjälp av annan person. Det kan vara fråga om en vårdnadshavare som begår stöd och hjälp vid utövandet av vårdnaden, alltså den situation som åsyftas i 3 a & BvL. Det kan emellertid också vara en situation då socialnämn- den på grund av barnets förhållanden söker kontakt med föräldrarna och er- bjuder en kontaktman.
Enligt 3 a & BvL kan barnavårdsman utses endast på begäran av vårdnads- havare. En omstridd fråga är om inte barnavårdsman borde kunna utses även på begäran av förälder som inte har vårdnaden om barnet men väl rätt till um- gänge med detta. Frågan var föremål för diskussion i samband med riksdags- behandlingen av förslaget till de nya vårdnadsregler som trädde i kraft den 1 januari 1977. Flera motioner hade då väckts om att det borde införas en rätt till kontaktman för umgängesberättigad. Lagutskottet gjorde i samband här- med följande uttalande.3
Enligt utskottets uppfattning måste det även utan uttryckligt lagstöd anses ligga i bar- navårdsnämnds allmänna uppgifter att lämna den umgängesberättigade råd och stöd vid utövandet av umgängesrätten. Utskottet vill understryka vikten av att så också sker. Om konflikter uppstår mellan vårdnadshavaren och den andre föräldern är det an- geläget att man söker bilägga dessa på ett så tidigt stadium som möjligt. Inte minst sett från barnets synpunkt är det som utskottet anfört i det föregående av betydelse att bar- net inte hindras från umgänge med den förälder som är skild från vårdnaden. Om inte barnavårdsnämnden och dess tjänstemän medverkar till ett biläggande av föräldrarnas konflikter i nu angivet hänseende kan detta så småningom leda till att frågan om um- gängesrätten måste tas upp i domstol med risk för verkställighet genom polismyndig- hets försorg. Mot bakgrund av det anförda måste det enligt utskottets mening te sig som en angelägen uppgift för barnavårdsnämnden att söka få till stånd praktiska lös- ningar på problemen med umgängesrätt.
Utskottet kan emellertid inte ansluta sig till motionärernas ståndpunkt att den um- gängesberättigade skall kunna få en särskild kontaktman utsedd för sig. Detta skulle kunna leda till att vårdnadshavaren får en kontaktman och den umgängesberättigade en annan vilket inte kan anses lämpligt.
Utskottet har således den uppfattningen att motionernas syfte i och för sig redan är tillgodosett inom ramen för gällande lagstiftning. Vid den hearing som utskottet har haft i ärendet med bl. a. företrädare för sociala myndigheter har också bekräftats att man söker ge den umgängesberättigade råd och hjälp. Utskottet finner sig dock inte kunna bortse från att det kan ha förekommit att den umgängesberättigade avvisats un- der hänvisning till att 3 a & endast nämner vårdnadshavaren. Med hänsyn till frågans vikt anser utskottet det därför erforderligt att barnavårdslagen ändras så att det klart framgår att barnavårdsnämnden är skyldig att bistå även den umgängesberättigade. Be- stämmelsen i 3 a ;” bör därför bli föremål för översyn. Hur denna skall bedrivas bör det ankomma på regeringen att bestämma.
Sedan riksdagen anslutit sig till utskottets mening har regeringen i skrivel- se den 25 november 1976 överlämnat till SU att göra översynen av 3 a & BvL.
SU delar utskottets uppfattning att det inte kan vara lämpligt att ge den umgängesberättigade en ovillkorlig rätt att få kontaktman utsedd. Detta skul- le, som utskottet anfört, kunna leda till att en kontaktman utsågs för vård- nadshavaren och en för den umgängesberättigade. En sådan ordning skulle t. o. m. kunna vara ägnad att stärka motsättningarna mellan föräldrarna. Där- emot anser SU det inte vara nödvändigt att vårdnadshavaren skall ha begärt en kontaktman för att ett ärende om utseende av kontaktman skall tas upp till prövning. Socialnämnden har därför enligt SU:s förslag möjlighet att såväl på eget initiativ som på framställning av den umgängesberättigade ta upp frå- gan om kontaktman skall utses. En annan sak är att kontaktman ej kan för- ordnas om vårdnadshavaren, trots de skäl som anförts för behovet av kon- taktman, ej går med på det. Handläggningen av ett sådant ärende kan emel- lertid enligt SU:s mening anses som ett normalt led i den socialnämnden ålig— gande uppgiften att medverka till biläggande av konflikter mellan barnets för- äldrar.
Socialnämnden får således enligt SU:s förslag i 10 & tredje stycket social- tjänstlagen vidare möjligheter än f. n. att ta upp frågan om kontaktman skall utses. I ett annat hänseende innebär förslaget däremot till synes en begräns- ning i förhållande till 3 a & BvL. Enligt denna paragraf har vårdnadshavaren rätt att få barnavårdsman utsedd. Enligt SU:s förslag ankommer det på so- cialnämnden att pröva om behov av kontaktman föreligger. I praktiken bör
detta dock ej medföra någon större skillnad, eftersom varje vårdnadshavare som begär kontaktman också torde vara i behov därav.
Också vid oenighet mellan föräldrar som gemensamt har vårdnaden om barn, i eller utanför äktenskap, bör kontaktman kunna förordnas.
En kontaktman kan behövas, när relationerna mellan föräldrar och deras barn är störda. Kontaktmannen kan emellertid också ha en funktion att fylla i många andra situationer. Många människor har behov av att ha någon per- son att vända sig till i mer eller mindre kritiska situationer. Kontaktmannens väsentligaste uppgift är därför ofta att vara ett personligt stöd. Vidare kan det, då det gäller att förmedla kontakter med andra vårdorgan, vara av värde att ha tillgång till en i samråd med den enskilde utsedd kontaktman. Har den en- skilde besvär med beroendeframkallande medel kan kontaktmannen för- medla läkarbesök, besök på alkohol- eller narkomanvårdspoliklinik etc. I vis- sa fall kanske en kontaktman även kan hjälpa den enskilde att bryta sig loss ur en i sammanhanget olämplig miljö. Kontaktmannen bör också kunna un- derlätta för den enskilde att ordna utbildning, att söka arbete och att skaffa bostad. Han bör därjämte, framför allt beträffande ungdom, söka hjälpa den enskilde till en meningsfylld fritidssysselsättning.
Kontaktmännen kommer enligt SU:s förslag att ha betydelsefulla och mångskiftande uppgifter. Dessa uppgifter kommer att ställa stora krav såväl på kontaktmannens personliga egenskaper som på hans kunskaper. I vissa fall kommer att krävas att kontaktmannen ägnar åtskillig tid åt denna sin uppgift. Detta medför emellertid inte att SU förordar att särskilda tjänstemän alltid tilläggs denna uppgift. Tvärtom kan mången gång en förtroendeman eller en helt utanför socialtjänsten stående person vara att föredra. Bl. a. är det av stor betydelse att den enskilde får en kontaktman som han känner förtroende för. Kontaktmän bör därför kunna utses såväl bland socialförvaltningens tjäns- temän som bland personer som står utanför denna krets.
Det kan inte bortses från att många kontaktmannaskap kräver särskilda kunskaper. SU finner det därför viktigt att framhålla att utbildning på detta område bör ske dels genom fortsatt utbildning av socialtjänstens personal-, dels genom utbildning i form av kursverksamhet m. m. av personer utanför denna krets, vilka ställer sig till förfogande. Viss del av denna utbildning kan behöva differentieras med hänsyn till vilka kontaktmannaskap som åsyftas.
Med den betydelse SU tillagt kontaktmannen är det viktigt att han ges för- utsättningar att kunna fylla sin funktion. Insatser från kontaktmannens sida kan i vissa akuta situationer krävas under hans arbetstid. SU utgår ifrån att han i sådana fall skall kunna beredas erforderlig ledighet från arbetet.
En annan fråga som måste lösas på ett tillfredsställande sätt är ersättnings- frågan. Som SU tidigare anfört kan uppdraget vara mycket tidskrävande och insatserna får inte sällan göras på obekväm tid. Det är också ofta förenat med utgifter. Kontaktmannen bör därför ha ett skäligt arvode och ersättning för utgifter. Att författningsreglera arvodes- och ersättningsfrågan synes emeller- tid ej lämpligt. I stället bör det överlämnas till kommunerna att själva lösa denna fråga.
9 Vård i familjehem m.m.
9.1. Barnavårdslagens bestämmelser om fosterbarnsvård
9.1.1. Inledning
Förälder som har barn i sin vård skall sörja för att barnet får god vård och omvårdnad. Kan föräldrarna inte ta hand om barnet kan de antingen själva eller genom barnavårdsnämndens försorg bereda barnet vård och fostran i annat enskilt hem. BvL upptar särskilda bestämmelser om dessa barn som bereds vård och fostran i annat hem än det egna och som i BvL benämns fosterbarn.
9. 1 .2 F osterbarnsbegreppet
Med fosterbarn avses enligt 46 & första stycket BvL barn under 16 år, som vårdas och fostras i annat enskilt hem än hos föräldrarna eller särskilt för- ordnad förmyndare som har vårdnaden om barnet. Som fosterföräldrar be- tecknas de som i sitt hem mottagit fosterbarn och som fosterhem ett hem vari fosterbarn mottagits.
För att ett fosterbarnsförhållande i BvL:s bemärkelse skall anses föreligga erfordras att den i vars hem barnet vistas ger barnet den vård och fostran som en far eller mor normalt svarar för. Det krävs således att uppfost- ringsplikten övergått till den som har barnet i sin vård.
Elev vid ungdomsvårdsskola som får vård utom skolan i form av fa- miljevård anses inte som fosterbarn, även om eleven är under 16 år. Som fosterbarn betraktas inte heller psykiskt utvecklingsstört barn som vårdas i enskilt hem enligt bestämmelserna i lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda.
9.1.3. Vistelsehem
Det händer givetvis ofta att barn placeras hos andra utan att något fos- terbarnsförhållande uppstår. Så är fallet när föräldrarna eller den som har vårdnaden om barnet tillfälligt behöver hjälp med den omedelbara vården av barnet och därför lämnar bort det till någon annan, utan avsikt att på denne överlåta ansvaret för att barnets behov i alla olika hänseenden till-
godoses. Det händer t. ex. att barn i händelse av sjukdom i föräldrahemmet placeras tillfälligt hos släktingar och grannar eller att barnet utan att för- äldrarna kan följa med bereds vistelse i enskilt hem under sommarferier. Sådana hem där barn sålunda placeras tillfälligt brukar kallas Vistelsehem. Föräldrarna behåller i sådana fall mycket av det omedelbara ansvaret för barnet.
9.1.4. Anordnande av fosterbarnsvård
Som framgått av det anförda kan föräldrarna själva anordna vård av den unge i annat enskilt hem. Det förekommer även ofta att barnavårdsnämnden tar initiativet till sådan vård. Sådana placeringar kan grunda sig på frivilliga samförståndslösningar inom ramen för hjälp- och stödåtgärder enligt 265S BvL eller utgöra sådana frivilliga hjälpåtgärder som anses kunna vidtas utan att förutsättningar för åtgärd enligt 25,S BvL föreligger. I förarbetena till BvL nämns placering eller kvarblivande för längre eller kortare tid i fa- miljevård som exempel på förebyggande åtgärd enligt 26 &. Med familjevård torde därvid inte ha åsyftats vård i fosterhem. Placering i fosterhem som förebyggande åtgärd har i ett år 1970 avgjort ärende inte godtagits av re- geringsrätten.
Den som har omhändertagits för samhällsvård skall enligt 36 & BvL över- lämnas till enskilt hem eller placeras i lämplig anstalt. Nämnden skall välja den vårdform som med hänsyn till bl. a. den omhändertagnes ålder, ut- veckling och egenskaper får anses bäst främja hans väl och tillgodose behovet av uppsikt över honom (36 å andra stycket). Vård i enskilt hem bör i första hand komma i fråga. Därmed menas inte den omhändertagnes eget hem. Barn som omhändertagits för samhällsvård och som placerats i annat enskilt hem än föräldrahemmet är under förut angivna förutsättningar att anse som fosterbarn.
När någon i enlighet med det anförda överlämnas för vård och fostran i an- nat enskilt hem än det egna blir således bestämmelserna om fosterbarnsvård i BvL tillämpliga. Detta gäller såväl när barnet är omhändertaget för samhälls- vård som i andra situationer. Om särskilda skäl föreligger får barnavårds- nämnden besluta att även barn i Vistelsehem tills vidare skall anses som fos- terbarn och sålunda falla under bestämmelserna i BvL (465 andra stycket BvL). Bestämmelsen har tillkommit för att hindra att någon undgår foster- barnstillsynen enligt BvL genom att påstå att barn som vistas hos honom inte fostras i hemmet. Tillämpningsområdet är dock inte begränsat till dessa fall utan beslut kan meddelas beträffande varje vistelsebarn som av särskilda skäl anses böra ställas under samma tillsyn som fosterbarn.
9.1.5. Tillstånd att ta emot fosterbarn
Enligt 47 & första stycket BvL får barn som inte är omhändertaget för sam- hällsvård mottas i enskilt hem som fosterbarn endast om barnavårdsnämn- den i den kommun där hemmet är beläget meddelat tillstånd till detta. Tillståndet skall avse visst bestämt barn. Tillståndet får lämnas endast om nämnden finner att barnet kommer att erhålla god vård och fostran samt i öVrigt gynnsamma levnadsförhållanden (475 andra stycket). Närmare fö-
reskrifter om prövning av ansökan om tillstånd m.m. finns i kungörelsen (1960:594) om fosterbarnsvård.
Är barn omhändertaget för samhällsvård gäller inte bestämmelserna om tillstånd om barnet placeras i fosterhem inom kommunen. Prövningen av hemmets allmänna lämplighet skall dock ske enligt samma grunder som gäller vid tillstånd (47; fjärde stycket).
9.1.6. Förhandsbesked
Enligt 47 å tredje stycket BvL får barnavårdsnämnd meddela förhandsbesked om ett hems allmänna lämplighet som fosterhem. Sådant besked är inte bindande för nämnden. Enligt förarbetena bör ett förhandsgodkännande alltid följas av ny prövning sedan det tilltänkta fosterbarnet valts ut. Det anses nämligen angeläget att man inte ger avkall på principen att barn och fosterföräldrar skall passa för varandra. Risken för att barnavårdsnämnden vid den slutliga prövningen kommer till ett annat resultat än vid den pre- liminära kan, anförs det, minskas om den första prövningen sker med till- räcklig omsorg och grundlighet. Vid prövningen bör så ingående upplys- ningar som möjligt inhämtas om de tilltänkta fosterföräldrarnas önskemål beträffande barnet.
9.1 .7 Tillsyn Över fosterhem
Barnavårdsnämnden skall enligt 49 å ha noggrann tillsyn över alla fosterhem inom kommunen i syfte att trygga att varje fosterbarn får god vård och fostran samt i övrigt gynnsamma levnadsförhållanden. Nämnden skall även verka för att fosterbarn får den utbildning som anses lämplig med hänsyn till barnets anlag och övriga omständigheter. Nämnden skall enligt lagrum- met lämna råd åt fosterföräldrar som är i behov därav. För tillsyn över fosterbarn och fosterhem skall enligt den nyss nämnda kungörelsen nämn- den anlita biträde av för uppgiften lämpade, särskilt utsedda personer (fos- terbarnsinspektörer). Det åligger således varje barnavårdsnämnd att för till- syn av fosterhemmen inom kommunen utse en eller flera fosterbarnsin- spektörer. Kungörelsen innehåller detaljerade föreskrifter om hur foster- barnsinspektör skall utöva sin verksamhet.
Tillsyn som nu sagts varar som regel till dess fosterbarnet fyller 16 år. I fråga om både fosterbarn och sådant vistelsebarn beträffande vilket reglerna om fosterhem skall gälla kan emellertid nämnden besluta att tillsynen skall förlängas under viss tid, högst tre år. För sådant beslut krävs att särskilda skäl föreligger. Ett sådant skäl kan vara att den underåriges fortsatta utbildning behöver främjas (46 & tredje stycket).
9.1.8. Tillsyn i annat fall
Barn som omhändertagits för samhällsvård och som placerats i enskilt hem utan att vara fosterbarn står under nämndens tillsyn endast i den mån det följer av allmänna bestämmelser i bl. a. 39å BvL. Enligt 39å skall den barnavårdsnämnd som har befattningen med den omhändertagne noggrant
följa hans utveckling och se till att de krav som ställs i 35% är uppfyllda. Nämnden skall enligt vad där sägs bl. a. se till att den omhändertagne får god vård och fostran samt den utbildning som hans personliga förutsätt- ningar och övriga omständigheter påkallar. Nämnden skall vid behov bereda den omhändertagne ny placering i samma eller annan vårdform. Om miss- förhållande uppmärksammas av annan nämnd än den som har befattningen med den omhändertagne, skall den förra nämnden underrätta i första hand den senare nämnden och i andra hand länsstyrelsen. I brådskande fall får nämnden själv sörja för den omhändertagnes värd (40 å). Nämnd som har befattningen skall själv eller genom den åt vilken nämnden anförtrott vården av omhändertagen ha uppsikt över honom samt bestämma rörande hans person och personliga förhållanden. Nämnden får också meddela bestäm- melser om föräldrarnas rätt till umgänge med omhändertagen (41 å).
9.1.9. Förbud att ta emot barn
Om det erfordras från barnavårdssynpunkt får barnavårdsnämnden enligt 51 & BvL förbjuda person som har sitt hem inom kommunen att utan nämn- dens medgivande ta emot annans barn under 16 år för vistelse i hemmet annat än tillfälligt. Sådant förbud äger giltighet även vid flyttning till annan kommun. Bestämmelsen har tillkommit för att kunna förhindra att barn tas emot i hem där förhållandena är sådana att det kan befaras att barnet inte kommer att erhålla tillfredsställande vård. Förbudsvägen kan vara den enda vägen att komma till rätta med missförhållanden vid exempelvis som— marbarnsplacering. Det liggeri sakens natur att förbudsmöjligheten bör an- vändas med största försiktighet.
9.1 . 10 Upplysningsplikt
För att fosterbarnstillsynen skall kunna fullgöras har i 48,5 stadgats skyl- dighet för fosterföräldrar att till barnavårdsnämnden eller dess företrädare lämna önskade upplysningar om barnet, dess vård och fostran samt därmed sammanhängande förhållanden. Om fosterföräldrarna flyttar skall de anmäla detta hos nämnden inom en vecka.
9.1.11. Förbud mot förflyttning
Barn som inte är omhändertaget för samhällsvård kan i princip tas från fosterhemmet av vårdnadshavaren, oavsett vad som tidigare avttlats mellan honom och fosterföräldrarna. Hans rätt att bestämma över barnets person, inbegripet dess vistelseort, begränsas inte då barnet placeras i fosterhem. Enligt 50 & kan vårdnadshavaren emellertid i vissa fall av barnavårdsnämn- den meddelas förbud mot att flytta barnet från fosterhemmet. Förutsätt- ningen för detta är att det föreligger risk som inte är ringa för skada på barnets kroppsliga eller själsliga hälsa om barnet skils från hemmet. Förbud meddelas av barnavårdsnämnden i den kommun där fosterhemmet finns och gäller för viss tid eller tills vidare. Det skall avse föräldrarna eller annan som har vårdnaden om barnet. Bestämmelsernas räckvidd begränsas där-
igenom att llyttningsförbud som meddelats av barnavårdsnämnd inte utgör hinder mot att barnet skils från fosterhemmet på grund av beslut av länsrätt enligt 21 kap. FB.
9.1.12. Undantag/rån bestämmelserna i47—49 5955 BvL
Regeringen kan enligt 52 och 53 åå medge barnavårdsnämnd dispens från bestämmelser om tillståndstvång, uppgiftsskyldighet och tillsyn enligt 47—49 && beträffande av nämnden omhändertagna barn som överlämnats till fosterhem i annan kommun. En sådan generell dispens syftar till att underlätta storstädernas verksamhet rörande utackordering av omhänder- tagna barn. Stockholms kommuns barnavårdsnämnd har fått sådan dispens, senast till utgången av år 1977 (kungörelser l960:722 och 19751865). Dispens från de angivna bestämmelserna kan även beviljas av barnavårdsnämnd och avse visst fosterhem inom kommunen. Beslut om sådan dispens för- utsätter att synnerliga skäl föreligger. Den skall avse bestämd bostad och får förbindas med nödvändiga villkor. Om fosterbarn tas emot i hemmet skall anmälan ofördröjligen göras hos nämnden. Detta skall föreskrivas i dispensmedgivandet. Dispensregeln kan komma till användning t. ex. be- träffande enskilt hem som skall ingå som behandlingsresurs i fråga om ung- domsvårdsskoleelever, i den mån hemmet skall fungera som fosterhem och inte som Vistelsehem.
9.1.13. Besvärsregler
Enligt 80 g” BvL får talan föras mot nämndens beslut att förklara vistelsebarn som fosterbarn samt mot nämndens beslut att förlänga tillsynen över fos- terbarn. Talerätt föreligger även om nämnden beslutat att ej meddela tillstånd till mottagande av fosterbarn eller genom förhandsbesked förklarat hem inte vara lämpligt som fosterhem. Slutligen får talan även föras över nämn-. dens beslut i fråga som gäller förflyttning av barn enligt 50% samt i fråga om rätt att ta emot vistelsebarn enligt 51 & BvL.
9.1 . 14 Fosterlön
Den ersättning som fosterföräldrarna erhåller för sin vård av fosterbarnet brukar kallas fosterlön eller fosterlega. Är barnet omhändertaget av bar- navårdsnämnd ansvarar nämnden för fosterlönen. Bestämmelser om rätt till ersättning för sådana utgifter finns i 71—74 %& BvL, se kap. 11. Om fosterbarnet inte är omhändertaget av barnavårdsnämnd ansvarar vårdnads- havaren för fosterlönen. Den av kommunerna utgivna fosterlönen utgår i regel enligt kommunförbundets rekommendationer. Enligt dessa bör er- sättningens lägsta belopp vara 90 % av det basbelopp som gäller vid ingången av året. Det förutsätts dock att ersättning kan utgå även med högre belopp när det är befogat med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Särskild ersättning bör utgå för vissa slags kostnader, t. ex. viss utrustning, läkarvård och fickpengar. Sådan särskild kostnadsersättning är skattefri. I fråga om själva fosterlönen gjordes tidigare som regel ingen uppdelning
' Jfr avsnitt 3.5
på arvode för fosterföräldrarnas vårdinsats och gottgörelse för sedvanliga kostnader för barnet, vilket innebar att hela fosterlönen utgjorde skattepliktig inkomst. Taxeringsmyndigheterna prövade sedan i vilken mån kostnader för fosterbarn skulle vara avdragsgilla. För denna prövning hade riksskat- teverket fastställt normalavdrag som medgavs om inte högre avdrag moti- verades av omständigheterna i det särskilda fallet. Numera utgör endast arvodet skattepliktig inkomst, se vidare i det följande.
9.2. Bestämmelser i Övriga vårdlagar om vård i enskilt hem
Vad angår NvL:s bestämmelser skall här till framställningen i föregående avsnitt endast läggas att föreskrift för den som fått villkorligt anstånd med tvångsintagning på vårdanstalt eller permitterats eller utskrivits från sådan anstalt kan innehålla att vederbörande skall undergå vård inom familje- vården.
Vård enligt ShjL kan om det behövs lämnas i form av inackordering i enskilt hem. Sådan inackordering får dock inte ske med mindre soci- alnämnden förvissat sig om att den enskilde kommer att få en god om- vårdnad.
9.3. Fosterbarnsutredningen
9.3.1. F osterbarnsutredningens undersökningar
Innan fosterbarnsutredningens förslag] såvitt avser fosterbarnsvården re— dovisas ges här en sammanfattande beskrivning av de undersökningar be- träffande fosterbarnen som utredningen lät genomföra.
Under åren 1970 och 1971 lät fosterbarnsutredningen genomföra tre olika undersökningar.
En av undersökningarna har utredningen kallat fosterbarnsvårdens om- fattning i kommunerna. Undersökningens syfte var att belysa omfattningen av och de dåvarande formerna för fosterbarnsvården i kommunerna.
En andra undersökning, fosterbarnsundersökningen, syftade till att belysa vilka barn som blir fosterbarn och anledningen till att de placeras i fosterhem. En tredje undersökning kallas barnhemsundersökningen. Syftet var främst att kartlägga landstingens (kommunernas) synpunkter på barnhemsvården samt att inhämta aktuella uppgifter om barnhemmens vårdresurser och or- ganisation. Denna undersökning redovisas ej här.
Enligt undersökningen om fosterbarnsvårdens omfattning i kommmerna fanns det vid undersökningstillfället totalt närmare 25 000 barn 001 ung- domar som erhöll vård utanför föräldrahemmet. Omkring 85 % ax dessa (ca 21 000) vistades i öppna vårdformer som fosterhem, annat enskiit hem e. d. medan övriga (nästan 4000) fanns i institutioner av olika slag. — 17 000 barn — nästan 70 % av samtliga — fanns i fosterhem, — 3 000 ungdomar 16 år och äldre var av barnavårdsnämnder utplacerade
i enskilda hem,
— 500 var utplacerade av ungdomsvårdsskolorna i enskilda hem, — 400 hade av ungdomsvårdsskolor placerats i lägenhet, utskrivningsav- delning och liknande, — 700 vårdades inom ungdomsvårdsskola, — 1700 barn och ungdomar fanns i barnhem, — 600 ungdomar bodde i inackorderingshem och omkring 800 i annan in- stitution för vård eller i vissa fall för utbildning.
Totalantalet fosterbarn har under tiden 1950—1971 minskat med drygt hälf- ten. Under 1960-talet skedde en minskning med omkring 1 000 fosterbarn per år. Det minskade totalantalet fosterbarn under 1960-talet förklarades nästan helt av minskningen i antalet privatplacerade, medan antalet om- händertagna barn ligger på i stort sett oförändrad nivå.
Utredningens undersökning visar att 75 % av landets fosterbarn var om— händertagna för samhällsvård och 25 % var 5. k. privatplacerade fosterbarn.
Av samtliga fosterbarn som av barnavårdsnämnd var omhändertagna för samhällsvård i september 1970 (drygt 3/4 av det totala antalet 17000) var 66 % placerade i fosterhem beläget i annan kommun.
Av de för samhällsvård omhändertagna fosterbarnen kom ca 40 % från de tolv största kommunerna. Något mindre än 30 % hade placerats av me— delstora kommuner och drygt 30 % av de minsta kommunerna. Stockholm hade placerat 78 % av sina fosterbarn i annan kommun, medan motsvarande siffra för de minsta kommunerna var 54 %. Det förekommer alltså en av- sevärd förflyttning över kommungränsema när bam placeras i fosterhem.
Barnavårdsnämnderna meddelade under sista halvåret 1969 2355 för- handsbesked om ett hems allmänna lämplighet som fosterhem. 961 (41 %) av förhandsbeskeden avsåg blivande adoptivhem. Ansökan om tillstånd att ta emot fosterbarn under år 1969 bifölls i 4 386 fall, av vilka 925 (21 %) avsåg blivande adoptivbarn. Beslut om förbud att skilja fosterbarnet från fosterhemmet förekom bara i tolv fall är 1969.
Besök i alla fosterhem i den egna kommunen gjorde drygt 92 % av bar- navårdsnämndema. Då det gäller fosterhem i annan kommun gjordes besök i vissa hem av 28 % av nämnderna och besök i alla hem av 11 %. En orsak till nämnda förhållanden torde bl.a. vara att många kommuner — ca 22 % — inte hade fosterbarn i annan kommun. Andra orsaker som upp- givits av nämnderna var att besök görs endast vid ”särskilda skäl”, vid adoption, etc. När besök inte medhinns upprätthåller man i åtskilliga fall kontakten brevledes och per telefon.
Under år 1969 gjordes anmälan till barnavårdsnämnder om missförhål- landen i fosterhem i 70 fall, vilket utgör 0,4 % av alla fosterbarnsplaceringar.
Antalet ungdomar 16 år och däröver som var placerade i enskilda hem var vid undersökningstillfället 2938, varav två tredjedelar var placerade i annan kommun. De tolv största kommunerna hade placerat 47 % av dessa ungdomar.
Enligt fosterbarnsundersökningen hade en stor andel av placeringarna skett långt ifrån barnens hemmiljö. Närmare 30 % av de omhändertagna fanns i fosterhem som låg 30 mil eller mer från föräldrarnas bostad. Så gott som hälften fanns 10 mil eller mer från föräldrahemmet.
Även om långväga placeringar ibland kan vara motiverade (t. ex. för att
bryta ett pågående missbruk) eller ibland förklarliga av andra skäl (t. ex. släktskap) tycks många långväga placeringar inte vara motiverade från vård- synpunkt.
Missbruk av olika slag hos barnet var enligt fosterbarnsundersökningen ovanligt som skäl för omhändertagande för samhällsvård. Det hänger sam- man med att flertalet av fosterbarnen omhändertagits när de var små.
För nästan hälften av de omhändertagna barnen hade under år 1970 gäl- lande beslut om samhällsvård fattats under barnets fyra första levnadsår. För ca 20 % fattades beslutet när barnen var i åldrarna 4—6 år och för mindre än 1/3 när barnen var i skolpliktig ålder.
Som formellt skäl för omhändertagande hade för den största andelen om- händertagna fosterbarn (62 %) 3155 andra stycket BvL(begäran av föräldrarna eller deras samtycke) åberopats 31 & första stycket (föräldrar avlidit eller över- givit barnet) var betydligt ovanligare(6 %). 25gS _ a) första punkten (misshan- del, fara för kroppslig eller själslig hälsa) hade tillämpats på 9 % av de om- händertagna. 25 & a) andra punkten (fostraren olämplig, oförmåga) var det näst vanligaste skälet och hade använts i 32 % av fallen. Däremot förefaller
5 & b) (brottslig gärning, missbruk eller annan anledning) ha tillämpats för ett mycket litet antal barn. Antalet omhändertagandeskäl uppgick i genom- snitt till 1,1 per barn.
Som framgår av nedanstående figur var nästan hälften av barnen yngre än 4 år vid tidpunkten för omhändertagandet och omkring 70 % yngre än 7 år.
48
Ålder 0—3år år 7— 9år 10—12år 13—15år
De omhändertagnafosterbarnens ålder när vid undersökningsti/l/äl/et gällande beslut om samhällsvård/attades (i procent).
Vid tidpunkten för undersökningens genomförande var åldersfördelning- en helt annorlunda. Omkring 30 % av de omhändertagna fosterbarnen var yngre än 7 är, omkring 40 % var 7—12 år och hela 30 % 13—15 år.
Vid jämförelse mellan dessa åldersfördelningar framgår att många fos- terbarn varit omhändertagna för samhällsvård under lång tid.
Av de vid undersökningstillfället omhändertagna barnen var det drygt 1/3 som tidigare varit föremål för åtgärd enligt BvL. Den vanligast före- kommande åtgärden var omhändertagande för samhällsvård enligt 3155 and- ra stycket. Därefter följde övervakning enligt 268 _ med stöd av 25%" _ a). Ju mindre kommuner det var fråga om (placerandekommuner), i desto mindre grad hade barnen varit föremål för tidigare åtgärd av något slag.
Så gott som hälften av de omhändertagna barnen hade någon gång vistats i barnhem. En övervägande del av dessa barnhemsplaceringar började samma år barnet föddes eller åren efter. Det förefaller vara så att ju större kommuner barnen kom från, desto större andel av barnen hade varit i barnhem.
Många fosterbarn hade bott i samma fosterhem under hela omhänder- tagandetiden. Drygt 40 % av dem hade också bott i det aktuella foster— hemmet under längre tid än fem år. De omhändertagna hade genomsnittligt funnits i fosterhemmen kortare tid än privatplacerade.
Dock hade 25 % av de omhändertagna bott i annat fosterhem tidigare. Så gott som hälften hade någon gång vistats i barnhem. Många har alltså omplacerats en eller flera gånger.
Av de omhändertagna hade nästan 1/4 tidigare varit placerade i annat fosterhem än det nuvarande. De flesta hade tidigare varit i fosterhem endast en gång, och för drygt hälften gällde vistelsetider på sex månader eller längre. För ungefär 30 % av de barn som tidigare vistats i fosterhem var anledningen till att denna placering upphörde att de biologiska föräldrarna själva ville överta vården. För omkring 20 % gällde att fosterföräldrarna själva inte ville fortsätta vården, trots att barnets problem enligt barnavårdsnämndens uppgift var ordinära.
Omkring 40 % av fosterbarnen var släkt med sina fosterföräldrar. Släkt- skap var som väntat betydligt vanligare bland de privatplacerade än bland de omhändertagna barnen. Närmare 1/3 av de senare var släkt med fos- terföräldrarna. Förutom att släktskap förelåg var det många fosterföräldrar som kände barnet innan fosterhemsplaceringen aktualiserats.
Skälet till att man blir fosterförälder tycks till stor del vara något slag av fosterhemstradition. Omkring 30 % av fosterbarnen bodde i fosterhem där minst en av parterna under sin barndom kommit i kontakt med fos- terbarnsvård. Över 1/ 3 av de omhändertagna fanns i fosterhem som tidigare haft fosterbarn.
Fosterhem och enskilda hem där föräldrarna hade social, psykologisk eller barnpsykologisk utbildning och/eller speciell erfarenhet förekom i viss ut- sträckning. Enstaka kommuner hade anordnat särskild kursverksamhet för fosterföräldrar, i vissa fall i form av brevkurser. Stora svårigheter förelåg att få fram lämpliga fosterhem för tonåringar.
Fosterlön hade utgått för nästan alla omhändertagna barn. Vad gäller fosterbarnens skolsituation genomförde SIA under våren 1972 en undersökning som omfattade 43 slumpvis utvalda rektorsområden med drygt 32000 elever, varav 320 (1 %) var fosterbarn (och 15 eller 0,05 % barnhemsbarn). Undersökningen visar bl. a. att fosterbarn (och barnhems- barn) i högre utsträckning än övriga elever kommit att erhålla olika former av stödundervisning, att vid nyplacering av fosterbarn förberedande kon- takter mellan avlämnande och mottagande skola togs i ca 40 % av fallen samt att löpande kontakter mellan skolan och kommunens barnavårdande myn- digheter uppehölls i ca 30 % av fallen.
9.3.2. Principer för vård utom det egna hemmet
Fosterbarnsutredningen uttalade i betänkandet Barn- och ungdomsvård att en större satsning på förebyggande åtgärder för barn och ungdom och en utbyggnad av samhällets hjälp och stöd till föräldrarna enligt utredningens uppfattning skulle komma att leda till ett minskat behov av vård utanför föräldrahemmet. De barn och ungdomar, som i föräldrahemmet inte kan ges den värd de behöver, borde enligt utredningen i största möjliga ut-
sträckning få vård i annan familj. Denna vårdform är, menade utredningen, att föredra framför vård i institution bl. a. därför att den i högre grad än institutionsvården kan tillgodose principerna om normalisering, närhet. f ri- villighet och medinflytande. Omplaceringen av den unge skall medföra så små förändringar som möjligt. Kontakterna med den tidigare miljön bör i görligaste mån bibehållas. Vård bör i första hand ske inom den kommun där den unge har sin hemort. Placeringen i annan familj bör ske under medverkan av den unge och hans föräldrar. Samhällets stöd till den ”nya" familjen bör ökas och barnavårdsnämndens tillsyn förbättras. Härigenom skulle enligt utredningen syftet med vården — att varaktigt återförena den unge med hans egna föräldrar eller, när detta inte är möjligt, skapa en normal, stabil livsmiljö i annan familj — kunna uppfyllas bättre än som är fallet för närvarande.
9.3.3. Familjehem
Fosterbarnsutredningen föreslog att den nuvarande fosterbarnsvården ersätts av vård i enskilda och kommunala familjehem. De enskilda familjehemmen svarar enligt förslaget mot de fosterhem som kommunerna använder sig av i dag. De kommunala familjehemmen skulle enligt förslaget vara en utvecklad form av familjehem. Exempel på denna typ av hem finns redan i några kommuner. I sådana hem tillhandahåller kommunen bostad. möbler och i vissa fall kost. Vårdarna är som regel anställda på heltid av kommunen. Traditionella former av kommunala familjehem är inackorderingshem i lä- genheter för ungdom, ungdomshem, kommunala ”storfosterhem”, heltids- anställda föräldrar etc. Andra, nyare former förekommer också. Familje- hemmen skulle enligt utredningen så långt möjligt också träda i stället för dagens barnavårdande institutioner, barnhem etc. Det skulle ankomma på varje kommun att sörja för att barn och ungdom kan beredas vård i fa- miljehem. Normaliserings- och närhetsprincipen borde komma till uttryck genom att vården i familjehem i första hand sker inom den kommun där den unge har sin hemort.
Tillsynen över familjehemmen skulle enligt utredningens förslag åvila barnavårdsnämnden i den kommun som har inrättat kommunalt familjehem eller den barnavårdsnämnd genom vars försorg den unge bereds vård i enskilt familjehem. Om det skulle visa sig motiverat från vårdsynpunkt att anlita ett familjehem utanför den egna kommunen borde den placerande bar- navårdsnämnden ändå ha tillsyn över hemmet. En sådan placering borde emellertid inte få ske utan att barnavårdsnämnden i vistelsekommunen blivit hörd.
Kommunernas skyldighet att sörja för vård i familjehem borde begränsas till att gälla till dess den unge fyller 18 år. Detta skulle dock inte hindra att kommunerna använder vård i familjehem även för äldre ungdornar när detta är lämpligt.
Vård i familjehem borde enligt utredningen komma till användning inte bara för barn och ungdomar som omhändertagits för samhällsvård utan också för andra underåriga som behöver sådan vård, under förutsättning att föräldrarna och ofta också den unge själv är införstådda med det lämpliga i detta.
Benämningen vård i familjehem borde vara reserverad för den värd som sker genom barnavårdsnämndens försorg. Placeringar i annat enskilt hem som äger rum på privat väg skulle därför falla utanför bestämmelserna om familjehem. Fosterbamsbegreppet borde enligt utredningens förslag ut- mönstras ur lagstiftningen.
Enskilda familjehem
Utredningen föreslog att de enskilda familjehemmen skulle få större resurser och mer stöd av samhället än vad fosterhemmen som regel får för när- varande. Barnavårdsnämnden borde sörja för att en kontinuerlig kontakt kan hållas med hemmen. De som vårdar barnet borde vid behov få in- formation och hjälp. Kommunen skulle i större utsträckning än nu till- handahålla pedagogisk och annan materiel.
De enskilda familjehemmen skulle enligt utredningens mening kunna användas för både längre tids vård och korttidsplaceringar. I princip torde det bli mindre vårdkrävande barn och ungdomar som placeras i denna typ av hem. Hemmen skulle sannolikt i stor utsträckning komma att användas för yngre barn. Utredningen ansåg det från vårdsynpunkt inte lämpligt att många barn samtidigt vårdas i hemmet. Antalet samtidigt vårdade barn borde därför som regel begränsas till två. I undantagsfall, t. ex. om samtliga placerade barn är syskon, skulle antalet kunna vara högre.
Kommunala familjehem
Kommunala familjehem borde enligt fosterbarnsutredningen inrättas för att man skulle få hem med fastare anknytning till den kommunala socialvården än som är fallet med fosterhem av traditionell typ. De kommunala famil- jehemmen borde drivas av barnavårdsnämnden. Åtminstone en av Vårdarna borde vara anställd på heltid av kommunen. Anställningsförhållandena för denne vårdare skulle vara desamma som för exempelvis dagbarnvårdare. Minst en av Vårdarna borde ha social eller pedagogisk utbildning eller särskild erfarenhet av samhällets barn- och ungdomsvård. Erfarenheter av fritids- och föreningsverksamhet bland ungdomar borde också kunna vara kva- lificerande. Det torde i regel vara lämpligt att kommunen tillhandahåller bostad liksom vissa inventarier och olika slag av pedagogisk och annan materiel som barnen behöver. De kommunala familjehemmen borde främst vara avsedda för äldre barn och ungdomar, men detta uteslöt enligt ut- redningen inte att de också används för vård av yngre barn. Vård i kom- munalt familjehem borde, menade utredningen, kunna utgöra ett direkt alternativ till placering i institution. I de flesta fall torde de kommunala familjehemmen komma att användas för korttidsvård. De borde i så stor utsträckning som möjligt fungera som en vanlig familj. För att undvika att hemmet får institutionskaraktär borde antalet barn och ungdomar som samtidigt vårdas i hemmet i regel inte överstiga fyra. Strävan efter nor- malisering innebar också enligt utredningen att hemmen inte borde vara differentierade i fråga om kön och ålder. De borde utnyttjas både för placering av barn och ungdomar som omhändertagits för samhällsvård och för andra
ungdomar som har behov av speciellt stöd. De 5. k. storfosterhemmen som många kommuner anlitar i dag skulle troligen i en del fall kunna ombildas till eller ersättas av kommunala familjehem.
9.3.4. Rekrytering av familjehem
Vad angår den framtida rekryteringen av i första hand enskilda familjehem framhöll utredningen barnavårdsnämndens ansvar för att barnets nya vår- dare har tillräckliga kunskaper om barns behov och utveckling. Kraven på att barnet får en uppfostran som utvecklar det enligt dess förutsättningar och behov är särskilt stora när ett för samhällsvård omhändertaget barn har beteendestörningar eller är understimulerat. Barnavårdsnämnden måste väl- ja familjehemmen med stor omsorg och under vårdtiden ge hemmet allt tänkbart stöd. Utredningen pekade samtidigt på faran av att välja familjehem som alltför mycket skiljer sig från den miljö som den unge är van vid tidigare. Vidare framhölls att Vårdarna i familjehemmet måste kunna samarbeta med barnets föräldrar och ha god kontakt med förskolan och andra samhällsinsti- tutioner. Det är, underströk utredningen, angeläget att placeringen i familje- hem förbereds genom att barnet och dess föräldrar får diskutera val av famil- jehem och i förväg besöka hemmet. Stor vikt borde läggas vid utbildning av fosterföräldrar.
9.3.5. Hjälp och stöd till familjehem
Enligt utredningen borde de ökade kraven på vårdare i familjehem föranleda större insatser från samhället i form av hjälp och stöd till familjehemmet. Den sociala hemhjälpen och förskolan utgjorde exempel på användbara stöd- resurser. Försöksverksamhet med utbildning av fosterföräldrar hade i sam- råd med utredningen påbörjats i ett antal kommuner. Utredningen föreslog att denna utbildning görs permanent och att de kommuner som vill anordna sådan utbildning får möjlighet till det. Utbildningen borde bedrivas som arbetsmarknadsutbildning. Kommunerna skulle vidare enligt förslaget i stör- re utsträckning än hittills anordna allmän informations- och kontaktverk- samhet i frågor som är viktiga för familjehemmen.
9.3.6. Ersättningsfrågor
Utredningen ansåg att olika regler borde gälla för ersättning till kommunala och enskilda familjhem. I det kommunala familjehemmet skulle åtminstone en av makarna vara anställd på heltid av kommunen. Anställningen innebar att lön utbetalades oavsett antalet barn och ungdomar som vårdas i hemmet. Kommunen hade att svara för de sociala avgifterna i den ordning som gäller för andra anställda hos kommunen. Beskattning av inkomst skulle ske på vanligt sätt. Utöver lönen borde kostnadsersättning utgå enligt upprättat av- tal. Denna kostnadsersättning kunde utgå per barn och dag och borde avse kostnader för mat, resor, flckpengar och andra löpande utgifter. Dessutom tillkom ersättningar av engångskaraktär såsom kostnader för läkar- och tand- läkarvård, kläder e. d. Samtliga kostnadsersättningar föreslogs vara skatte- fria.
För de enskilda familjehemmen föreslogs ersättnings- och skattefrågor i normalfallet bli av samma natur som för flertalet av de nuvarande fos- terhemmen. Ersättning borde utgå med ett bestämt arvode per barn och månad. Utöver arvodet borde kostnadsersättning erhållas för mat, kläder, pedagogiskt materiel m. m. Ersättningen skulle enligt utredningens förslag i skattehänseende betraktas på samma sätt som annan ersättning för utfört arbete. Beskattningen borde alltså avse det nettobelopp som kvarstår sedan ersättningen minskats med kostnaden för den vårdade. Ersättningen för vård i enskilda familjehem föreslogs sålunda vara skattepliktig endast såvitt den gäller vårdarens arbetsinsats. Ersättningen för kostnader skulle däremot vara skattefria. För undvikande av tvistigheter borde ersättningen delas upp i en del som avser ersättning för det utförda arbetet och en del som avser gottgörelse för kostnader. Utredningen förutsatte att kommunförbundet även i fortsättningen utfärdar rekommendationer i fråga om ersättningarna.2
Ersättning för barn som vistas hos särskilt förordnad förmyndare
Enligt utredningen borde, till skillnad mot vad som för närvarande är fallet, ersättning för vård kunna utgå från barnavårdsnämnden även då barnet har en särskilt förordnad förmyndare som vårdnadshavare och dennes hem anlitas som familjehem.
9.3.7. Privatplacering av barn
Som nyss nämnts borde enligt utredningens mening endast sådan vård i annat hem som sker genom bamavårdsnämnds försorg — såsom förebyg- gande åtgärd eller efter omhändertagande för samhällsvård — betecknas som vård i familjehem. Annan placering eller s. k. privatplacering av barn skulle enligt förslaget vara undandragen nämndens kontroll. Utredningen erinrade därvid om att syftet med bestämmelserna om tillståndstvång har varit att så långt som möjligt skapa garantier för att barnet och de blivande fos- terföräldrarna passar för varandra. Det kunde emellertid enligt utredningen ifrågasättas om det under nuvarande förhållanden på barn- och ungdoms- vårdens område längre är tillräckligt motiverat att behålla ett generellt till- ståndstvång vid privatplaceringar. Utredningen framhöll bl. a. svårigheterna att kontrollera efterlevnaden av bestämmelserna härom och att ingripa mot placeringar som skett utan tillstånd och anförde att samhällets ansvar för att barnen får en så god uppväxt som möjligt borde vara lika starkt om barnet vårdas hos sina föräldrar som om det vårdas i annan familj. Ut- redningen föreslog därför att gällande bestämmelser om tillstånd vid pri- vatplacering av barn slopas. Utredningen hade därvid övervägt att föreslå anmälningsskyldighet vid sådana placeringar men med hänsyn till de möj- ligheter som föreligger för nämnderna att få kännedom om sådana placeringar funnit att sådan skyldighet ej borde införas.
Barnfrän utlandet
Enligt utredningen förelåg emellertid särskilda problem när det gäller de barn som kommer från utlandet till Sverige för att bli adopterade. Deras
2 Fosterbarnsutredning— ens förslag till uppdelning av fosterlönen har haft till resultat att kommunför- bundet har ändrat sina re- kommendationer till kommunerna. Kommu— nalskattelagstiftningen har ändrats enligt utred- ningens förslag. Skatt tas numera ut endast på arvo- desdelen.
ställning ansågs vara mer utsatt än övriga privatplacerade barns. Därtill kom att samhället ställt sig bakom en adoption av det övervägande antalet ut- ländska barn som kommer till landet, vilket borde medföra särskilt ansvar för samhället att hålla dessa barns levnadsförhållanden under uppsikt fram till dess adoptionsfrågan avgjorts. Utländska myndigheter ville dessutom ofta ha garantier för att det nya hemmet står under tillsyn till dess adoptionen är klar. Utredningen föreslog därför att en särskild bestämmelse förs in i BvL enligt vilken utländskt barn under 16 år, som i adoptionssyfte tas emot i enskilt hem, skall stå under tillsyn av barnavårdsnämnden till dess adoptionen ägt rum. Nuvarande bestämmelser om förhandsgodkännande i 47é tredje stycket borde ändras att i stället gälla hems lämplighet som adoptivhem.
9.4. Remissyttranden över fosterbarnsutredningens förslag3
9.4.1. Allmänt
Utredningens förslag att barn och ungdomar som i föräldrahemmet inte kan ges den vård de behöver i första hand bör få vård i annan familj tillstyrks eller lämnas utan erinran av alla remissinstanser. De flesta godtar att sådan vård benämns vård i familjehem liksom utredningens förslag att familjehem kan vara antingen enskilt eller kommunalt. I allmänhet accepteras också vad utredningen anfört om principerna för vården.
Utredningens förslag att fosterbarnsbegreppet utmönstras ur lagstiftning- en lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Av de instanser som sär- skilt berört frågan tillstyrker några utredningens förslag medan flertalet är tveksamma eller avstyrker förslaget.
Den nuvarande benämningen, som har motsvarigheter i andra språk, kan enligt barnavårdsnämnden i Stockholm numera anses neutral och utan sådan belastning i det allmänna språkbruket att det skulle motivera ett slopande. Göteborgs kommun och nämnden för internationella adoptionsfrågor (NIA) konstaterar att mot bakgrund av den internationella förankring som begrep- pet har kan ett slopande vålla vissa praktiska problem.
9.4.2. Familjehem Enskildafamiljehem
Utredningens förslag i fråga om enskilda familjehem tillstyrks eller lämnas utan erinran av samtliga remissinstanser.
Vissa meningsskiljaktigheter förekommer dock beträffande vilken typ av familjehem som i olika fall bör väljas.
3 Fosterbarnsutredningens betänkande jämte remissyttrandena över detta har som nämnts överlämnats till SU för beaktande. Någon sammanställning av remssyttran— dena synes inte ha publicerats tidigare. Med hänsyn till att fosterbarnsutredningens huvuduppgift varit att utreda frågan om den framtida motsvarigheten till den nu- varande fosterbarnsvården har SU funnit sig böra lämna en mer utförlig relogörelse för remissutfallet i denna del än som ansetts erforderligt beträffande övriga av fos- terbarnsutredningen behandlade frågor.
Flera remissinstanser vill prioritera vård i enskilda familjehem framför vård i kommunala. Östergötlands läns landsting anser att det enskilda familje- hemmet bör prioriteras då detta utgör en mera normal miljö för barnet. Lik- nande synpunkter framförs av Södermanlands och Skaraborgs läns landsting samtjörskoleseminarieti Umeå. Älvsborgs läns landsting menar att placeringar i enskilt familjehem måste anses vara det lämpligaste då det gäller längre tids placering. Örebro kommun har en motsatt uppfattning och menar att det är angeläget att man inte låser placeringen i de olika hemmen till vissa tidsin- tervaller, så att den ena typen av hem får korttidsplaceringar och den andra långtidsplaceringar.
Kommunala familjehem
Förslaget om inrättande av kommunala familjehem tillstyrks av många re- missinstanser, dock i flera fall med vissa reservationer. Flera remissinstanser understryker nödvändigheten av att undvika traditionella institutionsplace- ringar men anser att de anvisade personalresurserna är otillräckliga om de kommunala familjehemmen skall åta sig behandlingsuppgifter för mer värd- krävande barn och ungdomar.
Den typ av kommunala familjehem som fosterbarnsutredningen presen- terar måste ses som värdefulla resurser i samhällets barnavård, anser social- styrelsen. men kan inte anförtros alla de vård- och behandlingsuppgifter som det finns behov av. Socialstyrelsen menar att de kommunala familjehem- men kan utgöra ett värdefullt instrument i den kommunala barnavården men att de har många begränsningar. Vid upprepade vårdbehov kommer kontinuiteten i vården att vara svår att upprätthålla. Systemet med kommu- nala familjehem kan säkerligen vara ett värdefullt vårdalternativ i många kommuner. Det finns skäl att stimulera ytterligare försöksverksamhet av den typ som beskrivs i utredningen. Att därifrån ta steget till att generellt förorda denna vårdform för alla kommuner fordrar mycket goda motivering- ar.
Av den preliminära utvärdering som gjorts av försöksverksamhet som be- drivits med kontrakterade familjehem på Gotland framgår det, enligt social- styrelsen. att resultaten varit positiva. Man har bl. a. i dessa fosterhem lyckats bereda plats för de barn som tidigare behandlades i barnhem. De problem som finns gäller krav på löneförbättringar och regelrätta arbetsförhållanden, avser brister i handledning och utbildning samt berör omplaceringar.
Länsstyrelserna i Stockholms, Jönköpings och Blekinge län tillstyrker utred— ningens förslag. Länsstyrelsen i Stockholms län anför att de kommunala fa- miljehemmen synes bygga på en riktig tanke men att betydligt större resur- ser torde krävas om utredningens målsättning i denna del skall kunna för- verkligas. Inte minst kräver personalfrågan — bl. a. behovet av ständiga avby- tare — stor uppmärksamhet. Risken är annars stor för att dessa hem i stället kommer att utvecklas till institutioner med alltför knappa resurser, vari- genom mycket av det huvudsakliga värdet med denna vårdform skulle gå förlorat.
Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Jönköpings län. Länssty- relsen framhåller bl. a. att tanken med den lilla gruppen, de familjeliknande förhållandena, är riktig men genom att åtminstone en av Vårdarna skall räk-
nas som heltidsanställd får formen lätt en institutionell prägel. Krav på se- mester, vikarier etc. kan komma att resas med vad därav följer av kompli- kationer för barnen.
Även Norrbottens läns landsting och Köpings kommun påpekar att genom bl. a. anställningsförfarandet finns risk för att de kommunala familjehem- men kommer att uppfattas som institutioner.
Älvsborgs läns landsting framhåller att de kommunala familjehemmen kan komma att utgöra ett värdefullt komplement till andra vårdformer men att de i första hand bör utnyttjas i akuta situationer och för korttidsvård.
Några remissinstanser framför att de kommunala familjehemmen bör kunna utgöra ett alternativ till institutionsvård. Stockholms barnavårds— nämnd, nämnden/ör sorionomutbildning och FSS anser att förslaget om kom- munala familjehem har många positiva drag och betonar att sådana hem kan erbjuda en gemenskap som är svår att uppnå på en ordinär institution. Sam- tidigt kan familjehemmen, om de är väl rustade, utföra ett mer kvalificerat vård- och behandlingsarbete än vad som i allmänhet kan presteras i vanliga fosterhem.
Karlsborgs kommun anför att små kommuner bör ges möjlighet att sam- verka vid inrättandet och driften av kommunala familjehem.
Flera remissinstanser är i princip positiva till utredningens förslag men förordar ytterligare överarbetning av förslaget och fortsatt försöksverksam- het. Länsstyrelsen iSkaraborgs län, Kristianstads läns landsting, TCO och A ll- männa barnhuset anser att frågan behöver analyseras och prövas ytterligare före ett slutligt ställningstagande.
Personalfrågorna berörs av kommunförbundet som i övrigt anför att utred- ningen ger ett värdefullt uppslag till hur man i vård- och behandlingsarbetet så långt möjligt skall kunna undvika den traditionella utvägen att göra insti- tutionsplaceringar. Kommunförbundet framhåller att den föreslagna vårdfor- men innehåller många problem av försäkrings-, skatte- och arbetsrättslig na- tur som inte beaktas av utredningen.
Liknande synpunkter framförs av Malmö kommun som anser att förslaget om kommunala familjehem är tilltalande. Kommunen menar att en fast bindning av vård i familjehem till övrig kommunal service är angelägen. För- slaget bör dock överarbetas.
Flera remissinstanser uttrycker tveksamhet inför förslaget om inrättande av kommunala familjehem. Det är framför allt frågorna om personalbehov och anställningsförhållanden som anses problematiska.
Landstingsförbundet ställer sig tveksamt till utredningens förslag och me- nar att frågorna om anställningsformer, arbetstid m. rn. bör bli föremål för mera konkreta förslag. Stockholm läns landsting anser att de kommunala fa- miljehemmen kommer att vara synnerligen dåligt rustade för att svara mot varje barns specifika behov. Landstinget anser vidare att det föreslagna an- ställningsförfarandet knappast kan stå i överensstämmelse med gällande praxis och avtal på arbetsmarknaden.
Göteborgs kommun anser att personaldimensioneringen är orealistisk och menar att det finns risk för att hemmen utvecklats till någon sorts "andra klassens barnhem”. Gotlands kommun påtalar att det finns risk för att de kommunala familjehemmen kan medföra något av den opersonliga miljö som ofta finns i barnhemmen.
Slutligen förklarar sig några remissinstanser ämna återkomma till frågan om kommunala familjehem när de yttrar sig över SU:s förslag.
9.4.3. Rekrytering av familjehem
Flera remissinstanser framhåller vikten av att rekrytera familjehem inom kommunen för att tillgodose närhetsprincipen. Bl. a. några större kommuner framhåller dock svårigheten att tillgodose behovet av familjehem om man begränsar rekryteringen av sådana hem till den egna kommunen.
Älvsborgs läns landsting samt Göteborgs kommun understryker betydelsen av att ansträngningar görs för att kunna placera barn och ungdomari famil- jehem inom kommunen så att närhetsprincipen kan tillgodoses, men anser det samtidigt högst osannolikt att det för samtliga barn, som nu placeras utanför kommunen, skulle vara möjligt eller ens önskvärt att kunna bereda familjehemsplats inom kommunen. Även Stockholms läns landsting anser att möjligheterna att tillämpa närhetsprincipen, på det sätt utredningen föresla- git, i första hand blir beroende av om erforderligt antal fosterhem kan rekry- teras inom den egna eller möjligen i angränsande kommuner.
Barnavårdsnämnden i Stockholm framhåller att svårigheterna inom stock- holmsområdet att rekrytera fosterhem är utomordentligt stora. Barnavårds- nämnden uttalar vidare att behovet av placeringar utanför den egna kommu- nen är, framför allt för de större kommunerna, mycket större än vad som framgår av utredningen. Göteborgs kommun har liknande erfarenheter som Stockholm.
Göteborgs och Bohus läns landsting anser att det är svårt att rekrytera till- räckligt antal familjehem som uppfyller kraven på lämplighet. Borås kom- mun erinrar om att det föreligger vissa svårigheter att rekrytera familjer som har intresse för och under en längre tid orkar ta på sig ett så kvalificerat och psykiskt påfrestande heltidsengagemang. En möjlighet att lösa denna pro- blematik kan vara att värdfamiljer kontinuerligt erhåller handledning av en kvalificerad familjeterapeut.
Landstingen i Skaraborgs och Malmöhus län, Örebro kommun och Allmänna barnhuset betonar att det behövs regionalt placerade tjänstemän som hjälper till vid placering av barn utanför den egna kommunen och framhåller värdet av de nuvarande barnavårdsombudens verksamhet.
Statens invandrarverk anser det viktigt att man vid en fosterbarnsplacering utöver barnets karaktär och utvecklingsmöjligheter också tar hänsyn till språkliga, kulturella och religiösa aspekter. Verket betonar vidare att svårig- heterna att finna fosterhem för invandrarbarn bör till en viss grad kunna minskas genom fortlöpande kontakter med invandrarbyråer och invandrar- organisationer. Dessa har nämligen ofta god kännedom om enskilda invan- drarhems förutsättningar att fungera som fosterhem.
Foster/öräldrarnas riksförbund anför att enligt uppgifter från enskilda fos- terföräldrar deras bekantskapskrets utgör en viktig rekryteringsbas vid an- skaffning av nya fosterhem. Ett mycket enkelt och effektivt sätt att förbättra denna rekrytering skulle vara att kontinuerligt informera de olika lokalför- eningarnas medlemmar om behovet av fosterhem inom deras region.
9.4.4. Stödet till familjehem
Utredningens förslag om ökade insatser från samhällets sida i form av hjälp och stöd till familjehemmet tillstyrks eller lämnas utan erinran av samtliga remissinstanser. Bland remissinstanser som särskilt understrukit vikten av ökade stödåtgärder är Södermanlands läns landsting, Borås och Göteborgs kommuner, TCO, SA CO och FSS.
Stockholms läns landsting framhåller att ökat kvalificerat stöd och fortlö- pande handledning till familjehemmen är den mest angelägna åtgärden och att utredningen mer ingående borde ha belyst och analyserat frågan om per— sonalåtgång och kostnader.
Göteborgs och Örebro kommuner betonar den av utredningen föreslagna behandlingsenhetens betydelse då det gäller stödet till familjehemmen (se under 8.2.1). Örebro kommun, som har erfarenhet av en vårdgrupp som är knuten till socialförvaltningen för kontakt med fosterföräldrar och handlägg- ning av olika frågor beträffande fosterbarn, framför att det för såväl fosterför- äldrar som socialarbetare varit en styrka att ha denna grupp att vända sig till och få stöd i olika frågor.
Förutom resande fosterhemsinspektörer som bl.a. genom kontinuerliga besök följer barnens förhållanden i fosterhemmen har Stockho/ms barnavårds- nämnd lokalombud ute i kommunerna. Nämnden har vidare efter dispens prövat principen om att den nämnd som placerat barnet har vårdansvaret kvar även i de fall då barnet placeras i annan kommun. Härigenom har det varit möjligt att stödja och följa upp placeringar av barn och ungdomar utan- för den egna kommunen.
Nämnden för socionomutbildning understryker behovet av att betydligt större satsningar görs inom forsknings- och utbildningsområdena för att stödja den som handhar vård av barn och ungdom, vare sig denna ges i för- äldrahem, familjehem eller institution. Förskoleseminariet i Umeå framhåller vikten av att fosterföräldrarna vid behov erbjuds specialisthjälp samt utbild- ning rörande barns behov och utveckling.
Utredningens förslag om ökat samhällsstöd till familjehemmen finner/ör- skoleseminariet i Stockholm vara positiva men anser att det i dagens situation är orealistiskt att föreslå att förskolans personal skall åläggas att delta i regel- bundna träffar med vårdare i familjehemmen. Resurser i form av personal- förstärkning i förskolan måste sättas in för att arbetsuppgifter av här nämnt slag skall kunna realiseras.
9.4.5. Utbildning av föräldrar i familjehem
Till de stödresurser som utredningen rekommenderar hör också föräldraut- bildning. De remissinstanser som behandlat utbildningen av föräldrar i fa- miljehem ställer sig som regel positiva till utredningens förslag. Arbetsmarknadsstyrelsen erinrar om att utredningen betonar att stora krav, speciellt rörande kunskaper om barns behov under olika utvecklingsstadier, bör ställas på vårdare i familjehem. Enligt styrelsens uppfattning htr dess försöksverksamhet med utbildning av fosterföräldrar utfallit väl. Styrelsen vill därför i likhet med de länsarbetsnämnder som deltagit i försöksverksamheten rekommendera en fortsättning i form av utbldning
av vårdare i familjehem. Styrelsen vill vidare tillstyrka att utbildningen av vårdare för familjehemmen under en övergångstid anordnas såsom brist- yrkesutbildning inom arbetsmarknadsutbildningen. Men på sikt bör utbild- ningen — i likhet med vad som skett beträffande försöksutbildningen av dag- barnvårdare — successivt övertas av kommunerna och inordnas i den regul- jära vuxenutbildningen.
Sko/överstyrelsen anser att den ovan nämnda utbildningen av fosterföräld- rar i form av försöksverksamhet inom arbetsmarknadsutbildningen även bör kunna anordnas som specialkurs i gymnasieskolan samt som särskilt yrkes- inriktad utbildning inom kommunal vuxenutbildning. Länsstyrelsen i Mal- möhus län anför att förberedande föräldrautbildning i grundskolan och gym- nasieskolan har en viktig funktion att fylla. Fosterföräldrarna i kommunala familjehem måste betraktas som socialarbetare och deras uppgifter kräver kunskap och förmåga att på rätt sätt stödja och hjälpa barnen. En kvalificerad utbildning är därför nödvändig.
Bland övriga remissinstanser som framhåller behovet av utbildning kan nämnas socialstyrelsen, Stockholms läns landsting, socialkonsulenterna i Väst- manlands län, landstingsförbundet, kommunförbundet, Västerås, Örebro och Borås kommuner samt Svenska kommunalarbetareförbundet.
Kommunförbundet anser att det otvivelaktigt finns ett stort och uppdämt utbildningsbehov som detär nödvändigt att tillgodose. Däremot är det enligt förbundet tveksamt om behovet i huvudsak kan tillgodoses genom arbets- marknadsutbildning eller inom det reguljära skolväsendet. Kommunförbun- det anser att kursmaterial bör förhandsproduceras och utbildning anordnas för handledare. Förbundet erbjuder sig att ge synpunkter vid läromedels- produktion och att på olika sätt föra ut materialet till kommunerna.
Malmö kommun anser att behovet av grundutbildning framstår som så angeläget att utredningens förslag snarast bör genomföras och att kurser för utbildning av fosterföräldrar bör föras ut i hela landet.
9.4.6. Ersättningsfrågor
Utredningens förslag om ekonomisk ersättning till familjehemmen och upp- delning av ersättningen i en omkostnadsdel och en skattepliktig arvodesdel tillstyrks eller lämnas utan erinran av samtliga remissinstanser. Med hänsyn till att förslaget redan föranlett ändringar i kommunförbundets rekommen- dationer och i kommunalskattelagstiftningen i den av utredningen önskade riktningen, torde någon redovisning av enskilda remissyttranden inte er- fordras i denna del.
Utredningens förslag om ersättning för barn som vistas hos särskilt för- ordnad förmyndare har lämnats utan erinran av så gott som samtliga re- missinstanser. RR V, Västerås, Malmö och Karlsborgs kommuner, som be- handlat frågan, tillstyrker förslaget.
RRV anför att med hänsyn till den vidgning av kommunernas sociala åtaganden som ägt rum under de senaste åren finner verket det vara naturligt att vistelse i särskilt förordnad förmyndares/vårdnadshavares hem skall kun- na komma i fråga som förebyggande åtgärd och att ersättning skall kunna utgå för detta. RRV anser därför liksom utredningen att definitionen på familjehem bör utformas så att denna möjlighet inte utesluts.
9.4.7. Privatplacering av barn
Utredningens förslag att slopa tillståndstvånget vid privatplacering av barn tillstyrks uttryckligen av några remissinstanser.
Kammarrätten i Göteborg delar utredningens uppfattning att tillräckliga skäl inte längre föreligger att behålla ett generellt tillståndstvång vid privat- placering av barn i fosterhem. Härvid beaktar kammarrätten att barnavårds- nämnd enligt förslagen skall ha kvar rätten att enligt 51 & BvL förbjuda per- son inom kommun att utan nämndens medgivande ta emot annans barn un- der 16 år för vistelse i hemmet annat än tillfälligt. Denna bestämmelse bör kunna utgöra viss garanti för att olämpliga privatplaceringar av barn inte skall komma till stånd.
Karolinska institutet instämmer i utredningens förslag men finner det an- geläget att barnavårdsnämnden får vetskap om att barn på privat väg placeras i annan familj.
Örebro, Sala, Köpings och Sjöbo kommuner samt Göteborgs kommun till- styrker utredningens förslag. Sala kommun anför:
Eftersom privatplacering av fosterbarn oftast gäller till nära anhörig förekommer redan nu att ansökan om tillstånd inte inges. Kan man exempelvis genom folk- bokföringen avisera om sådan placering torde i framtiden tillståndstvång ej erfordras. Någon form av uppföljning måste anses lämplig.
Helsingborgs kommun menar att det bör räcka med den allmänna skyl- dighet barnavårdsnämnden har att tillse att alla barn har gynnsamma hem- förhållanden. Enligt Västerås kommun är utredningens förslag realistiskt och behöver inte innebära någon försämring av dessa barns situation. Förslaget bör dock enligt kommunen kompletteras med en bestämmelse om att även fosterföräldrar i likhet med vad som enligt 3 aå BvL gäller för vårdnads- havare skall ha rätt att från barnavårdsnämnden få stöd och hjälp av en särskilt utsedd barnavårdsman.
Länsstyrelserna i Jönköpings, Blekinge och Malmöhus län samt landstinget i Kristianstads län är tveksamma till en så genomgripande ändring som den av fosterbarnsutredningen föreslagna. Den först nämnda länsstyrelsen menar att det kan finnas skäl för en viss uppmjukning av bestämmelserna i fö- revarande hänseende, varför de bör ses över. Bestämmelser som syftar till att ge barn och ungdom trygghet i tillvaron bör emellertid bibehållas, fram- håller länsstyrelsen i Malmöhus län och fortsätter:
] vart fall borde stadgas skyldighet för mottagare av privatplacerade barn under tolv år att anmäla förhållandet till socialnämnden i orten. En annan möjlighet är att som skånska barnavårdsförbundet föreslagit en avisering från folkbokföringen till barnavårdsnämndema sker för alla barn som flyttas till annan familj.
Sundsvalls kommun tillstyrker förslaget, dock under uttalande av viss tvek- samhet. Även Sveriges skolkuratorers förening är tveksam till slopandet.
Det övervägande antalet remissinstanser avstyrker dock förslaget. Socialstyrelsen har i sitt remissarbete hört samtliga socialvårdskonsulenter och från dem fått en enhetlig uppfattning att tillståndstvånget bör finnas kvar. Man har utifrån arbetet på fältet förklarat att just förekomsten av en lagregel hindrar många olämpliga placeringar.
Flera remissinstanser framför att tillståndstvånget bör vara kvar, eftersom
det har en preventiv effekt och förebygger olämpliga placeringar. Väster- norrlands, Kristianstad och Kalmar läns landsting menar att vetskapen om till- ståndskravet inneburit att många olämpliga placeringar har kunnat förhind- ras.
S tockho/ms barnavårdsnämnd anför:
Genom att tillståndstvång är föreskrivet för mottagande av fosterbarn — och lagens bestämmelser härom kunnat åberopas — har man kunnat undvika åtskilliga olämpliga placeringar. Utredningen synes ha förstorat svårigheterna att kontrollera tillstånds- tvångets efterlevnad. Möjligheterna är i själva verket ganska goda, även i större kom- muner, att få kännedom om ifall någon för längre tid mottar annans barn utan att först ha tillstånd från barnavårdsnämnden.
Vikten av att genom tillståndstvånget kunna förhindra olämpliga pla- ceringar understryks också av Lunds och Karlskrona kommuner och socio- nomförbundet.
Betydelsen av samhällets stöd till fosterhemmen ger bl.a. länsstyrelsen i Skaraborgs län uttryck för samt anför:
Motivet för slopandet av tillståndstvånget tycks bl. a. ha varit att endast ett fåtal ansökningar om sådan placering avslagits varje år. Man kan emellertid anta att en hel del mindre lämpliga placeringar kunnat hindras på ett tidigt stadium tack vare samråd under hand mellan berörd nämnd och vederbörande föräldrar utan att formellt beslut påkallats. Det har också påpekats att det är svårt att kontrollera att bestämmelsen om tillstånd efterlevs. Detta måste enligt länsstyrelsens förmenande vara en svag motivering för slopandet av en bestämmelse, som visat sig vara ändamålsenlig och betydelsefull. Man torde därför snarare böra effektivisera dess efterlevnad än låta den utgå ur lagen.
Förslaget att slopa tillsynen över de hem, som tagit emot privat placerade barn. förefaller också svagt motiverat. I stället bör denna tillsyn enligt länsstyrelsens upp- fattning förstärkas i samma mån som stödet till de enskilda familjehemmen vidgas.
Länsstyrelsen i Stockholms län har starka betänkligheter mot utredningens förslag att tillstånd inte längre skall krävas när det gäller att ta emot pri- vatplacerade barn, vilken grupp vid fosterbarnsundersökningens genomfö- rande utgjorde 25 % av samtliga fosterbarn. Länsstyrelsen anför:
Varken förhållandet att tillståndstvånget inte alltid efterlevs eller svårigheterna att kontrollera efterlevnaden utgör enligt länsstyrelsens uppfattning tillräckliga skäl för att slopa nu gällande system. Även om man när det gäller de privatplacerade fos- terbarnen inte alltid getts tillfälle till en prövning enligt 4755 barnavårdslagen före placeringen får, så fort man får kännedom om att hemmet finns, detta status som fosterhem och därmed sammanhängande tillsyn och stöd utan att det behöver uppfat- tas som en misstroendeförklaring mot fosterföräldrarna.
Flera remissinstanser, bl. a. socialkonsulenterna i Jönköpings, Västman- lands, Kopparbergs och Gävleborgs län, Västernorrlands läns landsting, Vetlan- da kommun, TCO och socialhögskolan i Stockholm, pekar på att tillstånds- tvånget har ett trygghetsmoment som innebär ett skydd för barnen och ett stöd för föräldrarna.
Karlskrona kommun framhåller att barnavårdsnämnden på ett ”naturligt” sätt kommer in och kan ge råd och stöd åt blivande fosterföräldrar. Eksjö kom- mun och Allmänna barnhuset menar att ett tillståndsförfarande är ett effektivt sätt att få kännedom om de barn som behöver samhällets särskilda stöd.
Slutligen kan nämnas några remissinstanser som utan någon utförlig motivering avstyrker utredningens förslag, nämligen A lvsborgs läns landsting, Gnosjö och Jönköpings kommuner, FSS samt sociala barna- och ungdornsserni- nariet.
Barn från utlandet
Utredningen föreslår dels att nuvarande bestämmelse om förhandsgodkän- nande ändras till att i stället gälla ett hems lämplighet som adoptivhem, dels att en särskild bestämmelse förs in i BvL enligt vilken hem som mottagit utländskt barn under 16 år i adoptionssyfte skall stå under tillsyn av bar- navårdsnämnden till dess adoptionen ägt rum.
Av de remissinstanser som behandlat frågan stöder Karolinska institutet utredningens båda förslag. Köpings kommun tillstyrker den föreslagna änd- ringen i fråga om förhandsgodkännande medan Örebro kommun tillstyrker förslaget om tillsyn i angivna hem.
Länsstyrelsen i Stockholms län, Älvsborgs läns landsting, NIA samt adop- tionscentrum har synpunkter som bl. a. innebär att utredningens förslag borde vidgas till att gälla även svenska barn som privatplaceras i avvaktan på adop- tion.
NIA vill inte förorda ett system ”som skulle göra det legalt att helt på egen hand och utan någon kontakt med behörig svensk myndighet föra in barn i landet i adoptionssyfte”. Enligt nämnden är det därför nödvändigt att utred- ningens förslag om förhandsbesked görs obligatoriskt.
Statens invandrarverk påpekar att det i landet - utan att adoptionssyfte föreligger — finns ett relativt stort antal utländska barn som vistas här utan sina legala vårdnadshavare. Det kan gälla flickori 12—14-årsåldem som vistas här i svenskt eller utländskt hem och används för att passa familjens barn. Det kan också vara fråga om barn som lämnats kvar i Sverige — t. ex. för skolgång — då föräldrarna återvänt till hemlandet. Ofta privatplaceras dessa barn av föräldrarna hos släktingar och bekanta landsmän i Sverige utan vare sig invandrarverkets eller barnavårdsnämndernas kännedom. Det är nödvändigt att invandrarverket, som har att utfärda uppehållstillstånd för de utomnordiska barnen, får barnavårdsnämndernas utlåtande om sådana fosterhems lämplighet och att nämnderna kan utöva den kontroll som be- hövs för att tillförsäkra dessa barn en god uppväxtmiljö och tillvarata deras intressen i skolhänseende. Detta och andra skäl talar enligt verket emot förslaget att slopa tillståndstvånget.
9.5. Socialutredningens överväganden och förslag
9.5.1. Inledning
Framställningen tidigare i detta kapitel visar att vård i annat enskilt hem än det egna förekommer i betydande utsträckning. Placering i sådan vård kan ha olika syften.
Ett syfte kan vara att bereda underårig den vård och fostran som föräldrar eller annan vårdnadshavare normalt svarar för enligt FB men av någon anledning inte kan ge. Är den underårige då under 16 år blir han att betrakta som fosterbarn i BvL:s mening, och BvL:s bestämmelser om fosterbarnsvård träderi tillämpning (se 9.1). Fosterbarnsplacering kan som nämnts ske genom samhällets försorg men också på privat väg, med eller utan medverkan från de sociala myndigheternas sida.
Såsom framgått av vad tidigare anförts kan emellertid vård i annat enskilt hem än det egna anordnas genom socialvårdens försorg för längre eller kor- tare tid utan att ett fosterbarnsförhållande enligt BvL uppkommer. Sådan vård har blivit en allt viktigare resurs i det sociala arbetet, framför allt när det gäller barn och ungdomar men också i fråga om vuxna. Inom kom- munerna pågår f.n. omfattande försöksverksamhet med denna vårdform varvid olika modeller prövas.
Fosterbarnsutredningen har föreslagit att den nuvarande fosterbarnsvår- den skall ersättas av vård i enskilda och kommunala familjehem. där de enskilda familjehemmen enligt förslaget svarar mot de fosterhem som kom- munerna i dag använder sig av (se 9.3.2). Benämningen vård i familjehem bör dock enligt utredningen reserveras för den vård som ordnas genom den sociala nämndens försorg. Å andra sidan skall även äldre ungdomar(över 18 år) kunna beredas vård i familjehem. Begreppet fosterbarn bör utmönstras ur lagstiftningen. Fosterbarnsutredningens förslag har som redovisats under 9.4 vunnit övervägande stöd hos remissinstanserna.
Som synes är det av fosterbarnsutredningen förordade begreppet vård i familjehem både mer inskränkt och mer vidsträckt än begreppet foster- barnsvård. Det är mer inskränkt så tillvida som det inte omfattar de privata fosterhemsplaceringarna som nu faller under BvL:s tillsynsbestämmelser. Det är mer vidsträckt eftersom familjehemmen avses skola ta emot inte bara barn under 16 år för "vård och fostran” utan även barn som mer tillfälligt har behov av vård utom det egna hemmet samt dessutom ung- domar. SU har vid sina överväganden funnit att — utöver allmänna bestämmelser om vård i enskilt hem — också i fortsättningen särskilda bestämmelser behövs för sådan vård och fostran av barn i annat enskilt hem än det egna som mot- svarar den nuvarande fosterbarnsvården. De frågor som därvid kräver en för- fattningsmässig reglering har sådan anknytning till de familjerättsliga vård- nadsbestämmelserna i FB att även de särskilda bestämmelserna om ”foster- barnsvård” bör tas in i FB (jfr förslaget till ändring i 6 kap. FB).
SU ansluter sig — om än med viss tvekan — till fosterbarnsutredningens för- slag att begreppet fosterbarn skall utmönstras ur författningarna. Det har emellertid varit svårt att finna ett annat begrepp som klart och kortfattat an- ger den form av vård som omfattas av de föreslagna bestämmelserna i FB, nämligen då barn under 16 år bereds vård och fostran i annat enskilt hem än vårdnadshavares. SU använder därför även i fortsättningen i detta betänkan- de stundom termerna ”fosterbarn”, ”fosterbarnsvård”, ”fosterföräldrar” och ”fosterhem" för denna vårdform där det kan underlätta förståelsen av texten. Därmed vinns också den fördelen att man vid tillämpningen av de nya be- stämmelserna i FB kan hämta ledning av den tolkning rättspraxis givit be- greppet fosterbarnsvård.
1 det följande behandlas i avsnitten 9.5.2—5 de principer och särskilda be- stämmelser som bör gälla för fosterbarnsvården. Bestämmelserna föreslås som nämnts skola tas in i FB. De allmänna principerna för vård i annat enskilt hem som resurs i det sociala arbetet tas upp till behandling i avsnitt 9.5.6. Er- forderliga bestämmelser i denna del synes ha sin plats i socialtjänstlagen (se 11, 21 och 23 & lagförslaget).
Har fosterbarnsvård anordnats av socialnämnden behövs givetvis inte nå- got särskilt tillstånd enligt de föreslagna bestämmelserna i 6 kap. 15 _»5," FB. ] övrigt synes nämnden i fråga om denna vårds innehåll m. m. böra beakta både bestämmelserna i FB och bestämmelserna i socialtjänstlagen i de delar dessa kompletterar varandra.
9.5.2. Vård ochfostran i annat enskild hem än vårdnadshavarens
] FB ges bestämmelser om vårdnad. Såsom framgår av 6 kap. l &" FB står barn under vårdnad av bägge eller den ene av sina föräldrar eller av särskilt förordnad förmyndare till dess barnet fyllt 18 år eller ingått äktenskap. FB upptar bestämmelser om vårdnadshavarnas — som regel föräldrarnas — skyld- digheter gentemot barnet. Föräldrarna skall enligt vad närmare anges i 6 kap. FB sörja för barnets person och ge det en sorgfällig uppfostran. De skall se till att barnet erhåller uppehälle och utbildning.
Föräldrarna kan överlåta på annan att utöva den faktiska vården av barnet. l situationer där föräldrarna inte själva kan ha barnet i sin vård kan det bli nödvändigt för dem att lämna barnet till ett annat enskilt hem. De som i sitt hem tar emot barnet övertar på föräldrarnas begäran de uppgifter i fråga om vården av barnet som annars vilar på föräldrarna. Föräldrarna har emellertid kvar sitt bestämmande över barnet och kan därför när som helst återta vården av detta.
När barnet på så sätt tas emot för vård och fostran i annat enskilt hem — fosterbarnsvård — aktualiseras frågan om behovet av bestämmelser som ger samhället möjlighet att följa vården och medverka till att barnet får de om- sorger som det behöver. Den tidigare framställningen har visat att detär van- ligt att den sociala nämnden (barnavårdsnämnden, sociala centralnämnden etc.) på föräldrarnas begäran medverkat vid anordnandet av vården. Då bar- net genom nämndens försorg bereds vård i annat enskilt hem svarar nämn- den enligt vad förut sagts för att barnet får god vård. SU föreslår i sitt förslag till socialtjänstlag att vård som bedrivs i familjehem skall ske i samråd med nämnden. Med det nämnden tillagda ansvaret för vården följer skyldighet för nämnden att medverka till att barnet bereds sådan vård som svarar mot bar- nets behov, att delta i beslut som rör vården samt att kontinuerligt följa den- na (se också de föreslagna bestämmelserna i FB 6:17).
Det anförda innebär att när nämnden på föräldrarnas begäran eller med de- ras medgivande anordnar vård av barnet nämnden inträder vid sidan av för- äldrarna som ansvarig för vården. Motsvarande skall gälla då underårig i en- lighet med vad närmare sägs i avd. 111 bereds vård med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig. Frågan blir då om särskilda bestämmelser bör finnas för de situationer när föräldrarna utan nämndens medverkan själva vill ge barnet vård och fostran i annat enskilt hem.
Det förekommer ganska ofta att barn under någon tid måste beredas vård i annat enskilt hem. Så kan vara fallet när barnet på grund av sjuk- dom i hemmet tillfälligt placeras hos någon släkting. Det förekommer även att barnet under ferier eller under skolterminer får vistas hos annan familj. ! sådana situationer behåller föräldrarna själva mycket av bestämmandet över och omvårdnaden om barnet och detta kan därför alltjämt sägas ha sitt hem hos föräldrarna (se 9.1.3 om Vistelsehem).
Skilda från dessa är de situationer där föräldrarna på grund av svårigheter i relationerna till barnet, på grund av sjukdom eller av annan anledning ej längre själva kan ta del i vården och fostran av barnet utan måste överlämna hela sitt bestämmande över detta till annan, dvs. till vad som kallas fosterbarnsvård (9.1.2). I dessa situationer kan barnets förhållanden vara sådana att särskilda krav bör ställas på dem som i föräldrars ställe skall ge barnet vård och fostran. Det är ofta viktigt att placering av barnet föregås av en utredning som avser frågan om barnets särskilda behov och dess möjligheter att anpassa sig till förhållandena i det nya hemmet.
Enligt fosterbarnsutredningens förslag bör endast den värd som sker genom socialnämndens försorg vara underkastad nämndens tillsyn medan placeringar i enskilda hem som sker på privat initiativ bör falla utanför. Nuvarande tillståndsgivning vid privatplaceringar föreslås således upphävd utom såvitt avser utländska barn, varom mera nedan. Fosterbarnsutred- ningen framhåller därvid att samhällets ingripande mot missförhållanden bör ske enligt samma regler oberoende av var barnet vistas. Svårigheten att kontrollera efterlevnaden av bestämmelserna ligger även till grund för fosterbarnsutredningens förslag att slopa tillståndstvånget.
Förslaget att slopa tillståndstvånget har som tidigare nämnts avstyrkts eller bemötts med tveksamhet av det övervägande antalet remissinstanser. Det har bl. a. framhållits att härigenom skulle en för barnens skydd viktig kontrollfunktion falla bort. Särskilt har framhållits att tillståndskravet lett till att i många fall olämpliga placeringar av barn kunnat undvikas. Det har uttalats att i dessa situationer reglerna om bamavårdsnämnds in- gripanden enligt 25 å BvL är otillräckliga för att förhindra att barnet placeras i en miljö där det inte kan få tillräcklig stimulans i sin utveckling. I sådana situationer har kravet på tillstånd inneburit att socialnämnden fått tillfälle att tillsammans med föräldrarna finna ett hem som bättre tillgodosett barnets behov. Det har i flera remissvar betonats att den omständigheten att svå- righeter förelegat vid kontroll av efterlevnaden av bestämmelsen i sig inte bör utgöra grund för att upphäva bestämmelsen så länge den visar sig ha betydelse för tillvaratagande av barnens intressen.
I de fall där föräldrarna avser att mer varaktigt anförtro annan vården och fostran av barnet bör enligt SU till skydd för barnet men även till stöd och hjälp åt föräldrarna och dem som tar emot barnet finnas bestämmelser som ger socialnämnden möjlighet att medverka vid bedömningen av om det hem till vilket barnet skall lämnas svarar mot barnets särskilda behov och att de tilltänkta fosterföräldrarna har förutsättningar att ge barnet de omsorger som det behöver.
Socialnämndens medverkan vid beredande av vård och fostran i annat enskilt hem än föräldrarnas kan emellertid vara viktig även från en annan synpunkt. Flyttningen av barnet till en ny miljö kan medföra stora på-
frestningar för barnet. Det är därför angeläget att socialnämnden när det behövs medverkar vid överilyttningen. Det kan ofta vara nödvändigt att barnet inledningsvis får vistas i det nya hemmet under en kortare tid — en ”'inskolningstid” — för att utfallet av vården skall kunna bedömas.
Det är således angeläget att anordnandet av mer varaktig vård i annat en- skilt hem än det egna föregås av samråd mellan föräldrarna, socialnämnden och de blivande fosterföräldrarna. Barnets egen uppfattning bör därvid till- läggas stor betydelse. Socialnämndens uppgift skall vara att till skydd för barnet medverka till att barnet i det nya hemmet kan få den vård och omvårdnad som det behöver.
SU har funnit socialnämndens medverkan så viktig att enligt utredningens förslag i FB 6:16 barn ej utan nämndens medgivande bör få beredas vård och fostran i annat enskilt hem än föräldrarnas. Vad nu sagts bör emellertid en- dast gälla barn under 16 år.
SU:s förslag innebär att socialnämnden bereds tillfälle att medverka vid anordnande av vård och fostran av barn under 16 år i annat hem än det egna. Härigenom ges nämnden möjlighet att förhindra en från barnets syn- punkt olämplig placering. Det kan inte vara tillfredsställande att den som i en situation, då annans insatser vid vårdens utövande är nödvändiga, väljer att på egen hand placera barnet i en annan familj skall vara underkastad andra regler än den som vänder sig till socialnämnden för att få dess medverkan. Barnet bör inte genom föräldrarnas beslut kunna undandras det stöd och den hjälp som regler om medgivande avser att tillförsäkra barnet i en för barnet ofta svår situation.
SU finner det således angeläget att socialnämnden bereds möjlighet att vid behov medverka vid vårdens anordnande. Lika viktigt är emellertid att nämnden, om så anses erforderligt, kan följa vården i det enskilda hem- met. Socialnämndens medverkan under vårdens utövande kan vara bety— delsefull i flera hänseenden.
Fosterbarnsplacering har som regel sin grund i att föräldrarna — oftast under en övergångstid — saknar förmåga att själva ge barnet erforderlig vård. Då barnet bereds vård i enskilt hem är avsikten i allmänhet att barnet så snart som möjligt skall kunna återvända hem. Det är inte minst med hänsyn härtill av största betydelse att socialnämnden medverkar till att bar- nets kontakter med föräldrarna består. Betydelsen härav framgår av de av fosterbarnsutredningen redovisade uppgifterna. Nämnden bör således med- verka till att barnet får besöka föräldrahemmet men även till att föräldrarna får träffa barnet i fosterhemmet. Över huvud taget bör nämnden på olika sätt söka se till att barnets kontakter med syskon och föräldrar hålls levande.
Den som tar emot barnet för vård och fostran inträder i vissa avseenden istället för föräldrarna och med samma uppgifter som annars åvilar dessa. De som vårdar barnet får således träffa de avgöranden rörande barnet som sam- manhänger med den dagliga vården. Fosterföräldrarna kan emellertid ställas inför frågor som är av stor betydelse för barnet såsom frågor rörande val av utbildning eller beredande av särskild behandling på sjukhus. Det ligger i sa- kens natur att de som har barnet i sin vård i den utsträckning det är möjligt skall fatta sådana beslut i samråd med föräldrarna och i förekommande fall med barnet. Det är en viktig uppgift för nämnden att medverka till att fos-
terföräldrarnas kontakter med föräldrarna upprätthålls så att de kan ta del i beslut som rör barnet.
En fortlöpande kontakt från nämndens sida är emellertid av betydelse även i ett annat hänseende. Genom denna kan nämnden där så behövs lämna fos- terföräldrarna stöd och hjälp vid vårdens utövande. Ofta kan det vara nöd- vändigt att förse fosterhemmet med särskild utrustning för att barnets behov skall kunna tillgodoses.
Socialnämnden bör således följa vården av den som mottagits för vård och fostran i annat hem än det egna. Det ligger i sakens natur att de som tagit emot barnet på nämndens begäran skall lämna upplysningar om barnet, om vården och om därmed sammanhängande frågor. Av vad förut sagts följer även att fosterföräldrarna bör ta kontakt med nämnden innan de be- slutar i frågor av väsentlig betydelse för barnet.
De uppgifter som enligt det anförda bör ankomma på nämnden ställer anspråk på sådana resurser inom socialtjänsten att möjligheter ges för en fortlöpande stödjande och hjälpande kontakt med det hem där barnet vårdas.
Den nämnden tillkommande uppgiften att följa vården av de barn som genom föräldrarnas försorg bereds vård och fostran i annat enskilt hem bör även avse de situationer där barnet tas emot i hem i annan kommun. Den nämnd som lämnat sitt medgivande till vården bör således ha kvar sin tillsyn. Nämnden bör emellertid ha möjlighet att överflytta ärendet i enlighet med bestämmelsen i 29 & förslaget till socialnämndslag.
Uppgiften att följa vården bör pågå till dess barnet fyllt 16 år. Anledning att beträffande äldre barn tillägga nämnden särskilda befogenheter med av- seende på vården föreligger enligt utredningens mening inte.
SU:s förslag innebär således att socialnämnden bör ges samma ansvar för de barn som genom föräldrarnas försorg bereds vård och fostran i annat enskilt hem som för de barn som nämnden placerar i annat hem än det egna.
De här föreslagna bestämmelserna har avseende endast på de barn som bereds vård och fostran i annat enskilt hem, de som nu i BvL betecknas fos- terbarn. Det är således först när föräldrarna överlåter sitt bestämmande över barnet på annan som de här föreslagna bestämmelserna blir tillämpliga. Vid bedömningen av när så skall antas vara fallet kan vägledning hämtas av den uttolkning fosterbarnsbegreppet fått i rättstillämpningen. Det bör således uppmärksammas att kortare tids placering hos annan under ferier, under skoltermin eller då vården annars mera tillfälligt överlåtes på annan inte omfattas av den föreslagna regleringen. För att ett foster- barnsförhållande skall föreligga räcker det inte med att barnet vårdas i annat hem än det egna, dvs. får mat, husrum och tillsyn i det ifrågavarande hem- met. Därutöver fordras att Vårdarna har trätt i föräldrarnas ställe för barnet och ger barnet den fostran som föräldrar normalt ger sitt barn.4
Utsträckt tillsyn
Enligt 46 å andra stycket BvL får nämnden om särskilda skäl föreligger be- sluta att barn som av föräldrarna tillfälligt placerats i annat hem, vistelsebarn, skall anses som fosterbarn och falla under bestämmelserna för sådana barn. 4Råd och anvisningar Bestämmelsen har tillkommit för att hindra att någon undgår fosterbarns- 137/ 1961.
tillsynen genom att påstå att barn som vistas hos honom inte fostras i hans hem. Beslut kan meddelas även i andra fall beträffande vistelsebarn som av särskilda skäl anses böra ställas under nämndens tillsyn (9.1.4).
SU finner med beaktande av den stadga begreppet fosterbarn vunnit ej an- ledning att av först nämnda skäl bibehålla särskild reglering för vistelsebarn. Ej heller finns enligt utredningen skäl att bibehålla bestämmelser som ger nämnden möjlighet att anordna särskild tillsyn beträffande vistelsebarn. Nå- gon motsvarighet till bestämmelsen i 46 å andra stycket BvL bör därför inte tas upp i en kommande lagstiftning.
Förbud att ta emot vistelsebarn
I undantagsfall kan sådana förhållanden föreligga i ett hem att detta är klart olämpligt för vård av barn över huvud taget. Om nämnden beträffande så- dant hem har anledning anta att man där avser att ta emot barn för vård, har nämnden enligt 51 å BvL befogenhet att meddela förbud mot att ta emot an- nans barn under 16 år utan att nämnden dessförinnan lämnat sitt tillstånd.
Enligt SU bör på sätt fosterbarnsutredningen föreslagit även i fortsättning- en socialnämnden kunna meddela förbud som nu sagts. En bestämmelse härom har därför tagits upp i FB 6:18.
9.5 .3 F ör/lyttning avfbsterbarn
Beträffande de fosterbarn, som inte är omhändertagna för samhällsvård. har föräldrarna kvar sitt bestämmande över barnet. De kan således när som helst ta barnet tillbaka från fosterhemmet eller flytta det till ett annat fosterhem. Har barnet vistats lång tid hos fosterföräldrarna och fått en fast förankring i det nya hemmet kan en sådan förflyttning vara till allvarlig skada för barnet. Det har därför ansetts nödvändigt att till barnets skydd införa bestämmelser om rätt att i vissa fall förbjuda förflyttning. Vid BvL:s tillkomst övervägdes att föra in regler i FB om överflyttning av den rättsliga vårdnaden i situationer som nu sagts. Häremot invändes emel- lertid bl. a. att en förflyttning av barnet inte alltid kunde sägas vara sådant missbruk av vårdnadsrätten som enligt FB bör utgöra förutsättning för att domstol skall kunna frånta föräldern den rättsliga vårdnaden.
I samband med tillkomsten av BvL övervägdes även att låta möjligheten att förhindra förflyttning ingå under BvL:s bestämmelser om förebyggande åtgärder och om omhändertagande för samhällsvård. Förslaget avvisades under hänvisning bl. a. till att detta skulle leda till att förutsättningarna för omhändertagande på ett otillfredsställande sätt utvidgades.
Som framgått under 9111 valde man därför i BvL att särskilt reglera de förutsättningar under vilka barnavårdsnämnden skall kunna förhindra en förflyttning av fosterbarnet. ] 50 ;" BvL upptogs sålunda en bestämmelse att om det skulle vara till avsevärd skada för ett fosterbarn att skiljas från foster- hemmet barnavårdsnämnden i den kommun där hemmet är beläget får för viss tid eller tills vidare förbjuda föräldrarna eller annan vårdnadshavare att ta barnet från fosterhemmet. Nämnden får enligt samma lagrum meddela interimistiskt beslut med en giltighetstid av högst fyra veckor.
F B:s verkställighefsreg/er
Nära sammanhängande med dessa bestämmelser är FB:s regler om verkstäl- lighet av dom eller beslut som rör vårdnaden.
Den som har vårdnaden om barnet har som förut sagts rätt att bestämma var barnet skall vistas. Finns barnet hos annan än vårdnadshavaren och vill denne, när vårdnadshavaren begär det, inte lämna barnet ifrån sig, kan på vårdnadshavarens begäran domstolen förklara att barnet skall överlämnas.
Domstolen får i vissa fall besluta om vem av föräldrarna som skall ha vårdnaden om barnet. Domstolen kan även förordna att vårdnaden skall an- förtros särskilt förordnad förmyndare. Den av föräldrarna som inte har del i vårdnaden har som regel rätt att umgås med barnet. Kan föräldrarna inte enas i fråga om umgängesrätten avgörs frågan av domstol.
Domstolen har således i tre hänseenden att fatta beslut som rör barnet nämligen i fråga om överlämnande av barn, om vårdnad och om umgänges- rätt. I syfte att bereda barnet erforderligt stöd och hjälp i situationer, då domstols beslut eller dom inte frivilligt efterkoms, har i 21 kap. FB intagits bestämmelser om verkställighet av dom eller beslut som nu sagts.
Enligt FB 2111 skall verkställighet av vad allmän domstol i dom eller be- slut bestämt om vårdnad eller umgängesrätt eller om överlämnande av barn sökas hos länsrätten. '
Innan länsrätten förordnar om verkställighet får den uppdra åt ledamot el- ler suppleant i barnavårdsnämnden eller åt tjänsteman inom barnavården att verka för att den som har barnet om hand frivilligt skall fullgöra vad som åligger honom. Sådant uppdrag får även lämnas åt annan lämplig person (FB 21:2).
Länsrätten skall således i första hand söka medverka till att överflyttning- en skeri frivilliga former. Överlämnas inte barnet frivilligt får länsrätten för- ordna om verkställighet. Länsrätten kan därvid förelägga vite eller, om det anses nödvändigt, besluta om att barnet skall hämtas genom polismyndig- hets försorg. Även om länsrätten beslutat om verkställighet finns en möjlig- het att i första hand göra ett försök att genom uppdrag som nyss nämnts få barnet frivilligt överlämnat. Om särskilda skäl föreligger får länsrätten, för att underlätta barnets förflyttning, föreskriva att barnet tillfälligt skall tas om hand på lämpligt sätt.
I vissa situationer föreligger hinder mot förflyttning som nu sagts. Har barnet fyllt 15 år får enligt FB 21:3 verkställighet inte ske mot barnets vilja utan att länsrätten finner det nödvändigt med hänsyn till barnets bästa. Det- samma gäller om barnet inte fyllt 15 år men nått sådan mognad att dess vilja bör beaktas på motsvarande sätt.
Ett annat hinder mot verkställighet kan vara att länsrätten finner att för- hållandena ändrats så väsentligt sedan domstolen beslutade att det med hän- syn till barnets bästa är påkallat att frågan om ändring av vad som bestämts om vårdnad och umgängesrätt bör prövas av allmän domstol. Länsrätten får även i annat fall vägra verkställighet om risk som inte är ringa föreligger för skada på barnets kroppsliga eller själsliga hälsa.
Slutligen bör uppmärksammas att överflyttning kan komma ifråga i andra situationer än nu nämnts. Enligt FB 21 :6 får således den som har vårdnaden om barnet även om dom eller beslut som förut sagts inte föreligger påkalla
länsrättens åtgärd för att få barn som vistas hos annan återfört till sig. Så får även ske när föräldrar eller adoptivföräldrar gemensamt har vårdnaden och en av dem utan beaktansvärda skäl egenmäktigt bortfört eller kvarhåller bar- net samt den andre begär rättelse (FB 2127). Även i angivna situationer skall de nyss nämnda bestämmelserna gälla.
Överflyttning av barn i enlighet med vad nu sagts skall ske på ett för barnet så skonsamt sätt som möjligt. FB upptar bestämmelser vars syfte är att så långt möjligt underlätta förflyttning. Sålunda föreskrivs bl. a. att vid hämtning av barn ledamot av nämnden skall vara närvarande och om möjligt även läkare.
Bestämmelserna i 21 kap. FB kan sägas i stor utsträckning tillgodose de intressen som 50; BvL avser att skydda. Under förarbetena till 21 kap. FB ifrågasattes därför om inte 50%" borde upphävas i samband med att 21 kap. trädde i kraft. En fråga om förflyttning av fosterbarn ansågs emellertid kunna uppkomma utan samband med ett verkställighetsärende varför be- stämmelsen i BvL bibehölls. För att samma bedömningsnormer skulle gälla ändrades uttrycket i 505 ”vara till avsevärd skada” till ”föreligger risk, som ej är ringa, för skada”.
Socialutredningens bedömning
Vad först angår frågan om behovet av bestämmelser rörande förflyttning av barn utöver de i 21 kap. FB angivna kan anföras följande.
Socialnämnden bör enligt SU:s förslag kunna följa vården av de barn som mottagits för vård och fostran i annat enskilt hem än föräldrarnas. Socialnämndens insatser avseende bl. a. stöd och hjälp, upplysning och väg- ledning skall syfta till att i samverkan med dem som vårdar barnet och barnets föräldrar bereda barnet trygga uppväxtförhållanden och goda lev- nadsbetingelser i övrigt. Socialnämnden skall medverka till att överbrygga de svårigheter som kan uppkomma då den faktiska men ej den rättsliga vårdnaden övergår på annan. I denna verksamhet, vars syfte är att i första hand vara barnet till hjälp och stöd, bör finnas utrymme för nämnden att förhindra att förälder till skada för barnet flyttar barnet från fosterhemmet. Rätten att meddela sådant förbud bör ingå bland de befogenheter som bör tillkomma nämnden för att nämnden skall kunna tillvarata barnets intressen. Den omständigheten att förälder eller annan vårdnadshavare har möjlighet att enligt 21 kap. FB påkalla rättens medverkan vid överflyttning bör således inte i och för sig leda till att nämndens befogenheter i nu angivet hänseende begränsas. Dock bör länsrättens beslut enligt 21 kap. FB gälla framför beslut av nämnden.
Den fråga som därefter uppkommer är om det finns anledning att vid sidan av de särskilda bestämmelserna om vård av underårig uppta regler om rätt för nämnden att meddela förbud som nu sagts. SU vill därvid hänvisa till sina överväganden i avd. 111. Som där närmare anförts får på ansökan av social- nämnden länsrätten besluta om vård av underårig som på grund av brister i omsorgen om honom eller annat förhållande i hemmet utsätts för fara till häl- sa eller utveckling och som till följd därav är i behov av vård som inte kan tillgodoses på annat sätt. Beslutar länsrätten om vård övergår på nämnden be- fogenheten att- bestämma var den underårige skall vistas och hur vården skall
anordnas. Länsrätten skall där så kan ske i beslutet ange under hur lång tid vården längst får pågå.
De angivna bestämmelserna har således sin grund i att barnet genom föräldrarnas åtgärder utsätts för fara och att barnet till följd därav är i behov av vård. Det skulle vara att gå utöver syftet med bestämmelserna att därunder även inrymma den situation som nu beskrivs i 50 & BvL. Förhållandena kan ju vara sådana att föräldrarna såväl med hänsyn till sina personliga egenska- per som till de förhållanden varunder de lever mycket väl kan ta barnet om hand, men anledning att förbjuda överflyttning likväl kan föreligga med hän- syn till den tid som barnet vistats i fosterhemmet och den fasta förankring som barnet fått där. SU finner således att socialnämndens befogenheter att förhindra skadliga förflyttningar bör regleras särskilt. Bestämmelser härom har tagits upp i FB 6:19 0. 20.
9.5.4. Förhandsbesked
Enligt 47% tredje stycket BvL kan den som ämnar ta emot fosterbarn få förhandsbesked från socialnämnden rörande hemmets allmänna lämplighet som fosterhem. Sådant besked är inte bindande för nämnden vid därefter företagen prövning av om tillstånd att ta emot fosterbarn skall ges.
SU föreslår som nämnts att barn under 16 år ej skall få beredas vård och fostran i annat enskilt hem än föräldrarnas med mindre socialnämnden lämnat sitt medgivande. Något generellt behov av att kunna ge förhandsbe- sked i sådan fråga föreligger inte enligt utredningens mening.
I ett hänseende bör emellertid nämnden redan före placeringen i hemmet kunna ge besked rörande hemmets allmänna lämplighet, nämligen vid ifrå- gasatt adoption.
Enligt FB skall rätten ge tillstånd till adoption. Rätten skall enligt FB 4:6 pröva huruvida adoptionen lämpligen får äga rum. Tillstånd får inte ges med mindre adoption finnes vara till gagn för barnet. I ärendet skall rätten beträffande underårig inhämta yttrande från socialnämnden (FB 4:10).
Det är framför allt vid ifrågasatt adoption av barn från utlandet ofta nöd- vändigt att innan sökanden kan komma ifråga som adoptivförälder det fö- religger utredning rörande hans lämplighet (jfr ifråga om utländska adop- tivbarn kap. 51). Även i andra situationer kan det vid ifrågasatt adoption vara nödvändigt att i förväg utreda det tilltänkta hemmets lämplighet. Social- nämnden bör därför kunna meddela förhandsbesked rörande enskilt hems lämplighet som adoptivhem. Har förhandsbesked meddelats får beskedet er- sätta det tillstånd som annars skall inhämtas innan barn tas emot för vård och fostran. Nämndens vidare bedömning i fråga om adoption får i sådant fall re- dovisas i det yttrande som nämnden enligt vad förut sagts skall avge till domstolen.
Förhandsbesked bör ges begränsad giltighet. Det får således inte förekom- ma att personer på grund av ett förhandsbesked som lämnats för lång tid se- dan tar emot barn i sitt hem. En lämplig avvägning nås om förhandsbeskedet gäller för en tid av högst ett år.
Bestämmelser om förhandsbesked i enlighet med vad nu sagts föreslås in- tagna i FB 4:10.
9.5.5. För/ned/ingsverksamhet
[ 54å BvL stadgas att enskild person eller sammanslutning inte utan so- cialstyrelsens tillstånd får bedriva förmedlingsverksamhet beträffande fos— terbarn. Syftet med bestämmelsen är inte att förhindra att enskild person eller sammanslutning i något enstaka fall förmedlar fosterhem utan tillstånd. Vad som kräver tillstånd är privat förmedling av så pass stor omfattning att den kan betecknas som förmedlingsverksamhet.
l fosterbarnsutredningens förslag har möjligheten att bedriva förmedlings- verksamhet med tillstånd av socialstyrelsen slopats. Enligt utredningens mening fanns det inga sakliga skäl för att tillåta en sådan verksamhet.
SU finner på sätt fosterbarnsutredningen föreslagit att bestämmelse om förbud mot förmedlingsverksamhet bör tas in i kommande lag. Utredningen har med beaktande av det nära samband denna fråga har med övriga här ovan berörda frågor funnit att bestämmelsen bör upptas i det avsnitt i FB, som enligt utredningens förslag skall reglera vård och fostran utom hemmet av den som är under 16 år. Bestämmelsen återfinns i FB 6:21.
9.5.6. Vård ifamiljehem som resurs inom socialtjänsten Principerför vård och behandling
Såsom framgår av SU:s i föregående kapitel redovisade förslag bör de sociala insatserna utformas så att möjligheterna att bereda den enskilde stöd och hjälp i den egna miljön ökar. ] förslaget till socialtjänstlag anger utredningen att socialnämndens insatser bör inriktas på att underlätta för den enskilde att bo hemma. Med en fortsatt utbyggnad av de förebyggande insatserna kom- mer, som bl. a. fosterbarnsutredningen framhåller, antalet barn och unga som behöver beredas vård utanför det egna hemmet att minska. Detta kan emel- lertid leda till att de som måste beredas vård i annat enskilt hem kommer att ha ett större vårdbehov.
Det bör ankomma på socialnämnden att då den enskilde behöver vård i annat hem än det egna i första hand pröva om den behövliga vården kan ges i annat enskilt hem. Framför allt för barn och ofta även för unga är vård i enskilt hem att föredra framför annan vård. Vård i familjehem bör emellertid inte vara förbehållen de underåriga. Många gånger kan sådan vård vara ett bättre alternativ än institutionell vård även för vuxna.
SU föreslår som närmare framgår av avd. 111 att underårig i vissa särskilt angivna situationer skall kunna beredas vård även om samtycke till sådan vård inte föreligger. Har vård beslutats får socialnämnden bestämma var den underårige skall vistas under vårdtiden och hur vården i övrigt skall anordnas. Av vad tidigare sagts följer att socialnämnden därvid i första hand bör pröva om vård i annat enskilt hem kan komma ifråga.
Från såväl normaliserings— som närhetssynpunkt är det. som fosterbarns- utredningen framhåller, som regel önskvärt att barnet eller den unge bereds vård på kortare avstånd från föräldrahemmet än vad i dag oftast är fallet. Därmed är inte sagt att placering i annat enskilt hem alltid skall behöva ske inom den egna kommunen. även om en sådan placering bör vara hu- vudregel. I vissa situationer kan det vara nödvändigt att bereda den un-
derårige vård på avstånd från hemmiljön, t. ex. för att bryta ett missbruk av beroendeframkallande medel som uppkommit i den kamratkrets som den unge tillhör.
Nämndens ansvar jör vård i, familjehem
Vård i familjehem bör vara en resurs vid sidan av andra som vid behov skall kunna erbjudas den enskilde. Sådan vård skall således kunna komma ifråga t. ex. då det är nödvändigt att bereda en tonåring en tids vistelse i annan miljö i avvaktan på att svårigheter i föräldrahemmet klaras upp. Som förut framhållits kan vård i familjehem även vara en lämplig vårdform för vuxna.
Socialnämnden anordnar vård som nu sagts och nämnden bör även ha ansvaret för vården. I 11 å andra stycket socialtjänstlagen föreslår utredning- en att socialnämnden ges ansvar för att den som genom nämndens försorg tagits emot i enskilt eller annat hem får god vård. Med detta ansvar följer skyldighet för nämnden att följa vården och när det behövs ge stöd och hjälp. Det sagda innebär att nämnden vid sidan av föräldrarna har ansvaret för att underårig får god vård.
Nämnden får emellertid inte besluta i frågor som rör vården av den enskil- de utan dennes samtycke. Som anges i förslaget till socialtjänstlag skall so- cialnämndens insatser för den enskilde utformas och genomföras tillsam- mans med honom. Föreligger beslut om vård enligt den särskilda lagen (avd. 111) får nämnden emellertid även utan samtycke av den som berörs därav fatta de beslut som är nödvändiga för vårdens genomförande.
Det är en viktig uppgift för den nämnd som har ansvaret för vården att följa denna och när det gäller barn ge föräldrarna och dem som vårdar barnet erforderlig hjälp vid vårdnadens utövande. SLI hänvisar därvid till fosterbarnsutredningens betänkande där denna fråga utförligt behandlats?
Lika viktigt är att socialnämnden medverkar till att den som ges vård utom det egna hemmet får möjlighet att upprätthålla kontakterna med an— höriga och med hemmiljön. Byte av skola bör undvikas där så är möjligt. Utredningen föreslår att i socialtjänstlagen anges att vård som bereds den enskilde i annat hem än det egna skall utformas så att samhörigheten med anhöriga och kontakten med hemmiljön främjas (ll & första stycket).
Enskilda och kommuna/a_fbmil/ehem
Enligt fosterbarnsutredningens förslag skall för vård av barn och ungdom under 18 år finnas familjehem. Familjehemmen kan enligt förslaget vara kommunala eller enskilda. Bestämmelser ges i förslaget om det antal barn som får tas emot i hem som nu sagts.
Flera remissinstanser har varit kritiska mot utredningens förslag såvitt av- ser de kommunala familjehemmen. Det har bl. a. framhållits att de av utred- ningen förordade resurserna för de kommunala familjehemmen varit otill- räckliga och att svårigheter att i sådana hem anordna en efter den unges be- hov anpassad vård kan uppkomma. Vid den försöksverksamhet som på
5sou l974:7s. 321.
grundval av bl. a. fosterbarnsutredningens förslag har bedrivits i Skåne har i det inledande skedet vissa svårigheter mött att anordna kommunala famil- jehem i enlighet med förslaget.
Enligt SU:s bedömande bör vård i familjehem vara en resurs som inte är bunden till vissa åldersgrupper. Sådan vård bör kunna komma ifråga såväl för barn och unga som för vuxna som behöver beredas vård och om- vårdnad i de former som vård i familjehem medger. Beträffande denna vårdform pågår försöksverksamhet i olika kommuner. Av den av foster- barnsutredningen lämnade framställningen framgår att på olika håll i landet prövas nya vägar för att tillgodose kommunernas behov av resurser för sådan vård och för att genom upplysningsverksamhet, utbildning samt stöd och hjälp i enskilda fall göra vården effektiv. Vården används inte bara för de barn och unga som behöver vistas i annan familj för längre tid utan även för dem som är i behov av omedelbara insatser. I syfte att kunna hålla viss beredskap i kommunerna framför allt för dessa akuta situtationer görs försök med kontrakterade familjehem och med kommunala familje- hem. Uppmärksammas bör även de nära vård i familjehem liggande hjälp- insatser som består i anlitande av s. k. stödfamiljer (eller kontaktfamiljer, se 8.3.1).
Det finns enligt SU:s mening ej skäl att i ett sådant utvecklingsskede, där ännu ej tillräckligt underlag för slutliga ställningstaganden föreligger, i lag ange olika typer av vård i familjehem. Den pågående försöksverksamheten med olika vårdformer bör enligt SU fortsätta utan en sådan styrning. Social- tjänstlagen bör därför uppta endast de bestämmelser som erfordras för att reg- lera vården som en resurs för dem som behöver vård i annan familj än den
egna.
Utbildning
Det är som redan tidigare framhållits en viktig uppgift för socialnämnden att medverka vid utbildning och fortbildning av dem som i sitt hem tar emot annan för vård. SU vill i denna del ansluta sig till fosterbarnsutredningen vars förslag biträtts av remissinstansema (se 9.3.5 och 9.4.5). Lika viktig som ut- bildningen är emellertid en allmän information och möjligheter till stöd och hjälp i frågor som rör vårdens utövande.
9 . 5 . 7 Ersättnings/i'ägor
Socialnämnden kommer med utredningens förslag att medverka såväl vid placering i fosterhem (familjehem eller annat enskilt hem) som vid an- ordnande av vård i övrigt i familjehem. Socialnämnden bör, då nämnden an- ordnat vården, i förhållande till den som tar emot barnet eller den unge för vård svara för ersättning för vården. Föräldrarna till underårig bör vara skyl- diga att ta del i denna kostnad i enlighet med de bestämmelser utredningen föreslagit i kap. 11.
SU ansluter sig till fosterbarnsutredningens förslag i fråga om ersättning till familjehemmen. Ersättning bör således utgå med visst arvodesbelopp per månad och barn, vilken ersättning bör utgöra skattepliktig inkomst.
Till familjehemmen skall därutöver utgå icke skattepliktig ersättning för mat, kläder etc. Motsvarande bör gälla för den som i annat fall tar emot barn för vård och fostran i enlighet med vad som sagts förut i detta kapitel.
'.' .l '! ll '. _| |"| ! _ ll' _” : I ' np"”'.' ä'. 1 murar .EH”r| ..'-.- = ' ..li.J ' ?.;qu ',""'.'f...F"-" '-|"g,.||'i.'. ',' " _ht'T'L... "t'-'i" mvh.”, "I ,...' I | ' ..,, ”.'—,...". _ i
a .
' [" "'.' '.'.j_="|'"' " d' "Ill"; [' ' '"""l.'"" .'""" "':',"'. tb'i. ,|| ..' . .. .
||I 'u- |
""' l' "E'." "."'"_'_"l":"'ii'|"'l-,.' |||?" "'I-'”' lf'å'l'v'li'f'jr' 'lli -. ',l . ' l|L"' |". . || ""'| '.' | 1". 'tl' | | |
". ' - ...- " _ , . ,. l" .,','.'.'_:l.i'q,' .1-. ,, ' '|' ' t' '... " ...., . .. . . . |' | ' = '- ' |. '. ' . ll . T' ' .|'- " |I .. '"." "" 4 i" "| . . ...-..._....ll'-., , ...... .. . . .
,_ 'Tlljlj' "+,. E.".'ll""'l' ' : I||J |' | , | ||." | ':' ' I.. . ..' l...”. -.' . ..... ' .' """ ' "41,1" '," '%'; "' "' -.'.'.. ""."-'_""'""'" '.' ',',,.;' ..', '. ' 'Ef'uf'” ile-lllijil'llll' .' 'L "_ | "|"' 4.2 "|| |" : ' || |" || I'""'" -'.. ..' 'fl-fi"",', .. ' ' '. " '
_|' _ _ |t," ' l . .. . .. | , - _ ». ut'... " = .. "" ' ll ...,- |,'.'i,, .' ' l. .. .' " ' . " ".: .". . ..'|' .. " .'."'."" '..'. ' ,.,,.i ' .- '. 1. "'.| .. w,,” .. - m...-"hit . ':..l. _ _ .ru ' 'L'l "."'. '." .' är:-I.."; ' 'g'.” .- ," "|..' |.'. _ ".J'l'iw'" ".!" '_-. ., | i."" ' ._ l" 'ij.'u-' _""j?,..'|"; Faq" ""." ' . ' " '.."'.. . | . '.|" _ ',|| ' .. , :., .,."' ' 'å' " " .. '.|'. l'l'- "'|'" .. . :' . .- ,
15.3-'g',» ' . '.'.-'
... ._. r.]'., '.|..1
&å'r äga.-,. _ _ . .
".'l,”i'.i..,..t , -'. '-..-' :".i'|"'—""' ..,. ...
10 Institutionell vård och behandling
10.1. Nuvarande institutioner och för dem gällande bestämmelser
10.1 . 1 Barnavårdsansralrer
Barnavårdsanstalt är enligt den definition som ges i BvL sådan för vård och fostran av barn och ungdom under arton år avsedd anstalt som inte är att hänföra till sjukvårdsanstalt, till hem för psykiskt efterblivna, blinda, döva eller vanföra eller till sådant elevhem som står under tillsyn av central myndighet. Följande särskilda former av barnavårdsanstalter anges i lagen:
— barnhem av olika slag, såsom spädbarnshem, mödrahem, upptagninghem och specialhem; — barnkolonier, vilka tar emot barn för vistelse under begränsad del av året; — förskolor ochfriria'shem, vilka regelbundet tar emot barn för begränsad del av dygnet; — elevhem, vilka är knutna till skolor och har till ändamål att underlätta elevernas skolgång.
Enligt stadgan (1960:595) för barnavårdsanstalter finns fyra former av barn- hem:
— spädbarnshem för späda barn som inte åtföljs av sina mödrar; — mödrahem, huvudsakligen för späda barn med deras mödrar; — upptagningshem, huvudsakligen för barn som är i behov av tillfällig vård och fostran eller av observation antingen de omhändertagits för sam- hällsvård eller för utredning enligt 30;; BvL; samt — special/rem, huvudsakligen för barn som är i behov av längre tids vård och fostran och inte lämpligen kan placeras i enskilt hem.
För varje landstingskommun skall socialstyrelsen efter förslag av landstinget fastställa barnhemsplan. I planen skall upptas barnhem till sådant antal och av sådan art att behovet av olika slags bamhemsvård blir ändamålsenligt tillgodosett. Även ändring av planen fastställs av socialstyrelsen. Landstingskommun har att inrätta och driva bl. a. de barnhem som finns upptagna i barnhemsplanen ”i den mån annan icke drager försorg därom”. Om kommun eller landstingskommun ämnar inrätta barnhem skall plan
för hemmet och dess verksamhet underställas regeringen eller om regeringen sä bestämmer socialstyrelsen. Önskar annan än kommun eller lands- tingskommun inrätta barnhem krävs tillstånd. Ansökan om sådant tillstånd skall göras hos regeringen eller, om den så bestämmer, hos socialstyrelsen.
När verksamheten påbörjas vid annan barnavårdsanstalt än barnhem skall anmälan därom göras hos socialstyrelsen eller om regeringen så bestämmer hos vederbörande länsstyrelse.
Socialstyrelsen har rätt att beträffande varje barnavårdsanstalt meddela föreskrift om det högsta antal barn och unga som samtidigt får vårdas där.
Medgivande till intagning i barnhem lämnas av dess innehavare eller ledning eller den, till vilken beslutanderätten överlämnats. Om barnhemmet är upptaget i barnhemsplan skall. om så kan ske, samråd äga rum med läns- styrelsen om önskad intagning.
Beslut om intagning i specialhem skall av hemmets ledning ofördröjligen anmälas till länsstyrelsen såvida inte länsstyrelsen tillstyrkt intagningen vid det samråd som föreskrivs i BvL.
Barnhem är skyldigt att lämna meddelande till länsstyrelsen om de barn som vid kvartalsskiftet sammanhängande vårdats i hemmet under mer än ett halvt år.
Den som omhändertagits för samhällsvård eller utredning på grund som anges i 25% b) BvL och som placerats i barnavårdsanstalt skall stå under noggrann uppsikt. Om det anses erforderligt kan den omhändertagne un- derkastas sådan begränsning i rörelsefriheten som befinns erforderlig för hans egen, övriga intagnas eller personalens säkerhet, för upprätthållande av ordningen inom anstalten eller till förhindrande av rymning. Den om- händertagne får dock inte hållas avskild från övriga intagna annat än under helt kort tid utan att föreståndaren meddelat särskilt beslut om isolering. Isolering får i intet fall äga rum under längre tid i följd än tre dygn. Mot den som inte fyllt femton år får isolering inte tillgripas utan att läkare sam- tyckt därtill. När det gäller isolering av den som fyllt femton år skall läkaren snarast möjligt underrättas. I sådana fall får isolering inte fortgå längre tid än ett dygn utan läkares medgivande. Om beslutad isolering skall ordföranden i barnhemmets styrelse ofördröjligen underrättas.
För varje barnavårdsanstalt skall finnas en läkare som åtagit sig att över- vaka hälsotillståndet hos de intagna och anstaltens personal samt att utöva tillsyn över vårdavdelningarna. Där så bedöms erforderligt bör ledningen för barnavårdsanstalt i samråd med anstaltens läkare anlita bistånd av den psykiska barna- och ungdomsvården, barnpsykiater och barnpsykolog.
Barnavårdsnämnd är skyldig att öva tillsyn över varje barnavårdsanstalt inom kommunen. Finner nämnden att de för anstalten gällande bestäm- melserna åsidosätts eller anledning eljest föreligger till anmärkning mot anstalten, dess anordningar, personal, verksamhet eller förhållanden i övrigt, skall anmälan ofördröjligen göras hos länsstyrelsen. Om länsstyrelsen finner att det föreligger missförhållande vid barnavårdsanstalt inom länet skall anstaltens ledning eller innehavare åläggas att vidta åtgärder för att avhjälpa missförhållandet. Länsstyrelsen skall underrätta socialstyrelsen om sådant åläggande. Om åläggande bedöms vara gagnlöst eller åläggande meddelats utan att medföra'nöjaktig rättelse ankommer det på socialstyrelsen att åter- kalla lämnat tillstånd eller att meddela förbud mot fortsatt verksamhet.
Med uromplanshem avses sådana barnhem som inte ingår i de fastställda barnhemsplanerna. Det vanligaste är att dessa hem inte klassificerats som tillhörande någon bestämd kategori av barnhem.
Utomplanshemmen har många gånger tillkommit som ett resultat av strä— vanden att bedriva en kompletterande verksamhet till de traditionella barn- hemmen. I några fall rör det sig om fosterhem som utökat det antal barn de tar emot. I andra fall har hemmen tillkommit på kommunens initiativ för att få en större flexibilitet.
Bland utomplanshemmen återfinns också de två så kallade riksbarnhem- men, Edesta och Sundsgården.
Vanligen är landstingskommun huvudman för barnhem. Bland huvud- männen återfinns dock som framgår av tabell 10.1 även kommuner, för- eningar och stiftelser.
Tabell 10.1 Antal barnhem 1975-01-01 fördelade på olika huvudmän och typ av barnhem Typ av barnhem Lands- Kommun Kommun Annan Summa ting utom inom anord- landsting landsting nare Spädbarnshem 13 2 — — 15 Mödrahem 4 l — — 5 Spädbarns- o mödrahem 2 — — l 3 Upptagningshem 72 19 — 5 96 Upptagningshem med spädb. avd 2 - — l 3 Specialhem 16 4 — 5 25 Utomplanshem 3 .— 4 10 17 Summa 112 26 4 22 164
10.1 .2 U ngdomsvårdsskolor
Bestämmelser om ungdomsvårdskolor finns i BvL och i stadgan (l960:728) för dessa skolor.
Staten inrättar och driver ungdomsvårdsskolor som har till uppgift att be- reda vård, fostran och utbildning åt dem som omhändertagits för samhälls- vård och inskrivits som elever vid skolorna. Särskilda former av ungdoms- vårdsskolor är skolhem och yrkesskolor. Skolhem är avsedda huvudsakligen för skolpliktiga elever och yrkesskolor för elever för vilka skolplikten upp- hört. Specialavdelning får finnas vid ungdomsvårdsskolorna.
Ungdomar som vistas i ungdomsvårdsskola kan vara intagna för utred- ning, för observation eller vara inskrivna vid skolan.
Socialstyrelsen är central myndighet för skolorna och beslutar om in- skrivning av elev och har att fördela eleverna på de enskilda ungdoms- vårdsskolorna. Därvid skall hänsyn _tas till elevens behov av stöd och be- handling.
Ungdomsvårdsskola skall stå under ledning av en styrelse. Det åligger styrelsen att utöva den bestämmanderätt över eleverna som enligt BvL till- kommer barnavårdsnämnd i fråga om andra omhändertagna. Styrelsen skall
vidare besluta om val av vårdform samt om utskrivning av elever. Under styrelsen beslutar skolans rektor om vården av eleverna och förbereder deras utskrivning.
Vården av elever inskrivna vid ungdomsvårdsskola äger rum inom eller utom skolan. Om så bedöms lämpligt kan elev beredas arbete eller utbildning annorstädes än i skolan. Vård utom skolan skall anlitas så snart det kan ske. För sådan vård får eleven överlämnas till enskilt hem eller placeras i lämplig anstalt. I sådana fall skall övervakare utses av skolans styrelse. Elev som vårdas utom skolan skall åtenas för vård inom skolan om hans uppförande eller andra omständigheter ger vid handen att sådan vård är erforderlig.
Elev i ungdomsvårdskola kan underkastas sådan begränsning i rörelse- friheten som befinns erforderlig för hans egen, övriga elevers eller perso- nalens säkerhet, för upprätthållande av ordningen inom skolan eller till för- hindrande av rymning. Elev får dock inte hållas avskild från övriga elever annat än under kort tid utan att rektor meddelat särskilt beslut om isolering.
Isolering får inte avse längre tid än som oundgängligen erfordras och skall i intet fall äga rum under längre tid i följd än tre dygn eller, där eleven fyllt arton år, sex dygn. Utan att skolans rådgivande psykiater sam- tyckt därtill får isolering inte tillgripas mot den som inte fyllt femton år.
Isolering skall omedelbart avbrytas om rådgivande psykiatern framställer begäran därom.
Utskrivning av elev skall ske när
a) ändamålet med vården får anses uppnått;
b) eleven behöver vård, fostran eller utbildning som bättre kan beredas på annat sätt än genom ungdomsvårdskolans försorg eller
c) eleven enligt dom som som vunnit laga kraft intagits i fångvårdsanstalt.
Utskrivning skall ske senast när eleven fyller tjugo år eller, om han om- händertagits efter det han fyllt sjutton år, senast tre år efter omhänder- tagandet.
Genom beslut om utskrivning upphör samhällsvården. Under vissa för- utsättningar kan dock i beslut om utskrivning förordnas att samhällsvården skall bestå.
Staten är huvudman för samtliga 18 ungdomsvårdsskolor. Platsantal och geografisk belägenhet framgår av tabell 10.2.
Tabell 10.2 Ungdomsvårdsskolor 1975/76 med platsantal och geografisk belägenhet
Disp ant Fastst ant Kommun Län platser platser 75-07—01 För manliga elever Bärby yrkesskola 39+6a 50 Uppsala C Fagared yrkesskola 40+8 61 Mölndal 0 Gräskärrs yrkesskola 40+8 54 Uddevalla 0 Hammargårdens yrkesskola 32 52 Ekerö AB Johannisbergs yrkesskola 24 35 Kalix BD Långanäs yrkesskola 26 49 Eksjö F Margretelunds yrkesskola 24 28 Lidköping R Råby yrkesskola 35+6 53 Lund M Stigby yrkesskola 21+8 24 Jönköping F Sundbo yrkesskola 40+16 60 Fagersta U Lövsta skolhem 50+6 63 Nyköping D Vemyra skolhem 24 40 Sollefteå Y Östra Spång skolhem 30 40 Örkelljunga L F ör kvinnliga elever Brättegårdens yrkesskola 20+6 26 Vänersborg P Håkanstorps yrkesskola 16 22 Vingåker D Ryagårdens yrkesskola 32+10 59 Örkelljunga L Eknäs skolhem 23 27 Enköping C Folåsa skolhem 14 21 Linköping E
530+74 764
" Utskrivningsavdelningar i närbelägna tätorter. Dessutom drivs i Göteborg under led- ning av eftervårdskonsulenten två hem (hospits) för ungdomsvårdsskoleelever från samtliga skolor (sammanlagt 14 platser).
10.1 .3 Vårdanstalter för alkoholmissbrukare Allmänna Vårdanstalter
Bestämmelser som reglerar verksamheten vid allmänna Vårdanstalter för alkoholmissbrukare finns intagna dels i NvL och dels i kungörelsen (1955z528) med vissa tillämpningsföreskrifter till denna lag.
Enligt NvL är allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare
1. anstalt eller avdelning därav, som av staten inrättas för sådant ändamål;
2. av landsting, kommun, förening, stiftelse eller annan anordnad anstalt el- ler avdelning därav, vilken av Konungen erkänts såsom allmän vård- anstalt för alkoholmissbrukare. Sådant erkännande kan när som helst åter- kallas.
Socialstyrelsen har tillsyn över de allmänna vårdanstaltema som skall stå under ledning av en styrelse. Vid anstalten skall finnas föreståndare. Fö- reståndare kan också utses för avdelning av anstalt. I sådant fall gäller vad som i lagen stadgas om föreståndare också föreståndare för avdelning. Behandlingen av de intagna på allmän vårdanstalt skall anpassas efter vårdens huvudsakliga syfte att återföra dem till ett nyktert liv. Den intagne
är skyldig att följa de för anstalten gällande ordningsföreskrifterna samt att fullgöra det arbete ”som ur synpunkten av en ändamålsenlig vård ålägges honom”.
Tvångsintagning kan ske på allmän vårdanstalt (18 & NvL). Det är länsrät- ten som beslutar om sådan intagning. Beträffande indikationerna för tvångs- intagning se avd. V (avsnitt 32.2.1).
Möjlighet finns också för person som är hemfallen åt alkoholmissbruk att frivilligt ingå på anstalt av detta slag. Villkoret är att personen ifråga hos anstaltens föreståndare eller hos socialstyrelsen gjort framställning att få komma in på anstalten för vård och skriftligen förbundit sig att stanna kvar på anstalten under viss tid som bedöms erforderlig, dock högst sex månader. Den som på detta sätt är intagen på anstalt kan kvarhållas under den tid som anges i den skriftliga förbindelsen (58 & NvL).
Den som har att föranstalta om verkställighet av beslut om tvångsin- tagning på allmän vårdanstalt skall hos socialstyrelsen ansöka om att an- staltsplats anvisas. Socialstyrelsen har sedan att bestämma på vilken anstalt tvångsintagning skall ske.
Om någon hos föreståndare för allmän vårdanstalt ansökt om att frivilligt bli intagen på anstalten skall ansökan överlämnas till socialstyrelsen för prövning och beslut. Vid prövningen skall tillses att den anstalt som an- sökningen avser är lämplig för sökanden med hänsyn till dennes ålder, sinnesart, hälsotillstånd, arbetsförmåga och tidigare livsföring. Är anstalten inte lämplig för sökanden men plats kan beredas på annan anstalt. skall han tillfrågas om han accepterar detta. Utan eget medgivande får sökanden inte tas in på annan anstalt än den som ansökningen avser.
Socialstyrelsen har rätt att förordna om överflyttning av intagen person från en allmän vårdanstalt till en annan. Denna rätt gäller såväl tvångsintagna som frivilligt ingångna.
Beträffande vårdtid, försökspermission, övervakning m. m. må hänvisas till framställningen under 32.2.1.
Enskilda våre/anstalter
Endast frivillig vård kan förekomma vid enskild vårdanstalt. Verksamheten vid sådan anstalt regleras inte av NvL. Statsbidrag kan dock utgå enligt samma grunder som gäller för de erkända anstalterna. Socialstyrelsen är tillsynsmyndighet även för enskilda anstalter.
Anordnare av enskild anstalt är ofta någon stiftelse eller ideell organisation, men även kommuner och landsting driver anstalter av detta slag.
Sammanlagt finns 4 statliga, 20 erkända och 27 enskilda Vårdanstalter. Platsantal, geografisk belägenhet och ägare för de olika anstalterna redovisas i tabell 10.3.
Det finns även föreningar och stiftelser som driver institutionsverksamhet utan statsunderstöd. Deras verksamhet finansieras genom insamlade me- del, kommunala bidrag eller sjukförsäkringsförmåner som utgår under vis- telse på institutionen. Ett litet antal institutioner i enskild regi finns också.
Tabell 10.3 Vårdanstalter för alkoholmissbrukare 1975/76. Platsantal, geografisk belägenhet. ägare
Allmänna Antal Kommun Län Vårdanstalter platser Statliga anstalter Gudhem 96 Falköping R Runnagården 46 Örebro T vårdavd Brotorp 42 ” T Venngarn 60 Sigtuna AB vårdavd Hornö 10 Enköping C Statens vårdanstalt vid Östersunds sjukhus” 53 Östersund Z Summa 307 Erkända anstalter Ägare Björstorp 52 Hässleholm L Föreningen Lunds stifts prästers nykterhets- och
diakoniförbund upa
Dagöholm 40 Katrineholm D Stiftelsen Dagöholm Edshemmet 36 Upp] Väsby AB Stockholms kommun Hessleby sjukhus 67 Eksjö F Konung Oscar II:s jubileumsfond Holma—Karlsvik 109 Höör M Föreningen Lunds stifts prästers nykterhets— och diakoniförbund upa Holmforshemmet 39 Boden BD Stiftelsen Holmforshemmet Hägerstad 32 Åtvidaberg E Stiftelsen Hägerstad slott Hemmet Lindåsen 36 Töreboda R Stiftelsen Hemmet Lindåsen Pålyckehemmet 56 Karlskrona K Stiftelsen Pålyckehemmet Ribbingebäck 51 Uppsala C Stockholms stadsmission Romanäs 126 Tranås F Stiftelsen Romanäs Ryds Brunn 63 Tingsryd G Stiftelsen Ryds Brunn Stornäset 66 Sundsvall Y Stiftelsen Stornäset Vårnäs 53 Vingåker D Stiftelsen Vårnäshemmet Västerbyhemmet 44 Gotland I Stiftelsen Västerbyhemmet Västkusthemmet 80 Mark P Stiftelsen Västkusthemmet Åsbrohemmet 200 Askersund T Stiftelsen Åsbrohemmet Rällsögården 62 Ljusnarsberg T Stiftelsen Rällsögården Älvgården 66 Hedemora W Föreningen Hemmet Älvgården upa Östfora 91 Uppsala C Stockholms kommun
Summa 1 369 Totalt 1 6 76
Enskilda Antal Kommun Län anstalter platser
Arödshemmet 22 Uddevalla 0 Stiftelsen Arödshemmet Dennicketorp 31 Filipstad S Stiftelsen Dennicketorp Ekbacken 22 Mullsjö R Stiftelsen Ekbackens rekreationshem Eksätra 26 Uppsala C Uppsala läns landsting Ekåsa vårdhem 40 Lerum P Göteborgs kommun Glösbohemmet 19 Bollnäs X Gävle kommun Hamnvikshemmet 30 Nynäshamn AB Stockholms kommun Hindbyhemmet 30 Malmö M Malmö kommun Hällnäs vårdhem 42 Vindeln AC Västerbottens läns landsting Härnö vårdhem 20 Strängnäs D Strängnäs stifts diakonistyrelse Karolinergården 53 Åre Z Stockholms kommun
Enskilda anstalter Antal Kommun Län Platser Kungsörstorp 43 Kungsör U Stockholms kommun Kurön 65 Ekerö AB Frälsningsarmén Kydingeholm 57 Östhammar C Stockholms kommun Lida vårdhem 28 Strängnäs D Stockholms kommun Nolaskogs konv.hem 32 Örnsköldsvik Y Västernorrlands läns landsting Nordsjöhemmet 44 Ljusdal X Gävleborgs läns landsting Pettersbergsgården 21 Stockholm AB Stockholms kommun Röda korsets konvhem 30 Jönköping F Jönköpingsdistriktet av Svenska röda korset Scheelegården 32 Mark P Stiftelsen Scheelegårdens sjukhem Solvikshemmet 40 Ydre E Stiftelsen Solvikshemmet Stora Främsbacka 21 Falun W Kopparbergsdistriktet av Svenska röda korset Tingsätra vårdhem 32 Södertälje AB Stockholms distrikt av Svenska nykterhetsvårds- förbundet Tärnan 48 Hedemora W Stockholms kommun Utbyhemmet 20 Göteborg 0 Göteborgs kommun Öberga 32 Älvsbyn BD Norrbottens läns landsting Öjersjöhemmet 17 Partille O Stiftelsen Öjersjöhemmet Summa 897
”Drivs av Jämtlands läns landsting enligt särskilt upprättat avtal. Staten betalar ersättning för underhåll och drift mot landstingets självkostnader (exkl. avskrivningskostnader för sjukhusbyggnaden).
10.1.4 lnackorderingshemför alkoholmissbrukare
Enligt socialstyrelsens Råd och anvisningar 1963 (nr 162) är inackorderings- hem för alkoholmissbrukare i princip avsedda för personer som har och kan sköta förvärvsarbete men som har problem med fritiden. Klienterna bor och intar sina måltider på hemmet där de också tillbringar en stor del av fritiden. För sin inackordering betalar de en avgift. På hemmet finns personal som vid behov lämnar klienten hjälp med personliga angelägenheter av olika slag. Genom nykterhetsnämndstjänsteman eller övervakare kan ytterligare vård och hjälp erhållas, framhålls det i socialstyrelsens anvisning- ar, som i övrigt bl. a. innehåller följande synpunkter på inackorderingshem- mens verksamhet.
Inackorderingshemmet kan exempelvis användas för person som är i be- hov av särskilt effektiv tillsyn på fritiden, som har särskilt svåra bostadsför- hållanden eller som under någon tid behöver leva skild från hustrun eller familjen och den vanliga miljön. Tillgång på inackorderingshem kan även i vissa fall göra det möjligt att undvika eljest indicerad eller nödvändig intagning på vårdanstalt. Vistelse på inackorderingshem kan också användas som övergång från vård på anstalt till fullständig frihet eller efter sjukvård för alkoholskadade. Det må nämnas att föreläggande att bo på inackor- deringshem kan användas som lydnadsföreskrift vid 5. k. kvalificerad över- vakning (36 & NvL), vid försökspermission och — beträffande tvångsintagen person — utskrivning från allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare (51, 54 åå NvL).
Den inackorderade betalar för sin inackordering avgift till hemmet. Denna avgift får ej överstiga belopp som socialstyrelsen funnit skäligt, och den
är i allmänhet inte högre än att den boende har möjlighet att fullgöra för- sörjningsplikter, sanera sin ekonomi 0. d.
Eftersom inackorderingshemmet är avsett att vara en halvöppen vårdform för alkoholmissbrukare med bl. a. bostadsproblem av mer tillfällig natur, är det önskvärt att den inneboende har arbetsfrågan löst vid inflyttningen eller att klienten förväntas kunna få arbete inom kort tid därefter. Problem med arbetet och bostadsfrågan liksom beträffande förhållandet till familjen bör under vistelsetiden i möjligaste mån lösas. Med anledning av detta och att vistelsen på hemmet i första hand har ett förebyggande syfte bör vistelsetiden begränsas och i princip inte överskrida åtta månader.
Inackorderingshemmen för alkoholmissbrukare drivs av kommunerna. År 1975 fanns ca 90 hem fördelade på 65 kommuner.
Statsbidrag utgår till såväl anordnandet som driften av inackorderings- hemmen. Driftbidraget utgör 75 % av den styrkta nettokostnaden.
10.1.5. Behandlingshem for narkotikamissbrukare
Med behandlingshem för narkotikamissbrukare avses sådan institution som erhåller statsbidrag för att bereda vård av narkotikamissbrukare. Villkoren för statsbidrag finns angivna i det regleringsbrev rörande anslag till nyk- terhetsvård m. ni. som regeringen utfärdar för varje budgetår. I regleringsbre- vet förordas speciella villkor för bl. a. anordnande och drift. Ingen åtskillnad görs här mellan behandlingshem och inackorderingshem.
Enligt riksdagsbeslut år 1968 bör Sjukvårdshuvudmännen ha ansvaret för att behandlingshem och Vårdanstalter för narkotikamissbrukare anordnas i erforderlig utsträckning så länge inte överenskommelse träffats om fördel- ningen av vårdansvaret på annat sätt.
Speciella behandlingshem/inackorderingshem för narkotikamissbrukare har i huvudsak inrättats i de tre storstadsregionerna. Hittills har kommu- nerna anordnat flera hem av detta slag än landstingen. Även stiftelser fö- rekommer som huvudmän i några fall.
10.1.6. H emjör störande vårdtagare
21 & ShjL innehåller bestämmelser om s. k. störande vårdtagare. Där stadgas att det ankommer på landstingskommunen att bereda erforderlig vård och tillsyn för den som med hänsyn till sitt beteende inte lämpligen kan vara i ålderdomshem. År 1976 fanns 14 särskilda hem för denna grupp. I februari 1976 bodde 452 personer i dessa hem. Gruppen består huvudsakligen av äld- re, gravt alkoholskadade men också av senildementa personer.
10.2. Institutioner i omvandling 10.2.1 Platsutveckling m. m.
Enligt den rapport som avgivits av socialstyrelsens institutionsutredning' har antalet institutionsplaceringar inom barna- och ungdomsvården minskat mycket kraftigt. Ett betydande antal barnhem och flera ungdomsvårdsskolor .. . _ , _, ens lagesrapport ]. Socral- har lagts ned under den senaste lO-årspenoden. De uppgifter som lamnas styrelsen Dnr HB här nedan är hämtade ur utredningens rapport. 2/19:l43,Sept.1975.
' Institutionsutredning-
Vad barnhemmen beträffar har antalet särskilda spädbarnshem minskat med cirka 100 sedan 1970. Även mödrahemmens antal har minskat kraftigt. Mödrahemsplatser fanns vid undersökningstillfället (1.1.1975) endast i sju län. Vid en rundringning som institutionsutredningen gjorde i september 1974 visade det sig att endast tio av landets samtliga kommuner hade någon placerad på mödrahemsplats.
Det fanns 96 rena upptagningshem och tre upptagningshem med späd- barnsavdelning. Antalet platser var 1 162 resp. 63. År 1970 fanns 115 sådana hem med sammanlagt 1 963 platser. Det innebär en minskning med 41 % på fem år.
Vid undersökningstillfället var 26 specialhem i verksamhet, varav 25 till- hörde barnhemsplan. Sammanlagda platsantalet inom barnshemsplanen uppgick till 262. Motsvarande siffror var år 1970 33 hem och 372 platser.
Antalet s. k. utomplanshem (se 10.1.1) uppgick till 17 varav ett mödrahem och ett specialhem. De övriga hade av socialstyrelsen fått tillstånd respektive godkännande att driva barnhemsverksamhet utan närmare angivande av typ.
SU gav i sitt principbetänkande uttryck åt den uppfattningen att på längre sikt institutioner med mer än 20—25 platser inte bör eftersträvas. Därvid bör, framhöll SU, varje behandlingsenhet inte överstiga sex till åtta klienter.
Institutionsutredningen hävdar att barnhemmen i allmänhet anpassat sin storlek efter vad som angetts som önskvärt. Sålunda uppges 93 % av samtliga barnhem ha 20 eller färre platser och 96 % 25 platser eller färre. Drygt hälften av samtliga barnhem hade tio platser eller mindre. Endast två barn- hem hade fler än 30 platser.
Antalet i ungdomsvårdsskolorna för observation intagna ungdomar och an- talet inskrivna elever har med undantag för år 1966 kontinuerligt sjunkit sedan år 1964. År 1970 var antalet 683 för att år 1973 vara nere i 410. Nedgången har fortsatt.
Antalet skolor har minskat från 25 år 1965 till 18 år 1975. Samtidigt som hela institutioner lagts ned har ett antal avdelningar vid olika skolor stängts. Platsantalet på många avdelningar har också dragits ned. Vidtagna åtgärder har inneburit att antalet disponibla platser på skolorna minskat från 1 031 år 1965 till 540 i juli 1975. Som framgår av tabell 10.2 är ung- domsvårdsskolorna genomgående större än barnhemmen. Ingen skola har ett fastställt platsantal understigande 14.
Enligt institutionsutredningens redovisning är antalet placeringar på de allmänna vårdanstalterna för alkoholmissbrukare i stort sett detsamma som för tio år sedan. Samtidigt har en ökning skett på de enskilda anstalterna. Platsantalet på de allmänna vårdanstalterna, som 1.1.1975 var 1 754, har se- dan slutet av 1960-talet minskat med omkring 300. Samtidigt har de enskilda vårdanstalternas platsantal ökat med ca 400 till 897.
Enligt den statistik som institutionsutredningen redovisar har andelen frivilligt intagna på nykterhetsvårdsanstalter ökat från 65,9 % år 1965 till 90,4 % år 1974.
Sjukpenning har alltid utgått till klient intagen på enskild vårdanstalt. Sedan 1.7.1974 utgår sjukpenning även till dem som tas in på allmänna Vårdanstalter. Det finns inte tillräckligt underlag för att bedöma vilka kon- sekvenser den reformen kan få för utnyttjandet av de allmänna vårdan-
stalterna. Från några håll redovisades strax efter reformen en markant ökad tillströmning till dessa anstalter. Sjukpenningsreformen har också inverkat på arbetsdriften vid de allmänna vårdanstalterna. Idag arbetar färre intagna i verkstäder, jordbruk, trädgårdar m.m.
Som framgår av tabell 10.3 har drygt hälften av vårdanstalterna för alko- holmissbrukare 41 eller fler platser. Högsta antalet platser, 200, har Åsbro- hemmet. Endast 11 % har 20 eller färre platser. När socialstyrelsen senast (1.8.1974) upprättade förteckning över behand- lingsenheter och frivilliga organisationer med särskild inriktning på narkoti- kamissbrukare fanns det sammanlagt 171 platser på statsbidragsberättigade behandlingshem / inackorderingshem. För några år sedan ansågs behovet av speciella behandlingshem för narko- tikamissbrukare vara stort inte minst i stockholmsregionen. Efterfrågan har dock varierat sedan Stockholms kommun år 1973 öppnade två hem. Vissa ti- der utnyttjades inte hemmen i full utsträckning varför institutionerna både av behandlingstekniska och av ekonomiska skäl tvingades att erbjuda andra kommuner platser. Nu förefaller emellertid resurserna såväl i stockholmsre- gionen som på andra orter återigen att vara för små. Till flera behandlingshem är det köer. Beläggningen på inackorderingshemmen för alkoholmissbrukare är rätt låg, redovisar nykterhetsvårdens anstaltsutredning i ett betänkande.2 Således var ca en fjärdedel av hemmens totala platsantal outnyttjad under år 1974. Från 16 slumpvis utvalda inackorderingshem samlade anstaltsutredning- en in uppgifter om gäster vilka var bosatta i hemmen under vecka 19 år 1973. Enkätsvaren visar att endast 20 % av gästerna hade förvärvsarbete. Liknan- de uppgifter har utredningen erhållit vid studiebesök och genom andra ut- redningar och undersökningar som studerats. ' Vid en undersökning företagen år 1966 hade över hälften av gästerna förvärvsarbete och endast 4 % var pensionerade. Detta innebär således att många gäster numera vistas i inackorderingshemmen även under dagtid. Ca 80 % av gästerna hade en eller flera anstaltsvistelser bakom sig. Jämfört med 1966 års undersökning var det dock färre som kom direkt till inac- korderingshemmen från anstalt. Anstaltsutredningen konstaterade att hem- mens karaktär av övergång mellan anstaltsvård och ”fullständig frihet” del- vis hade förändrats och förskjutits mot att numera utgöra ett alternativ till anstaltsvård. Detta intryck, framhöll utredningen, förstärks av att en fjärdedel av gästerna har egna bostäder men vistas i inackorderingshem längre eller kortare tider när problem uppstår med att klara det egna boendet. Enkäten visade att vistelsetiderna varierade kraftigt men genomsnittet låg mellan tre och sex månader. Ca 60 % av gästerna hade varit inskrivna mer än en gång vid inackorderingshemmet och för 40 % av gästerna översteg den sammanlagda vistelsetiden ett år. I bidragskungörelsen finns en bestämmelse att statsbidrag inte skall utgå för gästs vistelse i inackorderingshem som överstiger ett år. Motivet härför har varit att begränsa vistelsen vid hemmen och stimulera den primär- kommunala nykterhetsvården att slussa ut gästerna till egna bostäder. Rege- ""aCkorder'PEShemmen . . . . .. for alkoholmissbrukare. ringen kan bevrlja dispens från denna bestammelse. Betänkande av nykter- Anstaltsutredningen sade sig dock ha erfarit att det blivit allt vanligare hetsvårdens anstaltsut- med ett kringgående av bestämmelsen genom tillfällig utskrivning av gäs- redning (DsS 1975z8).
tema och inskrivning på nytt efter en kortare period. Av enkätsvaren framgår att det finns gäster som skrivits in 30—40 gånger och sammanlagt vistats fem år i hemmet. Företrädare för öppenvården har framhållit att vissa av gästerna i inackorderingshemmen behöver det stöd det kollektiva boendet utgör och den service med mathållning och städning som hemmen kan erbjuda. Enligt anstaltsutredningens mening fyller inte inackorderingshem- men i dessa fall någon funktion i en Vårdkedja. Snarare har de kommit att betraktas som en mer definitiv boendeform med viss service för gästerna.
Anstaltsutredningen var av den uppfattningen att inackorderingshemmen i dag används både som alternativ till anstaltsvistelser i krissituationer och som eftervårdande åtgärd. I dessa funktioner torde, framhöll utredningen, utbyggnaden av inackorderingshemmen ha bidragit till att minska behovet av platser på anstalter. Den ursprungliga målsättningen (se 1014) för den halvöppna vårdform som inackorderingshemmen utgör har inte lika stor aktualitet, hävdade an- staltsutredningen, och framförde bl.a. följande synpunkter.
Såväl bostads- som arbetsmarknad har i dag en annorlunda struktur än år 1963 då socialstyrelsen utfärdade Råd och anvisningar för hemmen. Det har blivit lättare att erhålla bostäder men svårare på arbetsmarknaden för människor som missbrukar beroendeframkallande medel. Under senare år har det vidare blivit allt vanligare med förtidspensionering av alkoholmissbrukare och därmed kan man inte längre tala om ”personer som har och kan sköta förvärvsarbete men har särskilda problem med fritiden” som den enda kategorin gäster vid hemmen. Många av gästerna saknar varje form av sysselsättning under dagtid. Det har också kunnat konstateras att gäs- terna i dag uppvisar en gravare missbruksbild och att även missbrukare av narkotiska preparat och kriminellt belastade personer i en icke obetydlig utsträckning vistas vid hemmen. Dessa förhållanden ställer andra krav på hemmen än tidigare framför allt beträffande personaltäthet och personalens utbildning samt vårdinnehållet. Men för att man skall kunna precisera dessa krav och kvantifiera behovet av inackorderings- hemsplatser måste hemmens roll inom den totala vårdkedjan fastslås. Skall hemmen endast erbjuda ett skyddat boende eller skall de ges en vidare målsättning och förändras till s.k. behandlingshem med ett direkt vårdinnehåll? Utredningen har bibringats den uppfattningen att såväl personal inom nykterhetsvården som de politiskt ansvariga i kommunerna anser att hemmen företrädesvis bör vara aktivt behandlande inslag i en för gästen fastställd behandlingsplan där öppna. halvöppna och slutna vårdformer ingår i mån av behov. I denna behandlingsplanering måste vidare ett aktivt samarbete komma till stånd mellan de olika vårdresursernas företrädare. inte minst med sjuk— vårdsresurser på orten. som alkoholpolikliniker och psykiatriska kliniker. Om hemmen inte ges möjlighet att repliera på dessa resurser kan hela behandlingsarbetet komma att äventyras. Ett gott samarbete leder till snabba insatser för att bryta begynnande missbruksperioder. Inackorderingshemmet får inte bli en institution dit klienterna skickas när öppenvårdens resurser är otillräckliga och en längre eller kortare vistelse på vårdanstalt framstår som enda möjlighet för klienten.
Inackorderingshemmens främsta fördel ligger i deras lokala anknytning som torde lämpa sig väl för vård— och behandlingsprogram som bygger på principerna om närhet, kontinuitet och flexibilitet.
10.2.2. Urvecklings- och försöksverksamhet
Försöksverksamhet med samtidig vård av såväl manliga som kvinnliga vårdtagare har bedrivits vid Vårdanstalter för alkoholmissbrukare. Fram till
december 1974 har sådan verksamhet bedrivits vid två statliga, fem erkända och 13 enskilda anstalter. Det övervägande flertalet av dessa anstalter tar emot såväl ensamstående som par (makar eller motsvarande samlevnads- form). Tre erkända anstalter — Lindåsen, Västkusthemmet och Östfora — har endast tagit emot par.
I januari 1975 lämnade socialstyrelsen en redogörelse till socialdeparte- mentet för erfarenheterna av försöksverksamheten. Styrelsen konstaterade att erfarenheterna är övervägande goda. Enligt styrelsens mening bör sam- vård genomföras på samtliga anstalter. Styrelsen hemställde därför att rege- ringen lämnar medgivande för samtliga anstalter att oberoende av stadgar el- ler särskilda föreskrifter ta emot såväl män som kvinnor för vård på dessa in- stitutioner. Socialstyrelsens skrivelse har överlämnats till socialutredningen.
Nykterhetsvårdens anstaltsutredning framhöll i sitt tidigare åberopade be- tänkande att det blivit allt vanligare att även kvinnliga gäster tas emot i inac- korderingshem för alkoholmissbrukare. Orsaken uppgavs vara dels en libera- lare hållning till samvård av män och kvinnor, dels ett ökat antal kvinnliga alkoholmissbrukare bland nykterhetsnämndernas klienter. Erfarenheterna av denna samvård beskrevs som delade. På vissa hem har man talat om det positiva i att bryta den enkönade miljön. Andra framhåller dock problem som kan uppstå när kvinnliga och manliga gäster vistas i samma hem. Trots såväl goda som mindre goda erfarenheter av denna samvård var det anstalts- utredningens uppfattning att en fortsatt utveckling i riktning mot samvård vid institutioner är viktig och bör eftersträvas.
När det gäller barnhem och behandlingshem för narkotikamissbrukare är det vanligast att samvård av båda könen sker. I sitt tidigare nämnda betän- kande Barn- och ungdomsvård uttalade fosterbarnsutredningen att alla for- mer av differentiering av dem som vårdas i barn- och ungdomshem bör und- vikas så långt som möjligt.
Genom dispens har ungdomsvårdsskolorna fått rätt att i samma skola ta emot både pojkar och flickor. Erfarenheterna härav är hittills goda.
Vilken typ av preparat som klienterna missbrukar är en av de faktorer som hittills legat till grund för en uppdelning mellan olika institutioner. Sedan länge har det funnits anstalter eller vårdhem för alkoholmissbrukare. Då vårdbehovet till följd av det tilltagande bruket av centralstimulerande medel ökade, inrättades speciella vårdinrättningar för narkotikamissbrukare.
Den uppdelningen har ifrågasatts. SU uttalade i sitt principbetänkande att differentiering med hänsyn till olika yttre symtom bör överges. Enligt so- cialstyrelsens institutionsutredning har utvecklingen gått mot en samtidig vård oavsett preparat. F lera institutioner kallar sig idag behandlingshem eller kollektiv för drogmissbrukare.
Det råder emellertid. framhöll institutionsutredningen. delade meningar om särvård eller samvård är lämpligast. Några av de vanligaste argumenten för och emot formulerade utredningen på följande sätt.
Narkotikamissbrukare är en grupp som har haft särskilda svårigheter att få sina vård- behov tillgodosedda. En från socialarbetare ofta redovisad erfarenhet är att sjukvården avvisar hjälpsökande missbrukare. De anses för besvärliga för andra patienter och inte minst för personalen. Ytterligare ett skäl att inrätta speciella avdelningar för narkotika- missbrukare ansågs vara deras abstinensbesvär.
De ovan beskrivna svårigheterna är i och för sig också aktuella för stora grupper al-
koholmissbrukare. dvs. de som inte kan betala för den vård de vill ha. Rädslan för nar— kotikamissbrukare är emellertid om möjligt större än vad den är för alkoholmissbru— kare. Narkotikamissbruket är fortfarande omspunnet av mytbildning och panikartade reaktioner från såväl samhällets som enskilda människors sida.
Många socialarbetare anser således att narkotikamissbrukare inte skulle få den vård som de behöver om det inte fanns speciella vårdinrättningar.
Ett annat argument som förs fram då och då är den skillnad i ålder som ofta finns mellan dem som vistas på en vårdanstalt för alkoholmissbrukare och dem som vistas på ett behandlingshem för narkotikamissbrukare. Skillnader i grundläggande värde— ringar och förhållningssätt till yttervärlden är ett annat. Dessa skillnader skulle medfö- ra svåra problem i samvården.
Bland argumenten för samvård märks det som tidigare sagts, nämligen att missbru- ket av preparatet i och för sig endast är ett symtom på bakomliggande orsaker och att en uppdelning efter preparat fixerar problemen till själva missbruket. Klienten går in i en roll som narkoman eller alkoholist istället för att bearbeta de egentliga problemen.
Ett ytterligare argument som förts fram är att det visat sig att ett stort antal missbru— kare i praktiken är blandmissbrukare och att det är tillgången på preparat som är avgö- rande för vad man använder.
I sitt principbetänkande framhöll SU att statsbidragsbestämmelserna ibland låser skilda verksamheter till former som inte från alla synpunkter är de mest ändamålsenliga. Institutionsutredningen berörde också de nuvaran- de statsbidragsbestämmelserna. Enligt utredningens mening hämmar dessa bestämmelser utvecklingen av institutionsvården och hindrar att vård och behandling inriktas på de bakomliggande problemen i stället för på missbru- ket och det preparat som används.
Nykterhetsvårdens anstaltsutredning konstaterade i sin rapport om kart- läggningen av verksamheten vid inackorderingshemmen för alkoholmiss- brukare att 9 % av dem som vid undersökningstillfället vistades i hemmen var narkotikamissbrukare. Bland tillfrågad personal råder det delade me- ningar om att ha gäster med enbart alkoholmissbruk tillsammans med miss- brukare av narkotiska preparat. Några hade i stort sett goda erfarenheter, me- dan andra påtalade den uppdelning i grupper som blir följden. Dessa ”klick- bildningar” uppges leda till konflikt mellan grupperna. Den sannolika orsa- ker härtill anses vara åldersskillnader och generationsmotsättningar.
Gästernas ålder i inackorderingshemmen varierade från några enstaka som inte fyllt 20 år till personer som var över 70 år. Vid undersökningstillfäl- let var 42 % 50 år och äldre medan 15 % var under 30 år. Andelen för den sistnämnda gruppen hade tredubblats från 5 % år 1966 till 15 %.
Förklaringen till detta ville anstaltsutredningen söka dels i det tilltagande alkoholmissbruket i allt lägre åldrar, dels i tidigare omnämnt förhållande att många inackorderingshem även tar emot narkotikamissbrukare och att des- sa oftast återfinns i yngre åldersklasser.
10.2.3. Särskilt om försöksverksamheten inom socialvården iSkäne
På statsmakternas initiativ pågår i Skåne en försöksverksamhet som skall ge praktiska erfarenheter inför det reformarbete som förslagen från SU och fosterbarnsutredningen syftar till. Försöksverksamheten bedrivs i Malmöhus och Kristianstads län. Den väntas vara slutförd i och med utgången av budgetåret 1977/78.
Enligt direktiven skall försöksverksamheten främst avse barna- och ungdomsvården men även beröra nykterhetsvården och narkomanvården. Den skall utformas så att primärkommunerna ges möjlighet att som huvudman för vården pröva nya behand- lingsmetoder och ta det sammanhållna vårdansvaret för såväl den öppna som den institutionella vården oavsett om den är allmänt förebyggande eller utgör ett direkt led i behandlingen. Försöksverksamheten skall förutom primärkommunala resurser omfatta landstingskommunala och statliga institutionsresurser i form av barnhem, ungdomsvårdsskolor och nykterhetsvårdsanstalter. Dessutom är det meningen att genom försöksverksamheten få en rad frågor som gäller samordningen mellan pri- märkommunernas socialverksamhet och landstingskommunernas hälso— och sjukvård belysta. Försöken skall innefatta sådana åtgärder som kan stimulera till lösning av individuella vård- och behandlingsproblem i närmiljö och som kan minska behovet av institutionsplaceringar.
En ledningsgrupp har knutits till socialdepartementet med uppgift att bedriva för— söksverksamhet inom socialvården. I gruppen ingår representanter för socialdepar— tementet, socialstyrelsen, landstingsförbundet och kommunförbundet samt företrä— dare för kommuner inom försöksområdet. Till ledningsgruppen har knutits en re- ferensgrupp med företrädare för de fackliga organisationerna. Den direkta ledningen av försöksverksamheten handhas av en lokal projektgrupp med bl.a. representanter för skånelandstingen och kommunförbundets länsavdelning.
En utvärderingsgrupp bestående av sociologer från sociologiska institutionen vid Lunds universitet dokumenterar fortlöpande erfarenheterna av försöksverksamheten och kommer att framlägga slutrapport under år 1978.
lnslittirionsvården
Försöksverksamheten innebär för samtliga skånekommuner ett ändrat utnyttjande av institutionsvård vid ungdomsvårdsskolorna Råby, Ryagården och Östra Spång samt vid vårdanstalterna för alkoholmissbrukare Holma-Karlsvik och Björstorp. De prin- ciper om närhet, kontinuitet och flexibilitet som SU och fosterbarnsutredningen för- ordade har varit vägledande för uppläggningen av försöksverksamheten. Sålunda har varje institution tilldelats ett begränsat upptagningsområde inom försöksområdet för att möjliggöra en utökad samverkan enligt dessa principer. Kommunerna får där- igenom också förutsättningar att utöva sitt sammanhållna vårdansvar då varje kom- mun i princip endast skall samarbeta med en ungdomsvårdsskola och en vårdanstalt för alkoholmissbrukare.
Under försökstiden har man fått dispens från de lagar och författningar som reglerar verksamheten vid institutionerna. På ungdomsvårdsskolorna har man således fått möjlighet till intagning på frivillig bas och ett förenklat intagningsförfarande för denna grupp. På vårdanstalterna beslutar resp. föreståndare om intagning av frivilliga vård- sökande.
Försöksledningen tog hösten 1975 initiativ till en rad konferenser, till vilka re- presentanter för institutioner och socialförvaltningar i Skåne inbjöds liksom repre- sentanter för angränsande vårdområden. Dessa konferenser syftade till att ge infor- mation om försöksverksamheten och gav även tillfälle till diskussion om fördelningen av vård- och behandlingsansvar. Konferenserna stimulerade också till personkontakter och resulterade i en ömsesidig hospitering mellan förvaltningar och institutioner. Under våren 1976 studerade representanter för SU försöksverksamheten vid ett besök i Skåne.
Närheten mellan institutioner och hemmiljö upplevs som positiv av de institutioner och kommuner som deltari försöksverksamheten liksom de förbättrade möjligheterna till samarbete. Fortfarande finns dock uppenbara brister att avhjälpa innan samarbetet fungerar tillfredsställande. 1 någon kommun ställer man sig bakom idéerna för för— söksverksamheten men man anser sig inte med befintliga resurser ha möjlighet att
regelbundet besöka institutionerna och ta det sammanhållna vårdansvaret. Försöks- ledningen har därför med hjälp av socialstyrelsens chefspsykolog inlett diskussioner med några förvaltningar och institutioner om fördelningen av vård- och behand- lingsansvar i syfte att finna en modell för gemensam behandlingsplanering som man kan samarbeta kring i enskilda vårdärenden, då man tror att en planerad vårdinsats på sikt kan ge tidsvinster som kan komma behandlingsarbetet tillgodo.
valerhersvården'
För nykterhetsvården har det varit svårt att upprätthålla kravet på närhet vid in- stitutionsplaceringar, då det f. n. råder brist på vårdplatser i Skåne. Vårdanstalterna i Skåne har inte heller tillräckliga personella resurser. Eftersom man haft ett mycket stort antal ansökningar till anstaltsvård har man således på grund av såväl plats— som resursbrist varit tvungen att hänvisa patienter för vård på anstalter utanför Skåne.
Björstorp, som en längre tid endast vårdat frivilliga, har inte ansett sig med oför- ändrade resurser ha möjlighet att vårda även tvångsomhändertagna, varför denna kategori i första hand har hänvisats för vård på Holma-Karlsvik.
Andelen tvångsansökningar har ständigt minskat i ett totalt sett ökat antal an- sökningar till anstaltsvård för alkoholmissbrukare. På skåneanstalterna anser man dock att många av dem som kommer frivilligt inte 'är mer motiverade för vård än de tvångsintagna.
Vissa svårigheter med tillämpningen av närhetsprincipen har kunnat iakttas. Så- lunda anser man sig på Holma-Karlsvik ha misslyckats med patienter som har sin hemvist alltför nära anstalten. dvs. i Höörs kommun. Denna omedelbara närhet med- för både att avvikningar sker till hemmet och att det är lättare att smuggla in sprit på anstalten.
Från socialförvaltningarna inom försöksområdet har framhållits att det upplevs som ett problem att man tvingas placera de mer svårbehandlade så långt hemifrån (till de statliga anstalterna). eftersom det här rör sig om personer som behöver de största vård- insatserna såväl från institutionen som från kommunens socialvård.
Vårdtiden uppges ha minskat vid vårdinstitutionerna och är nu i genomsnitt 6—8 veckor. Från olika håll betonas betydelsen av ett bättre samarbete med sjukvården. Bl. a. framhålls att sjukvården bör ges ökade möjligheter att ta emot patienter för avgiftning. Försöksledningen har inlett diskussioner med Sjukvårdshuvudmännen i syfte att åstadkomma ett närmare samarbete som bättre kan tillgodose vårdan- stalternas sjukvårdsbehov.
Ungdomsvården
I och med försöksverksamheten gavs ökade möjligheter för ungdomsvårdsskolorna att arbeta med frivilliga. Begränsningen av upptagningsområdenas storlek har emel- lertid för Råbys del inneburit att man från Malmö fått ta emot ett stort antal tvångs- omhändertagna, vilket starkt minskat utrymmet för frivillig vård på denna skola. En stor andel av de tvångsintagna har varit i skolåldern. Detta har medfört ökade krav på utbildningsinsatser. Från personalens sida framhålls att det ställs stora krav på vårdresurser om ungdomsvårdsskolan både skall tillgodose skol- och utbildnings- behov för de skolpliktiga och samtidigt också ge vård åt äldre ungdomar. Det fram- fördes dock vid SU:s besök också positiva erfarenheter av den variation i ålder man nu har bland elever på skolan och några problem med att samtidigt ha intagna av båda könen upplever man inte.
Erfarenheterna från ungdomsvårdsskolorna är också att de som tas in har en allt svårare social belastning och har tidigare varit föremål för upprepade vårdinsatser i den öppna socialvården och vid olika institutioner. För vården vid Råby bedöms det därför finnas behov av en avdelning där det är möjligt att vidta åtgärder för att förhindra rymningar.
Vid Ryagården har man avdelat två avdelningar för frivillig vård och personalen upplever det positivt att arbeta i denna vårdform. Vissa problem har däremot rap- porterats i vården av de tvångsomhändertagna pojkarna som man på skolan inte tidigare hade någon erfarenhet av.
Närheten till hemorten har för ungdomsvårdsskolorna inneburit att man fått ta emot hela gäng som krävt stora insatser från personalens sida för att klaras vid en och samma institution. I ett par fall har man av vård- och behandlingsskäl varit tvung- en att begära överflyttning till annan skola.
Vid Östra Spång har man börjat ta emot hela familjer för behandling och har f.n. tre familjer på institutionen.
Alternativa vård- och behandlingsformer
] syfte att pröva alternativa vård- och behandlingsformer har elva kommuner inom försöksområdet utvalts för särskilda projekt som ledningsgruppen finner det angeläget att följa. Urvalet av kommuner har skett bl. a. med hänsyn till kommunernas egna behov och önskvärdheten av spridning av försöken till kommuner med olika struktur och storlek. I dessa kommuner pågår försök med hemma-hos-verksamhet, kontrak- terade och kommunala familjehem och förebyggande och aktivitetsskapande verk- samhet inom såväl barna- och ungdomsvården som nykterhetsvården.
Hemma—hos-arbere bedrivs i nio kommuner. Enligt planerna kan detta arbete ske på olika nivåer och med olika målsättning. Kommunerna har därför valt hemma- hos—arbetare med varierande utbildningsbakgrund och yrkeserfarenhet. Hälften av de verksamma hemma-hos-arbetarna är psykologer eller socionomer medan den andra hälften utgörs av hemvårdare.
Enligt de erfarenheter som hittills föreligger är det mycket rent praktiskt arbete som hemma-hos-arbetarna får ägna sig åt. Som exempel har nämnts hushållsarbete, fritidsaktiviteter och hjälp med läxläsning. Vid de kontakter SU har haft med personal sysselsatt med hemma-hos-arbete har framhållits vikten av att personalen inte tar på sig en ”fixarroll”. Strävan måste vara, framhålls det, att öka familjens självkän- nedom och frigöra familjemedlemmarna så att de får bättre förutsättningar att klara av sina problem. Viktigt är också att hemma—hos-arbetarna under sitt arbete i familjer får en kontinuerlig handledning. En sådan handledning är bl. a. nödvändig för att motverka tendenser att ”slukas upp” i familjen och för att kunna medverka i analys av uppkomna problem. Handledare, som träffar hemma-hos-arbetarna regelbundet minst en timme i veckan, har därför utsetts i de kommuner som har sådan verksamhet.
I tre kommuner pågår försök med kontrakterade familjehem. De kontrakterade fa— miljehemmen skall ta emot två barn eller ungdomar för längre eller kortare tid. För att göra utvalda familjer bättre rustade för uppgiften har både utbildning och hand- ledning tillförsäkrats denna grupp.
I fyra kommuner planerades verksamhet med kommuna/afamiljehem. En av dessa kommuner har dock ännu ej lyckats inrätta något sådant hem. De kommunala fa- miljehemmen skall kunna ta emot upp till fyra barn. Vid hemmet skall finnas anställd vårdare med social eller pedagogisk utbildning eller med särskild erfarenhet av sam- hällets barna- och ungdomsvård. Hemmet skall också ha tillgång till handledning och särskild avbytare på halvtid. De kommunala familjehemmen är främst avsedda för äldre barn och ungdomar och avses kunna erbjuda ett direkt alternativ till placering på institution.
I två kommuner pågår försöksverksamhet med stöd/aminer. Stödfamiljerna är av- sedda att gå in som kontakt och stöd i förebyggande syfte för enskilda barn och ungdomar som på grund av hemförhållanden eller egna problem är i behov av sådana insatser.
Förebyggande och aktivitetsskapande verksamhet inom nykterhetsvården är planerad att bedrivas i fem kommuner. Verksamheten syftar till ett kontaktskapande utbud
av fritids-, utbildnings- och gruppaktiviteter m.m. Det har dock visat sig stöta på stora svårigheter att få igång verksamhet av detta slag i lämpliga lokaler. Som exempel på verksamhet av dagcenterkaraktär som kommit igång kan nämnas den som bedrivs i Landskrona. Verksamheten är en av de resurser som står till förfogande för den s. k. vårdgruppens behandlande och uppsökande verksamhet bland alkoholskadade. Besöksfrekvensen har i den lokal där verksamheten är inrymd varit hög.
l Landskrona pågår försöksverksamhet med ett samordnat medicinskt och socialt omhändertagande av berusade personer. En Vårdkedja bestående av en avgiftnings- enhet i landstingets regi och ett efterbehandlingshem i kommunens regi håller på att byggas upp och skall samordnas med övriga resurser som finns för vård av al- koholskadade.
Slutligen kan nämnas att det i ett par kommuner bedrivs uppsökande verksamhet bland barn och ungdomar och s.k. gängbearbetning av vissa åldersgrupper.
10.3. Överväganden i principbetänkandet
10.3 . l R iktlinjer jär institutionsvård
Socialutredningen framhöll i principbetänkandet att institutionellt förlagd vård och behandling bättre än nu borde samordnas med stöd och behandling i mer öppna former. Institutionellt förlagda eller anknutna insatser skulle kunna göras i syfte
— att bryta en akut, destruktiv situation; — att kartlägga behovet av stöd och behandling; — att planera och påbörja problemlösningsprocessen; — att bereda tillflykt vid nya kriser; — att i speciella fall tillgodose behov av behandling i skyddad miljö under längre tid.
Enligt SU:s mening var tre principer — kontinuitet, flexibilitet och närhet — av grundläggande betydelse vid utformning och användning av insti- tutionerna (se härom under 7.6). SU anförde vidare bl. a. följande.
Institutionen skall vara ett medel att genomföra ett behandlingsprogram. Den utgör en av flera alternativa resurser. Små enheter bör eftersträvas. Behandlingen skall i princip vara frivillig och behandlingsplaneringen ske i samverkan med klienten. Denne förutsätts aktivt delta i problembear- betning och beslut. Han skall därför ha insyn i handlingar o. (1. som är aktu- ella för behandlingen samt ha kännedom om medel och metoder i be- handlingen och formella förutsättningar för socialvårdens åtgärder. Behand- lingen skall syfta till att frigöra och utveckla klientens egen förmåga samt att ge honom erforderligt stöd. Klienten skall under institutionstiden ha samma tillgång till samhällets resurser som andra medborgare. Socialvårdens resurser bör dimensioneras med hänsyn till de faktiska behoven. Först där- igenom skapas trygghet för adekvat vård och behandling.
SU sökte i principbetänkandet precisera vad utredningen avsåg med be- greppet institution. lnstitution är enligt SU:s definition en i administrativt hänseende avgränsad resurs som med särskilda lokaler som bas möjliggör dygnet-runt-insatser i syfte att ge omvårdnad, stöd och behandling. För
att det skall vara fråga om institution förutsätts att flera personer samtidigt kan erbjudas heldagsvistelse. SU behandlade emellertid i principbetänkandet endast sådana institutionella resurser som avsågs skola ersätta de lands- tingskommunala barnhemmen samt ungdomsvårdsskolorna och nykterhets- vårdsanstalterna. Ålderdomshem och andra kollektiva boendeformer för äld- re eller handikappade berördes inte. Barnstugorna omfattas inte heller av det institutionsbegrepp som användes. För utnyttjande av institutioner angav SU följande principer.
— lnstitutionsanknutna insatser kan bli aktuella i skeden av en längre tids individuell stödkontakt och problembearbetning; — vistelse vid institution bör inte medföra att socialvården frånhänder sig det primära vårdansvaret; — valet av insatser bör styras av den enskilde klientens behov.
Principen om differentiering med hänsyn till olika yttre symtom borde över- ges. Valet av institution borde i princip styras av det djupare liggande behov som bedöms föreligga. Härtill kom, framhöll utredningen, att hos de mest behandlingskrävande klienterna förekommer flera symtom samtidigt. När- heten till hemorten eller behovet av särskilda resurser att bearbeta rela- tionsproblem inom familjegruppen borde kunna avgöra valet av institution.
SU konstaterade att en naturlig och fortlöpande kontakt med klientens familj och andra närstående har kommit att framstå som alltmer betydel- sefull. Den bristande balansen — koncentration av institutionsenheter till vissa regioner samt brist inom andra — försämrar möjligheterna till sådana kontakter inom nuvarande organisation.
Enligt utredningens mening måste det avgörande för den framtida in- stitutionsstrukturen vara vilka behov som finns och kommer att finnas.3 Tillgång krävs till väl differentierade behandlingsresurser som gör det möjligt att välja den väg till lösning som bäst tillgodoser den enskildes aktuella behov. Institutionens resurser skall vara sådana och erbjudas på ett sådant sätt att de för den enskilde och hans närstående är ett fullvärdigt och me- ningsfullt alternativ, hävdade utredningen. Insatserna skall vara ett led i en längre stödkontakt och problembearbetning som i huvudsak sker i öppna former och då i största möjliga utsträckning i klientens egen miljö. In- stitutionens insatser bör främst gälla mer krisartade situationer som inte kan klaras utan en tids bortovaro från hemmet.
SU underströk att kommunerna borde ges stor frihet i fråga om utform- ningen av sin socialvårdsorganisation, inkl. institutionerna. Utredningen vil- le dock ge exempel på några s. k. typinstitutioner, bl. a. för att illustrera hur mer än ett klientbehov kan tillgodoses vid samma institution. Följande fem typinstitutioner anges i principbetänkandet som sådana exempel.
TyplnSflTllflOH ] 3 Här må hänvisas till av-
. .. . .. . . . snitt 24.3.2 i principbetän- Utredning — vård av spadbarn och yngre barn (foretradesvrs 1 åldern 1—12 år) 1 kan det där olika klient-
behov av omedelbara åtgärder, t. ex. vid misshandel, vanvård, vårdares sjuk- behov som kan kräva in- dom. stitutionsinsatser anges.
Observation — behandling av barn i samma ålder med allvarliga sociala, in- tellektuella eller emotionella utvecklingsstörningar. Ofta ”gränsfall” mellan olika vårdområden. Ibland svårplacerade i enskilda hem.
Typinsrirution [[
Krisbehandling av ungdomar och vuxna i akuta krissituationer av destruktiv karaktär. Missbruk av alkohol, narkotika eller thinner. Relationsstörningar och konflikter inom primärgruppen som skapar krisartade situationer. Utredning beträffande unga lagöverträdare (företrädesvis 15—17 år) i en period av tilltagande kriminellt beteende. Aktuella hos polis och åklagare.
Typinstirution lll
Problemlösning för ungdomar och vuxna som är motiverade för behand- lingsplanering och en tids problembearbetning.
Typinsrirurion [ V
Skyddade miljöer. Här rör det sig huvudsakligen om äldre gravt alkoholska- dade och socialt utslagna. Flertalet saknar anknytning till en primärgrupp. De saknar ofta bostad och har betydande arbetshinder.
Typinstirution V
Inackordering för huvudsakligen alkohol- och/eller narkotikaskadade klien- ter med komplicerade arbets- och bostadsproblem men med gynnsammare rehabiliteringsprognos än de klienter som avses med typinstitution IV.
SU erinrade om att kraven på närhet, flexibilitet och kontinuitet utgör ut- redningens utgångspunkter när det gäller att foga in institutionerna i hela so- cialvårdsverksamheten. Ett nära samspel behövs mellan den öppna social- vården och institutionerna. Dessa bör också finnas så nära klientens egen miljö som möjligt.
10.3.2. H uvudmannaskaps- och ansvarsfrågor
Enligt SU:s mening skulle ett statligt huvudmannaskap för någon del av in- stitutionsverksamheten vara svårt att förena med de krav för verksamheten som utredningen angivit. Andra lösningar borde därför övervägas. Som möj- liga alternativ pekade SU på kommunerna och landstingskommunerna.
SU ansåg att kommunen liksom hittills bör ha ansvaret för den öppna so- cialvården. Det starka sambandet mellan de institutionella resurserna och denna socialvård betonades. Samtidigt framhöll utredningen att det även finns förbindelser till sjukvården och därmed till landstinget som sjukvårds- huvudman. De institutionella resurser det här är fråga om befinner sig såle- des i ett gränsområde mellan basorganisationerna för sjukvård och öppen so- cialvård. SU fann det nödvändigt att vid diskussionen om det mest ändamålsenliga
huvudmannaskapet för institutionerna söka klargöra vad detta avsågs inne- bära i ansvarshänseende. Därvid syntes det lämpligt att skilja mellan olika ty- per av ansvar. Utredningen angav fyra typer av ansvar:
— ansvaret för att de vårdbehov det här är fråga om blir tillgodosedda (vård- ansvar); — kostnadsansvaret för de insatser som erfordras för att tillgodose behoven; — det omedelbara behandlingsansvaret under institutionsvistelsen; samt — ansvaret att tillskapa för behandlingsarbetet nödvändiga institutionsresur- ser och att administrativt leda institutionerna (resursansvar).
Utredningen framhöll att dessa olika typer av ansvar inom institutionssek- torn inte i och för sig behövde vara knutna till en och samma huvudman. Det borde för varje ansvarstyp prövas på vilken huvudman detta ansvar lämpligen bör ligga.
Enligt SU:s mening borde primärkommunerna ha ett yttersta ansvar för den enskildes sociala situation.
Detta ansvar skulle innefatta uppgiften att tillse att den enskilde ges till- fredsställande omvårdnad och vård. Undantag har därvid inte gjorts för vård som kräver insatser av institutionell karaktär. Ansvaret för att individuella behov av institutionsanknutna socialvårdsinsatser tillgodoses, vårdansvaret, borde således åvila primärkommunen. Utredningen avvisade tanken att landstingskommunen skulle ha detta vårdansvar.
Med vårdansvaret borde, menade utredningen, vara förenat ett kostnads- ansvar för de institutionsanknutna insatser som fordras för att tillgodose so- ciala hjälpbehov. Därmed skulle kostnadsfrågan få sin rätta tyngd vid val mellan olika möjligheter att tillgodose ett aktuellt behov. Detta förslag inne- har att kostnaderna för den institutionsvård som nu bedrivs av staten och landstingen skulle flyttas över på kommunerna. Statsbidrag föreslogs för att kompensera kommunerna för kostnadsövertagandet.
Däremot ansåg SU att den som har ansvaret för verksamheten vid en in- stitution också måste ha det omedelbara ansvaret för klientens stöd och be- handling under den tid han vistas där, behandlingsansvaret. Det är dock vik- tigt att den socialarbetare som inom öppen socialvård svarar för närkontakt är engagerad även under institutionsskedet. Vad slutligen angår resursansvaret underströk SU som nämnts att kom— munerna borde få stor frihet att själva utforma den lokala socialvårdsor- ganisationen. Därigenom skulle det bli möjligt att beakta den enskilda kom- munens behov och förutsättningar. De tre största kommunerna bedömdes själva kunna tillgodose hela sitt behov av institutioner. Med hänsyn till skillnaden i behovsstrukturen fick man räkna med att kommunerna kommer att tillgodose behovet på olika sätt. En utväg kunde vara interkommunal samverkan. Landstinget kunde också tillhandahålla erforderliga resurser. Även samverkan mellan flera landsting kunde i vissa fall vara lämplig.
Den principiella utgångspunkten vid bedömningen av resursansvarets för- läggning borde enligt socialutredningens mening vara att primärkommunen som skulle ha vårdansvaret också så långt det är möjligt inom sin egen or- ganisation fick skapa de resurser som erfordras för att uppfylla detta ansvar. En sådan ordning kunde antas förenkla såväl planeringen som utnyttjandet av resurserna. Sett mot denna bakgrund blev det främst en praktisk fråga om
och i vilken utsträckning resurser skulle tillhandahållas av annan än den vårdansvariga kommunen.
Utredningen föreslog att länsstyrelsen — efter samråd med socialstyrelsen — skulle fastställa en institutionsplan för länet. Planen borde gälla för viss tid — förslagsvis fem år — och därefter bli föremål för ny prövning. Över- läggningar om eventuellajusteringar av planen skulle dock kunna ske även under löpande femårsperiod.
Socialutredningen utgick från att frågan om fördelningen mellan kom- munerna inbördes samt mellan dem och landstinget av uppgifterna att än- ordna och driva olika typer av institutioner i regel kommer att lösas i sam- förstånd inom institutionsplanens ram. Om enighet inte uppnås mellan kom- munerna och landstinget om fördelningen av uppgifterna borde det an- komma på länsstyrelsens styrelse att avgöra ärendet.
Generella och för hela riket gällande bestämmelser om förläggningen av vissa resurser till särskild huvudman borde inte komma i fråga, hävdade utredningen. I stället angav utredningen ett par andra vägar att — med i huvudsak bibehållen frihet för kommunerna att bygga upp egna resurser för samtliga behovstyper — garantera landstingets medverkan i erforderlig
omfattning.
1. På varje kommun läggs ett primärt ansvar för uppgiften att anordna och tillhandahålla institutionella resurser. Erfarenheten visar dock att många kommuner har mycket sporadiska resursbehov inom institutionssektorn. Det torde därför inte vara en framkomlig väg att föreskriva ett ovillkorligt kommunalt resursansvar. Om kommunen inte själv kan anordna eller genom tjänsteköp från annan kommun anskaffa erforderliga resurser inträder ett se- kundärt ansvar för landstinget. I samband med granskningen av institutionsplanen prövar länsstyrelsen i vilken mån en kommun rimligen skall anses ha uppfyllt sitt primära resurs- ansvar och om landstingets sekundära ansvar behöver göras gällande för att tillgodose kommunens återstående behov.
2. Landstinget åläggs ansvaret för att skapa de institutionella resurserna i den mån kommun eller annan inte drar försorg om det. Kommunen ges därmed möjlighet att själv anordna institutioner men kan inte av länsstyrelsen före- läggas att göra det. Ett föreläggande att skapa resurser kan riktas endast mot landstinget. Länsstyrelsen bör enligt detta alternativ ges befogenhet att vid fastställande av institutionsplan hävda länets samlade intresse av en väl av- vägd utbyggnad av differentierade resurser. SU framhöll att även med detta alternativ vissa institutioner för vilka varje kommun normalt bedöms erbjuda tillräckligt underlag kan komma att an- ordnas och drivas av kommunen. I huvudsak torde det bli fråga om resurser för krisbehandling. utredning angående unga lagöverträdares behov och för att tillgodose sammansatta medicinska och sociala vårdbehov som kommer att tillhandahållas av landstinget. Det rör sig om tunga resurser, men klient- grupperna är inte särskilt stora. Dessa institutioner torde i betydande ut- sträckning bli hänvisade att anlita specialister från landstingssidan för vissa uppgifter. Det fanns enligt utredningen anledning anta att förutsättningarna för en sådan lösning skulle vara bättre vid ett landstingskommunalt än vid ett primärkommunalt huvudmannaskap.
Enligt båda alternativen skulle enligt utredningens förslag talan kunna föras mot länsstyrelsens beslut om fastställelse av institutionsplan.
10.4. Remissyttranden
10.4. ] Riktlinjer och institutionsstruktur
En stor majoritet av de remissinstanser som yttrat sig i frågan är positiv till de allmänna riktlinjer för institutionsvården och den institutionsstruktur SU skisserat. Detta gäller bl.a. socialstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen, så gott som samtliga länsstyrelser, flertalet landsting och en majoritet av de kommuner som i sina remissvar behandlat denna del. Även kommun- och landstingsförbunden liksom TCO och SSR ställer sig i princip positiva.
LO kan ansluta sig till de föreslagna principerna närhet, kontinuitet och flexibilitet. När det gäller närhetsprincipen måste dock, enligt LO:s mening, undantag kunna göras när det av behandlingsskäl är särskilt motiverat. Också flera länsstyrelser, landsting och kommuner hävdar att närhetsprincipen inte kan tillämpas utan undantag. Länsstyrelsen i Värmlands län tillhör dem som har den uppfattningen. Enligt länsstyrelsens mening kan fall förekomma särskilt bland ungdomar och missbrukare, där en brytning med en tidigare miljö och kamratkrets kan vara nödvändig. Länsstyrelsen i Gotlands län hävdar att närhetsmiljön ibland kan vara riskmiljö genom negativa kam- ratkretsar, lätthet att komma åt beroendeframkallande medel etc. Täta kon— takter med den vårdbehövandes anhöriga kan inverka negativt på behand- lingen, anser länsstyrelsen. Enligt länsstyrelsens åsikt kan storstädernas stora behov av varierat utbud av behandlingsresurser ge svårigheter att finna rätt vårdmiljö med beaktande av närhetsprincipen.
Länsstyrelsen i Hallands län anser att den geografiska närheten i de flesta fall är viktig för ett positivt behandlingsresultat men vill samtidigt framhålla att många av de vårdresurser som institutionerna beräknas förfoga över är så speciella att det krävs ett relativt stort befolkningsunderlag. Kravet på närhet torde i sådana fall få stå tillbaka för kravet på adekvata resurser.
Lycksele kommun finner att närhetsprincipen inte bara kommer att un- derlätta vård — behandling — rehabilitering utan även minska kostnaderna betydligt. Östersunds kommun pekar dock på att det i norrlandslänen är svårt att uppfylla kravet på närhet. Ett annat återkommande skäl för avsteg från närhetsprincipen är att det i vissa fall — exempelvis när det gäller en ungdom i en akut destruktiv situation — kan vara terapeutiskt riktigt att en placering sker långt ifrån hemmiljön.
Statsanställdas förbund anser att det redan nu finns möjligheter att vidta förändringar för att minska avstånden till klientens hemort. Förbundet anser att en indelning av landet i regionala upptagningsområden och systematiskt beaktande av närhetsprincipen kan reducera problemet avsevärt.
Kontinuitetsprincipen behandlas av Nykterhetsvårdens anstaltsförbund som anmärker på att den kan kollidera med flexibilitetsprincipen. Värdet som ligger i att erbjuda klienten valmöjligheter och ta hänsyn till hans önskemål vid val av institutioner synes ej tillräckligt ha beaktats av ut- redningen, framhåller förbundet.
Statskontoret delar i allt väsentligt SU:s principiella ställningstagande ut- ifrån grundsynen på de institutionsanknutna insatserna. Utredningen har dock inte, anser statskontoret, i tillräcklig utsträckning analyserat de framtida institutionernas uppgifter, behov av specialresurser, storlek och lokalisering. Frågan om en ny institutionsstruktur bör utredas på nytt, hävdar stats- kontoret, och då bör följande frågor klarläggas:
— vilka förändringar kan göras vid de nuvarande institutionerna för att dessa skall uppfylla de nya kraven; — vilka övergångsproblem kan förväntas (utbildningsbehov, personalplace- ring i samband med nedläggning av institutioner m. m.)". — vilka blir kostnaderna per typinstitution?
Statskontoret — liksom flera andra remissinstanser — föreslår att en försöks- planering genomförs för något eller några län.
Avsaknaden av faktaunderlag är en besvärande brist i hela avsnittet anser SKTF och finner det nödvändigt att SU i sitt fortsatta arbete på ett konkret och med faktaunderlag uppbyggt material gör nya överväganden om in— stitutionsvårdens struktur och innehåll.
Nykterhetsvårdens anstaltsförbund tycker i likhet med Svenska nykter- hetsvårdcförbundet att det är en brist att utredningen inte närmare gått in på vårdinnehållet vid de exemplifierade institutionstyperna.
Psykologförbundet anser att den exemplifiering som utredningen ger av vad som kallas institutionstyper ger intryck av att grunda sig på en fö- reställning att alla sociala störningar och avvikelser bäst låter sig lösas i öppenvård och att institutionsbehandling bör reserveras för svårare fall. Det- ta ger lätt den felaktiga uppfattningen att samma metoder och arbetssätt alltid skall användas i både öppenvård och institutionsbehandling. Med be- klagande konstaterar förbundet att en statlig utredning i Sverige idag arbetar med grunderna för samhällets omsorger om människans uppväxt och lev- nadsförhållanden utan att tillföra sig den psykologiska kunskap som finns att tillgå hos oss och i angränsande länder.
Föreningen Sveriges socialchefer (FSS) ger uttryck för den uppfattningen att det knappast finns anledning att betrakta institutionsvården som en sär- skild huvudfunktion. Institutionerna bör i stället ses som ett bland flera medel att åstadkomma individ- och familjeorienterade stöd- och behand- lingsinsatser. Föreningen kritiserar den av SU valda systematiken och anser att hela frågan om institutionsvård för barn och ungdom bör övervägas ytterligare för att få till stånd erforderlig integration socialvård — PBU — skola.
Landstinget i Jämtland har den erfarenheten att efterfrågan på barnhems- platser minskat. Därför bör det, enligt landstinget, övervägas att så långt det är möjligt avskaffa renodlade barnhem och söka anskaffa kontrakterade fosterhem.
Landstinget i Göteborgs och Bohus län är tveksamt om domstolarna i framtiden kommer att överlämna unga lagöverträdare till vård på den av utredningen föreslagna typinstitution 111, där åtgärder mot den unges vilja enligt utredningens förslag kommer att begränsastill ett kortvarigt omhän- dertagande. Förmodligen kommer de, menar landstinget, att döma till ung- domsfängelse i större utsträckning än nu ”såsom enda sätt att få säkerhet för att samhället blir skyddat mot den unge lagöverträdaren”. Enligt landstingets
mening bör ungdomsvårdsskolorna, som är välutrustade och har goda per- sonalresurser. bestå och tills vidare drivas i enlighet med ungdomsvårdssko— lestadgans intentioner. Föreningen Sveriges skyddskonsulenter och skydds- assistenter tror att en del lagöverträdare som nu döms till frihetsberövande påföljder skulle få en mer adekvat vård inom socialvårdens institutionsram. Övervakarnas riksförbund anser att det bättre behöver klarläggas hur stort be- folkningsunderlag som kommer att behövas för exempelvis de speciella in- stitutioner som kan komma att ersätta dagens ungdomsvårdsskola.
Landstinget i Kristianstads län avvisar tanken att ungdomar och vuxna sammanförs i gemensamma vårdinstitutioner. Även länsstyrelsen i Malmö- hus län. som kan ansluta sig till principen att institutionerna skall byggas upp kring klienternas djupare behov och inte efter symtombilden, ställer sig tvek- sam till alltför stor åldersskillnad mellan dem som vårdas på en institution med hänsyn till den påverkan som kan ske från de äldre på de yngsta. I varje fall bör sådan verksamhet prövas innan man binder sig för ett sådant förslag, hävdar länsstyrelsen. Vidare bör den institutionsverksamhet som bedrivs från de barnpsykiatriska klinikernas sida i form av behandlingshem för barn räknas in bland institutionsresurserna.
Landstinget i Kristianstads län är också förvånat över att barn- och ung- domspsykiatrin knappast omnämns av utredningen. Även länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, som finner vissa av SU:s beskrivningar av institu- tionsvårdens framtida utformning väl optimistiska och verklighetsfrämman- de, anser att utredningen mer ingående borde ha diskuterat möjligheterna till en fördjupad samverkan med den psykiska barna- och ungdomsvården.
10.4.2. Huvudmannaskap m. m.
Frågan om huvudmannaskapet för institutionerna behandlas i 271 remissvar. Av dessa är ca fyra femtedelar positiva till SU:s förslag medan återstoden är tveksamma eller inte önskar några förändringar av de regler som nu gäller för huvudmannaskap. Bland dem som yttrat sig om resursansvaret uttalar sig en klar majoritet (ca 110) för här ovan under 10.3.2 redovisade alternativ 2 (bl. a. landstingsförbundet samt huvuddelen av länsstyrelser, landsting och kommuner), medan ett 50-tal förordar alternativ ] (bl. a. stats- kontoret och kommunförbundet).
Av dem som särskilt behandlat förslaget om upprättande av institu- tionsplan är 85 positiva till en sådan plan. Bara ett 10-tal uttalar tveksamhet eller är negativa. Ett 40-tal förordar att länsstyrelsen fastställer planen. Även regeringen, socialstyrelsen och landstinget förordas av ett antal remissin- stanser som lämpliga organ för denna uppgift. Ca 30 remissinstanser, bl. a. de flesta landstingen, har den uppfattningen att planen inte behöver fast- ställas.
SU:s förslag att vårdansvaret och kostnadsansvaret skall vila på kom- munerna, medan den som svarar för verksamheten vid institutionen skall ha det omedelbara behandlingsansvaret, har allmänt accepterats. Många re- missinstanser, t. ex. länsstyrelserna i Hallands och Jämtlands län, under- stryker att detta bör gälla även om resursansvaret läggs på landstingen.
Kommunalarbetareförbundet ställer sig däremot tveksamt för sistnämnda
fall. Enligt förbundets mening bjuder logiken att den huvudman som är an- svarig för det vårdområde som avses också måste ges ett fullständigt ansvar för de resurser som erfordras. De skäl som anförts mot ett landstingskommu- nalt huvudmannaskap för den institutionella vården anser förbundet inte helt övertygande. Utredningen bör överarbetas i denna del.
Skövde kommun menar att vare sig någon kommun eller landstinget åtar sig att inrätta och driva institutioner ärinte problemen lösta med hänsyn till utredningens syn på kostnadsfrågan. Vilka kommuner skall t. ex. betala de tomma platserna som i princip stått till alla kommuners förfogande? Skövde anser att utredningen här gjort en logisk kullerbytta. Om det är så att en del kommuneri sitt placeringsval låter sig ledas av att platskostnaden är låg eller ingen alls, så kan den fulla debiteringen av varje platskostnad leda till resultatet att kommunerna undviker en placering för att den är dyrbar trots att just denna placering varit den för klienten bästa.
Läkarförbundet gör invändningar mot SU:s försök att skilja mellan be- handlingsansvar resp. vårdansvar. Förbundet anser det lämpligare att be- trakta behandlings- och vårdansvar som ett enhetligt ansvar som bör åvila den vårdarbetare eller det vårdteam som åtagit sig en viss utrednings- eller behandlingsuppgift. Inte minst i samband med diskussionen om vården av missbrukarna gör SU:s åtskillnad av behandlings- och vårdansvar ett väl sofistikerat och konstlat intryck, säger förbundet. För den som är ansvarig för en patient med beroendeproblem ter det sig främmande att skilja på dessa båda ansvarsformer. Att se behandlingsuppgiften — exempelvis en avgiftning — som en rent teknisk åtgärd, utan att ansvar samtidigt tas för individens situation i ett vidare perspektiv, skulle strida mot den helhetssyn man i dag även inom sjukvården vill anlägga på patientarbetet. Förbundet vill med det sagda inte ifrågasätta socialvårdens rent principiella övergripande ansvar för olika berörda klientkategorier utan endast framhålla att i praktiken måste avsteg inte bara tillåtas utan även i vissa lägen anses vara rationellt motiverade och då även kunna rekommenderas.
I många fall är det enligt förbundets uppfattning meningslöst att hävda att det yttersta vårdansvaret åvilar socialvården. Reellt kommer nämligen i dessa fall ändå detta ansvar att åvila sjukvården, varför man bör kunna fastslå detta förhållande också formellt.
När det gäller vem som skall ha resursansvaret, dvs. ansvaret för att inrätta och driva institutionerna, är som inledningsvis nämnts meningarna mer delade. Vissa remissinstanser vill i princip lägga ansvaret på kommu- nerna, andra på landstingskommunerna och åter andra föredrar att ansvaret delas mellan kommuner, landstingskommuner och eventuellt staten be- roende på institutionsvårdens karaktär. Några instanser anser sig inte kunna ta ställning på den föreliggande utredningen och förordar försöksverksamhet.
Till förmån för alternativet med ett primärt resursansvar för kommunerna uttalar sig som tidigare sagts statskontoret och kommunförbundet.
Ett odelat ansvar bör så långt det är möjligt åläggas kommunerna för de institutioner de har användning för, menar Sandvikens kommun. Hofors kommun anser det nödvändigt med primärkommunalt huvudmannaskap. Detta är viktigt för att tillgodose kraven på närhet, flexibilitet och kontinuitet. Hallstahammars kommun bedömer det som en fördel om det blir primär- kommunens uppgift att tillskapa vårdresurserna samt om varje län får utreda
och avgöra behovet av institutionsresurser själv. Norrköpings kommun ät tilltalad av det alternativet som innebär att varje kommun får ett primärt ansvar för uppgiften att anordna och tillhandahålla institutionella resurser. Detta, menar kommunen, stämmer bäst överens med det primärkommunala vårdansvaret och behovet av flexibilitet, närhet och samverkan. Planering sker bäst genom kommunernas egna samarbetsorgan.
De små kommunerna måste få möjlighet att täcka sina behov genom tjänsteköp från andra primärkommuner eller landsting hävdar Lindesbergs och Höörs kommuner. Kävlinge kommun framför att lagstiftningen bör ska- pa möjligheter för interkommunalt samarbete med landstingen. Liknande synpunkter har Laxå och Strömsunds kommuner.
FSS framhåller som angeläget att SU:s förslag om kommunalt huvud- mannaskap förverkligas och uttalar sig för alternativ 1 . Även socialförbundet vill med bestämdhet hävda att det är primärkommunerna som har det ytters- ta vårdansvaret för de enskilda individerna i socialt hänseende.
Broderskapsrörelsen, SSU samt socialdemokraternas, centerns och folk- partiets kvinnoförbund anser det riktigt att huvudmannaskapet övergår till kommunerna.
Det är viktigt att veta vilka statsbidrag som kan påräknas innan det över huvud taget är möjligt att börja diskutera ett kommunalt övertagande av huvudmannaskapet anser Bollnäs kommun. Tanums kommun understryker också vikten av att kommunerna får ekonomisk kompensation.
Bland den majoritet av remissinstanser som förordat SU:s alternativ 2 med ett primärt resursansvar för landstingskommunerna skall här nämnas endast några få exempel. Hit hör bl. a. länsstyrelserna i Kronobergs, Kalmar, Jönköpings, Kristianstads, Hallands och Örebro län. Landstingsförbundet föreslår att landstingkommunerna ges ansvar för tillhandahållande av re- surser och för behandlingen på institutionerna medan kommunerna har vård- och kostnadsansvaret. Förbundet erinrar bl. a. om att mentalsjukhus och psykiatriska kliniker måste betraktas som nykterhetsvårdens största in- stitutionsresurs. För att åstadkomma en riktig och sakkunnig institu- tionsvård krävs relativt specialiserade institutioner, framhåller landstinget i Stockholms län och förordar landstingskommunalt huvudmannaskap. Landstinget i Kronobergs län framhåller att förekomsten av parallella resurser kan elimineras med landstinget som huvudman. Enligt landstinget i Sö- dermanlands län framgår det med all önskvärd tydlighet att den splittring som i dag förekommer på tre huvudmän inneburit betydande nackdelar. Detta är speciellt olyckligt inom nykterhetsvården. Målsättningen bör vara att följa upp den kommunala uppsökande verksamheten genom att inom landstingets ram sammanföra de landstingskommunala och statliga insti- tutionerna för att härigenom underlätta strävandena att åstadkomma en fullständig och balanserad Vårdkedja. Tidaholms kommun menar att de flesta kommuner är alldeles för små för att vara huvudmän för alla slag av institutioner. Även Örebro kommun ställer sig kritisk till primärkom- munalt huvudmannaskap. Kommunalarbetareförbundet har den uppfatt- ningen att principerna om närhet, flexibilitet och kontinuitet ingalunda talar för ett i alla avseenden primärkommunalt huvudmannaskap för den institu- tionella socialvården. SU:s förslag bör överarbetas i denna del i syfte att över- föra den institutionella vården till landstingskommunalt huvudmannaskap.
I vissa remissyttranden behandlas resursansvaret för särskilda institu- tionstyper och antyds eller sägs ut att man kan tänka sig ett delat ansvar, där även staten eventuellt kan medverka. Sålunda säger länsstyrelsen i Upp- sala län att landstingen även i fortsättningen bör ha huvudmannaskapet för barnhemmen, dock med rätt för primärkommunerna att själva inrätta och driva sådana hem. Länsstyrelsen är mer tveksam i fråga om motsva- righeten till ungdomsvårdsskolorna. Det bör ytterligare övervägas om hu- vudmannaskapet för dessa skall åvila landstingen eller staten. Också lands- tinget i Kopparbergs län anser att landstingen skall vara huvudmän för barnhemsverksamheten. Landstinget i Gävleborgs län förordar att lands- tinget får förstahandsansvar för anordnande och drift av barn- och ung- domshem. Enligt länsstyrelsen i Jämtlands län bör landstingen åläggas att som huvudmän för sjukvården tillhandahålla resurser för vård av alkohol- och narkotikamissbrukare. Söderhamns kommun framhåller att det finns behandlingsfall som måste ha miljöbyte för att bryta ett levnadsmönster som är till skada för enskild person och hans omgivning. Därför menar kommunen att clearing mellan kommunerna måste förekomma. Vidare bör resursansvaret delas mellan landstings- och primärkommun. Grums kom- mun anser att äldre, gravt alkoholskadade och socialt utslagna personer måste beredas vård på en anstalt som ligger utanför den egna kommunen. Där måste landstingen vara ytterst ansvariga. Moderata kvinnoförbundet vill ha kvar staten som huvudman för de tyngsta institutionerna på framför allt ungdomsvårdsområdet. Sollefteå kommun ifrågasätter om inte värd- ansvaret för äldre barn med omfattande kriminellt-destruktivt beteende även i fortsättningen bör åvila staten.
För staten som huvudman talar bl. a. Statsanställdas förbund (SF). För- bundet delar inte utredningens uppfattning att principerna om kontinuitet, flexibilitet och närhet är oförenliga med statligt huvudmannaskap för ung- domsvårdsskolor och nykterhetsvårdsanstalter. SF konstaterar att utredning- en inte fört någon reell diskussion kring det statliga huvudmannaskapets inverkan på möjligheterna att leva upp till dessa principer. Kommunernas olika ekonomiska standard medför att en för olika kommuner likvärdig och enhetlig vårdstandard inte kan uppnås. Kravet på enhetlig vårdstandard inom ungdoms- och nykterhetsvården är av avgörande betydelse och enligt SP:s mening kan detta krav uppnås bäst och mest likvärdigt genom att staten är huvudman för verksamheten.
Staten bör inte vara utesluten som huvudman, eftersom avsteg ändå måste göras från närhetsprincipen, framhåller Melleruds kommun. LO ansluter sig i stort till SU:s förslag men anser, liksom SF, att det är ett rättvisekrav att olikheterna i vårdstandard mellan skilda delar av landet i största möjliga utsträckning elimineras. Innan en sådan jämlikhet åstadkommits bör ett statligt huvudmannaskap kvarstå. Därefter synes det ligga närmast till hands att landstingskommunerna tar över. Kumla kommun anser att nuvarande huvudmannaskap kan bibehållas om intagnings- och utskrivningsprocedu- ren avbyråkratiseras och samordnas med socialnämndens "vårdnadspro- gram”.
Till dem som önskarfortsatt utredning hör revisionsverket (RRV). Verket anser att landstinget bör ha ansvaret för den institutionsvård som i första hand kan karakteriseras som sjukvård medan primärkommunerna bör ha an-
svaret för övrig institutionsvård. Eftersom det är svårt att avgöra om vården vid institution i första hand skall klassificeras som sjukvård eller socialvård kan RRV emellertid ansluta sig till SU:s förslag att primärkommunerna ge- nerellt får ett yttersta vårdansvar. RRV anser att utredningen borde ha redo- visat några försöksplaner för institutionsvården inom ett eller flera län enligt den utbyggnad som föreslagits. Enligt RRV:s mening bör ett rättsligt ställ- ningstagande till vem som bör ha det primära resursansvaret inte ske förrän institutionsplaner har upprättats för olika typer av län. Landstinget i Uppsala län är inte nöjt med SU:s förslag utan vill ha ytterligare och mer ingående ut- redning om den framtida organisationen och om huvudmannaskapet för ungdomsvårdsskolorna. TCO delar utredningens uppfattning beträffande primärkommunernas ansvar men anser att det f. n. saknas underlag för ett definitivt ställningstagande i huvudmannaskapsfrågan. Enligt TCO:s me- ning krävs först en närmare bestämning av institutionsvårdens roll och om- fattning inte minst i förhållande till sjukvården.
En mer praktiskt syn på frågan om resursansvaret har SSR som anser att samplanering blir erforderlig oavsett hur resurserna rättsligt kommer att regleras. Gränsen mellan öppen och sluten vård har blivit alltmer flytande och dessutom har en strikt gränsdragning mellan primär- och sekundär- kommunalt ansvar blivit allt svårare att upprätthålla. Sjukvårdens institu- tionella resurser tas alltmer i anspråk för primärt betingade sociala problem. Därför finns det, enligt SSR:s mening, anledning att trycka på behovet av re- sursplanering och resursutbyggnad, gemensamma behovsbedömningar och beaktande av totalinsatserna vid prioriteringar på regional nivå.
SU:s förslag om en institutionsplan för varje län har som nämnts mottagits positivt av flertalet remissinstanser som yttrat sig i frågan. Däremot var meningarna delade i fråga om behovet av fastställelse och om fastställande myndighet.
Planeringsmtinerna för socialvårdens institutioner bör samordnas med de planeringsrutiner som gäller för sjukvården, anser socialstyrelsen. Plane- rings- och tillsynsfunktionen bör förläggas till samma nivå. Styrelsen förordar att tillsynsfunktionen förläggs till styrelsen och pekar på riskerna med att reg- lera en planering enbart för institutionerna.
RRV diskuterar olika alternativ när det gäller vem som skall fastställa institutionsplan. Oavsett vilken instans man väljer anser RRV det angeläget att socialstyrelsen utfärdar normer för hur prövningen av institutionsplanen skall ske. Åtminstone under en inledningsperiod bör enligt RRV:s uppfatt- ning planen vara rullande.
Arbetsgruppen rörande försöksverksamhet inom barna- och ungdomsvår- den kan inte instämma i SU:s förslag om en fastställd institutionsplan för var- je län. Erfarenheterna från barnhemsplanen har visat att ett sådant system visserligen i sitt inledningsskede kan ha positiva effekter men att det efter en tid får en "läsande" effekt. som starkt hindrar en flexibel användning av de institutionella resurserna.
Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att utöver det att länsstyrelserna skall ha rätt att fastställa institutionsplaner bör det även finnas möjlighet till upprättande av regionalt övergripande sociala verksamhetsplaner för lä- net.
Länsstyrelsen i Skaraborgs län ställer sig tveksam till den av utredningen
framkastade tanken att länsstyrelsen under vissa förutsättningar skulle kun- na ge föreläggande för landstinget. Länsstyrelsen i Jönköpings län under- stryker att kommuner och landsting bör anförtros uppgiften att i samverkan lägga upp institutionsplaner. För att planerna skall kunna införas i den över- gripande regionala planeringen bör länsstyrelsen underrättas om planens innehåll.
Länsstyrelserna i Kronobergs och Södermanlands län ställer sig tveksam- ma till om den region för vilken planen bör gälla skall utgöras av ett enda län. Länsstyrelsen i Södermanland förordar som ett alternativ till utred- ningens förslag att planen skall fastställas av regeringen. En sådan lösning är särskilt angelägen om regionen kommer att bestå av flera län. Även länsstyrelserna i Värmlands och Östergötlands län har invändningar mot den av utredningen föreslagna ordningen att länsstyrelsen skall fastställa planen. Ett sådant förfarande strider mot den kommunala självbestäm- manderätten och mot rådande utvecklingstendenser att ge ökat ansvar åt kommunerna i förhållandet mellan dessa och staten. Enligt länsstyrelsen i Östergötlands län behövs normalt ingen fastställelse. Om det inte går att få enighet bör planen fastställas av regeringen. Ett tiotal länsstyrelser ansluter sig dock till SU:s förslag i denna del.
Flertalet landsting avvisar de av utredningen föreslagna formerna för in- stitutionsplanering. Landstinget i Malmöhus län är dock positivt.
Kommunförbundet anser att upprättande av institutionsplaner lämpligen kunde ombesörjas av de samarbetsorgan mellan kommuner och landsting som finns i alla län. För att tillgodose länsstyrelsens tillsynsuppgifter kan institutionsplanen obligatoriskt tillställas länsstyrelsen.
Bl. a. Köpings, Vänersborgs och Norrköpings kommuner framhåller som lämpligt att länsstyrelsen fastställer planen.
Psykologförbundet saknar närmare beskrivning av direktiv och innehåll för institutionsplanen samt garantier för en sakkunnig bedömning. En sådan bedömning ser förbundet som en förutsättning för att varje kommun skall kunna få en likvärdig, tillfredsställande kvalitet på sin institutionsvård.
10.5. Fosterbarnsutredningen
Fosterbarnsutredningen yttrade i sitt betänkande Barn- och ungdomsvård att det med en ökad förebyggande vård och genom tillkomsten av nya vårdfor- mer i framtiden borde vara möjligt att minska omfattningen av vård i insti- tution. Denna vårdform borde enligt utredningen väljas endast i de fall då vårdbehovet är sådant att en mer öppen vårdform inte kan erbjuda de spe- ciella vårdresurser som behövs. Gjorda undersökningar och långvarig erfa- renhet visade att institutionsvård kan öka riskerna för en negativ utveckling hos den vårdade. Det starkt markerade avbrottet i de vanliga sociala kontak- terna i närmiljön kan för de mindre barnen få både temporära och bestående skador till följd, i synnerhet vid längre tids vård. Institutionsvård innebär of- tast ständigt återkommande vårdarbyten som främst små barn har svårt att klara av. Vidare innebär institutionsvård av traditionellt slag större risker än annan vård för att den vårdade betraktas som "avvikande”. Härigenom mot- verkas syftet att integrera de vårdade i samhället eller att normalisera deras
levnadsvillkor. Utredningen ansåg att en ändrad inriktning av vården av barn och ungdom till förmån för vård i familj skulle kunna ske i flera kommuner än som hittills skett.
Placering i institution kan emellertid åtminstone under en begränsad tids- period framstå som motiverad när denna vårdform ensam förfogar över de speciella resurser som vården av barn och ungdomar i enstaka fall kräver, framhöll utredningen. Det kan vara fråga om barn eller ungdomar vars beteenden innebär risk för att de skall skada sig själva eller omgivningen. En del ungdomar kan under kortare tid behöva institutionsvård för att bryta ett pågående missbruk. Möjligheter till sådan vård kan också behövas under tiden man utreder allvarligare lagbrott som ungdomar begått. Institutionsvår- den bör dock enligt utredningens mening främst utnyttjas i akuta situationer. Den bör vara inriktad på att den unge snarast möjligt skall föras över till öppnare vård. Även vid placering i institution bör man sträva efter att till- godose principerna om närhet och normalisering. Vården bör ske i så nära kontakt med den tidigare miljön som möjligt. Samverkan bör ske med övrig barn- och ungdomsvård.
Fosterbarnsutredningen föreslog att de institutioner som används för vård av barn och ungdom i framtiden skulle kallas barn- och ungdomshem. Dessa skulle vara avsedda för barn eller ungdom som behöver annan vård och fostran än sådan som ges i familj. Med barn- eller ungdomshem menade utredningen i huvudsak samma hem som i dag räknas som barnavårds- anstalter. Utanför begreppet föll dock förskolorna, fritidshemmen samt samt- liga skol- och elevhem, förskolorna dock endast i den mån de omfattades av då gällande lag om förskoleverksamhet. De privata förskolorna föreslogs sålunda falla in under bestämmelserna om barn- och ungdomshem. Detta var enligt utredningen för närvarande den enda möjligheten att ställa dem under samhällets kontroll. Verksamheten vid fritidshemmen kunde enligt utredningens mening knappast sägas innebära vård och fostran. Även dessa borde sålunda undantas från föreslagna bestämmelser om barn- och ung- domshem. Huvuddelen av skol- och elevhemmen är undantagna från be- stämmelserna om barnavårdsanstalter, eftersom de står under tillsyn av skol- överstyrelsen. Utredningen har med hänsyn härtill ansett att skol- och elev- hemmen generellt bör undantas från bestämmelserna om barn- och ung- domshem. Med nu nämnda undantag avsågs benämningen barn- och ung- domshem, utan att någon uppräkning motsvarande den som nu finns i 5555” BvL ansetts behövlig, innefatta alla i dag förekommande slagen av barnavårdande institutioner, t. ex. barnhem, pojkhem, flickhem, tonårshem, inackorderingshem, privata förskolor, barnkolonier, lika väl som de nya former av hem som kan tillkomma i framtiden, under förutsättning att de inte undantagits i lagen. Det föreslogs uttryckligen framgå av denna att sjukhus, hem för psykiskt utvecklingsstörda, syn- eller hörselskadade eller rörelsehindrade samt ungdomsvårdsskola inte skulle räknas till barn- och ungdomshem (jämför 555S första stycket BvL). Utredningen framhöll att privata s.k. storfosterhem skulle anses som barn- och ungdomshem, om verksamheten bedrivs yrkesmässigt och i varje fall om antalet samtidigt vårdade barn eller ungdomar regelbundet överstiger fyra.
Utredningen ansåg att alla former av differentiering av de vårdade så långt möjligt borde undvikas i framtiden. Pojkar och flickor liksom olika
åldersgrupper borde kunna vårdas på samma institution. Formella gräns- dragningar mellan skilda institutionstyper borde undvikas. Ungdomar som t. ex. behandlas för någon form av missbruk skulle dock sannolikt inte omedelbart kunna vårdas tillsammans med barn som uppvisar symtom på andra sociala störningar. Eftersom missbruk är ovanligt bland de yngre var det enligt utredningen troligt att vissa barn- och ungdomshem främst borde utnyttjas för vård av yngre barn, medan andra skulle ha resurser att klara de äldre. Antalet platser vid barn- och ungdomshem borde enligt utredningens mening i allmänhet inte överstiga åtta. Detta torde överensstämma med vad som redan tillämpas. Vidare borde antalet enheter inom ett barnhem hållas begränsat. Det var enligt utredningen viktigt att barnen och ung- domarna kan erbjudas olika former av sysselsättning och pedagogisk sti- mulans. Barn- och ungdomshemmen borde vara lika väl utrustade med pedagogiska hjälpmedel som förskolor och fritidshem. Vårdpersonalen borde ha en utbildning som tillgodoser de vårdades behov av utvecklande och rehabiliterande sysselsättningar. De som vårdas i barn- och ungdomshem borde vidare i största möjliga utsträckning delta i verksamheter utanför hemmen (förskola, skola). Å andra sidan torde integrationssträvanden också kunna leda till att barn och ungdomar i institutionens närhet i betydligt större utsträckning än i dag skulle kunna delta i verksamheten inom barn- och ungdomshemmen.
Ingen av de remissinstanser som yttrat sig över betänkandet har haft någon erinran mot förslaget att institutioner för vård av barn och ungdomar be- nämns barn- och ungdomshem. En instans vill t. o. m. utvidga begreppet till att gälla också de föreslagna kommunala familjehemmen, eftersom dessa kommer att uppfattas som mindre institutioner. En instans instämmer i utredningens mening att systemet med barnhemsplaner i sin nuvarande utformning kan slopas.
Ett femtontal remissinstanser har särskilt behandlat utredningens förslag om inriktningen av den framtida vården i barn- och ungdomshem. Samtliga dessa instanser är överens om vikten av att vården av barn och ungdom på institution sker i smågrupper samt av att barn- och ungdoms- hemmen är väl utrustade och på olika sätt kan bedriva en allsidig vård, som så långt möjligt följer principerna om normalisering och närhet. Ett par instanser menar att en viss differentiering är nödvändig för att kva- lificerad behandling skall kunna ges till svårt störda barn och ungdomar med svårbemästrade symtom. En instans anser att barnhem med tillfreds- ställande resurser åtminstone för kortare tider kan vara minst likvärdiga med familjehem för vissa barn och ungdomar och att de inte enbart behöver ses som ett alternativ utan även som ett komplement till föräldrahemmet eller familjehemmet i det enskilda fallet. En annan instans framhåller att det föreligger en på sikt alltmer markerad minskning av antalet personer som blir föremål för institutionsvård, vilket leder till att institutionerna ställs inför allt svårare problem beträffande de klienter/familjer som fortfarande måste anlita vårdformen. Institutionsvården måste därför enligt denna in- stans kvalitativt förstärkas på ett mer markerat sätt än utredningen redovisar. Annars står institutionerna utan sådana "speciella behandlingsresurser” som
mer öppna vårdformer inte heller kan erbjuda och som enligt utredningen var skälet till institutionsvård i vissa fall.
Vissa remissinstanser anser att personalfrågorna behandlats alltför kort- fattat i betänkandet. Frågan om samordning av utbildningen på barnavårds- området har behandlats av några instanser. Ett par av dessa påpekar att frågan om sådan samordning varit föremål för överväganden tidigare.
10.6. Socialutredningens överväganden och förslag
10.6.1. Institutioner som behandlingsresurs
I sitt principbetänkande (S. 273) anförde SU olika skäl för en förändring av in- stitutionsvården. Sålunda konstaterades att upprepade återfall i missbruk av alkohol eller narkotika, ett stort antal miljöbyten samt avbrott i personkon- tinuiteten klient-socialarbetare dominerar bilden av institutionsplaceringar. För klienten leder detta ofta till resignation och dåligt utvecklad motivation. Samtliga dessa faktorer utgör, framhöll SU, ogynnsamma förutsättningar för framgångsrik problemlösning. Vidare pekade utredningen på att institu- tionsvården organisatoriskt i stor utsträckning är isolerad från den öppna so- cialvården och att detta försvårar gemensamma planerings- och behandlings- insatser samt ett rationellt utnyttjande av de totala resurserna.
SU anser sig ha fått ett starkt stöd hos remissinstansema för en förändring av institutionsvården efter de riktlinjer som presenterades i principbetänkan- det. Kontinuitet, flexibilitet och närhet är viktiga vägledande principer vid ut- formningen och utnyttjandet av de institutionella resurserna.
En viktig utgångspunkt är också att institutionerna skall vara en del av de samlade resurser kommunens socialtjänst har att erbjuda. Avgörande för den insats som väljs måste vara den enskildes aktuella behovssituation. Institu- tionsanknutna resurser skall kunna användas för insatser i klienternas egen miljö. och socialtjänstens övriga resurser skall kunna utnyttjas också under vistelse på institution. Detta gör ett intimt samarbete mellan socialtjänsten och den som har ansvaret för institutionsresurserna både naturligt och nöd- vändigt.
Utmärkande för socialtjänsten är bl. a. att den skall tillhandahållas i frivil- liga former och så långt möjligt i samråd med den som har behov av tjäns- terna. Dessa förutsättningar skall också gälla institutionsvården. När det gäl- ler barn och ungdom under 18 år måste dock möjligheter finnas att i vissa fall bereda vård på institution också mot vederbörandes vilja.
SU utgår från att utökade, förbättrade och mer differentierade resurser för vilka närmare redogjorts i kap. 3 skall göra det möjligt att. i ännu större ut- sträckning än för närvarande, förlägga olika stöd- och behandlingsinsatser till klientens egen sociala miljö. Det är dock orealistiskt att förutsätta att insti- tutionsvård helt skall kunna undvaras. Med den inriktning och den roll ut- redningen vill ge institutionsvården blir den, som tidigare understrukits, en del av de samlade insatser socialtjänsten kan erbjuda.
En viktig förutsättning för att uppnå denna målsättning är att institutioner- na finns nära klienternas hemmiljö. Av den redovisning som lämnats i av- snitten 10.1.2 och 10.1.3 framgår dock att de ungdomsvårdsskolor och all- männa vårdanstalter som idag finns inte har en sådan spridning att närhets-
principen kan tillämpas i alla delar av landet. Nya möjligheter till institu- tionsvård måste därför säkerligen skapas för att tillgodose de krav ett förverk- ligande av den principen ställer.
Det blir emellertid, som SU också framhållit i principbetänkandet, inte möjligt eller lämpligt att i alla lägen konsekvent tillämpa närhetsprincipen. Detta har även understrukits i många remissyttranden.
Situationer kan sålunda uppstå när det visar sig vara lämpligast att placera en klient på en speciell institution även om inte kravet på närhet till hemorten kan tillgodoses. Det kan exempelvis för att uppnå ett gott behandlingsresultat vara nödvändigt att vederbörande kommer bort från en omgivning som hind- rar eller försvårar behandlingsarbetet. I andra fall kan det röra sig om behov av speciella behandlingsinsatser som inte kan tillgodoses på en institution som ligger nära hemorten.
1 principbetänkandet redovisar utredningen behov för vilka de nuvarande institutionerna bör kunna utnyttjas. Sålunda anses flertalet av nuvarande barnhem även i fortsättningen kunna användas för utredning, observation och vård av yngre barn. Dock hävdar utredningen att problemen med de allt- för stora regionerna först måste lösas.
Som redovisats i avsnitt 10.5 framhåller fosterbarnsutredningen i sitt be- tänkande Barn- och ungdomsvårdl att en ökad förebyggande vård och till- komsten av nya vårdformer gör det möjligt att i framtiden minska omfatt- ningen av vård på institution. Utredningen föreslår att den nuvarande foster— barnsvården ersätts av vård i enskilda och kommunala familjehem. SU:s överväganden i denna del har redovisats i kap. 9. Som där sägs föreslår SU emellertid att vård i familjehem blir den sammanfattande beteckningen för all vård som genom socialnämndens försorg ges i enskilt hem.
Fosterbarnsutredningen föreslår som redan nämnts att institutioner som i framtiden används för vård av barn och ungdom skall kallas barn- och ung- domshem. Denna benämning skall enligt förslaget ersätta det nuvarande ut- trycket barnavårdsanstalt. Till barn- och ungdomshem vill fosterbarnsutred- ningen i huvudsak hänföra samma institutioner som de som f. n. anses som barnavårdsanstalt enligt BvL. Alla former av differentiering av de vårdade bör så långt möjligt undvikas. Antalet platser vid barn- och ungdomshem el- ler enhet vid sådant hem föreslås inte överstiga åtta.
Barn- och ungdomshem bör, framhåller fosterbarnsutredningen vidare, ha resurser för att kunna bedriva en intensiv och allsidig vård. Utredningen un- derstryker vikten av att vårdpersonalen har utbildning som tillgodoser de vår- dades behov av utvecklande och rehabiliterande sysselsättningar. Vikten av att de som vårdas i barn- och ungdomshem i största möjliga utsträckning får delta i verksamheter utanför institutionen framhålls. Samtidigt bör barn och ungdomar som bor i hemmets närhet beredas möjlighet att få delta i verk- samheter inom institutionen.
SU utgår från att vård i enskilda hem och familjehem i fortsättningen till stor del kan ersätta nuvarande spädbarns- och mödrahem samt även upptag- ningshem. Stöd- och behandlingsinsatser förlagda till institutioner kan dock även i fortsättningen bli erforderliga främst för de kategorier som de 5. k. spe- cialhemmen nu tar emot. Riktgivande för de institutioner socialtjänsten har att tillgå bör emellertid, enligt utredningens mening, vara att differentiering efter ålder, kön och symtom så långt det är möjligt kan undvikas. Detta är
också i linje med tidigare redovisade utvecklingstendenser inom institu- tionsvården. SU föreslår därför hem för vård eller boende som en gemensam benämning för samtliga här aktuella institutioner.2
Särskilda inackorderingshem för alkoholmissbrukare finns idag på många platser i landet. Hemmen drivs av kommunerna. Nykterhetsvårdens an- staltsutredning har, som tidigare redovisats, lagt fram förslag om förändring av verksamheten vid dessa hem. Enligt anstaltsutredningens uppfattning fö- religger behov av såväl hem med tonvikt på vård och behandling som ett mera permanent boende. SU delar den uppfattningen och anser att många av de nuvarande inackorderingshemmen med fördel kan förändras till mindre hem för vård eller boende som dock inte enbart bör reserveras för personer som missbrukar alkohol.
I sin redovisning över de behov för vilka de nuvarande institutionerna bör kunna utnyttjas behandlade SU också de speciella resurser som kan krävas för att bereda företrädesvis äldre gravt alkoholskadade och socialt utslagna personer en längre tids vistelse i s. k. skyddad miljö. Bl. a. är det svårt att ord- na plats i ålderdomshem för många av dessa äldre eftersom de är alltför stö- rande för övriga pensionärer i hemmet. Utredningen bedömde att vården av denna kategori i första hand kunde förläggas till vissa av de nuvarande vårdanstalterna för alkoholmissbrukare. Det framhölls också att de större kommunerna redan förfogar över avsevärda resurser för att tillgodose detta behov.
Också anstaltsutredningen tar upp denna kategori missbrukare när utred- ningen diskuterar den framtida verksamheten vid de nuvarande inackorde- ringshemmen. Utredningen hävdar att det finns behov av att skapa former för ett skyddat boende av mera permanent karaktär. SU har i sitt principbe- tänkande framfört liknande synpunkter. Hem av detta slag belägna nära hemorten kommer med stor sannolikhet att bidra till minskat behov av an- nan institutionsvård för här aktuella grupper.
Som redan framhållits under 5.9.5 anser SU inte att det finns anledning att i socialtjänstlagen ta upp särskilda bestämmelser om s. k. störande vårdtagare (se 10.1.6). Den till dessa hörande gruppen gravt alkoholskadade omfattas av de föreslagna allmänna bestämmelserna om institutionella resurser och vård- insatser inom socialtjänsten. Vårduppgiften i fråga om de senildementa bör ankomma på sjukvårdshuvudmannen.
Vård och behandling på institutioner kommer i regel att förutsätta frivillig medverkan från den vårdbehövande. När det gäller ungdom under 18 år mås- te det dock finnas möjligheter att under vissa förutsättningar bereda vård på institution mot vederbörandes vilja. Detta kommer som närmare skall be- handlas här nedan att innebära att vissa speciella regler måste kunna tilläm- pas i dessa fall. Så långt det är möjligt bör på samma institution tas emot såväl de som frivilligt söker denna vård som de som tas in med stöd av den före- slagna lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig.
10.6.2 Vårdansvar-
I principbetänkandet sökte SU klargöra vad huvudmannaskapet för institu- 2 .. _ .
. . .. . _, , __ _ Beträffande SU.s defini- tionerna avses innebära 1 ansvarshanseende. Utredningen fann det lämpligt tion av begreppet institu- att skilja mellan olika typer av ansvar: vårdansvaret. kostnadsansvaret, det tion se 10.3.1
omedelbara behandlingsansvaret under institutionsvistelsen och resursan- svaret (se 10.3.2).
Dessa olika typer av ansvar inom institutionssektorn behöver i och för sig inte vara knutna till en och samma huvudman, framhöll utredningen. Därför är det svårt, menade utredningen, att generellt besvara frågan vem som bör vara huvudman för den institutionella socialvården. Det bör för varje särskild ansvarstyp prövas på vilken huvudman detta ansvar lämpligen bör ligga.
Utredningen föreslår, som framgår av kap. 2, att kommunen skall ha det yttersta ansvaret för att personer som vistas i kommunen ges möjligheter till en tillfredsställande vård och omvårdnad. I principbetänkandet uttalade ut- redningen att starka skäl talar för att det vårdansvar som redan åvilar den öpp- na socialvården utsträcks att omfatta också institutionssidan. Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig i denna fråga har samma uppfattning.
Som tidigare anförts skall institutionsvård i fortsättningen enligt SU:s upp- fattning ingå bland de resurser kommunens socialtjänst har att tillgå. Detta kräver intimt samarbete mellan kommunens socialtjänst och institutionsled- ningen. En naturlig konsekvens blir då att kommunen får vårdansvaret oav- sett om vård- och stödinsatser sker i hemmiljön eller på institution.
10.6.3. Resursansvar Regeringens skrivelse den ZOfebruari 1975
Regeringen har med skrivelse den 20 februari 1975 överlämnat de inkomna remissyttrandena över principbetänkandet till SU för beaktande. I skrivelsen uttalas bl. a. att frågor som gäller ändrat huvudmannaskap för institu- tionsvården är avsedda att behandlas i särskild ordning på grundval av prin- cipbetänkandet.
Enligt vad utredningen härefter har erfarit har socialdepartementet tagit upp förhandlingar med landstings- och kommunförbunden i huvudmanna- skapsfrågan. Resultaten av dessa förhandlingar torde inte föreligga vid den tidpunkt då utredningen slutfört sitt arbete. Utredningen anser sig dock böra också i denna del framlägga vissa synpunkter och förslag till lagbestämmel- ser. Det bör emellertid betonas att de förutsättningar utredningen har utgått från i sina överväganden kan ändras när förhandlingsresultaten föreligger.
Synpunkter på huvudmannaskapet
Som tidigare framhållits måste kraven på närhet, flexibilitet och kontinuitet vara viktiga utgångspunkter vid utformningen och utnyttjandet av de insti- tutionella resurserna. I principbetänkandet uttalade utredningen att ett stat- ligt huvudmannaskap för någon del av verksamheten blir svår att förena med dessa krav. Därför bör, framhöll utredningen. andra lösningar övervägas. Ut- redningen har fått stöd från huvuddelen av remissinstansema för denna ståndpunkt.
Som närmare redovisats i avsnitt 10.3.2 var det främst två alternativ till lös- ning av huvudmannaskapsfrågan när det gällde resursansvaret som SU dis— kuterade i principbetänkandet. Enligt det ena alternativet skulle varje enskild kommun få ett primärt ansvar att anordna och tillhandahålla institutionella
resurser. Utredningen framhöll att många kommuner erfarenhetsmässigt har mycket sporadiska resursbehov inom institutionssektorn. Därför bedömde inte utredningen att föreskrift om ett ovillkorligt resursansvar inom denna sektor för kommunerna var en framkomlig väg. Ett sekundärt ansvar för landstingskommunen skulle därför enligt detta alternativ inträda om inte kommun själv kan anordna eller genom tjänsteköp från annan kommun an- skaffa erforderliga resurser.
Det andra alternativet innebär att landstingskommun åläggs ansvaret att skapa de institutionella resurserna i den mån kommun eller annan inte drar försorg härom. Detta alternativ har de flesta förespråkarna bland remissin- stanserna.
Med resursansvaret avser SU som nämnts ansvaret för att planera, anordna och driva institutioner samt att administrativt tillhandahålla därtill knutna resurser.
Fördelarna med ett primärkommunalt resursansvar är att såväl vårdan- svaret som kostnads- och resursansvaret då ligger på samma organ. Därmed skapas goda förutsättningar för en samordning av de olika stöd- och behand- lingsinsatser som kan erbjudas genom kommunens socialtjänst. Kontakten med klientens närmiljö underlättas. Detsamma gäller också möjligheterna att upprätthålla kontinuerlig kontakt med den socialarbetare klienten samarbetar med.
Många kommuner saknar emellertid underlag att själva ansvara för att till- räckliga och lämpliga institutionsresurser finns att tillgå. Detta utesluter dock inte att ett primärkommunalt huvudmannaskap i vissa fall kan visa sig vara den från olika synpunkter bästa lösningen. SU vill bl. a. peka på det i avsnitt 10.6.1 berörda behovet av hem för skyddat boende av mer permanent karak- tär. Detta behov bör i många fall bäst kunna tillgodoses genom att primär- kommunerna ansvarar för dessa resurser.
I de flesta remissvaren förordas som nämnts att landstingskommun får an- svaret för att tillräckliga institutionsresurser finns att tillgå. Till förmån för detta alternativ kan enligt SU:s mening anföras bl.a. följande. Med lands- tinget som huvudman blir det lättare att få till stånd upptagningsområden som omfattar mer än en kommun, vilket som tidigare framhållits torde bli nödvändigt i många fall. Därmed ökar också möjligheterna till mer differen- tierade institutionsresurser. En jämnare vårdstandard kan troligen också ga- ranteras om resurserna vid en institution kan utnyttjas av flera kommuner i länet. Möjligheterna att utnyttja specialister av olika slag blir sannolikt också större med landstinget som huvudman. Detsamma gäller samordningen med sjukvården.
En praktisk synpunkt som talar för att resursansvaret läggs på lands- tingskommunerna är vidare att den ekonomiska uppgörelse som blir erfor- derlig, om nya huvudmän skall ta över de nuvarande statliga institutionerna och i fortsättningen svara för en verksamhet som hittills drivits och bekostats av staten, måste bli lättare att åstadkomma om statens förhandlingsparter blir landstingskommunerna i stället för samtliga primärkommuner i riket.
Bland nackdelarna med landstingskommunen som huvudman har anförts risk för bristande samordning mellan den kommunala socialtjänsten och in- stitutionerna och därmed följande konfliktrisker. De risker som här möjligen föreligger måste dock kunna motverkas genom att kommun och landsting
träffar överenskommelse om de regler efter vilket samarbete skall ske.
Sammanfattningsvis torde det vara realistiskt att utgå från att lands- tingskommunen i de flesta fall blir huvudman för institutionerna, dock med möjligheter till primärkommunalt huvudmannaskap där så bedöms lämpligt. Huvudmannaskapet för de inom länet aktuella institutionerna bör bestäm- mas genom att landsting och kommuner i samråd upprättar en institu- tionsplan, som närmare behandlas i avsnitt 10.6.5. Ett sådant samarbete bor- de ge garantier för att resursansvaret för institutionerna anpassas efter varje regions förhållanden.
I vissa fall kan det förekomma behov av att kunna utnyttja mer specialin- riktade institutionsresurser. Efterfrågan på sådana resurser kommer sannolikt att vara rätt begränsad. Det blir troligen nödvändigt med större upptagnings- områden än ett län för institutioner som tillhandahåller resurser av detta slag. Därför framstår ett landstingskommunalt resursansvar för denna typ av in- stitutioner som den bästa lösningen. Ett ytterligare argument för den lösning- en är att den vård det här gäller ofta också kräver insatser av sjukvårdskarak- tär. Den regionindelning som tillämpas på andra områden och de principer som gäller för regionvårdsavtal, utomlänsavtal och mentalvårdsavtal kan möjligen här vara vägledande.
Utredningen har vid utarbetande av förslag till socialtjänstlag utgått från den här skisserade lösningen av huvudmannaskapsfrågorna vad beträffar re- sursansvaret. Utredningen återkommer i specialmotiveringen till 21—23 åå lagförslaget till dessa frågor.
10.6.4. Kostnads- och behandlingsansvar
I principbetänkandet uttalade SU den uppfattningen att det med vårdansvar bör vara förenat ett kostnadsansvar även för de institutionsanknutna insatser som fordras för att tillgodose sociala hjälpbehov. Kostnadsfrågan får då, fram- höll utredningen, sin rätta tyngd vid val mellan olika möjligheter att tillgo- dose ett aktuellt behov. Flertalet av remissinstansema har ställt sig positiva till denna uppfattning.
Som tidigare nämnts har socialdepartementet inlett förhandlingar om hu- vudmannaskapet för här aktuella institutioner. SU anser sig ha anledning utgå från att dessa förhandlingar leder till att landstingskommunerna i de flesta fall blir huvudmän för institutionerna. Den lösning som utredningen förordar i sitt principbetänkande — nämligen att såväl vård- som kostnadsan- svaret skulle åvila primärkommunerna — skulle således innebära att kost- nadsansvaret för de institutionsanknutna insatserna i regel kommer att ligga på annan än huvudmannen. Mot den bakgrunden finns det skäl att ytterligare överväga för- och nackdelar med den modell utredningen förordat.
Utredningen har som en viktig utgångspunkt för sina fortsatta övervägan- den att nuvarande kostnadsfördelning mellan stat och kommuner när det gäl- ler institutionsvården skall bibehållas. Under dessa förutsättningar blir det så- ledes inte så stora kostnader det rör sig om vare sig kostnadsansvaret ligger på primärkommunen eller på institutionens huvudman.
Ett primärkommunalt kostnadsansvar för institutionsvården skulle kunna sägas innebära att landstinget som huvudman åtar sig enbart en ren service- åtgärd åt kommunerna. Enligt denna uppfattning skulle kommunerna i kraft
av sitt fulla vård- och kostnadsansvar i stor utsträckning styra verksamhetens omfattning och inriktning.
Som en av fördelarna med ett primärkommunalt kostnadsansvar har ovan angivits att såväl vård- som kostnadsansvaret därmed kommer att ligga hos samma huvudman. Det ger också bättre förutsättningar för en god anpass- ning mellan institutionsanknuten vård och socialtjänsten i övrigt.
Bland nackdelarna kan framhållas att systemet administrativt kan bli rätt besvärligt. Administrationen skulle förenklas betydligt om landstinget som huvudman också har kostnadsansvaret. Varje huvudman skulle på detta sätt stå för sina egna kostnader.
Risk för att tvister kan uppkomma bedöms föreligga när det gäller att tolka träffade överenskommelser mellan primärkommunen som har kostnadsan- svaret och institutionens huvudman. Sådana tvister kan t. ex. röra bedöm- ningen av vad som skall räknas till sjukvård och vad som är att hänföra till socialtjänst. Vidare kan tvister uppstå beträffande hur långt kostnadsansvaret sträcker sig för kommunerna och vad som händer om överenskomna kost- nadsramar inte kan hållas. Utvecklingen skulle kunna leda till en uppdelning av landstingets institutioner i ”sociala institutioner” med primärkommunal kostnadstäckning och "sjukvårdsinstitutioner” med egen kostnadstäckning och detta även i fall där från total vårdsynpunkt en integrering vore att fö- redra. Landstinget skulle ha större möjligheter att integrera här aktuell insti- tutionsvård med sjukvård.
Med hänsyn till vad nu sagts anser SU sig inte längre böra vidhålla den i principbetänkandet intagna ståndpunkten att kostnadsansvaret för institu- tionsvård generellt bör ligga på kommunen.
SU har tidigare i detta kapitel uttalat att vårdansvaret bör åvila kommunen oavsett om vård- och stödinsatserna sker i hemmiljön eller på institution. En- ligt utredningens mening finns inte något absolut samband mellan vårdan- svaret och kostnadsansvaret. Vårdansvaret bör därför ligga på kommunerna även om landstinget har kostnadsansvaret för de institutionsanknutna resur- serna.
Vad slutligen gäller det direkta behandlingsansvaret bör detta enligt utred- ningens mening ligga på den som har ansvaret för verksamheten vid insti- tutionen. Behandlingen på institution är emellertid oftast bara ett led i en längre Vårdkedja. Därför är det naturligt att de som ansvarar för behandlingen vid institutionen och de som har vårdansvaret gemensamt och naturligtvis i samråd med den vårdbehövande planlägger institutionsvistelsen.
Det finns i detta sammanhang anledning att hänvisa till vissa synpunkter som SU framförde i sitt principbetänkande. Där underströk SU som nödvän- digt att den personal som medverkar i institutionsskedet ges inflytande på planeringen och utformningen också när det gäller mer långsiktiga insatser. Samtidigt är det, framhöll SU, angeläget att den socialarbetare som inom öp- pen socialvård svarar för närkontakten med klienten är aktivt engagerad även under institutionsskedet.
Ett intimt samarbete måste således etableras inom ramen för den formella ansvarsfördelningen. Behandlingsteam, gemensamma för flera verksamhets- grenar och områden, bör bl. a. kunna bidra till att förebygga eller lösa even- tuella problem rörande kompetensfördelningen i enskilda vårdärenden.
10.6.5. Institutionsplan
SU förordade i principbetänkandet att länsstyrelsen efter samråd med social- styrelsen skulle fastställa en institutionsplan för länet som borde gälla viss tid — förslagsvis fem år — och därefter bli föremål för ny prövning. Överlägg- ningar om eventuellajusteringar av planen skulle dock kunna ske även under löpande femårsperiod. Utredningen utgick från att fördelningen mellan kom- munerna inbördes samt mellan dem och landstingskommunen av uppgifter- na att anordna och driva olika typer av institutioner i regel skulle komma att lösas i samförstånd inom institutionsplanens ram. Om enighet inte uppnås mellan kommunerna och landstinget om fördelningen av uppgifterna borde det ankomma på länsstyrelsen att avgöra ärendet. Huvuddelen av remissin- stansema tillstyrker att en institutionsplan upprättas. I ett antal remissvar ut- talas dock tveksamhet mot att planen skall fastställas av länsstyrelsen.
Enligt utredningens mening är det viktigt att det finns en institutionsplan för varje län. Planen bör söka ange omfattningen och arten av det resursbehov som föreligger. Med ledning härav träffas sedan överenskommelse mellan landsting och kommuner om vem som skall vara huvudman för de i planen upptagna institutionerna samt hur samarbetet närmare skall utformas. En stor del av underlaget för institutionsplaneringen måste tillhandahållas av be- rörda kommuner. Det är därför viktigt att kommunernas fortlöpande plane- ring också omfattar behovet av institutionsresurser.
Det här anförda leder till den slutsatsen att det bör åligga landstingskom- mun och kommuner att i samråd upprätta institutionsplan. Arbetet med in- stitutionsplan kan lämpligen samordnas av de regionala samrådsorgan som redan finns i alla län. Till dessa organ bör då knytas tjänsteman vid den so- ciala enheten vid länsstyrelsen och vid institutionerna. Den pågående för- söksplaneringen i Kalmar och Örebro län bör ge värdefulla erfarenheter för uppläggningen och utformningen av planeringsarbetet.
I de allra flesta fall torde det vara möjligt för huvudmännen att komma överens om de resurser som behövs och vem som skall ha ansvaret härför. Om man i något fall inte skulle kunna nå enighet bör det dock enligt utred- ningens mening finnas möjligheter till prövning av ett utomstående organ. En möjlighet är att det för uppgiften inrättas ett parlamentariskt sammansatt organ med representanter för landsting och kommuner.
Länsstyrelsen bör verka för en tillräcklig utbyggnad och en ändamålsenlig fördelning av de institutionella resurserna. Därvid bör länsstyrelsen särskilt ge akt på att även de mindre kommunernas behov blir tillgodosedda. Insti- tutionsplanen bör därför anmälas för länsstyrelsen.
Bestämmelser om institutionsplan har tagits upp i 22 & förslaget till soci- altjänstlag. Här hänvisas till specialmotiveringen till denna paragraf.
10.6.6. Vissa kompetensfrågor
Som tidigare framhållits utgår SU från att också annan än kommun, oftast då landstingskommun, blir huvudman för de nu aktuella institutionsresurserna. Kompetenskonflikter mellan kommunen som har vårdansvaret och den som har det direkta behandlingsansvaret är naturligtvis inte helt uteslutna. Exem- pel på en sådan konflikt kan vara olika uppfattningar mellan kommunens so-
cialnämnd och institutionens ledning om en viss person bör beredas plats på institutionen. Risken för sådana konflikter torde dock inte vara stor. Närhets- principen begränsar det antal institutioner som bör komma ifråga. Därtill måste det förutsättas att socialnämnden och institutionens ledning, när det gäller dem som frivilligt söker vård, fäster avgörande betydelse vid den vård- sökandes egna önskemål. Utredningen anser det emellertid vara lämpligt att i socialtjänstlagen tas in bestämmelse om att vård i familjehem eller annat hem för vård eller boende skall bedrivas i samråd med socialnämnden liksom även bemyndigande för regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om vård i sådant hem. Se härom 23é lagförslaget med specialmotivering.
11 Enskilds kostnadsansvar
11.1. Inledning
Vid en utbyggnad av den sociala grundtryggheten till att avse rätten till stöd- och hjälpinsatser i situationer när sådana insatser är nödvändiga för att den enskilde skall kunna klara sin försörjning och sin livsföring i övrigt kan frågan om den enskildes kostnadsansvar för mottagen hjälp ses ur delvis nya aspekter. Nuvarande vårdlagar upptar i dessa hänseenden omfattande och för de olika vårdområdena delvis olika bestämmelser. Vad som nu blir av särskilt intresse är vilka konsekvenser i fråga om kostnadsansvar som bör följa av att rätten till bistånd förs in som en del av ett utbyggt system för grundtrygghet i samhället.
11.2. Gällande rätt 1 1 .2.1 Å terbetalningsskyldighet för socialhjälp enligt ShjL
I 1918 års fattigvårdslag infördes en i princip oinskränkt återkravsrätt för kommun mot hjälptagaren själv i fråga om såväl obligatorisk som frivillig fattigvård. I fråga om obligatorisk fattigvård gällde en vidsträckt återkravsrätt mot vissa anhöriga till hjälptagaren under förutsättning att dessa enligt lagens regler var försörjningspliktiga mot honom.
I ShjL har återbetalningsskyldigheten för hjälptagaren själv väsentligen inskränkts. Sådan återbetalningsskyldighet föreligger beträffande obligato- risk socialhjälp samt i fråga om frivillig socialhjälp åt den som inte fyllt 16 år endast under vissa speciella förutsättningar.
Departementschefen framhöll i propositionen med förslag till ShjL att den till grund för fattigvårdslagens regler liggande principen om återbetalnings- skyldighetens betydelse från folkuppfostringssynpunkt inte längre kunde gö- ras gällande. Efter hand som socialvården byggts ut med nya hjälpformer, som inte förknippats med återbetalningsskyldighet, hade den i princip oin- skränkta skyldigheten att utge ersättning för erhållen fattigvård alltmer kom- mit att framstå som en kvarleva från äldre tid. Ersättningsskyldigheten hade lett till en negativ syn på fattigvården som hjälpform och i vida kretsar skapat motvilja mot att anlita denna. Från kommunalekonomisk synpunkt fanns det enligt departementschefens mening inte någon anledning att bibehålla
återbetalningsskyldighet för hjälptagare. Med hänsyn bl. a. härtill borde vad gällde obligatorisk socialhjälp återbetalningsskyldighet kunna åläggas hjälp- tagaren endast i vissa undantagsfall. Detsamma borde gälla återbetalning av frivillig socialhjälp till minderåriga hjälptagare. Vad angick frivillig social- hjälp åt vuxen person stod det kommunerna fritt att efter egen prövning av- göra om sådan hjälp skulle utgå eller ej. Det syntes med hänsyn härtill och till de skiftande förhållandena i de enskilda fallen böra överlämnas åt kom- munerna att fritt pröva frågan om återbetalningsskyldighet i dessa fall.
I fattigvårdslagen föreskrevs en omfattande försörjningsplikt, dvs. anhöri- ga m. fl. var i stor utsträckning skyldiga att försörja varandra utan att fattig- vården betungades. Ovillkorlig försörjningsplikt förelåg sålunda för föräldrar mot minderåriga barn och för man mot hustru. Men även föräldrar och vuxna barn var i mån av behov och förmåga skyldiga att försörja varandra så att de inte fo'll fattigvården till last. Detsamma gällde för hustru gentemot man. Även andra relationer medförde i vissa fall försörjningplikt. Den som var för- sörjningspliktig mot hjälptagare som erhållit obligatorisk fattigvård var som nyss nämnts i princip skyldig att utge ersättning till den kommun som om- besörjt vården.
I propositionen till ShjL framhöll departementschefen att samhället i olika former, t. ex. genom folkpension, bistod behövande personer utan att deras anhöriga avkrävdes ersättning för utgifterna. Samhällets återkravsrätt behöv- de ingalunda sträcka sig lika långt som den civilrättsliga underhållsskyldig- heten. Även återkravsrätten beträffande anhöriga hade en ganska ringa direkt betydelse för kommunernas ekonomi. Det var bland dem som handhade fat- tigvården allmänt erkänt att åtskilliga hjälpbehövande gamla drog sig för att söka sådan vård, eftersom de inte ville utsätta sina barn för risken och obe- haget med ett återkravsanspråk från det allmännas sida. Vidare underlät många fattigvårdsstyrelser att verkställa återkrav av den anledningen att de inte ville skapa osämja mellan föräldrar och barn. Övervägande skäl talade därför för att helt slopa återkravsrätten mot barn för hjälp åt deras föräldrar och mot föräldrar för hjälp åt deras vuxna barn. Däremot borde en fader eller moder i princip alltid vara skyldig att utge ersättning för socialhjälp som läm- nats till deras minderåriga barn. Vidare borde make, såväl man som hustru, i regel vara ersättningsskyldig för socialhjälp som lämnats andra maken. Öv- riga fall av ersättningsskyldighet enligt fattigvårdslagen borde inte ha någon motsvarighet i den nya lagen.
I enlighet härmed innehåller ShjL inga regler om återkravsrätt mot andra anhöriga än make och förälder. det sistnämnda endast beträffande barn under 16 år. Rätten till sådant återkrav avser liksom enligt fattigvårdslagen endast obligatorisk socialhjälp.
Interkommunala ersättningar m. m.
Enligt 22 & ShjL har kommun som lämnat obligatorisk socialhjälp åt svensk medborgare. vilken för det år hjälpen utgivits mantalsskrivits inom annan kommun. i princip rätt att få ersättning för hjälpen av mantalsskrivnings- kommunen. I 23ä föreskrivs att kommun, som lämnat obligatorisk so- cialhjälp åt utländsk medborgare eller åt svensk medborgare utan känd man-
talsskrivningsort. är berättigad till ersättning av staten i den mån gottgörelse inte kan tas ut av enskild person. Mantalsskrivningskommun som utgivit socialhjälp till enskild eller gottgörelse för sådan hjälp åt annan kommun (vistelsekommun) får under vissa förutsättningar kräva tillbaka utgivna be- lopp av hjälptagaren själv eller av vissa anhöriga till denne. Om frivillig hjälp lämnats av vistelsekommun kan krav mot enskild resas direkt av vistelsekommun. Är 23% ShjL tillämplig skall. om förutsättningar härför finns. vistelsekommunen utkräva ersättning av enskild innan anspråk riktas mot staten.
De regler som gäller för krav mot hjälptagaren själv respektive krav mot vissa anhöriga är på väsentliga punkter olika. De kommer därför i det följande att behandlas i skilda avsnitt.
Ersättning av hjälptagare
Enligt 33% ShjL är hjälptagare i princip inte skyldig att utge ersättning till kommun för obligatorisk socialhjälp eller för frivillig hjälp som utgivits till honom innan han fyllt 16 år. Sådan skyldighet föreligger endast i undan- tagsfall. Detta gäller i fråga om socialhjälp som utgjort förskott på förmån och som hjälptagaren är berättigad till och senare kommer i åtnjutande av. Återbetalningsskyldighet föreligger också om hjälptagaren medvetet eller av grov vårdslöshet lämnat oriktig eller vilseledande uppgift rörande be— hovet av socialhjälp. Samma är förhållandet om han varit berättigad att för den tid socialhjälpen utgått uppbära särskild social förmån. som emellertid indragits eller minskats av den anledningen att han lämnat oriktig uppgift eller annars brutit mot vad som är föreskrivet som villkor för förmånen. Som exempel på förmån på vilken avräkning borde kunna ske nämns i förarbetena till lagen invalidpension och underhållsbidrag. Regler om in- dragning eller minskning av social förmån finns bl. a. i 20 kap. 3å AFL.
För frivillig socialhjälp som lämnats åt någon efter det han fyllt 16 år är hjälptagaren enligt 34;' ShjL ersättningsskyldig. Som förut nämnts får emellertid kommun som utgivit sådan hjälp fritt pröva om återbetalning skall utkrävas eller ej.
Ersättningsskyldigheten omfattar som regel hela socialhjälpskostnaden. I fråga om frekvensen av nu angivna och övriga återkravsärenden hänvisas till den i bilaga 2 till principbetänkandet redovisade socialhjälpsundersök- ningen (SU 721.
Ersättning av anhörig
Som inledningsvis framhållits får kommunen enligt ShjL ta ut ersättning av anhörig endast för socialhjälp enligt 12 ;" som utgått till make eller till barn under 16 år. Vad nu sagts gäller i första fallet andra maken och i andra fallet barnets föräldrar.
Enligt 35 & ShjL är make befriad från ersättningsskyldighet om makarna vid den tid då socialhjälp meddelades levde åtskilda efter vunnen hemskill— nad samt den av makarna som erhållit hjälpen varken enligt dom eller enligt avtal var berättigad till underhåll av den andra maken. För hjälp som utgivits efter lagakraftägande dom på äktenskapsskillnad föreligger inte i något fall er-
' SFS l956:632.
sättningsskyldighet för förutvarande make. Ersättningsskyldighet föreligger inte heller för den som varit häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt. ung- domsvårdsskola eller allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare och till följd därav inte kunnat fullgöra sin underhållsskyldighet mot make som under ti- den uppburit socialhjälp. Detsamma gäller om make som annars skulle ha va- rit ersättningsskyldig själv uppburit obligatorisk socialhjälp under samma tid som andra maken.
Enligt 36 & ShjL är föräldrar solidariskt ansvariga för socialhjälp som utgi- vits till deras barn under 16 år. Det är därvid utan betydelse om barnet fötts inom eller utom äktenskap. Vad gäller barn utom äktenskap får ersättning dock inte utkrävas av fader eller moder, vilken enligt avtal som är bindande för barnet åtagit sig att till dess underhåll utge visst belopp en gång för alla. Har någon som enligt dom eller avtal är underhållsskyldig mot barn under 16 år försummat sin skyldighet föreligger ingen ersättningsskyldighet för andre föräldern för socialhjälp som måst lämnas barnet. Slutligen gäller sam- ma undantag som för make beträffande förälder som på grund av frihetsbe- rövande åtgärd varit ur stånd att fullgöra sin underhållsplikt eller som själv uppburit obligatorisk socialhjälp.
Ersättning av make eller förälder skall utgå med belopp vartill kommunens kostnader för utgiven socialhjälp skäligen kan uppskattas (24, 38 åå). Härmed avses kommunens nettokostnader för hjälpen efter avdrag av uppburen folk- pension e. (1. Ersättning för socialhjälp till kostnad för vård i ålderdomshem m. m. eller på anstalt eller annan inrättning utgår enligt en särskild av rege- ringen fastställd vårdtaxa.1 I denna har fastställts vissa dagersättningar för oli- ka grupper av institutioner. Taxan tillämpas numera endast i begränsad om- fattning.
Har någon mottagit socialhjälp för vilken make eller förälder är ersätt- ningsskyldig och befinns hjälpbehovet vara stadigvarande. får enligt 40% länsstyrelsen på talan av kommunen ålägga den ersättningsskyldige att på lämpliga tider. så länge hjälpbehovet består. till kommunen utge skäligt bidrag till hjälptagarens försörjning. Har sådant beslut meddelats får införsel i den ersättningsskyldiges avlöning m. m. äga rum enligt införsellagen (1968:621). — Länsstyrelsen får utan hinder av tidigare meddelat beslut ta upp här avsedda mål till ny prövning på yrkande av kommunen eller den ersätt- ningskyldige.
Frågan om ersättningsskyldighet som nu sagts uppkommer sällan. jfr SU 72.
Eftergift av ersättningsskyldighet m. m.
I samtliga fall där enskild person är skyldig att utge ersättning för meddelad socialhjälp får enligt 37 ;" ShjL socialnämnden efter fri prövning efterskänka kommunens fordran. Sådant beslut kan fattas antingen då hjälpen meddelas eller på ett senare stadium. Även från bidragsskyldighet för make eller föräl- der enligt 40 å får eftergift meddelas.
1 1.2.2 Ersättningsskyldighet för vårdkostnader A nsvaretjör vårdkostnader enligt ShjL i vissa få]!
Om vård på allmän anstalt eller inrättning lämnas åt någon som kan antas ha rätt att erhålla socialhjälp till vårdkostnaden skall enligt 30 & ShjL anstalten eller inrättningen utan dröjsmål underrätta socialnämnden i vårdtagarens vistelsekommun eller mantalsskrivningskommun. En motsvarande bestäm— melse fanns även i fattigvårdslagen. Då underrättelse lämnas kan besked be— gäras huruvida kommunen är villig att ersätta vården. Vid positivt svar an- ses vederbörande kommun böra avlämna ansvarsförbindelse.
I fråga om ersättningens belopp gäller 24 &" ShjL. Den i föregående avsnitt nämnda vårdtaxan är alltså tillämplig i den mån anstalt som yrkar ersättning finns upptagen i denna.
A nsvaretjör kostnader för samhällsvård enligt BvL
BvL innehåller i 71—74 & bestämmelser om ersättning av kommun, staten eller enskild för utgifter som föranletts av att någon omhändertagits för sam— hällsvård enligt lagen. Regleringen i dessa frågor ansluter sig i väsentliga de- lar till vad som tidigare gällde enligt ÄBvL. Såvitt gäller rätt för kommun att få ersättning av annan kommun eller av staten äger ShjL:s bestämmelser om förutsättningarna för återkrav m. m. i 22—23 åå samt om ersättningens belopp i 24 å i sin helhet motsvarande tillämpning genom hänvisning i 71 ;" BvL. I fråga om ersättning av enskild föreligger emellertid vissa olikheter i förhållande till ShjL. Om det inbördes förhållandet mellan krav mot kom- mun resp. staten och krav mot enskild person gäller ShjL:s bestämmelser.
Ersättning av hjälptagare
Enligt 72% första stycket BvL får kommun. när någon omhändertagits för samhällsvård. som ersättning för vårdkostnaden uppbära underhållsbidrag eller annan periodiskt utgående förmån som tillkommer den omhändertagne och belöper på vårdtiden. Kommunen är också berättigad att ta ut ersättning för sådan kostnad av egendom som tillhör den omhändertagne vid ingripan- det eller som tillfaller honom medan han är omhändertagen. Ersättnings- skyldighet föreligger oavsett åldern vid omhändertagandet. Med ”annan pe- riodiskt utgående förmån" avses inte barnbidrag. barn- eller folkpension. För kommunala och andra organs rätt att ur sådana förmåner gottgöra sig för vårdkostnaden gäller särskilda bestämmelser.2 [ fråga om egendom får den omhändertagne själv eller om han är omyndig förmyndaren avgöra vilka till- gångar som skall tas i anspråk för att täcka uppkommen vårdkostnad.
Ersättning avförd/drar
För kostnad som kommun haft för någon som omhändertagits för samhälls- vård och inte fyllt 16 år är enligt 72 å andra stycket BvL föräldrarna ersätt- ningsskyldiga. I fråga om denna principiella ersättningsskyldighet gäller samma undantag som enligt 36 & ShjL angående förälders skyldighet att er-
2Set. ex. 7 ;" lagen (l947:529)om allmänna barnbidrag. 9 & lagen (1964: 143) om bidragsför- skott o. AFL 1013.
3 SFS l973:764.
sätta utgiven socialhjälp. Vad gäller ersättningens belopp tillämpas 24 & ShjL.
Ersättning av föräldrar bör enligt 74 &. om inte omständigheterna föranle- der annat. bestämmas att utgå som bidrag på lämpliga tider så länge omhän- dertagande består. Sådan bidragsskyldighet får fastställas genom skriftlig för- bindelse som bevittnats av två personer. Om den ersättningsskyldige vägrar att utfärda sådan förbindelse bestäms bidragsskyldigheten av länsstyrelsen på talan av kommunen. På yrkande av kommunen eller den ersättningsskyl- dige får länsstyrelsen utan hinder av utfärdad förbindelse eller meddelat be- slut ta upp fråga som här avses till ny prövning.
Eftergift av ersättningsskyldighet rn. m.
Enligt 72 & BvL har barnavårdsnämnd en ovillkorlig rätt att efterge ersätt- ningsskyldighet för den omhändertagne och hans anhöriga.
Den föreskrift om skälighetsprövning av ersättningsbeloppet som finns i 24 & ShjL gäller inte då ersättning för kostnader för samhällsvård utkrävs av den omhändertagne själv. Beträffande all ersättningsskyldighet av enskild för sådana kostnader har dock genom särskild kungörelse3 förordnats om ett högsta årligt ersättningsbelopp (f. n. 5 000 kr). Från detta belopp skall avräk- nas allmänt barnbidrag. bidragsförskott. barnpension och barntillägg till pen- sion i den mån förmånen betalats ut till annan än vårdnadshavaren.
11.3. Till socialutredningen överlämnad riksdagsskrivelse
Barnpension från ATP har ansetts inte utgöra sådan periodiskt utgående för— mån som kommun får uppbära som ersättning för kostnader avseende sam- hällsvård. — I en motion (1973168). som överlämnades till riksdagens social- försäkringsutskott. yttrades att omhändertagande av barns ATP borde kun- na användas för att täcka fosterlön så långt detta var möjligt. Sedan motio- nen tillstyrkts av socialstyrelsen. riksförsäkringsverket och kommunförbun- det. vilka emellertid också påpekade att nämnda spörsmål ingick i ett större problemkomplex innehållande bl. a. frågan om ersättningsbeloppets storlek. fann även utskottet skäl tala för det i motionen framlagda förslaget. Utskot- tet hemställde att motionen skulle överlämnas tilll SU att beaktas i utred- ningens fortsatta arbete. Riksdagen biföll hemställan.
11.4. Överväganden i principbetänkandet
Vad angår ersättning av enskild person ansåg utredningen att regler som i princip liknar nuvarande bestämmelser i 33—36 && ShjL borde finnas även i en kommande lagstiftning. Utredningen föreslog att rätten till icke återbetal- ningspliktig behovsprövad ekonomisk hjälp (socialbidrag) skulle vidgas till att omfatta vissa arbetslösa och heltidsarbetande. [ sådant fall kan enligt gäl- lande rätt endast frivillig återbetalningspliktig socialhjälp utgå. Förslaget in-
nebar följaktligen att området för återbetalningspliktig hjälp inskränktes. Den begränsade återbetalningsskyldighet för obligatorisk socialhjälp och för frivillig socialhjälp till den som inte fyllt 16 år som finns enligt gällande rätt borde därvid gälla socialbidrag till barn och ungdom under 18 år. Utredning- en föreslog att olika förskotteringsärenden avseende socialförsäkringsförmå- ner som handläggs inom socialhjälpsverksamheten skulle överföras från den- na verksamhet till försäkringskassorna.
11.5. Remissyttranden
Endast ett fåtal remissinstanser yttrade sig i ersättningsfrågan. Bland dem som yttrat sig i fråga om enskilds skyldighet att återbetala socialbidrag vill ett fåtal skärpa denna skyldighet i förhållande till utredningens förslag me— dan flera vill helt avskaffa den. I den senare gruppen pekar man framför allt på återbetalningarnas ringa omfattning och betydelse. Förslaget att förskot- tering av försäkringsförmåner skall utmönstras från socialvården och övertas av försäkringskassorna har i stort sett vunnit anslutning.
11.6. Socialutredningens överväganden och förslag
11.6.1. Inledning
SU föreslår som framgår av kap. 4 en bestämmelse om rätt till bistånd i so- cialtjänstlagen. Härigenom kompletteras systemet för grundtrygghet i sam- hället. socialförsäkringssystemet, med sociala stöd- och hjälpinsatsertill dem som behöver bistånd för att kunna klara den dagliga livsföringen. I rätten till bistånd ingår såväl rätt till erforderligt ekonomiskt stöd som rätt till personlig vård och omvårdnad — en rätt som inte är knuten till ekonomiska hjälpbehov.
Rätten till bistånd såsom den här bestämts kan sägas vara en social förmån jämställd med andra sociala förmåner såsom t. ex. de som faller inom de all- männa försäkringarna. Härav böri princip följa att lämnad hjälp inte förenas med kostnadsansvar för den enskilde. Kostnadsansvar bör med detta betrak- telsesätt inträda först då de sociala tjänsterna faller utanför den angivna rät— ten eller då fråga är om sådana tjänster som närmast svarar mot bestämmel- sernai 13 &" ShjL.
Enligt grundtanken i förslaget om rätt till bistånd bör insatserna anpassas till den enskildes behov i varje särskilt fall. Från denna utgångspunkt bör i princip insatserna inte sinsemellan särregleras genom att till vissa av dem knyts särskilda kostnadsregler.
Redan enligt gällande rätt är huvudregeln den att den enskilde inte har kostnadsansvar för de insatser till vilka han tillagts en rätt (jfr dock avsnitt 4.2.2 och 72 & BvL). Sålunda föreligger enligt huvudregeln inget kostnadsan- svar vid erhållen socialhjälp enligt 125 ShjL.
Vid en bedömning utifrån angivna utgångspunkter är det ändamålsenligt att göra åtskillnad mellan de olika insatser som kan komma i fråga för den som är berättigad till bistånd. såsom ekonomisk hjälp, stöd- och hjälpinsatser
av behandlingskaraktär, vård och behandling utom det egna hemmet samt övriga sociala tjänster såsom social hemhjälp, färdtjänst, matservice etc.
11.6.2. Ekonomisk hjälp
Såsom tidigare framhållits faller inom rätten till bistånd bl. a. ekonomisk hjälp. Omständigheterna i det särskilda fallet kan vara sådana att det förelig- gande behovet kan och bör tillgodoses med ekonomisk hjälp. I likhet med vad nu gäller bör sådan hjälp inte förenas med återbetalningsskyldighet. En sådan regel bör emellertid inte vara ovillkorlig. Under rätten till bistånd kan falla situationer då rätten inträder till följd av att annan social förmån inte finns tillgänglig för lyftning. En stor del av dessa förskottsärenden kommer att rymmas under de föreslagna bestämmelserna om socialförsäkringstillägg. I de återstående fall som kan inträffa. gällande t. ex. förskott från social- nämnd i avvaktan på bostadstillägg till barnfamiljer m. m. eller ersättning på grund av trafikskada. är det naturligt att återbetalningsskyldighet föreligger.
Utredningen tari kap. 18 upp frågan om ekonomisk hjälp vid arbetskon- flikter. Där uttalas att ekonomisk hjälp som utgår till den som omfattas av konflikten i princip bör medföra återbetalningsskyldighet.
Slutligen bör i enlighet med allmänna rättsgrundsatser enskild som erhållit bistånd till följd av vilseledande uppgifter vara återbetalningsskyldig för där- vid uppkomna kostnader.
Enligt vad som nu gäller har make ett begränsat kostnadsansvar för obli- gatorisk socialhjälp som utgår till andre maken. Utredningen finner inte skäl att bibehålla sådana särregler för den samlevnadsform som äktenskapet in- nebär. Reglerna om makars inbördes underhållsskyldighet hari praktiken bli- vit så uttunnade att ingen anledning föreligger att i den sociala lagstiftningen utifrån principen om makes underhållsskyldighet ålägga make ersättnings- skyldighet för bistånd som utgivits till andre maken.
1 1.6.3 Stöd— och hjälpinsatser av behandlingskaraktär
Vård och behandling som ges av sjukvårdshuvudmannen är som regel av- giftsfri. Vissa mindre avgifter förekommer dock inom sjukvården. På samma sätt bör det inom socialtjänsten vara huvudregel att stöd-. vård- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär inte skall vara förenade med kost- nadsansvar. När det t. ex. gäller missbrukare kan stöd och behandling ges inom både socialtjänsten och sjukvården. Olika kostnadsansvar för stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär bör inte påverka efterfrågan på denna typ av tjänster. Detta ansluter till grundtanken i utredningens förslag att valet av åtgärd — utan påverkan av olika kostnadsregler — bör anpassas till den enskildes behov i varje särskilt fall.
Vård och behandling utom det egna hemmet
Vad gäller vård som bereds barn och ungdom utom det egna hemmet upptar BvL regler om begränsat kostnadsansvar för den som omhändertagits för samhällsvård (se 11.2.2). Kommunen har nämligen rätt att som ersättning för
vårdkostnaden uppbära vissa underhållsbidrag m. m. samt ta i anspråk egen- dom som tillhörde den unge vid tiden för omhändertagandet eller som till- fallit honom medan han varit omhändertagen. Även ShjL innehåller vissa be- stämmelser om enskilds kostnadsansvar liksom även kungörelsen (l97lz830) om avgifter vid ålderdomshem. Den vård som bedrivs med stöd av NvL är i princip fri från avgifter (jfr dock bl. a. AFL 3:4 och 102).
Kostnaden för vård på institution avser som regel såväl vården och be- handlingen som mat och logi. kostnader som den enskilde normalt får täcka med sina vanliga inkomster. Ett kostnadsansvar som motsvarar de lev- nadskostnadsbesparingar som den enskilde gör under institutionsvistelsen skulle därför kunna övervägas. Det bör emellertid framhållas att vården utom det egna hemmet syftar till att skapa förutsättningar för att den enskilde skall kunna återvända till sitt hem. Kostnader för den egna bostaden kvarstår som regel under vårdtiden. som mången gång kan ha kort varaktighet. Vidare bör anmärkas att institutionsvård som ges inom sjukvården som regel är avgiftsfri. SU finner därför ingen anledning att avvika från hu- vudregeln och föreslå ett kostnadsansvar för sådan vård och behandling som meddelas utanför det egna hemmet.
Vård som med stöd av den föreslagna socialtjänstlagen och lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig (avd. 111) bereds den enskilde utom det egna hemmet bör således ej vara förenad med särskilt kostnads- ansvar för honom. Den som på grund av sina personliga förhållanden är be- roende av vård utom det egna hemmet för att kunna klara sin livsföring bör beredas sådan vård utan kostnad.
Emellertid upptar AFL bestämmelser om reducering av utgående social- försäkringsförmåner under tid då den enskilde är intagen i institution. SU fin- ner ej anledning att föreslå ändring av dessa regler. Utgående sjukförsäkrings- förmåner skall således kunna reduceras under tid vård bereds den enskilde i institution i enlighet med de närmare bestämmelserna i AFL. På motsva- rande sätt skall nedsättning av barnpension kunna ske.
Nu anförda synpunkter har principiell räckvidd vad avser såväl de un- deråriga som de vuxna. Beträffande de underåriga uppkommer emellertid i förevarande sammanhang frågan om förälders kostnadsansvar för den som står under hans vårdnad. Vidare uppkommer fråga om hur man skall förfara med de bidrag som utgår till barnets uppehälle och utbildning. Detta dis- kuteras i det följande.
1 1 .6.4 Förälders kostnadsansvar
Föräldrarna är enligt FB skyldiga att vidkännas kostnaden för barnets uppe- hälle och utbildning om inte barnet har egna tillgångar. Underhållsskyl- digheten upphör inte innan barnet erhållit den utbildning som med hänsyn till föräldrarnas villkor och barnets anslag kan finnas tillbörlig och inte i något fall förrän barnet fyllt 16 år. I kostnaden för barnets uppehälle skall var och en av föräldrarna ta del efter förmåga. Fader eller moder som inte har vårdnaden om barnet skall betala underhållsbidrag (7 kap. 1—2 ;"; FB).
Enligt FB föreligger således en ovillkorlig skyldighet för föräldrarna att bidra till barnets uppehälle till dess barnet fyllt 16 år i den mån barnets egna tillgångar inte förslår. Föräldrarnas underhållsskyldighet är därefter
villkorlig i enlighet med vad ovan sagts. Den omständigheten att barnet bereds vård utom hemmet genom socialnämndens försorg bör inte leda till att förälder avlastas det kostnadsansvar som eljest skulle ha åvilat honom. Det bör således enligt utredningens mening ankomma på föräldrarna att även i sådana fall bidra till barnets uppehälle och utbildning.
Föräldrarna bör alltså vara skyldiga att under tid då barnet bereds vård i annat enskilt hem än det egna till socialnämnden utge del av kostnaden för barnets vård. På motsvarande sätt bör vid vård i institution förälder utge ersättning för vårdkostnad avseende barnet. ] överensstämmelse med den av SU förordade principen att insatser av vård- och behandlingskaraktär inte skall vara förenade med kostnadsansvar för klienten (se 11.6.3) bör där- emot barnets egna tillgångar inte få tas i anspråk. Det sistnämnda innebär i förhållande till gällande rätt en vidgning av förälders kostnadsansvar vilken dock torde sakna praktisk betydelse i de situationer varom här är fråga. De undantag från förälders ersättningsskyldighet som framgår av 72% andra stycket BvL jämfört med 36 % andra—fjärde styckena ShjL bör bibehållas (se 11.21.1122).
Storleken av det belopp förälder har att utge bör på sätt nu är fallet faststäl- las av regeringen till visst högsta årligt beIOpp.
Från vad förälder har att utge bör avräknas vad den för vården ansvarige enligt särskilda bestämmelser äger uppbära av den underårige tillkommande socialförsäkringsförmån enligt AFL, bidragsförskott eller barnbidrag. Om barnet saknar föräldrar bör på samma sätt barnet tillfallande socialförsäk- ringsförmåner upp till det belopp regeringen bestämmer kunna användas av kommunen för täckande av vårdkostnaden. Aven vid ekonomisk hjälp eller insatser av vård- och behandlingskaraktär som ges underårig i det egna hemmet aktualiseras frågan om förälders kost- nadsansvar. Enligt vad som nu gäller får kommunen ta ut ersättning av föräldrarna för obligatorisk socialhjälp som utgivits till barn under 16 år. Med det här framlagda förslaget kommer den ekonomiska hjälpen att ingå som en bland andra insatser som kan komma ifråga då rätt till bistånd inträtt. I förhållande till den som står under annans vårdnad och där vård- nadshavaren således har det primära ansvaret för omsorgen om den un- derårige inträder denna rätt först när vårdnadshavarens åtgärder är otill- räckliga. Förhållandena kan t.ex. vara sådana att hemma—hos-arbete er- fordras eller att barnet är i behov av andra särskilda behandlingsinsatser i hemmet. Barnets behov av bistånd bedöms utifrån familjens hela situation och biståndets syfte är att tillgodose sådana behov som inte kan uppfyllas av föräldrarna. Det finns ingen anledning att för dessa fall föra in ett särskild kostnadsansvar för föräldrarna. Den omständigheten att barnet måste be- redas särskilda insatser i hemmet avlastar inte föräldrarna sådana kostnader för barnets uppehälle och utbildning att ett särskilt kostnadsansvar för dessa insatser bör komma ifråga. Bistånd som lämnas underårig bör således inte, utom i de fall då det har formen av vård utom det egna hemmet. vara förenat med kostnadsansvar för förälder.
11.6.5. Övriga sociala tjänster
Inom rätten till bistånd kan falla. förutom sådana vård- och behandlings- åtgärder som nyss sagts. sociala insatser av servicekaraktär såsom barnom- sorg. färdtjänst. hemhjälp etc. Många av de biståndsberättigade som tar sådana serviceinsatser i anspråk kan delta i kostnaden för dessa. Här talar starka skäl för ett kostnadsansvar.
Socialtjänsten finansieras huvudsakligen genom kommunalskattemedel och statsbidrag. medan avgifter och ersättningar spelar en mindre men ej betydelselös roll. Den statsbidragsgrundande sociala hemhjälpen kostade år 1975 omkring 1435 milj. kr. vilka kostnader täcktes med avgifter till ett belopp av 84 milj. Det råder i dag viss skillnad mellan kommunerna vad gäller möjligheterna att finansiera socialtjänsten därför att kommunernas skattekraft är olika. Denna skillnad kan leda till olika stort utbud av sociala tjänster. Om en möjlighet till finansiering — kostnadsansvar för den som erhåller hjälp — togs bort skulle detta kunna leda till ökade skillnader mellan kommunernas utbud av sociala tjänster. Kommuner som hade de största ekonomiska förutsättningarna skulle lättare kunna ersätta det intäktsbortfall som ett borttagande av kostnadsansvaret skulle medföra. I vissa situationer kan en frihet från kostnadsansvar också leda till större standardskillnader mellan invånare i en och samma kommun. Föreligger t. ex. en kösituation för en social tjänst blir standardskillnaden mellan den som erhåller tjänsten och den som står i kön större om tjänsten i fråga är avgiftsfri än om det föreligger ett kostnadsansvar.
Bl. a. angivna skäl talar för att kommunen enligt fastställd taxa eller andra generella bedömningsgrunder bör kunna ta ut avgifter för sociala tjänster av servicekaraktär vare sig dessa lämnas den som är berättigad till bistånd eller annan.
Möjlighet till differentiering av sådana avgifter bör finnas. En sådan diffe- rentiering har under hänvisning till bl.a. förarbetena till statsbidragsför- ordningar ansetts möjlig utan särskilt författningsstöd.4 Kommunförbundet har i rekommendationer angående avgifter för social hemhjälp5 framhållit att en individuell prövning kan företas för att fastställa den avgiftsgrundande inkomsten för att bestämma timavgiften eller för att medge avgiftsbefrielse. Vid en sådan individuell prövning av avgiftsärenden bör enligt vad vidare anförs så långt möjligt en enhetlig bedömning eftersträvas. Om särskilda skäl föreligger kan således socialnämnden frångå den fastställda taxan och företa en individuell prövning.
Även vid avgiftsuttag för sociala tjänster som nu sagts kan ifrågasättas om inte den enskilde till förekommande av att det totala avgiftsuttaget blir för stort i författning bör förbehållas medel för egna behov. Sådana bestämmelser återfinns i kungörelsen (l97lz830) om avgifter vid ålderdoms- hem. Det avgiftssystem som utvecklats i kommunerna lämnar emellertid utrymme för sådana hänsynstaganden. Detta framgår inte minst av vad förut sagts om individuell prövning av avgifter för hemhjälp. I de nyss nämnda rekommendationerna sägs att vid hemhjälp bör timavgiften sättas ned ju högre antal hjälptimmar som tas i anspråk. Hemhjälpen bör vidare vara helt avgiftsfri i den del den överstiger 100 timmar per kalendermånad. SU finner med beaktande av de principer som redan tillämpas vid avgifts-
4 Jfr i fråga om avgifterna inom bamtillsynsverk- samheten regeringsrät- tens utslag 12.2.1970.
5 Kommunförbundets cirkulär 18.10.1974 med rekommendationer ang. avgifter för social hem- hjälp.
"uttaget ej anledning föreslå bestämmelser svarande mot dem i nyss nämnda kungörelse angivna om att den enskilde vid uttag av avgifter skall förbehållas medel för egna behov.
A vgifrer vid helinackordering/ör äldre
Såsom närmare utvecklats i kap. 5 förordar SU en successiv övergång från en mer sluten åldringsvård till en utbyggd social service i anslutning till eget bo- ende. De äldre bör genom lättåtkomlig service ges möjlighet till självständig- het och oberoende. De bör utifrån föreliggande behov och på samma villkor som andra få del av samhällets service. De bör även i enlighet med vad förut sagts ta del i kostnaderna härför genom avgifter.
Även om en fortsatt utveckling inom äldreomsorgen vidgar de äldres möjligheter till självständighet i boende och livsföring i övrigt, kan förhål- landena för många vara sådana att de behöver mer omfattande omsorger. I sådana situationer måste de äldre kunna erbjudas helinackordering genom kommunens försorg. Kommunen bör därvid överta förstahandsansvaret för de med helinackordering förenade kostnaderna. såsom kostnader för kost. bostad, läkarvård, tvätt, personlig omvårdnad m. m. (se kommunförbundets rekommendationer angående avgifter vid ålderdomshem).
Det kan sägas att i enlighet med den tidigare angivna grundsynen det bistånd den enskilde på så vis erhåller inte bör förenas med ett kostnads- ansvar för honom. Sålunda har i det föregående framhållits att för sådan vård som bereds den enskilde utanför det egna hemmet avgifter ej bör tas ut. Emellertid skiljer sig helinackordering inom äldreomsorgen från sådan vård såtillvida att den erbjuder ett permanent boende med de ekonomiska konsekvenserna som följer härav, medan vård utom det egna hemmet syftar till att skapa förutsättningar för att den enskilde skall kunna återvända till sitt hem. Kommunen övertar således vid helinackordering den enskildes hela kostnad för boende och uppehälle och tillhandahåller därvid tjänster som annars är avgiftsbelagda. Detta motiverar att avgifter för sådant boende tas ut. Taket för avgiftsuttaget bestäms därvid av den kommunalrättsliga självkostnadsprincipen.
Avgifter som nu sagts bör kunna anpassas till den enskildes betalnings— förmåga. Den rättsliga grunden för en differentiering av avgifterna ges nu i bestämmelserna om ålderdomshemsavgifter. Där ges även bestämmelser enligt vilka den enskilde skall förbehållas medel för egna behov.
Kommunen bör som förut sagts vid helinackordering ha förstahands- ansvaret för den enskildes kostnader för kost och logi samt för vissa andra tjänster. Den enskilde bör på samma sätt som i dag är fallet ta del i kost- naderna härför. De principer som anges i kungörelsen om ålderdomshems- avgifter bör därvid äga fortsatt giltighet.
11.6.6. Eftergift av ersälmingsskyid/gher
Som framgår av redovisningen över gällande rätt kan nämnden efterge ersätt- ningsskyldighet som åvilar den hjälpbehövande eller hans föräldrar. Utred- ningen finner att i de fall då ekonomisk hjälp enligt det anförda skall återbe- talas, socialnämnden även i framtiden bör ha möjlighet att meddela eftergift
från ersättningsskyldighet. I de fall när den enskilde enligt utredningens för- slag skall delta i kostnaden för sociala tjänster genom avgifter rymmer av- giftssystemet möjligheter till individuell prövning. Någon särskild reglering i denna del erfordras därför ej.
11.6.7. Sammanfattande synpunkter
SU:s ställningstagande i fråga om enskilds kostnadsansvar för erhållet bistånd innebär att utredningen förordar en principiell frihet från kostnadsansvar. Så- lunda skall den som enligt 5 & förslaget till socialtjänstlag har rätt till bistånd utan kostnadsansvar för honom ges ekonomisk hjälp samt insatser av vård- och behandlingskaraktär såväl i som utom det egna hemmet. Från denna hu- vudregel bör undantag göras i fråga om ekonomisk hjälp som utgivits som förskott eller under arbetskonflikt, Vidare bör i enlighet med allmänna rätts- grundsatser återbetalningsskyldighet föreligga för bistånd som erhållits under oriktiga förutsättningar.
Det anförda innebär således att den enskilde skall vara berättigad till insat- ser som nu sagts utan kostnadsansvar för honom själv, dock att återbetal- ningsskyldighet kan inträda i vissa undantagsfall.
Ett kostnadsansvar bör däremot finnas för förälder såvitt avser underårigt barn som bereds vård i familjehem eller i institution.
SU har emellertid funnit att för vissa sociala tjänster som faller inom rätten till bistånd ett kostnadsansvar bör föreligga för den enskilde. Sålunda bör den enskilde i mån av förmåga genom avgifter delta i kostnaden vid helinackor- dering inom äldreomsorgen samt för sociala serviceinsatser som hemhjälp, färdtjänst etc.
Som tidigare framhållits kan sociala stöd- och hjälpinsatser inom social- tjänsten komma att ges i vidare omfattning än som följer av den angivna rät- ten till bistånd. Inom den stödjande, habiliterande och rehabiliterande verk- samhet som nämnden har att bedriva kan det ofta finnas skäl att ge den en- skilde hjälp av ekonomisk eller annan art även om han inte befinner sig i en situation som föreslås grunda rätt till bistånd. Sådana tjänster från social- nämndens sida som avses i 6 & förslaget till socialtjänstlag bör kunna förenas med kostnadsansvar för den enskilde. Nämnden bör således kunna lämna ekonomisk hjälp (t. ex. näringshjälp) under villkor om återbetalning och ta ut avgifter för sociala serviceinsatser. Fråga om insatsemas art samt den enskil- des kostnadsansvar får därvid utifrån av kommunen fastställda normer och taxor bestämmas i samråd med den enskilde. Sådana överenskommelser får karaktären av avtal som inte kräver särskild reglering.
Frågorna om kostnadsansvaret regleras i 24—26 och 28 && förslaget till so- cialtjänstlag.
12 Förfarandet vid återkrav
12.1. Förfarandet hos länsstyrelsen — gällande rätt
12.1.1. Återkrav av utgiven socialhjälp
Kommun som vill erhålla ersättning av hjälptagaren själv eller hans make eller förälder får, om betalning inte sker godvilligt, enligt 39;; ShjL föra talan om ersättning hos länsstyrelsen i det län där den som söks skall svara i tvistemål vid domstol, dvs. i allmänhet där han har sitt hemvist.
Talan skall väckas genom skriftlig ansökan som skall ha kommit in till länsstyrelsen inom tre år efter det att den hjälp för vilken ersättning begärs lämnades. Har socialnämnden tecknat borgen för lån räknas tiden från det kommunen fått vidkännas den utgift varför ersättning fordras. Om tids- fristen överskrids är rätten till ersättning förlorad.
Ansökningen skall innehålla noggranna uppgifter om hjälpens beskaf- fenhet och tiden för dess meddelande samt om hjälpkostnaden och de grun- der efter vilka den begärda ersättningen beräknats. Vid ansökningen skall fogas avskrift av protokoll över meddelad socialhjälp samt de övriga hand- lingar som åberopas till stöd för kravet.
Ansökningen med därvid fogade handlingar skall genom länsstyrelsens försorg delges den mot vilken kravet riktas. Därvid skall föreläggande med- delas honom att inom viss tid inkomma med skriftlig förklaring.
Ett i och för sig berättigat anspråk på ersättning för socialhjälp skall ändå inte bifallas, om den ersättningsskyldige genom att betala tillbaka kostnaden eller någon del av denna kan antas komma att sakna nödvändiga medel till underhåll för sig och de sina eller annars synnerliga skäl talar mot bifall till anspråket.
När någon mottagit socialhjälp för vilken make eller förälder är ersätt- ningsskyldig får som tidigare nämnts (11.2.1), om hjälpbehovet finns vara stadigvarande, enligt 403S ShjL länsstyrelsen på talan av kommunen ålägga den ersättningsskyldige att till kommunen utge skäligt bidrag till hjälptaga- rens försörjning på lämpliga tider, så länge hjälpbehovet består. I fråga om så- dan talan gäller i tillämpliga delar bestämmelserna om förfarandet vid krav av kommun mot enskild. Mål om bidragsskyldighet får utan hinder av tidi- gare beslut tas upp till ny prövning på yrkande av kommun eller den ersätt-
ningsskyldige.
] Angivna bestämmelser torde dock inte uttöm- mande reglera kommuns förutsättningar att fram- ställa ersättningsanspråk för lämnad hjälp, se nedan.
12.1.2. Återkrav av kostnader för samhällsvård
Kommun som vill ha ersättning av enskild person för vårdkostnad avseende samhällsvård får enligt 73å BvL, om betalning inte sker godvilligt, föra talan om ersättning hos länsstyrelsen i det län där den som söks har att svara i tvistemål vid domstol. I fråga om form för talan, preskription m. m. gäller ShjL:s bestämmelser i tillämpliga delar.
Om föräldrar är ersättningsskyldiga enligt 72 å andra stycket BvL fastställs enligt 74% eventuell bidragsskyldighet, om den ersättningsskyldige vägrar att utfärda förbindelse i föreskriven form, av länsstyrelsen på talan av kom- munen. Även i fråga om sådan talan gäller ShjL:s bestämmelser i tillämpliga delar. Fråga som här avses får utan hinder av utfärdad förbindelse eller tidigare beslut tas upp till ny prövning på yrkande av kommunen eller den ersättningsskyldige.
12.2. Socialutredningens överväganden och förslag
Enligt SU:s förslag i kap. 11 får ekonomisk hjälp som lämnats som bistånd återkrävas endast om den har lämnats som förskott på förmån eller ersättning eller till den som befinner sig i arbetskonflikt. Har socialnämnden i annat fall gett den enskilde ekonomisk hjälp får återkrav ske om hjälpen lämnats under villkor om återbetalning.
I ytterligare ett hänseende kan enligt utredningens förslag den enskilde vara skyldig att ersätta socialnämnden kostnaden för utgiven hjälp. Som närmare anförts 1 kap. 11 är förälder enligt förslaget skyldig att delta i kost- naden för sådan vård som bereds underårig i annat hem än det egna.
Sker i dag betalning av motsvarande kostnader inte frivilligt anvisar ShjL och BvL som framgått av den tidigare framställningen en särskild väg för återkrav.1
SU har under hand inhämtat att talan enligt 39 & ShjL sällan förekommer. Den främsta anledningen härtill torde vara att återkraven ofta skulle mot- verka de rehabiliterande insatser för vilka kommunen har haft kostnader. Därtill kommer att den i lagen anvisade processforrnen är omständlig. Det har emellertid upplysts att länsstyrelserna i sin tillsynsfunktion har upp- märksammat förekomsten av återkrav vilkas lämplighet kunnat ifrågasättas och som därför på länsstyrelsernas föranledande har inställts utan att gå till process.
Enligt SU:s förslag bör på sätt i dag är fallet socialnämnden kunna meddela eftergift av ersättningsskyldighet som enligt det anförda åvilar den enskilde. Kan det antas att återkrav skulle innebära risker vad gäller den enskildes möjligheter att klara sin försörjning eller vad gäller hans sociala rehabilitering bör således som regel eftergift meddelas. Bestämmelserna gör det möjligt för nämnden att med beaktande av den enskildes förhållanden avstå från att göra återkrav gällande.
De av SU föreslagna reglerna om ersättningsskyldighet och om eftergift torde medföra att endast i undantagsfall anledning kommer att föreligga att på rättslig väg söka åter vad nämnden utgivit som ekonomisk hjälp till den enskilde eller för vård av underårig. Detta talar för att i de fåtal fall där sådan
talan aktualiseras samma former bör anvisas för prövningen som annars gäl- ler vid tvist rörande betalning av fordran.
En talan vid allmän domstol bereder emellertid inte den enskilde tillräck- ligt skydd mot en oskälig ekonomisk belastning. En domstol kan inte jämka eller ogilla ett ersättningsanspråk av hänsyn till gäldenärens ekonomiska el- ler sociala förhållanden. Denna omständighet talar enligt utredningens me- ning för att möjligheten bör bibehållas för den enskilde att få skäligheten av kommunens ersättningsanspråk prövad i annan ordning än enligt de allmän- na reglerna för fastställande av betalningsskyldighet och exekution. En sådan prövning av skäligheten i framställt återkrav bör lämpligen anförtros admi- nistrativ myndighet. Prövningen bör liksom nu ankomma på länsstyrelsen i första instans. Vill kommunen erhålla ersättning i enlighet med de föreslagna bestäm- melserna om ersättningsskyldighet för ekonomisk hjälp och för vårdkostna- der och erläggs betalning inte frivilligt, skall således kommunen enligt utred- ningens förslag väcka talan därom vid länsstyrelsen. Länsstyrelsen skall prö— va om den enskilde genom att erlägga beloppet eller del därav kan antas komma att sakna erforderliga medel för sig eller de sina eller annars synnerli- ga skäl talar mot bifall till anspråket.
Såsom framgått ovan gäller ifråga om kommuns rätt till ersättning av en- skild en treårig preskriptionstid, räknat från det hjälpen lämnades. Denna tid kan inte förlängas genom överenskommelse med den enskilde eller på annat sätt.
I en motion till riksdagen2 har framhållits att preskriptionsregeln ofta är till förfång för den hjälpsökande. Den socialhjälp som lämnas kan uppgå till betydande belopp och en återbetalning inom tre år är ofta omöjlig. Social- nämnderna får därför räkna med att ett återbetalningskrav inom treårstiden ogillas av länsstyrelsen. Detta kan leda till att nämnderna blir obenägna att lämna i och för sig behövlig hjälp. I motionen har föreslagits att reglerna om tioårig preskription blir tillämpliga även på krav avseende utgiven social- hjälp. En sådan ändring skulle också innebära att preskriptionen skulle kun- na avbrytas genom ett enkelt krav eller en överenskommelse med den åter- betalningsskyldige. Frågan om hur de påtalade olägenheterna skall kunna undanröjas har i anledning av beslut av riksdagen överlämnats till SU.
Ett av de skäl som anförts för en förlängd preskriptionstid är att treårsti- den som regel är för kort då det gäller förebyggande hjälp, t.ex. näringshjälp. Det framhålls att innan den som fått sådan hjälp blir i stånd att börja återbe- tala sin skuld har oftast treårstiden gått till ända. SU finner emellertid inte att detta problem numera är så stort att det bör påverka preskriptionstiden för återkrav. När det föreligger behov av näringshjälp eller liknande ekonomiskt stöd till mer betydande belopp torde för övrigt åtminstone en del av stödet kunna ordnas i form av lån via företagareföreningar eller direkt från kommu- nen, i vilket fall de allmänna reglerna om fordringspreskription blir tillämp- liga på denna del.
I stället finns anledning att fästa större vikt vid de olägenheter som en för- längd preskriptionstid kan medföra. Dels blir det nödvändigt att under längre tid bevara alla de handlingar som legat till grund för beslutet om hjälp och dels kan det sedan lång tid förflutit ofta vara svårt för den enskilde att ta ställ- ning till anspråket och till vilka invändningar som kan vara befogade.3
? Mot. 202/63, L2U 47/63.
3 Jfr. 1972 års socialhjälps- undersökning (SOU 1974:39, bil. 2) enligt vil- ken nära 70 % av tillfrå— gade kommuner fann den treåriga preskriptionstiden tillfredsställande.
Utredningen finner på ovan anförda skäl ej anledning förorda en längre pre- skriptionstid än tre år i fråga om kommuns rätt till ersättning av enskild. Ti- den bör på sätt i dag är fallet räknas från den dag hjälpen lämnades.
Det kan anmärkas att i prop. 1976/7725 med förslag om inskränkning av preskriptionstiden för vissa civilrättsliga fordringar den särskilda frågan om preskription enligt den sociala lagstiftningen inte tagits upp under hänvisning till att denna i väsentliga avseenden är av annan karaktär än den rent civil- rättsliga lagstiftningen.
Förälders bidragsskyldighet kan enligt 74 & BvL fastställas genom skriftlig förbindelse.
Förälder skall enligt utredningens förslag vara skyldig att ta del i kostnad för vård av underårig i annat hem än förälderns, dock högst med ett av re- geringen fastställt årligt belopp (se 11.6.4).
SU anser att då förälder skall utge betalning under längre tid det är lämpligt att socialnämnden och föräldern kommer överens om hur stort månatligt be- lopp som skall erläggas. Någon särskild reglering i lag av formerna för sådant avtal finner utredningen ej erforderlig. Skulle förälder vägra betalning får be- talningsskyldighet på sätt annars föreslås vara fallet fastställas av länsstyrel- sen på talan av kommunen.
Regler om förfarandet vid återkrav har tagits upp i 27 & förslaget till soci- altjänstlag.
Den av utredningen föreslagna bestämmelsen att nu ifrågavarande ersätt- ningsanspråk liksom hittills skall prövas av länsstyrelsen torde emellertid inte uttömmande reglera förutsättningarna för kommunen att fastställa så- dana ersättningsanspråk. Grundas kravet på allmänna skadeståndsrättsliga regler, tillkommer det allmän domstol att pröva anspråket. Sålunda har all- män domstol ansetts behörig att pröva fråga om kommuns rätt till ersätt- ning för vad som utbetalats som socialhjälp till enskild som underlåtit att meddela att han för samma tid erhållit understöd från arbetslöshetskassa (NJA 1975 s. 675).
Slutligen erinras om att enligt utredningens förslag den enskilde har att er- lägga avgifter för sociala insatser av servicekaraktär m. m. i enlighet med de grunder kommunen bestämmer(se 11.6.5). Motsätter sig den enskilde att er- lägga avgift för sådan social tjänst som han erhållit får på sätt i dag är fallet frågan avgöras av allmän domstol.
12.3. Särskilt om fullmakt för säkerställande av återbetalning
I det stora flertalet kommuner tillämpas i större eller mindre omfattning det systemet att socialnämnderna, i sådana fall där avsikten är att återkräva utgi- ven socialhjälp, begär och från socialhjälpstagaren erhåller fullmakt att lyfta hjälptagaren tillkommande ersättning från annat håll. I vilken utsträckning detta är förenligt med bestämmelserna i nuvarande socialhjälpslag har varit föremål för mycken diskussion. En närmare redovisning härav återfinns i J 0:s ämbetsberättelse 1974 s. 294 ff. Yttrandet har utformats som en skrivel- se till SU.
SU är principiellt av den uppfattningen att offentliga myndigheter bör undvika att genom användning av fullmakter söka säkerställa myndighe-
tens kommande anspråk på återkrav avseende utgiven ekonomisk hjälp. Emellertid har SU erfarit att förbud mot tagande av fullmakt i sådana fall på vissa områden kan medföra svårigheter för den enskilde att få ett för hans re- habilitering önskvärt ekonomiskt stöd.
Möjligheten att ta fullmakt skall enligt föreliggande förslag få finnas bara i sådana fall där socialnämnden får återkräva ekonomisk hjälp. Som framgår av utredningens förslag till socialtjänstlag är, då fråga är om bistånd enligt 5 &, möjligheten härtill begränsad till sådana fall där hjälpen lämnats som förskott på förmån eller ersättning eller till den som befinner sig i arbetskon- flikt. När ekonomisk hjälp lämnats i annat fall får den enligt förslaget återkrä- vas endast där nämnden lämnat hjälpen under villkor om återbetalning.
Fullmaktens karaktär av fordringsöverlåtelse har påtalats av JO i det ovan angivna uttalandet. JO anför härvidlag bl. a. följande.
Ser man på formuleringarna av de fullmakter som hjälptagare anmodas utfärda i samband med mottagande av socialhjälp finner man sålunda lydel- se som ”undertecknad befullmäktigat härmed socialnämnden att för återbe- talning av socialhjälp av mig tillkommande lön eller annan ersättning från ar- betsgivare uppbära ett belopp av kronor. . . ”fullmakt för socialbyrån att uppbära och utkvittera mig tillkommande skadestånd från försäkringsinrätt- ning, familjebidrag etc”.
JO framhåller att om en sådan fullmakt görs oåterkallelig den i realiteten får karaktär av en överlåtelse av en fordran och att även utan sådant uttryck- ligt förbehåll framgår tydligt fullmaktens karaktär av fordringsöverlåtelse. JO anför vidare följande. Vad som åsyftas ärju inte att fullmäktigen — social- nämnden — skall för huvudmannens — hjälptagarens — räkning uppbära be- loppet ifråga med redovisningsskyldighet gentemot denne utan socialnämn- den skall uppbära och tillgodogöra sig beloppet som ersättning för den utgiv- na socialhjälpen. Fråga är alltså inte om fullmakt i vanlig mening utan om en säkerhetsöverlåtelse av en i framtiden utfallande betalning.
SU delar den av JO framförda uppfattningen att då socialnämnden tar full- makt från hjälptagaren i samband med utgiven socialhjälp det inte är fråga om fullmakt i vanlig mening utan om överlåtelse av fordran. Det är mot den- na bakgrund fullmaktsinstitutets användning bör ses, Som en följd av att det i realiteten är fråga om en fordringsöverlåtelse får det anses felaktigt att ta ut fullmakt avseende förmån som inte kan överlåtas innan den är förfallen till betalning. I många fall är överlåtelse av rätt till ersättning ogiltig om denna inte är förfallen till betalning. Detta har sin grund i sociala överväganden. Det gäller sociala förmåner såsom bidragsförskott, utfallande ersättning enligt la- gen om allmän försäkring och bostadssociala förmåner samt barnbidrag som över huvud taget ej kan överlåtas, Vad gäller rätten till pension enligt den all- männa försäkringen bör i sammanhanget påpekas att genom 17 kap. 4 & AFL ges en lagreglerad möjlighet för den sociala nämnden att tillgodogöra sig ut— fallande pension som ersättning för socialhjälp. Där stadgas sålunda följande.
Har pensionsberättigad i väsentlig mån erhållit sin försörjning av allmänna medel, får den myndighet som tillhandahållit försörjningen uppbära sådan del av det pen- sionsbelopp som först förfaller till betalning efter beslut om pension som motsvarar vad myndigheten visar sig ha utgivit till den pensionsberättigade samt hans maka och minderåriga barns försörjning för den tid som pensionsbeloppet avser.
Vidare bör erinras om att enligt svensk rätt en arbetstagare inte med bin- dande verkan kan överlåta sitt löneanspråk innan lönen förfallit till betal- ning.
Enligt SU:s mening framstår det alltså som felaktigt att begära fullmakt av hjälptagare att få lyfta denne tillkommande lönefordran och sociala förmåner vid en tidpunkt då dessa ej kan överlåtas. Däremot bör det inte resas hinder mot att nämnden begär fullmakt i sådana fall där hjälptagaren är återbetal- ningsskyldig enligt socialtjänstlagen och det belopp fullmakten avser kan överlåtas innan det blivit tillgängligt för lyftning.
Slutligen får SU erinra om sitt förslag till stadgande rörande kommuns ta- lan om återkrav. Syftet med bestämmelsen är att liksom hittills trygga den enskilde mot en för honom och hans närmaste oskäligt tyngande ekonomisk belastning. Även sådana synpunkter talar mot användning av fullmakt i de fall där det finns anledning anta att talan om återkrav inte skulle vinna bifall.
Redovisningen av det nuvarande rättsläget och SU:s överväganden röran- de användningen av fullmakter föranleder inte förslag om en särskild be- stämmelse i socialtjänstlagen avseende fullmakt.
13. Tillsyn och besvär
13.1. Inledning
Såsom framställningen i de föregående kapitlen visat föreslår SU att kommu- nen — i första hand genom socialnämnden — åläggs ansvaret för socialtjänsten. De centrala bestämmelserna för socialtjänsten föreslås ingå i en lag, social- tjänstlagen. Lagkonstruktionen innebär en bestämning av ett kommunalt an- svarsområde. I lagens inledande paragrafer anges således målen för verksam- heten samt kommunens ansvar för denna. Härigenom ges en ram för verk- samheten.
Lagförslaget upptar härefter en beskrivning av sådana uppgifter inom den angivna ramen som bedömts så betydelsefulla att de ansetts böra särskilt anges i lagen. Härunder faller deltagande i samhällsplanering, uppsökande verksamhet etc.
Den längstgående bestämningen avser en beskrivning av den enskildes rättigheter.
Lagförslaget upptar således bestämmelser om mål, ansvar, socialnämndens allmänna uppgifter samt den enskildes rättigheter. 1 förslaget ges även all- männa riktlinjer för socialtjänsten. Lagen skiljer sig från vad nu gäller så till vida att den bereder kommunen större frihet att utforma verksamheten utan att styras av detaljerade föreskrifter. Den fråga som nu föreligger till bedömande är på vilket sätt och i vilka former staten skall kunna följa verksamheten för att se om syftet med lagstiftningen iakttas.
Såsom redovisningen i principbetänkandet gav vid handen kan statlig kontroll föreligga i olika former. Det kan vara en effektivitetskontroll, dvs. en kontroll av att det kommunala organet behörigen fullgör sina uppgifter. Sålunda ankommer det på länsstyrelsen enligt länsstyrelseinstruktionen (19711460) att inom sitt verksamhetsområde övervaka att vad som enligt författning åligger kommun och landstingskommun blir behörigen fullgjort. Bestämmelser om sådan kontroll ges även i vissa författningar som reglerar kommunens uppgifter. Det kan t. ex. nämnas att det enligt 52 & första stycket ShjL åligger länsstyrelsen att noga följa hur lagen tillämpas samt därvid tillse att socialhjälpsverksamheten anordnas och handhas på ett tillfredsstäl- lande sätt. Vid sidan av länsstyrelsen kan finnas särskilda uppsiktsorgan. So— cialvårdskonsulenterna skall sålunda tillhandagå länsstyrelsen i frågor röran- de socialhjälp samt biträda länsstyrelserna vid utövandet av tillsynen.
Uppsiktsorganet kan på olika sätt gripa in i den kommunala verksamheten. Myndigheten kan t. ex. lämna det kommunala organet råd och anvisningar. I vissa fall kan det kommunala organet åläggas att vidta viss åtgärd (jfr 525S andra stycket ShjL). Uppsiktsmyndigheten kan även själv förordna om åtgärd som det kommunala organet försummat att vidta.
Någon enhetlig reglering av formerna för en sådan effektivitetskontroll föreligger inte. Genom denna tillsyn övervakar statlig myndighet utan sär- skild framställning att det kommunala organet på rätt sätt fullgör sina upp- gifter. Vid sidan av denna form av uppsikt finns den som utövas först efter begäran av myndighet eller enskild och som avser en kontroll av att det kommunala organet i det enskilda fallet inte missbrukar eller underlåter att vid behov begagna sina befogenheter. De olika formerna för statlig uppsikt kommer i det följande att behandlas var för sig.
13.2. Den statliga tillsynen
13.2.1. Gällande bestämmelser om tillsyn m. m.
Socialstyrelsen är den centrala myndigheten på nykterhetsvårdsområdet. Nykterhetsnämnderna (såväl länsnykterhetsnämnder som kommunala nyk- terhetsnämnder) står under tillsyn av socialstyrelsen och skall ställa sig till efterrättelse de anvisningar angående verksamheten som styrelsen meddelar (3å andra stycket och 4å 1 mom. tredje stycket NvL). På det regionala planet åligger det länsnykterhetsnämnderna att hålla sig underrättade om de kommunala nykterhetsnämndernas verksamhet, ha tillsyn över att dessa fullgör sina uppgifter samt lämna dem vägledning och bistånd. Finner länsnykterhetsnämnd att kommunal nykterhetsnämnd underlåter att vidta åtgärd som enligt NvL ankommer på den kommunala nämnden eller att sådan nämnd inte handlägger ärende på nöjaktigt sätt, skall länsnykterhetsnämnden söka åstadkomma rättelse genom råd och anvis- ningar. Sker inte rättelse eller påfordrar ärendets art omedelbart ingripande skall länsnykterhetsnämnden vidta de åtgärder i ärendet som annars an- kommer på den kommunala nämnden (4å 3 mom. NvL). Arbetet hos länsnykterhetsnämnd leds av en nykterhetsvårdskonsulent.
Inom socialhjälps- och barnavårdsområdena är socialstyrelsens uppgifter huvudsakligen av rådgivande och vägledande karaktär. Styrelsen skall genom råd och upplysningar verka för att socialhjälpsverksamheten ordnas och utvecklas på ett ändamålsenligt sätt (53ä ShjL). På samma sätt skall styrelsen följa barnavårdsverksamheten i riket och genom råd och anvis- ningar verka för att den ordnas och utvecklas ändamålsenligt (Så BvL). Regionalt motsvaras länsnykterhetsnämnderna av länsstyrelserna när det gäller att övervaka socialnämndernas och barnavårdsnämndernas verksam- het. Enligt 52å ShjL skall sålunda varje länsstyrelse inom sitt län noga följa tillämpningen av ShjL och därvid se till att socialhjälpsverksamheten ordnas och handhas på ett ändamålsenligt sätt. Underlåter kommun att lämna erforderlig obligatorisk socialhjälp skall länsstyrelsen ålägga kom- munen att fullgöra denna skyldighet. Länsstyrelsen skall också vidta den åtgärd som kan behövas för att avhjälpa annat missförhållande. Bestäm- melser av motsvarande innebörd finns beträffande barnavårdsverksamheten
i (lä BvL. Länsstyrelserna biträds i dessa frågor av socialvårds- och bar- navårdskonsulenterna (se följande avsnitt). Här kan också erinras om den allmänna bestämmelsen i 5 % andra stycket länsstyrelseinstruktionen (l971:460), enligt vilken det ankommer på länsstyrelse att inom sitt verk- samhetsområde övervaka att vad som enligt lag eller annan författning ålig- ger bl.a. kommun blir behörigen fullgjort.
1322. K onsu/entorganisationen
Vid sidan av länsstyrelserna finns på socialhjälps- och barnavårdsområdena speciella uppsiktsorgan. socialvårdskonsulenter och barnavårdskonsulenter. Dessa är inte som nykterhetsvårdskonsulenterna representanter för en fri- stående regional myndighet utan har en biträdande funktion i förhållande till respektive länsstyrelse. Barnavårdskonsulenten tillhör länsstyrelsen, medan socialvårdskonsulenten med socialstyrelsen som huvudman har särskilt verksamhetsområde och särskild stationeringsort, vilka dock i regel samman- faller med länsstyrelsens. Utom att biträda länsstyrelsen vid handläggning av frågor om socialhjälp och barnavård skall socialvårdskonsulenten enligt sin instruktion gå socialstyrelsen till handa samt lämna socialnämnd och barna- vårdsnämnd upplysningar och råd i frågor som berör deras verksamhetsom- råden. På motsvarande sätt skall barnavårdskonsulent biträda länsstyrelsen vid handläggningen av ärenden rörande barnavård enligt vad länsstyrelsen bestämmer men också bistå barnavårdsnämndema i vissa hänseenden samt tillhandagå myndigheter och enskilda med upplysningar och råd i barna- vårdsfrågor.
Om det särskilt föreskrivs kan organisationen av socialvårdskonsulent-, länsnykterhetsnämnds- och barnavårdskonsulentverksamheten samordnas. En sådan samordning har redan skett i flertalet län. I dessa län fullgör både socialvårdskonsulent, nykterhetsvårdskonsulent och barnavårdskonsulent sådana uppgifter som annars instruktionsmässigt ankommer på var och en av dem särskilt. Socialstyrelsen utser en av konsulenterna att samordna och leda arbetet i konsulentgruppen.
13.2.3 Överväganden i principbetänkandet
I principbetänkandet sammanfattas socialdepartementets uppgifter i fyra hu— vudpunkter:
a) Formulering av övergripande mål, samordning av olika verksamheter inom ämnesområdet;
b) planering;
c) anslagsfrågor;
d) lagstiftningsfrågor.
Det förutsattes inte att departementet skulle ta del i den direkta, fortlöpande uppföljningen.
Socialstyrelsens uppgifter är f.n. reglerade i Kungl. Maj:ts instruktion för socialstyrelsen, i flera statsbidragskungörelser och i stadgor av olika slag, t. ex. stadgan för ungdomsvårdsskolorna. Principbetänkandets beskrivning av socialstyrelsens uppgifter innebar jämfört med nu en tyngdpunktsför-
skjutning mot samordnings- och utvecklingsarbete. Uppgifterna samman- fattas i sex punkter:
a) Allmän utveckling av ämnesområdet; b) utarbetande av riktlinjer;
c) utveckling av socialvårdsmetodik;
d) planering;
e) upplysnings- och utbildningsverksamhet; f) uppföljning.
Socialstyrelsen skulle enligt betänkandet inte längre vara huvudman för några institutioner. Den skulle inte heller handlägga enskilda vårdärenden, såsom placering av klient i vårdinstitution. Härigenom underlättas en tyngd- punktsförskjutning mot de för effektiviteten viktiga utvecklingsfrågoma. Den formella tillsynen över hur verksamheten anordnas i kommunerna skulle enligt principbetänkandet utövas av länsstyrelsen. Beträffande so- cialvårdens organisation på länsnivå föreslogs att den skall bibehållas, sam- ordnas till en enhet och administrativt inordnas i länsstyrelsen med rätt för socialstyrelsen att ge direktiv i sakfrågor direkt till enheten. Enhetens uppgifter sammanfattas i principbetänkandet i fem punkter:
a) Att i socialstyrelsens samtliga uppgifter vara ett kontaktorgan mellan sty- relsen och den kommunala socialtjänsten;
b) att ge information och vägledning samt impulser till utvecklingsarbete;
c) att vara ”klagomur” för allmänheten;
d) att tillföra den regionala samhällsplaneringen sociala aspekter;
e) att medverka i bl. a. planering och samordning av de institutionella vård- resurserna.
13.2.4 Remissyttranden
Statskontoret har efterlyst en klarare gränsdragning mellan departementet och socialstyrelsen i forskningsfrågor. Socialstyrelsen har anfört att den bör tilldelas en aktivare roll i den översiktliga planeringen. Styrelsen önskar en samordning på verksnivå av sektorstudier och verksamhetsplanering. I övrigt är departementets roll sparsamt berörd i remissvaren. Socialsty- relsens uppgifter behandlas mera ingående. Remissinstansema är nästan entydigt positiva till den föreslagna förskjutningen av tyngdpunkten i ar- betsuppgifterna. Socialstyrelsen anför dock i sitt yttrande att tillsynsuppgiften måste tillmätas stor betydelse även i framtiden. Styrelsen åberopar två skäl för detta. Det ena är det intensiva metodutvecklingsarbete som pågår. ”Att bedöma denna verksamhets kvalitet är en svår uppgift som ofta kräver dels en hög grad av specialisering, dels en god överblick över behandlings- området.” Det andra skälet är pågående integration mellan socialvård och sjukvård som motiverar samordnad tillsyn. Kommunförbundet betonar be- hovet av samarbete mellan socialstyrelsen och kommunförbundet i upp- lysnings- och utbildningsverksamheten. Landstingsförbundet anför att den centrala tillsynsmyndighetens medverkan och samråd kan komma att be- hövas i relativt stor utsträckning under omdaningsperioden.
Beträffande socialvårdsorganisationen på länsnivå finns en stark opinion
för SU:s förslag beträffande såväl arbetsuppgifter som organisation och hu- vudmannaskap.
I fråga om behovet av en socialvårdsenhet på länsplanet anmäler dock bl. a. kommunförbundet och statskontoret viss skepsis.
Beträffande huvudmannaskapet anför bl. a. socialstyrelsen, läkarförbundet och socionomförbundet att den sociala länsenheten bör direkt underställas socialstyrelsen. Mot samordningen till en enhet reser inga remissorgan in- vändningar.
l3.2._5 Socialutredningens överväganden och förslag
1 kap. 1 har föreslagits att socialtjänsten i framtiden skall regleras genom en målorienterad lag med starka inslag av rambestämmelser. Detta skapar delvis nya förutsättningar för den statliga uppföljningen och tillsynen. Till grund för den föreslagna lagkonstruktionen ligger inte någon önskan att möjliggöra lokala variationer i servicenivån. Målen för insatserna skall vara desamma i alla kommuner. Det måste således vara ett starkt intresse från statsmakternas sida att de mål som är uppställda blir förverkligade och att de principer som anges blir tillämpade i så stor utsträckning som möjligt.
Detta syfte skall den statliga uppföljningen och tillsynen tjäna. Det är emellertid angeläget att den huvudsakligen utvecklas i andra former än detaljanvisningar och traditionell myndighetskontroll. Intentionema bakom lagkonstruktionen skulle eljest kunna gå förlorade. Socialtjänstens mål upp- nås bäst om medel och metoder anpassas till den aktuella situationen i varje särskilt fall. För det krävs kunskap och medvetenhet hos socialtjänstens förtroendemän och anställda samt ett flexibelt regelsystem.
Mot denna bakgrund är det angeläget att formerna för den statliga tillsynen förskjuts mot ökat inslag av allmänna riktlinjer, utvecklingsarbete samt forskning och försöksverksamhet. Även fort- och vidareutbildningen spelar i det sammanhanget stor roll.
Socialstyrelsens uppgifter
Beskrivningen av socialstyrelsens uppgifter är viktig för den framtida ut- vecklingen av socialtjänsten. Den bör därför komma till uttryck i den nya socialtjänstlagen. En mer utförlig beskrivning bör ingå i instruktionen för socialstyrelsen. Denna bör revideras i samband med pågående översyn av socialstyrelsens organisation. Därvid bör även övriga nämnda stadgor m. m. som berörs av socialutredningens förslag ses över.
Socialstyrelsen måste spela en central roll i den statliga uppföljningen och tillsynen av socialtjänsten. Styrelsens uppgift skall vara att aktivt verka för att riksdagens och regeringens intentioner förverkligas. Bestämmelser om att socialstyrelsen skall följa och vidareutveckla socialtjänsten samt till ledning för socialnämnderna utfärda allmänna råd har därför tagits upp i 29 & förslaget till socialtjänstlag. Den sammanfattning av socialstyrelsens uppgifter som ges i principbe- tänkandet motsvarar SU:s principiella syn på formerna för uppföljningen och tillsynen. Punkterna a) allmän utveckling av ämnesområden, c) ut- veckling av socialvårdsmetodik och d) planering, innebär sammanfattnings-
1 Jfr socialstyrelsens skrift Social miljöplanering (Socialstyrelsen redovisar, nr 1/1976). Se även kommunförbundets principmodell för samord- nad kommunplanering (i Kommunplanering 1974) inom vilken utvecklingen av socialtjänstens långsik— tiga verksamhetsplane— ring kräver ökad upp- märksamhet.
vis att socialstyrelsen skall skaffa sig underlag för att kontinuerligt påverka effektiviteten i socialtjänsten.
För detta krävs av socialstyrelsen att den översiktligt följer och doku- menterar den sociala utvecklingen i landet, att den initierar och samordnar utvecklingsarbetet i fråga om socialtjänstens metoder och att den bedriver ett omfattande planeringsarbete. Den sistnämnda uppgiften måste innefatta såväl utveckling av metoder för social planering som sammanställning och bearbetning av översiktliga planer för socialvårdens utveckling. Behovet av dessa insatser understryks av pågående utveckling av samhällsplaneringen] Sociala problem och välfärdsaspekter måste i ökande utsträckning beaktas i sådan planering. Socialstyrelsen och socialtjänstens huvudmän måste ha resurser och metoder för sin medverkan.
Punkterna b) utarbetande av riktlinjer och e) upplysnings- och utbild- ningsverksamhet innebär att socialstyrelsen tillför socialtjänstens huvudmän kunskap och vägledning som är av betydelse för utvecklingen av verk- samheten.
Punkten l) uppföljning innebär att socialstyrelsen inhämtar information om socialtjänstens förutsättningar, arbetssätt och resultat i kommunerna. Denna uppgift förutsätter att socialstyrelsen utvecklar och anpassar metoder för resultatvärdering inom socialtjänsten.
Flera av dessa uppgifter förutsätter också nära kontakt med den sociala forskningen och med socialtjänstens huvudmän. Utvecklingsarbete och för- söksverksamhet blir ett par av socialstyrelsens viktigaste uppgifter. De kan inte lösas utan ett inslag av målinriktad social forskning. Socialstyrelsen måste själv kunna ta ansvar för sådan social forskning som ingår som en integrerad del av utvecklingsarbete, försöksverksamhet eller uppföljning av social verksamhet.
Utöver detta bör socialstyrelsen inte vara huvudman för social forskning. Styrelsen måste emellertid uppehålla mycket nära kontakt även med övrig social forskning. Socialstyrelsens kontakt med de organ som bedriver denna forskning bör främst avse två insatser. Den ena är att till forskningen förmed- la dels problem och frågor som det från socialtjänstens synpunkt är angeläget att få belysta genom forskningsinsatser, dels underlag för forskningsarbetet. Den andra insatsen är att återföra forskningsresultat till social- tjänstverksarnheten och därvid underlätta den praktiska tillämpningen av re- sultaten.
Uppföljning och tillsyn på länsnivå
Den formella tillsynen bör utövas av länsstyrelsen. Det innebär att länssty- relsen om den finner anledning till det kan företa inspektion eller verkställa utredning. Anledningen kan t.ex. vara upprepade klagomål från allmän- heten eller iakttagelser av personal inom den regionala socialtjänstenheten. Om det därvid visar sig att någon del av den kommunala socialtjänsten före- ter påtagliga brister i förhållande till socialtjänstlagens intentioner bör läns- styrelsen kunna påkalla ändring hos kommunens socialnämnd. Länsstyrelsen bör emellertid inte ges befogenhet att inom ramen för den allmänna tillsynsuppgiften ålägga kommun viss åtgärd, organisationsföränd- ring, resursförstärkning eller dylikt. Den viktigaste garantin för en kvantita-
tivt och kvalitativt tillfredsställande utveckling av socialtjänsten ligger i kommunens och dess socialnämnds politiska ansvar. Mot den bakgrunden kan enbart ett påpekande från länsstyrelsen vara tillräckligt.
För en positiv vägledning och stimulans åt den kommunala socialtjänstens utveckling bedömer utredningen att en socialtjänstenhet på länsnivå har stor betydelse. Länsstyrelsens och därmed socialtjänstenhetens uppgifter bör läg- gas fast i socialtjänstlagen. Bestämmelserna härom återfinns i 30 & lagförsla- get. Därutöver kan det vara lämpligt att i länsstyrelseinstruktionen och in- struktionen för socialstyrelsen närmare klarlägga socialtjänstenhetens relatio- ner till dessa båda myndigheter. Behovet av sådana ändringar i socialstyrel- sens instruktion bör uppmärksammas av den utredning som f. n. arbetar med en översyn av socialstyrelsens organisation.
Vid bedömningen av enhetens framtida organisation och uppgifter är det angeläget att inte utgå från den nuvarande konsulentorganisationens hit- tillsvarande uppgifter. Den nya lagstiftningens karaktär av målorienterad lag. den föreslagna förskjutningen i socialstyrelsens uppgifter samt den under senare är starkt utbyggda primärkommunala socialvårdsorganisationen ger väsentligt nya förutsättningar för en socialtjänstenhet på länsnivå.
Det är mot denna bakgrund frågan om en sådan socialtjänstenhet skall be- dömas. Det som har anförts om socialstyrelsens framtida uppgifter och for- merna för socialstyrelsens uppföljning och tillsyn får därvid särskilt stor be- tydelse. Socialtjänstenheten på länsplanet skall fylla en i väsentliga avseen- den ny funktion med stark inriktning på uppföljning och utveckling. Enhe- tens samband med socialstyrelsen måste därför markeras.
Den av SU tidigare föreslagna inriktningen av socialtjänstenheten på länsnivå bör sålunda fullföljas. Denna inriktning har konkretiserats i be- skrivningen av arbetsuppgifterna. Vissa av dessa uppgifter är av sådan art att de bör lösas i samverkan med kommunförbundets länsavdelning. Det gäller särskilt utvecklingsarbete, utbildning och information. Medverkan i institu- tionsplaneringen förutsätter samverkan både med länsavdelningen och med landstingskommunen.
Enheten bör, som framhölls i principbetänkandet, administrativt inordnas i länsstyrelsen. Därvid är följande motiv avgörande: a) behovet av samord- ning av den statliga förvaltningen på länsnivå, b) möjligheten att få administ- rativ service från länsstyrelsens organisation, c) utvecklingen av samhälls- planeringen på länsnivå och behovet att i den planeringen ha tillgång till 50- cial sakkunskap och planeringsunderlag i form av data om den sociala situa- tionen, d) samordning med andra befattningshavare inom länsstyrelsen med uppgifter som berör det sociala området.
Samtidigt är det nödvändigt att socialstyrelsen ges möjlighet att direkt på- verka socialtjänstenhetens arbete. Det är en konsekvens av det samband som skall föreligga mellan enhetens och socialstyrelsens uppgifter och den betydelse enhetens resurser får för socialstyrelsens resursbehov.
Socialtjänstenheten på länsnivå föreslås således få följande uppgifter:
— Att vara ett kontaktorgan mellan socialstyrelsen och den kommunala so- cialtjänsten; — att ge information och vägledning samt impulser till utvecklingsarbete; — att ge information till allmänheten (vara ”klagomur”);
ZHär liksom i övrigt i det- ta betänkande avser hän- visningarna till kommu- nallagen (KL) den nya kommunallag som träder ikraft den ljuli 1977.
— att tillföra den regionala samhällsplaneringen sociala aspekter; samt — att tillhandagå länsstyrelsen och länsrätten i de ärenden som avser den
kommunala socialtjänsten.
Inom ramen för dessa arbetsuppgifter kan länsenhetens organisatoriska ställ- ning närmare preciseras enligt följande.
I budget- och personalfrågor utgör enheten en del av länsstyrelsens organi- sation. Sådana ärenden bör alltså handläggas i samma ordning som gäller för länsstyrelsen i övrigt. Enheten skall också tillhandagå länsstyrelsen i dess utövande av den formella tillsynen över kommunernas socialtjänst. Detta kan ske i form av inspektioner eller utredningar av anmälda brister.
Enheten skall vidare tillhandagå länsrätten med de utredningar och socia- la bedömningar som rätten påkallar i samband med handläggning av ären- den angående vård av underårig i särskilda fall samt ärenden där länsrätten föreslås vara besvärsmyndighet (jfr 13.3.5 och avd. 111). I övriga ärenden skall socialtjänstenheten vara underställd socialstyrelsen. Det innebär att denna del av socialtjänstenhetens verksamhet bör inordnas i en gemensam arbets- planering för socialstyrelsen och socialtjänstenheten. Utredningen anser det lämpligt att socialtjänstenheten ingår som sektion i någon av länsstyrelsens avdelningar med den självständighet som följer av det som ovan anförts om relationerna till olika organ.
För att SU:s förslag om socialtjänstorganisationen på länsnivå skall få sin fulla praktiska betydelse bör ett beslut enligt utredningens förslag snabbt föl- jas av en översyn av organisationen samt enhetens kompetens och personal- resurser. En sådan översyn bör ankomma på den nyss nämnda översynsut- redningen för socialstyrelsens organisation, som därvid även bör beakta möj- ligheterna att till länsnivån föra ut vissa uppgifter som i dag handläggs cen- tralt. Vid denna översyn måste beaktas att det förhållandet att den föreslagna socialtjänstlagen i stora delar har karaktär av ramlag ställer nya krav på in- satser från enheten.
Eftervårdskonsulentemas arbetsuppgifter är knutna till ungdomsvårds- skoleverksamheten. Eftersom utredningen föreslår att det statliga huvud- mannaskapet för ungdomsvårdsskolorna skall upphöra och att vårdansvaret skall ankomma på kommunerna bör denna statliga eftervårdsorganisation avvecklas.
De uppgifter som f. n. handhas av glesbygdskonsulenterna bör inordnas under socialtjänstenheten.
13.3. Besvärskontrollen
13.3.1. Kommunalbesvär och förvaltningsbesvär
Kommunen skall enligt utredningens förslag ha ansvaret för socialtjänsten. I det tidigare avsnittet har frågan om det sätt på vilket staten skall kunna följa verksamheten närmare berörts. I det följande skall den enskildes möj- ligheter att påkalla prövning av socialnämndens beslut tas upp till behand- ling.
Enligt 1 kap. 4 & första stycket KL2 får kommun och landstingskommun själva vårda sina angelägenheter. Bestämmelsen är utformad som en gene-
ralklausul. Vad som avses med uttrycket ”egna angelägenheter” framgår av förarbetena till bestämmelsen samt av praxis.
Lagrummet anger generellt den kommunala kompetensen. Allmänintres- set är normerande för denna kompetens. Den kommunala åtgärden skall för att vara laglig tillgodose ett allmänt till kommunen knutet intresse.
Den kommunala kompetensen kan emellertid även regleras genom sådana specialförfattningar som avses i 1 kap. 4 & tredje stycket KL. Genom en sådan reglering kan den kommunala kompetensen klarläggas, vidgas eller begrän- sas. De förvaltningsuppgifter kommunen på så vis tilläggs kan vara obliga- toriska så till vida att kommunen åläggs att handha viss verksamhet eller fa- kultativa så till vida att kommunen bemyndigas att utöva viss verksamhet.
De uppgifter kommunen tilläggs genom specialförfattning kan förenas med föreskrift om vilket kommunalt organ som skall handha uppgifterna. Så är t. ex. fallet enligt BvL. NvL och ShjL.
Den kommunala kompetensen bestäms således genom 1 kap. 458 första stycket och genom specialförfattningar enligt 458 tredje stycket KL. Dessa författningar kan ge en snäv reglering av kommunens uppgifter eller ge kom- munen frihet att utforma verksamheten inom en given ram. Sålunda kan för- fattningen innehålla ett bemyndigande för kommunen att handha viss verk- samhet utan att de uppgifter som kommunen skall vidta inom ramen för den- na verksamhet närmare anges. En sådan verksamhet torde som regel ansluta till de allmänna uppgifter som kommunen har enligt 4 & första stycket.
En bestämning av kommunens uppgifter till att avse angelägenheter av allmänt intresse för kommunmedlemmama påverkar även utformningen av det kommunala besvärsinstitutet. Detta institut tjänar således närmast syftet att skapa förutsättningar för en medborgarkontroll över den kommunala självstyrelsen. Detta får konsekvenser vad gäller kretsen av dem som får föra talan samt för besvärsprövningens omfattning.
Reglerna om kommunalbesvär finns upptagna i 7 kap. 1 och 2 åå KL. En- ligt vad där sägs får medlem av kommunen anföra besvär hos länsstyrelsen över beslut av fullmäktige. Sådan talan får grundas endast på att beslutet inte har tillkommit i laga ordning (formell besvärsgrund), står i strid mot lag eller annan författning, på annat sätt överskrider kommunfullmäktiges befogen- het, kränker klagandens enskilda rätt eller annars vilar på orättvis grund (materiella besvärsgrunder).
Besvärshandling skall vid kommunalbesvär ha inkommit till länsstyrelsen inom tre veckor från den dag då justering av det över beslutet förda protokol- let har tillkännagetts på kommunens anslagstavla. Besvärshandlingama skall vara åtföljda av det överklagade beslutet och bevis om dagen för ansla- get. Besvär som kommit in för sent tas inte upp till prövning.
Länsstyrelsen kan vid kommunalbesvär inte sätta eget beslut i sak i det överklagade beslutets ställe. Besvärsmyndigheten får i det fall beslutet finnes vara olagligt endast upphäva beslutet.
Enligt 7 kap, 2 & KL gäller motsvarande bestämmelser vid klagan över be- slut av kommunal nämnd.
Kommunalbesvär gäller således principiellt för sådana beslut som har sin grund i den kommunala kompetensen såsom den framträder enligt 1 kap. 4 & första stycket KL. I den mån kommunen enligt författning som avses i tredje stycket bemyndigats att utöva viss verksamhet torde som regel kommunal-
besvär kunna föras beträffande sådana beslut som fattats inom ramen för en kommunen tillagd fri bestämmanderätt.
Binds emellertid kommunens uppgifter till i författning angivna förutsätt- ningar och villkor kan en vidare statlig tillsyn än den som kommunalbesvärs- institutet ger utrymme för vara påkallad. Genom förvaltningsbesvär, som skiljer sig från kommunalbesvär vad gäller såväl kretsen av de taleberättigade som besvärsprövningens omfattning, ges förutsättningar för en sådan tillsyn.
Beslut som kommunal nämnd fattar med stöd av en specialförfattning i fråga om utformningen av viss förvaltningsverksamhet berör som regel kommunmedlemmama generellt. Det framstår därför som naturligt att varje kommunmedlem kan föra talan mot sådant beslut enligt reglerna för kom- munalbesvär. Beslut som nämnd fattari kraft av en nämnden tillagd myn- dighetsfunktion rör emellertid som regel en mindre krets. Besvärsrätt vid förvaltningsbesvär tillkommer därför endast den som saken rör.
Även med avseende på prövningsrättens omfattning föreligger en väsent- lig skillnad. Vid förvaltningsbesvär får besvärsmyndigheten pröva saken i hela dess vidd och har alltså samma prövningsrätt och beslutskompetens som den beslutande myndigheten har haft. Besvärsmyndighetens beslut trä— der i det överklagade beslutets ställe. Kommunalbesvären däremot präglas av att det kommunala organet i princip skall få bedöma förekommande sak- frågor och att denna prövning inte får flyttas över på besvärsmyndigheten.
Rätten att föra förvaltningsbesvär över kommunal myndighets beslut an- ges i den författning som reglerar verksamheten. Ges ej en särskild besvärs- regel är kommunalbesvär tillämpliga.
Slutligen föreligger så till vida en skillnad mellan kommunal- och förvalt- ningsbesvär att förvaltningslagen (197lz290) när det gäller ärende hos kom- munal myndighet i princip blir tillämplig endast om beslut i ärendet får över- klagas genom förvaltningsbesvär (2 & andra punkten FL). Enligt särskild fö- reskrift i flera socialförfattningar, bl. a. i de sociala vårdlagarna, är dock FL i varierande utsträckning tillämplig utan hinder av nämnda bestämmelse. Se härom närmare avd. VI.
13.3.2. Vårdlagarnas besvärsbestämmelser
Enligt NvL får talan föras mot beslut av nykterhetsnämnd om nämnden av- visat ombud eller biträde eller utdömt vite, förordnat om övervakning, med- delat lydnadsföreskrift, förverkat anstånd med verkställighet eller beslutat om förbud att inköpa alkoholhaltiga drycker. Talan mot sådant beslut förs hos länsrätten (595 NvL). Enligt 54t ShjL finns besvärsrätt. förutom mot beslut rörande avgift för vård i ålderdomshem, även mot beslut i ärende rö- rande meddelande av socialhjälp. Talan förs hos länsstyrelsen. Över länssty- relsens slutliga beslut i sådant ärende som avses i 54 & ShjL får besvär anfö- ras hos kammarrätten. Även enligt 80 & BvL får förvaltningsbesvär anföras, förutom mot åtskilliga förpliktande beslut, också då barnavårdsnämnd träf- fat avgörande i ärende angående samhällsvård enligt 31 iq, dvs. med sam- tycke av barn och/eller förälder.
13.3.3. Överväganden i principbetänkandet
Enligt principbetänkandet borde i konsekvens med gällande rätt i fråga om beslut som faller inom ramen för ett för kommunen fastlagt kompetensom- råde kommunalbesvär kunna föras. Mot beslut som gäller de enligt utred- ningens förslag för den enskilde fastlagda rättigheterna borde talan kunna fö- ras genom förvaltningsbesvär. Visserligen kunde, framhölls det i betänkan- det, mot rätten att föra förvaltningsbesvär i sådana frågor invändas att allvar- liga olägenheter kan uppkomma om besvärsmyndigheten i varje särskilt fall skall få föreskriva vilken åtgärd det kommunala organet har att vidta för att tillgodose ett föreliggande hjälpbehov. I praktiken skulle dock besvärsmyn- digheten ofta — i de fall den funnit rätt till bistånd från socialvården föreligga — komma att återförvisa ärendet till kommunen för att sociala nämnden i samråd med den enskilde skulle kunna vidta den åtgärd som var bäst ägnad att avhjälpa det föreliggande behovet.
Det borde enligt principbetänkandet beaktas att utredningens förslag inne- bar en vidgning av rätten till bistånd och därmed av rätten till förvaltnings- besvär i förhållande till vad som nu gäller. Vid prövning av dessa ärenden måste därför enligt utredningens mening skälig hänsyn tas till takten i upp- byggnaden av kommunens resurser. Utredningen räknade vidare med att fortlöpande kontakt mellan socialtjänstens länsorgan och socialnämnderna kommer att leda till en enhetlig praxis vad gäller omfattningen av rätten till bistånd. Det kunde bl. a. med hänsyn härtill antas att antalet besvärsärenden kommer att minska trots den nämnda utvidgningen.
I fråga om vilken myndighet som borde vara besvärsinstans anfördes i principbetänkandet att frågor om rätt till socialbidrag och till socialvårdens insatser i övrigt i enlighet med utredningens förslag även i framtiden ofta kommer att föreligga till samtidig bedömning. Besvärsmyndighetens kom- petens borde därför omfatta alla sådana frågor. Ett stort antal av de ärenden som det nu är fråga om kommer inte att vara av den art att en domstolsmäs- sig handläggning är påkallad. Detta talade för att i princip länsstyrelse och inte länsrätt borde vara besvärsmyndighet. SU framhöll emellertid att avsteg från denna princip kunde finnas påkallade och tog i betänkandet inte slutlig ställning till frågan om besvärsmyndigheten.
13.3.4. Remissyttranden
Remissinstansernas reaktion på utredningens förslag att vidga den indivi- duella rätten till bistånd och därmed rätten att anföra förvaltningsbesvär har i korthet redovisats 1 kap. 4. Här skall endast tilläggas att några länsstyrelser ställer sig frågande till utredningens uttalande om möjlighet för besvärsmyn- digheten att ofta skilja sig från ärenden om bistånd genom återförvisning. Man framhåller att återförvisningar förekommer och bör förekomma endast i undantagsfall och att en begränsning av besvärsprövningen till huruvida rätt till bistånd föreligger eller ej inte torde stå i överensstämmelse med gängse uppfattning av förvaltningsbesvärsinstitutet. I den mån en rätt till bistånd inte låter sig preciseras torde man liksom f. n. kunna hänvisa en missnöjd kli- ent att ställa sina klagomål till länsstyrelsen i dess egenskap av tillsynsmyn- dighet. En annan länsstyrelse ifrågasätter riktigheten i utredningens antagan-
de att antalet besvärsärenden kommer att minska trots den faktiska vidg- ningen av biståndsrätten.
Frågan om vilket organ som bör vara besvärsmyndighet har uttryckligen berörts i endast ett 15-tal remissvar. l ungefär hälften av dessa föredras läns- styrelsen framför länsrätten. Till den motsatta gruppen hör bl. a. kammarrät- tema i Stockholm, Göteborg och Sundsvall, som framhåller att prövningen av förvaltningsbesvär och av kommunalbesvär är av olika karaktär och att målen vid fullföljd till högre instans f. n. går skilda vägar. Vidare torde enligt kammarrättema gälla att den nya vårdlagen i ökad utsträckning kommer att initiera rättsfrågori besvärsärenden och att åtskilliga av dessa uppenbarligen skulle vinna på att prövas under domstolsmässiga former. Kommunförbun- det påpekar risken för att besvärsärenden från en person kan återfinnas i två besvärsinstanser om utredningens förslag går igenom, eftersom det inte torde vara ovanligt att t. ex. socialbidrag utgår i enskilda ärenden där frågan om tvångsingripanden kan vara aktuell. Ytterligare skäl för att länsrätten i stället för länsstyrelsen skall vara besvärsmyndighet i fråga om rätt till bistånd är att länsstyrelsen annars kan få den dubbla funktionen som besvärs- och tillsyns- myndighet.
13.3.5. Socialutredningens överväganden ochförslag
SU föreslår att den nuvarande funktionsmässigt uppbyggda och i många hän- seenden snäva regleringen av socialvården avlöses av en socialtjänstlag som ger kommunerna större frihet vid verksamhetens uppbyggnad och bedrivan- de. Lagen skall ge socialnämnden vidgade förutsättningar att tillsammans med den enskilde och utan styrning av detaljerade bestämmelser anpassa in- satserna efter den enskildes behov. Häremot kan invändas att en sådan lag- stiftning skapar ökade förutsättningar för oenhetlighet i rättstillämpning och en begränsning av den enskildes möjligheter att göra sin rätt gällande gentemot myndigheten. Uppenbarligen måste här göras sådana avvägningar att den enskilde ges garantier för att han kan få det stöd och den hjälp som lagen avser att tillförsäkra honom. [ föregående avsnitt har angivits på vilket sätt länsstyrelsen och socialsty- relsen skall kunna följa socialtjänsten. Särskilt betydelsefull är uppgiften för länsstyrelsen att följa verksamheten samt att se till att socialnämnden fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Den frihet lagen ger bör här ses mot bakgrund av vilka vägar för tillsyn lagen öppnar.
Av väsentlig betydelse i förevarande sammanhang är också besvärskon- trollen.
Såsom tidigare framhållits kommer den föreslagna socialtjänstlagen att ge kommunen möjlighet att inom en given ram utforma verksamheten efter kommunens egna förutsättningar och behov. Socialnämnden kommer att på grundval av den kompetens lagen ger kunna fatta beslut som rör enskild kommunmedlem men även beslut som rör kommunmedlemmama gene- rellt. Utmärkande för dessa senare beslut är att de inte är knutna till i lag sär- skilt angivna förutsättningar och villkor. Det är viktigt att kommunmedlem- marna ges möjlighet till insyn i att de beslut som nämnden fattar svarar mot de uppgifter som åvilar nämnden enligt socialtjänstlagen. Denna insyn nås genom kommunalbesvären.
Kommunalbesvären möjliggör således en kontroll av den kommunala för- valtningen. Besvärsprövningen sker hos länsstyrelsen.
Socialtjänstlagen reglerar emellertid även nämndens skyldigheter och den enskildes rättigheter. 1 lagen anges under vilka förutsättningar den enskilde skall ha en rätt till insatser från socialnämndens sida. Kan den enskilde inte klara sin försörjning eller sin livsföring i övrigt är han berättigad till bistånd från socialnämnden om hans behov inte tillgodoses på annat sätt. Det är en viktig förutsättning för den enskildes rättssäkerhet att han kan få beslut i sådan fråga prövad i högre instans och att besvärsmyndigheten har möjlighet att sätta annat beslut i det överklagade beslutets ställe. Mot beslut i fråga om rätt till bistånd bör således talan kunna föras genom förvaltningsbesvär.
Inom länsrättens kompetensområde faller i dag ärenden enligt BvL och NvL. Vad däremot gäller frågor om socialhjälp är länsstyrelsen besvärsmyn- dighet. Under den av utredningen föreslagna rätten till bistånd faller såväl ekonomisk hjälp som sådan vård som anges i BvL och NvL. Med den före- slagna enhetliga regleringen följer att besvären måste föras till en och samma myndighet. Enligt utredningens mening bör därvid länsrätten i första hand komma i fråga. Härför talar flera skäl.
De frågor som det här kommer att gälla kommer i hög grad att vara rätts- frågor. Det blir en viktig uppgift för besvärsmyndigheten att medverka till en enhetlig bedömning på förevarande område. Länsrätten synes närmast vara den instans som har att medverka i denna rättsutveckling. Härvid bör erinras om att det förutsattes vid länsdomstolarnas tillkomst att dessas kompetens- område så småningom skulle utökas. Att vissa typer av mål regelmässigt in— nehåller svårbedömbara rättsliga frågor kunde enligt vad föredragande depar- tementschefen anförde i prop. 1971114 vara anledning att anse att målet bör handläggas vid domstol. Om avgörande i ett mål kan vara av ingripande be- tydelse i ekonomiskt eller personligt avseende för enskild part är det, framhöll departementschefen vidare, särskilt angeläget att målet handläggs vid domstol och inte vid en instans som har att i andra sammanhang företräda exempelvis det allmännas fiskaliska intresse.
Angivna överväganden, som bl. a. legat till grund för SU:s förslag att för- lägga beslutanderätten i frågor om vård enligt den särskilda lagen (avd. 111) till länsrätten, bör även vara vägledande vid valet av besvärsmyndighet, så- vitt avser de ärenden varom nu är fråga. Dessa kan således komma att inne- fatta svåra rättsfrågor där utgången kan ha stor betydelse för den enskilde.
Utredningen har som nämnts funnit att frågor om beredande av vård av underårig utan samtycke bör prövas av länsrätten. Om besvärsärendena i sin helhet fördes över till länsstyrelsen skulle länsrättens befattning med social- tjänsten inskränkas till att avse det fåtal ärenden där fråga uppkommit om sådan vård. Det är emellertid viktigt att länsrätten får kännedom om kom- munernas resurser och deras möjligheter att anordna vård och på annat sätt bistå den enskilde. En sådan insyn i verksamheten kan länsrätten få i egen- skap av besvärsmyndighet. Först med den kunskap om verksamheten som kan nås av länsrätten i egenskap av besvärsmyndighet kan rätten fullgöra sina uppgifter enligt den föreslagna lagen om vård av underårig på ett ända- målsenligt sätt.
Länsstyrelsen är som tidigare sagts tillsynsmyndighet samt besvärsmyn- dighet såvitt avser kommunalbesvär. Det är från rättssäkerhetssynpunkt
mindre tillfredsställande att till samma myndighet föra såväl den tillsyn som berörts i föregående avsnitt som den tillsyn som kan ske enligt båda typerna av besvär. Uppenbarligen nås en bättre balans om inte alla uppgifter tillkom- mer en och samma myndighet. Även denna omständighet talar för att länsrätten bör vara besvärsmyndighet när det gäller förvaltningsbesvären.
I förevarande sammanhang bör direktiven till den kommitté som skall ut- reda länsdomstolarnas organisatoriska ställning, målområde m. m. (K l977:4) uppmärksammas. Enligt vad departementschefen framhålleri direk- tiven talar starka skäl för att länsdomstolarna bryts ut från länsstyrelserna och för att domstolarna byggs upp enligt samma mönster som de allmänna domstolarna. Kommittén bör därvid utgå från att de nuvarande tre länsdomstolarna skall läggas samman till en domstol.
I direktiven erinras om den diskussion som förts i frågan om att tillföra länsdomstolarna nya grupper av mål, varvid bl. a. nämnts besvär över beslut av socialnämnd. Utredningsarbetet bör enligt direktiven inriktas på sådana mål som f. n. handläggs på denjuridiska enheten inom planeringsavdelning— en eller på förvaltningsavdelningen och där talan mot länsstyrelsens beslut förs hos kammarrätten.
SU föreslår av de skäl som nyss redovisats att länsrätten blir besvärsmyn— dighet vid förvaltningsbesvär inom socialtjänsten. Detta ställningstagande synes också ligga väl i linje med direktiven för den blivande utredningen om länsdomstolarna. Frågan kommer emellertid som framgår av dessa direktiv att bli föremål för ytterligare överväganden.
Bestämmelser om rätt att anföra besvär mot bl. a. socialnämnds beslut i f rå- ga om bistånd enligt 5 & har tagits upp i 35 & förslaget till socialtjänstlag.
Avslutningsvis skall SU beröra en fråga som gäller besvärsprövningen. Den av utredningen valda vägen att beskriva rätten till bistånd skiljer sig från gällande rätt. Sålunda anknyts inte — såsom t. ex. är fallet med socialhjälp enligt 12 t' ShjL — rätten till bistånd till i lagen särskilt angivna insatser. Fö- religger rätt till bistånd har socialnämnden att tillsammans med den enskilde finna den hjälpform, ekonomisk eller annan, som bäst tillgodoser den enskil- des behov. Detta kan medföra svårigheter vid besvärSprövningen.
Besvärsprövningen torde i första hand komma att avse frågan huruvida ut- ifrån de i lagen angivna förutsättningarna rätt till bistånd föreligger. Bedöms sådan rätt föreligga blir nästa fråga vilka åtgärder som bör vidtas för att till- godose den enskildes behov. Frågor som gäller skäligheten och lämpligheten av nämndens åtgärder kommer således att föras under länsrättens bedöm- ning.
När detär fråga om ekonomisk hjälp torde de angivna förhållandena ej vål- la särskilda svårigheter. Besvärsprövningen torde därvid komma att i huvud- sak svara mot den som i dag sker vid ifrågasatt hjälp enligt 12 t' ShjL.
Gäller emellertid besvären frågan om valet av viss annan åtgärd blir be- dömningen mer komplicerad. Den enskilde kan t. ex. gentemot nämnden hävda att han är berättigad till bistånd i form av social hemhjälp. Finner länsrätten att besvären bör bifallas, dvs. att rätt till bistånd föreligger och att biståndet bör ges i form av hemhjälp, kan det i vissa fall finnas anledning för länsrätten att återförvisa ärendet till nämnden för att denna skall träffa det närmare avgörandet rörande hjälpens utformning. Det synes mindre väl för- enligt med länsrättens uppgifter att i det här valda exemplet länsrätten ger de-
3101974.s.553.
taljerade föreskrifter om hur hemhjälpen skall anordnas.
Sker återförvisning har nämnden att ta upp ärendet för nytt beslut. Nämn- den torde därvid inte kunna meddela avslag på samma grund som tidigare utan skall beakta vad länsrätten anfört. I de fall när en högre instans efter be- svär undanröjer en underordnad myndighets utslag och i stället för att själv meddela det gynnande beslutet återförvisar målet kan det således som regel ej anses godtagbart, att den underordnade myndigheten vidmakthåller sin uppfattning och meddelar nytt avslag på samma grund som underkänts av den högre instansen.3
Med anledning av de synpunkter som framkommit vid remissbehandling- en vill utredningen framhålla att utredningen inte åsyftar att genom en vid- gad tillämpning av återförvisning förändra förvaltningsbesvärsinstitutets ka- raktär. Återförvisning bör således på sätt i dag är fallet förbehållas de situa— tioner när det materiella beslutet lämpligen bör fattas av nämnden. Blir det genom utredningen i besvärsärendet klarlagt att den klagandes förhållanden berättigar honom till bistånd av socialnämnden, bör det dock samtidigt i all— mänhet kunna klarläggas vilka rimliga och praktiskt genomförbara alternativ som står socialnämnden/kommunen till buds när det gäller att lämna det er- forderliga biståndet. Anledning att återförvisa ärendet synes då inte finnas. Länsrätten bör i vanlig ordning själv avgöra ärendet.
Såsom utredningen anförde i principbetänkandet och som understrukits av de remissinstanser som tagit upp besvärsfrågan bör länsrätt vid besvärspröv- ning ta skälig hänsyn till takten i uppbyggnaden av kommunens resurser.
, '|':l 'PIII—' . . "wi-'rTl-fn'i'tlv'f'” .
"I-l,: g,_1'_ll,l m,,fäqt' ._-," . "" ' ,. 'll'i'l-liå'rt'd' ;. ”"I-"Flip ' "
_HI'..|,'|
. .ll' "'i-T . ,.,"Jfl'|1.'.':f".'|,,'i,.l ' ' .":'. -"»',,...'. _.'|'|'l ||,|||| |'.l1.|' 'håg-. |". J.E.. ",
j'f'l'lil'hi-l "... d'u'hknuälliäJig:|.L1I'Jl'f'l,T'..|l'."lJ:').',':| ' ': | ”J., ,.'. . d|.-'(.'|'-.j.|_|| ”$% ' ' ' PNH-"J:" ); n,, k" :. |" fm; 'l| | .! %%» 'g'—'g' Il'| &, __| ' ,,
,:., ..tllf'tnhvurnm ,_ . 'i """ ' " EMM-'" ' .ll'l' är..."" %låéxå?"u-lflrdhl -..i...u._._.|||l|'-| u -, " ' .
ngt.- '5_._.t.,-|'_; 3'.- . "
."" "" BHE '._|'|'|' ""!"
|I_'|,,-.
llt” J"" MTM. .' "I," "" '
|'lill.'.',' 'uPI-r. " -' ' "'.' I'FTJ" ull.!!l'll |._.'_ ,Jnlilfll .l'. 'li' ' |'. -' .,. ..':
. "| ' ,E--.'|- 1- 'är-=.:- '..-' .
.- ,||'i r'..' _ jl'i'f'g' It.-lif "I"|J' _-'. '|'? fll! '|'" " |": | ||
.|"' .: .-n , , -
. .,."'"l " F.;-TE'I'1'|M ' '||l" "" 'i'-'gälll'l-I, '.| :=: ' '-"- .. va'-"|||: .- 'i-r Fli- d'.-|- .-._|, . "'__'|- '
, , .1' h_._ .—|- .-|
jag." ';'z't'i |:- ' r...: , .-
_|
h::....,pj.|-_',. ,,,—=.; '.f '-
-.'r|._ " . -.....
' -- |. "EJ"??? '"'j'h""""'|| "' f.- '_-'
' .. -| . . ..'-'. . '-l|- r,,l'f'ä ,
”Lil'åå'lll' (!”-th": # J"" ' ' #:ln "' |||-|__,h_..' _ .,,jll. , .
Nulli-||" .l. ."" "."— '|ht. J -- .'_r'-'|.i-l'| 'i , .— '-
jäll :||:-'" =...." - 35.1
H Socialförsäkringstillägg och socialbidrag
Följande förslag går ut på att bygga ut den nuvarande grundtryggheten i olika behovssituationer och göra den mer enhetlig. Reformen får samtidigt till följd att den kommunala socialvården avlastas vissa slag av socialhjälps- ärenden.
Kapitel 14—15 redovisar aktuella reformsträvanden i fråga om kommunal behovsprövad ekonomisk hjälp såsom — socialutredningens (SU:s) förslag i principbetänkandet, — remissutfall och aktuell forskning, — förnyade överväganden i frågan inom utredningen sedan principbetän- kandet avlämnats. Kap. 16 redovisar socialhjälpens ställning i det socialpolitiska bidrags- systemet. Redovisningen syftar till att så långt möjligt ge underlag för en bedömning av frågan vilken omfattning den ovan nämnda reformen kan få och hur denna bör utformas.
1 kap. 17 redovisar SU sina överväganden och förslag om socialförsäkrings- tillägg.
Det följande kapitlet. 18. diskuterar socialbidragets funktion efter den fö- reslagna reformen. Tyngdpunkten läggs på ett par särskilda frågor.
Kap. 19 slutligen behandlar kortfattat vissa väntade eller tänkbara kon- sekvenser av reformen. Utgångspunkt för den summariska analysen är de principiella riktlinjer och mål som SU framlagt i principbetänkandet.
14. Tidigare överväganden
14.1. Principbetänkandet
Under arbetet med principbetänkandet diskuterade socialutredningen ett förslag som framfördes i den socialpolitiska debatten under senare delen av 1960-talet. vilket gick ut på att det ekonomiska försörjningsstöd som socialhjälpen svarar för skulle övertas av försäkringskassorna. Frågan gällde särskilt ärenden som företedde "enkla”, renodlat ekonomiska hjälpbehov. Man ansåg att både allmänheten och myndigheterna skulle vinna på detta.' Utredningen fann visserligen att
en sådan ordning kan tänkas innebära flera fördelar. Socialhjälpen består till stor del av relativt tillfälliga, små hjälpbelopp som kompletterar socialförsäkringsförmåner av olika slag. Kunde man här ta steget fullt ut och låta socialförsäkringen svara för bl. a. även dessa restbelopp, borde man uppnå samordningsvinster av betydelse för såväl många av de hjälpberoende personerna och familjerna som den berörda socialpolitiska administrationen. dvs. om man i detta sammanhang ser socialvårds- och socialförsäkringsorganisationen i ett helhetsperspektiv. För socialvårdens del skul- le alternativet innebära att den ekonomiska hjälpverksamheten kunde begränsas till mer speciella hjälpbehov. varigenom resurser frigjordes för ökade insatser i fråga om förebyggande behandlingsarbete av annat slag.
Man stannade emellertid inte för så ”begränsade administrativa reformer”. SU såg socialvårdens möjligheter att ge ekonomisk hjälp som en betydelsefull resurs och viktig del i den kommunala socialvårdens åtgärdsregister. Ut- redningen menade att denna resurs var viktig utifrån en helhetssyn. Renodlat ekonomiska behov var visserligen vanliga och utredningen ansåg det viktigt att behovet av socialhjälp minskades. Men detta mål borde enligt utred- ningen förverkligas genom en fortsatt utbyggnad av generella socialpolitiska anordningar. Det föll emellertid utanför SU:s uppdrag att lägga fram förslag om sådana reformer. Samtidigt stod klart för utredningen att en hjälpform liknande socialhjälpen skulle behövas även i fortsättningen. SU föreslog därför i principbetänkandet att även den framtida kommunala socialvården skall omfatta behovsprövad ekonomisk hjälp — socialbidrag.?
' Jan Nasenius: Väl— ståndsklyftor och stan— dardhöjning (red. Lars Eric Ericsson. Mats Hell- ström. Stockholm l967).
2sou1974:3.9s.257 fr.
14.1 .1 Grunder för socialbidraget
Det föreslagna bidraget var avsett att tillgodose behov av — dels ekonomisk försörjning när det inte kan ske på annat sätt; — dels ekonomiskt stöd därutöver i förebyggande och rehabiliterande syfte.
Av det senare stödet ville emellertid SU inte till socialbidraget överföra näringshjälp och borgensåtaganden från den nuvarande socialhjälpen (13. 14 åå ShjL) utan menade att dessa hjälpformer skall ingå i andra av utred- ningen föreslagna individ- och familjeinriktade insatser. Nuvarande minder- årighetsgräns bör ersättas av en särskild bestämmelse för ungdom under 18 år. Bestämmelsen bör bl. a. markera de ungas rätt till utbildning efter grund- skolan, dvs. i gymnasieskolan.
Rätten till socialbidrag föreslogs bli vidare än den nuvarande rätten till so- cialhjälp. ShjL specificerar grunderna för rätten till hjälp genom att ange or- saker till bristande försörjningsförmånga, nämligen minderårighet. ålder- dom, sjukdom etc. Socialutredningen (SOU 1974:39, s. 159) ansåg att till- räcklig grund för rätten till socialbidrag för försörjningen bör vara
— dels att medel saknas härtill; — dels att behovet inte tillgodoses3 på annat sätt.
Därmed skulle också arbetsföra personer som har i förhållande till försörj- ningsbördan otillräckliga inkomster samt arbetslösa med ingen eller otill- räcklig arbetslöshetsersättning få rätt till socialbidrag. "Motsvarande rätt till socialhjälp har f.n. endast den arbetslöses eller låginkomsttagarens familj under vissa villkor, medan förekommande socialhjälp till vederbörande själv är hänförlig till frivillig socialhjälp.”
Prövningen huruvida behov av medel till försörjningen tillgodoses på an- nat sätt avsågs gälla flera förhållanden. Den berör främst möjligheten att för- sörja sig genom arbete, men även makes eller förälders försörjningsskyldig- het, olika socialpolitiska ersättningar m. m. När det gäller möjligheterna att arbeta måste beaktas både allmän tillgång på lämpligt arbete etc. och person- liga förhållanden (ålder, hälsa, arbetsförmåga, egna barns vårdbehov osv.). Bestämmelserna i lagen om arbetslöshetsförsäkring och om kontant arbets- marknadsstöd borde vara vägledande vid bedömning om ett arbete är lämp- ligt.
Socialbidraget skulle tillförsäkra den enskilde vad han eller hon behöver direkt eller indirekt till sin försörjning genom att, vanligen som komplement till andra inkomster, svara för en skälig levnadsstandard. Direkt försörj- ningsstöd avser livsuppehälle, som omfattar kost, kläder. bostad, hemutrust- ning, viss erforderlig vård samt barnens undervisning och utbildning och an- nat som ingår i begreppet skälig levnadsstandard. Indirekt försörjningsstöd
3SU har i båda satserna valt nästan samma formulering som redan finns i 12 &; ShjL. Formuleringen kan tydas så att lagstiftaren och SU endast tar fasta på huruvida beho— vet faktiskt tillgodoses (på annat sätt) och lämnar därhän huruvida det kan tillgodoses (på annat sätt). En sådan slutsats år dock felaktig. Ett huvudvillkori 12 & ShjL för rätt till hjälp är nämligen att den hjälpbehövande "icke kan försörja sig genom arbete". Vidare framgår av kommentarerna till förslaget i principbetänkandet (s. 260) att SU ställer samma villkor för rätt till socialbidrag. Genom att utelämna ordet "kan" i försla- get har SU endast önskat markera att socialvården måste bistå även i vissa nödsituatio— ner som kan vara mer eller mindre självförvållade.
avser snarare omedelbara behov av förebyggande eller rehabiliterande insat- ser än av omedelbar försörjning. Dessa insatser skall emellertid syfta till att öka eller bibehålla förmågan till självförsörjning. Skälig levnadsstandard för- utsätter enligt SU resurser för personlig utveckling och aktiva levnadsförhål- landen i avseende på fritid, rekreation och sociala kontakter.
Utredningen föreslog vidare att alla kommuner skulle tillämpa basbe- loppsanknutna normer (flertalet kommuner har redan sådana normer). Där- med garanteras bibehållen standard. Behovet av att följa allmänna standard- förbättringar får prövas i särskild ordning. Bostadskostnaderna beräknas för sig. 5. k. bruttonormer. dvs. den modell som introducerades av Stockholms socialnämnd, skall tillämpas. Härmed avses normer som täcker mer av livs- uppehället (kläder, elkostnader m. m.) än de traditionella normerna.
Utredningen konstaterade att socialhjälpsstandarden, sådan den kommer till uttryck i normerna, fortfarande uppvisar stora skillnader mellan kommu- nerna. Den önskade på frivillig väg få till stånd en kraftig utjämning av dessa skillnader. Ledamoten Ingemar Andersson föreslog centralt fastställda mini- minormer för den behovsprövade hjälpen.4
Behovsprövningen förutsattes kunna bli enkel när det gäller rent ekono- miska behov. Hänsyn måste dock alltid tas till individuella förhållanden av olika slag.
Den nuvarande uppdelningen i obligatorisk och frivillig hjälp borde ut- mönstras i nya lagen såvitt avser socialbidraget.
Gällande huvudprincip att enskild inte är ersättningsskyldig för socialhjälp ville SU bibehålla även för socialbidraget.
14.1.2. Administration
Socialbidraget var enligt principbetänkandet avsett att liksom den nuvaran- de socialhjälpen vara av primärkommunen finansierad och av den kommu- nala socialvården administrerad behovsprövad ekonomisk hjälp. Denna hjälp skulle vara en resurs eller social tjänst bland andra resurser och tjänster som kommunens sociala verksamhet har att arbeta med.
SU angav i stort vilka typer av socialbidragsärenden som nämndorganisa- tionen bör besluta om.5. Det gäller främst sådana ärenden som kräver princi- piellt ställningstagande, innebär omfattande ekonomiska bindningar eller är djupt ingripande för den enskilde.
De' allra flesta ärenden avser konkreta behov av kompletterande ekono- miskt bistånd. De ärinte principiellt olösta, ekonomiskt omfattande eller in- gripande på sådant sätt att de fordrar behandling i nämnden. Huvuddelen av beslut som rör enskilda personer kommer efter delegation att fattas av tjäns- temän. Denna uppgiftsfördelning är avsedd att gälla hela verksamheten och gör inte undantag för det föreslagna socialbidraget. Utredningens förslag på den här punkten har för övrigt länge varit verklighet i många kommuner, särskilt i de större. SU 72, redovisad i bilaga 2 av principbetänkandet (s. 633 ff), visar att i minst6 var fjärde kommun hade socialassistent år 1972 rätt att besluta om socialhjälp, då det var fråga om beslut inom vissa belopps- gränser, vanligen i form av normer för obligatorisk socialhjälp. Under perio— 6Minimilal På grund HV den 1.1.1970—1.3.1972 hade 230 kommuner eller 54,0 % av samtliga ändrat V'Ss'bon'a”ge"0ma”
. .. . ., . , , några kommunerinte delegationsbestammelserna | fraga om somalhjalpen, varav minst 219 utv1d- svarat,
** sou 1974-.39 s. 563. 5 sou 197439 5, 399.
7sou 197439 5. 399.
gat tjänstemännens beslutanderätt. Kommunsammanläggningarna och ut- vecklingen i övrigt efter mars 1972 torde ha medfört att praktiskt taget alla kommuner numera har en omfattande tjänstemannadelegation i fråga om socialhjälpsärenden.
[ fråga om mera direkt förebyggande och rehabiliterande ekonomiska in- satser inom socialbidragets ram skulle läget enligt utredningen delvis bli ett annat. Vägledande riktlinjer kan inte tillämpas här i samma utsträckning som för försörjningsstödet i övrigt. Sådana riktlinjer bör eftersträvas även i fråga om rehabiliteringshjälp etc. men det stod klart för SU att dessa ärenden till större del än de övriga bör avgöras av förtroendevalda. I övrigt under— strök utredningen i fråga om socialbidragsärenden i allmänhet behovet ”att uppföljningen utformas på ett sådant sätt att förtroendemän regelmässigt konfronteras med de praktiska avvägningsproblemen”.7
Det är givet att ett genomförande av den socialförsäkringsreform som SU nu föreslår i kap.17 kommer att ändra förutsättningarna för socialbidraget avsevärt. Eftersom de många tämligen enkla ekonomiska behoven kommer att klaras genom 5. k. socialförsäkringstillägg får man räkna med att bland kvarstående socialbidragsärenden ökar ande/en ärenden som kräver en mer individuell behandling. Det torde få till följd att en större andel socialbi— dragsärenden än som nu är fallet i fråga om socialhjälpsärenden kommer att avgöras av förtroendevalda.
14. 1 .3 F örskorreringsärenden
Den kommunala socialvården förskotterar vid behov genom socialhjälp so- ciala förmåner av olika slag. Att den enskilde är ersättningsskyldig för sådant förskott på förmån slås fast i 33 & a) ShjL. Det är vanligen socialförsäkrings- förmåner, såsom folkpension och sjukpenning. som förskotteras. Under 17.4.1 redovisar SU ett antal socialförvaltningars egna uppgifter om vilka slag av förmåner de förskotterar med socialhjälp.
SU framhöll i principbetänkandet att arrangemanget med förskott i form av socialhjälp är "föga tillfredsställande vare sig från den enskildes eller från socialvårdsadministrativa synpunkter” (s. 265).
Utredningen föreslog att socialvården avlastas dessa förskotteringsären- den genom att de överförs på socialförsäkringens organ. SU pekade härvid på den ordning som tillämpas inom yrkesskadeförsäkringen. Enligt 34% lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring gäller att i avvaktan på slutligt beslut kan riksförsäkringsverket resp. försäkringskassa utge provisorisk ersättning när det är sannolikt att rätt till ersättning föreligger. Mottagaren slipper åter- betalning om det senare visar sig att han eller hon inte är ersättningsberätti- gad eller har rätt till ersättning med endast ett lägre belopp. Det är alltså då fråga om ett felaktigt provisoriskt beslut som inte kan läggas den enskilde till last.
15. Förslag om vidgad grundtrygghet
15.1. Remissyttranden m. m.
Socialutredningens förslag om den kommunala behovsprövade ekonomiska hjälpen hör till de mest uppmärksammade i hela remissbehandlingen] Mer än två tredjedelar eller runt 280 av 400 inkomna remissvar behandlar dessa förslag. Inte i någon fråga — och följaktligen inte heller i fråga om socialbidra- get — går en majoritet av remissinstansema i huvudsak emot förslagen. Men mot delar av utredningens synpunkter och förslag om socialbidrag står star- ka opinioner. Övervägande kritiska är de fackliga organisationerna. I det föl- jande redovisas kortfattat utfallet i några viktiga delar av det område som den kommunala behovsprövade ekonomiska hjälpen omfattar.
I remissbehandlingen framförda skäl för att överföra socialhjälpen till för- säkringskassorna har i debatten sammanfattats på följande sätt:
Tala klan om för socialdepartementet att ni anser det direkt önskvärt att på ett utomordentligt drastiskt sätt reducera socialhjälpen till ett absolut minimum (endast som led i rehabilitering).
Anvisa konkreta förslag till förbättringar i det allmänna försäkringssystemet som syftar till att nå grupper som i dag måste få kompletterande socialhjälp. Förteckningen finns i betänkandet.
I avvaktan på ett ytterligare utbyggt försäkringssystem överförs administrationen av socialbidraget till den allmänna försäkringskassan.2
15.1 .1 Grunder för socialbidraget
Positiva till förslaget om vidgad rätt till behovsprövad ekonomisk hjälp är bl. a. socialstyrelsen, kammarrättema, kriminalvårdsstyrelsen och tolv länsstyrelser. Av utredningar med samma inställning kan nämnas socialpo- litiska bidragsutredningen (SBU). Även många kommuner liksom kom- munförbundet stöder förslagen. Till fackliga och politiska remissinstanser som delar SU:s uppfattning hör LO, SSR, socialdemokratiska kvinnoförbun- det resp. ungdomsförbundet (SSU). Dessa positiva remissorgan understryker ofta samtidigt utredningens åsikt att behoven av socialbidrag måste minskas genom allmänna socialpolitiska reformer och andra politiska åtgärder. Många andra remissorgan vänder sig emot den föreslagna vidgningen av rätten till ekonomisk hjälp. Hit hör åtskilliga länsstyrelser och kommuner.
] Socialutredningen och remissorganens syn på framtidens socialvård (Ds 5 1975315).
2 Lars Svenning: Socialut- redningen och framtiden (Stockholm 1975)s. 122 f.
3 Walter Korpi i Ds s 1975:15$.215.
4 Även TCO:s sociala yr- kesråds program från 1975 innehåller krav på en ”samordning av ekono- miskt stöd", som bl. a. skulle innebära att delar av socialhjälpen flyttades över på försäkringskassor— na.
Av de fackliga organisationerna ställer sig särskilt TCO kritisk.
Sammanfattningsvis går kritiken ofta ut på följande: Det är staten och inte kommunerna som skall tillgodose de hjälpbehov SU föreslår täckta genom vidgad rätt till kommunal behovsprövad ekonomisk hjälp. Sådana eko- nomiska behov bör därför tillgodoses på annat sätt än genom en ut- ökning av den behovsprövade hjälpen. En återkommande invändning är vidare att socialhjälpen redan nu tar en alltför stor del av den kommunala so- cialvårdens persona/resurser i anspråk och att en ytterligare utökning skulle få oacceptabla konsekvenser för socialvårdens övriga arbetsuppgifter. Även den så gott som helt kommunalfmansierade behovsprövade hjälpens ekono— miska belastning på kommunerna är en känslig fråga, som tas upp av olika re— missorgan.
15.1.2. Administration
Som nämns i kap. 14 kommenterade principbetänkandet kortfattat frå- gan om ett överförande av rutinbetonade ekonomiska hjälpbehov på försäkringskassorna (s. 258). Åtskilliga remissorgan uppmärksammar denna fråga i sina svar. Ett femtiotal remissinstanser, varav ett trettiotal kommu- ner, är mer eller mindre positiva till en sådan lösning. Riksförsäkringsverket säger att man bör pröva möjligheterna att lägga utbetalningen av socialbidrag på försäkringskassorna. Socialstyrelsen anser att man bör ytterligare övervä- ga om inte försäkringskassorna borde administrera någon standardiserad form av socialhjälp. Ett flertal länsstyrelser och kommuner anser detsamma och menar att SU borde ompröva sitt ställningstagande i principbetänkandet. En sådan reform skulle ge kommunerna en välbehövlig avlastning ekono- miskt och personellt. Även från forskarhåll framhålls att det finns ”anled- ning att fortsätta att överväga alternativa administrationsformer för den be- hovsprövade hjälpen där försäkringskassorna medverkar”.3
Man är inte heller odelat positiv till kombinationen ekonomisk hjälp och behandlingsresurser inom socialvården. Exempelvis Föreningen Sveriges so- cialchefer (FSS) redovisar åtskilliga ogynnsamma konsekvenser av en sådan sammankoppling och förordar att socialbidraget överförs till försäkringskas- sorna Även TCO, SSR, sociologförbundet. socialhögskolan i Stockholm och åtskilliga andra remissinstanser tar under olika motiveringar ställning/ör ett överförande av mera renodlat ekonomiska socialbidragsärenden till försäk- ringskassorna.4 Också LO anser att SU i sitt fortsatta arbete bör utreda möjligheterna av alternativa utbetalningsformer som t. ex. genom försäk- ringskassan.
15.1 .3 F örskotteringsärenden
Utredningen föreslog som sagt också att försäkringskassorna tar över social- vårdens förskottering av socialförsäkringsförmåner. Nästan alla remissorgan som tar upp frågan uttalar sig mycket positivt om förslaget. En del kommu- ner vill ha samma ändring i fråga om utbildningsbidragen från arbetsmark- nadsverket. Riksförsäkringsverket redovisar vissa förutsättningar i frågan om förskottering av socialförsäkringsförmåner och säger att den måste utre- das.
Stor-Stockholms planeringsnämnd har den 16juni 1976 i skrivelse till 50- cialpolitiska samordningsutredningen hemställt att utredningen ”verkar för att socialutredningens förslag snarast kan genomföras.”
15.2. Aktuell forskning om socialhjälp m. m.
Frågor som gäller socialhjälpens ställning inom den kommunala socialvår- den har belysts även i ett under februari 1976 redovisat forskningsprojekt som sociologiska institutionen vid Stockholms universitet genomfört under ledning av docent Hans Berglind och under medverkan av bl. a. socialutred- ningen. Socialvårdsprojektet omfattar tre kommuner av olika storlek och struktur (”Störrestad”, ”Mellanstad”, ”Glesbygd”).5 Undersökningsresultaten redovisas sammanfattningsvis och diskuteras med anknytning till SU:s principbetänkande i boken Ideal och verkligheter i svensk socialvård (red. Hans Berglind, Stockholm 1976.)
Forskargruppen har i rapport 5 sammanfattat och kommenterat resultaten i fråga om socialhjälpen på följande sätt.
Undersökningarna har klart visat vilken dominerande roll socialhjälpsärendena spe- lar på socialvårdens vård- och behandlingsavdelningar. Mer än två tredjedelar av ären- dena i Störrestad och Glesbygd var socialhjälpsärenden. Lägger man därtill de ärenden där socialhjälp ingår i kombination med barna- eller nykterhetsvård, så berör 80 % av ärendena socialhjälp. (Sifforna för Mellanstad blev lägre beroende på ett annat urvals— förfarande.) Resultaten visar dessutom att de enskilda socialhjälpsärendena leder till flera kontakter tjänstemän emellan och att de vid sammanträden i sociala nämnder och utskott ger upphov till särskilt långvariga diskussioner. Det är också i dessa ärenden som förtroendemännen och tjänstemännen oftare än i andra ärenden har olika åsikter.
Ur klientens synpunkt är det som regel obehagligt att behöva ta kontakt med social- byrån. Mängden av rutinärenden gör dessutom att det inte finns tid över för assisten- terna att sätta sig in i klientens situation, vilket många av dessa upplever som en brist.
Medan inställningen till social service som regel är klan positiv, så är man bland vis— sa grupper av allmänheten inte sällan negativ mot socialhjälpens klienter. Iden mån en negativ inställning förekommer, så tycks den vara nära förknippad med uppfattningen att socialhjälpstagarna ofta är arbetsovilliga.
Det kan inte vara rimligt att socialhjälpen, som är en ganska blygsam kostnadspost med tanke på de belopp som utbetalas, skall kräva så omfattande insatser bland både tjänstemän och förtroendemän.
Sammankopplingen av ekonomisk hjälp och behandling bygger på uppfattningen att socialhjälpsklienterna hamnar i svårigheter på grund av sina individuella problem. Materialet från undersökningen visar dock att socialhjälpsbehovet sammanhänger med svårigheter på arbetsmarknaden, sjukdom eller enbart låga inkomster.
5 Följande rapporter rö- rande Socialvårdsprojek- tet (SVP), sociologiska in- stitutionen vid Stock- holms universitet (offset, Stockholm 1975) förelig- ger: Rapport 2. Ulla Petters- son: Beslutsfattarna och socialvården. Rapport 3. Annika Puide, Per Kempe: Klienterna och socialvården. Rapport 4. Olof Liljefors, Rut Lönn: Allmänheten och socialvården. Rapport 5. Hans Berglind m. fl.: Socialvården i tre kommuner.
Vi vill starkt rekommendera att man förenklar behandlingen av socialhjälpsären- dena genom att i största möjliga mån ersätta den nuvarande socialhjälpen med mer ge- nerella bidragsformer, som kan administreras av försäkringskassan eller annat organ. Därigenom skulle socialassistenter och beslutsfattare på högre nivåer kunna få tid över för uppgifter som nu inte hinns med.
Det har ibland befarats att en sådan rationalisering skulle medföra att man "mis- sade” en del klienter som förutom ekonomisk hjälp behöver råd eller annan behand- ling. Denna risk borde emellertid kunna minimeras om rådgivning erbjöds de klienter som önskar sådan hjälp.
Som exempel på andra opinionsyttringar efter remissbehandlingen och vid sidan av en omfattande pressdebatt kan nämnas att Konsumentkongressen i november 1976 gjorde följande uttalande i avseende på kooperationen och socialpolitiken.
Socialutredningen kommer att lägga fram förslag om en socialförsäkringsreform. Reformen innebär bl. a. att en betydande del av den nuvarande socialhjälpen ersätts av ett s. k. socialförsäkringstillägg, som ska administreras av försäkringskassorna. Social- försäkringstillägget, som blir inkomstprövat, ska kunna utgå bl. a. vid sjukdom, arbets- löshet och låg inkomst.
Konsumentkongressen kräver att ett socialförsäkringstillägg enligt de riktlinjer som redovisats här ovan införs.
15.3. Socialutredningens omprövning
Som en följd av fortsatta överväganden inom utredningen och med hänsyn till vad som framkommit under remissbehandlingen och i den forskning som bl. a. socialdepartementet och socialutredningen medverkat i föreslår SU härmed en socialförsäkringsreform som syftar till att bygga ut den nuva- rande grundtryggheten i olika behovssituationer. Reformen får samtidigt till följd att den kommunala socialvården avlastas vissa slag av ärenden avseen- de ekonomisk hjälp. Det bör göras möjligt genom att dessa ärenden övertas av försäkringskassorna på sätt som framgår senare i detta förslag.
SU föreslår att den nya socialförsäkringsförmånen benämns socialförsäk- ringstillägg (förkortat soft).
Rätten till soft knyts till preciserade villkor såsom otillräckliga inkomster vid sjukdom, arbetslöshet, heltidsarbete osv. Verksamheten bör bli föremål för såväl regelbunden statistisk redovisning som vetenskaplig utvärdering eftersom dess omfattning och inriktning blir av betydelse för det fortsatta re- formarbetet.
Innan förslaget redovisas behandlar SU det utgångsläge för en sådan re- form som de aktuella socialhjälpsförhållandena representerar.
16. Socialhjälpens ställning
I det följande redovisas socialhjälpsverksamhetens omfattning m. m. Syftet är att därmed ge underlag och utgångspunkter i frågor angående omfattning- en av ärenden som skulle kunna övertas av försäkringskassorna. Den offi- ciella årsstatistiken och olika undersökningar på socialhjälpsområdet ger emellertid endast begränsade möjligheter att belysa de aktuella frågorna.1
16.1. Socialhjälpens utveckling
Socialhjälpsverksamheten fick allt mindre omfattning genom årliga minsk- ningar ända in på 1960-talet.2 Men fr. o. m. 1965 vände utvecklingen och so- cialhjälpen började expandera kraftigt. Under första delen av 1970-talet har utvecklingen stabiliserats och siffrorna har på nytt börjat sjunka. De följande tabellerna redovisar bl. a. denna utveckling.
Några begrepp som kommer att användas skall här redas ut. Hjälptagare. Ordet kräver ingen förklaring i sig men det skall observeras att alla i en familj som får socialhjälp räknas som hjälptagare oavsett om hjäl- pen omfattar alla eller inte.
Hjälp/all. Härmed avses en familj eller ensamstående person som erhåller socialhjälp. I fortsättningen skrivs ”familj” då inte kravet på tydlighet ford- rar uttrycket ”hjälpfall”.
Huvudperson är den person för vilken socialregisterakt läggs upp och är an- tingen en ensamstående person eller den som registreras för en familj.
Brurrokostnad. Kostnadsuppgifterna för socialhjälpen avser enbart de ut- betalade hjälpbeloppen och inte administrationskostnader o. d. De är emel- lertid bruttosiffror i den meningen att de inte reducerats med belopp som den kommunala socialhjälpen i förekommande fall får tillbaka i form av er- sättningar och återbetalningar. Ett sådant exempel är socialförsäkringsorga— nens ersättningar till socialvården för förskotterade socialförsäkringsförmå- ner (se nedan 16.1.7). De faktiska hjälpkostnaderna exkl. administration o. ö. är därför lägre än de som redovisas här.
Utredningen redovisar i det följande utvecklingen med hjälp av siffror för i första hand är 1965 och för de år under 1970-talet som hittills redovisats i officiell statistik eller undersökningar.
1 Det finns en ganska om- fattande forskning som gäller socialhjälpsförhål- landen i hela landet elleri vissa kommuner. Av den senare har Socialvårdspro- jektet avseende tre kom- muner redan nämnts. Av den tidigare kan nämnas Walter Korpi: Fattigdom i välfärden (Stockholm 1971).
2 Socialhjälpsförhållan- dena under perioden 1945—1965 behandlas in- gående i en i fjol publi- cerad doktorsavhandling av Karsten Lundequist: Socialhjälpstagande. Ut- veckling och orsaker 1945—1965. Med en inten- sivundersökning av hjälp- tagandet i Uppsala (Stock- holm 1976).
3 Preliminära data för 1975 som bygger på upp- gifter från SCB (SM S 1976116) redovisas i an— slutning till vissa av de följande tabellerna.
4 Levnadsförhållanden. Årsbok 1975. Utveckling och nuläge, SOS, SCB, Stockholm 1975, s. 204. Socialhjälpen i län och kommuner 1967, social- departementet 1969z9, s. 217o.f.
5 Det är givet att dessa siffror som spänner över ett hundra år är jämförba- ra endast i stora drag.
6 Självfallet finns en sprid- ning kring riksgenomsnit- tet. Vissa enskilda kom- muner uppvisar således betydligt högre procenttal än riksgenomsnittet, sär- skilt under 1930-talet men även senare.
16.1.1. Anta/hjälptagare m. rn. ären t. 0. m. 19743
Andelen mottagare av kommunal behovsprövad ekonomisk hjälp av hela befolkningen har följts statistiskt långt tillbaka.4 Årsstatistiken för de senas- te hundra åren visar att en ungefärligen oförändrad andel av befolkningen, vanligen 4—6 % , haft sådan hjälp längre eller kortare tid under ett kalenderår. Exempelvis år 1875 hade 44 per 1 000 invånare fattigvård; vid sekelskiftet 46; år 1925 uppgick antalet till 54— nära den andel som socialhjälpstagarna utgjorde år 1974 (se tabell 16.1 nedan).5 Den lägsta andel som såvitt känt hittills redovisats gäller år 1964, då andelen hjälptagare var nere i 35 o/oo. De högsta siffrorna redovisar det krisdrabbade trettiotalet (1933 95 0/00) som genomsnitt för hela riket.6
Socialhjälpsbehoven uttryckta i siffror av detta slag uppfattas sedan länge som en indikator på brister inom olika samhällsområden och då inte minst inom socialpolitiken. Det finns därför en hel del forskning och debatt kring frågan om orsakerna till socialhjälpsbehov och förändringar av dessa behov. SU har i sin socialhjälpsundersökning (SU 72), som togs in i principbetän- kandet (s. 603 ff), bl. a. redovisat de kommunala socialvårdsorganens egna bedömningar av vad som orsakade ett ökat antal hjälpfall under perioden 1967—71 i den egna kommunen (s. 627 f. i betänkandet och tabell 16.12 ne- dan). Det ligger nära till att vända på frågan så att den gäller varför den relati- va andelen hjälptagare trots allt är tämligen stabil. Svaret är att socialvårds- myndigheterna i enlighet med lagstiftningens intentioner tillämpar ett slags ”relativt fattigdomsbegrepp” och höjer hjälpstandarden i sådan takt med standardutvecklingen att den kommer att ligga högre än vad de sämst ställ- da har att klara sig på. Det utesluter inte att, som understryks i principbetän- kandet, skillnaderna mellan kommunerna i fråga om normer är stora och måste kraftigt minskas. Dessa frågor tas upp i de följande avsnitten 16.2 och 17.5.
Den senaste tioårsperiodens utveckling i fråga om antalet hjälptagare och familjer framgår av tabell 16.1. Antalet hjälptagare var år 1964 nere i 266 783 vilket som ovan nämnts motsvarade 35 0/00. De följande åren t. o. m. är 1972 ökade socialhjälpssiffrorna kraftigt.
Tabell 16.1 Antal hjälptagare åren 1965—1974
År Antal hjälp— På 1 000 Antal hjälpfall tagare invånare 1965 275 555 36 136 439 1970 444 930 56 222 017 1971 514613 63 250233 1972 520 351 64 251 958 1973 490 363 60 244 589 1974 436 375 53 220 901 1975 prel. 417732 51 213717
Som framgår av tabellen började de redovisade socialhjälpsbehoven att minska fr. o. m. år 1973. Denna minskning har fortsatt så långt utvecklingen kan följas statistiskt. Men siffoma för såväl hjälptagare som familjer med so-
cialhjälp är fortfarande höga i jämförelse med dem från mitten av 1960-talet.
16.1.2. Kostnader
Trots att socialhjälpssiffrorna fortfarande är förhållandevis höga utgör social- hjälpen sedan länge en kostnadsmässigt sett liten andel av socialpolitiken.
Tabell 16.2 Kostnader för socialpolitiken åren 1965—1976"
Ändamål (arbetsmarknad Utgifter i milj. krb och bostadsproduktion ingår inte) 1965 1970 1975 1976
S'ukvård och sjukförsäkring 5 750 12 900 26 500 32 100 Ålldringar och handikappade 5 150 10 600 23 400 28 300 Barnfamiljer 2 400 5 000 10 300 12 200 Ovrigt, bl. a. sm'ia/ly'älp 300 775 1 400 1 200 Summa 13 600 29 275 61 600 73 800
” Tabellen bygger delvis på beräkningar. " Uppgifter från statsverks-/budgetpropositionen för resp. år.
Socialhjälpskostnaderna har under de senaste åren legat mellan 500 och 600 milj. kr. (tabell 16.3 nedan). Det betyder att socialhjälpen svarar för mindre än en procent av de i tabell 16.2 redovisade socialpolitiska kostnaderna.
Bruttokostnaderna i fast penningvärde för utgiven socialhjälp enligt tidi- gare deftnition har i stort sett följt utvecklingen i fråga om antalet personer och familjer som fått socialhjälp.
Tabell 16.3 Utgiven socialhjälp åren 1965—1974, brutto milj.kr.
År Löpande Konsument- ] 1965 års penningvärde enl. penningvärde prisindex konsumentprisindex, milj.kr. 1965 1449 190 1449 1970 358,5 236 2886 1971 443,7 254 331 ,9 1972 4952 269 349,8 1973 5270 287 348,9 1974 5299 316 3186 1975 prel 588,8 347 322,4
Fr. o. m. år 1973 har alltså verksamheten börjat minska i fråga om både antalet hjälpberoende och realkostnader (som dock ökade något mellan 1974 och 1975 enligt preliminära uppgifter för sistnämnda år). Det har redan sagts att kostnaderna för socialhjälpen understiger en procent av de totala social-
politiska utgifterna.
16.1.3 Familjetyper, ålder rn. m.
I tabell 16.4 redovisas de socialhjälpsberoende efter kön, civilstånd och ålder. Tabellen visar på vissa viktiga strukturella förhållanden.
7 Socialhjälpen 1 län och kommuner 1967 (SU 67).
Socialdepartementet 196919.
8 Familjestöd, SOU 1972:34.
Tabell 16.4 Hjälptagare fördelade efter kön, civilstånd och ålder per 1 000 invånare åren 1960—1974
1960 1965 1970 1971 1972 1973 1974
Ej gifta män 40 36 64 71 70 70 64 Ej gifta kvinnor 50 43 60 61 60 61 55 Gifta män 27 24 39 44 44 41 35 Gifta kvinnor 27 25 37 44 44 40 35 Barn under 16 år 60 55 85 100 103 94 84
Samtliga 40 36 56 63 64 60 53
För det första kan man konstatera att de minderåriga barnen under hela pe- rioden (och även dessförinnan) haft ett socialhjälpsberoende som överstiger genomsnittet. Exempelvis år 1960 fick 60 av 1 000 barn under 16 år social- hjälp medan genomsnittet för samtliga socialhjälpstagare var 40 per 1 000 in- vånare. År 1974 var motsvarande siffror 84 och 53. Det betyder att överrep- resentationen ifråga om barnens socialhjälpsberoende ökat något sedan 1960. Under avsnitt 17.4.1 refereras vissa uppgifter från undersökningar av Korpi om ensamstående mödrars hjälpberoende.
Olika undersökningar ända från 1950-talet och framåt har visat att särskilt de större barnfamiljerna är så ekonomiskt sårbara att de lättare än andra hamnar i socialhjälpsberoende. Det gäller familjer med tre eller fler barn. Exempelvis SU 67 visade att trebarnsfamiljerna var inemot dubbelt så vanli- ga bland de socialhjälpsberoende som inom befolkningen. Familjer med minst fyra barn var mer än tre gånger så vanliga.7 Även familjepolitiska kommittén har redovisat det förhållandevis omfattande socialhjälpsberoen- det bland ensamstående föräldrar och större barnfamiljens.
För det andra visar tabellen att ogifta män ökat sin andel bland social- hjälpstagarna under perioden, medan de ogifta kvinnorna från att ha varit överrepresenterade i mitten av 1960-talet kommit att bli förhållandevis färre. Den ökande frekvensen ogifta män innefattar medelålders personer som förlorat fotfästet på arbetsmarknaden genom utslagning, missbruk osv.
De gifta männen och kvinnorna har en under perioden oförändrat låg andel socialhjälpsberoende.
Tabell 16.5 redovisar familjetyperna fördelade efter förekomst av minder- åriga barn.
Tabell 16.5 Hjälpfallen fördelade efter familjetyp i procent åren 1965—1974
Familjetyp 1965 1970 1971 1972 1973 1974 Ensamstående män utan barn 29 34 34 35 35 36 med barn — 1 1 1 1 1 Ensamstående kvinnor utan barn 25 21 19 19 19 19 medbarn 13 13 12 13 14 15 Gifta/ samboende par utan barn 13 11 10 10 10 9 med barn 19 21 24 24 22 20 Summa 100 100 100 102 101 100 Antal hjälpfall (tusental) 136 222 250 252 245 221
Tabellen visar att under perioden det relativa hjälpberoendet i fråga om ensamstående kvinnor och gifta/samboende par har minskat bland dem som inte har minderåriga barn och ökat något — för de gifta/ samboende bara fram till år 1972 — bland dem som har minderåriga barn. Största ökningen uppvisar dock ensamma mån utan barn. De gifta/samboendes andel har nästan årligen minskat sedan början av 70-talet. De siffror SU har för år 1975 tyder på att de nämnda tendenserna står sig.
Nästa redovisning, tabell 16.6, avser hjälptagarna fördelade efter ålder.
Tabell 16.6 Hjälptagarna fördelade efter ålder under perioden 1965—1974. Procent
Ålder 1965 1970 1971 1972 1973 1974 0—15 35 34 35 36 36 35 16—29 13 21 24 25 26 26 30—66 39 36 34 34 34 35 67 el. äldre 13 9 7 6 5 5 Summa 100 100 100 101 101 101
Det är framför allt två viktiga förändringar som framgår av tabellen. En så- dan är att andelen ålderspensionärer bland socialhjälpstagarna minskat kraf- tigt. Till belysning av förhållandena längre tillbaka i tiden kan nämnas att år 1946 hade 58 % av familjer som uppbar fattigvård även inkomstprövad folk- pension. I samband med den stora folkpensionsreformen år 1948 sjönk ande- len pensionärer bland hjälptagarna till 38 % för att under 1950-talet nå ner till ca 20 % .9
En annan viktig förändring är att ungdomar i åldern 16—29 år fördubblat sin andel av hjälptagarna. Av mera detaljerade data (bilaga 1) framgår från vilka familjetyper ökningen av ungdomarna kommer. Det visar sig att so- cialhjälpsberoende bland ungdomarna ökat kraftigast hos ensamstående män och kvinnor utan barn (18 och 27 procentenheter) och hos gifta par utan barn (22 procentenheter). Eftersom de båda förstnämnda grupperna är an- talsmässigt stora bidrar de i hög grad till "föryngringen" av socialhjälpstagar- na. Det skall emellertid sägas att åldersgruppen 16—29 år ökat procentuellt också inom övriga familjetyper.
16.1.4. Hjälpens varaktighet i enskilda fall
Hur varaktigt hjälpbehovet är under ett visst kalenderår kan utläsas ur den officiella årsstatistiken. Olika undersökningar har försökt ta reda på hur var- aktigheten ter sig under en längre tidsperiod, exempelvis under fem år bakåt itiden,10 men det finns inte något riktigt aktuellt material.
9 Fattigvårds- resp. social- hjälpsstatistik för angivna år. Socialstyrelsen. SCB.
10 T. ex. Utredning angå— ende socialhjälpen i Stockholm, stadskollegi- ets utlåtanden och memo- rial 1960:86, Socialhjälpsundersök- ningen 1968, SCB(Stock— holm 1974), Walter Korpi a.a. 1971.
” En person (A) kan ha många tillfälliga hjälpbe- hov, exempelvis social- hjälp i genomsnitt 2 dagar varje månad. En annan person (B) kan ha social- hjälp för samtliga dagar under året. Båda redovisas för hjälp lika lång tid, dvs. under årets samtliga må- nader. Det verkliga förhål- landet är att B haft social— hjälp femton gånger läng- re tid än A.
Varaktigheten räknas i ”hjälpmånader” och anger därmed antalet kalen- dermånader med utgiven hjälp. Det är alltså inget preciserat mått.ll Tabell 16.7 visar utvecklingen.
Tabell 16.7 Hjälpens varaktighet i enskilda fall åren 1969-1974
Antal hjälpmånader Antal hjälpfall i procent av samtliga
1969 ' 1970 1971 1972 1973 1974
— 1 35 36 35 34 33 34 2— 3 26 27 28 28 29 29 4— 5 13 12 13 14 14 13 6— 7 8 8 8 8 8 8 8— 9 5 5 6 6 6 6 10—11 5 5 5 5 5 5 12— 8 7 6 5 5 5
Summa 100 100 100 100 100 100
Antal månader i medeltal 4,0 3,8 3,8 3,9 3,8 3,8
Antal månader i medeltal har minskat under perioden från 4,0 år 1969 till 3,8 år 1970. Medeltalet har därefter varit oförändrat med undantag för år 1972. Då ökade det med 0,1 månader för att året därpå minska lika mycket.
Tabellen visar att var tredje familj har hjälp under bara en månad av året. Som tidigare nämnts kan hjälpen ibland omfatta mycket korta perioder inom månadsramen (något som självfallet inte gäller enbart en månads hjälp). Ungefär lika stor andel, knappt en tredjedel, har socialhjälp under 2—3 måna- der av året. Inemot två tredjedelar har alltså bara upp till tre månaders hjälp under året, vilket vanligen innebär en betydligt kortare hjälptid än tre hela månader.
Tabell 16.8 redovisar hjälpens varaktighet inom olika familjetyper. Högsta medeltalet har ensamstående kvinnor med barn (4,3 hjälpmånader år 1974) och lägsta har gifta par utan barn (3,5 hjälpmånader).
Tabell 16.8 Hjälptallen fördelade efter varaktighet och familjetyp åren 1969-1974
Familjetyp Antal månader 1969 1970 1971 1972 1973 1974
Ensamstående män
utan barn 3,5 3,4 3,5 3,6 3.6 3.6 med barn 3,9 3,5 3,6 3,5 3,6 3,7 Ensamstående kvinnor
utan barn 4,5 4,1 3,9 3,8 3,7 3.7 med barn 4.8 4,7 4,5 4,5 4,5 4,3 Gifta par el. samboende
utan barn 4,2 3.8 3,7 3,7 3,7 3,5 med barn 38 3,7 3.8 3.9 4.0 3,8 Samtliga 4,0 3,8 3,8 3,9 3,8 3,8
16.1.5. Hjälpens omfattning i enskilda fall
Från den officiella årsstatistiken känner vi hur stora årsbeloppen är i medel- tal per hjälptagare. Därutöver redovisas inom utredningen framräknat fast penningvärde.
Tabell 16.9 Utgiven socialhjälp per hjälptagare
År Löpande penning- 1 1965 års penningvärde enl. värde, kr konsumentprisindex, kr. 1965 526 526 1970 806 649 1971 862 645 1972 953 672 1973 1 076 712 1974 1 214 730
Det finns inget aktuellt material som visar den faktiska spridningen bak- om dessa genomsnittsbelopp. Äldre undersökningar visar emellertid att småbelopp är vanliga. Under exempelvis år 1967 fick över hälften av samtli— ga s. k. hjälpfall mindre än 500 kr.12 Antagligen får nu ungefär samma andel av familjerna högst 1 000 kr. under ett kalenderår.
16.1 .6 Hjälpens sammansättning
Den officiella årsstatistiken innehåller synnerligen knapphändiga uppgifter om socialhjälpens sammansättning (ändamål). Det är inte mycket att säga om, då det kan framstå som främmande att precisera hjälpen utöver ända- målet livsuppehälle. Socialvården bör nämligen inte i onödan lägga sig i den enskildes hushållning. Socialhjälpen utgör ofta bara en mindre del av hus- hållsinkomsten. Den genomsnittliga disponibla inkomsten för maj 1968 var 990 kr., varav 440 kr. var sociala förmåner och 350 kr. socialhjälp, medan öv- riga inkomster (löner m.m.) svarade för 200 kr.13 Det kan också många gånger vara tillfälligheter som bestämmer om det erhållna beloppet behövs till exempelvis mat eller hyran. De nya mera täckande socialhjälpsnormerna har f. ö. minskat möjligheterna att se hur mycket av hjälpen som går till klä- der, elström etc. '
Hjälpens inriktning bestäms givetvis i hög grad av det socialpolitiska re- formarbetet i stort. Året innan den allmänna sjukförsäkringen trädde i kraft — 1954 — fick t. ex. 42 800 personer fattigvård till vård i sjukvårdsinrättning (under vissa år på 1930- och 40-ta1en var antalet av storleksordningen 80 000).14 Siffran sjönk då försäkringen trädde i kraft år 1955 till 17 400. Sista året som detta socialhjälpsändamål särredovisades i den officiella statistiken, 1966, var antalet nere i 4 900.
Som en illustration till frågan om socialhjälpens inriktning återges följande som gäller maj 1968]5
För något mer än hälften avsåg hjälpen huvudsakligen uppehälle i allmänhet (exkl. hyra) medan en femtedel angavs ha fått hjälp till bostadskostnader. Mindre än en tion- del ftck socialhjälp till läkarvård och/eller medicinkostnader (vårdkostnader på sjuk. hem m. m. kunde ingå). Socialhjälp som förskott på sjukpenning, folkpension, yrkes- skadeersättning etc. förekom i endast några få procent av hjälpfallen.
12SU 67,51969z9. 13 su 68 s. 250.
H1959 års socialhjälpsun- dersökning, Socialstyrel- sen. (Stockholm 1961).
15 su 68 s. 163.
'6 Kartläggning av sam- ordningsfrågor i det soci- alpolitiska bidragssyste- met. DS S l975:4 s. 148 f.
Det efter maj 1968 utbyggda ekonomiska skyddet ifråga om läkarvård och medicinkostnader m. m. samt den förenklade handläggningen av social- hjälpsärendena, som socialnämden i Stockholm inledde, har säkert ändrat den ändamålsfördelning som gällde år 1968. Numera torde nästan all social- hjälp kunna sägas avse uppehälle inkl. bostadskostnader.
16. l .7 F örskotteringsärenden Enligt ShjL 33 % gäller bl. a. följande:
För socialhjälp som lämnats enligt 12 & eller som enligt 13 ;" utgivits till någon innan han fyllt 16 år, är hjälptagaren ersättningsskyldig under förutsättning att han a) där socialhjälpen utgjort förskott å förmån, vartill han eljest är berättigad, efter hjälpens beviljande kommer i åtnjutande av denna förmån.
Bestämmelsen stadgar således undantag från huvudregeln att hjälptagaren inte skall vara ersättningsskyldig för erhållen s. k. obligatorisk socialhjälp. Den är avsedd att motverka dubbelkompensation som skulle bli följden om socialvården svarade för försörjningen under en period som senare täcks ret- roaktivt genom exempelvis pensionsförmån.
I AFL 17 kap. 458 regleras bl. a. socialvårdsmyndighets rätt att få ersätt- ning för utgiven ekonomisk hjälp ur första gången utbetalad pension.
Det pensionsbelopp som först förfaller till betalning efter beslut om pension eller om ökning av pension eller upphävande av förordnande som i 16 kap. 3 & andra stycket sägs må, där den pensionsberättigade under den tid å vilken pensionsbeloppet belöperi väsentlig mån erhållit sin försörjning av allmänna medel, till den del pensionsbeloppet motsvarar vad den myndighet som tillhandahållit försörjningen visar sig hava för nämnda tid utgivit för den pensionsberättigades samt hans makes och minderåriga barns försörjning uppbäras av myndigheten.
Kommunal social myndighet kan genom fullmakt från hjälptagaren upp- bära ersättning ur andra sociala förmåner för utgiven hjälp om hjälptagaren enligt ShjL 33 & a) är ersättningspliktig för hjälpen. Kommunen har även en— ligt kungörelsen den 25 maj 1962 (nr 393) rätt att i vissa fall uppbära pension. Enligt AFL 3 kap. 18 & äger vidare allmän försäkringskassa att efter fram- ställning från nykterhetsnämnd utbetala alkoholmissbrukares sjukpenning m.m. till kommunal myndighet etc. Det skall då vara fråga om missbruk som föranlett nykterhetsnämnd att besluta om övervakning.
Det skulle vara bra att här kunna närmare redovisa förekomsten av för- skotteringsärenden enligt 33 ä' a) ShjL, dvs. förskottering genom socialhjälp av bl. a. sökta socialförsäkringsförmåner. Men något sådant mera fullstän- digt material finns inte. Socialpolitiska bidragsutredningen (SBU) var emel- lertid inne på den här frågan och redovisade bl. a. några uppgifter för den 26 mars 1973.16
I samarbete med riksförsäkringsverkets tekniska byrå undersökte SBU vidare hur omfattande socialnämndernas förskottering av pensions/ör- mäner var. Under perioden 13januari — 13 mars 1975 utbetalades ca 1,6 milj. kr. från socialförsäkringen till landets socialnämnder som ersättning för för- skotterade pensionsförmåner i 863 ärenden. Omräknade till helt år skulle det
röra sig om omkring 5 000 pensionsärenden och ca 9 milj. kr. Så långt SBU.
Utgår man ifrån att övriga förskotteringar av sociala förmåner administre- rade genom socialförsäkringen svarar för ungefär hälften så mycket som ovanstående pensioner skulle omfattningen av förskotteringsverksamheten ligga nära 8 000 ärenden och 15 milj. kr. Då är det fråga om en ganska löst grundad uppskattning.
16.2. Socialhjälpsnormer
Särskilt de större kommunerna har sedan länge tillämpat vägledande normer för den behovsprövade ekonomiska hjälpen. Så småningom har praktiskt ta- get alla kommuner kommit att tillämpa sådana normer. Dessa varierar avse- värt mellan kommunerna. SU har därför i sitt principbetänkande under- strukit behovet av en utjämning. Första gången en mera fullständig un- dersökning av kommunernas normer genomfördes torde ha varit år 1969, då socialdepartementet publicerade en enkät som avsåg förhållandena 1967.17 SU:s tidigare nämnda undersökning SU 72, redovisad i principbetänkandet, innefattar också en undersökning av kommunernas vägledande normer för behovsprövningen.
I sistnämnda undersökning redovisas 87 kommuner som tillämpar basbe- loppsanknutna s.k. bruttonormer. Bruttonormerna — varmed menas den normtyp som socialnämnden i Stockholm först införde — innefattar större del av livsuppehället (kläder, elström etc.) än de andra 5. k. nettonormerna. De förra bör därför normalt svara mot högre procent av basbeloppet än de sena- re. Tabell 16.10 sammanfattar resultatet av normundersökningen den 1 mars 1972 i SU 72.
Tabell 16.10 Lägsta resp. högsta socialhjälpsnormer i kommunerna den 1 mars 1972. Procent av basbeloppet
Bruttonormer Nettonormer
En vuxen 69— 90 59— 90 Två vuxna 105—150 93—150 Barn 0— 9år 15— 30 18— 45 Barn 10—15 år 23— 45 28— 40 Ungdom 16—år 34— 65 30— 65
En undersökning av kommunförbundet i mars 1974 om de normer som förbundets länsavdelningar rekommenderade visade följande variationer i procent av basbeloppet.18
Tabell 16.11 Lägsta resp. högsta rekommenderade socialhjälpsnormer för kommu-
nerna i mars 1974. Procent av basbeloppet ” SU 67 1969' se även
Lundequist aa. s. 126.
En vuxen 75— 90
Eva! WST? å låt;—1 38 18 Existensminimiregler- Bai; 10—15 ärr- 30: 45 na. Delbetänkande av Ungdom 16_ år 45_ 65 1972 års skatteutredning.
Ds Fi 197519 5. 56.
19 Statistiska meddelan- den nr 519762.
En jämförelse mellan tabellerna 16.10—16.11 visar att länsavdelningarnas rekommendationer innebär en höjning av bottennivåema. Ännu 1 1/ 2 år se- nare förekommer betydligt lägre belopp än dei tabell 16.11 rekommenderade. Det visar tabell 17.1 som omfattar bl. a. socialhjälpsnorrnerna den 1 oktober 1975.
Bostadskostnaderna ingår inte i socialhjälpsnormerna. Vid behovspröv- ningen lägger man regelmässigt på bostadskostnaden med det faktiska be- lopp som den hjälpsökande har att betala (bostadstillägg m. m. beaktas).
Även statistiska centralbyrån (SCB) gör numera undersökningar av nor- merna; den senaste avser förhållanden den 1 oktober 1975]9 Ovan nämnda tabell 17.1 redovisar de högsta resp. lägsta nivåerna för socialhjälpen i kom- munerna vid nämnda tidpunkt.
16.3. Utredning och beslut
Enligt 16 & ShjL skall socialnämnden
göra sig noga underrättad om förhandenvarande omständigheter samt, om behov av socialhjälp föreligger, utreda hur behovet bör på lämpligaste sätt avhjälpas.
Vid utredning som avses i första stycket skall hjälpsökanden såvitt möjligt höras samt, i den mån så erfordras, uppgifter inhämtas från myndigheter och andra, som kunna lämna upplysningar i ärendet.
Krav på skriftlig dokumentering finns bara i fråga om ersättningsärenden (17 ti). Skriftliga utredningar upprättas emellertid i en överväldigande majo- ritet av socialhjälpsärendena. För utredningarna svarar tjänstemän vid kom- munernas socialförvaltningar.
Genom en omfattande delegation fungerar tjänstemännen även som be- slutsfattare i de allra flesta socialhjälpsärenden. En inte ovanlig gräns för delegationen är normbeloppen. Det betyder då att tjänstemännen fattar be- slut som gäller behov inom normernas ram.
Är det däremot fråga om högre belopp eller om avgöranden, där inga väg— ledande principer lagts fast, underställs ärendet nämnden för beslut.
Beslutsfördelningen mellan förtroendemän och tjänstemän torde variera mellan kommunerna. I stort innebär dock utvecklingen att tjänstemännen svarar för en ökande huvudpart av besluten i socialhjälpsärenden.
16.4. Orsaker till hjälpbehoven
Tidigare redovisade den officiella statistiken ”orsaker till understödsbeho- vet". Redovisningen ansågs emellertid föråldrad och osäker, varför den ut- mönstrades redan under fattigvårdslagens tid (1938). Denna tidigare statistik har inte fått någon förbättrad och moderniserad efterföljare inom social— hjälpsstatistiken för hela landet. Däremot har enskilda kommuner vissa or- saksindelningar i sin socialhjälpsstatistik. Sålunda tillämpar exempelvis Kommun-Data ett system, som innefattar variabler vilka kan sägas ge viss information om orsaker till hjälpbehoven. År 1975 var 47 kommuner, mot- svarande ca 20 % av landets hela befolkning, knutna till detta system.
Åtskilliga forskningsprojekt och särskilda undersökningar har behandlat orsaker till socialhjälpsbehov. Arbetslöshet är en traditionellt viktig social- hjälpsorsak. Tidigare forskning redovisar också mycket höga andelar sjuka personer, medan senare undersökningar här har betydligt lägre siffror. Löner som är otillräckliga i förhållande till försörjningsbördan inkl. höga bo- stadskostnader har särskilt under senare år inte sällan angivits förorsaka be- hov av socialhjälp. Det tidigare nämnda Socialvårdsprojektet tyder på att främst arbetslöshet och otillräckliga inkomster i förhållande till höga hyror och andra kostnader är de vanligaste hjälporsakerna. För en mindre del av klienterna var sjukdom fortfarande en orsak till behovet av ekonomisk hjälp.
Som antytts tidigare är så viktiga grunder för rätten till socialhjälp enligt 12 & ShjL såsom sjukdom och ålderdom inte på långt när lika betydelsefulla hjälporsaker som de var förr.20 Dessa viktiga ändringar av orsaksbilden beror säkert till största delen på den kraftiga utbyggnaden inom socialförsäkringen av det ekonomiska skyddet vid sjukdom och ålderdom. På områden där all- männa socialpolitiska anordningar saknas eller är otillräckliga kan social- hjälpsbehoven antas vara betydande. Den sedan gammalt framträdande hjälporsaken arbetslöshet hör fortfarande till de viktigaste i avvaktan på den av SU i principbetänkandet tillstyrkta allmänna arbetslöshetsförsäkringen.
I utredningens tidigare nämnda SU 72 ingår enkätuppgifter om de kom- munala socialvårdsorganens egna bedömningar av orsakerna till att social- hjälpen ökade under perioden 1967—71. Resultatet framgår av tabell 16.12 (5. 627 i principbetänkandet).
20 Se t. ex. Fattigvårdens understödsverksamhet (SOU 1941:29), Gunnar Inghe: Fattiga i folkhem— met (Monografier utgivna av Stockholms kommu- nalförvaltning 1960:24), 1959 års socialhjälpsun- dersökning (SOS, Stock- holm 1961), Utredning angående socialhjälpen i Stockholm (Stadskolle- giets utlåtanden och me- morial 1960:86).
Tabell 16.12 Kommunerna fördelade efter bedömda orsaker till ökat antal hjälpfall under perioden 1967—71. Antal och procent
Orsak Betydelsegrad Ej svar Totalt Ingen alls Någon Mycket Antal % Antal % Antal % Antal % Antal %
Arbetslöshet 14 4,4 154 48,7 138 43,7 10 3,2 316 100 Höjda hyror 18 5,7 117 37,0 167 52,9 14 4,4 316 100 Befolknings-
inllyttning 66 20,9 147 46,5 84 26,6 19 6.0 316 100 Befolknings-
avflyttning 267 84,5 5 1,6 — — 44 13,9 316 100 Förbättrad
socialhjälps-
standard 62 19,6 208 65,8 21 6,7 25 7,9 316 100 Ändrad policy
hos social- hjälpsorganet 102 32,3 171 54,1 10 3,2 33 10,4 316 100 Ändrade atti-
tyder hos all— mänheten 72 22,8 187 59.2 38 12,0 19 6,0 316 100 Uppsökande
. verksamhet 76 24,0 189 59,8 22 7,0 29 9,2 316 100 Övrigt — — 20 6,3 15 4.8 281 88,9 316 100
Spörsmål om hjälporsaker är delvis en fråga om vilka definitioner man till- lämpar och vad redovisningen skall användas till. I föreliggande samman- hang är det meningsfullt att se orsakerna i relation till bl. a. socialförsäkring-
21SU har inhämtat upp- gifter från var och en av de 10 kommunerna. Nå- gon information direkt från Kommun—Data AB har SU således inte fått, även om det i fortsätt- ningcn talas om Kom— mun-Datas uppgifter etc.
ens tillgodoseende av försörjningsbehov. Frågan blir då i vilken omfattning behovet av socialhjälp har sin orsak i brister inom det allmänna socialpolitis- ka systemet. I vilken utsträckning är socialförsäkringsförmånerna i det en- skilda fallet otillräckliga? Med stöd av socialhjälpsstatistik från Kommun- Data redovisar SU i avsnitt 16.5 socialhjälpskostnaderna i tio kommuner ut- ifrån ett sådant ”bristperspektiv”. Även uppgifter från SU 68 och vissa andra undersökningar tas med.
16.5. Socialhjälp som komplement till social— försäkringen m. m.
SU skall i det följande från delvis nya utgångspunkter söka bredda det statis- tiska underlaget för en bedömning av frågan hur stor del av socialhjälpsären- dena som genom socialförsäkringstillägget (soft) kommer att tas över av för- säkringskassorna. Det redovisade urvalet av kompletteringsärenden motsva- rar i grova drag de ärendegrupper som SU räknar med skall kunna erhålla so— cialförsäkringstillägg (behandlas nedan i 17.4.1. Komplettering av social- försäkring m. m.). Redovisningen bygger huvudsakligen på följande två käl- lor.
Den tidigare åberopade 1968 års socialhjälpsundersökning (SU 68). Denna undersökning baseras på ett representativt urval av familjer och ensamståen- de personer som erhöll socialhjälp i maj 1968. Sammanlagt undersöktes 4 722 hjälpfall omfattande 10 024 personer.
Ett nytt material som ger uppgifter för tio kommuner inom Kommun- Datasystemet avseende deras socialhjälpskostnader år 1975 efter viss orsaks- indelning.21 Tabell 16.13 visar vilka kommuner som ingår i SU:s redovisning.
Tabell 16.13 Undersökta kommuner inom Kommun-Datasystemet
Undersökta kommuner Befolkning
Antal Därav i %
invånare _
1.1.1975 0—17är 18-66 år 67—år Sundsvall 93 368 25 63 12 Boden 27 499 24 64 12 Haninge 50 411 35 61 4 Solna 54 941 19 72 9 Söderköping 10 162 27 60 13 Gotland 54 174 26 60 14 Uddevalla 46 904 25 63 12 Ystad 23 792 22 61 17 Karlskoga 38 205 25 65 10 Falun 46 814 24 63 13
Dessa kommuners socialhjälpskostnader brutto (administrationskostna- der ingår ej) motsvarar följande utdebitering år 1974.
Sundsvall 0:55 Gotland 0:42 Boden 0:14 Uddevalla 0:34 Haninge 1:42 Karlskoga 0:23 Solna 0:86 Falun 0:20 Söderköping 0:20 Ystad 0:33
Avsikten är att med material från bl. a. dessa båda uppgiftskällor belysa socialhjälpens karaktär av komplement till socialförsäkringsförmåner. Mate- rialet tillåter endast en grov indelning.
Några reservationer är befogade. SU 68 börjar få några år på nacken och en hel del torde inte stämma så väl med förhållandena i dag. Kommun-Da- tauppgifterna är å andra sidan färskare (1975). Men de gäller enbart kostna- derna. Från dessa får man försöka sluta sig till hur många personer det kan vara fråga om inom olika slags fördelningar. Orsakerna till socialhjälpen kan vara flera men i statistiken registreras bara den orsak som anses vara mest tillämplig. Orsaksdeftnitionema framstår som ganska vaga och osäkra lik- som avgränsningarna till andra liknande begrepp. Det är t. ex. troligt att be- greppet ”arbetsbrist” i denna statistik är vidare än det traditionella arbetslös- hetsbegreppet.
16.5.1. Sjukskrivna, handikappade och pensionärer
I SU 68 var omkring en fjärdedel av huvudpersonerna som erhöll socialhjälp sjukskrivna en eller flera dagar under maj 1968. Som sjukskrivna räknas dels sjukpenningförsäkrade som anmält sjukdom till allmän försäkringskassa, dels ej sjukpenningsförsäkrade, s. k. nollklassplacerade, med sjukhusvård. De senare saknade sjukpenning och hade därför ingen anledning att sjuk- skriva sig vid försäkringskassan. Detta faktum torde göra att registrerad sjuklighet blir lägre än den faktiska förekomsten av sjukdom. Likaså bedöm- de socialnämnderna att en fjärdedel (24 %) av huvudpersonerna var handi- kappade.
SU 68 redovisar en jämförelse mellan sjukpenningklassplaceringen och pensionspoäng bland socialhjälpstagare och för hela befolkningen den 31.12.1967 (aa. s. 257 ff). Jämförelsen visar att hjälptagarna hade lägre sjuk- penning än befolkningen i övrigt. Ej sjukpenningberättigade var 30,9 % av hjälptagarna mot 22,2 % av hela befolkningen; i högsta sjukpenningklassen återfanns 0,3 % av hjälptagarna mot 4,5 % av hela befolkningen, etc. Även pensionspoängen för år 1966 var lägre än för hela befolkningen.
Andelen pensionärer bland socialhjälpstagarna har genom reformarbetet undergått en långsiktig kraftig minskning. Enligt de uppgifter som finns i SU 68 skulle emellertid närmare en tredjedel (30 %) av samtliga huvudper- soner ha uppburit någon form av pension i maj 1968.
Tabell 16.14 visar kostnader i de tio kommunerna under år 1975 för social- hjälp som förorsakats av främst sjukdom och ålderdom (exkl. förskotterings- ärenden).
Tabell 16.14 Socialhjälpskostnader orsakade av nedsatt arbetsförmåga, sjukdom och ålderdom år 1975
Undersökta 1 % av totala socialhjälpskostnaderna kommuner Nedsatt Sjukdom, ålderdom Summa
arbets- ,
förmåga Generell socral förmån
Utgår Utgår ej
Sundsvall 6,2 17,2 1,0 24,4 Boden 9,2 8,4 1,4 19,0 Haninge 1,0 4,9 1,2 7,1 Solna 13,9 17,3 5,2 36,4 Söderköping 5,4 10,6 8,2 24,2 Gotland 3,4 7,2 0,7 1 1,3 Uddevalla 1,7 56,4 2,2 60,3 Ystad 3,9 10,2 4,1 18,2 Karlskoga 2,3 8,3 2,2 12,8 Falun 4 0 11 0 2 6 17 6
Enligt Socialvårdsprojektet (SVP) var av samtliga ärenden vid undersök- ningstillfällena 1973—74 i de tre kommunerna andelen (%) ärenden av sjuka och gamla följande. (Man bör emellertid vara försiktig med att generalisera resultaten utöver de undersökta kommunerna.)
Störrestad Mellanstad Glesbygd Sjukskrivna 14 6 11 Aldre, handikappade ] 3 0
15 9 1 1
Sammanfattningsvis visar uppgifterna i SU 68 från maj 1968 att drygt hälften av huvudpersonerna var sjukskrivna eller äldre medan ungefär mot- svarande andelar inom SVP låg mycket lägre. Kommun-Data visar för Ud- devalla år 1975 en lika hög nivå som SU 68 och för Haninge lika låga siffror som SVP. Bilden är alltså splittrad.
16.5.2 F örskotteringar
Frågan har behandlats ovan i avsnitt 16.1.7. Där redovisat material tyder på att förskotteringsverksamheten är av storleksordningen 8 000 ärenden och 15 milj.kr. per år.
Enligt SU 68 sökte några procent av huvudpersonerna i maj 1968 :örskott på olika socialförsäkringsförmåner. Andelen kan således beräknas vara liten. Förskotteringamas andel av samtliga hjälpfall rör sig tydligen om szorleks- ordningen 3 %. Kostnadsandelen torde vara ungefär densamma. Dessa an- taganden stämmer också ganska väl med Kommun-Datauppgifterna. Föl- jande tablå visar förskottsärendenas andel i procent av totala socialhjälps- kostnaderna år 1975.
Sundsvall 5,3 Gotland 13,1 Boden 3,6 Uddevalla 4,2 Haninge 1,5 Ystad 16,4 Solna 2.2 Karlskoga 0,8 Söderköping 3,8 Falun 4,1
16.5.3 Arbetsbrist
Av samtliga huvudpersoner angav SU 68 13 % som arbetssökande genom arbetsförmedling i maj 1968. För 6 % av huvudpersonerna förelåg uppgifter om att de var medlemmar i arbetslöshetskassa. En tredjedel av dessa var inte berättigade till ersättning i maj 1968. De vanligaste orsakerna var ”för kort medlemskap”, ”utförsäkrade” och ”sjukdom”. Kommun-Dataundersökningens resultat framgår av tabell 16.15. Här gäl- ler det socialhjälpskostnader orsakade av arbetsbrist.
Tabell 16.15 Socialhjälpskostnader förorsakade av arbetsbrist år 1975
Undersökta 1 % av totala socialhjälpskostnaderna kommuner Arbetsbrist Sundsvall 35,7 Boden 14,0 Haninge 27,5 Solna 16,7 Söderköping 10,2 Gotland 15,1 Uddevalla 7,4 Ystad 18,2 Karlskoga 43,2 Falun 12,0
Enligt SVP förelåg arbetslöshet i 27—30 % av de undersökta socialhjälps- ärendena. Det är siffror som ligger i linje med vissa kommunuppgifter i ta- bell 16.15, som också har högre tal (Karlskoga 43 %).
16.5.4 Otillräckliga arbetsinkomster
SU 68 visar att närmare tre fjärdedelar (73 %) av hjälpfallens huvudpersoner, inkl. pensionärer, saknade förvärvsarbete vid senaste kontakten med social- nämnden i maj 1968. Härtill kommer att 8 % hade tillfälligt arbete. Cirka 18 % uppgavs ha stadigvarande arbete. Hur länge dessa haft förvärvsarbete framgår inte av uppgifterna. Det framgår inte heller i vilken utsträckning för- värvsarbetet gällde hel- eller deltid. Omkring en fjärdedel av huvudpersoner- na hade alltså viss inkomst av hel- eller deltidsarbete men denna förslog inte, utan socialnämnden beviljade socialhjälp. Även SVP redovisar för de tre kommunerna siffror på 23—27 %.
1 Kommun-Datamaterialet finns en kostnadsbeteckning ”Otillräcklig ar- betsinkomst”. Denna redovisas i tabell 16.16.
Tabell 16.16 Socialhjälpskostnader förorsakade av otillräcklig arbetsinkomst
Undersökta 1 % av totala socialhjälpskostnaderna kommuner Otillräcklig inkomst av hel- eller deltidsarbete Sundsvall 25,1 Boden 14,9
Haninge 19,9 Solna 24,8 Söderköping 24,9 Gotland 34,6 Uddevalla 13,2 Ystad 16,1 Karlskoga 19,4 Falun 16,3
Uppgiftsmaterialet talar för att 20—25 % av familjer som får socialhjälp har arbetsinkomster av ett eller annat slag. Förhållandena kan dock skifta avse- värt från kommun till kommun.
16.5 .5 Kompletteringsärendenas andel av samtliga
Avsnitten 1651—1654 har behandlat beräknad relativ omfattning av social- hjälpsärenden med förekomst av sjukskrivning och nedsatt arbetsförmåga i övrigt, ålderspensionering, förskottering av social förmån, arbetsbrist, otill- räcklig arbetsinkomst. Det är vanligen så att socialhjälpen i dessa fall utgått som komplement till socialförsäkringsförrnåner m. m. Tabell 16.17 visar to- talsummorna från Kommun-Data av tidigare delsummor för de tio kommu- nerna.
Tabell 16.17 Socialhjälpskostnader för vissa kompletteringsärenden år 1975
Undersökta 1 % av totala socialhjälpskostnaderna kommuner Nedsatt arbetsförmåga, sjukdom, ålder- dom, förskottering, arbetsbrist, otill- räcklig arbetsinkomst
Sundsvall 91 Boden 52 Haninge 56 Solna 80 Söderköping 63 Gotland 74 Uddevalla 85 Ystad 69 Karlskoga 76 Falun 50
Tabellen avser kostnaderna. Denna redovisning har gjorts därför att SU räknar med att kostnader och antal berörda personer i viss mån samvarierar. Tabell 16.17 kan sammanfattas så att i genomsnitt motsvarade komplette- ringsärendena omkring 70 % av de totala socialhjälpskostnaderna med en
spridning mellan 50 (Falun) och 90 (Sundsvall). Till bristerna med kostnads— uppgifterna som mått hör att de 5. k. kompletteringsärendena kan antas dra lägre socialhjälpskostnader än övriga. Å andra sidan kan i vissa fall ett över- förande till försäkringskassan ändå fordra en fortsatt begränsad handlägg- ning inom socialförvaltningen. Tar man in de olika plus- och minusfaktorer- na i bedömningen synes det rimligt att beräkna ifrågavarande komplette- ringsärenden till en genomsnittlig storleksordning som motsvarar ungefär hälften av det totala antalet socialhjälpsärenden (familjer med socialhjälp) under ett år. De andra redovisade undersökningarna stöder denna beräk- ning.
Man får dock räkna med — förutom skillnader över tid — en inte obetydlig spridning kring genomsnittet, dvs. att i vissa kommuner kommer en mindre andel och i andra kommer en större andel än riksgenomsnittet att kunna överföras på försäkringskassorna. Många olika förhållanden torde kunna or- saka sådana variationer. Tabell 16.17 antyder att spridningen blir avsevärd. Osäkerheten i materialet gör emellertid att man bör vara försiktig även ifråga om beräkning av ett genomsnitt.
Som tidigare framhållits kommer utbetalning av soft i vissa fall att komp- letteras med socialbidrag. Att ett tidigare socialbidragsärende förs över till försäkringskassan betyder alltså inte alltid att den kommunala socialbidrags- verksamhetens befattning med ärendet upphör.
Enligt SU:s bedömning ovan kan reformen väntas få till följd att rätt till soft kommer att föreligga i omkring hälften av socialhjälpsärendena. Vad detta betyder arbetsmässigt för socialförvaltningarna kommer att bero på fle- ra faktorer. En viktig faktor är här hur stor del som ärenden angående ekono- misk hjälp tar av en viss socialvårdsenhets samlade arbetsinsats, omfattande de former av socialvård som enheten svarar för. Om ekonomiska hjälpären- den motsvarar exempelvis 60 % av en viss social avdelnings samlade arbets- insats och hälften av dessa ärenden blir berättigade till soft så skulle i detta räkneexempel och under här givna förutsättningar arbetsbelastningen mins- ka med ca 30 %; är socialhjälpsandelen 40 % resp. 20 % skulle arbetsbelast- ningen minska med 20 % och 10 % vid ifrågavarande enheter. Då har emel— lertid ingen hänsyn tagits till det förhållandet att de ärenden som förs över blir de enklaste medan socialvården får behålla de svåraste. Arbetsbelast- ningen inom socialvården med anledning av soft-reformen kommer därför inte att minska lika mycket som antalet ärenden.
SU vill redan här understryka att vad utredningen i övrigt föreslår kom- mer att kräva ökade arbetsinsatser, som torde fullt ut ta i anspråk de perso- nella resurser som soft-reformen kan frigöra inom den kommunala social- tjänsten.
16.5.6 Socialhjälpsbehovet i kommunerna
Följande tablå visar hur många familjer som fick socialhjälp år 1974 i de olika kommunerna. Antal hjälpfall Antal kommuner 22 Den väntade soft-refor- _ 100 35 men är föremål för under- 231: ägg gg sökningar vid olika social- 301—1— 500 43 förvaltningar och social- 5014 000 46 högskolor. Se t. ex. Maria 1 001_3 000 27 Emmelin,Tommy Kjärk- 3 001- 13 ner: Soft — bakgrund till förslag om socialförsäk- Summa 278 ringstillägg och en under-
sökning av möjliga ef— _ . ”_ fekter_ Lund 1976 (sten- Drygt två tredjedelar eller 192 (69 %) av kommunerna hade inte over 500
cil). socialhjälpsfall.22
17. Socialförsäkringstillägg — överväganden och förslag
Förslaget om en socialförsäkringsreform går ut på att, som kortfattat nämns i kap. 15 ovan, bygga ut grundtryggheten och göra denna mer heltäckande och enhetlig. Därigenom kommer vissa socialhjälpsärenden att i avseende på försörjningen övertas av försäkringskassorna. Dessa skulle i stället för den kommunala socialvården (socialtjänsten) i första hand komplettera av försäkringskassan utgivna socialförsäkringsförmåner, som inte räcker till för- sörjningen. Samma bör gälla arbetsinkomster m. ni. som är otillräckliga i förhållande till försörjningsbördan. De grupper som i första hand skall komma i fråga är:
1. Försäkrade som är sjukskrivna, uppbär ersättning vid arbetsskada eller uppbär föräldrapenning Arbetslösa Pensionärer Personer som söker (förskott på) social förmån Arbetande med otillräckliga inkomster m. m.
91:59?)
Det är alltså fråga om i stort sett samma grupper som redovisats under l6.5.1—l6.5.5. SU har i principbetänkandet (s. 256) angett vilka grupper i be- folkningen som visat sig vara i hög grad beroende av socialhjälp. Det är till stor del samma grupper som det följande reformförslaget skall täcka med en utbyggd ekonomisk grundtrygghet.
Den som behöver kompletterande tillägg har enligt förslaget att ansöka om detta hos försäkringskassan. Denna utbetalar efter en enkel, normreg- lerad prövning socialförsäkringstillägg (soft) som komplement till exempelvis sjukpenning.
Utredningen vill redan här understryka som viktigt att reformen kan träda i kraft samtidigt med, alternativt före, socialtjänstlagen. Därför är det angelä- get att resurser avdelas så tidigt att systemutveckling och utbildning kan på- börjas snarast.
Innan SU går in på detaljerna i reforförslaget redovisar utredningen i när- mast följande avsnitt i huvuddrag den allmänna försäkringens organisatoris- ka struktur.
17.1 Den allmänna försäkringens administration m. m.
Den allmänna försäkringen administreras av riksförsäkringsverket (RFV) och de allmänna försäkringskassorna. Försäkringskassans beslut kan över- klagas hos RFV som dessutom är tillsynsmyndighet. Mot verkets beslut får talan föras hos försäkringsdomstolen.
17.1.1 Allmän försäkringskassa
Sådan kassa skall finnas för varje landstingskommun och varje kommun som inte tillhör landstingskommun. F.n. finns det 26 försäkringskassor. Av dessa har 23 en landstingskommun som verksamhetsområde, medan de tre övriga omfattar Göteborgs, Malmö resp Gotlands kommuner. Hur en försäkringskassa är organiserad framgår av följande diagram.
Revisorer Styrelse Företags- namnd
Förtroendeläkare Direktör _____ Pensionsdelegation Förtroendetand-
läkare
Administrativ Sjukförsäkrings- Utrednings- Pensions— avdelning avdelning avdelning expedition ' | 1 l ! Allmänna Länge sjuk- Pensions-
| sjukför- fall och expediering | säkrings- delegations- | | ärenden ärenden | | | | | 1 Ekonomi Försäkrings- | Allmänna
| mässig | barnbidrag | kontroll | ' l l ' 1 | ' | | Organisation | I och inten- | | damur" | | l I | ]
Lokalkontor Försäkringsnämnd
Verksamheten inom varje kassa leds av en styrelse. Denna består av ordförande och vice ordförande som utses av regeringen samt fyra, i Stock- holm sex, ledamöter som utses av landstinget eller, beträffande kassa vars verksamhetsområde utgörs av kommun, av kommunfullmäktige. I styrel- searbetet får dessutom delta två personalföreträdare som utses av arbets- tagarorganisation.
17.1.2 Centralkontor
Ledningen av verksamheten inom kassaområdet utövas från kassornas cen- tralkontor som i allmänhet ligger i länets residensort. De lokala enheterna utgörs av 410 lokalkontor, vilka vid behov kan vara kompletterade med filialexpeditioner. Antalet sådana expeditioner uppgår f. n. till 139. ”Kon- taktpunkterna” är alltså dubbelt så många som antalet primärkommuner.
Kassornas centralkontor indelas i allmänhet i fyra enheter: sjukförsäk- ringsavdelning, utredningsavdelning, pensionsexpedition och administrativ avdelning.
Sjukförsäkringsavdelningen handlägger ärenden angående allmänna sjuk- försäkringsfrågor och kortvariga sjukfall.
Utredningsavde/ningen har hand om långvariga sjukfall samt beredning, föredragning och efterkontroll av pensionsärenden som skall prövas av s. k. pensionsdelegation.
Pensionsexpeditionen sköter pensionsregistrering och pensionsuträkning samt fattar beslut i andra pensionsärenden än delegationsärenden. På ex- peditionen handläggs vidare ärenden om allmänna barnbidrag.
Administrativa avdelningen slutligen har hand om personaladministration, utbildning och information, ekonomisk redovisning, intern revision, orga- nisation, inköp, lokalförsörjning samt kontorsservice.
Beslut om ersättning enligt YFL i decentraliserade yrkesskadeärenden fattas på kassornas centralkontor, i regel på sjukförsäkringsavdelningen. Er- sättningen betalas därefter ut genom lokalkontor eller filialexpedition.
17.1 .3 Pensionsdelegation
För handläggning av ärenden angående bl:a. förtidspension och handikapp- ersättning har varje kassa en eller flera pensionsdelegationer. F.n. finns exempelvis elva delegationer i Stockholms läns allmänna försäkringskassa och fyra i Göteborgs allmänna försäkringskassa. Pensionsdelegation består av åtta ledamöter. Dessa är ordföranden och vice ordföranden i kassans styrelse, två av socialstyrelsen utsedda läkare, två av RFV utsedda ledamöter som skall ha särskild erfarenhet av arbetsförhållanden samt två av landstinget eller kommunfullmäktige utsedda ledamöter. Regeringen kan utse särskild ordförande och vice ordförande i pensionsdelegation. I delegationen föredras ärendena av en särskild pensionsföredragande som är chef för eller tjänstgör på utredningsavdelningen inom kassans centralkontor. 1 delegationens över- läggningar men inte i besluten får kassans direktör och en representant för länsarbetsnämnden delta. Delegationen är närmast knuten till utred- ningsavdelningen som enligt vad som har sagts tidigare också bereder dele- gationsärendena. Pensionsdelegationerna avgör årligen ca 80 000 ärenden.
] Försäkringsrätt och för- säkringsdomstol. SOU 1976: 5 3.
17.1 .4 F ärsäkringsnämnd
Ärenden angående inkomstprövade pensionsförmåner — kommunala bo- stadstillägg, hustrutillägg och vissa änkepensioner — prövas av försäkrings- nämnd. En sådan nämnd finns i princip för varje kommun. Försäkrings- nämnden är ett organ inom försäkringskassan men väljs av kommunen. Förutom befattning med pensionsärenden har nämnden till uppgift att vara kontaktorgan mellan kommunen och försäkringskassan.
Hos kassan skall vidare finnas en eller flera förtroendeläkare och för- troendetandläkare med uppgift att bistå i frågor som kräver medicinsk eller odontologisk sakkunskap. De skall också söka främja samarbetet mellan kassan och inom kassans område verksamma läkare och tandläkare.
17.1.5 Lokalkontor
Kassornas lokalkontor fullgör vissa sjukförsäkrings- och pensionsfunktioner. Kontoren har delats in i två enheter, en sjukförsäkrings- samt en utrednings- och pensionsenhet. En lokalkontorsföreståndare ansvarar för de båda en- heternas verksamhet. Från sjukförsäkringsenheten betalas bl. a. ut sjukpen- ning, föräldrapenning, sjukvårdsersättning, yrkesskadeersättning och kon- tant arbetsmarknadsstöd. Inom utrednings- och pensionsenheten förekom- mer exempelvis utredning av långvariga sjukfall och beredning av ärenden om förtidspension.
17.1.6 Besvär
Talan mot beslut av allmän försäkringskassa får föras genom besvär hos riksförsäkringsverket. Om ordförande eller föredragande i pensionsdelegation har anmält från delegationens beslut avvikande mening, skall beslutet prövas av RFV även om besvär inte har anförts. RFV kan även i övrigt ta upp ärenden till prövning utan att besvär har anförts. Besvärsärendena handläggs inom verket på besvärsavdelningen.
Talan mot beslut av RFV får föras hos,/örsäkringsdomsto/en genom besvär. Den normala sammansättningen vid måls avgörande i försäkringsdomstolen är tre lagfarna och två icke lagfarna ledamöter.
Den nuvarande besvärsorganisationen är föremål för översyn, vilken torde komma att resultera i betydande förändringar.l
I fortsättningen behandlas frågor om utformningen i sina huvuddrag av den inledningsvis i detta kapitel skisserade reformen som går ut på att för- säkringskassorna skulle överta handläggningen av vissa socialhjälpsärenden.
17.2 Ansökan om socialförsäkringstillägg rn. m.
Ansökan om soft görs på den enskildes initiativ hos den allmänna försäk- ringskassan (där han eller hon är inskriven) genom personligt besök eller per post. En särskild ansökningsblankett för ändamålet skall ifyllas av sökanden och undertecknas av denne med försäkran att uppgifterna är riktiga. Blan-
ketten upptar de uppgifter om familjesammansättning, bostadskostnad och inkomster etc. som erfordras för att ärendet skall kunna bli föremål för en enkel ekonomisk prövning. Denna skall i förekommande fall omfatta den försäkrades familj, dvs. make och/eller omyndiga barn.
Vid behov skall personal vid försäkringskassan biträda den sökande att fylla i blanketten. Försäkringskassan bör kunna vidta interna kontrollåtgär- der medan eventuell extern kontroll kräver sökandens medgivande. Ansök- ningsformuläret bör innehålla ett särskilt avsnitt i vilket sökanden preciserar vilka externa kontroller2 han eller hon tillåter, exempelvis kontroll hos ar- betsgivare av löneutbetalningar till sökanden under senaste tiden, eller i vad mån ifrågavarande uppgifter i stället verifieras av sökanden med särskild handling. Förvägrad kontroll och utebliven verifikation motiverar avslag på framställning om soft. Huvudregeln bör emellertid vara att sökandens egna uppgifter, bekräftade med namnunderskrift, godtas.
Samtidigt som handläggningen bör förenklas så långt det över huvud taget är möjligt står klart att ”automatiken” inte kan drivas särskilt långt i denna handläggning. Det torde ofta bli fråga om tillfälliga behov att med relativt små belopp komplettera socialförsäkringsförmåner. Få och kortvariga hjälp- perioder under året kan väntas bli vanliga. Därför är det inte realistiskt att vid prövningen lägga avgörande vikt på årsdata rörande taxering, sjukpen- ninggrundande inkomst m. m. Det är vissa väsentliga, aktuella förhållanden som prövningen i första hand måste baseras på.
17.3 Integritetsfrågor
Socialförsäkringen förfogar över ett omfattande uppgiftsmaterial genom sjukförsäkrings-, pensions- och barnbidragsregistren. Datainspektionen meddelade den 18 juni 1974 i enlighet med datalagen (1973z289) beslut med anledning av RFV:s anmälan av dessa register samt ansökan om principgod- kännande av bidragsförskottsregister. Beslutet innebär bl. a. att 5. k. samkör- ningar med vissa undantag inte utan särskilt tillstånd får göras i förhållande till andra myndigheter eller institutioner.
Sjukförsäkringsregistret omfattar över 6 miljoner försäkringstagare in- skrivna hos de allmänna försäkringskassorna. Det inhämtar för sjukförsäk- ringsändamål försäkringsuppgifter från försäkringskassor och folkbokfö- ringsuppgifter från riksskatteverket.
Pensionsregistret, som tjänar den allmänna pensioneringen och omfattar omkring 1,5 miljoner personer, får förutom från samma uppgiftskällor som ovan hämta information från statens personalpensionsverk (SPV) och kom- munernas pensionsanstalt (KPA).
Barnbidragsregistret, som innehåller uppgifter om ca 1,1 miljoner bidrags- mottagare, tar liksom de båda andra registren uppgifter från försäkringskassa och riksskatteverket.
Uppdatering sker veckovis vid tekniska byrån i Sundsvall med uppgifter från dels försäkringskassorna, som inrapporteras delvis via särskilda ADB- terminaler vid kassorna, dels folkbokföringen (riksskatteverket) genom mag- netband. Pensionsregistret uppdateras dagligen och barnbidragsregistret veckovis. Registren samlagras.
? Jfr. 20 kap. 9 ; AFL, som föreskriver att statli- ga och kommunala myn— digheter samt arbetsgivare och försäkringsinrättning— är är pliktiga att lämna den allmänna försäkring- ens organ uppgifter om enskild "som är av bety- delse för tillämpningen av denna lag".
Som tidigare framhållits kommer ofta tillfälliga och aktuella förhållanden att prägla den behovssituation som måste bli avgörande för prövningen av rätt till socialförsäkringstillägg. Det utesluter givetvis inte att de ovan nämn- da registren innehåller uppgifter som kan vara av betydelse för prövningen av ansökningar om sådant tillägg. Eftersom soft är avsett att tjäna som komplement till olika socialförsäkringsförmåner m. m. bör försäkringskas- sorna ha rätt att inhämta uppgifter ur nämnda register vid prövning av ifrå- gavarande ansökningar. Frågan om förfarande vid inhämtande av uppgifter från annat håll än den allmänna försäkringens egen administration och sö- kanden själv behandlas under 17.2 ovan.
Eftersom den allmänna försäkringen redan förfogar över omfattande re- gisteruppgifter kommer ärenden om socialförsäkringstillägg inte att tillföra systemet så mycket mera information. Denna kommer att gälla aktuella bo- stadsförhållanden inkl. hyreskostnader samt aktuella ekonomiska förhållan- den i avseende på arbetsinkomst o.d. Eftersom ärendena i princip skall handläggas på ett enkelt sätt torde de som regel inte komma att fordra att många för den personliga integriteten känsliga förhållanden registreras.
Visserligen kan vissa av de i det följande nämnda rehabiliteringsärendena kräva ett mer ingående och för den personliga integriteten känsligare upp- giftsmaterial. Men förslaget om socialförsäkringstillägg synes inte här skapa någon ny situation. Sedan länge bedriver försäkringskassorna rehabilite- ringsarbete. Det sker bl. a. genom 5. k. nittiodagarsgranskning och inte säl- lan i nära samarbete med arbetsvård och socialvård etc.
De uppgifter utöver besluten i ärenden om socialförsäkringstillägg som skall tas in i register bör kunna begränsas.
Handlingar i ärenden inom riksförsäkringsverkets och allmän försäkrings- kassas verksamhet äri fråga om enskilda personliga förhållanden inte offent- liga (l4å sekretesslagen 19371249). Samma gäller datalagrade uppgifter (2 kap. 2 & tryckfrihetsförordningen). Under vissa förutsättningar får dock upp- gifter lämnas ut. Datainspektionen säger i skrivelse till Konungen (socialde— partementet) den 18 juni 1974 med hänvisning till ett regeringsrättsutslag, att man får räkna med att vissa grundläggande folkbokföringsuppgifter och ekonomiska uppgifter ofta måste lämnas ut.
17.4 Grunder för rätt till socialförsäkringstillägg
17.4.1 Komplettering av socialförsäkring m. m.
Inledningen till kap. 17 tar upp de fem huvudgrupper som SU föreslår under vissa närmare preciserade villkor bli berättigade tillsocialförsäkringstill'ägg. Redan innan dessa grupper redovisas önskar utredningen helt kortfattat läg- ga fram sin principiella grundsyn på softs ställning inom socialpolitiken, principer som SU söker tillämpa i den följande mera utförliga utformningen av förslaget.
Soft är i första hand en påbyggnad av nuvarande generella ekonomiska trygghetsanordningar, särskilt socialförsäkringarna. Den föreslagna refor- men utgår liksom andra socialförsäkringsförmåner efter relativt enkla regler när det gäller rätten till och storleken av den ekonomiska ersättningen.
Till skillnad från ett flertal viktiga socialförsäkringar är emellertid soft inte inkomstrelaterat utan liksom den nuvarande socialhjälpen och det föreslag- na socialbidraget behovsorienterat (låt vara att behovsprövningen är sche- matiserad). En synnerligen betydelsefull följd av reformen väntas också bli att den kommunala behovsprövade ekonomiska hjälpen kommer att kunna kraftigt minskas.
SU anser att socialförsäkringstillägget inte får ses som någon permanent, om också marginell, ”lösning” av den försäkrades försörjningssvårigheter. Soft bör som regel genom ett ekonomiskt tillskott i det enskilda fallet mera tillfälligt svara för försörjningsbehov som inte tillgodoses genom arbetsin- komster och (andra) socialpolitiska ersättningar, etc. Några maximala tids- gränser för tilldelning av soft i det enskilda fallet har emellertid SU inte velat dra upp. Sådana tidsgränser finns inte heller inom viktiga delar av den all— männa försäkringen lika litet som inom den nuvarande och den föreslagna kommunala ekonomiska hjälpverksamheten. SU anser det i stort sett inte acceptabelt att en försäkrad som uppbär soft återförvisas till den kommunala socialtjänsten, inte därför att hans förhållanden ändrats utan därför att han uppburit soft under ett visst antal månader (ett begränsat undantag från hu- vudregeln föreslår SU nedan under 17.6.2 Förmögenhetsregler).
Behovet av långvarigt försörjningstillskott genom soft måste begränsas på andra vägar. Generellt gäller att det fortsatta reformarbetet som till viss del kan väntas bli påverkat av strukturen hos manifesta softbehov, kommer att minska bl.a. mera långvariga utbetalningar av socialförsäkringstillägg. En framtida arbetslöshetsförsäkring kan här gälla som exempel. Förstärkt so- cialpolitiskt stöd till större barnfamiljer och fortsatt inriktning på att höja de lägsta lönerna torde få samma effekt.
När det gäller själva verksamhetens inriktning kan den aldrig få begränsas till en mekanisk penningutbetalning utan måste ha en mera medveten både förebyggande och rehabiliterande orientering. SU understryker i olika sam- manhang som nödvändigt att den allmänna försäkringens och den kommu- nala socialtjänstens organ inte bara utvidgar det nuvarande samarbetet till att gälla även soft. Samarbetet måste byggas ut och intensifieras i annan me- ning. Det gäller att effektivisera nuvarande samarbetsformer. Socialtjänsten bör därför t. ex. ingå i socialförsäkringens rehabiliteringsgrupper.
Men det gäller också att lägga en ny grund i fråga om organisation och tek- nik för en förebyggande och rehabiliterande samverkan i soft-ärenden. Ett exempel är frågan hur socialförsäkringens nuvarande s. k. 90-dagarsgransk- ning och andra ”kontrollstationer” skall kunna i lämpliga former föras över för praktisk tillämpning på soft-ärenden. SU tar upp dessa frågor under 17.11 med förslag att RFV och socialstyrelsen gemensamt prövar den fortsatta ut- formningen av en utbyggd samverkan.
Rehabiliteringsinsatser kommer emellertid inte alltid att kunna undanröja soft-behov, som blivit eller tenderar att bli långvariga. Här får man i vissa fall räkna med bl. a. förtidspensionering, som då kommer att avlösa inte bara den ev. utgående sjukpenningen etc. utan även socialförsäkringstill- lägget.
Inte bara avsaknaden av en maximitid för soft kan ställas under diskus- sion. Även avsaknaden av en minimitid kan uppfattas som problematisk. Tanken bakom kritiken är att administrationen kommer att betungas av rent
3 De icke sjukpenningför- säkrades förhållanden, som varit föremål för tidi— gare undersökningar, kommer att behandlas av socialpolitiska samord— ningsutredningen. Av ti- digare undersökningar kan nämnas den s. k. NUSÅ-undersökningen som socialpolitiska bi- dragsutredningen (SBU) genomförde i samarbete med RFV och redovisade i Ds S 1975:4.
** Prop. 1975/76:197 med förslag till lag om arbets- skadeförsäkring fr. o. m. den 1.7.1977.
5 Egentligen gäller rätten till socialhjälp i dessa fall kostnader endast för bar- nets uppehälle och vård. Begreppet vårdkostnader kan emellertid då i själva verket avse exempelvis moderns uppehälle.
tillfälliga bagatellärenden om man inte genom en nedre gräns kan avvisa dem. SU konstaterar att gränser i stort sett inte finns inom de socialpolitiska anordningar som soft skall komplettera resp. ersätta. Först då erfarenheter vunnits av reformen får övervägas, om vissa kanske sällan förekommande situationer kräver särskild reglering. Här kan för övrigt nämnas att utred- ningen under 1763 föreslår en regel som innebär att försäkringskassan får avslå ansökan om sökanden uppenbarligen inte behöver soft även om de för- mella villkoren är uppfyllda.
Närmast i det följande redovisar SU de fem huvudgrupper som föreslås bli berättigade till soft.
Försäkrade som är sjukskrivna, uppbär ersättning vid arbetsskada eller uppbär föräldrapenning
De som är aktuella inom socialhjälpen är i första hand försäkrade med låg eller ingen sjukpenning (s. k. nollklassplacerade).3 De är ofta berättigade till socialhjälp i samband med sjukskrivning. Enligt förslaget skall social- hjälpen avlösas av socialförsäkringstillägg. Samma bör gälla vid ersättning för arbetsskada.4 Vidare föreslås att kompletterande soft skall kunna utgå under tid då den försäkrade är berättigad till föräldrapenning. Frågan om stöd i övrigt till ensamstående föräldrar diskuteras nedan (Vård av minder- åriga barn).
Av försäkrade med föräldrapenning kan särskilt de som uppbär enbart garantibelopp (25 kr) tänkas bli berättigade till soft.
A rbetslösa
Här blir uppgiften att utge medel till försörjningen som komplement till i fö- rekommande fall kontant arbetsmarknadsstöd eller andra ersättningar och inkomster. Arbetslöshet har alltid varit en viktig socialhjälpsorsak trots att inte den arbetslöse själv utan bara make och barn kan vara berättigade till so- cialhjälp enligt 12 & ShjL.5 Rätten till soft bör emellertid omfatta även den arbetslöse.
Såsom arbetslösa räknas de som saknar förvärvsarbete men är arbetsföra och oförhindrade att ta arbete. De skall vidare vara anmälda hos den offent- liga arbetsförmedlingen och beredda att anta lämpligt arbete. Som vägled- ning i fråga om vad som skall avses med ”lämpligt arbete" hänvisas till be- stämmelserna i lag ( 1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och om kontant ar- betsmarknadsstöd (återgivna av SU i SOU 1974:39, s. 260 f). Socialförsäk- ringstillägget bör inte vara bundet till den periodicitet och de tidsvillkor (ka- rens, ramtid, ersättningstld) som gäller för andra former av arbetslöshets- stöd.
Behovet av soft i samband med arbetslöshet bör på sikt kunna minska efter genomförande av den beslutade allmänna arbetslöshetsförsäkring som ifråga om de organisatoriska formerna m. m. utreds av 1974 års utredning (A 1974:08) om en allmän arbetslöshetsförsäkring.
Pensionärer
Gruppen avser att omfatta vissa personer som har icke fulla pensionsbelopp i form av partiell förtidspension och sjukbidrag och som inte kan utnyttja kvarstående arbetsförmåga. Däremot bör det även i fortsättningen ankomma på den kommunala socialtjänsten att i förekommande fall komplettera kom- munala bostadstillägg som inte täcker hela bostadskostnaden därför att be- loppstaket för kbt är lägre än denna. Även i övrigt kan det vara fråga om spe— ciella behov som det får förbli socialtjänstens sak att klara i den mån sådana behov fortfarande finns (exempelvis de tidigare diettilläggen till pensionärer har till stor del avvecklats inom den kommunala socialhjälpsverksamheten).
Icke fulla pensionsbelopp av olika slag grundar inte i sig rätt till soft. Här— för fordras en bestämd orsak till att pensionären inte kan bidra till försörjning- en. Sådan orsak kan vara sjukdom, arbetslöshet e. (1.
Socialförsäkringstillägget är inte heller avsett att kompensera för pensions- tillskott som inte utgår därför att undantagande från ATP tidigare begärts. En motion i ämnet har av riksdagen överlämnatslill pensionskommittén för prövning. Vidare förutsätter SU att vissa samordningsfrågor avseende förtida uttag faller inom gränserna för socialpolitiska samordningsutredning- ens uppdrag. 1 avvaktan på närmare utredning anser SU att soft inte bör komplettera förtida uttag.
Personer som söker (förskott på) social förmån
SU föreslog redan i principbetänkandet att dessa ärenden skall övertas av so- cialförsäkringen.
SU har frågat ett antal socialförvaltningar om vilka olika förmåner de för- skotterar med socialhjälp. Resultatet är följande:
1. Allmän pension, såsom förtidspension, sjukbidrag, änkepension, barn- pension Sjukpenning Sjukpenning eller livränta vid arbetsskada Statligt eller statskommunalt bostadstillägg Kommunalt flyttningsbidrag (Stockholm) Kontant arbetsmarknadsstöd, KAS AMS-bidrag Studiemedel
9. Bidragsförskott 10. Kommunalt bostadstillägg (kbt)
903999!"le
SU föreslår att sociala förmåner som (mer eller mindre fullständigt) hand- has av försäkringskassan också vid behov förskotteras av denna. Övriga för- måner bör i förekommande fall förskotteras av den kommunala socialtjäns- ten.
Därmed tas ett stort steg till en avveckling av den nuvarande socialhjälps- verksamhetens uppgift att tjäna som förskotteringsinstans för allehanda er- sättningar och förmåner, Förskotteringsbehoven kommer i högre grad än nu att lösas ”vid källan”. Utredningen vill samtidigt peka på ett par andra bi- dragsområden för' vilka den kommunala socialtjänsten borde slippa att om-
6 Dessa frågor behandlas av socialpolitiska bidrags- utredningen i D5 S 1975:4 och f. n. av socialpolitiska samordningsutredningen.
besörja förskotteringen. Det ena gäller statliga och statskommunala bo- stadstillägg. Det andra avser olika AMS-bidrag. Enligt SU:s mening bör det kommunala förmedlingsorganet resp. arbetsmarknadsstyrelsens organ vid behov själva svara för erforderliga förskott (provisoriska beslut). Behovet av förskott ökar givetvis med handläggningstiden, varför det är angeläget att denna tid nedbringas så mycket som möjligt.
I avsnitt 14.1.3 ovan erinras om att SU i principbetänkandet pekar på möjligheterna till provisoriska beslut inom yrkesskadeförsäkringen. Här kan f. ö. nämnas att provisoriskt (interimistiskt) beslut om pension må meddelas då det finns skäl för detta (16 kap. 3 & AFL). Sådan pension beviljas för tid intill dess slutligt beslut fattas i pensionsärendet. Särskilda grunder och vill- kor kan föreskrivas för sådan pension. Försäkringskassorna känner det största praktiska behovet av att meddela interimistiska beslut i mera svårbedömda eller i övrigt tidskrävande förtidspensionsärenden. Men lagen lämnar utrym- me för sådana beslut i alla instanser och i alla slag av pensionsärenden.
SU anser det önskvärt att förskotteringsärenden så långt möjligt ersätts av provisoriska beslut av ovan nämnda slag.
Som redan framhållits är också av betydelse att handläggningstiderna för olika sociala förmåner nedbringas liksom att avbrott i försörjningen på grund av sent inkomna ansökningar om förnyat sjukbidrag förebyggs osv. Därmed minskar också behovet av förskott.6
Arbetande med otillräckliga inkomster m. m. Förvärvsarbetande
Olika undersökningar visar att ”otillräcklig arbetsinkomst” blivit en vanlig orsak till socialhjälp. Det framgår emellertid som regel inte i vilken utsträck- ning det är fråga om friska heltidsarbetande personer vilkas inkomster inte förslår till de vanliga hushållsutgifterna. Inte sällan torde det gälla hushåll som i vanliga fall har så de knappast reder sig, varför en kortare sjukskriv- ning, arbetslöshetsperiod eller en oväntad utgift utlöser ett tillfälligt social- hjälpsbehov. Bland heltidsarbetande utan sådana komplikationer var det ti- digare huvudsakligen fråga om stora barnfamiljer med bara en förvärvsarbe- tande, tillika lågavlönad, som fick socialhjälp. Under senare år har höga bo- stadskostnader kunnat medverka till att denna grupp ökat i omfattning. Å andra sidan visar statistik från Stockholms socialförvaltning att heltidsarbe- tande med normala löner är fåtaliga bland familjer med socialhjälp. Kritiken mot det bruttonormsystem som Stockholm introducerade i början av 1970- talet gick bl. a. ut på att ”vanliga” löntagare i stor omfattning skulle bli soci- alhjälpsberoende. I själva verket kom andelen att gälla någon enstaka procent av samtliga med socialhjälp.
Ensamstående liksom barnlösa låginkomstfamiljer torde klara sig på ar- betsinkomsterna. Försörjningsproblemet synes nu som tidigare gälla framför allt större barnfamiljer med endast en lönearbetande.
SU har i sitt principbetänkande (s. 259) understrukit att det här är en löne- fråga som arbetsmarknadens parter och näringspolitiken skall lösa. Men so— cialvården måste enligt SU ta ett ansvar för heltidsarbetande låginkomstfa- miljers försörjning i avvaktan på en mer tillfredsställande lösning. Enligt vis-
sa kritiska kommentarer kan socialpolitiska bidrag till förvärvsarbetande bl. a. motverka förbättringar av låginkomsterna. Det motsatta torde dock vara betydligt vanligare nämligen att behovet av ekonomisk hjälp har pressat fram inte bara generella reformer och höjda existensminimibelopp utan även utgjort ett argument för lönehöjningar.
Dessa ärenden — avseende heltidsarbetande med inkomster som är otill- räckliga i förhållande till försörjningsbördan — bör i fortsättningen handläg- gas av försäkringskassan, vilken har att pröva behovet av inkomstförstärk- ning efter samma grunder som gäller för socialförsäkringstillägg i övrigt (normerna bör emellertid för dessa ärenden kompletteras på sätt som fram- går nedan).
Även lön från skyddat arbete skall kunna kompletteras med soft på samma sätt som ovan.
Viss utbildning
Från år 1976 förbättrades bidragen vid arbetsmarknadsutbi/dning väsentligt. Utbildningsbidrag utgår numera med 90—130 kr per dag (5 dagar i veckan och i förhållande till tidigare arbetsinkomst). För ungdom under 20 år är bi- draget 55 kr. Socialvårdens hittillsvarande uppgift att komplettera det eko- nomiska stödet vid arbetsmarknadsutbildning bör för kvarstående behov övertas av försäkringskassan.
Vidare bör försäkringskassan i förekommande fall tillgodose behov som socialhjälpen i dag svarar för då det gäller komplettering av särskilt studiestöd för vuxna. Bidrag och kompletterande återbetalningspliktigt studiemedel kan efter skatt vara lika stort som utbildningsbidrag efter skatt, varför behov av soft här torde bli sällsynt. Vuxenstudiestödet utbetalas genom försäkrings- kassorna.
Ersättningssystemet för värnpliktiga är föremål för stegvisa reformer. Särskild vikt har frågan om det _lämi/jesociala stödet vid repetitionsutbildning, då dessa värnpliktiga ofta är familjeförsörjare. Ersättningen knyter numera an till sjukförsäkringen och utgår med 90 % av inkomstbortfallet. Försäk- ringskassorna svarar för administrationen. Även dessa ersättningar bör vid behov kunna kompletteras med soft.
7
Vård av minderåriga barn
De ensamstående föräldrarna med minderåriga barn har svarat för 13—15 % av hela antalet socialhjälpsfall under senaste lO-årsperioden. De allra flesta av dessa familjer är ensamstående mödrar. Denna familjetyp har också den i medeltal längsta hjälptiden under ett år(tabell 16.8). Korpi har undersökt 20— årsperioden 1950—1969 och konstaterar att risken att någon gång under ett år behöva anlita socialhjälp är
fyra—fem gånger större för de ensamstående mödrarna än för ensamstående kvinnor utan barn eller för gifta par med barn.8
Hans fortsatta analys uppvisar ett starkt samband mellan skilsmässor och socialhjälpsberoende hos ensamstående mödrar.9 Andra ensamställda möd- rar löper betydligt mindre risk att bli socialhjälpsberoende. Genom änkepen-
7 Prop. 197537. En är- betsgrupp inom försvars- departementet ser nu över det familjesociala stödet till värnpliktiga under grundutbildning.
8 Walter Korpi a.a. 1971, s. 82 ff.
9 Se även SOU 197234 5. 124 och SU 68.
10 Se exempelvis Kam- marrättens Årsbok 1958 ref. 21.
sionsreformen under 1960-talet minskade socialhjälpsberoendet kraftigt bland änkor med minderåriga barn. Inte heller är socialhjälpsberoendet lika stort bland de ogifta mödrarna.
En viktig orsak härtill torde vara att många av de ogifta mödrarna har varit och är självförsörjande. medan de frånskilda kvinnorna ofta varit hemarbe- tande många år och inte kan, då de skiljer sig, utan vidare gå ut på arbets- marknaden.
SU har övervägt frågan om ensamma föräldrar med minderåriga barn bör räknas in i gruppen ”arbetande med otillräckliga inkomster m. m." och un- der särskilda villkor få rätt till socialförsäkringstillägg. Enligt 12 & ShjL utgör minderårighet grund för rätt till socialhjälp. Vidare kan enligt prejudikat barns behov av vårdare grunda rätt till socialhjälp för den senare.10 Praxis inom socialhjälpen möjliggör dock knappast någon säker vägledning i frå- gan. Prejudikat täcker bara enstaka situationer från tidigare år och praxis är inte enhetlig. Det förklaras inte minst av att många olika omständigheter i det enskilda fallet kan behöva beaktas vid en bedömning av vårdbehov och möjlighet till självförsörjning genom förvärvsarbete.
Frågan när en ensam förälder (mor) skall anses böra och kunna stå till ar- betsmarknadens förfogande är alltså beroende av många olika förhållanden. Försäkringskassan måste emellertid även här — liksom i fråga om socialför- säkringstillägget i övrigt — arbeta med enkla regler om uppgiften skulle läg- gas på socialförsäkringen.
En modell SU diskuterat innebär att soft skulle kunna utgå till ensamstå- ende förälder som vårdar minst ett barn som inte fyllt ett år, eller två barn varav något inte fyllt tre år. eller tre barn varav något inte fyllt sju år.
Utredningen har också övervägt en bestämmelse av innebörden att rätt till soft skulle föreligga under viss tid efter det att förälder blivit ställd ensam (huvudsakligen skilsmässofallen). Det kan erinras om att kvinna som blir ensam på grund av mannens död får full änkepension om hon har vårdnaden om och stadigvarande bor tillsammans med barn under 16 är, annars delar av full pension om hon är fyllda 36 år då hon blir änka.
Utredningen har emellertid stannat för att socialförsäkringstilIäggets roll som försörjningsstöd åt ensamstående förälder i regel begränsas till försäk- rade som uppbär föräldrapenning (se ovan). Det betyder att soft fungerar som försörjningsskydd till förälder under tid som understiger barnets första levnadsår (nu 7 månader).
Socialförsäkringstillägget kan väntas få stor betydelse även för de ensam- stående föräldrar som har barn över spädbarnsåldern. Således kommer många av dem att genom soft få ett ekonomiskt grundskydd i samband med sjukdom, som arbetssökande och som arbetande med otillräckliga inkomster i förhållande till försörjningsbördan.
Anledningen till att SU anser att man i varje fall i ett första skede av refor- men inte bör gå längre sammanhänger med erfarenheterna från socialvår— den. Dessa tyder på att den hemarbetandes svårigheter att gå ut på arbets- marknaden ökar ju längre tiden går. Både lokala (arbetstillfällen, barnom- sorgsresurser m. m.) och individuella förhållanden i fråga om förälder och barn (barnens antal, ålder, hälsa m. m.) måste tas med i den enskildes och samhällets gemensamma bedömning av frågan om och när och hur och vil- ket förvärvsarbete skall aktualiseras.
SU anser att här som i andra situationer där soft inte kan utgå, det ankom- mer på den kommunala socialtjänsten att pröva behovet av ekonomiskt bistånd. Se vidare nedan 17.4.2.
17.4.2 Särskild dokumentation/ör socialförsäkringstillägg
En betydande andel av de 5. k. socialhjälpsfallen utgör barnfamiljerna. För år 1974 var antalet följande:
Ensamma män med barn 1 692 Ensamma kvinnor med barn 32482 Gifta eller samb. med barn 44 651
78 825
Som ovan nämnts anser SU att bara sådan vård som berättigar till föräldra- penning bör grunda rätt till soft. Några få tusen av de i tablån upptagna kan antas ha varit i den situationen är 1974. Det torde betyda att ca 75 000 famil- jer med socialhjälp år 1974 inte skulle av vårdskäl haft rätt till soft om denna reform varit i kraft redan då. Eftersom hela antalet s. k. hjälpfall uppgick till ca 221 000 (220 901) utgjorde ovannämnda 75 000 familjer ca 34 % av samt- liga sådana fall är 1974. '
Den följande redovisningen syftar till att belysa frågan i hur många av des- sa ca 75 000 fall soft skulle kunna tänkas ha avlöst socialhjälp.
Ganska få av de ca 1 700 ensamstående fäderna torde ha avstått från för- värvsarbete för att vårda minderåriga barn samtidigt som socialvården ansett detta förhållande grunda rätt till socialhjälp.
Mer än hälften (54 %) av socialhjälpsberoende ensamma kvinnor och barn är 1974 var i åldern 16—29 år. I åldern 30—39 år var 29 %. Ser man till gifta par eller samboende med barn var motsvarande tal 37 och 35 %.
1968 års socialhjälpsundersökning har ganska ingående redovisat bl. a. de socialhjälpstagande ensamma mödramas situation i maj 1968.” Uppgifterna sammanställs i nedanstående tablå (det framgår inte fullt säkert huruvida grupperna utesluter varandra eller om samma ensamstående mor kan före- komma i flera grupper).
Ensamstående kvinnor med barn 00 Stadigvarande arbete 24 Tillfälligt arbete 8 Arbetslösa. arbetssökande 7 Arbetsmarknadsutbildning 1 Aktuella för arbetsvård 2 Sjukskrivna (inkl. sjukbidrag) 27 Folkpensionärer 4 Handikappade (enligt socialnämnd) 6 Missbrukare (enligt socialnämnd) 3
” su 68, s. 272 ff. Se även SOU 1971 :44, bil. 8 Social- hjälp och arbetslöshet.
'2 Härtill kommer de fel som orsakas av att man på en årspopulation. här år 1974, överför data från en månadspopulation, här maj 1968, i vilken lång- tidsfallen blir överrepre— senterade. Det innebär möjligen att heltidsarbe- tande mödrar med endast tillfälliga hjälpbehov blir underrepresenterade.
13 Samma villkor som för KAS bör övervägas. Jfr SFS 19731371.
Ungefär en tredjedel av de ensamstående mödrarna med socialhjälp hade alltså förvärvsarbete i maj 1968. Vi vet emellertid inte i vilken utsträckning det var fråga om heltidsarbete.12 Ett rimligt antagande kan vara att ca 10 % av populationen hade stadigvarande heltidsarbete. Ytterligare 10 % var ak— tuella för arbetsmarknaden i vid mening (arbetssökande, arbetsmarknadsut- bildning, arbetsvård). Omkring 30 % var sjukskrivna eller pensionerade, Dessa grupper tillsammans svarar således mot ca 50 % av samtliga social— hjälpstagande ensamma kvinnor med barn i maj 1968. Sedan år 1968 har an- talet kvinnor i arbetskraften stigit men vi vet inte om sysselsättningsnix'ån även bland ensamstående och gifta mödrar med socialhjälp ökat efter år 1968 eller om deras förhållanden i övrigt ändrats. När det gäller gifta eller samboende par med barn är det den s. k. hu— vudpersonens (vanligen mannen) förhållanden som redovisats i SU 68. Vi saknar alltså för de gifta/samboende mödrarna de uppgifter som redovisats ovan om de ensamstående. Genom mannens förvärsarbete blir de först- nämnda kvinnornas försörjningssituation delvis en annan.
Med dessa reservationer för ögonen kan man med föreliggande begräns— ningar och i brist på aktuellare data utgå ifrån att redovisade sociala Och ekonomiska förhållanden i stort sett är desamma. Det betyder att år 1974 skulle omkring hälften av föräldrarna i de 75 000 familjerna vara sjukskrivna eller pensionerade, arbetssökande m. m. eller ha otillräckliga inkomster av heltidsarbete. Då kvarstår 35 000—40 000 barnfamiljer som också i fortsätt— ningen skulle vara hänvisade till socialhjälpen, alltså även efter reformen.
SU anser emellertid att en betydande del av dessa ensamstående föräldrar och makar (gifta/samboende mödrar) med barn bör kunna bli berättigade till soft. Det förutsätter att berörda kvinnor utanför arbetskraften söker för- värvsarbete. Den som söker arbete vid arbetsförmedlingen bör nämligen vid ekonomiskt behov ha rätt till soft.13 Möjligheterna att få arbete torde i åtskilliga fall kunna förbättas genom arbetsmarknadsutbildning. Kan den sökande inte få arbete dokumenteras detta av arbetsförmedlingen på sätt som bör vara till fyllest vid prövning av ansökan om soft.
Inte bara arbetsbrist utan också otillräckliga resurser inom barnomsorgen kan utgöra ett allvarligt hinder för många att uppnå självförsörjning. Måste förälder stanna hemma för att ta vård om barn därför att daghemsplats(er) inte kan ordnas bör soft utgå om ekonomiskt behov härav föreligger. Bristen på daghemsplats (institution eller familjedaghem) inom den kommunala verksamheten bör i det konkreta fallet dokumenteras genom intyg från den myndighet som ombesörjer daghemsverksamheten, dvs. den kommu- nala socialvårdsmyndigheten (det bör inte som villkor för soft krävas att förälder mot sin vilja placerar barnet helt privat i den mån detta över huvud taget är möjligt).
Det kan resas både principiella eller politiska och praktiska invändningar mot förslaget att dagplatsbrist skall kunna grunda rätt till socialförsäkrings- tillägg. Tillspetsat går problemet ut på att det statsfinansierade socialför- säkringstillägget övertar från det kommunalfmansierade socialbidraget för- sörjningskostnader som mer eller mindre direkt beror på att kommunen inte byggt ut barntillsynen i tillräcklig omfattning. Liksom frågan tidigare i detta avsnitt gällde huruvida soft till förvärvsarbetande skulle påverka löneutvecklingen negativt är spörsmålet här om soft till mödrar utan dag-
hemsplats skulle påverka daghemsbyggandet negativt. Men det betyder i så fall att ”en liten fråga driver en stor”, vilket framstår som orealistiskt. Vid tilldelning av daghemsplatser ges hög prioritet åt tvingande försörj- ningsskäl. Hindren för förvärvsarbete inom ifrågavarande grupper är vanligen andra än brist på daghemsplats. SU finner att omfattningen och takten i fråga om utbyggnaden av barnomsorgsresurserna avgörs av helt andra fak- torer än finansieringen av vissa försörjningsbehov som har samband med daghemsbrist.
Det har också framhållits som svårt att i det enskilda fallet konstatera om vederbörande inte kan få daghemsplats. Tillgång och behov är delvis relativa begrepp och kan också skifta från tid till annan. Utredningen vill dock peka på risken för att sådana svårigheter överdrivs. Som regel bör bristen på daghemsplats kunna konstateras för viss begränsad tid. Det bör här sägas att intyg till försäkringskassan skall vara klart formulerat och i enlighet med särskilt formulär som bör utarbetas av riksförsäkringsverket efter samråd med socialstyrelsen.
Kvar blir ett betydande antal mödrar som visserligen inte är sjukskrivna, handikappade eller pensionerade, men som av andra skäl inte anser sig kun- na gå ut i förvärvsarbete även om både arbetstillfällen och daghemsplatser finns. Inte sällan kan arbetsförmågan ha slitits ner utan att rätt till förtids- pension föreligger. För många medelålders eller äldre "hemmafruar” är möj- ligheterna till förvärvsarbete begränsade.
I vissa fall kan barns eller anhörigs sjukdom eller handikapp förorsaka vårdbehov som inte gör det möjligt för vårdaren att ha annat förvärvsarbete. SU finner det skäligt att även i sådana fall soft utgår vid ekonomiskt behov härav. Det bör även här ankomma på den kommunala socialtjänsten att på grundval av kännedom eller efter utredning avge utlåtande, huruvida vård- uppgifterna i det särskilda fallet är så angelägna att de bör anses utesluta för- värvsarbete. SU anser att soft i dessa som i andra fall skall utgöra ett under begränsad tid utgående stöd. Här bör beaktas vad som sägs inledningsvis un- der 17.4.1. SU understryker där sin principiella inställning att soft syftar till att tillgodose mer tillfälliga försörjningsbehov, även om utredningen inte sät- ter någon tidsgräns.
Möjligheterna att genom särskild dokumentation grunda rätt till soft bör som nämnts ovan begränsas till brist på arbete eller daghemsplatser eller vid speciella vårdbehov. Självfallet finns som redan framhållits andra hinder för förvärvsarbete såsom många barn, klen hälsa rn. m. Enligt utredningens me- ning bör emellertid dessa ärenden handläggas i sin helhet inom den kommu- nala socialtjänsten.
17.4.3 Andra alternativ
Andra indelningar eller grupperingar kan falla i ögonen och anses böra utgö- ra grund för rätt till socialförsäkringstillägg.
Etniska grupper e. d.
En sådan tänkbar indelning är exempelvis de i enlighet med SU:s förslag be- gränsade grupper — flyktingar — vilkas socialhjälp staten även framgent skall
”' Fönidspension vid alkoholmissbruk. Ds S l976:4.
15 Prop. 1976/77:44, SFS 1976:1013.
ersätta. Då soft enligt föreliggande förslag skall finansieras av statsmedel kan det förefalla rationellt att lämna ett sådant direkt statsfinansierat bistånd till dem i stället för att staten i dessa fall ersätter kommunerna för den utgivna socialhjälpen. Men tillhörighet till en viss enstaka etnisk grupp e. d. bör inte grunda rätt till soft. En annan sak är att många av dem kommer att få soft därför att de svarar mot de under 1741 redovisade villkoren för rätt till så- dant tillägg.
Persaner med särskilda svårigheter
Ensamma män har särskilt i de större städerna kommit att utgöra en växan- de andel av socialhjälpstagarna. Bland dem finns rätt många personer som förlorat fotfästet på arbetsmarknaden och har missbruksproblem etc. Deras bostadsförhållanden m. m. är ofta otillfredsställande liksom hela deras för- sörjningssituation. Även om det skulle anses önskvärt att säkra deras ekono- miska trygghet via socialförsäkringstillägg kan gruppen inte avgränsas på ett så entydigt och enkelt sätt som skulle behövas i sådant sammanhang. Många kommer dock tidvis att uppbära soft, nämligen under tider som de är sjuk- skrivna resp. arbetssökande. Under vissa andra perioder återigen — då de är varken det ena eller det andra — kommer de att återfinnas hos den kommu- nala socialtjänsten. Dessa personer bör efter reformen bli föremål för försäk- ringskassans och socialtjänstens gemensamma ansträngningar, i första hand för rehabilitering och i andra hand för pensionering. Riksdagen har i novem- ber 1975 bifallit socialförsäkringsutskottets hemställan att hos regeringen be- gära åtgärder i syfte att förbättra möjligheterna till förtidspension vid alkoho- lism. Efter utredning av socialpolitiska samordningsutredningen14 har enligt riksdagens beslut lagändring trätt i kraft den 1 januari 1977.15
17.5 Normer för prövningen
Systemet måste vara enkelt att tillämpa. Prövningen bör baseras på normbe- lopp som varierar med familjens storlek. Normbelopp och bostadskostnad skall utgöra den sökandes beräknade bruttabehov under en bestämd period. Från bruttobeloppet skall frånräknas sökandens inkomster inkl. olika social- försäkringsförmåner, bostadstillägg m. m. under samma period. Inkomster- na bör minskas med förekommande kostnader för barnomsorg och för ar- betsresor. Andra prövnings- och avdragsregler redovisas i fortsättningen un- der 17.5.2 och 17.6.2
Eventuellt kvarstående nettobelopp beräknas utgöra nettobehovet. Detta belopp utbetalas som socialförsäkringstillägg. Är det fråga om speciella utgif— ter utanför den ovan angivna ramen skall den kommunala socialtjänsten be- handla ärendet i denna del.
Vissa naturaförmåner bör räknas som inkomst. I annat fall skulle en per- son som kanske har en god försörjning men låg kontantinkomst kunna bli berättigad till ett oskäligt socialförsäkringstillägg. SU föreslår att inkomst in natura avseende uppehälle beräknas på grundval av riksskatteverkets anvis- ningar(3205).
Bruttobehovet bör fastställas av riksdagen i form av normbelopp, motsva- rande vissa procent av basbeloppet (förslag till beloppsnivåer, se tabell 17.2). Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer bör utfärda övriga regler om hur soft skall beräknas.
] 7.5. 1 Bostadskostnader
Principen bör vara att försäkringskassan räknar med sökandens/aktiska kost- nader för bostaden. Utrymmesstandarden skall bedömas utifrån den aktuella bostadspolitiska målsättningen. Denna har hittills inneburit högst 2 boende per rum. vardagsrum och kök oräknat (norm 2). Den allra senaste bostadspo- litiska utvecklingen rymmer en högre ambition i fråga om bostadens utrym- messtandard. Normen enligt denna ambitionsnivå är högst 2 vuxna per rum, ett barn per rum, vardagsrum och kök oräknat.16 Utrymmesstandarden skall anpassas efter de standardregler som gäller för bostadstillägget.
Vidare omfattar rätten till soft endast den aktuella hyran eller motsva- rande. Till denna räknas retroaktiv hyreshöjning efter överenskommelse eller dom, varvid förutsätts att betalning av det retroaktiva kravet har för- delats på en längre tidsrymd. Kapitalbildande bostadskostnader i form av amorteringar av lån i eget hem o. d. bör inte medräknas i den bostadskostnad som skall ingå i den ekonomiska prövningen i samband med soft.
Rätten till soft omfattar inte hyresskulder.
17.5.2 Uppehälle
Normerna för soft bör vara lika över hela landet. De kommer därigenom att i många kommuner skilja sig från socialbidragsnormerna i samma kom- mun (hör förutsätts att särskilda socialbidragsnormer kommer att finnas även efter det att försäkringskassorna övertagit större delen av mera ren- odlade ekonomiska behov). Då normer konstrueras för soft bör de läggas nära den nivå som socialhjälpen har i kommuner med tillsammans en bety— dande andel av landets befolkning och med relativt sett höga normer.
Det är angeläget att normerna för soft och socialbidrag blir desamma och lika över hela landet. Denna samordning bör i första hand eftrsträvas i frivilliga former. Som framgår av SCB:s undersökning av förhållandena den 1 oktober 1975 (tabell 17.1) är emellertid skillnaderna mellan kom— munerna i fråga om normer fortfarande stora. Det är dock möjligt att en samordning på frivillig väg kan uppnås lättare efter softreformen. I annat fall bör miniminonner motsvarande _softs ersättningsnivåer fastställas cen- tralt.
1 oktober 1975 tillämpade 271 eller 97 % av landets samtliga 278 kommu- ner vägledande normer för socialhjälpen. Basbeloppsanknutna normer hade 262 kommuner eller 94 % av samtliga. S. k. bruttonormer tillämpade 97 kommuner eller 35 %.17
Följande tabell (17.1) sammanställer vissa uppgifter om socialhjälpsnor-
16 Bostadsförsöijning och bostadsbidrag (SOU 1975:51 och 52). Prop. 1975/761145.
17 SM nr S 1976:2. Be- träffande vissa tidigare normuppgifter se ovan 16.2 Socialhjälpsnormer.
'8 De redovisade beloppen som överstiger Stock- holmsnormerna gäller ett fåtal kommuner och kan inte utan vidare anses jämförbara.
mer, existensminimum samt folkpensions- och pensionstiIlskottsnivåer, allt i procent av basbeloppet.
Tabell 17.1 Olika sociala ersättningsnivåer
I % av basbeloppet
Socialhjälp Existens- Folkpension "__ minimum + pensions- ååå??? ååå? 1976- tillskott 1975_ 04-01 1976—07-01 10-01" En vuxen 64— 90 90 95 95+25 = 120 Två vuxna 99—150 150 165 155+50 = 205 Barn 0— 9år 20— 45 30 40 25” Barn 10—15 år 20— 59 45 40 25” Barn 16—19 år 20— 90 55 40 —
” SM anI97612.
'” Enligt garantiregler utgår barnpension från folkpensioneringen och ATP tillsammans med änkepension från folkpensioneringen med minst 40 % av basbeloppet om en av föräldrarna avlidit. Om båda avlidit är barnpensionen tillsammans med barnpension från ATP minst 60 % av basbeloppet(8 kap. 6 & AFL).
Stockholmsnormerna tillgodoser de tidigare ställda kraven. nämligen att nivån för soft borde vara ungefär densamma som socialhjälpsnivån för en betydande del av befolkningen och i övrigt stimulera till höjda nivåer för den behovsprövade ekonomiska hjälpen. 18
Om den föreslagna reformen genomförs kommer en stor del av den tidiga- re socialhjälpen att genom normer för soft få en över hela landet enhetlig nivå. I detta läge, som innebär att kommunen avlastas en stor del av kost- nadsbördan, bör en enhetlig lägsta nivå för den kvarvarande hjälpen införas, även om behovet av särskilda normer för denna hjälp inte blir lika framträ- dande som tidigare. Denna nivå bör anpassas till soft. Här kan återigen erin- ras om att ledamoten Ingemar Andersson i reservation i principbetänkandet föreslog centralt fastställda miniminormer för socialhjälpen.
Tabell 17.1 redovisar även folkpensionsbeloppen. Ingen pensionär med hel pension och pensionstillskott har en lägre allmän pension än ovan angivna 120 % (pensionsberättigade makar tillsammans 205 %). Socialförsäkrings- tillägget kommer vanligen att gälla personer som är betydligt yngre än ål- derspensionärer. De kan så till vida tänkas ha förhållandevis stora kostnader för kläder och diverse hushållsbehov. Å andra sidan är soft avsett att täcka förhållandevis korta perioder i individens liv medan ålderspensionen är livs- varig.
I tabell 17.2 redovisas förslag till nivåer för soft avseende uppehälle med följande basbeloppsprocent.
Tabell [7.2 Förslag till beloppsnivåer exkl. skatt för socialförsäkringstillägg (soft) i % av basbeloppet
Ensamstående 100 Gifta/sammanboende 160 Barn 0— 9år 30 Barn 10—15 år 45 Barn l6—l 7 år 60
Utredningen har i sitt förslag valt att i stort följa Stockholmsnormernas konstruktion men har lagt beloppsnivåerna för de vuxna och för ungdom nå— got högre. En annan viktig jämförelse har tidigare antytts och gäller folkpen- sionerna (inkl. pensionstillskott). Det framgår av tabell 17.1 att folkpensions- nivåerna ligger betydligt högre än normerna för det föreslagna socialförsäk- ringstillägget. SU har också ingående övervägt ett förslag inom kommittén att nivåerna för soft, i varje fall för vuxna, skulle vara desamma som för exis- tensminimum, dvs. 95 % för ensamstående och 165 % för gifta/sammanbo- ende. Men även om vuxenbeloppen harmoniserades skulle nivåerna för barnfamiljerna ändå som regel bli olika. En för samtliga barnåldrar enhetlig nivå (40 %) enligt existensminimimodell kan nämligen enligt SU inte accep- teras för soft. Tabell 17.3 jämför existensminimi- och soft-nivåer för de van-
ligaste familjetyperna.
Tabell 17.3 Beloppsnivåer för existensminimum och soft
Familjetyp Beloppsnivåeri % Skillnad
av basbeloppet
Existens— Soft" minimum En vuxen 95 100 + 5 Två vuxna 165 160 — 5 En vuxen ett barn 135 (BG)-(160) (— 5)—(+25) En vuxen två barn 175 (160H220) (—15)—(+45) En vuxen tre barn 215 (l90)—(280) (—25)—(+65) Två vuxna ett barn 205 (I90)—(220) (—15)—(+15) Två vuxna två barn 245 (DO)—(280) (—25)—(+35) Två vuxna tre barn 285 (250H340) (—35)—(+55)
" Första parentesen inom varje beloppspar i kolumnen innehåller belopp för lägsta och andra parentesen för högsta barnåldersgruppen.
Även om de små skillnaderna i fråga om vuxenbeloppen eliminerades kvarstår, som framgår av tabell 17.3, en kraftig spridning i fråga om familje- belopp. Till detta kommer olika regler både i fråga om bostadskostnaderna och för ändringar av beloppsnivåerna. Existensminimumnivån för ett kalen- derår bestäms av basbeloppet för december året före, medan nivån för social- försäkringstillägget anpassas helt till basbeloppsförändringama. Enbart den- na skillnad betyder vid föreliggande penningvärdesutveckling under ett är mer än skillnaden i utgångsnivåer för vuxna.
Soft anser som angeläget att nivåerna för soft ligger inom samma storleks- ordning som flera andra socialt ersättnings- och garantinivåer av olika slag. Samtidigt står klart för utredningen att det inte är möjligt om ens önskvärt att softs nivåer mekaniskt anpassas till en sådan annan nivå.
17.5.3 Ytterligare prövnings- och avdragsregler
Allmänt barnbidrag räknas inte som inkomst vid prövning i samband med soft.
Ekonomiskt stöd i form av soft skall kunna utgå till hemmaboende barn i gymnasial utbildning. För ungdom t. o. m. 17 år bortses vid den ekonomiska prövningen från förlängt barnbidrag och (det icke inkomstprövade) studiebi- draget i studiehjälpen, som kan utgå till 16—19-åringar. Fr. o. m. 18 år då soft enligt förslaget skall utgå med 100 % bör däremot avdrag göras på samma sätt som hela tiden sker i fråga om inkomst- och behovsprövade tillägg i stu— diehjälpen.
Andra inkomster som kräver särbehandling gäller följande två former av stöd för handikappade.
1. Handikappersättning som utgår med 30, 45 eller 60 % av basbeloppet. Er- sättningen är avsedd att täcka merkostnader på grund av handikappet och skall inte räknas som inkomst vid prövning av rätt till soft.
2. Vårdbidrag för handikappade barn. Detta är skattepliktigt och ATP-grun- dande för den förälder som vårdar barnet. Helt eller halvt bidrag kan utgå. Fr. 0. m. den I juli 1976 uppgår helt vårdbidrag till 145 % av basbeloppet. Vårdbidraget kan främst ses som en viss kompensation för det inkomst- bortfall som barnets omvårdnad medför men skall också täcka merkost- nader på grund av handikappet. SU föreslår att den del av bidraget som motsvarar 60 % av basbeloppet, i förekommande fall efter skatt, inte skall räknas som inkomst för vårdaren. Principerna för hänsynstagande till han- dikappersättning och vårdbidrag blir därmed i stort sett desamma vid den ekonomiska prövningen i samband med soft.
Den som förvärvsarbetar har som regel vissa omkostnader härför. Redan un- der l7.5 föreslår SU att utgifter för arbetsresor skall dras från arbets- inkomsten. Andra fördyrande omkostnaderi samband med arbete kan inte lika lätt preciseras. SU föreslår därför att den arbetsinkomst efter skatt som ingår i det aktuella beslutsunderlaget minskas med 10 %. Avdragen syftar inte till någon ”stimulans” utan avser att kompensera för faktiska omkost- nader i samband med arbetet.
17.5.4 Normnivåerna motsvarar nettobelopp
Som framgår senare under 17.8 föreslår SU att soft beskattas. Det bör då ob- serveras att de i tabell 17.2 föreslagna normerna gäller belopp efter det att skatten är betald. Skulle normerna inkludera skatten måste de givetvis höjas i motsvarande grad. I det senare fallet blir den ekonomiska prövningen en- klare. Utredningens modell innebär en något mera komplicerad prövning eftersom skatteberäkningen måste ha sin utgångspunkt i det (netto-)belopp som skall utbetalas till den försäkrade (är denne enligt den inledande beräk- ningen berättigad till exempelvis 300 kr måste man sedan räkna fram det bruttobelopp som efter skatt ger 300 kr netto). Därmed blir det möjligt att upprätthålla en enhetlig grundtrygghet över hela landet motsvarande den som på en något högre nivå gäller för exempelvis folkpensionerna. Vid till-
lämpning av den andra modellen skulle skillnader ifråga om kommunalskat- ten slå igenom relativt hårt på softs nivåer, som nära motsvarar normalbelop- pen för existensminimum. Enligt utredningens mening bör en annan norm- konstruktion väljas endast om den här föreslagna blir alltför tekniskt kom- plicerad, men enligt sakkunniga uttalanden är så inte fallet.
Tabell 17.3 visar vilka belopp (exkl. hyra) det rör sig om för de vanligaste familjetyperna vid en basbeloppsnivå på 11 000 kr.
Tabell 17.3 Socialförsäkringstillägg —- sedan preliminär skatt avdragits — efter famil- jetyp. Basbelopp 11 000 kr.
Familjetyp Kr./år Kr./månad Ensamstående 11 000 833 Gifta/sammanboende 17 600 1467 Två vuxna, 1 barn 5 år 20 900 I 742 Två vuxna, 2 barn 10,14 år 27 500 2 292 Två vuxna, 3 barn 6,10,15 år 30 800 2 567 Två vuxna, 3 barn12,16,17 år 35 750 2 979
I bilaga 2 redovisas hur de föreslagna prövningsreglerna för socialförsäk- ringstillägget ”slår" under olika förutsättningar.
För den praktiska handläggningen skall de olika normerna finnas uträk- nade även i vecko- och dagbelopp.
17.6 Administration och vissa särskilda regler
17.6.1 Bes/ut
Som framhålls under 16.3 fungerar socialvårdens tjänstemän genom de- legation som beslutsfattare i de allra flesta socialhjälpsärendena. Då det främst är de förhållandevis enkla ekonomiska prövningsrutinerna som för- säkringskassorna övertar är handläggning på tjänstemannaplanet ännu mer motiverad.
Vissa typer av ärenden kan undantagsvis förutsätta avgöranden i annan ordning än genom tjänstemannabeslut, som enligt ovan blir det vanliga tillvägagångssättet. SU vill här bara peka på behovet och anser att frågan hur en sådan särskild beslutsordning skall utformas får lösas i annat sam- manhang.
De ovan redovisade normerna för uppehälle skall i princip anses täcka alla kostnader utöver utgifterna för bostaden. Principen är följaktligen den- samma som i fråga om de 5. k. bruttonormerna inom socialhjälpen. In- riktningen bör vara att förenkla försäkringskassans prövning så långt möjligt.
17.6.2 F örmögenhetsregler
Vid inkomstprövningen bör hänsyn tas till förmögenhet som överstiger visst belopp.
19Prop. 1975/76:145.
De regler som gäller för bostadsbidrag till barnfamiljer samt ensamstående och makar utan barn innebär att 20 % av den del av familjens behållna för- mögenhet som överstiger 75 000 kr. skall läggas till den taxerade inkomsten. Samma förmögenhetsgräns gäller för både makar och ensamstående. Famil- jens sammanlagda behållna förmögenhet enligt självdeklarationen skall upp- ges i ansökan.
För inkomstprövning avseende kommunala bostadstillägg till folkpension gäller att till inkomsten läggs 10 % av den del av förmögenheten som för den som är gift överstiger 60 000 kr, och för annan 75 000 kr.19
Eftersom socialförsäkringstillägget är avsett att tillgodose ett aktuellt eko- nomiskt behov bör det finnas vissa restriktioner för personer som har för- mögenhet, även om villkoren i övrigt uppfylls. Om förmögenheten är pla— cerad i fasta tillgångar eller i rörligt kapital, t. ex. banktillgodohavanden har också betydelse.
Socialutredningen föreslår att rörligt kapital bör beräknas som inkomst till den del det överstiger 50 % av basbeloppet samt
att om den behållna förmögenheten överstiger 5 gånger basbeloppet skall socialförsäkringstillägget endast kunna beviljas under en kortare tid av ka- lenderåret, förslagsvis 3 månader. Sökanden får således tidsfrist under vilken han kan förvandla sina fasta tillgångar till rörliga såvida detta är lämpligt ur försörjningssynpunkt. Vid beräkning av förmögenhet skall ej inräknas kapi- tal i form av egen fastighet, bostadsrättslägenhet e. ö. som sökanden bor i. Att sådant kapital undantas får ses mot bakgrund av att eget hem inte behö- ver utesluta rätt till socialhjälp.
Föreslagna förmögenhetsregler gäller för en var av makar, om båda har rätt till soft.
17.6.3 Periodindelning m. rn.
Reglerna om ersättningstider ifråga om soft måste vara enkla och lätta att tillämpa. Samtidigt skall de möjliggöra en viss smidighet i den ekonomiska prövningen så att resultatet inte blir en onödig återströmning till den kom- munala socialtjänsten.
Den ekonomiska prövningen bör som regel baseras på en period av 30 da- gar. Denna 30-dagarsperiod kan räknat från ansökningsdagen sträcka sig längst 30 dagar bakåt i tiden. Detta är den längsta ”efterskottsberäkning" som bör få göras. Framåt i tiden kan ”förskottsberäkningen" göras för mer än en 30—dagarsperiod. Som framgår nedan kan 30-dagarsperiod innefatta så- väl ”efterskotts-” som "förskottsberäkning". 1 det följande behandlas de oli- ka grupperna var för sig. Här bör observeras den gräns bakåt som 30—dagars— regeln sätter, även om regeln inte upprepas i varje relevant sammanhang un- der punkterna a)—e).
a) Försäkrade som är sjukskrivna eller uppbär ersättning vid arbetsskada el- ler uppbär föräldrapenning. Soft bör räknas från första dagen för sjukskriv- ningen, arbetsskadan eller föräldrapenningen. Kan behovet av soft fast- ställas för flera månader i följd, t. ex. för den som uppbär föräldrapenning, och de ekonomiska förhållandena i övrigt kan beräknas framåt, får beslu-
tet omfatta sådan tid (samma gäller naturligtvis i förekommande fall också de följande grupperna).
b) Arbetslösa. Behovet beräknas fr. o. m. första dagen för arbetslöshet.
c) Pensionärer. Soft kommer här att bli aktuell i första hand för personer vil- kas inkomster som komplement till partiella pensionsförmåner faller bort på grund av sjukdom eller arbetslöshet. Soft bör kunna utgå fr. o. m. första dagen för inkomstbortfallet i form av sjukdom etc. som omfattas av soft.
d) Personer som söker (förskott på) social förmån. Huvudregeln är här som i fråga om övriga grupper att soft inte kan omfatta mer än 30 dagar bakåt i tiden. Det betyder att soft inte avses att retroaktivt täcka hela den period som den förskotterade förmånen kan komma att omfatta (exempelvis tre månader bakåt i tiden före ansökningsmånaden). Vidare bör storleken av soft inte bestämmas av den förskotterade sociala förmånens (väntade) storlek. Dessa ärenden bör prövas efter de normer som gäller för den eko- nomiska prövningen i samband med soft.
e) Arbetande med otillräckliga inkomster m. m. Även här gäller 30-dagars- regeln. De inkomster som uppburits 30 dagar bakåt i tiden räknat från an- sökningsdagen läggs till grund för prövningen.
Beträffande andra grupper som redovisas under ovanstående rubrik i avsnitt 17.4.1 bör gälla att soft beräknas fr. o. m. samma tid som den kompletterade förmånen (exempelvis utbildningsbidrag) utgår, dock inte längre tillbaka än 30 dagar före ansökningsdagen för soft.
Vid förnyad ansökan får som regel den nya beräkningsperioden inte täcka del av beräkningsperioden för närmast föregående ansökan.
1 åtskilliga fall kan det komma att visa sig svårt att göra en beräkning som omspänner 30 dagar. Det kan gälla exempelvis sjukskrivna och arbetslösa med en mycket osäker inkomstbild för den allra närmaste framtiden. Beho- vet av soft kan samtidigt vara akut. Försäkringskassan bör då kunna bevilja soft beräknat på grundval av kortare period.
Utredningens förslag innebär att soft inte är en renodlad vare sig efter- skotts- eller förskottsbaserad förmån.
Om exempelvis en person som är sjukskriven fr. o. m. den 20 april söker soft den 5 maj bör enligt SU:s förslag den ekonomiska prövningen som regel omfatta perioden 20 april-19 maj. Detta är ett av många möjliga exempel på att soft kommer att täcka in båda tidsaspekterna.
Vad som ovan behandlats gäller regler för vilka tidsperioder den ekono- miska prövningen skall omfatta. En annan fråga är vilka principer som bör gälla för utbetalningstider avseende soft. SU anser att socialförsäkringstilläg- get. där så befinns möjligt och lämpligt. bör utbetalas samtidigt som de soci- alförsäkringsförmåner det kompletterar. Månads- eller veckoutbetalningar torde bli mest ändamålsenliga. Självfallet bör frågan inte bedömas enbart ut- ifrån administrativa överväganden. Det är den försäkrades egna önskemål som så långt möjligt bör tillgodoses. Det måste även finnas möjlighet till ut- betalning i nära tidsmässigt samband med ansökan om soft. En kanske inte ovanlig situation blir annars att försäkrade måste söka socialbidrag i avvak- tan på soft.
Enligt utredningens uppfattning bör reformen leda till att socialförsäk-
20 Prop. 1973:l,bil. 7.s. 54.
ringstillägget i stor utsträckning avlöser socialhjälpen (socialbidraget). Utred- ningen har emellertid räknat med att kompletterande socialbidrag skall komma att behövas i vissa fall. I det enskilda fallet kan det också vid bl. a. övergång från det ena till det andra systemet bli så att samtidigt utgår ersätt- ning i form av både soft och socialbidrag. Enligt SU kan dessa komplicerade bidragssituationer inte väntas bli så vanliga att utredningen är beredd att i detta sammanhang föreslå någon särskild reglering. Vid prövningen bör i vanlig ordning hänsyn tas till inkomster i form av soft resp. socialbidrag.
Utredningen föreslår vidare en bestämmelse med följande innebörd: Behöver sökanden uppenbarligen inte tillägget får socialförsäkringsorga-
nen avslå ansökan även om villkoren för rätt till socialförsäkringstillägg är uppfyllda.
Den föreslagna bestämmelsen har en tidigare motsvarighet i reglerna för bostadstillägg. I 1973 års statsverksproposition20 anfördes att den då gällande regeln (SFS 1972z424 & 7) att bidrag kunde beviljas eller ökas när familjein- komsten minskats väsentligt i förhållande till taxeringen borde kompletteras med en motsvarande regel för det fall inkomsten ökat väsentligt. "För att bi- drag inte skall utgå i enstaka fall då det är helt klart att familjens standard trots låg taxerad inkomst är så hög att bidrag inte behövs bör ytterligare en spärregel införas. Den bör innebära att bostadstillägg inte skall beviljas om det är uppenbart att familjen saknar behov av särskilt stöd.”
Detta ledde till att 7 & i kungörelsen (1968z425) om statliga bostadstillägg till barnfamiljer efter ändring fick följande lydelse (1973:378):
7 & Har familjeförsörjarens eller, i fall som avses i 5 & tredje stycket, makarnas sam- manlagda inkomst ökat eller minskat väsentligt i förhållande till vad som framgår av taxering enligt 5 &, bestämmes storleken av bostadstillägget med hänsyn till en beräk— nad bidragsgrundande inkomst för det kalenderår för vilket bostadstillägg skall utgå.
Om det är uppenbart att familj saknar behov av bostadstillägg, får länsbostadsnämn— den besluta att bostadstillägg ej skall utgå till familjen. även om villkoren för rätt till bostadstillägg är uppfyllda.
Förmedlingsorganet skall underrätta länsbostadsnämnden, om förmedlingsorganet finner att andra stycket bör tillämpas.
För socialförsäkringstilläggets del ärinte anknytningen till taxeringen lika påtaglig som för bostadstillägget. Avsikten med den föreslagna regeln är emellertid densamma som för bostadstillägget, nämligen att i de enstaka fall där sökanden uppenbarligen inte behöver soft trots att villkoren härför är uppfyllda får ansökan om soft avslås.
Soft medför ej återbetalningsskyldighet. Följande undantag gäller. Vid förskottering av socialförmån är förmånstagaren skyldig att återbetala soft avseende samma period för vilken han beviljats retroaktiv social förmån. Har någon obehörigen uppburit soft och han har insett eller skäligen bort inse detta skall han återbetala vad han fått för mycket.
17.6.4 Individens eller familjens behov
En viktig fråga är om socialförsäkringstillägget skall administreras utifrån vad man kunde kalla ”individprincipen”. Det betyder konkret att tillägget alltid skulle avse en enskild person (och hans eller hennes omyndiga barn).
Den alternativa möjligheten är att i förekommande fall bygga på en helhets- präglad tillämpning som omfattar hela familjen eller hushållet, dvs. även maken (”familjeprincipen”).
SU framhåller under 17.6.6 nedan att reglerna för socialförsäkrings- tillägget bör så långt möjligt anpassas till vad som redan gäller för den all- männa försäkringen. Då kan konstateras att försäkringsförmånerna vanligen utgår efter ”individprincipen”, dvs. att förmånen och rätten till denna är helt knuten till den enskilda personen. Denna utveckling har under de senaste årens reformarbete markerats genom att barntillägg till sjukpenning m. m. tagits bort, att skillnaderna i pensionsbelopp för ogifta och gifta pensionärer minskats, etc. Fortfarande finns dock kvar vissa socialförsäkringsförmåner som på ett eller annat sätt ansluter mer till ”familjeprincipen". Det gäller främst bostadstillägg. barnpensioner, hustrutillägg och änkepensioner.
Också grunderna för den nuvarande socialhjälpen och det föreslagna soci- albidraget måste tas med i bilden då man skall bygga upp ifrågavarande reg- ler för soft. Även om ShjL utgår från den enskildes behov tillämpas inom so- cialhjälpsverksamheten så gott som undantagslöst en helhetssyn i den me- ningen att prövningen av det ekonomiska behovet omfattari förekommande fall såväl maken som barnen. Skulle man i fråga om soft helt bortse från den princip som gäller för socialhjälpen och som föreslås gälla även för soci- albidraget kommer inte den kommunala behovsprövande ekonomiska hjäl- pen att kunna avlösas av soft på det sätt som utredningen räknat med.
SU anser att grunderna för soft inte kan bygga på bara den ena utan måste baseras på båda principerna. Tillämpningen redovisas nedan utifrån de tre grundläggande situationer som kan förekomma i sammanhanget.
a) Båda makarna har rätt till soft ( 1 7.4.1 , 17.4.2 ovan). Då prövas ärendet i ett sammanhang och normer för gifta/ sammanboende (160 % av basbelop- pet) tillämpas jämte ev. barnbelopp och bostadskostnader. Denna regel an- sluter följaktligen till ”familjeprincipen”.
b) En av makarna uppfyller villkorjör soft. Andra maken har ekonomiska förut— sättningar att helt eller delvis tillgodose makensjörsörjningsbehov. SU anser att i den ekonomiska prövningen skall hänsyn tas till den familjerättsliga underhållsskyldigheten. Ekonomisk prövning efter samma principer som under a). Överstiger familjens inkomster bruttobehovet (bostadskostnad, uppehälle motsvarande 160 % av basbeloppet etc.) avslås ansökan om soft. I annat fall beviljas familjen soft för att täcka det kvarstående beho- vet. Även här gäller ”familjeprincipen”.
c) En av makarna uppp/ler villkor för soft. Andra maken uppfyller inte sådant villkor och har inte ekonomiska förutsättningar att bidra till makens försörj— ning. Det kan här vara fråga om exempelvis en sjukskriven man med en frisk och arbetsför ”hemmafru”, som varken av vårdskäl eller på andra grunder har rätt till soft. SU anser att härvid bör den ovannämnda ”indi- vidprincipen” tillämpas. Principen innebär då att den ekonomiska pröv- ningen omfattar endast den som har rätt till soft — i exemplet mannen. Hela bostadskostnaden och i förekommande fall uppehållet för barnen (med motsvarande avdrag) bör föras på den softberättigades budget då ärendet prövas. Vid prövningen bortses alltså från andra makens ekono-
” Se t. ex. regeringsrät- tens utslag 1975-05-13 (1717—1974) över SCst i Avesta besvär över kam- marrättens i Stockholm utslag 1974-05-21.
22 Jfr beträffande helinac-
korderade ålderspensionä-
rer avsnitt 5.6.8 och SU:s förslag till ändringi 10 kap. 3 & AFL.
miska förhållanden, vilka i enlighet med definitionen på sin höjd kan in- nebära självförsörjning. SU har för grupp c) övervägt att fullfölja ”individprincipen” även då det gäller beloppet, dvs. att behovet för den soft-berättigade maken beräknas efter 100 % av basbeloppet. Det skulle emellertid i förhållande till de båda andra grupperna vara mindre tillfredsställande. Den föreslagna regeln att räkna hela hyran samt kostnaderna för barnen på den softberättigade torde för övrigt som regel ge ett betydligt gynnsammare ekonomiskt utfall än en högre norm men med halverade bostads- och bamkostnader. SU före- slår därför att normen för den softberättigade maken i grupp c) bestäms till hälften av den för gifta/sammanboende, dvs. till 80 % av basbeloppet. Den make som inte har rätt till soft och samtidigt saknar medel till för- sörjningen hänvisas till den kommunala socialtjänsten, vars mer indivi- duella behovsprövning kan resultera i socialbidrag. För att hindra denna uppdelning av ärendet har SU övervägt en regel av innebörden att om inte båda makarna är berättigade till soft skall deras ärende i sin helhet hand- läggas av socialtjänsten. Rätten till socialförsäkringstillägg bör emellertid inte göras villkorlig på detta sätt. SU anser att individprincipen bör tillämpas även i följande situation. In— komster som avser omyndiga barn bör vid den ekonomiska prövningen till- godoräknas endast barnet. Överstiger t. ex. ett underhållsbidrag för en åtta- åring 30 % av basbeloppet bör inte det överskjutande beloppet (såsom sker inom socialhjälpen)21 minska softbeloppet för den övriga familjen. I stället bör man vid den ekonomiska prövningen för soft bortse från barnet och un- derhållsbidraget etc. Samma regler bör enligt utredningen övervägas i fråga om det framtida socialbidraget.
Utredningen föreslår att frågan huruvida en person är sammanboende el- ler inte avgörs efter de regler som AFL innehåller. Dessa innebär att gift per- son som stadigvarande lever åtskild från sin make skall, om inte särskilda skäl föranleder annat, betraktas som ogift. Den som stadigvarande samman- bor med annan skall betraktas som gift om de båda varit gifta eller har eller har haft barn tillsammans. Ansökningsformuläret för soft bör innehålla sär- skilt utrymme, där sökanden uppger vad som gäller i hans eller hennes fall.
Olika regler ifråga om när sammanboendeskap föreligger finns inom skil— da socialpolitiska områden. Hela problemet torde komma att beaktas i social- politiska samordningsutredningens fortsatta arbete. I avvaktan härpå anser SU det mest ändamålsenligt att för socialförsäkringstilläggets vidkommande knyta an till reglerna i AFL.
17.6.5 Utbetalning till annan
Gällande lagstiftning ger samhället möjlighet att i vissa fall utbetala sociala förmåner till annan än förmånstagaren trots att denne är myndig. Så kan för- säkringskassa besluta att utbetala sjukpenning för vissa alkoholmissbrukare till kommunal myndighet eller till vissa anhöriga m. fl. (AFL 3 kap. 18 5). Allmän försäkringskassa kan vidare låta nära och beroende anhörig till per- son intagen i kriminalvårdsanstalt uppbära dennes pension (AFL 10 kap. 2 Ö). Kommun har också i samband med viss vård rätt att uppbära pension
(KK. 25 maj 1962 [nr 3931), etc.22
Socialförsäkringstillägget som sådant torde inte fordra särskilda bestäm- melser av ovanstående innebörd. Huvudregeln för detta tillägg bör bara att kan socialförsäkringsförmån m. m. som soft kompletterar under vissa villkor uppbäras av annan — myndighet eller enskild — bör samma gälla tillägget. Ut- redningen finner inte skäl att för närvarande gå längre. SU har även i tidigare sammanhang hävdat att utbetalningar till annan måste tillämpas restriktivt. Som framgår under 17.6.3 föreslår SU en relativt flexibel periodindel- ning. Här kan i vissa fall övervägas som alternativ till utbetalning till annan att tillägget exempelvis delas upp på flera perioder för att underlätta hushåll- ningen etc.
17.6.6 Samordning huvudregel
Det är viktigt att socialförsäkringstillägget inordnas på ett smidigt sätt i för- säkringsadministrationen. Besvärsordning samt andra former av handlägg- ning med erforderliga regler och rutiner som inte tagits upp här bör så långt möjligt anpassas till vad som redan gäller för den allmänna försäkringen. Detta bör vara en huvudregel.
17.7 Existensminimum och socialförsäkringstillägg m. rn.
SU behandlar i detta avsnitt 5. k. existensminimum i förhållande till social- försäkringstillägget.
1 7.7.1 Syftet med skattemässigt existensminimum
Riksdagen har i mars 1976 beslutat om en samordning av skilda myndighe- ters beslut om existensminimum och samtidigt gjort det möjligt att ta större hänsyn till sociala synpunkter. De nya bestämmelserna gäller fr. o. rn. den 1
april 1976. Rätten till skattemässigt existensminimum förutsätter att särskilda om-
ständigheter skall ha orsakat den låga inkomsten. ”I annat fall skulle den skattskyldige kunna avpassa sin inkomst till en skattefri nivå” framhålls i
propositionen.23
17.7.2 Villkoren för existensminimum
Att inkomsten är så låg att den berättigar till existensminimum skall bero på att inkomsttagaren har nedsatt arbetsförmåga, är långvarigt oförvållat arbets- lös, har stor försörjningsbörda eller på annan därmed jämförlig omständig- het. Skatteutredningen redovisar bl. a. följande ur riksskatteverkets anvis- ningar(RSV Du 1974:13):
Arbetslöshet bör anses långvarig, om den varat under en i princip obruten följd av tre till fyra månader. Stor försörjningsbörda får anses föreligga, om skattskyldig har att försörja tre eller flera barn. För ensamstående skattskyldig, som är huvudsakligen sys- selsatt i förvärvsarbete, kan försörjningsbördan anses stor redan om det finns två barn utan egen inkomst. Stor försörjningsbörda kan även föreligga dels för ensamstående
” Existensminimiregler- na. Delbetänkande av 1972 års Skatteutredning. Ds Fi l975z9. Prop. 1975/ 76:91. Skatteutskot- tets bet. 1975/ 76:32.
24 Existensminimibelop- pen är dock, som framgår av tabell 17.1 , för vuxna högre än Stockholmsnor- mema. Samma gäller för barn i åldern 0—9 år, medan Stockholmsnor- mema är högre för åldrar- na 10—19 år.
med endast ett barn, om barnet är i behov av ständig tillsyn och vård. dels för den som försörjer andra än egna barn, t. ex. syskon utan egen inkomst, och dels för person som måste utge stort underhåll. Jämförliga omständigheter med nedsatt arbetsförmåga, är- betslöshet eller stor försörjningsbörda anges i RSV:s anvisningar vara sådana förhållan- den, som enligt 50 ä 2 mom. andra stycket KL kan utgöra grund för extra avdrag, dvs. bl. a. långvarig sjukdom, olyckshändelse, ålderdom och underhåll av andra närstående än barn, för vilka den skattskyldige ägt tillgodonjuta allmänt barnbidrag. Om flera or- saker åberopas, och ingen av de anförda orsakerna ensam skulle kunna motivera be- frielse från eller nedsättning av skatteavdrag, kan de tillsammans utgöra tillräcklig grund härför.
År 1974 meddelades befrielse från eller nedsättning av preliminärskatteav- drag vid existensminimum i I 218 fall.
17.7.3 Existensminimibeloppens bestämmande
Till grund för bedömningen av existensminimum finns enhetliga normer i form av normalbelopp. Dessa är för ensamstående 95 %, för sammanboende makar och likställda 165 % och för barn 40 % av basbeloppet i december året innan. Normalbeloppen (som finns intagna i tabell 17.1) omfattar alla vanliga levnadskostnader utom bostadskostnad.
Normalbeloppen har som förebild Stockholms kommuns socialhjälpsnor- mer.24 Genom denna avpassning innebär reglerna ökat socialt hänsynsta- gande. Därmed torde ett problem som företrädare för socialvården kritiserat ända sedan 1950-talet i stort sett vara ur världen, nämligen att människor måste söka socialhjälp därför att existensminimibeloppen (normalbeloppen) är för låga. '
Basbeloppet för december månad är enligt de nya bestämmelserna avgö- rande för det kommande årets normalbelopp. Dessa är således oförändrade under kalenderåret.
17.7.4 Förhållandet mellan socialförsäkringstillägg och existensmini- mum
Vissa personer med socialförsäkringstillägg blir berättigade till existensmini- mum och slipper att betala t. ex. preliminärskatt helt eller delvis. Andra där- emot skulle inte vara berättigade till existensminimum. Då måste försäk- ringskassan vid beräkning av soft ta hänsyn till vad den försäkrade betalat i skatt på den redovisade inkomsten.
Rent tekniskt bör inte detta vålla några problem. Preliminärskatt skall, då så behövs, dras efter den skattetabell eller det jämkningsbeslut som sökan- den uppvisar vid ansökningstillfället på försäkringskassan.
För sökanden kan det under vissa inkomstförhållanden vara förmånligt att inte ha något jämkningsbeslut när ansökan om soft görs. Den summa som då betalas in för hans räkning i preliminärskatt avräknas sedan den slut- liga skatten. I vissa lägen kan inbetalningen resultera i överskjutande preli- minär skatt. Även om sådana situationer inte blir vanligt förekommande bör möjligheterna för sökanden att erhålla jämkning uppmärksammas av försäk- ringskassan.
I och för sig är det önskvärt att normalbeloppet för existensminimum och
normerna för soft är så lika som möjligt. I fråga om makar och ensamstående skiljer också endast 5 procentenheter mellan de föreslagna procentsatserna av basbeloppet. För barn utgör existensminimum 40 % av basbeloppet utan hänsyn till ålder. Föreslaget soft för barn har liksom många socialhjälpsnor- mer tre intervaller beroende på åldern. SU anser inte att soft kan ha samma belopp för exempelvis ett spädbarn och för en ungdom högt upp i tonåren.
Normalbeloppet för existensminimum under ett kalenderår baseras, som tidigare nämnts, på förhållandena i december månad året innan. Det är inte lämpligt att vid avsevärda prishöjningar binda socialförsäkringstillägget på motsvarande sätt. Ett sådant ”årsbetraktande” är väl också mindre motive- rat för de under ett år ofta tillfälliga socialförsäkringstilläggen. Treprocentsre- geln (] kap. 6 & AFL) och basbeloppets höjd innebär också en spärr mot små basbeloppshöjningar. 300 kr är det lägsta basbeloppstillägg som kan före- komma (maj 1977 basbelopp 11.100 kr). Då socialförsäkringstilläggen inte kan anpassas till periodiciteten i ovanstående mening för existensminimums normalbelopp skulle beloppsnivåerna ofta komma att skiljas åt under ett år även om procentsatserna (för åtminstone vuxna) var desamma. Då samord- ningen ändå inte kan bli fullständig får det anses tillräckligt att de båda an- ordningarnas nivåer ligger nära eller i varje fall inte skiljer sig mycket från varandra.
17.8 Beskattning och pensionsgrundande inkomst för ATP
17.8.1 Hela beloppet bör ligga till grund
Flera olika socialförsäkringsförmåner är beskattade och utgör pensionsgrun- dande inkomst för tilläggspension (ATP). Exempel härpå är sjukpenning och ersättning från arbetslöshetsförsäkring. Det naturligaste är att socialförsäk- ringstillägget behandlas på samma sätt som flera av de förmåner tillägget skall komplettera. Detta innebär att soft både blir skattepliktigt och görs in- komstgrundande för ATP.
Vissa problem finns dock ifråga om beräkning av den pensionsgrundande inkomsten för ATP. En av de faktorer som bestämmer hur stort soft blir är antalet familjemedlemmar. Att låta försörjningsbördan bli av betydelse för den pensionsgrundande inkomstens och därmed pensionens storlek kan sä- gas strida mot de grundläggande principerna för förvärv av ATP—poäng. Men strängt taget tillämpas en liknande princip ifråga om de i sin helhet ATP- grundande vårdbidragen, som avser att kompensera både vårdarens/bidrags- mottagarens inkomstbortfall och merkostnader för barnets handikapp. Vida- re kan det nya pensionsgrundande särskilda Studiestödet för vuxna utgå till den som under fyra år intjänat ATP-poäng eller vårdat eget barn under tio år eller vårdat handikappad eller motsvarande under samma tid. Även här kan alltså vård av eget barn vara ATP-grundande.25
De rent praktiska fördelarna av att göra på motsvarande sätt ifråga om so- cialförsäkringstilläggen är betydande. Kravet på ett enkelt administrativt för- farande kan inte tillgodoses om endast en viss del av tillägget skall vara ATP-grundande. I flertalet fall blir emellertid frågan inte alls aktuell. År 1974 fördelades familjer med socialhjälp på följande sätt. 25 Prop. 197523.
25 Följande räkneexempel visar hur socialförsäk- ringstillägget för barn skulle påverka tilläggs- pensionens storlek. Medelpoäng 3,5 vid 10 000 kr i basbelopp = 21 000 kr i ATP/ år Ett år bland de 15 bästa med 5 600 kr i soft = 240 kr högre ATP/ år Två bland de 15 bästa med 5 600 kr/år i soft = 420 kr högre ATP/ år Tre år bland de 15 bästa med 5 600 kr/åri soft = 660 kr högre ATP/ år.
Barnantal Procent av hjälpfallen 0 64 1—2 27 3 eller flera 8
99
Familjer med många barn utgör, trots stora hjälpbehov, en liten andel av hjälpfallen (de stora familjerna är relativt ovanliga i hela befolkningen). Hjäl- pens varaktighet låg på omkring 4 månader i genomsnitt. För t. ex. en en— samstående med 3 barn (3, 10, 17 år) som har helt tillägg kan barnens tillägg väntas höja den ATP-grundande inkomsten med omkring 5600 kr vid en hjälptid av 4 månader under ett år. Detta får ses som ett räkneexempel. Det torde inte bli så vanligt att helt tillägg utgår. Tillägget kommer att redu— ceras av olika inkomster; i det givna exemplet kan man räkna med bidrags- förskott. Den framtida pensionen grundas på inkomsterna under "de 15 bäs— ta åren". Är med socialförsäkringstillägg torde ofta komma att falla utanför denna femtonårsperiod och kan då endast öka antalet kvalifikationsår (maxi- malt 30).25
Om socialförsäkringstillägget görs skattepliktigt kommer de faktiska in- komsterna att bättre än eljest överensstämma med de genom beskattning re- dovisade inkomsterna. Detta har viss betydelse när rätten till en social för- mån är knuten till den beskattningsbara inkomsten.
Här kan också erinras om uppgifterna under 16.5.1 som utvisar lägre pen- sionspoäng bland socialhjälpstagarna än inom hela befolkningen. Också detta förhållande talar för att tillägget bör göras pensionsgrundande även om ef— fekten i form av högre ATP beräknas bli av begränsad betydelse.
Utredningen har diskuterat vissa tekniska förenklingar som går ut på att administrativa rutiner i form av inkomstredovisning och beskattning av soft skulle begränsas till en gång per kalenderår, etc. SU har emellertid för sin del inte ansett sig kunna initiera en annan handläggning än den som gäller i övrigt. Visar sig tekniska och administrativa förenklingar i fråga om skatteredovisningar etc. möjliga utan att försämra reformens mate- riella innehåll är det givet att dessa enklare lösningar skall väljas.
Vidare har dryftats huruvida man genom ett "tak” bör begränsa soci- alförsäkringstilläggets pensionsgrundande betydelse. Soft kommer att till all- ra största delen gälla relativt små och tillfälliga belopp. SU anser av bl. a. des- sa praktiska skäl att hela socialförsäkringstillägget bör göras pensionsgrun- dande.
Vad ovan sagts avser A-skattebetalare. Av de ca 600 000 B-skattebetalare som finns i landet torde en mycket liten andel bli aktuella för soft. Från skat- tesynpunkt kommer deras ärenden emellertid att utgöra en komplikation, om soft i deras fall skulle beskattas vid källan. De erlägger själva sin prelimi- närskatt enligt särskild debitering. Vare sig skattebeloppet utbetalas direkt till sökanden eller redovisas av försäkringskassan som uppburen skatt med- för tillvägagångsättet svårigheter. Samma gäller frågan huruvida socialför- säkringstillägget skall anses falla utanför eller inom ramen för den tidigare inkomst — eventuellt enligt särskild preliminär deklaration och taxering —
som grundar preliminärskatten. Ligger det innanför kommer beskattning av soft att innebära en dubbelbeskattning.
Soft och sjukpenning 'är visserligen i detta sammanhang inte fullt jäm- förbara. SU finner ändå övervägande skäl för att de båda ersättningarna i skatteavseende behandlas lika då de utgår till B-skattebetalare, dvs. att försäkringskassan i dessa fall inte gör skatteavdrag.26
17.8.2 K varskatt och socialförsäkringstillägg
Kvarskatt innebär att skatteuttaget — för exempelvis extrainkomster — varit för lågt. Detta har möjliggjort en högre levnadsstandard än som svarar mot inkomstläget. Kvarskatten skall betalas underjanuari — april året efter tax- eringsåret. Ifrågavarande skatt medför i princip en motsvarande sänkning av levnadsstandarden. Den enskilde betalar s. a. s. i efterhand den tidigare för höga levnadsstandarden. Det skulle inte vara tillfredsställande om soft ut- gavs därför att den försäkrades nettoinkomst på grund av kvarskatt kommit att understiga aktuell beloppsnivå för prövning av soft. Vid denna prövning får därför bara preliminärskatten frånräknas inkomsten. I sådana fall med kvarskatt där försäkringskassa avslår ansökan om soft bör den försäkrade tillrådas att, om så inte skett, hos lokala skattemyndighe- ten ”ansöka om existensminimum” samt vända sig till den kommunala so—
cialtjänsten ifråga om ekonomisk hjälp.
17.8.3 Vissa registreringsfrågor m. m.
Under 17.6.4 behandlas vissa handläggningsfrågor utifrån vad som kallas individ- och familjeprinciperna. Här återstår att klara ut vissa frågor om registrering m. m. av soft-ärenden som avser gift person. Är bara ena maken berättigad till soft är svaret givet; den av makarna som har rätt till soft skall självfallet registreras för ärendet.
Har båda makarna rätt till soft kan man även då välja en individuell regist- rering och på dem båda uppdelad utbetalning och beskattning. Ett sådant förfarande skulle visserligen vara administrativt mer betungande än om en- dast ena maken registreras för soft inklusive skatt. En enkel regel kunde då vara att den som har ”lägsta" folkbokföringsnumret, är äldst, av makarna re- gistrerades för socialförsäkringstillägget.
Eftersom soft föreslås bli pensionsgrundande är det principiellt mest till- fredsställande med uppdelning på båda makarna då båda har rätt till soft. Det vore emellertid administrativt enklare att också i pensionsavseende registre- ra hela ärendet på ena maken. Även i fråga om utbetalningen kan man tänka sig flera modeller, bl. a. ett för båda gemensamt belopp som utbetalas till en- dera av makarna.
Utredningen har stannat för att föreslå en handläggning efter ”indi- vidprincipen". Det betyder här att om båda makarna har rätt till soft skall var och en av dem registreras (endast) för det socialförsäkringstillägg han eller hon beviljats samt påföras pensionsgrundande skatt för beloppet, som också utbetalas direkt till den som beviljats detta. Det är följaktligen bara den eko- nomiska prövningen som i dessa fall företas efter ”familjeprincipen” medan den efterföljande handläggningen föreslås utgå från "individprincipen".
26 Jfr skatteutskottets be- tänkande 1975/ 76:50.
17.9 Kostnader och finansiering
17.9.1 Vissa beräkningar
Det är av flera orsaker svårt att beräkna kostnaderna för det socialförsäk- ringstillägg som skall utbetalas av försäkringskassorna enligt den modell som tidigare redovisats. Ett underlag för kostnadsberäkningarna utgör anta- let s. k. kompletteringsärenden som redovisas ovan i avsnitt 16.5.
Kostnaderna för utgiven socialhjälp utgjorde år 1975 ca 590 milj. kr. brutto i löpande penningvärde exkl. administrationskostnader. Med stöd av beräk— ningarna under 16.5.5 skulle en försiktig bedömning tyda på att ungefär hälf- ten av kostnaderna för den behovsprövande ekonomiska hjälpen i ett över- gångsskede kommer att falla på socialförsäkringstillägget. Samtidigt talar vissa förhållanden för att de totala kostnaderna, dvs. för soft och socialbi- drag, kommer att öka genom reformen. Således medför en norm för försäk- ringstillägget som är lika i hela landet vissa kostnadsökningar. Som tidigare redovisats ligger socialhjälpsnormerna på olika nivåer och föreslagen norm innebär en anpassning uppåt.
En osäker faktor är vilka attitydförändringar införandet av ett socialför- säkringstillägg medför. Om människorna blir mer benägna att utnyttja sina rättigheter när prövningen av det ekonomiska behovet sker under förenk- lade former hos försäkringskassan så kommer också kostnaderna att öka.
Följande kostnadskalkyl kan göras.
Socialförsäkringstillägg som ersätter kommunal socialhjälp (ca 50 % av 1975 års socialhjälps- kostnader) 300 milj.kr. Preliminär skatt (40 %) 200 milj.kr. Kostnad i 1975 års priser exkl. 500 milj.kr. administrationskostnader
Med 10 % årliga prisstegringar skulle kostnaden år 1978 uppgå till ca 665 milj.kr. exkl. administrationskostnader. Av nämnda 665 milj.kr. utgör 265 milj.kr. skatt, varför nettobeloppet stannar vid 400 milj.kr.
Det framgår av det tidigare sagda att beräkningen är osäker.
17.9.2 Finansiering genom statsmedel
I det följande redovisas kortfattat tre olika alternativ (a—c) ifråga om finansie- ringen av den ekonomiska hjälp som här diskuteras.
a) Ett alternativ är att kommunerna har kvar kostnadsansvaret även för den del av den ekonomiska hjälpen som utgår i form av soft. I likhet med vad som överenskommits beträffande bidragsförskotten skulle kommunerna betala kostnaderna för såväl utbetald hjälp som för administration.
b) Ett annat alternativ är att kostnaderna för den del av den ekonomiska hjäl- pen som utbetalas av försäkringskassorna finansieras av staten eller genom arbetsgivaravgifter på samma sätt som socialförsäkringen. Bl. å. de
försäkringsförmåner som socialförsäkringstillägget kan komplettera fi- nansieras på följande sätt år 1976, uttryckt i procent (efter Regeringens budgetförslag 1976/77. Sammandrag. Stockholm 1976).
Tabell 17.4 Finansiering av olika socialförsäkringsersåttningar år 1976. Procent
Arbets- Staten Egen avgift Summa givar- från de avgift försäkrade Sjukförsäkring inkl.
föräldraförsäkring 85 15 100 Arbetslöshetsförsäkring 25 60 15 100 Folkpension (exkl. kbt) 62 38 100 ATP 100 100 Yrkesskadeförsäkring 100 100
c) Det tredje alternativet, som SU förordar, innebär att ifrågavarande kost- nader finansieras helt av staten. En sådan ordning utgör då en del av ut- redningens förslag om hur frågorna om statens medverkan vid finansie— ringen av den kommunala socialtjänsten skall lösas. Om staten svarar för kostnaderna anser utredningen det möjligt att tillskapa en för hela landet gällande enhetlig grundnivå för socialförsäkringstillägget. Socialbidraget kommer visserligen även i fortsättningen att finansieras av kommunerna men omfattningen minskas avsevärt. Alternativet innebär också en kost- nadsutjämning mellan kommunerna (som framgår nedan av kap. 19 mot- svarade kostnaderna för utgiven socialhjälp exklusive administrations- kostnader år 1974 en utdebitering från kr. 1:67 till kr. 0:03). Vidare medför alternativet administrativa förenklingar i jämförelse med andra bidragsru- tiner.
17.10 Förutsättningar att omdana socialvården
Om försäkringskassorna i enlighet med förslaget kommer att svara för hu- vudparten av den ekonomiska hjälp som f. n. utgår i form av socialhjälp får kommunerna ökade resurser till andra sociala ändamål. Sådana resurser bör enligt socialutredningens mening resultera i ökade satsningar på andra for- mer av behandling och vård inom den framtida socialtjänsten. Inte minst bör de förebyggande insatserna förstärkas. Behov av en sådan utveckling har utredningen starkt understrukit i sitt principbetänkande. Ett allvarligt hinder för denna utveckling är, som framgår av bl.a. remissbehandlingen, det tunga tryck socialhjälpsärendena utgör på den kommunala socialvården. Förslaget ger enligt utredningens mening nya och ökade möjligheter att om- dana den nuvarande socialvården i enlighet med de riktlinjer som dragits upp i principbetänkandet. Utöver erforderliga personalresurser kommer den- na omstrukturering att kräva en kraftig utveckling av sättet att arbeta (”me- todik vid social arbete”) i nära anknytning till forskning och utvecklingsar- bete, vartill kommer behovet av en omfattande utbildningsverksamhet.
274 kap. 2 & AFL. RSV:s cirkulär 5/1975. Cirkulä- ret ger riktlinjer för reha- biliteringsgrupps(reha- grupp)arbete.
17.11 Samarbete med den kommunala socialtjänsten
Behovet av samarbete mellan socialvården och försäkringskassorna är sedan länge stort. I utredningens principbetänkande ingår också bl. a. försäkrings- kassorna som en viktig samarbetspartner i den organiserade samverkan SU skisserar (s. 426 ff, 434). Införande av soft kommer att påverka samarbetet både kvalitativt och kvantitativt. Det nuvarande stora antalet förfrågningar från socialförvaltningarna till försäkringskassorna om utgående socialförsäk- ringsförmåner etc. i enskilda socialhjälpsfall kan då kraftigt nedbringas. Istäl- let torde behovet av ett mera kvalificerat samarbete komma att framträda tydligare än nu. Det förefaller troligt att införande av soft ökar samarbetsbe- hovet på följande sätt.
Gränsdragningyrågor
Särskilt i ett inledningsskede kan det tänkas råda osäkerhet huruvida försäk- ringskassan eller socialtjänsten skall handlägga ett visst ärende. Det kommer givetvis att tendera till att öka kontakterna mellan de båda verksamheterna. I det långa loppet bör emellertid kompetens- och gränsdragningsfrågorna bli fåtaliga. Rätten till socialförsäkringstillägg har nämligen ganska väl precise- rats och kan ytterligare klarläggas. Detta gäller både de grupper av personer eller de situationer som tillägget avser liksom de ekonomiska förutsättning- arna samt under vilken tid tillägget kan utgå.
R ehabiliteringsfrågor
Reformen bör leda till ett ökat samarbete främst i rehabiliteringsfrågor. Inte minst det kommunala socialbidraget har SU tänkt sig bli av både förebyg- gande och rehabiliterande betydelse liksom borgenslån och näringshjälp utanför socialbidraget. Också den allmänna försäkringen har en rehabilite- ringsinriktning. Detta bör skapa förutsättningar för ett viktigt samarbete. För att detta skall fungera måste organisation och tekniker för sådan samverkan utarbetas. En fråga är exempelvis hur den s.k. 90-dagarsgransltningC-n'27 skall tillämpas ifråga om socialförsäkringstilläggen; Enligt SU:s mening är det vidare angeläget att den kommunala socialtjänsten blir representerad i försäkringskassornas centrala och lokala rehabiliteringsgrupper.
Samarbete i förebyggande syfte, rn. m.
En form av förebyggande insatser utgör den uppsökande verksamheten. En annan är socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen. Frågan blir här hur försäkringsorganisationen med sina stora register- och statistikresurser skall kunna förse socialtjänsten med adekvata sociala-ekonomiska faktaun- derlag för nämnda verksamhet. Sådana data får inte lämnas ut för annat ändamål än det ursprungligen avsedda. Även med denna begränsning bör det dock vara möjligt att finna vägar för erforderlig information, som kan vara nyttig i samhällsplaneringen etc.
SU har, som redan nämnts, i principbetänkandet dragit upp vissa riktlinjer
för samarbetet mellan bl. a. socialvården och den allmänna försäkringen. Härtill kommer de ytterligare samarbetsbehov som skisserats ovan med an- ledning av socialförsäkringstillägget. Sammanfattningsvis kan sägas att ett omfattande samarbete finns redan och att de praktiska behoven torde kom- ma att tvinga fram ett ännu längre gående samarbete. SU anser det ändå inte tillfyllest med en sådan mer ”spontan” utveckling. RFV och socialstyrelsen bör därför gemensamt pröva den fortsatta utformningen av denna utbyggda samverkan. Genom bl. a. viss försöksverksamhet bör man utifrån de av SU skisserade riktlinjerna precisera samverkansformerna tekniskt och organisa- toriskt.
SU vill i sammanhanget understryka behovet av en nära samordning av socialförsäkringsorganisationen och socialtjänsten. Detta är motiverat inte bara i glesbygdsområden. Även i de befolkningstäta områdena bör en samordning utvecklas. Det är en fördel om båda funktionerna kan samlo- kaliseras i socialcentraler etc.
Den som inte är berättigad till soft kan ha rätt till den kommunala social- tjänstens socialbidrag, som bygger på en friare prövning av det individuella behovet. Försäkringskassan bör därför, om den helt eller delvis avslår en an- sökan trots att det kan antas föreligga ett visst hjälpbehov, hänvisa sökanden till den kommunala socialtjänsten. Vidare bör socialtjänsten tillhandahålla ansökningsblanketter och även i övrigt förmedla ansökningar om soft.
”:=" ".l”. ...llql'lgfl'l' pluti' tå ',,l' inla' rum" rr
l ”,,'" ..
.vtr trail" namn "wit-"t'
__å'lgau'rr' ingripa”, | *& ai'udtonon'jr.h
. ' )F'åbnmli.,|)r.g| —
' oli-amt brunt-- ,, Wiel-tor '.."
t'- . ....
j,, ".. .. '. .,".. '__| .' |
" ' " ,. .ir'.'. , ..
' ._ l|_,, |'.'Q.,,- [likt,-. ,, HI '. .., "| '.'t,,,,", ?"
'-'| ' ' ' , IllAllJ,-'lllil' , '. | -' | --.' -'-__l "T'-ä'”? |_,, .rl |..,,|,|.|, , u.dh .,--- Låhfuu . ""Ir : :| 1 "»9' | n'rr ,.rtärlrlf'
. ,,,rr ' || —1_l'l"u '*| -- ':-4 , "' " ' " '-'-' Heat.-alle; , tiil-'; r-u. " .*1759 a|-äh" q—gä7åäff
|_
, 1 I? 'Ifll I "" ,,_ _ , |. ,_ "'in'-'i"? r' .i | ,, HEJ-||."- 'i av, _ ll , , ,. , — —.'r' ' , , _ . ...,, |,., = ,. L'I'r-l- M'Il'p'1"""+"' '|' _ -' ". » ' " llr ": | 1 " I " IR ,'E-I .' ,, _ " :"I'fii'il"llr"1,'f'-i# , ,, . ..
' . ,f,,'.',,,_.,1.-'F','-'rl'|"&&
. ' ,j- ' ,t " L'r' ' " _ åriga-,-
i,'ji' ("* ll- "in FH", -.. H*W'w.
,h iu'p.._3. _ A+ u.. bwfärumg+ f'h' ,, 1 1111 ,,ul || , ' .. ,,, ...,f, "'.!! I'H'W,"m ! in.pl4.raz.-' '_H”
_ . , ._ .w. . ,., , ..d
-' 1 |. . ':.. f_- .- r...'.".-. _lU' "-"'""" "
-"' , ., lir-':'?" ,,.|"'—:?'l5r"'"
_g' ,, o....,'-. i ' ' . _. .. , 55:52.- g,. - ";-..'lljlä'zf,
__ 1' La" ' . ' l|'-".t. .. '... ' ,in'-r'rii'.h' "" '- , 'T'IJ' ll t'| ,,,, .
".
'i'...
' ":-. -.,
:-ntf W” Sfi t'
.. -. _ -,'"' "'; .- -'-...,|-...._;r, ,- '-',',l'r.'_f_,_',l",_,»,"".',-',, . ,- ,. .. ,'._.,l,..,ti|,.i,'-.,'. Ja,-” , ,,,, _.,,',I 'i_|'. ""'d"T'r ,,,,-,,t',= ' "",,-,"-':'|"|i(,' |_,|-|',|l,,l|, -|. ,. | |" i, _ ”_ "r _'i '_,"l- ,,?f',"' || ,,;lr: , ,, , _ |t""m'f : b,f,|i"ir|c | T,,"r'f, Sffr-Til
i ' .; "' ' 'TL'J.','=,.,|,' ,','i'ifl
18. Socialbidrag — försörjnings- och rehabiliteringsstöd
SU har i principbetänkandet relativt utförligt behandlat frågan om den kom- munala behovsprövade ekonomiska hjälpen (s. 252—266). Föreliggande för- slag om socialförsäkringstillägg fordrar praktiskt taget inga ändringar av vad SU säger i principbetänkandet. Det följer av att den kommunala behovsprö- vade hjälpen kommer att ha kvar uppgifter som SU i principbetänkandet lyf- te fram, nämligen förebyggande och rehabiliterande insatser. Som exempel kan nämnas bidrag till bosättning och annan hemutrustning, hjälp att ordna upp ekonomin (”ekonomisk sanering”), betalning av hyresskulder liksom vissa andra utgiftsändamål vilka överskrider de normer som gäller för soft. Det ligger i sakens natur att socialbidrag till ändamål av ovanstående slag inte kan regleras genom beloppsnormer. Även bidrag till försörjningen kom- mer att finnas kvar, om än "| avsevärt mindre omfattning än nu. Så kan bli fallet med exempelvis en familj som behöver ekonomiskt bistånd men som (ännu) inte skrivits in i försäkringskassan. Sådana bidrag till försörjningen kan och bör vara normreglerade. Se i övrigt om socialbidraget avsnitt 3.6.3 och kap. 4 i förevarande betänkande.
Som framgått tidigare förutsätter SU att med socialförsäkringstilläggets er- sättningsnivåer samordnade normer införs för de socialbidrag som kommer att kunna normeras. Det är, som framgår av exempel ovan, ingen tvekan om att det kommunala socialbidraget i vissa fall kommer att fordra normer, även om behovet inte blir på långt när så vanligt som nu. Enligt SU:s mening bör miniminormerna göras identiska med de normer som föreslagits för soci- alförsäkringstillägget. Därmed skulle ett stort steg tas mot ett grundskydd som har en enhetlig nivå i många olika behovssituationer och över hela lan- det.
Socialutredningen har övervägt frågan om inte socialbidraget bör beskattas och göras ATP-grundande på samma sätt som socialförsäkringstillägget. Svårigheterna är emellertid betydligt större här. Exempelvis engångsutbetal- ningar med betydande belopp till rehabiliteringsändamål lämpar sig inte för beskattning. En uppdelning av socialbidraget på beskattade och inte beskat- tade förmåner framstår inte heller som ändamålsenlig. SU anser övervägan- de skäl tala för att socialbidraget inte beskattas.
Förutom i fortsättningen av detta kapitel behandlas frågan om ersätt- ningsskyldighet i kap. 11 och 12.
1sou 196837.
2 Prop. 1969:76 med för- slag till lag om begräns— ning av samhällsstöd vid arbetskonflikt m. m.
3 Statsutskottets utlåtande 192330.
18.1. Behovsprövat ekonomiskt stöd vid arbetskonflikt
I detta avsnitt behandlar SU relativt utförligt frågan om ekonomisk hjälp, motsvarande den nuvarande socialhjälpen, vid arbetskonflikt. Anledningen är följande.
I betänkandet Koniliktdirektiv1 med förslag till begränsning av samhälls— stöd vid arbetskonflikt tog den sakkunnige inte slutlig ställning till behovet av neutralitetsbestämmelser om socialhjälp utan menade att frågan borde lö— sas av socialutredningen. Det tyckte också remissinstanserna. Föredragande departementschefen fann ”denna ståndpunkt välgrundad" och ansåg sig ”kunna utgå från att denna utredning tar upp frågan om socialhjälp vid ar— betskonflikt i hela dess vidd”.2
Sedan länge gäller grundsatsen att samhället skall stå neutralt vid arbets- konflikt mellan arbetsgivare och arbetstagare. Samtidigt skall samhället bl. a. genom socialhjälpen svara för att den enskilde i olika situationer inte lider nöd. Föreliggande redovisning talar för att kommunerna på ett i stort sett tillfredsställande sätt lyckats utforma en praxis för socialhjälp i samband med arbetskonflikt. Frågan bör emellertid rättsligt regleras.
Som framgår av det följande föreslår SU att samhällets ekonomiska stöd i samband med arbetskonflikt skall vara återbetalningspliktigt. Främst därför anser SU att det ekonomiska stödet bör utgå i form av socialbidrag och inte som socialförsäkringstillägg, eftersom det senare i största möjliga utsträck- ning skall utgå utan återbetalningsskyldighet.
18.1.1. Bakgrund
Frågan om samhällets ställning vid arbetskonflikt aktualiserades först på 1920-ta1et. Då infördes vissa riktlinjer för rätten till arbetslöshetshjälp. Som princip fastlades att samhället inte bör stödja någon av parterna i en konflikt.
Den tidigare fattigvårdslagen hindrade inte att ekonomisk hjälp lämnades till personer som berördes av konflikt. Några speciella regler för hur hjälpen skulle bedömas fanns inte. Kommunerna intog i allmänhet en restriktiv hållning. Fattigvård utgavs endast till ett fåtal konfliktberörda.3
Den praxis som utformades i kommunerna på grundval av fattigvårdsla- gens allmänna riktlinjer gäller i huvudsak även i dag. Hjälp gavs i regel inte till den koniliktindragne själv. Däremot ansågs hans minderåriga barn ha rätt till hjälp samt förälder som med hänsyn till barnens vård inte kunde för- värvsarbeta. Hjälpen kom därigenom indirekt den konfliktdrabbade själv till del. Ersättningsskyldighet förelåg men det var mera sällan som hjälpen åter— krävdes.
18.1.2. Gällande regler
Den som till följd av arbetskonflikt inte kan försörja sig och sin familj är i princip ersättningsskyldig för frivillig socialhjälp han själv fått och för obligatorisk socialhjälp som lämnats till make och barn. Kommer kommun och ersättningsskyldig inte överens om betalningen kan kommunen föra talan hos länsstyrelse inom en preskriptionstid av tre år. Återbetalning får inte utkrävas om den ersättningsskyldige genom att återbetala beloppet eller
någon del av det skulle komma att sakna erforderliga medel till underhåll till sig och de sina eller om andra synnerliga skäl talar emot krav. Kom- munerna har möjlighet att efterge ersättningsskyldigheten (jfr kap. 12). Under förarbetena till lagen om socialhjälp berördes inte närmare för- hållanden vid arbetskonflikt. Föredragande departementschefen avvisade emellertid socialvårdskommitténs förslag att inordna de kommunala kon- tantunderstöden vid arbetslöshet i socialhjälpen.4 Han hänvisade till att sär- bestämmelser i så fall skulle behövas om bl. a. avstängning från rätten till socialhjälp i vissa konfliktsituationer. Sådana regler ansågs stämma dåligt överens med den obundenhet som borde utmärka socialhjälpen och dess- utom bereda socialnämnderna betydande tillämpningssvårigheter. Socialstyrelsen har angivit som riktlinjer att
den som deltar i strejk eller är föremål för lockout kan inte få obligatorisk socialhjälp, även om den ersättning han får från sin fackförening inte räcker till hans uppehälle. Däremot kan make/maka och barn. vilka är beroende av vederbörandes inkomster. vara berättigade till sådan hjälp i den mån de i övrigt uppfyller förutsättningarna här-
för.5
Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att socialnämnden inte är skyl- dig att utge socialhjälp direkt till den som deltar i konflikt på arbetsmarkna- den. Den kan däremot utge frivillig socialhjälp för vilken mottagaren är åter- betalningsskyldig. Det står nämnden fritt att efterge återbetalningsskyldig- het. Make och barn kan vara berättigade till socialhjälp.
18.1.3. Begränsning av samhällsstöd vid konflikt
En ny lag om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt infördes år 1969.6 Lagen innebär att den som strejkar eller är föremål för lockout inte skall kunna beviljas utbildnings- och flyttningsbidrag, arbetslöshetshjälp, ar- betslöshetsförsäkring, studiemedel och studiehjälp sålänge konflikten pågår. Det bör anmärkas att olika socialförsäkringsförmåner däremot inte begrän- sas i en konfliktsituation.
Lagen reglerar inte socialhjälpen vid arbetskonflikt. I förarbetena till lagen samt i den utredning som föregick förslaget behandlades dock socialhjälpen tämligen utförligt.7 Det hävdades att kommunerna varit återhållsamma med att lämna socialhjälp till i konflikt indragna personer. Vid behov har minder- åriga barn och eventuellt make/maka erhållit socialhjälp. Den konfliktberör- de har delvis kunnat tillgodogöra sig hjälpen och därmed nödtortigt kunnat försörjas. Socialhjälpen torde som regel ha avsett personer med stor försörj- ningsbörda eller andra som inte skiljer sig från de grupper vilka brukar vända sig till socialvården. Frivillig socialhjälp har meddelats i endast mindre om- fattning. Den standardsänkning som socialhjälpens ringa storlek medför i förhållande till normala förvärvsinkomster ansågs tillsammans med återbe- talningsskyldigheten utgöra en garanti för samhällsneutraliteten.
Utredningen angående en begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt ansåg det vara en brist i socialhjälpslagen att socialnämnderna kunde efterge ersättningsskyldigheten vid arbetskonflikt. Den sakkunnige övervägde att föreslå begränsningar i denna rätt men avstod med hänvisning till socialut- redningens arbete. Som redan nämnts tar förarbetena till lagen om begräns—
4sou 1950:11; prop. 195511775. 75.
5 Råd och anvisningar från socialstyrelsen nr 41 Socialhjälpslagen. No- vember 1974.
6 Lag 14 maj 1969. SFS 1969z93—100.
7 Prop. 1969z76; SOU 1968:37.
8 Year Book of Labour Statistics 1975. ILO, Ge- neve1975,chap.IX1n- dustrial disputes. tabell 27. Aven Walter Korpi behandlar ämnet i en arti- kelserie under rubriken "Den nya strejkbilden” i LO-tidningen 197617—9.
ning av samhällsstöd vid arbetskonflikt inte slutlig ställning till behovet av neutralitetsbestämmelser när det gäller socialhjälpen.
18.1.4. Allt fler arbetskonflikter
I betänkandet Konfliktdirektiv konstaterades att kommunernas erfarenheter av socialhjälpsbehov i samband med konflikt på arbetsmarknaden intill år 1968 i stort sett begränsades till 1945 års metallkonflikt. Efterfrågan på soci- alhjälp vid arbetskonflikt hade fram till år 1968 varit obetydlig.
Efter år 1968 har antalet konflikter stigit kraftigt. Siffrorna är emellertid internationellt sett fortfarande jämförelsevis låga.8 Under hösten 1969 och vintern 1970 uppstod en serie konflikter som till sin omfattning och långva— righet var utan motsvarighet under de närmast föregående årtiondena. Näs- tan uteslutande rörde det sig om s. k. vilda strejker. Mest känd är gruvkon— flikten vid årsskiftet 1969/70. Under 1970-talets första hälft har det årliga antalet arbetskonflikter fort— satt att vara avsevärt högre än under 1950- och 1960-talen. Det gäller både antalet arbetsinställelser, antalet berörda personer och antalet förlorade ar— betsdagar. Statistiken över arbetskonflikter är i viss mån ofullständig och osäker. En uppfattning om utvecklingen ger dock de uppgifter som sam- manställs av statens för]ikningsmannaexpedition (tabell 18.1).
Antalet arbetsinställelser, berörda personer och förlorade arbetsdagar. har mer än fördubblats under den senaste femårsperioden jämfört med närmast föregående femårsperiod. Till den höga siffran direkt berörda arbetstagare och förlorade arbetsdagar år 1971 bidrar en omfattande lockout av vissa statsanställda. År 1975 har högsta antalet strejker i den årsserie som tabell 18.1 redovisar. Flertalet är s. k. vilda strejker som i allmänhet är kortvariga och berör ett inte alltför stort antal arbetstagare. Undantag finns, exempelvis den omfattande och långvariga skogskonflikten under år 1975.
Utvecklingen ger vid handen att allt fler kommuner har kommit att ställas inför socialhjälpsbehov bland konfliktberörda.
Tabell 18.1 Arbetsinställelser åren 1964—75
År Arbetsinställelser Antal direkt berörda Förlorade _ __ arbetsdagar. Totalt Därav Arbets— Arbets— 1 OOO-tal
strejker tagare givare
1964 14 14 1 922 14 34 1965 8 8 248 8 4 1966 26 25 29 436 26 354 1967 7 7 90 7 0 1968 7 7 379 7 1 1969 41 40 9023 36 112 1970 134 134 26 669 211 156 1971 60 59 62 919 161 839 1972 44 44 7 100 37 10 1973 48 48 4 250 41 1 1 1974 237 237 26 997 237 58 1975 290 290 37 511 290 358
18.1.5. Kommunernas erfarenheter och praxis
Under gruvkonflikten vid årsskiftet 1969/70 kom socialhjälpen att spela en roll som kanske bara metallstrejken år 1945 uppvisar en motsvarighet till. Gruvstrejken varade i drygt två månader och berörde omkring 5 000 arbetare i Svappavaara, Kiruna och Malmberget. Strejken var avtalsstridig, vilket in- nebar att strejkunderstöd från fackförbundet inte utbetalades.
Den kommunala socialvården ställdes här inför en praktiskt taget helt ny situation. Någon enhetlig beredskap inför en arbetskonflikt fanns inte. Var- ken socialhjälpslagen. centrala riktlinjer eller tidigare erfarenheter gav anvis- ningar om hur hjälpbehov på grund av konflikt skulle bedömas. Många befa- rade en anstormning av hjälpsökande. Det visade sig emellertid att antalet hjälpsökande inskränkte sig till under 10 % av samtliga strejkande. Flertalet sökande var unga familjer med minderåriga barn, höga bostadskostnader och betydande fasta utgifter.9
Socialnämnderna i de berörda kommunerna försökte eliminera eller be- gränsa de strejkandes hjälpbehov genom att aktivt medverka till ansökning- ar om uppskov med betalning av hyror samt amorteringar, avbetalningar m. m. Vidare informerades de strejkande på ett tidigt stadium om möjlighe- terna till och villkoren för socialhjälp.
I de fall dessa förebyggande åtgärder inte var tillräckliga utgavs socialhjälp till minderåriga barn och i förekommande fall deras vårdare (mödrar). I be- gränsad utsträckning lämnades även socialhjälp till den konfliktberörde själv. Någon klar åtskillnad mellan obligatorisk och frivillig socialhjälp gior- des inte. Socialhjälpen återkrävdes endast i ett mindre antal fall. Orsakerna härtill var flera. Hjälptagarna hade svårt att betala beroende på under strej- ken ackumulerade utgifter etc.
Socialutredningens förfrågningar
SU har genom telefonförfrågningar till sociala centralnämnderna i ett antal kommuner sökt kartlägga de senaste årens erfarenheter och nämndernas praxis angående socialhjälp vid arbetskonflikt.10
Nästan samtliga tillfrågade 12 nämnder har under det senaste året haft so- cialhjälpsärenden i samband med arbetskonflikt. Sammantaget rör det sig uppskattningsvis om drygt ett hundratal fall i dessa kommuner. Generellt gäller enligt kommunerna att det är några få procent av dem som deltar i ar- betskonflikt som behöver socialhjälp.
I regel har kommunerna inte utfärdat särskilda riktlinjer för socialhjälp till konfliktdrabbade. Ett undantag är Stockholm, där särskilda riktlinjer fast- ställdes år 1971.” Enligt dessa utgår socialhjälp i princip inte till en i konflikt indragen person, men den konfliktdrabbades familj kan få socialhjälp enligt 12 ;” ShjL. För denna socialhjälp föreligger återbetalningsskyldighet.
Även Göteborg har riktlinjer från samma år12 och de överensstämmer i huvudsak med Stockholms. I Göteborgsanvisningama påpekas dock att kommunen har möjlighet att utge frivillig socialhjälp till exempelvis ensam- stående. Det understryks vidare att man skall vara restriktiv med eftergift av återbetalningsskyldigheten i dessa fall.
I övriga tillfrågade kommuner med erfarenheter av socialhjälp vid arbets-
9 Det föreligger ett antal uppsatser (stencil) av soci- alhögskolestuderande om socialhjälp i samband med arbetskonflikt. Här kan nämnas Karin Avestig m. fl.: Socialhjälp under gruvstrejken 1969—70(So- cialhögskolan i Umeå 1970), Per Ostberg: Social- hjälp under arbetskonflikt (Socialhögskolan i Oster- sund, 1976), Ulla Brors- son: Samhällsstöd vid ar- betskonflikt (Socialhög- skolan i Stockholm 1976).
10 De kommuner som till- frågats är: Arjeplog, Ar- vidsjaur, Eskilstuna, Gö- teborg, Kiruna. Malmö. Munkfors. Norrköping. Stockholm, Umeå, Vin- deln, Åsele.
” Stockholms stads social- nämnd. Utsänt ärende nr 57/1971.
12 Göteborgs socialförvalt— ning. CS-meddelande 3/71.
” Se kap. 4 ovan,jfr prin- cipbetänkandet s. 252 f.
” En liknande bestäm- melse i 39 & ShjL har föl- jande lydelse:
Anspråk på ersättning för socialhjälp må icke bifal- las, om den ersättnings- skyldige genom att återbe— tala kostnaden eller någon del därav kan antagas komma att sakna erfor- derliga medel till under- håll för sig och de sina el- ler eljest synnerliga skäl tala mot bifall till ersätt- ningsanspråket.
Se vidare kap. 12 ovan.
konflikt överensstämmer praxis i stort med ovan redovisade riktlinjer. Ofta har sociala centralnämnden haft samråd med närliggande kommuner. När det gäller det fåtal ensamstående konfliktberörda som söker socialhjälp va— rierar dock bedömningen. Vissa kommuner ger vid akut behov frivillig soci- alhjälp enligt 13% ShjL medan andra i princip avslår sådana ansökningar. Generellt torde kommunerna vara restriktiva med frivillig hjälp.
I fråga om krav på återbetalning av utgiven socialhjälp är likaså praxis nå- got varierande. I vissa kommuner tillmäts ersättningsskyldigheten större be- tydelse och utnyttjas i högre grad än i andra.
Ingen av de tillfrågade kommunerna med erfarenhet av socialhjälp vid ar- betskonflikt sade sig ha haft några större bedömningssvårigheter med dessa fall. Inte heller hade man upplevt socialhjälpen som stridande mot samhälls- neutraliteten. Ingen sade sig känna till att arbetsgivare i konflikt hade reage- rat negativt på att socialhjälp lämnats.
18.1.6. Socialutredningens överväganden och förslag
Gällande riktlinjer och kommunernas praxis i fråga om socialhjälp vid ar- betskonflikt synes fungera tämligen tillfredsställande i fråga om avvägning- en mellan trygghet mot nöd och samhällsneutralitet. Neutralitetstanken fö- refaller vara allmänt accepterad inom kommunerna, och trots uppgången i antalet konflikter på arbetsmarknaden torde antalet socialhjälpsbehövande konfliktdrabbade vara begränsat.
Socialbidrag till konfliktberörda bör utgå efter de grunder SU föreslagit i fråga om kommunal behovsprövad ekonomisk hjälp”, lämnas efter indi- viduell behovsprövning och beräknas efter samma normer eller riktlinjer som för övriga hjälpsökande. Några särbestämmelser för behovsprövningen i konfliktfallen bör således inte finnas. Förslaget om rätt till socialbidrag i här berört avseende står även i god överensstämmelse med de nordiska harmo- niseringsträvandena inom socialhjälpen (principbetänkandet s. 137 ff.) som socialutredningen tidigare sökt tillgodose i förslagen om socialbidrag. Det nordiska förslaget innebär i princip att samhället skall skydda mot nöd oav- sett anledningen till nödsituationen. I överensstämmelse härmed skall soci- alhjälp kunna utgå även vid arbetskonflikt men den skall i sådant fall vara förenad med återbetalningsskyldighet.
Även SU anser det med hänsyn till neutralitetskravet motiverat att före- skriva återbetalningsskyldighet för socialbidrag som utgivits i samband med arbetskonflikt. Den föreslagna bestämmelsen kommer således att utgöra ett undantag från huvudregeln att socialbidrag inte är återbetalningspliktigt.
Återbetalning bör emellertid icke få utkrävas om den ersättningsskyldige genom att återbetala socialbidraget eller någon del därav skulle komma att sakna medel till försörjningen eller om andra synnerliga skäl talar mot åter- krav.14
I övrigt anser SU det inte vara erforderligt att i lagen inta några särbestäm- melser i fråga om personer i arbetskonflikt. Utredningen vill endast under- stryka betydelsen av att konfliktberörda som söker socialbidrag omgående informeras om återbetalningsskyldigheten.
1817. Socialtjänstens övriga åtgärder
Det förekommer som sagt att socialvården aktivt medverkar till att hjälpsö- kande som är i konflikt begär betalningsanstånd med hyror, elräkningar, lån, avbetalningar m. m. i syfte att minska behov av socialhjälp. Enligt ut- redningen bör den konfliktberördes situation bedömas efter samma grunder som andra hjälpsökandes. Så långt medverkan till betalningsanstånd etc. kan vara motiverad i andra ärenden bör den vara det i ”konfliktärendena”. SU anser att akut behov av ekonomiskt stöd här bör tillgodoses i samma ord- ning och på samma sätt som i alla andra socialbidragsärenden.
Flera socialnämnder har vid SU:s förfrågan enligt ovan påtalat att ett bety- dande antal konfliktdrabbade söker ekonomisk hjälp utan att ha några förut- sättningar att beviljas stöd. Orsaken är oftast att de inte känner till de villkor som gäller för socialhjälp. Sådana problem kan i viss mån reduceras om soci- altjänsten i god tid informerar om villkoren för socialbidrag.
18.2. Behovsprövat ekonomiskt stöd till vissa studerande
Avsnitt 18.2 behandlar bl. a. frågan om och i så fall hur högskolestuderande bör ha tillgång till de ersättningsformer som enligt utredningens förslag skall avlösa den nuvarande socialhjälpen. Som framgår av det följande har man från studenthåll kritiserat den nuvarande socialhjälpen. Även utredningens förslag om soft aktualiserar frågan.
Utredningens ståndpunkt är att brist på medel till försörjningen i samband med eftergymnasiala studier inte bör grunda generell rätt till vare sig social- försäkringstillägg eller socialbidrag.
När det däremot gäller studier i gymnasieskola bör den kommunala soci- altjänsten där så erfordras lämna ekonomiskt stöd till yngre för att studierna skall kunna fullföljas.
18.2.1. Gällande regler
Med undantag för barn under 16 år har en studerande som anser sig förhind- rad att arbeta på grund av studier ingen rätt till socialhjälp. Kommunerna har möjlighet att efter särskild prövning ge 5. k. frivillig socialhjälp vid studier.
Frågan om socialhjälp till studerande berördes inte närmare i förarbetena till ShjL. Där framhölls endast att dåvarande möjlighet för skoldistrikten att ge hjälp till barnens skolgång skulle överföras till socialhjälpsorganen. Vida- re konstaterades att socialhjälpen avseende barn under 16 år även skulle om- fatta kostnader för deras undervisning.
I övriga centrala anvisningar och riktlinjer berörs inte frågan.
18.2.2. S tudiestödet
Inom studiehjälpen har studiebidragen, det 5. k. förlängda barnbidraget, in- ackorderingstillägget och resetillägget ökats åren 1973—75. De selektiva stö- den i studiehjälpssystemet, dvs. de inkomst- och behovsprövade tilläggen
har emellertid inte förbättrats i motsvarande utsträckning. Det inkomstprö- vade tillägget utgår t. ex. med samma belopp som när det tillkom för drygt tio år sedan. Kretsen bidragsberättigade har dessutom minskat. För tio år se- dan utgick ca 80 000 inkomstprövade tillägg. Idag utgår ca 16 000.
På studiemedelsområdet har bl.a. det återbetalningsfria studiebidraget höjts och de sociala trygghetsreglerna har förstärkts. Vidare har en särskild sjukförsäkring införts år 1975. Men även studiemedlen har delvis urholkats och visat sig otillräckliga.
Det särskilda Studiestödet till vuxna har visserligen tillkommit och även förbättrats fr. o. m. år 1976. Då infördes särskilda vuxenstudiebidrag, timstu- diestöd m. m. Stödet utgår emellertid endast till en begränsad grupp och i huvudsak för studier på grundskole- och gymnasienivå.
Sammantaget innebär de studiesociala reformerna åren 1973—1975 att be- hovet att kompletterande hjälp från den kommunala socialvården finns kvar. Socialutredningen anser det angeläget att utbyggnaden av det studieso- ciala stödet fortsätter och att studiebidragen utformas så att behov av kom- munal behovsprövad ekonomisk hjälp i sådana fall inte skall behöva uppstå.
SU vill här erinra om att studiestödutredningen (U 1976:16) inom kort kommer att framlägga förslag till riktlinjer för det studiesociala stödet. En- ligt vad SU erfarit kommer dessa riktlinjer att utformas med bl. a. det målet att ingen som bedriver studier skall behöva vara beroende av ekonomiskt stöd av socialhjälpskaraktär.
18.2.3. Kommunernas bedömning av de studerandes behov
Sveriges förenade studentkårer anför i en skrivelse den 30 juli 1972, som överlämnats till socialutredningen, att behandlingen av de studerande i soci— alhjälpshänseende skiljer sig mellan olika orter. I skrivelsen påstås att en på- taglig diskriminering av de studerande äger rum på de flesta kårorter. Man hävdar att studier är en lika legitim sysselsättning som förvärvsarbete.
SU har genom telefonförfrågningar till ett antal kommuner. bl. a. kårorter- na Stockholm, Göteborg, Uppsala, inhämtat uppgifter om hur hjälpsökande studerande vanligen bedöms.
Det visar sig att det inte råder några större skillnader mellan kommunerna i praxis vare sig i fråga om studerande i eftergymnasial utbildning eller elever i gymnasieskola och grundskola.
Allmänt kan sägas att kommunerna har som huvudprincip att inte bevilja socialhjälp till studier på universitetsnivå etc. Det anses att sådana studier bör finansieras i generella former via det statliga Studiestödet. Hjälp beviljas endast i vissa undantagsfall. Det kan exempelvis gälla familjer där tillfällig hjälp lämnas till minderåriga barns uppehälle, personer som på grund av sjukdom och handikapp har svårigheter att klara studierna på avsedd tid, studerande som endast har kort tid kvar till examen och behöver viss hjälp under denna tid. Det skall således föreligga synnerliga skäl eller ett akut be- hov. Praktiskt taget aldrig utgår socialhjälp mera kontinuerligt till högre stu- dier. Enda undantagen här är när socialvården ger rehabiliterande socialhjälp i förebyggande syfte.
Även om det är svårt att närmare bedöma utvecklingen. förefaller kom—
munerna ha den erfarenheten att behovet av socialhjälp till studerande på eftergymnasial nivå är endera konstant eller har minskat något under senare tid.
När det gäller studerande i åldrarna 16—19 år i gymnasieskola eller grund— skola är praxis avsevärt mildare. I regel beviljas socialhjälp för fullgörande av studierna på dessa nivåer. Det händer att hjälpen ges mera fortlöpande. Någ- ra noggrannare prövningar av studielämplighet och studieresultat görs nor- malt inte.
18.2.4. Förslag till riktlinjer för socialbidrag till studerande
Förslaget om socialförsäkringstillägg innebär bl. a. ekonomiskt stöd vid be- hov i utbildningssituationer som föranleder utbildningsbidrag och vuxen- studiestöd. Utgår socialförsäkringstillägg till föräldrar skall hemmaboende ekonomiskt beroende omyndiga barn som studerar i gymnasieskola e. d. medräknas. I övrigt är det den kommunala socialtjänsten som får pröva an- sökningar om ekonomiskt stöd.
Socialutredningen anser rent principiellt att det inte är en uppgift för soci- alvården att svara för den enskildes kostnader i samband med studier. Grundregeln bör därför vara att socialbidrag inte skall ges till studerande som i övrigt är arbetsföra. Från den grundregeln måste emellertid undantag kunna göras, då det är fråga om vissa akuta situationer.
I särskilda fall på eftergymnasial nivå torde således socialtjänsten komma att behöva träda in med kompletterande socialbidrag. Några närmare regler för hur dessa ärenden skall bedömas kan inte ges. Det får bli en bedömning från fall till fall. Som allmän riktlinje bör gälla att socialbidrag till studier skall lämnas endast om särskilda skäl föreligger. Det kan exempelvis gälla personer med partiella studiehinder på grund av sjukdom, handikapp, rehabiliterande åtgärder i förebyggande syfte, studerande med minderåriga barn etc. Då bör beaktas att också en mycket tillfällig hjälp ibland kan ha positiva följder, om den förebygger ett hotande allvarligt studieavbrott.
När det gäller yngre elever på grundskole- eller gymnasieskolenivå bör den kommunala socialtjänsten, om så behövs, medverka till att utbildningen kan fullföljas. I nuvarande utbildningsläge i vårt land bör undervisning t. o. m. gymnasieskolan eller motsvarande betraktas som skälig levnadsstan- dard. Självfallet bör socialtjänsten tillse och medverka till att de studerande erhåller det studiesociala stöd de är berättigade till. Bl. a. mot bakgrund av att detta stöd försämrats kan det dock vara nödvändigt, särskilt i familjer med en i övrigt besvärlig ekonomisk situation, att socialbidrag ges återkom- mande till elever på dessa utbildningsnivåer. Några särskilda prövningar av studiemeriter bör inte föregå beslut om socialbidrag i dessa fall.
150s51975:155.242 rr.
16 Det kan visserligen hävdas att hela hjälpfor- men skall ha en förebyg- gande och rehabiliterande inriktning (jfr ShjL 14 &: ”Socialhjälpen bör lämnas på sådant sätt, att den be- hövande såvitt möjligt blir i stånd att för framtiden genom eget arbete försörja sig och de sina”). Det skulle emellertid stämma illa med språkbruket att kalla t. ex. bidrag till någ- ra dagars uppehälle för ”rehabiliteringsbidrag" e. d.
18.3. Utbetalning av socialbidrag
SU har övervägt frågan om försäkringskassan bör utbetala även socialbi- draget, medan kommunen svarar för beslut och f1nansiering.
Många socialförvaltningar använder checkar eller andra anvisningar som kan lösas in i banker och postkontor. Systemet fungerar tillfredsställande. Skulle försäkringskassorna överta utbetalningarna måste socialförvaltningen utfärda utbetalningsanvisning, beslutsbesked e. d. För förvaltningens del skulle ett övertagande knappast innebära någon rationalisering i strikt mc- ning. Inte heller den fortsatta hanteringen (efter socialförvaltningens hand- läggning) skulle betyda någon förenkling.
Man får emellertid till stånd en mer enhetlig handläggning i fråga om själva utbetalningsdetaljen om även utbetalningen av socialbidrag förläggs till försäkringskassorna. En sådan utbetalningsordning skulle också troligen få till följd att socialbidraget i den allmänna uppfattningen jämställdes mer med socialförsäkringstillägget än med den tidigare socialhjälpen.
Utredningen är därför i princip positiv till en sådan mer långsiktig lösning men anser samtidigt att frågan bör avgöras slutgiltigt efter det att vissa praktiska erfarenheter vunnits i fråga om den föreslagna reformen angående socialförsäkringstillägg.
18.4 ”Socialbidrag” i stället för ”socialhjälp”
Det stora flertalet remissinstanser hade inget att erinra mot SU:s förslag att ändra den kommunala behovsprövade ekonomiska hjälpens beteckning från ”socialhjälp” till "socialbidrag"”. Utredningen har övervägt om nu ak- tuellt reformförslag motiverar att namnförslaget ”socialbidrag” omprövas. Till de förslag som övervägts hör ”grundbidrag” och ”rehabiliteringstillägg”. Ingen av termerna griper emellertid över hela verksamheten.16
SU vidhåller därför sitt tidigare namnförslag ””socialbidrag"". Benämning- arna "grundbidrag" och ”rehabiliteringsbidrag” kan lämpligen beteckna de båda angivna direkta ändamålen med det föreslagna socialbidraget. Samti- digt bör framhållas att i förslaget till socialtjänstlag har inte lagts fast någon särskild benämning på det ekonomiska biståndet.
19. Reformen i ett målperspektiv
SU har i principbetänkandet förordat fortsatta allmänna reformer för att bl. a. reducera socialhjälpsbehoven. Därigenom kunde också de mot den enskilde närgående behovsprövningarna minskas. Förslaget om socialför- säkringstillägg svarar väl mot dessa intentioner.
Av de övergripande mål som SU tidigare föreslagit är det särskilt trygghets- och jämlikhetsmålen som förslaget om soft angår. Något försök till full- ständig utvärdering skall inte göras.
När det gäller trygghetsmålet vill utredningen endast framhålla att soft kommer att bli en del av det grundläggande ekonomiska trygghetssystem som den allmänna försäkringen utgör. Den kommunala socialtjänsten bör samtidigt få ökat utrymme för andra former av stöd och behandling i fråga om personer och familjer som är i behov härav. Även detta bör öka trygg- heten.
Utifrån jämlikhetsmålet skiljer sig föreliggande förslag knappast från det tidigare eller från aktuella socialhjälpsförhållanden. Det betyder att hur vik- tigt socialförsäkringstillägget än blir för den enskilde mottagaren får det ändå bara marginella utjämningseffekter totalt sett. I en begränsad mening är emellertid föreliggande förslag överlägset: det går ut på en avsevärd ut- jämning av bidragsnivåerna över hela landet, vilket innebär ett viktigt steg mot en samordnad grundtrygghet med enhetlig nivå. Även denna del av förslaget, en garanterad miniminivå, torde emellertid vara viktigare från trygghets- än från jämlikhetssynpunkt.
Att förslaget innebär ett stort steg emot en mer enhetlig och heltäckande grundtrygghet betyder inte att reformen svarar mot de modeller för en "ge- nerell minimigaranti”, som lanserats och diskuterats främst internationellt men även i Sverige. Här avses sådana diskuterade socialpolitiska generella ansatser som "allmänt folkbidrag”, "negativ inkomstskatt", ”inkomstga- rantikonto" etc. Utan att gå in på någon omfattande systematisk jämförelse vill utredningen framhålla att de senare syftar till att på synnerligen allmänna villkor ”ersätta" (delar av) det nuvarande trygghetssystemet — däribland vissa inkomstprövade anordningar — med mera generella bidrag.1 Social- försäkringstillägget däremot bygger på och kompletterar det nuvarande trygghetssystemet och riktar sig till ekonomiskt resurssvaga. Så till vida liknar soft mera de engelska ”supplementary benefits” men även här är likheterna begränsade. Reformen har en delvis särpräglad konstruktion sam- tidigt som den svarar mot huvudlinjer i svensk socialpolitik.
1 Generella minimigaran- timodeller redovisas och diskuteras bl. a. i Kart- läggning av samordnings- frågor i det socialpolitiska bidragssystemet (Ds S 197514), kap. 8.
data m. m. om verksamhetens omfattning och inriktning bli en viktig del i det planeringsunderlag som det framtida reformarbetet kommer att kräva.
Ett utbyggt samarbete mellan socialförsäkringen och den kommunala so- cialtjänsten i förebyggande och rehabiliterande syfte är en viktig hörnsten i socialutredningens reformförslag. Den föreslagna förenklade handläggning- en för att täcka ekonomiska hjälpbehov har visserligen sagts kunna medföra att personer med sammansatta problem inte får sina behov tillräckligt till- godosedda. Samma anmärkning kan emellertid riktas gentemot nästan alla allmänna reformer. Sådana uppfattningar har dock inte fått hindra upp- byggnaden av en allmän pensionering, sjukförsäkring, ekonomiska anord- ningar för barnfamiljerna etc. Om det sociala organets möjligheter att hjälpa ekonomiskt kan vara en fördel i vissa behandlingssituationer så kan den i andra vara en nackdel, särskilt ifråga om motivation för behandlingen. Målet måste vara att allmänheten av fri vilja efterfrågar erforderlig behand- ling. Det kommer att ställa stora krav på de framtida sociala tjänsterna, som måste bli så anpassade att människor vill ha dem. Alltför lätt tänker man sig att individuella svårigheter orsakar ekonomiska behov (av soci- alhjälp). Men ofta är det ekonomiska behov som orsakar individuella svå- righeter.
Beräknade eller tänkbara konsekvenser av förslagen sammanfattar SU slutligen i följande punkter. 1.Ökad och utvidgad ekonomisk grundtrygghet. 2.Enklare för sökanden genom att försäkringskassan klarar hela det eko-
nomiska försörjningsbehovet i många fall där nu även socialvården måste kopplas in. 3.Förenk1ad administration, bl. a. genom att försäkringskassan redan har de flesta uppgifter som behövs för den ekonomiska prövningen och genom att denna koncentreras till socialförsäkringen. 4.Läggs en stor del av de ekonomiska ärendena på försäkringskassan får kommunens sociala personal tid till mer kvalificerad vård och behandling. Skall socialvården kunna förnyas i enlighet med socialutredningens inten- tioner är det nödvändigt att lättnader i arbetsbördan som den föreslagna reformen medför utnyttjas för att möjliggöra denna förnyelse. 5.Socialförsäkringstillägget utgår efter samma grunder i hela landet. 6.Kvarvarande socialbidrag bör så långt normer är tillämpliga baseras på samma beloppsnivåer som soft. Därigenom kommer den föreslagna refor- men att i ännu högre grad utgöra en grundtrygghet för medborgarna med en för hela landet enhetlig nivå. 7.Försäkringskassan har nästan alla människor kontakt med tidigare. Ak- tuell forskning visar också att allmänheten har en positiv inställning till försäkringskassan och den allmänna försäkringen. Denna positiva inställ- . ning torde även komma den föreslagna nya verksamheten till del. 8.Kostnaderna mellan kommunerna kommer att utjämnas. År 1974 mot- svarade kostnaderna för utgiven socialhjälp (brutto och exkl. administra- tionskostnader) en utdebitering från kr. 1:67 till kr. 0:03. 9.Brister i försäkringssystemet kan klarläggas enklare, vilket torde bli av be- tydelse för det fortsatta reformarbetet. 10. Stor effekt i förhållande till kostnaderna. Trots att förslaget innebär en för- enklad prövning inriktas det nya socialförsäkringstillägget klart på grupper med ekonomiska hjälpbehov.
Familjetyp, ålder
Ensamstående män utan barn. antal i tusental Procent 16—29 år Procent 30—49 år Procent 50—66 år Procent 67— år
Ensamstående kvinnor utan barn. antal i tusental Procent 16—29 år Procent 30—49 år Procent 50—66 år Procent 67— år
Ensamstående kvinnor med barn, antal i tusental Procent 16—29 år Procent 30—49 år Procent 50—66 år Procent 67— år
Gifta/ samboende par utan barn, antal i tusental Procent 16—29 år Procent 30—49 år Procent 50—66 år Procent 67— år
Gifta/ samboende par med barn, antal i tusental Procent 16—29 år Procent 30—49 år Procent 50—66 år Procent 67— år
Samtliga hjälpfall antal i tusental Procent 16—29 år Procent 30—49 & Procent 50—66 år Procent 67— år
1965 1970 1971 40 75 85 26 37 42 29 30 30 28 22 20 17 11 8 34 47 48 12 25 31 14 13 14 36 29 27 38 33 27 18 28 21 44 52 54 48 43 41
8 5 5 18 25 26 4 12 20 13 17 20 43 37 36 40 34 26 26 46 59 24 36 38 58 51 53 17 10 9
1 1 1
136 222 250 21 33 38 31 32 33 38 20 19 10 15 11
1 Ensamstående män med barn utgör en ringa andel av samtliga familjer med social- hjälp (jfr. tabell 16.5), varför de inte medtagits i denna bilaga. 2 Åldern avser den person som socialhjälpen registreras på.
1972
87 44 30 19
7
47 36 15 26 23
33 55 41
5
25 24 19 32 26
59 38 53
9
252 40 33 17
9
1973
86 44 30 18
7
47 38 16 25 22
34 54 42
4
24 26 20 31 22
53 38 53
9
244 41 33 17
9
1974
79 44 31 18
7
42 39 16 24 22
32 54 42
4
20 30 21 28 21
45 37 54
8
221 42 34 16
9
|.1_ .. ..
..|; _| .' | r:” EU;! "1le Flj
||.|r' ri1|
|)|' "I-|
'|--1|f1'l|l "E' ' !" '. ..... ||. || ||
. 1'| l"H|'"' '.. E' "" "l' .1'1..'11.||_||'|"|'| |||||'| ||__'||"
""'_ ll |||
i'llj"l||j 21"
.,j'"'| |'..' .. |z| ||| _'u.'
'11'. | ". ...|1 . 'Ht.|"'"' "1' 11 .tH
-.||'|| || ' |.|-|r
;. "|| "1'.r| 1'1T"| '_1 _i'l' t'llh "..'" .' 1: . " ."$, HTP-'t"'|"|1'||.ll' , t...-t'
_||||| _| |||-L. I|... . '.'.ll'L'ert'i' ' i ,jj..'1.-n;.....'. f|1|""|"-|||.l || |
"3.1.
") '..,|"U,|,1
- '|'.'.'j_.'.1..'.'1'.. .| |._ |||I|1u||- ull r
|._11 "|"- "
.. . - ? * . ». " " *|' . ' '|' .|'||"'.1 ' t " '. '. ”.. *|I-'|","',"|'|'|t1|.'.'11||'|å|'..,.."1 . , . , | , l — g,.j' ..|,. ..,n ,, .1.' |.|,|._.|| " . .| ' . _-. .., '_1 '|| " ', "'_"l'i"-1j||d|||'-1..H""".11' || |..| ' - ,||t'| |.|._||J||-||.. | .- -"'..'-*'. 1 iaf-Åh " -f. " 'l- ."""1 ' ' ' |. . 111' '.'1' . || |.| | ,. ',. : l
Förutsättningar: Basbelopp 10000 kr/år. Norm i procent av basbeloppet: Ensamstående 100 %, makar 160 % , barn 0—9 år 30 %, 10—15 år 45 %, 16—17 år 6 (..'/6. Bidrag till fördyrade levnadskostnader utgår med 10 % av arbets- inkomsten efter skatt. Hyran antages vara 400 kr efter bostadstillägg. Pre- liminär skatt enligt tabell 27. Inkomst av tjänst 15 kr/timme (den genom- snittliga timförtjänsten för t.ex. arbetare inom tillverkningsindustrin var i december 1975 kr 22:40).
Även om beräkningarna gäller endast basbeloppet 10000 kr kan man genom enkla uppräkningar ta reda på vilka nivåer för garanterad standard genom soft det blir fråga om vid andra basbelopp. Vid exempelvis basbelop- pet 11 000 kr bör beloppen höjas med ca 8 % och vid 12 000 kr med ca 15 %. Räkneexemplen avser hel månad.
Inkomst- av tjänst 15 kr/ timme
/ KAS
Sjuk- penning
/
Bidrags- förskott
Social- försäk— rings- tillägg (Soft)
Skatt
Soft
för för- dyrade levnads- omkost- nader
Totalt Varav social- försäk- rings- tillägg
Existens- minimum
Garanterad standard genom social- försäkrings- tillägg
l. Sjukskriven halva månaden,
inkomst av tjänst andra halvan Två vuxna, två barn (ett 0 tre år) Två vuxna, tre barn (ett, tre 0 tio år) Ensamstående inga barn Ensamstående ett barn (ett år) Ensamstående två barn (ett 0 tre år) Ensamstående tre barn (ett, tre 0 tio år)
2. Arbetssökande
Två vuxna, två barn (ett 0 tre år) Två vuxna, tre barn (ett, tre 0 tio år) Ensamstående, inga barn Ensamstående, ett barn (ett år) Ensamstående, två barn (ett 0 tre år) Ensamstående, tre barn (ett, tre 0 tio år)
3. Pensionär, halvförtidspension, arbetssökande
Två vuxna,två barn (ettotreår)
Två vuxna, tre barn (ett, tre () tio år) Ensamstående, inga barn
Ensamstående, ett barn (ett år) Ensamstående, två barn (ett 0 tre år) Ensamstående, tre barn (ett, tre 0 tio år)
1 320/ 1 320/ 1 320/ 1 320/ 1 320/ 1 320/
/805 /805 /805 /805 /805 /805 /708 /813 /500 /604 /708 /813
4. Förvärvsarbetande med otillräckliga inkomster
Två vuxna, två barn (ett 0 tre år) Två vuxna, tre barn (ett, tre 0 tio år) Ensamstående, inga barn
Ensamstående, ett barn (ett år) Ensamstående, två barn (ett 0 tre år) Ensamstående, tre barn (ett. tre 0 tio år) 2760/ 2760/ 2760/ 2760/ 2760/ 2760/
1 200 1 200 1 200
1 200/333 1 200/666 1 200/ 1000 7333 /666 71000 /333 /666 /1000 /333 /666
/1000
483 1 278
0000
2 198 2 993 780 363 262 308 2 295 2 985 1 085 564 359 300
243 1 038
770 1 190 683 471 471 471 770
1 190 352 18
770
1 190 352 18
770 1 190 780 551 551 551
102 102
0000 000000 0 0000
213 213
2335 2710 1837 2382 2715 3049
2 233 2 608 1 233 1 483 1 733 2 108 2 233 2 608 1 233 1 483 1 773 2 108 2 446 2 821 1 980 2 542 2 875 3 209
354 729
OOOO
] 428 1 803 542 345 262 303 1 525 1 795 746 546 359 295
316 691
2 441 2 775 1 192 1 525 1 858 2 192 2 441 2 775 ] 192 1 525 1 858 2 192 2 441 2 775 1 192 1 525 1 858 2 192 2 441 2 775 1 192 1 525 1 858 2 192
2335 2710 1335 1585 1835 2210
2 233 2 608 1 233 1 483 1 733 2 108 2 233 2 608 1 233 1 483 1 733 2 108
2446 2 821 1 446 1 696 1 946 2 321
111 Vård av underårig i särskilda fall
Inledning
Socialutredningens förslag till socialtjänstlag befäster och vidgar möjlighe- terna för samhället att i samförstånd med den enskilde tillgodose dennes behov av stöd och hjälp. Genom ökade insatser i människors hemmiljö, förändrad institutionsstruktur och bättre tillgodosedd kontinuitet i kontakten mellan socialnämnden och den enskilde ges ökade förutsättningar för ef- fektivt och flexibelt utnyttjande av alla de resurser som på frivillig grund står till den enskildes förfogande.
Även om en utveckling av långsiktigt förebyggande insatser och upp- sökande verksamhet tillsammans med ett vidgat utbud av sociala tjänster minskar behovet av insatser mot den enskildes vilja står det likväl klan att situationer kan uppstå då omedelbara åtgärder erfordras men där föräldrars eller underårigs samtycke ej kan vinnas. Samhället måste i sådana fall ha möjlighet att vidta åtgärder till barnets eller den unges skydd.
Samhällets rätt att till skydd och omvårdnad av barn och ungdom vidta åtgärder mot enskilds vilja sträcker sig långt tillbaka i tiden. För att i någon mån belysa hur BvL:s bestämmelser vuxit fram skall bakgrunden kort be- röras.
|||
|||||.||,||'|||'|1..||
' 'l..'
"i .11 '| |" ". ||.|||. ...i-...l"..|'
""""""'""".."".'- ' "|" ".-'.. .-" " ' |-||1||l",'1.||.||_|.|||||1|| '| |. || |'. 11 . 4.533": ..1. 1- 1 -
1||. " Fl: "',|1"'1'1..""'1""'"""'":'".'"".j"".::'1" "'11'|1|11'_"".'."."' '1 _|.| | | | "i' '||||||_|||1.'| :I'i |.|'I|..|:|1||1'|11'_' |I||||1|||||| ' | "'g'-"Elf .. .1' |.'1'Hl'l..|F"'||1|$' '1l 1|"-1||'. " . |": :|!'|'| || ..'.'|||L."1|. ||
|111 1_1- 11 || ål|'u."i'.|'|)u.'r|'11"| F .. ||.'11||| .|' || ||| ':||, .'|.'|" " l'-
'. att...-.. .'. .
||. 11; |..| ' —_ |.Hll—..' ||.
" llll |||..||l|l.|1|1_||' |.' Ir". .|1 .
|]T|...'.'.'lb'f'.1 1".1 ' :'1' ”.'| ||' .... t..'
|'|t41:|å|%.'r"" 511."|| |...1 .'a'.1_å'|'DL|.|1'.||' ."L.. . . _mq.-.:-'.1:..»....n
.. jur.-..' .. 31.11.30- |.|"1'.I -1|||.1.|'_|| __|,” ”_. l.: -||".'|F|:-'l'|.1'l.|lti|._'|'|11_ ',1 . . ant... ||| t|-', _!11' .' ' _-:-.|.—,|1li":.'- '|'-'.- . .11 .'.-:.1— . |: "'i'???" '.':1'1t' | 1.1—1||...- 11. ”f*n 'al'itf 1.111 1
nr.-t: ,. 41%- ... .
-||'|.|
|"11r"l1" " ||| '
' i . '..'1'_'*':'.", . -" "
|| J.l"|| 'i :”.-
20 Förutsättningar för sociala insatser utan samtycke
20.1 Bakgrund till gällande rätt
Bestämmelserna i 1924 års barnavårdslag (ÄBVL) byggde vidare på den grund som lagts genom 1902 års lagar om fosterbarnsvård och om upp- fostran åt vanartade och i sedligt avseende försummade barn ävensom 1918 års fattigvårdslag. Enligt 22 ;" ÄBvL ankom det på barnavårdsnämnden att vidta förebyggande åtgärder eller besluta om skyddsuppfostran beträffande
a) barn under 16 år som i föräldrahemmet misshandlades eller utsattes för allvarlig vanvård eller annan fara till sin kroppsliga eller själsliga hälsa,
b) barn i sagda ålder som på grund av föräldrarnas lastbarhet, vårdslöshet eller oförmåga att fostra barnet var i fara att bli vanartat. samt
c) barn under 18 år som befanns vara så vanartat att särskilda uppfost- ringsåtgärder krävdes för dess tillrättaförande. Innebörden av de angivna indikationerna belystes endast kortfattat i för- arbetena. Det uttalades dock att förutsättningarna för ingripande enligt a) och b) skulle vara allvarliga brister i föräldrarnas förmåga eller vilja att fostra barnet eller att ge det erforderlig vård. Med vanan enligt c) åsyftades närmast olika former av dåligt uppförande hos barn, främst lastbart leverne. För att vanarten skulle bli föremål för samhällets ingripande krävdes att det ägde viss beständighet.
Som framgår av det anförda ägde ÄBvL tillämpning på barn upp till 18 år. Vad gällde unga i högre ålder förelåg möjlighet till ingripande vid asocial livsföring enligt lagen (1 885127) angående lösdrivares behandling (lös- drivarlagen). Ursprungligen var lösdrivarlagen tillämplig på personer över 15 års ålder men åldersgränsen höjdes till 18 år i samband med tillkomsten av ÄBVL.
År 1934 fördes även gruppen unga i åldrarna 18—21 år över från lös- drivarlagen till barnavårdslagen. Förutsättningarna för åtgärd beträffande den som fyllt 18 år utformades i nära anslutning till lösdrivarlagens livs- föringsbegrepp. 1 lösdrivarlagen föreskrevs sålunda att var och en som syss- lolös strök omkring från ort till annan utan medel till sin försörjning fick behandlas som lösdrivare enligt lagen om ej av omständigheterna framgick att han sökte arbete. Detsamma skulle gälla den som eljest utan att äga
' sou 1956z61.
medel till sin försörjning underlät att efter förmåga årligen försörja sig och därjämte förde ett sådant levnadssätt att våda uppstod för allmän säkerhet, ordning eller sedlighet. I 22% d) ÄBvL föreskrevs nu att det ankom på barnavårdsnämnden att vidta åtgärd beträffande person i åldern 18—21 år som var hemfallen åt ett oordentligt, lättjefullt eller lastbart levnadssätt och beträffande vilken särskilda åtgärder från samhällets sida krävdes för hans tillrättaförande.
Bestämmelserna rörande de unga som fyllt 18 år ändrades härefter på nytt år 1944. Enligt den ändrade lydelsen hade nämnden att vidta åtgärder beträffande person i åldern 18—21 år som befanns föra ett oordentligt, lätt- jefullt eller sedeslöst liv eller eljest visade svår oart och beträffande vilken särskilda åtgärder från samhällets sida var påkallade för hans tillrättaförande. Vid utformningen eftersträvades dels att möjliggöra ingripanden innan mer utpräglad asocialitet utvecklat sig, dels att vinna anslutning till förutsätt- ningarna för ingripande mot unga under 18 är, dels att undvika att för- utsättningarna för ingripande mot den som fyllt 18 år fick karaktären av ett slags straff för viss gärning.
Barnavårdskommittén upptog i sitt förslag till ny barnavårdslag' bestäm- melser om underårigs omhändertagande för samhällsvård i huvudsaklig överensstämmelse med ÄBvL. Bestämmelserna gav emellertid utrymme för ingripande på ett tidigare stadium och alltså vid mindre svåra miss- förhållanden än dem som angavs i 22 55 ÄBvL. Kommittén bibehöll i sitt för- slag i fråga om ingripandegrunder skillnaden mellan dem som var över och under 18 år.
Vad först gäller dem som ännu ej fyllt 18 år gjordes åtskillnad mellan grun- der för ingripande som hänförde sig till den unges hemförhållanden och så- dana som hänförde sig till den unges eget beteende. Enligt förslaget skulle varje barn, oavsett var det fostrades eller vistades, kunna omhändertas för samhällsvård om i fråga om barnets vård, fostran eller levnadsomstän- digheter i övrigt sådant missförhållande förelåg att barnets hälsa eller ut- veckling utsattes för skada eller fara. Omhändertagande skulle även kunna ske till förebyggande av väsentlig förändring i barnets situation som måste antas leda till sådant missförhållande.
Vidare skulle enligt förslaget den som ej fyllt 18 år kunna omhändertas om han genom lagöverträdelse, sedeslöst leverne, underlåtenhet att efter förmåga ärligen försörja sig, missbruk av rusdrycker eller narkotiska medel eller på an- nat liknande sätt brast i anpassning till samhället eller utsatte sin hälsa eller utveckling för skada eller fara.
Kommittén framhöll att förutsättningarna för att barnavårdsnämnden över huvud taget skulle äga ingripa i det enskilda fallet för underårigs vård, skydd eller tillrättaförande alltid måste vara att förhållande rådde som i ej ringa mån avvek från vad den underåriges bästa och samhällets väl påkallade eller att sådana förhållanden med säkerhet kunde komma att inträda om inte nämnden ingrep hindrande.
Då det gällde att ange förutsättningarna för ingripande på grund av den unges eget beteende ställde det sig svårt att finna tillräckligt entydiga uttryck. Kommittén framhöll att det bristfälliga och schematiska i att beskriva ett be- teende, ett levnadssätt och en hållning med termen vanart, såsom var fallet i ÄBvL, och det otillfredsställande i att beteckna en ung person som vanartad
föranlett kommittén att välja en annan väg vid angivandet av de situationer där ingripande fick ske. Kommittén anförde därom att de av kommittén val- da exemplen såsom brottslig gärning, sedeslöst levnadssätt etc. inte var ut- tömmande och att det måste fasthållas att den förutsättningen alltid måste föreligga att den underåriges beteende i icke ringa mån avvek från vad den samhälleliga sammanlevnaden krävde eller var så farligt för honom själv att samhället måste för hans egen skull ingripa avstyrande.
Kommittén betonade att de givna exemplen inte fick tolkas så att för bamavårdsnämnds ingripande skulle krävas utpräglade yttringar av långt gående missanpassning eller synnerlig fara för den underårige själv. Ett utpräglat oordnat leverne av underårig borde vara tillräcklig anledning för ingripande.
Vad beträffar unga i åldern över 18 år erinrade kommittén om att 22 & d) ÄBvL varit begränsad till dels individer vilkas livsföring präglas av vad som ungefärligen brukar betecknas som lösdriveri. dels sådana som ”eljest visade svår oart". Till den sistnämnda kategorin hade. oaktat praxis inte varit entydig. kunnat räknas ungdomar vilka genom brottslig verksamhet visat tydlig asocial inriktning. artskild från ett i samhället godtagbart be- teende. Kommittén framhöll emellertid att stadgandets tillkomst och ut- formning torde ge vid handen att bestämmelsen inte kunde åberopas för att låta barnavårdsåtgärd allmänt ersätta kriminalvård för ungdomar i åldern 18—21 är vilka begått brott.
Barnavårdskommittén fann med hänsyn bl. a. till barna- och ungdomsvår- dens organisation och förutsättningar i övrigt och till önskvärdheten av att såvitt möjligt vinna en klar gräns mot kriminalvården att övervägande skäl talade för att befattningen med kriminellt belastad ungdom i åldern 18—21 år regelmässigt inte borde ankomma på barna— och ungdomsvården.
Kommittén ansåg dock åtskilliga undantag från en sådan regel nödvändi- ga. Särskilt gällde det ungdomar som redan tillhörde bamavårdsklientelet och i synnerhet dem som före 18 års ålder blivit elever vid ungdomsvårdsskola. De borde få sin fortsatta behandling inom samma organisation även efter fyllda 18 år. En särskild anledning att för samhällsvård omhänderta krimi- nellt belastad ungdom över 18 år kunde enligt kommitténs mening vidare vara att den unge till sin utveckling befann sig i nivå med den som ej fyllt 18 år. Vidare måste enligt kommitténs mening beaktas att kriminaliteten. då den påkallade sådan behandling som samhällsvård innebar. i regel var för- bunden med asociala yttringar av annat slag. Då dessa dominerade och brot- tet framstod som mindre väsentligt drag i den allmänna bilden av asocialitet kunde det ofta vara lämpligare att lita till barnavårdens resurser. Gränsdrag- ningen uttrycktes så att den som begått brott skulle omhändertas för sam- hällsvård endast om hans livsföring i övrigt utgjorde tillräcklig anledning till en sådan åtgärd eller om samhällsvård med hänsyn till vidtagen barnavårds- åtgärd beträffande honom eller av annan särskild anledning måste anses lämpligast för hans tillrättaförande.
I det senare inom departementet upprättade förslaget, vilket kom att ligga till grund för nu gällande lag, upptogs förutsättningarna för ingripande från samhällets sida i två olika punkter i 25 ä'. 1 punkten a) upptogs bestämmelser som svarade mot 22 & a) och b) ÄBvL om åtgärd i anledning av missförhål- lande i barnets hemmiljö. 1 punkten b). vilken motsvarade 225 c) och d)
2 Prop. l960:10.
ÄBvL. angavs förutsättningarna för ingripande i anledning av barnets eller den unges beteende.
Vad först gäller 25 5 a) framhölls i proposition2 till BvL att bestämmelsen syftar till att bereda barn som i hemmet misshandlas eller utsätts för annan allvarlig vanvård eller annan fara till sin kroppsliga eller själsliga hälsa er- forderligt skydd. En viktig anledning till ingripande är alltså att barnet utsätts för fysisk vanvård. Den unge måste emellertid även skyddas mot annan be- handling som kan vara till men för barnet. Anledning till ingripande kan så- ledes föreligga, förutom vid kroppslig vanvård, i situationer där ett barn som måhända vårdas med stor ömhet likväl utsätts för allvarliga risker på grund av särskilda omständigheter. såsom psykisk sjukdom hos vårdnadshavaren. Som exempel nämns vidare att den underårige tvingas att utföra arbete som är oförsvarligt hårt med hänsyn till hans ålder eller kroppskrafter, att han inte får tillräckligt med föda etc.
Förutom situationer där påvisbara bristfälligheter vad beträffar barnets vård föreligger omfattar bestämmelsen även de situationer där det föreligger sådana missförhållanden hos fostraren att de sätter barnets sociala utveckling i fara. Samhället har således rätt att ingripa så snart fara för ogynnsam utveckling hos den underårige föreligger till följd av bn'ster hos fostraren. Nämndens rätt att vidta åtgärd har därvid knutits till den förutsättningen att den underåriges utveckling äventyras. Härmed åsyftas att ingripande skall ske då så erfordras för att förebygga uppkomsten av sådana beteen- derubbningar som avses i punkten b). För ingripande krävs dock ej att begynnande missanpassning hos den unge visats föreligga.
Vidkommande 25 & b) BvL erinrade föredragande statsrådet om att enligt ÄBvL ingripande skulle ske beträffande barn under 18 år som befanns vara så vanartade att särskilda uppfostringsåtgärder krävdes för deras tillrätta- förande. Vidare skulle ingripande kunna ske mot unga i åldern 18—21 år som befanns föra ett oordentligt, lättjefullt eller sedeslöst liv eller eljest visade svår oart och beträffande vilka särskilda åtgärder från samhällets sida var påkallade. Dessa bestämmelser ersattes i departementsförslaget med föreskrift att ingripande skulle ske om underårig på grund av brottslig gär- ning, sedeslöst levnadssätt. underlåtenhet att efter förmåga ärligen försörja sig, missbruk av rusdrycker eller narkotiska medel eller av annan jämförlig anledning var i behov av särskilda tillrättaförande åtgärder från samhällets sida. Föredragande statsrådet framhöll att förslaget innebar att det blev klar- lagt att ingripande skulle ske även vid andra yttringar av bristande anpassning till omgivningen eller samhället än de särskilt uppräknade, förutsatt att de nått en sådan intensitet att ett samhällsingripande var behövligt.
Enligt 25,8 andra stycket skulle dock underårig som begått brott efter det han fyllt 18 är få omhändertas inom barnavården endast om hans livs- föring i övrigt gav anledning härtill eller omhändertagande eljest av något särskilt skäl, såsom förut vidtagen barnavårdande åtgärd beträffande honom. var lämpligast för hans tillrättaförande.
Särskilt om åldersgränsen i BvL Brister i omsorgen om den unge /25 & a)/
Enligt ÄBvL var gränsen för barnavårdsnämndens rätt att ingripa i anledning av brister i hemmiljön dragen vid 16 år. Barnavårdskommittén föreslog att denna åldersgräns skulle höjas till 18 år. Kommittén anförde som skäl härför främst att många ungdomar i åldern 16—18 år med hänsyn till den utökade skolgången och strävan efter bättre yrkesutbildning inte kunde för- sörja sig själva samt att det blivit allt mer vanligt att underhållsbidrag i domar och avtal bestämdes att utgå tills barnet fyllt 18 år. Vad särskilt angick ingripande för att skydda barn och ungdom mot undermålig upp- växtmiljö har framhållits, bl. a., att fall i praktiken förekommit där svaga, sent utvecklade eller psykiskt särpräglade barn som fyllt 16 år blivit utsatta för misshandel eller olämpliga inflytelser eller inte fått tillbörlig omvårdnad i föräldrahemmet. att åldern mellan 16 och 18 år för många unga är en kritisk period samt att ingripande under detta skede av de ungas uppväxttid inte sällan torde kunna förebygga och onödiggöra senare ingripande i an- ledning av deras eget beteende.
Föredragande statsrådet anslöt sig till kommitténs uttalanden och fann bärande skäl föreligga för att vidga ramen för samhällets verksamhet till de ungas bästa genom att höja ifrågavarande åldersgräns till 18 år.
Eftersom ingripandegrunden i förevarande fall hänför sig till bristeri om- sorgen om den unge har det inte ansetts finnas anledning att låta beslutad åtgärd bestå sedan den unge nått myndig ålder. Den tid under vilken den unge längst får vara omhändertagen med stöd av 25 & a) har därför successivt anpassats till sänkningar av myndighetsåldern.
Ingripande i anledning av den unges livsföring /25 & b)/
Såsom den tidigare framställningen utvisat har samhället ägt ingripa i an- ledning av den unges livsföring enligt såväl BvL som asocialitetslagen. Genom lagändringar fördes emellertid åldersgruppen 18—21 år över till BvL och möjligheterna att vidta åtgärder inom barnavårdens ram mot den unge anknöts till då gällande myndighetsålder.
I samband med sänkningen av myndighetsåldern till 20 år skedde mot- svarande ändring i vad avsåg förutsättningarna för ingripande enligt 25 5 b).
Sänkningen av myndighetsåldern till 18 år fr. o. m. den 1 juli 1974 borde i enlighet med vad förut sagts ha föranlett även en sänkning av åldersgränsen i 25 & b). 20-årsgränsen bibehölls emellertid i avvaktan på en allmän översyn av den sociala vårdlagstiftningen. Det framhölls i samband med sänkningen av myndighetsåldern bl. a.3 att en begränsning av möjligheterna att med stöd av 25 & b) BvL ingripa mot ungdomar över 18 år skulle kunna fåolyckliga kon- sekvenser för nykterhets- och narkomanvården. En sänkning av åldersgrän- sen hade emellertid även kriminalpolitiska aspekter. Bland annat skulle domstolens möjligheter att med stöd av BrB 3111 överlämna unga lagöver- trädare för vård enligt BvL i motsvarande grad begränsas.
Med hänsyn bl. a. härtill och med beaktande av det angelägna i att miss- anpassad ungdom kunde beredas adekvat vård ansågs det vara nödvändigt att innan åldersgränsen ] 25 & b) sänktes adekvata vårdformer för nu ifrå-
3 Lagutskottets betänkan- de 1973:31 och 1975/769.
gavarande åldersgrupp tillskapades. Enligt vad lagutskottet framhöll borde det ankomma på SU att lägga fram förslag därom. I avvaktan härpå borde ål- dersgränsen tills vidare bibehållas.
Bibehållandet av åldersgränsen 20 år innefattade alltså ett principiellt av- steg från regeln om anknytning av förutsättningarna för ingripande enligt BvL till myndighetsåldern, ett avsteg som får anses föranlett av att frågan om åtgärder beträffande unga var under prövning i SU.
20.2 Barnavårdslagens systematik
Barnavårdslagens bestämmelser om ingripande på grund av missförhållan- den i hemmet bör ses mot bakgrund av FB:s regler om vårdnad.
Såsom framgår av FB 6:l står barn under vårdnad av bägge eller den ene av sina föräldrar till dess det fyllt 18 år eller ingått äktenskap.
Vårdnaden innefattari huvudsak omsorgen om barnets person. Vårdnaden innefattar befogenhet och plikt att i den omfattning lagen anger besluta i barnets personliga angelägenheter. Den vårdnadsberättigade kan besluta att lämna den faktiska vården till annan. Genom att barnet på så sätt lämnas i annans vård sker ej någon ändring i den vårdnadsberättigades bestäm- manderätt för barnet. Det i lagen använda begreppet vårdnad bör således skil- jas från den faktiska vården om ett barn.
Föräldrarna har ålagts omfattande skyldigheter gentemot barnet. I FB 622 sägs att den som har vårdnad om barn skall sörja för barnets person och ge det sorgfällig uppfostran. Barnet skall beredas uppehälle och ut- bildning efter vad som är tillbörligt med hänsyn till föräldrarnas villkor och de tillgångar barnet kan äga samt barnets anlag. Föräldrarna skall även utöva den uppsikt över barnet som är erforderlig med hänsyn till barnets ålder och övriga omständigheter (FB 613).
Föräldrarnas skyldighet att hålla uppsikt över barnet varar till dess barnet nått sådan ålder och utveckling att behov av tillsyn ej längre föreligger. Den omedelbara uppsikten över barnet behöver naturligtvis inte utövas av föräldrarna personligen utan kan anförtros åt annan lämplig person.
FB innehåller vidare bestämmelser som reglerar förhållandet då föräldrarna åsidosätter de skyldigheter som åvilar dem gentemot barnet. Den rätt som enligt lagen tillkommer föräldern att utöva vårdnaden om barnet är avhängig av att föräldern iakttar de bestämmelser till barnets skydd som införts i FB. Förälder som åsidosätter de förpliktelser som åvilar honom som vård- nadshavare kan således skiljas från vårdnaden. Missbruk eller försummelse vid vårdnadens utövande medför vårdnadens förlust om felet är grovt. Står barn under vårdnad av bägge föräldrarna och gör sig en av dem skyldig till grovt missbruk eller grov försummelse vid vårdnadens utövande eller innebär hans deltagande i vårdnaden annars fara för barnets utveckling. skall rätten förordna att vårdnaden skall tillkomma endast den andre, om det inte är uppenbart med hänsyn till barnets bästa att vårdnaden bör an- förtros åt särskilt förordnad förmyndare. Står barn under vårdnad av endast den ene av föräldrarna och inträffar i fråga om honom omständighet som nyss sagts, skall rätten förordna den andre att utöva vårdnaden om det
inte är uppenbart med hänsyn till barnets bästa att vårdnaden bör anförtros åt särskilt förordnad förmyndare (FB 6z9).
Samhället har förbehållit sig möjligheten att göra de inskränkningar i vårdnaden som är påkallade av hänsyn till barnet. Det är på dessa grunder som bestämmelserna om begränsningar i vårdnadsrätten införts i BvL. För- utsättningarna för sådana begränsningar regleras i 255 a) BvL.
Det har övervägts om inte de i BvL angivna omständigheterna — på mot- svarande sätt som är fallet i FB — skulle kunna leda till att föräldrarna frånkändes vårdnadsrätten eller föräldramyndigheten. Tanken har avvisats bl. a. under motivering att förälder borde kunna frånkännas föräldramyn- digheten endast i den i civillagen stadgade ordningen, inte i administrativ väg. Det har vidare invänts att en sådan ordning ofta skulle vara överflödig, eftersom barnets skiljande från föräldrarna i och för sig innebar en tillräcklig begränsning av föräldrarnas makt att bestämma över barnet. Syftet med de barnavårdande åtgärderna kunde vinnas även utan att föräldrarna skildes från vårdnaden. Barnets skiljande från föräldern skulle således inte ges mer vittgående följder än att föräldrarnas myndighet över barnet begränsades i de hänseenden som påkallades av omhändertagandet. Vårdnadsrätten har alltså ej ansetts böra upphävas. Den kan utövas där den inte strider mot samhällets anordningar för barnets vård och fostran.
Det har även övervägts att i BvL ange vilka särskilda i vårdnadsrätten liggande befogenheter som överfördes från föräldrarna till nämnden när nämnden övertog den faktiska vården. Även denna tanke har avvisats under hänvisning bl. a. till den risk för förvecklingar och misstag som härigenom skulle kunna uppkomma och till att behov av ett sådant förfarande ej visat sig föreligga.
Även bestämmelserna i 25å b) kan ses mot bakgrund av reglerna om vårdnad och omyndighet i FB. Såsom förut sagts står den som ej fyllt 18 år under förälders vårdnad. Det innebär, förutom att härvid fastlagts vilka skyldigheter som åvilar vårdnadshavaren, att den underårige inte har frihet att bestämma rörande sina personliga förhållanden i vidare mån än vad som framgår av FB. Bestämmelserna har tillkommit för att anpassa den underåriges handlingsfrihet till hans personliga mognad. Samhället kan inte acceptera att den underårige i avsaknad av tillräcklig erfarenhet och mognad vidtar åtgärd till skada för sig. BvL kompletterar härvidlag FB och ger ut- rymme för nödvändiga åtgärder till skydd för den unge.
BvL:s bestämmelser kan emellertid hänföras till andra förhållanden än dem som har avseende på den unges omyndighet och en därmed antagen bristande förmåga att fritt bestämma rörande sin person och sina personliga förhållanden. Bestämmelserna i 25 & b) BvL kan sålunda ledas tillbaka till den tidigare lösdrivarlagen som numera ersatts av lagen (1964:450) om åt- gärder vid samhällsfarlig asocialitet (AsocL). Från den lagen övertogs ett livsföringsbegrepp som alltjämt finns kvar i BvL. Härigenom har för denna åldersgrupp de syften lösdrivarlagen tjänat kommit att övertas av BvL och någon klar avgränsning mellan olika skyddsintressen har inte gjorts. Be- stämmelserna i BvL har alltså det dubbla syftet att tillgodose den unges behov av vård men även att förhindra för samhället skadliga beteenden. Detta kommer till uttryck bl. a. i 25 5 b) där det sägs att åtgärden skall vara påkallad för att tillrättaföra den unge. Det angivna synsättet framträder
tydligt i barnavårdskommitténs förslag, där det bl. a. framhålls att förut- sättningarna för att barnavårdsnämnden över huvud taget skall äga att för den underåriges vård, skydd eller tillrättaförande ingripa i det enskilda fallet alltid måste vara att förhållanden råder som ej i ringa mån avviker från vad den underåriges väl och samhällets bästa kräver eller att sådana för- hållanden med säkerhet kan antas komma att inträda om ej nämnden in- griper.
Såsom framgått av den tidigare lämnade redogörelsen för lagens förarbeten får ingripande enligt 25 å b) BvL ske vid viss livsföring. Den i lagen gjorda exemplifieringen är som uttryckligen angivits ej uttömmande. Den tjänar syftet att ange några förhållanden som tyder på att livsföringen är sådan att skäl för ingripande föreligger. En viss bestämd gärning accepteras således ej i och för sig som grund för ingripande enligt BvL utan utgör endast ett tecken på att livsföringen är sådan att den kan ge anledning till samhällets ingripande. I 255 b) första stycket har därvid införts en presumtion för att livsföringen vid vissa närmare angivna situationer skall anses vara sådan att grund för ingripande föreligger.
Vad därefter gäller unga som fyllt 18 år ges i 2558 andra stycket en i visst hänseende avvikande bestämning. Från den i första stycket under b) angivna regeln har således brottslig gärning undantagits. Syftet härmed har varit att undvika att genom en generell regel föra över lagöverträdarna till BvL:s tillämpningsområde. Det är av detta skäl som i lagen har fastlagts att brottslig gärning inte får utgöra grund för ingripande med mindre det kan visas att livsföringen i övrigt utgör tillräckligt skäl därtill eller sådant ingripande med hänsyn till pågående behandling enligt lagen eller av annan särskild anledning måste anses vara lämpligast för den unges tillrättaförande.
20.3 Överväganden i principbetänkandet
Socialutredningen anslöt sig i sina principiella överväganden till de grunder på vilka bestämmelserna i BvL vilar. Samhället borde sålunda enligt ut- redningens mening tilläggas ett ansvar för att barn bereds trygghet vad gäller uppväxtförhållanden och utvecklingsbetingelser. Även i situationer där förhållandena inte är sådana att föräldern enligt föräldrabalkens bestäm- melser bör skiljas från vårdnaden borde möjlighet till åtgärd från samhällets sida föreligga till skydd för barnet. Samhället skall kunna göra de begräns- ningar i den föräldern tillkommande vårdnadsrätten som är påkallade för att förhindra att förhållanden uppstår som innefattar risker för barnets liv, hälsa eller utveckling. De åtgärder varom här är fråga har på motsvarande sätt som är fallet enligt 2555" a) BvL till syfte att begränsa vårdnadsrätten i de hänseenden som omsorgen om barnet kräver.
Socialutredningen anslöt sig jämväl till de huvudsakliga grunderna för in- gripande enligt 25 5 b) BvL. Utredningen framhöll att det måste vara sam- hällets uppgift att i den unges intresse se till att den som ännu inte uppnått myndig ålder och som av samhället inte tillagts full rådighet rörande sin per- son och sina personliga förhållanden inte vidtar åtgärd till skada för sig. Rät- ten till trygghet för den unge ställde således det kravet, att vid sidan av den
omsorg och omvårdnad som föräldrarna skall ge, samhället har ett ansvar för att den unge inte förhåller sig så att han utsätter sig för fara vad gäller liv, hälsa eller utveckling. Kan i en situation då sådan fara uppkommit behovet av so- ciala insatser ej tillgodoses i frivilliga former borde samhället kunna ingripa mot den unges vilja. Åtgärden innefattar här inte en faktisk begränsning av vårdnadsrätten utan riktar sig direkt mot den unge. Ingripandet har sin grund i den unges eget beteende och syftar inte främst till att förhindra skadlig eller annan olämplig behandling från vårdnadshavarens sida.
Utredningen anpassade i sitt förslag åldersgränsen för ingripande som nu sagts till myndighetsåldern. Förslaget innebar att åtgärd utan vederbörandes samtycke enligt en kommande lag ej skall kunna vidtas efter det den unge fyllt 18 år. Gruppen unga i åldern 18 och 19 år, som omfattas av gällande bar- navårdslagstiftning, skulle härmed komma att falla utanför. Detta borde emellertid enligt utredningen ej leda till att åtgärd som beslutats innan den unge fyllt 18 år skall upphöra så snart åldersgränsen nåtts.
20.4 Remissyttranden
SU:s förslag i fråga om socialvårdens framtida möjligheter att omhänderta barn och ungdomar vid fara för deras liv, hälsa eller utveckling har fått ett kraftigt stöd vid remissbehandlingen. Det stora flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i denna fråga har tillstyrkt utredningens förslag i huvudsak eller lämnat det utan erinran. Hit hör bl. a. så gott som alla statliga verk och ut- redningar som berört frågan, samtliga länsstyrelser utom en, kommunför- bundet, drygt 210 kommuner samt flertalet politiska och fackliga organisa- tioner. Endast ett drygt 30-tal instanser är tveksamma eller negativa till att behålla tvånget mot barn och ungdom inom socialvårdslagstiftningens ram. Några remissinstanser har tillstyrkt förslaget beträffande barnen men ställt sig tveksamma eller negativa i fråga om ungdomsgruppen.
Bland de remissinstanser som tillstyrker förslaget framhålls på flera håll att tvångsinsatser inte bör få tillgripas när åtgärder kan komma till stånd på fri- villig väg. Den nuvarande utvecklingen mot allt mindre användande av tvångsåtgärder i det sociala behandlingsarbetet bör uppmuntras och stödjas. Åtgärder av tvångskaraktär bör snarast möjligt ersättas med insatser som ve- derbörande är motiverad för och kan acceptera.
Flera av de tveksamma eller negativa remissinstansema har uttalat sig till förmån för åsikten att samhällets tvång i fråga om barn och ungdom bör reg- leras i den familjerättsliga lagstiftningen och beslutanderätten anförtros de allmänna domstolarna. Denna ståndpunkt återfinns bl. a. i remissvaren från vissa kommuner.
I fråga om den av utredningen föreslagna övre åldersgränsen för tvångs- ingripande (myndighetsåldern) anser RÅ att förslaget, om det genomförs, kommer att få svåra följder när det gäller behandlingen av unga lagöver- trädare. Dessa kommer i den mån de uppnått 18 års ålder inte längre att kun- na av domstol överlämnas till vård enligt sociallagstiftningen, vilket medför en överströmning till kriminalvården. Detta står i strid med pågående strä- vanden inom kriminalpolitiken, vilka går ut på att skapa ett system för be-
handling av unga lagöverträdare där vårdsynpunkter skjuts i förgrunden. RÅ anser liksom BRÅ att sänkningen av myndighetsåldern till 18 år inte bör med- föra begränsningar i socialvårdens vårdansvar om ett bibehållande av 20-års- gränsen av särskilda skäl kan anses motiverat. Även flera länsstyrelser och andra remissorgan ställer sig negativa till den föreslagna åldersgränsen, sär- skilt när det gäller kriminellt belastade ungdomar. I flertalet remissvar godtas clock utredningens förslag om kopplingen till myndighetsåldern.
20.5 Socialutredningens överväganden och förslag
Enligt 1 & iden föreslagna socialtjänstlagen skall socialtjänsten verka för bl. a. ekonomisk och social trygghet samt jämlikhet i levnadsvillkor. I hög grad kommer denna verksamhet att främjas genom samarbete mellan socialtjäns- ten och övriga samhällsorgan. Genom gemensamma insatser kan samhälls- organen vid sidan av föräldrarna bereda barn och unga goda uppväxtförhål- landen och gynnsamma levnadsbetingelser i övrigt. Genom generellt före- byggande åtgärder och genom individuella stöd- och hjälpinsatser kan barns och ungdoms uppväxtförhållanden tryggas.
Rätten för samhället att vidta åtgärder i enskilda fall är nära förbunden med förälders vårdnadsrätt såsom den utformats i FB. Samhällets barnavårdande organ har jämte föräldrarna ett ansvar för att barn och ungdom får god vård och omvårdnad. Den principen har sedan länge varit godtagen i vårt samhälle att om en förälder brister i sina skyldigheter gentemot barnet eller den unge måste samhället träda in för att tillgodose den underåriges rätt till trygghet och gynnsamma uppväxtförhållanden. Den vårdnadsrätt som tillkommer föräldern enligt FB får således utövas endast så länge barnets eller den unges intressen ej åsidosätts.
Många unga får under uppväxttiden svårigheter som inte kan bemästras enbart med bistånd från föräldrarna. Det är naturligt att samhällets barnavår- dande organ i sådana situationer erbjuder sin medverkan för att undanröja vad som kan äventyra den unges hälsa eller utveckling och för att förbättra hans levnadsförhållanden. I flertalet situationer finns förutsättningar att i samförstånd med föräldrarna bereda den underåriga gynnsamma levnadsbe- tingelser. I de fall då samförstånd ej kan nås bör samhället ges möjlighet att träda in vid sidan av föräldrarna med sådana befogenheter att en från den un- deråriges synpunkt ogynnsam utveckling kan förhindras. Behöver barnet el- ler den unge samhällets bistånd men kan föräldrarnas medverkan ej nås bör således möjlighet finnas att bereda underårig vård även utan samtycke av dem som berörs av åtgärden. SU framlägger därför förslag till lag med särskil- da bestämmelser om vård av underårig som ger samhället sådana befogen- heter.
Av vad tidigare sagts följer att samhället har att träda in vid sidan av eller i stället för föräldrarna om brister i omsorgen om barnet eller annat förhållan- de i hemmet medför fara för barnets hälsa eller utveckling. I sådana situatio- ner har alltså samhället ansvaret för att den underårige får behövlig vård även om samtycke till vården ej kan erhållas.
Samhället bör emellertid ha ansvar även för att den underårige inte åsam— kar sig skada genom sitt eget beteende. Utsätter sig underårig genom miss-
bruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller annat där- med jämförbart beteende för allvarlig fara till hälsa eller utveckling bör sam- hället kunna bereda den unge behövlig vård även om samtycke till sådan vård ej föreligger.
Vård utan samtycke får enligt förslaget beredas underårig på grund av hans eget beteende endast om allvarlig fara för hans hälsa eller utveckling förelig- ger. Varje missbruk av beroendeframkallande medel får således ej utgöra grund för åtgärd från samhällets sida mot den enskildes vilja. Visserligen bör samhället så fort missbruk förekommer söka bistå den unge med stöd- och hjälpinsatser i frivilliga former. Det är emellertid först då missbruket innebär allvarlig fara för den unge som samhället skall kunna vidta vårdåtgärder även om samtycke därtill ej stått att vinna. Likaså behöver en enstaka brottslig gär- ning ej utgöra tecken på allvarlig fara för den unges utveckling. Det är tvärt- om inte ovanligt att underåriga i viss ålder begår lindrigare brott och förse- elser. Sådan brottslighet torde som regel ej påkalla sociala stöd- och hjälpin- satser av den art det här är fråga om. Blir det däremot fråga om återkom- mande brottslighet eller mycket allvarliga brott, är situationen sådan att sam- hället måste gripa in med eller mot den unges eller hans föräldrars vilja. I så- dana fall finns också i regel ett klart uttalat vårdbehov.
Rörande grunderna för ingripande hänvisas i övrigt till specialmotive- ringen till I 5 i lagförslaget.
SU har med den utgångspunkten att åtgärder som nu sagts skall ha sin grund i ett vårdbehov avvisat tanken på att samhällsskyddet får utgöra skäl för beredande av vård utan den enskildes samtycke. För bedömningen blir således i huvudsak två förhållanden bestämmande, nämligen konstaterandet av ett beteende, en livsföring, som innefattar allvarlig fara för den unges hälsa eller utveckling samt förekomsten av ett vårdbehov som inte kan tillgodoses inom ramen för den frivilliga verksamhet som avses med den föreslagna socialtjänstlagen eller på annat sätt.
Författningsbestämmelserna på detta område kan indelas efter de syften de avser att tjäna. De skall syfta till att ge barnavårdande organ möjlighet att till skydd för barnet eller den unge dels biträda eller tillfälligt ersätta föräldrar vars vårdnadsinsatser är otillräckliga, dels bistå den unge i fall där han genom sitt beteende utsätter sig för allvarlig fara till hälsa eller utveckling.
Med en sådan principiell uppdelning av grunderna för vårdåtgärder från samhällets sida kan någon åldersgruppering ej göras. Vilken grund som vid varje tillfälle skall åberopas blir beroende av den aktuella situationen.
Såsom framgår av det anförda anser utredningen att samhällets rätt och skyldighet till vårdinsatser utan den enskildes samtycke bör anknytas till frå- gan om förekomsten av ett vårdbehov som inte kan tillgodoses på annat sätt. Utredningen har därmed avsett att fastare söka påvisa sambandet mellan den föräldern tillkommande vårdnadsrätten och samhällets ansvar för barns och ungdoms uppväxtförhållanden. Utredningen ansluter i sina överväganden till den rådande systematiken att hänföra grunderna för ingripande till brister i omsorgen om den underårige och annat förhållande i hemmet eller till den unges eget beteende.
SU:s förslag har således sin utgångspunkt i det ansvar för barnens och de ungas utveckling som åvilar samhället. Samhällets medverkan skall syfta till att bereda barn och ungdom trygga uppväxtförhållanden. Samhällets erfor-
derliga insatser skall så långt möjligt lämnas i samverkan med föräldrarna och den underårige. I vissa särskilt angivna situationer som innefattar risker för den underåriges hälsa eller utveckling rymmer samhällets ansvar också skyl- digheten att bereda den underårige behövlig vård även om samtycke härtill ej kan nås.
Särskilt om åldersgränsen
SU:s principbetänkande och dess nu föreliggande betänkande bygger på upp- fattningen att den framtida socialtjänsten genom sitt omfattande och va- rierande utbud av sociala tjänster och genom sin medverkan i samhälls- planeringen i hög grad skall bidra till att undanröja missförhållanden i sam- hället. Vad socialtjänsten sålunda kan uträtta är inte bundet av några ål- dersgränser.
Den föreslagna lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig får enligt utredningen ses som ett komplement till denna frivilliga verk- samhet. Lagförslaget bygger på den uppfattningen att samhället bör tilläggas ett särskilt ansvar för barn och ungdom som på grund av brister i omsorgen om dem eller på grund av missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller därmed jämförbart beteende är i behov av vård och be- handling. Detta ansvar rymmer som tidigare sagts skyldighet att bereda den underårige behövlig vård i situationer där förälderns eller den underåriges samtycke till vården inte kan uppnås.
Vårdåtgärder enligt den föreslagna lagen bör vara inriktade på att vid behov leda över till insatser av socialtjänsten i samförstånd med dem som berörs därav. Beslut om vård enligt lagen avser att bryta en utveckling som synes leda fram till ett allvarligt skede. För att åtgärden inte skall vara eller upp- levas vara repressiv bör tiden för tvånget vara begränsad och åtgärden inrik— tad på att nå fram till en lösning i situationer, där oenighet om behovet av ett ingripande eller om föreslagen behandlingsinsats gjort en omedelbar samför- ståndslösning omöjlig.
SU har vid bedömningen av behovet av begränsningar i fråga om möj- ligheterna för samhället att utöva tvång som led i vård och behandling stannat för att utnyttja en åldersgräns. Även om inte alla unga når käns- lomässig eller intellektuell mognad vid samma ålder, talar många skäl för en anknytning till myndighetsåldern. Då upphör den civilrättsliga oförmågan att företa rättshandlingar, då inträder rätten att delta i allmänna val och valbarhet till offentliga uppdrag och då upphör föräldrars ansvar för vård- naden om den unge.
Bestämmelser om tvångsåtgärder beträffande barn och ungdom har således ett starkt samband med reglerna om omyndighet och vårdnad. Det framstår med hänsyn härtill som följdriktigt att möjligheterna till ingripande be- gränsas av de regler om vårdnad och omyndighet som intagits i föräldra— balken. SU har vid sina förnyade överväganden rörande åldersgränsen för åtgärder från samhällets sida inte funnit anledning ändra den inställning som redovisats i principbetänkandet. Utredningen föreslår således att vård- åtgärd utan samtycke inte skall få beslutas efter det att den unge fyllt 18 år.
Det nu framlagda förslaget avser alltså endast vård och behandling av dem som inte uppnått myndighetsåldern. Vård enligt den föreslagna lagen får som nämnts inte beslutas efter det att den unge uppnått denna ålder. Vård som beslutats dessförinnan bör upphöra senast då den unge fyller 18 år.
Utredningen är medveten om de individuella variationerna i de ungas utveckling men har alltså inte funnit det möjligt att lägga en individuell bedömning av den unge i en för honom kritisk situation till grund för lagstiftningen. Därigenom skulle man tvingas till överväganden om för- utsättningarna för tvångsåtgärder som svårligen är förenliga med kraven på rättssäkerhet. Man får sätta sin lit till socialtjänstens förmåga att ge sådana erbjudanden om vård och behandling som kan godtas av de unga som uppnått myndighetsåldern. Det är riktigt att man även under senare år be- gagnat möjligheten till tvångsingripanden mot sådana ungdomar. I flertalet fall har ingripandet varit ett av åklagare eller domstol godtaget alternativ till frihetsberövande inom kriminalvården. SU har bedömt dessa situationer så, att åtskilliga skulle kunna ha lösts genom vårdinsatser på frivillighetens grund medan i andra fall domstolen med hänsyn till brottet inte velat avstå från att ådöma en frihetsberövande påföljd även om socialvården kunnat ställa alternativa vårdresurser till förfogande.
Bland dem som i dag har omhändertagits för samhällsvård och skrivits in vid ungdomsvårdsskola i närheten av eller efter 18 års ålder finns en liten grupp kriminellt aktiva ungdomar som med anledning av upprepad brottslighet under vård utom skola eller annars återförts till skolan. SU finner det inte ändamålsenligt att låta detta förfarande fortsätta efter myn- dighetsålderns inträde och hänvisar till de resurser för vård och behandling som för närvarande har ställts till kriminalvårdens förfogande för ungdoms- fängelseelever och som i framtiden kan väntas anordnade för unga personer som döms till skyddstillsyn eller fängelse.
Utredningens förslag torde få vittgående konsekvenser vad gäller de unga lagöverträdare som för närvarande kan beredas vård med stöd av BvL. SU tar upp denna fråga till särskild behandling i avd. IV.
21 Insatsernas art
21.1 Tillbakablick
Såsom framgår av redogörelsen under 20.1 kunde ingripande enligt ÄBvL komma ifråga i fyra olika situationer upptagna under 22 % a)—d). Nämnden kunde enligt vad där angavs beträffande den som ej fyllt 18 år tilldela för- äldrarna en allvarlig förmaning, ge vanartat barn en allvarlig varning, fö- reskriva anlitandet av lämplig anstalt inrättad till stöd för hemuppfostran eller föreskriva att barnet skulle hållas till av nämnden bestämd syssel- sättning. Vidare kunde beslut om övervakning meddelas.
Var fråga om underårig som fyllt 18 år kunde nämnden tillhålla honom att föra ett ordentligt liv samt allvarligt erinra honom om de påföljder som annars kunde inträda. Nämnden kunde även uppmana den unges föräldrar att tillse att han förde ett ordentligt liv. Övervakning kunde också komma ifråga.
Hade dylika åtgärder prövats eller bedömdes sådana åtgärder som gagnlösa ankom det på nämnden att i angivna situationer omhänderta barnet eller den unge för skyddsuppfostran.
Barnavårdskommittén framhöll att de i lagen angivna indikationerna snävt kringskurit bamavårdsnämnds möjligheter att genom ingripande tillvarata de underårigas rätt och bästa. Kommittén ansåg bl. a. att de förebyggande åtgärderna borde ifråga om indikationerna frigöras från skyddsuppfostran. att olika förutsättningar borde uppställas för olika förebyggande åtgärder beroende på ingripandets art m. m. samt att förutsättningarna beträffande såväl förebyggande åtgärder som omhändertagande borde utformas så att erforderligt ingripande till underårigs bästa alltid kunde komma till stånd innan han lidit avsevärd skada, fysiskt eller psykiskt.
Kommittén framhöll vidare att möjligheterna att ingripa förebyggande för att förhindra skadlig eller farlig förändring i den underåriges levnads- förhållanden var snävt begränsade. De förebyggande åtgärder som lagen anvisade var få och föga positiva enär tonvikten lagts på tillrättavisning och kontroll.
Kommitténs förslag utsattes för stark kritik. Föredragande statsrådet fram- höll i propositionen till ny lag att det av rättssäkerhetsskäl var nödvändigt att göra en noggrann avvägning mellan å ena sidan samhällets intressen av att främja ungas personliga utveckling samt å andra sidan den enskildes
anspråk på att få ordna sina personliga förhållanden utan inblandning från det allmännas sida. Den avvägning mellan angivna intressen som låg till grund för ÄBvL var enligt föredraganden i stort sett riktig. Någon väsentlig utvidgning av indikationerna kunde därför inte förordas.
Förslaget om att olika indikationer skulle gälla för förebyggande åtgärder och för omhändertagande avvisades under hänvisning bl. a. till de svårigheter som skulle möta att utforma indikationerna på ett sätt som var förenligt med kravet på att lagtexten skulle vara lättläst, lättbegriplig och överskådlig. I barnavårdslagen borde därför bibehållas samma förutsättningar för före- byggande åtgärder som för omhändertagande. Bestämmelserna borde ut- formas så att omhändertagandet framstod som en nödfallsåtgärd som fick tillgripas endast om förebyggande åtgärder prövats utan verkan eller på för- hand bedömdes som gagnlösa.
Kommitténs förslag avvisades således. Lösningen borde enligt föredra— gande statsrådet sökas i en effektivisering av barnavårdsverksamheten och en utbyggnad av de allmänt förebyggande åtgärderna. Det angelägna i att barnavårdsmyndigheterna på ett tidigt stadium sökte få kännedom om so- ciala missförhållanden betonades. Vid kännedom om sådana förhållanden fick nämnden inte tveka att ingripa. Målet måste vara att om möjligt vinna rättelse utan att skilja den unge från hans miljö. Genom olika familjesociala anordningar som därvid stod till buds var förutsättningarna att lyckas därmed väsentligt större än vad förut varit fallet.
Föredragande statsrådet betonade vikten av den föreslagna befogenheten för nämnden att lämna ekonomiskt stöd för rådfrågning, undersökning och behandling m. m. Med hänsyn till det bestämda syftet med denna bidrags- givning och den begränsning både i fråga om stödets karaktär och dess omfattning som låg däri torde det enligt statsrådet som regel ej bli svårt att avgränsa denna hjälp från socialhjälpen.
Angående värdet av sådana tillrättaförande åtgärder som varning och för- maning framhöll statsrådet att åtgärder av denna art kommit att få allt mindre betydelse i barnavårdsnämndernas verksamhet. Självfallet kunde det i det praktiska arbetet ofta vara lämpligt att barnavårdsnämndens re- presentant under ärendets behandling uttalade förmaningar och varningar. Varning som ett särskilt institut var emellertid enligt statsrådets mening tämligen verkningslöst. Däremot kunde det vara lämpligt att förmaningar skulle kunna meddelas som en av olika tänkbara hjälpåtgärder.
Lagrådet uttalade emellertid att tillräckliga skäl inte anförts för att ut- mönstra varning som förebyggande åtgärd. Med hänsyn till det svårbehand- lade klientel av kriminell och missanpassad ungdom som kom att bli föremål för barnavårdsnämndernas verksamhet kunde det enligt lagrådets mening inte vara välbetänkt att avstå från så betydelsefulla förebyggande åtgärder som varningsinstitutet rätt använt måste anses utgöra.
Föreligger sådana förhållanden som anges i 25% BvL skall barnavårds- nämnden söka om möjligt åstadkomma rättelse genom en eller flera fö- rebyggande åtgärder.
De förebyggande åtgärder som upptogs i lagen (26 &) var hjälpåtgärder innefattande råd och stöd, förmaning och varning, föreskrifter rörande den unges levnadsförhållanden samt övervakning.
De i lagen angivna hjälpåtgärderna skall vara av stödjande och rådgivande
karaktär. Nämnden kant. ex. tillråda eller lämna erforderlig hjälp för genom- förande av någon av följande åtgärder: hänvändelse till central för psykisk barna— och ungdomsvård för undersökning eller behandling, barns place- rande i familjevård, behandling för sjukdom, kroppsfel eller lyte, byte av vis- telseort eller bostad, utbildning, sökande eller byte av arbetsanställning, fri- tidssysselsättning etc. Nämndens bistånd kan gälla praktiska arrangemang, såsom tidsbeställning hos läkare, anskaffande av fosterhem eller daghem, men det kan även vara av ekonomisk art. Lagen ger nämligen nämnden möj- lighet att bestrida kostnaderna för de tillrådda åtgärderna.
Hjälpåtgärd som nu sagts får enligt lagen vidtas under samma förut- sättningar som gäller för omhändertagande för samhällsvård.
Vid BvL:s tillkomst väcktes fråga om nämndens möjligheter att i vidare omfattning än nu sagts vidta hjälpåtgärder. Andra lagutskottet uttalade att ett av syftena med den nya lagen var att intensifiera den förebyggande verksam- heten. Detta skulle dock inte i första hand ske genom att möjligheterna till tvångsingripande vidgades utan främst genom att hjälpåtgärder och andra åtgärder som kunde vidtas i samråd med den underåriga och hans föräldrar fick större omfattning. Uppenbarligen kunde enligt vad utskottet framhöll hjälpåtgärder och liknande åtgärder vidtas även om förhållandena inte var så- dana som angavs i 25 & BvL.
Instituten förmaning och varning borde enligt uttalanden i propositionen utformas på ett positivt och uppbyggande sätt. Förmaning var avsett att an- vändas beträffande föräldrarna och varning beträffande den underårige själv. Förmaning och varning kunde kombineras med andra förebyggande åtgär- der.
Instituten förmaning och varning har till en början använts i betydande omfattning. Under 1970-talet har emellertid en omsvängning skett och insti- tuten har efter hand kommit att få en alltmer begränsad tillämpning som när- mare framgår av tabell 21.1.
Tabell 21.1 Förebyggande åtgärder i form av varning eller förmaning efter barnets ålder
År Samtliga Därav i åldern barn —————————_——_ -6 7—9 10—12 13—14 15—17 18— 1970 1 455 11 26 104 259 817 238 1971 1 068 4 10 74 192 640 148 1972 818 14 12 47 116 509 120 1973 542 4 8 33 97 329 71 1974 286 6 6 9 45 174 46
_____________________—_————
Föreskrifter rörande den underåriges levnadsförhållanden kan meddelas den underårige och hans föräldrar. I lagen (27 &) har som exempel angivits bl.a. anlitande av barnavårdsanstalt, behandling för sjukdom eller annan kroppslig eller själslig brist eller svaghet, sysselsättning, arbetsanställning och förfogande över arbetsförtjänst.
Föreskrift liksom hjälpåtgärd kan förenas med ekonomiskt stöd från bar- navårdsnämndens sida. Stödet skall ha till syfte att underlätta för den en- skilde att vidta av nämnden föreskriven åtgärd och det bör ej ovillkorligen
4 Råd och anvisningar nr 6/ 69.
vara beroende av behov i ekonomisk mening. Avgörande för frågan bör enligt vad som framhålls av socialstyrelsen4 i stället vara huruvida stödet är av väsentlig betydelse för att barnavårdsnämndens intentioner skall för- verkligas.
Som regel begränsas föreskriftens giltighetstid redan i beslutet. Är inte så fallet ankommer det på nämnden att häva beslutet när behov därav ej längre föreligger. Föreskriften gäller dock inte under några förhållanden längre än tills den unge fyller 18 år.
Socialstyrelsen uttalar vidare att föreskrift i flertalet fall torde böra kom- bineras med övervakning. Övervakningen kan vara av betydelse för fö- reskrifternas efterlevnad samtidigt som föreskriften kan vara ett stöd för övervakaren i hans arbete.
Flyttar den underårige till annan kommun kan behörigheten att ändra eller upphäva föreskriften överflyttas till den andra kommunen om denna samtycker därtill. Övervakning kan överflyttas under samma förutsättning- ar. Mot beslut varigenom föreskrift meddelas eller ändras får talan föras genom besvär.
Föreskrifter har i stort sett meddelats i oförändrat antal ärenden under åren 1971—1973, men under år 1974 har skett en markant nedgång (tabell 21.2).
Tabell 21.2 Förebyggande åtgärder i form av föreskrifter efter barnets ålder
År Samtliga Därav i åldern barn _— ——6 7—9 10—12 13—14 15—17 18—
1970 284 33 7 6 28 152 58 1971 220 41 16 18 15 94 36 1972 220 37 14 17 20 96 36 1973 199 47 15 15 14 80 28 1974 147 49 9 7 7 57 18
M
Övervakning beslutas av nämnden. Det ankommer på nämnden att utse lämplig person till övervakare. Övervakaren har att fortlöpande följa den unges utveckling och uppmärksamma hans levnadsförhållanden och söka befordra vad som kan vara till gagn för honom (28 å).
Enligt kungörelsen (l960:593) om övervakning enligt BvL skall överva- karen, sedan beslut om övervakning meddelats, utan dröjsmål besöka den övervakade i dennes hem för att utröna under vilka förhållanden han lever. Genom att sätta sig i förbindelse med myndigheter och andra som kan lämna upplysningar om den övervakade bör övervakaren göra sig noggrant underrättad om de förhållanden som är av betydelse för övervakningen. Övervakaren bör lämna fostrare och andra den övervakade närstående råd, hjälp och vägledning samt sträva efter att få till stånd ett förtroendefullt förhållande till dem. Genom hembesök och på annat sätt bör övervakaren hålla en fortlöpande personlig kontakt med den övervakade och hans fostrare samt uppmärksamt följa hans utveckling. Övervakaren bör medverka till att den övervakade bereds gynnsamma hemförhållanden och även i övrigt gynnsamma uppväxtbetingelser. Alla väsentliga förändringar eller behov
av ändringar i meddelade föreskrifter skall anmälas till nämnden.
Några särskilda befogenheter har inte tillagts övervakaren för det fall vård- nadshavaren motsätter sig hembesök eller på annat sätt vägrar att medverka vid övervakningen. [ sådana fall kan övervakaren endast genom anmälan till nämnden aktualisera frågan om behov av en mer ingripande åtgärd än övervakning föreligger.
Övervakningen står under tillsyn av den nämnd som beslutat därom. Tillsynen kan emellertid överflyttas till annan nämnd om denna samtycker. Beslut om övervakning gäller tills vidare men skall omprövas med högst ett års mellanrum. Övervakning upphör senast när den unge fyller 18 år eller, i fall som avses i 25% b), senast när han fyller 20 år.
En nedgång av antalet meddelade beslut om övervakning har kunnat iakttas men alltjämt förekommer sådana beslut i stor omfattning som fram- går av tabell 21.3.
Tabell 21.3 Förebyggande åtgärder i form av övervakning efter barnets ålder
____________________.__——_—
År Nytill- Därav i åldern Samtliga komna . barn som barn un- —6 7—9 10—12 13—14 15—17 18— varit före— der året mål för
övervakning under året
1970 3 267 331 157 179 375 2 019 566 9 642 1971 3 430 401 148 165 336 1 881 499 10 073 1972 3 009 477 147 147 286 1 533 409 10 401 1973 2 961 491 162 167 261 1 503 377 8 969 1974 2 100 334 127 117 155 1 068 299 7 576
___________________._.__—
Nämnden bör i görligaste mån rätta till missförhållandena genom före.- byggande åtgärder. Bedöms sådana åtgärder vara gagnlösa eller har rättelse inte vunnits på detta sätt ankommer det på nämnden att omhänderta den unge för samhällsvård. Beslut om samhällsvård behöver inte innefatta eller vara åtföljt av någon bestämmelse om den vårdform som skall komma till an- vändning (29 5).
21.2 Överväganden i principbetänkandet
Socialutredningen framhöll i principbetänkandet vikten av en fortsatt ut- byggnad av den förebyggande barna- och ungdomsvården. Genom att vidga förutsättningarna att i frivilliga former tillgodose barnens behov borde åt- gärder utan den enskildes samtycke i största möjliga utsträckning kunna undvikas. I vissa lägen kan det emellertid vara nödvändigt att skilja barnet eller den unge från hans hemmiljö i syfte att tillgodose hans behov av trygg- het och omvårdnad. Det var således enligt utredningens mening nödvändigt att även framgent behålla möjligheten till omhändertagande för vård. Vidkommande de i BvL upptagna åtgärderna av förebyggande natur fö- reslog utredningen väsentliga förändringar. Under hänvisning bl.a. till de större möjligheter som finns att tillgodose behov av stöd och hjälp med
frivilliga insatser avvisade SU övervakning som förebyggande åtgärd. Ut- redningen framhöll i denna del att förordnanden av denna typ skapar ett dåligt utgångsläge för de fortsatta försöken att uppnå kontakt. Utredningen förordade i stället att förutsättningar ges att i samråd med vårdnadshavare och/eller den unge anordna en fortlöpande personlig kontakt mellan familjen och en särskilt förordnad person (kontaktman). Socialnämnd bör således enligt utredningens förslag i här avsedda situationer i samråd med vård- nadshavare och/eller den unge och med deras medgivande kunna utse en kontaktman vars uppgifter skall vara att ge den hjälp och det stöd som prövas erforderligt.
Utredningen framhöll vidare i principbetänkandet att det är en viktig upp- gift för socialvården att i samarbete med den enskilde medverka till att denne når ökad insikt om hur han bör handla och vilka följderna kan väntas bli av olika handlingsalternativ. Sådant stöd i form av upplysningar, råd och rekom- mendationer borde enligt utredningens mening ingå som ett naturligt led i det vardagliga socialvårdsarbetet. Föreskrift, förmaning och varning enligt en särskilt reglerad ordning framstod enligt utredningens mening som olämpliga och borde därför inte tas upp i socialvårdslagstiftningen.
21.3 Remissyttranden
Som angivits i föregående kapitel stöds SU:s förslag om bibehållande av möjligheten att omhänderta underåriga för vård i speciella fall av över- vägande antalet remissinstanser. Förslaget att avskaffa övervakningsinsti- tutet och ersätta övervakarna med frivilliga kontaktmän tillstyrks av mellan 75 och 80 % av de remissinstanser som yttrat sig i denna del. Ungefär hälften av de statliga verk och utredningar som har yttrat sig i frågan, ma- joriteten av länsstyrelserna och ett 40-tal kommuner önskar dock ha kvar möjligheten att även utan den enskildes samtycke förordna övervakare/kon- taktman som en mellanform mellan frivilliga insatser och tvångsomhän- dertaganden. Politiska, fackliga och övriga organisationer har i allmänhet tillstyrkt utredningens förslag. I så gott som samtliga yttranden tillstyrks att förmaning, varning och föreskrift utmönstras ur lagstiftningen.
I de remissvar som ställer sig tveksamma eller avstyrker utredningens förslag i fråga om vilka möjligheter till åtgärd som bör stå till buds vänder man sig som framgått i allmänhet mot avskaffandet av övervakningsinsti- tutet. I några fall vill man dock behålla även möjligheten att meddela föreskrifter. Enligt RÅ pekar erfarenheter från kriminalvårdens frivård i rikt- ning mot att övervakning och övervakad endast till ringa del påverkas av att kontakten är påtvingad. Vidare har socialvårdens möjligheter till åtgärder mot den enskildes vilja betydelse för hur samhällets rättsvårdande organ kan förväntas komma att handla i vissa situationer. Vad gäller formella föreskrifter kan enligt RÅ sådana ibland ge ett bättre uttryck för de krav samhället obestridligen ställer på medborgarna och kan lättare uppfattas av den enskilde än samtalsvis framförda rekommendationer.
Svea hovrätt anser det nödvändigt att möjligheter till mindre ingripande åtgärder behålls inte minst för att förekomma att frihetsberövande sker i fall där sådant skulle kunna undvaras. Inte heller kammarrättema ansluter
sig till utredningens förslag att slopa möjligheterna att tvångsvis förordna om föreskrifter och övervakning. Bland de instanser som motsätter sig enbart ett SIOpande av övervakningsinstitutet framhålls särskilt de konsekvenser en sådan åtgärd skulle få i fråga om åtalseftergift och för domstolarnas be- nägenhet att överlämna en tilltalad under 18 år till vård enligt BvL. Från flera håll framhålls också att övervakning i nuvarande form är ägnad att motverka behovet av mer djupgående ingripanden.
Slutligen önskar vissa remissinstanser att frågan huruvida övervaknings- institutet skall behållas eller ej görs till föremål för fortsatt utredning, särskilt i fråga om behandlingen av unga lagöverträdare. Därvid bör särskilt över- vakningens funktion på kriminalvårdsområdet beaktas.
21.4 Socialutredningens överväganden och förslag
Ett yttersta ansvar för barns och ungas uppväxtförhållanden åvilar enligt lag- stiftningen samhället. I samarbete mellan samhällets olika organ skall de åt- gärder — generella som individuella — vidtas som är ägnade att förbättra dessa förhållanden. Det sociala arbetet har i allt högre grad inriktats på att i samråd med föräldrar och andra vårdnadshavare under frivilliga former finna de lös- ningar som bäst tillgodoser barnens och de ungas behov. Vid sidan av detta på frivillig grund vilande arbete har samhällets skyldighet att i vissa situatio- ner vidta åtgärder även utan förälders eller den underåriges samtycke syftat till att tillgodose den underåriges behov av trygghet.
Ur samhällets plikt att verka till barnens och de ungas skydd har vuxit fram en barna- och ungdomsvård med ett rikt differentierat utbud av insatser.
Såsom framgått av den tidigare redogörelsen innehåller BvL bestämmelser om ett flertal åtgärder som i särskilt angivna fall får vidtas även utan enskilds samtycke. Det grundläggande synsättet är att mindre ingripande åtgärd skall prövas först. Häremot kan invändas att detta system leder till en successiv skärpning som till slut kan resultera i ett omhändertagande för samhällsvård. Det måste emellertid beaktas att i möjligheten till differentierade åtgärder ryms en rättstrygghet till gagn för såväl föräldrar som de unga. I en utarmning av åtgärdssystemet ligger således, som framhållits under remissbehandling- en, en risk för att i situationer, då enighet inte kan nås i fråga om behovet av sociala insatser, mer ingripande åtgärd än som i och för sig varit påkallad vid- tas i avsaknad av mindre ingripande alternativ. Detta kan leda till mer vitt- gående ingrepp i föräldrarnas vårdnadsrätt och den underåriges intresse av att bevara obrutna relationer med föräldrarna än som i och för sig motiverats av omständigheterna. Vad här sagts är ägnat att inge tvekan rörande det lämp- liga i att begränsa valet av åtgärd alltför starkt.
Såsom närmare framgår av det följande finner emellertid SU mot bakgrund bl. a av de erfarenheter som vunnits vid tillämpningen av BvL övervägande skäl tala för att samhällets åtgärder mot den enskildes vilja bör begränsas till att avse beslut om vård.
De i BvL angivna hjälpåtgärderna innefattande råd och stöd är knutna till samma förutsättningar som gäller omhändertagande för samhällsvård. För att sådan åtgärd skall kunna vidtas skall således de i 25 & angivna för-
utsättningarna föreligga. Väl har den nämnden tillagda befogenheten att i vissa situationer gripa in och ge föräldrar och barn råd och hjälp i en svår situation varit ett viktigt inslag i barnavården. Med en förändrad inriktning av verksamheten mot samförstånd och frivillighet har emellertid behovet av i lag angivna förutsättningar för det stödjande och rådgivande arbetet fram- stått allt mindre uttalat.
Härvid bör erinras om lagutskottets tidigare berörda uttalande enligt vilket hjälpåtgärder och liknande åtgärder med samtycke av den underårige och hans föräldrar kan vidtas även om förhållanden som avses i 25 & inte är för handen. Det föreligger därför enligt utredningens mening ej skäl att genom för- fattningsbestämmelser avgränsa den stödjande och rådgivande verksam- heten. Den pågående utvecklingen mot en stödjande och rådgivande verk- samhet som står öppen för alla bör fortsätta och verksamheten bör frigöras från anknytningen till i vissa fall i lag angivna indikationer. Den stödjande och rådgivande verksamheten kommer därvid att ingå som en naturlig del av det sociala arbetet. Hjälpåtgärder av angiven art tjänar sitt syfte bäst om de ges i en anda av samförstånd.
Redan vid tiden för BvL:s tillkomst uttalades tvekan rörande behovet av jb'rmaning och varning som särskilda institut bland de i lagen angivna förebyggande åtgärderna. Under den tid BvL varit i kraft har denna tvekan förstärkts. Instituten har i många fall fått en slentrianmässig tillämpning och varning har ofta meddelats först sedan lång tid förflutit efter det de förhållanden som aktualiserat åtgärden uppkommit. JO har också i åtskilliga fall kritiserat barnavårdsnämndema för det sätt på vilket bestämmelserna om förmaning och varning tillämpats. Åtgärderna har med en fortgående utveckling av socialvården kommit att framstå som oförenliga med de prin- ciper som vunnit allt större styrka i vård- och behandlingsarbetet. I en verk- samhet vars yttersta syfte är att i ett förtroendefullt samarbete med dem som berörs finna de stöd- och hjälpinsatser som är mest ägnade att tillgodose det föreliggande behovet har förmaning och varning kommit att bliallt- mer främmande. Förmaning och varning har även såsom framgått av tabell 21 .1 fått allt mindre utrymme i den sociala verksamheten.
Inom den stödjande och rådgivande verksamheten. vilken ingår som en viktig del av den framtida socialtjänsten, kan de påpekanden göras och de råd ges som föranleds av förhållandena. Behov av en formell besluts— ordning för meddelande av förmaning och varning föreligger ej vidare. SU finner därför att instituten förmaning och varning inte bör tas upp i den fö-
reslagna lagen. Det förekommer mindre ofta att nämnden i sin verksamhet meddelar fö-
reskrifter. När föreskrift meddelas sker det ofta i samband med beslut om övervakning. Som framgått av tabell 21.2 tillämpas föreskrift företrädesvis beträffande barn under 6 år samt inom åldersgruppen 15—17 år.
En av nämnden meddelad föreskrift kan inte genomföras mot den en- skildes vilja. Iakttas inte föreskriften kan behov uppkomma av längre gående åtgärd.
I den framtida socialtjänsten skall i görligaste mån de ungas behov av stöd och hjälp tillgodoses i samverkan med föräldrarna. I denna verksamhet kommer som ett naturligt inslag att ingå råd och förslag såväl till föräldrarna
rörande barnets vård som till den unge själv. En förutsättning för att positiv effekt skall uppnås är att föräldrarna och den unge inser behovet av ifrågasatt åtgärd. Det blir därför en viktig uppgift inom socialtjänsten att finna sådana arbetsformer att den stödjande och rådgivande verksamheten blir till gagn för föräldrar och barn och av dem också uppfattas som sådan. Det synes inte finnas skäl att knyta nämndens uppgifteri denna del till i lag angivna förut- sättningar. Föreskrift som särskild förebyggande åtgärd bör ej vidare före- komma.
SU har framhållit betydelsen av att det sociala behandlingsarbetet ges sådan inriktning och utformning att det skapar ökade förutsättningar för en förtroendefull samverkan mellan den enskilde och socialtjänsten. Er- forderliga insatser bör ges i samråd med den som berörs därav. Vidtagna åtgärder bör ha sin grund i samstämmighet såväl i fråga om behovet av åtgärden som om dess ändamålsenlighet.
För öveniakningsinstitutet såsom det bestämts i BvL finns inte utrymme i en social verksamhet med nyss angivet syfte och innehåll. Kan en fort- löpande tillsyn inte ordnas i samförstånd med dem som berörs därav, begrän- sas en kontaktmans möjligheter att till gagn för den unge påverka förhållan- dena. De åtgärder som en kontaktman vidtar i kraft av ett beslut mot den enskildes vilja kan enligt utredningens mening snarare vara ägnade att för- svåra möjligheterna för fortsatt samverkan i frivilliga former än att vara bar- net till hjälp.
Utredningen finner således även med beaktande av vad inledningsvis anförts övervägande skäl tala mot att i en kommande lag uppta bestämmelser om förordnande av fortlöpande tillsyn mot den enskildes vilja. Förordnande av kontaktman bör som närmare framhållits i kap. 8 kunna komma ifråga en-
dast på frivillig grund. Förordnande av kontaktman kan aktualiseras i olika situationer. Det kan
t. ex. finnas anledning att ägna barns hemförhållanden särskild uppmärk- samhet utan att skäl att vidta längre gående åtgärder föreligger. Nämnden bör i en sådan situation vara verksam för att kontaktman utses. Det bör åligga nämnden att söka vinna förståelse hos dem som berörs för värdet av en fortlöpande kontakt med en utanför hemmet stående person.
Den situationen kan även förekomma att den underåriges livsföring be- döms vara sådan att sociala stöd- och hjälpinsatser erfordras. Ofta kan i det inledande skedet den unges förståelse för behovet av och värdet i en fortlöpande kontakt ej vinnas. Den unge inser kanske först sedan någon tid förflutit och förhållandet stabiliserats värdet av en stödjande och råd- givande kontakt.
Sådana svårigheter ställer andra krav på socialtjänsten och aktualiserar behovet av en förbättrad utbildning av dem som på ömsesidighetens grund har att bistå den enskilde.
Även om socialtjänsten som den beskrivs i avd. I ökar förutsättningarna för frivillig vård och behandling, kvarstår behovet av bestämmelser som ger samhället möjlighet att till skydd för den unge besluta om erforderlig vård även i situationer där samtycke till åtgärden ej kan vinnas. Samhället måste kunna ingripa i de förut beskrivna situationerna. Rätten att besluta om vård, innefattande befogenheten att skilja den underårige från hemmet, måste därför finnas även enligt kommande lag.
22 Utredning
Den föregående framställningen har redovisat SU:s ställningstaganden i fråga om de allmänna förutsättningarna för beslut om vård. I det följande skall frågor som gäller utredningen och det utredande organets befogenheter tas
upp.
22.1 Gällande rätt
Muntliga upplysningar
En viktig del av utredningsmaterialet i barnavårdsärenden utgörs av de uppgifter som muntligen inhämtats från enskilda personer. I 15 & BvL anges nämndens befogenheter härvidlag. Där sägs att nämnden under utredningen får höra envar som ärendet rör eller som antas kunna lämna upplysningar av betydelse. Vanligtvis kan den saken rör eller annan höras där han vistas. I synnerhet i ärende om ingripande i anledning av underårigs eget beteende har det emellertid ansetts betydelsefullt att kunna kalla den underårige till nämnden så att samtliga ledamöter får bilda sig en uppfattning om honom. Det kan även vara önskvärt och är i vissa fall ofrånkomligt att personer som skall höras upplysningsvis kallas till nämnden. I 15% andra stycket BvL har därför tagits upp en bestämmelse som ger nämnden befogenheter att kalla den som skall höras att inställa sig vid nämnden eller särskilt utsett ombud för denna. Då det gäller kallelse av barn under 15 år har i lagen föreskrivits att sådan kallelse bör delges förälder eller annan som har barnet i sin vård.
U tlåtande av läkare
Barnavårdsnämnderna får i sitt arbete ofta hjälp av särskilda sakkunniga såsom t. ex. psykologer och läkare. I 16 & BvL har tagits in en bestämmelse som erinrar om vikten av att i förekommande fall utlåtande inhämtas från sakkunnig om det erfordras för utredningen. Därjämte ger BvL nämnden befogenheter att i vissa fall förordna om läkarundersökning. Gäller ärende ingripande med stöd av 25 & BvL får således nämnden eller dess ordförande förordna att läkarintyg angående den unge skall anskaffas. Sådant intyg
skall, om inte särskilda skäl föranleder annat, föreligga innan nämnden be- slutar att omhänderta någon för samhällsvård. Den unge får i fall som nu sagt kallas att inställa sig hos läkare. Skall barn under 15 år kallas bör kallelse i stället delges förälder eller annan som har barnet i sin vård.
Vite och hämtning
I kallelse till nämnd under utredning och i kallelse till läkarundersökning får nämnden utsätta vite. l—Iar kallelsen i god tid kommit den kallade till handa men uteblir han utan laga förfall får barnavårdsnämnden eller dess ordförande förordna att han skall hämtas genom polismyndighets försorg. Nämnden får utdöma det förelagda vitet om den kallade inte inställer sig samma dag och om utevaron beror på tredska( 17 & BvL).
Polishandräckning i övrigt
När det gäller särskilt viktiga ärenden har nämnden tillagts befogenhet att påkalla polishandräckning för genomförande av hembesök. Är fråga om ingripande med stöd av 2555 och kan ärendet inte nöjaktigt utredas utan hembesök får sålunda barnavårdsnämnden enligt 18 & BvL vid behov påkalla polishandräckning för att vinna tillträde till hemmet (se även 93% BvL).
22.2 Socialutredningens överväganden och förslag
SU framhöll i principbetänkandet betydelsen av att ett organ i samhället — kommunen — tilläggs ett yttersta ansvar för den enskildes situation. Med detta ansvar borde enligt förslaget följa skyldighet för kommunen att genom dess sociala nämnd medverka till att den enskilde erhöll den hjälp och det stöd han behövde. Det borde således ankomma på nämnden att anvisa eller förmedla andra samhällsorgans insatser samt ge den enskilde det bistånd han därutöver behövde. Utredningens förslag i denna del har biträtts av flertalet remissinstanser.
SU fullföljer i förslaget till socialtjänstlag sina överväganden i fråga om det yttersta ansvaret. Socialnämnden ges ett ansvar för att den enskilde får den värd som han behöver. Med det yttersta ansvaret bör följa skyldighet för nämnden att inleda utredning när åtgärder från nämndens sida kan antas vara påkallade.
Stöd- och hjälpinsatser inom socialtjänsten kommer i de flesta fall att lämnas efter begäran av den enskilde. Behovet av insatser utreds i samråd med den som berörs av ifrågasatt åtgärd och med hans medgivande. I många fall kommer emellertid nämnden att efter anmälan eller på annat sätt få kännedom om sådana förhållanden som enligt vad förut sagts kan föranleda vård av underårig även utan samtycke av den som berörs av vården. Det måste i sådana situationer ankomma på nämnden att inleda utredning även om den enskilde ej efterfrågat vård. Med det yttersta ansvaret följer således skyldigheten att vidta den utredning som erfordras för att nämnden skall kunna bedöma den underåriges behov av vård.
Vid utredning som nu sagts kommer de uppgifter som lämnas av för- äldrarna och den underårige att vara av stor betydelse för nämndens ställ- ningstagande. I många fall kan även utomståendes uppgifter vara av be- tydelse för utredningen. Nämndens befogenheter att höra den ärendet rör och annan som kan lämna upplysningar bör därför slås fast. Bestämmelser härom bör tas in i socialnämndslagen (se kap. 37).
Som regel kommer utredande socialassistent att efter överenskommelse tala med den underårige och hans föräldrar i deras hem. Socialassistenten kan som regel även höra annan som kan lämna upplysningar vid personligt sammanträffande eller vid telefonsamtal.
Ibland kan det emellertid vara av värde för nämndens ställningstagande att den som har uppgifter att lämna kommer till nämnden. Som förut fram- hållits kan det ha betydelse för nämndens bedömning t. ex. i fråga om be- redande av vård av underårig att den underårige kommer till nämnden.
SU finner emellertid ej anledning att föreslå särskilda bestämmelser i fråga om sättet för underårigs eller annans hörande. Det synes sålunda inte finnas skäl att i en kommande vårdlagstiftning ta upp bestämmelser om vite och hämtning av den som skall höras. Det kan antas att föräldrar eller andra som kan lämna uppgifter av betydelse för utredningen som regel frivilligt lämnar sin medverkan. Skulle föräldrar eller underårig i undan- tagsfall motsätta sig utredning får detta emellertid inte leda till att ärendets avgörande onödigt fördröjs. I sådana fall har nämnden som närmare anges i kap. 23 anledning att överväga omhändertagande av den underårige.
Enligt vad tidigare framhållits får nämnden påkalla polishandräckning för att bereda sig tillträde till enskilds hem. Ofta kan ett omedelbart behov av hembesök föreligga vid misstanke om barnmisshandel. I dessa och andra ärenden då det kan vara nödvändigt att för genomförande av utredningen vinna tillträde till enskilds hem förekommer även anledning till utredning i annan ordning än genom socialtjänstens försorg. Något praktiskt behov av särskilda bestämmelser som ger socialnämnd rätt att påkalla polishand- räckning föreligger inte enligt de erfarenheter som kommunerna redovisat.
Inte minst när misstanke om barnmisshandel föreligger är det av största vikt att läkarundersökning omedelbart kommer till stånd. Bestämmelse bör därför ges om rätt för nämnden att förordna om undersökning av barnet hos anvisad läkare (se 15 & första stycket lagförslaget).
Den situationen kan inträffa att föräldern eller i förekommande fall den underårige vägrar att medverka vid undersökningens genomförande. Med beaktande av den stora betydelse som undersökningen kan ha för nämndens ställningstagande bör nämnden ges möjlighet att förordna om polishand- räckning för att inställa den underårige till undersökning. Bestämmelse här- om har tagits upp i 15 å andra stycket i lagförslaget. Visserligen har nämnden i enlighet med vad sägs i det följande möjlighet att i en sådan situation besluta om omedelbart omhändertagande. SU har emellertid funnit att en mindre in- gripande väg för att genomföra undersökningen bör anvisas. Med beaktande av att behov av läkarundersökning kan uppkomma även under målets hand- läggning i länsrätten bör även rätten kunna besluta om sådan undersökning och om handräckning för dess genomförande. Denna möjlighet bör även till- komma högre rätt vid prövning av besvär. Utredningen skall så långt möjligt bedrivas i samråd med föräldrarna
och den underårige, om han nått erforderlig mognad. Den skall syfta till att ge underlag för bedömningen av vilka insatser som är mest ändamålsen- liga för att tillgodose den underåriges behov av vård och omvårdnad. Ofta torde stöd- och hjälpinsatser i hemmet vara tillräckliga. Förhållandena kan emellertid vara sådana att det kan vara nödvändigt att skilja barnet från föräldrahemmet. En sådan åtgärd ingriper väsentligt i berörda personers för- hållanden. Det bör därför åligga nämnd som överväger sådan åtgärd att i ut- redningen ange hur nämnden tänkt sig att behandlingen skall inledas och hur den därefter skall fortsättas. Det är ett rättssäkerhetskrav att den som berörs av nämndens beslut och som har att ta ställning till huruvida samtycke skall lämnas till föreslagen vårdåtgärd eller inte ges möjlighet att på förhand över- blicka samtyckets konsekvenser vad avser såväl vårdens utformning som dess varaktighet.
Det bör därför, som anförts i principbetänkandet och som godtagits av ett flertal remissinstanser, åligga nämnd som överväger att placera den unge för vård utom hemmet att skriftligen ange hur nämnden avser att anordna vården.
Det är på grundval av en sådan beskrivning som föräldrarna och den unge bör pröva huruvida de skall samtycka till den erbjudna vården eller ej. Lämnas ej samtycke och föreligger sådana förhållanden som angivits i kap. 20 bör, på sätt närmare anges i det följande, nämnden göra ansökan till länsrätten om att den unge skall omhändertas för vård.
23 Omedelbart omhändertagande
23.1 Bakgrund till gällande rätt
Barnavårdskommittén framhöll i fråga om utredningsförfarandet bl.a. att det ofta var önskvärt att kunna ordna för underårig medan utredning pågick. Det kunde också vara nödvändigt att hindra att underårig eller hans föräldrar under utredningstiden vidtog viss åtgärd som bedömdes vara skadlig. Även om utredningen bedrevs skyndsamt kunde det inte alltid undvikas att miss- förstånd uppstod eller förvärrades under den tid som åtgick för utredningen om inte tillfälliga ingripanden fick vidtas på svagare skäl än dem som krävdes för definitivt beslut.
Kommittén ansåg det därför nödvändigt att i en ny bamavårdslag ta in bestämmelser som berättigade till provisoriskt ingripande i avvaktan på att fullständig utredning kom till stånd. För sådant ingripande skulle enligt förslaget krävas att sannolika skäl förelåg för antagande att ett slutligt in- gripande var påkallat.
Enligt kommitténs förslag skulle således underårig kunna omhändenas för utredning om det förelåg sannolika skäl för antagande att hans om- händertagande för samhällsvård var påkallat. Därjämte krävdes att det pro- visoriska omhändertagandet framstod som nödvändigt på grund av risk för den underåriges hälsa eller utveckling eller fara för annan person eller också att utredningen annars kunde allvarligt försvåras eller att den un- derårige kunde undanhållas eller undandra sig vidare åtgärd.
Vad gällde underårig som fyllt 15 år och som sannolikt behövde om- händertas för samhällsvård på grund av eget beteende hade kommittén ansett sig inte bara böra öppna möjlighet till omhändertagande under ut- redning utan även direkt mana barnavårdsnämndema att göra sådant om- händertagande under vissa förutsättningar. Skäl för omhändertagande kunde enligt vad anfördes föreligga om det med fog kunde antas att den underårige om den provisoriska åtgärden ej sattes in försvårade utredningen eller ägnade sig åt brottslig verksamhet.
Kommittén framhöll därvid att det inte var ovanligt att det ungefär sam- tidigt kom till polisens och barnavårdsnämndens kännedom att viss un- derårig ägnade sig åt brottslig verksamhet och åt ett i övrigt asocialt lev- nadssätt. Ofta var det en slump vilket samhällsorgan som först påbörjade utredningen. Barnavårdsnämnden borde därför enligt kommittén lika väl
som åklagaren ha möjlighet att förhindra att det asociala levnadssättet eller den kriminella verksamheten fortsatte under utredningstiden.
Kommittén betonade att omhändertagande under utredningen måste vara i tiden snävt begränsat. Utredningen skulle bedrivas med all nödig skynd- samhet och bevisning angående eventuellt behov av omhändertagande mås- te skyndsamt skaffas fram.
Föredragande statsrådet anförde i anslutning till förslaget att det ofta var nödvändigt med hänsyn till barns hälsa eller utveckling att kunna ordna för barnet under den tid utredning pågick. Det kunde också vara angeläget att söka hindra att underårig under utredningstiden fortsatte brottslig eller annan skadlig verksamhet eller höll sig undan så att utredningen försvårades eller vidare åtgärd från samhällets sida hindrades. Även om utredningen bedrevs skyndsamt kunde det således inte alltid undvikas att missförhål- landen uppstod eller förvärrades under den tid som åtgick för utredningen.
Statsrådet ansåg därför att barnavårdsnämnden borde kunna omhänderta underårig för utredning så snart sannolika skäl förelåg för att ingripande var påkallat oavsett om ingripandet avsåg omhändertagande för samhällsvård eller endast förebyggande åtgärder.
I 30é BvL upptogs den föreskriften att nämnden i avbidan på att ärende kan slutligt avgöras får omhänderta underårig för utredning om sannolika skäl föreligger för att ingripande enligt 25 & är påkallat. Som ytterligare för- utsättningar gäller att omhändertagande skall vara nödvändigt på grund av föreliggande risker för den underåriges hälsa eller utveckling eller för brottslig eller annan skadlig verksamhet från hans sida eller med hänsyn till att annars den fortsatta utredningen kan allvarligt försvåras eller vidare åtgärder hindras.
Lagrådet framhöll vikten av att omhändertagande som nu sagts endast förekom i undantagsfall om det inte på förhand fanns anledning anta att omhändertagande för samhällsvård blev erforderligt.
En av lagrådets ledamöter framhöll i särskilt yttrande att den föreslagna bestämmelsen omfattade tre huvudgrupper.
Den första gruppen omfattade sådana fall då omhändertagande ansågs nödvändigt på grund av föreliggande risk för den underåriges hälsa eller utveckling. Bestämmelsen kunde i denna del närmast uppfattas som ett komplement till 25% a) BvL. Ett omedelbart ingripande på denna grund skulle således vara helt socialt betingat. Det gällde att skilja den underårige från en för honom skadlig miljö och att till dess saken slutligt avgjorts ge honom den värd han behövde. Ledamoten framhöll att omhändertagandet i sådant fall närmast framstod som ett interimistiskt avgörande av saken på samma sätt som när i andra fall behov förelåg av omedelbar åtgärd.
Som en andra grupp nämndes i paragrafen de fall då ett omhändertagande ansågs nödvändigt på grund av föreliggande risk för brottslig eller annan skadlig verksamhet från den unges sida. Denna grupp återfanns under de i 25 & b) BvL angivna situationerna. Även beträffande denna grupp kunde en- ligt vad ledamoten framhöll omhändertagandet sägas vara betingat av sociala skäl. För denna grupp kunde göras gällande att övervägande skäl talade för att omhändertagandet borde fattas som ett interimistiskt avgörande av saken.
Den tredje gruppen slutligen utgjordes av de fall då enligt förslaget ett omedelbart omhändertagande var påkallat med hänsyn till att en fortsatt
utredning annars kunde avsevärt försvåras eller vidare åtgärd hindras. Om- händertagande skulle enligt förslaget även i dessa fall få ske vare sig det slutliga beslutet kom att gå ut på omhändertagande för samhällsvård eller endast på åtgärder av förebyggande natur enligt 26 &. Ledamoten framhöll att det med hänsyn till det allvarliga ingrepp som ett omhändertagande i sådana fall kunde innebära framstod som betänkligt att detta skulle tillåtas även där ett omhändertagande för samhällsvård ej bedömdes som sannolikt. 1 fall av nu angiven art kunde det vara befogat att tala om ett för ärendets
behandling påkallat frihetsberövande. ] lagrådets yttrande framhölls vidare att barnavårdsnämndema hade att i
anledning av kriminellt förfarande som kunde föranleda åtgärder inom bar- navårdens ram så snart som möjligt inskrida utan att dessförinnan avvakta om judiciella åtgärder kom att vidtas mot den underårige. Genom att barna- vårdsnämndema omhändertog den unge enligt 30% när fog därför förelåg kunde vinnas att inom barnavården anordnades sådan övervakning som en- ligt 24 kap. 3 & RB regelmässigt borde ersätta häktning då den misstänkte var under 18 år. Om den unge sakfälldes innebar domen vanligtvis att domstolen uppdrog åt nämnden att fortfarande omhänderta den unge.
Beträffande frågan om det för provisoriskt omhändertagande i allmänhet borde krävas att sannolika skäl förelåg för att samhällsvård erfordrades, ansåg föredragande statsrådet att i princip skillnad borde göras mellan två olika fall. När ett omhändertagande ansågs nödvändigt på grund av föreliggande risker för underårigs hälsa eller utveckling eller för brottslig eller annan skadlig verksamhet från hans sida var omständigheterna väl i allmänhet sådana att det framstod som sannolikt att samhällsvård måste tillgripas. Enligt vad statsrådet framhöll borde emellertid möjligheterna att ingripa provisoriskt inte göras obetingat beroende därav. Om föräldrarna lämnat bort ett barn till grannar under en resa och barnet hos dessa fick olämplig behandling borde barnavårdsnämnden, om saken inte kunde ordnas på annat sätt, som en nöd- fallsåtgärd kunna provisoriskt omhänderta barnet även om det på förhand stod klart att ett definitivt omhändertagande ej skulle komma att behövas. Statsrådet angav vidare som exempel att en underårig under tillfällig vistelse i en storstad hemfallit åt asocial livsföring och på grund därav omedelbart måste omhändertas för att hindras från fortsatt skadlig verksamhet. I detta fall kunde enligt vad som vidare framhölls omhändertagande för utredning vara motiverat även i den undantagssituationen då det redan från början stod klart att den enda åtgärd som slutligen krävdes kanske var att förflytta den underårige till föräldrahemmet och där ställa honom under övervakning. An- norlunda förhöll det sig när ett provisoriskt ingripande var föranlett av att ut- redningen i ärendet annars skulle allvarligt försvåras eller vidare åtgärder för- hindras. I sådant fall borde enligt statsrådets uttalande omhändertagande för utredning aldrig tillgripas om det inte var fråga om att vidta annat än före- byggande åtgärder. Att en barnavårdsnämnd skulle besluta om omhänderta- gande i en sådan situation borde inte heller behöva befaras redan av den or- saken att det knappast var att räkna med att den underårige eller hans för- äldrar i dessa mera godartade fall skulle göra svårigheter vid utredningen eller hindra verkställighet. Tillräckliga skäl att komplicera lagtexten med skilda regler för de olika fallen ansågs inte föreligga.
Föredragande statsrådet framhöll att genom utredningsomhändertagande
häktning av ungdomar i stor utsträckning borde kunna undvikas. I undan- tagsfall kunde dock häktningsskäl ändå komma att föreligga i fråga om underåriga, t. ex. om den misstänkte av utredningsskäl borde hållas avskild från andra personer.
Häktas den underårige förfaller enligt 30; BvL tidigare beslut om om- händertagande för utredning. Sådana straffprocessuella åtgärder som gri- pande och anhållande leder dock inte automatiskt till att barnavårdsnämn- dens ingripande upphör.
Tiden för det faktiska omhändertagandet får inte överstiga fyra veckor. Omhändertagandet bör alltid begränsas till kortast möjliga tid och det skall upphöra så snart förhållandena medger det. Det ankommer på barnavårds- nämnden att oavlåtligt följa utvecklingen och pröva om behovet av om— händertagande kvarstår.
Frekvensen omhändertaganden för utredning framgår av tabell 23.1.
Tabell 23.1 Barn som varit omhändertagna för utredning
År Nytillkomna barn Samtliga barn 1970 1 021 1 386 1971 1 145 1 570 1972 1 114 1 525 1973 1 048 1 401 1974 962 1 314
23.2 Överväganden i principbetänkandet
SU framhöll i betänkandet att omständigheterna i vissa fall kunde påkalla omhändertagande med sådan skyndsamhet att beslut av länsrätten, som en- ligt förslaget hade att pröva frågan om omhändertagande, inte kunde avvak- tas. Enligt utredningens förslag borde därför ordförande eller särskilt utsedd ledamot av sociala central- eller distriktsnämnden få interimistiskt besluta om omhändertagande när det finns sannolika skäl för att förutsättningarna för omhändertagande föreligger och fara är i dröjsmål. Sådant beslut borde en- ligt förslaget underställas länsrättens prövning senast inom fyra dagar från be- slutsdagen. Det skulle ankomma på länsrätten att genast pröva om tillräck- liga skäl för omhändertagande förelåg. Fastställdes beslutet skulle enligt för- slaget länsrätten förelägga nämnden att senast inom två veckor komma in med plan för fortsatt behandling. Inkom inte under denna tid sådan behand- lingsplan skulle omhändertagandet omedelbart upphöra. Länsrätten, som därvid skulle vara beslutsför utan nämndemän, borde efter särskild framställ- ning från nämnden kunna förlänga tid som nu sagts. Den tid inom vilken nämnden hade att inkomma med behandlingsplan fick dock inte i något fall överstiga fyra veckor.
23.3 Remissyttranden
När det gäller interimistiska beslut om omhändertagande har flertalet remiss- instanser godtagit utredningens förslag om behörighet för ordförande eller särskilt utsedd ledamot av sociala nämnden att fatta sådana beslut. Svea hov- rätt och kammarrättema har också tagit upp frågan om motsvarande behörig- het för tjänsteman i kommunen och för polismyndighet.
I vissa remissyttranden föreslås emellertid att också interimistiska beslut skall fattas av länsrätten eller tjänsteman hos denna. Hit hör t. ex. många kommuner. En kommun anför att möjligheten att genomföra detta torde fin- nas inom samtliga län genom att ett joursystem ordnas, där en domare i länsrätten står till förfogande för att fatta beslut i fråga om interimistiska om- händertaganden.
Åtskilliga remissinstanser anser att vissa av utredningen föreslagna maxi- mitider för behandlingen av omhändertagandeärenden är alltför korta. Detta gäller dels kravet att interimistiskt beslut skall underställas länsrätten inom fyra dagar. dels skyldigheten för social nämnd att inom två veckor efter det länsrätt fastställt sådant beslut inkomma med plan för fortsatt behand- ling. Sålunda framhåller flera länsstyrelser och kommuner att den tid om tio dagar som i dag gäller för ordförandebeslut om omhändertagande enligt BvL inte bör underskridas. Vad gäller den föreslagna tvåveckorstiden fram- hålls att en så starkt förkortad tidsgräns i förhållande till i dag gällande fyraveckorsfrist strider mot den tänkta kontinuiteten i arbetet, principen om klientens medverkan m. m. och är helt orealistisk. Redan fyraveckors- fristen är förenad med stora svårigheter för nämnderna vad gäller att skaffa fram utredningsmaterial. sammankalla nämnden och verkställa kommu- nikation.
23.4 Socialutredningens överväganden och förslag
BvL upprätthåller en klar skiljelinje mellan å ena sidan vad som betecknas som interimistiska beslut (11 &) och å andra sidan de 5. k. utredningsom- händertagandena (30 å).
Beträffande de interimistiska besluten framhåller statsrådet i propositionen till BvL att omhändertagande i princip inte får ske provisoriskt med verkan tills vidare på svagare skäl än som krävs för definitivt omhändertagande. Visserligen äger bl. a. nämndens ordförande i vissa fall vid trängande behov besluta omhändertagande tills vidare men bestämmelserna härom avser en- dast att möjliggöra snabbare handläggning. Den som beslutar måste stödja sig på full bevisning om behovet av slutgiltigt omhändertagande.
Beslut om omhändertagande för utredning avser till skillnad härifrån att tillgodose omedelbart föreliggande behov i avbidan på att sådan utredning föreligger att slutligt beslut kan träffas. Omhändertagande för utredning kan således, om sannolika skäl för ingripanden enligt 2558 finns, ifråga- komma dels på grund av föreliggande risk för den underåriges hälsa eller för brottslig eller annan skadlig verksamhet från hans sida, dels med hänsyn
till att den fortsatta utredningen annars kan allvarligt försvåras eller vidare åtgärder hindras.
SU har i kap. 20 redovisat de förutsättningar som bör gälla för att åtgärd mot den enskildes vilja skall få vidtas. Som framgår av vad där anförs skall sådan åtgärd kunna vidtas i vissa situationer som anknyter dels till den underåriges hemförhållanden, dels till den unges eget beteende.
Det står klart att i de situationer som anges 1 kap. 20 förhållandena ofta kan vara sådana att omedelbar åtgärd är nödvändig. Uppgifter kan t.ex. komma in till nämnden om misstänkt barnmisshandel. Vid omedelbart inledd utredning framkommer sådana uppgifter om barnets hemförhållanden att risk för barnets hälsa måste anses föreligga. Föräldrarna kan inte anträffas. Det är uppenbart att nämnden i en sådan situation måste ha möjlighet att ta barnet om hand i avvaktan på att utredningen slutförs. Likaså kan i vissa andra situationer — exempelvis om underårigs föräldrar motsätter sig en nödvändig blodtransfusion — ett omedelbart omhändertagande vara påkallat med hänsyn till de föreliggande riskerna för den underåriges hälsa. På motsvarande sätt måste nämnden även innan utredningen slutförts kunna vidta åtgärd om underårig t. ex. genom upprepad brottslighet allvarligt skadar sina utvecklingsmöjligheter.
Nämnden kommer i fall som nu sagts att föregripa länsrättens beslut. Åtgärden vidtas i syfte att tillgodose omedelbart föreliggande behov.
Gällande rätt ger emellertid ytterligare en möjlighet att vidta åtgärd innan utredningen slutförts, nämligen i fall då det är nödvändigt av utredningsskäl därför att den fortsatta utredningen annars skulle avsevärt försvåras eller vidare åtgärder hindras. Fall kan således inträffa då förälder i syfte att undandra sig utredningen avviker med barnet och därmed omöjliggör en till barnets skydd nödvändig åtgärd. Det synes svårt att i barnavårdsarbetet undvara en bestämmelse som möjliggör ingripande på angiven grund.
Emellertid kan även i situationer då utredningen redan är slutförd behov föreligga för nämnden att omedelbart omhänderta underårig. Det kan t. ex. inträffa att utredningen slutförs först sent på dagen innan en helg. Vidare kan det tänkas att socialnämnden efter verkställd utredning kommit överens med föräldrarna och den underårige om viss åtgärd men att det vid helgens inträde visar sig att den unge ändrat sig. Förhållandena är sådana att beslut om vård ej kan avvaktas med hänsyn till den underåriges hälsa. Att i sådana situationer omedelbart få ett beslut om vård från länsrättens sida kan med denna valda konstruktionen vara omöjligt. Socialnämnden bör därför även i sådana fall kunna besluta om omhändertagande av den underårige. Beslutet som fattas på grundval av slutförd utredning kommer att nära ansluta till de interimistiska beslut som kan fattas med stöd av 11 & BvL. Behov av åtgärd som nu sagts kan uppkomma med kort varsel. Vid hembesök kan t. ex. förhållandena visa sig vara sådana att barnet omedelbart bör tas om hand. Möjlighet måste finnas att utan tidsutdräkt kunna fatta beslut härom.
Möjlighet att sammankalla nämnden för att fatta beslut i frågan torde som regel inte föreligga. Ordförande i nämnd bör därför ges befogenhet att fatta beslut som nu sagts. För att nå en ändamålsenlig arbetsfördelning inom nämnden bör emellertid nämnden kunna utse annan ledamot att fatta sådana beslut.
Enligt SU:s förslag bör det ankomma på länsrätten att besluta ifråga om vård mot den enskildes vilja. Länsrätten bör även pröva beståndet av sådant omhändertagande som beslutats av nämnd. Sådant beslut bör därför utan dröjsmål och senast inom fyra dagar underställas länsrättens prövning. Har ordförande eller annan ledamot av nämnden fattat beslut som nu sagts ankommer det således på honom att inom fyra dagar underställa beslutet länsrättens prövning. Med hänsyn till att underställning sker torde anledning inte förekomma att ålägga ordföranden eller ledamoten annat än en än- mälningsplikt till nämnden. Nämndens prövning av beslutet torde ej erford- ras.
Så snart beslut fattats bör beslutet dokumenteras samt, i den mån det inte redan skett. anteckning ske om de omständigheter som legat till grund för beslutet. De upprättade handlingarna skall därefter inges till länsrätten. Som regel torde detta kunna ske redan samma dag som beslutet fattas och i vart fall i sådan tid att handlingarna har inkommit till länsrätten inom den angivna tiden. Självfallet erfordras ej någon ytterligare utredning innan ärendet underställs länsrätten. SU anser inte att den föreslagna ord- ningen leder till sådana svårigheter att anledning finns att föreslå en längre tid för underställning än fyra dagar.
Det är av vikt att underställt beslut kommer under länsrättens prövning utan dröjsmål. Då rätten i ärenden som nu sagts är beslutsför med ord- föranden ensam kan förutsättas att prövning företas så snart ärendet kommit in till länsrätten. Prövningen bör enligt utredningens förslag ske så snart som möjligt och, om ej synnerligt hinder föreligger, inom fyra dagar från det handlingarna inkom till rätten.
Beslut som fattas i avvaktan på att utredning slutförs bör ges så kort varaktighet som möjligt. Det bör åligga nämnden att kontinuerligt pröva frågan om omhändertagandets fortsatta bestånd samt häva beslutet så snart skäl därtill föreligger. Omhändertagande under pågående utredning bör som närmare anges i specialmotiveringen till 9 & lagförslaget endast undantagsvis och efter medgivande av länsrätten kunna överstiga två veckor.
Det bör således ankomma på socialnämnden att, sedan beslut om om- händertagande fastställs av länsrätten, senast inom två veckor från det om- händertagandet skedde ansöka hos länsrätten om att den underårige skall beredas vård. Det kan emellertid inträffa att det av utrednings- eller andra skäl är omöjligt att inom den angivna tiden ge in ansökan till länsrätten. Utredningen kan sålunda fördröjas av att det visar sig svårt att få kontakt med föräldrarna eller att en läkarundersökning av den underårige ej kan omedelbart ordnas eller slutföras. Däremot kan det ej anses som godtagbart skäl att låta ansökningen fördröjas av det förhållandet att nämnden ej har ordinarie sammanträde under fjortondagarsperioden. Vid sådana frihetsbe- rövanden som det här är fråga om torde extra sammanträden bli erforderliga.
Har nämnden ej inom utsatt tid gjort ansökan till länsrätten skall om- händertagandet genast upphöra.
Såsom tidigare anförts bör nämnden i vissa situationer kunna besluta om omedelbart omhändertagande sedan utredningen vid nämnden slutförts men innan ansökan ingivits till länsrätten. I sådana situationer bör nämnden utan dröjsmål sammankallas för att fatta beslut i fråga om ansökan till länsrätten.
Det står klart att nämnden, om skäl för fortsatt omhändertagande ej längre föreligger, omedelbart skall häva beslutet även om angivna tidsfrister inte gått ut.
Beslut om omhändertagande får fattas bara i situationer då omständig- heterna är sådana att beslut av länsrätten inte kan avvaktas. Det följer således av arten av de beslut varom här är fråga att beslutet genast kan verkställas. Någon lagbestämmelse i denna del synes inte erforderlig.
Bestämmelserna om omedelbart omhändertagande återfinns i 7—9 på lag- förslaget.
24 Om ansökan till länsrätt
24.1 Socialutredningens överväganden och förslag
24.1.1 Förutsättningar för ansökan
Förekommer anledning till antagande att sådana förhållanden som anges i kap. 20 föreligger bör det, såsom SU tidigare framhållit, åligga socialnämnden att utan dröjsmål inleda utredning. Utredningen skall så långt möjligt be- drivas i samråd med dem som berörs av en ifrågasatt åtgärd och utmynna i erbjudanden om efter förhållandena anpassade stöd- och hjälpåtgärder.
Stödjande och hjälpande insatser i hemmet bör i" första hand komma ifråga. Kan föräldrarnas eller den underåriges medverkan inte erhållas eller bedöms stöd- och hjälpåtgärder i hemmet som otillräckliga bör nämnden pröva frågan om vård och behandling utom hemmet. Det synes lämpligt att nämnden i detta skede upprättar plan för behandlingen.
Sådan plan bör således upprättas så snart anledning förekommer att skilja den unge från hemmet. På grundval av denna plan har den som berörs av ifrå- gasatt åtgärd att ta ställning till om han samtycker till vården och behandling- en eller ej.
Det anförda innebär att nämnden i första hand bör erbjuda föräldrarna stödjande och hjälpande insatser i eller utanför hemmet. Erfordras vård utom hemmet skall nämnden i utredningen redovisa såväl förutsättningarna för som behovet av sådan vård. De som berörs av åtgärden har att ange huruvida de samtycker till åtgärden eller ej. De bör därvid ha underrättats om hur nämnden avser att anordna vården. Detta kan ske genom att de får del av den upprättade behandlingsplanen. Lämnas ej samtycke bör det åligga nämnden att göra ansökan till länsrätten, som har att besluta om den underårige skall omhändertas för vård eller ej. Ansökan till länsrätten bör innehålla planen över behandlingen eller m. a. o. en redogörelse för den underåriges situation, tidigare vidtagna åtgärder och den vård som social- nämnden avser att anordna. Se härom vidare specialmotiveringen till 2 &.
Beslut i länsrätten föreslås alltså bli aktuellt först i det skede när för- äldrarnas eller den unges samtycke till erforderlig vård eller behandling utom hemmet ej kan vinnas.
Enligt SU skall således följande tre förutsättningar föreligga för att so- cialnämnden skall göra ansökan till länsrätten, nämligen att
— i kap. 20 angivna förhållanden föreligger, — erforderliga insatser inte kan lämnas i hemmet samt — förälders eller den underåriges samtycke till vård utom hemmet ej före-
hggen
24.1.2 Nämndens prövning
Frågan om ansökan till länsrätten skall avgöras av socialnämnden. Därvid aktualiseras frågan om särskilda förfaranderegler för dessa ärenden. FL:s särskilda bestämmelser gäller nämligen, som framgår av det följande, ej sådana ärenden.
Som närmare anges i kap. 39 gäller enligt 3å FL bestämmelserna i 14—20 åå FL om parts rätt till insyn, kommunikation, parts rätt att meddela sig muntligen med myndighet, beslutsmotivering m.m. endast i ärenden där fråga är om utövning av befogenhet att för enskilda bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande (myndighetsutövning).
Som JO framhållit kan under den i 35 FL gjorda bestämningen av begreppet myndighetsutövning ej anses falla sådana ärenden som avser an- sökan hos annan myndighet. Det är, säger JO, här inte fråga om ärende hos nämnd som utmynnar i bindande beslut.
Det anförda innebär således att ovan angivna bestämmelser om partsinsyn m.m. inte skulle gälla ärenden om ansökan till länsrätt.
Enligt SU:s mening bör med hänsyn till betydelsen av de ärenden varom här är fråga FL:s särskilda bestämmelser gälla även dessa ärenden. Utred- ningen återkommer till denna fråga i kap. 39.
25 Beslutande organ
25.1 Gällande rätt
Föreligger sådana förhållanden som anges i 25 & BvL skall bamavårdsnämn- den i första hand lämna stöd och hjälp genom en eller flera förebyggande åt- gärder. De förebyggande åtgärdema är som förut nämnts hjälpåtgärder inne- fattande råd och stöd, förmaning och varning, föreskrift rörande den unges levnadsförhållanden samt övervakning.
Nämnden får självmant fatta beslut om förebyggande åtgärder och nämn- dens beslut är slutligt. Mot beslut om meddelande av föreskrift och om övervakning får talan föras genom besvär. I övrigt får talan mot nämndens beslut om förebyggande åtgärd ej föras (805 BvL).
Framstår förebyggande åtgärder redan från början som otillräckliga eller har sådana åtgärder visat sig vara verkningslösa får nämnden omhänderta den underårige för samhällsvård. Har barnavårdsnämnden enligt 29 eller 30 & beslutat att någon skall om- händertas för samhällsvård eller utredning, skall beslutet ofördröjligen delges honom själv, om han fyllt 15 år, och hans föräldrar, om han är under 18 år(24 5). Den som delges beslutet skall anmodas att skriftligen ange huruvida han samtycker till att beslutet verkställs.
Lämnas sådant medgivande vinner beslutet laga kraft. I annat fall skall beslutet utan dröjsmål och senast inom tio dagar från dagen för beslutet underställas länsrättens prövning.
Beslut om omhändertagande för samhällsvård går inte i verkställighet förrän det vunnit laga kraft. Nämnden får emellertid enligt 22,8 förordna om omedelbar verkställighet.
Underställs beslutet länsrättens prövning är denna prövning inte begränsad till att avse enbart frågan om omhändertagande. Enligt 79 & BvL får således länsrätten om den finner sig inte kunna fastställa det underställda beslutet i stället förordna om en eller flera förebyggande åtgärder eller uppdra åt nämnden att föranstalta därom.
Emellertid förekommer ytterligare en form av omhändertagande för sam- hällsvård som såtillvida skiljer sig från den ovan angivna att den enskildes medgivande i regel utgör en förutsättning för att nämnden skall kunna besluta om omhändertagande. Enligt 31 % första stycket BvL får den som inte fyllt 18 år och som behöver vård och fostran på grund av att föräldrarna
avlidit eller övergivit honom omhändertas för samhällsvård om inte värd- behovet tillgodoses på annat sätt. Den som fyllt 15 år får dock inte om- händertas utan eget samtycke om inte särskilda skäl att inte höra honom föreligger. Undantagsbestämmelsen har tillkommit med tanke bl.a. på fall då samtycke saknar betydelse på grund av debilitet eller liknande sinnes- beskaffenhet hos barnet.
Enligt andra stycket i det angivna lagrummet skall vidare samhällsvård på begäran av föräldrarna eller med deras samtycke beredas den underårige om han, utan att fall som avses i 25 & föreligger, är i behov av specialvård eller annan vård och fostran utom hemmet under förutsättning att för- äldrarna ej kan bereda honom vården eller annars underlåter att tillfreds- ställande sörja för honom. Även i detta fall erfordras med nyss angivet undantag samtycke av den underårige om han fyllt 15 år.
De beslut som nämnden fattar med stöd av 31 & BvL är slutliga. Talan mot sådant beslut får föras genom besvär.
Såsom framgår av det anförda styrs beslutsordningen i ärende om om- händertagande för samhällsvård av huruvida samtycke av den som berörs av ifrågasatt åtgärd föreligger eller ej. Kan, sedan beslut enligt 25 och 29 åå BvL fattats, samtycke ej erhållas inträder skyldighet för nämnden att un- derställa beslutet om omhändertagande länsrättens prövning. På motsva- rande sätt utgör den enskildes medgivande en förutsättning för att nämnden genom slutligt beslut skall kunna omhänderta underårig med stöd av 31 & BvL, dock med den begränsning som följer av de i första stycket angivna för- utsättningarna.
25.2 Överväganden i principbetänkandet
Såsom utredningen vid flera tillfällen framhållit bör så långt möjligt behovet av stödjande och hjälpande insatser tillgodoses i samråd med den som berörs därav. Utredningen fann det emellertid nödvändigt att föreslå bestämmelser som medger åtgärder till skydd för den underårige även utan sådant sam- tycke. Utredningens överväganden i fråga om vilket organ som därvid bör besluta hade sin utgångspunkt i kravet på att finna en ordning som från rättssäkerhetssynpunkt är betryggande.
SU utgick i principbetänkandet från att en förändring av den sociala verk- samheten på sätt utredningen föreslagit i icke obetydlig grad kommer att minska behovet av omhändertagande mot den enskildes vilja. I många mind- re kommuner antogs till följd härav frågan om åtgärd mot den enskildes vilja sällan bli aktuell. Erfarenheterna rörande tillämpningen av en lag om omhändertagande för vård kunde komma att bli begränsade. Kravet på en för landet enhetlig tillämpning av bestämmelserna om tvång påkallade därför enligt utredningens mening att beslutanderätten tillades ett organ vars be- hörighet omfattar en större geografisk enhet än primärkommunen.
Det skulle enligt SU:s förslag åvila den sociala nämnden att företa ut- redning i ärenden som nu sagts. Kunde enighet inte nås mellan de vård- behövande och socialtjänstens företrädare beträffande vilka insatser som erfordras, skulle den verkställda utredningen komma att ligga till grund
vid prövningen av frågan om åtgärd mot den enskildes vilja bör vidtas. SU ansåg det vara mindre tillfredsställande att det organ som verkställt utredningen också skulle fatta beslut på grundval av vad därvid framkommit. Även detta förhållande talade enligt SU:s mening mot att beslutanderätten lades på det kommunala organet.
SU fann under hänvisning härtill och till de bedömningar som legat till grund vid inrättandet av särskilda länsrätter övervägande skäl tala för att beslutanderätten i fråga om åtgärd utan den enskildes medgivande borde förläggas till länsrätten.
25.3 Remissyttranden
Förslaget att länsrätt skall vara beslutsmyndighet i fråga om eventuella tvångsåtgärder mot barn och ungdom inom socialvården, med den sociala nämnden som utredande, initierande och verkställande organ, har vunnit anslutning bland en stor majoritet av remissinstanser, däribland flertalet länsstyrelser och kommuner. I ett 20-tal remissyttranden förordas dock att beslutanderätten får ligga kvar på den sociala nämnden. Ungefär lika många instanser föredrar att lägga beslutanderätten på allmän domstol. Denna skulle då kunna förordna om överflyttning helt eller delvis av den rättsliga vård- naden om barnet eller den unge på social centralnämnd för begränsad tid.
Bland majoriteten framhåller flera remissinstanser att en förläggning av beslutanderätten till länsrätt bör öka den enskildes rättssäkerhet och minska risken för lokala variationer i fråga om ärendenas behandling. Åtskilliga anser det vara en förutsättning att länsrätterna tillförs särskild sakkunskap i form av psykologisk, juridisk och social expertis m. m. Även i andra av- seenden anser man att länsrättens arbetsformer bör ses över. Så t. ex. anser ett par länsstyrelser samt LO att klienten i länsrätten alltid bör ha offentligt biträde till sitt förfogande.
Till de remissinstanser som anser att beslut om omhändertagande i första instans bör fattas av den kommunala sociala nämnden hör bl a RÅ. I ytt- randet framhålls att någon större olägenhet inte torde uppkomma av att formellt samma organ utreder och beslutar, eftersom utredningarna i all- mänhet görs av tjänstemännen medan besluten fattas av förtroendemännen. Genom kommunsammanslagningarna bör nämnderna ha tillförts bl. a. stör- re social sakkunskap. Möjligheten att erhålla biträde finns även vid hand- läggning inför kommunal nämnd.
25.4 Socialutredningens överväganden och förslag
Arbetet inom socialtjänsten bör inriktas på att i samförstånd med den en- skilde finna de insatser som bäst tillgodoser ett föreliggande vårdbehov. Såsom närmare utvecklas i avd. I bör i de fall där den erforderliga vården kan lämnas i samförstånd med dem som berörs därav beslutanderätten på samma sätt som nu är fallet tillkomma socialnämnden.
Även om så svåra missförhållanden som förut sagts föreligger skall själv-
fallet det föreliggande vårdbehovet om möjligt tillgodoses i frivilliga former. Det kommer att bli en viktig uppgift för socialnämnden att finna sådana samverkansformer att barns och ungas behov av vård kan tillgodoses i sam- råd med och efter medgivande av föräldrarna. Föreligger samtycke aktua- liseras över huvud taget inte frågan om vidtagande av vårdåtgärder med stöd av en särskild lag. Socialnämnden bör i sådana ärenden få fatta slutligt beslut i enlighet med de föreslagna bestämmelserna i socialtjänstlagen.
Kan vårdbehovet ej tillgodoses i frivilliga former bör däremot, om si- tuationen är så allvarlig som sägs i 20 kap., beslut kunna fattas om vård utan den enskildes samtycke. Den principiella förändring som utredningen föreslår då det gäller sådan vård är att den nämnden nu tillkommande rätten och plikten att besluta om vård med skyldighet till underställning i fall då samtycke ej lämnas flyttas från nämnden samtidigt som en ordning som bättre tillgodoser rättssäkerheten införs.
Socialnämnden kommer sålunda att avlastas det domstolsliknande för- farande som i ärenden rörande vård utan samtycke är erforderligt. Härigenom kommer även nämndens roll som ett rent vårdgivande organ att framträda klarare.
Vad beträffar rättssäkerheten vill utredningen fästa uppmärksamheten på att de nu gällande reglerna vållat svårigheter i rättstillämpningen. Vid en av JO företagen inspektion av socialstyrelsen år 1975 framkom bl. a. att vid den granskning av beslut om omhändertagande som sker vid so- cialstyrelsen i samband med ansökan om intagning i ungdomsvårdsskola styrelsen årligen uppmärksammade omkring tio oriktiga omhändertagan- debeslut. Styrelsen hade sålunda funnit att nämnderna inte alltid iakttog bestämmelserna om skriftlig samtyckesförklaring enligt 2459 BvL. Beslutet underställdes ej heller alltid länsrätten när så bort ske enligt BvL. JO uttalade till protokollet över inspektionen att den redovisade frekven- sen oriktiga omhändertagandebeslut var hög med beaktande av att det endast var en ringa del av samtliga beslut som kom under socialstyrelsens prövning i samband med ansökan om intagning i ungdomsvårdsskola.
Frågan om beslutanderättens förläggning bör även ses mot bakgrund av att det enligt SU:s förslag bör åvila socialnämnden att företa utredning när det förekommer anledning till antagande att förhållandena är sådana att den underårige behöver vård. Det är mindre väl förenligt med den utred- ningsplikt som på så vis läggs på nämnd att tillägga nämnden även be- slutanderätten i de ärenden där samförstånd ej kan nås.
Övervägande skäl talar för att en från rättssäkerhetssynpunkt mer be- tryggande beslutsordning vinns om beslutanderätten i ärenden där samtycke till vård ej lämnas tilläggs länsrätten ensam.
Såsom framställningen under 25.1 visat åligger det enligt nu rådande ord- ning nämnden att med stöd av 25 och 29 åå omhänderta den underårige för samhällsvård. Nämnden har således att besluta i ärendet oavsett huruvida samtycke föreligger eller ej. Det är först sedan nämnden fattat beslut om omhändertagande som frågan om samtycke bestämmer det fortsatta för- farandet. Lämnas samtycke vinner nämndens beslut laga kraft medan i annat fall underställning skall ske.
SU föreslår nu att nämnden efter avslutad utredning såvitt möjligt skall söka tillgodose det föreliggande vårdbehovet efter medgivande av dem som
berörs därav. Lämnas medgivande tillkommer enligt utredningens förslag beslutanderätten nämnden ensam.
Kan emellertid samtycke till erforderlig vård ej nås skall nämnden ej få besluta i ärendet utan beslutanderätten skall i sådant fall tillkomma länsrät- ten (se Zg” första stycket lagförslaget).
Enligt utredningens förslag styr således frågan om samtycke hela besluts- ordningen medan enligt gällande rätt frågan om samtycke styr förfarandet först sedan nämnden beslutat i ärendet.
SU behandlar i det följande frågan om social sakkunskap i länsrätten och handläggningen i övrigt i länsrätten.
26 Handläggning i länsrätt
26.1 Inledning
Socialutredningen framhöll i principbetänkandet vikten av att beslut om vård mot den enskildes vilja grundas på en helhetsbedömning utifrån såväl juridiska som sociala överväganden. Det är enligt utredningen angeläget att behovet av social sakkunskap kan tillgodoses inom länsrätten.
Den följande framställningen avser frågan om mot denna bakgrund nu gällande bestämmelser för förfarandet inför länsrätt bör kompletteras med särskilda regler för handläggning av mål angående omhändertagande för vård. Denna prövning förutsätter en genomgång av förvaltningsprocessla- gens regler.
Handläggningen av ärenden vid förvaltningsdomstol regleras av förvalt- ningsprocesslagen (FPL). I l & FPL sägs att lagen gäller rättskipning i bl. a. länsrätt. Ordet rättskipning har sedan länge brukats i fråga om förfarandet vid förvaltningsdomstol, också när det gäller administrativa frihetsberövan- den. Rättskipning var enligt uttalande i propositionen med förslag till FPL1 också ett lämpligt sammanfattande begrepp för den dömande verksamheten. Därigenom klargjordes att lagen inte blev tillämplig i de enstaka fall då förvaltningsdomstolen utövade förvaltande verksamhet.
Förfarandereglerna i FPL är att se som basregler. De särskilda förhål- landena inom vissa förvaltningsområden kan kräva en reglering av förfa- randet vid förvaltningsdomstol som avviker från FPL. BvL upptar t. ex. flera sådana särskilda bestämmelser. 1 Zå FPL föreskrivs därför att om i lag eller författning som beslutats av regeringen har meddelats bestämmelse som avviker från FPL den bestämmelsen skall gälla.
26.2.1 Anhängiggörande av mål
Ordet anhängiggörande används i FPL som en sammanfattande benämning på de olika sätt på vilka ett mål eller ärende kommer under handläggning 1 Prop. 1971130.
hos länsrätt eller annan förvaltningsdomstol. I 3,5; FPL sägs att ansökan, besvär, anmälan, underställning och annan åtgärd varigenom mål anhäng- iggörs skall ske skriftligen. Bestämmelser ges även om hur en ansöknings- eller besvärshandling från enskild skall vara beskaffad. Något behov av att i lagen föreskriva hur handling från allmänna organ skall vara beskaffad har inte ansetts föreligga. I specialförfattningar har som regel inte givits några särskilda bestämmelser om vad en handling skall innehålla.
Länsrätten skall självmant pröva om hinder föreligger att uppta mål eller ärende. Hindren kan hänföra sig till handlingens beskaffenhet, men hinder kan även föreligga med avseende på sökande part. Denna måste således äga såväl partsbehörighet som processbehörighet. Partsbehörighet tillkom- mer varje fysisk eller juridisk person. Processbehörigheten har avseende på förmågan att med rättslig verkan företa processhandlingar, varvid fråga är om vilken betydelse som skall tillmätas bl. a. levnadsåldern. Några ge- nerella gränser för processbehörigheten har inte intagits i FPL. En lS-åring kan således föra talan i barnavårdsmål. Besvärssakkunniga hade som hu- vudregel föreslagit att omyndigs talan skulle föras av ställföreträdare. I ärende angående personliga förhållanden skulle han dock alltid själv få föra sin talan i den mån hans omdömesförmåga, sakens beskaffenhet och omstän- digheterna i övrigt medgav det. I sådant fall skulle även ställföreträdare få föra talan för honom. Vidare skulle omyndig part få föra talan rörande honom tillhörig egendom i samma mån som han rådde över egendomen eller ägde ingå rättshandling beträffande denna. Förslaget mötte inga andra invändningar vid remissbehandlingen än att sambandet med den civilrätts— liga handlingsförmågan ansågs vara så tydligt att särskilda bestämmelser inte erfordrades. Ställföreträdarskap för omyndig regleras i FB. Underårig kan ha olika ställföreträdare i ekonomiska angelägenheter (förmyndare) och i angelägenhet som rör hans person (vårdnadshavare).
Nu angivna frågor regleras således ej i FPL. Där ges endast den bestäm- melsen att mål ej skall tas upp till prövning om ansökan eller annan åtgärd varigenom mål anhängiggörs ej skett i rätt tid. I den delen kan erinras om 24å andra stycket BvL enligt vilken underställning av beslut om om- händertagande för utredning eller samhällsvård skall ske inom tio dagar. Har handlingarna inte kommit in till länsrätten inom den angivna tiden har beslutet om omhändertagande förfallit.
26.2.2 Utredning
Officialprincipen tillämpas vid handläggning av mål hos förvaltningsdom- stol. Principen innebär att det ytterst är domstolen som har ansvaret för utredningen i målet. I 8å FPL har föreskrivits att rätten skall tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. I propositionen framhölls att även om rätten ytterst bör ha ansvaret för att målet blir så utrett måste det i stor utsträckning ankomma på parterna själva att skaffa fram utred— ningen. Rättens initiativ bör därför normalt ha den formen att rätten ger parten besked om att hans talan behöver kompletteras. Rättens uppgift i fråga om processledningen har i lagrummet uttryckts så att rätten vid behov skall anvisa hur utredningen bör kompletteras.
Som nämnts kan i specialförfattning tas in bestämmelser avvikande från de i FPL givna. I 22 & NvL har i anslutning till bestämmelserna om ansökan om tvångsintagning stadgats att, om prästbevis eller läkarbetyg saknas eller den förebragta utredningen eljest finnes ofullständig, länsrätten har att om- besörja erforderlig komplettering.
26.2.3 Skriftligt eller muntligtjörfarande
I FPL har intagits särskilda bestämmelser som anger när förfarandet skall vara muntligt. Huvudregeln är dock skriftligt förfarande (9 å). I propositionen framhölls i denna del att kraven på att förvaltningsprocessen skulle vara snabb, billig och förhållandevis enkel talade för ett skriftligt förfarande. Det muntliga förfarandet kunde därvid vara ett viktigt komplement. Muntlig förhandling kunde t. ex. erfordras för förhör med vittne, sakkunnig eller part men även för att reda ut parternas ståndpunkter i målet.
Tanken i FPL är således att den muntliga förhandlingen skall komplettera den skriftliga så att målet blir utrett på lämpligaste sätt. I 95 andra och tredje styckena anges när muntlig förhandling skall kunna ifrågakomma. Sålunda får i handläggning ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga när det kan antas vara till fördel för utredningen i målet. Det framhölls i propositionen att i mål om administrativa frihetsberövanden och i vård- nadsmål det fick antas bli vanligt att muntlig förhandling hölls i länsrätt. I mål som rörde frihetsberövanden enligt NvL hölls enligt vad som an- märktes i propositionen muntlig förhandling i de flesta fall. Avsikten var inte att FPL skulle leda till någon förändring härvidlag. Vidare skall bl. a. i länsrätt muntlig förhandling hållas om enskild som för talan i målet begär det och förhandlingen ej är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det. Enligt departementschefens uttalanden fick frågan om förhand- lingens nödvändighet i första hand prövas mot bakgrund av föreliggande utredning i målet men även andra faktorer borde tillmätas betydelse, t. ex. att målet var mycket viktigt för parten och att han genom förhandlingen kunde få en bättre förståelse för innebörden av det blivande avgörandet i målet. Ett särskilt skäl att inte anordna muntlig förhandling kunde enligt vad vidare framhölls vara att målet var bagatellartat eller att kostnaderna för förhandlingen var för stora i förhållande till tvisteföremålets värde.
Såsom framgår av det anförda ankommer det på rätten att diskretionärt pröva om muntlig förhandling skall hållas, varvid förutsättningen är att förhandlingen kan antas vara till fördel för utredningen. Yrkas muntlig förhandling av enskild part kan rätten inte underlåta att förordna om muntlig förhandling utan att finna sådan obehövlig eller att särskilda skäl talar emot den.
26.2.4 Kommunikation
I förarbetena till såväl FL som FPL har starkt understrukits betydelsen från rättssäkerhetssynpunkt av att part får del av material som tillförts ären- det av annan än honom själv och av att tillfälle bereds honom att yttra sig däröver innan ärendet avgörs. För förvaltningsprocessens del har fram-
2 Wennergren, B., För— valtningsprocess. Sthlm 1971 .
hållits att kommunikation genom skriftväxling inte bara är det grundläg- gande utan även det i praktiken viktigaste utredningsmedlet.
I 10 5 första stycket FPL anges vilka handlingar som skall kommuniceras. Kommunikationen omfattar i första hand ansöknings- eller besvärshandling eller annan handling varigenom målet anhängiggjorts, t. ex. skrivelse eller annan handling från barnavårdsnämnd varigenom nämnden underställer sitt beslut länsrättens prövning.
Motparten skall beredas tillfälle att yttra sig över materialet. Han skall därvid föreläggas att inom viss tid inkomma med yttrande. Inkommer inte yttrande inom den angivna tiden får rätten avgöra målet.
Någon ovillkorlig föreskrift om hur kommunikation skall ske har inte givits. Av 47 ; FPL framgår emellertid att delgivning får användas vid kom- munikationen. I propositionen till lagen anmärktes att rätten i princip borde använda delgivning om bevis om mottagandet erfordrades. Det låg i sakens natur att en påföljd som angavs i ett föreläggande inte borde inträda om inte rätten skaffat sig bevis om att den som underlåtit att iaktta föreläggandet verkligen fått del av det. Ofta torde det också vara lämpligt att bestämma den tid inom vilken svar skulle lämnas med utgångspunkt från den dag då parten fått del av föreläggandet. Detta utgjorde enligt departements- chefens uttalande ytterligare ett skäl för att normalt använda delgivning vid överbringande av föreläggande.
Wennergren2 framhåller att det i sociala mål ibland kan vara lämpligt att handlingarna överlämnas till den med vilken kommunikation skall ske genom en socialvårdstjänsteman som samtidigt förklarar innehållet och dis- kuterar saken med vederbörande. Wennergren anmärker vidare att lagens krav på kommunikation inte är uppfyllda om kommunikationen ej fullbor- das. I RÅ 1966 ref. 12 förklarade regeringsrätten att den då i 195 BvL stad- gade skyldigheten för barnavårdsnämnd att innan den avgjorde ärende un- derrätta den ärendet rörde om vad som framkommit vid utredningen inte kunde anses uppfylld då utredningshandlingarna visserligen i rekommende- rat brev med mottagningsbevis avsänts till vederbörande men denne inte ut- löst försändelsen.
] specialförfattningar finns regler som kompletterar FPL i denna del. En- ligt 19 och 75 åå BvL åligger det i underställningsmål enligt denna lag länsrätten att underrätta den som bereds tillfälle att yttra sig om rätten att på- kalla muntlig förhandling. Är fråga om barn under 15 år skall sådan under- rättelse dock lämnas endast föräldrarna.
Kommunikationsplikten är inte undantagslös. Enligt 10% andra stycket punkt 1 FPL får kommunikation underlåtas om det är uppenbart att talan inte kan bifallas eller att underrättelse är onödig.
Vidare får enligt punkt 2 kommunikation underlåtas om det kan befaras att underrättelse skulle avsevärt försvåra genomförandet av beslut i målet. Härunder ryms bl. a. de fall där fara är i dröjsmål. Ett inhibitionsbeslut mås- te således enligt vad Wennergren framhåller ofta meddelas utan föregående kommunikation med hänsyn till den fara i dröjsmål som här föreligger.
Tillämpningen av undantagsbestämmelserna har varit under J0:s pröv- ning i ett ärende som gällde omhändertagande av barn för samhällsvård. Länsrätten fastställde underställt beslut om omhändertagande för samhälls-
vård trots att barnets vårdnadshavare inte kunnat anträffas för delgivning av handlingarna i ärendet.
Enligt 18 & FPL skall, innan mål avgörs, part ha fått kännedom om det som tillförts målet av annan än honom själv och tillfälle ha beretts honom att yttra sig över det, om inte sådana skäl föreligger däremot som anges i 10 å andra stycket punkt 2. Underrättelse får enligt 47 & ske genom delgivning. Enligt 95 & BvL får emellertid i mål eller ärende enligt BvL delgivning ej ske med tillämpning av 12 och 15 %& delgivningslagen. Det betyder att kommu- nikation enligt 18 & FPL inte kan ske på annat sätt än med parten personli- gen. Svårigheter som kan uppstå genom att han inte kan påträffas kan alltså inte bemästras med hjälp av delgivningslagens för sådana fall avsedda surro- gat för personlig delgivning. De måste lösas inom ramen för reglerna om kommunicering med part i FPL.
JO har i det nyss nämnda ärendet framhållit att föreskriften i 105 andra stycket punkt 2 FPL att kommunicering ej behövs om det kan antas att genomförande av beslut i målet avsevärt försvåras enligt sin ordalydelse kan anses inrymma två typfall. Det ena utmärks av att förhandsinforrnation till parten måste undvikas enär han annars kan missbruka den till förfång för be- slutets effekt. Det andra kännetecknas av att tidsåtgången för underrättelse- förfarandet framstår som oförenligt med de intressen som beslutet i målet skall främja. Vid läsning av förarbetena till lagrummet ter det sig enligt JO visserligen tveksamt om det senare typfallet verkligen är åsyftat. JO anförde i denna del att ehuru en tolkning av 10 å andra stycket punkt 2 FPL av inne- börd att underrättelse får underlåtas också då underrättelseförfarandet skulle medföra en tidsåtgång, som inte är förenlig med de intressen som beslutet i målet skall främja, onekligen kan sägas i viss mån gå på skruvar, några av- görande invändningar dock inte kunde riktas mot en sådan tolkning.
JO anförde i beslutet vidare följande.
Länsrättens prövning i ett underställningsmål avser fråga om åtgärd för att tillgodose för barnet väsentliga intressen. Såsom framhållits i förarbetena till BvL är det visserli— gen alltid motiverat att bereda vårdnadshavaren tillfälle att inkomma med yttrande. Den omständigheten att vårdnadshavaren ej kan anträffas för kommunicering bör emellertid ej rimligen få utgöra hinder mot att länsrätten slutligt prövar vilken åtgärd som från barnets synpunkt är den mest lämpliga. Enligt min mening bör länsrätten när kommuniceringsförfarandet trots alla ansträngningar drar ut alltför mycket på tiden med stöd av 10 & 2 st punkt 2 FPL kunna avgöra målet utan att kommunicering med vårdnadshavaren kommit till stånd.
I 11 & första stycket FPL tas upp en regel om att svar skall avges skriftligen om inte rätten förordnar att svaret får lämnas vid muntlig förhandling. I lag- rummets andra och tredje stycken har tagits upp bestämmelser om vad svar skall innehålla.
I 12 & slutligen ges bestämmelser om kommunikation av svar och därtill hörande handlingar.
2625 Om hörande av myndighet som beslutat [ lägre instans
Enligt 13% FPL skall, om det behövs, rätten inhämta yttrande från för- valtningsmyndighet som tidigare beslutat i saken. Regeln har i första hand
avseende på de mål där offentlig motpart ej finns. Genom sådant yttrande kan synpunkter erhållas dels såvitt avser skälen för besvären, dels förtyd- liganden och förklaringar till det överklagade beslutet.
26.2.6 Om muntlig förhandling
När muntlig förhandling skall hållas skall sökande eller klagande och den som har att svara i målet kallas till förhandlingen ( 14 å FPL). Rätten får fö- relägga enskild att inställa sig personligen vid vite eller vid påföljd av att hans utevaro inte utgör hinder för målets vidare handläggning och avgörande. Nå- gon regel om parts hämtande till förhandling har inte intagits i FPL. I spe- cialförfattningar finns dock regler om hämtning, t. ex. i 17 och 75 åå BvL.
Enskild part som inställt sig till muntlig förhandling kan tillerkännas ersättning av allmänna medel för sina kostnader (15 å).
I fråga om offentlighet vid muntlig förhandling gäller RB:s regler i till— lämpliga delar. I FPL görs emellertid det tillägget att rätten får förordna om handläggning inom stängda dörrar om det behövs av hänsyn till pri- vatlivets helgd eller enskilds behöriga ekonomiska intresse (16 å). Depar- tementschefen framhöll i anslutning härtill att den omständigheten att of- fentligheten får vika om det behövs av hänsyn till privatlivets helgd etc. i praktiken frck antas leda till att rätten förordnade om stängda dörrar i så gott som varje skattemål eller socialt mål, när enskild part begärde det.
Vid muntlig förhandling skall enligt 17 å FPL föras protokoll. Protokollet skall innehålla redogörelse för förhandlingens gång och för den utredning som förebringas vid förhandlingen.
Slutligen upptas i 18å den betydelsefulla redan berörda bestämmelsen att part innan mål avgörs skall ha fått kännedom om det som tillförts målet genom annan än honom själv och haft tillfälle att yttra sig över det. Under det att 10 och 12 åå FPL har avseende på det material som anhängiggör mål och på svarsmaterialet, upptas således i 18 å en bestämmelse som har av- seende på allt material som tillförts målet. Från denna kommunikationsregel gäller samma undantag som i 10 å andra stycket, nämligen att kommunikation får underlåtas om åtgärden är uppen- bart onödig, med specialfallet att det är uppenbart att partens talan inte kan bifallas, eller om åtgärden kan befaras avsevärt försvåra genomförandet av beslutet i målet.
2627 Vissa bevismedel
120—23 åå FPL upptas regler om skriftlig handling och föremål vilka åberopas till bevis, och om syn. 20 å inleds med en bestämmelse att den som åberopar en skriftlig handling som bevis utan dröjsmål skall ge in den till rätten. I fråga om sådant bevis gäller i övrigt bestämmelserna i RB i tillämpliga delar. De tre nästföljande bestämmelserna avser företeende av föremål som tjänar som bevis, föreläggande att inge skriftlig handling eller föremål till rätten samt syn på stället.
I 24 å upptas regler om biträde åt rätten av någon med särskild sakkunskap.
Där sägs att rätten får inhämta yttrande över fråga som kräver särskild sakkunskap från myndighet, tjänsteman eller den som eljest har att gå till handa med yttrande i ämnet eller anlita annan sakkunnig i frågan.
Skriftlig medverkan av sakkunnig regleras sålunda i 24 å. Annan utom- stående än sakkunnig kan ej åläggas att skriftligen medverka i rättegången. Behöver rätten medverkan av annan än part och är denne inte villig att medverka på frivillig väg blir rättens enda möjlighet att tillförsäkra sig hans medverkan att anordna vittnesförhör med honom.
I 25 å FPL sägs att rätten får förordna om förhör med vittne eller sak- kunnig. Sådant förhör äger rum vid muntlig förhandling.
Vid sidan av parter, vittnen och sakkunniga kan vid muntlig förhandling medverka företrädare för barnavårdsnämnd eller nykterhetsnämnd, över- vakare, socialvårdskonsulent. barnavårdskonsulent. länsexpert etc. De kan höras som offentliga sakkunniga eller som vittnen men vanligtvis torde deras medverkan bli av formlöst slag.
Avdelningen om bevismedlen innehåller också bestämmelser om ersätt- ning för inställelsen (25—26 åå).
26.2.8 Beslut
Såsom framhållits i avd. VI i anslutning till 13 å FL kan det vara av stor be- tydelse för den som anför besvär över ett beslut att detta inte går i verkstäl— lighet förrän saken har slutligt avgjorts. Rätten bör därför ha möjlighet att förordna att överklagat beslut tills vidare inte skall gälla. Departementsche- fen framhöll att även i andra situationer anledning kunde förekomma att meddela interimistiskt beslut, varvid han som exempel nämnde beslut om överflyttning av barn. Rätten borde därför ha möjlighet att meddela även andra slag av interimistiska beslut än sådana som går ut på att hindra verk— ställighet av överklagat beslut. I 28 å FPL har upptagits bestämmelser i en- lighet med vad nu sagts. Där stadgas sålunda att domstol som har att pröva besvär kan förordna att det överklagade beslutet, om det eljest skulle lända till efterrättelse omedelbart, tills vidare inte skall gälla och även i övrigt för- ordna rörande saken.
I 75å BvL har intagits en härtill anslutande bestämmelse enligt vilken det åligger länsrätten att, om underställt beslut skall lända till efterrättelse oberoende av laga kraft, utan dröjsmål pröva huruvida beslutet må verk- ställas innan målet slutligt avgörs.
I 29å FPL anges inom vilken ram domstolen får besluta. Där sägs att rättens avgörande ej får gå utöver vad som yrkats i målet. Om det föreligger särskilda skäl får dock rätten även utan yrkande besluta till det bättre för enskild, när det kan ske utan men för motstående enskilt intresse. Såsom framgår härav gäller som huvudregel att förvaltningsdomstols avgörande inte får gå utöver vad som yrkats i målet. Avsteg från denna regel bör kunna förekomma bara i enskild parts intresse. Domstolen får således inte på eget initiativ göra ändring till nackdel för enskild part.
Lagrummet lämnar alltså utrymme för domstolen att utan yrkande göra ändring till enskild parts fördel. Departementschefen framhöll att det i sociala mål kunde vara vanskligt att avgöra vad som var till det bättre för den
3 Wennergren a.a.
enskilde. Prövningen i sociala mål var vanligen inte bunden av yrkanden på samma sätt som i de flesta andra mål. Därför var möjligheten att besluta till det bättre för enskild över huvud taget inte lika betydelsefull i sociala mål som i andra mål. Emellertid kan i förevarande hänseende erinras om bestämmelsen i 79å BvL. Där sägs att länsrätten, om den finner sig inte kunna fastställa underställt beslut enligt vilken någon omhändertagits för samhällsvård, i stället kan förordna om en eller flera förebyggande åtgärder eller uppdra åt barnavårdsnämnden att föranstalta därom.
Slutligen kan i förevarande sammanhang anmärkas att FPL:s bestämmel- se inte Ieder till någon begränsning av länsrättens prövningsrätt vad gäller bedömningsgrunder angivna i åberopat lagrum. Sålunda innefattar t. ex. 25 å a) BvL alternativa grunder för omhändertagande. Den omständigheten att nämnden i sitt beslut åberopat en sådan grund innefattar ej hinder mot att länsrätten prövar förekomsten av andra grunder för ingripandet. Wennergren3 uttalar härom att det förhållandet att lagstiftningen ställer upp bestämda rekvisit, indikationer eller andra bedömningsgrunder normalt inte medför någon klavbindning av vare sig parter eller domstolar. För rättens del blir så- ledes offrcialprincipen och inte förhandlingsprincipen tillämplig när det gäl- ler de rättsliga klassificeringarna och bedömningarna.
I FPL har stor vikt lagts vid att part får insyn i det material som ligger till grund för rättens prövning. I 10 och 18 åå ges sålunda bestämmelser om kommunikation. Garantiema för partsoffentligheten förstärks ytterligare genom 30 å, som föreskriver att rättens avgörande skall grundas på vad handlingarna innehåller och vad i övrigt förekommit i målet. Departements- chefen framhöll i propositionen att en sådan bestämmelse givetvis inte fick uppfattas så att myndigheten inte skulle få göra bruk av sin erfarenhets- och kunskapsfond. Bestämmelsen hade sin främsta betydelse som garanti för att avgörandet inte grundades på material som inte hörde till målet eller annat material som låg utanför parternas kontroll. Därvid framhölls att uttrycket ”vad handlingarna innehåller” dock inte behövde vara liktydigt med akten i målet. Rätten kunde t. ex. ha gjort bruk också av inlånade akter och andra handlingar som inte bevaras i målets akt. Av diarium eller dagboksblad måste i sådant fall framgå vilket material som hade använts i målet.
I 30 å FPL ges även en bestämmelse om skyldighet för domstol att moti- vera sina beslut.
Den som är part i mål skall enligt 31 å underrättas om meddelat beslut och, i förekommande fall, om skiljaktig mening. Detta skall ske genom att parten tillställs handling som fullständigt återger beslutet. Någon särskild form för underrättelse har inte föreskrivits. Rätten får använda den un- derrättelseform som är lämpligast i varje särskilt fall. Har part vunnit bifall till sin talan kan det vara onödigt att använda delgivning vid underrättelsen. Däremot blir delgivning den vanliga formen vid underrättelse om beslut som gått parten emot och som kan överklagas.
I underrättelsen skall även ges besvärshänvisning. Under förevarande avsnitt i lagen upptas i 32å även bestämmelser om rättelse av beslut, som svarar mot i FL intagna bestämmelser (se kap. 39).
26.2.9 Besvär
Talan mot länsrätts beslut får föras hos kammarrätt genom besvär. Be- svärsrätt äger den som beslutet angår om beslutet gått honom emot (33 å). När det gäller beslut under målets handläggning är talan i princip inte tillåten. I vissa fall har emellertid besvärsrätt ansetts böra föreligga. Dessa undantag har angetts genom uppräkning i 34 å. I den mån annat inte särskilt angivits får således talan mot beslut under måls handläggning föras endast i samband med talan mot beslutet i huvudsaken.
Talan får enligt 34å första punkten föras särskilt om rätten ogillat in- vändning om jäv eller invändning om att hinder föreligger för talans pröv- ning.
Särskild talan är vidare tillåten enligt andra punkten om rätten avvisat ombud eller biträde.
Tredje punkten handlar om interimistiska beslut som har helt fristående verkan i förhållande till det slutliga beslutet i målet. Det ställer sig naturligt att de skall kunna överklagas särskilt. Särskild talan får således föras när rät- ten förordnat rörande saken i avvaktan på målets avgörande.
l fjärde punkten upptas beslut som innebär föreläggande för någon att medverka vid målets handläggning på annat sätt än genom inställelse inför rätten. Sådant föreläggande kan rikta sig såväl mot part som annan och det kan t. ex. avse lämnande av skriftlig uppgift. Kan underlåtelse att iaktta föreläggande medföra påföljd såsom vite föreligger särskild besvärsrätt. Har rätten utdömt vite eller annan påföljd för underlåtenhet att iaktta föreläg- gande föreligger även besvärsrätt (punkt 5).
1 sjätte punkten upptas förordnanden om bl. a. undersökningar, såsom läkarundersökning, blodprovstagning och psykologisk undersökning. Att särskild talan skall kunna föras mot sådana beslut beror dels på att de kan rikta sig inte bara till parten utan också mot tredje man, dels på att deras verkningar är av särskilt kännbart slag.
Särskild talan är slutligen tillåten då rätten förordnat om ersättning för någons medverkan i målet (punkt 7).
26.2. 10 Straff och vite
Under förevarande rubrik ges i FPL bestämmelser om straff för vissa för- seelseri förfarandet och för brott mot tystnadsplikt samt om förfarandeviten (38—40 åå).
26.2.11 Övriga bestämmelser
För rättens ledamöter men även för föredragande gäller jävsreglerna i 4 kap. RB omjäv mot domare (41 å).
43 å FPL reglerar frågorna om insyn i utredningsmaterialet. Såsom förut framhållits anges i 10, 12 och 18 åå rättens skyldigheter med avseende på information till part om utredningsmaterialet. I förevarande paragraf regleras s. a. 5. den motsatta sidan av partsoffentligheten, dvs. de fall där part själv- mant inställer sig vid rätten för att få ta del av handlingarna i ärendet.
I lagrummet anges att sökanden, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som tillförts målet med de begränsningar som följer av 39å andra stycket sekretesslagen (se kap. 42). Rätten får vägra att lämna ut annat material än allmän handling under samma förutsättningar som enligt detta lagrum gäller beträffande allmän handling. Lämnas sådant material ut skall rätten, om det behövs, göra förbehåll i fråga om hur det får användas. Innehållsmässigt motsvarar bestämmelsen 14 å FL.
Bestämmelserna i övrigt under förevarande avsnitt reglerar frågor om när handling skall anses ha inkommit till rätten (jfr 7å FL), om hinder för inställelse till förhandling, om rätten att använda delgivning. om rätten att anlita ombud eller biträde samt om tolk. Dessa bestämmelser erfordrar i förevarande sammanhang ingen närmare kommentar.
26.3 Behovet av kompletterande förfaranderegler
26.3.1 BvL:s särskilda bestämmelser
På motsvarande sätt som är fallet med FL är de i FPL intagna bestäm- melserna att se som basregler vilka skall gälla om ej annat särskilt angivits i specialförfattning. I samband med den ovan gjorda genomgången har några av de i BvL intagna särskilda reglerna kort kommenterats. Det synes lämpligt att innan frågan om behovet av kompletterande bestämmelser för förfarandet i länsrätt prövas sammanfattningsvis redovisa dessa bestämmelser.
Genom 75å första stycket BvL har vissa bestämmelser om förfarandet i ärende hos barnavårdsnämnd gjorts tillämpliga på förfarandet i länsrätt. Den i lagrummet gjorda hänvisningen omfattar föreskrifter om kallelse och om hämtning till läkarundersökning av den underårige och om hämtning av den ärendet rör (16 och 17 åå), om erinran om rätten att påkalla muntlig för- handling (l9å första stycket andra punkten), om den underåriges ställning när han inte fyllt 15 år (15å tredje stycket och l9å tredje stycket) samt om föräldrars närvaro när den som är under 18 år höres (20 å).
I 82å BvL sägs vidare att av länsrätt meddelat beslut i mål eller ärende enligt BvL skall delgivas varje enskild person och kommun som berörs därav.
Slutligen ges i 86 å en bestämmelse enligt vilken länsrätts beslut i ärende som avses i 4—9 kap BvL och kammarrätts motsvarande beslut skall lända till omedelbar efterrättelse.
26.3.2 Socialutredningens överväganden och förslag
Socialutredningen föreslår att underställningsinstitutet i mål om vård av un- derårig avskaffas och att länsrätt blir första instans i mål om vård enligt den föreslagna särskilda lagen om vård av underårig. De fortsatta övervägandena avser frågan om vilka konsekvenser detta bör få för förfarandet i övrigt.
Vite och hämtning
SU hari kap. 22 framhållit att socialnämnden bör tilläggas de befogenheter som erfordras för att nämnden skall kunna genomföra utredning i ärenden av nu ifrågavarande slag. På denna grund har SU föreslagit att nämnden skall kunna kalla den ärendet rör samt annan som kan lämna upplysningar i ärendet att inställa sig vid nämnden. SU har emellertid på skäl som närma- re angivits i kap. 22 ej funnit att nämnden därvid bör ha befogenhet att för- ordna om vite och hämtning.
Vidkommande frågan om särskilda bestämmelser i denna del erfordras för handläggningen i länsrätt kan inledningsvis erinras om att redan av FPL:s bestämmelser följer att rätten får vid vite kalla part, vittne och sak- kunnig till förhandling inför länsrätten. Några kompletterande bestämmel— ser i denna del erfordras ej.
Emellertid saknas i FPL bestämmelser om hämtning av part. Såsom fram- går av det följande bör enligt utredningens förslag frågor som gäller vård enligt den föreslagna lagen avgöras vid muntlig förhandling i länsrätten. Det kan vid sådan förhandling till komplettering av lämnade uppgifter eller för utredningen i övrigt vara nödvändigt att den som berörs av den ifrågasatta åtgärden är närvarande vid förhandlingen. Länsrätten bör därför med be- aktande av vikten av att utredningen blir så fullständig som möjligt kunna förordna om hämtning av part till förhandlingen (16 å lagförslaget). För vitt- ne gäller i sådant fall enligt hänvisning i FPL bestämmelserna om hämtning i RB 36:20. För sakkunnig torde motsvarande bestämmelser ej erfordras.
Även i ett annat hänseende blir bestämmelser som kompletterar FPL er- forderliga. Sålunda bör länsrätt få förordna om läkarundersökning samt i kal- lelse utsätta vite och i förekommande fall besluta om att den underårige skall inställas till sådan undersökning genom polismyndighetens försorg. Länsrät- ten bör således ges befogenhet att låta genomföra undersökning även i en si- tuation där den unge eller hans föräldrar motsätter sig denna (15 å lagförsla- get).
Såsom tidigare nämnts bör även socialnämnden kunna förordna om lä- karundersökning av den underårige och vid behov erhålla handräckning för att inställa den underårige till undersökningen.
Skyndsam handläggning
Såsom tidigare anförts ankommer det på socialnämnden att göra ansökan till länsrätten om beredande av vård av underårig, om behövlig vård ej kan ges den underårige på annat sätt och om förhållandena är sådana som anges i 20 kap. Det är med beaktande av det behov av vård som i detta skede före- ligger viktigt att frågan handläggs med största skyndsamhet i länsrätten.
Är den underårige omhändertagen när ansökan görs till länsrätten skall för- handling i målet hållas inom en vecka från det ansökan kom in. Särskilda för- hållanden kan emellertid föranleda undantag från en sådan regel. Det kan t. ex. vara svårt att nå föräldrarna för kallelse till förhandling eller behov av kompletterande utredning kan föreligga. Den angivna tiden bör därför kunna förlängas om utredningen eller annan särskild omständighet gör det nöd- vändigt (10 å lagförslaget).
Muntlig _ förhandling
De mål varom här är fråga ingriper väsentligt i föräldrars och den underåriges rätt att själva bestämma över sin situation. Länsrättens beslut kan komma att leda till att den underårige i strid med föräldrarnas eller sitt eget önskemål skils från hemmet.
Enbart en skriftlig redovisning i länsrätten av de förhållanden som för— anlett nämnden att inge ansökan om vård av underårig skapar ett sämre beslutsunderlag än om parterna är närvarande vid målets avgörande. Med hänsyn till att länsrättens ställningstagande skall grundas på en beskrivning av en livssituation med alla de nyanser i bedömningarna som kan komma ifråga, framstår ett skriftligt förfarande som otillräckligt. Härtill kommer att det mången gång kan vara lättare för den ärendet rör att vid en förhandling inför länsrätten redovisa de förhållanden som enligt hans mening bör ligga till grund för bedömningen. Det är därvid viktigt att handläggningen inte ges en alltför formell prägel.
Den enligt FPL föreliggande rätten att påkalla muntlig förhandling torde inte alltid tas i anspråk. Risken för att beslutsunderlaget i länsrätten blir otillräckligt talar för att det muntliga förfarandet bör bli obligatoriskt i mål om omhändertagande för vård. Bestämmelse härom har tagits upp i 11 å lag- förslaget.
En sådan regel kommer att ställa ökade krav på länsrätterna. Det finns därför skäl att i detta sammanhang redovisa frekvensen av ärenden i länsrät- ten om omhändertagande för samhällsvård. Följande uppgifter har hämtats från länsstyrelsernas organisationsnämnd och avser ärendestatistiken 1974—1975 (tabell 26.1).
Såsom framgår av tabellen förekommer redan nu muntlig förhandling i en stor del av de mål varom här är fråga. Härtill kommer att många mål för närvarande underställs länsrättens prövning inte på grund av att vård- nadshavaren motsätter sig beslutet utan därför att hans samtycke inte kunnat inhämtas inom föreskriven tid. Den omständigheten att samtycke lämnas först i länsrätten medför således inte att länsrätten kan undandra sig pröv- ningen av målet.
Färre mål kan med den föreslagna ordningen antas komma under länsrät- tens prövning. En regel om ovillkorlig muntlig förhandling i länsrätten torde med hänsyn härtill inte leda till att länsrätternas arbetsbelastning avsevärt ökar.
I 75 å andra stycket BvL föreskrivs att vid muntlig förhandling i länsrätt representant för barnavårdsnämnden skall beredas tillfälle att närvara. De skäl som nyss angivits för att muntlig förhandling bör vara obligatorisk i mål om omhändertagande talar med styrka för att nämnden bör vara företrädd då målet företas till avgörande i länsrätten. Härigenom bereds nämnden tillfälle att lämna de kompletterande uppgifter som kan föranledas av föräldrarnas eller den underåriges uttalanden. I de fall muntlig förhandling för närvarande hålls i länsrätten kallas som regel den socialarbetare som utrett ärendet.
Med beaktande av länsrättens skyldighet att tillse att målet blir tillförlitligt utrett och med beaktande av de övriga skäl som här ovan upptagits synes dock särskild bestämmelse som motsvarar 75 å andra stycket BvL inte vara
Tabell 26.1 Handläggning av mål och ärenden vid Iänsrälterna 1.7.1974-30.6.l975
Län Samhällsvård Besvär över Övriga ärenden Antal mål bvns beslut enl BvL och ärenden med förhör av samtliga Ink Avg Ink Avg Ink Avg avgjorda AB 196 214 32 42 0 1 68 (257) C 29 30 5 5 0 0 17 (35) D 19 22 8 7 0 0 3 (29) E 26 26 O 1 0 O 4 (27) F 33 36 3 3 0 0 20 (39) G 11 11 4 6 0 0 8 (17) H 7 8 2 2 2 2 5 (12) 1 0 0 0 0 0 0 0 ( 0) K 17 15 3 2 0 0 5 (17) L 15 15 8 8 l 1 15 (24) M 84 81 10 9 1 1 30 (91) N 14 14 3 2 1 1 5 (17) O 196 196 23 19 4 4 16 (219) P 44 40 11 8 1 1 9 (49) R 18 17 l 1 0 0 24 (18) S 17 18 5 8 0 0 3 (26) T 33 32 8 6 0 0 10 (38) U 15 17 5 5 0 0 9 (22) W 23 22 8 4 0 0 12 (26) X 16 14 5 6 1 1 10 (21) Y 29 33 3 7 0 0 8 (40) Z 9 9 1 1 0 0 3 (10) AC 11 11 4 3 0 0 7 (14) BD 26 22 2 2 0 0 7 (24)
erforderlig. Det får på grundval av länsrätts allmänna åligganden anses an- komma på rätten att tillse att till muntlig förhandling även kallas företrädare för nämnden. Som framhållits av JO i olika sammanhang kan det mången gång vara lämpligt att sammanträde hålles i parternas hemort. Något särskilt stadgande härom synes dock ej erforderligt.
SU har i principbetänkandet framhållit vikten av att erforderlig sakkunskap finns företrädd vid målets avgörande i länsrätten. Redan av Så FPL som behandlar länsrättens utredningsplikt får anses följa att det i mål om om- händertagande för vård åligger rätten att tillse att särskild sakkunskap, t. ex. psykologisk eller medicinsk, tillförs rätten när behov därav föreligger. Sär- skild bestämmelse i denna del torde ej erfordras.
Proeessbehörigheten
Såsom närmare angivits i det föregående har för förvaltningsprocessen inga särskilda bestämmelser givits om processbehörigheten. Den fråga som i före- varande sammanhang blir av intresse är vilken betydelse som skall tilläggas parts ålder. För den som på grund av sin ringa ålder inte själv bedöms kunna föra sin talan skall ju talan föras av ställföreträdaren, som regel för- äldern. För ärendehandläggning vid nämnd har i den delen i BvL intagits en bestämmelse att om barn under 15 år skall kallas kallelsen i stället bör delges föräldrarna eller annan som har barnet i sin vård. Denna bestämmelse har genom en hänvisning i BvL gjorts tillämplig även på förfarandet i länsrätt.
Enligt SU:s mening bör länsrättens prövning av fråga om processbehö- righeten inte styras av regler om kallelse till förhandling. Länsrätten bör i varje särskilt fall pröva processbehörigheten, varvid utgången av denna bedömning blir avgörande för vilka som skall kallas till förhandling. Därvid torde den som fyllt 15 år som regel anses äga sådan behörighet medan frågan för dem som är i åldrar därunder får bedömas med hänsyn till den un- deråriges mognad och omständigheterna i övrigt.
Särskilda bestämmelser om delgivning av beslut
I BvL föreskrivs att länsrättens beslut i mål eller ärende enligt lagen skall delges varje enskild person och kommun som berörs därav. I mål om om- händertagande för vård kommer socialnämnden att uppträda som sökande. Nämnden kommer på denna grund att med stöd av 31 å FPL tillställas beslutet. Enligt samma lagrum skall även annan part tillställas beslutet. Anledning synes inte föreligga att för nu ifrågavarande mål införtl en sär- bestämmelse om delgivning av beslut.
Omedelbar verkställighet
Enligt 86 å BvL skall länsrätts beslut i ärende enligt 4—9 kap. BvL och kam- marrätts motsvarande beslut lända till omedelbar efterrättelse. I regel torde i mål av förevarande art omedelbar verkställighet vara erforderlig. Upp- märksammas bör emellertid att de frågor som enligt den föreslagna lagen kommer under länsrättens prövning ofta är mycket svårbedömbara och in- nefattar för den enskilde mycket ingripande ställningstaganden. Att i sådana mål som huvudregel skall gälla att avgörandet skall lända till omedelbar efterrättelse synes inte ändamålsenligt. Intresset av att kunna nå omedelbar verkställighet synes tillräckligt tillgodosett om länsrätten ges möjlighet att i slutligt beslut förordna därom. En bestämmelse av sådant innehåll har där- för tagits upp i lagen om vård av underårig (se 3 å tredje stycket lagförslaget).
27 Länsrättens beslut om vårdtiden
Såsom framgått av vad anförts i kap. 25 bör beslutanderätten i fråga om vård med stöd av lagen tillkomma länsrätten. Det bör enligt förslaget åvila socialnämnden att under de i lagen angivna förutsättningarna inge ansökan till länsrätten när samtycke till erforderlig vård ej kan erhållas. Ansökan skall innehålla en redogörelse för den underåriges situation, tidigare vidtagna åtgärder och den värd som socialnämnden anser behövlig.
Länsrätten bör se till att den föreliggande utredningen är tillräcklig samt i förekommande fall besluta om komplettering. På grundval av ingivna handlingar bör länsrätten enligt SU:s förslag vid muntlig förhandling pröva frågan om erforderlig vård. Länsrätten är vid sin bedömning inte bunden av vad nämnden angivit i ansökan utan länsrätten får fritt utifrån de i lagen an- givna förutsättningarna för vård pröva frågan.
27.1 Gällande rätt
Den som omhändertagits för samhällsvård jämlikt 29 eller 31 å BvL skall överlämnas till enskilt hem eller placeras i lämplig anstalt. Har den unge omhändertagits för samhällsvård med stöd av 25 å b) BvL får han tas in i ungdomsvårdsskola (36 å BvL).
1 BvL ges även bestämmelser om när beslutad samhällsvård senast skall upphöra. Sålunda skall barnavårdsnämnd enligt 42 å förklara samhällsvår- den avslutad så snart ändamålet med vården får anses uppnått. Med denna bestämmelse följer skyldighet för nämnden att fortlöpande pröva om de förhållanden som föranlett omhändertagandet alltjämt består. Har samhällsvården beslutats med stöd av 31 å BvL skall vården även förklaras avslutad när föräldrarna eller den omhändertagne, om han fyllt 15 år, begär det. Samhällsvården skall enligt 42 å BvL upphöra senast när den unge fyller 18 år. Har emellertid omhändertagandet skett med stöd av 25 å b) BvL efter det den unge fyllt 15 år, skall samhällsvården förklaras avslutad senast tre år efter omhändertagandet. Eftersom beslut om samhällsvård med stöd av 25 å b) kan fattas beträffande den som är under 20 år, innebär de angivna bestämmelserna i praktiken att samhällsvård enligt 25 å b) kan pågå till dess den unge fyller 23 år.
Nämnden får besluta om villkorligt upphörande av samhällsvård som beslutats med stöd av 29å BvL. Sådant beslut innebär attsamhällsvården försöksvis avslutas. Efter beslutet får nämnden när som helst återuppta samhällsvården om det erfordras för att uppnå syftet med vården. I samband med villkorligt upphörande får nämnden besluta om föreskrifter enligt 27 å BvL samt förordna om övervakning (43 å).
För ungdomsvårdsskoleeleverna ges särskilda bestämmelser i 9 kap. Bv L. Enligt 67 å BvL skall elev utskrivas från skolan när ändamålet med vården får anses uppnått, när eleven behöver vård. fostran eller utbildning som bättre kan beredas honom på annat sätt än genom ungdomsvårdsskolans försorg, eller när elev genom dom som vunnit laga kraft mot honom intagits i fångvårdsanstalt.
Utskrivning från skolan skall ske senast när eleven fyller 20 år eller, om han omhändertagits för samhällsvård efter det han fyllt 17 är. senast tre år efter omhändertagandet.
Genom beslut om utskrivning från skolan upphör samhällsvården. I sådant beslut kan emellertid, om inte hinder möter på grund av nyss berörda be— stämmelser i 42 å BvL, förordnas att samhällsvården skall bestå (68 å).
27.2 Överväganden i principbetänkandet
SU föreslog i förhållande till gällande rätt väsentliga förändringar i fråga om tiden för den beslutade vården. Som huvudregel skulle gälla att redan i be- slutet om vård skall anges den tid under vilken vården längst får pågå. Ut- redningen föreslog att sådan tid ej skulle få överstiga tre månader med mindre särskilda skäl talar för en längre tids vård.
Utredningen anförde att det beträffande dem som bereds vård på grund av bristeri hemmiljön ofta redan vid tiden för ifrågasatt åtgärd kunde förutses att omhändertagandet måste bestå under en längre tid. I dessa fall borde enligt utredningen beslut om omhändertagande för vård kunna träffas utan att i beslutet angavs under vilken tid omhändertagandet får bestå. Utredning- en förordade för dessa fall en årlig prövning av om omhändertagandet allt- jämt bör bestå.
27.3 Remissyttranden
SU:s förslag att beslut om omhändertagande inte skall avse längre tid än tre månader, dock att beslutet i vissa fall skall kunna fattas utan tidsbe— stämning, tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Relativt många anser emellertid att en tremånadstid är för kort och förordar en maximitid om 6—12 månader respektive ingen tidsbegränsning, eftersom vårdbehovet och resultatet av behandlingen i varje enskilt fall bör få vara avgörande.
Till de remissinstanser som i och för sig accepterar tidsbestämda beslut men förordar längre maximitider hör bl. a. ett flertal länsstyrelser och kom- muner. Man framhåller att de fall där omhändertagande i fortsättningen
avses komma i fråga kommer att vara av relativt allvarlig beskaffenhet och ifrågasätter om det är realistiskt att då begränsa tiden för omhänder- tagande till tre månader. Man erinrar också om att barn inte bör bli föremål för upprepade omhändertaganden under korta perioder. Sådana separationer åstadkommer erfarenhetsmässigt skada och bör om möjligt undvikas. Lik- nande synpunkter anförs av dem som skulle föredra att vårdtidens längd inte från början begränsades, bl. a. RÅ, Svea hovrätt, kammarrättema samt vissa länsstyrelser och kommuner. Enligt vissa instanser kan det däremot vara lämpligt att efter tre månader obligatoriskt ompröva beslutet om om- händertagande. Beslut om fortsatt vård bör kunna fattas på ansökan av nämnden innan vårdtiden gått ut. Härigenom undviks avbrott i pågående vård.
Ett par länsstyrelser ställer sig kritiska till den av utredningen föreslagna årliga anmälningsskyldigheten till länsrätt vid omhändertaganden som inte är tidsbegränsade. Man befarar att en sådan årlig omprövning skall kunna medföra uppslitande processer och innebära ett administrativt merarbete.
27.4 Socialutredningens överväganden och förslag
Det väsentligt nya i en kommande social verksamhet bör vara ett vidgat utbud av sociala tjänster. Genom rikt varierande hjälpinsatser skall barns och ungdoms behov så långt möjligt tillgodoses i deras egen miljö. Med en inriktning av verksamheten mot stöd och hjälp ökas möjligheterna till frivillighet i behandlingsarbetet. Syftet skall vara att i samverkan med fa- miljen bereda barnen erforderlig vård och behandling.
Förhållandena kan emellertid kräva att underårig för viss tid skils från hemmet. ] sådana fall bör de uppföljande insatserna tilläggas allt större betydelse. Förutsättningar bör ges för ett flexibelt utnyttjande såväl av vård och behandling i enskilt hem och institution som av socialtjänstens övriga resurser.
Utmärkande för socialtjänsten bör således vara ett vidgat utbud av sociala insatser i den underåriges egen miljö, ianspråktagande av familjevård eller andra resurser utanför det egna hemmet när detta är erforderligt samt en efterföljande stödjande och hjälpande verksamhet. Den utanför det egna hemmet förlagda vården kommer då att utgöra en del av en samlad be- handling. Den bör komma ifråga endast för att tillgodose särskilda behand- lingsbehov och bör så snart som möjligt avlösas av fortsatta insatser i det egna hemmet.
SU har starkt betonat vikten av att sådana samverkansformer nås att barns och ungdoms behov av vård och behandling kan tillgodoses i frivilliga för- mer. SU är dock medveten om att det i vissa fall kan vara nödvändigt att sam- hället ingriper till skydd för den underårige. Det kan bli nödvändigt att bereda den unge vård utom det egna hemmet även i situationer då samtycke till sådan vård inte föreligger.
Med synen på vården utanför det egna hemmet som ett led i en behandling och med inriktningen mot frivillighet i behandlingsarbetet är det viktigt med korta omhändertagandetider. Den tvångsvis anordnade vården bör så snart som möjligt övergå i behandling under frivilliga former i den unges egen miljö.
SU:s förslag bör även ses mot bakgrund av den tillämpning reglerna om omhändertagande för samhällsvård fått. Vad som därvid framstått som sär- skilt uttalat är de långa omhändertagandetiderna. Reglerna om villkorligt upphörande av samhällsvården har vidare skapat förutsättningar för åter- upptagande av samhällsvården utan ny prövning av om de grunder som ursprungligen föranlett omhändertagandet alltjämt består.
Nu gällande regler har således inte innefattat tillräckliga garantier för att beslut om omhändertagande för samhällsvård omprövats när skäl därtill förelegat. Som särskilt betänkligt framstår det förhållandet med beaktande av att omhändertagandet kunnat medföra att kontakten med föräldrarna brutits och att barnet vunnit en allt fastare anknytning till en ny familj med de svårigheter som därav kunnat följa då det gäller relationerna till de biologiska föräldrarna. I syfte att inordna institutionell eller annan vård utom hemmet som ett led i en sammanhållen behandling och att skapa garantier för att omhän- dertagandet i annat enskilt hem än det egna eller i institution inte består längre tid än vad förhållandena oundgängligen kräver, har S'U alltså funnit skäl att förorda i förhållande till gällande rätt avvikande bestämmelser när det gäller vårdtidens längd. I stället för att anknyta den tid under vilken vården längst får bestå till den underåriges ålder har utredningen funnit starka skäl tala för att, där så är möjligt, den längsta tiden för vården bör anges redan i beslutet.
Utredningen föreslår som huvudregel att beslut om vård får avse en tid av högst tre månader. Detta bör gälla antingen omhändertagandet grundas på brister i den underåriges hemmiljö eller på den unges eget beteende.
När vården beslutats med anledning av brister i den underåriges hemmiljö kan omständigheterna mycket väl vara sådana att den underårige under en övergångstid bör tas om hand för att bereda socialtjänsten tillfälle att i samråd med föräldrarna undanröja i hemmet förekommande missförhål- landen. Genom stödjande och hjälpande insatser i hemmet kan situationen där så förbättras att barnet inom kort kan återvända dit. Även när det gäller underåriga som bereds vård på grund av sitt beteende kan en begränsad tids omhändertagande vara tillräckligt för att skapa förutsättningar för fort- satt vård i frivilliga former.
Särskilda förhållanden kan emellertid kräva att underårig bereds vård un- der längre tid än tre månader. Förhållandena i den underåriges hem kan vara sådana vid tiden för ansökan att det ej kan förutses om och när barnet kan återvända till hemmet. I dessa situationer föreligger alltså skäl att besluta om längre Vårdtid än tre månader eller att besluta om vård utan angivande av ti- den härför. I den mån föräldrarnas och barnets situation är sådan att det kan ifrågasättas om föräldrarna överhuvud bör kvarstå som vårdnadshavare. bör nämnden i stället överväga att utnyttja möjligheten att hos rätten påkalla för- ändring av vårdnaden (jämför FB 619 och 10). För de underåriga som bereds vård på grund av sitt beteende bör emellertid en vårdtid om tre månader i re- gel vara tillräcklig för att skapa förutsättning för fortsatt vård i frivilliga för- mer.
Föranleds omhändertagandet av brister i omsorgen om barnet bör således länsrätten kunna besluta om vård under längre tid än tre månader eller utan angivande av tid. För sådana fall bör finnas bestämmelser som möjliggör
en tillfredsställande kontroll av att vården inte fortgår under längre tid än som krävs i det enskilda fallet (se vidare 28.3.2).
Länsrätten skall alltså som regel i beslutet ange under vilken tid vården längst får pågå. Kan emellertid nämnden under den utsatta tiden inte till- godose det föreliggande vårdbehovet och kan vid tidens utgång fortsatt er- forderlig vård ej beredas den unge i frivilliga former, ankommer det på socialnämnden att på nytt ansöka hos länsrätten om vård enligt den fö- reslagna lagen. I enlighet med vad som anförts av vissa remissinstanser föreslår således SU att sådan ansökan skall kunna göras under pågående vård. Anledning att påkalla nytt beslut under pågående vård kan t. ex. före- ligga då den unge undandragit sig vården genom att lämna det hem där han enligt nämndens bestämmande skulle ha vistats.
Bestämmelser om vårdtidens längd har tagits upp i 3 &; lagförslaget, jfr. även 6 5.
28 Socialnämnden och den vårdbehövande
28.1 Vårdansvar
28.1.1 Överväganden i principbetänkandet
Socialutredningen framhöll i principbetänkandet att de vårdbehövande var- om här är fråga ofta företer komplicerade och sammansatta problem vars lösande i allmänhet kräver insatser från olika samhällsorgan. Det borde därför enligt utredningen ankomma på socialtjänsten, som har det yttersta ansvaret för att den underårige bereds erforderlig vård. att samordna de insatser som bedöms erforderliga för att tillgodose vårdbehovet.
28.1.2 Socialutredningens överväganden och förslag
Underårig som kommer att beredas vård med stöd av ifrågavarande lag förutsätts som regel redan tidigare ha fått stöd och hjälp genom social- tjänsten. Det är angeläget att de personkontakter som då uppkommit kan fortsätta även då den unge bereds vård enligt den föreslagna lagen. Där- igenom ökar förutsättningarna för sakkunnig bedömning av erforderliga vårdinsatser, varjämte föräldrarna och den unge tillförsäkras det personliga stöd som de kan vara i särskilt behov av i en situation när vård beslutats. Kon- tinuiteten i personkontakten är en viktig förutsättning för att vården och be- handlingen skall kunna ges en för den unge positiv utformning. Det är så- ledes av vikt att den uppnådda personkontakten kan utnyttjas såväl i det ske- de som föregår vården och under denna som i det skede då beslutad vård skall övergå i frivilliga stöd- och hjälpinsatser.
Det står vidare klart att de resurser som finns inom socialtjänsten bör tas i anspråk även för nu ifrågavarande vårdbehövande. Att bygga upp sär- skilda behandlingsresurser för denna grupp, vilken i en fas av behandlingen skiljer sig från övriga vårdbehövande enbart i fråga om de förutsättningar under vilka resurserna tagits i anspråk, bör inte komma ifråga. Beslutad institutionsvård bör ju f. ö. kunna övergå i ett frivilligt kvarstannande.
SU anser därför att det bör ankomma på socialtjänsten att fullgöra av länsrätten fattat beslut om vård av underårig.
Såsom tidigare framhållits skall socialnämnden i här beskrivna situationer söka tillgodose ett föreliggande vårdbehov i frivilliga former. Stöd- och hjälp- insatser i det egna hemmet bör därvid i första hand komma ifråga. Möj-
ligheten att i enlighet med utredningens förslag förordna en kontaktman bör särskilt uppmärksammas. Kan erforderliga insatser ej ges den underårige i hans eget hem, har nämnden att pröva frågan om att bereda den underårige vård i annan form, såsom placering i annat enskilt hem eller i institution. Kan föräldrarnas samtycke till sådan vård ej erhållas har nämnden att hos länsrätten begära beslut om vård. Med rättens beslut följer därvid befogenhet för nämnden att skilja den unge från hemmet för att genomföra den nöd- vändiga vården. Det blir nämnden som får bestämma var den underårige skall vistas under beslutstiden (se 12 & lagförslaget).
Nämnden bör inte kunna hålla ett beslut om vård svävande under någon längre tid. Vanligtvis är förhållandena sådana att omedelbar vård är påkallad. I BvL föreskrivs att beslut om omhändertagande för samhällsvård förfaller, om beslutet inte börjat verkställas inom sex månader från den dag då det vann laga kraft. Sådant beslut förfaller även, om det inte börjat verkställas innan den unge fyllt 18 år eller, i fall som avses i 25 &" b), innan han fyllt 20 år.
För att förhindra att frågan om vården hålls öppen av nämnden föreslår SU att beslut om vård skall anses ha förlorat sin giltighet, om inte so- cialnämnden inom 14 dagar från det beslutet har kunnat verkställas vidtagit åtgärd för att bereda den underårige vård utom hemmet. Se härom vidare spe- cialmotiveringen till 4 &.
Av anknytningen till åldern 18 år som gräns för åtgärder enligt den fö- reskrivna lagen följer att beslut om vård som inte inletts innan den underårige fyllt 18 år har förfallit. Att redan inledd vård skall upphöra senast när den unge fyllt 18 år framgår av 28.4.
28.2 Socialnämndens kompetens
Länsrätten bör enligt förslaget pröva om förutsättningarna för vård enligt denna lag föreligger. Sedan länsrätten fattat beslut om vård bör ansvaret för att den unge bereds erforderlig vård övergå på nämnden. Innan SU berör frågan om vårdens utformning finns anledning att belysa nämndens ställning i förhållande till föräldrarna och den underårige sedan länsrätten be- slutat om vård.
28.2.1 Socialnämnden och/öräldrarna
Under förarbetena till BvL upptogs frågan om barnavårdsnämndens befo- genheter i förhållande till föräldrarna och den omhändertagne. Socialsty- relsen uttalade i särskilt yttrande i frågan att ÄBvL vilade på den principen att barnavårdsnämndens befogenheter gentemot den omhändertagne inte sträckte sig längre än föräldrarnas gentemot deras barn. Denna princip hade kommit till uttryck och lagfästs i ÄBvL och hade oförändrad bibehållits i lagen. Enligt ÄBvL tillkom beträffande omhändertagen den rätt att ha uppsikt över den underårige, som annars tillkom föräldrarna, nämnden eller den åt vilken nämnden anförtrott vården.
Föräldrarnas befogenheter i angivet avseende angavs vid tiden för ÄBszs
tillkomst i 4 & lagen om barn i äktenskap och regleras numera i FB. Enligt FB 613 skall föräldrarna utöva den uppsikt över barnet som är erforderlig med hänsyn till barnets ålder och övriga omständigheter.
Socialstyrelsen framhöll i sitt yttrande att det var en klar konsekvens av uppsiktsrätten att föräldrarna skulle äga befogenhet att ha barnet hos sig eller annars bestämma barnets vistelseort. Eftersom uppsiktsrätten annars skulle sakna praktiskt betydelse fick det också anses stå utom allt tvivel att föräldrarna skulle kunna utöva ett måttligt tvång för att säkra sin rätt till uppsikt över ett barn som trotsade deras vilja. Tvekan kunde enligt socialstyrelsens mening knappast råda om att föräldrarna hade befogenhet att hindra ett barn som stod i begrepp att mot deras vilja lämna hemmet. Föräldrarna torde också vara berättigade att tillfälligt under kortare tid såsom under en kväll eller under en natt på förekommen anledning stänga in barnet i syfte att förhindra att barnet olovligen lämnade hemmet.
Motsvarande befogenheter tillkom barnavårdsnämnd i förhållande till ett omhändertaget barn. Det fick anses ligga i sakens natur att barnavårdsnämnd i viss utsträckning kunde vidta yttre anordningar vid t. ex. ett barnhem för att försvåra för de omhändertagna att avvika därifrån.
Enligt socialstyrelsens mening fick det å andra sidan anses uteslutet att barnavårdsnämnd skulle få inrätta ett upptagningshem eller ungdomshem på sådant sätt att hemmet eller avdelningen fick sluten karaktär. Den stränga begränsning av en omhändertagens handlingsfrihet som skulle bli följden av hans intagning på ett sådant hem eller en sådan avdelning gick nämligen långt utöver de befogenheter som kunde härledas ur föräldramakten. En sådan total kontroll kunde komma till stånd endast om man valde intagning i ungdomsvårdsskola som behandlingsform. Omhändertagandet där och de tvångsmöjligheter som stod till skolans förfogande var reglerade i särskild ordning.
Enligt barnavårdskommitténs uppfattning kunde det i en ny bamavårdslag lika litet som i ÄBVL komma ifråga att räkna upp eller på annat sätt exakt precisera barnavårdsnämndens befogenheter i förhållande till omhändertaget barn och dess föräldrar eller vårdnadshavare. Kommittén ansåg att i lagen borde anges att, om den omhändertagne inte var intagen i ungdomsvårds- skola, barnavårdsnämnden hade att i den mån den omhändertagnes be- handling krävde det bestämma rörande hans person och personliga för- hållanden samt ha uppsikt över honom. Uppenbarligen kunde därvid nämn- dens befogenheter inte i alla avseenden vara lika begränsade som föräld- rarnas. Bestämmanderätten måste till en början kunna utövas även beträf- fande en omhändertagen vilken inte längre stod under någons omvårdnad. Barnavårdsnämnd som ville genomdriva sin vilja i strid med den omhän- dertagnes var inte heller jämställd med vårdnadshavaren. Nämnden ägde lita till handräckning av polismyndighet för vidtagande av vissa åtgärder. medan vårdnadshavaren i förhållande till barnet inte fick motsvarande bi- stånd. Kommittén framhöll att med omhändertagandet följde och måste följa befogenhet att, så länge det genom ingreppet etablerade vårdförhållandet be- stod, träffa de avgöranden rörande den omhändertagnes person och person- liga förhållanden som erfordrades för att nämnden skulle kunna lösa sin upp- gift. I andra avseenden kunde dock nämndens befogenheter inte antas prin- cipiellt gå utöver föräldrarnas. Härför skulle, anförde kommittén, krävas ut-
tryckliga lagbestämmelser som gav en sådan rätt, motsvarande det särskilda stadgandet om rätten att anlita polismyndighet.
Vad särskilt angick frågan om nämndens befogenheter att tvångsvis kvar- hålla omhändertagen delade kommittén den av socialstyrelsen utvecklade meningen. I fråga om ungdomsvårdsskolornas verksamhet anmärkte kom— mitten att sådan vård skulle beredas endast omhändertagna som befunnits så allvarligt brista i samhällsanpassning att särskilda tillrättaförande åtgärder måste anses nödvändiga beträffande dem och som på denna grund omhän- dertagits. Användningen av rymningshindrande och disciplinstärkande åt- gärder inom ungdomsvårdsskolorna var noggrant reglerad och verksamheten var ställd under ingående tillsyn. Med detta system var, framhöll kommittén, det inte förenligt att nämnden med stöd enbart av sin rätt och plikt att sörja för omhändertagnas behandling skulle kunna inrätta institution för viss tids förvaring eller sluten vård av omhändertagna. Någon annan mening kunde inte hämtas ur det förhållandet att nämnden ägde lita till polishandräckning för varjehanda åtgärder, bl. a. omhändertagnas över- eller återföring till hem eller institution. Med en sådan rätt kunde enligt kommitténs mening inte följa en allmän rätt för nämnden att på tjänligt sätt tvinga dem saken rörde att acceptera vad nämnden beslutat eller en speciell befogenhet för nämnden att anordna särskilda rymningssäk ra förvaringsmöjligheter.
Enligt vad kommittén framhöll hade föreståndare för institution där om- händertagen intagits, liksom även den i vars hem den omhändertagne vis- tades. rätt och i viss mån även plikt att söka förekomma att den omhän- dertagne företog handlingar som var uppenbart farliga eller skadliga för den omhändertagne eller annan, däribland rymning. Hindrande åtgärder som framstod som rimliga måste därvid kunna vidtas. Kommittén uttalade att hem och anstalt uppenbarligen måste kunna hållas stängda under sena kvällen och natten oavsett huruvida risk förelåg att omhändertagen som vistades där avvek eller fick olämplig kontakt. Men befanns det nödvändigt att omhändertagen inte endast tillfälligt hölls i rymningssäkert förvar eller undergick vård eller fostran under förhållanden som han inte kunde dra sig ur, var ungdomsvårdsskolevård att anlita.
Enligt kommitténs mening talade synnerligen starka skäl för att befo- genheten att anlita förvaring eller sluten vård begränsades genom strikta regler och knöts till särskilda anstalter, ställda under effektiv kontroll. Den omhändertagne hade välgrundade anspråk på att inte utan fullgoda av lag- stiftaren godtagna skäl underkastas en sådan behandling. Minst lika viktig var, enligt vad kommittén vidare framhöll, synpunkten att en tämligen varaktig — i vart fall inte blott tillfällig — rigorös inskränkning i den un- deråriges rörelsefrihet var ett medel som endast inom snäva gränser var av värde för barna- och ungdomsvården.
Vad härefter angår förälders rätt till umgänge med omhändertaget barn anslöt sig kommitténs förslag till ÄBvL. Nämnden hade enligt förslaget att träffa avgörande beträffande umgängesrätten om den omhändertagne inte var intagen i ungdomsvårdsskola eller utredningshem. Nämnden hade där- vid att ta hänsyn såväl till vad den omhändertagnes fostran krävde som också till betingelserna för hans vård samt omständigheterna i övrigt. I vissa fall skulle föräldrarna ha en starkare rätt till umgänge, nämligen då barnet var
omhändertaget efter medgivande av dem.
Kommittén framhöll svårigheterna för nämnden att på ett lämpligt sätt reglera föräldrarnas rätt till umgänge med det omhändertagna barnet. I många fall var det önskvärt att kontakten mellan barnet och föräldrarna bibehölls under omhändertagandetiden, såsom då det kunde förutses att barnet efter kortare eller längre tid skulle återvända till föräldrahemmet. I sådana situationer borde det vara en uppgift för nämnden att underlätta kon: takten mellan barnet och föräldrarna. I andra fall kunde barnet ha omhänder- tagits just på den grund att det skulle undandras föräldrarnas inflytande. Det kunde även förekomma att föräldrarna störande ingrep i vårdens utformning. Det kunde då bli erforderligt att meddela beslut som begränsade eller t o. m utestängde föräldrarna från kontakt med barnet eller som fastställde visst sätt för umgänget. Besöksförbud som ej avsåg kortare tid borde när det gällde för samhällsvård omhändertagna tillgripas endast då tvingande skäl förelåg, så- som t. ex. när föräldrarna led av psykisk ohälsa. I sådana fall kunde nämnden nödgas vägra att lämna ut uppgift om den omhändertagnes vistelseort i syfte att göra förbudet effektivt.
Föredragande statsrådet framhöll att kommitténs förslag i fråga om nämn- dens befogenheter i förhållande till föräldrarna innefattade den ändringen i jämförelse med ÄBVL att befogenheterna inte begränsades till att avse vad som gällde beträffande förälders uppsiktsrätt enligt FB. Nämndens be- fogenheter blev i stället beroende av vad den omhändertagnes behandling krävde. Statsrådet biträdde förslaget och fann inte heller i övrigt anledning till anmärkning mot vad kommittén i denna del anfört.
Statsrådet anslöt sig i huvudsak även till kommitténs uttalanden i fråga om nämndens befogenheter att tvångsvis kvarhålla omhändertagen. I egent- lig mening sluten vård borde således enligt statsrådet inte anordnas i enskilda eller kommunala anstalter för omhändertagnas behandling. Enligt vad stats- rådet framhöll var emellertid kommitténs förslag byggt på den förutsätt- ningen att särskilda statliga utredningshem inrättades för att motta under- åriga som på grund av sitt beteende var omhändertagna för utredning eller som av sådan anledning var omhändertagna för samhällsvård och avvaktade intagning i ungdomsvårdsskola. Enligt vad föredragande statsrådet i annat sammanhang anfört var det emellertid avsett att dessa omhändertagna i all- mänhet skulle placeras i upptagningshem och ansvaret för den omhändertag- ne skulle således åvila nämnden. Med ett sådant ansvar måste enligt stats- rådet självfallet också följa befogenhet för nämnden att underkasta den om- händertagne den begränsning av rörelsefriheten som betingades av syftet med omhändertagandet. Ehuru upptagningshemmen inte borde ha en strängt sluten karaktär torde det vara möjligt att vid dem anordna en för fler- talet fall betryggande uppsikt. För detta krävdes tillräckligt kvalificerad per- sonal, varjämte uppsikten kunde underlättas genom lämplig placering av byggnaden och genom särskilda tekniska anordningar såsom rymningssäkra fönster. Beträffande sådana utredningsfall för vilka intagning i anstalt av mera sluten typ erfordrades borde ungdomsvårdsskolornas mottagningsav- delningar anlitas.
Statsrådet biträdde även kommitténs förslag i fråga om förälders rätt till umgänge med omhändertaget barn.
I enlighet med vad nu anförts intogs i 41 få BvL en bestämmelse som
reglerade nämndens rätt i fråga om omhändertagen. Är den omhändertagne inte elev vid ungdomsvårdsskola ankommer det enligt det angivna lag- rummet på nämnden att själv eller genom den åt vilken nämnden anförtrott vården öva uppsikt över den omhändertagne samt i den mån behandlingen så kräver bestämma rörande hans person och personliga förhållanden. Den omhändertagne får underkastas den begränsning i rörelsefriheten som betingas av syftet med omhändertagandet.
I fråga om umgängesrätten anges i lagrummet att föräldrarna är under- kastade de bestämmelser som nämnden med hänsyn till den omhänder- tagnes vård och fostran samt omständigheterna ] övrigt finner skäligt med- dela. Föräldrarna till den som omhändertagits enligt 31ä BvL får dock inte vägras tillfälle till umgänge med den omhändertagne om inte särskilda skäl föreligger.
Det angivna lagrummet kompletteras i fråga om den som intagits i upp- tagningshem av bestämmelser i stadgan (19601595) för barnavårdsanstalter. I 16 & sägs att den som omhändertagits för samhällsvård eller utredning på grund som anges i 25 & b) BvL skall stå under noggrann uppsikt. Den omhändertagne får underkastas sådan begränsning av rörelsefriheten som befinns erforderlig för hans egen, övriga intagnas eller personalens säkerhet, för upprätthållande av ordningen inom anstalten eller till förhindrande av rymning. Den omhändertagne får dock inte hållas avskild från övriga intagna annat än under helt kort tid utan att föreståndaren meddelat särskilt beslut om isolering.
I fråga om den som är elev vid ungdomsvårdsskola har särskilda be- stämmelser upptagits i9 kap. BvL. Där sägs i65å att ungdomsvårdsskola skall stå under ledning av en styrelse, vilken det åligger att utöva den be- stämmanderätt över eleverna som enligt 41 & tillkommer nämnden i fråga om andra omhändertagna, att besluta om vård inom eller utom skolan samt att besluta om utskrivning av elev. Under styrelsen beslutar skolans rektor om vården av eleverna och förbereder deras utskrivning.
[ fråga om vården vid ungdomsvårdsskola ges särskilda bestämmelser i stadgan (1960:728) för ungdomsvårdsskolorna. Enligt 40 & skall elev vid ungdomsvårdsskola stå under noggrann uppsikt men bör samtidigt åtnjuta den frihet som är förenlig med en ändamålsenlig behandling. Eleven får enligt 47 & underkastas sådan begränsning i rörelsefriheten som befinns erforderlig för hans egen, övriga elevers eller personalens säkerhet, för upp- rätthållande av ordningen inom skolan eller till förhindrande av rymning. Eleven får dock inte hållas avskild från övriga elever annat än under helt kort tid utan att rektor meddelat särskilt beslut om isolering. Isolering får inte avse längre tid än som oundgängligen erfordras och får i intet fall äga rum under längre tid i följd än tre dygn eller, där eleven fyllt 18 år, sex dygn. Är eleven under 15 år får isolering inte tillgripas utan att skolans rådgivande psykiater samtyckt därtill.
Om det är erforderligt för att elev skall kunna beredas särskild vård eller behandling eller om sådan anledning som angetts i 47 & föreligger får elev tas in på specialavdelning. På specialavdelning får även placeras den som omhändertagits för samhällsvård och intagits i ungdomsvårdsskola för ob- servation, där vistelsen på specialavdelning befinns erforderlig för utrönande av vilken vård eller behandling som är lämpligast. På specialavdelning får
också tas in elev som under den första tiden bör stå under särskild ob- servation. Slutligen får också den som omhändertagits för utredning placeras på specialavdelning.
Elev som är intagen på specialavdelning bör enligt 50 & stadgan hållas skild från eleverna vid skolans övriga avdelningar samt tillbringa såväl arbetstid som fritid inom avdelningen eller under särskild övervakning utanför denna. Tiden på avdelningen får inte utsträckas längre än som oundgängligen krävs och får inte överstiga två månader i följd. Om synnerliga skäl föreligger får dock socialstyrelsen på framställning av skolans styrelse medge för- längning av tiden.
Bestämmelserna i 41 & BvL kompletteras av reglerna om polishandräck- ning. Enligt 94 ä BvL har således polismyndighet att på begäran av bar- navårdsnämnd lämna handräckning bl. a. för att verkställa beslut om om- händertagande, för att efterforska och återhämta sådan omhändertagen som avvikit från hem eller anstalt dit han överlämnats samt för att ombesörja annan förflyttning av någon som är omhändertagen. Sådan handräckning skall även lämnas styrelse eller rektor för ungdomsvårdsskola för att efter- forska och återhämta elev som avvikit samt för att ombesörja annan för- flyttning av elev.
28.2.2 Socialutredningens överväganden och förslag
Beslut om omedelbart omhändertagande skall enligt förslaget kunna fattas av socialnämnden, medan beslutanderätten i fråga om vård skall tillkomma länsrätten. I båda fallen bör det ankomma på nämnden att bestämma vårdens närmare utformning. Denna ståndpunkt har vunnit allmän anslutning under remissbehandlingen av principbetänkandet. Det framstår då som nödvändigt att klarlägga vilka befogenheter som bör tillkomma nämnden i förhållande till den underårige men även i förhållande till hans föräldrar.
Det finns därvid anledning att återgå till bestämmelsen i FB 6:3. Enligt detta lagrum skall vårdnadshavare, som regel förälder, utöva den uppsikt över barnet som är erforderlig med hänsyn till barnets ålder och övriga omständigheter. Härmed följer skyldighet för föräldrarna att tillse att barnet inte genom sina åtgöranden vållar sig själv eller annan skada. I denna skyldighet måste anses ligga befogenhet för föräldrarna att vidta de åtgärder som erfordras till förekommande av sådan skada. Föräldrarna måste bl.a. kunna förhindra att barnet lämnar hemmet och därigenom utsätter sig eller annan för fara. Denna rätt kan emellertid inte sägas sträcka sig längre än som för stunden krävs för att förhindra att barnet ger sig av. De måste även kunna hämta hem ett barn som mot deras vilja lämnat hemmet. För- äldrarnas möjligheter att tillgripa tvång eller att i övrigt fatta beslut rörande barnets person minskar i samma mån som deras plikt att ha uppsikt över barnet avtar.
Enligt SU:s förslag skall, om förälder brister i sina omsorger om den underårige, denne kunna beredas vård med stöd av lagen med skyldighet för nämnden att sörja för den erforderliga vården. När nämnden på så vis griper in i förälders rätt och plikt att ha vård och uppsikt över barnet, bör nämnden jämväl få överta dennes befogenheter i de avseenden som erfordras för vårdens genomförande. Det finns för uppnående av syftet med in—
gripandet inte anledning att ge nämnden vidsträcktare befogenheter än dem som annars tillkommit föräldrarna. Nämnden bör således inte i vidare om- fattning än föräldrarna kunna utöva tvång gentemot barnet. Vad nu sagts bör även gälla de fall där nämnden på nyss angiven grund beslutat om omedelbart omhändertagande.
Vad därefter angår de fall där beslut om vård eller om omhändertagande har sin grund i den unges eget beteende ställer sig saken annorlunda. Några befogenheter för nämnden att vidta åtgärder mot den underåriges vilja kan i dessa fall som regel inte härledas ur föräldrarnas uppsiktsplikt utan frågan om rätt härtill bör ses mot bakgrund av de omständigheter som betingar beslutet. Det står därvid klart att nämnden måste ges möjligheter att för- hindra att den underårige avviker och fortsätter brottslig verksamhet eller ett i övrigt destruktivt beteende. Regler som ger nämnden befogenheter att i sådana fall vidta för vårdens genomförande erforderliga åtgärder måste finnas. Det är av rättssäkerhetsskäl nödvändigt att dessa bestämmelser ges sådan utformning att därav klan framgåri vilka fall nämnden skall få vidta tvångsåtgärder under vårdtiden.
Utredningens förslag innebär att nämnden efter beslut om omedelbart omhändertagande eller efter beslut om vård får bestämma var den underårige skall vistas och hur vården skall anordnas. Har beslutet sin grund i brister i omsorgen om den underårige eller annat förhållande i hemmet bör nämnden vid vårdens genomförande ha sådana befogenheter som svarar mot dem som tillkommer föräldrar i motsvarande situation. Har beslutet tillkommit på grund av den underåriges eget beteende bör nämnden ha möjligheter att vidta de ytterligare begränsningar i den underåriges rörelsefrihet som är påkallade av syftet med omhändertagandet resp. vården.
Såsom framställningen över gällande rätt visat innefattar vården vid ung- domsvårdsskola den längst gående slutenheten genom de möjligheter till vård i särskilda avdelningar som därvid ges. Vården vid ungdomsvårdsskola förutsätter jämväl särskild prövning. För att vård skall kunna beredas den underårige i sådan skola erfordras beslut av socialstyrelsen på ansökan av nämnd. Annan institutionell vård ger ej möjlighet till samma slutenhet i vården.
Den fråga som nu föreligger är om det finns skäl att i en kommande institutionsstruktur uppta en vårdform avsedd för dem som bereds vård med stöd av den särskilda lagen och som rymmer möjligheten till slutenhet vid vårdens utövande.
Utredningen har under beaktande av att de institutionella resurserna skall stå öppna för alla dem som efterfrågar vård och behandling funnit att in- förandet av särbestämmelser rörande vårdens utformning beträffande dem som bereds vård _med stöd av den här föreslagna lagen skulle leda till en särbehandling som skulle kunna motverka syftet med vården. Att inom en och samma institution ha särskilda vårdformer för dem som bereds vård med stöd av lagen och för de frivilligt vårdade skulle kunna verka avhållande på dem som frivilligt söker vård. Dock bör styrelse för institution åt vilken nämnden anförtrott vården kunna besluta om sådana begränsningar av den underåriges rörelsefrihet som är påkallade för att förhindra rymning eller för att annars upprätthålla ordningen. Förutsättningarna för sådant beslut och formerna för sådan begränsning av rörelsefriheten bör noggrant anges i den
författning som skall reglera vården vid institutionen.
Det anförda innebär således att med länsrättens beslut om vård bör följa befogenhet för nämnden att bestämma var den underårige skall vistas samt hur vården i övrigt skall anordnas. Med övertagande av vårdansvaret följer skyldighet för nämnden att ha uppsikt över den underårige samt, i den mån det påkallas av syftet med vården, bestämma rörande hans person och personliga förhållanden i övrigt. Med denna uppsiktsplikt följer de be- fogenheter som tillkommer förälder i motsvarande situation. Därjämte bör vid vård i institution styrelsen för institutionen i enlighet med därom givna bestämmelser kunna besluta om ytterligare begränsningar av underårigs rö- relsefrihet i de fall då beslutet om vård har sin grund i den unges eget beteende.
Som den tidigare lämnade framställningen visat får nämnden besluta i frå- ga om förälders umgänge med omhändertaget barn. SU finner ingen anled- ning att föreslå ändring av dessa bestämmelser. Med nämndens bestämman- derätt i dessa frågor följer även rätten för nämnden att hålla barnets vistelseort hemlig för föräldrarna. Detta bör klart framgå av lagtexten.
Slutligen bör enligt utredningens förslag nämnden eller ledamot eller tjäns- teman som nämnden förordnat kunna erhålla polishandräckning för att verk— ställa beslut om omhändertagande eller vård.
Bestämmelser om socialnämndens kompetens m. m. återfinns i 12-14 och 17 åå lagförslaget.
28.3 Vårdens utformning 28.3.1 Gällande rätt
I 5 kap. BvL har reglerna rörande de omhändertagnas behandling samlats. Särskilda bestämmelser om barnavårdsanstalter och ungdomsvårdsskolor har tagits upp i 8 och 9 kap. BvL.
Behandlingen av omhändertagen ankommer som regel på den nämnd som beslutat om omhändertagandet. I 35 & BvL ges den allmänna bestäm- melsen att den som omhändertagits för samhällsvård skall erhålla god vård och fostran samt den utbildning som hans personliga förutsättningar och övriga omständigheter påkallar. Motsvarande skall i princip gälla beträffande den som omhändertagits för utredning. Med vård avses därvid i huvudsak allt som en vårdnadshavare har att sörja för utöver fostran och utbildning.
Barnavårdsnämnden har att besluta om den för den unge bäst lämpade vårdformen. Nämnden kan välja mellan att överlämna den unge till vård i enskilt hem eller att placera honom i lämplig anstalt. Har den unge om- händertagits för samhällsvård enligt 25 & b) BvL får han tas in i ungdoms- vårdskola. I 36 &" BvL sägs att den vårdform skall väljas som med hänsyn till den unges ålder, utveckling och egenskaper får anses bäst främja hans väl och tillgodose behovet av uppsikt över honom. Vård i enskilt hem bör i första hand komma i fråga. 1 förarbetena till BvL framhölls att vård i enskilt hem visserligen som regel var att föredra framför anstaltsvård. När det gällde sådana ungdomar som omhändertagits på grund av sitt eget be- teende var det emellertid realistiskt att räkna med att möjligheterna att
komma till rätta med svårigheterna var begränsade vid placering i enskilt hem.
Vid ett kortvarigt vårdbehov bör placering i barnhem övervägas. I övrigt bör sådana placeringar inte få utgöra slutlig vårdform i andra fall än då särskilt vårdbehov föreligger eller lämpligt enskilt hem inte står till buds.
Vad gäller utredningsomhändertagandena skall på motsvarande sätt vård- formen avpassas efter omständigheterna i ärendet. Liksom beträffande sam- hällsvårdsfallen står valet mellan att överlämna den unge till enskilt hem eller placera honom i lämplig institution. Huvudregeln om placering i enskilt hem gäller dock inte för dessa fall.
Sådana unga som omhändertagits för utredning på grund av sitt eget beteende skall vid behov kunna tas in på ungdomsvårdsskolas mottagnings- avdelning. Detta gäller i främsta rummet sådana fall där tillfredsställande uppsikt över den omhändertagne inte kan anordnas i annan institution. Förutsättningen för att den för utredning omhändertagne skall kunna pla- cerasiungdomsvårdsskolaärattomhändertagandetgrundarsig på25 & b) BvL.
Nämnden har ansvar för att den omhändertagne erhåller erforderlig vård och behandling. I 38 & BvL sägs att barnavårdsnämnden, om den omhän- dertagne lider av sjukdom eller annan kroppslig eller själslig brist eller svag- het, skall bereda honom erforderlig vård och behandling.
Det åligger nämnden enligt 39å BvL att ha en fortlöpande tillsyn över den omhändertagnes behandling. Nämnden skall särskilt ge akt på frågan om den valda vårdformen alltjämt bör bestå samt fortlöpande pröva om värden på anstalt kan övergå i vård i enskilt hem.
Den fortlöpande tillsynen över elev vid ungdomsvårdsskola ombesörjs av skolan. Nämnden har emellertid ett subsidiärt ansvar för den omhän- dertagne. Nämnden bör således ha sådan kontakt med skolan att nämnden kan medverka till att den underårige kommer till tillfredsställande förhål- landen i samband med permission till hemmet eller vid överföring för vård utom skolan. Det bör även observeras att utskrivning från skolan inte alltid innebär att samhällsvården upphör. Styrelsen kan nämligen förordna att samhällsvården skall bestå, varvid nämnden övertar hela ansvaret för den omhändertagne. Ett sådant beslut skall därför alltid föregås av samråd mellan nämnden och skolans styrelse.
Det förekommer ofta att den underårige som omhändertagits för sam- hällsvård placeras i enskilt hem eller i institution i annan kommun än den kommun som beslutat om omhändertagandet. Finner vistelsekommunen att den underårige inte får tillfredsställande vård, fostran och utbildning eller inte står under erforderlig uppsikt ankommer det på vistelsekommunen att anmäla förhållandet till den kommun som beslutat om omhändertagande. Vidtar beslutsnämnden ej erforderliga åtgärder skall nämnden i vistelse- kommunen anmäla förhållandet till länsstyrelsen.
Har den underårige placerats i fosterhem i annan kommun ankommer det såväl på nämnden där som på beslutande nämnd att ha uppsikt över förhållandena i hemmet.
Har nämnden i vistelsekommunen funnit missförhållanden föreligga be— träffande omhändertagen och kan åtgärd från den nämnd som beslutat om omhändertagandet inte avvaktas, måste nämnden i vistelsekommunen själv ingripa. För sådant ändamål får den omhändertagne enligt 40 å andra stycket
BvL vid behov skiljas från hem, anstalt eller anställning vari han placerats och erhålla annan placering. Nämnden i vistelsekommunen skall i sådant fall underrätta beslutsnämnden eller, i fråga om elev vid ungdomsvårdsskola, skolans styrelse.
Vård vid ungdomsvårdsskola skall äga rum inom eller utom skolan. Vår- den inom skolan skall vara så anordnad att den skapar förutsättningar för att överföra eleven till friare vård så snart som möjligt (66 å). Det föreskrivs vidare att föreliggande möjligheter att låta elev arbeta eller delta i under- visning utanför skolan bör utnyttjas. Vården bör anordnas så att den un- derårige får all den frihet som är förenlig med syftet med omhändertagandet.
Enligt 66 & skall vidare vård utom skolan anlitas så snart det kan ske. Skolans styrelse får fritt pröva frågan om överförande till vård utom skolan liksom även besluta om återtagande av elev. Sådant återtagande kan komma ifråga vid misskötsamhet liksom i övrigt då den underårige befinns vara i behov av den särskilda omsorg som kan ges inom skolan.
När ändamålet med vården uppnåtts skall eleven skrivas ut från skolan. Utskrivning kan enligt 67 & även ske när eleven behöver vård, fostran eller utbildning som bättre kan beredas honom på annat sätt än vid skolan. Där- med avses t. ex. situationer där behov av vård vid kropps- eller mentalsjuk-
hus uppkommit. I ungdomsvårdsskolestadgan har intagits närmare bestämmelser om vår-
den av den omhändertagne.
Sammanfattningsvis innefattar gällande bestämmelser således skyldighet för nämnden att utifrån förhållandena i varje särskilt fall placera den som omhändertagits för samhällsvård i enskilt hem eller i institution samt i förekommande fall begära hans intagning i ungdomsvårdsskola. Omhän- dertagandet medför principiellt hinder mot placering i den enskildes eget hem i andra fall än då samhällsvården förklarats villkorligt upphörd eller — efter dispens — då elev överförts till vård utom skolan. Beträffande den som inte är elev vid ungdomsvårdsskola har nämnden att fortlöpande följa den omhändertagne och besluta om vårdens upphörande så snart anledning därtill förekommer. På motsvarande sätt tillkommer tillsynen av elev vid ungdomsvårdsskola skolans styrelse.
28.3.2 Socialutredningens överväganden och förslag
Sedan länsrätten beslutat om vård bör, som nämnts, enligt utredningens förslag ansvaret för att den underårige bereds erforderlig vård ligga på so- cialnämnden. Syftet med nämndens åtgärder skall vara att skapa förutsätt- ningar för fortsatt behandling under frivilliga former.
Genom länsrättens beslut överförs, i de hänseenden som är påkallade för vårdens genomförande, på nämnden den skyldighet att ha uppsikt över den unge som annars skulle ha tillkommit förälder.
Nämnden bör ha frihet att besluta om den vård och behandling som påkallas av omständigheterna i varje särskilt fall, innefattande placering såväl i enskilt hem som i institution. Placering i det egna hemmet kan därvid myc- ket snart komma ifråga i sådana fall då tillräckliga behandlingsinsatser kan ges där. SU har för det fall att beslut om vård grundas på brister i omsorgen
om den underårige föreslagit att — om särskilda skäl föreligger — vård skall kunna pågå längre tid än tre månader eller tiden lämnas obestämd i beslutet. Det kan innebära att nämnden under en på förhand ej bestämd tid får besluta om den unges placering.
SU har i tidigare sammanhang pekat på de olägenheter som kan följa av tidsobestämda beslut. I syfte att nå en effektiv kontroll över att besluten ej består under längre tid än vad som oundgängligen erfordras bör när beslutad vård skall pågå längre tid än tre månader det i tillämpliga fall åligga nämnden att, så länge beslutet består, årligen pröva om fortsatt vård erfordras. Ärendet bör tas upp till prövning i nämnden, som har att på grundval av gjord utred- ning ta ställning till om behov av fortsatt vård föreligger. Utredningen före- slår således att det i lagen åläggs nämnden att inom ett år från dagen för verk— ställighet av beslut om vård och därefter årligen pröva om beslutad vård bör upphöra (se 6 & andra stycket lagförslaget). Vad nu sagts innefattar ingen be- gränsning av nämndens skyldighet att fortlöpande följa vården av den under- årige.
28.4 Vårdens upphörande
Enligt SU:s förslag bör enligt huvudregeln beslut om vård ej avse längre tid än tre månader. Har omhändertagandet sin grund i brister i omsorgen om den underårige bör dock länsrätten kunna förordna att vården får pågå un- der längre tid eller tills vidare. I syfte att vinna tillsyn över dessa ärenden fö- reslår socialutredningen som nyss nämnts en årlig prövning i nämnden. I det följande skall nämndens befogenheter att häva beslutet om vård tas upp.
Nämnden bör enligt förslaget ha ansvaret för att den som bereds vård med stöd av lagen får en väl avpassad vård och behandling. Det bör åligga nämnden att hålla fortlöpande kontakt med den underårige samt den som utövar vården och så snart förutsättningar därför föreligger bereda den un- derårige fortsatt behandling i frivilliga former. Nämnden som således skall ha ansvaret för vårdens utformning bör, som föreslagits i principbetänkandet och som understrukits av flera remissinstanser, även ha befogenhet att redan innan tiden för beslutad'vård gått till ända förklara vården avslutad.
Vården bör få pågå längst till dess den unge fyllt 18 år vare sig beslutet om vård grundas på bristeri omsorgen om den unge eller på dennes beteende. Här må hänvisas till specialmotiveringen till 6 &.
29. Besvär
29.1. Gällande rätt
I 80% BvL ges bestämmelser om besvär över bamavårdsnämnds beslut. 1 lagrummet har alla de olika beslut av barnavårdsnämnd på vilka BvL:s besvärsbestämmelser är tillämpliga räknats upp och närmare bestämts genom angivande av beslutets innehåll eller arten av det ärende som beslutet avser. Den därvid gjorda uppräkningen är uttömmande. I den mån särskilda be- svärsbestämmelser ej givits i 80 & BvL kan således beslut av nämnden över- klagas endast genom kommunalbesvär.
Vad först angår åtgärd enligt 4 kap. BvL får beslut i fråga om hjälpåtgärder, förmaning eller varning inte överklagas genom förvaltningsbesvär. Besvärs- rätt föreligger emellertid om nämnden med stöd av 26 & meddelat föreskrift rörande någons levnadsförhållanden eller förordnat om övervakning, liksom även om nämnden avslagit framställning om ändring eller upphävande av föreskrift eller övervakning som beslutats med stöd av denna paragraf. Av stadgandet framgår motsättningsvis att klagan inte är tillåten över beslut om övervakning eller föreskrifter i samband med villkorligt upphörande av samhällsvård. Ej heller torde besvärsrätt föreligga i fråga om beslut enligt 28 & fjärde stycket1 (nytt beslut om övervakning efter omprövning).
Enligt 11 & BvL får barnavårdsnämndens ordförandei vissa fall fatta beslut. Sådant beslut gäller tills vidare och skall anmälas vid nämndens nästa sam- manträde. Mot sådant beslut av ordföranden får talan ej föras.
Ej heller får talan föras mot nämndens beslut att omhänderta den unge för utredning. Lämnas ej samtycke till sådant beslut skall det underställas länsrättens prövning. Mot länsrättens beslut kan talan föras genom besvär enligt 34ä första stycket tredje punkten FPL.
I fråga om beslut om samhällsvård enligt 29% BvL gäller följande. Har nämnden beslutat om sådan åtgärd och har den som berörs av beslutet medgivit att det får verkställas, vinner beslutet laga kraft. I sådant fall kan parten, om han skulle vilja frånträda sitt medgivande, ej föra talan mot beslutet. Han kan dock som närmare framgår av det följande hos nämnden begära att samhällsvården skall upphöra.
Har beslut enligt 29% underställts länsrätten till följd av att samtycke ej erhållits får talan föras mot länsrättens beslut i enlighet med bestäm- melserna i FPL.
1 Romander m. fl., Barna- vårdslagen, Sthlm 1966
Har nämnden träffat avgörande i ärende angående samhällsvård enligt 31 & BvL föreligger besvärsrätt.
Som allmän regel gäller att bamavårdsnämnds beslut rörande omhän- dertagens behandling inte får överklagas. Undantag har emellertid gjorts för avgörande rörande föräldrars rätt till umgänge med omhändertaget barn. Enligt 805S BvL får således talan föras mot nämndens beslut om nämnden meddelat bestämmelse enligt 41 å andra stycket om rätt till umgänge med någon som är omhändertagen.
Föreligger beslut om omhändertagande för samhällsvård enligt 29 eller 31 ;" BvL och är den unge eller hans föräldrar missnöjda med vad nämnden beslutat i fråga om vårdens utformning kan de således ej föra talan. Den enda möjlighet som står öppen är att hos nämnden begära att samhällsvården skall upphöra. Över nämndens beslut får därefter talan föras, inte bara då begäran om slutligt upphörande avslås utan också då framställning om vill- korligt upphörande lämnats utan bifall.
Med hänsyn till att samhällsvård från berörda personers synpunkt kan vara en förmån föreligger besvärsrätt även då nämnden beslutat om att samhällsvården skall upphöra.
29.2. Särskilt om besvär över beslut om vårdens utformning
De nuvarande besvärsreglerna innebär bl. a. att föräldrarna till ett för sam- hällsvård omhändertaget barn inte kan överklaga bamavårdsnämnds beslut att placera den unge i visst enskilt hem eller i institution.
Fosterbarnsutredningen har i sitt betänkande Barn- och ungdomsvård tagit upp frågan om vårdens utformning efter omhändertagande för samhällsvård. Utredningen framhöll vikten av att även i fall där samhällsvård måste tillgripas den omhändertagnes föräldrar i möjligaste mån ges medinflytande beträffande vården och behandlingen, likaså den unge själv när förutsätt- ningar därför föreligger med hänsyn till hans ålder. Föräldrarna kan t. ex. ha ett befogat intresse av att kunna överklaga beslut som innebär att bar- navårdsnämnden frångått närhetsprincipen och placerat den unge i ett hem som ligger långt från hemorten. Ett annat exempel som anförs av foster- barnsutredningen är att barnavårdsnämnden återplacerat den unge i ett hem som föräldrarna ansett olämpligt beroende på att barnet tidigare inte trivts där, att Vårdarna visat sig hysa en särpräglad uppfattning i livsåskådnings- frågor etc. Utredningen fann att föräldrarnas rätt till medinflytande på valet av vårdform eller hem bör förstärkas genom en direkt besvärsrätt i dessa fall.
Enligt fosterbarnsutredningens förslag skulle således talan kunna föras mot nämndens beslut om nämnden träffat avgörande enligt 36ä BvL om överlämnande för vård i av utredningen föreslagna familjehem, barn- eller ungdomshem eller annan institution än ungdomsvårdsskola eller avslagit framställning om ändring av sådant avgörande.
I särskilt yttrande framhöll två av utredningens experter att ansvaret för att den omhändertagne får den vård och behandling som bäst svarar mot hans behov helt åvilar barnavårdsnämnden. Samråd och samförstånd med föräldrar och barn bör givetvis eftersträvas men torde långt ifrån alltid kunna uppnås. Besvärsrätt över bamavårdsnämnds beslut angående om-
händertagens placering skulle med största sannolikhet få en negativ inverkan på effektiviteten hos nämndernas åtgärder beträffande de omhändertagna. Bl. a. skulle nämndernas möjligheter att finna lämpliga enskilda familjehem försvåras. Förutsättningarna för att nämnderna skulle få maximal nytta av den elastiska organisation för utredning och behandling som fosterbarns- utredningen skisserat torde enligt experterna vara att nämnderna får göra de placeringar och omplaceringar som anses erforderliga, utan risk för att de skall kunna undanröjas som följd av besvär. Man får i sammanhanget ej heller glömma det administrativa merarbete som besvären skulle förorsaka nämnderna, såsom kommunicering, delgivningar, yttranden över besvär etc.
Vid remissbehandlingen av betänkandet upptogs frågan om en utvidgad besvärsrätt. Utredningens förslag om utvidgad besvärsrätt tillstyrktes eller lämnades utan erinran av Örebro och Sundsvalls kommuner, Malmö sociala centralnämnd, Östergötlands och Stockholms läns landsting, LO, kommu- nalarbetarförbundet, FSS, Lantbrukarnas riksförbund och fosterföräldrarnas riksförbund. Förslaget avstyrktes eller ansågs tveksamt av bl. a. Göteborgs, Östersunds, Karlskrona och Västerås kommuner, Stockholms, Kalmar, Ble- kinge, Kristianstads och Kronobergs läns landsting, länsstyrelserna i Stock- holms. Malmöhus, Blekinge, Jönköpings och Skaraborgs län, socialstyrelsen, kommun- och landstingsförbunden, socialhögskolorna i Stockholm och Ös- tersund, juridiska fakulteten i Lund, barnavårdsnämnden i Stockholm, SACO och TCO.
Stockholms läns landsting ansåg det inte möjligt att direkt avstyrka en viss utvidgning av besvärsrätten i samband med tvångsingripanden. Alla de rätts- säkerhetsgarantier som var möjliga måste finnas i dessa sammanhang. Vis- serligen kunde den utvidgade besvärsrätt som föreslagits av fosterbarns- utredningen komma i konflikt med bestämmelserna i BvL om möjlighet för nämnden att hemlighålla barnets vistelseort. Självfallet kunde dock över- klagningsmöjligheterna utvidgas på sådant sätt att detta specialfall inte be- rördes i annat avseende än att föräldrarna gavs möjlighet att överklaga beslut om hemlighållande av barns vistelseort.
LO tillstyrkte en utvidgning av besvärsrätten, dels för att detta ytterligare stärkte den enskildes rättssäkerhet, dels för att samråd och medinflytande var värdefulla inslag i det sociala behandlingsarbetet.
Blekinge läns landsting framhöll att en utvidgning av besvärsrätten till att även gälla placering i familje- eller barn- och ungdomshem vore synnerligen olycklig. En dubbel besvärsrätt skulle således medföra en fördröjning av ärendenas handläggning till stort men för den unge som bedömdes vara i behov av vård. Länsstyrelsen i S tockholms län uttalade tveksamhet om huruvida vård — och behandlingsfrågor i någon större utsträckning lämpade sig för handläggning i förvaltningsdomstol. Den nuvarande prövningen av om förutsättningar över huvud taget förelåg för ett omhändertagande var väl ägnad att handhas av förvaltningsdomstol. Vård- och behandlingsfrågor var emellertid av annan karaktär. Åtgärderna måste hela tiden anpassas med hänsyn till de framsteg som förekom under omhändenagandetiden. Den stora vikt som därvid lades vid att såväl den omhändertagne som vårdnadshavaren var motiverad för vårdformen innebar vidare att ett behandlingsprogram ofta måste rubbas med hänsyn till de berördas inställning. En allmän möjlighet att dra placenngsfrå-
gor inför länsrätten skulle säkerligen medföra att behandlingsfasen tyngdes och länsrätternas avgöranden skulle sannolikt kunna ges bindande verkan endast på kort sikt. Möjligt var emellertid att visst utrymme borde ges för överprövning även när det gällde placeringsfrågor. Länsstyrelsen var dock inte beredd att på grundval av det föreliggande materialet ange förslag till riktlinjer för en sådan överprövning. Länsstyrelsen framhöll vidare att det en- ligt gällande ordning förelåg möjlighet att anföra klagomål hos länsstyrelsen som tillsynsmyndighet. Även om sådana klagomål inte hade besvärskaraktär kunde länsstyrelsens tillsynsfunktion delvis tillgodose samma syften som av- sågs med besvärsrätten.
Kommunförbundet uttalade bl. a. att föräldrarna under utredningstiden bor- de få alla möjligheter att ge sina åsikter till känna och få dessa beaktade så långt detta var möjligt. För själva omhändertagandet gällde enligt kom- munförbundet regler som väl tillvaratog både föräldrarnas och den unges rätt. Omhändertagandet var en nödtvungen åtgärd och behandlingsinsat- serna måste med all sannolikhet påbörjas omedelbart. Att i det läget starta en process medförde för den omhändertagne en ovisshet om utgången som försvårade en god kontakt med dem som barnet placerats hos samt risk för lojalitetskonflikter. Svårigheterna att finna familjehem som ställde upp när deras lämplighet skulle prövas av dömande instanser kunde medföra att annars inte nödvändig omplacering måste tillgripas.
Barnavårdsnämnden i Stockholm ansåg att det från principiell synpunkt kunde anses riktigt att föräldrarna fick större inflytande över vilken vårdform som valdes. För närvarande var det dock mycket sällan som motsättningar uppkom i denna fråga. Från denna synpunkt skulle därför en utvidgning av besvärsrätten ej medföra några större problem i arbetet. Lämpligheten av att genomföra en utvidgning av besvärsrätten ifrågasattes dock av nämn- den under hänvisning till det i socialutredningen pågående arbetet.
29.3. Socialutredningens överväganden och förslag
Socialnämnd skall enligt SU:s förslag kunna besluta om omedelbart om- händertagande. Sådant beslut skall enligt förslaget underställas länsrättens prövning. Med hänsyn härtill finner SU skäl ej föreligga att ge besvärsrätt över nämndens beslut. Över länsrättens beslut i sådan fråga kan. såsom förut anmärkts, talan föras med stöd av 34,5 första stycket tredje punkten FPL.
Enligt SU:s förslag skall vidare beslutanderätten i fråga om vård med stöd av lagen tillkomma länsrätten. Mot länsrättens beslut får talan föras genom besvär i enlighet med bestämmelserna i 33; FPL.
Sedan länsrätten fattat beslut om vård bör enligt förslaget ansvaret för vården åvila socialnämnden. Socialnämnden bör således kunna besluta såväl i fråga om vårdens utformning som om dess bestånd.
Av detta följer att när ändamålet med vården uppnåtts nämnden skall förordna om att beslutet ej vidare skall bestå. Nämnden har också att på begäran av part pröva om vården skall fortgå eller ej. Mot nämndens avslags- beslut i sådan fråga bör talan kunna föras genom besvär.
Frågan om besvärsrätt över nämndens beslut vad gäller vårdens ut- formning har som tidigare anförts varit under debatt. Föräldrarnas rätt till
medinflytande samt kraven på rättssäkerhet i beslutsordningen har anförts som skäl för att den enskilde bör kunna anföra besvär även över nämndens beslut om placering av den unge i enskilt hem eller i institution.
Det grundläggande i SU:s förslag är en ökad inriktning mot frivillighet i det sociala arbetet. Stöd- och hjälpinsatser, vård och behandling bör ges i samförstånd med dem som berörs av åtgärden. Det är först när förut- sättningar ej längre föreligger att bereda den unge nödvändig vård i frivilliga former som åtgärder enligt en särskild lag aktualiseras.
Härav följer att när frågan om vård kommer under länsrättens prövning enighet ej kunnat nås rörande behovet av vård eller vårdens utformning. Länsrättens bedömning sker på grundval av en vid nämnden företagen ut- redning som redovisar såväl de omständigheter som föranleder behovet av vård som den vård nämnden anser erforderlig. Mot länsrättens beslut får talan föras genom besvär. Att därjämte ge besvärsrätt över nämndens här- efter träffade beslut i fråga om vårdens utformning skulle leda till en dubbel besvärsordning som avsevärt skulle försvåra nämndens arbete. Sålunda skul- le besvär samtidigt kunna anföras över länsrättens beslut om vården och över nämndens beslut om placering av den unge. Något praktiskt behov av en sådan vidgad besvärsrätt torde ej föreligga i de situationer där beslutad vård ej skall pågå längre tid än tre månader.
För de fall där tiden för vården bestäms längre än tre månader eller lämnas obestämd i länsrättens beslut kan däremot skäl tala för att föräldrarna eller den underårige skall kunna anföra besvär över av nämnden beslutade föränd- ringarav vårdens utformning. Inledningsvis bör därvid understrykas att såsom utredningen framhållit i kap. 9 det är en viktig uppgift för nämnden att under den tid som beslutad vård pågår hålla en fortlöpande kontakt med för- äldrarna och i samråd med dem besluta om hur vården av den underårige bör utformas. Det står således klart att varje förändring av den underåriges situa— tion bör där så kan ske föregås av kontakter med föräldrarna. Finner föräld- rarna under pågående vård att den valda vårdformen enligt deras mening är mindre lämplig kan föräldrarna vända sig till nämnden, och detär uppenbart att nämnden därvid har att pröva det berättigade i föräldrarnas anmärkningar. Som regel torde frågor som nu sagts kunna lösas i samförstånd med berörda parter. Den situation kan emellertid inträffa att den underårige mot föräld- rarnas önskemål omplaceras. Enligt gällande lagstiftning kan en sådan om- placering ske utan samråd med föräldrarna och utan att föräldrarna kan be- svära sig över nämndens beslut. De är alltså — även om de är införstådda med att den underårige måste beredas vård utom det egna hemmet — hänvisade till att begära vårdens upphörande samt föra talan mot nämndens beslut av den anledningen att de ej kan godta omplacering av barnet. En sådan ordni'ig är enligt SU:s mening ej tillfredsställande. SU finner därför över- vägande skäl tala för att föräldrarna i de fall beslutad vård skall pågå under längre tid än tre månader bör ha möjlighet att besvära sig över de förändringar i vårdformen som företas under vårdtiden.
SU har föreslagit att socialnämnden skall få besluta i fråga om förälders umgängesrätt med underårig som bereds vård efter beslut av länsrätten. Mot sådant beslut av nämnden bör på samma sätt som nu är fallet talan kunna föras genom besvär.
185 lagförslaget har utformats i enlighet med det nu anförda.
30. Lagen om tillfälligt omhändertagande (LTO) och 33 & BvL m. m.
30.1. Bakgrund till gällande rätt
I 17 & polisinstruktionen (PI) gavs polisman rätt att göra sådana ingripanden som syftade till att upprätthålla allmän ordning eller hindra någon från att begå brott. Polismannen skulle enligt denna bestämmelse, om det var nöd- vändigt för att upprätthålla allmän ordning, tillfälligt omhänderta den som genom sitt uppträdande störde ordningen eller utgjorde en omedelbar fara för denna. Omhändertagande skulle även ske när det erfordrades för att avvärja straffbelagd handling. Det ålåg polisman som gjort sådant ingripande att skyndsamt anmäla detta till sin förman, som omedelbart skulle pröva om omhändertagandet skulle bestå.
Bestämmelsen kunde tillämpas i sådana fall där ett frihetsberövande fram- stod som nödvändigt för att upprätthålla allmän ordning, trots att den som omhändertogs inte hade begått något brott som motiverade ett ingripande enligt BrB eller över huvud taget inte gjort sig skyldig till någon straffbar handling. Bestämmelsen lämnade även utrymme för ingripande på privat område när det gällde att avvärja straffbelagd gärning.
[ Pl fanns inte någon bestämd tidsgräns för hur länge en omhändertagen fick hållas i förvar. Det föreskrevs emellertid i 20 & första stycket att en person fick hållas i förvar endast sålänge han utgjorde en omedelbar fara för allmän ordning och säkerhet.
Enligt vissa författningar kan polisstyrelse i avbidan på annan myndighets beslut omhänderta person för att underlätta insättande av lämplig vård eller vidtagande av annan åtgärd. Den enskilde polismannen borde enligt vad tidigare stadgades i 18 & PI ingripa i avbidan på polisstyrelsens beslut, om dröjsmål med omhändertagande innebar fara för den omhändertagnes eller annans liv eller hälsa eller fara i annat hänseende. Om sådant omhänder- tagande och skälen därför skulle polismannen skyndsamt underrätta po- lisstyrelsen. Omhändertagandet fick bestå till dess polisstyrelsen beslutade i ärendet.
Den lagstiftning som avsågs i 18å Pl utgörs av 33å BvL, Zlä NvL, 7å LSPV och 35% utlänningslagen.
I 25 & BvL anges förutsättningarna för att barnavårdsnämnd skall få vidta förebyggande åtgärder eller omhänderta den unge för samhällsvård.
Innebär uppträdandet eller levnadssättet hos den som ej fyllt 20 år fara
för allmän ordning och säkerhet och föreligger sannolika skäl för att in- gripande med stöd av 25 ;" är påkallat mot den unge, får polisstyrelse enligt 33 & första stycket BvL på lämpligt sätt ta honom i förvar i avbidan på att bar- navårdsnämnden beslutar i ärendet. Anmälan om omhändertagandet skall ofördröjligen göras hos barnavårdsnämnden, som har att skyndsamt besluta om den unge skall omhändertas eller friges. Beslutar nämnden att den unge skall friges kan nämnden, om han är under 18 är, samtidigt förordna att han skall hållas kvar till dess han avhämtas av förälder eller annan fostrare (33 å
andra stycket). År 1963 fogades till 33 .b; BvL ett tredje stycke som ger polisstyrelse eller.
i avbidan på dess beslut, polisman rätt att ta den som kan antas vara under 18 år i förvar även i sådant fall då den underåriges uppträdande eller lev— nadssätt inte innebär fara för allmän ordning och säkerhet men sannolika skäl för ingripande enligt 25 & BvL ändå föreligger. Förutsättningen är att vederbörandes namn eller bostad inte kan utrönas. Omhändertagandet får inte vara längre än till dess utredning vunnits i detta hänseende. Bestäm- melsen ger polisman befogenhet att tillfråga underårig som kan antas vara under 18 år om namn, födelsetid och adress, såvida vederbörande anträffas under sådana omständigheter att polismannen anser sannolika skäl föreligga för ett ingripande från barnavårdsnämndens sida med stöd av 25; BvL. Om polisman med stöd av denna bestämmelse tagit någon i förvar skall skyndsam anmälan göras hos polisstyrelse.
Vid bestämmelsens tillkomst framhölls bl.a. att identifieringen skulle ske med vänlighet utan att erforderlig fasthet eftersattes. Orsaken till iden- tifieringen skulle anges och den unge skulle få klart för sig att barnavårds- nämnden skulle underrättas. Vid vägran att lämna uppgift skulle den unge upplysas om att han kunde tas i förvar till dess utredning vunnits om hans namn och adress. Om polismannen däremot erhöll tillfredsställande upp- gifter skulle dessa antecknas och någon ytterligare åtgärd ej vidtas.
Den omhändertagne får i avbidan på identifiering inte förvaras i arrest. År 1973 tillsattes en kommission med uppgift att dra upp riktlinjer för och lägga fram förslag till åtgärder för att minska brottsligheten och förbättra den allmänna ordningen. Denna kommission, brottskommissionen, upptog i sedermera framlagt betänkande frågor som anknöt till bl. a. nu berörda bestämmelser i P1 och BvL.
I fråga om dåvarande 18 & P1 och 33 & BvL anmärkte kommissionen att tillämpningen av bestämmelserna i det närmaste upphört. Vad som främst bidragit härtill var enligt vad kommissionen uttalade sannolikt de föränd- ringar i fråga om barnavårdsnämndernas tillämpning av bestämmelserna om ingripanden och åtgärder med stöd av 25 & BvL som ägt rum och som torde ha sin grund i en behandlingsideologi, där principen om frivillig med- verkan tillmättes en allt större betydelse. Eftersom polismyndighetens be- fogenhet enligt 33% BvL var förenad med det villkoret att i det enskilda fallet skulle föreligga sannolika skäl för att ingripande med stöd av 25% var påkallat låg det i sakens natur att en förändring i fråga om tillämpningen av 25 ;” måste få återverkningar på tolkningen av 33 &. Den osäkerhet som därvid uppkommit hade i hög grad ökat svårigheterna för den enskilde polismannen när det gällde för honom att i sin dagliga verksamhet snabbt kunna avgöra om ett omhändertagande med stöd av 18 & P1 var motiverat.
Kommissionen anmärkte vidare att de frihetsberövanden som företogs med stöd av 17 & P1 som regel var mycket kortvariga och att den polisman som företagit ingreppet inte sällan kunnat konstatera att vederbörande ome— delbart återvänt till samma plats och fortsatt sitt ordningsstörande beteende. [ den mån det var fråga om ungdomar eller personer med uppenbara alkohol- eller narkotikabesvär underrättades som regel berörda socialvårdsorgan om omhändertagandet. Polismannen saknade dock ofta information om i vad mån hans åtgärder lett till positiva insatser. Nu angivna förhållanden med- förde att polismannen i många fall bedömde ett omhändertagande som me- ningslöst.
Kommissionen ifrågasatte om de mycket kortvariga omhändertaganden som nu förekom gav resultat vare sig det gällde att hindra ordningsstörande verksamhet eller framför allt när det gällde positiva åtgärder för att lösa den omhändertagnes problem.
Kommissionen fann skäl föreligga att företa en översyn av berörda be- stämmelser i P1. Syftet med denna översyn var inte att vidga möjligheterna till omhändertagande. Kommissionen. som utgick från att de kriterier som fanns angivna i 17 och 18 åå PI var väl avvägda, fann att översynen i stället i första hand borde inriktas på reformer som kunde innebära att omhän- dertagandeinstitutet fick större stadga och kunde utnyttjas mera menings- fullt. Översynen kom därför att i första hand omfatta frågorna om frihets- berövandets varaktighet och möjligheterna att utnyttja det på ett för den omhändertagne positivt sätt.
Kommissionen uttalade därvid i fråga om tillämpningen av 17,5 P1 att den uppsökande verksamhet som polisen utövar och som av ordningsskäl leder till omhändertagande i görligaste mån även borde utnyttjas för att vidta eller förbereda eventuellt behövliga förebyggande eller rehabiliterande insatser. Ett infriande av denna målsättning kunde ibland väntas kräva mer tid för utrednings- och kontaktverksamhet än som med tillämpning av gäl- lande rätt var möjlig när det gällde att kvarhålla den som omhändertagits med stöd av 1755 P1.
Kommissionen, som föreslog att bestämmelsernai 17 & P1 skulle överföras till en särskild lag om tillfälligt omhändertagande, förordade att i den nya lagen skulle anges vid vilken tidpunkt efter gripandet som frigivning senast borde ske. I anslutning till bestämmelserna i 23 kap. 9 & första stycket RB föreslog kommissionen därvid att frihetsberövandet inte borde få över- stiga sex timmar.
För att denna tid skulle kunna utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt var det angeläget att man skapade former för och vidareutvecklade ett nära och fortroendefullt samarbete mellan polisen och företrädare för skilda vård- och behandlingsorgan. Kommissionen framhöll därvid den särskilda be— tydelse en utvidgad social jour skulle få i detta sammanhang.
Kommissionen fann ej anledning att föreslå någon förändring av rekvisiten för irgripande enligt 175 P1. De skäl som skulle kunna åberopas för en skärpning av villkoren grundade sig på den del av förslaget till ändring av gällande rätt som innebar att omhändertagandetiden förlängdes. Mot en sådan skärpning talade emellertid att ett omhändertagande med därpå följarde möjligheter till en omedelbar utredning och snabba förebyggande insatser också av hänsyn till den omhändertagne kunde vara den mest adek-
vata åtgärden även när det gällde en förhållandevis mindre svårartad stör- ning. 17 å P1 överfördes således i huvudsak oförändrad till lagen om tillfälligt omhändertagande.
Angående tillämpningen av 18 ;" P1 och 33 å BvL anmärkte kommissionen att antalet ingripanden mot ungdomar med stöd av dessa bestämmelser var förhållandevis lågt och tenderade att bli rena undantagsfall.
Kommissionen framhöll att det alltid kunde inträffa att polisen under sin tjänsteutövning fick kontakt med barn eller ungdom som befann sig i en akut brydsam eller farlig situation. Det kunde vara fråga om barn som uppehöll sig i s. k. knarkarkvartar eller som hittades omtöcknade av thinner i t. ex. en rivningsfastighet. Det kunde vidare gälla unga flickor som påträffades på hotellrum tillsammans med äldre asociala personer eller som i—övrigt befann sig i en sådan situation att man kunde befara att de blev otillbörligt utnyttjade.
Det hade från polisens sida anförts att osäkerheten beträffande den rätta tolkningen av 18% P1 och 335" BvL upplevdes som mycket besvärande i t. ex. sådana situationer. 1 den mån den enskilde polismannen inte kunde räkna med en omedelbar insats av någon företrädare för barnavårdsnäm nden tvingades han ofta till en passivitet som han själv upplevde som ett klart misslyckande och som ofta kunde vara till stor skada för den unge.
Kommissionen framhöll att för omhändertagande enligt 33 &" BvL krävdes inte bara att det förelåg sannolika skäl för ingripande med stöd av 25; BvL. Det krävdes vidare att den underåriges uppträdande eller levnadssätt innebar fara för allmän ordning eller säkerhet eller att den som kunde antas vara under 18 år vägrade att lämna godtagbara uppgifter om sitt namn eller sin bostad. Dessa bestämmelser inskränkte enligt kommissionens me- ning otvivelaktigt polisens möjligheter att ingripa med ett från individual- preventiv synpunkt motiverat omhändertagande.
Kommissionen fann emellertid under hänvisning till det inom social- utredningen pågående arbetet inte anledning föreslå någon ändring av 33 &" BvL.
Enligt förslaget borde en bestämmelse som motsvarade 1858 P1 föras in i den nya lagen om tillfalligt omhändertagande, vars samband med bl. a. BvL därigenom kom att exakt motsvara det samband som rådde enligt gällande ordning.
Av redovisade erfarenheter från bl.a. polisen hade framkommit att det ibland förelåg fall då mycket starka humanitära skäl kunde åberopas för att omedelbart avlägsna ett barn från en för dess hälsa och utveckling uppen- bart farlig miljö men där kriterierna i gällande föreskrifter inte gav möjlighet därtill. Med tanke på dessa fall och andra situationer då mycket unga personer påträffades under omständigheter som var klart alarmerande fanns, jämte bestämmelserna i 33% BvL, behov av särskilda föreskrifter som gjorde det möjligt för polisen att i vissa nödfallsliknande situationer tillfälligt omhän- derta den som kunde antas vara under 15 år. För en sådan åtgärd kunde anföras inte bara rent humanitära skäl. Ett ingripande kunde även vara betingat från brottsförebyggande synpunkt, nämligen när det fanns uppenbar risk för att barnet annars kunde bli utsatt för något övergrepp. Avsikten med ett omhändertagande i nu avsedda fall fick endast vara att se till att barnet så skyndsamt som möjligt kom bort från den skadliga miljön. Den
omhändertagne borde utan vidare omgång överlämnas till sin vårdnads- havare om detta kunde anses vara en lämplig lösning eller i annat fall till någon företrädare för barnavårdsnämnden. Det föreslagna tillägget borde enligt kommissionen ses som ett yttersta komplement till socialvårdens uppsökande verksamhet.
I enlighet med vad nu sagts upptogs bestämmelser om polismans rätt att ingripa i lagen (1973:558) om tillfälligt omhändertagande.
l l %, som svarar mot 18% P1, anges att polisman — i avbidan på po- lisstyrelsens beslut enligt de särskilda bestämmelserna i bl. a. BvL — i vissa fall skall ha befogenhet att göra tillfälliga omhändertaganden. För sådan åtgärd krävs att enligt polismannens bedömning de förutsättningar som i varje särskilt fall finns angivna för polisstyrelsens befogenheter föreligger samt att ett dröjsmål med omhändertagandet befinns innebära fara för den omhändertagnes eller annans liv eller hälsa eller fara i annat hänseende.
Med anledning av brottskommissionens överväganden i fråga om behovet av att i vissa nödfallsliknande situationer kunna ombesörja att en ungdom skyndsamt kom bort från den skadliga eller farliga miljön där han påträffats upptogs en bestämmelse i 2% som saknade motsvarighet i P1. Anträffas någon, som kan antas vara under 15 år, under förhållanden vilka uppen- barligen innebär en överhängande och allvarlig risk för hans hälsa eller ut- veckling, får han enligt det angivna lagrummet tas om hand av polisman för att genom dennes försorg skyndsamt överlämnas till föräldrarna, annan vårdnadshavare eller barnavårdsnämnd.
Enligt kommissionens uttalanden borde en sådan bestämmelse tillämpas endast i undantagsfall och i sådana sammanhang där den aktuella situationen inte kunde lösas på annat sätt, t. ex. genom att polismannen kunde förmå vederbörande att självmant återvända till sitt hem eller genom en omedelbar kontakt med någon representant för barnavårdsnämnden. — Den polisman som verkställt omhändertagande enligt 2 % skall utan onödig omgång över- lämna den unge till föräldrar eller annan vårdnadshavare. Kan detta inte ske bör den unge i första hand föras direkt till barnavårdsnämndens lokaler eller till någon plats där social jourverksamhet pågår. Uppehåll på polisstation bör sålunda inte komma ifråga annat än i nödfall och då endast mycket tillfälligt.
I 3 % LTO upptas bestämmelser som till alla delar svarar mot dem som förut var intagna i 17% P1. Den som genom sitt uppträdande stör allmän ordning eller utgör en omedelbar fara för denna skall enligt lagrummet omhändertas av polisman, om det är nödvändigt för att upprätthålla ord— ningen eller för att avvärja straffbelagd gärning.
Polisman som verkställt omhändertagande enligt lagen skall så skyndsamt som möjligt anmäla detta till sin förman. Denne skall omedelbart pröva om åtgärd enligt 1 eller 3 % skall bestå. Skall den som omhändertagits enligt 1 % kvarhållas eller har ingripandet skett med stöd av 2 % skall förmannen skyndsamt underrätta polisstyrelsen om omhändertagandet och om skälen till detta (5 %”).
Har polismannen beslutat omhändertagande med stöd av 2% torde an- mälningsskyldigheten inte kunna fullgöras förrän i efterhand. Polismannens uppgift i detta sammanhang är ju att så snart som möjligt överlämna den unge till hans vårdnadshavare eller till företrädare för barnavårdsnämnden.
1 Jfr. även BRÅ Rapport 1976:1 , Frihetsberövande och polisen — en utvärde- ring av lagen om tillfälligt omhändertagande.
Det kan därför inte bli fråga om någon överprövning av beslutet. Med hänsyn till de ömtåliga situationer det här är fråga om har det ansetts lämpligt att, i enlighet med kommissionens förslag, polisstyrelsen genom särskild underrättelse får närmare vetskap om varje enskilt fall då bestämmelserna har tillämpats.
Har omhändertagande skett med stöd av 1 eller 3% skall så snart det kan ske förhör hållas med den omhändertagne. Denne skall senast vid för- höret underrättas om skälen till den vidtagna åtgärden (6 % första stycket). Har omhändertagandet skett med stöd av 1 % kommer utredningen att ligga till grund för polisstyrelsens ställningstagande enligt 33% BvL.
I det fall då omhändertagande skett med stöd av 3% skall nyssnämnda förhör vid behov kompletteras med en utredning rörande den omhänder- tagnes levnadsförhållanden. Denna utredning bör om möjligt verkställas av en tjänsteman vid socialvården. Avsikten med utredningen skall vara att utröna om den omhändertagne är i trängande behov av någon hjälp— eller stödinsats från samhällets sida (6 % andra stycket). I dessa fall bör tiden utnyttjas för att initiera eller förbereda sådana åtgärder och för att skapa eller motivera sådana kontakter med andra myndigheter, vårdorgan. or- ganisationer eller enskilda som bedöms kunna vara till nytta för den om- händertagne.
Den som omhändertagits med stöd av 3% skall friges så snart förhör och utredning som förut sagts slutförts och anledning föreligger att han ej längre kommer att utgöra en omedelbar fara för allmän ordning och säkerhet. Omhändertagandet får dock längst bestå i sex timmar (8 %).
30.2. Tillämpningen av LTO
Av en vid rikspolisstyrelsen upprättad rapport rörande tillämpningen av LTO under tiden den 1 oktober 1974—den 30 september 1975 framgår följan- de.1
Förutsättningarna för omhändertagande enligt 1 % LTO anknyter som för- ut sagts till utlänningslagen, BvL. LSPV och NvL. Totalt hade under den angivna tidsperioden 2109 omhändertaganden med stöd av 1 % företagits. Det innebär en nedgång jämfört med 1973—1974 med 288 ärenden.
33 % BvL hade under samma tid tillämpats endast undantagsvis. För hela riket redovisades bara 125 omhändertaganden, vilket var 17 mindre än under föregående tidsperiod. De polisdistrikt som hade de flesta ärendena var Stockholm (14), Handen (10), Uppsala (19) och Ronneby (14).
Dessa polisdistrikt svarade således för hälften av antalet omhänderta- ganden.
Rapporten utvisade vidare att under den angivna tiden för hela riket omhändertagits 658 ungdomar med stöd av 2% LTO, vilket utgjorde 304 färre än under perioden 1973—1974. De tre största polisdistrikten svarade för 42,5 % av samtliga omhändertaganden. Av de omhändertagna ungdo- marna hade 242 överlämnats till barnavårdsnämnd.
Även omhändertagande med stöd av 3% LTO visade en nedgång. För den angivna tidsperioden redovisades för hela riket 8 013 omhändertagan-
den. Endast i omkring 400 ärenden hade social myndighet verkställt ut- redning. Orsakerna härtill angavs i rapporten vara att flertalet kommuner fortfarande inte hade eller inte i tillräcklig omfattning organiserat jour- eller beredskapsverksamhet. Av uppgifter från polisstyrelserna framgick att jour- eller beredskapstjänst utfördes av representanter för sociala myndigheter i följande omfattning:
— jour— eller beredskapstjänst under hela dygnet i 18 polisdistrikt, — sådan tjänst i begränsad omfattning (fredag—måndag samt helgdagar) i 26 polisdistrikt. — sådan tjänst hela dygnet i del (viss kommun) av polisdistrikt i åtta po- lisdistrikt, — sådan tjänst i begränsad omfattning (fredag—måndag samt helgdagar) i del (viss kommun) av polisdistrikt i fem polisdistrikt, — ingen sådan tjänst i 61 polisdistrikt.
En annan anledning till det ringa antalet sociala utredningar var vidare att den omhändertagne redan var föremål för sociala myndigheters upp- märksamhet eller uppenbarligen inte var i behov av hjälp eller stöd.
l rapporten hade även länsstyrelsernas syn på samarbetet i länen mellan polis och social myndighet redovisats. Övervägande antalet länsstyrelser ansåg att samarbetet var tillfredsställande. I flera fall hade det intensifierats och fördjupats genom informationsmöten, sampatrullering och andra åtgär- der. Fortfarande kvarstod dock bestämda krav på betydande upprustning av kommunernas sociala jour— och beredskapsverksamhet. Avsaknaden av ef- fektiv och väl fungerande social service ansågs i hög grad ha inverkat menligt på polisens möjligheter att tillämpa bestämmelserna på ett sådant sätt att syf- tet med lagen nåtts. Speciellt kännbart var förhållandet kvälls- och nattetid samt under veckosluten och i samband med större helger.
30.3. Socialutredningens överväganden och förslag
Enligt vad SU föreslagit bör förutsättningar finnas att bereda underårig vård i situationer då hans hälsa eller utvecklingsmöjligheter utsätts för fara. Genom bestämmelser härom öppnas möjligheter att till skydd för den unge bereda honom nödvändig vård även i situationer där hans eget eller förälders samtycke till vården ej kan erhållas. Det är således behovet av skydd för den unge i för honom utsatta situationer som varit avgörande för SU:s ställningstagande.
SU avviker därvid från de överväganden som ligger till grund för BvL. BvL tjänar det dubbla syftet att tillgodose såväl den unges som samhällets behov av skydd. Denna kluvenhet i lagen framträder inte minst i 33 % BvL. Sålunda kan som framgått av vad ovan anförts omhändertagande med stöd av första stycket i denna paragraf ske om förutsättningar för åtgärd enligt 25 % BvL bedöms föreligga och om den unge därvid utgör fara för allmän ordnirg eller säkerhet.
SU finner på tidigare anförda grunder ej skäl att inom den sociala vård- lagstiftningens ram ta in bestämmelser som medger frihetsberövanden av
hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Tillräckliga skäl föreligger således ej att beträffande den grupp unga vårdbehövande, som föreslås kunna bli föremål för ingripande enligt bestämmelser om vård av underårig, införa särbestämmelser om tvångsingripanden vid ordningsstörande beteende. Skyddet för samhället bör på sätt är fallet beträffande ordningsstörande i allmänhet tillgodoses inom ramen för annan lagstiftning.
Det är uppenbart att SU:s förslag än starkare fäster uppmärksamheten på behovet av sådana samarbetsformer mellan polis och socialvård att social utredning kan verkställas i anslutning till omhändertagandet och att er- forderligt stöd och hjälp omedelbart kan ges. Utredningen har behandlat frå- gan om bl. a. social jour i avsnitt 3.6.2 och återkommer till samarbetsfrågorna i avd. VII. SU anser således att någon motsvarighet till 33% BvL ej bör tas upp i en kommande lag. Genom utredningens förslag bortfaller jämväl den i 33 % tredje stycket intagna möjligheten att omhänderta den unge för iden- tifiering i andra fall än då förutsättningarna i 2% LTO är uppfyllda.
30.4. Särskilt om 37 % BvL
37 % BvL upptar bestämmelser om rätt för barnavårdsnämnd eller dess ord- förande att under vissa förutsättningar få omhändertagen tillfälligt förvarad genom polismyndighets försorg.
För tillämpning av 37% krävs dels att den unge är omhändertagen för utredning eller för samhällsvård med stöd av 25% b) BvL, dels att den omhändertagne på grund av sitt uppträdande eller levnadssätt är farlig för allmän ordning eller säkerhet. Bestämmelserna gäller endast för det fall att beslutet med stöd av 11 eller 22 % BvL skall gå i omedelbar verkställighet.
Sådan tillfällig förvaring som nu sagts får pågå till dess länsrätten eller nämnden slutligt beslutat om omhändertagande eller annan placering ord- nats. Förvaring med stöd av 37 % BvL kan således inte pågå efter det samtycke till verkställighet av beslut om omhändertagande för samhällsvård lämnats. Tiden för förvaringen är maximerad till en vecka. Om synnerliga skäl fö- religger kan emellertid länsrätten efter ansökan av nämnden eller dess ord» förande förlänga tiden med ytterligare en vecka.
Möjligheten att begära hjälp av polisen för förvaring av den unge i av- vaktan på att placering kan ordnas är avsedd att användas endast som en nödfallsåtgärd, då ingen annan placeringsmöjlighet står till buds.
Enligt SU:s förslag skall länsrätten besluta om omhändertagande för vård. Någon motsvarighet till 37 % BvL i fråga om sådant beslut torde ej erfordras.
Emellertid skall enligt SU:s förslag nämnden få besluta om omedelbart omhändertagande med skyldighet till underställning. I sådana fall kan pla- cering vid institution i enlighet med vad närmare anges i kap. 10 komma i fråga. Enligt vad som där framhålls bör möjlighet finnas att omedelbart ta den unge om hand. SU avvisar tanken att beträffande vissa unga, vars vårdbehov skall tillgodoses inom socialtjänsten, till upprätthållande av all- män ordning och säkerhet använda förvaring genom polismyndighets för- sorg. Någon motsvarighet till 37% BvL bör därför inte tas upp i den lag som reglerar vården av underårig.
IV Unga lagöverträdare
31. Behandling av unga lagöverträdare
31 .1 Inledning
Utmärkande för svensk rätt är att unga som begår brott i första hand skall beredas stöd och hjälp inom samhällets barna- och ungdomsvård. Social- utredningens i föregående avdelningar redovisade ställningstagande till upp- byggnaden av socialtjänsten samt förutsättningarna för användningen av insatser utan samtycke av den som berörs därav ger anledning till över- väganden om förhållandet mellan den kommande sociallagstiftningen och övrig lagstiftning rörande unga personer som begår lagstridig handling. Den följande framställningen skall mot bakgrund av gällande rätt belysa de kon- sekvenser SUzs ställningstagande kan få för den åldersgrupp som för när- varande blir föremål för vård inom ramen för BvL.
31.2. Gällande rätt — åldersgruppen under 15 år
Straffbarhetsåldern, som avser tidpunkten för brottet, är 15 år. Många begår brott långt innan de uppnått sådan ålder. Kriminologiska undersökningar visar att brottsintensiteten är störst hos ungdom redan före fyllda 15 år. Detta medför att resurser måste finnas för att förebygga och uppklara brott som förövats av dem som ännu inte uppnått denna ålder. Det ankommer emellertid inte på polis och åklagare att beivra sådana gärningar. Domstols befattning med lagöverträdare under 15 år är enligt 13% lagen (l964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (1964 års lag, LUL) be- gränsad till fall, där barnavårdsnämnd eller länsstyrelse gjort framställning till åklagare om förande av bevista/an och denne funnit sådan talan påkallad ur allmän synpunkt.
Enligt 3 % polisinstruktionen (19721511) åligger det polisen att fortlöpande samarbeta med socialvårdsmyndigheterna och att ofördröjligen underrätta sådan myndighet, när polisen får kännedom om förhållande som bör för- anleda åtgärd av denna. Intensifierat samarbete mellan barnavårdsnämnd, skola och polis föreskrivs i cirkulär härom (SFS 1970:518, ändrat 1976:598, jämför Råd och anvisningar utgivna av socialstyrelsen 1971 nr 23). Frågor om sådant samarbete utreds även av en arbetsgrupp inom brottsförebyggande
[ Den i förevarande kap. redovisade statistiken har inhämtats från SCB.
rådet (BRÅ). Enligt cirkuläret i dess senaste lydelse skall socialstyrelsen. skolöverstyrelsen och rikspolisstyrelsen gemensamt och efter samråd med BRÅ samt efter hörande av kommunförbundet meddela råd och anvisningar för hur samarbetet bör bedrivas.
Naturligtvis behöver inte varje brott som begåtts av någon som inte fyllt 15 år leda till kontakt mellan polisen och barnavårdsnämnden. I många fall kan det vara tillräckligt med en tillsägelse. I andra fall, t. ex. i fråga om snatteri, är det rimligt att polisen tar kontakt med vårdnadshavaren. Ofta är den unges situation emellertid sådan att brottet bör ge anledning till en hänvändelse från polisen till barnavårdsnämnden. I själva verket är en vanlig anledning till att nämnden prövar frågan om den unges situation ger anledning till åtgärd, en anmälan från polisen, oftast i omedelbar an- slutning till brott som den unge begått.
När barnavårdsnämnden genom polisen eller på annat sätt fått veta att någon som inte fyllt 15 år gjort sig skyldig till brott, skall den utan dröjsmål inleda erforderlig utredning. Ofta ger utredningen vid handen att någon åtgärd från nämndens sida inte är påkallad. I andra fall ger brottet anledning för nämnden att besluta om förebyggande åtgärd eller samhällsvård enligt 25% b) och 26 eller 29% BvL. För år 1974 redovisas följande beslut:1
Tabell 31.1 Åtgärder år 1974 beträffande lagöverträdare under 15 år
Besluten]. —6år 7—9 år 10—12år 13—14 år 25 % b) BvL _ P Fl P Fl P Fl P Fl Förebyggande åtgärd 89 80 88 54 173 61 406 124 därav pga brott 2 — 18 3 93 6 287 21 Samhällsvård (29 %) l 1 — 1 15 — 66 35 därav pga brott — — — — 14 — 52 7
31.3. Gällande rätt — åldersgruppen 15—18 år
Om den unge vid tidpunkten för brottet uppnått straffbarhetsåldcrn men ännu inte fyllt 18 år blir BrB:s påföljdssystem tillämpligt med de begräns- ningar som anges vid varje särskild påföljd. Frågan om brottspåföljd träder dock i bakgrunden, eftersom andra former för ingripande med anledning av brottet står till förfogande. Det har därför länge övervägts att höja straffbar- hetsåldern från 15 år, kanske rentav till 18 år. Detta skulle emellertid medfö- ra att man förlorade den nuvarande möjligheten att ålägga eller ådöma den unge ett bötesstraff. För år 1975 redovisas (utom för förseelser mot vägtrafik- förordningen) 15 699 personer i åldern 15—17 år som godkänt ordningsbots— eller strafföreläggande eller dömts till böter.
31 .3.1 Polisens åtgärder
I fråga om polisens samarbete med socialvårdsmyndigheterna gäller vad som anförts under 31 .2. Får polisman kännedom om brott som hör under allmänt åtal, är han i
princip skyldig att ta upp rapport och att vidarebefordra den till vederböran- de förman. I vissa fall får emellertid s.k. rapporteftergift meddelas. Är för brottet inte stadgat svårare straff än böter och är brottet med hänsyn till om- ständigheterna i det särskilda fallet obetydligt kan polismannen låta saken bero vid påpekande eller erinran till den felande. Är det fråga om snatteri där det tillgripnas saluvärde är högst 20 kr och är brottet i övrigt obetydligt, får polisman som är förundersökningsledare låta saken bero vid erinran.
Polisman får vidare utfärda föreläggande av ordningsbot beträffande brott för vilket inte är stadgat svårare straff än böter. År 1973 godkändes sådana förelägganden i 150 fall av personer i åldern 15—17 år.
31 .3.2 Åklagarmyndighetens åtgärder
Åklagarmyndigheten är i princip skyldig att väcka åtal för brott som hör un- der allmänt åtal. ] fråga om åtskilliga brott mot BrB medges emellertid åkla- garen rätt att pröva huruvida åtal är påkallat ur allmän synpunkt. Därutöver tillkommer det åklagare att meddela åtalsunderlåtelse dels enligt rättegångs- balken (RB), dels enligt 1964 års lag, dels enligt BvL eller NvL. Bestämmel- serna om åtalsunderlåtelse har särskilt stor betydelse i fråga om brott som förövats av personer i åldern 15—17 år. I ett stort antal fall meddelas beslut om åtalsunderlåtelse, sedan åklagaren har inhämtat yttrande från barna- vårdsnämnd eller ungdomsvårdsskola.
RB 20: 7 Beslut om åtalsunderlåtelse enligt RB 20:7 får meddelas i fyra grupper av fall.
1. Om det kan antas att i händelse av lagföring annan påföljd än böter inte skulle komma att ådömas (även om fängelse ingår i straffskalan) och den misstänktes lagföring inte finnes påkallad ur allmän synpunkt. Beslutet förutsätter inte att barnavårdsnämnd eller ungdomsvårdsskola hörs. Åtalsunderlåtelse enligt denna punkt meddelades år 1973 för 567 per- soner (därav 135 flickor) i åldern 15—17 år. Under år 1974 skedde det — med undantag för vissa bagatellbrott — i 445 fall i samma åldersgrupp.
2. Om brottet förövats innan den misstänkte dömts för annat av honom för- övat brott eller till fullo undergått straff eller annan påföljd för sådant brott, och det är uppenbart att brottet i jämförelse med det andra brottet är med hänsyn till påföljden utan nämnvärd betydelse. Sådan s. k. över- flödsbrottsllghet föranleder sålunda åtalsunderlåtelse bl. a. därför att förut ådömd påföljd inte till fullo verkställts. Är den tidigare ådömda påföljden ungdomsfängelse, skall åklagaren i princip inhämta yttrande från ung- domsfangelsenämnden. Under år 1974 meddelades åtalsunderlåtelse enligt denna punkt perso- ner i åldern 15—20 år som var intagna i ungdomsfängelse i 318 fall och andra i åldern 15—17 åri 188 fall.
3. Om det i annat fall av särskilda skäl är uppenbart att påföljd inte erfordras för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och det med hän- syn till omständigheterna inte heller eljest är påkallat att åtal väcks. Å- talsunderlåtelse i sådana fall får meddelas endast av riksåklagaren.
Bestämmelsen tillämpades åren 1972—73—74 inte i något fall i fråga om personer under 18 år.
4. Om brottet uppenbarligen begåtts under inflytande av sådan själslig ab- normitet som avses i BrB 33:2 samt sluten psykiatrisk vård eller vård i vårdhem eller specialsjukhus för psykiskt utvecklingsstörda kommer till stånd utan lagföring och åtal inte är påkallat av särskilda skäl. För åtalsunderlåtelse krävs här inte tvångsmässigt anordnad vård. Beslut med stöd av denna punkt meddelades år 1975 i fråga om 6 per-' soner under 18 år.
Beslut om åtalsunderlåtelse enligt RB kan av åklagarmyndigheten återkallas och åtal väckas om tillräckliga skäl för beslutet inte längre finnes föreligga. Skäl till återkallelse kan t. ex. föreligga om den misstänkte gör sig skyldig till nya brott eller om han frikänns från ansvar från det eller de brott som anta- gits leda till tillräcklig bestraffning av honom.
1964 års lag
Åtalsunderlåtelse enligt 1964 års lag får meddelas av åklagaren utöver möj- ligheterna i RB 20:7 i fråga om brott som begåtts av någon som vid tiden för brottet inte fyllt 18 år, om åtal inte finnes påkallat ur allmän synpunkt. Be- slutet får meddelas utan vidare, om brottet uppenbarligen skett av okynne eller förhastande. I övriga fall skall beslutet om åtalsunderlåtelse bygga på bedömningen att den unge utan åtal blir föremål för de insatser som är lämp- ligast för hans tillrättaförande. Till ledning för denna bedömning skall åkla- garen inhämta yttrande från barnavårdsnämnden, huruvida denna vidtagit eller avser att vidta åtgärd och om sådan åtgärd kan anses vara lämpligast för hans tillrättaförande. Såsom lämpliga åtgärder från nämndens sida anförs
a) övervakning enligt 26 % BvL,
b) omhändertagande för samhällsvård enligt 29 % BvL,
c) annan därmed jämförlig åtgärd, t. ex. placering i internat eller inackor- dering hos familj,
d) annan hjälp- eller stödåtgärd, t. ex. frivillig kontakt med barnavårdS- nämnden eller behandling på alkohol- eller narkomanvårdsklinik.
Åtalsunderlåtelse skall sålunda meddelas så snart barnavårdsnämnden vidtar eller utfäster sig att vidta sådan åtgärd som är lämpligast för den unges tillrättaförande. Åtal kan även underlåtas om något formellt beslut om in- gripande inte fattas, förutsatt att den unge rent faktiskt har blivit föremål för hjälp- eller stödåtgärd från barnavårdsnämndens sida. Även samtal med den unge och frivillig kontakt från hans sida med nämnden kan vara sådan åt- gärd som möjliggör åtalsunderlåtelse under förutsättning att kontakten inne- bär råd och stöd. Också åtgärd som vidtagits av annan än barnavårdsnämn- den skall beaktas vid åtalsprövningen (RÅ C 6734).
Såsom framgår av det anförda har således myndighet inom straffrättskip- ningen tillagts stor frihet vid prövningen av vilken åtgärd som är den lämpli- gaste vid brottslig gärning av den som ännu inte fyllt 18 år. Det förtjänar att på nytt framhållas att huvudprincipen därvid är att ansvaret för unga lag- överträdare inom den angivna åldersgruppen bör läggas på den sociala barna- och ungdomsvården.
Brottslig gärning utgör enligt BvL grund för ingripande mot den unge un- der förutsättning att han på grund av brottet eller av annanjämförlig anled- ning är i behov av särskilda tillrättaförande åtgärder från samhällets sida. Det innebär att barnavårdsnämnd som får kännedom om att en ung person be- gått brott som inte blott är av ringa beskaffenhet bör undersöka om åtgärd enligt BvL kan eller bör vidtas beträffande den unge. De". har bl. a. i förarbe- tena till BvL framhållits det angelägna i att barnavårdsnämnden handlar snabbt och inte avvaktar utgången av de judiciella myndigheternas prövning i andra fall än då det är nödvändigt för att vinna klarhet huruvida den unge begått brottet. Barnavårdsnämnden skall således inte avvakta beslut av åkla- garen i åtalsfrågan om den finner åtgärd enligt BvL påkallad utan skall utan dröjsmål vidta erforderliga åtgärder. Åklagaren har därefter att ta hänsyn till den beslutade åtgärden, när han prövar frågan om åtal skall väckas.
Finner barnavårdsnämnden att det för den unges tillrättaförande är lämp- ligast att ingen åtgärd vidtas skall detta anges i nämndens yttrande. Det än- kommer inte på nämnden att beakta allmänpreventionens krav. Nämndens yttrande skall, om åklagaren begär det eller nämnden finner det erforderligt, även innefatta redogörelse för den unges personliga utveckling samt hans vandel och levnadsomständigheter i övrigt. Det åligger nämnden att skynd- samt avge yttrande.
Är brottet ringa får åklagaren besluta att inte väcka åtal för brottet utan att nämndens yttrande dessförinnan inhämtats.
Åklagarens beslut att inte väcka åtal för brott ärinte definitivt. Har åklaga- ren vid sitt beslut utgått från viss förutsättning, såsom t.ex. att den unge ställs under övervakning eller intas i ungdomsvårdsskola, och infrias inte den förutsättningen får åklagaren återkalla sitt beslut.
Åklagaren har ålagts skyldighet att göra sig underrättad om vilken åtgärd barnavårdsnämnden vidtar i anledning av beslutet att inte väcka åtal. I kungörelsen (19642740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål sägs att åklagaren, om han vid beslut enligt 1964 års lag att inte väcka åtal förutsatt att barnavårdsnämnden vidtar åtgärd, skall inhämta upplysning huruvida åt- gärden kommer till stånd. Vidtar nämnden inte åtgärden skall vederbörande åklagare anmäla detta till länsstyrelsen som tillsynsmyndighet. Innan sådan anmälan görs skall åklagaren samråda med socialvårdskonsulenten.
År 1974 meddelade åklagarna åtalsunderlåtelse enligt 1964 års lag för 7 650 personer i åldern 15—17 år. Av dessa bedömdes 5 918 ha begått brott som skulle ha medfört svårare påföljd än böter. Beslutet träffades i 1 142 fall utan att yttrande från barnavårdsnämnd inhämtats, medan yttrande inhäm- tats beträffande övriga 6 508. Nämnden fann i fråga om 3 245 av dessa att ingen åtgärd från nämndens sida var påkallad. För de övriga 4 405 föreslog nämnden följande.
Varning 139 Ungdomsvårdsskola 196 Föreskrift 17 Annan samhällsvård 1 104 Overvakning 2110 Annan åtgärd 839
Det redovisas inte i vilken utsträckning beslutet om åtalsunderlåtelse träf- fats efter det att den unge fyllt 18 år. AV 1 övrigt tillgängliga statistiska uppgifter framgår att barnavårdsnämn-
derna år 1974 beslutat om förebyggande åtgärder eller samhällsvård enligt 29 % BvL i följande omfattning.
Tabell 31.2 Åtgärder år 1974 beträffande lagöverträdare i åldern 15—17 år
Beslut enligt 25 ; b) BvL Ålder 15—1 7 år P Fl Förebyggande åtgärd 2 081 521 därav på grund av brott 1 754 200 Samhällsvård (29 %) 294 101 därav på grund av brott 266 39 69 %" BvL
Åtalsunderlåtelse kan även meddelas enligt 69 % BvL. Bestämmelsen avser fall där den unge är placerad i ungdomsvårdsskola. Misstänks den som in- skrivits som elev vid sådan skola ha begått brott före utskrivningen och hör brottet under allmänt åtal, ankommer det på åklagaren att pröva om åtal lämpligen bör ske. Innan åtalsfrågan avgörs skall skolans styrelse höras om det inte är obehövligt. Vägledande för åklagarens bedömning blir därvid i vad mån det nya brottet kan föranleda annan påföljd.
Åtalsunderlåtelse enligt 69% BvL meddelades i åldersgruppen 15—17 år under år 1972 i 1 840, under år 1973 i 1 548 och under år 1974 i 1 211 fall. Därvid har lagöverträdaren räknats som en person vid varje tillfälle som åtalsunderlåtelse under kalenderåret meddelats honom.
57%NvL
Slutligen kan åtalsunderlåtelse beslutas med stöd av 57 % NvL. Enligt denna bestämmelse skall, om den som tvångsintagits på allmän vårdanstalt för al- koholmissbrukare eller frivilligt ingått på sådan anstalt för minst sex måna- der misstänks för att före utskrivningen ha begått brott, för vilket inte är stadgat svårare straff än fängelse i sex månader, åklagaren pröva huruvida åtal lämpligen bör ske. Anstaltens styrelse skall höras om det inte finnes obe- hövligt.
Bestämmelsen tillämpas endast undantagsvis inom den åldersgrupp det här gäller, eftersom flertalet unga missbrukare omhändertas med stöd av BvL. Föreligger sådant vårdbehov som förutsätts för intagning på vårdan- stalt för alkoholmissbrukare torde regelmässigt åtgärd enligt BvL i första hand komma ifråga. Beträffande den som ännu inte fyllt 18 år gäller dock möjligheten att meddela åtalsunderlåtelse även för brott för vilka är stadgat svårare påföljd än fängelse i sex månader. År 1972 fick tre pojkar i åldern 15—18 år åtalsunderlåtelse enligt NvL, medan under åren 1973—1974 några sådana beslut ej meddelats.
Strafföreläggande
Strafföreläggande får meddelas av åklagare beträffande dels brott för vilka inte är stadgat svårare straff än böter, dels vissa andra mindre allvarliga brott
för vilka är stadgat dagsböter eller fängelse i högst sex månader, bl. a. snatte- ri. År 1975 godkändes Strafföreläggande av 12 791 personer under 18 år (därav ] 271 flickor).
Beslut om åtal
Även om förutsättningarna för beslut om åtalsunderlåtelse beträffande dem som vid brottets begående ännu inte fyllt 18 år är vida och åtskilliga mindre brott ger anledning till utfärdande av Strafföreläggande, leder åklagarens prövning av ärendet i ganska många fall till beslut om åtal. Att så blir fallet beror på olika skäl, av vilka några här skall anges:
a) brottet är så grovt att åtal finnes påkallat,
b) brottet bör eljest föranleda åtal ur allmän synpunkt,
c) brottet ärinte erkänt,
d) brottet är erkänt men inte av alla inblandade,
e) brottet har givit anledning till yrkande om skadestånd, 1) den av barnavårdsnämnden föreslagna åtgärden bedöms vara otillräck- lig.
Slutligen skall det framhållas att åklagarens beslut att väcka åtal kan över- prövas av högre åklagare, i sista hand av riksåklagaren. Denne har under pe— rioden 1965—1974 överprövat 217 beslut om åtal och därvid i fråga om 129 av dessa meddelat beslut om åtalsunderlåtelse enligt 1964 års lag.
31 .3.3 Häktningsregeln i 1964 års lag
I 7 % 1964 års lag föreskrivs att den som är under 18 år inte får häktas med mindre synnerliga skäl föreligger. Lagstiftningen bygger på den uppfattning- en att alla möjligheter, varigenom häktning av den som inte fyllt 18 år kan undvikas, bör tillvaratas. I främsta rummet kommer därvid i beaktande den befogenhet att omhänderta för utredning som barnavårdsnämnden äger en- ligt 30 % Bvb. Den som omhändertagits för utredning på grund av misstanke om brott kan placeras i mottagningsavdelning vid ungdomsvårdsskola. Kan den unge placeras i mottagningsavdelning eller annars vid ungdomsvårds- skola bör, enligt vad riksåklagaren framhållit, häktning i allmänhet inte till- gripas. Även på annat sätt bör häktning kunna undvikas. Tillsyn eller över- vakning i hemmet kan vara en tillräcklig åtgärd.
Kravet på synnerliga skäl enligt lagrummet kan således endast i rena undantagsfall anses uppfyllda. Enligt riksåklagaren bör häktning tillgripas endast när det av utredningstekniska skäl är nödvändigt att hålla den miss- tänkte avskild från andra personer eller när samhällsskyddets intresse inte kan tillgodoses på annat sätt. Vid ungdomsvårdsskolornas mottagningsav- delningar kan den omhändertagne inte hållas helt isolerad och möjligheterna att hindra rymning är heller inte lika goda som i de allmänna häktena. Har den unge ådagalagt stor farlighet bör därför enligt riksåklagarens mening häktning övervägas. Över huvud taget synes häktning kunna komma ifråga endast i fall där det framstår som uppenbart att den unge kommer att dömas till frihetsberövande påföljd (RÅ C 36).
År 1970 anhölls totalt 3 996 ungdomar i åldrarna 15—17 år, vilket utgjorde 15 % av samtliga anhållna under året. Därav frigavs 3 607 utan häktnings- framställning.
31.3.4 Särskilda regler för domstolsförfarandet m. rn.
Om åtal väckts mot den unge och domstols prövning blir aktuell, träder ett flertal särskilda regler för domstolsförfarandet i tillämpning. Det har av skil- da orsaker befunnits angeläget att under hänsynstagande till den misstänk- tes ungdom införa sådana regler. Dessa upptas i huvudsak i 1964 års lag.
Om offentlighet vid domstol
Om i brottmål förs talan mot någon som inte fyllt 21 år skall, om på brottet kan följa svårare straff än böter, målet såvitt möjligt utsättas till handlägg- ning i sådan ordning att det inte tilldrar sig uppmärksamhet. Finnes för- handlingens offentlighet vara till uppenbar olägenhet till följd av den upp- märksamhet för vilken den underårige kan antas bli utsatt, får rätten förord— na att målet skall handläggas inom stängda dörrar. Sådant förordnande utgör inte hinder för anhörig eller annan vars närvaro kan väntas bli till nytta att övervara handläggningen (8 %).
Värdnadshavarens hörande
Den som inte fyllt 18 år får inte dömas till fängelse, skyddstillsyn eller ung- domsfängelse med mindre den som har vårdnaden om honom, där så lämp- ligen kunnat ske, blivit hörd i målet. Personundersökare skall också i före- kommande fall höras om det finns skäl därtill (9 %). Det senare gäller upp till 21 års ålder.
Nämndens sammansättning
Förekommer i mål mot den som inte fyllt 21 år anledning att döma till annan påföljd än böter, bör för tjänstgöring i nämnden företrädesvis anlitas nämndemän med insikt och erfarenhet beträffande vård och fostran av ung- dom (10 %).
Offentlig försvarare
Saknar den underårige i sådant fall försvarare skall offentlig försvarare för- ordnas för honom om det inte på grund av sakens beskaffenhet eller annars finnes uppenbart att försvarare inte erfordras (11%).
Skyndsamhet vid handläggningen
Mål mot den som inte fyllt 21 år skall alltid behandlas skyndsamt. Vid åtal mot den som inte fyllt 18 år för brott för vilket är stadgat fängelse i mer än ett år skall de tidsfrister som i RB anges beträffande häktad i princip iakttas (12%).
Personundersökning
I lagen (1964:542) om personundersökning i brottmål föreskrivs att sådan undersökning skall om så prövas erforderligt äga rum för vinnande av ut- redning rörande den misstänktes personliga förhållanden samt angående de åtgärder som må anses lämpliga för att främja hans anpassning i samhället och öka hans möjligheter till personlig utveckling. Personundersökning skall i princip göras innan någon döms till fängelse i sex månader eller däröver, villkorlig dom, skyddstillsyn, ungdomsfängelse eller internering eller över» lämnas till särskild vård. Barnavårdsnämnd och nykterhetsnämnd skall på begäran meddela upplysningar beträffande misstänkt med vilken nämnden har att ta befattning samt föreslå de åtgärder som nämnden finner erforderliga för att främja hans anpassning i samhället. Rätten får förordna att läkarintyg angående den misstänkte skall inhämtas. Sådant intyg skall om inte rätts- psykiatrisk undersökning verkställs inhämtas från psykiater, innan någon döms till internering eller överlämnas till öppen psykiatrisk vård eller någon som ej fyllt 18 år döms till ungdomsfängelse.
Personundersökning erfordras dock ej om utredning som avses därmed ändå är tillgänglig för rätten. Så är ofta fallet om rätten begärt yttrande i målet av barnavårdsnämnden.
31 .3.5 Domstolens åtgärder
När domstol funnit någon skyldig till brott har domstolen att bestämma påföljd för brottet. Därvid gäller för flera av påföljderna särskilda begräns- ningar i fråga om deras tillämplighet på unga lagöverträdare. Lagstiftaren har ansett att full tillämpning av straffrättskipningen inte bör inträda så fort 15-årsgränsen passerats. Även de lagöverträdare som befinner sig i åld- rarna närmast däröver bör i stor utsträckning i första hand vara hänvisade till förälders eller barnavårdens omsorger. Ofta kan den brottsliga gärningen vara en engångsföreteelse som endast kommer till förälders kännedom och den unge kan utan ingripande från samhällets sida nå full anpassning. Åt- gärdssystemet är i stor utsträckning utformat så att valet av åtgärder kan ske med hänsyn till den unges utveckling.
Straffrättskipningen har således i flera hänseenden anpassats till den unges särskilda förhållanden. Restriktioner gäller beträffande användningen av vis- sa brottspåföljder, nämligen fängelse, ungdomsfängelse och skyddstillsyn, när den unge är under 18 år. Även i övrigt utgår lagstiftningen från att åtgärder mot lagöverträdare som inte fyllt 18 år i första hand skall vidtas inom barnä- och ungdomsvården och inte inom kriminalvården. 1 det föl- jande skall de särskilda bestämmelserna som gäller unga närmare beröras.
Särskild vård
När mer ingripande påföljd än böter eller villkorlig dom finnes böra komma i fråga, tillgriper man oftast påföljden överlämnande till särskild vård, i första hand vård enligt BvL.
Kan vård enligt BvL komma i fråga, får sålunda enligt BrB 31:1 rätten efter hörande av barnavårdsnämnd, eller i fråga om ungdomsvårdsskoleelev
skolans styrelse, överlämna åt nämnden eller styrelsen att föranstalta om erforderlig vård. Med vård avses såväl förebyggande åtgärder som omhän- dertagande för samhällsvård.
Det ankommer i princip på domstolen att pröva huruvida förutsättningar för vård enligt BvL föreligger. Vid sin bedömning får domstolen ledning av det yttrande som skall inhämtas från nämnden eller från styrelsen för ungdomsvårdsskola. Som förutsättning för överlämnande har inte uppställts att nämnden tillstyrker ett överlämnande, men i praktiken sker inte över- lämnande med mindre så är fallet. Det ankommer på nämnden att i sitt yttrande ange vilken eller vilka åtgärder nämnden ämnar vidta.
Det förhållandet att domstolen överlämnar till vård enligt BvL innebär inte att den av nämnden angivna vården automatiskt kommer till stånd. När överlämnande skett har ansvaret för att erforderliga åtgärder vidtas övergått på nämnden. I BrB 3812 föreskrivs emellertid att domstol, om den överlämnat någon till vård enligt BvL, senare kan ompröva sitt beslut. Om det visar sig att i lag angivna förutsättningar inte föreligger för sådan vård eller vård av det slag som barnavårdsnämnd i yttrande till domstolen för— klarat sig ämna anordna, kan domstolen nämligen efter ansökan av åklagaren undanröja förordnandet om överlämnande till vård och döma till annan påföljd för brottet. Omprövning kan däremot inte ske om laga förutsättningar för åtgärd enligt BvL föreligger men nämnden finner att annan vårdform bör väljas än den i yttrandet angivna. Om den dömdes livsföring förändras till det bättre efter domen och nämnden av den anledningen finner lindrigare åtgärd än som angivits i yttrande till domstol eller ingen åtgärd alls påkallad, föreligger inte heller anledning till omprövning.
Enligt öå kungörelsen med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål an- kommer det på åklagaren att inhämta upplysning om vilken vård som an- ordnats. Uppkommer fråga om ådömande av annan påföljd enligt BrB 38z2 skall åklagaren ofördröjligen vidta erforderliga åtgärder.
Här skall även kort beröras domstolens möjlighet att överlämna tilltalad till vård enligt NvL. Enligt BrB 3l.'2 får domstolen, om den som begått brottslig gärning kan bli föremål för vård enligt NvL genom övervakning eller tvångsintagning på vårdanstalt, överlämna åt nykterhetsnämnd eller anstaltsstyrelse att föranstalta om erforderlig vård. Ingår i straffskalan fång- else mer än sex månader skall särskilda skäl föreligga för sådant överläm- nande. Bestämmelserna torde endast undantagsvis äga tillämpning i fråga om nu behandlade åldersgrupper.
Viss betydelse har även domstolens möjligheter att välja en vårdform som tillgodoser behovet av medicinska insatser vid psykisk sjukdom. Enligt BrB 31.3 får rätten, om den som begått brott enligt vad som framgår av medicinsk utredning kan beredas vård med stöd av LSPV, förordna att han skall överlämnas till sluten psykiatrisk vård, om rätten finner behov av sådan vård föreligga.
Möjligheter till överlämnande till särskild vård föreligger även beträffande den som med stöd av lagen (19671940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda kan beredas vård i specialsjukhus.
Visst intresse främst med avseende på unga alkohol- och narkotikamiss- brukare har även domstols möjlighet att överlämna till öppen psykiatrisk vård. I BrB 31 .'4 sägs att rätten, om någon som begått brottslig gärning är
i behov av psykiatrisk vård eller tillsyn, får förordna att han skall överlämnas till öppen psykiatrisk vård, om mer ingripande åtgärd av särskilda skäl inte finnes påkallad. Utrymmet för bestämmelsens tillämpning är mycket be- gränsat. Påföljden är inte förenad med några tvångsmedel.
Skyddstillsyn
Enligt BrB 2811 får skyddstillsyn ådömas för brott på vilket kan följa fängelse, om det prövas erforderligt att den tilltalade ställs under övervakning och mera ingripande påföljd än skyddstillsyn inte finnes påkallad. Påföljden får inte ådömas den som är under 18 år med mindre den finnes lämpligare än vård enligt BvL. Den får i fråga om sådana unga inte förenas med an- staltsbehandling. Bestämmande för valet mellan skyddstillsyn och annan påföljd blir således om en samlad bedömning av den tilltalades personliga förhållanden ger anledning anta att han utan alltför stor risk för ny brotts- lighet kan lämnas i frihet och att övervakning och andra vårdåtgärder kan antas främja hans anpassning. I fråga om'unga får därmed vårdsynpunkter tillmätas särskild betydelse.
Av hänsyn till allmän laglydnad har den begränsningen intagits i BrB att om det lindrigaste straffet som är stadgat för brottet är fängelse i ett år eller däröver skyddstillsyn får ådömas endast-om synnerliga skäl föreligger.
I dom på skyddstillsyn kan den dömde meddelas särskilda föreskrifter. Sådana föreskrifter är inte verkställbara utan är att betrakta som villkor för att skyddstillsyn skall ådömas och bestå. Iakttas inte meddelad föreskrift kan detta leda till att — efter talan av åklagaren — skyddstillsynen undanröjs och annan påföljd ådöms. '
Föreskrift kan avse vistelseort eller bostad under viss tid, högst ett år åt gången, utbildning eller arbetsanställning. Om det finnes erforderligt kan även föreskrivas att den dömde skall i eller utom sjukhus eller annan in- rättning underkasta sig läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller be- handling.
Fängelse och ungdomsjängelse
Den som inte fyllt 18 år får inte dömas till fängelse med mindre synnerliga skäl finns därtill och aldrig på livstid. Redan i en lag 1952 med vissa be- stämmelser om påföljd för brott av underårig hade slagits fast att anstalts- behandling av kriminell ungdom i åldern 15—17 år skulle ske inom bar- navården. I BrB förstärktes detta ställningstagande. Visserligen innehåller BrB inget absolut förbud att döma de yngsta lagöverträdarna till fängelse. Departementschefen framhöll emellertid i förarbetena att fängelse borde få förekomma endast i undantagsfall inom denna åldersgrupp och med större återhållsamhet än vad tidigare varit fallet. Han erinrade därvid om möj- ligheterna att i stället för fängelse ta in unga lagöverträdare som var i behov av institutionsvistelse på ungdomsvårdsskola samt framhöll att dessa möj- ligheter hade ökat genom de nya bestämmelser som intagits i BvL. Även de faktiska resurserna för omhändertagande inom barnavården hade ökat. Det fåtal ungdomar under 18 år som det kunde bli tal om att ta in i anstalt inom kriminalvården var de som från behandlingssynpunkt inte
lämpligen borde omhändertas i ungdomsvårdsskola. Det kunde gälla unga lagöverträdare som begått mycket grova brott eller som återfallit gång efter annan trots långvarig behandling i ungdomsvårdsskola. Beträffande den sist- nämnda gruppen förekom sålunda att ungdomsvårdsskolan ansåg sig ha uttömt sina resurser och därför inte var villig att återta dem. I sådana fall, där hänsyn måste tas till övriga elever vid skolan och den negativa inverkan de kunde bli utsatta för, borde som alternativ till fängelse närmast ifrå- gakomma ungdomsfängelse.
Departementschefen framhöll vidare att omständigheterna ibland kunde vara sådana att ett frihetsberövande var påkallat av hänsyn till allmän laglydnad, t. ex. vid svårare trafikbrott, och att fängelse då var lämpligare än intagning i ungdomsvårdsskola. Situationen torde då ofta vara sådan att de förutsättningar som BvL uppställer för omhändertagande inte var uppfyllda. Frihetsberövande av uteslutande allmänpreventiva skäl måste enligt departementschefens mening ges ett mycket begränsat utrymme i fråga om de yngsta lagöverträdarna. Departementschefen betonade att enbart hänsynen till allmän laglydnad inte fick åberopas för att döma till fängelse i stället för ett annars motiverat omhändertagande i ungdomsvårdsskola. Ett sådant omhändertagande framstod nämligen regelmässigt som en till- räckligt ingripande åtgärd även från allmänpreventiv synpunkt.
Vad angår ungdomsfängelse är grundtanken i BrB att denna påföljd skall komma ifråga vid allvarlig kriminalitet hos ungdomar i åldern 18—20 år som är i behov av uppfostrande behandling. I BrB 2911 föreskrivs sålunda att ungdomsfängelse får ådömas den som fyllt 18 år men inte 21 år för brott varå kan följa fängelse, om med hänsyn till den unges personliga utveckling, vandel och levnadsomständigheter i övrigt sådan fostran och utbildning som avses med ungdomsfängelse prövas lämplig.
Den som inte fyllt 18 år får dömas till ungdomsfängelse endast om sådan påföljd finnes uppenbart lämpligare än annan påföljd. Vad gäller ungdomar under 18 år kan ungdomsfängelse komma ifråga för dem som till sin fysiska och psykiska utveckling hör hemma i åldersgruppen över 18 år. Påföljden kan även komma ifråga för dem som på grund av avancerad kriminalitet inte längre kan vårdas i ungdomsvårdsskola. 1 övrigt hänvisas beträffande denna påföljd till följande avsnitt.
Åren 1972—1974 dömdes lagöverträdare, som vid tiden för domen fyllt 15 men inte 18 år, till följande påföljder. .
Påföljd 1972 1973 1974 P Fl P Fl P Fl
Böter 2 419 138 2 329 157 2 221 147 Villkorlig dom 69 3 97 4 89 7 Skyddstillsyn 92 6 104 12 83 5 Fängelse 10 1 10 4 8 3 Ungdomsfängelse 16 1 18 — 16 — Vård enl. BvL 604 30 615 19 554 33 Sluten psyk. vård 6 — — — 7 l
S traffnedsättning på grund av ungdom
Om någon begår brott innan han fyllt 18 år, får enligt BrB 3314 efter om- ständigheterna dömas till lindrigare straff än som är stadgat för brottet. Bestämmelsen lämnar utrymme för domstolen att sätta ned straffet under straffskalans minimum. Domstolen kan således exempelvis ådöma den unge böter trots att endast fängelse ingår i straffskalan.
31 .3.6 Socialnämndens åtgärder
Som redan framgått har huvudansvaret för åtgärder mot lagöverträdare i åldern 15—1 7 år lagts på barnavårdsnämndema. Nämndens yttrande till åkla- gare eller domstol får vanligen avgörande betydelse för ärendets eller målets utgång. Samarbetet mellan nämnden och de rättsvårdande myndigheterna förutsätter nämndens verksamma deltagande genom utredning i ärendet, yttrande till åklagare eller domstol, vidtagande av beslutad åtgärd och upp- följning av ärendet efter åklagarens beslut eller domstolens dom. Skyldighet att kontrollera att nämnden fullföljer sina åtaganden gentemot den unge har lagts på åklagaren.
I det stora flertalet fall har nämnden redan på ett tidigt stadium inlett utredning, inte sällan därför att den unge av annan anledning än lagöver- trädelse blivit uppmärksammad av nämnden. Lagöverträdelsen är många gånger bara ett av flera symptom på den unges missanpassning. Därför är den unges behov av vård och behandling vanligen redan beaktat, när åkla- garen utreder förutsättningarna för åtalsunderlåtelse.
31.4. Gällande rätt — åldersgruppen över 18 år
Det kan ibland förflyta lång tid mellan tidpunkten för ett brotts begående och tidpunkten för beslut eller dom med anledning av brottet. Detta innebär å ena sidan, att åtalsunderlåtelse enligt 1964 års lag kan komma att meddelas långt efter det att den unge fyllt 18 år. Omvänt gäller att begränsningarna i användningen av påföljderna skyddstillsyn och ungdomsfängelse kan upp- höra, innan domen faller för brott som den unge förövat före 18 års ålder. Slutligen skall det uppmärksammas att åtgärd med anledning av brott enligt 25 9” b) BvL inte får vidtas efter det att den unge fyllt 18 år, med mindre hans livsföring i övrigt utgör skälig anledning därtill eller sådant ingripande med hänsyn till pågående behandling enligt BvL eller av annan särskild anledning måste anses lämpligast för hans tillrättaförande, och att åtgärd enligt BvL inte får beslutas när den unge uppnått 20 års ålder. Har den unge redan med stöd av 25 & b) BvL omhändertagits för samhällsvård efter det att han fyllt 15 år, skall vården upphöra senast tre år efter omhän- dertagandet.
Det är mycket svårt att beräkna, hur lång tid som förflyter från brottet till beslutet eller domen. Skillnaden mellan ålder vid tiden för brottet och vid tiden för domen har emellertid redovisats för åren 1965—1971 och utgjorde följande.
År Antal personer som var i åldern
15-17 år 18-20 år Vid Vid Diff % Vid Vid Diff % brottet , domen brottet domen
1965 1 441 865 —576 —40 4 381 4 265 —116 —3 1966 1 545 934 —611 —40 4 904 4 578 —326 —7 1967 1 565 931 —634 —41 5 275 4 927 -348 —7 1968 1 698 1 034 —664 —39 5 271 4 999 —272 —5 1969 1 811 1- 089 —722 —40 5 381 5 081 —-300 —6 1970 1 711 1 1 —670 —39 5 562 5 290 _ —272 —5 1971 1 582 9 —713 —45 5 480 5 082 » —398 —7
Som tidigare framhållits skall enligt 125 1964 års lag mål mot den som inte fyllt 21 är alltid behandlas skyndsamt. Sen upptäckt, brottsutredningen och personundersökningen är omständigheter som kan förklara tidsutdräk- ten.
31 .4.1 Åklagarmyndighetens åtgärder
Användningen av åtalsunderlåtelse under åren 1972—1974 redovisas i tabell 31.3.
Åtalsunderlåtelse enligt 1964 års lag kan inte meddelas den som vid tiden för brottet fyllt 18 år.
Vad angår användningen av Strafföreläggande kan följande uppgifter för år 1974 meddelas.
18—20 år 21—24 år Män Kv Män Kv 14 220 1 710 25 505 4 144
Tabell 31.3 Användningen av åtalsunderlåtelse under åren 1972-1974
Lagrum 1972 1973 1974 18—20 år 21—24 år 18—20 år 21—24 år 18—20 år 21—24 år
Män Kv Män Kv Män Kv Män Kv Män Kv Män Kv
BvL 69 5 788 76 14 1 903 76 32 3 759 51 27 2 RB 2017 p 1 394 85 295 51 453 101 391 68 341 82 303 63 RB 2017 p 2 (uf) 419 1 190 3 325 3 209 1 305 2 203 2 RB 2017 p 2 (övr) 840 44 1 088 53 626 47 890 51 624 49 897 52 RB 20:7 p 3 2 — 3 1 2 — 1 — 2 — 4 — RB 20:7 p 4 114 7 210 9 82 6 184 10 63 3 170 16 NvL 57 & 4 3 101 l 1 — 10 2 — — 6 ' — 1964 års lag — —- — - 369 54 1 — 358 67 1 —
Åldern har 1973 och 1974 räknats vid tiden för beslutet och ej som tidigare vid tiden för brottet. Därför finns i redovisningen för 1973 och 1974 även uppgifter över ungdomar som meddelats åtalsunderlåtelse enligt 1964 års lag.
31.4.2. Häktning
Några i lag föreskrivna restriktioner beträffande häktning av den som fyllt 18 år finns inte (jämför dock RB 2413).
År 1970 utgjorde antalet anhållna i åldrarna 18—20 år 5 334 eller 21 % av samtliga anhållna. 3 527 frigavs utan häktningsframställning. Antalet anhållna över 21 år utgjorde 16719 eller 64 % av samtliga. 9160 frigavs utan häktningsframställning.
31 .4.3 Domstolsförfarandet
Här hänvisas beträffande bestämmelserna i 1964 års lag till avsnitt 31.3.4.
31 .4.4 Domstolens åtgärder Särskild va'rd
Överlämnande enligt BrB 3111 för vård enligt BvL kan på grund av be- stämmelserna i 25 5 b) BvL komma i fråga upp till 20 års ålder. För över- lämnande till vård enligt NvL eller till psykiatrisk vård eller vård enligt omsorgslagen finns ingen åldersgräns.
Villkorlig dom
1 förevarande sammanhang bör även institutet villkorlig dom kort kom- menteras. Villkorlig dom kan meddelas för brott varå kan följa fängelse. 1 BrB 2711 föreskrivs rörande förutsättningarna för villkorlig dom att sådan påföljd kan ifrågakomma, om med hänsyn främst till den tilltalades karaktär och personliga förhållanden i övrigt finns grundad anledning anta att över- vakning eller annan mer ingripande åtgärd ej erfordras för att avhålla honom från vidare brottslighet.
Den som erhållit villkorlig dom är underkastad en prövotid av två år. Iakttar den dömde inte vad som åligger honom till följd av domen får dom- stolen, om åklagaren före prövotidens utgång väcker talan, efter omständig- heterna besluta att varning skall meddelas den dömde, meddela föreskrift om betalning av ådömt skadestånd eller undanröja den villkorliga domen och döma till påföljd av annan art.
Villkorlig dom är såsom framgår av det anförda avsedd för dem vars levnadsförhållanden är sådana att det kan antas att annan åtgärd än den varning som domen innebär ej erfordras för deras tillrättaförande. Med hän- ' ; syn härtill torde som regel någon konkurrenssituation mellan barnavård och kriminalvård ej uppkomma. Föreligger de i 25 & b) BvL angivna för- utsättningarna för åtgärd enligt lagen torde villkorlig dom som regel inte komma ifråga.
Skyddstillsyn
Enligt BrB 2813 får rätten, om det finnes erforderligt för den dömdes till- rättaförande eller eljest, förordna att i skyddstillsyn skall ingå behandling i anstalt. Sådan behandling skall pågå minst en månad och högst två månader. Sedan behandlingen pågått en månad skall den upphöra så snart fortsatt omhändertagande i anstalt inte kan anses erforderligt. Förordnande om an- staltsbehandling kan t. ex. meddelas när det är påkallat för att bryta den brottsliga aktiviteten samt förmå den brottslige att besinna sig och inse allvaret i sin situation eller när det annars behövs för hans tillrättaförande. För förordnande om anstaltsbehandling krävs att den tilltalade fyllt 18 år.
Fängelse
Vad beträffar ungdomar i åldern 18—20 år görs i BrB 2614 den restriktionen att fängelse får ådömas den som fyllt 18 men inte 21 år endast när fri- hetsberövande är påkallat främst av hänsyn till allmän laglydnad eller fäng- else annars finnes lämpligare än annan påföljd. När det gäller denna ål- dersgrupp kan ingripande enligt BvL ske endast i begränsad omfattning. Som förut nämnts får brottslig gärning inte föranleda ingripande enligt BvL med mindre kriminaliteten är förbunden med asociala yttringar av annat slag. Då dessa dominerar och brottsligheten framstår som ett mindre vä- sentligt drag i den allmänna bilden kan det vara lämpligt att lita till bar- navårdens resurser.
BvL:s begränsade tillämpningsområde för ungdomar inom ifrågavarande åldersgrupp leder till att huvudvikten måste läggas på åtgärder som vidtas inom kriminalvårdens ram. Därmed är inte sagt att den påföljd som närmast bör komma i fråga är fängelse. Såsom fall där fängelse bör kunna komma i fråga nämndes under remissbehandlingen av brottsbalksförslaget sådana där frihetsberövande är påkallat främst av hänsyn till den allmänna laglyd- naden, t. ex. vid rattfylleri och andra trafikbrott. Även i andra fall kan behov av frihetsberövande påföljd inte tillgodoses på annat sätt än genom fängelse, t. ex. vid mycket grova brott. I de fall där förutsättningar för vård enligt BvL föreligger bör självfallet i första hand prövas om ett överlämnande till barnavården är den lämpligaste reaktionen på brottet.
Den som dömts till fängelse på viss tid får villkorligt frigivas sedan två tredjedelar av tiden eller, om särskilda skäl föreligger, halva tiden avtjänats. Frigivning får dock inte ske förrän verkställigheten pågått minst fyra må- nader. Vid prövning av frågan om villkorlig frigivning skall särskilt beaktas verkningarna för den dömde av fortsatt frihetsförlust och förutsättningarna för hans anpassning i samhället med hänsyn till de förhållanden han skulle komma att försättas i efter frigivningen (BrB 26:7—8).
Genom lagen (19741203) om kriminalvård i anstalt har därjämte möj- ligheter införts för den som undergår fängelse att få vistas utanför anstalten redan före tidigaste dagen för villkorlig frigivning. I 34% föreskrivs att om intagen genom vistelse utanför anstalten kan bli föremål för särskilda åt- gärder som kan antas underlätta hans anpassning i samhället, sådan vistelse kan beviljas under lämplig tid om särskilda skäl föreligger.
Departementschefen har under förarbetena till lagen anvisat olika tänkbara
placeringsformer, t. ex. i skola med internatförläggning, i särskilt lämpligt enskilt hem, i behandlingshem för narkotikamissbrukare etc. I propositionen har framhållits att sådan vistelse utom anstalt som här avses inte får bli något mer eller mindre regelmässigt förekommande utan bör komma ifråga endast i fall där det verkligen föreligger särskilda skäl som talar för att den aktuella åtgärden kan främja den intagnes anpassning i samhället. Själv- fallet måste, anför departementschefen vidare, tillstånd till sådan vistelse knytas hårt till särskilda villkor i fråga om den intagnes placering och de förhållanden i övrigt som skall gälla för att han skall få åtnjuta den särskilda förmånen att vistas utom anstalt.
Ungdomsfängelse
Den som fyllt 21 men inte 23 år får liksom den som inte fyllt 18 dömas till ungdomsfängelse endast om sådan påföljd finnes uppenbart lämpligare än annan påföljd. Ungdomsfängelse är således i första hand avsett som en påföljd för åldersgruppen 18—20 år i fall där en längre tids omhänder- tagande i institution bedöms vara erforderligt för den unges tillrättaförande.
Såsom nyss framhållits får beträffande denna åldersgrupp fängelse ådömas endast när det är påkallat av hänsyn till allmän laglydnad eller fängelse annars finnes lämpligare än annan påföljd. I fall då kort tids anstaltsvistelse erfordras kan vidare skyddstillsyn med anstaltsbehandling ifrågakomma.
Behandlingen av den som dömts till ungdomsfängelse äger rum i och utom anstalt. Tiden för påföljdens varaktighet bestäms inte i domen. Den får pågå högst fem år, varav högst tre år i anstalt. Dessa tidsfrister kan förlängas. Behandlingen börjar i anstalt och skall pågå där så lång tid som finnes erforderlig med hänsyn till behandlingens syfte, dock i regel minst , ett år. Vården utom anstalt får i princip inte upphöra förrän den pågått under en sammanhängande tid av två år. Beslut om övergång till vård utom anstalt meddelas av ungdomsfängelsenämnden, som kan uppdra åt övervakningsnämnden att närmare bestämma dag för övergången. Under vården utom anstalt skall den dömde hela tiden stå under övervakning av särskilt förordnad övervakare.
Om den dömde under vården utom anstalt inte iakttar vad som åligger honom enligt bestämmelser i BrB eller enligt särskild föreskrift eller an- visning som meddelats honom med stöd därav, kan övervakningsnämnden meddela ny föreskrift eller tilldela honom varning. Vid misskötsamhet kan '/ ungdomsfängelsenämnden förordna att den unge skall återintas i anstalt.
Anstaltsvård av den som dömts till ungdomsfängelse skall enligt lagen om kriminalvård i anstalt försiggå inom ett för samtliga kategorier intagna gemensamt anstaltssystem med riksanstalter och lokalanstalter.
Tiderna för anstaltsvården har efter hand schematiserats. Som regel över- / ' skrids inte den minimitid av ett år som föreskrivs i BrB. När den intagne visat skötsamhet beviljas regelmässigt långtidspermission efter tio månader, vilken permission sedan efter ytterligare två månader normalt efterföljs av ett beslut om övergång till vård utom anstalt. Vid återfall i brott under vården utom anstalt är återintagningstiden oftast tre månader och överstiger så gott som aldrig sex månader.
Domstolarnas val av påföljd åren 1972—1974 redovisas i tabell 31.4.
Tabell 31.4 Domstolarnas val av påföljd åren 1972—1974
Påföljd
Böter genom dom Fängelse Villkorlig dom Skyddstillsyn
därav med anstaltsbehandling Ungdomsfängelse Överlämnade till vård enligt BvL enligt NvL till sluten psyk. vård till öppen psyk. vård
1972 1973 1974 18—20 år 21—24 år 18—20 år 21—24 år 18—20 år 21—24 år Män Kv Män Kv Män Kv Män Kv Män Kv Män Kv 5 550 468 8 518 770 5 363 441 8 053 729 5 166 436 7 498 690 964 16 3 189 53 870 19 2 905 79 945 17 2 735 32 990 146 882 179 999 115 820 165 976 122 782 151 1 870 206 1 358 221 1 637 196 1 183 224 1 641 160 1 176 180 191 14 102 10 159 6 86 12 147 8 80 3 188 3 9 — 167 8 3 — 96 3 4 Å — 316 44 — — 253 26 4 1 270 33 2 l 2 — 20 - l — 11 4 2 — 12 1 38 3 88 7 25 3 69 3 36 1 103 3 1 — 4 — — 1 1 — 1 — 2 —
31 .4.5 Barnavårdsnämndens åtgärder
Utöver vad ovan sagts om barnavårdsnämndema skall här bara framhållas att antalet unga under vård kraftigt minskar vid uppnådda 18 år. Detta återspeglas också i nämndernas beslut med anledning av brott, vilka för år 1974 redovisas i tabell 31.5.
Tabell 31.5 Åtgärder år 1974 beträffande lagöverträdare över 18 år
Beslut enligt 25 & b) BvL 18 år och däröver
Män Kv Förebyggande åtgärd 717 166 därav på grund av brott 456 55 Samhällsvård (29 &) 95 25 därav på grund av brott 72 8
x 3145 Kriminalvård — socialvård
Såsom den lämnade framställningen visat är frihetsberövande påföljd mindre vanlig för de unga varom här är fråga. 1 de fall sådan påföljd ådöms ak- tualiseras frågor som gäller behovet av och förutsättningarna för en nöd- 4än_dig samverkan mellan socialvård och kriminalvård.
I fråga om andra samhällsorgans ansvar för kriminalvårdens klienter har från statsmakternas sida vid flera tillfällen uttalats, att utgångspunkten måste vara att kriminalvårdens klienter otvivelaktigt skall äga samma rätt till so- cialvårdens insatser som andra medborgare. Endast i de fall då den dömde omhändertagits på sådant sätt att det förhindrar andra myndigheters eller samhällsorgans medverkan eller när stödinsatserna uteslutande har sin grund i kriminalvårdens rehabiliterande uppgift, bör det kunna vara motiverat att
göra avsteg från denna huvudprincip och låta kriminalvården ta det primära ansvaret även för uppgifter som normalt åvilar andra huvudmän.
Grunden för ifrågavarande samhällsorgans ansvar och verksamhet på detta område finns i de författningar och instruktioner som reglerar deras allmänna verksamhet. Det måste därför principiellt kunna förutsättas att i den mån avfattningen av dessa författningar inte uttryckligen ger anledning till annat så föreligger det en uppenbar skyldighet för dessa organ att vara verksamma även till förmån för kriminalvårdens klienter (jfr prop. 1974120 3. 86).
Genom lagen om kriminalvård i anstalt har bättre förutsättningar skapats för en utbyggd samverkan mellan socialvård och kriminalvård. I lagen har intagits bestämmelse som, utan direkt hänvisning till andra samhällsorgans ansvar, föreskriver att samverkan skall äga rum mellan dessa organ och kriminalvårdens egna. I lagen föreskrivs sålunda att i den mån ett förverk- ligande av vårdens syfte kräver insatser av andra samhälleliga organ, sam— verkan skall ske med företrädare för sådant organ (5 ä).
Samma syfte framträder i den bestämmelse som behandlar vilka åtgärder som skall vidtas vid intagens frigivning eller överföring till vård utom anstalt. I de fall då det står klart att den intagne efter anstaltsvistelsens slut kommer att behöva utbildning eller ekonomiska, sociala eller medicinska stödåtgärder skall enligt vad angivits i lagen sådant behov tillgodoses i görligaste mån.
Slutligen bör jämväl uppmärksammas de i lagen givna reglerna om möj- lighet att låta straffverkställighet pågå i former som bäst tillgodoser ett fö- religgande rehabiliteringsbehov. Enligt lagen kan således som tidigare nämnts i vissa fall verkställighet av ådömt fängelse ske utanför anstalt, varigenom väsentligt bättre förutsättningar skapats för en planmässig re- habiliteringsverksamhet samtidigt som integrationen mellan anstaltsvård och frivård främjats.
Också genom ändringar år 1974 i lagstiftningen om övervakningsnämn- dernas verksamhet, om personundersökning och om kriminalvård i frihet i övrigt har en fortsatt samverkan mellan kriminalvårdens och andra sam- hällsorgan främjats.
Även om således ytterligare steg tagits mot ökad samverkan måste beaktas att kriminalvården ytterst har att verkställa en av domstol ådömd påföljd, en uppgift som inte kan överföras på andra samhällsorgan (jfr i övrigt avd. VII).
31.6. Myndighetsåldem och 255 b) BvL
Den är 1974 vidtagna sänkningen av myndighetsåldern till 18 år har ak- tualiserat frågor av stor betydelse med avseende på ungdomar i åldern 18-20 år. Sänkningen har redan föranlett den följdändringen i BvL att åtgärder som beslutats med stöd av 25å a) skall upphöra att gälla senast då den unge fyller 18 år. Enligt tidigare gällande bestämmelser kunde samhällsvård som beslutats med stöd av 259" a) och 29% BvL pågå till dess den unge fyllt 20 år. _
20-årsgränsen i 25% b) BvL har emellertid bibehållits i avvaktan på en allmän översyn av den sociala vårdlagstiftningen. Lagutskottet har fram-
2LU1974:125.25. 3SOU1976:47.
hållit2 att en begränsning av möjligheterna att med stöd av 2555 b) BvL ingripa mot ungdomar över 18 år skulle kunna få olyckliga konsekvenser för nykterhets- och narkomanvården. Nykterhetsvården kan enligt vad ut- skottet framhåller inte överta ansvaret för vården av unga alkoholmiss- brukare, eftersom de allmänna vårdanstalterna för alkoholmissbrukare sak- nar resurser att ta emot dessa åldersgrupper. För narkomanvårdens del skulle begränsningen innebära att missbrukare över 18 är enbart skulle kunna om- händertas med stöd av LSPV. En sänkning av 20-årsgränsen i 25 & b) har enligt utskottet även kriminalpolitiska aspekter. Bl. a. skulle domstolarnas möjlighet att med stöd av BrB 31:l överlämna unga lagöverträdare till vård enligt BvL i motsvarande grad begränsas. Härigenom skulle enligt utskottets mening möjligheterna att rehabilitera asociala och kriminella ungdomar i åldrarna närmast över 18 år försvåras.
Med hänsyn till det anförda och med beaktande av det angelägna i att missanpassad ungdom kunde beredas adekvat vård ansåg utskottet att det, innan åldersgränsen i 25 & b) kunde sänkas, måste tillskapas lämpliga vård- former för nu ifrågavarande åldersgrupper. Det torde enligt utskottet an- komma på socialutredningen att lägga fram förslag därom. I avvaktan härpå borde åldersgränsen för ingripanden enligt 25 & b) BvL tills vidare bibehållas.
31.7. Åtalsrättskommitténs förslag
Åtalsrättskommittén har i betänkandet Färre brottmål3 tagit upp frågan om åtalspliktens utformning. Kommitténs förslag vad gäller åtalsbegränsning i fall där vård-, behandlings- eller stödåtgärder kommer till stånd är av särskilt intresse i förevarande sammanhang.
Kommittén har funnit att grundbestämmelserna om åtalsunderlåtelse lik- som för närvarande bör tas in i RB. Den föreslagna bestämmelsen i RB 2017 inleds med den grundförutsättningen att åtalsunderlåtelse får meddelas, om hinder ej möter med hänsyn till viktigt allmänt eller viktigt enskilt intresse. Därefter behandlas under fem olika punkter de fall där åtalsunderlåtelse skall vara möjlig. Den första punkten avser bötesbrottslighet. Enligt den andra punkten kan åtalsunderlåtelse meddelas i vissa konkurrens- och åter- fallssituationer. Den tredje punkten avser s. k. resocialiseringssituationer. Enligt den fjärde punkten skall åtalsunderlåtelse kunna meddelas som er- sättning för förutsedd villkorlig dom. Den femte punkten slutligen avser så- dana fall, där samhällsingripanden av annat slag än resocialiseringsåtgärder eller vissa åtgärder av annat slag kan medföra att åtal kan avvaras.
När det gäller de 5. k. resocialiseringsfallen föreslår kommittén att åklaga- ren skall få besluta om åtalsunderlåtelse, om vård som avses i 31 kap. 2—4 555 BrB eller annan vård, stöd- eller hjälpåtgärd kommer till stånd utan lagföring samt åtgärden kan anses ägnad att främja den misstänktes anpassning i sam- hället.
Åtalsunderlåtelse kan således komma ifråga i de fall då den misstänkte blir föremål för sådana åtgärder som anges i de nyss nämnda lagrummen i BrB. Såsom framgått av den tidigare framställningen avses därmed överlämnande för vård enligt NvL eller för psykiatrisk vård.
Enligt förslaget skall emellertid åtalsunderlåtelse kunna meddelas även i
andra fall då vård-, stöd- eller hjälpinsatser kommer till stånd utan lagföring. Därmed avses enligt den av kommittén gjorda exemplifieringen t. ex. de fall där den misstänkte bereds läkarbehandling av öppen karaktär, privat alkoho- listvård genom läkare, kristen eller ideell organisation eller hjälpåtgärder en- ligt NvL, erhåller öppen narkomanvård, uppsökande vård eller får upplysning eller rådgivning genom socialtjänstens försorg eller ges annan hjälp- eller stödåtgärd genom kommunernas socialtjänst eller genom arbetsvården eller på annat sätt.
1 de fall då åtgärden helt bygger på den misstänktes frivilliga medverkan har kommittén funnit att åklagaren bör ges befogenhet att avvakta och se hur åtgärden verkar innan han tar definitiv ställning i åtalsfrågan. För dessa och liknande fall föreslår kommittén en möjlighet för åklagaren att förklara åtalsfrågan vilande i avvaktan på utfallet av åtgärden. Åklagaren bör även ha möjlighet att återkalla beslut om åtalsunderlåtelse. Kommittén föreslår där- vid den förändringen i förhållande till vad nu gäller att återkallelse inte får ske sedan två år förflutit från dagen för beslutet.
Under de nyss nämnda bestämmelserna ryms även de unga lagöverträdar- na. För dessa finns emellertid särskilda och i princip generösare åtalsbestäm- melser. Bestämmelserna om åtalsunderlåtelse för brott som begåtts av den som vid brottets begående inte fyllt 18 år återfinns i 1964 års lag. Enligt kom- mitténs uppfattning kan man inte gå längre vad det gäller begränsningar av åtal än vad som förutses i denna lag. Det är, framhåller kommittén, redan nu lagstiftarens mening att åtal normalt inte skall väckas mot lagöverträdare i dessa åldrar. Kommitténs förslag har därför främst avseende på att finna för- enklade handläggningsformer i ärenden enligt ifrågavarande lag.
Kommittén föreslår att lagen inleds med en portalbestämmelse om skynd- samhet vid handläggning av ärenden enligt lagen. Vidare skall som allmän förutsättning för underlåtelse gälla att, på sätt kommittén föreslagit i RB 20:7, hinder ej möter av hänsyn till viktigt allmänt eller viktigt enskilt intres- se.
Kommittén tar därefter under tre punkter upp de fall då åtalsunderlåtelse skall kunna meddelas. Enligt den första punkten skall åtalsunderlåtelse kun- na meddelas om brottet uppenbarligen skett av okynne eller förhastande. Bestämmelsen anknyter till gällande rätt. Vad beträffar förstagångsbrotts- lingarna, som utgör en avsevärd del av samtliga fall, har kommittén funnit anledning föreslå ett förenklat förfarande. Då det måste antas att det endast är i undantagsfall som åtal väcks vid förstagångsbrott har kommittén funnit anledning att i punkt två införa en särskild åtalsunderlåtelsegrund för dessa fall. Bestämmelserna har utformats så att åklagaren får besluta om åtalsun- derlåtelse, om den underårige enligt tillgänglig utredning inte tidigare begått brott för vilket fängelse i mer än sex månader är föreskrivet. Punkt tre slutli- gen upptar övriga fall där åtalsunderlåtelse framstår som möjlig och vari re- socialiseringsåtgärder kan komma ifråga. I sådana fall bör åklagaren som re- gel höra barnavårdsnämnden före beslut i åtalsfrågan. Förklarar nämnden i yttrande eller i annat besked att den underårige är eller kommer att bli före- mål för åtgärd som nämnden finner vara ägnad att främja hans anpassning i samhället avses enligt förslaget åklagaren kunna besluta om åtalsunderlåtel- se.
1 ett särskilt avsnitt tar kommittén upp frågor som gäller ungdomar i ål-
dern 18—20 år. Kommittén anmärker att en invändning mot den nuvarande ordningen är att det råder en fast åldersgräns för de situationer där åtalsun- derlåtelse kan meddelas mot unga lagöverträdare i syfte att tillgodose beho- vet av sociala hjälpinsatser. Kommittén framhåller emellertid att med stöd av den föreslagna bestämmelsen i RB 2017 om åtalsunderlåtelse i resocialise- ringsfall får denna åldersgräns mindre betydelse.
31 .8 Pågående utredningar 31 .8.1 Ungdomsfängelseutredningen (Ju 1974:16)
1 direktiven för ungdomsfängelseutredningen konstateras att en allt starkare kritik mot påföljden ungdomsfängelse växt fram under senare år. Bakom kritiken ligger en utbredd uppfattning att påföljden är behäftad med allvarli- ga brister som är ägnade att snarare försvåra än främja förverkligandet av de kriminalpolitiska målsättningarna i dagens samhälle. Dessa förhållanden i förening med den utveckling som ägt rum på kriminalvårdens område sär- skilt genom 1974 års kriminalvårdsreform har enligt departementschefen lett till att en omprövning av ungdomsfängelseinstitutet framstår som motive- rad. Tiden är mogen att avskaffa denna påföljd.
Enligt vad som vidare sägs i direktiven bör det vara en väsentlig uppgift för utredningen att belysa de konsekvenser i olika hänseenden för behand- ling av unga lagöverträdare som uppstår genom ett avskaffande av påföljden ungdomsfängelse. Därvid bör övervägas vilka andra påföljder enligt BrB som i stället bör komma i fråga. Som allmän målsättning bör gälla att en re- form på detta område inte får leda till ökade frihetsberövanden för den kate- gori lagöverträdare det gäller. Reformen bör i stället syfta till en ytterligare förskjutning av tyngdpunkten till andra kriminalvårdande åtgärder. Det bör sålunda undersökas i vad mån ungdomsfängelse kan ersättas med skydds- tillsyn, eventuellt i kombination med behandling i anstalt. Med hänsyn till ungdomsfängelseklientelets sammansättning och tidigare belastning torde det emellertid inte kunna undvikas att det alternativ till påföljden ungdoms- fängelse som i många fall kan komma att ligga närmast till hands är fängelse. Det bör då uppmärksammas att det inom ramen för det nya anstaltssystemet kommer att finnas möjligheter att även vid verkställighet av fängelsestraff utnyttja de särskilda behandlingsresurser som f. n. gäller för ungdomsfängel— seklientelet. Av stor betydelse är också det förhållandet att på de nya lokal- anstalterna av övervägande öppen karaktär en intim samverkan med frivår- dens personal och olika sociala organ kommer att eftersträvas i syfte att åstadkomma en successiv utslussning av de intagna till vård i frihet, bl. a. genom ökad frigång för undervisning, utbildning, arbete och annan särskilt anordnad verksamhet. Otvivelaktigt är sådana åtgärder ofta av särskilt värde för ifrågavarande kategori unga intagna.
31 .8.2 Utredningen (Ju 1974.'I 7) angående översyn av häktnings- bestämmelserna
I direktiven uttalas att anhållande och häktning också i fortsättningen bör stå de rättsvårdande organen till buds i den brottsbekämpande verksamheten.
Effektiviteten i straffrättskipningen beror i väsentlig mån av att verksamma tvångsmedel står till förfogande för att säkerställa utredningen med an- ledning av brott och för att lagföringen av misstänkta skall kunna fullföljas. Jämsides med intresset av effektiv brottsbekämpning gör sig emellertid också andra synpunkter gällande. Ett viktigt led i reformarbetet på det krimi- nalpolitiska området är att minska användningen av frihetsberövande på- följder och ersätta dessa med kriminalvård i frihet. Ett annat är att an- staltstiden, när anstaltsbehandling blir aktuell, redan från början skall inriktas på åtgärder som förbereder den intagne för tillvaron utanför anstalten. 1974 års lag om kriminalvård i anstalt syftar i enlighet härmed bl. a. till en ökad integrering mellan kriminalvård i anstalt och frivård.
Det är enligt direktiven uppenbarligen av stor vikt att tillämpningen av de straffprocessuella tvångsmedlen så långt möjligt bringas i samklang med de riktlinjer som dragits upp för det kriminalpolitiska reformarbetet. Även det förhållandet att ett temporärt frihetsberövande innebär ett djupt ingrepp i den enskildes levnadsförhållanden pekar på det angelägna i att man söker begränsa användningen av dessa tvångsmedel så långt det är möjligt. Om formerna för de straffprocessuella frihetsberövandena i betydande mån av- viker från de principer som skall vara vägledande för kriminalvården, kan det befaras att sådana åtgärder minskar utsikterna till en rehabilitering av dem som ådöms påföljd för brott.
I enlighet härmed bör, sägs det vidare, övervägas om inte motsvarigheter till vård i frihet till en del kan ersätta de hittills tillämpade straffprocessuella frihetsberövandena vid recidivrisk och flyktfara. RB anvisar redan nu över- vakning som alternativ till häktning när det gäller ungdomar, sjuka, havande kvinnor och kvinnor med små barn. Möjligen kan genom en utvidgning av denna typ av ingripande en minskning av de rena frihetsberövandena uppnås utan att straffprocessen förlorar alltför mycket i effektivitet. Även därutöver finns ett påtagligt behov av att åstadkomma andra former för provisoriskt frihetsberövande i straffprocessen än dem som nu står till buds. Då åsyftas bl. a. situationer där endast villkorlig dom eller skyddstillsyn kan förväntas och vidare fall då det visserligen finns risk för återfall i brotts- lighet men skäl för en så ingripande åtgärd som häktning ändå inte kan anses föreligga. En viktig uppgift för utredningen bör vara att närmare un- dersöka hur alternativa former av frihetsberövande skall kunna åstad- kommas.
31.9. Principbet'änkandet och remissyttrandena
Vissa remissinstanser har ägnat särskild uppmärksamhet åt ungdomsgrup- pens problem, i synnerhet frågan om behandlingen av unga lagöverträdare.
Bland dem har RÅ ställt sig tveksam till den begränsning av grunderna för omhändertagande som utredningen föreslagit. RÅ anför att det torde finnas situationer, då angivna kriterier ej är uppfyllda men ett kortvarigt omhändertagande borde kunna sättas in för att bryta en utveckling som synes leda fram mot ett allvarligt skede. RÅ framhåller att utredningens gränsdragning mellan barn och vuxna vid myndighetsåldern är olycklig. Socialvårdens möjligheter att bistå unga missbrukare i åldern 18—19 år, som
ej själva vill underkasta sig vård, kommer att väsentligen reduceras. Lag- överträdarna i gruppen kommer ej längre att kunna överlämnas av domstol till vård enligt sociallagstiftningen. Brottsligheten liksom återfallsfrekvensen inom gruppen är för närvarande stor. Många är vid brottets begående föremål för barnavård. Det skulle vara särskilt olyckligt om de ungdomar, vars emo- tionella eller intellektuella mognad inte motsvarar den kronologiska lev- nadsåldern, skulle överföras till kriminalvården.
Liknande synpunkter har framförts av BRÅ, som menar att SU inte till- räckligt har beaktat konsekvenserna av den föreslagna sänkningen av ål- dersgränsen. Man bör enligt BRÅ ställa som ett absolut krav att dessa kon- sekvenser utreds innan åldersgränsen sänks. Innan utredningen anvisar en annan lösning än den nuvarande, är BRÅ inte berett att acceptera en sänk- ning av åldersgränsen till 18 år.
Kriminalvårdsstyrelsen vill inte ta ställning till en separat sänkning av ål- dersgränsen för de sociala myndigheternas rätt till ingripande. Styrelsen fin- ner att hela problemet med åldersgränser inom rättsväsendet, t. ex. straff- barhetsåldern, bör bli föremål för prövning.
31.10. Socialutredningens överväganden och förslag 31.10.1 Inledning
Såsom framgått av det föregående föreligger ett rikt urval av åtgärder i anledning av brott som i stor utsträckning möjliggör att unga personer kan beredas en till mognad och utveckling anpassad vård och behandling. Det har kommit att framstå som allt angelägnare att i samhället, utan hinder av gränser mellan vårdområden, skall finnas behandlingsformer som till- godoser de vårdbehov som aktualiseras vid brottslig gärning. Ökat utrymme har givits för att beträffande de unga låta lagföring stå tillbaka för ända- målsenliga stöd- och hjälpinsatser. Angivna strävanden framträder inte minst i åtalsrättskommitténs här ovan redovisade förslag men kommer även till uttryck i de författningsbestämmelser som nämnts i det föregående, där de når sitt tydligaste uttryck i 1964 års lag.
Den angivna grundsynen framträder inte bara i fråga om väckande av åtal utan även i fråga om domstols val av påföljd sedan åtal väckts. Främst bestämmelserna i 31 kap. BrB ger därvid möjlighet att ge påföljden sådant innehåll att det föreliggande vårdbehovet kan tillgodoses.
Strävan till samverkan mellan vårdområden i syfte att nå ett effektivt och ändamålsenligt utnyttjande av samhällets resurser framträder emellertid även på verkställighetsstadiet. Denna inriktning kommer till uttryck i såväl utbyggnaden av kriminalvårdens frivård som omläggningen av dess insti- tutionsvård. Redan i dag bygger frivården på att socialvårdens och sjuk- vårdens resurser tas i anspråk för frivårdens klienter och deras närmaste. Utbyggnaden av lokalanstalter med vidgade förutsättningar för öppna vård- former ger ökade möjligheter till samverkan mellan social- och kriminalvård.
Tydligt uttalade är samordningssträvandena i 1974 års lag om kriminalvård i anstalt. Genom denna lag har skapats bättre förutsättningar att ge straff- verkställigheten sådant innehåll och sådana former som kan tillgodose be-
hovet av vård- och stödinsatser under och framför allt efter anstaltsvården.
Vad som således framstår som särskilt betydelsefullt är inriktningen mot att finna stöd- och behandlingsformer som bäst svarar mot ett vid brottslig gärning aktualiserat vård- och behandlingsbehov. På så vis framträder en förändrad syn på samhällets åtgärder i anledning av brott, där det blir dom- stolen förbehållet att pröva förekomsten av en brottslig gärning men där erforderliga behandlingsinsatser bör ges inom den samhällssektor som har de bästa förutsättningarna att tillgodose vårdbehovet — oavsett om dessa resurser finns inom kriminalvård, socialvård eller annan sektor i samhället. Brottet ses som en indikation på ett föreliggande vårdbehov som skall till- godoses i mest ändamålsenliga former. Härigenom skapas ökade förutsätt- ningar att låta myndigheterna obundna av gränser mellan vårdområden läm- na den enskilde det bistånd som han i varje situation behöver och som kan ges inom ramen för den ådömda påföljden.
Emellertid påverkas straffrättskipningen av förhållanden som inte äger giltighet för övriga vårdområden. Det måste således vara de rättsvårdande myndigheternas uppgift att vidta de åtgärder som är nödvändiga för sam- hällets skydd. Här kan önskemålen om från vårdsynpunkt ändamålsenliga åtgärder komma att vika för kraven på skydd för allmänna intressen. Även i ett annat hänseende skall inom straffrättskipningen göras bedömningar som inte äger giltighet för andra vårdområden. Det är således en uppgift endast för denna att ådöma påföljder med anledning av brott och därmed tillse att hänsynen till den allmänna laglydnaden tillgodoses. Här måste alltså ske avvägningar där ett uttalat vårdbehov med därav föranledda öns- kemål om särskilda behandlingsinsatser måste tillmätas stor betydelse vid jämförelse med de krav hänsynen till den allmänna laglydnaden ställer.
SU:s förslag syftar till att nå en utbyggd samhällelig service där till den enskildes gagn ett rikt urval av stöd- och hjälpåtgärder skall stå den till buds som behöver samhällets bistånd. Genom en fortsatt utbyggnad av de generellt förebyggande åtgärderna och med en rikt differentierad hjälp- verksamhet skall socialtjänsten inriktas på att i samförstånd med den en- skilde tillgodose hans behov av hjälp. På så vis skall vårdåtgärder mot den enskildes vilja kunna starkt begränsas. Såsom framgår av kap. 20 har emel- lertid utredningen funnit att till skydd för barn och ungdom i vissa särskilt angivna fall åtgärder måste kunna vidtas även om samtycke av den som berörs därav ej kunnat nås. De situationer där det kan bli nödvändigt att bereda den underårige vård även utan samtycke har avseende dels på brister i den unges hemmiljö, dels på hans eget beteende. Beslutad vård skall vara tidsbegränsad. Enligt huvudregeln får sådan vård pågå högst tre månader. Sådana förebyggande åtgärder som anges i 26 & BvL skall enligt utredningens förslag ej längre kunna vidtas utan den enskildes medgivande.
Utredningens förslag upptar ej några bestämmelser om vård utan samtycke i fråga om den som fyllt 18 år.
Utredningen framlägger sina förslag i en tid då stora förändringar förestår inte bara i fråga om samhällets socialvård utan även inom rättsvården. Av den lämnade framställningen har således framgått att nya regler föreslås i fråga om åtalsunderlåtelse, där möjligheterna till resocialisering utan lag- föring tillmäts stor betydelse. Förslag om avskaffande av påföljden ung- domsfängelse kan väntas. De förslag som kan förutses i fråga om häktning
berör även nära barnavården. Framställningen föranleder följande bedöm- ningar.
31.102. S trajjfbarhetsåldern
Åldersgränsen i samband med brott förövade av unga hänför sig antingen till åldern vid gärningens begående eller till åldern vid beslut med anledning av gärningen. Båda typerna av åldersgränser kommer till användning och reaktionssystemet blir därigenom svåröverskådligt men på samma gång ofta ändamålsenligt.
Brottsbalkens påföljdssystem är inte tillämpligt på gärning som någon förövat innan han fyllt 15 år. Därmed har man också begränsat åklagarens verksamhet i fråga om sådan gärning till en möjlighet att föra bevistalan för att domstolen skall pröva om den unge begått gärningen. Polisen kan däremot i sin verksamhet få anledning att ingripa med anledning av brott som någon förövat innan han fyllt 15 år. Dess samarbete med vårdnads- havaren och socialtjänsten beskrivs i avd. VII (se bl.a. 41.1.1 och 41.3.2).
31 .10 . 3 Åtalsunderlåtelse 1964 års lag
SU föreslår väsentliga förändringar vad gäller den författningsmässiga reg- leringen av socialtjänsten i kommunerna. Utredningen, vars förslag bygger på en helhetssyn i vård- och behandlingsarbetet, föreslår en socialtjänstlag som skall ersätta de tre vårdlagarna. Lagen anvisar inte på sätt i dag är fallet åtgärder i vissa bestämda situationer utan den ger socialnämnden stor frihet vid valet av stöd- och hjälpinsats.
Till denna lag ansluter lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig. Lagens syfte är att bereda socialnämnden möjlighet att ge barn och ungdom nödvändig vård även om samtycke till sådan vård ej kan er- hållas.
Utredningens förslag innebär att socialnämnden tilläggs ett i förhållande till gällande rätt vidgat ansvar för att tillgodose de underårigas behov av stöd och hjälp.
Den tidigare framställningen har visat att det är lagstiftarens mening att åtal normalt inte skall väckas mot den som vid brottets begående är under 18 år. Utöver de allmänna regler om åtalsunderlåtelse som finns i RB 20:7 (se nedan) gäller i fråga om de unga vidgade möjligheter att underlåta åtal. Åklagarens behörighet att i sådana fall meddela åtalsunderlåtelse är i princip begränsad endast i fråga om fall. där åtal påkallas ur allmän synpunkt. Er- forderliga samhällsinsatser böri förekommande fall göras inom socialvården. Genom ändringar i 1964 års lag gavs möjligheter att underlåta åtal så snart barnavårdsnämnd vidtog den åtgärd som var lämpligast för den unges till- rättaförande, oavsett om åtgärden vidtogs med stöd av 25 & BvL eller inte. Även mindre ingripande och i frivillig väg vidtagna åtgärder kan således utgöra grund för åtalsunderlåtelse.
I ett av RÅ år 1971 utfärdat cirkulär (C 67) i anslutning till de vidtagna ändringarna framhölls att med de alltmer ökande resurserna och de större
möjligheterna till nyanserade bedömningar inom barnavårdens område kun- de den angivna principen att åtal inte borde väckas mot den som var under 18 år i allt högre grad komma till uttryck i åklagarnas praxis. Såsom RÅ framhöll skall även åtgärd som vidtagits av annan än barnavårdsnämnden beaktas vid åtalsprövningen.
Då SU nu föreslår en begränsning av möjligheterna att vidta tvångsåtgärder mot underåriga och en fortsatt utbyggnad av en socialtjänst på frivillig grund ansluter utredningen till tankegångar som legat till grund för ändringarna i 1964 års lag. Den omständigheten att socialnämnden enligt utredningens förslag ges vidgade möjligheter att anpassa insatserna till omständigheterna i varje särskilt fall bör således inte leda till en minskad benägenhet hos åklagarna att underlåta åtal med stöd av 1964 års lag.
I förevarande sammanhang finns anledning att anknyta till åtalsrätts- kommitténs förslag i fråga om åtal mot den som är under 18 år. Kommittén anför i denna del (5. 261).
Enligt gällande rätt ankommer det på åklagaren att göra den i 1 & 1964 års lag före— skrivna bedömningen om det med skäl kan antagas att med avsedd resocialiseringsåt- gärd vidtas vad som är lämpligast för den underåriges tillrättaförande. För att åstad- komma och markera en viss ökning av barnavårdsnämndens inflytande över och ansvar för att lämpligaste åtgärder kommer till stånd bör det enligt kommitténs mening ankomma på nämnden att göra bedömningar av avsedd åtgärds ändamålsenlighet. Förklarar nämnden att vidtagen eller planerad åtgärd beträffande den underårige är — såsom kommittén har tänkt sig föreskriftens formulering — ägnad att främja hans anpassning i samhället, föreligger därmed formell grund för åklagaren att meddela åtalsunderlåtelse. Dock har han därvid att pröva om hinder möter med hänsyn till viktigt allmänt eller viktigt enskilt intresse.
Kommitténs förslag bygger således på ett ökat ansvarstagande för so- cialnämnden. Det blir en uppgift för nämnden att pröva behovet av stöd- och hjälpinsatser, en prövning som även rymmer frågan om förutsättning- arna för tillämpning av lagen med särskilda bestämmelser om vård av un- derårig föreligger.
SU:s förslag att begränsa tvångsåtgärderna beträffande barn och unga till förmån för ett rikare utbud av frivilliga insatser är som nämnts inte avsett att leda till en restriktiv tillämpning av 1964 års lag. Fastmer ansluter för- slagen till åtalsrättskommitténs ställningstagande att ett ökat ansvar för att de ungas behov av stöd och hjälp blir tillgodosett läggs på socialnämnden.
RB 20:7
1964 års lag är tillämplig bara i fråga om dem som är under 18 år vid tidpunkten för brottet.
Åtalsrättskommittén föreslår som förut anförts ändringar i RB 20:7, änd- ringar som främst har avseende på möjligheterna att underlåta åtal i re- socialiseringssyfte. Enligt förslaget skall åklagaren kunna underlåta åtal om vård enligt 31 kap. 2—4 åå BrB eller annan vård-, stöd- eller hjälpåtgärd kommer till stånd utan lagföring samt åtgärden kan anses ägnad att främja den misstänktes anpassning i samhället.
Hänvisningen till BrB avser de fall där den misstänkte blir föremål för
4Jfr sou l976:47 s. 197.
vård enligt NvL, psykiatrisk vård eller vård i specialsjukhus för utvecklings- störda. Kommitténs förslag ger emellertid möjlighet till åtalsunderlåtelse även i fall då mindre ingripande åtgärder än de nyss nämnda kommer till stånd.
Den föreslagna regleringen i RB 20:7 är inte knuten till någon åldergräns och kommer härigenom att i viss mån ha avseende på samma grupper som omfattas av 1964 års lag. Enligt åtalsrättskommittén bör regleringarna anses som sidoordnade med frihet för åklagaren att primärt söka stöd i vilken av dem som helst.
SU:s förslag innebär att möjligheterna att vidta tvångsåtgärder begränsas till att avse dem som är under 18 år, varjämte socialnämnderna ges ökad frihet att anpassa stöd- och hjälpinsatser till omständigheterna i varje särskilt fall.
Åtalsreglerna i RB 20:7, såväl de i dag gällande som de av kommittén föreslagna, byggeri viss utsträckning på förekomsten av bestämmelser som medger vårdinsatser utan den enskildes samtycke. Det kan därför ifrågasättas om inte SU:s förslag om en begränsning av möjligheterna att tillämpa tvångs- åtgärder samtidigt i avsevärd mån begränsar möjligheterna att använda å- talsunderlåtelse i resocialiseringssyfte. Det kan hävdas att de frivilliginsatser som står till buds inom socialtjänsten är otillräckliga vid en jämförelse med den påföljd som annars skolat följa på brottet. En sådan utveckling skulle emellertid strida mot de krav på en ökad samverkan mellan vårdområden som vuxit sig allt starkare. Även vid en begränsning av samhällets möj- ligheter att inom socialtjänsten tillämpa bestämmelser om vård utan den enskildes samtycke måste avgörande för bedömningen bli på vilket sätt ett vid brottslig gärning aktualiserat vårdbehov bäst kan tillgodoses. Enligt SU:s mening måste en av den enskilde visad vilja att medverka i ett vård- och behandlingsarbete kunna tillmätas samma betydelse som då sådan vård och behandling kommer till stånd utan den enskildes medgivande. Ett ac- cepterande av de frivilliga insatser som kan ges inom socialtjänsten måste således i stor utsträckning kunna tilläggas betydelse vid åklagarens prövning av om åtal bör väckas eller ej.
SU vill särskilt understryka vad åtalsrättskommittén anfört i fråga om de unga narkotikamissbrukare som befinner sig i åldrarna omkring 18 år. I dessa fall torde som kommittén framhåller vårdaspekterna framträda med särskild styrka. Vårdsynpunkterna bör som regel väga över de straffrättsliga synpunkterna och åtalsunderlåtelse kunna meddelas även om vårdåtgärden inte fullt ut är lika ingripande som en eventuell straffrättslig påföljdf1
SU vill således framhålla att övergången till en vidgad frivillighet i vård- och behandlingsarbetet inom socialtjänsten inte bör leda till att unga lag- överträdare blir föremål för åtal i vidare utsträckning än som förutsätts i åtalsrättskommitténs förslag. Fastmer bör de av kommittén avgivna för- slagen vägas mot en fortsatt inriktning mot frivillighet i behandlingsarbetet och en med hänsyn härtill anpassad metodik vid prövningen av frågan om åtalsunderlåtelse. Det står emellertid klart att med ett ökat utrymme för sociala insatser på frivillig grund starkare skäl kan tala för att i enlighet med kommitténs förslag frågan om åtals väckande hålls vilande.
575iNvL
Vuxna missbrukare av beroendeframkallande medel bör enligt SU:s förslag ej kunna beredas vård utan samtycke. Den särskilda åtalsregeln i 57 & NvL bygger på att den enskilde tvångsintas på vårdanstalt eller att han går in frivilligt på sådan anstalt och förbinder sig att stanna där under viss tid. Med det av utredningen gjorda ställningstagandet följer att någon mot- svarighet till 575 vad avser vård utan samtycke ej skall tas upp i den nya sociallagstiftningen. Utredningens ställningstagande innefattar i och för sig inte hinder mot att ta upp en särskild åtalsregel beträffande dem som frivilligt underkastar sig vård i institution. Enär emellertid denna situation ryms under den av åtalsrättskommittén föreslagna lydelsen av RB 20:7 finner SU ej anledning föreslå några särskilda bestämmelser i denna del.
69åBvL
Enligt den särskilda åtalsregeln i 69% BvL kan åklagaren underlåta åtal beträffande den som är inskriven i ungdomsvårdsskola. Åtalsregeln är så- ledes knuten till det förhållandet att en form av samhällsvård pågår. Enligt den av utredningen föreslagna lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig ges förutsättningar att anordna vård av underårig även utan hans samtycke. Utredningen finner emellertid ej heller för dessa situationer anledning upprätthålla en särskild åtalsregel eftersom dessa situationer ryms såväl under 1964 års lag som under den av kommittén föreslagna lydelsen av RB 20:7.
SU förordar således en generell reglering av åtalsunderlåtelse i resocia- liseringsfall på sätt åtalsrättskommittén föreslagit, varvid SU ej finner an- ledning föreslå särskilda åtalsregler svarande mot dem i 57 & NvL och 69 & BvL angivna.
31 . 10.4 Straffprocessuella tvångsmedel
Den som är under 18 år får inte häktas med mindre särskilda skäl är därtill. Uppgifter om antalet häktningsframställningar avseende person under 18 år redovisas fortlöpande till RÅ.
Häktning av den som är under 18 år bör enligt lagstiftarens mening endast förekomma i rena undantagsfall. Genom ungdomsvårdsskolorna och där inrättade mottagningsavdelningar har hitintills den underårige kunnat om- händertas på ett sätt som onödiggjort häktning.
Genom de av SU föreslagna bestämmelserna om omedelbart omhänder- tagande och beredande av vård utan den enskildes samtycke och de möj— ligheter till institutionell vård som anknyts till dessa bestämmelser kommer förutsättningar att ges att även framdeles kunna undvika häktning av den som är under 18 år.
Utredningen rörande översyn av häktningsbestämmelserna har enligt sina direktiv att pröva förutsättningarna för en generell begränsning av tillämp- ningen av häktning. En vidgad användning av övervakning anvisas som ett möjligt alternativ i direktiven. En förändring av häktningsinstitutet bör
emellertid enligt SU:s mening inte leda därhän att beträffande de unga lag- överträdare som är i behov av socialtjänstens insatser den nödvändiga över- vakningen och tillsynen av den unge åläggs socialtjänsten. Även här bör den grundsynen gälla att behovet av sociala stöd- och hjälpinsatser i första hand bör tillgodoses inom socialtjänsten, medan det i anledning av brottet aktualiserade behovet av övervakning och kontroll bör tillgodoses inom kriminalvården.
31 . 10.5 Domstolens val av påföljd Särskild vård
Såsom framställningen över gällande rätt visat kan domstolen som påföljd för brott överlämna den dömde för vård enligt BvL eller NvL. SU:s förslag till socialtjänstlag aktualiserar frågan om behovet av bestämmelser som sva- rar mot nu angivna. Inledningsvis bör därvid framhållas att utredningens förslag bygger på en helhetssyn enligt vilken socialtjänstens insatser skall anpassas till den enskildes och hans familjs hela situation och där lagar och bestämmelser inte såsom i dag är fallet skall knytas till vårdområden. Härtill kommer att utredningen förordar en begränsning av samhällets möj- ligheter att använda tvång i vård- och behandlingsarbete.
Den fråga som nu aktualiseras är om ett överlämnande till socialtjänsten för frivillig vård och behandling kan sägas utgöra en tillräckligt ingripande påföljd för att kunna tjäna som alternativ till andra påföljder. Frågan anknyter till den förut beskrivna utvecklingen mot en ökad samordning av sociala och andra insatser i syfte att på ett ändamålsenligt sätt kunna tillgodose det föreliggande vårdbehovet. Den enskildes behov av vård och hans vilja att medverka till att behovet tillgodoses bör ges allt större betydelse vid bestämmande av påföljd för brott.
Det är väl förenligt med de av utredningen i övrigt gjorda ställnings- tagandena att möjlighet öppnas för domstol att som påföljd för brott över- lämna den dömde till socialtjänstens omsorger. Införandet av en sådan på- följd svarar väl mot åtalsrättskommitténs överväganden vad gäller införande av åtalsunderlåtelse i resocialiseringssyfte. Överlämnande som nu sagts bör kunna ske såväl då den unge frivilligt ingår i vård- och behandlingsarbetet som då vård bereds honom med stöd av den särskilda lagen.
SU har övervägt, om överlämnande till sådana omsorger skulle underlättas om rapporterings- eller kontrollskyldighet ålades socialtjänsten. Det skulle emellertid vara mindre väl förenligt med en verksamhet som bygger på samverkan mellan den enskilde och socialtjänstens företrädare att införa sådana bestämmelser. Som utredningen tidigare redovisat ger gällande be- stämmelser om åklagarens kontrolluppgifter erforderligt underlag för att be- döma, om anledning finns för honom att hos domstol ansöka om undan- röjande av förordnandet.
Utredningen vill framhålla att dess förslag om möjlighet att överlämna den dömde till socialtjänsten inte bör begränsas att gälla lagöverträdare som ännu inte fyllt 18 år. Utredningen skulle finna det vara ett framsteg om även vuxna lagöverträdare i behov av socialtjänstens omsorger kunde över- lämnas. Därvid måste emellertid beaktas att socialtjänsten för dem inte
förfogar över några möjligheter till vård utan samtycke. Även här måste mot begränsningen av tvånget inom socialtjänsten vägas de möjligheter som tillkommer åklagaren att inhämta upplysningar om vilken vård och behandling som kommer till stånd för att i förekommande fall kunna un- derställa domstolen frågan om ådömande av annan påföljd för brottet.
Utredningens förslag vad gäller överlämnande till socialtjänstens omsorger ställer krav på en sådan förändring av BrB 38:2 att omprövning kan äga rum för det fall den vårdbehövande undandrar sig den vård till vilken han samtyckt och vilken utgjort en grund för domstolens bedömning.
Ett förslag till lag om ändring i BrB i enlighet med det nu sagda har fogats till detta betänkande.
Skyddstillsyn
Ungdomsfängelseutredningen, vilken som nämnts väntas lägga fram förslag om avskaffande av påföljden ungdomsfängelse, tar i enlighet med sina di- rektiv även upp vissa frågor som berör övriga påföljder. Utredningen för- utsätter att villkorlig dom skall kunna ges vidgad tillämpning. Möjligheterna till sådan vidgning bör ses i samband med de serviceuppgifter som åvilar skyddskonsulenterna. En förstärkning av de inom ramen för villkorlig dom fallande serviceuppgifterna med möjlighet att tillsätta särskild kontaktman för den dömde kan medverka till att villkorlig dom kan ådömas i större utsträckning än vad i dag är fallet.
I fråga om skyddstillsyn har ungdomsfängelseutredningen enligt vad upp- lysts övervägt en förstärkning av den i påföljden ingående kontrollfunk- tionen. De föreskrifter som enligt vad nu gäller kan meddelas i samband med skyddstillsyn bör enligt ungdomsfängelseutredningen ges en ändrad karaktär. De skall i första hand syfta till att underlätta kontrollen av den dömde. Föreskriften bör inte tjäna syftet att med det tvång föreskriften kan sägas innefatta ge sociala stöd- och hjälpinsatser. Det finns ej skäl att ge kriminalvården större eller andra tvångsbefogenheter vad gäller sådana insatser än dem som tillkommer socialtjänsten. Den enskilde har således att själv ta ställning till om han Vill acceptera socialtjänstens insatser. Där så sker blir det en uppgift för övervakaren att hålla sig underrättad om den dömde fullföljer den frivilligt inledda vården eller ej.
Skyddstillsyn får som förut nämnts ej ådömas den som är under 18 år med mindre denna påföljd finnes lämpligare än vård enligt BvL. Tilltalad som inte fyllt 18 år bör som regel som påföljd för brott överlämnas för vård enligt nämnda lag.
SU:s förslag att beträffande den som är under 18 år begränsa tvånget genom att bl. a. avskaffa övervakning kan leda till att skyddstillsyn i större utsträckning än tidigare bedöms som en adekvat påföljd för underårig lag- överträdare. En begränsning av kontrollfunktionerna inom barnavården kan således föranleda val av sådan påföljd att under den tid som insatser ges inom socialtjänsten kontrollfunktioner kan upprätthållas i annan ordning. I situationer där det föreligger uttalade sociala vårdbehov, vilket regelmässigt är fallet vid sådan kriminalitet som förutsätts för dom till skyddstillsyn, kan ändamålsenligheten av en sådan påföljd dock starkt ifrågasättas. En sådan påföljd skulle ofta skapa konkurrerande insatser där socialtjänstens
ansvar skulle överväga. Anledning torde därför inte föreligga att beträffande dem som är under 18 år i större utsträckning än vad i dag är fallet ådöma skyddstillsyn.
Även vad gäller de unga som fyllt 18 år måste vid bestämmandet av påföljd för brott beaktas behovet av sociala stöd- och hjälpinsatser. Föreligger t.ex. för en ung alkoholmissbrukare behov av vård inom socialtjänsten och kan det antas att den unge frivilligt underkastar sig vården, kan å andra sidan skyddstillsyn genom den där ingående kontrollfunktionen vara väl ägnad att medverka till att sådan vård kommer till stånd. På så vis kan samverkan nås mellan kriminalvård och socialtjänst, där kriminalvården svarar för de med påföljden förenade kontrollfunktionerna medan social- tjänsten tillgodoser det föreliggande behovet av stöd- och hjälpinsatser. Ej heller i detta fall bör socialtjänsten åläggas rapporteringsskyldighet i för- hållande till kriminalvården. De bestämmelser som i dag ger åklagaren möj- lighet att få uppgifter från socialnämnden bör emellertid bibehållas.
Mot en begränsning av samhällets möjligheter att vidta tvångsåtgärder inom socialtjänsten bör således vid bestämmande av påföljd för brott vägas möjligheterna till kontroll genom kriminalvården. En sådan avvägning bör inte leda till en vidgad tillämpning av skyddstillsyn som påföljd för brott av unga.
Fängelse
Underårig som är i behov av sociala omsorger skall beredas stöd och hjälp genom socialnämndens försorg. Enligt den uppfattning som kommit till uttryck vid tillkomsten av de bestämmelser som berörts i det föregående samt i åtalsrättskommitténs förslag skall socialtjänstens insatser vad gäller de underåriga ges företräde framför dem som kan ges inom straffrättskip- ningen. Det finns ej anledning anta att SU:s förslag, som innefattar en fortsatt utbyggnad av socialtjänstens insatser och ett vidgat ansvar för so- cialnämnden, skall leda till ett ändrat ställningstagande härvidlag. Det kan således ej förutsättas att utredningens förslag kommer att leda till att fängelse ådöms underårig i större utsträckning än vad i dag är fallet. Fastmer är förslaget ägnat att medverka till att tillämpningen av fängelse som påföljd för den som är under 18 år ytterligare begränsas.
Avskaffandet av påföljden ungdomsfängelse torde endast i mindre om- fattning påverka användandet av fängelse beträffande den som är under 18 år.
31.10.6. Sammanfattning
En redovisning av gällande rätt och motiven härför samt berörda utred- ningars förslag visar på en fortsatt utveckling mot en mer ändamålsenlig fördelning av samhällets insatser med vidgade möjligheter att under be- aktande av den enskildes särskilda förutsättningar tillgodose hans behov av stöd och hjälp. Åtalsrättskommitténs förslag om åtalsunderlåtelse i re- socialiseringssyfte är väl ägnat att medverka till en sådan utveckling. SU delar de av kommittén i denna del gjorda övervägandena.
Det är för SU angeläget att betona att socialtjänsten för att kunna göra insatser för de unga lagöverträdarna måste förfoga över sådana resurser att dess erbjudanden uppfattas som meningsfulla och deras genomförande i samförstånd med de unga kan säkras. Det behövs ofta täta och långvariga kontakter mellan socialtjänstens befattningshavare och de unga och möj- ligheter att vid uppkommande behov erbjuda de unga en skyddad miljö i eget eller annans hem eller i institution. Just när det gäller de unga lag- överträdarna är socialtjänstens insatser för att bereda dem vård och be- handling och dess medverkan i planering av utbildning och anställning av särskilt stor betydelse.
SU vill slutligen framhålla att en vidgning av socialnämndens ansvar för nu ifrågavarande unga svarar mot intentionerna i 1964 års lag och är ägnad att medverka till en klarare rollfördelning mellan straffrättskipningen och socialtjänsten. Sålunda kan härigenom en allt tydligare åtskillnad göras mellan de vårdsynpunkter socialtjänsten har att beakta och de kontroll- funktioner som faller inom straffrättskipningen.
'; M.:-n .'|.._-= ...-.. '..."an " __.___ ..”-||| ||'_|_.__|._..'|.||_..._|,. | ...,
_"'." .'|:_ '__"T'_||__'|||J.__l . ||_|-_ .. __.._ . .. ”.. ||'; _ " _ ._.."|. ,|': " "'|' _|.. |”_'.', "|||-'...'
n'_-_| ' ' , __|, " ". '|_...'_|' || ll'l'.'"':__|_-"|'|'>g'_i'_ ut,-'... .| ' |, _._..— _ '__k'|'l_ _'L ____ _|.___ _| ' _ ___In ||-_l___'l|- |.|'. |_. r .|||__ _.|_1__|_'|_'|_jt'_'___ __|'||_ h_f! |. ___;LL (____|||"1' h_f” Fi—' __
_ "lgh ___. _'l"' .w' ' _ ___:W. _____| 3',.____'_| _;l"i||'_||_|_ '||| . . _. _ ”'"'Ä'f ":""; '|_'» ."." '._|'."' ' 'g'” |__'_l__"'.' '..".',_' '" |' l|1'_"l|'.|_ |—r_|._ .""' _.f ' _'_"|_L'__|______' """" "i-'_'""' '.|||. .'.'.',|'__ '|' "'"""'"""—";'1"f'"'"-."L""' _. ,,. _ _ _
..'giwd'mTF-L'Fl "vh..r|| .f
l . |. ,'....,,| ..'.'"n."'l_| . | '|' ' .|,-.|' 'LHLH'". .. "_...u_"||'.- __|. |||. . ' ' .'__.|_|.'i||.|.__-'.|'l - l|. .- - ... .. .'.rj . ...
"|._ .. ".'.! '. ". '. ' . 'l'|'.'" '."_" 1' " " l""'.' '" .b ' "l_'_'-_l'f"»q""" .:"il" |"|.':.|' |'. ..||u ".'.' '|' '1| ' ' " ||' '__||.| ' _ |'. . ' _'r '|'- || "__| _ |" ' ' "., I|".- .."'_ "" _'_""'|.|_'.'_' '""f .'.' l1"| .”$" |||_ L.|_|_.' ' _|
_...|_ |_. ".._ _'._"|"J.' .'|. . .. . . - ...-.....||h|th|g;| .. .. |.|'. ._.. |.' | ... ._.-' -.-_'-. ._I" i._ . .. _ ." '..J.F __ ___. W'QBMH” |'_.4 _'-_|.|- "".l_'4. » . .|'-'M- .|', ,, '|'|"|å"1'.'å'_'_|"'" _'_'||'M'_'._:—" _?" Ent ' ' .___..|'Fll|."."' '_|||ll|.-""'. """U.'-. -'-_... .-|....._ |l|l|
|" _ . "%% J" ' " _ ____________| _q ____ ; _ _ _"H__|___' _||_:T_',_ lill-'_'. '__M'J't'lhu'l '_ " ' | ||'-..|... '.; ' '.; _ ...,|,__,||.|' .""".'""."' ' "" |_ ”.|-' . "' "1".-H " ""' _ Elm.". "JF ""l' " " .. .'|" '|'-". ...-|||. - .|'- - _. t';- -j'_| ' '
.. ...'||.||- - .||-.- '
1'."""|" |'.—52". .|!.”'. .*15' "",.,'.u_å|.||.,'.'.|"'. . ='.
.__.|____ F" .|_| . _
|_._ _|.____ 'l'|_'"'_ __| ... __r.., |" _| _ |. | _|_ __|_| _” '__-”|_. __|| .. '|_ _'-..__. .r . _ " ' "i_|"_ |__| '|_', " ".'." | . _ _ . _ __ . ||'|.'|-|'._'__ ..|| thy—i.ua __ " ||'th .-. | lta |'_|_|'-_||"'.'.'.'__|_' ' _'|,"|l."'_'"'_'___ . _'._._. * . .
|l'|_'|" .,", .|pi_,|li' |_.-.,. . &” _ ___ _ ”_ ,___|_Z_||1|'_'|'- " ":||:-_ juu!" " "':' ."-' _ ' "...
__'_E_| &|.|__,__, |___ |____ __ _-_|_ | |
.."-..||'"1'—_..';w.|_'__| ".-""i ___. .__ . . |_. __ .. WH. ||" "|'" ||.'.'..I_'__l'"_. '_ _ _ . _ ___-..'_ |_ | _'_ __ ' | " l' . "|.' "'t |. '
. . ' 'L'I| ..|. . |" - .. " . ' _|.| IL | | .'| | |, 'I. _ |._-_ _ 3, __,ll.!_'. | __ . . |. . - _ '. .. '_'. |_ '||.
- "'"" "|| '..
i..-..|? __ __ ___.
|.'." |.'. -- . — " '.'” ".'| '-,-||_ _| |"||||.. _ " _ "' - '__._._ |... .. - - - ' . I |:
. |'.." i'_. . ns". '-.-"'._,," ' '- ' .|'.—-'
V Vuxna missbrukare av beroendeframkal- lande medel
32. Vården av de vuxna missbrukarna
32.1. Inledning
Såsom närmare framgått av avd. I skall enligt den föreslagna socialtjänstlagen socialnämnden ha ansvaret för att den enskilde bereds erforderligt bistånd. Inom denna verksamhet bör den pågående utvecklingen mot frivillighet fort- sätta också vad gäller insatser för dem som är i behov av vård på grund av missbruk av alkohol, narkotika eller andra beroendeframkallande medel.
l förevarande avdelning tas upp frågan om det framtida behovet av vård- insatser utan den enskildes samtycke. Framställningen begränsas till att avse personer över 18 år. Frågan om behovet av att kunna bereda underårig vård utan förälders eller den unges samtycke har behandlats i avd. 111.
32.2. Gällande rätt
32.2.1. Bestämmelser i social vårdlagstiftning
Bestämmelser i social vårdlagstiftning som medger ingripande mot miss- brukare av alla slags beroendeframkallande medel återfinns i BvL, som iu i detta hänseende är tillämplig också på åldersgrupperna närmast över 18 år. Beträffande bestämmelsernas innehåll hänvisas till framställningen i avd. 111.
Vad särskilt gäller alkoholmissbrukare finns de generella reglerna om tvångsmässiga ingripanden i NvL.
Framkommer det vid en av nykterhetsnämnden (sociala centralnämnden sociala distriktsnämnden) företagen undersökning att missbruk av alkohol- haltiga drycker förekommer, skall nämnden vidta hjälpåtgärder såsom t. ex. att försöka förmå vederbörande att under viss tid, högst ett år, fortlöpande upprätthålla förbindelse med nämnden eller av nämnden utsedd person, hjäl— pa honom till lämplig anställning eller bereda honom ombyte av verksamhet eller vistelseort (14 å).
Den som är hemfallen åt alkoholmissbruk får av nykterhetsnämnden stäl- las under övervakning, om han till följd av missbruket befinnes
a) vara farlig för annans personliga säkerhet eller kroppsliga eller själsliga hälsa eller för eget liv, eller
b) utsätta någon som han är skyldig att försörja för nöd eller uppenbar vanvård eller annars grovt brista i sina plikter mot sådan person eller
c) ligga det allmänna, sin familj eller annan till last, eller
d) vara ur stånd att ta vård om sig själv, eller
e) föra ett för närboende eller andra grovt störande levnadssätt. Detsamma gäller när någon som är hemfallen åt alkoholmissbruk för ett kringflackande liv utan att söka ärligen försörja sig.
Beslut om övervakning går i verkställighet utan hinder av att det inte vunnit laga kraft. Övervakning får fortgå under högst ett år från beslutet eller, om särskilda förhållanden påkallar längre övervakningstid, högst två år (15—16%).1
Tvångsintagning på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare kan fö- rekomma då förutsättningar för övervakning enligt 1555 föreligger samt
a) hjälpåtgärder vidtagits eller övervakning varit anordnad utan att ve- derbörande kunnat återföras till ett nyktert liv, eller
b) hjälpåtgärder och övervakning uppenbarligen skulle vara utan gagn, eller
c) försök med hjälpåtgärder eller övervakning med hänsyn till hans far— lighet inte kan avvaktas (18 å).
Länsrätten beslutar om tvångsintagning. Ansökan görs av nykterhets- nämnden. Ansökan kan i särskilt angivna fall även göras av polisstyrelse (19 ©).
Föreligger sannolika skäl för att någon är hemfallen åt alkoholmissbruk och farlig för annans personliga säkerhet eller eget liv samt att faran är så överhängande att länsrättens beslut om tvångsintagning inte utan våda kan avvaktas, skall polisstyrelsen ofördröjligen på lämpligt sätt tillfälligt omhänderta vederbörande. Samma är förhållandet om det föreligger san- nolika skäl för att någon är hemfallen åt alkoholmissbruk och utan att årligen försörja sig för ett kringflackande liv och kommer att avvika från orten innan länsrätten prövat ansökan om tvångsintagning.
Polisstyrelsen får också tillfälligt omhänderta den som på sannolika skäl kan antas vara hemfallen åt alkoholmissbruk och på grund av oförmåga att ta vård om sig själv är i trängande behov av omedelbar vård (215 1 mom.).
Länsrätten kan i stället för beslut om tvångsintagning meddela förord- nande om övervakning eller hjälpåtgärd eller uppdra åt nämnden att för- anstalta därom, om den om vars intagning är fråga kan antas låta sig rätta här- igenom (21 å).
Länsrättens beslut om tvångsintagning går, om inte länsrätten förordnar annorlunda, i verkställighet utan hinder av att det inte vunnit laga kraft
(33 ä).
1 Fram till den 1 januari 1977 fanns i 15 & NvL också en bestämmelse om att övervak— ning fick anordnas om någon som var hemfallen åt alkoholmissbruk genom lagakraft- ägande dom funnits skyldig till minst tre under de två senast förflutna åren begångna gärningar, innefattande fylleri, brott som sägs i 21 kap. 13 eller 14 35 BrB, om han vid brottets begående varit så berusad att det framgått av hans åtbörder och tal, eller brott som avses i 4 & trafikbrottslagen, om brottet varit en följd av förtäring av starka drycker. Denna bestämmelse upphävdes genom lagen (1976:514) om ändring i lagen om nykterhetsvård. Ang. ikraftträdandet se SFS 19761909.
Länsrätten har att föranstalta om verkställighet av slutligt beslut om tvångsintagning,
a) om beslutet grundas på att den som beslutet avser är farlig för annans personliga säkerhet eller kroppsliga eller själsliga hälsa eller för eget liv eller att han utan att söka ärligen försörja sig för ett kringflackande liv,
b) när polisstyrelse i andra fall gjort ansökan om tvångsintagning enligt 19 55,
c) när beslutet tillkommit efter anmälan av åklagare i anledning av upp- kommen fråga om förvandling av böter för fylleri.2
I övriga fall ankommer det på nykterhetsnämnden att föranstalta om verkställighet (34 55).
Den myndighet som har att föranstalta om verkställighet får bevilja vill- korligt anstånd därmed. Om särskilda skäl föreligger får länsrätten i beslut om tvångsintagning förordna om villkorligt anstånd, även om enligt vad förut sagts nykterhetsnämnden skall föranstalta om verkställighet. Den myn- dighet som beviljat anstånd får förklara anståndet förverkat. Länsrätten kan bemyndiga nykterhetsnämnden att besluta om förverkande av anstånd som medgivits av länsrätten (35 å).
I samband med beslut om villkorligt anstånd skall beslutande myndighet ställa den som beslutet avser under övervakning. Jämte beslut om över- vakning kan beslut meddelas om lydnadsföreskrifter (36 55).
Beslut om tvångsintagning förfaller i regel om verkställighet av beslutet inte påbörjats genom att den som beslutet avser tagits in på allmän vård- anstalt inom ett år efter beslutets meddelande (39 å).
Vårdtiden eller den tid under vilken den som tagits in på allmän vård- anstalt får hållas kvar utgör ett år. Har han förut varit intagen på sådan anstalt och är beslutet meddelat inom fem år från senaste utskrivningen är dock vårdtiden två år. Utskrivning från anstalten skall emellertid ske redan dessförinnan, om grundad anledning föreligger till antagande att den intagne efter utskrivningen skall föra ett nyktert liv (44 å).
Vårdtiden kan i vissa fall förlängas med högst två år. Som förutsättning härför gäller i första hand att beslutet om intagning grundats på att den som beslutet avser är farlig för annans personliga säkerhet eller kroppsliga eller själsliga hälsa eller för eget liv, eller att missbrukaren förut minst tre gånger varit intagen på allmän vårdanstalt och nu på nytt tagits in enligt slutlig beslut som meddelats inom ett år från senaste utskrivningen.
Därutöver förutsätts att den intagne med hänsyn till sin sinnesart samt sitt föregående liv och förhållande i anstalten måste antas i händelse av utskrivning inte komma att föra ett nyktert liv. Beslut om sådant kvar- hållande meddelas av styrelsen för anstalten för högst sex månader i sänder. Beslutet skall underställas socialstyrelsens prövning (45 5).
Om det prövas vara till gagn får anstaltens styrelse eller, efter särskilt bemyndigande, föreståndaren medge den intagne att under återstoden av vårdtiden eller under viss del därav på försök vistas utom anstalten (för- sökspermission). Tillfällig permission (permission under högst sju dagar i följd) får beviljas av föreståndaren (49 5).
Om det inte på grund av särskilda omständigheter finnes vara obehövligt skall anstaltens styrelse ställa den permitterade under övervakning eller uppdra åt nykterhetsnämnden att föranstalta därom. Den permitterade kan
2 Straffbestämmelsen för fylleri i BrB 16:15 har upp- hävts fr. o. m. den lja— nuari 1977. Enligt över- gångsbestämmelserna till lagen (1976:506) om änd- ring i lagen om verkstäl- lighet av bötesstraff, vil- ken lagändring likaledes trätt i kraft den ljanuari 1977 (SFS 1976:911), får böter som före ikraftträ— dandet ådömts för fylleri inte förvandlas.
3 I detta sammanhang bortses från tvångsbe— stämmelserna i smitt- skyddslagen (19681231).
även meddelas särskilda lydnadsföreskrifter (51 å).
Undandrar sig den permitterade övervakning eller bryter han eljest mot meddelade föreskrifter, får anstaltens styrelse eller, enligt styrelsens uppdrag, föreståndaren besluta om hans återhämtande (52 5).
Om utskrivning före vårdtidens slut beslutar anstaltens styrelse. När skäl är därtill får även socialstyrelsen, efter anstaltsstyrelsens hörande, förordna om utskrivning (51 9"). Vid utskrivning kan liksom vid permission beslut om övervakning och meddelande av lydnadsföreskrifter komma ifråga. Så- dant beslut skall avse viss tid, högst ett år, från dagen för utskrivning (54 å).
Missbrukar den utskrivne alkoholhaltiga drycker och undandrar sig över- vakning eller bryter mot meddelade lydnadsföreskrifter får länsrätten, om han inte kunnat återföras till ett nyktert liv genom hjälpåtgärder eller sådana åtgärder prövas vara gagnlösa, besluta att han skall återintas på allmän vård- anstalt. Återintagning är att betrakta som en av förhållandena påkallad fort- sättning av den tidigare vården.
58 & NvL öppnar möjlighet för den som är hemfallen åt alkoholmissbruk att frivilligt ingå på allmän vårdanstalt. Även den frivilligt intagne kan emel- lertid bli föremål för visst tvång. Han skall före intagningen ha skriftligen förbundit sig att stanna kvar på vårdanstalt under viss tid som bedöms erforderlig med hänsyn till vårdbehovet, dock högst sex månader, och kan därefter hållas kvar under den i förbindelsen angivna tiden. Han får dock skrivas ut tidigare om omständigheterna föranleder det. De här förut re- dovisade bestämmelserna om permission, övervakning, lydnadsföreskrifter, återintagning och utskrivning äger motsvarande tillämpning i fråga om den frivilligt intagne.
Talan mot nykterhetsnämnds beslut förs genom besvär hos länsrätten. Sådan talan får föras bl. a. om beslutet innebär förordnande enligt 15 & om övervakning, meddelande av lydnadsföreskrift eller förverkande av anstånd med verkställighet (59 å).
Beslut av anstaltsstyrelse eller föreståndare får överklagas hos social- styrelsen bl. a. om beslutet avser fråga om försökspermission, utskrivning eller annan vårdfråga eller om det innebär förordnande om övervakning eller meddelande av föreskrift (60 å). Mot sådant beslut av socialstyrelsen som meddelats i särskilt fall förs talan hos kammarrätten genom besvär (62 å).
Mot länsrätts beslut får talan föras om beslutet innebär förordnande om tvångsintagning, avslag på ansökan därom, villkorligt anstånd med verk- ställighet eller förverkande av sådant anstånd (61 å).
Reglerna om tvångsingripanden i NvL avser som synes formellt endast alkoholmissbrukare. På grund av att blandmissbruk förekommer i stor om- fattning blir dock i praktiken också många missbrukare av narkotiska pre- parat föremål för åtgärder enligt NvL, nämligen när de tillika är hemfallna åt alkoholmissbruk.
32.2.2. Bestämmelser i sjukvårdslagstiftning
Inom sjukvårdslagstiftningens område kan tvångsåtgärder företas mot miss- brukare av beroendeframkallande medel med stöd av lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall (LSP V).3
LSPV:s huvudsakliga innehåll Inledande bestämmelser
Oberoende av eget samtycke får den som lider av psykisk sjukdom beredas sluten psykiatrisk vård med stöd av lagen, om sådan vård är oundgängligen påkallad med hänsyn till sjukdomens art och grad och under förutsättning att dessutom någon av följande specialindikationer föreligger:
a) att vederbörande dels till följd av sjukdomen uppenbarligen saknar sjukdomsinsikt eller till följd av beroende av narkotiska medel uppenbarligen är ur stånd att rätt bedöma sitt behov av vård, dels kan få sitt tillstånd avsevärt förbättrat genom vården eller avsevärt försämrat om vården uteblir,
b) att han till följd av sjukdomen är farlig för annans personliga säkerhet eller fysiska eller psykiska hälsa eller för eget liv,
c) att han till följd av sjukdomen är ur stånd att ta vård om sig själv, (1) att han till följd av sjukdomen har ett för närboende eller andra grovt störande levnadssätt,
e) att han till följd av sjukdomen är farlig för annans egendom eller annat av lagstiftningen skyddat intresse som inte avses under b).
Med psykisk sjukdom jämställs psykisk abnormitet som inte är psykisk. sjukdom eller utgörs av hämning i förståndsutvecklingen.
Vård bereds på sjukhus som drivs av staten, landstingskommun eller kommun som inte tillhör landsting (1 55).
För behandling av vissa frågor enligt LSPV finns utskrivningsnämnder med särskilt bestämda verksamhetsområden och en för riket gemensam psykiatrisk nämnd (2 å).
Intagning
Intagning sker efter ansökan eller på grund av domstols förordnande enligt BrB 3113. Intagning efter ansökan får dock inte ske på grund av omständighet som avses ovan under e). Ansökan får göras av make, barn och vissa andra närstående, förmyndare eller god man. Ansökan får göras också av ord- förande i social nämnd (socialnämnd, barnavårdsnämnd, nykterhetsnämnd och motsvarande) eller hälsovårdsnämnd eller av polismyndighet. Om kom- munfullmäktige beslutar det får socialnämnden uppdra åt annan ledamot i nämnden än ordföranden eller åt tjänsteman i ledande ställning hos kom- munen att göra ansökan om intagning (3 &, 4å första stycket).
För vissa fall ger lagen särskilda behörighetsbestämmelser. Läkare vid sjukhus eller klinik där sluten psykiatrisk vård inte meddelas eller vid sjuk- hem för lättskötta psykiskt sjuka eller specialsjukhus för psykiskt utveck- lingsstörda eller rektor för särskola eller föreståndare för vårdhem för psykiskt utvecklingsstörda får göra ansökan i fråga om den för vars vård han svarar. Viss militär chef får göra ansökan beträffande den som står under hans befäl. I fråga om den som är föremål för kriminalvård i frihet får ansökan göras av ordföranden i den övervakningsnämnd under vars tillsyn han står. Beträffande den som är intagen i kriminalvårdsanstalt, arbetsanstalt, häkte, allmän nykterhetsvårdsanstalt eller ungdomsvårdskola och vistas inom an- stalten får ansökan göras endast av tjänsteman som har att sörja för den
intagne. Sådan tjänsteman får med visst undantag göra ansökan också i fråga om den som vistas utom anstalten utan att vara slutligt utskriven därifrån (45 andra — fjärde styckena).
Ansökan om intagning skall göras skriftligen och vara åtföljd av vårdintyg som inte är äldre än en månad. Intyget skall i regel innehålla dels uttalande att sannolika skäl föreligger för att den som avses med ansökningen lider av psykisk sjukdom och för att sluten psykiatrisk vård är oundgängligen påkallad med hänsyn till sjukdomens art och grad och till någon av spe- cialindikationerna under a) — d), dels redogörelse för sjukdomen och de omständigheter i övrigt som föranleder vårdbehovet (5 Ö).
Behörig att utfärda vårdintyg är i allmänhet legitimerad eller därmed jäm- ställd läkare. Intyg med åberopande av specialindikationen under a) får dock i princip utfärdas bara av läkare som har specialistkompetens avseende psy- kiska eller nervösa sjukdomar. Vårdintyg får utfärdas endast i omedelbar anslutning till personlig undersökning av den som ansökningen avser. Den som får göra ansökan får också föranstalta om sådan undersökning (655 första och andra styckena).
I lagen anges vissa ytterligare undantag i fråga om läkares behörighet att utfärda vårdintyg. Sålunda får intyg utfärdat av läkare som tjänstgör inom den slutna psykiatriska vården i regel inte godtas för intagning på det sjukhus där läkaren är verksam. Vidare får läkare som gör ansökan om intagning inte också utfärda vårdintyget (6 & tredje och fjärde styckena).
Föreligger sannolika skäl för att någon lider av psykisk sjukdom och är farlig för annans personliga säkerhet eller eget liv, får polismyndighet omhänderta honom om fara är i dröjsmål. För sådant fall ges vissa sär- bestämmelser om undersökning, vårdintyg, ansökan m.m., varjämte för- farandet i övrigt regleras (7 å).
Om ansökan och vårdintyg uppfyller lagens föreskrifter och sannolika skäl föreligger för att vård kan beredas med stöd av lagen, får den an- sökningen avser tas in på sjukhus. Överläkaren eller — efter delegation i särskilda fall — annan läkare vid sjukhuset beslutar om intagningen (8 ©).
Efter undersökning av patienten skall överläkaren snarast möjligt och senast tionde dagen efter intagningen pröva om vård kan beredas enligt LSPV. Om till grund för ansökningen åberopats farlighet för annans per- sonliga säkerhet utsträcks prövningsfristen i vissa fall till 15 dagar. Om överläkaren finner att vård kan beredas enligt lagen skall han besluta att patienten också i fortsättningen skall vara intagen på sjukhuset. I annat fall skall överläkaren omedelbart skriva ut honom (9 5).
Beslut om intagning resp. fortsatt vård får inte fattas av samma läkare som utfärdat vårdintyget (10 5).
Om domstol överlämnat någon till sluten psykiatrisk vård är det social- styrelsen som föranstaltar om att han utan dröjsmål tas in på sjukhus för sådan vård (12 å).
Bestämmelser om patienterna
lntagen får hindras att lämna sjukhuset och får i övrigt underkastas det tvång som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vården eller för att skydda honom själv eller omgivningen (13 å).
Patient kan under vissa förutsättningar tillfälligt få vistas utom sjukhus- området. Tillstånd till detta får förbindas med föreskrift. Om tillstånd beslutar i regel överläkaren. När det gäller intagen där kriminalitet finns med i bilden beslutar i princip utskrivningsnämnden. Tillstånd får återkallas av över- läkaren (14 å).
Vissa bestämmelser om den intagnes korrespondens ges i 15 å.
U tskrivning
Patient skall omedelbart utskrivas om förutsättningar enligt ] å för att bereda honom vård inte längre föreligger. Frågan om utskrivning skall prövas fort- löpande (16 å).
Om utskrivning beslutar överläkaren eller i vissa fall (jämför ovan 14 å) utskrivningsnämnden efter anmälan av läkaren (17 å).
Patienten själv eller vissa närstående m. fl. får göra ansökan om utskriv- ning. Utskrivningsnämnd är inte skyldig att pröva ansökan om utskrivning förrän tre månader förflutit från prövningen av tidigare ansökan (18 å).
Patient får skrivas ut på försök när särskilda skäl föreligger och det inte medför fara för annans personliga säkerhet eller hans liv. Sådan utskrivning skall avse viss tid, högst sex månader, som kan förlängas med högst sex månader åt gången. Patienten får åläggas att iaktta särskilda föreskrifter och ställas under tillsyn av lämplig person. Vad som tidigare sagts om an- sökan och beslut om slutlig utskrivning gäller också utskrivning på försök. Den försöksutskrivne får återintas på sjukhuset om förhållandena påkallar det. Härom beslutar överläkaren, som dock beträffande viss patient får över- låta på annan läkare vid sjukhuset att besluta om återintagning (19—20 åå).
Besvär m. m.
Talan får föras mot läkares beslut genom besvär hos utskrivningsnämnden bl. a. om han
— intagit någon på Sjukhus eller beslutat kvarhålla intagen för vård, — avslagit ansökan om utskrivning eller om utskrivning på försök, — i samband med utskrivning på försök ålagt patienten att iaktta särskilda fö- reskrifter eller ställt honom under tillsyn, — återintagit patient under utskrivning på försök (21 å).
Talan mot utskrivningsnämnds beslut får föras genom besvär hos psy- kiatriska nämnden i de fall där utskrivningsnämnden ogillat besvär över läkarens beslut i intagnings- och utskrivningsfrågor eller när utskrivnings- nämnden själv avslagit ansökan om utskrivning eller utskrivning på försök eller meddelat särskilda föreskrifter m. m. Mot psykiatriska nämndens beslut får talan inte föras (22—23 åå).
Behörig att föra besvärstalan är den som får ansöka om utskrivning (se ovan). Talan får föras utan inskränkning till viss tid (24 å).
Lagen öppnar möjlighet för en överläkare som är missnöjd med utskriv- ningsnämndens beslut att få beslutet underställt psykiatriska nämndens prövning (25 å).
Beslut som meddelas enligt LSPV skall i regel omedelbart lända till efter- rättelse (27 å).
Nämnderna
Utskrivningsnämnd består av lagfaren ordförande som är eller varit inne— havare av ordinarie domartjänst, en läkare som bör vara särskilt kunnig i psykiatri och en person med erfarenhet i allmänna värv. För ordförande och övriga ledamöter i psykiatriska nämnden gäller motsvarande kvalif— kationsvillkor. Där är ledamöterna fem: ordföranden plus två läkare och två i allmänna värv erfarna personer. Ledamöterna i nämnderna förordnas av regeringen. Läkare som tjänstgör inom den slutna psykiatriska vården får inte som ledamot delta i handläggningen av ärende rörande patient på det sjukhus där han tjänstgör (28—29 åå).
Vid sammanträde med utskrivningsnämnd skall överläkaren och patien- ten i regel vara närvarande jämte sökanden, om denne är annan än patienten. I ärende hos psykiatriska nämnden skall muntlig förhandling hållas om ären- dets beskaffenhet kräver det. Nämnderna får också hålla förhör med andra personer som kan antas ha upplysningar av betydelse att lämna (30, 31, 33 åå).
Särskilda bestämmelser
LSPV tar slutligen upp vissa bestämmelser om beslutsmotivering, om hand- räckning av polismyndighet m.m. Vidare anges att socialstyrelsen är till- synsmyndighet.
[ en tillämpningskungöre/se till LSPV (19661585) anges bl. a. såvitt här är av intresse, vilka föreskrifter som får ges i samband med tillfällig vistelse utom sjukhusområdet samt utskrivning på försök. Sådan föreskrift får avse vistelseort, bostad, utbildning, arbetsanställning, förfogande över arbetsför- tjänst eller andra tillgångar, förbud att använda alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel, förbud att besöka viss ort eller viss person samt skyldighet att underkasta sig läkarvård eller annan vård och behandling. När omständigheterna föranleder det får den som meddelat föreskrift ändra denna eller meddela ny föreskrift. Står patienten under tillsyn får den som utövar tillsynen vidta sådan jämkning i meddelad föreskrift som är ome- delbart påkallad. Jämkning skall skyndsamt anmälas till den som meddelat föreskriften (3 å).
Lagens tillämplighet vad avser alkohol- och narkotikamissbrukare
För att vård med stöd av LSPV skall kunna beredas skall, som framgår av vad tidigare anförts, föreligga dels en generalindikation som hänför sig till sjukdomsbilden, dels minst en av fem specialindikationer. Generalin- dikationen är att den enskilde lider av psykisk sjukdom och att sluten psy- kiatrisk vård är oundgängligen påkallad med hänsyn till sjukdomens art och grad. Av specialindikationerna är en medicinsk och fyra sociala. Den medicinska indikationen avser det förhållandet att den sjuke dels till följd av sjukdomen uppenbarligen saknar sjukdomsinsikt eller till följd av be- roende av narkotiska medel uppenbarligen är ur stånd att rätt bedöma sitt
behov av vård, dels kan få sitt tillstånd avsevärt förbättrat genom vården eller avsevärt försämrat om vården uteblir (1 å första stycket a/). De sociala indikationerna brukar kallas farlighetsindikationen, hjälplöshetsindikatio- nen, störandeindikationen och kriminalindikationen (l å första stycket b/ »e/). Beträffande de sociala indikationernas utformning i lagtexten hänvisas till det föregående. I huvudsak motsvarande indikationer upptas för övrigt i NvL som grund för tvångsåtgärder enligt denna lag.
Intresse i olika sammanhang har vissa uttalanden i förarbetena till LSPV om generalindikationens och den medicinska specialindikationens tillämp- lighet i fråga om olika missbrukargrupper. Med hänsyn till det förslag som SU lägger fram nedan under 32.7 rörande behandlingen av missbrukargrup- perna lämnas här en redogörelse för dessa uttalanden.
Inledningsvis bör då framhållas att lagstiftaren inte har funnit det möjligt att ge någon lagdefrnition av begreppen psykisk sjukdom och psykisk ab- normitet utan har överlåtit åt praxis, företrädesvis den medicinska, att be- stämma innehållet. I den proposition (1966:53) som ligger till grund för LSPV uttalade departementschefen bl.a. att lagtexten borde utformas så att hänsyn togs både till arten (dvs. sjukdomstypen) och graden (dvs. om- fattningen av det ingrepp i personligheten som sjukdomen förorsakat) hos sjukdomen vid bedömningen av om sluten psykiatrisk vård var oundgäng- ligen påkallad. Härigenom ville han markera att en samlad bedömning av sjukdomsbilden skall göras. Sinnessjuklagstiftningskommittén, i det följande kallad kommittén, hade i sitt betänkande Mentalsjukvårdslag4 lämnat vissa synpunkter på frågan vid vilka tillstånd lagen borde vara tillämplig. Depar- tementschefen, som i huvudsak anslöt sig till vad kommittén anfört, under- strök emellertid att kommitténs uttalanden borde uppfattas bara som rekom- mendationer med hänsyn till att den psykiatriska vetenskapen var stadd i snabb utveckling och att någon fastlåsning vid vissa sjukdomsbeskrivningar inte syntes vare sig möjlig eller önskvärd.
Vad härefter gäller generalindikationens tillämpning på missbrukare jämställ- de kommittén, som skilde mellan alkoholmissbruk och alkoholism, alko- holismen med psykisk sjukdom. Speciella bestämmelser rörande intagning, Vård och behandling av alkoholister på mentalsjukhus ansågs därför inte erforderliga. Mentalsjukhusets behandlingsresurser borde enligt kommittén inte utnyttjas för avgiftning av personer som omhändertagits av polisen för fylleri. Den enkla avgiftande behandlingen vid sådana tillstånd fick, om den över huvud taget skulle anses vara en uppgift för sjukhusvården, utföras i anslutning till andra intoxikationsavdelningar. Kommittén under- strök kraftigt att intagning på mentalsjukhus av alkoholister och alkohol- missbrukare borde kunna ske endast om behov förelåg av den särskilda vård som lämnades på mentalsjukhus. I de fall där ett omhändertagande motiverades endast eller huvudsakligen av att det var nödvändigt att avhålla alkoholisten eller alkoholmissbrukaren från att dricka alkoholhaltiga drycker, borde mentalsjukhusens platser inte tas i anspråk.
Beroendet och behovet av ett läkemedel eller ett njutningsmedel hade liknande effekter inom personligheten som psykosen, förklarade kommittén. Den process som kallades för tillvänjning utgjorde ett främmande element i personligheten och hade en personlighetsförvandlande karaktär. Narko- manin kunde leda till en isolering av personligheten, som i vissa avancerade
4sou 1964140.
fall var lika allvarlig som den som åstadkoms av den schizofrena sjuk- domsprocessen. Att likställa narkomani med psykos erbjöd därför enligt kommittén inga svårigheter, inte heller att låta narkomani innefattas i be- greppet psykisk sjukdom.
I undantagsfall fanns sådana avvikelser i personligheten att diagnosen psykopati var berättigad och vederbörande kunde då tas in på mentalsjukhus även på den grunden. Vid blotta missbruket av narkotika däremot torde sjukdomen dock som regel inte vara sådan, att vård på mentalsjukhus kunde anses påkallad även mot vederbörandes vilja.
Särskilt från läkarhåll betonades under remissbehandlingen att alkohol- problemet var vida mer komplicerat än vad som framgick av kommitténs framställning. Sålunda var behandling av akut intoxikerade personer. fram- hölls det, oberoende av giftets art en uppgift för sjukvården, i en del fall mentalsjukvården. Tillståndet kunde i själva verket vara livshotande, vilket flera tragiska exempel från polisarresterna vittnar om. Sjukvården kunde här inte undandra sig sitt ansvar. Kommitténs uttalande att mentalsjukvård inte fick komma till stånd, om ett omhändertagande motiverades endast av att det var nödvändigt att avhålla vederbörande från att dricka sprit, var enligt kritikens mening dunkelt och stred mot den alltmer accepterade uppfattningen att alkoholism och alkoholmissbruk var väsentligen medi- cinska problem.
Departementschefen erinrade om att alkoholism och alkoholmissbruk av ålder varit föremål för sociala och moraliska värderingar som inte på samma sätt gjort sig gällande i fråga om de förut diskuterade sjukdoms- och ab- normtillstånden. Den medicinska vetenskapens utveckling hade emellertid allt klarare visat att alkoholism och alkoholmissbruk utgjorde mer eller mind- re uttalade sjukdomstillstånd. Forskningen hade samtidigt resulterat i att man fått fram bättre behandlingsmetoder. Dessa omständigheter jämte den nya synen på alkoholsjukdomarna torde verksamt ha bidragit till att allt fler alkoholister och alkoholmissbrukare sökte vård av eget initiativ. För psykiska sjukdomstillstånd som stod i samband med missbruk av alkohol borde enligt departementschefens mening — under samma förutsättningar som i fråga om övriga psykiska sjukdomar — sluten psykiatrisk vård kunna beredas även oavsett den sjukes önskan. Beträffande narkomani och narkotikamissbruk anförde departementsche-
fen att någon oenighet inte rått om att under begreppet psykisk sjukdom föll också tillstånd som sammanhängde med missbruk av narkotika, och att han anslöt sig till denna uppfattning. Han tillade att en strikt gräns- dragning mellan narkomani och narkotikamissbruk inte alltid torde vara möjlig och inte heller syntes nödvändig att göra i detta sammanhang.
För den medicinska specialindikationen /a)-indikationen/ föreslog kommit- tén som förutsättning för intagning på mentalsjukhus ”att vården kan beräk- nas medföra väsentlig förbättring i den sjukes tillstånd eller att underlåten vård kan befaras medföra allvarlig försämring däri”.
Med hänsyn till att ingrepp i den enskildes bestämmanderätt över sin person borde göras endast då vägande skäl kunde anföras härför, borde enligt kommitténs mening intagning mot den sjukes vilja av medicinska skäl kunna äga rum endast då det fanns anledning att tro att man med värden på sjukhuset skulle åstadkomma ett resultat som var att anse som
väsentligt, antingen vården avsåg att förbättra den sjuke eller hindra att han försämrades. För att söka närmare klargöra när detta var möjligt lämnade kommittén en redogörelse för vissa typiska sjukdomssituationer, vid vilka av medicinska skäl vård borde kunna beredas den sjuke även mot hans vilja.
I vissa fall av psykopati var det enligt kommittén inte möjligt att ens med långvarig vård åstadkomma någon mer avsevärd förbättring av ab- normtillståndet, t. ex. om ett avancerat missbruk av alkohol eller narkotika var för handen eller om en ogynnsam utveckling av narkomana tendenser, parasitism m. m. befordrades genom individens samhörighet med en viss skadlig miljö. Här var ofta de vårdresurser mentalsjukhusen förfogade över erforderliga för att förhindra en ytterligare allvarlig försämring. I sådana fall förelåg ett starkt behov av vård på mentalsjukhus och intagning borde därför kunna ske för att förhindra en allvarlig försämring av tillståndet.
Vid alkoholism samt vid narkomani och läkemedelsmissbruk kunde i vissa fall svåra förgiftningspsykoser utveckla sig. Vid alkoholism var sålunda delirium tremens i svåra fall en livsfarlig sjukdom och vid läkemedelsmiss- bruk kunde också förekomma deliriösa tillstånd med långvarig omtöckning. Genom behandling på mentalsjukhus kunde så gott som alltid förgiftnings- psykosen hävas. Intagning mot den sjukes vilja var således i dessa fall moti- verad av medicinska skäl. När det gällde narkomani kunde sjukhusvård utan undantag beräknas medföra väsentlig förbättring i den sjukes tillstånd. Ett kvarhållande efter själva avgiftningsproceduren var under lång tid be- rättigat för att förhindra en allvarlig försämring i tillståndet. I många fall av narkomani förelåg risk för att den sjuke skulle ta sitt eget liv.
Sammanfattningsvis kan den av kommittén förda diskussionen om miss- brukargrupperna sägas innebära följande.
Narkamani i medicinsk mening definierades som alla sjukdomstillstånd där ett psykologiskt eller somatiskt beroende eller behov av ett under kortare eller längre tid tillfört läkemedel eller njutningsmedel — dock ej alkohol — uppstått. Det fastslogs som klart att behandling av narkomaner i många fall måste ske på mentalsjukhus samt att intagning på mentalsjukhus med stöd av den föreslagna formuleringen kunde omfatta även narkomaner. Man konstaterade också att i alla fall av manifest narkomani kvarhållande under lång tid efter själva avgiftningen kunde vara berättigat för att hindra allvarlig försämring i tillståndet. Beträffande alkoholism konstaterades att intagning på mentalsjukhus mot alkoholistens vilja borde kunna äga rum om alko- holismen i det individuella fallet var en psykisk sjukdom, där vård på men- talsjukhus med hänsyn till sjukdomens art eller grad framstod som ound- gängligen nödvändig, medan om det förelåg alkoholbegär utan andra psy- kiska eller kroppsliga symtom eller förändringar, alkoholbegäret borde vara mycket påtagligt och för den sjuke oemotståndligt för att sådan intagning skulle komma till stånd. Det sjukliga alkoholbegäret, anförde kommittén, måste sålunda te sig som en svår psykisk sjukdom där alkoholismen in- filtrerade personligheten och dominerade denna på samma sätt som den psykotiska sjukdomsprocessen gjorde. Om alkoholismen lett till personlig- hetsförändringar av andra slag, t. ex. psykisk nivåsänkning som vid den kroniska alkoholismen, skulle dessa personlighetsförändringar vara svårar- tade och djupgripande. En allvarlig påverkan av omdömesförrnågan och
en djupgående brist på insikt om tillståndets natur och symtombildens allvar måste föreligga. Kommitténs övervägande, sades det vidare, innebar att alkoholismen jämställdes med psykisk sjukdom och att speciella bestäm- melser för den inte erfordrades. Kommittén underströk dock att intagning på mentalsjukhus borde kunna ske endast om behov förelåg av den särskilda vård som lämnades på sådant sjukhus.
Med kommitténs uppfattning att kronisk alkoholism och narkomani med djupgående personlighetsförändringar som följd var att hänföra till psykisk sjukdom fanns det inte någon anledning att i kommitténs lagförslag ta upp något särskilt stadgande om missbrukare. I enlighet härmed föreslogs den rent medicinska indikationen få den nyss citerade lydelsen.
Departementschefen godtog vad som åsyftades med nämnda indikation men tillfogade i förtydligande syfte såsom villkor för indikationens tillämp- ning att den sjuke saknade sjukdomsinsikt. Med detta tillägg fick a)-indika- tionen i ] å LSPV ursprungligen följande lydelse:” . . . uppenbarligen saknar sjukdomsinsikt till följd av sjukdomen och kan få sitt tillstånd avsevärt för- bättrat genom vården eller avsevärt försämrat om vården uteblir.”
År 1969 fick a)-indikationen ett tillägg som särskilt tar sikte på nar- kotikamissbrukare. I sin nuvarande form lyder a)-indikationen såsom redan nämnts: ”. . . dels till följd av sjukdomen saknar sjukdomsinsikt eller til/följd av beroende av narkotiska medel uppenbarligen är ur stånd att rätt bedöma sitt behov av vård, dels kan få sitt tillstånd avsevärt förbättrat genom vården eller avsevärt försämrat om vården uteblir." Tillägget tillkom på begäran av socialstyrelsen som bl. a. anförde:
I princip synes det styrelsen önskvärt att lagens karaktär av medicinsk vårdlag behålls och att möjligheterna att bereda vård utan patientens samtycke inte ökas. Särskild uppmärksamhet förtjänar den s. k. medicinska specialindikationen. Den sjuke befinner sig här i ett läge, som företer de största överensstämmelserna med den somatiskt sjukes. I princip bör det ankomma på patienten själv att avgöra om han vill underkasta sig den värd, som kan förbättra hans sjukdomstillstånd eller hindra att det förvärras. Som grund för ingripande i patientens fria vilja i detta fall erkänner lagen endast den omständigheten att själva sjukdomen medför att sjukdomsinsikt saknas. Härvid underförstä enligt styrelsen att den bristande sjukdomsinsikten gör patienten oförmögen att själv bedöma sitt vårdbehov. Såsom framgår av förarbetena till 1966 års lag medger dess bestämmelser beredande av sluten psykiatrisk vård utan patientens samtycke i fall av narkotikamissbruk som tar sig uttryck som psykisk sjukdom. Svårigheter vid tillämpningen synes enligt sty- relsen uppstå främst i fråga om vårdtidens längd. Vård mot patientens vilja får enligt lagen beredas endast så länge förutsättningar för intagning med stöd av lagen alltjämt föreligger. Är så inte fallet skall patienten skrivas ut, om han begär det. I många fall av narkotikamissbruk synes efter en tämligen kort tids psykiatrisk vård patienten komma i ett förhållandevis gott psykiskt tillstånd och sjukdomsinsikt inträda. Fortsatt avhållsamhet från narkotika är dock nödvändig, om narkotikamissbruket skall kunna övervinnas. Vid utskrivning på ett tidigt stadium föreligger stor risk för återfall. Om rätt att bli utskriven från psykiatrisk vård inträder på denna tidiga tidpunkt, är det inte ovanligt att dragningen till de narkotiska medlen är så stark att patienten utnyttjar sin rätt att avbryta vården just för att bli i tillfälle att återuppta missbruket.
I dessa fall innefattar patientens tillstånd enligt styrelsens mening inte en bristande sjukdomsinsikt i trängre mening men en brist på förmåga hos patienten att bedöma sitt behov av vård. Den sjuke är medveten om sitt tillstånd men han väljer att förbli i detta. Den nuvarande medicinska specialindikationen bygger på att sjukdomen för—
hindrar en riktig bedömning av vårdbehovet från den sjukes sida. Han har alltså i realiteten inte samma fria val som den somatiskt sjuke. Ett ingripande oavsett den sjukes samtycke är därför påkallat för att han inte skall gå miste om den vård, som han själv skulle ha kunnat ta initiativ till, om han varit i stånd att riktigt bedöma sitt vårdbehov. Läget är snarlikt i förevarande fall av narkotikamissbruk. Narkoti— kaberoendet medför samma resultat som den bristande sjukdomsinsikten, nämligen oförmåga att själv rätt bedöma behovet av psykiatrisk vård, vilket skulle kunna be- tecknas som en bristande sjukdomsinsikt i vidsträckt bemärkelse. Styrelsen anser att lagtextens innebörd på denna punkt bör klarläggas. Ändringen bör enligt styrelsens mening utformas så att vid den medicinska specialindikationen med bristande sjuk- domsinsikt till följd av sjukdomen jämställs den sjukes oförmåga till följd av missbruk av beroendeframkallande medel att bedöma sitt behov av vård.
Styrelsen tillfogade att uttrycket ”beroendeframkallande medel” syntes innefatta alkohol. Att det föreslagna tillägget kunde komma till användning också i fråga om alkoholmissbrukare borde inte behöva inge betänkligheter.
Efter remissbehandling av framställningen anförde departementschefen bl. a.
Jag vill understryka att en strävan givetvis bör vara att de narkotikamissbrukare som är i behov av psykiatrisk vård söker vården frivilligt. Först när alla ansträngningar att komma fram till vård på denna väg misslyckats kan det komma i fråga att överväga tvångsingripanden.
Frågan i vilken utsträckning 1966 års lag är tillämplig på narkotikamissbrukare har berörts i prop. 1968:7. Där hänvisade jag till narkomanvårdskommitténs uttalande att lagen erbjuder tillräckliga möjligheter att på sjukhus med tvång ta in och hålla kvar sådana missbrukare för vilka vård på sjukhus är oundgängligen påkallad. Jag erinrade om att det stora flertalet remissinstanser delat denna uppfattning och anslöt mig för egen del till densamma. Jag framhöll emellertid att det fick ankomma på socialstyrelsen att uppmärksamt följa utvecklingen och komma in med de förslag som kunde föranledas av erfarenheterna.
Erfarenheterna visar att det alltjämt på många håll råder oklarhet om i vilken ut- sträckning lagens bestämmelser är tillämpliga på narkotikamissbrukare. Socialstyrel- sens framställning får ses mot bakgrunden härav och av att narkotikamissbruket numera fått en större utbredning än det hade vid tillkomsten av 1966 års lag. So- cialstyrelsen har ansett att ett förtydligande av 1966 års lag är påkallat för att undanröja den oklarhet som råder. Styrelsen föreslår att ändringen utformas som ett förtydligande av den medicinska specialindikationen i l åa). Med bristande sjukdomsinsikt bör enligt socialstyrelsen jämställas den sjukes oförmåga till följd av missbruk av be- roendeframkallande medel att bedöma sitt behov av vård.
De flesta remissinstansema anser liksom socialstyrelsen att 1966 års lag behöver ändras med hänsyn till den rådande osäkerheten, även om delade meningar gör sig gällande om hur en ändring bör utformas.
Jag är medveten om att den nuvarande lagens ordalydelse sett i relation till den allmänna restriktivitet som kommit till uttryck i förarbetena till 1966 års lag kan ge upphov till viss tveksamhet i vilken utsträckning lagen ger möjlighet att ta hand om narkotikamissbrukare. Narkotikaproblemet framstår också i en annan belysning nu än vid tiden för lagens tillkomst. Att, som några remissinstanser anfört, undanröja tveksamheten i administrativ väg är inte möjligt eller lämpligt. Det bör i stället ske genom lagändring. - - —
Av socialstyrelsens framställning framgår att det främst är vid tillämpningen på narkotikamissbrukare av den s. k. medicinska specialindikationen under a) som tvek- samhet uppstått. Majoriteten av de remissinstanser som uttalat sig till förmån för att 1966 års lag kompletteras med avseende på vården av narkotikamissbrukare är
1—
av den uppfattningen att detta bör ske genom ett tillägg till den nämnda medicinska specialindikationen.
Från en del håll har framförts att en ändring av den medicinska specialindikationen skulle bli verkningslös så länge den allmänna indikationen alltid måste vara uppfylld för att tvångsintagning skall kunna ske. Detta utesluter dock inte att en ändring beträffande specialindikationerna får betydelse i de fall där väl den allmänna indi- kationen är uppfylld men förutsättningar inte anses föreligga att tillämpa någon spe- cialindikation. Samtidigt vill jag framhålla att jag anser det väsentligt att 1966 års lag får behålla karaktären av medicinsk vårdlag. Intagning eller kvarhållande bör inte kunna ske om patientens tillstånd inte kan betecknas som psykisk sjukdom. vars art och grad gör sluten psykiatrisk vård oundgängligen påkallad.
Vid tillkomsten av 1966 års lag framhölls i prop. 1966:53 (sid. 159) att de uttalanden som gjordes beträffande frågan vid vilka sjukdomstillstånd intagning skulle kunna äga rum borde uppfattas endast som rekommendationer. Jag framhöll att någon fast- låsning vid vissa sjukdomsbeskrivningar inte synes möjlig eller önskvärd och att man inte heller bör låsa fast positionerna när det gäller att avgöra när sluten psykiatrisk vård skall vara oundgängligen påkallad.
Vi har numera fått ökade kunskaper om det svåra beroende många narkotika- missbrukare drabbas av och vikten av att de blir omhändertagna för vård på ett tillräckligt tidigt skede liksom av att en tillräckligt lång vårdtid säkerställs. Vi har också fått ökade erfarenheter av svårigheterna att få narkotikamissbrukare att i till- räcklig omfattning frivilligt söka vård. De saknar ofta insikt om behovet och värdet av vård. I likhet med socialstyrelsen och ett flertal remissinstanser anser jag att änd- ringen bör utformas som ett tillägg till den medicinska specialindikationen under a).
Rörande den närmare utformningen av lagändringen vill jag framhålla följande. Ändringen bör begränsas till att avse endast beroende av narkotiska medel. Med narkotiska medel bör i detta sammanhang förstås alla medel utom alkohol som enligt vetenskap och beprövad erfarenhet har förmåga att framkalla beroende hos människan. Det bör inte i detta sammanhang skapas ökade möjligheter att med tvång ta in al- koholmissbrukare för psykiatrisk vård.
32.2.3. Bestämmelser inom rättsvårdens/ kriminalvårdens område
För missbrukare som begår brott träder rättsvårdens/kriminalvårdens all- männa regler om lagföring, påföljder och behandling i tillämpning. En myc- ket stor andel av kriminalvårdens anstalts- och frivårdsklientel är sålunda missbrukare av alkohol och/eller narkotiska preparat. Bland de i brottsbalken upptagna påföljderna som har särskild aktualitet för missbrukargrupperna kan nämnas överlämnande till vård enligt BvL (BrB 31:1) och till vård enligt NvL (BrB 3lz2). Hit kan också räknas överlämnade till sluten psykiatrisk vård (BrB 31 :3) resp. till öppen psykiatrisk vård (BrB 31 :4), sistnämnda påföljd dock sällan använd.
Inledningsvis erinrades om att BvL:s regler om bamavårdsnämnds in- gripanden m.m. mot bl. a. missbrukare av beroendeframkallande medel är tillämpliga också på åldersgrupperna närmast över 18 år. Om den som sålunda kan bli föremål för vård enligt BvL har begått brott, får enligt BrB 31 :] rätten överlämna åt barnavårdsnämnd eller styrelse för ungdomsvårds— skola att föranstalta om erforderlig vård, sedan yttrande inhämtats från nämnden resp. styrelsen. Det bör också uppmärksammas att bestämmelsen kommit att omfatta unga lagöverträdare med påtagliga psykiska störningar.
För tillämpningen av NvL:s bestämmelser om övervakning och tvångs- intagning på vårdanstalt för alkoholmissbrukare har inte uppställts någon åldersgräns. Kan den som begått brott bli föremål för vård enligt NvL genom övervakning eller tvångsintagning får rätten överlämna åt nykterhetsnämnd eller anstaltsstyrelse att föranstalta om erforderlig sådan vård, sedan yttrande inhämtats. Endast om det finns särskilda skäl får emellertid sådant över- lämnande ske när fängelse i mer än 6 månader kan följa på brottet (BrB 31.2). Om överlämnade för vård enligt social vårdlagstiftning se vidare under 31.3.5.
Indikationerna för sluten psykiatrisk vård enligt LSPV gör, som utvecklats i föregående avsnitt, denna lag tillämplig på såväl alkohol- som narkoti- kamissbrukare under vissa förutsättningar. Om brott begåtts av den som enligt vad som framgår av föreskriven medicinsk utredning kan beredas vård med stöd av LSPV får rätten, om den finner behov av sådan vård föreligga, förordna att han skall överlämnas till sluten psykiatrisk vård. Har gärningen inte begåtts under inflytande av sinnessjukdom, sinnesslöhet eller annan själslig abnormitet av så djupgående natur att den måste anses jäm- ställd med sinnessjukdom, får dock sådant förordnande meddelas endast om det finns särskilda skäl (BrB 31.3).
32.2.4. Bestämmelser till skydd för allmän ordning och säkerhet m. m.
Till skydd för allmän ordning och säkerhet finns möjlighet att ingripa mot vuxna missbrukare med tvångsintagning i arbetsanstalt jämlikt lagen (l964z450) om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet. Lagen behandlas när- mare i kap. 50. I samma syfte har polismyndighet/ enskild polisman i särskil- da författningar, bl. a. lagen (1973:558) om tillfälligt omhändertagande (LTO), tillagts befogenhet att göra tillfälliga omhändertaganden, en befogenhet som utnyttjas bl. a. i fråga om missbrukare.5 Att polisen har liknande uppgifter en- ligt BvL, NvL och LSPV framgår av redogörelsen för dessa lagar (se avsnitt 32.2.1 och 2). I övrigt må i dessa delar hänvisas till framställningen i kap. 31. Fylleri är som nämnts numera avkriminaliserat sedan straffbestämmelsen i BrB 16:15 upphört att gälla fr. o. m. den 1 januari 1977. Vissa bestämmelser ges i stället i lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m. m. (LOB), som trätt i kraft nämnda dag (SFS l976z906). Den som på allmän plats, utom- eller inomhus, anträffas berusad av al- koholhaltiga drycker eller annat berusningsmedel får tas om hand av po- lisman, om han till följd av berusningen är ur stånd att ta vård om sig eller annars utgör en fara för sig själv eller annan. Det sagda skall också gälla om den berusade anträffas i port, trappuppgång eller liknande utrymme eller annars inom område som gränsar till allmän plats och omständigheterna ger vid handen att han uppehåller sig där endast tillfälligtvis. Det skall tillses att åtgärden inte orsakar den omhändertagne större olägenhet än som är oundviklig med hänsyn till åtgärdens syfte eller väcker onödig uppmärk- samhet (1 o. 2 åå). Om det behövs med hänsyn till den omhändertagnes tillstånd skall han så snart som möjligt underkastas läkarundersökning. Skall han inte efter 5Beträffande LTO se läkarundersökning föras till sjukhus eller kvarstanna där, får han hållas kvar närmare kap, 30_
hos polisen om annan vård inte kan beredas honom. I så fall skall han fortlöpande underkastas tillsyn och om hans tillstånd ger anledning till det skall han snarast föras till sjukhus eller läkare tillkallas (3, 4, 6 åå).
Den omhändertagne skall förhöras och underrättas om anledningen till omhändertagandet. Om han behöver hjälp och stöd från samhällets sida skall polisen ge råd och upplysningar samt, i den mån det lämpligen kan ske, samråda med annat samhällsorgan som har till uppgift att tillgodose sådant behov (7å första stycket).
Den omhändertagne skall friges så snart det finnes kunna ske utan men för honom själv och det inte längre föreligger anledning till omhänder- tagande. Frigivandet skall alltid äga rum senast inom åtta timmar efter omhändertagandet, om det ej uppenbarligen är förenligt med hans eget in- tresse att han får stanna kvar kortare tid därutöver (7å andra stycket).
1976 års lag skall tillämpas även i fall då förutsättningar för omhänder- tagande skulle ha förelegat också enligt 3å LTO (9 å). Men tillämpnings- området för 1976 års lag är som framgått mer begränsat. En berusad som uppträder störande men inte är ur stånd att ta vård om sig eller inte utgör en fara kan inte tas om hand med stöd av sistnämnda lag utan frågan om hans omhändertagande får bedömas enligt LTO.
32.3. Överväganden i principbetänkandet
SU framhöll i principbetänkandet att det för samhällets vård- och behand- lingsinsatser såväl för barn och ungdom som för vuxna måste vara grund- läggande att insatserna präglades av en erbjudande attityd samt respekt för den enskildes integritet. Den enskilde skulle i ett förtroendefullt sam- arbete med samhällets företrädare kunna få stöd och hjälp eller annat bistånd. Samhällets insatser inom vård- och behandlingsarbetet borde utmärkas av frivillighet och ömsesidigt ansvarstagande.
Utredningen anförde vidare att samhällets skyldighet att värna om barns och ungdoms liv, hälsa och utveckling hade varit bestämmande för dess rätt att vidta vårdåtgärd utan den enskildes samtycke beträffande barn och ungdom. Ur de av utredningen gjorda övervägandena framträdde ett ut- präglat skydds- och trygghetsintresse. På samma grunder kunde åtgärder vara erforderliga för att tillgodose de vuxnas behov av trygghet.
Av det övergripande målet trygghet följde således att det måste vara samhällets uppgift att skydda den som av olika skäl inte förmådde styra eller överblicka konsekvenserna av sitt handlande. Samhället kunde inte utan att ingripa åse hur den enskilde på grund av psykisk sjukdom eller annat förhållande som begränsade hans möjligheter att bedöma följderna av sitt handlande vidtog åtgärder som kunde leda till förödande konse- kvenser för honom.
Det var bl. a. mot nu angiven bakgrund som utredningen i principbe- tänkandet tog upp frågan om samhällets ansvar för den som på grund av långtgående missbruk av alkohol, narkotika eller andra därmed jämförliga preparat var i trängande behov av vård.
Utredningens överväganden hade nära samband med frågan om det ytter- sta vårdansvaret. För att skapa garantier för att den enskilde fick det stöd
och den hjälp som i varje särskilt fall var erforderliga var det enligt ut- redningen nödvändigt att ett organ i samhället — kommunen genom 50- cialnämnden — hade ett yttersta ansvar för att den enskildes hjälpbehov blev tillgodosett. Det borde således åligga socialnämnden att anvisa eller förmedla stöd- och hjälpåtgärder som tillhandahölls av samhällets olika organ samt att — om ett individuellt hjälpbehov därigenom inte kunde tillgodoses — tillhandahålla därutöver erforderliga insatser för att den enskilde skulle kunna beredas sådana levnadsförhållanden som svarade mot de uppställda målen.
Missbruk av alkohol eller narkotika kunde leda till situationer då det inte minst av humanitära skäl kunde framstå som nödvändigt att ingripa till den vårdbehövandes skydd och hjälp. I sådana situationer följde i kraft av ett för socialvården angivet yttersta ansvar en skyldighet för socialnämn- den att vara verksam för att den enskilde bereddes den erforderliga vården.
Enligt SU borde således samhället ha möjlighet att även utan ett fö- regående samtycke bereda erforderlig vård åt dem som till följd av ett långt- gående missbruk var i behov av samhällets insatser, och det borde åvila socialnämnden att medverka till att den enskilde fick denna vård.
Utredningen ställdes därvid inför frågan om samhället — utöver den rätt som inrymdes under LSPV — borde ha befogenhet att vidta vårdåtgärder utan den enskildes samtycke.
Vid omfattande missbruk av beroendeframkallande medel förelåg ofta samtidigt såväl sociala som medicinska vårdbehov. Den vårdbehövandes psykiska tillstånd kunde — åtminstone i vissa skeden — vara sådant att LSPV var tillämplig. De sociala vårdbehoven kunde emellertid på lång sikt vara dominerande. Trängande behov av sociala insatser kunde föreligga utan att situationen var sådan att ingripande kunde ske med stöd av LSPV. Enligt utredningen måste socialvården ha huvudansvaret för de insatser som ett missbruk av beroendeframkallande medel aktualiserade. lngripande med stöd av sjukvårdslagstiftningen borde ske enbart för att tillgodose ett medicinskt vårdbehov. För att den enskildes behov av vård skulle kunna tillgodoses borde emellertid möjligheter till tvångsingripande finnas även inom den sociala vårdlagstiftningen.
Enligt SU:s förslag i principbetänkandet borde således samhället inom den socialvårdande verksamheten ha möjlighet att under särskilt angivna förutsättningar tillgodose ett föreliggande vårdbehov utan den enskildes samtycke. Skäl härtill borde enligt förslaget anses föreligga när den enskilde till följd av missbruk av alkohol, narkotika eller därmed jämställt tekniskt preparat var i trängande behov av vård. Det skulle vidare kunna antas att han till följd av missbruket var ur stånd att själv bedöma sitt vårdbehov. I sådana fall borde samhället — om utebliven vård kunde antas medföra allvarlig fara för hans liv eller hälsa eller annars leda till allvarliga sociala skadeverkningar för honom själv — få besluta om ett tidsbegränsat om- händertagande. Syftet med ingripandet borde alltså enligt SU begränsas till att avse hänsyn enbart till missbrukaren själv, medan skyddet av annan är ett samhällsintresse som måste tillgodoses i andra former. Att i en ny socialvårdslagstiftning behålla rekvisit som primärt syftar till att skydda an- nan persons liv eller hälsa skulle innebära ett väsentligt avsteg från SU:s principiella syn på tvångsbestämmelsernas funktion inom socialvården.
Bestämmelser om övervakning och lydnadsföreskrifter borde inte tas upp i en ny vårdlag. Skäl talade däremot för att kontaktman skulle kunna utses på frivillig grund också vad gällde vuxna, i likhet med vad SU föreslog i fråga om barn och ungdom.
I principbetänkandet framhölls att utredningen endast sökt belysa vilka överväganden som borde ligga till grund för samhällets rätt att inom so- cialvården ingripa utan vårdbehövandes samtycke, medan en närmare ut- formning av erforderliga bestämmelser avsågs skola göras i kommande lag- förslag.
Principbetänkandets förslag till bestämmelser om förfarandet rn. m. vid tvångsmässiga ingripanden har redan behandlats i avd. III. Redovisningen där är emellertid uppdelad på de olika avsnitt där SU nu tar slutlig ställning till de olika frågorna vad beträffar vården av underåriga. Här lämnas därför ett kortfattat sammanhållet referat.
Beslut om omhändertagande borde fattas av länsrätt, medan socialvårds- organen skulle svara för utredning, anhängiggörande och verkställighet. I brådskande fall borde ordförande i social nämnd eller särskilt utsedd förtro- endeman inom nämnden kunna fatta interimistiska beslut, som borde under- ställas länsrätten inom fyra dagar.
Ärende om omhändertagande skulle enligt utredningens förslag anhäng- iggöras hos länsrätten genom ansökan av social nämnd. Vid ansökan skulle fogas utredning och behandlingsplan. Länsrätten skulle utan dröjsmål ta upp målet till muntlig förhandling. Därvid skulle klienten eller dennes ställ- företrädare samt ombud eller biträde vara närvarande. Även företrädare för socialvården borde närvara. Den övriga sakkunskap som erfordrades för ärendets avgörande skulle också vara representerad.
Beslut om omhändertagande skulle inte avse längre tid än högst tre må- nader. I flertalet fall förutsattes att omhändertagandet blev mer kortvarigt (omkring en månad). Hade behandlingen inte påbörjats inom 30 dagar från beslutsdagen borde beslutet vara förfallet.
Om det vid tiden för omhändertagandets upphörande fanns behov av ytterligare vårdåtgärder och enighet inte kunde nås mellan den vårdbehö- vande och företrädarna för socialvården rörande formerna för vården, borde nytt omhändertagande inte få ske om inte länsrätten — efter ny utredning av nämnden och efter ansökan av denna — ånyo prövade att förutsättningar för ett sådant ingripande förelåg.
Nämnden skulle se till att beslut om omhändertagande inte tillämpades under längre tid än som var nödvändigt. Nämnden borde få besluta om placering i lämplig miljö. Upphörde behovet av tvångsmässig vård skulle nämnden upphäva omhändertagandet och omedelbart anmäla detta till länsrätten.
Fastställde länsrätten interimistiskt beslut skulle länsrätten förelägga nämnden att senast inom 14 dagar komma in med plan för fortsatt be- handling. Kom inte sådan behandlingsplan inom denna tid skulle omhän- dertagandet omedelbart upphöra. Efter särskild framställning borde tiden kunna förlängas till högst fyra veckor.6
6 I reservation till principbetänkandet förordade ledamoten Ingegerd Troedsson bl. a. att möjlighet borde finnas kvar att utse övervakare och meddela föreskrifter, att tvångs-
När det gällde den institutionella vården och behandlingen av de om- händertagna är att märka att utredningen föreslog en förändrad struktur för socialvårdens institutioner över huvud. Den skulle bättre anpassas efter de behov som fanns och skulle ha tillgång till differentierade behandlings- resurser. Institutionernas insatser borde främst gälla mer krisartade situa- tioner som inte kunde klaras utan en tids bortovaro från hemmet och hem- miljön. Bland de av utredningen redovisade klientbehov som kunde kräva institutionsresurser kan i detta sammanhang nämnas behovet av krisbe- handling (bl. a. för vuxna missbrukare i akuta krissituationer av destruktiv karaktär), av vård i skyddad miljö (för vuxna — oftast äldre — gravt alkohol- eller narkotikaskadade och socialt utslagna människor i behov av insatser från såväl socialvård som sjukvård och arbetsvård) och av inackordering (för klienter med svårlösta arbets- och bostadsproblem, ofta förenade med missbruk av alkohol och/eller narkotika, i behov av kollektivt boende som övergång till en mer öppen och självständig boendeform). Utredningen gav exempel på typinstitutioner lämpliga att tillgodose bl. a. dessa klientbehov.
Medan enligt SU vård- och kostnadsansvaret för klienten även inom den institutionella socialvårdsverksamheten borde ligga på kommunerna, måste det direkta behandlingsansvaret finnas hos den som hade ansvaret för verk- samheten vid institutionen.
När det gällde det 5. k. resursansvaret, dvs. ansvaret för att planera, an- ordna och driva institutioner och att administrativt tillhandahålla därtill knutna resurser, ansåg utredningen att detta ansvar i praktiken måste delas mellan kommuner och landsting. Generella och för hela riket gällande be- stämmelser om förläggningen av vissa resurser till särskild huvudman borde dock inte komma i fråga. Utredningen angav vägar att — med i huvudsak bibehållen frihet för kommunerna att bygga upp egna resurser för samtliga behovstyper — garantera landstingets medverkan i erforderlig omfattning.
Principbetänkandets förslag vad beträffar institutionsstruktur och huvud- mannaskapsfrågor har närmare redovisats under 10.3 ovan.
åtgärd borde kunna ifrågakomma även till skydd för den vuxne missbrukarens om- givning, att beslut om omhändertagande skulle kunna avse längre tid än tre månader, att i särskilda fall förlängning av vårdtiden skulle kunna ske utan avbrott i vården samt att i fråga om beslutande organ SU bort framlägga ett alternativt förslag enligt vilket beslut om omhändertagande i vissa fall skulle kunna fattas av sociala nämnden.
Till betänkandet fogades vidare särskilda yttranden. Ledamoten Daniel Wiklund ansåg bl. a. att beslut om fortsatt omhändertagande utöver tre månader inte borde fordra en i former och innehåll helt ny process inför länsrätten. Han var tveksam om lämpligheten av att ordförande m. m. i social nämnd skulle få fatta interimistiska beslut om omhändertagande och ifrågasatte om inte även detta skulle kunna vara en uppgift för länsrätten.
Experterna Bengt Hedlén, Paul Lindblom och Alvar Nelson tog avstånd från för- slaget att med stöd av social lagstiftning behålla och i vissa fall vidga bestämmelserna om tvångsmässiga omhändertaganden av vuxna missbrukare av beroendeframkal- lande medel. Nelson ville dock att behovet av tvång beträffande unga myndiga ytter- ligare utreddes.
32.4. Remissyttranden 32.4.1 Allmänt om SU:s]örs/ag
Av de drygt 300 remissinstanser som yttrat sig i fråga om tvångsmässiga åtgärder mot vuxna missbrukare av beroendeframkallande medel har cirka två tredjedelar eller drygt 200 tillstyrkt eller lämnat utan erinran utredningens förslag om att möjlighet till omhändertagande av sådana personer utan deras samtycke skall finnas i framtiden och regleras i den sociala vårdlagstift- ningen. Hit hör flertalet statliga verk och utredningar, en stor majoritet bland länsstyrelserna, landstings- och kommunförbunden, hälften av lands- tingen samt något mindre än tre fjärdedelar av kommunerna. Bland de cirka 50 politiska, fackliga och frivilliga organisationer som yttrat sig ställer sig däremot närmare två tredjedelar negativa (bl. a. socialdemokratiska kvin- noförbundet, broderskapsrörelsen, SSU, CUF och FPU samt TCO, SKTF och SSR) eller önskar fortsatt utredning (bl. a. LO och läkarförbundet). Till de positiva hör folkpartiets kvinnoförbund, moderata kvinnoförbundet, MUF, PRO samt vissa religiösa och nykterhetsvårdande organisationer.
I de flesta remissvaren behandlar man liksom SU missbrukare av be- roendeframkallande medel som en enhetlig grupp. Vissa instanser anser emellertid att skilda synpunkter bör läggas på alkohol- resp. narkotikamiss- brukare och att detta kan leda till olika lösningar beträffande tvångsfrågan. Sålunda tillstyrker t. ex. socialstyrelsen (majoriteten), kriminalvårdsstyrelsen och HCK utredningens förslag i fråga om alkoholmissbrukama men avvisar tanken på att införa möjlighet till tvångsingripande också mot narkotikamiss- brukare.
Av de remissinstanser som i huvudsak ställt sig positiva till utredningens förslag har ungefär hälften velat gå längre än utredningen i fråga om grun- derna för ingripande och ansett att omhändertagande bör få ske också till skydd för annan persons, främst närståendes, liv och hälsa, eller ställer sig i vart fall tveksamma till utredningens förslag i denna del. Till denna grupp hör bl. a. RÅ, BRÅ, Svea hovrätt, kammarrättema, åtalsrättskommittén, majo- riteten av länsstyrelserna samt kommunförbundet.
De remissinstanser som avstyrker tvångsåtgärder mot vuxna inom so- cialvårdslagstiftningen framhåller allmänt att tvångsmöjligheterna enligt LSPV bör vara tillräckliga i fråga om både alkohol- och narkotikamissbru- karna. I vissa svar förordas dock en översyn av denna lag, särskilt för att stärka rättssäkerheten i förfarandet. En del remissinstanser har mer ingående diskuterat tillämpligheten av LSPV när det gäller missbrukargrupperna. De- ras yttranden redovisas i avsnitt 32.4.2.
Vissa remissinstanser har som nämnts ansett sig inte kunna ta ställning till frågan om tvång mot vuxna missbrukare utan ytterligare utredning. Några av dessa efterlyser en mer övergripande utredning om samhällets behov av tvångsåtgärder och dessas fördelning mellan olika samhällsorgan resp. om konsekvenserna av att allt tvång utmönstras ur socialvårdslagstift- ningen. Som exempel återges här följande avsnitt ur BRÅ:s yttrande.
Debatten om tvångsingripande i vårdärenden ger vid handen att vare sig social- vården, sjukvården (psykiatrin) eller kriminalvården tycks vilja befatta sig med tvångs- åtgärder. Man kan dock inte förneka att det i vissa fall finns behov av sådana. En ut-
redning som övergripande tar upp behovet av tvångsåtgärder och hur de bör fördelas på socialvård, sjukvård och kriminalvård resp. andra myndigheter vore här på sin plats. Det kan enligt BRÅ inte vara riktigt att frågan om tvångsingripande skall diskuteras enbart från socialvårdens utgångspunkter. Till grund för diskussionen bör i stället läg- gas en helhetssyn på samhällets vårdinsatser och den tidigare förordade grundläggande analysen av begreppen tvång och frivillighet.
BRÅ anser sålunda att hela frågan om tvångsmässig vård och behandling inom olika berörda samhällssektorer bör bli föremål för särskild utredning. I detta sam- manhang bör frågorna om behovet av lagstiftning och ansvarsfördelningen mellan berörda organ prövas.
Förslaget att avskaffa övervakningsinstitutet och ersätta övervakarna med frivilliga kontaktmän tillstyrks av mellan 75 och 80 % av de instanser som i övrigt godtar tvångsingripanden mot vuxna missbrukare. De tveksamma eller kritiska önskar att kontaktman skall kunna förordnas utan den enskildes samtycke som en mellanform mellan frivilliga insatser och tvångsomhän- dertaganden.
Förslaget att länsrätt skall vara beslutsmyndighet i fråga om eventuella tvångsåtgärder inom socialvården, med den sociala nämnden som utredande, initierande och verkställande organ, har vunnit allmän anslutning när det gäller de vuxna missbrukarna.
Flertalet remissinstanser godtar vad utredningen föreslagit i fråga om in- terimistiska beslut. I vissa yttranden förordas dock att också sådana beslut skall fattas av länsrätten eller av jourhavande tjänsteman hos denna.
Förslaget att beslut om omhändertagande inte skall avse längre tid än tre månader tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Relativt många anser emellertid att en tremånaderstid är för kort och förordar en maximitid om 6—12 månader eller ingen tidsbegränsning, eftersom be- hovet och resultatet av behandlingen bör vara avgörande för omhänder- tagandets varaktighet.
Även andra av SU föreslagna tidsfrister anses i vissa yttranden vara för korta. Vidare anförs i några fall avvikande mening i fråga om förlängning av vårdtid och om handläggningen i länsrätt m.m.
Vad beträffar remissinstansernas inställning till SU:s förslag om beslu- tande organ, tidsfrister m. m. hänvisas i övrigt till redogörelsen i avsnitten 23.4.3, 25.6.3 och 27.1.3.
När det gäller den institutionella vården av missbrukare har cirka tre fjärdedelar av de remissinstanser som yttrat sig i denna del ställt sig allmänt positiva till SU:s förslag om ändrad institutionsstruktur. Bland dem som uttalat sig om huvudmannaskapet för institutionerna har i fråga om re- sursansvaret en klar majoritet ställt sig bakom alternativet att landstinget åläggs ansvaret för att skapa och tillhandahålla de institutionella resurserna i den mån kommun eller annan inte drar försorg om det.
32.4.2. Särskilt om tillämpligheten av LSPV
Av redogörelsen under 32.4.1 framgår att de drygt 100 remissinstanser som avstyrker tvångsåtgärder mot vuxna inom socialvårdlagstiftningen allmänt anser att LSPV:s tvångsmöjligheter bör vara tillräckliga i fråga om både al- kohol- och narkotikamissbrukarna.
Till de remissinstanser som mer ingående diskuterat tillämpligheten av LSPV hör framför allt socialstyrelsen, TCO och SKTF.
I fråga om narkotikamissbrukarna yttrar socialstyrelsen bl.a., efter att ha erinrat om att vuxna missbrukare nu tvångsomhändertas enligt LSPV och att ett betydande antal missbrukare får kriminalvård (på anstalt eller inom frivård):
Frågan om en utvidgning av nykterhetsvårdslagen till att omfatta även missbrukare av narkotiska preparat har varit föremål för diskussion vid flera tillfällen under senare år.
Narkomanvårdskommittén uttalade i ett delbetänkande 1967 (SOU 1967:25) att LSPV erbjöd ”tillräckliga möjligheter att på sjukhus med tvång intaga och kvarhålla sådana missbrukare för vilka vård å sjukhus är oundgängligen påkallad”. Kommittén bedömde inte en utvidgning av nykterhetsvårdslagen till att omfatta även denna missbrukargrupp vara erforderlig.
Detta ställningstagande upprepades i kommitténs slutbetänkande (SOU 1969:52). Riksdagen har vid flera tillfällen under senare år intagit samma ståndpunkt vad avser frågan om möjligheterna till tvångsmässigt anordnad vård av narkotikamiss- brukare inom socialvården.
Frågan berördes bl. a. vid 1972 års vårriksdag. I sitt av riksdagen godtagna be- tänkande nr 21, 1972, konstaterade riksdagens socialutskott bl. a. att
”statsmakterna under stor enighet — genom regler i barnavårdslagen och lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall — skapat en ram inom vilken man kan göra de tvångsingripanden som behövs. Utskottet kan därför inte biträda de nu väckta förslagen om att vidga de legala möjligheterna till tvångsomhänder- tagande av narkotikamissbrukare”.
Frågan om tvångsingripande mot narkotikamissbrukare diskuterades vidare i den av 505 styrelse i januari 1973 godtagna skriften ”Behandling av narkotikamissbru- kare”. I skriften redovisades intervjuer och en skriftlig enkät med ett 50-tal läkare, psykologer och socialarbetare inom narkomanvården. Enkäten och intervjuerna nådde ut till praktiskt taget alla de vårdenheter som 1972 var speciellt inriktade på behandling av narkotikamissbrukare. Så gott som undantagslöst ansåg de tillfrågade behandlarna att nuvarande tvångsinstrument utanför kriminalvården (LSPV, BvL) var tillräckliga för vården av narkotikamissbrukare.
I sina rekommendationer för narkomanvården anslöt sig 805 i ”Behandling av narkotikamissbrukare” till uppfattningen att utvidgade möjligheter till tvångsingri- panden mot narkotikamissbrukare inte är erforderliga.
Efter att ha erinrat om sin skrivelse till Kungl. Maj:t år 1969 och den därav föranledda ändringen av a)-indikationen i 1 å LSPV uttalar styrelsen att efter detta förtydligande av lagen någon tvekan inte har framkommit om de legala möjligheterna att tillämpa denna vare sig när det gäller intagning eller kvarhållande. Styrelsen framhåller emellertid att det i olika samman- hang konstaterats att LSPV tillämpas restriktivt i förhållande till de vitt- gående formella möjligheter lagen ger till såväl intagning som kvarhållande av narkotikamissbrukare.
Socialstyrelsen diskuterar vidare den lämpligaste vårdformen för dessa och yttrar därvid bl.a.:
Det råder i dag stor enighet om att de psykologiska och sociala vårdbehoven för flertalet narkotikamissbrukare dominerar i den långsiktiga behandlingen. Det torde emellertid även råda enighet om att de medicinska vårdbehoven ofta dominerar i behandlingsförloppets initialskede. Det kan finnas skäl att erinra om vad som på
denna punkt underströks i rapporten "Behandling av narkotikamissbrukare”:
”Det är väsentligt, och blir — med den förändring av missbruksmönstret i riktning mot ett ökat opiatmissbruk som kunnat konstateras under senare tid — alltmer nöd- vändigt att den medicinska akutvården av narkotikamissbrukare fungerar tillfreds- ställande. 1 åtskilliga fall av svårt missbruk får en fungerande avgiftning och akutvård i övrigt ses som en förutsättning för att den långsiktiga behandlingen skall kunna genomföras”.
Dessa medicinska vårdbehov torde i själva verket vara övervägande i de akuta situationer, som enligt SU bör kunna utlösa kortvariga tvångsmässiga omhänder- taganden. Detta skulle i så fall tala för att de erforderliga tvångsmässiga omhän- dertagandena förläggs till den psykiatriska sjukhusvården. - — -
För att risken för återfall skall kunna elimineras måste vårdtiderna vara väsentligt längre än de tre månader som SU anger som maximal omhändertagandetid. Det vore emellertid inte rimligt att ge de tvångsmässiga omhändertagandena en sådan längd. I enlighet med utredningens principer bör den långsiktiga behandlingen normalt ske i frivilliga former. Målsättningen för de vårdinsatser som kommer till stånd utan den enskildes samtycke bör som regel vara dels att genomföra den avgiftning och den akutvård i övrigt som den omhändertagne har behov av, dels att motivera honom till fortsatt behandling inom institutionell eller öppen frivilligvård. Vad gäller nar- kotikamissbrukare torde dessa vårdinsatser, att döma av erfarenheter från sjukhusens narkomanvårdskliniker. i flertalet fall kunna genomföras under avsevärt kortare tid än två till tre månader. Det bör tillfogas att mer långvarig sjukhusvård ibland är nödvändig. En mindre andel av missbrukarna har så grava psykiska störningar att de under lång tid behöver kvalificerad psykiatrisk hjälp oavsett missbruket. För några är missbruket snarast en komplikation till den psykiska sjukdomen. Undantagsvis måste denna långvariga psykiatriska vård genomföras med stöd av LSPV.
TCO:s remissvar tillkännager i denna del samma mening som social- styrelsen. Även SKTF menar att de få ärenden inom narkomanvården som kräver tvångsåtgärder mycket väl kan handläggas inom nuvarande lagstift- ning med hjälp av LSPV.
Vad beträffar LSPV som enda tvångsinstrument i fråga om alkoholmiss- brukare är meningarna inom socialstyrelsen delade. Styrelsens majoritet (fyra ledamöter) framhåller till en början att det med metodutveckling och re- sursutbyggnad har visat sig möjligt att minska behovet av tvångsåtgärder inom socialvården och fortsätter:
Det bör observeras att denna utveckling i stort sett ägt rum inom socialvårdens ram. Det har alltså varit möjligt att jämsides med den traditionella och till stor del repressivt inriktade nykterhetsvården utveckla nya frivilliga behandlingsreformer. Det- ta talar mot det ofta framförda argumentet att förekomsten av tvångsåtgärder inom socialvården skapar svårigheter när det gäller att bygga upp frivilliga behandlingsformer som alkoholmissbrukama känner förtroende för.
Enligt styrelsens mening är det mycket angeläget att den utveckling som sålunda kunnat iakttas under senare år stimuleras ytterligare. Detta bör kunna ske genom fortsatt metodutveckling och annan resursuppbyggnad. Det vore dock alltför opti- mistiskt att tro att en sådan utveckling helt skulle eliminera behovet av ingripanden utan den enskildes samtycke. Under överskådlig tid kommer det att finnas grupper av alkoholmissbrukare som inte är mottagliga för frivilliga vårdinsatser men som utan vård går en säker undergång till mötes. Enligt styrelsens uppfattning måste samhället i dessa fall ingripa till den enskildes skydd och hjälp även om samtycke inte kan erhållas.
Beträffande dessa vårdbehövande yttrar socialstyrelsen vidare:
Den angivna gruppen alkoholmissbrukare skulle kunna beredas vård antingen med tillämpning av LSPV eller med tillämpning av socialvårdslagstiftningen. Styrelsen instämmer dock med SU i konstaterandet att det med nuvarande utformning och tillämpning av LSPV i många fall kan föreligga uttalade vårdbehov utan att erforderlig vård kan beredas med stöd av denna lag. Om tvångsbestämmelserna skall kunna utmönstras ur socialvårdslagstiftningen krävs sålunda en utvidgning av LSPV:s till- lämpningsområde. Styrelsen kan dock inte finna att tillräckliga skäl föreligger för en sådan utvidgning. Huvudindikationen i LSPV är psykisk sjukdom och även om många av de vårdbehov det här gäller tar sig uttryck i psykiska sjukdomstillstånd så är bilden ingalunda entydig. Utredningen har otvivelaktigt rätt i sitt konstaterande att de hjälp- och vårdbehövandes situation inte kan beskrivas i enbart medicinska termer och bedömas inom en medicinsk referensram.
En minoritet i socialstyrelsen (generaldirektören och en ledamot) anser där- emot att det inte heller i fråga om alkoholmissbrukare finns behov av tvångs- bestämmelser vid sidan av LSPV. Reservanterna yttrar bl. a. följande.
SU:s kategoriskt formulerade uppfattning att alkoholmissbrukarnas behov ej kan tillgodoses med stöd av LSPV framstår som löst grundad, inte minst mot bakgrund av den faktiska tillämpningen av denna lag när det gäller den aktuella patientgruppen.
I en nyligen genomförd undersökning av vården av de alkoholskadade inom den psykiatriska sjukvården har det framkommit att drygt en tredjedel av de patienter som vid ett visst tillfälle (1974) vårdas för sitt alkoholmissbruk på psykiatriska sjukhus eller kliniker är intagna enligt LSPV. Inom SoS gjorda överslagsberäkningar ger vid handen att antalet alkoholmissbrukare som är intagna enligt LSPV idag överstiger antalet tvångsomhändertagna enligt nykterhetsvårdslagen på anstalter för alkohol- missbrukare.
Det torde inte heller råda någon tvekan om LSPV:s tillämplighet på alkoholmiss- brukare vilka befinner sig i sådana akuta skeden av missbruket, varom här är fråga.
Det kan emellertid ifrågasättas om inte den komplettering av den psykiatriska vård- lagens medicinska specialindikation som genomfördes 1969 vad avser narkotikamiss- brukare bör utsträckas, i enlighet med SoS ursprungliga förslag, till att omfatta jämväl missbrukare av annat rusmedel än narkotika. Detta skulle kunna undanröja eventuell tvekan beträffande möjligheterna att kvarhålla även missbrukare av andra medel än narkotika efter den akuta avgiftningsfasen.
Som tidigare understrukits framstår det som ett av de både allvarligaste och mest svårlösta problemen inom dagens nykterhetsvård att de svåra alkoholmissbrukarnas sjukvårdsbehov inte kan tillgodoses i tillräcklig utsträckning. Det finns på denna punkt skäl att understryka SU:s konstaterande att nykterhetsvårdslagens själva ex- istens minskar sjukhusens benägenhet att tillgripa LSPV vid tillgodoseendet av al- koholmissbrukarnas vårdbehov. Utredningen skriver vidare att sjukvårdshuvudman- nen bedöms ha ”ett klart uttalat intresse av att så tidigt som möjligt kunna avlänka den aktuella patientgruppen från utnyttjande av de begränsade medicinska vårdre- surserna”.
Naturligtvis bör inte missbrukarna, lika litet som andra, utnyttja sjukvårdens re- surser annat än när behov av dessa föreligger. Inför den citerade formuleringen vill vi emellertid understryka att inte heller det omvända förhållandet kan accepteras, nämligen att missbrukarna inte erhåller sjukvård, när uppenbara behov härav fö- religger.
Enligt SU:s förslag bör sociala vårdinsatser utan den enskildes samtycke kunna komma till stånd även när det gäller vuxna missbrukare av med alkohol och narkotika jämställda tekniska preparat. Härmed synes utredningen avse missbrukare av thinner
m. fl. lösningsmedel. Antalet vuxna missbrukare av detta slag är sannolikt mycket begränsat. Någon anledning att i det aktuella avseendet särbehandla denna grupp torde inte föreligga. Även här bör LSPV erbjuda erforderliga tvångsinstrument.
Vad särskilt angår de alkoholmissbrukare som är farliga för annans sä- kerhet säger reservanterna följande.
De psykiatriska vårdbehoven bland de alkoholmissbrukare vilka idag är tvångs- omhändertagna enligt nykterhetsvårdslagen är ofullständigt kartlagda. För åtskilliga av de alkoholmissbrukare. vilkas vårdbehov manifesteras i ett för omgivningen hotfullt eller på annat sätt destruktivt beteende torde emellertid LSPV vara tillämplig, dvs. såväl denna lags generalindikation som minst någon av dess specialindikationer vara uppfyllda.
Det finns alltså skäl som talar för att borttagandet av nykterhetsvårdslagens be— stämmelser om skydd för annan kommer att få begränsade konsekvenser. Denna fråga bör dock bli föremål för ytterligare utredning.
TCO:s yttrande innehåller motsvarande synpunkter och ställningstagan- den som reservanternas i socialstyrelsen. Aven SKTF uttalar sig i samma riktning.
Som nyss antytts anser vissa remissinstanser, vilka i och för sig är positivt inställda till att för missbrukargrupperna endast tvångsbestämmelserna i LSPV skall tillämpas, att LSPV dock bör bli föremål för översyn vad gäller såväl lagens tillämpningsområde som dess rättssäkerhetsgarantier. Bl. a. Sve- riges läkarförbund tar dock bestämt avstånd från tanken att man skulle ut- vidga tillämpningsområdet för LSPV för att undvika tvångsåtgärder inom socialvården: Det bör föreligga ett absolut krav på medicinsk huvudindi- kation för att LSPV skall åberopas. Läkarförbundet anser, i likhet med t. ex. RÅ, BRÅ och LO, att användandet av ingripanden mot den enskildes vilja inom samtliga vårdområden bör bli föremål för särskild utredning. I avvaktan på resultatet härav måste enligt läkarförbundets mening eventuellt erfor- derligt tvång kunna tillgripas som nu sker, inom varje vårdområde för sig.
32.5. Statistiska uppgifter
Såsom tidigare anförts kan den som missbrukar alkohol erhålla hjälpåtgärder med stöd av 14 å NvL. Sådana åtgärder kan avse förordnande av kontaktman, hjälp med arbetsanställning etc. De övriga åtgärder som kan vidtas med stöd av NvL är beslut om övervakning utan samband med intagningsbeslut (15 å), tvångsintagning på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare (18 å), övervakning i anslutning till villkorligt anstånd med tvångsintagning (36 å), övervakning i samband med villkorlig utskrivning från sådan vårdanstalt som nyss nämnts (54 å), återintagning på sådan vårdanstalt (55 å) samt fri- villig intagning på sådan anstalt (58 å).
Tillämpningen av de olika åtgärderna framgår av följande tabell. Där in- tagna och övriga uppgifter i detta avsnitt har om annat ej sägs inhämtats från SCB.
Tabell 32.1 Personer som varit föremål för åtgärder enligt NvL 1965—1975
År Hjälp- Åtgärder enl Summa PålOOO av Enbart un- åtgärder 15, 18, 36, 54, medelfolk— dersökning- 55 eller 58 å NvL mängden” en 1965 24 688 17 007 41 695 7,9 37 726 1966 25 352 16 620 41 972 7,8 38 609 1967 24 547 16 132 40 679 7,5 37 047 1968 23 661 15 380 39 041 7,1 36 258 1969 22 309 12 53117 34 840 6,1 35 954 1970 21 666 12 429 34 095 5,9 36 071 1971 19 639 11 245 30 884 5,3 35 779 1972 19 800 10 200 30 000 5.1 37 102 1973 18 971 8 801 27 772 4,7 37 629 1974 17 341 8 138 25 479 4,3 38 639 1975 15 978 7 717 23 695 4,0 36 854
” Beräkningarna är gjorda på befolkningen mellan 20—80 år t. o. m. 1968 och befolk- ningen över 20 år fr.o.m. 1969. bl denna siffra ingår ej övervakning enl. 54å NvL.
En redovisning av tillämpningen av åtgärderna var för sig visar att antalet intagningar med tvång under en 5-årsperiod minskat med nära 50 procent. Antalet beslut om övervakning har även minskat avsevärt.
Tabell 32.2 Personer som varit föremål för övervakning eller intagning på allmän vårdanstalt för alkoholmissbru- kare, 1970-1975
År Totalt Övervakning Övervakning Frivillig Tvångsin- enl 15 å en] 36 å intagning tagning" NvL NvL Samtliga” 1970 12 429 5 117 610 1 346 5 356 1971 11 245 4 146 650 1 570 4 879 1972 10 200 3 455 431 1 793 4 521 1973 8 801 2 533 456 1 877 3 935 1974 8 138 2 137 386 2 212 3 403 1975 7 717 1 625 258 2 836 2 998 Nytillkomnab 1972 2 669 1 162 188 918 405 1973 2 504 1 016 145 992 351 1974 2 411 764 143 1 250 254 1975 2 495 500 84 1 708 203 Kvarstående tillc 1976 4 600 1 105 134 1 360 2 001
" Om en person under året varit föremål för flera åtgärder enligt NvL har han/hon redovisats på den mest ingripande åtgärden under året. '” Som nytillkomna definieras de personer som ej var kvarstående till det aktuella året, dvs. ej var föremål för någon åtgärd vid redovisningsårets början. Nytillkomna redovisas på den första åtgärd de varit föremål för under året.
fDe kvarstående redovisas på den senast beslutade åtgärden (den som är aktuell vid årsskiftet). d Inklusive personer som stårlunder övervakning enligt 54 å efter utskrivning samt — för åren 1972—1974 — personer för vilka beslutet om tvångsintagning ännu ej verkställts. De senare utgjorde 1972 110, 1973 100, 1974 68 och 1975 59 personer.
Tabell 32.3 lntagningar på vårdanstalter för alkoholmissbrukare, 1969—1975
lntagningar på allmänna lntagningar Totalt Vårdanstalter påenskilda Tvångs- Frivilliga vårdanstal— intag- intagningar ter ningar (58 &) 1969 1 541 1 189 2 478 5 208 1970 1 387 1 427 2 810 5 624 1971 1 197 1 694 3 547 6 438 1972 1 161 1 881 3 739 6 781 1973 1 007 1 936 4 004 6 947 1974 748 2 410 4 517 7 675 1975 652 3 116 4 495 8 263
Socialstyrelsens diarium över intagningsärenden enligt NvL utvisar för år 1976 följande.
Tabell 32.4 Antalet intagningsärenden första halvåret 1976
År 1976 Ant ans Ant ans Ant ans Summa jml 58 å jml 18 å jml 55 %
_______________._— Jan 191 44 8 243 Febr 287 32 6 325 Mars 349 44 3 396 Apr 289 29 9 327 Maj 282 48 6 336 Jun 279 47 8 334
Summa 1 677 244 40 1 961
Anm.: Siffrorna är preliminära. Det bör beaktas att antalet intagningsärenden med resolution är högre än antalet tvångsintagna.
Till jämförelse redovisas följande uppgifter rörande antalet platser vid allmänna och enskilda anstalter.
Tabell 32.5 Antal vårdplatser vid allmänna resp. enskilda Vårdanstalter för alkohol- missbrukare. 1968-1976
Allmänna Enskilda anstalter anstalter 31.12.1968 1 993 686 31.12.1969 1 972 756 31.12.1970 1 953 809 31.12.1971 1 954 832 31.12.1972 1 828 838 31.12.1973 1 815 897 31.12.1974 1 754 897 31.12.1975 1 676 897 31.10.1976 1 571 880
Genomsnittliga vårdtider vid utskrivningar år 1975 var för enskilda anstal- ter 63 dagar, för frivilliga (58 å) intagningar vid allmänna anstalter 92 dagar samt för tvångsintagningar 317 dagar.
De lämnade uppgifterna visar på en fortgående minskning av tvångsvis anordnad vård av missbrukarna och en ökning av den frivilliga vården.
Samtidigt kan förmärkas en ökning av de alkohol- och narkotikamissbrukare som bereds sluten psykiatrisk lasarettsvård. Enjämförelse mellan åren 1969, 1970 och 1973 visar följande.
Tabell 32.6 Samtliga utskrivningar från sluten psykiatrisk lasarettsvård jämte diag-
nos
År Alkoholpsykos Alkoholism Narkomani, miss- bruk av droger
1969 1 549 14 419 2 359 1970 1 706 18 570 2 668 1973 2 100 31 600 3 800
Senast redovisade uppgifter täckande utskrivningar från samtliga psykiat- riska kliniker avser år 1970. Enligt vad upplysts av socialstyrelsen finns för 1973 preliminära uppgifter för samtliga län och kommuner utom Stockholms län/ kommun och Göteborgs och Bohus län. Utvecklingstrenden beträffande antalet utskrivningar avseende rubricerade grupper inom redovisade huvud- mannaområden visar 25 % ökning för diagnosen alkoholpsykos (delirium tremens, Korsakows psykos etc.), 70 % ökning för diagnosen alkoholism samt 43 % ökning för diagnosen narkomani, missbruk av droger. 1970 års uppgifter har för de områden för vilka uppgifter för år 1973 ej föreligger räk- nats upp med angivna procenttal.
Patientstatistiken utvisarjämväl vårdtiderna. För år 1970 anges följande.
Tabell 32.7 Samtliga utskrivningar 1970 fördelade på vårdtid och diagnos
Tid Diagnos
Alkoholpsykos Alkoholism Narkomani, miss- bruk av droger
— 7 dagar 285 5 771 700 7—10 dagar 213 2 790 350 11—15 dagar 240 2 679 268 16—29 dagar 425 3 985 522 1— 3 mån 350 2 722 601 4— 6 mån 77 411 149 7—12 mån 56 121 55 1— 2 år 41 50 14 3—10 år 19 37 8 10— år — 4 1
Summa 1 706 18 570 2 668
För år 1973 redovisar socialstyrelsen följande uppgifter rörande medel- vårdtiden för utskrivna (Stockholms län/kommun och Göteborgs och Bohus län ingår ej i beräkningsunderlaget).
Alkoholpsykos Alkoholism Narkomani 54 dagar 19 dagar 37 dagar
Någon redovisning av hur många av dessa patienter som bereddes vård med stöd av LSPV föreligger inte. Det har därför inte varit möjligt att ange fördelningen av diagnoser för dessa patienter eller hur vårdtiden för dessa skiljer sig från vårdtiden för andra patienter som bereds sluten vård på grund av sitt missbruk.
Sammanfattningsvis kan emellertid sägas att det skett en kraftig minsk- ning av besluten om tvångsåtgärder inom nykterhetsvården. Detta har sin grund främst i inriktningen mot öppna och frivilliga behandlingsformer inom denna vårdsektor med en fortgående utbyggnad av resurserna för frivil- ligvård. Samtidigt som nykterhetsvården alltså alltmer inriktas mot frivil- lighet i vård- och behandlingsarbetet bereds allt fler patienter vård inom sjukvården på grund av missbruk av beroendeframkallande medel. Det över- vägande antalet bereds därvid vård på egen begäran.
Några säkra uppgifter beträffande antalet patienter som f. n. bereds vård med stöd av LSPV föreligger inte. En undersökning avseende förhållandena i mars 19747 visade att inom den psykiatriska vården fanns närmare 1000 pa- tienter som var intagna med stöd av LSPV och vars vård med största sanno- likhet var orsakad av eller hade samband med alkoholmissbruk. Den nyss- nämnda undersökningen visade att av samtliga patienter som omfattades av undersökningen vårdades 35 % av männen och 31 % av kvinnorna enligt LSPV. Vid samma tidpunkt var 750 personer intagna efter resolution vid all- männa Vårdanstalter.
32.6 Regeringens skrivelse den 20 februari 1975
Regeringen har med skrivelse den 20 februari 1975 överlämnat de inkomna remissyttrandena till SU för beaktande i utredningens återstående arbete. I skrivelsen uttalas bl. a. att vid utformningen av förslaget till ny socialvårds- lag m. m. åtgärder utan den enskildes samtycke vad gäller barn och ungdom bör regleras i särskild lag med utgångspunkt i det av utredningen föreslagna förfarandet, innefattande socialnämndens medverkan, men att beträffande övriga åtgärder utan den enskildes samtycke utredningen bör undersöka möjligheterna till enhetliga bestämmelser utanför socialvårdslagstiftningen.
32.7 Socialutredningens överväganden och förslag
32.7.1 Vården av dem som missbrukar alkohol eller andra beroende- framkallande medel
Utvecklingen inom nykterhetsvården kännetecknas av en successiv utbygg- nad av de öppna och frivilliga vårdformerna och en minskning av tvångsåt- gärderna. SU betonade i principbetänkandet vikten av en fortsatt inriktning mot öppna vårdformer samt fullföljer sina överväganden i förslaget till social- tjänstlag (avd. 1), som skapar ökade förutsättningar för bistånd på frivillig grund åt alla dem som behöver samhällets stöd- och hjälpinsatser. 7Socialstyrelsen redovisar SU framhöll i principbetänkandet att samhället dock inte helt kunde av- 19769:
.. . . Alkoholmissbrukarei handa Sig möjligheterna att utan samtycke bereda vård åt dem som på grund psykiatrisk vård.
av långtgående missbruk av beroendeframkallande medel utsatte sig för fara till liv, hälsa och utveckling. Utredningen lade fram ett förslag i denna del som i förhållande till gällande rätt innebar väsentliga begränsningar av sam- hällets möjligheter att med tvång vidta vårdåtgärder beträffande dem som missbrukar alkohol. Samtidigt öppnades motsvarande möjlighet till vårdåt- gärder beträffande andra missbrukargrupper. Förutsättningarna för omhän- dertagande för vård gavs en snäv utformning, varjämte tiden för omhänder- tagande maximerades till tre månader.
Under remissbehandlingen av utredningens förslag har betonats att sam- hället inte kan avhända sig möjligheterna att till den enskildes skydd bereda honom vård även om samtycke till vården inte kan erhållas. Utredningens förslag om ett yttersta ansvar för socialvården (numera socialtjänsten) i vad det innebär skyldighet för socialnämnden att anvisa och förmedla andra sam- hällsorgans insatser samt att i förekommande fall själv sörja för att den en- skilde i frivilliga former bereds den hjälp han behöver, har därvid biträtts av remissinstanserna. Kravet på att ett organ i samhället — socialnämnden — till- läggs ett yttersta ansvar för att den enskilde får den vård han behöver har kraf- tigt understrukits.
Samtidigt har i många remissyttranden framhållits att med växande resur- ser för bistånd på frivillig grund det inte längre finns samma behov av att inom socialvården inrymma befogenheter att besluta om vård mot den en- skildes vilja. Viss del av remissopinionen har givit uttryck för den uppfatt- ningen att behovet av sådan vård för nu ifrågavarande grupp — med ett yttersta ansvar för socialvården — kan tillgodoses med stöd av sjukvårds- lagstiftningen.
Som närmare utvecklas i avd. 11 föreslår utredningen en socialförsäkrings- reform. Denna kan väntas få till följd bl. a. att behovet av ekonomisk hjälp motsvarande nuvarande socialhjälp minskar kraftigt. Härigenom befrias so- cialtjänsten i avsevärd mån från ett administrativt betungande arbete, vari- genom ökat utrymme vinns att i samarbete med den enskilde på frivillig grund tillgodose dennes behov av bistånd. Med ökade resurser för kvalifice- rat socialt behandlingsarbete framträder allt tydligare socialtjänstens karak- tär av en verksamhet för dem som själva efterfrågar stöd, hjälp eller annat bi- stånd.
SU fäster således stor vikt vid att nå en bestämning av socialtjänsten som en verksamhet för stöd, hjälp och annat bistånd i frivilliga former — en verk- samhet som inte rymmer uppgifter och förpliktelser i strid med den enskil- des önskemål. Denna strävan återspeglas bl. a. i utredningens förslag om ändrade regler för socialregister (kap. 43). Socialnämndens skyldighet att lämna uppgifter till andra myndigheter skall enligt förslaget begränsas. En- ligt vad utredningen framhåller bör det t. ex. inte ankomma på socialnämn- den att lämna yttranden i körkortsärenden (kap. 41). Inriktningen mot att finna sådana former för socialtjänsten att den enskilde med förtroende kan vända sig dit för stöd och hjälp framträder vidare i utredningens ställningsta- ganden vad avser den sociala sekretessen (kap. 42). Genom utredningens förslag om sekretess för det sociala området skapas förutsättningar för att den som vänder sig till socialtjänsten i personliga angelägenheter kan känna trygghet för att de uppgifter han lämnat inte utan stöd av lag förs vidare. Vad gäller förslaget med särskilda bestämmelser om vård av underårig (avd. 111)
har syftet varit att finna en från rättssäkerhetssynpunkt betryggande ordning med beslutanderätten förlagd utanför socialtjänsten.
Mot denna bakgrund och med beaktande av vad som framkommit under remissbehandlingen ävensom av regeringens under 32.6 angivna uppdrag tar SU på nytt upp frågan om förutsättningarna för beslut om vård av den som missbrukar beroendeframkallande medel.
Inledningsvis vill utredningen understryka att den kommunala socialtjänsten som förut sagts bör ha ett yttersta ansvar för att den enskilde får erforderlig vård. Detta ansvar innebär bl. a. att socialtjänsten har skyldig- het att initiera och i övrigt medverka till att vid behov vårdinsatser kommer till stånd från annan huvudmans sida liksom att även under tid då annan hu- vudman har att ombesörja vården socialnämndens ansvar för den enskildes situation kvarstår. Socialnämnden får således inte avhända sig sin del av vårdansvaret under tid då annan huvudman har behandlingsansvaret.
Denna tanke kommer till uttryck i utredningens förslag till socialtjänstlag, som till fullföljande av socialtjänstens yttersta ansvar föreskriver skyldighet för socialnämnden att i förekommande fall samverka med andra samhälls- organ. I den mån den enskilde under tid han undergår vård genom annan hu- vudmans försorg, eller då sådan vård avslutats, är i behov av sociala stöd- och hjälpinsatser, skall enligt utredningens förslag sådana insatser ges inom so- cialtjänsten i samverkan med denna huvudman.
Utredningen ansluter i sina förslag till den pågående utvecklingen mot en klarare rollfördelning mellan olika samhällsorgan, där bestämmelser om samverkan mellan vårdområden verksamt kan bidra till att samhällets resur- ser till gagn för den enskilde utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt.
Här må erinras om att för kriminalvårdens del kravet på erforderlig sam- verkan har kommit till uttryck i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (se avsnitt 31 .5) som förutsätter ett kvarstående ansvar för socialtjänsten även under tid då den enskilde är intagen i kriminalvårdsanstalt. I nämnda lag fö- reskrivs sålunda att om ett förverkligande av vårdens syfte kräver insatser av andra samhällsorgan samverkan skall ske med dessa.
Samma synsätt kommer till uttryck i lagen (19762371) om behandling av häktade och anhållna m. tl. som trädde i kraft den 1 januari 1977. Där sägs i 1 & att i den mån det lämpligen kan ske skall åtgärder vidtas för att ge häktad det personliga stöd och annan hjälp som han behöver. Enligt den till lagen anslutande förordningen (19761376) skall, om den intagne begär sådan hjälp som inte lämpligen kan lämnas av föreståndaren, föreståndaren underrätta den myndighet eller det organ till vars uppgifter det hör att ta befattning med frågan. Underrättelse behövs dock inte om det på annat sätt är sörjt för att den intagnes behov av stöd eller annan hjälp uppmärksammas.
Behovet av samverkan berörs också i lagen om omhändertagande av beru- sade personer m. fl. (se under 32.2.4). Där sägs i 7 få att finnes den omhän- dertagne vara i behov av hjälp eller stöd från samhällets sida, polisen innan omhändertagandet upphör skall tillhandagå honom med råd och upplysning- ar samt, i den mån det lämpligen kan ske, samråda med annat samhällsorgan som har till uppgift att tillgodose sådant behov.
Utvecklingen inom nykterhetsvården präglas av en strävan till ökad sam- ordning med sjukvården. Ett ökande antal alkoholskadade behandlas inom
sjukvårdens ram. Insatserna från nykterhetsvårdens sida har alltmer kommit att inriktas på att utifrån en helhetssyn söka lösa sociala problem som har samband med alkoholmissbruk samt motverka att de olika formerna för be— handling av alkoholsjuka leder till en splittring av resurserna. I proposition 1975/1976:115 angående avskaffande av fylleristraffet framhålls att ett av målen är att skapa en Vårdkedja, där den sjuke kan omhändertas på rätt nivå med hänsyn till behovet oavsett vem som är huvudman för de olika vårdin- stitutionerna. Det är angeläget att samordna vårdinsatser i detta syfte.
Vad beträffar de vuxna missbrukarna av narkotika och övriga beroende- framkallande medel (utom alkohol) ligger ansvaret för den akuta vården f. n. helt inom sjukvården.
Den under 32.5 redovisade statistiken ger stöd för antagandet att huvud- delen av de missbrukare som behöver institutionell vård och behandling er- håller sådan genom sjukvårdens försorg. Många av dessa bereds i dag vård med stöd av LSPV.
LSPV erbjuder således möjlighet att ta om hand och kvarhålla de alkohol- eller narkotikasjuka som det — också från socialvårdens synpunkter — fram- står som mest angeläget att oberoende av deras eget samtycke snabbt kunna bereda en tids institutionell vård och behandling, förutsatt att deras tillstånd är sådant att de bedöms lida av psykisk sjukdom. En av de omständigheter som varit ägnade att inge tvekan vid lagens tillämpning ifråga om missbru- kargrupperna har emellertid varit att socialvårdens möjligheter att under och efter avslutad sjukhusvård bereda den enskilde erforderligt bistånd ofta varit alltför begränsade.
En bidragande orsak härtill har varit att bestämmelser om erforderlig sam- verkan socialvård — sjukvård saknas. Visserligen kan behovet härav för hela sjukvårdsområdet generellt sett inte anses vara så stort att författningsstyrd samverkan bör komma ifråga. Vad beträffar dem som har ett omfattande missbruk av beroendeframkallande medel föreligger emellertid erfarenhets- mässigt i regel såväl medicinska som sociala vårdbehov sida vid sida. Sålun- da föreligger vid långtgående missbruk i allmänhet behov av avgiftning i ett inledningsskede innan en mer långsiktig bearbetning av den enskildes socia- la problem kan påbörjas. Sjukvårdens insatser i den inledande fasen utgör därvid en viktig förutsättning för senare led i behandlingsarbetet.
Erfarenheterna vid tillämpningen av LSPV har visat att erforderlig sam- verkan mellan socialvården och sjukvården beträffande nu ifrågavarande vårdbehövande inte alltid kommit till stånd. Någon regelmässig samverkan mellan sjukhuset och socialnämnden under pågående behandling eller inför vårdens upphörande har inte förekommit. Detta har kunnat leda till upp- repade korta omhändertaganden med stöd av LSPV'utan samtidiga eller mellanliggande sociala stöd- och hjälpinsatser.
Det står klart att med ett yttersta ansvar för socialtjänsten följer att so- cialtjänsten för denna ofta mycket vårdbehövande grupp i största möjliga utsträckning skall vidmakthålla kontakten och ställa sina resurser till för- fogande även under tid då den vårdbehövande är omhändertagen med stöd av LSPV. En sådan nödvändig samverkan ställer även krav på att sjuk- vårdshuvudmannen i förekommande fall samverkar med socialtjänsten i frågor som rör den vårdbehövande.
Ett fullföljande av SU:s förslag om socialtjänsten som en verksamhet
för stöd och annat bistånd i frivilliga former ställer ökade krav på socialtjänsten vad gäller tillgängliga resurser och ändamålsenliga behandlings- insatser. Socialtjänsten måste under pågående sjukvård kunna förbereda och vid vårdens avslutande på frivillig grund kunna erbjuda adekvata behand- lingsinsatser som avlöser sjukvården. De ökade resurser som vinns genom att socialhjälpen delvis ersätts av socialförsäkringstillägget och att det sker en ökad samordning mellan socialtjänsten och sjukvården kommer att ge bättre förutsättningar för ett förverkligande av detta mål. Mot bakgrund av vad nu sagts finner SU att om det uppkommer behov av vård beträffande den som missbrukar beroendeframkallande medel och om den nödvändiga vården ej kan ges med dennes samtycke bör frågan om be- redande av vård bedömas enligt bestämmelserna i LSPV. Utifrån det för so- cialtjänsten fastlagda yttersta ansvaret bör till säkerställande av att den sjuke bereds erforderligt socialt bistånd föreskrifter ges om samverkan mellan s_o— cialtjänsten och sjukvården.
SU avser med sina förslag inte att tillämpningsområdet för LSPV skall vid- gas. Såsom departementschefen uttalade år 1969 (se under 32.2.2) bör LSPV fortfarande vara en medicinsk vårdlag. Tillgängligt material, bl. a. vissa re- missyttranden, visar emellertid att tillämpningen av lagen i dess nuvarande utformning varierar mellan olika psykiatriska sjukhus och kliniker när det gäller missbrukargrupperna. Därvid torde tolkningen av begreppet psykisk sjukdom i lagens generalindikation ha spelat viss roll. SU vill därför erinra om vad som framhölls inledningsvis under 32.2.2, nämligen att lagstiftaren inte funnit det möjligt att ge någon legaldeftnition av psykisk sjukdom och psy- kisk abnormitet utan har överlåtit åt praxis, företrädesvis den medicinska, att bestämma innehållet. Departementschefen framhöll som nämnts att med hänsyn till den psykiatriska vetenskapens snabba utveckling någon fastlås- ning vid vissa sjukdomsbeskrivningar inte syntes vare sig möjlig eller önsk- värd.
Sedan lagen kom till har stora förändringar skett i fråga om diagnostisering samt metoder och former för behandling inom den psykiatriska vården. De i lagen angivna indikationerna har satts under debatt. Frågan om ett förtydligande av lagens bestämmelser vad gäller alkoholmissbrukare i en- lighet med socialstyrelsens hemställan år 1969 har på nytt tagits upp. Inom socialstyrelsen pågår en översyn av lagen och frågor som gäller lagens ut- formning tas även upp av 1971 års utredning om behandling av psykiskt avvikande.8 Även om skäl talar för en allmän översyn av LSPV kan i avvak- tan på en sådan översyn en samlad lösning av frågan om vården av dem som missbrukar beroendeframkallande medel inte anstå. Det torde få ankomma på socialstyrelsen att ge erforderliga direktiv, om styrelsen skulle finna att alltför stora skillnader i tillämpningen av LSPV mellan olika sjukhus fö- religger eller att tillämpningen inte överensstämmer med den psykiatriska vetenskapens nuvarande ståndpunkt.
SU:s förslag i principbetänkandet innebar bl. a. att den med stöd av LSPV utövade vården skulle kunna avlösas av fortsatt vård utan den enskildes samtycke inom socialtjänsten. Då utredningen nu i sina förslag begränsar möjligheterna att med stöd av en social vårdlagstiftning bereda den enskilde vård utan samtycke ansluter utredningen till de tankar som i övrigt uppbär dess förslag nämligen en fortsatt inriktning mot frivillighet i vård- och be- 8SOU1977z23.
handlingsarbetet och en med hänsyn härtill anpassad socialtjänstlag.
Av vad nu sagts följer att de alkoholmissbrukare som inte omfattas av bestämmelserna i LSPV och som nu kan beredas vård med stöd av NvL kommer att hänvisas till den stödjande och hjälpande verksamhet som be- drivs i kraft av den föreslagna socialtjänstlagen. Det är uppenbart att detta kommer att ställa andra och större krav på socialtjänsten. Verksamheten måste i än högre grad än vad i dag är fallet inriktas på att i samverkan med den enskilde hjälpbehövande finna sådana medel och insatser att den enskildes hjälpbehov kan tillgodoses. Det förtjänar därvid framhållas att utvecklingen mot frivillighet i behandlingen av alkohol- och narkotikamiss- brukare redan medverkat till en ny behandlingsideologi och en annan re- sursfördelning, något som lett till en alltmer begränsad tillämpning av NvL:s bestämmelser om tvångsvis anordnad vård.
SU:s förslag vad avser nya samverkansformer samt upphävande av be- stämmelser om tvång inom socialvården beträffande vuxna missbrukare kommer således att ställa förändrade krav på såväl socialtjänsten som sjuk- vården. Det bör vara en angelägen uppgift för socialstyrelsen att följa ut- vecklingen och därvid särskilt ge akt på frågan om socialtjänstens frivilliga insatser är tillräckliga för de vårdbehövande som inte bereds sjukvård med stöd av LSPV. Särskild uppmärksamhet bör även ägnas unga i åldrarna kring 18—19 år där frågan om för denna åldersgrupp väl avpassade vård- resurser tilldrar sig särskilt intresse. Det är även angeläget att socialstyrelsen och kommunförbunden följer utvecklingen av ett föreskrivet samrådsför- farande i syfte att överbrygga de svårigheter i fråga om rutiner och till- lämpning i övrigt som inledningsvis kan föreligga.
Av stort intresse i förevarande sammanhang är de pågående försök till integrerad vård som bedrivs på olika håll i landet. Ett exempel på sådan vård, som i vissa avseenden tjänat som förebild på andra platser, är verk- samheten vid alkoholkliniken vid Ulleråkers sjukhus i Uppsala, där sedan flera år den rent medicinska avgiftningen kombineras inte bara med fortsatt öppen vård utan också med sociala vårdinsatser som initierats i direkt an- slutning till klinikvården. En verksamhet av liknande slag planeras f.n. av landstinget i Södermanlands län i samråd med Eskilstuna kommun. Vidare kan nämnas de försök med samordning av vård- och behandlings- insatser för alkoholskadade som hösten 1975 påbörjades vid Karolinska sjuk- husets klinik för alkoholsjukdomar. En liknande försöksverksamhet pågår sedan början av år 1975 vid Lillhagens sjukhus i Göteborg (jämför prop. 1975/76:100 bil 7. s. 109 och 113 samt prop. 1975/76:113 s. 69; jämför även kap. 10.).
I förevarande sammanhang bör även beaktas de ökade förutsättningar för en integrerad social- och sjukvård som öppnas vid en förändring av huvudmannaskapet för socialvårdens institutioner i enlighet med utredning- ens överväganden.
32.7.2 Närmare om samarbetsformerna
Enligt SU:s förslag bör i överensstämmelse med vad tidigare anförts i fall där nödvändig vård med stöd av socialtjänstlagen inte kan beredas den som missbrukar beroendeframkallande medel förutsättningarna för vård prö-
vas utifrån bestämmelserna i LSPV. Såsom utredningen framhållit bör detta inte leda till ett utvidgat tillämpningsområde för denna lag. Samarbetet mel- lan sjukvården och socialtjänsten kräver därvid en närmare reglering ifråga om missbrukare som bereds vård med stöd av LSPV. Såsom utredningen tidigare anfört måste som regel en mer långsiktig bearbetning och behandling av de bakom alkohol- och narkotikaberoendet liggande problemen ske på socialtjänstens ansvar. Det är viktigt att kontinuiteten i vården säkerställs genom ett samrådsförfarande vid in- och utskrivning.
De allra flesta av dem som här kommer ifråga har redan tidigare beretts hjälp inom socialvården. Det är därför naturligt att sjukhuset så snart in- tagning skett med stöd av LSPV genast underrättar hemkommunens so- cialförvaltning om intagningsbeslutet. Ofta torde för övrigt — såsom fallet är redan i dag — ansökning om intagning ha gjorts av nämndordförande eller socialchef (4ä LSPV). Samråd bör därefter komma till stånd om de åtgärder som kan erfordras från socialtjänstens sida. Det synes vara naturligt att socialnämnden lägger samrådsuppgiften på handläggande tjänsteman. Härigenom vinner man också att kretsen av de personer som direkt sysslar med den enskildes problem begränsas. Genom att en planering av eftervård på detta sätt omedelbart påbörjas är det antagligt att tiden för den slutna sjukhusvården i många fall kan begränsas.
Det bör således vara en uppgift för läkare, psykolog eller kurator att vid samtal med den vårdbehövande medverka till en belysning av behovet av sociala stöd- och hjälpinsatser inom socialtjänsten samt att med den vårdbe- hövandes medgivande och i samråd med honom tillsammans med socialas- sistenten planera för fortsatta insatser inom socialtjänsten. Framkommer vid sådant samrådsförfarande behov av fortsatt institutionell eller annan vård efter utskrivning från sjukhuset och bör denna vård inte lämpligen beredas inom sjukvården, bör insatserna med den vårdbehövandes medgivande läm- nas inom socialtjänsten.
Det föreslagna samrådsförfarandet kräver hög handlingsberedskap hos so- cialtjänsten. Detta ställer krav på ökade resurser. Vad gäller sjukhusvården bör samrådsuppgiften i huvudsak kunna läggas på psykologer eller kuratorer. Organisationen av läkare, psykologer och kuratorer vid de psykiatriska sjuk- husen torde behöva byggas ut.
I fråga om förutsättningarna att nå kontinuitet mellan den med stöd av LSPV bedrivna vården och de insatser som kan ges inom socialtjänsten bör jämväl möjligheterna att tillämpa försöksutskrivning enligt l9å LSPV uppmärksammas.
Som tidigare anförts får domstol, om den som begått brottslig gärning kan bli föremål för vård enligt NvL genom övervakning eller tvångsintagning på vårdanstalt, efter hörande av nykterhetsnämnd eller, i fråga om den som är intagen på anstalt, anstaltens styrelse, överlämna åt nämnden eller styrelsen att föranstalta om erforderlig vård.
SU har i kap. 31 föreslagit att denna bestämmelse avlöses av en generell regel om möjlighet för domstol att efter hörande av socialnämnd överlämna den som begått brott till vård med stöd av socialtjänstlagen eller, i fråga om underårig, lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig.
Angående de vårdbehövande som nu och i framtiden omhändertas inom
kriminalvården vill SU framhålla vikten av att i behandlingslagen och i övrigt föreskrivet ömsesidigt samrådsförfarande iakttas så att inom social- vård, sjukvård och kriminalvård tillgängliga resurser kan tas i anspråk på ett för den enskilde meningsfyllt sätt.
Det råder i dag enighet om att samhället inte kan avhända sig möjligheten att även utan den enskildes samtycke bereda honom vård i vissa fall. Oavsett inom vilket vårdområde nödvändiga bestämmelser om åtgärder mot den enskildes vilja inryms blir frågan om en till den enskildes behov och öns- kemål väl anpassad vård och behandling ytterst en fråga om att finna sådana samverkansformer att samhällets totala resurser kan tas i anspråk utan den begränsning som kan följa av upprätthållna vårdområdesgränser.
VI Social nämnd
Inledning
Den kommunala nämndorganisationen, nämndernas arbetsformer m.m. regleras ännu när detta skrivs i första hand i kommunallagen (1953:753, ÄKL),1 som innehåller dels föreskrifter om kommunstyrelsen och dess ar- betsformer, dels motsvarande regler för s. k. oreglerade nämnder. Genom hänvisningar i olika specialförfattningar har stora delar av ÄKL:s regelkom- plex gällande främst kommunstyrelsen giorts tillämpliga också på nämnder- na för specialreglerad förvaltning (specialreglerade nämnder). ÄKL:s regler om kommunstyrelsens organisation hänvisar i sin tur på flera punkter till de bestämmelser som gäller för kommunfullmäktige.
De sociala vårdlagarna innehåller hänvisningar som i ett flertal avseenden gör ÄKL:s regler om kommunstyrelsens (och i vissa fall kommunfullmäkti- ges) organisation tillämpliga på resp. nämnd. Sålunda äger ÄKLzs regler om kommunstyrelsen i huvudsak motsvarande tillämpning på resp. nämnd i vad gäller bl. a. valbarhet till ledamot eller suppleant, mandattid, beslutförhet, be- slutsförfarande och protokollföring.
Kommunallagskommittén övervägde i sitt betänkande III2 med förslag till kommunallag en sådan regel att de organisatoriska bestämmelserna för kom- munens styrelse skulle göras direkt tillämpliga även på de specialreglerade nämnderna. Kommittén förkastade dock av olika skäl denna tanke men för- ordade att man vid kommande revisioner av specialförfattningarna liksom vid lagstiftning om nya kommunala organ sökte i möjligaste mån göra kom- munallagens bestämmelser om kommunens styrelse tillämpliga. Vad angår de sociala vårdlagarna skedde detta i stor utsträckning genom hänvisningar till ÄKL.
Kommunallagsutredningen framhöll i betänkandet Enhetlig kommunal- lag,3 som innehåller förslag till bl. a. nya kommunallag (KL), att det vore önskvärt med ytterligare enhetlighet mellan kommunstyrelsens och de specialreglerade nämndernas organisationsformer. Förslag med detta syfte har sedermera lagts fram i prop. 1976/ 77:1 om minskad statlig detaljreglering av kommunerna m. m. Propositionen innehåller förslag till ändringar i bl. a. lagen (1970:296) om social centralnämnd m. m. (SCL), BvL, ShjL och NvL, varigenom bestämmelserna om social nämnd i resp. lag har anpassats till KL i än högre grad än de nu är anpassade till ÄKL.
1 Förkortningen KL an- vänds i detta betänkande för den nya kommunallag som träderi kraft 1.7.1977, se nedan. För 1953 års kommunallag används beteckningen ÄKL.
2sou1952:14.
3 sou 1974:99.
KL (1977:179) träder i kraft den 1 juli 1977. Den ersätter dels ÄKL, dels landstingslagen (19542319), kommunallagen (1957150) för Stockholm och la- gen (1969z215) med särskilda bestämmelser om Stockholms läns lands- tingskommun. De ändringar i bl.a. de sociala vårdlagarna som nyss om- nämnts(1977:195—198)träderlikaledes i kraft den ljuli 1977. Då i denna av- delning bestämmelser i gällande vårdlagar refereras avses deras lydelse från och med nämnda datum där annat inte anges.
33. De sociala nämnderna
33.1. Socialnämnd och social distriktsnämnd
33.1.1. Gällande rätt De särskilda vårdlagarna m.m.
För vart och ett av de tre vårdområdena barnavård, socialhjälpsverksamhet och nykterhetsvård skall i varje kommun finnas en särskild nämnd som skall vara kommunens förvaltnings- och verkställighetsorgan för vårdom- rådet: barnavårdsnämnd, socialnämnd och nykterhetsnämnd (2 & andra stycket BvL, 2 & ShjL, 3 & första stycket NvL). Barnavårdsnämnden får vid befattning med ärende rörande ungdom över 15 år kalla sig ungdomsnämnd. Kommun får tillsätta särskild nykterhetsnämnd. Om så inte skett är so- cialnämnden nykterhetsnämnd (Så första stycket NvL).
Enligt 9 & ShjL får kommunfullmäktige eller efter bemyndigande av dem socialnämnden indela kommunen i distrikt om det finnes påkallat för att åstadkomma en lämplig arbetsfördelning mellan socialnämndens ledamöter. Om sådan indelning har gjorts skall nämnden för varje distrikt utse en av sina ledamöter att utöva den närmaste uppsikten över hjälpverksamheten inom distriktet. Bestämmelsen saknar motsvarighet i övriga vårdlagar. Distriktsin- delning har emellertid i ett par kommuner genomförts inom samtliga tre vårdområden efter dispens av regeringen.
För organisationen av barnavården, socialhjälpsverksamheten och nyk- terhetsvården i Stockholm skall gälla särskilda bestämmelser som efter för- slag av kommunfullmäktige fastställs av regeringen (13 & första stycket BvL, 11 & första stycket ShjL, 8 & 3 mom. första stycket NvL). Sådana särskilda be- stämmelser har fastställts genom Kungl. Maj:ts brev (19741209, ändrat 1974:1104) till Stockholms kommun med särskilda bestämmelser i fråga om organisationen av nykterhetsvården, socialhjälpsverksamheten och bar- navården i Stockholm. — Om i annan kommun än Stockholm organisationen inte lämpligen kan ordnas efter vad som sägs i BvL, ShjL eller NvL får re- geringen på framställning av kommunfullmäktige medge undantag (135 andra stycket BvL, 11 å andra stycket ShjL, 8 & 3 mom. andra stycket NvL). Med stöd av dessa dispensregler har regeringen förordnat att särskilda be- stämmelser för organisationen av barnavården, socialhjälpsverksamheten och nykterhetsvården skall gälla dels i Göteborg1 och dels i Helsingborg.2
' Kungl. Maj:ts brev (1966z57l) till länsstyrel- sen i Göteborgs och Bo- hus län om organisatio- nen av nykterhetsvården, socialhjälpsverksamheten och barnavården i Göte- borg.
2 Kungl. Maj:ts brev (l967:560) till länsstyrel- sen i Malmöhus län om organisationen av nykter- hetsvården, socialhjälps- verksamheten och barna- vården i Helsingborg.
3 Inom socialförvaltning- en i Helsingborgs kom- mun har, i samråd med kommunförbundet, utar- betats ett förslag till ny or- ganisation av denna för- valtning. Förslaget avses bli genomfört i tre etapper med början under år 1976.
Sedan kommunfullmäktige i Göteborg beslutat om övergång till social cen- tralnämnd (se följande avsnitt) har brevet om organisationen där ansetts inte längre gälla.
Det har i motivuttalanden förutsatts att regeringen vid tillämpning av Vårdlagarnas dispensbestämmelser inte skall avvika från lagarnas huvud- principer. Dispensreglerna i barnavårds- och socialhjälpslagarna omfattar i enlighet härmed inte de grundläggande bestämmelserna om kommunens ansvar för respektive vårdgren. Bestämmelsen i 2 & andra stycket BvL om att i varje kommun skall finnas en barnavårdsnämnd omfattas inte heller av dispensbestämmelsen i denna lag.
Enligt det ovan nämnda brevet till Stockholms kommun skall nykter- hetsvården, socialhjälpsverksamheten och barnavården i denna kommun från och med den I januari 1975 organiseras enligt lagen (1970:296) om social centralnämnd m. m., dock med vissa avvikelser. Enligt de särskilda bestämmelserna för Helsingborg skall i denna kommun förutom barna- vårdsnämnd, nykterhetsnämnd och socialnämnd finnas två socialvårds- nämnder. Till varje socialvårdsnämnd hör ett socialvårdsdistrikt. Kommun- fullmäktige fär uppdra åt socialvårdsnämnd att på nykterhetsnämndens, so- cialnämndens och barnavårdsnämndens vägnar avgöra ärenden som avser vård och behandling eller annan åtgärd beträffande enskild person. Soci- alvårdsnämnd har därvid att tillämpa såväl BvL som ShjL och NvL. Bar- navårds-, social- och nykterhetsnämnderna har integrerats med en särskild styrelse för socialförvaltningen så att samtliga ledamöter och suppleanter i styrelsen utsetts att även vara ledamöter och suppleanter i var och en av dessa nämnder, varjämte till ordförande respektive vice ordförande i styrelse och specialnämnder utsetts samma personer. Denna organisation innebär att de sociala nämndernas uppgifter fördelats på två nivåer, där på den ena—socialvårdsnämnderna—helhetssynen gentemot den vårdsö- kande allmänheten tillgodoses, medan på den andra den integrerade styrelsen svarar för helhetssynen på den mer administrativa sidan.3
Lagen (1970:296) om social centralnämnd m.m.
Frågan om en enhetlig organisation av samhällets hjälpverksamhet togs upp redan år 1934 av organisationssakkunniga. De föreslog inrättande av en enda nämnd vilken skulle fullgöra de uppgifter som enligt då gällande lagstiftning åvilade fattigvårdsstyrelse, barnavårdsnämnd, nykterhetsnämnd m.fl. nämnder. Förslaget avvisades och i gällande vårdlagar ges som nämnts be- stämmelser om en nämnd för varje vårdområde. Det var först genom lagen om social centralnämnd m. m. (SCL) som tanken på en nämnd för hela vår- dområdet godtogs.
Enligt sina direktiv skall SU bl.a. undersöka om lagregler kan utformas som gör det möjligt för kommunerna att låta en nämnd få ansvar för hela den kommunala socialvården. Vidare skall prövas om en distriktsorganisa- tion kan skapas där en sådan är lämplig med hänsyn till kommunens folk- mängd eller areal. Distriktsorganen skulle i den utsträckning det kunde an- ses lämpligt inom sitt geografiska område avgöra ärenden avseende vård och behandling eller annan åtgärd beträffande enskild person.
I sitt i december 1969 framlagda delbetänkande Lagstiftning om sociala nämnder i kommunerna4 fann SU två skäl föreligga för att med förtur be- handla frågan om den kommunala socialvårdens nämndorganisation. För det första var det ändamålsenligt att de kommuner som skulle komma att nybil- das genom 1970-1971 års etapp av kommunindelningsreforrnen fick möjlig- het att från början anpassa organisationen av sin socialvård till den nya hel- hetssyn som börjat tillämpas inom socialvården. För det andra var det angelä- get att de formella hinder för en bättre socialvård som Vårdlagarnas bestäm- melser om de specialiserade nämnderna ansetts utgöra snarast möjligt undanröjdes. Helhetsprincipen inom socialvården borde enligt utredningen gälla även på förtroendemannaplanet.
SU framhöll att i helhetssynen borde ingå att den enskildes och familjens problem togs upp till bedömning inte bara från socialvårdssynpunkt. Be- dömningen borde omfatta även behovet av medicinsk vård samt av sociala stödåtgärder såsom arbetsvård, arbetsanskaffning. bostadsförsörjning osv. Viktigt för en praktisk tillämpning av detta synsätt var uppenbarligen att organisatoriska förutsättningar fanns för en sådan helhetsbedömning. En kommunal socialvårdsorganisation uppbyggd efter en renodlad funktions- princip syntes då enligt utredningen vara mindre ändamålsenlig.
Hur förvaltningsorganisationen för den primärkommunala socialvården skulle vara utformad i framtiden berodde enligt SU på vilken ställning man tog till frågorna om socialvårdens inriktning, innehåll och medel. Utred- ningen lade därför inte i delbetänkandet fram något slutligt förslag till sådan förvaltningsorganisation. För att underlätta för de kommuner som önskade utveckla socialvården enligt helhetsprincipen borde man emellertid enligt utredningen skapa formella förutsättningar för kommunerna att samordna socialvårdsverksamheten till en nämnd, sociala nämnden.
Utredningens förslag byggde på frivillighet. Ett skäl för detta var enligt utredningen att det på sina håll gjorts gällande att en alltför långt gående integrering av vårdområdena i organisatoriskt hänseende skulle medföra risk för att vissa speciella delar av socialvården blev eftersatta. Innan ut- redningen i sitt slutliga organisationsförslag tog ställning till'frågan om ett obligatorium. måste fördelar och nackdelar av helhetsprincipen analyseras mer ingående än som kunnat ske i delbetänkandet.
SU betonade att förslaget även i övrigt hade begränsad räckvidd. Det syftade endast till att skapa formella förutsättningar för en integration av de tre vårdnämnderna. En sammanjämkning i lagtekniskt hänseende av de delvis olika organisatoriska bestämmelserna i vårdlagarna hade därför företagits. I och för sig önskvärda sakliga ändringar i gällande bestämmelser borde däremot enligt utredningens mening tills vidare anstå.
I frågan om en distriktsorganisation för socialvården anförde SU att möjlig- heter att skapa en sådan borde ges men att denna organisationsform i princip borde förbehållas relativt stora kommuner. Om de nybildade storkommu- nerna utnyttjade den av utredningen föreslagna möjligheten att inrätta en so- cial nämnd måste det enligt utredningen anses vara angeläget att en dist- riktsindelning samtidigt kunde genomföras i sådana kommuner där en de- centralisering av vissa socialvårdsärenden till lokala beslutande organ också kunde anses funktionellt motiverad. Med stöd av dispensbestämmelserna i BvL, ShjL och NvL hade lokala distriktsnämnder inrättats i Göteborg och 4Stenci151969zll.
Helsingborg. Utredningen föreslog att det infördes en lagfäst rätt för kom- mun att oberoende av dispens under vissa förutsättningar inrätta sociala dist- riktsnämnder med behörighet att på den sociala nämndens vägnar avgöra alla slags ärenden som avsåg vård och behandling eller annan åtgärd beträf- fande enskild person. Lagförslaget byggde i denna del i stort på de särskilda bestämmelserna för Göteborg och Helsingborg. Social distriktsnämnd skulle enligt förslaget få inrättas när det var påkallat av hänsyn till kommunens folkmängd eller areal. Om inte särskilda skäl föranledde annat fick antalet invånare i socialvårdsdistrikt inte understiga 15 000. Genom undantagsbe- stämmelsen öppnades enligt utredningen möjlighet för kommun att inrätta mindre distrikt, om befolkningskoncentration eller särskilda geografiska för- hållanden påkallade det, och att behålla en distriktsindelning även om i nå- got distrikt till följd av befolkningsminskning gränsen senare kom att under- skridas.
När det gällde rätten att övergå till systemet med enhetlig nämndorganisa- tion uppställde utredningen inga särskilda krav på kommunen i fråga om folkmängd ed.
I prop. 1970:121 fann departementschefen det liksom SU angeläget att möjligheter öppnades för de kommuner som så önskade att inrätta en annan nämndorganisation än den som kunde skapas inom ramen för Vårdlagarnas bestämmelser om specialiserade nämnder och förordade därför med stöd av en stor remissmajoritet, att en lagstiftning genomfördes med i huvudsak det innehåll som utredningen föreslagit. Lagstiftningen borde emellertid vara provisorisk och gälla endast i avvaktan på resultatet av SU:s fortsatta arbete.
Den av utredningen föreslagna benämningen sociala nämnden var enligt departementschefens mening inte tillräckligt särskiljande från benämningen socialnämnd för att med fördel kunna användas i det dagliga arbetet. Så länge de specialiserade nämnderna fanns kvar i ett antal kommuner var det nödvändigt att finna särskiljande beteckningar för de nya nämnderna. Vid valet mellan olika alternativ hade benämningarna social centralnämnd för den gemensamma nämnden och social distriktsnämnd för distriktsnämn- derna befunnits mest lämpade under den övergångstid som det var fråga om.
I fråga om sociala distriktsnämnder delade departementschefen utrcd- ningens och de flesta remissinstansernas uppfattning att kommunerna borde ges möjlighet att inrätta en distriktsorganisation utan särskild dispens och utan att frågan underställdes någon statlig myndighets prövning. Det var däremot enligt departementschefen inte nödvändigt att i författningstexten ange någon nedre gräns för invånarantalet i ett socialvårdsdistrikt. Depar- tementschefen ansåg sig kunna utgå från att kommunerna då de prövade frågan om distriktsindelning tog tillbörlig hänsyn såväl till behovet av en rationell och funktionell socialvårdsorganisation som till andra faktorer, t.ex. behovet av att nämndorganisationen knöts till visst geografiskt område. Vad angick social distriktsnämnds behörighet borde nämnden åläggas att avgöra alla slags ärenden enligt de tre vårdlagarna som angick enskild person. Beträffande andra ärenden som avsåg enskild person, t.ex. ärenden öm bidragsförskott och allmänna barnbidrag, ärenden om fördelning av plat- ser vid ålderdomshem osv., borde det finnas valfrihet för kommunen att läg- ga dessa funktioner på centralnämnden eller på distriktsnämnderna.
SCL trädde i kraft den ljuli 1970. Enligt 1 & första stycket i denna lag får de uppgifter i en kommun som enligt gällande författningar ankommer på so- cialnämnd, barnavårdsnämnd och nykterhetsnämnd efter beslut av kommu- nens fullmäktige i stället handhas av en för de tre vårdområdena gemensam social centralnämnd. Om sådan nämnd inrättas får fullmäktige också besluta att i kommunen skall inrättas två eller flera sociala distriktsnämnder, var och en för ett socialvårdsdistrikt, med uppgift att avgöra ärenden avseende vård och behandling eller annan åtgärd beträffande enskild person enligt vårdla- garna och, efter fullmäktiges uppdrag, även i övrigt (1 & andra stycket, 9 5).
Om beslut fattats om social centralnämnd och, i förekommande fall, om sociala distriktsnämnder, tillämpas enligt 2 & SCL inte 2 & andra stycket BvL, 2 och 9 åå ShjL samt 3 & första stycket och 5 _tj första stycket NvL. Även flera andra bestämmelser i vårdlagarna ersätts av motsvarande bestämmelser i SCL. Vad i övrigt i lag eller annan författning är föreskrivet om social- nämnd, barnavårdsnämnd eller nykterhetsnämnd skall äga motsvarande till- lämpning i fråga om social centralnämnd och, i förekommande fall, social di- striktsnämnd.
33.1.2. Överväganden i principbetänkandet
Enligt vad SU uttalade i principbetänkandet har den alternativa nämndorga- nisationen (social centralnämnd och i förekommande fall distriktsnämnder) i de kommuner där den genomförts åstadkommit en klar förbättring av sam- ordningen och planeringen inom den sociala sektorn. Den torde enligt utred- ningen vidare ha medfört en kvalitetsförbättring i vad gäller handläggningen av sociala ärenden i de kommuner där de sociala nämnderna tidigare var för sig haft liten ärendemängd och därmed begränsad rutin.
Utredningen föreslog i principbetänkandet att socialvården i kommunerna företräds av en nämnd, sociala centralnämnden. En sådan samordning ger enligt utredningen överblick över behov och resurser och därmed bättre för- utsättningar för prioritering mellan olika ändamål. Härtill kommer att det inte är förenligt med utredningens syn på de sociala problemen att förtroen- demannaorganisationen är uppbyggd kring t. ex. symtom eller ålderskatego- rier. En nämndorganisation med sociala centralnämnder samt med möjlighet att inrätta sociala distriktsnämnder borde enligt utredningen göras obligato- risk i en ny lag. Det fanns inte skäl att behålla möjligheten till specialiserade nämnder
Sociala centralnämndens arbete borde enligt utredningen kunna koncen- treras till frågor av långsiktig eller principiell karaktär. Den borde ha möjlig- het att delegera beslutanderätten för vissa typer av ärenden till utskott inom nämnden och tjänstemän hos kommunen.
Utredningen föreslog även som nyss nämnts att möjligheten att inrätta so- ciala distriktsnämnder bibehålls. Till varje distriktsnämnd skulle höra ett geografiskt avgränsat område. Härigenom blir det lättare för förtroendemän- nen att skaffa sig ingående kunskap om de sociala förhållandena i ett mindre område av kommunen och om de problem som invånarna där möter i sitt dagliga liv. I en kommun med distriktsnämnder kan också fler förtroende- män engageras i socialvårdens verksamhet. Det borde enligt utredningen även i framtiden vara en viktig uppgift för distriktsnämnderna att följa upp
och kontrollera beslut som fattats efter delegation och att själva fatta beslut i ärenden som rör enskild person när delegation av beslutanderätten inte an- setts lämplig.
Utredningen framhöll vidare att de kommuner som inrättar social dist— riktsnämnder bör tilldela dessa nämnder en mer aktiv roll än hittills i kom- munens socialvårdspolitik och i det uppsökande och förebyggande arbetet. Nämnderna bör t.ex. ges tillfälle att delta i handläggningen av stadsplane- ärenden som rör det egna distriktet och även i övrigt kunna tilldelas omfat- tande uppgifter när det gäller medverkan i samhällsplaneringen där. Det all- mänt förebyggande arbetet innehåller också många insatser på distriktsnivån, Dessa uppgifter behöver riktas in och följas upp av politiskt ansvariga organ. Distriktsnämndernas synpunkter borde inhämtas beträffande resursbehov och resursutnyttjande inom distrikten i samband med att långsiktsplaner, budgetar och organisationsförslag görs upp. Centralnämnden skulle dock ha ansvaret för hur resurserna används. Distriktsnämndernas erfarenhet borde enligt utredningen också vara ett väsentligt underlag för ställningstagande till viktigare principfrågor, exempelvis riktlinjer för socialbidraget.
33.1.3. Remissyttranden
Förslaget att göra organisationen med en enhetlig central nämnd och, i förekommande fall, distriktsnämnder obligatorisk har allmänt tillstyrkts. Bara ett tiotal av de cirka 130 remissinstanser som yttrat sig i frågan har ställt sig tveksamma eller negativa till någon del av förslaget. I vissa svar har sålunda yrkats på att möjligheten att inrätta specialiserad nämnd skall få finnas kvar bl.a. för nykterhetsvårdens del. Man har därvid pekat på att med ett system med en central nämnd vissa socialvårdssektorer erfaren- hetsmässigt har blivit — eller löper stor risk att bli — eftersatta när det gäller behandlingsarbetet. Andra ställer sig tveksamma till behovet och lämplig- heten av distriktsnämnder; sådana bör möjligen kunna finnas i de stora kommunerna men det måste då verkligen kunna anföras bärande skäl härför. En remissinstans anser det vara väsentligt att centralnämnden inte avskär- mas från vårdärenden vid en eventuell utbyggnad av distriktsnämnder. Ett flertal instanser anser beteckningen social centralnämnd vara otymplig och i framtiden böra bytas ut mot termen socialnämnd eller sociala nämnden.
Även förslaget att tilldela distriktsnämnderna en mer aktiv roll inom kommunens socialvårdspolitik än att syssla enbart med den individ- och fa- miljeinriktade verksamheten — t.ex. att under centralnämndens ledning del- ta i samhä115planering och övrigt förebyggande arbete inom distriktet — har mottagits positivt av de remissinstanser som accepterar systemet med en distriktsorganisation. I några svar framhålls att den skisserade vidgningen av distriktsnämndemas arbetsuppgifter innebär betydligt större avgräns- ningsproblem gentemot centralnämndens uppgifter än vad som är fallet i dag, en fråga som kan behöva ytterligare belysas. Rent formellt synes ansvaret för allmänna frågor böra ligga kvar på centralnämnden, som ju förutsätts ha det övergripande ansvaret för dessa.
33.1.4. Tillämpningen av lagen om social centralnämnd m.m.
Möjligheten att inrätta social centralnämnd har hittills utnyttjats i 256 av landets 278 kommuner. 25 av kommunerna med social centralnämnd har också inrättat distriktsnämnder.
Med stöd av brevet till Stockholms kommun med särskilda bestämmelser i fråga om organisationen av nykterhetsvården, socialhjälpsverksamheten och barnavården i Stockholm har, som nämnts i föregående avsnitt, dessa verksamhetsgrenar i Stockholms kommun fr. o. m. den ljanuari 1975 i prin- cip organiserats enligt lagen om social centralnämnd m. m. Vissa särbestäm- melser i fråga om delegation av beslutsrätt och social distriktsnämnds befo- genhet gäller dock.
SU har funnit behov av att undersöka fördelar och nackdelar med olika al- ternativ till organisation av den primärkommunala socialvården med ut- gångspunkt i de premisser för framtidens socialvård som skisserats i utred- ningens principbetänkande. En undersökning med sådant syfte har utförts under ledning av en projektgrupp bestående av representanter från SU:s kans- li, socialdepartementet, socialstyrelsen och kommunförbundet.5 Undersök- ningen inleddes i augusti 1973. ljanuari 1975 lades en sammanfattning av undersökningen fram kallad Den primärkommunala socialvårdens orga- nisation — en beskrivning av förtroendemäns och anställdas inställning till och erfarenheter av olika alternativ till utformning av den primärkommuna- la socialvårdens organisation.
Undersökningen, som gjordes i enkätform, omfattade 12 kommuner, den största med över 100000 invånare och den minsta med ungefär 12 000 in- vånare. Samtliga förtroendemän inom den primärkommunala socialvården jämte samtliga anställda med direkt kontakt med klienter och deras över- ordnade t.o.m. socialchef ombads att besvara enkäten. Den besvarades av 53 % av förtroendemännen och 79 % av de anställda. Endast i en av de ut- valda kommunerna hade distriktsnämnder inrättats. Urvalet av kommuner hade skett i syfte att kommunerna skulle vara så olika varandra som möjligt. Ett från statistisk synpunkt representativt urval av Sveriges kommuner hade sålunda inte eftersträvats. Med hänsyn till nu nämnda faktorer borde en viss försiktighet iakttas när det gäller generella slutsatser om för- och nackdelar med social centralnämnd och distriktsnämnder.
Av förtroendemännen uppgav sig 75 % ha erfarenhet av social central- nämnd och 10 % av social distriktsnämnd. Cirka en tredjedel hade erfarenhet från socialnämnd, nykterhetsnämnd eller barnavårdsnämnd och 27 % från andra primärkommunala nämnder. Av de anställda hade 70 % av assis- tentpersonalen erfarenhet från att arbeta ”med alla eller så gott som alla typer av ärenden samtidigt”. Därnäst vanligast var att man arbetat med enbart barnavårdsärenden. Cirka 54 % av förtroendemännen, 70 % av den arbetsledande personalen och 62 % av assistentpersonalen uppgav sig också ha erfarenheter av annat arbete inom socialvården, vanligast i form av upp- drag som övervakare. De tillfrågade ombads först ange hur de ansåg att olika typer av åren- den/arbetsuppgifter skulle fördelas, dels inom socialvårdens olika verksam- s Undersökningen utför- hetsområden, dels beträffande kontakt och samarbete med andra myndig- desihuvudsak av Ma- heter/organ. Flertalet föredrog i princip en geografisk ärendefördelning för rianne Sökjer-Petersen.
arbetsuppgifter som kunde klassas som socialt utrednings- och behandlings- arbete. För arbetsuppgifter inom familjerättsområdet, rådgivning och in- formation till invandrare, arbetslöshetshjälp, åldringsvård och handikapp- service samt barntillsyn borde finnas specialfunktionärer. Detta gällde också för uppgifter där snarare grupper av klienter än enskilda klienter berörs, t.ex. kontakt och samarbete med handikapporganisationer, idrotts- och stu- dieorganisationer. I övrigt föredrogs geografisk fördelning. På direkt fråga uppgavs att specialfunktionärer i princip önskades för arbetsuppgifter som kräver speciell utbildning eller speciella erfarenheter, t.ex. familjerådgivning, arbetsuppgifter där kontinuerlig kontakt med klienten vanligtvis inte upp- rätthålls, t. ex. faderskapsfastställelser och vårdnadsutredningar, men där viss kompetens kan behövas för att klara uppgifterna, samt arbetsuppgifter som är mindre komplicerade och där relativt enkla bedömningar enligt gäl- lande normer kan göras, t.ex. körkortsärenden och enklare socialhjälpsären- den.
I undersökningen konstateras att det finns utrymme för kommunerna att inom ramen för den nuvarande lagstiftningen om social centralnämnd utforma sin arbetsorganisation på olika sätt. Därvid framträder fyra hu- vudsakliga alternativ, vilka prövats av olika kommuner i mer eller mindre renodlad form:
A. enbart social centralnämnd utan fasta utskott eller distriktsnämnder, B. social centralnämnd med två eller flera distriktsnämnder, C. social centralnämnd med två eller flera distriktsutskott, D. social centralnämnd med ett eller flera funktionsutskott.
Distriktsutskottens verksamhet kan beröra samtliga verksamhetsområden inom socialvården men är liksom distriktsnämndemas knutna till avgrän- sade geografiska distrikt inom kommunen.
Funktionsutskotten är verksamma över hela kommunen men deras verk- samhet är knuten till något eller några av socialvårdens verksamhetsområ- den, t.ex. socialt utrednings- och behandlingsarbete, barnomsorg och åld- ringsvård.
Vid granskning av svaren visade det sig att man i mycket hög grad föredrog den organisationsforrn som man själv hade. Ett system med utskott eller distriktsnämnder ansågs ge förtroendemännen de största möjligheterna att fullfölja sina olika arbetsuppgifter inom områdena långtidsplanering. budget och fastställande av normer och riktlinjer.
Det konstateras i undersökningen att de tillfrågade personerna i stort sett hade samma uppfattning som SU om hur beslutanderätten bör fördelas dels mellan kommunfullmäktige och kommunstyrelse samt den sociala cen- tralnämnden, dels mellan förtroendemän och tjänstemän. Detta innebär i fråga om den senare fördelningen att man anser att förtroendemännen bör fatta beslut som har att göra med utformningen av kommunens social- vårdspolitik i stort, beslut om riktlinjer och normer för hur formulerad policy skall tolkas i det praktiska arbetet samt, i viss mån, beslut i enskilda ärenden som inte omfattas av gällande riktlinjer.
33.1.5. Socialutredningens överväganden och förslag
Som redan nämnts bedrivs den sociala verksamheten i kommunerna i ökande grad utifrån ett annat synsätt än det som tidigare varit gällande. Verksamheten har alltmer kommit att präglas av en strävan att utan den avgränsning som vårdlagarna ger uttryck för utifrån en helhetssyn bistå den enskilde. Införandet av bestämmelser om sociala centralnämnder—i enlighet med SU:s förslag — har varit ett led i denna utveckling. Helhetssynen innebär att man inte bör nöja sig med att söka behandla enstaka symtom utan sträva efter att komma fram till en samlad bild av den enskildes och hans familjs olika problem och en samlad bedömning av hur dessa bäst skall lösas. I helhetssynen bör ingå att den enskildes och familjens problem tas upp till bedömning inte bara från socialtjänstsynpunkt utan också med beaktande av behovet av andra sociala stödåtgärder, såsom arbetsvård, ar- betsanskaffning, bostadsförsörjning m. m. och av medicinsk vård. Vidare bör psykologiska och emotionella faktorer beaktas i ökad utsträckning.
Organisationsstrukturen är ett av de medel som socialtjänsten har till sitt förfogande då det gäller att uppnå målen för verksamheten. Helhetssynen bör komma till uttryck i metodiken och resursfördelningen och får därmed konsekvenser även för organisationsutformningen. Det är inte förenligt med helhetssynen att ha en organisation som är uppbyggd efter symtom. Det bör finnas ett sammanhållet ansvar för de individuella behandlingsplanerna. Den hjälpsökande skall kunna vända sig till ett organ och få det stöd han behöver. Kan det organ som den hjälpsökande får en första kontakt med inte ge klienten tillräcklig hjälp, skall det rådfråga eller initiera en kontakt med annat organ med mer specialiserade resurser inom eller utom social- tjänstorganisationen (psykologisk expertis, sjukvård, arbetsmarknadsmyn- digheter etc.).
Det anförda innebär att de socialarbetare som har hand om det direkta klientarbetet i stället för att vara specialinriktade på ett område bör arbeta med flera vårdområden samtidigt, antingen genom att deras eget arbets- område utvidgas eller genom att de arbetar i arbetslag som täcker det vidgade arbetsområdet. Utan att man bryter mot huvudprincipen kan det bli nödvändigt med en viss specialisering av socialtjänstorganisationen. Ärendenas art, mängd och svårighetsgrad kan komma att göra detta motiverat för att erforderlig kom- petens i fråga om kunskaper och metodtillämpning skall kunna tillgodoses. Exempelvis barnomsorg och pensionärsservice samt frågor om faderskap och underhållsbidrag m. ni. kan kräva viss specialisering. Det kan t. ex. bli fråga om att anställa socialarbetare med speciell kompetens för att täcka or- ganisationens behov av sådan resurs. Behovet av psykologiska kunskaper kan vara otillräckligt tillgodosett. En sådan specialisering får emellertid inte leda till att helhetssynen på olika sociala problem försummas. Den ställer krav på att det finns väl fungerande former för samordning av verksamhe- ten. Synpunkter på hur samordningen bör utformas har lämnats i principbe- tänkandet (s. 404 ff).
Som framgår av föregående avsnitt har nästan alla kommuner i landet ut- nyttjat möjligheten att inrätta social centralnämnd med stöd av 1970 års lag- stiftning. De erfarenheter som vunnits i sådana kommuner talar för att låta
6 Prop. 1960:10.
denna organisationsform bestå. Härigenom kommer helhetssynen i det so- ciala arbetet klart till uttryck. Huvudansvaret för socialtjänsten bör alltså i framtiden, som föreslagits i principbetänkandet, i alla kommuner ligga på en nämnd. Denna skall inför kommunens fullmäktige svara för kommunens sociala verksamhet och samordning av resurserna för denna. Det finns enligt SU:s mening inte skäl att behålla möjligheten att ha specialiserade nämnder. Organisationen med en social nämnd bör alltså vara obligatorisk. Då de spe- cialiserade nämnderna föreslås försvinna och någon risk för förväxling alltså inte kommer att föreligga synes för denna nämnd beteckningen social- nämnd vara att föredra framför social centralnämnd.
Möjligheten att inrätta sociala distriktsnämnder för bestämda geografiska områden bör bibehållas. Utredningen hänvisar till vad som anförts i princip— betänkandet om fördelarna med en sådan möjlighet. Distriktsnämnd bör ha till uppgift att befatta sig med ärenden rörande enskilda personer. Avgöran- den i ärenden som avser vård och behandling eller annan åtgärd beträffande enskild person bör i princip ankomma på distriktsnämnd där sådan finns. Distriktsnämnd bör emellertid också, som framhållits i principbetänkandet, i större utsträckning än för närvarande bedriva uppsökande och förebyggande verksamhet inom socialtjänsten. Därigenom kan förtroendemännens kun- skaper och erfarenheter i fråga om distriktet utnyttjas. Såväl socialnämnd som distriktsnämnd bör liksom hittills ha möjlighet att delegera beslutande- rätten i vissa typer av ärenden till utskott inom nämnden eller tjänsteman hos kommunen. Varje kommun bör, inom de gränser som helhetssynen kräver, ha frihet att bygga upp den detaljorganisation som motiveras av kommunens storlek, befolkningsstruktur m.m.
Beträffande distriktsnämndemas uppgifter se i övrigt 5—8 åå förslaget till socialnämndslag och specialmotiveringen till dessa paragrafer.
33.2. Fakultativ (kommunallagsreglerad) nämnd
33.2.1. Gällande rätt
Barna- och ungdomsvården består av åtgärder som enligt BvL:s bestäm- melser skall ombesörjas av kommunerna. Kommunens uppgifter framträder i de till barnavårdsnämnden riktade bestämmelserna. Barna- och ungdoms- vården omfattar därjämte en till innebörden icke preciserad allmänt före- byggande verksamhet.
I proposition med förslag till BvL6 framhöll föredragande statsrådet att det även framdeles borde stå varje kommun fritt att, om den så fann lämpligt, uppdra åt särskilt organ att handlägga frågor rörande allmän ungdomsvård. Beträffande denna organisationsform torde enligt föredraganden några sär- skilda bestämmelser inte behöva införas i lagen. Härav följde att ifrågavaran- de organ i kommunalrättsligt hänseende blev att betrakta som s. k. oreglerad nämnd.
Statsrådet anförde vidare att BvL:s bestämmelser om den allmänt fö- rebyggande verksamheten borde ges samma innebörd som i ÄBvL. Bar- navårdsnämnden borde således åläggas att tillse att vad som borde göras för ungdomen också blev gjort, antingen genom andra organ eller genom nämnden själv. Om ungdomsstyrelse eller motsvarande organ tillsatts inom
kommunen medförde detta att nämndens arbetsbörda lättades, men det in- nebar inte att nämnden befriades från allt ansvar för den allmänna ungdoms- vården inom kommunen. Statsrådet framhöll att barnavårdsnämnden såsom det centrala organet för samhällets barnavård alltid ytterst hade ansvaret för att erforderliga åtgärder vidtogs till främjande av goda uppväxtförhållanden för ungdom.
Det anförda innebär att kommunen inom ett angivet ansvarsområde getts frihet vid verksamhetens organisation med den begränsning som följer av att barnavårdsnämnden/ sociala centralnämnden inte kan befrias från ansva- ret för att erforderliga åtgärder vidtas inom det angivna området.
Vad gäller övriga vårdlagar innefattar förarbetena inga uttalanden om or- ganisation av verksamheten genom oreglerad nämnd.
Enligt 3 kap. 13 å andra stycket KL får fullmäktige för annan förvaltning och verkställighet än sådan som utövas enligt särskilda författningar tillsätta de nämnder som behövs. Sådana fakultativa nämnder kallas i förarbetena till KL kommunallagsreglerade till skillnad från de obligatoriska, specialregle- rade nämnderna.
I fråga om de kommunallagsreglerade nämndernas organisation och verk- samhetsformer hänvisar samma lagrum till bestämmelserna för kommun- styrelse, vilka bestämmelser med några få undantag blir tillämpliga på dessa nämnder.
33.2.2. Överväganden i principbetänkandet
SU framhöll i principbetänkandet att socialvården i kommunerna bör före- trädas av en enda nämnd. Utredningen anförde vidare att det bör finnas ut- rymme för viss variation vid bestämningen av nämndens direkta arbetsupp- gifter. Som exempel nämndes att detta kan ifrågakomma inom det område som gäller allmän fritidsverksamhet för ungdom. En särskild nämnd för så- dana uppgifter får emellertid inte innebära att sociala nämndens ansvar på området upphör.
33.2.3. Remissyttranden
I drygt ett tiotal remissyttranden har framförts önskemål om möjlighet för kommunerna att lägga vissa socialvårdsuppgifter, t.ex. allmän fritidsverk- samhet samt barntillsyn och andra familjepolitiska uppgifter, på fakultativa organ utanför de sociala nämndernas direkta arbetsområde. Samtidigt un- derstryks av ett par remissinstanser att det bör utformas regler för hur en sammanhållen planering och resursfördelning inom den primärkommunala socialvården skall kunna göras vid en sådan uppdelning av verksamheten på flera nämnder. — En instans anser tiden nu vara mogen för en översyn av den kommunala nämndorganisationen i stort.
33.2.4. Socialutredningens överväganden och förslag
Som framgått av SU:s förslag 1 kap. 2 bör kommunen tilläggas ansvaret för socialtjänsten. Med en vid ansvarsbestämning följer en principiell frihet
för kommunen med avseende på såväl verksamhetens uppbyggnad som dess organisation.
Socialtjänsten omfattar dels generellt förebyggande verksamhet, dels in- dividuellt stöd- och hjälparbete. Det framstår som nödvändigt att inom dessa arbetsområden i författning reglera verksamheten i vissa hänseenden för att nå en enhetlig utveckling av socialtjänsten och för att bestämma den enskildes rättigheter och skyldigheter. En sådan uppgiftsbestämning riktad till socialnämnden medför en begränsning av kommunens frihet så- som den framträder i den nyss berörda ansvarsbestämmelsen.
Den nämnda regleringen av vissa uppgifter kommer således att begränsa kommunens valfrihet såvitt avser socialtjänstens innehåll. Genom att det omedelbara handhavandet av viss verksamhet tilläggs socialnämnden be- gränsas emellertid härigenom även kommunernas valfrihet då det gäller organisationen av verksamheten.
Kommunens befogenheter såvitt avser organisationen bör därvid anknytas till den i avsnitt 3.6 berörda indelningen i strukturinriktade, allmänt inriktade och individuellt inriktade insatser. I de två första hänseendena bör det stå kommunen fritt att överlåta åt särskilt organ att handha vissa uppgifter, dock med ett övergripande ansvar för socialnämnden. Inom det individuella stöd- och hjälparbetet bör verksamheten ankomma på socialnämnden ensam eller i förekommande fall på social distriktsnämnd.
Den principiella utgångspunkten är visserligen att kommunen inom ett givet ansvarsområde bör ha frihet vad gäller verksamhetens uppbyggnad och organisation. Härigenom ges långtgående möjligheter till kommunala initiativ. Valfriheten måste emellertid, som tidigare sagts, i vissa hänseenden begränsas. Uppgifterna blir då obligatoriska för kommunen med ett direkt ansvar för socialnämnden vid deras handhavande. Uppdrar kommunen åt annat organ uppgifter inom den strukturinriktade eller allmänt inriktade verksamheten i enlighet med vad förut sagts, kvarligger det övergripande ansvaret hos socialnämnden. Denna har således att hos kommunen göra anmälan om uppgifterna handhas på sätt som inte svarar mot de för verk- samheten angivna syftena.
Huvudansvaret för samhällsplaneringen vilar på andra organ än social- tjänstens. Utredningen har emellertid funnit det angeläget att de sociala målen kommer till klart uttryck i de mål som gäller för samhällsplaneringen. Socialtjänstens medverkan bör syfta till detta. Utredningen har därför som en huvudfunktion inom socialtjänsten upptagit deltagande i samhällspla- neringen (se 3.6.1).Uppgiften,som kan sägas falla inom den strukturinriktade verksamheten, syftar till att tillföra beslutsunderlaget social sakkunskap. För att denna uppgift skall kunna fullgöras bör den utövas av den nämnd som genom sina uppgifter i övrigt har de största förutsättningarna att få vetskap om dessa förhållanden. Denna uppgift bör därför läggas på soci- alnämnden. Detta bör emellertid inte utesluta att även fakultativa organ, t.ex. fritidsnämnder, ges tillfälle att medverka i samhällsplaneringen.
Utanför socialtjänstens område torde socialnämndernas uppgifter inte vara av sådan beskaffenhet eller omfattning att frågan om biträde av fakultativa nämnder är aktuell. I den mån så emellertid skulle bli fallet måste principen om socialnämndens övergripande ansvar gälla även här.
34. Nämndens sammansättning m.m.
34.1. Val av ledamöter 34.1.1 Gällande rätt
Ledamöter och suppleanter i barnavårdsnämnd, socialnämnd, särskild nyk- terhetsnämnd, social centralnämnd och social distriktsnämnd väljs av kom- munfullmäktige till det antal som fullmäktige bestämmer. Antalet ledamöter får inte vara under fem. Enligt SCL i dess lydelse före den 1 juli 1977 skall minsta antalet ledamöter i social centralnämnd vara nio. I den in- ledningsvis nämnda propositionen 1976/7711 uttalar föredragande statsrådet att den sänkning av minimiantalet ledamöter i social centralnämnd som förslaget till ändring av SCL innebar inte borde medföra att antalet för- troendemän i sådan nämnd minskade.
Kommunfullmäktige utser bland ledamöterna i nämnd ordförande och vice ordförande samt, om fullmäktige beslutar det, även en andre vice ord- förande. För Stockholms kommun gäller dock i denna del särskilda be- stämmelser.
Beträffande valbarhet till social nämnd gäller samma regler som för val- barhet till kommunstyrelse. Det innebär att ledamöter och suppleanter väljs bland dem som är kyrkobokförda i kommunen och uppnått 18 års ålder senast på dagen före valet. Landshövding och vissa högre tjänstemän vid länsstyrelse samt kommunens ledande tjänsteman och cheferna för de för- valtningar som hör till resp. nämnd är dock inte valbara. Egenskapen av förvaltningschef utgör enligt BvL i dess före den ljuli 1977 gällande lydelse inte hinder för val till barnavårdsnämnd. Skälet härtill är det praktiskt be- tingade önskemålet att möjliggöra inval av jurist hos kommun i barna- vårdsnämnden. Juridisk sakkunskap skall nämligen enligt en uttrycklig be- stämmelse i BvL vara företrädd inom nämnden. Då detta krav nu slopas, har det inte heller ansetts motiverat att ha en särskild valbarhetsregel vid val till barnavårdsnämnd.
Ledamöter och suppleanter i nämnd väljs för tre år, räknat fr. o. m. den 1 januari året efter det då val i hela riket av fullmäktige ägt rum.
Val av nämnd skall vara proportionellt, om det begärs av ett visst antal ledamöter i fullmäktige (minst så många som motsvarar den kvot, vilken erhålls om antalet närvarande ledamöter delas med det antal personer som valet avser, ökat med 1). Principen är att en grupp i fullmäktige som är
1DSSl969zll.
tillräckligt stor för att få mandat vid proportionell fördelning skall kunna genomdriva att valet görs proportionellt. Regelns syfte är att garantera att en minoritet i fullmäktige kan bli företrädd i nämnden och att partierna där representeras i förhållande till sin styrka i fullmäktige. Förfarandet vid proportionella val regleras i lagen (1955:138) om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m.m.
Enligt NvL i dess före den ljuli 1977 gällande lydelse får proportionell val- metod inte användas vid val till nykterhetsnämnd. Detta sammanhänger med att ett flertal särskilda bestämmelser finns om sådan nämnds samman- sättning. Dessa har slopats genom ändringen av lagen.
Om suppleanter inte väljs proportionellt skall vid valet bestämmas den ordning i vilken de skall inkallas till tjänstgöring.
34.1.2. Överväganden i princrpbetänkandet
Såvitt angår val av ledamöter och suppleanter innehöll principbetänkandet överväganden endast med avseende på distriktsnämnderna. Dessa borde enligt SU i likhet med vad som då föreskrevs i SCL utses av kommunens fullmäktige och sålunda vara fristående i förhållande till sociala central- nämnden i beslut rörande enskilda vårdärenden. Centralnämnden borde emellertid verka för likformighet i besluten inom olika delar av kommunen genom att utfärda vägledande normer och riktlinjer eller på annat sätt (t. ex. genom gemensam sekreterare, regelbundna sammankomster med central- nämndens och distriktsnämndemas ledamöter osv.). För att främja sådan likformighet borde enligt utredningen den bestämmelsen i SCL att minst en ledamot från varje distriktsnämnd borde ingå i centralnämnden behållas. Därigenom säkrades också en viktig inforrnationskanal mellan distrikten och centralnämnden. Det borde, framhöll utredningen, finnas starka skäl om distriktsnämnderna i sin verksamhet skulle göra avsteg från normer och rikt- linjer som centralnämnden fastställt.
34.1.3. Socialutredningens överväganden och förslag
I det föregående har föreslagits att en nämnd, socialnämnden, i likhet med vad som redan skett i flertalet kommuner genom inrättande av sociala cen— tralnämnder, skall åläggas den verksamhet som bedrivs av barnavårds- nämnd, socialnämnd och nykterhetsnämnd enligt vårdlagarna. Det bör även i fortsättningen ankomma på kommunfullmäktige att välja och bestämma antalet ledamöter och suppleanter i denna nämnd. SU föreslog i delbetän- kandet Lagstiftning om sociala nämnder i kommunerna1 att antalet leda- möter i sociala nämnden skulle vara minst nio för att en allsidig repre- sentation i nämnden från socialvårdens olika delområden skulle möjliggöras. Detta minimiantal föreskrivs också för social centralnämnd i 3 å första styck- et SCL i dess före den 1 juli 1977 gällande lydelse. Sedermera har emellertid genom ändring i denna bestämmelse fastställts samma minimiantal i central- nämnd som i övriga sociala nämnder och i kommunstyrelse, dvs. fem. Ett udda antal ledamöter synes generellt vara att föredra i en nämnd med beslutsfunktioner. En bestämmelse om högre minimiantal ledamöter i socialnämnd än i t. ex. kommunstyrelse skulle emellertid sakna praktisk
betydelse. Antalet ledamöter i de kommunala nämnderna torde i verklig- heten i regel vara betydligt högre. Kommunerna bör enligt utredningens mening ha frihet att fastställa antalet ledamöter och suppleanter i social- nämnd med den inskränkningen att antalet ledamöter inte får understiga fem. Utredningen föreslår därför att KL:s bestämmelse avseende val av ledamöter och suppleanter och minsta antalet ledamöter i kommunstyrelse genom hänvisning i den föreslagna socialnämndslagen görs tillämplig på socialnämnd.
Vad gäller hinder för valbarhet till ledamot eller suppleant i nämnd enligt vårdlagarna gäller på grund av hänvisning i resp. lag fr.o.m. den 1 juli 1977 genomgående samma bestämmelser som för ledamot och suppleant i kommunstyrelse. Detta innebär i princip att landshövding och vissa högre tjänstemän vid länsstyrelse samt kommunens ledande tjänsteman och che- ferna för de förvaltningar som hör till resp. nämnd inte är valbara. Även på denna punkt bör också i den nya nämndlagen en hänvisning till KL göras.
Val av såväl kommunstyrelse som annan nämnd skall enligt 2 kap. 23 å KL vara proportionellt, om detta begärs av ett visst minsta antal ledamöter i fullmäktige. Eftersom några speciella obligatoriska kvalifikationsvillkor för ledamotskap i socialnämnd inte kommer att föreslås bör det inte möta något hinder mot att vid val till sådan nämnd även i fortsättningen använda pro- portionell valmetod.
Vad angår mandattid för ledamot och suppleant, val av ordförande och vice ordförande m.m. bör genom hänvisning i den nya lagen KL:s be- stämmelser göras tillämpliga på socialnämnd.
Som framgår av kap. 33 föreslås kommuns möjlighet enligt SCL att inrätta två eller flera sociala distriktsnämnder kvarstå oförändrad i den nya lagen. De bestämmelser som behandlats i förevarande avsnitt bör i huvudsak göras tillämpliga också beträffande distriktsnämnd. Den i principbetänkandet be- rörda bestämmelsen i SCL om att minst en ledamot i distriktsnämnd också bör vara ledamot i centralnämnden har upphävts fr. o. m. den 1 juli 1977. Som anförs i den tidigare nämnda propositionen torde en sådan bestämmelse vara mindre väl förenlig med bestämmelsen om att social distriktsnämnd kan väljas proportionellt.
34.2. Expertmedverkan 34.2.1 Gällande rätt
I NvL, BvL och SCL finns även bestämmelser vilkas syfte är att skapa förutsättningar för att erforderlig juridisk och medicinsk sakkunskap är fö- reträdd inom resp. nämnd. I nykterhetsnämnd skall dessutom enligt en särskild bestämmelse i NvL både män och kvinnor vara representerade. Lämpligheten av sådana särskilda föreskrifter har ifrågasatts vid flera till- fällen. Det har bl. a. framhållits att behovet av erforderlig expertis inom nämnden väl kan tillgodoses utan särskilda föreskrifter om vissa yrkes- gruppers representation.
I propositionen om minskad statlig detaljreglering av kommunerna m. m., där nämnda bestämmelser föreslås bli upphävda, anför föredraganden bl. a.
att det är främmande för ett modernt demokratiskt tänkesätt att special- destinera platser i de kommunala nämnderna. Regeln om representation av båda könen i nykterhetsnämnd torde enligt föredraganden inte längre ha någon uppgift att fylla.
I vårdlagarna finns också vissa särskilda bestämmelser om anlitande av utomståendes sakkunskap vid nämndernas sammanträden. Dessa ersätts fr.o.m. den 1 juli 1977 av hänvisningar till 3 kap. 7å andra stycket KL, enligt vilket kommunstyrelsen får kalla bl. a. särskild sakkunnig att närvara vid sammanträde med styrelsen. Den som har kallats till sammanträde får, om styrelsen medger det, delta i överläggningarna men inte i besluten. I prop. 1976/77:l anförs att nämnderna inte onödigtvis skall styras av stats- makterna vid sitt val av arbetsformer. Det bör därför finnas särskilt starka skäl att lagstiftningsvägen reglera nämndernas anlitande av sakkunskap. Vad särskilt gäller medverkan av jurist i barnavårdsnämnd och av läkare i nykterhetsnämnd kan enligt föredraganden för en kvalificerad bedömning av den enskildes hela sociala situation i ett ärende erfordras sakkunskap av olika slag som det inte är möjligt att närmare preciserailagstiftningen. Det måste i stället ankomma på nämnden att i varje ärende skaffa erforderligt beslutsunderlag. Bestämmelserna om biträde av lagfaren person i barna- vårdsärenden och av person med medicinsk sakkunskap i nykterhetsvårds- ärenden bör därför utgå.
34.2.2. Socialutredningens överväganden och förslag
SU uttalade i sitt tidigare nämnda delbetänkande med förslag till lag om sociala nämnder i kommunerna att det visserligen inte stod i god över- ensstämmelse med moderna demokratiska tankegångar att föreskriva eller ens rekommendera yrke eller utbildning som kompetensgrund när det gällde valbarhet till offentligt uppdrag. Ett förtroendemannaorgans behov av ex- pertis borde i stället tillgodoses på annat sätt. Utredningen fann sig emellertid i förslaget till lag, vilket endast syftade till att göra en formell integration av de tre vårdnämnderna möjlig, böra så långt möjligt avstå från att föreslå sakliga ändringari förhållande till gällande rätt. Frågan om expertmedverkan i nämnd borde upptas i utredningens slutliga ställningstagande till den fram- tida socialvårdsorganisationen.
I enlighet härmed upptogs i SCL bestämmelser enligt vilka bland social centralnämnds och distriktsnämnds ledamöter juridisk och medicinsk sak- kunskap borde vara företrädd, där så lämpligen kunde ske.
Uppenbart är att det mången gång kan bli nödvändigt att tillkalla särskilda experter för att få ett tillförlitligt beslutsunderlag. Det behovet gäller dock generellt och har inte bara avseende på vissa yrkesgrupper. Bestämmelsen i 3 kap. 7 å KL ger nämnden möjlighet att när den så finner påkallat tillkalla erforderlig sakkunskap utan begränsning till vissa yrkeskategorier. Någon särskild bestämmelse i socialnämndslagen om rätt för sådan nämnd att till- kalla utomstående sakkunskap synes därutöver inte behövas.
34.3. Vissa andra frågor 34.3.1 Gällande rätt
Enligt 3 kap. 4å KL har ledamot och suppleant i kommunstyrelsen rätt till den ledighet från anställning som behövs—för uppdraget. Denna bestäm- melse saknar motsvarighet i de ännu gällande kommunallagarna. Den syftar enligt förarbetena till KL till att ge en yttersta formell garanti för att för- troendeuppdrag skall kunna fullgöras oberoende av inom vilken sektor av samhället man är yrkesverksam.
Kommunstyrelsen får handlägga ärende endast om flera än hälften av ledamöterna är närvarande. Beslut fattas med eller utan omröstning. Begärs omröstning skall den verkställas efter upprop och ske öppet utom vid val och i ärende som avser tillsättning av tjänst. Utgången bestäms i regel genom enkel röstövervikt. Vid lika röstetal för olika meningar sker avgörandet genom ordförandens utslagsröst. Om ärendet avser val eller tillsättning av tjänst sker dock avgörandet i sådant fall genom lottning.
Vid sammanträde med kommunstyrelsen skall på ordförandens ansvar föras protokoll. Protokollet skall utvisa vilka ledamöter som har varit när- varande. Vidare skall det för varje ärende innehålla en kortfattad redogörelse för ärendets beskaffenhet, uppgift om de förslag och yrkanden i ärendet som inte har återkallats och styrelsens beslut. Eventuell reservation samt, när omröstning har skett öppet, uppgift om hur var och en röstat skall också antecknas. I lagen anges även hur och när protokoll skall justeras och justering tillkännages. Om rätten att anföra reservation mot beslut och när detta senast skall ske finns en särskild bestämmelse. Styrelsens protokoll och de övriga handlingar som hör till styrelsens arkiv skall vårdas och för- tecknas enligt föreskrifter som fullmäktige meddelar, i den mån annat inte är särskilt föreskrivet.
Enligt hänvisningar i envar av NvL, ShjL, BvL och SCL är de bestäm- melser som nu nämnts tillämpliga på särskild nykterhetsnämnd, social- nämnd, barnavårdsnämnd samt social central- och distriktsnämnd utom i vad gäller innehållet i protokoll. Social nämnds protokoll behöver sålunda endast innehålla uppgift om närvarande ledamöter, om beslutet i varje ärende och om reservation. På grund av bestämmelserna i 17å FL gäller också att beslutet i regel skall innehålla de skäl som har bestämt utgången, under förutsättning att FL är tillämplig på beslutet (se följande kapitel). Detta har i vårdlagarna markerats genom uttrycklig hänvisning till 17 å FL. Bar- navårdsnämnds protokoll samt social central- och distriktsnämnds protokoll i barnavårdsärende skall därutöver innehålla vad som framkommit vid ut- redning av betydelse i ärendet, om det inte tillvaratas på annat betryggande sätt. För social centralnämnd gäller begränsningar i protokollsskyldigheten endast i kommun utan distriktsnämndsorganisation.
Den begränsning i protokollsskyldigheten som finns i vårdlagarna infördes ursprungligen i ShjL på förslag av andra lagutskottet.2 En så långt gående protokollsskyldighet som föreskrevs i ÄKL kunde enligt utskottet bli onödigt betungande för socialnämnderna. När det gällde åtgärder och ingripande mot enskilda kunde det på grund av ärendenas känsliga natur vara till mer skada än nytta med en fullständig redovisning i protokollet. Samma be- gränsning infördes sedan även i NvL, BvL och SCL. 2L2U1955:29.
Enligt samtliga vårdlagar i deras lydelse före den 1 juli 1977 skall social nämnds protokoll även innehålla skälen för beslut i varje ärende. Uppgift om reservation behöver däremot inte vara med i protokollet. Föreskrifterna om skyldighet att redovisa skälen för beslut slopas fr. o. m. den ljuli 1977 på för- slag av departementschefen i prop. 1976/7711. Motiveringsskyldigheten en- ligt 17 å FL anses där vara tillräcklig. Protokollen i de sociala nämnderna bör dock enligt departementschefen innehålla uppgift om sådan reservation som avses i KL. I övrigt bör begränsningarna i protokollsskyldigheten bibehållas för de sociala nämndernas del, även om det enligt departementschefen kan sättas i fråga om tillräckliga skäl därtill finns.
KL:s bestämmelser om jäv för ledamot och annan som har att handlägga ärende hos kommunstyrelsen har inte gjorts tillämpliga på de sociala nämn- derna. I stället gäller jävbestämmelserna i 4 och 5 åå FL, se följande kapitel.
34.3.2. Socialutredningens överväganden och förslag
Vad angår rätt till ledighet för uppdrag, beslutsförhet, förfarandet vid fattande av beslut, förande av protokoll, justering av protokoll, tillkännagivande av justering, reservation och arkivvård bör genom hänvisning i socialnämnds- lagen KL:s bestämmelser om kommunstyrelse göras tillämpliga på social- nämnd. Beträffande innehållet i protokoll finns i vårdlagarna i förhållande till KL avvikande bestämmelser. Dessa innebär en mer begränsad protokolls- skyldighet än den som gäller för kommunfullmäktige och kommunstyrelsen. Enligt uttalande av föredraganden vid de ändringar i organisationen för åtskilliga specialreglerade nämnder som träder i kraft den 1 juli 1977 kan det inte anses motiverat att beträffande andra sådana nämnder än de sociala be- gränsa protokollen till en redovisning av de närvarande och beslutet i varje ärende. Det förordas därför att de minimikrav på protokoll som KL innehåller och som tillkommit främst i kommunmedlemmarnas intresse skall gälla i alla andra nämnder än de sociala. Härutöver gäller utan att detta särskilt be- höver anges bestämmelserna i FL om motivering av beslut. Också beträffan- de de sociala nämnderna kan det enligt föredragandens mening sättas i fråga om tillräckliga skäl föreligger att behålla den begränsning som gäller i fråga om protokollsskyldighet. Något förslag att slopa gällande begränsningar bör- de emellertid inte framläggas i då aktuellt sammanhang. Det borde emellertid föreskrivas att protokollen i de sociala nämnderna skulle innehålla inte bara uppgift om närvarande ledamöter och beslutet i varje ärende utan också uppgift om reservation som avsågs i KL. Sistnämnda tillägg har med verkan från den 1 juli 1977 införts i Vårdlagarnas bestämmelser om innehållet i protokoll. Som tidigare nämnts infördes en begränsning i socialnämnds protokolls- skyldighet i ShjL på förslag av andra lagutskottet. Motiven var dels att man ville avlasta nämnden onödigt betungande skrivarbete, dels att so- cialnämndens beslut var av ömtålig natur, då de avsåg åtgärder och in- gripanden som direkt berörde eller var riktade mot enskilda personer, och att det kunde vara till uppenbar skada om vederbörande fick kännedom om ledamöternas personliga ställningstagande. — ShjL:s protokollsbestäm- melse kom sedan att bilda mönster för en rad specialförfattningar, ofta utan
att skälen härför närmare redovisades i förarbetena. Efter den 1 juli 1977 återfinns den endast i vårdlagarna samt i familjebidragslagen (194699) och lagen (1964:47) om krigshjälp.
Enligt SU:s mening bör den nya socialtjänstlagen inte innehålla någon i förhållande till KL begränsande bestämmelse i fråga om innehållet i proto- koll. Socialnämnds protokoll bör alltså ha samma omfattning som protokoll hos kommunfullmäktige och kommunstyrelse. Samma protokollsskyldighet som för fullmäktige och styrelse gäller för flertalet specialreglerade nämnder. En protokollsskyldighet som är acceptabel för dessa kan inte anses vara onö- digt betungande för socialnämnd. Vad angår hänsynen till den enskilde har det av andra lagutskottet redovisade motivet för begränsad protokollsskyldig- het i viss mån åsidosatts redan därigenom att även socialnämnders protokoll från den I juli 1977 skall innehålla uppgift om reservation. Som SU betonar i annat sammanhang (avd. VIII) är det av största vikt att socialnämndens klienter får insyn i sina ärenden. Detta torde vara en viktig förutsättning för att ett förtroendefullt förhållande mellan klient och nämnd skall kunna upp- rätthållas. En vidsträckt rätt till insyn finns enligt 39 å Seer och, i den mån FL är tillämplig, enligt 14 och 15 åå FL. Det finns enligt utredningens mening ingen anledning att försvåra denna insyn genom att vissa uppgifter i ärendet inte tas upp i protokollet. Någon ökad risk för att obehöriga får del av upp- gifter om enskilds personliga förhållanden torde inte följa av en utvidgad pro- tokollsskyldighet på grund av de regler om handlingssekretess avseende be- slut inom socialtjänsten som utredningen föreslår. Av det nu sagda följer att i socialnämndslagen även i fråga om innehållet i protokoll endast bör göras en hänvisning till vad KL föreskriver om kom- munstyrelse. I ärende där FL är tillämplig kommer därutöver att gälla att beslut varigenom ärendet avgörs i regel skall innehålla de skäl som har bestämt utgången. Enligt familjebidragslagen och lagen om krigshjälp är socialnämnden familjebidrags- resp. krigshjälpsnämnd i den män inte denna funktion fullgörs av särskilt tillsatt eller annan nämnd i kommunen. Denna ordning bör bestå. Även i dessa lagar bör därför bestämmelserna om be- gränsad protokollsskyldighet ersättas av oreserverade hänvisningar till KL.
':".T " .:..11: .. rT-l
|a41|lflfh:.b' .1"-."!rl'|.1.i. ""—IP.".
' ,..".,.'.".ll""....."l'J4-. '.|. -.J'." ..,. '.'... ..... ..'--.'.'..|1.'- &.” ""'|,|,"?||_'. jmf.—:; """ ":"':,L' "Wifi..." '|'. '.å'ijhl' | intim |... ' l...... ""a-'___"... ”'...'”? "";" '.'..." .".'- "'...'-..' ' ". ' . ""'""? |.:".'" .|,.,' ".'ul'iL.-,"" "'" __vllww'l' " ..- 'N." "35.. ' ',:1'5. w'udtpéiuula'm ",..Lä, "uu T' "i i" .» |.'
"' L '.1. " 'F- |.- "”'th 54er Ilåt..-"'|'. 11.
...'.1 " ...i-' ”...,... -.,.. ". '|'.
"'..',,,7.|" ":I':'..'Lf.l:" ..|. .'|l' "m""; '.'?!" . '.'”.l' |__|-" ""T'-.'|'I!""l:l' ..' 'I ." . .,, 'i'å"'|P'l:'E"""'E"'Z| .D'L'». ' .'|. *I. |
' ' "|". ':||'.'- "'.| '
#31”). . f.»! .' %IRW'QJUIJWL "NJ" "..." åååh—lh ,.'-,. '.-.u'! . "åaf'lfålr-l' highliill "JMI-in.. . . . ”""-.:? .. '|_-er" u.. '.'tl inj....” ..
IHJ? hmmmwrna' 31.1 |' ;. .].llflhiå'ffmliul "'är. ””f.. " nlurgål'i ir... "_.llfw—LQF'N' väg; . r..... n-Tr'ra . . ""."i. 'g'" .'..':E- '.'-'.|'.»... . '.... J- :.J '|'?! '%H'piuwl |'.... p...... it.-- .I "++...5'I'J'qm'mr'3'1'f .'- ri.'.1"'.l.",'lm' rm. | .|n . ' '.1: &%%' .Ir'k'tmltyvl |'_12? RWF- lii'rntn'qbum ' '.i ÄFF-i '.'|| fl.- .t'|2'll "|D ' Itr |'""Ili',"',".3- .||l'iLf_1|| d' ||. 31,11.” själv"" l" ..m n...-mu
II'I
35 Särskilda arbetsformer (ordförandebeslut och delegation)
35.1. Gällande rätt
35.1 .1 Ordförandebeslut
Såväl enligt ShjL (85 första stycket) som enligt BvL (11 & första stycket) har ordföranden i vederbörande nämnd tillagts behörighet att själv fatta beslut i brådskande ärenden. Medan för beslut av socialnämnds ordförande endast gäller den förutsättningen att någons behov av socialhjälp — enligt ordförandens egen bedömning — är så trängande att med dess avhjälpande inte kan anstå till dess socialnämnden sammanträder, anges i BvL uttryck- ligen de åtgärder som får vidtas och de beslut som får fattas av barna- vårdsnämnds ordförande för den händelse nämndens prövning inte kan avvaktas utan fara eller allvarlig olägenhet. Behörigheten för ordföranden att ingripa omfattar till en början varje åtgärd som ankommer på nämnden enligt 4 och 5 kap. BvL. Ordföranden kan alltså vidta förebyggande åtgärd enligt 26 &, omhänderta underårig för utredning enligt 30% eller för sam— hällsvård enligt 29 eller 31 &, fullgöra vad som ankommer på nämnden enligt 33% andra stycket, när underårig tagits i tillfälligt förvar hos po- lismyndighet, samt vidta erforderliga åtgärder beträffande underårigs pla- cering och behandling i övrigt, således bl. a. göra framställning om intagning i ungdomsvårdsskola. Ordföranden får vidare besluta att samhällsvård skall återupptas efter villkorligt upphörande (43 å) och att barn skall anses som fosterbarn (46 å andra stycket), meddela tillstånd att motta fosterbarn (47 & första stycket) samt förbud mot att barn flyttas från fosterhem (50 &) eller mot att någon i sitt hem mottar s.k. vistelsebarn (51 å).
Av ordförande med stöd av 11% BvL fattat beslut skall enligt sakens natur omedelbart gälla. Det kan inte överklagas och skall inte underställas enligt de regler som gäller för nämndens beslut. Rättsskyddet tillgodoses genom att ordförandens beslut gäller endast tills vidare i avbidan på nämn- dens prövning och skall anmälas för nämnden vid dennas närmaste sam- manträde. Avser beslutet omhändertagande för samhällsvård enligt 29å eller för utredning är det från rättssäkerhetssynpunkt av största vikt att beslutet snarast möjligt blir föremål för nämndens omprövning. Motsvarande gäller om ordföranden meddelat förbud mot att fosterbarn tas från fosterhem. Ordföranden skall i sådana fall omedelbart sammankalla nämnden för att besluta i ärendet. Nämndens sammanträde skall hållas utan dröjsmål och
senast inom tio dagar från dagen för ordförandens beslut (11 & tredje stycket).
Ordförandens beslut att tills vidare bevilja socialhjälp skall i motsats till vad som är fallet enligt BvL endast för kännedom anmälas för nämnden och får inte av nämnden återkallas. Detta framgår av 8å tredje stycket ShjL.
Någon motsvarande behörighet att ingripa i brådskande fall har inte tillagts ordförande i nykterhetsnämnd enligt NvL.
Här skall slutligen erinras om den befogenhet som enligt 49' LSPV till- kommer ordföranden i bl.a. socialnämnd, barnavårdsnämnd eller nykter- hetsnämnd (eller enligt bemyndigande av kommunfullmäktige annan leda- mot i nämnden eller tjänsteman i ledande ställning hos kommunen) att göra ansökan om intagning på sjukhus med stöd av LSPV.
Enligt det i avsnitt 33.1.1. nämnda brevet (19671560) till länsstyrelsen i Malmöhus län om organisationen av nykterhetsvården, socialhjälpsverk- samheten och barnavården i Helsingborg skall bestämmelserna i 8 ;" första och tredje styckena ShjL samt 11;; BvL äga motsvarande tillämpning i fråga om socialvårdsnämnd och dess ordförande.
35.1.2. Delegation
Många av de ärenden som social nämnd har att ta befattning med är av rutinmässig karaktär. Det skulle avsevärt försvåra nämndens arbete om den- na hade att fatta beslut i plenum i varje särskilt ärende. Möjligheterna att ägna ärenden av större omfattning eller av principiell betydelse tillräcklig uppmärksamhet skulle begränsas avsevärt.
Bestämmelser om delegation av beslutanderätten har intagits dels i KL, dels i BvL och NvL. Enligt 3 kap. 12% KL får kommunstyrelse, om full- mäktige beslutar det, uppdra åt särskild avdelning, bestående av ledamöter eller suppleanter i styrelsen, åt ledamot eller suppleant eller åt tjänsteman hos kommunen att på styrelsens vägnar besluta i viss grupp av ärenden, vilkas beskaffenhet skall anges i av fullmäktige antaget reglemente eller i särskilt beslut. Framställning eller yttrande till fullmäktige liksom yttrande med anledning av överklagande av styrelsens beslut får dock beslutas endast av styrelsen samfällt.
Beslut som fattas på grund av delegation är i alla avseenden att anse som ett av styrelsen fattat beslut. Samma regler som för beslut i plenum skall således gälla i fråga om överklagbarhet. Ett med stöd av delegation fattat beslut kan inte återkallas av styrelsen. Styrelsen får dock återkalla delegationen.
Beslut som har fattats med stöd av delegation skall anmälas till styrelsen. Styrelsen bestämmer i vilken ordning detta skall ske.
Vad gäller barnavårdsnämnd och särskild nykterhetsnämnd är delega- tionsrätten främst av rättssäkerhetsskäl begränsad i vissa hänseenden. Från delegation har sålunda enligt 7 % andra stycket första—fjärde punkterna BvL undantagits
1. beslut om utdömande av vite, 2. beslut om andra förebyggande åtgärder enligt 26 & än hjälpåtgärder, beslut om omhändertagande för samhällsvård enligt 29 å och omhändertagande
för utredning enligt 30%" samt framställning om intagning i ungdoms- vårdsskola,
3. beslut att barn skall anses som fosterbarn (46å andra stycket), tillstånd att motta fosterbarn och förhandsbesked om hems allmänna lämplighet som fosterhem (47 &) samt förbud att flytta barn från fosterhem (50 &) eller att motta vistelsebarn (51 ä),
4. fullgörande av vad som ankommer på nämnden enligt föräldrabalken i andra avseenden än som sägs i 1 kap. 45 (godkännande av fader- skapserkännande), 2 kap. 1, 7 eller 9é (åtgärder vid fastställande av fa- derskap), 7 kap. 2 eller 7 & (åtgärder avseende underhållsbidrag till barn, om avtal enligt 7 & inte innefattar åtagande att utge engångsbelopp), eller 7 kap. ll & (förande av talan för barn i mål om underhåll) samt enligt vissa angivna lagrum i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag och lagen (l964:143) om bidragsförskott.
Enligt vad departementschefen uttalade i proposition med förslag till lag om social centralnämnd m. m. hade erfarenheterna särskilt inom större so— cialförvaltningar visat att det fanns ett praktiskt behov av ökade delega- tionsmöjligheter för nykterhetsvårdens del. Enligt NvL kunde delegation ske endast när det gällde yttranden i körkortsärenden. Behovet av delegation för de kommuner som inrättade social centralnämnd kunde enligt depar- tementschefen tillgodoses antingen genom att gällande dispensbestämmelser användes även för dem eller genom att delegationsbestämmelserna i lagen utformades så att dessa kommuner fick laglig möjlighet till ökad delegation av nykterhetsvårdsärenden. Det sistnämnda alternativet var enligt depar— tementschefens mening att föredra.
I enlighet därmed intogs i SCL bestämmelser om delegation i nykter- hetsvårdsärenden, vilka utformades med motsvarande bestämmelser i BvL som förebild. I huvudsak motsvarande bestämmelser finns fr.o.m. den 1 juli 1977 i 5 & tredje stycket NvL. Här har enligt första — sjunde punkterna från delegation undantagits
beslut om utdömande av vite, beslut om åtgärd enligt 14% 2 mom. (avstängning från inköp), beslut om övervakning eller lydnadsföreskrifter, ansökan om tvångsintagning på allmän vårdanstalt, verkställighet av slutligt beslut om tvångsintagning av annan än den som enligt 58å vårdas på allmän vårdanstalt, beslut om anstånd med verkställighet av slutligt beslut om tvångsin- tagning eller om förverkande av sådant anstånd,
7. anmälan hos överförmyndare.
MFP—*S*):—
.a
På grund av 29” SCL gäller undantagen från delegationsrätten enligt BvL och NvL även när där undantagna ärenden handläggs av social centralnämnd eller distriktsnämnd.
Departementschefen uttalar i prop. 1976/77:1 att möjligheten att delegera beslutanderätt syftar till att avlasta nämnderna rutinbeslut. Även om mäng— den av ärenden ökar bör, anförs det, delegationsinstitutet användas med stor återhållsamhet med hänsyn till intresset av ett starkt och bevarat för- troendemannainflytande.
35.2. Överväganden i principbetänkandet
Som tidigare redovisats ansåg SU att möjligheten för social nämnd att dele- gera beslutanderätten för vissa typer av ärenden till bl. a. utskott inom nämn- den borde bibehållas.
Vad gällde beslutsfunktionernas fördelning mellan förtroendemän och tjänstemän i kommunen borde enligt utredningen förtroendemännens in- riktning på planering (långsiktsplanering, budget och andra beslut om verk- samhetsinriktning och resursanvändning), behandling av principfrågor samt uppföljning markeras. Tyngdpunkten i förtroendemännens insatser borde ytterligare förskjutas från enskilda vårdärenden till ärenden av mer generell och förebyggande karaktär.
En förutsättning för en sådan förändring borde emellertid enligt utred- ningen vara att beslutsfördelningen ändå gjorde det möjligt för förtroende- männen att behålla ett reellt ansvar för besluten i alla ärenden och som gav dem insyn i och förtrogenhet med förvaltningsorganisationens arbete. Beslut rörande enskild person borde alltså ske i former som bevarade förtroende- männens ansvar. Den kvantitativt dominerande delen av dessa beslut kom emellertid att avse sociala tjänster och kontant hjälp efter vissa normer och borde därför, ansåg utredningen, kunna delegeras till tjänstemän. Förtroen- demännen borde fortlöpande hålla sig underrättade om hur riktlinjerna följ- des och orientera sig om de problem som var förenade med tillämpningen av dessa.
Även i övriga ärenden som rörde enskild person borde förtroendemännens direkta medverkan i beslutsfattandet vara begränsadDessa ärenden inrymde dock i många fall avvägningar och frågor av principiell räckvidd. Även vid en långtgående delegation till tjänstemännen borde beslutsformerna där- för vara sådana att förtroendemännen hade möjlighet att själva fatta beslut i principfrågor som aktualiserades i samband med ärendenas handläggning.
35.3. Remissyttranden
Omkring 160 remissinstanser har yttrat sig över SU:s förslag i fråga om förtroendemännens och tjänstemännens beslutsfunktioner m. rn. Det stora flertalet (ca 140) stöder den av utredningen skisserade arbetsfördelningen mellan förtroendemän och tjänstemän, vilken också ligger i linje med den pågående utvecklingen i kommunerna. Flera instanser understryker särskilt vikten av att förtroendemännen bibehåller kontakten med de enskilda ären- dena. Några vill starkare än som skett i principbetänkandet markera för- troendemännens ledningsfunktioner och tjänstemännens ställning inom det familje- och individinriktade behandlingsarbetet.
Bland 20-talet mer tveksamma eller kritiska yttranden förekommer olika meningsriktningar. I några fall anser man att förtroendemännen i huvudsak bör besluta ocksåi enskilda vårdärenden och att delegation av beslutanderätt till tjänstemän bör förekomma endast sparsamt. Andra menar att ett långt drivet delegationsförfarande inte i praktiken kan undvikas och att förtro- endemännen bör befrias från ansvar i enskilda ärenden utom i tvångsären-
den. Ett par instanser föreslår att vissa uppgifter genom uttrycklig författ- ningsbestämmelse skall läggas direkt på tjänstemännen och sålunda undan- tas från nämndens beslutanderätt.
35.4. Socialutredningens överväganden och förslag
35.4.1. Behov av delegation
Enligt remissyttrandena synes SU:s överväganden i principbetänkandet om förtroendemännens och tjänstemännens beslutsfunktioner m.m. i social- vården väl motsvara remissinstansernas uppfattning i dessa frågor. Utveck- lingen under senare år visar också en tendens till ökad användning av dele- gation i fråga om enskilda vård- och behandlingsärenden, främst då dele- gation till tjänstemän. Behovet av att i vidgad omfattning delegera beslu- tanderätt sammanhänger med flera faktorer. Samtidigt som den sociala verk- samheten ökar i omfattning kräver socialvårdens utvecklings-, planerings- och inte minst prioriteringsfrågor i allt högre grad de förtroendevaldas upp- märksamhet och tar alltmer deras tid i anspråk. Främst gäller det givetvis inom den sociala centralnämndens område, men återverkar också på dis- triktsnämndsplanet. Löpande vårdärenden har därför i ökad omfattning kommit att avgöras av tjänstemän inom ramen för av nämnden uppdragna ramar och riktlinjer och så långt gällande delegationsregler medgivit. Er- farenheten har också visat att alltför begränsad delegation stundom vållar olägenheter för den enskilde som söker socialvårdens hjälp och stöd genom att ärendehandläggningen fördröjs.
Möjlighet för den sociala nämnden att delegera beslutanderätt synes därför böra bibehållas i framtida lagstiftning.
35.4.2. Delegationsregler
Genomförandet av de av SU lagda förslagen, bl. a. om socialtjänstens med- verkan i samhällsplaneringen, kommer att ställa ökade krav på de förtro- endevaldas intresse och engagemang i såväl principiella planerings- som i samverkansfrågor. För att trygga att nämndernas utrymme för behandling av dessa och andra frågor av principiell och övergripande natur inte begränsas får delegationsrätten inte göras för snäv.
I likhet med de delegationsbestämmelser som f. n. gäller för socialvården bör delegationsreglerna för den framtida socialnämnden nära anknyta till vad som gäller för kommunens oreglerade nämnder. Delegationsbestäm- melserna för socialnämnden bör sålunda stå i nära överensstämmelse med motsvarande bestämmelser i den nya kommunallagen (3 kap. 12 & KL).
I propositionen till KL1 redovisar föredragande departementschefen vissa ]Prop. 1975/761187. Till principiella synpunkter på delegationsinstitutets användning. När det gäller grund för Prop. ligger att bedöma i vilken utsträckning nämndernas beslutanderätt bör få delegeras främStPetänkande" av får man, säger departementschefen, göra en avvägning mellan demokra- Eååäägågååiäatm tiaspekter och kravet på effektwrtet 1 förvaltningen. Detta innebär bl. a. och kommunallagsulred- att de förtroendevalda bör kunna följa den fortlöpande verksamheten, även ningen.
om man inte fattar beslut i varje enskilt ärende. Delegation i mindre viktiga ärenden kan ge de förtroendevalda möjlighet att ägna mer tid åt planering, riktlinjer och andra principiella frågor. Det sagda innebär enligt departe- mentschefen ett stöd åt principen att delegation bör förekomma främst i rutinärenden, t. ex. ärenden där det är fråga om en direkt tillämpning av riktlinjer som nämnden fastställt. Några närmare anvisningar för tillämp- ningen av delegationsinstitutet bör enligt departementschefens mening inte ges i lag. Han anför härom följande:
Förutsättningar för vad som kan och bör delegeras varierar mellan kommuner av olika storlek. Det bör därför liksom hittills tillkomma kommunerna och lands- tingskommunerna att själva bestämma hur delegationsreglerna skall tillämpas. När delegationsförfarandets tillämpning övervägs, är det enligt min mening nödvändigt att noggrant beakta de krav som ställts på vidgat inflytande och förbättrad information från de förtroendevaldas och från medborgarnas sida.
KL:s delegationsregler och de allmänna riktlinjer för reglernas praktiska tillämpning som ges i propositionen överensstämmer i sak med nu gällande delegationsbestämmelser och deras tillämpning.
Mot bakgrund av det sagda bör socialnämndens delegationsbestämmelser utformas så att de ger nämnden rätt att uppdra åt särskild avdelning, be- stående av ledamöter och suppleanter i nämnden, åt ledamot eller suppleant eller åt tjänsteman hos kommunen att på nämndens vägnar besluta i viss grupp av ärenden, vilkas beskaffenhet anges i reglemente eller särskilt beslut. Befogenheten för socialnämnden att delegera beslutanderätt bör dock — lik- som hittills — vara beroende av att kommunens fullmäktige samtyckt därtill. Fullmäktige bör också ange vilka grupper av ärenden delegation får avse.
Delegation på annat sätt än som här anges bör inte få förekomma. Det bör således exempelvis inte vara möjligt för socialnämnden att delegera beslutanderätt till ledamot eller suppleant i förening med tjänsteman.
De i propositionen uppmärksammade kraven på vidgat inflytande och förbättrad information ligger väl i linje med de av SU uppställda övergripande målen för socialtjänsten. Utredningen vill betona hur viktigt det är att man vid överväganden om delegationsinstitutets omfattning beaktar de förtro- endevaldas och medborgarnas intresse av vidgat inflytande och förbättrad information. En avvägning av de uppställda kraven måste därvid göras mot angelägenheten av att beslut kan komma till stånd utan onödigt dröjsmål. Samtidigt måste uppmärksamhet riktas på möjligheten att också på andra vägar än genom fördelning av förtroendeuppdrag stärka den kommunala demokratin och minska avståndet mellan de förtroendevalda och medbor- garna. Utredningen anser sig inte närmare böra gå in på dessa frågor då de enligt utredningens mening bäst kan bedömas och lösas lokalt i den enskilda kommunen.
I vilken utsträckning den delegationsrätt som fullmäktige har medgett skall utnyttjas beslutar nämnden om själv. Utifrån de synpunkter som re- dovisas i propositionen synes den begränsningen böra iakttas att delegation begagnas främst i ärenden i vilka beslutet innebär tillämpning av riktlinjer som socialnämnden fastställt.
Beslut som fattats med stöd av delegation skall anmälas till nämnden. Nämnden bestämmer själv i vilken ordning detta skall ske. Syftet med
anmälan är att nämnden skall kunna utöva kontroll över hur delegat utövar beslutanderätten. I praktiken måste denna anmälan bli relativt summarisk. Erforderlig kontroll av hur delegat tillämpat gällande rättsregler och beaktat eventuella riktlinjer och normer som nämnden givit utövas i praktiken i stället genom Stickprovsvis företagna granskningar av enskilda ärenden. Samtidigt sker vanligen en regelbunden budgetmässig avstämning för kon- troll av anslagsförbrukningen.
Det förtjänar påpekas, att kommunförbundet i syfte att ge kommunerna viss vägledning i fråga om delegationsinstitutets tillämpning beträffande so- cialvårdsärenden tillställt kommunerna förteckning över vilka ärendegrupper som anses böra kunna komma i fråga. Även framdeles torde sådan vägled- ning kunna komma att lämnas av förbundet.
Endast beslut med karaktär av slutligt avgörande förutsätter fullmäktiges medgivande för att kunna delegeras. Beslut inom ramen för beredning och verkställighet kan socialnämnden utan fullmäktiges medgivande och efter eget bedömande ge exempelvis tjänsteman bemyndigande att fatta.
Beslut som fattas på grund av delegation är i alla hänseenden att anse som ett av nämnden själv fattat beslut. Delegationsbeslut får sålunda samma rättsverkningar som nämndsbeslut. Samma besvärsordning som för nämnds- beslut gäller för delegationsbeslut.
Ifråga om sådana kommunala beslut mot vilka förvaltningsbesvär får föras delges besluten med berörda parter och räknas besvärstiden normalt från del- givningen. Om de kommunala besluten överklagas genom kommunalbesvär räknas besvärstiden däremot från den dag då verkställd justering av det över beslutet förda protokollet tillkännagetts på kommunens anslagstavla. Om delegaten själv protokollför och anslår sina beslut löper besvärstiden från den anslagsdagen. I andra fall räknas besvärstiden i fråga om delegationsbeslut från anslaget av det nämndprotokoll där delegationsbesluten anmälts.
Nämnden kan när som helst återkalla delegationsrätten. Nämnden kan också genom eget handlande föregripa delegats beslut i ett enskilt ärende genom att själv ta över ärendet och besluta i detsamma. Det kan exempelvis gälla ett från principiell synpunkt viktigt ärende, beträffande vilket nämnden anser sig böra besluta samfällt.
I praktiken yppas stundom viss osäkerhet om rätten att avge yttranden kan delegeras. Det kan gälla yttranden till åklagare i åtalsunderlåtelseärenden eller till domstol i ärenden rörande tillämpningen av bestämmelserna i 31
kap. BrB om överlämnande för vård.
Avgivande av yttrande är att betrakta som förvaltningsbeslut. Hinder att delegera rätten att besluta sådant yttrande torde därför inte föreligga. En praktiskt betydelsefull inskränkning i delegationsmöjligheterna ligger emellertid däri att delegat i yttrande inte kan utfästa eller besluta om andra åtgärder än vad som faller inom ramen för delegationen.
Frågan om delegation av befogenheten att avge yttrande i åtalsunderlåtel- seärenden har behandlats av JO i ämbetsberättelsen 1974 s. 321. Enligt J O fö- religger inget avgörande hinder mot att delegation tillämpas i normala fall. Med hänsyn till ärendenas brådskande natur synes det tvärtom ändamålsen- ligt att de avgörs i enklare ordning än av fullsutten nämnd under förutsätt- ning att erforderlig kompetens förligger.
Det bör uppmärksammas att något hinder inte föreligger mot att delegera
myndighets beslutanderätt i fråga om ärende om Utbekommande av sek- retesskyddad handling. Eftersom sådana ärenden skall handläggas skynd- samt torde det vara praktiskt att delegera dem.
Vid avgörande av ärende som delegerats är delegaten att anse som kom- munalt organ och torde vara att betrakta som myndighet i tryckfrihets- förordningens mening. Prövning av fråga om Utbekommande av sekretes- skyddad handling i ärende som delegat har att avgöra torde därför böra företas av delegaten och inte av socialnämnden.
35.4.3. Begränsningar i delegationsrätten
De föreslagna delegationsreglerna bygger på den principiella grunden att be- slutanderätten i ärende hos socialnämnden får delegeras, om ej annat angivits i lag eller annan författning.
Vissa begränsningar i delegationsrätten bör direkt anges i socialnämnds- lagen.
I överensstämmelse med KL:s delegationsregel bör socialnämndens dele- gationsrätt inte få omfatta beslut om framställning eller yttrande till full- mäktige eller yttrande med anledning av besvär över nämndens beslut. Beslut av angivet slag skall fattas av nämnden samfällt.
Vad gäller beslut enligt socialtjänstlagen synes andra begränsningar av delegationsrätten än de KL anger — yttrande till fullmäktige och yttrande med anledning av besvär över nämndens beslut — inte behöva intas i lag. Övriga grupper av ärenden som kan förekomma enligt socialtjänstlagen bör sålunda i princip kunna delegeras.
Av departementschefens uttalande i propositionen till KL framgår att kravet på samfällt yttrande med anledning av besvär gäller endast vid besvär över nämndens egna beslut.
I fråga om socialnämnds beslut enligt andra lagar än socialtjänstlagen synes det av rättssäkerhetsskäl erforderligt med vissa begränsningar av dele- gationsrätten.
Enligt 2 få i förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vård av un- derårig beslutar länsrätten om vård efter ansökan av socialnämnd. Det an- kommer sålunda enligt detta lagrum på socialnämnden att besluta om att inge ansökan till länsrätten.
Beslut om ansökan om vård utan enskilds samtycke eller förlängning av sådan vård förutsätter en ingående prövning av behovet av vård. Samma är förhållandet med beslut om vårdens avslutande (6 5). Besluten utgör så- lunda normalt inte en tillämpning av normer och riktlinjer som givits av socialnämnden. Som ovan redovisats bör delegationen företrädesvis avse ärenden av mera rutinmässig karaktär.
I den praktiska verksamheten kan emellertid behov av delegation göra sig gällande även i fråga om beslut enligt de angivna lagrummen. Beslut av nämnden i plenum torde i ärenden av detta slag inte alltid kunna komma till stånd så snabbt att inte i vissa fall olägenhet på grund av dröjsmål kan uppstå. Avgörande av ärende genom delegation däremot kan normalt komma till stånd utan dröjsmål.
Flertalet socialnämnder i kommuner utan distriktsnämnder arbetar redan nu vanligen med omfattande delegation till s. k. utskott eller delegationer,
såsom servicedelegation och vårddelegation. Härigenom uppnås en många gånger nödvändig uppgiftsfördelning mellan nämndens ledamöter.
Från rättssäkerhetssynpunkt kan möjligen hävdas att rättssäkerheten för den enskilde skulle bli bättre om nämnden i plenum avgjorde ifrågavarande ärenden. Invändningen väger emellertid inte särskilt tungt. De ledamöter i nämnden som inte kontinuerligt deltar i vårddelegationens sammanträden får mycket liten erfarenhet av bedömningen av ärenden som rör vård och behandling av enskilda. Utan en löpande kontakt med vårdärenden rörande enskilda kan det vara vanskligt att pröva och bedöma den kanske svåraste typen av sådana ärenden, ärenden som beslutas oberoende av enskilds sam- tycke.
Skäl talar alltså för att socialnämnden får rätt att delegera beslut enligt 2 och 6 åå i förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vård av underårig men att delegationsrätten begränsas på så sätt, att delegation får ske endast till sär- skild avdelning, bestående av ledamöter eller suppleanter i nämnden. Dele- gation till enskild ledamot eller suppleant eller till tjänsteman bör sålunda inte vara tillåten.
Omfattar den sociala organisationen i kommunen distriktsnämnder, vars huvudsakliga uppgift ju är att avgöra ärenden angående vård och behandling rörande enskilda, föreligger knappast behov av delegation av här berörda ärenden. I stället får det anses vara ändamålsenligt att distriktsnämnden genom samfällt beslut avgör sådana ärenden. Regeln bör därför vara att social distriktsnämnd genom samfällt beslut avgör ärende enligt 2 och 6 åå i förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vård av underårig.
Enligt 7 & samma lag får socialnämnden i vissa fall omedelbart omhänderta underårig. Med hänsyn taget dels till ärendets karaktär av frihetsinskränk- ning och dels till det förhållandet att ordföranden eller annan ledamot som nämnden har förordnat i lagrummet tillagts behörighet att i brådskande fall omedelbart omhänderta underårig synes behov av delegationsrätt i regel inte finnas. Tillräckliga skäl att i delegationshänseende behandla beslut enligt 7å på annat sätt än beslut enligt 2 och 6 åå torde dock inte föreligga.
Bestämmelserna i BvL om tillstånd att motta fosterbarn och om förhands- besked angående hems allmänna lämplighet som fosterhem (47 &) samt för- bud att flytta barn från fosterhem (50 &) eller att motta vistelsebarn (51 &) fö- reslår SU bli överförda till föräldrabalken. Ifrågavarande beslut är i dag undandragna delegation. Enligt utredningens mening bör undantaget behål- las jämväl i framtida lagstiftning.
Av vad som i övrigt åvilar socialnämnden enligt föräldrabalken och lagen (l947:529) om allmänna barnbidrag bör — i överensstämmelse med vad som gäller f.n. — endast följande beslut kunna bli föremål för delegation:
— godkännande av faderskapserkännande (] kap. 4 5), — åtgärder vid fastställande av faderskap utom nedläggande av faderskaps- utredning (2 kap. utom 7 & samt 3 kap.), — åtgärder avseende underhållsbidrag till barn, om avtal enligt 7 % inte in- nefattar åtagande att utge engångsbelopp (7 kap. 2 eller 7 å). — utförande av talan om underhåll (7 kap. ll &) samt — beslut enligt Så lagen om allmänna barnbidrag.
35.4.4. Ordföranden eller annan ledamot särskilt tillagd beslutanderätt
Som redovisats ovan under 35.1.1 har i såväl ShjL som BvL ordföranden i vederbörande nämnd tillagts behörighet att själv fatta beslut i brådskande ärenden. Enligt 94å BvL har även annan ledamot än ordföranden samt befattningshavare i kommunens tjänst tillagts rätt att begära handräckning för efterforskning av barn. Ordförandebeslut enligt BvL gäller tills vidare i avvaktan på nämndens prövning, medan ordförandebeslut enligt ShjL är att anse som slutligt beslut.
Ordförandebeslut förekommer i praktiken numera huvudsakligen i fråga om omhändertagande för utredning eller för samhällsvård enligt 25 och 29 åå BvL samt i fråga om förbud att flytta barn från fosterhem. Enligt SU:s mening föreligger med hänsyn till den utformning som delegations- rätten föreslås få inte behov av särskild beslutanderätt för ordföranden eller annan ledamot i socialnämnd i vidare mån än vad som föreslås i 7 och 17 åå i förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vård av underårig, dvs. i fråga om beslut om omhändertagande då socialnämndens beslut inte kan avvaktas samt i fråga om begäran om handräckning för genomförande av beslut om vård eller omhändertagande enligt nämnda lag. På motsvarande sätt bör ordförande tilläggas behörighet att i brådskande ärenden besluta om förbud att flytta barn från fosterhem.
Enligt vissa lagar och andra författningar tilläggs ordföranden i social nämnd eller annan ledamot av nämnden eller befattningshavare behörighet att göra framställning eller avge yttrande. Sålunda tilläggs enligt 455 LSPV ordföranden i socialnämnd, barnavårdsnämnd och nykterhetsnämnd behö- righet att inge ansökan om intagning. På så sätt tillagd behörighet får anses uttömmande reglerad i vederbörande författning och synes inte kräva någon bestämmelse i socialnämndslagen.
36. Vissa förvaltningsuppgifter
36.1. Gällande rätt
Enligt 1 kap. 5 & KL tillkommer kommuns beslutanderätt fullmäktige, me- dan förvaltning och verkställighet utövas av styrelsen och kommunens öv- riga nämnder. Nämndernas förvaltning innefattar i KL och specialförfatt- ningar angivna nämnduppgifter och sådan verksamhet som grundas på be- myndiganden av fullmäktige. Med verkställighet avses nämnds skyldighet att se till att fullmäktiges beslut förverkligas. I denna förvaltande och verk- ställande verksamhet fattar nämnderna en mängd mer eller mindre själv- ständiga beslut. Nämnderna bereder även ärenden som skall avgöras av fullmäktige.- För sådan uppgift kan särskild beredning bestående av en eller flera personer tillsättas.
Kommunstyrelsen skall enligt 3 kap. 1 & KL leda förvaltningen av kom- munens angelägenheter och ha inseende över övriga nämnders verksamhet. Styrelsen skall hos fullmäktige och övriga nämnder liksom hos andra myn- digheter göra de framställningar som styrelsen finner påkallade. Det åligger vidare styrelsen bl. a. att handha den ekonomiska förvaltningen och därvid själv förvalta kommunens egendom i den mån sådan egendomsförvaltning inte har uppdragits åt annan nämnd samt att själv eller genom ombud föra kommunens talan i alla mål och ärenden i den mån detta inte på grund av lag eller annan författning eller fullmäktiges beslut ankommer på annan. Styrelsen får infordra yttranden och upplysningar från övriga nämnder och från beredningar och tjänstemän i den egna kommunen när det behövs för att styrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter.
De sociala nämnderna har enligt särskilda bestämmelser i respektive vård- lag var och en att förvalta den egendom som hör till den vårdsektor som nämnden ansvarar för, i den mån förvaltningen inte uppdragits åt annan nämnd eller åt särskild styrelse. Dessa bestämmelser har utformats med förebild i 3 kap. 1 & KL till den del denna paragraf handlar om förvaltningen av kommunens egendom. Social nämnd skall vidare själv eller genom om- bud föra kommunens talan i alla mål och ärenden som angår nämndens verksamhet. På det sociala området ligger alltså på grund av bestämmelser i specialförfattningar kompetensen i denna del hos varje facknämnd själv och inte hos kommunstyrelsen.
Kommunfullmäktige får enligt 3 kap. 14% KL i den män inte annat är
föreskrivet i lag eller annan författning besluta att styrelsen eller annan nämnd skall handha förvaltning och verkställighet i fråga om egendom som annars förvaltas av annan nämnd. Som nyss framgått möjliggör vård- lagarnas bestämmelser uttryckligen att sådant beslut fattas.
De sociala nämnderna har enligt särskilda bestämmelser i vårdlagarna tillagts befogenhet att, utöver att handha sådana uppgifter som hör till varje nämnds verksamhet (se kap. 3), förvalta egendom som hör till verksamheten och föra kommunens talan i mål och ärenden angående denna, även i övrigt ombesörja sådana angelägenheter som avser verksamheten och är att hänföra till förvaltning och verkställighet. Denna allmänna kompetens för social nämnd finns dock inte om fullmäktige meddelat beslut som avses i 3 kap. 14é KL. Det har nyss angivits vad sådant beslut innebär med avseende på förvaltning av egendom. Enligt samma bestämmelse får emellertid full- mäktige också, i den mån annat inte är föreskrivet i lag eller annan för- fattning, besluta att styrelsen eller annan nämnd skall handlägga frågor om anställning, ledighet, vikariat eller skiljande från tjänst samt andra frågor beträffande personal som är underställd annan nämnd. Vårdlagarna medger uttryckligen att även sådant beslut fattas av fullmäktige. Fram till den 1 juli 1977 är dock tjänstetillsättning en uppgift som exklusivt skall handhas av varje social nämnd för sig. På grund av 3 kap. l4å KL har alltså kom- munerna fått möjlighet att organisera såväl egendomsförvaltning som per- sonaladministration på det sätt som de själva anser mest ändamålsenligt. Kommunen kan välja mellan att föra över dessa förvaltningsuppgifter till en central nämnd eller låta dem skötas av varje facknämnd för sig.
Vad 3 kap. I & KL innehåller om kommunstyrelses skyldighet att göra framställningar hos fullmäktige, övriga nämnder och andra myndigheter samt rätt att infordra yttranden och upplysningar från övriga nämnder och från beredningar och tjänstemän i den egna kommunen motsvaras för de sociala nämndernas (utom särskild nykterhetsnämnds) del av särskilda be- stämmelser i ShjL, BvL och SCL. Social distriktsnämnd får dock inte göra framställning och avge yttrande till fullmäktige.
Som redan framhållits i avsnitt 35.1.2 får enligt 3 kap. 12 å andra stycket KL kommunstyrelsens framställning eller yttrande till fullmäktige liksom yttrande med anledning av överklagande av styrelsens beslut beslutas endast av styrelsen samfällt. Motsvarande gäller enligt hänvisningen i vårdlagarna framställning och yttrande av social nämnd.
36.2. Socialutredningens överväganden och förslag
Till social nämnds uppgifter enligt vårdlagarna hör som nämnts bl. a. att förvalta sådan egendom som tillhör respektive verksamhetsområde, dock endast i den mån kommunfullmäktige inte uppdragit förvaltningen åt annan nämnd eller åt särskild styrelse. Fullmäktige kan sålunda med stöd av 3 kap. l4å KL bestämma att viss egendom, t. ex. en ungdomsgård eller ett ålderdomshem, skall förvaltas av annan nämnd än den som svarar för den verksamhet till vilken egendomen hör.
Social nämnd skall vidare själv eller genom ombud föra kommunens talan i alla mål och ärenden som angår dess verksamhet. Slutligen skall
nämnden, i den mån detta inte tillkommer annan enligt beslut som avses i 3 kap. 14% KL, ombesörja angelägenheter avseende nämndens verksam- hetsområde inom kommunen som är att hänföra till förvaltning och verk- ställighet. Hit bör bl.a. personaladministrationen.
Egendomsförvaltning och personaladministration inom social nämnds verksamhetsområde åvilar alltså primärt nämnden själv men kan om kom- munfullmäktige så beslutar flyttas över på styrelsen eller annat centralt organ. I propositionen om minskad statlig detaljreglering av kommunerna m. m. uttalar föredraganden, att statsmakterna inte har anledning att närmare reg- lera hur kommunerna organiserar dessa uppgifter. De nya reglerna skall därför inte uppfattas som ett ställningstagande för en centralisering.
Vad gäller egendomsförvaltningen kan alltså redan enligt vårdlagarna i deras lydelse före den I juli 1977 kommunfullmäktige uppdra denna åt annan nämnd än vederbörande sociala nämnd eller åt särskild styrelse. SU anser att en motsvarande bestämmelse bör finnas i socialnämndslagen. Också nuvarande bestämmelser om social nämnds uteslutande skyldighet att föra kommunens talan i alla mål och ärenden som angår nämndens verksamhet bör tas upp i den nya lagen. Vad angår personaladministrationen (här avses endast icke statligt reglerad personal) ger vårdlagarna i äldre lydelse ingen möjlighet för fullmäktige att lägga över ärenden om tjänstetillsättning inom social nämnds verksamhetsområde på styrelsen eller annan nämnd. Denna möjlighet har öppnats genom bestämmelsen i 3 kap. 14 & andra stycket KL, enligt vilken bestämmelse sådan överflyttning får ske av frågor om anställ- ning, ledighet, vikariat eller skiljande från tjänst m. m., och de samtidigt gjor- da ändringarna i vårdlagarna. Även den nya socialnämndslagen bör utformas så att berörda valmöjligheter för kommunerna kommer att finnas. I propo- sition 1975/76:187 om kommunal demokrati, ny kommunallag m. m. anför föredraganden att det i sådana fall då facknämndernas personaladministra- tion eller egendomsförvaltning har överförts till kommunstyrelsen eller en särskild nämnd troligen ganska ofta blir nödvändigt att denna nämnd sam- råder med den facknämnd som berörs av ärendet. I synnerhet vid tillsättning av tjänster torde ett sådant behov uppkomma. Utredningen vill understryka vad där sagts men samtidigt framhålla att i många personalärenden ett enkelt samråd mellan det beslutande organet och facknämnden inte kan anses vara tillräckligt. Den allmänna sakkunskap i fråga om personaladministration, som kan finnas i högre grad hos en central nämnd än hos en facknämnd, tor- de inte sällan få vägas mot facknämndens större insikter om de krav som måste ställas på innehavaren av en befattning inom den nämndens speciella verksamhetsområde. Det bör i varje fall krävas att inga tjänstemän på ledande funktioner inom socialtjänsten eller där speciell fackkunskap behövs tillsätts eller entledigas utan att vederbörande facknämnd beretts tillfälle att avge ytt- rande.
Vad slutligen angår socialnämnds skyldighet att göra framställningar och rätt att infordra yttranden och upplysningar bör socialnämndslagen innehålla bestämmelser som motsvarar dem som finns i ShjL, BvL och SCL. Social distriktsnämnds begränsade arbetsuppgifter och underordnade karaktär har hittills ansetts motivera att rätten att väcka ärende hos kom- munfullmäktige förbehållits sociala centralnämnden. Under förarbetena till de ändringar i vårdlagarna som behandlats i det föregående övervägdes om
förbudet för distriktsnämnd att ge in framställning till fullmäktige borde slopas och denna fråga regleras av fullmäktige. Föredraganden anförde emel- lertid, att innebörden eller konsekvenserna av den ändrade ställning för distriktsnämnd som en sådan förändring skulle medföra inte närmare hade klarlagts. Något förslag till ändring av SCL på denna punkt framlades därför inte.
SU anser för sin del övervägande skäl tala för att motsvarande begränsning i distriktsnämnds kompetens görs också i socialnämndslagen.
37. Om utredning vid nämnd
37.1. Inledning
Reglerna om utredning enligt vårdlagarna har utformats i anslutning till de uppgifter i fråga om vård och behandling som åvilar nämnden. Nämndens rätt och plikt att vidta vårdåtgärd även utan den enskildes samtycke har således i hög grad kommit att påverka bestämmelserna. Det har varit nöd- vändigt att tillägga nämnden sådana befogenheter under utredningen att nämnden kan få ett tillförlitligt beslutsunderlag vid sin prövning. Någon enhetlig reglering av förfarandet under utredning såvitt avser verksamhets- områden som med nuvarande lagkonstruktion i väsentliga hänseenden skil- jer sig från varandra har inte varit möjlig. I det följande skall för respektive nämnd givna bestämmelser om utredning närmare redovisas.
37.2. Gällande rätt 37.2.1 Barnavårdslagen
Enligt 14 & BvL skall utredning inledas utan dröjsmål om det enligt denna lag eller annan författning åligger nämnd att i anledning av ansökan eller annars pröva viss fråga eller om nämnden genom anmälan eller på annat sätt fått kännedom om fall där åtgärd som ankommer på nämnden kan antas vara påkallad.
Den i 14 & angivna utredningsplikten återfaller på nämndens dubbla funk- tion av att vara dels ett organ för prövning av genom ansökan eller eljest väckta frågor, dels ett organ med skyldighet att självmant tillvarata barns och ungdoms rätt och bästa.
Utredningen skall genomföras så skyndsamt som förhållandena kräver. Vid ifrågasatt åtgärd mot underårig är som regel särskild skyndsamhet på- kallad. I lagen framhålls att utredningen skall bedrivas på ett sådant sätt att obehag, kostnad eller olägenhet inte i onödan vållas någon. Därmed åsyftas bl. a. att utredning i ärende som rör ingripande skall bedrivas med sådan diskretion att det inte kommer till utomståendes kännedom att in- gripande är ifrågasatt. Den saken rör eller hans närmaste bör inte utsättas för onödig uppmärksamhet.
Vad som framkommit vid utredningen av betydelse för ärendets hand- läggning skall upptecknas i protokoll eller tillvaratas på annat betryggande sätt. Det är alltså inte erforderligt att annan utredning än sådan som är av be— tydelse i ärendet tillvaratas.
Såsom framgår av det anförda är det inte nödvändigt att föra särskilt utredningsprotokoll. Skriftlig redogörelse för vad som framkommit vid hem- besök eller vid förhör kan upptecknas på handling som biläggs akten. Det kan ofta vara tillräckligt att anteckning görs på en redan i akten intagen handling.
Till framtida bevisning kan det vara lämpligt att nedtecknad utsaga ome- delbart läses upp eller att den hörde på annat sätt bereds tillfälle att granska uppteckningen och att han tillfrågas om han här något att erinra mot in- nehållet. Det kan vidare i vissa fall vara lämpligt att nämnden företräds av mer än en person eller att ett ojävigt förhörsvittne är närvarande. An- teckning bör göras om vilka åtgärder som vidtagits i nu angivna syfte.
Den ärendet rör eller annan som kan antas kunna lämna upplysningar av betydelse får höras under utredningen. Det är i och för sig inte nödvändigt att den som skall höras kallas till inställelse inför nämnden. I allmänhet torde det vara lämpligast att den saken rör och hans närmaste hörs i hem- miljön.
I fråga om ingripande gentemot underårig på grund av dennes beteende förordas emellertid i propositionen (1960:10) till BvL att den underårige dessutom kallas till inställelse inför nämnden så att samtliga ledamöter får tillfälle att på grundval av personlig kontakt bilda sig en uppfattning om vilken åtgärd som behöver vidtas. Den som skall höras upplysningsvis bör regelmässigt uppsökas av utredaren eller höras per telefon. Undantagsvis är det emellertid önskvärt eller t.o.m. ofrånkomligt att även sådan ut- omstående kallas till förhör inför nämnden. I 15 % andra stycket BvL stadgas sålunda att den som skall höras får kallas att inställa sig inför barnavårds- nämnden eller särskilt utsett ombud för denna. Är fråga om att höra barn under 15 är bör enligt vad i lagrummet sägs kallelse med föreläggande att inställa barnet delges föräldrarna eller annan som har barnet i sin vård.
Ej sällan krävs för en fullständig utredning att yttrande från läkare in- hämtas men även andra sakkunniga som t. ex. psykologer kan på ett vär- defullt sätt bidra till utredningen. Mot denna bakgrund hari 16 % BvL stad- gats att, om det erfordras för utredningen, yttrande bör inhämtas av läkare eller annan sakkunnig. Genom detta stadgande ges nämnden en anvisning om vad som i visst hänseende är att iaktta för att utredningen skall bli fullständig. Nämnden tilläggs emellertid inte genom detta stadgande några befogenheter. Barnavårdsnämnds befogenhet att tvångsvis föranstalta om läkarundersökning regleras uttömmande i 16% andra stycket. Där sägs att gäller ärendet ingripande med stöd av 25% eller förbud som avses i 50% får barnavårdsnämnden eller dess ordförande förordna att läkarintyg an- gående den underårige skall anskaffas. Sådant intyg skall, om ej särskilda skäl föranleder annat, enligt vad vidare sägs föreligga innan nämnden be- slutar att omhänderta någon för samhällsvård enligt 29% eller meddelar förbud enligt 50% första stycket. I fall som nu sagts får den unge kallas till undersökning hos anvisad läkare. Skall barn under 15 år kallas gäller i stället att kallelse med föreläggande bör delges föräldrarna eller annan som har barnet i sin vård.
I kallelse till förhör eller till läkarundersökning får föreskrivas vite. Har kallelsen delgivits den sökte i god tid och uteblir han utan laga förfall får nämnden eller dess ordförande förordna att han skall hämtas genom po- lismyndighetens försorg. Inställs inte den kallade samma dag får nämnden i fall av tredska utdöma det förelagda vitet (17%).
När det gäller särskilt viktiga ärenden har i 18 % bestämmelse införts som möjliggör för nämnden att företa hembesök. Barnavårdsnämnden eller dess ordförande har fått befogenhet att under vissa förutsättningar påkalla po- lishandräckning för att vinna tillträde till den enskildes hem. Förutsätt- ningarna härför är dels att ingripande enligt 25% är ifrågasatt, dels att till- fredsställande utredning inte kan åstadkommas utan detta hembesök.
37.2.2. Nykterhetsvårdslagen
Även i NvL har tagits in bestämmelser som reglerar nämndens utrednings- plikt. I 12% sägs att det åligger nykterhetsnämnd, som genom anmälan eller på annat sätt fått kännedom om att någon använt alkoholhaltiga drycker till uppenbar skada för sig eller annan, att skyndsamt låta verkställa ut- redning. Undersökningen får ej ges större omfattning än vad som föranleds av omständigheterna.
Förekommer anledning till läkarundersökning skall nykterhetsnämnden se till att sådan undersökning kommer till stånd. Är fråga om tvångsintagning på allmän vårdanstalt är enligt 12% läkarundersökning obligatorisk. I lag- rummet sägs vidare att sådan ansökan i princip ej får göras av nämnden med mindre den ansökan avser hörts av nämnden eller av ledamot eller tjänsteman hos nämnden. Uppenbart är att även i andra fall utredningen kan kräva att den åtgärden avser hörs personligen.
Bestämmelsen i 64% NvL bör uppmärksammas. Där sägs att då under- sökning eller annan åtgärd enligt lagen vidtas noga bör tillses att den som åtgärden avser inte utsätts för allmän uppmärksamhet eller onödigtvis störs i lovlig verksamhet.
Nämnden får då så erfordras kalla den som är föremål för undersökning eller annan som förväntas kunna lämna upplysning i ärende att inställa sig inför nämnden eller särskilt utsett ombud för denna eller, såvitt avser den som skall undersökas, av nämnden anvisad läkare. Ifråga om utsättande av vite och hämtning gäller vad ovan sagts om barnavårdsnämnd.
37 . 2 . 3 S ocialhjälpslagen
Socialnämnds utredningsplikt är utförligt reglerad i ShjL. Enligt 16% skall socialnämnden göra sig noga underrättad om förhandenvarande omstän- digheter samt, om behov av socialhjälp föreligger, utreda hur behovet på lämpligaste sätt bör avhjälpas. Lagen ger även anvisningar för hur utred- ningen skall bedrivas. I lagrummet sägs bl. a. att vid utredningen den hjälp- sökande såvitt möjligt skall höras samt i den mån så erfordras uppgifter inhämtas från myndigheter och andra som kan lämna upplysning i ärendet. Det sägs vidare att om anledning förekommer till antagande att behovet av socialhjälp beror på sjukdom eller annan kroppslig eller själslig brist eller
wie/1969.
svaghet yttrande, om ej särskilda skäl föranleder annat, skall inhämtas från läkare rörande den lämpligaste åtgärden.
I 17% ShjL ges särskilda bestämmelser om s. k. utredningsprotokoll. Så- dant protokoll skall upprättas om det kan antas att ersättning för hjälp- kostnaden eller del därav kommer att sökas av annan kommun, av enskild person eller av staten. Sådant protokoll skall innehålla uppgift om hjälp- sökandens namn, ålder, civilstånd, födelseort och bostadsadress, redogörelse för hans levnadsförhållanden och ekonomiska omständigheter samt för hans hjälpbehov och anledningen därtill, uppgift om mantalsskrivning jämte de övriga upplysningar som kan vara av betydelse i händelse av återkrav. Hjälp- sökanden skall såvitt möjligt genom påskrift på protokollet bestyrka rik- tigheten av de uppgifter som lämnats av honom.
Socialstyrelsen anför i Råd och Anvisningarl att det är den sociala nämn- den som avgör i vilken omfattning utredningsprotokoll skall upprättas. Så- dana protokoll eller formulär med motsvarande uppgifter bör, sägs det vidare, användas vid alla utredningar rörande individuellt hjälpbehov. Åtskilliga av uppgifterna behövs för socialregistret. De uppgifter som inhämtas är ofta även av värde för nämndens framtida kontakt med sökanden och har alltså enligt socialstyrelsens uttalanden betydelse, även om möjlighet att kräva återbetalning för lämnad hjälp inte föreligger.
Om protokoll inte regelbundet upprättas och om felbedömning sker ifråga om kravmöjligheterna måste protokollet upprättas i efterhand. Härvid fö- religger risk för felaktigheter. Detta utgör enligt socialstyrelsens mening ett skäl för att alltid upprätta protokoll. Som ytterligare ett skäl härför anför socialstyrelsen att det för nämnden vid beslut om eftergift från skyldighet att återbetala socialhjälp är av avgörande betydelse att lämnade uppgifter kan kontrolleras.
37.3. Socialutredningens överväganden och förslag 37.3.1 Inledning
Det är för den enskildes rättssäkerhet av stor vikt att myndigheten grundar sina avgöranden på en tillförlitlig utredning. Vid utformningen av bestäm- melserna om utredning måste det intrång i den personliga integriteten som långt gående befogenheter för myndigheten under utredningen kan innebära, vägas mot de intressen som myndigheten har att tillgodose genom sitt beslut.
I BvL och NvL har nämnden tillagts rätt och plikt till insyn, kontroll och beslut om vårdåtgärder även utan den enskildes samtycke. Med dessa uppgifter följer ett oavvisligt krav på att sådana befogenheter tillkommer nämnden att den på ett tillfredsställande sätt kan utreda om åtgärd enligt lagen är påkallad. Kravet på ett tillförlitligt beslutsunderlag väger här tungt i förhållande till den personliga integriteten. Det är mot denna bakgrund som lagarnas bestämmelser om vite, hämtning och annan polishandräckning bör ses.
Ju mer ingripande de beslut är som nämnden får fatta, desto angelägnare framstår kravet på tillförlitligt beslutsunderlag. Förändras å andra sidan de sociala insatsemas karaktär så att de endast omfattar stöd- och hjälpåtgärder i samförstånd med den enskilde finns ej längre behov av särskilda tvångs-
medel för att säkerställa beslutsunderlaget. Behov av regler om vite och hämtning för att säkerställa personlig inställelse inför läkare eller nämnd föreligger då inte längre. Inte heller erfordras bestämmelser om polishand- räckning.
37.3.2. Inledande av utredning
Vänder sig någon till nämnden med begäran om stöd och hjälp enligt den föreslagna socialtjänstlagen bör nämnden utan dröjsmål inleda utredning. Utredningen skall begränsas till att avse de omständigheter som är av be- tydelse för bedömningen av sökandens behov av stöd eller hjälp. Ofta torde tillfredsställande utredning kunna vinnas enbart genom samtal med den sö- kande.
Situationer kan emellertid uppkomma då det för utredningen är nöd- vändigt för nämnden att vända sig till annan myndighet. Det kan t. ex. vara av betydelse för bedömningen av ärendet vilken åtgärd annan myn- dighet vidtagit. Samråd med annan myndighet kan även erfordras för att samordna hjälpinsatser. I enlighet med vad SU närmare anfört i avsnitt 42.6.1 bör emellertid som regel sådant samråd inte få ske med mindre den enskilde lämnat sitt samtycke.
Har någon vänt sig till nämnden för stöd och hjälp enligt socialtjänstlagen kan vidare anledning finnas för nämnden att komplettera utredningen genom samtal med arbetsgivare eller annan enskild person. En förutsättning för att utredningen på så vis skall få utvidgas är att den sökande lämnat sitt samtycke. Motsätter sig den enskilde en kontroll av lämnade uppgifter som nämnden anser nödvändig får denna omständighet bedömas tillsam- mans med andra vid ärendets avgörande.
1 nu angivna situationer åligger det således nämnden att inleda utredning på grund av en ansökan från den enskilde.
Enligt SU:s förslag har nämnden att bedriva uppsökande verksamhet. Genom denna kan nämnden få kännedom om förhållanden som bör föran- leda insatser från nämndens sida. Det bör i sådana fall ankomma på nämnden att vända sig till den saken rör, upplysa om vad som blivit känt samt föreslå stöd- och hjälpinsatser. Endast i samförstånd med den enskilde bör utredning inledas.
Enligt vad SU nämnare anför i avd. III åligger det nämnden att i vissa sär- skilt angivna situationer bereda underårig vård även om samtycke till sådan vård inte förligger. Kan det antas att sådan vård behövs har således nämnden att genast inleda utredning. Det är uppenbart att nämnden därvid inte kan anses vara bunden av den enskildes samtycke för att kunna genomföra ut- redningen. Nämnden bör då inte heller vara bunden av den tystnadsplikt som utredningen föreslår (avsnitt 42.6.1) utan bör kunna lämna de upplysningar om den enskildes personliga förhållanden som erfordras för utredningens genomförande. Detsamma gäller om vård behövs enligt omsorgslagen eller LSPV (se vidare motiven till 12 % socialnämndslagen).
Vad nu sagts skall även gälla då socialnämnden enligt lag eller annan författning har att avge yttrande till annan myndighet, t. ex. till domstol i vårdnadsärende, eller göra ansökan, t. ex. till domstol i faderskapsmål.
Även i dessa ärenden bör således nämnden kunna höra myndighet och annan som kan lämna upplysningar i ärendet utan att den yttrandet eller ansökan avser lämnat sitt samtycke. Den saken rör skall emellertid un- derrättas om utredningen så snart den inleds.
37.3.3. Särskilda bestämmelser för utredningen
Stöd och hjälp enligt socialtjänstlagen lämnas i samråd med den enskilde och med dennes samtycke. Det är naturligt att den som vänder sig till nämn- den för stöd och hjälp enligt socialtjänstlagen som regel medverkar till den utredning som nämnden finner påkallad. Något behov av att tillägga nämn- den befogenhet att kalla den enskilde vid vite eller mot den enskildes vilja genomföra läkarundersökning eller hembesök föreligger inte.
Ej heller då nämnden i enlighet med vad förut sagts har att lämna yttrande eller göra ansökan till domstol eller annan myndighet föreligger enligt SU:s mening något praktiskt behov av att ge socialnämnden särskilda tvångsmedel för att kunna genomföra utredningen. Det är tillräckligt att nämndens be- fogenheter att höra den som kan lämna upplysningar i ärendet klarläggs.
Annorlunda ställer det sig i de situationer då nämnden till skydd för barn och unga har att överväga vård enligt den i avd. III föreslagna lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig. Såsom SU där närmare anför bör i ärende enligt lagen nämnden kunna påkalla polishandräckning för att genomföra läkarundersökning av den underårige. En bestämmelse härom föreslås ingå i den särskilda lagen. Ej heller för dessa ärenden har emellertid utredningen funnit att bestämmelser om vite och hämtning till förhör och om polishandräckning för hembesök fyller någon praktisk funk- tion i nämndernas arbete. Någon motsvarighet till nu gällande bestämmelser i dessa delar föreslås inte ingå i den särskilda lagen.
37.3.4. Dokumentation
Det förekommer ofta att nämnderna i ärende för utförliga journalanteck- ningar. I ärenden om t. ex. socialbidrag kan finnas ingående redogörelser för den hjälpsökandes och hans anhörigas personliga förhållanden. Ofta sak- nar dessa uppgifter betydelse för bedömningen av frågan om behovet av ekonomisk hjälp.
SU:s förslag bl.a. i kap. 42 syftar till att bereda den enskilde ökat skydd vad gäller redovisning och bevarande av uppgifter rörande hans personliga förhållanden. Utredningens förslag vad gäller socialregister och gallring syftar således till att begränsa redovisningen vid nämnderna såvitt avser sådana förhållanden.
Uppenbarligen måste nämnderna föra anteckningar om vidtagna åtgärder och om skälen härtill. Inte minst vid besvärsprövning eller annan kontroll är det viktigt att socialarbetaren kan visa vilka åtgärder som vidtagits i ärendet och skälen för dessa. En sådan dokumentation är även av betydelse vid personalbyte. Dokumentationen bör emellertid begränsas till omstän- digheter som nu sagts. Uppgifter som innefattar subjektiva värderingar av den enskilde får inte förekomma.
För den enskildes förtroende för socialtjänsten är det viktigt att han får insyn i de anteckningar som görs om honom under pågående vård och behandling. Dessa anteckningar bör därför när det är möjligt upprättas till- sammans med honom. Har så inte kunnat ske bör den enskilde i efterhand få möjlighet att ta del av anteckningarna. Om rätt till insyn i aktmaterialet i övrigt finns bestämmelser i förvaltningslagen (se vidare följande kapitel).
Endast undantagsvis kan förhållandena vara sådana att uppgifter som rör den enskilde bör undanhållas honom. Anledning härtill kan föreligga t. ex. då nämnden enligt den föreslagna lagen om vård av underårig beslutat att begränsa förälders umgängesrätt (se kap. 28).
3735. Utredningens bedrivande
Utredning skall bedrivas skyndsamt. Vid utredningen skall nämnden på alla sätt söka begränsa de olägenheter som utredningen kan medföra för den enskilde. Nämnden bör såvitt möjligt undvika att det kommer till ut- omståendes kännedom att utredning inletts. SU finner emellertid inte an- ledning att föreslå särskilda bestämmelser i denna del motsvarande dem som nu gäller. Det får antas att nämnden utan reglering i lag bedriver utredningen med skyndsamhet och så att inte obehag eller olägenhet onödigtvis vållas den enskilde.
| '.'_""'"_'l'|___'_':d'_.','_"____ "'”';, LPI _ |'_)lw'.1.i._._'|'ilii'l '.||.lnl_' '_.l'l'hll _|_.____ ' '.""""|'r.|
—.._L 25- ., grå &; "L"—___; [. ”-"f!_;.'_. ..__ ' , __'_|. |_' |'
'.'-| ||.
#Ml'il'p WWW '| L".'|'|"'"-l .'t'i' (...i ' . .'
"dtli'l'. l_”"'l"l'i"__.1'." a,..."i|| .'.. lågt . .|.' ||.
".'|.'."'l ' "”i"" "ll'"','"'_1_*_'.i| | . ...| '|, li'I. _ll—r' 'rr.."' . ' -' Taif." l'|.'_v'_.|';'ilt'.'i| ||'-H*?H'W "' "'.." ||..' '..j_.|".'|_'£| , .'.-.. .
|_ |'|_||", diff? m"'l|-i:k1l*5:'_"5
l __ |._ 'i___'__|'| ”_ .—||, _|_ .r' _|._|';l
'|_tlml'i|'|”|-._|_W_;|||'G_'.M |l'fl'lU' |'.= ;"."ii ._.| ||l| "".'.1!l
.__ ..... __.
|. || ' || __ __|? i'll) NH L ';_'| |_t '||_|_ |__ ,'.: | '|||_ 'Du. "' '."."l_'||'-|""' ._'|.. "E'-|.' "" _,_'_å_'.' ___'|_|_| ',|,' L '- _ ' ' '
l'| _äwiwmwå_w'äå| .|-w|av .”
'n n.. W|_.".. | _ '_'"'__ ':'f'jhii |'_|:"1..-.__|'__'|"""' ||| | ' ' " ""-'_':l1._u'|'i""1|"'."Å'J*33' "'l . |."D ""|l|"- "-"' Whiiåäi' ____...|_ | ":_"1" ' _ "|"'____|'"Li|'z_'_ .. 'i'"
_"'""'""_1Mm'|__i_"""'r' :!”me _. "r r'___'i'||_|_.-'_ 'M'i |||'""'.'i'||* in | " |... !.1 r _|_ "wm'ji'r'D""'|i""" " || ||”
|MHWW||amwnwwm %. "_",|"|'.'"i' ||' '|l'l .. '_i'i's'i: ...:|.- 'Mi'...:.ä_bi.r. ..-,| - ;; .
_ ' 13%"thil'_|'_1'|.ti'3."'l'i..;.a|"..llii,'||n,ui'_||_||__L' '. ||D?- -_ "nu 'i tu
_|l|_ || __ _ || f"| ||||_ r|_|_'I li,":f”_'1j"'llw.'l|l".'4"l 'DIJ' _ __ |.'|,.. ll
...'|.*||i||..| __|...|_.,_____, _|... |__ _ D'_ [| ||_|| | ""'|.""'_'l-|| __ _||___________ __ _ ___
”1 :??!h ___:___ |_'l___|_'|'_|'M _.|_'|'| ___. än __ __
""H"". '1'i_'." _. -_|___|_||_',._ __'. ._'l|i___.|.__'__|. __ ___ _
"u.-'i' ""| . . ___ ______.|..__ gr ll||_ _ __
"MGP L.j"., ' .' |. . ”_'__ .- 1f__i|._ ___,'.._|. _||_. .__ '. ._' .'| . __ ' "".|... "' .. ' ' ____l_|_|' ____-_._____ .._"_'.||_[|| li."'.""_,' ______. _ ""_ :' r.f...r|,._.1|| . |..| ...-||'. | '_|;__'i_ |_. __ _ - __ _-'_ || ..-"'.'|' |.' .' '. __ .” ,: __ ”'|,... _.. . . ._ nå _
” ..'.|| | _... . '. '"
l'.' '.| ""'l .. '||.." "-' ||' ..__. .. '_'i_.-" i'.'_.'_'_ .. __ = __ _'l' __| _ "'_'. ' '. 51|Fi"'u""'i||' '1|". l"l"l " '.| i" ':'" '
___J' _ . _|l.|____.__.__._ '.._:____' HD..|'_.....||._. '..__._. _l. . ' . | V _
";—1' l"' m" '#'-"I" "" ||"| ""-' _'." ' '|' . | ' '._|.|'|_|' " || ..|||_'__.. _"| |_in_.__'_ . ".. _|____—_'| . ""| .'.lf'l'lå'iai'i'l' '|__'l'l| "'_'_'_'._||'.'n".-__'-'_.i ' '|"l" ”_ ' .'I'rt"' W&an'äl " '|||_ _|_||__ '-"-"" .|'-.- i - l'-
' _|
._ ".|_" ... _ '
'n: | | |__|| |" __|" .'.i'_.__j_'f'_'n"_||.-_'|"' '.'" . 'i
J' _l-JW. I! 'I
38. Underårigs hörande m.m.
38.1. Inledning
Enligt den av SU föreslagna socialtjänstlagen skall så långt det är möjligt underårig ges stöd och hjälp i samförstånd med föräldrarna och honom själv. I vissa situationer kan det emellertid vara nödvändigt att till skydd för den unge bereda honom vård även om samtycke till vården inte föreligger. SU föreslår att bestämmelserna härom tas in i lagen med särskilda bestäm- melser om vård av underårig. För tillämpningen av angivna lagar blir frågan om föräldrarnas rätt att företräda barnet av avgörande betydelse. I BvL ges ett flertal bestämmelser som reglerar denna rätt.
38.2. Gällande rätt
Enligt 15.? BvL får envar som ärendet rör eller som antas kunna lämna upplysningar av betydelse höras under utredningen. Den som skall höras får kallas att inställa sig vid nämnden eller särskilt utsett ombud för nämn- den. Skall barn under 15 år kallas, bör enligt det angivna lagrummet kallelse med föreläggande att inställa barnet delges föräldrarna eller annan som har barnet i sin vård.
Av BvL framgår vidare att läkarundersökning i vissa fall skall äga rum. Om kallelse till sådan undersökning gäller enligt 16% BvL vad nyss sagts om kallelse att inställa barnet.
I 19% BvL ges bestämmelser om rätt för den enskilde att bli muntligen hörd av nämnden. Sådan rätt tillkommer envar som enligt 15å FL skall beredas tillfälle att yttra sig om inte särskilda skäl föranleder annat. Är emellertid fråga om barn under 15 år skall bestämmelserna i 15% FL och 19% BvL gälla endast föräldrarna.
I fråga om utredningen vid nämnd gäller vidare enligt 20% BvL att för- äldrarna bör vara närvarande när underårig skall höras av nämnden eller företrädare för denna om det kan ske utan men för utredningen.
Vidare stadgas i 23 & BvL att när barnavårdsnämnd meddelat beslut mot vilket talan får föras enligt BvL, beslutet skyndsamt skall delges den det rör. Är fråga om barn under 15 år behöver beslutet såvitt det angår barnet delges endast föräldrarna.
1 Jfr redovisningen av ål- dergränser för barn och underåriga i lagutskottets betänkande 1973131.
Även i ett annat hänseende gäller särskilda regler om delgivning. Enligt 24% BvL skall således nämnd som beslutat att omhänderta någon enligt 29 eller 30% BvL ofördröjligen delge honom beslutet, om han fyllt 15 år, och hans föräldrar, om han är under 18 år. Lämnar inte den som enligt vad nu sagts skall erhålla del av beslutet sitt samtycke, skall beslutet un- derställas länsrättens prövning.
Slutligen må även erinras om 31 &" BvL, där det sägs att den som fyllt 15 är endast efter eget samtycke får omhändertas med stöd av detta lagrum om inte särskilda skäl föranleder annat. Omhändertagande som beslutats med stöd av 31 & BvL skall, om inte särskilda skäl föranleder annat, förklaras avslutat om den omhändertagne begär det efter det han fyllt 15 år. Undan- taget har tillkommit med tanke bl. a. på de fall då barnets samtycke saknar betydelse på grund av debilitet eller liknande sinnesbeskaffenhet.
38.3. Åldersgränser i annan lagstiftning
Vid sänkningen av myndighetsåldern från 20 till 18 år upptogs frågan om detta borde leda till en motsvarande sänkning av andra åldersgränser i BvL och andra författningar. Det framhölls emellertid att reglerna om myndig- hetsåldern inte hade ett direkt samband med övriga åldersgränser. Inom den lagstiftning som berör den underåriges intresse hade således från lag till lag bedömts vid vilken ålder det bör vara av värde att generellt efterhöra den underåriges mening. Den angivna utgångspunkten har lett till rikt va— rierande åldersgränser i olika författningar.1
Reglerna om adoption är näraliggande de i föregående avsnitt berörda bestämmelserna i BvL. I 4 kap. Så FB sägs att den som fyllt 12 år inte får adopteras utan eget samtycke; dock får utan hinder av att samtycke inte föreligger adoption ske av den som är under 16 år, om det kan antas lända honom till skada att han tillfrågas.
38.4. Socialutredningens överväganden och förslag
Förekommer anledning att inom socialtjänsten vidta åtgärd som berör vård- nadens utövande bör utgångspunkten vara att tillsammans med föräldrarna och den unge söka överbrygga de svårigheter som kan föreligga samt finna sådana stöd- och hjälpinsatser som kan antas bäst tillgodose familjens behov. Ofta är rådgivande samtal eller andra stödjande insatser i hemmet tillräckliga och några för barnet ingripande åtgärder behöver ej vidtas. Förhållandena kan emellertid vara sådana att barnet för en tid bör vistas i en annan miljö. Att behöva skiljas från föräldrarna kan för barnet framstå som skrämmande. Det är en viktig uppgift för utredaren att uppnå en sådan kontakt med barnet att han på ett sätt som är anpassat till barnets ålder och mognad kan berätta för barnet vad som förestår och skälen till detta.
För många barn skulle det vara till uppenbar skada om barnet fick del av hela den utredning som ligger till grund för nämndens beslut. Vetskapen om föräldrarnas svårigheter och om under utredningen gjorda uttalanden röran—
de deras lämplighet som vårdnadshavare skulle medföra allvarliga påfrest- ningar. Å andra sidan är det, om barnet nått erforderlig mognad, viktigt för nämnden att vid sitt ställningstagande känna till barnets inställning. Hur nämnden skall skaffa sig kännedom härom och vilka uppgifter i utredningen som kan delges barnet kan inte anges generellt utan får prövas från fall till fall. Denna prövning kräver stor omsorg. Det möter också stora svårigheter att ange vid vilken ålder det generellt kan anses vara av värde att höra bar- net. Det får ankomma på den som utreder ärendet att utifrån barnets mog- nad bedöma i vilken utsträckning barnet på så sätt kan medverka under ut- redningen. Lämpligen bör barnet underrättas om erforderliga uppgifter un- der utredningen vid muntligt samtal. Har barnet fyllt 15 år bör dock dess mening alltid inhämtas under utredningen.
Vad nu sagts har mer avseende på den praktiska utformningen av social- tjänsten och mindre på den rättsliga regleringen av denna. Även i en ny lag måste ingå bestämmelser som anger vid vilken ålder den unge skall tilläggas rätt att själv besluta i frågor enligt socialtjänstlagen och lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig. Denna fråga bör ses mot bakgrund av föräldrabalkens bestämmelser om vårdnad.
FB anger de rättsliga relationerna mellan föräldrar och barn. Föräldrarna ges i balken rätten och plikten att uppfostra barnet och i övrigt sörja för dess person. Föräldrarna anses ha ett med barnet gemensamt intresse och får på den grunden företräda barnet i rättsliga och andra angelägenheter. Barnet får således i princip inte själv besluta i frågor som gäller vårdnaden.
I FB har tagits in bestämmelser om verkan av att förälder inte utövar vårdnaden på sätt som anges i lagen. På motsvarande sätt ges i BvL be- stämmelser om begränsningar i vårdnadsrätten till stöd och hjälp för barnet. Sådana förändringar i de bestående relationerna har avseende på såväl för- äldrarna som barnet.
Detta bör leda till att både föräldrar och barn anses som parter i mål och ärenden som rör vårdnaden.
Såsom framgår av det anförda har föräldrarna i princip rätt att företräda barnet i frågor som gäller vårdnaden. I BvL tilläggs emellertid barnet en självständig beslutanderätt i frågor som rör dess person. Föräldrarna får en- ligt vad där sägs företräda barnet endast tills det fyller 15 år. Barn som upp- nått denna ålder får själv besluta i ärenden som förutsätter hans samtycke.
På motsvarande sätt bör i socialnämndslagen tas in bestämmelser som an- ger föräldrarnas rätt att företräda barnet i mål och ärenden enligt socialtjänst- lagen och lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig. SU f1n- ner därvid inte skäl att frångå den nu gällande åldersgränsen 15 år.
I mål och ärenden enligt de angivna lagarna intar således såväl föräldrar- na som barnet partsställning. Föräldrarna får företräda barnet till dess det fyllt 15 år. I mål och ärenden som rör vården av den som inte fyllt 15 år upp- träder föräldrarna dels som part, dels som legal ställföreträdare för part.
Det sagda innebär inte att barn under 15 år förlorar sin ställning som part i mål enligt den föreslagna lagen med särskilda bestämmelser om vård av un- derårig. Den omständigheten att föräldern företräder barnet kan göra det an- geläget för länsrätten att höra eller låta höra barn under 15 år i situationer 2 Jfriförevarande hänse_ då barnet bedöms ha nått sådan mognad att det själv bör få redovisa sin ende även kap. 49. Om inställning.2 rätten till biträde.
1 ärenden enligt socialtjänstlagen som innefattar myndighetsutövning och i mål enligt den särskilda lagen gäller FL:s regler om ärendeinsyn och kom- munikation. Dessa bestämmelser får med den här föreslagna regleringen till- lämpning endast på föräldrarna i fråga om barn under 15 år. På motsvarande sätt skall delgivning ske med förälder i egenskap av legal ställföreträdare be- träffande den som är under 15 år. Den som enligt 15 & FL skall beredas tillfälle att yttra sig har enligt SU:s förslag rätt att bli muntligen hörd av nämnden. Den som bereds tillfälle att yttra sig skall underrättas om sin rätt att bli hörd. Av vad tidigare sagts framgår att sådan underrättelse skall lämnas förälder i fråga om barn under 15 år. De föreslagna reglerna bör emellertid inte utgöra hinder mot att barnet höres av nämnden om barnet nått erforderlig mognad och barnet begär det. Den vidare bedömningen av frågan om åldersgränser bör göras av kom- mitten (Ju 1977:25) ang. förstärkning av barns rättsliga ställning.
SU föreslår således att i socialnämndslagen tas in en bestämmelse varav framgår att barn som har fyllt 15 år har rätt att själv föra sin talan i mål eller ärende enligt socialtjänstlagen eller lagen med särskilda bestämmelser om
vård av underårig (18 & lagförslaget).
39. Förfarandet vid nämnd
39.1. Inledning
Bestämmelserna om förfarandet hos förvaltningsorganen var tidigare oen- hetliga och spridda i de författningar som reglerade olika grenar av samhällets offentliga verksamhet. Med en fortgående utbyggnad av denna verksamhet vidgades kontakterna mellan myndigheten och den enskilde. Det kom att framstå som ett allt viktigare rättssäkerhetskrav att nå en enhetlig och kon- sekvent reglering av förvaltningsförfarandet. Strävandena resulterade i en allmän förfarandelagstiftning på förvaltningens område omfattande dels en lag om förfarandet hos förvaltningsmyndighet, förvaltningslagen (19711290, FL), dels en lag om förfarandet hos förvaltningsdomstol, förvaltningspro- cesslagen (19712291, FPL).
Vid införandet av FL var utgångspunkten att lagens bestämmelser i största möjliga utsträckning skulle reglera förfarandet hos förvaltningsmyndighet, Det var bl. a. med hänsyn härtill nödvändigt att se över vilka särskilda förfarandebestämmelser som tagits in i specialförfattningarna och om det med hänsyn till speciallagstiftningens särskilda syfte där behövde intas från FL avvikande eller i förhållande till denna kompletterande regler.
Inför prövningen av vilka förfaranderegler som bör intas i socialnämndsla- gen har det framstått som ändamålsenligt att med utgångspunkter i FL belysa Vårdlagarnas särskilda bestämmelser.
I det följande tar socialutredningen upp frågan om behovet av komplet- terande regler till FL så vitt avser socialtjänsten. Utredningen redovisar till en början vad nu gäller om förfarandet vid nämnd enligt FL och de i vårdlagarna intagna särskilda bestämmelserna.
39.2. Förvaltningslagen
39.2.1. Lagens uppbyggnad
FL utformades med tanke på förhållandena i första instans. Det framhölls i förarbetena1 att det var ett viktigt rättssäkerhetsintresse att besluten på denna nivå så långt möjligt grundades på en fullständig och objektiv ut- redning. Behovet av förfaranderegler som bidrog härtill var otvivelaktigt också störst bland de myndigheter som verkade i första instans.
l Prop. 197130.
Den förvaltningsverksamhet som innefattade myndighetsutövning påkal— lade särskild uppmärksamhet. Det var främst denna verksamhetsform som åsyftades då kraven på enhetliga förfaranderegler framställdes.
Såvitt avsåg annan förvaltningsverksamhet kunde regler som i fråga om myndighetsutövning tedde sig naturliga och riktiga framstå som obehövliga eller t. o. m. hinderliga. Regler som fyllde centrala rättsskyddsfunktioner vid myndighetsutövning skulle i många andra fall motverka förvaltningsorga- nens möjligheter att på ett ändamålsenligt sätt lösa sina uppgifter.
Främst av dessa skäl gavs lagen ett differentierat tillämpningsområde genom att vissa bestämmelser gjordes tillämpliga enbart på ärenden som gällde myndighetsutövning.
Lagen har indelats i tre avsnitt. I det första avsnittet anges lagens tillämp- ningsområde. I det andra upptas allmänna bestämmelser gällande för alla ärenden. Där ingår regler om jäv, ombud m. m. I det tredje avsnittet finns de bestämmelser som är avsedda att tillämpas enbart i myndighetsutövnings- ärenden. Hit hör reglerna om parts rätt till insyn i det material som tillförts ärendet, kommunikation m. m.
39.2.2. Lagens tillämpningsområde
Enligt 1 & gäller lagen handläggning av ärende hos förvaltningsmyndighet. Ordet ärende används ofta i specialförfattningar. Även när detta begrepp inte används framgår ofta av sammanhanget, t. ex. av regler om besluts över- klagbarhet, vad som enligt viss författning är att räkna som ärende. Någon skarp skiljelinje mellan handläggning av ärende och s. k. faktiskt handlande kunde enligt departementschefens mening enligt uttalande i propositionen inte dras. Var gränsen går mellan handläggning av ärende och faktiskt hand- lande får avgöras från fall till fall och från område till område. För att belysa skillnaden gavs några exempel. Hållandet av en lektion i skola eller utföran- det av en operation på sjukhus kunde normalt inte betecknas som handlägg- ning av ärende. Uppkom däremot fråga om disciplinär bestraffning av en elev eller om patients debitering för sjukhusvård förelåg ett ärende som skulle handläggas enligt förvaltningslagen.
Enligt departementschefen framgick av det anförda att det knappast var möjligt att genom en uttrycklig definition av begreppet ärende åstadkomma en meningsfylld distinktion mellan berörda två huvudtyper av förvaltnings- verksamhet. I åtskilliga fall var det dessutom av ringa betydelse att konstate- ra huruvida viss verksamhet skulle kvalifrceras som handläggning av ärende eller inte. FL:s allmänna bestämmelser hade getts sådan utformning att frå- gan för dessa bestämmelsers del endast i undantagsfall kunde vålla några svårigheter. Departementschefen fann bl. a. på skäl som nu anförts att någon närmare bestämning av begreppet ärende inte borde tas in i FL.
Syftet med FL var att ge vissa grundläggande bestämmelser om förfaran- det. Reglerna f1ck karaktären av basregler vilka normalt skulle få tillämpning hos det stora flertalet förvaltningsorgan. Det kunde emellertid förutses att behov kunde föreligga av att i författning som reglerade viss verksamhet ta in en från FL avvikande reglering. Vissa typer av ärenden kunde kräva en handläggning som avvek från bestämmelserna i FL. I 1 & andra stycket togs därför in en föreskrift som klargjorde att specialregel i annan författning gäll-
de framför det som var föreskrivet i FL. Sådan särbestämmelse tar alltså över FL:s motsvarande bestämmelse, vare sig denna hör till de allmänna eller de särskilda bestämmelserna.
Huvudregeln är som förut nämnts att lagen skall gälla alla slag av ärenden hos förvaltningsmyndighet. Vad angick lagens tillämpning på det kommu- nala planet framstod det enligt departementschefen som särskilt angeläget att lagen blev tillämplig på såväl det primärkommunala som det sekundär- kommunala planet. Det kunde inte råda någon tvekan om att lagen borde göras generellt tillämplig på den specialreglerade kommunala förvaltningen. Vad gällde den oreglerade förvaltningen ställde sig saken annorlunda. Enligt vad departementschefen framhöll framstod det både från principiell och praktisk synpunkt onekligen som en bättre lösning att tillgodose behovet av förfaranderegler inom den oreglerade förvaltningen genom bestämmelser i kommunallagstiftningen. I 2 ;" 2 p FL upptogs därför en undantagsbestäm- melse beträffande den oreglerade förvaltningen. Undantaget formulerades så att lagen inte gäller ärende hos kommunal myndighet om ärendet avgörs genom beslut som överklagas genom kommunalbesvär eller besvär hos kom- munal besvärsnämnd. Vilka ärenden som skall hänföras till den oreglerade förvaltningen blir således beroende av om det slutliga avgörandet i ärendet överklagas genom kommunalbesvär eller ej. Föres talan mot beslut i ärendet genom kommunalbesvär faller ärendet utanför FL:s tillämpningsområde.
Såsom tidigare anmärkts skulle emellertid en tillämpning av samtliga be- stämmelser i lagen på varje slags ärende kunna leda till att förvaltningsförfa- randet onödigt betungades. Lagens särskilda bestämmelser har därför gjorts tillämpliga bara i den mån fråga är om myndighetsutövning mot enskild. Detta har uttryckts så att de särskilda bestämmelserna i lagen bara skall gälla i den mån fråga är om utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jäm- förbart förhållande. Rörande begreppet myndighetsutövning framhölls i förarbetena att ge- mensamt för all sådan verksamhet var att det rörde sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst var ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhål- lande till medborgarna. Det behövde dock inte vara fråga om åtgärder som medförde förpliktelser för den enskilde. Myndighetsutövning kunde förelig- ga i form av gynnande beslut, t. ex. tillstånd att driva viss verksamhet eller beviljande av social förmån. Karaktäristiskt var emellertid att den enskilde på visst sätt befann sig i ett beroendeförhållande.
Det var mot nu angiven bakgrund det första ledet i preciseringen av be- greppet myndighetsutövning utformades. Genom orden ”bestämma om” markeras att det skall vara fråga om ärende, där saken avgörs ensidigt genom beslut av myndigheten. Ärenden som avgörs genom att myndigheten träffar avtal eller överenskommelse om saken med enskild faller enligt vad fram- hållits i förarbetena utanför tillämpningsområdet för FL:s särskilda bestäm- melser. Skälen härtill har varit att i sådana ärenden den enskildes rätt skyd- das av privaträttsliga bestämmelser och genom möjligheten att vid tvist med myndigheten väcka talan vid domstol. Det sagda innebär således att privat- rättsliga mellanhavanden berörs endast av FL:s allmänna bestämmelser. Ut- trycket ”bestämma om” klargör också att endast ärende som utmynnar i bindande beslut omfattas av begreppet myndighetsutövning. Gäller ärendet
2 Prop. 197130.
uteslutande lämnande av råd och upplysningar eller andra oförbindande be- sked träder alltså FL:s särskilda bestämmelser inte i tillämpning.
Myndighetens befogenhet att handla på det allmännas vägnar skall vidare gå ut på att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, av- skedande eller annat jämförbart förhållande. Under begreppet förmån faller såväl sociala förmåner, t. ex. socialhjälp och allmänt barnbidrag, som förmå- ner av annan art, t. ex. statligt lokaliseringsstöd. Med rättighet åsyftas vad som i dagligt tal brukar hänföras under detta begrepp. Det behöver inte vara fråga om rättighet som uttryckligen tillerkänts den enskilde i författning. Genom tillägget ”annat jämförbart förhållande” avses att klargöra att även ärende som inte kan sägas röra förmån, rättighet, skyldighet etc. likväl blir att hänföra till myndighetsutövning om det i något hänseende gäller ett of— fentligrättsligt ingrepp i enskilds ställning, t. ex. ärende om intagning på nyk- terhetsvårdsanstalt eller barns placering i fosterhem.
För att FL:s särskilda bestämmelser skall vara tillämpliga krävs vidare att myndighets bestämmanderätt utövas i förhållande till enskild. Eftersom la- gens främsta syfte har varit att stärka den enskildes rättssäkerhet inom för— valtningen har det i princip inte ansetts nödvändigt att göra lagens särskilda bestämmelser tillämpliga när myndighet uppträder som part i ärende hos an- nan myndighet.
Såsom framgår av det anförda gäller som huvudregel att FL skall tillämpas inom all förvaltning som bedrivs av myndighet. Såvitt avser den kommuna- la förvaltningen görs från angiven huvudregel det undantaget att lagen inte skall tillämpas i ärenden som avgörs genom beslut som överklagas genom kommunalbesvär. Än vidare gäller den begränsningen att lagens särskilda bestämmelser endast äger tillämpning i myndighetsutövningsärenden.
I det följande skall F L:s övriga bestämmelser kortfattat beröras.
39.2.3. Lagens allmänna bestämmelser
Jävsregler
Vid FL:s tillkomst framstod frågan om införande av allmänna regler rörande jäv inom den offentliga förvaltningen som en av de viktigaste. I propositio- nen2 framhölls att ett tillfredsställande skydd mot att myndigheter låter sig påverkas av ovidkommande hänsyn ytterst kan uppnås endast genom regler som klargör i vad mån en myndighetsperson, vars opartiskhet i ett ärende kan ifrågasättas, skall vara skyldig att frånträda handläggningen av ärendet.
I 45 FL har bestämmelser om jäv intagits. Som jävsgrundande nämns i punkten 1 den omständigheten att saken angår handläggaren själv eller hans make, föräldrar, barn eller syskon eller annan honom närstående. Om jäv skall anses föreligga i det senare fallet blir således beroende av om parten kan anses vara närstående. Detta uttryck täcker såväl situationer då släktskap el- ler svågerskap föreligger som fall då någon av annan anledning är att karak- terisera som närstående, t. ex. stadigvarande sammanbor med den som har att handlägga ärendet. Jäv föreligger också enligt samma punkt då handläg- garen eller någon honom närstående har sådan intresseställning att ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom.
I punkten 2 upptas ställföreträdarjäv. Där sägs att den som har att hand-
lägga ärende ärjävig om han eller någon honom närstående är ställföreträda- re för den som saken angår eller någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets utgång.
Jäv föreligger vidare enligt punkten 3 om ärendet blivit anhängigt hos myndighet efter överklagande eller underställning eller på grund av tillsyn över annan myndighet och handläggaren tidigare hos den underordnade myndigheten deltagit i den slutliga handläggningen av ärende som rör sa- ken. Bestämmelsen ger utrymme för sådant informellt samråd som enligt specialförfattningar förutsätts äga rum exempelvis mellan länsstyrelse och kommunal myndighet. Det har således ej från rättssäkerhetssynpunkt an— setts nödvändigt att redan det förhållandet att handläggaren tagit befattning med saken vid den underordnade myndigheten skall grundlägga jäv. Avgö- rande blir om han hos den underordnade myndigheten deltagit i den slutliga handläggningen av ärendet.
Enligt punkten 4 föreligger jäv om handläggaren i saken fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon.
Slutligen har i punkten 5 intagits en generalklausul enligt vilken jäv före- ligger om annars särskild omständighet förekommer som är ägnad att rubba förtroendet till handläggarens opartiskhet i ärendet.
Även om jäv i enlighet med vad som sagts i det föregående föreligger finns enligt lagrummet möjlighet att bortse härifrån om frågan om opartisk- het uppenbarligen saknar betydelse.
Enligt 5 & FL får den som är jävig inte handlägga ärendet. Han får emeller- tid i avbidan på att ärendet övertas av annan vidta sådan åtgärd som inte utan olägenhet kan uppskjutas.
Den som känner till att omständighet som kan antas utgöra jäv mot ho- nom föreligger skall självmant anmäla detta. Har fråga om jäv uppkommit skall myndigheten skyndsamt besluta i frågan.
Mot beslut i jävsfrågan får talan föras endast i samband med talan mot be- slut varigenom myndigheten avgör ärendet. '
Ombud och biträde
Enligt 6 & FL får den som för talan i ärende anlita ombud eller biträde. Rät- ten att anlita ombud är emellertid inte ovillkorlig. Det kan i förvaltningsför- farandet förekomma en rad situationer där den som för talan i ett ärende måste medverka personligen antingen för att höras eller för att annars lämna upplysningar. I lagrummet anges därför att den som har ombud likväl är skyldig att medverka personligen om myndigheten begär det. I fråga om den enskildes rätt att anlita biträde råder inga inskränkningar.
Har myndigheten avvisat ombud eller biträde får myndighetens beslut överklagas genom besvär enligt samma bestämmelser som gäller talan mot myndighetens beslut i huvudsaken.
lngivande av handling
I 7 & FL regleras frågan om vid vilken tidpunkt en handling skall anses ha in- kommit till myndigheten. Huvudregeln är att en handling skall anses ha in- kommit till myndigheten när handlingen eller avi om den nått myndigheten
eller behörig tjänsteman. Regeln uppställer inte något ovillkorligt krav på att handlingen eller avin skall ha avlämnats i myndighetens lokal. Kan det an- tas att handlingen eller avi om denna viss dag avskilts för myndighetens räk- ning på postanstalt skall den anses ha inkommit den dagen om den kommit behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag. Den enskildes rätt går således inte förlorad därför att myndigheten dröjer med att avhämta alla försändelser på postanstalten. Inte heller skall den omständigheten att hand- ling eller avi lämnats i myndighets lokal till någon som inte är behörig att ta emot den i allmänhet medföra att handlingen inte skall anses ha inkommit den dagen. Kommer handlingen nästföljande dag behörig tjänsteman till handa skall den anses ha inkommit den dag den avlämnades.
Vägledning av part
Bestämmelsen i 8 & FL slår fast myndighets skyldighet att vägleda part eller annan som saken angår om en av honom ingiven ansöknings- eller besvärs- handling är ofullständig.
Den angivna vägledningsplikten är begränsad till fall då bristen kan av- hjälpas på ett enkelt sätt.
Tolk
I 9 & anges myndighetens rätt att anlita tolk när myndigheten har att göra med någon som ej behärskar svenska språket eller är allvarligt hörsel- eller talskadad. Bestämmelsen utgör en rekommendation till myndigheterna att anlita tolk när det behövs. Den avser inte bara muntliga mellanhavanden utan även sådana fall då inlaga eller annan handling på främmande språk ges in till myndighet eller när myndigheten skall meddela sig skriftligen med nå- gon som inte förstår svenska. I samtliga fall måste det ske en bedömning av om det verkligen föreligger behov av muntlig eller skriftlig tolkning 1 åren- det. Vad gäller översättning av handlingar framhålls i propositionen att hän- syn uppenbarligen måste tas till ärendets beskaffenhet, omfattningen och karaktären av det material som lämnats in samt kostnaden för översättning sedd i förhållande till ärendets vikt för den som förebringar materialet. Nå- gon slentrianmässig översättning av alla inkommande handlingar på ett främmande språk bör sålunda inte förekomma.
lnhämtande av yttrande
I förvaltningsförfarandet ankommer det normalt på den beslutande myndig- heten att sörja för den erforderliga utredningen. Ett viktigt led i denna är att inhämta yttrande från myndigheter eller enskilda. I 10 & FL inskärps att myndighet innan den genom remiss inhämtar yttrande från annat allmänt organ eller från enskild noga skall pröva behovet av åtgärden. Behöver ytt- rande inhämtas av flera skall det ske samtidigt om inte särskilda skäl föran- leder annat. I remissen skall när så erfordras anges i vilka avseenden och inom vilken tid yttrande önskas samt om mottagaren bör inhämta yttrande från an- nan.
Talerätt
FL upptar i 11 å en allmän regel om vem som har besvärsrätt när ett beslut kan överklagas.
Syftet med bestämmelsen är att klargöra kravet på saklegitimation hos den som anför besvär över beslutet. Den närmare bestämningen av de be- svärsberättigades krets får emellertid ges i rättstillämpningen. I lagrummet sägs att talan mot sådant beslut av myndighet som kan överklagas genom besvär får föras av den som beslutet angår om det gått honom emot.
Sättet att anföra besvär
I 12 & har samlats vissa grundläggande bestämmelser om ordningen för an- förande av besvär över myndighets beslut. I första stycket upptas regler om sättet att anföra besvär. Där sägs att besvärshandling skall tillställas den för- valtningsmyndighet eller förvaltningsdomstol som har att pröva besvären. Som en andra punkt har tagits in en erinran om att besvärshandlingen skall innehålla uppgift om det beslut som överklagas. I paragrafens andra stycke ges regler om besvärstid. Besvärstiden är tre veckor. Tiden räknas från den dag klaganden fick del av beslutet. Regeln utgår ifrån att beslut bringas till klagandens kännedom antingen genom delgivning enligt delgivningslagen (19701428) eller också på annat sätt. I det förra fallet räknas tiden från delgiv- ningsdagen. När delgivning ej sker beräknas besvärstiden från den dag kla- ganden skriftligen frck del av beslutet genom beslutsmyndighetens försorg. Det åligger besvärsmyndigheten att självmant pröva att besvärstiden iaktta- gits. Besvär som anförts för sent skall inte upptas till prövning. Besvärshand- ling som inkommit till beslutsmyndigheten i stället för till besvärsmyndig- heten skall dock anses ha inkommit i rätt tid, även om den nått den senare myndigheten efter besvärstidens utgång.
Inhibition
Det är för den enskilde av stor vikt att beslut mot vilket han för talan inte verkställs innan besvären prövats. Till klarläggande av besvärsmyndighets befogenheter i förevarande hänseende har i lagen tagits in en bestämmelse enligt vilken myndighet som har att pröva besvär kan förordna att det över- klagade beslutet, om det annars skulle lända till efterrättelse omedelbart, tills vidare inte skall gälla.
39.2.4. Särskilda bestämmelser för vissa ärenden
Såsom framgått av vad förut anförts skall lagens särskilda bestämmelser gäl- la endast i ärenden där fråga är om myndighetsutövning gentemot enskild.
Parts rätt till insyn
Den som är part i ett ärende har självfallet rätt att ta del av alla handlingar som enligt TF:s bestämmelser är allmänna. För att parten skall kunna tillva- rata sin rätt är det emellertid inte tillräckligt att han får tillgång enbart till det
material som är offentligt för envar. Utredningsmaterialet kan sålunda bestå av allmänna handlingar som är hemliga, handlingar som enligt TF:s bestäm- melser inte är allmänna samt föremål, uppgifter om iakttagelser vid syn etc. I lagen har till klargörande av partens rätt härvidlag intagits en bestämmelse om partsinsyn i myndighets aktmaterial. I 14 & sägs att sökande, klagande el- ler annan part, med de begränsningar som följer av 39 & sekretesslagen eller av förevarande paragraf, har rätt att ta del av det som tillförts ärendet.
I det angivna lagrummet i sekretesslagen sägs att om det av hänsyn till all. männa eller enskilda intressen frnns vara av synnerlig vikt att innehållet i annan handling än dom eller beslut inte uppenbaras utlämnande får vägras. Vid utlämnande skall erforderliga förbehåll göras.
Vad nu sagts har avseende på allmänna handlingar. I fråga om annat material skall enligt andra stycket i 14 & FL tillämpas en mot 39 & sekretess- lagen svarande regel. Anser sig myndigheten inte kunna lämna ut handling- en eller annat som tillförts ärendet, åligger det myndigheten att upplysa par- ten om innehållet i materialet på annat sätt. Upplysningsplikten har gjorts beroende av att parten behöver upplysningen för att kunna tillvarata sin rätt och av att upplysningen kan lämnas utan allvarlig skada för det intresse som föranlett vägran att lämna ut materialet. Upplysningsplikten kan fullgöras såväl muntligen som skriftligen. Lämnas uppgiften muntligen skall myndig- heten vid behov förordna att den som erhållit upplysningen inte obehörigen får yppa vad han fått veta.
Kommunikation
I propositionen till lagen framhålls att en tillfredsställande utredning av ett ärende ofta inte kan åstadkommas på annat sätt än genom att den person som berörs av tillämnad åtgärd ges tillfälle att muntligen eller skriftligen yttra sig över det som framkommit i ärendet. Det är även för den enskildes möjligheter att ta till vara sina intressen av största vikt att han får kännedom om de omständigheter på vilka myndigheten grundar sitt avgörande. Kom- munikationsgrundsatsens iakttagande blir ytterst även ett verksamt medel att befästa allmänhetens förtroende för förvaltningsmyndigheternas hand- lande.
Mot denna bakgrund har i 155 intagits en bestämmelse enligt vilken ärende ej får avgöras utan att sökande, klagande eller annan part, med de begränsningar som följer av 14 &, underrättas om det som tillförts ärendet genom annan än honom själv och tillfalle beretts honom att yttra sig över det. Underrättelse kan ske genom vanligt brev. Underrättelse får även ske genom delgivning. Regeln innebär inte något krav att full bevisning alltid måste föreligga om att part nåtts av underrättelsen för att ärendet skall kunna avgöras.
Från den nu angivna skyldigheten har stadgats vissa undantag. Sålunda behöver kommunikation inte ske om det är uppenbart obehövligt. Denna undantagsregel syftar i första hand på situationer då myndighets beslut i ärende bedöms gå i positiv riktning. Vidare har intagits undantag som rör ärenden angående tillsättande av tjänst m.m. Kommunikation får också
underlåtas om det kan befaras att genomförande av beslutet i ärendet annars skulle avsevärt försvåras. Slutligen kan kommunikation underlåtas om ären- dets avgörande inte kan uppskj utas.
Parts rätt att meddela sig muntligen med myndighet
Som regel handläggs förvaltningsärende skriftligen. I den mån muntlig för- handling förekommer är syftet vanligtvis att komplettera utredningen. Det ligger i myndighetens hand att avgöra i vad mån ärende skall handläggas muntligt. Part anses inte ha någon allmän rätt att påkalla muntlig hand- läggning vid sammanträde.
Principen om skriftlig handläggning av förvaltningsärenden har slagits fast i 9å' första stycket FLP för förvaltningsrättskipningens vidkommande. Några allmänna regler om muntlig handläggning vid sammanträde inför för- valtningsmyndighet har inte tagits in i FL.
Informella muntliga kontakter förekommer emellertid ofta mellan myn- digheterna och den enskilde. I syfte att slå fast den enskildes rätt härvidlag har i FL tagits in en bestämmelse enligt vilken part som önskar muntligen lämna uppgift i ärendet skall beredas tillfälle att göra det om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Till denna bestämmelse har fogats en föreskrift som ålägger myndighet att i den utsträckning som behövs anteckna muntlig uppgift som lämnas av part. Det är av vikt att muntlig uppgift i ärende antecknas med tanke på myndighetens kommunika- tionsplikt i förhållande till frånvarande part (1655 FL).
Beslutsmotivering
Såsom framhållits under förvaltningslagens förarbeten utgör bestämmelser om beslutsmotivering ett omistligt element i en allmän förfarandelag som syftar till att stärka den enskildes rättssäkerhet inom förvaltningen. I FL har därför principen om myndighets skyldighet att motivera sina beslut slagits fast. Enligt huvudregeln i 1755 skall beslut varigenom myndighet avgör ärende innehålla de skäl som bestämt utgången. Motiveringsplikten omfattar som framgår härav endast slutliga beslut. Regeln avser såväl mate- riella som övriga slutliga beslut. I fråga om icke slutliga beslut får det an- komma på myndigheten att efter omständigheterna bedöma i vad mån be- slutet bör motiveras. I fråga om omfattningen av beslutsskälen har i för- arbetena framhållits att FL:s regler inte uppställer krav på att förvaltnings- myndigheternas beslut skall innehålla detaljerade redogörelser för sakförhål- landena i ärendet och vidlyftiga resonemang om hur dessa bedömts rättsli- gen av myndigheten. I motiveringen skall kortfattat anges vad som bedömts väsentligt för avgörandet.
Undantag har gjorts från den angivna motiveringsplikten. Skyldighet att motivera beslut i de fall det inte går parten emot föreligger således inte. Vidare medges undantag då det annars är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen. I enlighet härmed bör enligt vad som sägs i propositionen be- svärsinstans kunna underlåta att lämna egen motivering när den inte finner skäl att göra ändring i ett överklagat och tillfredsställande motiverat beslut.
Bland de övriga undantag som upptagits i lagen kan nämnas dels att moti- vering kan utelämnas om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, privatlivets helgd, enskilds behöriga ekonomiska intressen eller jämförbart förhållande, dels om ärendet är så brådskande att det ej finns tid att utforma skälen. Den förra regeln avser de fall då det av sekretesskäl är påkallat att inskränka motiveringen, medan den senare regeln syftar på situationer då det krävs ett snabbt ingripande av myndigheten och tiden inte medger att formulera skälen för beslutet. Har skälen för beslutet utelämnats bör myndigheten på begäran av part om möjligt upplysa honom om dessa i efterhand. Någon ovillkorlig skyldighet härtill föreligger emellertid inte.
Underrättelse om beslut
Enligt 18% FL åligger det myndighet att underrätta part om innehållet i beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Regeln är som framgår av det anförda begränsad till att avse endast slutliga beslut. Underrättelse får underlåtas bara om det är uppenbart obehövligt. I lagen har inte tagits in någon föreskrift om hur underrättelse bör ske. Det får i princip ankomma på myndigheten att avgöra från fall till fall vilket det lämpligaste sättet för underrättelse är. I underrättelse som nu sagts skall jämväl intas upp- lysning om vad parten har att iaktta vid klagan över beslutet, om det är uppenbart att beslutet går honom emot. Sådan underrättelse skall under samma förutsättningar även innehålla uppgift om skiljaktig mening.
Underrättelse som nu sagts får ske genom delgivning. Delgivning bör förbehållas de fall där det krävs att beslutet bevisligen kommer adressaten till handa eller då det annars framstår som ändamålsenligt att tillämpa del- givningslagens delgivningsforrner.
Rättelse av beslut
I 19 & FL har tagits in en bestämmelse som reglerar myndighets befogenhet att rätta förbiseendefel i beslut. Bestämmelsen har utformats som en be— fogenhet och inte som en skyldighet. Någon tidsspärr för rättelsemöjligheter har ej angivits. Innan myndighet rättar beslut som till följd av skrivfel, räknefel eller annat förbiseende innehåller uppenbar oriktighet skall tillfalle lämnas part att yttra sig om det inte är obehövligt.
Ansvarsbestömmelse
FL avslutas med en bestämmelse om ansvar för den som bryter mot förbud att obehörigen föra vidare vad han fått del av jämlikt 14 och 15 && FL.
39.3. Förvaltningslagen och vårdlagarna 39.3.1 Inledning
Det är från såväl rättssäkerhets- som effektivitetssynpunkt önskvärt att författningsbestämmelser rörande förfarandet inom den offentliga förvalt- ningen är enhetliga. I propositionen framhölls i denna del att en reglering
som avviker från FL bör godtas endast i den mån särskilda förhållanden skapar behov av en avvikande ordning. FL skall vara det grundläggande lagverket i fråga om förfarandet i ärende hos förvaltningsmyndighet.
Med den utgångspunkten gjordes vid FL:s tillkomst en genomgång och översyn av olika specialförfattningar för att få en ändamålsenlig samordning till stånd. Denna översyn ledde till ändringar i Vårdlagarnas bestämmelser rörande förfarandet samt häremot svarande ändringar i lagen om social cen- tralnämnd.
39.3.2. F örvaltnings/agens tillämpningsområde
BvL innehöll vid tiden för FL:s tillkomst ett flertal bestämmelser rörande förfarandet. Dessa bestämmelser ägde i stor utsträckning tillämpning vare sig barnavårdsnämndens beslut kunde överklagas genom kommunalbesvär enligt kommunallagarna eller genom förvaltningsbesvär. Enligt FL skall emellertid denna lag inte äga tillämpning beträffande ärende hos kommunal myndighet om ärendet avgörs genom beslut som överklagas genom kommu- nalbesvär (2 g" 2 p FL). Denna begränsning borde emellertid enligt vad fram- hölls i propositionen till lagen inte få medföra att rättsskyddet på barnavår- dens område avsevärt inskränktes. För att förebygga att detta blev fallet men ändå i möjligaste mån skapa en samordning mellan BvL:s och FL:s regler in- togs i 14 ?” BvL ett nytt stycke, vari föreskrevs att bestämmelserna i FL om ombud och biträde, vägledning av part, tolk, remiss, partsinsyn, kommuni- kation, beslutsmotivering och rättelse av förbiseendefel utan hinder av 2 ; 2 p FL skulle äga tillämpning i samtliga ärenden hos barnavårdsnämnd. Med det i BvL gjorda tillägget kom således undantaget i FL att omfatta endast la- gens besvärsbestämmelser(1 1—1 3 5,5) och bestämmelser om parts rätt att läm- na muntliga uppgifter (16 &) samt om underrättelse om beslut m. m. (18 å).
Det anmärktes i propositionen att frågan om FL:s tillämplighet med hän- syn till 59å NvL saknade betydelse för nykterhetsnämnd. Inte heller för annan specialreglerad nämnd f1ck spörsmålet någon större praktisk betydelse.
39.3.3. Ang. tolkningen av 14 59 fjärde stycket BvL
JO har, sedan fråga uppkommit om tolkningen av 14å fjärde stycket BvL, i skrivelse till regeringen den 10 juli 1975 väckt frågan om ändring av lag- rummet.
I en härefter avgiven proposition med förslag till lag om ändring i BvL3 framhölls att avsikten med det till 14 & BvL gjorda tillägget varit att markera dels att bestämmelserna bara skulle tillämpas i sådana ärenden som avses i 14å första stycket BvL, dels att FL:s bestämmelser om kommunikation m. m. i enlighet med 3 få FL skulle gälla bara i sådana ärenden som innefat- tade myndighetsutövning mot enskild. I propositionen föreslogs därefter att 14 & skulle ändras på sådant sätt att undantaget från principerna att FL inte är tillämplig i sådant ärende hos kommunal myndighet i vilket beslutet över- klagas genom kommunalbesvär uttryckligen förklaras omfatta bara sådant ärende hos barnavårdsnämnd som avses i 14 & första stycket. Vidare borde 3Prop. l975:69.
4 ÄKL avser kommunal- lagen iden lydelse framtill den ljuli 1977. Den nu antagna nya kommunal- lagen betecknas KL.
uttryckligen anges att 14, 15, 17, 19 och 20 åå FL bara blir tillämpliga i den mån annat inte följer av 3 & samma lag. Den föreslagna ändringen i BvL trädde i kraft år 1975.
39.3.4. Regler om jäv
Åtskilliga skäl talade för attjävsfrågan borde regleras i en förvaltningslag. För många statliga förvaltningsmyndigheter saknades jävsregler. På den kom- munala sidan fannsjävsregleri kommunallagarna i fråga om ledamot i sådant organ som hörde till den oreglerade förvaltningen.
På grund av hänvisningar i olika specialförfattningar ägde dessa regler i stor utsträckning motsvarande tillämpning också på ledamot i annat kom- munalt organ. För kommunaltjänstemännen saknades dock allmänna jävs- bestämmelser. Härtill kom att den dåvarande regleringen av jävsfrågan för den Specialreglerade kommunalförvaltningens del syntes böra omprövas i syfte att nå bättre överensstämmelse med vad som gällde inom den statliga sektorn. I FL upptogs på angivna skäl som förut sagts en generell regel om jäv.
Tillämpningsområdet för jävsreglerna har utsträckts till att gälla alla typer av ärenden och således inte bara ärenden som innefattar myndighetsutöv- ning. I fråga om bestämmelsernas tillämpning inom den kommunala för- valtningen framkom delade meningar under remissbehandlingen. Departe- mentschefen uttalade i frågan inledningsvis att lagen inte ägde tillämpning på den oreglerade kommunalförvaltningen. Införandet av bestämmelser om jäv i FL medförde således inte någon ändring i fråga om jävsreglerna för le- damot av organ som hörde till den oreglerade kommunalförvaltningen.
Vad gällde frågan om vilka jävsregler som i fortsättningen borde gälla för ledamot av organ hörande till den specialreglerade förvaltningen talade över- vägande skäl för att FL:s regler borde ersätta de hänvisningar till ÄKL:s4 jävsbestämmelser som fanns i olika specialförfattningar. På grund härav kom jävsreglerna i FL att gälla i ärenden hos organ som hörde till den speci- alreglerade förvaltningen. Jävsbestämmelsernas tillämpning på tjänste- männen borde därvid i princip göras beroende av om ärendet hörde till den oreglerade kommunalförvaltningen eller ej. I fråga om självstyrelseärendena borde ÄKL:s jävsregler gälla beträffande såväl förtroendemän som tjänste- män. Beträffande andra ärenden borde FL:s jävsbestämmelser på motsva- rande sätt bli tillämpliga också beträffande den som hade ställning som tjänsteman.
De gjorda ställningstagandena nödvändiggjorde ändringar i kommunal- lagstiftningen. Eftersom de jävsregler som var upptagna i den lagstiftningen endast tog sikte på de kommunala organens ledamöter borde uttryckligen föreskrivas att de skulle äga tillämpning också på annan än ledamot som hade att handlägga ärende hos kommunalt organ.
Enligt förut berört undantag begränsades FL:s tillämpningsområde så till vida att lagen inte skulle gälla i ärende hos kommunal myndighet som av- gjordes genom beslut som överklagas genom kommunalbesvär. Härigenom blev ÄKL:s jävsregler alltid tillämpliga på kommunstyrelsen och övriga till den oreglerade förvaltningen hörande organ. Med denna gränsdragning
skulle således kommunallagsjäven formellt gälla t. ex. i sådant ärende om tillsättning av tjänst som avgörs av barnavårdsnämnd. För att undvika att olika jävsregler blev gällande hos en och samma myndighet krävdes sådana ändringar i BvL och andra specialförfattningar att F L:s jävsregler blev gällan- de i alla ärenden hos den specialreglerade nämnden. Att olika jävsregler blev gällande beträffande t. ex. personalärenden beroende på om ärendet hand- lades av organ hörande till den reglerade eller oreglerade förvaltningen fram- stod visserligen som inkonsekvent. Med hänsyn till de fördelar som stod att vinna med den föreslagna bestämmelsen framstod emellertid nämnda avvi- kelser som mindre betydelsefulla. I BvL, ShjL och NvL föreskrevs sålunda att FL:s jävsbestämmelser skulle äga tillämpning i samtliga ärenden hos nämnden.
39.3.5. Ombud och biträde
Enligt 6 & FL får talan mot myndighets beslut att avvisa ombud eller biträde föras i samma ordning som gäller för talan mot beslutet i huvudsaken. Detta innebär att om talan mot beslutet i huvudsaken ej får föras, kan ej heller ta- lan i biträdes- eller ombudsfrågan föras. För att undvika den konsekvensen har i 59 & NvL stadgats, att om nykterhetsnämnd avvisat ombud eller biträde får talan mot beslutet föras oberoende av om nykterhetsnämndens beslut i huvudsaken kan överklagas eller ej. Motsvarande bestämmelse finns i 80 & BvL. Behov av en särskild besvärsbestämmelse i denna del beträffande so- cialnämnds beslut har ej ansetts föreligga.
39.3.6. H örande av part
Enligt 15 & FL får ärende ej avgöras utan att part underrättats om det som tillförts ärendet genom annan än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig däröver. Någon ovillkorlig rätt till personlig inställelse har inte skri- vits ini FL.
I förarbetena till BvL framhölls att det av rättssäkerhetsskäl var påkallat att den enskilde tillades rätten att inställa sig inför barnavårdsnämnden. Bar- navårdskommittén anförde härom att det var fråga om en rätt att lägga fram sin sak direkt inför dem som hade avgörandet i sin hand. Den personliga in- ställelsen skulle syfta till att främja samförståndet mellan den enskilde som ärendet rörde och nämnden samt stärka den enskildes förtroende för utred- ningen och bedömningen.
I enlighet härmed hari 19 & BvL föreskrivits att om någon som enligt 15 & FL skall beredas tillfälle att yttra sig begär att bli muntligen hörd inför nämn- den, förhör med honom skall anordnas om ej särskilda skäl föranleder annat. Den som bereds tillfälle att yttra sig skall erinras om rätten att påkalla sådant förhör.
Vid förhöret skall den enskilde enligt vad i 19 & BvL vidare stadgas få ut- veckla sin talan och förebringa bevisning. Begär han att upplysning skall in— hämtas eller att annan utredning skall förebringas, skall hans begäran efter- kommas om det kan antas att åtgärden skulle ha betydelse.
I fråga om barn under 15 år skall vad nu sagts gälla endast föräldrarna.
Motsvarande bestämmelser finns ej i övriga vårdlagar. Erinras kan emel- lertid om bestämmelsen i 12 å NvL där det sägs att ansökan om tvångsintag- ning, om ej särskilda skäl föranleder annat, ej må göras av nykterhetsnämn- den utan att den ansökan avser personligen hörts av nämnden eller, där så ej lämpligen kan ske, av ledamot av nämnden eller tjänsteman hos denna.
39.3.7. Särskilda bestämmelser om beslut och delgivning
Enligt 18 & FL skall part underrättas om beslut varigenom myndighet avgör ärende, om det inte är uppenbart obehövligt. Är det uppenbart att beslutet går honom emot skall han även underrättas om vad han har att iaktta vid ta- lan mot beslutet och om skiljaktig mening som antecknats i protokollet eller annan handling. Underrättelse får ske genom delgivning.
I BvL har intagits en härifrån avvikande reglering. I förarbetena till BvL uttalades att, på sätt numera är stadgat i FL, som allmän regel bör gälla att varje beslut som rör enskild person på ett eller annat sätt skall bringas till dennes kännedom. Det var emellertid varken möjligt eller önskvärt att upp- ställa krav på formlig delgivning beträffande andra beslut än sådana vilka genom besvär eller underställning enligt lagens bestämmelser kunde kom- ma under omprövning. I 2358 BvL föreskrevs således att om barnavårds- nämnden har meddelat beslut mot vilket talan får fullföljas enligt lagen be- slutet skyndsamt skall delgivas den som beslutet rör. Är fråga ont-"barn under 15 år behöver beslutet såvitt angår barnet delges endast föräldrarna. Enligt 24 & BvL gäller vidare att om barnavårdsnämnd enligt 29 eller 30 & beslutat att någon skall omhändertas för samhällsvård eller utredning beslutet oför- dröjligen skall delges honom själv, om han fyllt 15 år, och hans föräldrar, om han är under 18 år.
Motsvarande bestämmelser har ej tagits upp i övriga vårdlagar. För delgivning gäller bestämmelserna i delgivningslagen. I mål eller ären- de enligt BvL får dock enligt 95 & delgivning ej ske med tillämpning av 12 el- ler 15 å delgivningslagen. Detta innebär att 5. k. surrogatdelgivning ej är till- låten utan att delgivning skall ske med parten personligen. Motsvarande be- stämmelser finns i 66 & NvL och 57 & ShjL.
39.3.8. Protokoll
Enligt 2 kap. 25 & första stycket KL skall på ordförandens ansvar föras proto- koll vid fullmäktigesammanträde. Protokollet skall innehålla förteckning över närvarande ledamöter, kortfattad redogörelse för varje ärendes beskaf- fenhet, i varje ärende framställda förslag och yrkanden som inte återkallats samt beslutet i varje ärende. Har omröstning ägt rum skall i protokollet intas en uppgift om propositionsordning och om röstningen. Vid öppen omröst- ning skall anges hur var och en röstat. Har reservation anförts, skall proto- kollet även innehålla uppgift om reservation. Motsvarande bestämmelser fanns i ÄKL utom beträffande uppgift om reservation. '
Vad nu sagts om kommunfullmäktiges protokoll gäller enligt 3 kap. 10 å andra stycket och 3 kap. 13 å andra stycket KL också kommunstyrelses och kommunallagsreglerad nämnds protokoll.
I fråga om innehållet i specialreglerad nämnds protokoll sker vanligtvis
hänvisning i specialförfattningen till KL:s bestämmelser. När det gäller de sociala nämnderna föreskrivs dock i respektive lag att protokollet inte behö- ver innehålla annat än uppgift om närvarande ledamöter, beslutet i varje ärende och uppgift om reservation.
Begränsningen av de sociala nämndernas protokollsskyldighet har, som utvecklats 1 kap. 37, enligt förarbetena till ShjL föranletts av bl. a. kravet på att nå en sådan avvägning att nämndernas verksamhet inte onödigt betung- as. I förarbetena anmärktes vidare att, när det gällde åtgärder och in- gripanden mot enskilda personer, det kunde vara till uppenbar skada om, på sätt ÄKL:s regler kunde leda till, parten fick kännedom om varje ledamots personliga ställningstagande.
I 17 & FL stadgas att beslut varigenom myndighet avgör ärende skall inne- hålla de skäl som bestämt utgången. Skälen får dock utelämnas helt eller del- vis bl. a. om beslutet inte går parten emot eller det annars är uppenbart obe- hövligt att upplysa om skälen. I 19 & FL anges vidare att innan myndighet rättar beslut som till följd av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseen- de innehåller uppenbar oriktighet tillfälle skall lämnas part att yttra sig om det ej är obehövligt.
Eftersom nämndernas beslut ofta avfattas i protokollsform får dessa före- skrifter betydelse för nämndernas protokollföring.
FL:s bestämmelser är som förut anmärkts bara tillämpliga i ärenden hos kommunal myndighet, om beslut i ärendet kan överklagas genom förvalt- ningsbesvär. BvL skiljer sig härvidlag från övriga vårdlagar så till vida att i BvL föreskrivits att vissa av FL:s bestämmelser skall gälla i samtliga ärenden enligt 14 & första stycket BvL och vidare att föreskrifter om beslutsmotivering även skall gälla bamavårdsnämnds beslut under handläggning.
39.4. Socialutredningens överväganden och förslag 39.4.1 Inledning
Såsom framgått av avd. I skall socialtjänsten utgöra en samhällelig service- verksamhet för stöd och bistånd. Behovet av förfaranderegler för en verk- samhet måste ses mot bakgrund av de allmänna syften verksamheten avser att tjäna. Ju mer ingripande verksamheten blir för den enskilde, desto starka- re växer sig kravet på förfaranderegler som stärker rättssäkerheten för ho- nom i hans mellanhavande med myndigheten. Det framstår mot denna bak- grund som ändamålsenligt att erinra om systematiken i den lag som skall reglera socialtjänsten.
Socialtjänstlagen skall uppta bestämmelser om en verksamhet vars huv vudsakliga syfte skall vara att tillhandahålla personliga stöd- och hjälpinsat- ser. De allmänna uppgifter som inom denna verksamhet skall åvila kommu- nen har beskrivits i kap. 3. Utmärkande för verksamheten är som framgår av vad där sagts att det ankommer på kommunen att utifrån i lagen givna mål och under beaktande av kommunens egna förutsättningar tillgodose före- kommande hjälpbehov. Ett för den föreslagna socialtjänstlagen utmärkande drag är att kommunen vid verksamhetens utformning inte är bunden av de- taljerade regler. Det har dock i vissa hänseenden av rättssäkerhetsskäl fram-
stått som nödvändigt att ge närmare bestämmelser om kommunens uppgif- ter. En sådan närmare bestämning görs främst i ett hänseende, nämligen såvitt avser rätten till bistånd.
Den valda systematiken innebär således att kommunen tilläggs ansvar för ett verksamhetsområde — socialtjänsten. Kommunen äger frihet att inom det givna ansvarsområdet efter egna förutsättningar utforma verksamheten inom ramen för de syften verksamheten avser att tjäna. Vissa uppgifter har bedömts så betydelsefulla att de särskilt angivits i lagen. Dessa uppgifter blir härigenom obligatoriska.
39.4.2. Förvaltningslagen och socialtjänstlagen
Ett av de främsta syftena med FL var att nå en enhetlig reglering av för- farandet inom förvaltningen. Undantag från de i FL givna reglerna kunde godtas endast i den mån särskilda förhållanden skapade behov av en av- vikande reglering. Med denna utgångspunkt skall i det följande behovet av en för socialtjänsten avvikande reglering prövas.
Enligt 25% 2 p FL gäller lagen inte ärende hos kommunal myndighet om ärendet avgörs genom beslut som överklagas genom kommunalbesvär. Genom att besvärsmedlet valdes som skiljemärke kom delar av den spe- cialreglerade förvaltningen att föras utanför FL:s tillämpningsområde. Härtill kom att den gjorda begränsningen medförde en inskränkning iden enskildes rättsskydd såsom det var bestämt i BvL vid FL:s tillkomst. I 145 fjärde stycket BvL intogs därför den bestämmelsen att utan hinder av 2 & 2 p FL vissa bestämmelser i FL skulle äga tillämpning i samtliga ärenden hos barna- vårdsnämnd.
I fråga om FL:s tillämpning inom socialtjänsten finns skäl att åter anknyta till socialtjänstlagens systematik. Såsom förut framhållits ges kommunen genom den föreslagna lagen frihet att inom en given ram och med iakt- tagande av angivna syften utforma den sociala verksamheten i kommunen. Verksamheten binds ej på sätt i dag är fallet av detaljföreskrifter. Vissa uppgifter inom socialtjänsten har emellertid ansetts så betydelsefulla att de särskilt angivits i lagen. Det är uppgifter som har avseende på sam- hällsplaneringen, den uppsökande verksamheten etc. Den längst gående be- stämningen nås vid angivandet av den enskildes rättigheter, nämligen rätten till bistånd.
Mot de beslut som nämnden fattar i frågor som gäller rätten till bistånd bör enligt utredningens förslag talan kunna föras genom förvaltningsbesvär i enlighet med vad sägs i kap. 13. Emellertid faller därutöver inom nämndens kompetensområde enligt den föreslagna lagen alla de frågor som avser en- skild person och som inte ryms inom den angivna rätten till bistånd, frågor som i huvudsak svarar mot dem som gäller den frivilliga hjälp som nu kan ges med stöd av 13 & ShjL. Mot nämndens beslut i sådana frågor kan enligt utredningen förslag talan föras endast genom kommunalbesvär.
Den i FL valda skiljelinjen skulle innebära att de ärenden, vari beslut endast kan överklagas genom kommunalbesvär, helt skulle falla utanför FL:s tillämpningsområde. Detta skulle kunna leda till en avsevärd begräns- ning av den enskildes rättsskydd och innebära ett avsteg från de principer
till vilka man anslutit sig inom socialvården. Sålunda torde den enskildes rätt att anlita ombud eller biträde vara allmänt erkänd, en rätt som i dag kommer till uttryck i 634 FL. Det följer vidare av den föreslagna social- tjänstens natur att den enskilde som vänder sig till nämnden skall ges er- forderlig hjälp vid upprättandet av ansöknings- och besvärshandlingar. Be- stämmelsen härom i Så FL tillämpas redan. På motsvarande sätt iakttas de i 9 & FL intagna bestämmelserna vad gäller anlitande av tolk. De i 10 & FL intagna bestämmelserna som har avseende på myndighets remissför- farande torde jämväl iakttas även i fall där skyldighet därtill inte föreligger.
Rätten för part att i ärende som avser myndighetsutövning få ta del av det som tillförts ärendet är som förut framhållits en av de viktigaste för- utsättningarna för att trygga den enskildes rättssäkerhet. En sådan rätt bör tillkomma den enskilde vare sig ärendet är sådant att beslut överklagas genom kommunalbesvär eller ej. Den i 14 & FL intagna bestämmelsen torde ha vunnit fast förankring vid handläggning av ärenden inom socialvården. Mer tveksam framstår frågan om behovet av att kunna tillämpa kommuni- kationsregeln i 15 & FL även i kommunalbesvärsärenden. Mot en sådan till- lämpning har invänts att den skulle leda till att arbetet onödigt belastades. Utredningen finner emellertid den i 15 & FL angivna principen vara så viktig att den bör gälla även för sådana ärenden inom socialtjänsten som faller inom den förut angivna fria sektorn. Utredningen vill därvid erinra om de i 15 & FL angivna undantagen från en sådan kommunikationsregel, undantag som möjliggör en nödvändig avgränsning. Sålunda får myndighet avgöra ärende utan kommunikation om det är uppenbart obehövligt. Denna undan- tagsregel syftar i första hand på situationer då myndighets beslut i ärendet bedöms gå i positiv riktning.
Nu angivna bestämmelser är handläggningsregler som allmänt till- lämpas vid handläggning av ärende vid social nämnd oavsett om ärendet gäller barnavård, nykterhetsvård eller socialhjälp. På motsvarande sätt har parts rätt att muntligen få lämna uppgifter till myndighet vunnit stadga vid handläggning av ärende. Den i 1655 FL intagna bestämmelsen iakttas sålunda av socialnämnderna oavsett vilken typ av ärende som de har att handlägga.
I l7å FL har intagits bestämmelser om skyldighet för myndigheten att motivera sina beslut. Bestämmelsen ger uttryck för en viktig princip vid handläggning av ärenden som innefattar myndighetsutövning. Den bör gälla för sådana ärenden inom socialtjänsten som avser myndighetsutövning, även om beslut i ärenden överklagas genom kommunalbesvär. Härvid bör upp- märksammas i lagrummet intagna undantagsbestämmelser. Där sägs bl. a. att skälen för beslutet får utelämnas om beslutet inte går parten emot. På motsvarande sätt bör bestämmelserna i 19 och 20 åå FL äga tillämpning på samtliga ärenden enligt socialtjänstlagen som avser myndighetsutövning.
SU, som i sina förslag ansluter till den rådande ordningen, finner således att bestämmelserna i 6 och 8—10 åå FL bör äga tillämpning i samtliga ärenden enligt socialtjänstlagen oavsett vilket besvärsmedel som står den enskilde till buds. Vidare bör, likaså utan avseende på besvärsmedel, 14—17 samt 19—20 åå FL tillämpas i ärenden enligt socialtjänstlagen som rör förhållandet mellan den enskilde och nämnden och som avser myndighetsutövning. Interna ärenden såsom ärenden angående tjänstetillsättning faller därmed
utanför FL:s tillämpningsområde. Information, rådgivning och annan sådan service är inte att anse som ärenden i FL:s bemärkelse och faller på denna grund utanför FL:s tillämpningsområde.
SU:s förslag innebär således att den i 14 å fjärde stycket BvL givna regeln ges en motsvarighet i socialnämndslagen och utsträcks att omfatta även 16 å FL. Vad utredningen sålunda föreslår överensstämmer i huvudsak med de förfaranderegler som tillämpas inom socialvården redan i dag oavsett att regler härom givits endast för barnavården.
Enligt vad SU föreslår i avd. III åligger det socialnämnden att i vissa fall göra ansökan till länsrätten beträffande underårig som är i behov av vård. Då nämnden enligt den av utredningen föreslagna lagen eller enligt annan lag eller författning har att göra ansökan till annan myndighet fö- religger inte sådan myndighetsutövning som avses i FL. Myndighetsut- övning anses inte heller föreligga då nämnden enligt lag eller författning har att yttra sig till annan myndighet, t. ex. till domstol i vårdnadsärenden. Det anförda innebär att FL:s regler om kommunikation m. m. inte är till- lämpliga på dessa ärenden.
Ansökan eller yttrande som nu sagts leder som regel till myndighets- utövning från annan myndighets sida. Sålunda kan ansökan enligt den sär- skilda lagen leda till beslut om vård utan den enskildes samtycke. Ett ytt- rande i ett vårdnadsärende kommer att ligga till grund för domstolens ställ- ningstagande. Det är därför av vikt att bestämmelserna i FL om parts rätt till insyn och om kommunikation blir tillämpliga redan i ärendet hos nämnd- den. Redan i dag tillämpas i praxis FL:s bestämmelser på dessa ansöknings- och yttrandeärende. Det bör emellertid av socialnämndslagen framgå att FL:s bestämmelser skall gälla även dessa ärenden. Utredningen föreslår där- för att i socialnämndslagen tas in en föreskrift enligt vilken FL:s regler om myndighetsutövning skall ha motsvarande tillämpning då fråga är om ansökan eller yttrande till annan myndighet i ärende som rör myndighets- utövning hos denna.
39.4.3. Särskilt om jävsreglerna i förvaltningslagen
KL:s jävsregler är som förut sagts tillämpliga på kommunstyrelsen och övriga till den kommunallagsreglerade förvaltningen hörande organ. Med den i FL gjorda gränsdragningen skulle kommunallagsjävet formellt gälla t. ex. i ärende om tillsättande av tjänst som avgörs i barnavårdsnämnd. För att undvika att olika jävsregler blir gällande hos en och samma myndighet intogs, som förut framhållits, i vårdlagarna bestämmelser enligt vilka 4 och 5 åå FL utan hinder av 2å 2 i denna lag skall gälla i samtliga ärenden hos respektive nämnd.
Med det här ovan gjorda ställningstagandet i fråga om FL:s tillämpning kvarstår frågan om vilka jävsregler som skall gälla vid socialnämnds hand- läggning av ärende som överklagas genom kommunalbesvär. Övervägande skäl synes tala för att liksom hittills låta FL:s jävsregler vara tillämpliga oavsett besvärsmedel. Jävsreglerna bör till skillnad från i föregående avsnitt angivna bestämmelser i FL knytas direkt till nämnden och inte till ären- detypen. I socialnämndslagen bör således föreskrivas att nämnden vid hand- läggning av ärende har att iaktta bestämmelserna i 4 och 5 åå FL.
39.4.4. Ombud och biträde
Enligt 6 å FL får talan mot myndighets beslut att avvisa ombud eller biträde föras i samma ordning som talan mot beslutet i huvudsaken. Om talan i huvudsaken ej får föras enligt specialförfattning uppkommer behov av en särbestämmelse för att skapa korrespondens med FL. På denna grund intogs i 59å NvL en rätt till besvär i angiven fråga utan hinder av att talan mot beslutet i huvudsaken ej fick föras. Som framgått av kap. 13 kommer besvärsmedlet mot beslut inom socialtjänsten att vara kommunal- eller förvaltningsbesvär. Anledning förekommer ej att på sätt nu är fallet enligt NvL begränsa besvärsrätten. Någon mot 59 å NvL svarande bestäm- melse behöver därför ej tas upp i socialtjänstlagen.
39.4.5. Om underrättelse om beslut
Som framgått av framställningen under 39.3.7 åligger det barnavårdsnämnd att skyndsamt delge part beslut mot vilket talan får föras enligt lagen. Enligt 18å FL är det tillräckligt att part underrättas om beslut om det inte är uppenbart obehövligt.
Det torde saknas anledning att beträffande sådana beslut som tillkommer efter ansökan av part eller annars med dennes samtycke föreskriva en längre gående underrättelseplikt än den som anges i FL. Behov av en avvikande reglering föreligger således ej. Bestämmelsen l 18å FL bör därför — med den begränsning som följer av 2å 2 och 3å FL — gälla de ärenden som nämnden har att handlägga enligt socialtjänstlagen.
39.4.6. Hörande av pari
Såsom framgått av den tidigare framställningen får enligt 15å FL ärende ej avgöras utan att parten underrättats om det som tillförts ärendet genom annan än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig däröver. I anslutning härtill har i BvL föreskrivits att om någon, som enligt vad förut sagts skall beredas tillfälle att yttra sig, begär att bli muntligen hörd inför barnavårdsnämnd, skall hans begäran bifallas om inte särskilda skäl för- anleder annat.
Bestämmelsen i BvL bör ses mot bakgrund av de befogenheter som tillagts nämnden. Det har framstått som ett rättssäkerhetskrav att den ärendet rör skall äga rätt att företräda inför den nämnd som kan fatta långtgående beslut rörande hans personliga förhållanden.
Inom en socialtjänst som skall vila på frivillig grund framträder ej samma behov av en lagfäst rätt till personlig inställelse. Det bör emellertid beaktas att även inom socialtjänsten beslutet oftast har sin grund i en utredning om personliga förhållanden. Den enskilde bör därför ej förvägras rätten till inställelse vid ärendets avgörande för att inför nämnden lämna komplet- terande uppgifter om sina förhållanden. Det kan för den enskilde framstå som en trygghetsfaktor att han för nämnden personligen kan få lämna upp- gifter i anslutning till en verkställd social utredning. Den enskildes rätt till personlig inställelse bör därför bestå i en kommande socialnämndslag. Dock bör i fall där den personliga inställelsen bedöms uppenbart obehövlig sådan rätt ej föreligga.
39.4.7. Protokoll
Såsom framgått av vad ovan under 39.3.8 anförts föreligger en i förhållande till kommunallagsreglerad nämnd begränsad protokollsskyldighet för social nämnd. Det är således tillräckligt att i protokoll vid social nämnds sam— manträde anteckna närvarande ledamöter samt för varje ärende beslutet och eventuell reservation. För den sociala nämnden gäller därjämte FL:s regler om beslutsmotivering. Dessa regler avser emellertid endast ärenden som innefattar myndighetsutövning.
I avsnitt 34.3.2 har SU föreslagit att i socialnämnds protokoll skall tas in samma uppgifter som i protokollet hos fullmäktige, styrelse eller kom- munallagsreglerad nämnd. Vad gäller beslutsmotivering har, utan att särskild hänvisning till 17 &" FL befunnits nödvändig, nämnda bestämmelse ansetts vara tillämplig med de begränsningar som 2 & 2 och 3 & FL innehåller. Det sagda innebär att i protokoll intaget beslut i förvaltningsbesvärsärende där det är fråga om myndighetsutövning i regel skall innehålla de skäl som bestämt utgången. På grund av den av utredningen föreslagna särskilda bestämmelsen i socialtjänstlagen utvidgas tillämpningsområdet för 17 & FL till att omfatta även slutliga beslut i kommunalbesvärsärenden som hand— läggs inom socialtjänsten under förutsättning att ärendet innefattar myn- dighetsutövning.
Enligt 149" fjärde stycket andra punkten BvL tillämpas 17å FL även på beslut under ärendes handläggning. SU anser det inte nödvändigt att förorda en vidsträcktare skyldighet till beslutsmotivering än vad som direkt följer av FL:s bestämmelser. Utredningen föreslår därför att någon mot- svarighet till angivna bestämmelse i BvL om motivering även av icke slutliga beslut inte tas upp i socialtjänstlagen.
39.5. Sammanfattning
FL:s tillkomst nödvändiggjorde en genomgång av bl. a. de sociala vård- lagarna för att erforderlig korrespondens skulle erhållas. Vårdområdenas spe- ciella beskaffenhet föranledde därvid särskilda från FL avvikande bestäm- melser. Såsom framgått av redovisningen ovan gavs FL en vidsträcktare till- lämpning inom barnavården än inom övriga vårdområden för att inte det rätsskydd som redan förelåg inom barnavården skulle inskränkas. I BvL in- skrevs på samma grund rätt till personlig inställelse ävensom en längre gående skyldighet för nämnd att lämna underrättelse om beslut än vad FL anvisade. Konstruktionen i FL nödvändiggjorde även en särskild besvärsbe- stämmelse i NvL såvitt avsåg beslut att avvisa ombud eller biträde. Även FL:s jävsregler föranledde tillägg i vårdlagarna. Angivna ändringar i vårdla- garna föranleddes således av kravet på en nödvändig samordning mellan FL:s och Vårdlagarnas förfarandebestämmelser.
Såsom förut sagts gjordes vissa bestämmelser i FL genom ett tillägg i BvL tillämpliga i samtliga barnavårdsärenden. Dessa förfaranderegler har vunnit en fast förankring inom socialvården. Då SU nu väljer vägen att låta de angivna bestämmelserna i FL få generell räckvidd för hela social-
tjänsten ansluter utredningen i sina förslag till den rådande ordningen. Ut- redningen har därvid förordat att även 16 & FL skall gälla.
Utredningen föreslår således att utan hinder av Zå 2 FL följande be- stämmelser skall äga tillämpning i ärenden enligt socialtjänstlagen: 65 om ombud eller biträde, 8 & om vägledning, 95 om tolk, 105 om remiss, 145 om ärendeinsyn, 159” om kommunikation, 16% om lämnade av muntliga uppgifter, 17 & om beslutsmotivering, 19 5 om rättelse och 205 om ansvar. 14—17 och 19—20 && bör dock endast vara tillämpliga i ärenden som innefattar myndighetsutövning mot enskild.
FL:s angivna regler skall således gälla även för sådana ärenden inom soci- altjänsten där rättsmedlet är kommunalbesvär, dock med den begränsningen att i dessa ärenden de i KL angivna reglerna om besvär skall gälla. Detta följer redan av regeln i 1 & andra stycket FL att om i annan lag eller författning än FL meddelats föreskrift som avviker från FL den föreskriften skall gälla.
SU föreslår därjämte att FL:s bestämmelser i tillämpliga delar skall gälla även i ärende hos socialnämnd som avser ansökan eller yttrande till annan myndighet om ärendet hos denna myndighet rör myndighetsutövning.
SU har som framgår av det följande endast i begränsad omfattning velat förorda en reglering för socialtjänsten som avviker från den i FL angivna.
I fråga om FL:s jävsregler har utredningen funnit det ändamålsenligt att isocialnämndslagen direkt ange att dessa skall gälla för socialnämnden obero- ende av arten av det ärende som nämnden har att handlägga.
Rätt till personlig inställelse utan förvaltningsmyndighetens medgivande föreligger ej enligt FL. Utredningen har emellertid främst med hänsyn till beskaffenheten av de ärenden som skall handläggas enligt socialtjänstlagen funnit den i BvL inskrivna rätten till personlig inställelse böra ges en generell räckvidd.
' ". .'|'3.'""l'
|.| || || |_'-.'. i... l"'1||"""'|""""'""'
. ." |||- . _.'.l'." ., |".| .|'|" .,l' .'J'n." |||—|| | '," |å||| ||'|| .. B*".l'"
"._. .-g1.'1.'..;|£l ,."|.||'|| WIN-il ...'.||.'.|| ...'|'.| .. ||.-:| nu.
|| || |||-| . '.l.. i'-. ||-'.|, MIM|1|WWHJJMP || |'. .'"1 |u.|.—- |
.'| "|||" . . |'.- ..||.F"
' " ...a—.'immm .'....|.-l.|.+.+ ... .”... Jag ".."-':"I. i'll'L '.' ' "l' ||.|'.. H'll.
ÄkHL'wl-LPH'1'II'JII'H....lH' ','. '.-.;' _'1.1."'.l.|l|'_"'|'L||lf'll.'t..' ..'. l'l _| .'|' ' '|b- |'_|||l||||_||| . ihr-oll '! |-_ -. 'lrwtl a.m.! pjbl ' ' & .|'||F.j|l"_.1|..||rgr|1-.|' _
'-'1"|'|-'.-|Ö " _"'.
"E'TI..";||.r' .T'l' '.|."
"'.'.-,"|'q'-.1u. __'].
På'dhivlll'” rignl.'.'.rrr......-
Frank,-" 'Ö'”! 1. '"'n”
...gmwrhnllul .'uu'nl in...? ' ..||"'"'..'. 'lenjru. .rll.|.l.'11| ." ..'
l).
"k!|.u|.||||'i.| åtrå,.) ';Ji_'.|.|,-'; | ..t .' :.':l ||."
gååq ...? 75.3 ! rr..tl'- . -. "'l'|'."'l_'l'|71'|'l"l!|v" HW THLI '.'na't. .'.— "|l.|."-' FP. alltif- "ll-' j_qi'mif' ff|| | " .
l..
l..
HI ]
VH Socialtjänstens samverkan med andra verksamhetsområden
40. Allmänt om samverkan
40.1. Överväganden i principbetänkandet
40.1.1. Behovet av samverkan
Socialutredningen framhöll i principbetänkandet att det är ”svårt att precisera och klart avgränsa socialvårdens ansvarsområde. Socialvården tangerar flera andra verksamhetsområden och dess organ är beroende av samspel med andra organ. Detta är också en konsekvens av helhetssynen och socialvårdens yttersta ansvar”. Socialvårdens uppgifter kan därför inte lösas på ett tillfredsställande sätt utan omfattande samverkan med andra organ.
Samtidigt konstaterades att samverkansbehovet inte kan lösas genom ”to- tal integration av de olika verksamhetsområdena. Dessa är alltför många och heterogena i fråga om verksamhetens inriktning, typ av resurser och fackkunskaper. Problemen måste i stället lösas genom olika former av sam- arbete. Samarbetsbehoven är hänförliga till såväl förtroendemännens som tjänstemännens uppgifter och gäller främst verksamhetens inrikting, ut- formning och resurser, insatser avseende enskilda klienter, information.”
I betänkandet berördes de omfattande och differentierade utvecklings- insatser som görs för social samverkan. Det betecknades som särskilt vär- defullt att olika utvecklingsvägar och samverkansformer därvid prövas.
40.1.2. Principer för samverkan
Inledningsvis framhölls att samverkan måste bedrivas över huvudman— naskaps- och förvaltningsgränser och att beslutsfunktionen därvid skall be- varas intakt inom de organ som deltar i samarbetet. En funktionell sam- verkan bör etableras från fall till fall allt efter samarbetsbehovets karaktär. Det bör i största möjliga utsträckning tillgodoses genom informella kontakter direkt mellan handläggarna.
Samarbete som gäller verksamhetens inriktning, utformning och resurser skall syfta till dels att samordna målen, dels att samordna planeringen så att resurser på olika håll som kan komplettera eller ersätta varandra blir ömsesidigt väl avvägda, dels att utarbeta förslag till gemensamma riktlinjer för samverkan.
Detta samarbete kräver en fast organisation. De för socialvårdsorganen viktigaste samarbetsparterna är olika primär- och landstingskommunala or- gan, försäkringskassan, arbetsmarknadsmyndigheterna, polisen och organ inom den öppna kriminalvården. Formerna för samarbetet bör anpassas till de lokala förutsättningarna. Det kan dock i många fall vara lämpligt att det för varje kommun bildas ett gemensamt organ. De nu etablerade sam— arbetsorganen skulle då så långt möjligt uppgå i detta.
Beträffande det individ- och familjeorienterade vård- och servicearbetet anfördes: Genom väl utvecklat samarbete på ledningsnivå bör principfrå- gorna klaras upp. För individuella fall med mycket sammansatta behov krävs både samarbete genom behandlingskollegier och intensifierad daglig informell kontakt direkt mellan handläggande tjänstemän.
Även för informationsverksamheten inom de områden där socialvården har behov av samverkan bör ett fast organiserat samarbete etableras för varje kommun.
Med dessa allmänna riktlinjer som grund behandlade principbetänkandet därefter samordningsbehovet och samordningsformerna med följande olika verksamhetsområden.
Skolan
Här konstaterades att skolan och socialvården har ett gemensamt ansvar för samhällets insatser för barns och ungdoms sociala fostran. Beträffande den skolkurativa personalens (skolkuratorer och skolpsykologer) organisa- toriska anknytning redovisades för- och nackdelar med anknytning till sko- lan respektive socialvården. I avvaktan på utredningen om skolans inre arbete avstod utredningen från ställningstagande i denna fråga.
Sjukvården
Här anförde utredningen att behovet av samverkan i princip kan tillgodoses enligt någon av följande tre modeller:
a) Parallella resurser skapas. Exempel på denna modell är kuratorer i sjuk- vården och socialläkare i socialvården.
b) Tjänsteköp. Sjukvården köper sociala tjänster och socialvården medi- cinska tjänster.
c) Fördelat vårdansvar. Sjukvården och socialvården svarar för var sin del av ett sammansatt vårdbehov.
Var och en av dessa modeller ansågs lämplig för någon del av samver- kansbehovet. Modellerna kompletterades med vissa riktlinjer för samarbetet.
Den allmänna försäkringen
Inom detta område förordades ett ökat informationsutbyte. Utredningen ställde sig positiv till att en och samma tjänsteman svarar för såväl so- cialförsäkrings- som socialvårdsfunktioner inom områden med litet befolk- ningsunderlag.
A rbetsmarknaa'smyndigheten
Här behandlades dels planering av sysselsättningspolitiska åtgärder, dels insatser i enskilda fall. Det av utredningen föreslagna samarbetsorganet i kommunen borde klara samarbetsbehovet då detta inte tillgodoses på enklare sätt.
Polisen
Utredningen förordade snabb information från polisen om iakttagelser av intresse för socialvården. Samtidigt borde socialvården så långt möjligt åter- rapportera till polisen om vidtagna eller planerade förebyggande eller ge- nerella åtgärder.
Kriminalvården
Utredningen fastslog huvudprincipen att kriminalvårdens klienter skall ha samma rätt till samhällets tjänster som övriga medborgare och att tjänsterna i första hand skall ges av det organ som normalt tillhandahåller dem.
Frivilliga insatser
Utredningen betonade de frivilliga insatsemas värde. De borde stimuleras genom ändamålsenliga samarbetsformer. De enskilda organisationerna borde i allmänhet inte driva institutionell vård som det normalt ankommer på samhället att ombesörja.
40.2. Remissyttranden
Samverkansfrågorna behandlas utförligt av många remissinstanser. De flesta understryker starkt behovet av samverkan. Många tillstyrker också att so— cialvården ges ett särskilt ansvar för att initiera sådant samarbete. Detta ses av flera remissinstanser som en konsekvens av helhetssynen.
Det framförs även många kritiska synpunkter. Dit hör kravet på klarare preciseringar av ansvarsområden och klarare gränsdragningar mellan olika organ. Flera remissinstanser förordar en fastare reglering av samarbetsfor- merna och några vill också ha samarbetsorgan med starkare ställning. Andra åter varnar för en stark formalisering. Flera remissinstanser tar upp de risker för den enskildes integritet som informationsutbyte mellan olika organ i samhället kan medföra. Socialstyrelsen anför att absoluta garantier mot in- formationsöverföring till andra organ sannolikt är av mycket stor betydelse. Samtidigt konstateras att en total avskärmning av socialvårdens informa- tionssystem mot andra informationssystem inte är möjlig om helhetssynen skall bli en realitet. Styrelsen anser att detta dilemma måste lösas ”genom att socialvården, i de fall då vård och behandling baseras på frivillig medverkan, lämnar garantier för att ingen information överförs till andra samhällsorgan med mindre än att den som informationen rör har givit sitt samtycke till en sådan åtgärd".
I många remissvar efterlyses en mera inträngande penetration av vissa samverkansbehov, t. ex. med PBU, kommunens organ för kulturverksamhet samt med frivilliga organisationer.
Beträffande den skolkurativa personalens organisationska placering går meningarna starkt isär. Remissinstanser som har anknytning till skolan ut- talar sig för att Skolstyrelsen skall vara huvudman, huvudsakligen med motivering att den skolkurativa verksamheten utgör en integrerad del av skolans verksamhet. De remissinstanser som förordar sociala centralnämn- den som huvudman har som viktigaste motiveringar att det främjar rationellt resursutnyttjande och att socialvården med dess samlade resurser bör komma in på ett tidigt stadium.
Beträffande samverkan mellan socialvård och sjukvård förordar bl. a. so- cialstyrelsen och kommunförbundet att det utvecklas enligt modellen för- delat vårdansvar. Landstingsförbundet och Sveriges läkarförbund däremot förordar ömsesidigt tjänsteköp. Landstinget i Västernorrlands län anför att en utbildningsmässig samordning är minst lika viktig som en organisatorisk. PBU behandlas i flera remissvar. Socialstyrelsen erinrar om att ”PBU har utvecklats i gränsområdet mellan socialvård och sjukvård. Verksamheten baseras på medverkan av social, psykologisk, psykiatrisk och medicinsk expertis”.
De remissinstanser som yttrat sig om socialvårdens samarbete med so- cialförsäkringen är i stort sett positiva till vad socialutredningen anfört.
Några remissinstanser understryker betydelsen av samverkan mellan so- cialvården och arbetsmarknadsmyndigheten samt efterlyser en fördjupad analys av dessa frågor.
Några remissinstanser anser också att relationerna mellan socialvården och polisen är otillräckligt utredda. BRÅ och RÅ understryker att soci- alvårdens anmälnings- och rapporteringsskyldighet bör klarläggas.
Beträffande samverkan mellan socialvården och kriminalvården påpekar flera remissinstanser att kriminalvårdens orientering mot öppnare behand- lingsformer ökar behovet av samverkan med socialvården. Kriminalvårds- styrelsen beklagar att SU inte har tagit klar ställning till det ekonomiska ansvaret för hjälpinsatser till kriminalvårdsklientelet. ”Det borde i detta sammanhang ha varit möjligt att fastslå att betalningsansvaret för hjälpin— satser för kriminalvårdens klienter, liksom i fråga om andra medborgare, åvilar primärkommunen.”
Vad SU har anfört om samverkan med de frivilliga organisationerna har föranlett omfattande kommentarer i remissvaren. De flesta instämmer i och vidareutvecklar den positiva grundinställning till frivilliga insatser, som utredningen har deklarerat. Folkrörelsernas betydelse för framväxten av den sociala omsorgen betonas. Från flera håll framhålls de frivilliga insatsemas ideella värde, men också deras reella tillskott till samhällets resurser. Ut- redningens restriktiva hållning till institutionsvård i enskild regi kritiseras i några remissvar. Därvid betonas särskilt de enskilda institutionernas ny- daningsinsatser.
40.3. Socialutredningens överväganden och förslag
40.3.1. Framtida reglering av samverkan
I socialtjänstlagen bör ingå en allmän föreskrift om att uppfyllandet av so- cialtjänstens mål förutsätter samverkan med andra organ i samhället och även med frivilliga organisationer. Vidare bör det lagfästas att kommunens socialnämnd har ett särskilt ansvar för att sådan samverkan kommer till stånd. En sådan samverkan är av betydelse såväl för att underlätta för den enskilde att få erforderlig hjälp som för att undvika att flera myndigheter — var på sitt håll — utreder och försöker tillgodose hjälpbehovet. Utredningen vidhåller emellertid, att formerna för denna samverkan inte bör bindas i lagstiftningen.
Det är emellertid uppenbart att samverkan behöver stimuleras och stärkas genom centrala direktiv eller riktlinjer. Socialstyrelsen har sedan år 1971 upp- drag att tillsammans med bl. a. SU, flera centrala ämbetsverk samt kommun- förbundet och landstingsförbundet organisera, leda och utvärdera en försöks- verksamhet med social samverkan. Försöksverksamheten, SOSAM-projek- tet, berörs närmare under 40.3.7 nedan. Projektet har avslutats men ännu ej slutgiltigt utvärderats. SU föreslår att regeringen därefter utfärdar erforderliga riktlinjer och att den därvid beaktar vad utredningen här anför.
På ett område framstår behovet av riktlinjer för samverkan som särskilt angeläget. Det gäller socialtjänst och hälso— och sjukvård.
Den öppna hälso- och sjukvården är under utbyggnad och torde under de närmaste åren komma att byggas ut kraftigt. Detta gäller inom såväl den somatiska som den psykiatriska sektorn. Därvid ägnas de förebyggande åtgärderna ökad uppmärksamhet. De sociala faktorerna beaktas ocksåi högre grad. Detta innebär att helhetssynen på sjukdomars uppkomst och behand- ling får starkare betoning. Detta vidgar otvivelaktigt kontakterna med social- tjänsten.
Samtidigt är även socialvården föremål för utbyggnad såväl organisatoriskt som lokalmässigt. Där distriktsnämnder inrättas skapas ofta även social- byråer förlagda i de olika distrikten.
På vissa håll i landet sker nu en samordning i vårdcentraler, hälsocentraler eller liknande. Det sker emellertid ytterst oenhetligt. På vissa håll före- kommer ingen samordning alls. På andra håll etableras en nära samverkan. Andra funktioner såsom försäkringskassa, arbetsförmedling m. m. anknyts i vissa fall. Utvecklingen går på dessa områden snabbt. Handlingsfriheten binds upp genom de kostnadskrävande investeringarna i lokaler. Även ut- formningen av organisation och personalresurser kan medföra bindningar. Om inte den öppna värden för lång tid framåt skall bindas i en mindre ändamålsenlig struktur är det därför angeläget att snabbt få fram riktlinjer på detta område.
Socialstyrelsens program för öppen vård från år 1968 ger inte längre aktuell vägledning. Till det bidrar inte bara utvecklingen inom socialvården utan även t. ex. socialstyrelsens utredning om psykiatrins målsättning och organi- sation. I socialstyrelsen pågår ett omfattande arbete med att dra upp nya rikt- linjer för den öppna vårdens organisation och arbetssätt. Därvid bör såväl so- matisk som psykiatrisk hälso- och sjukvård samt socialtjänst behandlas. SU
förutsätter att dessa arbeten fullföljs så snabbt som möjligt och att socialsty- relsen och övriga berörda organ därvid beaktar vad utredningen anför. Samverkansfrågorna mellan landstingskommunala och primärkommuna- la verksamheter har nyligen också upptagits till gemensamt utredningsarbete mellan socialstyrelsen, Spri, kommunförbundet och landstingsförbundet.
40.3.2. Allmänna principer för samverkan
Flera remissinstanser har efterlyst en klarare och entydigare gränsdragning mellan socialtjänsten och andra organ. Det är i och för sig önskvärt med en sådan entydig beskrivning av ansvarsfördelningen att det aldrig kan upp- stå tvekan om vem som har att tillgodose ett visst vård- eller servicebehov. Detta torde dock inte vara möjligt. Det förklaras av att många av de problem socialvården möter är sammansatta både vad gäller orsakssammanhangen och behovet av insatser. Det som sjukvården primärt definierar och behand- lar som somatiska eller psykiska problem möter socialvården i många fall i form av försörjningsproblem, drogmissbruk, vanvård av barn osv. Arbets- marknadsmyndigheten möter ofta samma problem i termer av svårplacerad arbetskraft, behov av arbetsvård eller skyddad sysselsättning.
Behovet av samverkan mellan olika huvudmän och förvaltningar kan därför inte upphävas av mera distinkta gränser för ansvarsområdena. Det har anförts att de flytande gränserna skulle medföra risk att vårdbehov blir obeaktade. Den risken bör förebyggas av att kommunernas socialtjänst föreslås få ett yttersta vårdansvar.
Med hänsyn till vad som anförts i remissvaren anser sig SU numera vilja lägga mera vikt vid att samarbetsorgan för skilda områden och särskilda frågor verkligen kommer till stånd än att olika samarbetsorgan inom en kommun sammanförs till ett enda organ. SU vill också betona att samarbetet bör ske på olika nivåer. På en nivå, som gäller planering och riktlinjer, är det angeläget att förtroendemän blir effektivt engagerade. På en annan nivå, som gäller metoder i arbetet och behandling av enskilda ärenden, är det lika angeläget att direkt handläggande personal engageras i samarbetet. Det är också viktigt att finna former för klienternas medverkan i de ärenden som berör dem.
Inrättande av samarbetsorgan enligt riktlinjerna i principbetänkandet får heller inte ges den innebörden, att samarbetsorganen tar över någon del av ansvaret från respektive huvudman. Ansvaret måste obetingat ligga kvar hos respektive huvudman eller nämnd. Ett samrådsorgan eller ett behand- lingskollegium skall ses som ett hjälpmedel, en resurs. som skall utnyttjas för att bättre kunna lösa problem som berör flera huvudmän. Men i respektive huvudmans ansvar för eget område bör ingå en skyldighet att ta initiativ till samverkan där den kan ge ett bättre resultat för den samlade verk- samheten.
Med denna principiella syn på samarbetet bör det också vara tillfyllest att berörda huvudmän ges direktiv att samordna sin verksamhet i de fall det gagnar syftet utan att det för den skull är erforderligt att i detalj reglera formerna för samarbetet.
40.3.3. Skolan
Den kurativa personalen inom skolans elevvård är i praktiskt taget alla kommuner knuten till Skolstyrelsen. I Huddinge kommun förekommer en anknytning till socialförvaltningen.
Sedan principbetänkandet avlämnats och remissbehandlats har utredning- en om skolans inre arbete (SIA-utredningen) framlagts och riksdagsbehand- lats. Förslag beträffande den skolkurativa personalens organisatoriska hem- vist har inte lämnats av utredningen. Regering och riksdag har inte heller tagit direkt ställning till frågan. De allmänna principerna för skolans inre arbete är emellertid av stort intresse i sammanhanget. De pekar enligt SU:s bedömande också i en bestämd riktning när det gäller huvudmannaskapet för den skolkurativa personalen.
Till de allmänna principerna hör att skolan i samverkan med andra kom- munala organ skall ta ansvar för barnen under en större del av dagen än hittills, att kontakterna med samhället och framför allt arbetslivet utanför skolan skall vidgas, att elever med skolsvårigheter av något slag skall ägnas ökad uppmärksamhet inom ramen för de normala arbetsformerna och att undervisning, fritidsverksamhet och elevvård integreras bättre än hittills.
Om dessa principer genomförs blir det mer angeläget än tidigare att den skolkurativa personalen bibehålls under skolstyrelsens huvudmannaskap och att den arbetsmässigt integreras med skolans övriga personal. SU finner därför ingen anledning att förorda någon ändring av det huvudmannaskap som nu gäller i praktiskt taget alla kommuner. Samarbetet mellan socialtjänst och skola måste emellertid vidgas. Det är angeläget att de samarbetsformer som utredningen har rekommenderat ges reellt innehåll.
40.3.4. Arbetsmarknadsorganen
Sedan principbetänkandet framlagts och remissbehandlats har sysselsätt- ningsutredningen redovisat sitt betänkande Arbete åt alla.1 Där framläggs förslag om en mycket hög sysselsättningspolitisk målsättning. Den skall förverkligas bl. a. med en väsentligt utbyggd sysselsättningsplanering. För- slagen berör socialtjänsten på i princip två viktiga områden. Det ena är att om målet kan förverkligas bör de andra slag av sociala problem som sammanhänger med sysselsättningsproblem väsentligt minska. Det andra är att målets förverkligande också kräver medverkan från socialtjänsten. Socialtjänstens medverkan kan avse uppsökande verksamhet, socialku- rativt stöd och sociala tjänster såsom förskole- och fritidshemsverksamhet och färdtjänst. Sysselsättningsutredningens förslag ger därför ökad tyngd åt vad SU anförde i principbetänkandet om behovet av samarbete i fråga om de sysselsättningspolitiska insatserna. Samarbetet med arbetsmarknadsorga- nen bör komma till stånd på flera nivåer. När det gäller att planera sysselsätt- ningsinsatser bör samråd ske mellan distriktsarbetsnämnd, eventuellt före- kommande lokalt planeringsråd för sysselsättning och socialnämnd. Därvid torde vara lämpligt att bl. a. mot bakgrund av socialnämndens erfarenheter och kunskaper inventera behoven av arbetsplatser och diskutera hur dessa 1SOU 1975:90.
2sou l975z82.
kan tillgodoses. Samarbetet är också nödvändigt för att undanröja förvärvs- hinder för större grupper av arbetssökande, t. ex. genom att bygga ut förskolor och fritidshem eller genom att verka för bättre transportmöjligheter till och från arbetsplatserna. Särskild uppmärksamhet bör vid detta samråd ägnas åt den dolda arbetslösheten bland kvinnor. Sysselsättningsutredningen redovi- sade att för 75 % av icke förvärvsarbetande kvinnor i åldern 25—44 år utgjorde det huvudsakliga förvärvshindret brister i förskole- och fritidshemsverksam- heten.
Särskilt under perioder av bortrationalisering av arbetstillfällen och om- strukturering av sysselsättningen kan socialnämnden samverka med övriga samhällsorgan i syfte att undanröja de särskilda svårigheter som därvid drab- bar den enskilde och delta i planeringen av nya tillfällen till sysselsättning. Socialnämnden kan i detta arbete utnyttja sin särskilda erfarenhet av de sociala följderna för medborgarna av arbetslöshet.
Även när det gäller enskilda ärenden är behovet av samverkan mellan socialtjänst och arbetsmarknadsorgan stort. I dessa fall bör dock som regel samarbetet kunna ske på tjänstemannanivå.
Ett arbete har, om det upplevs positivt, ett mycket stort värde som re- habiliterande faktor för personer med sociala svårigheter. Det bör därför vara en viktig uppgift för socialtjänsten att verka för att den enskilde kan erhålla lämpligt arbete. Här spelar tillgången till kollektiva transportmedel, lämpliga arbetstider och service på arbetsplatsen en väsentlig roll. Ivissa fall kan brister i den enskildes kunskaper och yrkeserfarenhet utgöra särskilda svårigheter, som socialtjänsten bör uppmärksamma och ta upp till diskussion med arbetsförmedlingen. Detsamma är förhållandet i fråga om fysiska, psy- kiska och sociala handikapp.
Av stor betydelse är att den enskilde, då han börjar ett nytt arbete, snabbt kommer in i den arbetsgemenskap som råder på arbetsplatsen. Frågan om hur introduktionen på arbetsplatsen skall ske bör därför också uppmärk- sammas i samarbetet med arbetsförmedlingen.
Organisationskommittén för skyddat arbete har i sitt betänkande Orga- nisation för skyddat arbete2 föreslagit att regionala stiftelser med staten och landstingskommunerna som huvudmän bör överta ansvaret för arbetsvårds— verksamheten. Vidare föreslås att en central stiftelse inrättas med uppgift att samordna marknadsföring och försäljning samt att sluta kollektivavtal med berörda fackförbund.
Kommittén har övervägt olika former för lokal representation vid fö- retagen med företrädare för bl. a. arbetsförmedling, försäkringskassa, primär- kommunen, ortens näringsliv och de anställda. Därvid har man diskuterat såväl lokala styrelser som samrådsorgan. Kommittén har inte ansett sig böra ta ställning till formerna för det lokala samarbetet. Detta bör i stället, menar kommittén, ankomma på de regionala styrelserna när de prövar för- delningen.
I principbetänkandet konstaterade SU att när det är fråga om arbetsvård det ofta krävs en långt gående samordning av behandlingsplaneringen. Vänteti- derna till arbetsvården utgör ofta ett allvarligt hinder mot en framgångsrik so- cial rehabilitering. Mot den bakgrunden vill utredningen starkt understryka att sammansättningen av och arbetsformerna för ledningen av arbetsvårds- företagen bör utformas så att ett nära samarbete med socialtjänsten tryggas.
Det är också viktigt att sådant samarbete garanteras när det gäller ut- bildningsverksamhet, yrkesinriktad rehabilitering, beredskapsarbeten m. m. som bedrivs i arbetsmarknadsverkets regi.
Även när det gäller relationerna mellan socialtjänsten och arbetsmark— nadsorganen är det angeläget att de centrala myndigheterna noga följer ut- vecklingen med hänsyn till de ändrade förutsättningar som kan väntas.
40.3.5. Bostadsförmedling och bostadsföretag
Enligt de riktlinjer för bostadspolitiken som antagits av riksdagen är en god och tillräckligt rymlig bostad i god miljö en omistlig social rättighet. Från denna utgångspunkt är det naturligt att socialnämnden samverkar med kommunal bostadsförmedling och med bostadsföretag i syfte att bereda även familjer och enskilda med sociala problem sådana bostäder. Social- nämnden bör därvid särskilt inrikta sina ansträngningar på att motverka den skiktning på bostadsmarknaden, som skapat en koncentration av dem som är i behov av socialtjänstens stöd till särskilda bostadsområden eller till vissa allmännyttiga bostadsföretag. Det 'är för hela samhället betydel- sefullt att segregation i boendet bekämpas och förslumning av vissa bo- stadsområden förhindras.
Socialnämnden bör alltså i det enskilda ärendet bevaka sökandens rätt och stödja honom i hans ansträngningar att få en god bostad i en god miljö. Socialnämnden bör även hjälpa honom med miljöbytet. Vidare bör nämnden i samarbete med bostadsföretagen söka underlätta för den enskilde att bo kvar i den erhållna bostaden.
Vid sanering av äldre bostadsområden och planering av nya områden skall socialnämnden ställa sin erfarenhet på det sociala fältet till förfogande och aktivt samverka med övriga kommunala organ i syfte att undanröja missförhållanden och skapa goda bostadsmiljöer för alla grupperi samhället. I detta arbete bör socialnämnden särskilt bevaka socialt utsatta personers och gruppers intressen och skapa förutsättningar för dem att få goda och tillräckligt rymliga bostäder i samma bostadsområden som övriga bostadssö- kande.
40.3.6. F örsäkringskassorna
Utredningens förslag om införande av socialförsäkringstillägg (avd. 11) kom- mer att väsentligt ändra förutsättningarna för samverkan mellan socialtjäns- ten och försäkringskassorna. Socialtjänstens behov av kontakter med för- säkringskassorna i rent kontrollsyfte torde komma att minska. Däremot kommer kontakter i samband med hjälp åt klienter att utforma ansökan om socialförsäkringsförmåner att öka.
Försäkringskassornas behov av kontakter med socialtjänsten torde komma att öka väsentligt. Ett ekonomiskt hjälpbehov ingår ofta som en del i ett mera komplicerat och sammansatt hjälpbehov. Så kan vara fallet inte minst med ungdomar. Det är synnerligen angeläget att sådana hjälpbehov inte blir förbisedda. I den mån det krävs socialkurativa insatser är det därför
nödvändigt att i samförstånd med klienten förmedla kontakt med den kom- munala socialtjänsten.
Handläggningen av socialförsäkringstillägget torde motivera särskilda åt- gärder för att trygga samverkan mellan socialtjänsten och försäkringskas— sorna. Det bör ankomma på riksförsäkringsverket att efter samråd med socialstyrelsen utarbeta riktlinjer för denna samverkan tifr avsnitt 17.11).
40.3.7. Landstingen Utgångspunkter
I socialstyrelsens principprogram från år 1968 för den öppna vården uppställ- des en långtgående samverkan mellan sjukvård och socialvård som ett viktigt mål. Programmet upptog vårdcentraler under landstingens huvudmanna- skap. Till dessa skulle den mera kvalificerade delen av den primärkommu- nala socialvården knytas. Resten skulle behållas i en mer traditionell social- vårdsorganisation. Detta program kunde icke läggas till grund för utveck- lingen av samverkan mellan socialvård och sjukvård.
Sedan dess har en omfattande utrednings- och försöksverksamhet be- drivits på olika håll i landet. Den håller nu på att utvärderas i socialstyrelsens regi. Här skall uppmärksamheten fästas vid fyra projekt med väsentligt olika uppläggning: Det av SU initierade SOSAM-projektet och det av kom- munförbundet och landstingsförbundet gemensamt drivna SAMSS-pro- jektet, som avser samverkan inom såväl öppen som sluten vård med eller utan lokalgemenskap, det av socialstyrelsen, Uppsala läns landsting och Tierps kommun drivna Tierpprojektet, som avser samverkan i en gemensam hälsocentral, samt slutligen den samordning som prövas vid vårdcentraler i Skaraborgs läns landsting.
S OSA M -pr0jektet (social samverkan)
Detta projekt drivs sedan årsskiftet 1971/1972 av socialstyrelsen i samarbete med bl. a. SU, flera centrala ämbetsverk samt kommunförbundet och lands- tingsförbundet. Försöksverksamheten har genomförts i Falu, Linköpings och Ljusdals kommuner. Den avser planering, social information och klient- arbete. Någon lokalmässig samordning har inte skett. Försöksverksamheten i Falun leddes av en planeringsgrupp bestående av politiker och chefstjänstemän från landstinget, försäkringskassan, länsarbetsnämnden, kommunstyrelsen, Skolstyrelsen och sociala central- nämnden. Vidare bildades en social samarbetsgrupp för behandling av sam- mansatta individärenden, en informationsgrupp för samordning av infor- mationen till allmänheten samt en referensgrupp som gav en betydligt större krets av myndigheter och organisationer möjlighet att följa projektet. Efter den egentliga försöksperiodens slut har en del av samarbetsrutinema per- manentats. Det har också tillkommit fler gemensamma arbetsgrupper som bearbetar väsentliga problem inom ett mycket brett fält. Planeringsgruppen startade med ett omfattande arbetsprogram för sam- ordning av planering, prioritering och löpande verksamhet. Ambitionerna fick sedermera begränsas. Det berodde på att gruppen från början saknade
egna resurser, hade oklar status samt att deltagarna var obekanta med var- andras verksamhetsområden. Så småningom stabiliserades arbetsformerna och planeringsgruppen blev ett slags beredningsorgan för ärenden som berör olika huvudmän och organisationer.
Sociala samarbetsgruppen kunde i stort sett genomföra sitt program att verka för gemensamma lösningar i enskilda hjälpfall där den egna förvalt- ningens resurser visat sig otillräckliga eller en fullständig utredning krävde medverkan från andra organ. Svårigheterna har bestått i att synsätt och prioriteringar är olika hos deltagande organ och att ärendena inte har följts upp i gruppen i tillräcklig omfattning.
Informationsgruppens uppgifter var att anordna en informationscentral. att underlätta för personal vid olika myndigheter att ge information om varandras hjälpmöjligheter samt att medverka till utbildning av personal. In- formationscentralens__tjänster utnyttjades inte i sådan omfattning att det ansågs motiverat att fortsätta den. En sakordsförteckning (uppslagsbok) utar- betades som hjälpmedel för personal vid receptioner och telefonväxlar. Viss utbildning genomfördes också.
Försöksverksamheten i Ljusdal och Linköping upphörde den 30juni 1976 men har ännu inte slutredovisats. Uppläggningen har varit densamma som i Falun i fråga om de tre huvudområdena — planering, socialinformation och klientarbete — men skiljer sig avsevärt med avseende på innehållet, främst genom att större tyngd lagts på att finna former för samverkan mellan socialvård samt hälso- och sjukvård. Det lokala projektansvaret har i båda kommunerna legat hos socialvården.
I Linköping och i Ljusdal har det ledande organet (ledningsgrupp resp. planeringsgrupp) till sig knutit samarbetsorgan av typen socialvård-skola- polis-ungdomsnämnd samt lokala organ för samverkan mellan landsting och kommun, 5. k. SLAKO-organ. Samtidigt har det ledande organet fått en flexibel sammansättning så att ledamöter inte behöver delta i överläggningar annat än i frågor som berör deras verksamhet. I Linköping utvecklas en sys- tematiserad gemensam verksamhetsplanering. I Ljusdal har man utarbetat ett planeringsunderlag som grundar sig på fastighetsnummer, områdesindel- ning och nyckelkod och som ger möjlighet att dimensionera sådan närservice som förskolor, lekplatser, varudistribution och hemhjälp för små områden och för olika tidsperioder.
Samverkan i det individinriktade arbetet har fått något olika utformning i de två kommunerna men har det gemensamt att man sökt metoder för behandlingsplanering dvs. för ett målinriktat och samordnat arbete med inriktning på förbättring av den enskilde klientens situation.
Försöket har i Linköping varit begränsat till en del av kommunen, det 5. k. Rydsområdet. Redan från början bestämde man sig för att den ”sociala behandlingsgruppen” skulle bestå av en liten fast kärna, socialarbetare — läkare, som med sig skulle adjungera medarbetare från en extern krets allt efter behov i de individuella fallen. Utbildningsinsatser har gjorts vid flera tillfällen bl. a. i form av veckoslutskurser och gruppen har följts av konsult med stödjande uppgifter. Arbetssättet började våren 1976 att tillämpas även inom ett nytt område, Skäggetorp, som fick distriktsförlagd verksamhet på både den sociala och den medicinska sidan.
I Ljusdal började en ”social samarbetsgrupp för individbehandling” att
arbeta efter ungefär samma mönster som tillämpats i Falun. Den kom senare att närma sig arbetssättet i Linköping. Den stora gruppen delades i två, motsvarande de två assistentgrupperna inom socialvården, och instrumentet för behandlingsplanering övertogs från Linköping.
Samarbetet i distriktsmötena, som i olika grupperingar omfattar hela kom- munen, avser äldre och Iångtidssjuka framför allt i hemmen. Det har i hög grad kommit att bero av långvårdsmottagningens insatser, men försök görs att i högre grad engagera distriktsläkarna. Distriktssköterskor och hem- vårdsassistenter deltar regelbundet i överläggningarna. Resurser i form av distriktsarbetsterapeut, distriktssjukgymnast och undersköterska i öppen vård har tillkommit under försökstiden. Till en början kom överläggningarna att i alltför hög grad gälla fördelning av kostnaderna för hjälptimmar i hem— men mellan de två huvudmännen, landsting och kommun. I diskussionerna kom personalen att uppfatta sig som företrädare för huvudmännen och mot- sättningarna blev ibland starka. Numera tillämpas en schabloniserad kost— nadsfördelning beträffande social hemhjälp och hemsjukvård. Samarbetet har därefter alltmer inriktats på att allsidigt tillgodose de gamlas och sjukas vård- och rehabiliteringsbehov.
Samverkan fortsätter i alla tre försökskommunerna i former och omfatt- ning som delvis har sin grund i olika resurstilldelning under försökspe- rioderna men framför allt i de egna behoven och resurserna.
Linköping har tilldelats medel för att i ett nytt projekt, externt i förhållande till socialstyrelsen men med kontakt mot styrelsens projekt rörande arbets- och behandlingsmetoder i den öppna integrerade socialvården, vidareutveck- la sin modell för samverkan i individuellt behandlingsarbete. Man har också utarbetat ett förslag till informationsinsatser för vissa handikappgrupper.
Till SOSAM-projektet knöts också ett av sociologiska institutionen vid Stockholms universitet bedrivet forskningsprojekt, det 5. k. Socialvårdspro- jektet. Detta projekt, som numera avslutats, omnämns även i avd. II (15.2).
SAMSS-projektet (samordnad social och medicinsk service)
Detta projekt startade år 1973 efter beslut av landstingsförbundet och kom- munförbundet. Syftet var att finna vägar till bättre och effektivare hjälp åt dem som söker medicinsk hjälp och socialvård. Det skulle åstadkommas genom samordning av resurserna. Inom projektets ram har det genomförts omfattande studier av samverkansformer i bl. a. Gotlands kommun, Hal- lands län samt Boden. Mera översiktligt har samverkan även på andra håll studerats.
Ledningsgruppen för projektet konstaterar i sin sammanfattande be- dömning bl. a.: ”Hittillsvarande arbete har visat att socialutredningens al- ternativ om fördelat vårdansvar är realistiskt. Det bedöms emellertid inte som möjligt att genom ett administrativt beslut nu ändra huvudmannaskap för kuratorer och kommunalt anställda läkare. Läkarbristen synes för övrigt försvåra en snabb lösning. Samverkan är emellertid inte enbart ett orga- nisatoriskt problem utan kanske främst en fråga om att påverka attityder."
Ledningsgruppen anser det angeläget att frågan om ansvaret för medi- cinska och sociala tjänster löses på sikt och att samverkan under tiden in- tensifieras. Mot den bakgrunden föreslår ledningsgruppen att
— den praktiska samverkan mellan hälso/sjukvård och socialvård intensi- fleras, - kommuner och landsting beaktar behovet av samverkan i den långsiktiga planeringen liksom i den löpande verksamheten och därvid också sam- arbetar för att åstadkomma överensstämmande distrikt, — SLAKO-organet/motsvarande får möjlighet att ta initiativ i och som re- missorgan påverka landstingets och kommunernas långsiktiga planering i samordnande syfte, — det bildas gemensamma områdesgrupper på primärkommunal nivå, som i förekommande fall inleder samverkan med att inventera och söka undan- röja gemensamma problem för att förbättra servicen till kommunens in- vånare, — landstingen tillhandahåller primärkommunerna erforderliga medicinska tjänster och att primärkommunerna tillhandahåller sociala tjänster, i första band inom den medicinska primärvården, — kommunerna således så långt möjligt undviker att anställa egna läkare och landstingen att anställa egna socialarbetare, — kommunernas och landstingens planering för fortbildning av berörda per- sonalkategorier genomförs i samråd och att socialarbetarnas behov av medicinska baskunskaper därvid beaktas liksom medicinalpersonalens be- hov av kunskap om socialvårdens arbetsformer och ansvarsområden, — man i de enskilda kommunerna i samråd med landstinget undersöker behoven av och möjligheterna till lokalmässig samordning mellan häl- so/sjukvård och socialvård.
Tierpsprojektet
I Tierps kommun bedrivs försöksverksamhet med en utvidgad samverkan mellan socialvård, hälso- och sjukvård samt elevvård. Syftet är att för alla dessa funktioner pröva en praktisk tillämpning av helhetsprincipen.
I projektet ingår följande delprojekt:
a) försöksverksamhet med samverkansformer
b) idé- och metodutveckling rörande planering inom de sociala och medi- cinska sektorerna
c) information och utbildning
d) forskning och resultatvärdering.
Försöksverksamheten är organiserad enligt nedanstående skiss.
Sam-grupp
Chefläkare Socialchef Skolchef
Hälsocentral
Hälso- och sjukvård Socialvård
Elevvård
———l-- t——--- e—-- -+———
_| Områdesgrupp 1 :OmrådesgruppJ—LII Ilbmrådesgrupq—I ' I[Områdesgrupp 4J : | I |
| _ocialmed Jl— Socialmed Socialmed Socialmed l__rblag 1 arblag 2 J—arblag 3 l_arblag 4 _l
Sam-gruppen har samordnande, beredande och verkställande uppgift. Den består av chefsläkaren vid hälsocentralen, chefen för socialförvaltningen och chefen för skolförvaltningen. Gruppen sammanträder regelbundet varannan vecka. Ordförandeskapet är rullande.
Områdesgruppernas uppgift är
att fungera som centrum för det allmänt förebyggande arbetet inom resp. område och ta tillvara erfarenheter av områdets funktion, levnadsvillkor m. m.,
att lyssna till och föra dialog med organisationer, informella grupper etc. och att försöka återspegla lokala uppfattningar om hälso-, sjuk-, social- och elevvården samt
att rapportera lokala synpunkter samt avge förslag till resp. organ i kom- munen och landstinget.
Inom varje område fmns ett socialmedicinskt arbetslag. Det består av distriktsläkare, distriktssköterskor, socialassistent och hemhjälpsledare. Ar- betslagen träffas en gång per vecka och behandlar därvid individärenden.
Förutom dessa organiserade samverkansformer förekommer i växande omfattning informella kontakter mellan socialvårds- och sjukvårdsperso- nalen.
Tierpprojektet har inte varit föremål för någon samlad värdering hittills. Under uppbyggnadsskedet har vissa problem förekommit. De sam- manhänger i första hand med
att en tidigare etablerad lokal organisation bröts upp och inordnades i den nya samordnade organisationen i storkommunen,
att behandlingsrutinerna varit olikartade och att det rått resursbrist inom viktiga områden,
att en stor del av befolkningen i perifera delar av kommunen hade en negativ förhandsinställning till samordningen, samt
att flertalet anställda i såväl socialvårdens som hälso- och sjukvårdens organisation fick väsentligt ändrade ställningar i organisationen, ändrade roller och ändrade arbetssätt.
Detta har lett till betydande inkörningssvårigheter. Sedan dess har or-
ganisation och arbetsformer stabiliserats. Socialvårdens kontaktmönster upp- visar fler och fördjupade kontakter med den medicinska sidan. Resultatet är snabbare ärendebehandling genom kortare avstånd och direktkontakter mellan handläggarna och snabbare service till allmänheten.
Skaraborgs läns landsting
Skaraborgs läns landsting fastställde år 1968 ett öppenvårdsprogram som innebar att den öppna sjukvården i länet skulle baseras på vårdcentraler i varje kommun. Som målsättning för denna vårdorganisation uppställdes
att allmänheten i nära anslutning till sin vardagsmiljö skall kunna få kvalificerad utredning och behandling för medicinska och sociala problem, så långt tillgängliga ekonomiska och medicinska resurser tillåter detta,
att allmänheten skall kunna erbjudas ett samlat vårdprogram från den sociala och medicinska vårdorganisationen,
att allmänheten skall kunna få förbättrad allmänservice genom att besök hos läkare, apotek, försäkringskassa etc. skall kunna göras i ett sammanhang och inom en och samma byggnad.
Vårdcentralerna började byggas ut år 1972. En av dem var vårdcentralen i Skara, som i vissa avseenden utformades som en försöksverksamhet. I Skara-centralen ingår ett sjukhem med dagvårdsavdelning, hälso- och sjuk- vård, socialvård, tandvård, försäkringskassa och apotek.
Följande samrådsformer har etablerats:
a) en ledningsgrupp med politiskt valda representanter för landsting och pri- märkommun samt andra huvudmän som ingår i verksamheten,
b) en chefsgrupp sammansatt av socialchef, chefsläkare, den administrativt ledande sjuksköterskan samt föreståndare för försäkringskassa resp. apo- tek, C) fasta arbetslag sammansatta av läkare, socialassistenter och distriktsskö- terskor. Även andra experter kan vid behov knytas till arbetslagen. Dessa arbetslag har en fast konferenstid en gång i veckan. Där behandlas både riktlinjer för verksamheten och konkreta klientärenden.
d) behandlingskollegier med medverkan av experter utanför centralen. Det kan gälla olika typer av specialister på den medicinska sidan. Det kan ock- så gälla institutioner på den sociala sidan såsom arbetsvård, nykterhets- vård, familjerådgivning etc.
e) utöver detta formaliserade samarbete sker spontana underhandskontakter vid behov.
Vissa inkörningssvårigheter har förekommit även här. Till en stor del bottnar de i skillnader i utbildning och i formell reglering av verksamheten samt i avsaknaden av i förväg utprovade arbetsformer.
Erfarenheterna av verksamheten hittills bedöms som övervägande po- sitiva både av socialvårdens och av sjukvårdens personal. Av synpunkter från personalen kan nämnas:
Möjligheterna till snabba informella kontakter bedöms mycket positivt av alla personalkategorier. Det sparar tid men ger samtidigt klienten en effektivare service.
Samarbetet har hos alla medverkande ökat den ”socialmedicinska med- vetenheten”, dvs. uppmärksamheten på bakomliggande orsakssamman- hang.
Teamarbetet upplevs som krävande men samtidigt också stimulerande. Det betraktas även som en effektiv form av vidareutbildning.
Klienten tillfrågas alltid om kontakt med och informationsöverföring till annan samverkanspart. Hittills har endast positiva reaktioner från klienter framkommit.
Sammanfattning rörande försöksverksamheten
Den mycket breda uppslutningen i utrednings- och försöksverksamheten från såväl huvudmän som centrala instanser visar, att det i dag upplevs ett starkt behov av samverkan inom hela den sociala sektorn.
Socialtjänstens behov av samverkan är påtagligt i många olika riktningar. Den praktiska försöksverksamheten bekräftar att socialtjänsten befinner sig i ett gränsområde till flera andra funktioner och att socialtjänstens ansvar griper över i andra organs ansvarsområde och vice versa. Pågående utveckling av det sociala arbetets inriktning och metoder förstärker detta behov.
De skilda huvudmannaskapen tycks betyda vissa svårigheter i planering och förberedelser. I det praktiska samarbetet förefaller dock de skilda hu- vudmannaskapen spela en underordnad roll.
Skillnader i målsättning mellan olika organ tycks också spela en större roll i de övergripande diskussionerna än i det praktiska samarbetet. Där sam- verkan har kommit igång underlättas också en gemensam bearbetning.
Skillnader i utbildning utgör en svårighet, åtminstone initialt. Behovet av gemensam vidareutbildning framhålls från flera håll. En enkel mer grund- läggande form av utbildning är kunskap om varandras kompetens, resurser och metoder. Detta utbildningsbehov bör kunna tillgodoses när ett nära samarbete väl har kommit gång.
Skilda lokaler kan spela en negativ roll för möjligheterna till praktisk samverkan. Samverkan mellan socialtjänst och sjukvård utvecklas lättare vid lokalgemenskap. Vissa typer av samverkan, t. ex. för planering och ge- mensamma riktlinjer, kan uppnås genom att organisatoriska former härför skapas. Andra typer av samverkan kräver andra förutsättningar. De uppstår när behov föreligger och det är praktiskt lätt att tillgodose behovet. Så är fallet med de mycket värdefulla informella kontakterna. Även sett ur klien- tens synpunkt är lokalgemenskap en värdefull förutsättning.
Av de erfarenheter som har redovisats framgår att socialtjänstens och sjukvårdens huvudmän har en i hög grad gemensam grundsyn på värdet av en utvecklad samverkan. Det är också uppenbart att den sociala och medicinska servicen till allmänheten blir bättre genom denna samverkan. Vissa praktiska svårigheter har redovisats. De får inte utgöra hinder mot en fortsatt utveckling och fördjupning av samverkan inom detta område.
Många utredningar och försök på detta område är ännu inte avslutade. Det är därför inte möjligt att göra en slutlig summering. Det är emellertid redan nu uppenbart att hälso- och sjukvården och socialtjänsten bör närmas varandra i fastare organiserade former. Det är därför också angeläget att utvecklingen så snart som möjligt kan länkas i mera enhetliga former. Ut-
vecklingen hittills visar också att det tar tid att uppnå konkreta resultat av samarbetet. Även om förberedelserna är noggranna måste samverkan växa fram genom praktisk träning i ett sådant arbetssätt.
Med tanke på den försöksverksamhet som sålunda pågår och önskvärd- heten av att utvinna ytterligare erfarenheter i frågan är det ännu för tidigt att i lagstiftningen ange närmare riktlinjer för den samverkan som bör ske mellan sjukvården och socialtjänsten. I ett hänseende kommer emellertid SU:s förslag, om det genomförs, att medföra en ny situation, där betydelsen av samverkan mellan sjukvård och socialtjänst framträder än starkare än tidigare. SU syftar härvid på förslaget att det inom socialtjänsten ej skall kunna vidtagas tvångsåtgärder mot sådana missbrukare av beroendefram- kallande medel som fyllt 18 år. Det blir därvid av utomordentlig vikt att socialtjänsten i stället erbjuder stöd och hjälp i alla situationer då detta behövs. En av de situationer, då sådant behov ofta föreligger, är när miss- brukaren vistas på och skall utskrivas från psykiatriskt sjukhus. SU föreslår därför att i LSPV intages en bestämmelse om att personal på sådant sjukhus skall underrätta socialnämnden, om patienten har behov av Sociala stöd- och hjälpåtgärder som ej kan ges genom sjukvårdens försorg (se närmare härom avsnitt 32.7).
Socialtjänst — PBU
Flera remissinstanser har anfört tungt vägande skäl för en närmare an- knytning mellan socialtjänsten och den psykiska barn- och ungdomsvården. SU delar bedömningen att det här föreligger ett behov av mycket nära samverkan.
SU är emellertid inte beredd att förorda en överflyttning av huvudman- naskapet för PBU från landstingen till primärkommunerna. Skälen därtill är bl. a. följande. Det skulle inte vara möjligt för ett stort antal mindre kommuner att bygga upp egna specialistresurser på detta område. Med hän- syn till nuvarande knapphet på specialister inom barn- och ungdomspsykiatri skulle det också innebära risker för misshushållning med de knappa re- surserna att splittra dem på ett stort antal små enheter. En betydande andel av de fall som behandlas inom PBU blir även föremål för sluten vård. Och de slutna klinikerna måste rimligen även i framtiden ingå i sjukvårdsor- ganisationen.
För att underlätta samverkan med socialtjänsten bör på sikt en öppen PBU-enhet lokaliseras till varje större kommun. Därvid bör lokalgemenskap med socialtjänsten eftersträvas. Etableras gemensam hälso- eller vårdcentral bör PBU givetvis förläggas dit.
För mindre kommuner bör landstingen organisera en ambulant PBU- verksamhet i anslutning till socialbyrån. Det innebär att personal från PBU exempelvis varje vecka eller vid behov får tillfälle till dels patientmottagning på socialbyrån, dels ingående samråd med social personal om barn och ung- domar med sammansatt psykosocial problematik.
3sou1975:37.
40.3.8 Samverkan i barnomsorgen
Som framhållits av bamomsorgsgruppen i betänkandet Samverkan i barnom- sorgen3 bör alla barn ha rätt till en god uppväxtmiljö. Det är därför mycket viktigt att samhällets resurser härför samordnas och att de organ som hand- har dessa resurser ser till att de blir tillgängliga. Inte minst viktigt är att på ett tidigt stadium nå dem som är i störst behov av hjälp och stöd från sam- hällets sida.
Den samverkan som åsyftas då det gäller barnomsorgen rör framför allt socialtjänsten, hälso- och sjukvården samt skolan. Viss samverkan före- kommer redan men den är utan tvekan generellt sett mycket begränsad. Med den serviceinriktade verksamhet som SU önskar ge socialnämnden bör det därför vara naturligt att ytterligare uppmärksamhet ägnas åt denna samverkan och vad den skall leda till för åtgärder från olika håll.
Med hänsyn till den försöksverksamhet som förekommer och den ut- veckling som synes vara på gång anser sig SU ej vilja ange några bestämda riktlinjer för hur denna samverkan bör byggas upp. Följande må emellertid anföras.
Det är i detta sammanhang i första hand viktigt att nå föräldrar och blivande föräldrar. Socialtjänsten bör därför så tidigt som möjligt söka kon- takt. Detta kan ske exempelvis genom att socialtjänsten har mottagning på mödravårdscentralerna eller att personalen inom mödravårdscentralen förmedlar kontakt med socialtjänsten. Den blivande modern och även fadern bör också få information om de rättigheter och skyldigheter som följer med barnafödandet och vart de kan vända sig för att få hjälp. I vilken utsträckning denna information skall lämnas från socialtjänstens eller mödravårdens sida bör lösas genom överläggningar mellan företrädare för båda sidor.
På liknande sätt bör socialtjänsten även vara verksam på barnavårds- centralerna. Härigenom får socialtjänsten i viss utsträckning möjlighet att följa barnens utveckling och att erbjuda sin hjälp när det behövs. Föräldrarna får också därigenom på ett klarare sätt vetskap om att de alltid kan söka stöd hos socialtjänsten. Det blir då också naturligt att fortsätta samarbetet mellan socialtjänst och hälsovård, då barnet kommer till förskolan. Här har socialtjänsten dess- utom bättre möjlighet att få kontakt med föräldrarna såväl enskilt som i grupp. Lämpligen bör därvid också gemensamma diskussioner mellan fö- reträdare för socialtjänst och hälsovård samt föräldrar kunna arrangeras.
Det är vidare av stor betydelse att socialnämnden, sedan barnet uppnått skolåldern, erbjuder sina tjänster åt såväl föräldrarna som barnet. Detta krä- ver i sin tur överläggningar med skolans och skolhälsovårdens företrädare om hur detta på lämpligast sätt kan ske och vilken information skolan resp. nämnden bör svara för.
Såsom framhållits i prop. 1975/76:39 angående skolans inre arbete och prop. 1975/76:92 om utbyggnad av barnomsorgen förutsätter helhetssynen på samhällets ansvar för barn och ungdom en utökad lokal samverkan mellan skolstyrelse, social centralnämnd, fritidsnämnd och kulturnämnd beträffan- de barns och ungdoms fritidsverksamhet. I detta arbete måste vidare de lokala ungdomsorganisationerna och folkrörelserna engageras. Några själv- klara och enkla lösningar på hur ansvaret för denna verksamhet skall fördelas
och hur samordningen skall ske inom kommunerna finns inte. Kommunerna bör därför själva få söka sig fram till de lösningar som bäst överensstämmer med de behov och önskemål som föreligger lokalt. Uppenbarligen har emel- lertid socialnämnden en viktig funktion att fylla i detta sammanhang icke minst med tanke på att det ankommer på nämnden att bedöma utbygg- nadsbehovet i fråga om fritidshemsplatser.
Genom samverkan mellan skolan, hälso- och sjukvården och socialtjäns- ten bör också som ett led i barnomsorgen en lämplig uppbyggnad av för- äldrautbildningen kunna ske. Sådan utbildning bör enligt SU:s mening ta sin början genom att eleverna i grundskolan förbereds på vad föräldrarollen innebär. Utbildningen bör därefter fortsätta i andra former bl. a. i samband med föräldrakontakter med mödravårdscentral, barnavårdscentral, förskola och skola.
Även om några bestämda riktlinjer för samverkan ] barnomsorgen således ej bör ges. är det emellertid viktigt att denna verksamhet får fastare former och vidareutvecklas. Detta synes enligt SU:s mening lämpligast böra ske genom att socialstyrelsen och då det gäller skolan även skolöverstyrelsen följer verksamheten och med ledning av den erfarenhet som därvid vinnes lämnar allmänna råd i ämnet.
40.3.9 Förebyggande verksamhet i övrigt m. m.
I alla tre vårdlagarna finns en bestämmelse om att nämnden skall samarbeta med andra myndigheter och organisationer vars verksamhet berör vårdom- rådet (9å 2 st. BvL, 7å ShjL och 65 & NvL). Därjämte har i Kungl. Maj:ts cirkulär (19701513, ändrat l976:598) till socialstyrelsen m.fl. myndigheter om intensifierat samarbete mellan barnavårdsnämnd, skola och polis, rikt- linjer dragits upp för samarbete i det allmänt förebyggande arbetet. Enligt cirkuläret bör för planering och samordning av samhällets resurser för att främja barns och ungdoms utveckling samt förebygga och motverka brotts- lighet och annan missanpassning bland barn och ungdom i kommunerna i princip finnas ett organ för samarbete mellan framför allt barnavårdsnämnd, skola och polis. Till detta samarbetsorgan bör i den utsträckning det är påkallat knytas även företrädare för andra myndigheter och organisationer som berörs av verksamheten. Initiativ till att samarbetsorgan bildas bör i första hand tas av barnavårdsnämnden. Länsstyrelserna skall också verka för att samarbetsorgan bildas. Råd och anvisningar för Samarbetet meddelas av socialstyrelsen, skolöverstyrelsen och rikspolisstyrelsen gemensamt efter samråd med brottsförebyggande rådet och hörande av kommunförbundet. Samarbetsorganet bör varje år senast den 31 mars lämna berättelse om sin verksamhet under föregående år till socialstyrelsen och länsstyrelsen. Hur detta samarbete utvecklats framgår av brottsförebyggande rådets rapport 1976:2.
Som framgår av vad som tidigare anförts i detta kapitel fäster utredningen stor vikt vid att socialtjänsten tar initiativ till samverkan med andra myndigheter och organisationer, vars verksamhetsfält tangerar eller griper in i socialtjänstens område. Likaså bör socialtjänsten medverka, då initiativ tas från annat håll i sådant syfte. Inte minst är denna samverkan
betydelsefull i fråga om den brottsförebyggande verksamheten och verk- samheten för att hjälpa dem som lagförts för brott till ett ordnat liv.
Att närmare ange i vilka former samverkan bör ske förefaller mindre lämpligt, då olika lösningar kan tänkas, beroende på såväl kommunens stor- lek och struktur som vilka frågor som skall diskuteras och eventuellt lösas. I detta sammanhang må vara tillräckligt att som exempel nämna att sam- arbetsgrupper kan bildas för hela kommunen, för speciell del därav eller för behandling av särskilda aktuella frågor. Grupperna kan bestå av både förtroendemän och tjänstemän. Vidare kan det vara lämpligt att anordna konferenser för att informera företrädare för andra kommunala och statliga organ ävensom frivilliga organisationer om vilka resurser som finns på olika vårdområden och hur verksamheten bedrivs. Det bör också övervägas i vilken utsträckning gemensam utbildning av personal från olika områden bör äga rum.
Då det gäller att utnyttja samhällets resurser för att främja barns och ungdoms utveckling samt förebygga och motverka brottslighet och annan missanpassning bland barn och ungdom har samordningsfrågan tagits upp i det inledningsvis nämnda cirkuläret till socialstyrelsen m.fl. angående intensifierat samarbete mellan barnavårdsnämnd, skola och polis. Även då det gäller vuxna lagöverträdare och missbrukare av beroendeframkallande medel är emellertid viktigt att en samordning sker av tillgängliga resurser. Socialtjänsten bör därför ta initiativ till samverkan med andra myndigheter och organisationer också beträffande vuxna som behöver samhällets hjälp. Av betydelse i sammanhanget är att den samverkan som en gång kommit till stånd ej låses fast i vissa bestämda former och till vissa från början inkopplade myndigheter eller organisationer. Socialtjänsten bör i stället hela tiden vara beredd att pröva nya vägar för att komma till rätta med problem och att ta kontakt med andra myndigheter och organisationer än dem som ursprungligen ingått i samarbetsgruppen. Bland de organ som i detta sam- manhang särskilt kommer i fråga kan förutom skola och polis nämnas den psykiska barn- och ungdomsvården, alkohol- och narkomanvårdsklinikerna, den slutna psykiatriska vården, skyddskonsulentorganisationen och arbets- vården. Samarbetsgrupperna bör emellertid även anordna sammankomster med de personer som har den närmaste kontakten med de hjälpbehövande, exempelvis kontaktmän, företrädare för frivilliga organisationer, övervakare för villkorligt frigivna och till skyddstillsyn dömda samt föreståndare för ungdomsgårdar, inackorderingshem och institutioner. Vidare bör givetvis möjligheten för hjälpbehövande av olika kategorier och deras företrädare att komma till tals inför samarbetsorganet hållas öppen.
Den samverkan som skall eftersträvas bör ha som mål såväl att i största möjliga utsträckning komma till rätta med uppkomna problem som att fö- rebygga uppkomsten av nya problem. Problemen kan föranleda gemensam- ma överläggningar mellan olika organ om hur en viss miljö skall kunna förbättras, vad som kan göras för ungdomens fritidssysselsättning, vad som kan göras åt narkotikasituationen, om det finns anledning att särskilt stödja en viss grupp av människor osv.
Anses problemen hänförliga till viss miljö, inbegripet dess lämplighet för fritidsaktiviteter, bör sålunda diskussioner tas upp om vilka insatser som från skilda håll kan göras för att förbättra denna miljö. Härvid bör särskilt
övervägas vad som kan göras för att aktivera sysslolös och föreningslös ungdom och för att stimulera den till lämplig självverksamhet. I detta arbete bör frivilliga organisationer i största möjliga utsträckning engageras. Vidare kan diskuteras behovet av och möjligheterna att inrätta ungdomsgårdar, att ordna samlingslokaler för motorburen ungdom, att bygga inackorde- ringshem eller servicecentra, att hålla värmestuga, att utnyttja skollokaler för annat än skolundervisning etc. Finns fritidsnämnd inom kommunen bör den givetvis engageras i arbetet. En annan utväg kan vara att söka engagera föreningar av olika art i försöken att göra förhållandena inom om- rådet mer stimulerande. I detta sammanhang bör — såsom framhållits av någon remissinstans och även i barnavårdsnämndernas berättelser rörande samverkan med andra organ — biblioteken inte glömmas bort. Biblioteken satsar mycket på barn och ungdom. Genom biblioteken finns bl. a. möjlighet att låta anordna kurser, musikaftnar, teaterföreställningar och andra sam- mankomster.
Har en besvärlig narkotikasituation uppstått bör detta föranleda gemen- samma överläggningar mellan bl.a. företrädare för socialtjänsten, sjuk- vården, polisen och tullen om dels vad som kan göras för att stöppa tillflödet av narkotika, dels hur spridning av missbmket i övrigt skall förhindras, dels ock hur man skall kunna hjälpa dem som redan missbrukar narkotika. Uppkommer problem bland ungdom med thinnersniffning eller öl- missbruk bör företrädare för socialtjänsten, skolan och polisen diskutera dels hur man i princip skall förfara i varje enskilt fall, dels vilka åtgärder som kan vidtas för att minska missbruket. I regel finns då också skäl för att i någon form köppla in föräldraföreningar och andra organisationer i arbetet med att hejda spridningen av missbruket.
Inte sällan ställs fosterföräldrar inför problem som kan vara svåra för dem att bemästra utan hjälp utifrån. Barnen kan ha anpassningssvårigheter i skolan. De kan ha svårt att finna sig till rätta i sin nya miljö. De kan under trycket härav begå brott eller börja missbruka beroendeframkallande medel. Motsatsförhållande kan också uppstå mellan barnet och fosterföräldrarna på grund av att fosterföräldrarna har svårt att förstå barnets sätt att uppträda. I syfte att om möjligt förekomma sådana situationer bör socialtjänsten i sam- arbete med fosterföräldraföreningar anordna sammankomster med fosterför- äldrar, företrädare för den psykiska barn- och ungdomsvården, skolan, poli- sen osv. Vid sådana sammankomster bör vanligen förekommande situatio- ner kunna tas upp till gemensam diskussion och åsikter utbytas om hur man lämpligen skall förebygga fortsatta problem av samma art.
Särskild uppmärksamhet kräver också de problem som föreligger för in- vandrare och deras barn. Ofta har dessa problem sina orsaker i trångboddhet, Språksvårigheter och svårigheter att anpassa sig till en ny kultur. Framför allt då det gäller barnen finns här utrymme för att genom samverkan mellan socialtjänsten, invandrarbyrå, skola, ungdomsföreningar, polis m.fl. verka för förbättrade förhållanden.
Under den samverkan som sålunda bör komma till stånd och vidareut- vecklas synes det vara naturligt att ta upp frågan om vilka anspråk myn- digheter och organisationer ställer på varandra. Frågor om socialtjänsten skall ha jourverksamhet bör därvid diskuteras. Därjämte bör, med utgångs- punkt från de skäl för eller emot som kan anföras från olika håll, övervägas
4 Jfr riksrevisionsverkets analys den 19 september 1975 rörande frivårds- klientemas ekonomi, dnr 26, och brottsförebyggan- de rådets promemoria den 3 augusti 1976 rörande kriminalvårdsklientemas skuldsituation.
om socialtjänsten bör ha särskild jourverksamhet hos polis och alkohol- resp. narkomanvårdspolikliniker. Likaså bör socialtjänsten i samråd med sjukvårdsmyndigheterna söka lösa hur kontakterna mellan socialtjänsten och den psykiska barn- och ungdomsvården skall ske. Liknande samråd bör också kunna ske i fråga om vilka tider alkohol- och narkomanvårds- poliklinikerna helst bör ha mottagning. Eventuellt kan överenskommelser träffas om att under viss tid på försök anordna gemensamma mottagningar m. m.
Då det gäller förvaring av unga lagöverträdare under tiden för förun- dersökningen synes lämpligt att samråd sker mellan socialtjänsten, polis- myndigheten och åklagarmyndigheten. Därvid bör diskuteras vilka krav som polis- och åklagarmyndigheten ställer på förvaringen och vilka resurser som krävs av socialtjänsten för att häktning av underåriga skall kunna und- vikas. Det bör vidare träffas överenskommelse om hur kommunikationer mellan polis och socialtjänst skall kunna ske för att undvika att underåriga — såsom skett — under helger med arbetsfria mellandagar får sitta i polisförvar.
En mycket viktig fråga att lösa är även hur samarbetet skall ske mellan kriminalvård och socialtjänst, då det gäller att hjälpa dem som skall friges från kriminalvårdsanstalt, dem som redan är frigivna och dem som dömts till skyddstillsyn. En samarbetsgrupp bestående av företrädare för krimi— nalvård, socialtjänst och arbetsvård m. fl. har här många gemensamma frågor att lösa.
Inte sällan blir den sociala myndigheten alltför sent inkopplad i dessa fall. I flertalet fall befinner sig klienten i en mycket besvärlig och tilltrasslad ekonomisk situation.4 Ofta har han ingen bostad eller en mycket dålig sådan. Slutligen är också arbetssituationen besvärlig. För att komma till rätta med dessa i regel mycket svårlösta problem bör diskuteras hur man på ett så tidigt stadium som möjligt skall kunna bearbeta dem, vilken myndighet som skall hjälpa klienten med att sanera hans ekonomi, vilka möjligheter det finns att inom kommunen tillhandahålla bostad, hur eventuella utbild- ningsmöjligheter skall ordnas och vem som skall svara för klientens uppe- hälle under utbildningen, vilka arbetsmöjligheter som vid varje tidpunkt står till buds etc.
Samråd mellan företrädare för socialtjänsten å ena samt för polisen och kriminalvården å andra sidan bör därutöver ske rörande frågan hur soci- altjänsten skall kunna snabbt få kontakt med dem som anhållits och häktats i syfte att hjälpa deras anhöriga och att så långt det är möjligt för dem själva minska skadeverkningarna av frihetsberövandet.
Vidare kan det vara lämpligt att socialtjänsten anordnar konferenser för bl. a. polis, åklagare, domare och ledamöter i övervakningsnämnd, dels i syfte att informera om socialtjänstens arbetssätt och resurser, dels för att få information om hur de rättsvårdande myndigheterna ser på socialtjänsten. Kännedom om socialtjänstens arbetsmetoder, resurser och arbetsresultat är ofta bristfällig hos andra myndigheter. En information härom kan därför vara av stort värde och är ägnad att skapa ökade förutsättningar för ett förtroendefullt samarbete. En sådan information kan också leda till att över- enskommelser kan träffas om exempelvis vad som bör anges i yttranden till åklagare och domstolar och inom vilken tid dessa bör avges.
I fråga om domstolarna kan också finnas skäl för att till gemensamma
överläggningar ta upp frågan om hur vårdnadsutredningar bör bedrivas, vilka krav domstolen ställer på yttranden i vårdnadsärenden och inom vilken tid sådant yttrande bör avges. Vid sådana överläggningar bör från den sociala sidan redogöras för hur barnavårdsnämndernas befattning med vårdnads- ärenden fått en allt mer behandlingsmässig inriktning i syfte att lösa familjens problem vad gäller barnen och från den rättsliga sidan lämnas uppgifter om domstolarnas erfarenheter av vårdnadsprocesser. Förutsättningar kan på så sätt skapas för att mot varandra väga å ena sidan lämpligheten av att under vårdnadsutredningar bearbeta och söka lösa parternas problem samt å andra sidan synpunkter som talar för ett snabbt avgörande. Vidare kan i detta sammanhang även diskuteras hur socialtjänsten skall hålla dom- stolen informerad om hur ärendet handläggs.
Sammanfattningsvis kan i detta avsnitt sägas, att det finns ett mycket stort behov av samverkan mellan socialtjänsten och andra myndigheter och organisationer då det gäller generella åtgärder. SU har därför också i so- cialtjänstlagen framhållit vikten av att sådan samverkan sker. Däremot har SU inte ansett att denna verksamhet, hur väsentlig den än är, bör i detalj regleras i författning. Redan barnavårdsnämndernas berättelser över verksamheten enligt cirkuläret om intensifierat samarbete mellan barna- vårdsnämnd, skola och polis visar att verksamheten läggs upp på mycket skiftande sätt och tar sikte på mycket olika frågor, beroende på vilken kom- mun det gäller. En sådan utveckling är enligt SU:s mening naturlig och i viss utsträckning ändamålsenlig. Än större blir behovet av att kunna variera utformningen av samarbetet och att söka nya vägar, om även de vuxnas problem kommer in i sammanhanget. Verksamheten bör därför ej genom författningsbestämmelser låsas fast i vissa former. I stället bör det enligt SU ankomma på socialstyrelsen att följa den verksamhet som i detta hän- seende redan utvecklats i landet, att verka för att erfarenheter av arbetet i en kommun sprids till andra samt att efter samråd med skolöverstyrelsen, rikspolisstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen, brottsförebyggande rådet och kommunförbunden utfärda allmänna råd om hur samarbetet bör ordnas i kommunerna.
40.3.10 Samverkan i samhällsplaneringen
Socialtjänstens roll i samhällsplaneringen har behandlats i avsnitt 3.6 och 33.2.4. Här skall därför endast ytterligare något sägas om den samverkan som bör ske mellan socialtjänsten och andra organ när det gäller den fysiska pla- neringen. Enligt vad utredningen anfört i principbetänkandet är denna sam- verkan så viktig att legala förutsättningar härför — i den mån sådana saknas — bör tillskapas.
I motiven för den år 1968 tillsatta bygglagutredningen angavs som allmänt mål för planlagstiftningen följande.
Miljön har stor betydelse för den enskilda människan. Vi formar själva vår miljö, men formas också av den. Vid utformningen av miljön bör beaktas grundläggande sociala strävanden såsom kraven på jämlikhet, valfrihet och trygghet samt hygienisk och social välfärd. Det betyder att gemensamma och långsiktiga samhällsintressen väger tungt i förhållande till kortsiktiga och privata intressen. Den fysiska planeringen
5 SOU1974:21.
är ett av de viktigaste instrumenten när det gäller att forma den miljö, som män- niskorna skall leva i. Planlagstiftningen skall i sin tur möjliggöra en planering som förverkligar de välfärdspolitiska mål vi har ställt upp för oss i vårt samhälle.
Bygglagutredningen hari sitt betänkande Markanvändning och byggande5 återkommit till dessa mål då det gäller såväl riktlinjer för planläggningen som bebyggelsemiljöns utformning. I fråga om planläggningen anförs sålunda bl. a.
Behovet av en god miljö bör tas upp som en av de grundläggande riktlinjerna för planläggningen. Miljökravet har både en fysisk och en social innebörd. En regel i ämnet bör slå fast att planläggningen skall syfta till en socialt och i övrigt god miljö för människorna. Innebörden av regeln bör bl. a. vara att planläggningen skall främja grundläggande sociala strävanden såsom jämlikhet, valfrihet och trygghet samt hygienisk och social välfärd.
Ifråga om bebyggelsemiljöns utformning framhålles vilken stor betydelse denna har ur social synpunkt och för förutsättningar för umgänge och kon- takt människor emellan. Det bör därför enligt bygglagutredningen i bygglag- stiftningen tas in bestämmelser om att bebyggelsen skall vara anordnad så att den kan ge en socialt och eljest god miljö för dem som bor och arbetar där. Vidare bör i den framtida lagen anges att det skall finnas en med hänsyn till bebyggelsens karaktär godtagbar tillgång till samhällelig och kommersiell ser- vice samt lokaler och utrymmen för fritidsaktiviteter, lek, motion osv. Där- jämte bör i lagen anges att samfärdselns krav skall beaktas, varvid särskilt skall iakttagas att en tillfredsställande kollektiv personbefordran möjliggörs.
Bygglagutredningens betänkande har varit föremål för remissförfarande och inom bostadsdepartementet utarbetas f. n. en promemoria med förslag till ny lagstiftning rörande markanvändning och byggande. Det kan förmodas att de sociala kraven därvid kommer att beaktas. Enligt vad bostadsministern uttalat kommer departementspromemorian att presenteras under försom- maren 1977.
Vad angår ansvaret för den kommunala planläggningen har i direktiven till bygglagutredningen förutsatts att detta skall läggas på kommunens sty- relse. Som skäl härför har angivits att detta skulle bäst befordra den nöd- vändiga samordningen mellan den fysiska, den sociala och den ekonomiska planeringen. Enligt bygglagberedningen bör ansvaret för den översiktliga planläggningen läggas på kommunfullmäktige och kommunstyrelsen. Det förutsättes därvid att ett flertal olika kommunala organ — däribland sociala centralnämnden — skall deltaga i arbetet med planerna. Denna medverkan synes dock närmast syfta på markreservationer för och lokalisering av 50- cialvårdens institutioner.
Såsom anförts i principbetänkandet är det emellertid av minst lika stor vikt att socialvårdens kunskaper och erfarenheter i fråga om sociala problem som kan ha samband med samhällsplaneringen tas tillvara vid den fortsatta planeringen. Detta synes vara en väsentlig förutsättning för att de mål som bygglagutredningen uppställt för markanvändning och byggande skall kunna förverkligas. Det är därför synnerligen angeläget att socialnämnden på ett tidigt stadium medverkar i planeringsprocessen i dess helhet, att nämnden därefter deltar i remissbehandlingen av planförslagen och även efter pla- nemas genomförande medverkar i uppföljning och erfarenhetsanalys. SU
har ansett denna medverkan i samhällsplaneringen så viktig, att SU övervägt att föreslå bestämmelser om att socialnämnden skall vara representerad i byggnadsnämnden. Då en sådan lösning strider mot grundprinciperna för en demokratisk valordning, har SU emellertid avstått härifrån. Tillvara- tagandet av socialtjänstens kunskaper och erfarenheter på området får därför ske på annat sätt, exempelvis genom att tjänsteman inom socialtjänsten adjungeras till planeringsorganet eller att särskilda arbetsgrupper bestående av representanter för byggnadsnämnd och socialnämnd bildas på förtro- endemannaplanet.
Med hänsyn till den vikt SU fäster vid socialnämndens medverkan i samhällsplaneringen föreslår SU däremot i socialtjänstlagen (4 och 7 åå) be- stämmelser som fastlägger socialnämndens skyldigheter härvidlag och som också anger inriktningen av denna verksamhet.
40.3.1 1 Frivilliga organisationer
Vi har i vårt land ett vitt förgrenat föreningsliv. Organisationer av olika slag gör stora insatser för att öka gemenskapen mellan människor, förmedla kunskap och stimulera till engagemang i samhällsfrågor.
Den kortfattade historiska återblicken i principbetänkandet visar att folk- rörelserna som bärare av nya ideer varit en stark drivkraft i den socialpolitiska utvecklingen. Folkrörelsernas insatser kommer inte att bli mindre viktiga i framtiden. Inte minst gäller detta ungdomsorganisationerna och den verk- samhet de bedriver.
En arbetsgrupp tillsatt av statens ungdomsråd (SUR) redovisade att ung- domsorganisationerna år 1972 sammanlagt hade ca 1 322 700 medlemmar i åldern 7—25 år. Då hade också medräknats de som deltog i s.k. öppen verksamhet. Idrottsorganisationema, som ej medräknats i den nyss redo— visade siffran, hade ungefär lika stort antal medlemmar i motsvarande ålder. Här måste dock uppmärksammas att många ungdomar är dubbelanslutna, dvs. deltar i mer än en förenings verksamhet.
Den refererade undersökningen visar att ungdomsorganisationerna når ut till och engagerar ett mycket stort antal ungdomar. Stat, landsting och kommuner stöder också denna verksamhet. Motivet för detta samhällsstöd har 1962 års ungdomsutredning6 formulerat på följande sätt:
Det är in!? riskerna för att den som är ung skall misslyckas ifråga om social an— passning och personlig utveckling utan möjligheterna att ta till vara den enskildes inneboende förutsättningar och anlag som bör vara den främsta drivkraften bakom samhällets ungdoms- och fritidspolitik.
Dessa motiv harmonierar väl med mål som föreslås vara vägledande för den kommunala socialtjänsten. Det måste därför ligga i socialtjänstens in- tresse att samhällsstödet till ungdomsorganisationerna får en sådan om- fattning att dessa organisationer kan bedriva en aktiv och differentierad verksamhet. För socialtjänsten är det också viktigt att ha ett gott samarbete med fack- föreningarna. Vid senaste LO-kongressen behandlades en rapport ”Fack- föreningsrörelsen och socialpolitiken”. I den rapporten konstateras bl. a. 6SOU1967119.
att en av de viktigaste uppgifterna för fackföreningsrörelsens förtroendevalda är att stå medlemmarna till tjänst med råd och upplysningar i sociala frågor. En ofta förekommande uppgift är att ge personligt stöd åt kamrater med problem, framhålls det vidarei rapporten. Bl. a. nämns de insatser som görs för att stödja och hjälpa den som börjat få alkoholproblem och där det oftast finns behov av kontakt och gemenskap. I rapporten framhålls också vikten av att fackets företrädare vid arbetet inom anpassningsgrupperna skapar ömsesidig kontakt med socialtjänsten. Från fackligt håll kan man då informera sig om de möjligheter till behandlingsalternativ som social- tjänsten kan erbjuda. Det ger anpassningsgrupperna möjlighet att arbeta med ett väl differentierat åtgärdsprogram. I rapporten understryks att det för socialvården måste vara av stort värde att inte, såsom nu främst sker. ha kontakt med arbetsgivarnas representanter. Socialarbetarna har all an- ledning att ta till vara den erfarenhet och kunnighet som finns bland de fackligt aktiva. Bl. a. påpekas vikten av att samverkan sker med de fackliga organisationerna, så att en effektiv uppsökande verksamhet kan bedrivas.
Enligt vad SU inhämtat pågår inom TCO och SACO/SR arbete med att utarbeta ett socialpolitiskt program. Det finns i de sammanhang som nu behandlas också anledning framhålla den verksamhet som de olika bildningsorganisationerna — Arbetarnas bild- ningsförbund (ABF), Medborgarskolan, Vuxenskolan m.fl. — utför.
Den studie- och bildningsverksamhet dessa organisationer bedriver når ut till många människor och genom uppsökande verksamhet har man sökt och även lyckats få kontakt med nya grupper som stimulerats att gå med i studiecirklar och även att ta del av det övriga kulturutbud dessa orga— nisationer kan erbjuda. Sådan uppsökande verksamhet har bl. a. bedrivits bland invandrare men även bland andra grupper.
För socialtjänsten är det nödvändigt att bygga ut samarbetet med olika handikapporganisationer och andra organisationer som vänder sig till mål- grupper som i detta sammanhang är av särskilt intresse. De erfarenheter de har av sociala behov och problem — ofta självupplevda — kan socialtjänsten inte undvara om den skall arbeta efter föreslagna riktlinjer. Länkarna har exempelvis under många år bedrivit verksamhet bland alkoholskadade. Säll- skapen driver på vissa platser både polikliniker och särskilda vårdhem. Riks- förbundet för hjälp åt läkemedelsmissbrukare (RFHL), som tillkommit sena- re än Länkarna, har som huvuduppgift att bekämpa missbruk av läkemedel och narkotika. RFHL organiserar människor med eller utan missbrukspro- blem i arbetet på att påverka samhällets politik och människors attityder i missbruksfrågor. Bland det som RFHL har att erbjuda kan bl. a. nämnas boendekollektiv, inackorderingshem och terapeutiska samhällen. Till RFHL finns f. n. anslutna fyra inackorderingshem med anställd personal.
Kontaktcentrum är en annan verksamhet. Vid ett sådant centrum bedrivs en öppen verksamhet och även ett uppsökande arbete förekommer. Andra former av verksamhet är besöks- och kontaktgrupper på mentalsjukhus, fängelser och andra organisationer. Vidare kan nämnas lägerverksamhet samt kris- och intensivterapi.
Bland pensionärerna bedrivs runt om i landet en omfattande förenings- verksamhet främst då av Pensionärernas riksorganisation. För socialtjänsten är det synnerligen angeläget att ha ett gott samarbete med dessa föreningar
och också verka för att de får ekonomiskt och annat stöd för sin verksamhet. Olika kyrkliga samfund bedriver sedan länge en omfattande social verk- samhet. Detta gäller svenska kyrkan men också olika frikyrkliga samfund. Frälsningsarmén torde mest ha engagerat sig i denna verksamhet. Bl. a. driver frälsningsarmen ett antal institutioner men har också en betydande rådgivnings- och hjälpverksamhet i övrigt. Även övriga samfund har i ökan- de utsträckning engagerat sig i social verksamhet av skilda slag.
Svenska Röda korset (RK) är en annan organisation som gör betydande insatser på det sociala området. Syftet med RKzs sociala arbete är att genom egna insatser eller opinionsbildning verka för att eftersatta behov av social service. vård och behandling blir tillgodosedda. Vidare vill man motverka individers eller gruppers ensamhet och isolering och förbättra människors möjligheter till goda kontakter med andra samt aktivt försöka undanröja fördomar, rasdiskriminering och "utfrysning" av människor ur gemenska- pen. Redan under 1960-talet började RK systematiskt bygga upp en organiserad kontaktverksamhet under mottot: "Bryt isoleringen". Långt tidigare hade dock RK engagerat sig i social verksamhet. Bland annat har RK tagit ini- tiativet till hemsamaritverksamhet. skoltandvård, barnkolonier och olika slag av semesterhem.
RK har organiserat en kontaktverksamhet som går ut på att skapa positiva kontakter mellan människori vårt samhälle. Frivilliga medhjälpare gör bl. a. regelbundna besök i enskilda hem och på institutioner.
Ansvaret för kontaktverksamheten ligger som regel hos RKzs lokalor- ganisationer i kommunerna. Dessa organisationer utser handledare för verk- samheten. Denne har fått utbildning av RK och är ofta den som organiserar arbetet. Det är handledaren som håller kontakt med dem som önskar besök och också den som rekryterar frivilliga medhjälpare för kontaktverksam- heten. RK framhåller som viktigt att lokalorganisationen mycket nära sam- arbetar med de sociala organen.
Den frivilliga medhjälparens uppgifter bestäms tillsammans med den som önskar besök. Det kan enligt vad RK uppger röra sig om samtal över en kopp kaffe, högläsning, promenader. hjälp till sysselsättning. En handikap- pad kan behöva hjälp med ärenden eller hjälp med promenader. sällskap på resor etc.
Många medlemmar i Ungdomens röda kors (URK) engagerar sig också aktivt i kontaktverksamheten. De gör regelbundna besök på ungdomsvårds- skolor, på hem för psykiskt utvecklingsstörda och på ålderdomshem.
RK organiserar kontaktverksamhet på bl. a. ålderdomshem, servicehus, långvårdsavdelningar, hem för utvecklingsstörda, psykiatriska sjukhus, kri- minalvårdsanstalter etc.
Visst ekonomiskt stöd har i vissa fall lämnats av RK. Ett av villkoren för att sådant stöd skall utgå är att den hjälpbehövande saknar möjligheter att erhålla erforderliga medel via socialförsäkringar, socialhjälp eller andra samhälleliga stödformer.
Rädda barnen har under senare år utvidgat sin hjälpverksamhet för barn i Sverige. För sitt arbete bland svenska barn i nöd har organisationen tillsatt en särskild barnombudsman. Dennes uppgift är att arbeta för "utanförbarn" i Sverige. ”Utanförbarn” kan vara bl. a. invandrarbarn, handikappade, nar-
kotikaskadade och utvecklingsstörda barn samt barn i social nöd. Rädda barnen söker få till stånd förbättring av barns villkor genom att bedriva opinions- och upplysningsverksamhet, stödja försöksverksamhet, initiera och genomdriva statliga och kommunala åtgärder, stödja forskning samt ge punkthjälp.
Punkthjälp kan utgå dels i enskilda fall och dels till organisationer. Hjälp kan lämnas till kläder och annan utrustning till barn samt hemutrustning för förbättring av barns miljö. Andra former av hjälp är studiebidrag till barn och ungdomar upp till 18 års ålder samt bidrag till resor för föräldrar med barn på sjukhus.
Bidrag kan också ges till organisationer och föreningar. Detta gäller särskilt organisationer och föreningar som arbetar bland barn och ungdom för vilka det finns risk för en icke önskvärd utveckling eller att de hamnar utanför samhällsgemenskapen.
Nykterhetsorganisationerna har sedan länge i olika former bedrivit en social verksamhet. Som exempel kan nämnas den sociala kontaktverksamhet som nykterhetsorganisationen Verdandi bedriver på olika platser i landet bl.a. i form av gruppverksamhet i bostadsområden där människor med olika bakgrund och i olika åldrar samlas till gemenskap och aktiverande sysselsättningar av skilda slag. Ett syfte är enligt organisationens egen for- mulering att integrera s.k. socialt avvisade och underpriviligierade med- människor i en verksamhet som steg för steg medverkar till att lösgöra deras egna inneboende resurser. Studie- och informationsverksamhet i so- cialpolitiska och andra samhällsfrågor har en framträdande plats i verk- samheten. Ett nytt inslag i verksamheten är den sommargemenskap Ver- dandi tagit initiativ till och genomfört under de senaste somrarna. Meningen med verksamheten är att såväl barn som vuxna under perioder från åtta till fjorton dagar i internat skall få tillfälle till gemenskap och utvecklande samvaro med andra från samma bostadsområde. De flesta som deltar i denna sommargemenskap tillhör de grupper som normalt inte har någon möjlighet att resa bort och byta miljö någon tid under sommaren. Avsikten är OCkSå att de som deltagit i denna lägerverksamhet sedan skall fortsätta att träffas även sedan de återvänt till vardagen i sina bostadsområden. Stöd till den sociala kontaktverksamheten i olika former har Verdandi bl. a. fått genom delegationen för social forskning och allmänna arvsfonden. Verdandi har också startat en verksamhet tillsammans med Statsanställdas Förbund avdelning 4001 — SF-Verdandi—gemenskap. Målet för den verk- samheten är bl.a. att nå alla medlemmar med socialpolitisk information. Avsikten är vidare att få ökad dimension på det fackliga engagemanget så att det även kommer att omfatta gemenskap och ansvarstagande för varandra utanför arbetsplatserna. Genom verksamheten vill man också skapa ökad förståelse för den livssituation, som medmänniskor med alkohol- och narkotikaproblem befinner sig i.
De kristna samfundens nykterhetsrörelse (DKSN) är också en organisation som under senare är betydligt vidgat sitt sociala engagemang. Främst gäller det den rådgivning i alkoholfrågor (RIA) som bedrivs runt om i landet med DKSN som huvudman. F.n. finns sådan verksamhet på 38 platser. Detta arbete bedrivs i samarbete med de lokala församlingarna, som måste vara beredda att aktivt gå in i verksamheten. En viktig förutsättning är
också att kommunen ställer sig positiv till att RIA-arbete bedrivs bl. a. genom att lämna anslag till verksamheten, som inte avses ersätta utan komplettera kommunens egen socialvård. Viss bidragsgivning till mat, kläder etc. fö- rekommer men den verksamheten vill DKSN begränsa eftersom det är en uppgift som måste anses åvila samhällets organ. Däremot är det en viktig uppgift att främja gemenskap mellan människor. Ofta är det ensamstående som söker sig till RIA-verksamheten men där familj finns försöker man också få med den i verksamheten. Man försöker engagera enskilda för- samlingsmedlemmar att ställa upp och stödja personer som söker sig till RIA-verksamheten.
[ de fall det finns behov av att ordna övernattning för någon person försöker man få en församlingsmedlem att ta emot denna person i sitt hem. Speciella natthärbärgen vill man helst undvika.
SU bedömer att folkrörelsernas insatser ur de aspekter som har betydelse för socialtjänsten är viktiga i tre avseenden. De bidrar till att öka gemen- skapen och förankra de solidaritetsidéer som är en nödvändig grundval för socialpolitiken. De är en drivkraft för nya idéer, insatser och metoder i socialt arbete. De tillför det sociala arbetet personella resurser av mycket stort värde. Kommunerna måste dock vara beredda att stödja organisa- tionerna om dessa skall kunna bedriva en aktiv verksamhet.
För socialtjänsten framstår det som angeläget att söka få till stånd sam- arbete med såväl ungdoms- som andra organisationer och att finna former för detta samarbete. Därvid är dock en viktig förutsättning att organisa- tionernas integritet bevaras. Deras möjligheter att bedriva sin verksamhet utifrån de ideer och program de företräder får inte begränsas.
Det kan emellertid inte vara meningsfullt att binda denna samverkan i en för landets alla kommuner med dess skilda förutsättningar enhetlig form. Finns en positiv inställning från såväl socialnämndens som de fn"— villiga organisationernas sida kommer de också att finna praktiska former för sitt samarbete. En lämplig form av kontakt kan vara att de frivilliga organisationerna t.ex. någon gång per år kallas till en överläggning om sociala frågor i kommunen eller till överläggningar om särskilda teman såsom äldreomsorg, barn- och ungdomsvård, handikappfrågor etc. För handikapp- frågor finns i de flesta kommuner handikappråd. I dessa råd är de han- dikappades egna organisationer representerade. Många kommuner har också inrättat särskilda pensionärsråd.
Här finns anledning påpeka att det inom kommundepartementet pågår en översyn av folkrörelsernas arbetsvillkor i samhället. Arbetet syftar till att åstadkomma ett utvidgat samSpel mellan samhället och folkrörelserna som kan ge de senare en vidgad roll i samhällsbyggandet enligt de intentioner folkrörelserna själva vill svara upp mot. Det finns anledning förmoda att denna översyn bl.a. närmare belyser olika tänkbara former för samarbete folkrörelser — kommuner.
Enligt SU:s mening bör enskilda organisationer i allmänhet inte starta nya institutionella vårdresurser som det ankommer på samhället att till- handahålla. Finns det bärande motiv för avsteg från denna huvudprincip bör dessa prövas i positiv anda. Sådana motiv kan vara att det rör sig om- kvalificerad försöksverksamhet eller kontaktcentra, lägerverksamhet och lik- nande som inte binder stora resurser.
I övriga fall bör samhället svara för den institutionella vården. Det är angeläget att den bedrivs enligt statsmakternas och kommunernas inten- tioner. Samhället får som regel också ta på sig hela eller huvuddelen av kostnaden. Det kan heller inte vara något angeläget intresse för organi- sationerna att binda sina personella och andra resurser i att administrera en löpande verksamhet av detta slag.
41. Föreskrifter om samverkan i enskilda ärenden
41.1. Samverkan med rättsvårdande myndigheter 41.1.1 Polisen
Enligt 3; polisinstruktionen (19721311) åligger det polisen att samarbeta med socialvårdsmyndigheterna och att ofördröjligen underrätta sådan myn- dighet, när polisen får kännedom om förhållande som bör föranleda åtgärd av myndigheterna. Bestämmelsen har vissa motsvarigheteri vårdlagarna. I 93% BvL åläggs sålunda bl. a. polismyndighet att ofördröjligen till bar- navårdsnämnd anmäla sådant som den i sin verksamhet erhållit kännedom om av beskaffenhet att föranleda nämndens ingripande. Vidare skall enligt 10 ;" NvL polismyndighet ofördröjligen göra anmälan hos nykterhetsnämn- den, när någon på grund av alkoholberusning omhändertagits enligt lagen (1976:51 1) om omhändertagande av berusade personer m. m. (LOB). Samma skyldighet att göra anmälan föreligger för polismyndighet, som i annat fall får kännedom om att någon använt alkoholhaltiga drycker till uppenbar skada för sig eller annan. I 7 & LOB föreskrivs vidare att polisen, om den omhän- dertagne finns vara i behov av hjälp eller stöd från samhällets sida, innan om- händertagandet upphör skall tillhandagå honom med råd och upplysningar samt, i den mån det lämpligen kan ske, samråda med annat samhällsorgan som har till uppgift att tillgodose sådant behov.
1 15—19 åå förundersökningskungörelsen (1947z948) finns särskilda före- skrifter avseende förhör med barn. Skall förhör hållas med barn under 15 år med anledning av lagstridig gärning av barnet, skall barnavårdsnämnden underrättas därom. om möjligt i så god tid att nämnden genom ombud kan närvara vid förhöret. Detsamma skall gälla om skäl föreligger till an- tagande att vad som förekommit bör föranleda nämndens ingripande såväl i fråga om förhör med barn under 15 år som med den som fyllt 15 men inte 20 år. Skall förhör hållas med elev vid skola tillhörande barna- och ung- domsvården i anledning av brott eller lagstridig gärning av eleven, skall i stäl- let skolans rektor underrättas om förhöret.
1 & LTO ger polisman möjlighet att i vissa fall, då polisstyrelse enligt sär- skild bestämmelse har befogenhet att besluta om omhändertagande av nå- gon, omhänderta honom i avbidan på polisstyrelsens beslut. Bestämmelser som ger polisstyrelsen befogenhet att ingripa med omhändertagande finns i
utlänningslagen, BvL, NvL och LSPV. Enligt 33 å BvL kan sålunda polis- myndighet ingripa med omhändertagande om det föreligger sannolika skäl för ingripande med stöd av 25 & dels mot den som är under 20 år, när hans uppträdande eller levnadssätt innebär fara för allmän ordning och säkerhet, dels mot den som kan antas vara under 18 år, när hans namn eller bostad inte kan utrönas. Anmälan om omhändertagande skall ofördröjligen göras till bar— navårdsnämnden. Vidare skall polismyndigheten under vissa närmare i lagen angivna förutsättningar enligt 21 & NvL omhänderta den som är hemfallen åt alkoholmissbruk. Polismyndigheten har också enligt 19 & samma lag möj- lighet att i vissa fall göra ansökan hos länsrätten om alkoholmissbrukarens intagande på vårdanstalt. Därjämte får polisman enligt Zg" LTO omhänderta den som kan antas vara under 15 år, om han anträffas under förhållanden som uppenbarligen innebär överhängande allvarlig risk för hans hälsa eller utveckling. Den unge skall i sådant fall genom polisens försorg skyndsamt överlämnas till föräldrar, annan vårdnadshavare eller barnavårdsnämnden. Enligt 3 &" samma lag får vidare omhändertagande ske i vissa fall, om det är nödvändigt för att upprätthålla ordningen. Har någon omhändertagits med stöd av 3 & skall utredning göras beträffande hans personliga levnadsförhållanden i den mån behov av sådan utredning kan antas föreligga. Utredningen skall om möjligt göras av företrädare för social myndighet. Avsikten med utredningen skall vara att utröna, om den omhändertagne är i trängande behov av hjälp eller stöd från samhällets sida.
Polismyndigheten har också att i åtskilliga fall bistå de sociala myndig- heterna med handräckning.
Enligt 17 & BvL kan sålunda barnavårdsnämnd eller dess ordförande för— ordna att den som uteblir efter kallelse till nämnden eller till läkarunder- sökning skall hämtas genom polismyndighets försorg. Barnavårdsnämnd och dess ordförande kan också enligt 18% BvL begära polishandräckning för att vinna tillträde till underårigs hem. I 945 BvL stadgas att polismyn- dighet har att på begäran av bl. a. barnavårdsnämnd och rektor för ung- domsvårdsskola lämna handräckning för att i vissa särskilt angivna situa- tioner efterforska underårig, verkställa beslut om omhändertagande och åter- hämta omhändertagna som avvikit. I sammanhanget bör även erinras om att det i vissa fall i samband med ännu ej slutligt prövade beslut om om- händertagande enligt 37å BvL ankommer på polismyndighet att förvara den underårige. Av 639” BvL framgår därjämte att barnavårdsnämnden kan begära polishandräckning för att få tillträde till barnavårdsanstalt.
Likaså äger bl. a. nykterhetsnämnd begära handräckning av polis för in- ställelse inför nämnd eller läkare av person som skall undersökas, 13% 2 mom. och 22 & NvL.
Handräckning av polismyndighet kan också påkallas av nämnden för verk— ställighet av beslut om tvångsintagning, 38 ä' NvL, och av vårdanstalt för återhämtande av den som avvikit därifrån, 56% NvL.
Enligt 54%” lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt ut- vecklingsstörda kan barnavårdsnämnd och socialnämnd begära polishand- räckning för att ombesörja undersökning som behövs för att vidta åtgärd enligt lagen.
Vidare har barnavårdsnämnd och socialnämnd enligt kungörelsen om
efterlysning av vissa underhållsskyldiga (19421421) möjlighet att hos po- lismyndighet begära efterlysning av i kungörelsen angivna försörjningsplik- tiga.
Erinras bör även om att polismyndighet har befogenhet enligt 4 s*; LSPV att göra ansökan om intagning på sjukhus med stöd av lagen. Vidare har polis- myndighet enligt 7 & LSPV, om fara är i dröjsmål, rätt att omhänderta den som på sannolika skäl kan antas lida av psykisk sjukdom och vara farlig för annans personliga säkerhet eller eget liv. Polismyndighet skall i sådant fall omedelbart föranstalta om läkarundersökning och, om vårdintyg utfärdas, göra ansökan om den omhändertagnes intagande på sjukhus. Polismyndigheten skall också enligt 35 & LSPV på begäran av läkare som är behörig att utfärda vårdintyg lämna handräckning, om den som skall undersökas inte ställer sig till förfogande för undersökningen. Enligt samma paragraf kan överläkare vid sjukhus begära handräckning för intagning på sjukhus och återhämtande av avviken patient.
41 .1.2 Åklagarmyndigheten
Utöver de allmänna bestämmelser om åtalsunderlåtelse som finns i RB 20:7 (se avsnitt 31.3) bemyndigar 1964 års lag med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL) åklagarmyndigheten att under vissa i lagen angiv- na förutsättningar besluta om åtalsunderlåtelse i fråga om brott som begåtts av någon som vid tiden för brottet inte fyllt 18 år. Enligt 3 5 nämnda lag skall åklagaren, om det föreligger skälig anledning att inte väcka åtal för brottet, innan han beslutari ärendet inhämta yttrande från barnavårdsnämnden i den kommun där den unge vistas. Yttrandet skall avse frågor huruvida nämnden vidtagit eller avser att vidta åtgärd beträffande den unge samt huruvida enligt nämndens mening sådan åtgärd kan anses vara lämpligast för hans tillrätta- förande. Om åklagaren begär det eller nämnden finner det erforderligt, skall yttrandet även innefatta redogörelse för den underåriges personliga utveck- ling samt hans vandel och levnadsomständigheter i övrigt. Är brottet ringa, får åtalsunderlåtelse beslutas utan att nämndens yttrande inhämtas.
Underrättelse om beslut om åtalsunderlåtelse skall tillställas barnavårds- nämnden, om åtgärd av nämnden förutsätts. Har beslutet om åtalsunder- låtelse träffats under sådan förutsättning, skall åklagaren med stöd av 39" kungörelsen (19641740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål inhämta upplysning huruvida åtgärden kommit till stånd. Vidtar nämnden inte åtgärd skall åklagaren efter samråd med socialvårdskonsulenten anmäla detta till länsstyrelsen.
Den i 93 & BvL ålagda skyldigheten för olika myndigheter att ofördröjligen till barnavårdsnämnd anmäla sådant som är av beskaffenhet att föranleda nämndens ingripande avser även åklagarmyndigheten. Om åtalsunderlåtelse för brott som förövats av den som är inskriven vid ungdomsvårdsskola finns en bestämmelse i 699" BvL. Innan åtalsfrågan avgörs skall skolans styrelse höras, om det inte finnes obehövligt.
I 57%" NvL anges förutsättningarna för åtalsunderlåtelse för vissa brott
beträffande den som tvångsintagits eller enligt 58 & frivilligt ingått i allmän vårdanstalt och förbundit sig att stanna där sex månader. Innan åtalsfrågan avgörs skall anstaltens styrelse höras, om det inte befinns obehövligt.
Har domstol överlämnat någon till vård enligt BvL eller NvL, skall åkla- garen enligt 6å ovanstående kungörelse (19641740) inhämta upplysning om vilken vård som anordnats. Uppkommer fråga om ådömande av annan påföljd enligt 38 kap. 2 _ki BrB, skall åklagaren ofördröjligen vidta erforderliga åtgärder.
Det bör också uppmärksammas att åklagaren med stöd av 20 kap. 7 ;" 4. RB kan besluta om åtalsunderlåtelse, om brottet uppenbarligen begåtts under in- flytande av själslig abnormitet som avses i 33 kap. 2 &" BrB samt sluten psy- kiatrisk vård eller vård i vårdhem eller specialsjukhus för psykiskt utveck- lingsstörda kommer till stånd utan lagföring. I många fall är det fråga om åter- intagning av patienter eller elever som tidigare varit föremål för vård. Det skall tilläggas, att något krav på tvångsingripande inom sjukvården eller om- sorgsvården inte uppställs som förutsättning för åtalsunderlåtelsen.
41 .1.3 Åtalsrättskommitténs förslag
Som framgår av vad som anförts i avsnitt 31.7 har åtalsrättskom- mittén i sitt betänkande Färre brottmål föreslagit en väsentligt vidgad an- vändning av institutet åtalsunderlåtelse. Bl. a. skall, om förslaget genomförs, åtalsunderlåtelse kunna meddelas i betydligt större utsträckning än f. n. i de fall då vård- och behandlingsåtgärder sätts in. Kommittén framhåller emel- lertid i samband härmed att det i dessa fall är av vikt att vård- och be- handlingsåtgärderna kommer snabbt till stånd. Inte minst då det gäller de underåriga lagöverträdarna finner kommittén den nuvarande handlägg- ningsordningen alltför tidsödande. Kommittén finner det därför vara nöd- vändigt med ett utökat och samtidigt informationsutbyte mellan åklagar- och polismyndighet, å ena, samt socialvårdsorganen, å andra sidan. Kom- munikationen måste enligt kommittén kunna äga rum i ett så tidigt skede av förundersökningen som möjligt, men bör också kollationeras inför den slutliga åtalsprövningen. Hur informationsutbytet i praktiken bör gå till anges närmare i motiven till lagförslaget. Enligt kommittén bör det normala för- farandet vid en förundersökning sålunda bl. a. innefatta följande moment.
Sedan förundersökningen inletts, målet lottats på åklagare och personblad upprättats beträffande den som är skäligen misstänkt, skall uppgifter samlas in om den misstänkte. Utredningsmannen skall då bl. a. ta kontakt med socialvårdsorganet för att efterhöra om den misstänkte finns i socialvårds- organets namnregister. Är så fallet skall utredningsmannen ta kontakt med den socialarbetare som är inkopplad på fallet för att få reda på vilka åtgärder som vidtagits och vilken behandling som eventuellt pågår.
När den misstänkte erkänt brottet eller det på annat sätt blivit styrkt att han gjort sig skyldig till brottet, skall ny kontakt tas med socialvårds- organet. Om denna kontakt skall tas av utredningsmannen eller åklagaren framgår inte klart. Ytterligare upplysningar skall därvid inhämtas om vilka åtgärder socialvårdsorganet vidtagit eller planerar. Kontakterna förutsätts vara muntliga. Framgår vårdåtgärderna av journalanteckningar skall dessa
kunna få lånas. ] vissa fall skall emellertid även skriftligt yttrande kunna begäras av socialvårdsorganet. Detta bör dock, om åklagarmyndigheten haft tillgång till journalanteckningar, kunna vara ganska kortfattat.
Då det gäller underåriga lagöverträdare som för första gången gjort sig skyldiga till brott, föreslås ett något enklare förfarande med endast en kontakt med socialvårdsorganet. Därjämte framhåller kommittén som önskvärt i alla ärenden rörande åtalsunderlåtelse för underåriga lagöverträdare, att ett dele- gationssystem införs så att baranvårdsnämndens ordförande eller ledamot av nämnden kan muntligen lämna uppgifter om behandlingen av den underåri- ge.
Beslut om åtalsunderlåtelse enligt LUL skall liksom hittills tillställas bar- navårdsnämnden. Som en nyhet föreslås däremot att åklagare som beslutat om åtal mot underårig för brott, för vilket svårare straff än böter är stadgat, genast skall underrätta barnavårdsnämnden om beslutet.
Som en nyhet föreslås också upphävande av 3?" kungörelsen (19642740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål, enligt vilken paragraf åklagaren skall inhämta upplysning av barnavårdsnämnd huruvida nämnden vidtagit i tidigare yttrande angivna åtgärder. Anledningen härtill torde vara att åkla- garen. sedan beslut om åtalsunderlåtelse meddelats, inte skall kunna resa anspråk på att vissa vårdåtgärder skall vidtas.
Möjligheten att återkalla beslut om åtalsunderlåtelse behålls däremot, dock med vissa begränsningar (se 65 LUL och 20 kap 11 & RB). Åklagaren ges dessutom enligt förslaget möjlighet att förklara fråga om åtal vilande i av- bidan på om 20 kap. 7 g" 3. RB kan tillämpas eller inte. Åklagaren ges där- igenom möjlighet att före slutlig prövning av åtalsfrågan få reda på om föreslagen vård-, stöd- eller hjälpåtgärd kommit till stånd. Spörsmålet anses få särskild betydelse. om socialutredningens förslag om större frivillighet inom socialvården genomförs. Systemet förutsätter fortsatt kommunikation mellan åklagaren och socialvårdsorganen. Enligt kommittén bör denna kom- munikation som regel kunna ske genom telefonkontakt.
En av de nyheter åtalsrättskommittén föreslår är att åtalsunderlåtelse skall kunna ges i sådana fall som f. n. föranleder villkorlig dom. För att denna nyhet skall kunna införas krävs att även åklagaren skall kunna förordna om personundersökning. Personundersökning synes kunna begränsas till samtal med den misstänkte. Viss kontroll av den misstänktes uppgifter kan dock behövas. I första hand bör det ske genom att personundersökaren tar del av betyg o.d.
I fråga om registrering av åtalsunderlåtelse beträffande underåriga enligt LUL samt åtalsunderlåtelse enligt 69% BvL och 57% NvL föreslår åtals- rättskommittén inga ändringar. Sådana åtalsunderlåtelser kommer alltså lik- som f. n. att antecknas i centrala polisregistret, då brottet enligt åklagarens bedömande vid åtal skulle ha lett antingen till villkorlig dom, skyddstillsyn, fängelse eller allvarligare påföljd eller till vård enligt lagen om nykterhetsvård i sådana fall, då fängelse är stadgat för brottet. Beträffande åtalsunderlåtelser enligt 20 kap. 7 & 3. och 4. (de 5. k. resocialiseringsfallen och villkorliga doms- fallen) föreslås anteckning i centrala polisregistret enligt samma principer. Vidare föreslås en kortvarig (1 år) registrering av åtalsunderlåtelse i bötes- fallen enligt 20 kap. 7å 1. RB.
41 . 1 .4 Domstolarna
Enligt 3 & lagen (1964:542) om personundersökning i brottmål får inte någon överlämnas till särskild vård utan att personundersökning ägt rum. Per- sonundersökning är emellertid enligt samma paragraf inte erforderlig, om utredning som därmed avses ändock är tillgänglig för rätten. Likvärdig ut- redning kan mången gång erhållas av barnavårdsnämnd eller nykterhets- nämnd.
Såsom framgår av 31 kap. 1 och 2 åå BrB kan rätten efter hörande av barnavårdsnämnd resp. nykterhetsnämnd i stället för att ådöma annan på- följd överlämna åt nämnden att föranstalta om erforderlig vård. Är den åtalade intagen i ungdomsvårdsskola eller vårdanstalt kan i stället efter hö- rande av skolans eller anstaltens styrelse överlämnas åt styrelsen att för- anstalta om erforderlig vård. Kommer vården sedermera inte till stånd kan rätten efter ansökan av åklagaren enligt 38 kap. 2; BrB undanröja för- ordnandet om överlämnande till vård och döma till annan påföljd för brottet.
I 659 lagen om personundersökning stadgas att barnavårdsnämnd och nykterhetsnämnd på begäran av skyddskonsulent, skyddsassistent, person- undersökare, åklagare eller domstol skall meddela upplysningar beträffande misstänkt med vilken nämnden har att ta befattning samt föreslå de åtgärder som nämnden finner erforderliga för att främja hans anpassning i samhället. Personundersökning verkställs av tjänsteman inom skyddskonsulentorga- nisationen eller av personundersökare som skyddskonsulenten utser.
Framkommer under personundersökningen att den misstänkte är i behov av personligt stöd eller annan hjälp kan skyddskonsulenten förordna för- troendeman för honom, om han samtycker därtill. Orsaken är att den miss- tänkte redan på detta stadium kan vara i behov av sådant stöd. Genom den nämnda bestämmelsen kan det bli möjligt att låta den som avses bli utsedd till övervakare inträda redan före domen.
Vidare kan även nämnas att rätten jämlikt 31 kap. 3 & BrB har möjlighet att i stället för annan påföljd överlämna den åtalade till sluten psykiatriSk vård.
41 . 1 .5 Kriminalvården
Den nya lagen (l976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m. fl. föreskriver att, i den mån det lämpligen kan ske. åtgärder skall vidtas för att ge häktad det personliga stöd och annan hjälp som han behöver. Sådana åtgärder får dock vidtas endast om den häktade samtycker därtill. Mot- svarande regler gäller även andra som intagits i häkte. Enligt förordningen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna m. fl. avses stöd och hjälp lämnas av den som tjänstgör i förvaringslokalen. Kan så inte lämpligen ske, skall denne underrätta personundersökaren, om personundersökning pågår, förtroendeman, om sådan är förordnad, skyddskonsulent, om den intagne undergår påföljd inom kriminalvården eller samtycker därtill, och i annat fall den myndighet eller det organ till vars uppgifter hör att ta befatt- ning med frågan.
De grundläggande bestämmelserna om samarbetet mellan kriminalvården och socialvården i övrigt återfinns i kungörelsen (19641632) med vissa be-
stämmelser om vård i frihet av den som dömts till påföljd för brott och lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt med tillhörande kungörelse (19741248) med vissa föreskrifter rörande tillämpningen av lagen. Bestäm- melserna syftar till att främja den dömdes anpassning i samhället och att motverka skadliga följder av de mer eller mindre vittgående inskränkning- arna i hans personliga frihet.
Kriminalvården förfogar såväl inom anstaltsvården som inom frivården över personal för utövning av vård- och kontrollfunktioner och inom fri- vården begagnas i stor utsträckning frivilliga övervakare för dessa funktioner. Därtill kommer att kriminalvården förfogar över egna resurser för att kunna tillgodose de dömdas omedelbara behov av bistånd. Inte desto mindre utgör socialvårdens och sjukvårdens omsorger för de dömda och deras närstående den helt dominerande insatsen inom vårdfunktionen.
Utöver att vara till hjälp och stöd i personliga angelägenheter är det tjäns- temännens och övervakarnas främsta uppgift att förmedla kontakter med myndigheter och enskilda, framför allt med socialvården, sjukvården och arbetsförmedlingen.
Kriminalvårdens frivård leds av övervakningsnämnderna, vilka lyder di- rekt under justitiedepartementet. De av vederbörande länsstyrelse utsedda ledamöterna i övervakningsnämnd och ersättarna för dem bör enligt 37 kap. 2 & BrB ha erfarenhet beträffande ungdomsvård eller arbetsförmedling eller eljest i allmänna värv. SkyddskonsuIentorganisationen har betecknats som övervakningsnämndernas serviceorgan. Efter genomförande av 1973 års kriminalvårdsreform har kriminalvårdens ansvar för frivården alltmera betonats. Skyddskonsulentorganisationens särskilda ansvar för personun- dersökningarna har redan tidigare omnämnts.
I lagen om kriminalvård i anstalt föreskrivs samverkan med företrädare för andra samhälleliga organ, i den mån ett förverkligande av vårdens syfte kräver deras insatser. Sådan samverkan är en förutsättning för all verksamhet inom skyddskonsulentorganisationen.
41 . 1 .6 F amiljerättsliga frågar
På familjelagstiftningens område finns många bestämmelser om barnavårds- nämnds medverkan i mål och ärenden rörande underårig. Av dessa återfinns flertalet i föräldrabalken (l949z381, omtryckt 1976:612).
I 1 kap. 4å föreskrivs att erkännande av faderskap skall godkännas av nämnden.
Enligt 2 kap. skall nämnden medverka vid fastställande av faderskap genom att söka utreda, vem som är fader till barnet, bl. a. genom att inhämta upplysningar från modern och andra och verka för att blodundersökning äger rum.
3 kap. reglerar nämndens åtgärder i mål om fastställande av faderskap. Fastställt faderskap resp. förklaring att viss man inte är fader till barnet skall enligt 4ä' kungörelsen (1973:810) om bamavårdsnämnds medverkan vid fastställande av faderskap m.m. anmälas till pastorsämbetet.
Vid adoption av barn under 18 år skall enligt 4 kap. 10å domstolen inhämta yttrande från nämnden.
Enligt 6 kap. 9 och 10 åå åligger det nämnden att till rätten anmäla fall,
där vårdnadshavare gör sig skyldig till grovt missbruk eller grov försummelse vid utövningen av vårdnaden av underårig eller hans deltagande i vårdnaden eljest innebär fara för barnets utveckling. Likaledes skall nämnden vid behov anmäla till rätten att vårdnadshavare avlidit. Utan att särskild föreskrift finns därom, torde rätten därjämte regelmässigt inhämta yttrande från bar- navårdsnämnd, när tvist föreligger om vårdnad om eller umgängesrätt med barn. SU föreslår att frågan om inhämtande av yttrande i vårdnads- och umgängesrättsfrågor blir lagligen reglerad. Därjämte skall enligt SU:s förslag vissa av de i barnavårdslagen intagna bestämmelserna om fosterbarnsvård överföras till föräldrabalken.
I 7 kap. 2% föreskrivs att den barnavårdsnämnd som skall sörja för att faderskapet till barn fastställs också skall se till att barnet tillförsäkras un- derhåll. Nämnden får i sådant fall föra talan för barnet (11 %). Enligt 7 kap. 7 % skall avtal om underhåll till barn, vars föräldrar varken vid dess födelse var eller senare har varit gifta med varandra, godkännas av nämnden. In- nefattar avtalet åtagande att till barnets underhåll utge visst belopp en gång för alla, skall beloppet betalas till nämnden.
Av 11 kap. 17% framgår att förmyndare som gjort sig skyldig till för- summelse i vårdnaden av underårig får entledigas på ansökan av barna- vårdsnämnd.
Då det gäller verkställighet av dom eller beslut om vårdnad föreskrivs i 21 kap. 2% att länsrätten, innan förordnande om verkställighet beslutas, får uppdra åt ledamot eller suppleant i nämnden eller tjänsteman inom barnavården att verka för att den som har hand om barnet frivilligt skall fullgöra vad som åligger honom. Vid hämtning eller omhändertagande av barnet skall ledamot eller suppleant i nämnden eller tjänsteman inom bar- navården om möjligt närvara (8—9%%). ,
Enligt 38% namnlagen (1963z521) skall yttrande från nämnden i ärende om namnbyte för underårig inhämtas, när skäl är därtill.
Därjämte finns i nykterhetsvårdslagen och socialhjälpslagen vissa bestäm- melser rörande förmyndarskap och godmanskap. 167 % NvL stadgas sålunda, att nykterhetsnämnd som finner att någon som är hemfallen åt alkohol- missbruk bör förklaras omyndig eller att god man bör förordnas för honom, skall göra anmälan därom till överförmyndaren. Likaså skall anmälan göras till överförmyndaren om förmyndare i alkoholmissbrukarens ställe ellerjäm- te honom bör förordnas för hans myndling. I 63% ShjL finns ett liknande stadgande om att socialnämnd, som finner att hjälptagare bör förklaras omyndig eller att god man bör förordnas för honom, skall göra anmälan härom till överförmyndaren. Båda paragraferna innehåller därjämte en be- stämmelse om att anmälan till överförmyndaren också skall göras, om nämn- den finner att någon inte längre bör vara omyndigförklarad.
41.2. Utlämnande av uppgifter från socialvården till andra myndigheter
Enligt 53% omsorgslagen åligger det barnavårdsnämnd och socialnämnd att vidta åtgärder för att den som är i behov av vård enligt lagen bereds
sådan vård. Vidare får ordförande i social nämnd enligt 3% LSPV göra ansökan om intagning på psykiatriskt sjukhus. I båda fallen förutsätts att nämnden tillhandahåller sjukvårdsmyndigheten erforderliga uppgifter.
I 10% kungörelsen (19552528) med vissa tillämpningsföreskrifter till NvL stadgas. att där beslut om övervakning enligt NvL avser någon som fullgör militärtjänstgöring anmälan om beslutet skall göras till vederbörande re- gementschef. Sådan anmälan skall även göras om den övervakade inkallas till militärtjänstgöring. Anmälan som nu sagts skall åtföljas av redogörelse för de omständigheter som äger betydelse för övervakningen.
Enligt kungörelsen (1955:12) om skyldighet att meddela vissa uppgifter till riksskatteverket skall meddelande lämnas till riksskatteverket om beslut av nykterhetsnämnd om övervakning, av länsrätt om bl. a. tvångsintagning på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare och av direktör eller före- ståndare för sådan anstalt om bl. a. intagning eller frivillig ingång på sådan an- stalt.
Har nykterhetsnämnd jämlikt 14% 2 mom. NvL beslutat föranstalta om åtgärder i syfte att alkoholhaltiga drycker inte skall utlämnas från systembo- lagets butiker till den som missbrukar alkohol, skall uppgift därom enligt 9% tillämpningskungörelsen ofördröjligen avsändas till riksskatteverket.
Enligt 20 kap. 9% lagen (1962:381, omtryckt 19731908) om allmän för- säkring är bl. a. kommunala myndigheter pliktiga att på begäran lämna för- säkringsdomstolen, riksförsäkringsverket, allmän försäkringskassa och lokalt organ som i 1 kap. 2 % sägs uppgift för namngiven person rörande förhållande som är av betydelse för tillämpningen av lagen.
Vidare kan allmän försäkringskassa enligt 3 kap. 18% på framställning av nykterhetsnämnd eller styrelse för allmän vårdanstalt för alkoholmiss- brukare besluta, att sjukpenning eller föräldrapenning i vissa fall skall ut- betalas till kommunal myndighet eller den försäkrades make eller annan person. Likaså kan försäkringskassa enligt samma lagrum på framställning av barnavårdsnämnd eller föreståndare för institution, där den försäkrade är intagen, i vissa fall besluta att föräldrapenning skall utbetalas till annan än den försäkrade. Sjukpenningen eller föräldrapenningen skall i samtliga dessa fall användas till den försäkrades, hans familjs eller barnets nytta.
Ett liknande stadgande om möjlighet att utbetala pension till annan än den pensionsberättigade finns beträffande den som är hemfallen åt alko- holmissbruk i 16 kap. 12% lagen om allmän försäkring.
Därjämte stadgas i 10 kap. 3% lagen om allmän försäkring följande. Om pensionsberättigad är under hel månad intagen i annan anstalt än sjukhus äger den som driver anstalten, om regeringen så förordnar, uppbära så stor del av den pensionsberättigades folkpension som svarar mot kostnaderna och försörjningen på anstalten. I kungörelsen (1962:393) om rätt i vissa fall för kommun eller annan att uppbära folkpension har förordnats, att kommun eller annan huvudman för institution i vissa fall äger uppbära folkpension och dårur tillgodogöra sig kostnaderna för meddelad vård och försörjning.
I 4% 2 st. lagen (l947:529) om allmänna barnbidrag stadgas att försäk- ringskassa får på framställning av barnavårdsnämnd förordna att allmänt barnbidrag för barn, som genom barnavårdsnämndens försorg placerats i enskilt hem, skall uppbäras av den som fostrar barnet. I S% samma lag
' Bestämmelsen återfanns under samma %-nr i den tidigare kungörelsen.
föreskrivs att försäkringskassa på framställning av barnavårdsnämnd får förordna, att barnbidrag skall utbetalas till annan person än den som enligt lagen äger uppbära bidraget, om denne inte är skickad att handha detsamma. Vidare finns i 6 och 7 %% bestämmelser om rätt för kommun eller annan att uppbära barnbidrag för barn som vistas å anstalt.
Enligt ändringar i lagen (l964:143 med ändring 1976:277) om bidrags— förskott övergår administrationen av bidragsförskotten den 1 september 1977 från barnavårdsnämndema till försäkringskassorna. Därvid kommer bl. a. följande bestämmelser att gälla. Som huvudregel gäller alltjämt att bidrags- förskottet utbetalas till vårnadshavaren. Enligt 9% 2 st. kan emellertid för- säkringskassan på framställning av barnavårdsnämnden förordna att för- skottet i stället skall utbetalas till annan lämplig person eller till nämnden. Detta kan ske om vårdnadshavaren inte är skickad att uppbära bidraget. Vidare skall enligt 9% 3 st, om barnet är omhändertaget för samhällsvård, bidragsförskottet utbetalas till det kommunala organ som svarar för vård- kostnaden.
I 9% förordningen (1976:264) om statligt bosättningslån stadgas att ytt- rande skall avges av socialnämnden i den kommun där lånesökandena är bosatta före beviljande av lån och innan beslut fattas av riksbanken om uppsägning eller eftergift av lån. Yttrandet skall innefatta en bedömning av sökandenas sociala situation.
Lagen (1926z72) angående meddelande av förbud för barn att idka viss försäljning ger kommun möjlighet att i vissa fall förbjuda barn under 16 år att till salu utbjuda eller utdela trycksaker, blommor, kramvaror eller annat i den mån barns användande till dylikt arbete inte är förbjudet i arbetarskyddslagen. Innan sådant förbud meddelas, skall yttrande inhämtas från bl. a. barnavårdsnämnden. Beslut om förbud skall underställas läns- styrelsens prövning. Barnavårdsnämnden har, sedan sådant förbud med- delats, vissa möjligheter att medge undantag från förbudet.
I 21 % allmänna ordningsstadgan (l956:617) stadgas att barn under 15 år inte får medverka vid offentlig teaterföreställning, cirkusföreställning, tivoli- och marknadsnöjen eller därmed jämförlig offentlig tillställning om inte länsstyrelsen medgett undantag från förbudet. Sådant medgivande får lämnas om deltagandet inte inverkar menligt på barnets andliga eller fysiska hälsa. I sådant ärende kan fråga uppkomma att inhämta yttrande från bar- navårdsnämnden.
Enligt 36% utlänningskungörelsen (197521359) och 3 % medborgarskaps- kungörelsen (19692235) skall polismyndighet i ärende om uppehållstillstånd resp. svenskt medborgarskap göra utredning om sökandens personliga för- hållanden och försörjningsförmåga. Uppgifter inhämtas därvid som regel från de sociala myndigheterna. I 59 % utlänningskungörelsen stadgas vidare, att i fråga om utlänning som inte är medborgare i de nordiska länderna underrättelse i vissa fall skall lämnas till polismyndigheten i den ort, där utlänningen är bosatt, från socialnämnd eller barnavårdsnämnd. I cirkulär (19712749) till samtliga arbetsförmedlingskontor, socialnämnder och barna- vårdsnämnder om underrättelseskyldighet enligt utlänningskungörelsen un- derstryker regeringen vikten av att underrättelseskyldigheten i 59% ut- länningskungörelsen1 noggrant iakttas. Det framhålls att det är av avgörande betydelse att så sker för den inre utlänningskontrollen. Vidare sägs att un-
derrättelseskyldighetens fullgörande är en förutsättning för att polismyn- digheten skall kunna hjälpa utlänning att söka uppehållstillstånd och att sådant tillstånd ger utlänningen större möjligheter att komma i åtnjutande av den hjälp skilda myndigheter kan erbjuda för att han skall finna sig till rätta i samhället. Socialstyrelsen har utfärdat meddelandeblad nr 6/76 om underrättelseskyldighet enligt 59% utlänningskungörelsen.
122 % körkortskungörelsen (19721529) innehåller bl. a. följande. Har nyk- terhetsnämnd beslutat att ställa körkortshavare, trafikkortshavare eller in- nehavare av traktorkort under övervakning enligt NvL eller har nämnden gett in ansökan till länsrätt att sådan person skall tas in på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare skall nämnden omedelbart sända underrättelse om förhållandet till den länsstyrelse som meddelat körkortstillståndet. Likaså skall nämnden, om nämnden i annat fall finner att rätten att inneha körkort, tralikkort eller traktorkort bör omprövas på grund av innehavarens alko- holmissbruk, underrätta länsstyrelsen därom. I 16% körkortskungörelsen stadgas att till ansökan om körkortstillstånd skall fogas lämplighetsintyg. Sådant intyg utfärdas av polismyndigheten i sökandens kyrkobokföringsort. Enligt 130 % kungörelsen meddelas närmare föreskrifter om utredning, som skall ligga till grund för lämplighetsintyg. av rikspolisstyrelsen efter samråd med statens trafrksäkerhetsverk. Rikspolisstyrelsen har den 11 mars 1976 utfärdat föreskrifter om lämplighetsintyg för körkort. Där föreskrivs bl.a. att yttrande skall inhämtas från social centralnämnd/nykterhetsnämnd rö- rande körkortssökandens nykterhetsförhållanden samt de omständigheter i övrigt som kan påverka bedömningen av sökandens lämplighet som kör- kortshavare.
Enligt 55% vapenkungörelsen (1974:123) skall nykterhetsnämnd, om nämnden beslutat att ställa innehavare av vapen under övervakning enligt NvL eller gett in ansökan till länsrätt om tvångsintagning av sådan person på vårdanstalt för alkoholmissbrukare, omedelbart underrätta polismyndig- heten i personens kyrkobokföringsort. Detsamma gäller om nykterhets- nämnd i annat fall finner att rätten för viss person att inneha vapen bör omprövas till följd av hans alkoholmissbruk.
I 4% lagen (1974:191) om bevakningsföretag föreskrivs att all personal hos auktoriserat bevakningsföretag skall vara godkänd vid prövning med avseende på laglydnad, medborgerlig pålitlighet samt lämplighet i övrigt för anställning i sådant företag. Detsamma gäller föreståndaren för verk- samheten samt ledamöter i bevakningsföretags styrelse. Prövningen sker i Stockholms, Göteborgs, Malmö och Visby polisdistrikt av polisstyrelsen och i övriga fall av länsstyrelsen. I samband med prövning inhämtas uppgift från nykterhetsnämnden.
Ansökan om att bli antagen som hemvärnsman skall enligt 12% hem- värnskungörelsen (l970:304) vara skriftlig och innehålla förklaring om sö- kandens hälsotillstånd. Den avtalsslutande myndigheten får enligt samma paragraf infordra andra uppgifter som fordras om personliga förhållanden av betydelse för tjänstgöringen. I 28% föreskrivs vidare att hemvärnschef inte får förordnas och hemvärnsman inte antas med mindre hemortskom- munen beretts tillfälle yttra sig. Med stöd av dessa bestämmelser inhämtas inte sällan uppgifter från socialförvaltningen i sökandens hemortskommun.
Enligt 3% kungörelsen (19521644) angående skyldighet för myndighet att
i vissa fall meddela underrättelse till brittisk konsul skall, då brittisk med- borgare omhändertagits för samhällsvård, intagits på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare eller annorledes än efter egen önskan intagits på psy- kiatriskt sjukhus, skriftlig underrättelse därom omedelbart lämnas till brit- tiske konsuln.
Vidare finns i lagen (1936z56) om socialregister vissa bestämmelser om utbyte av information mellan socialnämnden och andra myndigheter och organ. Till dessa bestämmelser återkommer SU i avd. VIII.
Slutligen bör i sammanhanget nämnas, att Sverige i konventioner med andra länder om social trygghet m. m. i åtskilliga hänseenden förbundit sig till samverkan över rikets gränser.
41.3. Socialutredningens överväganden och förslag
41 .3.1 Inledande synpunkter
I avsnitt 40.3.9 har framhållits vikten av att socialtjänsten samarbetar med andra myndigheter och organisationer för att skapa gemensamma lösningar på frågor av generell karaktär. Samarbete med andra myndigheter och or- ganisationer kan givetvis mycket ofta vara lämpligt och t. o. m. nödvändigt även i ärenden som rör enskilda fall. Som åtskilliga remissinstanser framhållit kan emellertid socialtjänsten vid sådant samarbete komma i konflikt med intresset av att skydda klientens integritet. Från flera håll har därför varnats för att driva samarbetsfrågor i ärenden rörande enskilda fall alltför långt.
SU fäster stor vikt vid att den personliga integriteten skyddas. Redan i l % socialtjänstlagen framhålls sålunda att verksamheten skall bygga på respekt för människornas Självbestämmanderätt och integritet. Som framgår av avsnitt 42.6 föreslår SU som huvudregel att tystnadsplikt inom socialtjän- sten skall råda såväl gentemot allmänheten som gentemot andra myndighe- ter om vad som erfarits om enskilds personliga förhållanden. Från denna tyst- nadsplikt får undantag göras endast om samtycke att föra viss uppgift vidare ges av den enskilde eller om det i lag eller med stöd av lag meddelats särskild föreskrift härom.
Den ställning SU på så sätt tagit i integritetsfrågan innebär ingalunda att SU tar avstånd från samarbete i enskilda ärenden mellan socialtjänsten, å ena, och andra myndigheter och organisationer, å andra sidan. Tvärtom anser SU det mycket viktigt att sådant samarbete i stor utsträckning kommer till stånd (jfr 9% socialtjänstlagen). Det skall emellertid som regel stå den enskilde fritt att avsäga sig inblandning från andra myndigheter, om han så önskar.
SU:s förslag i fråga om Självbestämmanderätt och integritetsskydd för klienten medför således att socialtjänsten ej får vidarebefordra uppgifter om enskilds personliga förhållanden exempelvis till skolkurator eller till tjäns— teman vid arbetsvården utan att klienten är med på detta. Likaså torde det, om arbetsgrupper bildas av representanter för olika vårdområden, med SU:s förslag vara nödvändigt att ha klientens samtycke till att diskutera hans problem inom arbetsgruppen. Någon anledning att anta att klienterna
i någon större utsträckning kommer att motsätta sig sådant samarbete fö- religger knappast. En vidareutveckling av samarbetet mellan olika vårdom- råden är därför säkerligen möjlig. Det är emellertid betydelsefullt att besluten om samarbete med andra vårdområden ej fattas över klientens huvud och att han har möjlighet att motsätta sig samarbetet.
I vissa fall är dock samarbetet mellan olika myndigheter så viktigt ur samhällssynpunkt, att utlämnande av enskilds personliga förhållanden måste få ske, oavsett om samtycke härtill föreligger från klientens sida eller ej. Avgörande för när utlämnande skall få ske bör i dylika fall vara vilket intresse som väger tyngst: det intresse som talar för uppgiftens utlämnande eller intresset av integritetsskydd. Detta avgörande bör enligt SU:s mening träffas av lagstiftaren och ej av den enskilde tjänstemannen. Från denna utgångspunkt återkommer SU här nedan till de i avsnitten 41.1 och 41.2 redovisade föreskrifterna.
41.3.2. Samverkan med rättsvårdande myndigheter Polisen
Det är utan tvekan väsentligt att socialtjänsten snabbt får information om förhållanden som bör föranleda åtgärd av någon art från socialtjänstens sida. Detta gäller såväl när underårig begått brott eller påträffats påverkad av beroendeframkallande medel som när det eljest kommit till polisens kännedom att någon är i behov av stöd eller hjälp från socialtjänstens sida. Bestämmelsen i 3% polisinstruktionen har därför stor betydelse för social- tjänsten. Likaså skapar den i 7% lagen om omhändertagande av berusade personer m. m. intagna bestämmelsen om samråd med annat samhällsorgan förutsättningar för socialtjänsten att erbjuda stöd och hjälp till dem som anträffas berusade av alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel såsom tabletter, narkotika, thinnet, trikloretylen m.m. Som framhållits i propositionen till nämnda lagförslag är det angeläget att kontakten med socialtjänsten etableras i ett så tidigt skede som möjligt.
Med nämnda bestämmelser om underrättelseskyldighet och samrådsskyl— dighet från polisens sida anser SU trygghet föreligga för att erforderligt sam- råd i enskilda ärenden med hjälpbehov skall kunna komma till stånd. Att därutöver ha kvar en bestämmelse motsvarande 10 % 1 st. NvL om skyldighet för polismyndighet att underrätta socialtjänsten om när någon använt al- koholhaltiga drycker till uppenbar skada för sig eller annan synes ej vara behövligt. Det förefaller dessutom mindre konsekvent att i den framtida socialtjänstlagen ha kvar en anmälningsskyldighet som anknyter till endast en typ av symtom på hjälpbehov.
Vad angår den i 93 % BvL upptagna anmälningsskyldigheten bör däremot observeras att den riktar sig till en mycket vidare krets av personer, att den har betydelse för upphävande av tystnadsplikt i vissa fall samt att den ej på samma sätt som bestämmelsen i NvL är symtomanknuten. En mot- svarighet till denna bestämmelse har därför av SU tagits upp i förslaget till socialnämndslag (23 %).
Bestämmelserna i förundersökningskungörelsen om förhör med barn bör bibehållas i stort sett i sitt nuvarande skick. Dock bör i fråga om polisens
underrättelseskyldighet gentemot socialtjänsten den övre åldersgränsen sän- kas från 20 till 18 år. Eftersom SU föreslår att ungdomsvårdsskolorna av- skaffas, bör vidare regeln om att rektor vid sådan skola i vissa fall skall underrättas utgå.
Såsom SU anfört i avd. 111 bör inom barnavårdens ram ej intas be- stämmelser som medger frihetsberövanden av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. SU föreslår därför att 33 % BvL ej skall få någon motsvarighet i den nya lagstiftningen. Då SU vidare föreslår att tvångsvården av vuxna missbrukare av beroendeframkallande medel hädanefter ej skall få ske inom socialtjänstens ram utan endast hos sjukvårdsmyndigheterna kommer ej heller någon motsvarighet till 21% NvL att återfinnas i SU:s förslag till nya lagar på socialtjänstområdet.
Behovet av tillfälliga omhändertaganden för bevarande av ordning och säkerhet kommer alltså, om SU:s förslag godtas, att få tillgodoses främst genom bestämmelsen i 3% LTO. Därjämte kommer möjligheten att göra tillfälliga omhändertaganden med stöd av 1 % LTO jämfört med 7% LSPV att kvarstå. Givetvis är det emellertid viktigt att socialnämnden vid om- händertaganden enligt 3% LTO omedelbart underrättas i de fall då åtgärd från socialnämndens sida kan antas vara påkallad, så att nämnden snabbt kan erbjuda den hjälp och det stöd som den omhändertagne eller hans anhöriga behöver. Hur kontakterna i sådana fall bör ske mellan polis och socialnämnd och om socialnämnden bör ha någon jourverksamhet bör som tidigare framhållits lösas genom gemensamma överläggningar mellan fö- reträdare för de båda myndigheterna.
Beträffande handräckningsreglerna enligt BvL föreslår SU, såsom framgår av avd. III, betydande inskränkningar. Polishandräckning åt barnavårds- nämnd anses sålunda inte längre erforderlig för inställelse till förhör inför nämnden eller för att vinna tillträde till underårigs hem. Ej heller har det ansetts erforderligt att bibehålla möjligheten till förvaring hos polismyn- dighet på sätt som nu kan ske enligt 37 % BvL. Däremot skall socialnämnden enligt förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vård av underårig kunna begära polishandräckning för att verkställa beslut om vård enligt lagen eller för omedelbart omhändertagande. Vidare skall rätten ha möjlighet att begära polishandräckning för inställelse av part. Socialnämnden och rätten bör vidare ha möjlighet att begära polishandräckning för underårigs häm- tande till läkarundersökning (se 15—17 %% lagförslaget).
Vad angår möjligheten enligt 63 % BvL att begära polishandräckning för att få tillträde till barnavårdsanstalt har SU ej ansett sig böra behålla denna. Vill enskild inrätta barn- eller ungdomshem krävs enligt SU:s förslag tillstånd av länsstyrelsen. Hemmet står därefter under tillsyn av länsstyrelsen. Får länsstyrelsen ej tillträde till hemmet torde detta vara ett skäl för att indra tillståndet.
Då SU föreslår att tvångsåtgärder mot vuxna missbrukare av beroende- framkallande medel ej skall framdeles få förekomma inom socialtjänsten, kommer de i NvL intagna handräckningsreglerna ej att få någon motsva- righet i socialtjänstlagen. Handräckning kan emellertid enligt LSPV begäras från läkarsidan både då det gäller inställelse för läkarundersökning och då det gäller intagning på sjukhus eller återhämtande av patient till sjukhuset.
Vad angår bestämmelserna i omsorgslagen och efterlysningsbestämmel-
serna anser sig SU i nu förevarande sammanhang inte ha anledning att ifrågasätta behovet av desamma.
Å klagarmyn digheten
I tidigare avsnitt har framhållits att samarbetet med åklagarmyndigheten är mycket viktigt för socialtjänstens del. Att socialtjänsten tillhandagår åkla- garen med uppgifter om vilka hjälp-. stöd- och vårdåtgärder som vidtagits från socialtjänstens sida och avger yttranden om vilka åtgärder som är bäst ägnade att tillrättaföra den som begått brott leder i de flesta fall till att åtalsunderlåtelse ges eller att påföljden för brottet blir sådan att den sociala återuppbyggelsen kan fortsätta. Detta samarbete torde alltså som regel vara gynnsamt för socialtjänstens klient och bör därför fortsätta. SU har följ- aktligen intet att erinra mot de härom gällande bestämmelserna. Dock bör med tanke på att SU föreslår avskaffande av ungdomsvårdsskolorna och tvånget inom nykterhetsvården 69% BvL och 57% NvL ej få någon mot- svarighet i den nya lagstiftningen.
Å ta/srättskommitte'ns _ förs/ag
Enligt åtalsrättskommitténs förslag skall möjligheterna till åtalsunderlåtelse vidgas och i större utsträckning än f.n. hänsyn tas till de vård- och be- handlingsåtgärder som sätts in från socialtjänstens sida. SU anser det också väsentligt att samarbetsformerna mellan de rättsvårdande myndigheterna och socialtjänsten ordnas så praktiskt som möjligt. Samtidigt anser sig SU emellertid även böra tillse att den enskildes integritetsskydd ej åsidosätts i högre grad än som är oundgängligen nödvändigt.
Åtalsrättskommittén har i syfte att främja en snabbare handläggning av ärenden rörande åtalsunderlåtelse föreslagit dels att utredningsmannen inom polisen så snart någon är skäligen misstänkt för brottet skall få upplysningar från socialförvaltningen om vilka åtgärder som eventuellt vidtagits beträf- fande den misstänkte, dels att sedan brottet blivit styrkt ytterligare uppgifter om planerade eller vidtagna åtgärder skall lämnas från socialförvaltningen antingen muntligen eller genom översändande av journalutdrag rörande klienten, dels ock att det delegeras till nämndens ordförande eller ledamot av nämnden att muntligen lämna uppgifter om klienten.
SU delar åtalsrättskommitténs åsikt att det nuvarande systemet med in- hämtande av skriftliga yttranden från barnavårdsnämnden är alltför tids- ödande och ibland även onödigt invecklat. SU vill därför ansluta sig till kommitténs förslag att ordföranden i nämnden eller ledamot av densamma i stor utsträckning får stå för kontakten med åklagaren. Enligt 6% lagen om personundersökning är nämnden skyldig att tillhandagå åklagare med upplysningar om misstänkt samt föreslå de åtgärder den finner erforderliga för hans anpassning i samhället. Att delegera befogenheten att avge yttrande i ärende rörande åtalsunderlåtelse till ordförande i eller ledamot av nämnden torde i viss utsträckning vara möjligt.2 Denna möjlighet bör emellertid i fram- tiden användas i större utsträckning än vad som f. n. är fallet. Därjämte bör den föreslagna möjligheten att lämna upplysningar och yttranden muntligen 2 Se Gunnar Krantz: Rätt i stället för skriftligen utnyttjas. De muntliga upplysningarna och yttrandena och rättsskydd_ s 276.
bör emellertid begränsas till att avse från socialtjänstens sida faktiskt vidtagna åtgärder.
Däremot ställer sig SU mer tveksam till förslagen att utlämna uppgifter om socialtjänstens klient till utredningsmannen. Ju större krets av personer dessa uppgifter sprids till ju mindre blir integritetsskyddet. Enligt SU:s mening torde det i detta skede av förundersökningen vara tillräckligt om utredningsmannen efterhör om socialtjänsten före prövning av åtalsfrågan önskar kontakt med åklagarmyndigheten.
Vidare ställer sig SU direkt avvisande till tanken att journalanteckningar skall översändas till utredningsmannen eller åklagaren. Ett sådant förfarande skulle innebära alltför stor otrygghet för klienten. Däremot anser sig SU kunna godta förslaget att socialnämnden i stället för skriftligt yttrande över— sänder protokollsutdrag med beslut om vidtagna åtgärder till åklagaren.
Vad slutligen angår förslaget om att låta åklagaren besluta om begränsad personundersökning har SU i princip intet att erinra däremot.
Domstolarna
Liksom då det gäller åklagarna tjänar upplysningsskyldigheten gentemot domstolarna och skyldigheten att avge yttrande i brottmål syftet att anordna en lämplig vård för den åtalade. Denna upplysningsplikt och yttrandeskyl- dighet bör därför bibehållas. Bestämmelserna på området bör emellertid änd- ras och anpassas till förslaget om helhetssyn och förslaget om att slopa tvångsåtgärder inom socialvården mot vuxna missbrukare av beroendefram- kallande medel (jfr avd. V).
Även då det gäller yttranden i brottmål bör för tids vinnande delegation av beslutanderätten kunna utnyttjas i större utsträckning än vad som nu sken I ett hänseende anser sig SU dock böra föreslå en ändring av nuvarande förfarande vid personundersökning. F. n. förekommer inom vissa kommu- ner att personundersökaren får låna eller på socialbyrån får ta del av so- cialvårdens akt rörande den som skall undersökas. Ett sådant förfarande är enligt SU:s mening ägnat att skada det integritetsskydd som SU anser att socialtjänstens klient bör åtnjuta, i all synnerhet som akten ofta innehåller upplysningar som ej är nödvändiga för personundersökningen om både klien- ten och andra personer. SU föreslår därför att för personundersökningen erforderliga uppgifter i socialtjänstens akt i stället tillhandahålls muntligen eller skriftligen av tjänsteman vid socialbyrån.
Kriminalvården
I den nya lagen om behandling av häktade och anhållna m.fl. betonas vikten av att den häktade ges det personliga stöd och annan hjälp som han behöver. I de flesta häktningsfallen torde finnas ett behov av stöd och hjälp från socialtjänstens sida. Det kan gälla hjälp är den häktade själv men många gånger också åt hans anhöriga. Det är därför mycket viktigt att socialtjänsten genom kontakter med personalen på häktet förvissar sig om att den häktade får erforderlig hjälp och om så ej är fallet erbjuder sig att hjälpa till.
Minst lika viktigt är det att socialtjänsten erbjuder stöd och hjälp åt dem som dömts till kriminalvård i frihet eller frigivits från anstalt. Många av kriminalvårdens klienter befinner sig i konflikt med sina närmaste anhöriga och familjekurativa insatser är ofta påkallade. De har ej sällan skuldsatt sig på ett sådant sätt att de ej anser det lönande att arbeta. Socialtjänsten bör i sådana fall, om klienten önskar det, hjälpa honom med att begära avskrivning av skulder där detta är möjligt och att göra avbetalningsplaner. Socialtjänsten bör också tillse att klienten får rättshjälp i angelägenheter som kräver rättslig bedömning. Mången gång är bostadsfrågan i dessa sam- manhang ett stort bekymmer. Även i detta hänseende bör socialtjänsten kunna vara den dömde behjälplig. Särskilt svår är ofta situationen för den som efter undergående av längre tids straff skall friges från någon krimi- nalvårdens anstalt. I dessa fall bör socialtjänsten vara beredd att på ett tidigt stadium av förberedelsearbetet för frigivningen medverka på sådant sätt att den frigivne verkligen får en godtagbar möjlighet att anpassa sig till livet utanför anstalten. Skulle det brista i kontakterna från anstaltens eller skyddskonsulentens sida bör socialtjänsten likväl försöka hålla sig infor- merad om när socialtjänstens insatser behövs och erbjuda desamma till klien- ten. Över huvud taget bör de klienter som blivit föremål för någon form av kriminalvård ägnas ökad uppmärksamhet.
F amiljerätts/iga frågor
De frågor som regleras i föräldrabalken och namnlagen har ett naturligt samband med den verksamhet som socialnämnden skall bedriva. Någon anledning att ifrågasätta lämpligheten av den samverkan mellan barnavården och domstolar som där förutsätts finns således ej.
Vad angår 67 ;” NvL och 63 %& ShjL rörande anmälan till överförmyndare av behovet om omyndigförklaring m.m. har dessa bestämmelser ändrats fr. o. m. den 1 januari 1975. Därvid tillkom föreskrifterna om anmälan av behov av god man och om upphörande av omyndigförklaring. I propo- sitionen (1974:142) rörande dessa lagändringar anförde föredragande stats- rådet bl.a. följande.
Tiden får nu anses vara inne for en radikal omprövning av gällande omyndig- hetsgrunder. Det synsätt som präglat den nuvarande lagstiftningen återgår på vår- deringar från 1800—talet. Det utmärks framför allt av önskemålet att skydda den en- skildes tillgångar för hans egna dispositioner. Detta var förklarligt i en tid då det sociala trygghetssystemet ännu inte hade byggts upp. I dag framstår emellertid omyn- dighetsgrunderna i viss utsträckning som föråldrade. Särskilt gäller detta de båda grunderna slöseri och missbruk av rusgivande medel i 10 kap. l å andra och tredje punkterna FB. Vad gäller de grunder som anges i 10 kap. ] & första och fjärde punkterna FB framstår inte sällan en omyndighetsförklaring i dessa fall som en alltför ingripande åtgärd i förhållande till det praktiska behovet. Med hänsyn till de väsentliga inskränk— ningar i rådigheten över såväl ekonomiska som personliga förhållanden som en omyn— dighetsförklaring medför bör en sådan förklaring komma till stånd bara när det fö- religger verkligt behov av en så genomgripande åtgärd. Det hjälpbehov som föreligger torde ofta kunna tillgodoses utan att förmyndare förordnas.
Tillvaratagandet av någons personliga intressen är en uppgift som står samhällets socialvårdande uppgifter nära. I socialhjälpslagen är det redan nu fastslaget att kom— munerna har skyldighet att skaffa sig kännedom om de enskildas behov av omvårdnad
och att verka för att detta blir tillgodosett. Socialstyrelsen har också meddelat råd och anvisningar om hur denna socialvårdens uppsökande verksamhet bör bedrivas.
Kommuner har under senare år prövat olika lösningar för att bispringa ensamma och isolerade personer. I en del fall har kommunerna delats in i distrikt och särskild kontaktman anställts för varje distrikt. Härigenom har skapats möjligheter till större personkännedom. En del kommuner har försökt tillgodose behovet av kontinuerlig kontakt genom att inrätta olika former av telefonservice.
Den utveckling på området som sålunda pågår måste hälsas med tillfredsställelse. Frågan om en vidare utveckling av denna verksamhet kommer att prövas av so— cialutredningen (S 1969129), som enligt sina direktiv har att se över socialhjälpslagen.
Även när det gäller personer som vistas på Vårdanstalter av olika slag pågår ett omfattande arbete i syfte att skapa en bättre vårdmiljö—._.—
Givetvis är det angeläget att de som vistas på vårdanstalt inte bara har goda relationer till vårdpersonalen utan också att de har möjlighet till kontakt med personer utanför anstalten. Även på denna punkt torde en utbyggnad av kommunernas uppsökande verksamhet ha en viktig uppgift att fylla.
Den hjälpverksamhet som nu har angetts bör uppenbarligen i första hand ta sikte på vården av enskildas personliga angelägenheter. De som deltar i hjälpverksamheten bör emellertid också kunna bistå enskilda i vissa rättsliga angelägenheter av enklare natur, exempelvis mellanhavanden med vårdmyndigheter. Hjälp bör också kunna lämnas när den enskilde kallas till en bouppteckning eller ett arvsskifte. när han delges ett betalningsföreläggande eller när han behöver föra talan om socialförsäk- ringsförmån. Vid behov bör den som bistår den enskilde kunna få formell fullmakt att uppträda som ombud. Emellertid krävs det härvid att den enskildes psykiska tillstånd är sådant att han kan ingå giltiga rättshandlingar.
[ vissa fall kan den enskildes behov av hjälp i rättsliga eller ekonomiska angelä- genheter vara så omfattande att det inte är tillräckligt med det bistånd som kan lämnas inom ramen för den nyss angivna hjälpverksamheten. Den enskilde kan exem— pelvis ha sådana tillgångar att det behövs en fortlöpande ekonomisk förvaltning. Det kan också vara fråga om att vidta en rättslig åtgärd som kräver särskild sakkunskap. Oberoende av den rättsliga åtgärdens natur kan förhållandena vara sådana att den enskilde på grund av sin sinnesbeskaffenhet inte själv kan föra sin talan och inte heller utfärda fullmakt för ombud.
Även om situationen är sådan som nu har angetts torde det i många fall vara möjligt att bereda den enskilde erforderlig hjälp utan att han behöver förklaras omyn- dig. Redan i dagens läge finns vissa möjligheter att förordna god man för den som på grund av sjukdom inte själv kan förvalta sin egendom eller bevaka sin rätt. En förutsättning är emellertid att sjukdomen är av övergående natur. Vidare gäller som villkor att den sjuke har samtyckt till åtgärden. om inte sjukdomen medför hinder för inhämtande av samtycke.
Om man vill att de enskilda i större utsträckning än f. n. skall kunna få den hjälp som behövs utan att omyndigförklaring behöver tillgripas ligger det nära till hands att bygga ut godmansinstitutet. Förutsättningarna för förordnande av god man måste i såfall vidgas genom att man SIOpar kravet på att sjukdomen skall vara av övergående natur. Vidare måste god man kunna förordnas inte bara vid sjukdom utan också när hjälpbehovet orsakas av ålderdomssvaghet eller annan liknande omständighet. God man bör kunna förordnas såväl när det föreligger behov av hjälp i rättsliga eller ekonomiska angelägenheter som när någon behöver bistånd i vården om sin person.—.—.—
Det är givet att man skulle få ytterligare garantier för att omyndigförklarade personer inte förblir omyndiga längre än nödvändigt om man, som har föreslagits i den nyss berörda motionen. inför ett system med obligatoriska årliga läkarundersökningar av alla omyndigförklarade. Som socialstyrelsen har påpekat i sitt yttrande över motionen förekommer emellertid åtskilliga fall där man utan ingående undersökningar kan
konstatera att anledning till fortsatt omyndighet alltjämt föreligger.-._.—
Med hänsyn till det sagda bör enligt min mening tanken på obligatoriska åter— kommande läkarundersökningar avvisas. Däremot är det angeläget att såväl över— förmyndare som personal inom sjukvård och socialvård söker få till stånd sådana undersökningar. när det bedöms erforderligt. Det bör också åligga läkare och 50- cialvårdspersonal att göra anmälan till överförmyndaren när de får kännedom om sådana fall där omyndigförklaring inte längre bör bestå.
SU har vid utarbetande av sina förslag särskilt uppmärksammat behovet av att hjälpa dem som på grund av sjukdom, skada, ålder eller annan orsak har svårt att själva sköta sina ekonomiska och personliga angelägenheter. Enligt SU:s mening bör behovet av att begära omyndigförklaring därmed ytterligare minska. Emellertid kommer även fortsättningsvis att förekomma situationer då socialtjänsten för att hjälpa sin klient bör anmäla behovet av förmyndare eller god man till överförmyndaren. Något särskilt stadgande härom synes dock inte erforderligt i socialtjänstlagen. Att socialtjänsten mås- te vara verksam i detta hänseende följer redan av stadgandet att socialtjänsten svarar för att de som vistas i kommunen får den hjälp och det stöd de behöver. Med hänsyn till att den enskilde kanske inte alltid är i det tillstånd att han kan ge sitt samtycke till åtgärden bör det däremot öppnas möjlighet att — oavsett tystnadsplikten — få föra uppgifter om klientens personliga för- hållanden vidare till överförmyndaren. Detta synes lämpligast kunna ske genom att i föräldrabalken intas en bestämmelse om att vårdmyndighet, som finner någon böra omyndigförklaras, är skyldig att göra anmälan därom till överförmyndaren (se förslaget till ny 17?" i 11 kap. FB).
41.3.3. Utlämnande av uppgifter från socialtjänsten till andra myndig- heter
Omsorgslagen och LSP V
Möjligheterna för socialnämnden att se till att den som är i behov av vård enligt omsorgslagen eller enligt LSPV också kommer i åtnjutande av sådan vård bör bibehållas även i framtiden. Inte minst då det gäller missbrukare av beroendeframkallande medel kommer behovet av samarbete med sjuk- vården att ha en mycket stor betydelse (se avd. V). I samband med an- sökningar om vård enligt dessa lagar bör alltså erforderliga uppgifter om klienten kunna utlämnas till sjukvårdsmyndigheten.
F örsäkringskassorna
Som SU tidigare framhållit är samarbetet mellan socialvårdens organ och försäkringskassorna av mycket stor betydelse. Än större betydelse kommer detta samarbete att få efter införandet av socialförsäkringstillägget. Bestäm- melsen i 20 kap.9 & lagen om allmän försäkring bör därför kvarstå oförändrad. Därjämte bör i socialnämndslagen intas en bestämmelse om att socialnämn- den skall av försäkringsmyndighetema ha rätt att få erforderliga upplysningar om dem som är försäkrade enligt lagen om allmän försäkring.
Vad angår bestämmelserna i lagarna om allmän försäkring, allmänna bam- bidrag och bidragsförskott rörande rätt för försäkringskassa att på fram-
ställning av social nämnd betala ut sjukpenning m.m. till annan än den försäkrade etc. synes dessa vara tillämpliga i två olika situationer. För det första kan bestämmelserna tillämpas, då den förrnånsberättigade inte anses skickad att handha pengarna. Den sociala nämnden kan alltså i en sådan situation skapa ett förmynderskapsliknande förhållande. För det andra kan bestämmelserna tillämpas, då barn är placerat i annat hem än föräldrahem- met eller då någon — barn eller vuxen — är intagen på institution. I dessa fall är avsikten att medlen skall komma till användning för att täcka kost- naderna för vården.
Enligt SU:s mening torde möjligheten att skapa ett förmynderskapslik- nande förhållande för klienten stå i strid mot de principer om frivillighet och Självbestämmanderätt som skall ligga till grund för den framtida so- cialtjänsten. En annan sak är däremot att socialtjänsten på klientens begäran skall kunna stå till tjänst med att genom tjänsteman eller kontaktman ta hand om medlen och tillse att de används på lämpligt sätt. Beträffande den situation, då den ekonomiska förmånen på ansökan av social nämnd skall betalas ut till den som svarar för vården, har SU i tidigare avsnitt (se 5.6.8) föreslagit att möjligheterna för kommun att uppbära folkpension för den som bor i ålderdomshem skall slopas. Även i övrigt synes emellertid dessa bestämmelser vara i behov av översyn.
De bestämmelser varom här är fråga hör emellertid hemma i lagstiftningen om allmän försäkring och andra lagar som administreras av försäkrings- kassorna. De berör förutom socialtjänsten även andra vårdområden. SU anser sig därför inte i annat hänseende än beträffande avgifterna vid ål- derdomshem böra närmare granska och ompröva dessa bestämmelser. De synes i stället böra bli föremål för övervägande i annat sammanhang.
Til/ämpningsföreskrijier till N vL
SU föreslår att övervakningsinstitutet skall upphöra. Däremot skall i samråd med klienten en kontaktman kunna utses. Anledning att utan klientens samtycke underrätta militära myndigheter om sådan på frivillig basis utsedd kontaktman anser SU ej föreligga. Någon motsvarighet till 10%" tillämp- ningskungörelsen till nykterhetsvårdslagen bör därför ej upptas i den nya lagstiftningen. En annan sak är att det i vissa fall kan vara lämpligt att i samråd med klienten hålla exempelvis personalvårdsofficeren underrättad om klientens besvär.
Eftersom SU f.ö. föreslår avskaffande av alla tvångsåtgärder mot vuxna inom socialtjänstens ram bör även bestämmelserna om underrättelse härom till riksskatteverket utgå. Då en underrättelse till riksskatteverket om frivillig ingång på vårdanstalt måste anses motverka önskemålet om ökade frivilliga kontakter med socialtjänsten, bör även denna underrättelseskyldighet slopas.
Någon motsvarighet till bestämmelsen i 145 2 mom. NvL kommer ej att återfinnas i socialtjänstlagen. Därmed bortfaller också behovet av un- derrättelse till riksskatteverket om dylika beslut.
Bosättningsldn
Bosättningslånereglerna har nyligen varit föremål för utredning. På grundval av utredningens betänkande angavs i den av riksdagen antagna propositionen 1975/ 76: 100 följande riktlinjer för den fortsatta bosättningslångivningen.
De som har stort behov av en god bosättning har ofta begränsade möjligheter att ordna denna på ett rationellt och förmånligt sätt. I vissa situationer är tillgången till en god bosättning och därmed ett välutrustat hem särskilt viktig. Utredningen framhåller att ett välutrustat hem är särskilt betydelsefullt när det finns barn i familjen eftersom ett sådant hem kan förväntas bidra till goda uppväxtförhållanden för dem. Ett trivsamt hem är också viktigt för dem som på grund av olika omständigheter är hänvisade till att vistas mycket i hemmet t. ex. personer med olika slag av handikapp. Utredningen har i sitt betänkande visat att de flesta förmånliga krediterna är relativt svåråtkomliga. Många blir därför hänvisade till ett kanske oförmånligt avbetalningsköp för att ordna bosättningen. Jag anser därför i likhet med utredningen att det fortfarande finns behov av lämpligt utformat samhällsstöd till bosättningen. Stödet bör som ut- redningen och remissinstanserna framhållit utgåi form av bosättningslån och inriktas på sådana grupper för vilka en god bosättning kan anses ha en särskild betydelse.
Bosättningslåncns syfte bör även fortsättningsvis ges en familjepolitisk inriktning med ökat utrymme för sociala hänsynstaganden. Den viktigaste utgångspunkten för ett ökat socialt hänsynstagande vid långivningen är att det i underlaget för lånebesluten även ingår en bedömning av sökandens sociala situation. Denna bedömning bör som utredningen föreslagit och som tillstyrkts vid remissbehandlingen göras av kommu- nens sociala organ i yttrande över låneansökan. Därigenom kan vid riksbankens lå- nebeslut göras en totalbedömning av lånebehovet och möjligheten att bevilja lån. Ett sådant samarbete mellan riksbanken och kommunens sociala organ anser jag vara av avgörande betydelse för att syftet med långivningen skall uppnås. Kommunens medverkan får ses som ett led i socialnämndens allmänna skyldighet att lämna bistånd i personliga angelägenheter enligt socialhjälpslagen.
Jag förordar således i enlighet med utredningens förslag att den lokala verksamheten med bosättningslånen läggs på kommunens socialnämnd eller sociala centralnämnd och att låneverksamheten i övrigt liksom nu skall ankomma på riksbanken. Detta innebär bl. a. att yttrande över varje låneansökan skall lämnas av kommunens sociala organ. Riksbanken kan därigenom liksom f. n. också få tillgång till erforderliga upp- gifter från socialnämnden.—.—.—
Vid den bedömning av låneärenden som enligt vad jag anfört ankommer på riks- banken och kommunens sociala organ bör gälla att ingen Iåneberättigad skall ute- stängas från långivningen till följd av omständigheter som är naturliga eller över vilka sökande inte råder. Exempel på detta är att sökandes ekonomi tillfälligt är belastad i samband med utbildning, fortbildning, tillfällig arbetslöshet eller skilsmässa i förening med ingående av nytt äktenskap, osv. Liksom f. n. bör inte heller föreskrivas någon lägsta inkomstgräns för bosättningslån. Däremot bör ett sådant förhållande som stora avbetalningsköp på kapitalvaror i nära anslutning till en ansökan om bosättningslån kunna medföra avslag på låneansökan. [ en total bedömning av lånebehovet och återbetalningsförmågan skall beaktas att erhållen socialhjälp inte bör vara ett själv— ständigt motiv för avslag på låneansökan.
Jag finner det också naturligt att i enlighet med utredningens förslag vidga kretsen låneberättigade personer. Som utredningen framhållit torde en välinredd bostad ha särskilt stor betydelse för vissa grupper av ensamstående handikappade, eftersom de i större utsträckning än andra vistas i sina hem. Deras möjligheter att få bankkrediter på den normala kreditmarknaden är i allmänhet också begränsade. Jag förordar därför i likhet med utredningen att bosättningslån även skall kunna ges till ensamstående handikappade utan barn. Som villkor för lån i dessa fall bör gälla att reglerna i kom-
3SOU197621. 4sou197ezz.
munförbundets rekommendation om kommunala bostadstillägg för handikappade kan
tillämpas på låneansökan. Med utgångspunkt i definitionen att handikappad ärden som av fysiska eller psykiska skäl har betydande svårigheter i sin dagliga livsföring rekommenderar förbundet att sådant bostadstillägg främst skall utgå till handikappad som äger rätt till pension. sjukpenning eller handikappersättning enligt lagen om allmän försäkring.
Långivningens familjepolitiska inriktning gör det enligt min mening också naturligt att lån beviljas familjer som tagit emot fosterbarn i syfte att senare adoptera barnet. Någon risk för att därigenom föregripa behöriga organs prövning av adoptionsansökan eller fosterhemsplacering bör enligt min mening inte finnas i och med att den sociala centralnämnden i kommunen skall yttra sig över låneansökningen. I bosättnings- lånekungörelsen anges f.n. att beviljandet av lån till ensamstående är beroende av om den lånesökande har vårdnaden om minderårigt barn. Jag förordar att åldersgränsen därvid fastställs till 16 år.
Jag finner det angeläget att utländska medborgare som avser att stanna i landet skall kunna beviljas lån på så långt möjligt samma villkor som svenska medborgare. Lån bör därvid kunna utgå till utländsk medborgare som har nödvändiga tillstånd för vistelse i landet och när det framgår av omständigheterna i övrigt att lånesökanden kommer att få stanna i landet. Samma regel bör gälla för utländsk medborgare som är gift eller sammanbor med svensk.—.—.—
Jag finner det vidare i likhet med vad utredningen föreslagit angeläget att generösa möjligheter ges till uppskov med återbetalning under lånetiden. Flera omständigheter kan orsaka tillfälliga men likväl kraftiga försämringar i ekonomin och bör därför kunna utgöra anledning till uppskov. Exempel på detta är vid sidan av utbildning. värnplikt och havandeskap bl. a. tillfällig arbetslöshet, sjukdom och skilsmässa. Det bör därvid vara möjligt att, vilket fullmäktige i riksbanken framhållit, bevilja uppskov för längre tid än tre år när det finns särskilda skäl härför. Uppskov bör främst avse avbetalning på låneskulden. Möjligheten till befrielse från återbetalningsskyldighet bör kunna användas i större utsträckning än f.n. i de fall låntagarens sociala och ekonomiska situation förändrats så att återbetalningsförmåga inte längre kan anses föreligga.
Som framgår av det anförda ingår socialnämndens befattning med bosätt- ningslånen som ett naturligt led i den verksamhet som nämnden bör bedriva. Socialnämndens funktion i fråga om bosättningslånen bör följaktligen bibe- hållas.
Tillstånd för barn att idka försäljning eller delta i teaterföreställning
Arbetsmiljöutredningen har i sitt betänkande Arbetsmiljölag3 erinrat om den författningsreglering som gäller vid sidan av arbetarskyddslagstiftningen, då det gäller mera tillfälliga arbetsuppgifter för barn. Beträffande lagen angående meddelande av förbud för barn att idka viss försäljning anför arbetsmiljöut- redningen att en översyn av regleringen på det området bör komma till stånd i anslutning till socialutredningens arbete.
Av en bilaga till arbetsmiljöutredningens betänkande, Bakgrund till förslag om arbetsmiljölag4, framgår att arbetarskyddsstyrelsen under år 1969 under- sökt i vilken utsträckning förbud meddelats enligt nämnda lag. Undersök- ningen gav till resultat att sådana förbud endast meddelats i Stockholm, Sundbyberg, Kalmar(1943), Malmö (1950), Helsingborg (1928), Ystad (1936), Lund (1951), Eslöv (1939), Halmstad (1943), Göteborg (1928, ändrat 1941) och Sandviken (1938).
Enligt SU:s mening torde ifrågavarande lag numera ha spelat ut sin roll och bör därför upphävas. I den mån barn på olämpligt sätt skulle användas för att utbjuda eller utdela trycksaker eller varor bör det åligga socialnämnden att på annat sätt komma till rätta med saken.
Vad därefter gäller bestämmelsen i ordningsstadgan rörande barnartister m. m. har dess upphävande inte ifrågasatts av arbetsmiljöutredningen. Tvärt- om har utredningen påpekat att i dylika ärenden kan finnas skäl för be- vakning av vissa skyddssynpunkter och att yttrande i sådana fall bör in- hämtas från skyddsinspektionen. SU ansluter sig till uppfattningen att denna bestämmelse bör bestå.
Utlänningskungörelsen och medborgarskapskungöre/sen
Socialvårdens uppgifter enligt utlänningskungörelsen och medborgarskaps- kungörelsen tjänar flera syften. De har sålunda till syfte dels att underlätta utlänningskontrollen, dels att ge utlänningen större möjligheter att komma i åtnjutande av stöd och hjälp från olika myndigheter. Enligt SU:s mening kan den funktion socialvården här fyller inte undvaras i framtiden utan bör bestå.
K ö rko rtsfrdgan
Vad gäller registreringen av fylleriförseelser och utlämnande av uppgifter i samband med lämplighetsutredning i körkortsärenden bör nämnas, att dessa frågor nyligen varit föremål för uttalanden i prop. 1975/76:113 med förslag om avskaffande av fylleristraffet samt prop. 1975/76:155 om ändrade regler rörande vissa körkortsfrågor. I propositionen med förslag härom anför departementschefen bl. a. följande.
Fylleridomens nuvarande betydelse för rätten att erhålla eller behålla körkort följer av vissa bestämmelser i körkortskungörelsen (l972z592). Enligt gällande föreskrifter skall länsstyrelsen vid sin prövning av en ansökan om körkortstillstånd särskilt beakta bl. a. om sökande är känd för nyktert levnadssätt. Vidare gäller att körkortstillstånd i fråga om den som dömts för fylleri inte får meddelas innan två år har förflutit från det att förseelsen har begåtts, om det inte kan anses uppenbart att sökanden ändå är en skötsam person. Återkallelse av körkort skall äga rum bl.a. om kör- kortshavaren har gjort sig skyldig till fylleri och det inte kan anses uppenbart att han ändå är en skötsam person eller om körkortshavaren med hänsyn till onyktert levnadssätt inte bör ha körkort. I ett sådant fall krävs synnerliga skäl för att nytt körkortstillstånd skall få meddelas tidigare än efter ett år. Återkallelse på grund av fylleriförseelse får dock ske först när frågan om straff för förseelsen har blivit avgjord genom lagakraftägande dom, om inte omständigheterna är sådana att körkortshavaren oavsett utgången i ansvarsfrågan kan anses olämplig att föra körkortspliktigt fordon.
Mot de nu angivna föreskrifterna svarar vissa bestämmelser om skyldighet att lämna uppgifter till länsstyrelsen. En dom på fylleri beträffande körkortshavare skall sålunda alltid sändas in till länsstyrelsen. Vidare föreligger skyldighet för nykter— hetsnämnd att lämna uppgift till länsstyrelsen när nämnden i fråga om körkortshavare har beslutat om övervakning eller ansökt om tvångsintagning enligt NvL. Nykter- hetsnämnd är skyldig att lämna uppgift också i annat fall när rätten att inneha körkort bör prövas om till följd av körkortshavarens alkoholmissbruk. Även polismyndighet är skyldig att anmäla till länsstyrelsen om anledning finns till återkallelse av körkort.
Uppgifter om domar, beslut och godkända straff— eller ordningsbotsförelägganden som gäller fylleri registreras i körkortsregistret. Detsamma gäller avgöranden i fråga om ett stort antal andra brottstyper, bl. a. trafikonykterhetsbrott och andra trafikbrott samt vissa allvarligare brott mot BrB. Även sådana uppgifter och anmälningar från nykterhetsnämnd eller polismyndighet som nyss berörts antecknas i detta register, liksom också andra omständigheter som länsstyrelsen anser behövas för kontroll av körkortshavare. Vad som har föreskrivits i fråga om körkortshavare i förevarande hänseende gäller i tillämpliga delar också beträffande innehavare av trafikkort eller traktorkort.
Man måste räkna med att det även efter fylleriets avkriminalisering behövs ett system som garanterar att körkortsmyndigheten får underrättelse om fall då innehavare av körkort tas om hand på grund av akut berusning. Ett sådant underrättelsesystem ingår som ett naturligt led i den allmänna kontroll och uppföljning av körkortshavarnas skötsamhet i nykterhetshänseende som kontinuerligt måste ske från körkortsmyn— dighetens sida. Att ett isolerat omhändertagande i fortsättningen inte kommer att utgöra någon självständig presumtion för att ett körkortsingripande skall ske hindrar sålunda inte att en underrättelse om ett omhändertagande kan bilda underlag för ytterligare utredning från körkortsmyndighetens sida, särskilt i fall då t. ex. upprepade omhändertaganden har skett under kort tid eller det på gnind av tidigare lagföring eller eljest finns speciell anledning misstänka att en körkortshavare har alkoholpro- blem. Det bör förutsättas att körkortsmyndigheten i sådana fall genom hänvändelse till bl.a. nykterhetsnämnd kan få ett mer fullständigt och allsidigt underlag för sin bedömning än vad ifrågavarande underrättelser i allmänhet utgör. Jag vill vidare anmärka att ett system som innebär att omhändertagande på grund av berusning rapporteras till körkortsmyndigheten inte efter avkriminaliseringen kommer att kunna ingå som ett led inom rättsväsendets informationssystem (RI). eftersom Rl avser endast registrering av straffbelagda gärningar. [ stället torde systemet få utformas på det sättet att underrättelser från polisens sida om verkställda omhändertaganden görs direkt till den länsstyrelse som har utfärdat körkortstillståndet och som då också får svara för att uppgiften tillförs körkortsregistret.
I propositionen rörande vissa körkortsfrågor uttalades följande i fråga om den lämplighetsutredning som skall föregå prövning av körkortstillstånd.
Enligt gällande regler skall sökande av körkortstillstånd förete ett lämplighetsintyg som har utfärdats av vederbörande polismyndighet i sökandens hemort eller i vissa fall vistelseort. Förare som har körkort men vars lämplighet ifrågasätts kan föreläggas att inge nytt lämplighetsintyg vid visst tillfälle eller vid vissa regelbundet återkom- mande tillfällen. Sådant föreläggande kan meddelas också i samband med att kör— kortstillstånd meddelas efter tidigare återkallelse av körkort. l intyget anges om sö- kanden med hänsyn till sina personliga förhållanden är lämplig som förare av körkorts- pliktigt fordon. Innan intyg utfärdas hör polismyndigheten vederbörande sociala cent— ralnämnd, nykterhetsnämnd eller motsvarande.
Departementschefen uttalade för sin del, att polisens lämplighetsutredning borde behållas. När det gällde utformningen av utredningen anförde de- partementschefen bl. a. följande.
Övervägande skäl talar för att lämplighetsutredningen skall innehålla endast re- dogörelse för de personliga förhållandena och inte något omdöme om lämpligheten. I_(largörs rollfördelningen mellan de olika organ som handlägger ett körkortsärende, bör det också finnas möjligheter att få fram en ändrad attityd till dessa. Jag tänker då på de olika vårdorganen, såsom sociala centralnämnder eller nykterhetsnämnder. Dessa bör liksom hittills höras av polisen, och deras yttranden bör också bestå enbart av en redovisning av de faktiska förhållandena. De svårigheter som vårdorganen
f.n. anser sig möta när det gäller att yttra sig om enskilda klienter bör härigenom kunna minska.
Även om polisens lämplighetsutredning — efter hörande av kommunalt vårdorgan — sålunda bör vara kvar som ett obligatoriskt moment vid körkortsgivningen hindrar detta inte att vederbörande länsstyrelse eller domstol i en del fall behöver skaffa kompletterande utredning från sådant organ eller exempelvis länsnykterhetsnämnden. Något skäl att ändra nu rådande ordning på denna punkt föreligger inte. Behov att verkställa utredning av nämnt slag föreligger ofta även i samband med omprövning av körkortsinnehav.
Enligt nuvarande lagstiftning åligger det social nämnd, som genom an- mälan eller på annat sätt fått kännedom om att någon använt alkoholhaltiga drycker till uppenbar skada för sig eller annan. att utreda behovet av vård- åtgärder och eventuellt förordna om övervakning eller hos länsrätten göra framställning om tvångsintagning på vårdanstalt för alkoholmissbrukare. Enligt SU:s förslag skall nykterhetsvården i framtiden vila på frivillighetens grund. Även med en på sådan grund bedriven nykterhetsvård kan det givet- vis fmnas behov av att polisen till nämnden anmäler när någon omhänder- tagits eller påträffats berusad (jfr 7 5 1 st. LOB). Därigenom bereds ju social- tjänsten möjlighet att erbjuda vederbörande adekvata vårdåtgärder. Däremot saknas anledning att hos nämnden bevara sådana anmälningar i andra fall än då vederbörande blir föremål för nämndens åtgärder och det sålunda blir ak- tuellt att tillföra anmälan den i ärendet upplagda personakten.
Såsom framgår av kap. 43 föreslår SU att registreringen av personupp- gifter inom socialtjänsren skall kraftigt begränsas. Sålunda anser SU bl.a. att socialnämnderna inte, såsom f. n. sker, generellt skall bevara rapporter om onykterhet. Om dylika handlingar ej anses böra införlivas med en per- sonakt bör de makuleras. En förutsättning för att en på frivillighetens grund bedriven nykterhetsvård skall fungera tillfredsställande är också att klien- terna har ett förtroende för sekretessen inom socialtjänsten. En uppgiftsplikt för socialnämnderna i körkortsärenden skulle enligt utredningens mening utgöra en så väsentlig inskränkning i sekretessen att denna av klienterna skulle kunna betraktas som illusorisk. Detta gäller även om uppgiftsplikten inskränks till att avse endast vilka vårdåtgärder som vidtagits. Med tanke på den stora vikt som flertalet människor lägger vid rätten till körkort är det enligt SU:s mening ingen tvekan om att nykterhetsvårdens nuvarande befattning med körkortsärenden utgör en starkt avhållande faktor mot att frivilligt ta kontakt. SU vill därför understryka nödvändigheten av att so- cialnämnderna befrias från uppgiftsplikten i körkortsärenden. Det kan också tilläggas, att en sådan uppgiftsplikt skulle ge ett ofullständigt resultat, då åtskillig nykterhetsvård numera bedrivs inom sjukvården.
SU är emellertid väl medveten om behovet från trafiksäkerhetssynpunkt av att körkortstillstånden föregås av en tillräckligt väl underbyggd lämp- lighetsutredning, bl. a. i fråga om sökandens nykterhetsförhållanden. Enligt SU:s mening ligger det dock närmast till hands att polismyndigheten, som har att svara för lämplighetsutredningen, får tillfälle att själv registrera fö- rekommande omhändertaganden av berusade personer i stället för att register på sådana omhändertaganden byggs upp hos socialnämnderna för polis- myndighetens räkning.
Vapen/icenser
Som framgår av vad SU tidigare anfört avses socialnämnderna bli service- organ åt enskilda som är i behov av stöd eller hjälp i någon form från sam- hällets sida och vars hjälpbehov inte tillgodoses av andra organ. Den funktion som socialvården f. n. har i frågor om vapenlicenser tjänar inte något sådant syfte. Tvärtom uppfattas denna funktion i regel som något negativt från den enskildes sida. Socialtjänsten bör därför enligt SU:s mening inte anlitas som remissinstans och inte heller ta egna initiativ i dessa frågor. Erforderliga re- gister för bedömande av dessa frågor bör alltså, liksom då det gäller körkons- frågor, föras hos polismyndigheten och inte hos socialnämnden.
Bevakningspersonal och hemvärnsmän
Även beträffande bevakningspersonal och hemvärnsmän anser SU att ut- redning om vederbörandes lämplighet bör ske utan hörande av socialnämn- den. I den utsträckning uppgifter om vederbörandes tidigare skötsel är er- forderliga bör uppgifter härom kunna införskaffas hos polisen.
Underrättelse till brittisk konsul
SU ifrågasätter behovet av denna underrättelseskyldighet.
41.3.4. Socialtjänstens kostnadsansvar i vissa fall
SU har förutsatt att socaltjänsten skall svara för det bistånd som den behöver som undergår skyddstillsyn, villkorligt frigivits från fängelsestraff eller åt- njuter vård utom anstalt inom ramen för brottspåföljderna ungdomsfängelse och internering och för vad som eljest genom socialtjänstens försorg kan beredas honom av hjälp och stöd, vård och behandling.
Enligt lagen om kriminalvård i anstalt kan den som är intagen i anstalt medgivas frigivningspermissionenligt 33 & eller vistelse utom anstalt enligt 34 &. Frigivningspermission är främst avsedd för att söka arbete då sådant inte kunnat ordnas under anstaltstiden. Vistelse utom anstalt kan beviljas främst långtidsfångar för vistelse i vårdinstitution, skola med inackorde- ringshem eller liknande kontrollerad boendeform. Om frigivningspermission eller vistelse utom anstalt beslutar kriminalvårdens nämnder, och de kan också ställa särskilda villkor för vistelsen. Beslutet träffas ibland utan kontakt med socialvården.
SU har uppmärksammat att kostnaderna för vård och behandling under frigivningspermission eller vistelse utom anstalt ibland bestrids av social- vården, ibland av kriminalvården, ibland av båda till viss del var. Denna ordning är inte tillfredsställande och kan leda till svårigheter att bereda den dömde erforderlig vård och behandling.
Frågan om kostnadsansvaret för vård och behandling under frigivnings- permission och vistelse utom anstalt är emellertid enligt vad SU erfarit numera föremål för överläggningar mellan företrädare för kriminalvården och kommunförbunden. Då denna fråga sålunda kommer att lösas förhand- lingsvägen, saknar SU anledning att vidare uppehålla sig vid densamma.
VIII Handlingssekretess, tystnadsplikt och socialregister
42. Handlingssekretess och tystnadsplikt
42.1. Inledning
42 .1 . 1 Offentlighetsprincipen
En av förutsättningarna för en väl fungerande demokrati och för enskildas rättssäkerhet är att allmänheten har rätt till insyn i myndigheternas verk- samhet. Därför bör inte bara myndigheternas beslut utan också handlingar av olika slag som myndigheterna bygger sina beslut och bedömanden på vara offentliga i så stor utsträckning som möjligt.
Genom offentligheten skapas möjligheter för allmänheten att kontrollera myndigheternas handläggningsrutiner, effektivitet och sist men inte minst följsamhet i förhållande till gällande lagar och förordningar. Felaktigt och olämpligt handlande kan bli föremål för kritik som kan leda till rättelse i det aktuella fallet elleri allt fall förhindra ett liknande förfarande i framtiden. Vidare får ovederhäftig kritik mot en myndighets handlande svårare att vinna tilltro hos allmänheten, om denna har full insyn i myndigheternas handlingar och själv kan kontrollera sanningshalten i gjorda påståenden. lnsynen förbättrar också möjligheterna att ge allmänheten en allsidig in- formation om myndigheternas verksamhet och skapar följaktligen bättre förutsättningar för en allmändebatt om samhällets organisation, uppgifter och tillstånd än om myndigheternas material ej stod till förfogande.
Principen att myndigheternas handlingar som regel bör vara tillgängliga för envar har i vårt land ansetts så viktig att den är grundlagfäst. 12 kap. l & tryckfrihetsförordningen (TF) stadgas sålunda att varje svensk medbor- gare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall äga fri tillgång till allmänna handlingar. I denna rätt får göras endast sådana inskränkningar som påkallas antingen av hänsyn till rikets säkerhet och dess förhållande till främmande makt eller i anledning av myndighets verksamhet för inspektion, kontroll och annan tillsyn eller för brotts fö- rekommande och beivrande eller till skydd för statens, menigheters eller enskildas behöriga ekonomiska intresse eller av hänsyn till privatlivets helgd, personlig säkerhet, anständighet och sedlighet. Genom den ändring av TF som träder 1 kraft den 1 januari 1978 (jfr prop 1975/76:160) görs den öm- dispositionen att den grundläggande föreskriften om offentlighetsprincipen upptas i 2 kap. 1 & medan sekretessgrundema och de former i vilka sekretess får beslutas anges i 2 kap. 2 &. I stället för hänsynen till privatlivets helgd
talas om skyddet för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Nå- gon ändring i sak innebär ej detta.
Av 14 kap. 5 & 2 st. TF framgår vidare att utlänning som regel har samma rätt som svensk medborgare att få tillgång till allmänna handlingar.
De inskränkningar som på de i TF angivna skälen görs i rätten att få ta del av allmänna handlingar skall anges i särskild lag. Detta har skett i sekretesslagen (Seer). Inte minst då det gäller den personliga integriteten har dessa undantag ansetts vara betydelsefulla. Sålunda har för socialvårdens del betydande inskränkningar gjorts ifråga om handlingars offentlighet av hänsyn till privatlivets helgd och personlig säkerhet. Bestämmelserna härom finns i 145 Seer.
Den som utlämnar handling i strid mot föreskrifterna i Seer kan åtalas och straffas härför (se 41 % Seer).
42.1.2. Yttrandefrihet, tryckfrihet och rätt till information
För att allmänheten skall ha möjlighet att debattera lämpligheten och rik- tigheten av myndigheternas handlande krävs även att yttrandefrihet och tryckfrihet föreligger samt att allmänheten har rätt till information. Att så är fallet har också fastslagits i regeringsformen (RF).
I 2 kap. lä RF tillförsäkras varje medborgare gentemot det allmänna yttrande- och tryckfrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela uppgifter och framföra åsikter. Vidare är varje medborgare enligt samma paragraf gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt till infor— mation. Var och en har sålunda rätt att hos myndigheter inhämta och motta uppgifter och upplysningar. Dessa rättigheter tillkommer alla medborgare. även anställda och förtroendemän hos stat och kommun. Huvudregeln är alltså att en tjänsteman kan fritt uttala sig om vad han erfarit i sin tjänst. Likaså kan en enskild person som regel vända sig till en myndighet för att få upplysningar om dess verksamhet.
Från huvudregeln om yttrande- och tryckfrihet samt om rätt till infor- mation finns emellertid vissa möjligheter att göra undantag. Dessa möj- ligheter är strängt reglerade.
Enligt 8 kap. 3 & RF kan begränsningar i medborgarnas fri- och rättigheter göras endast genom lag. Det krävs alltså att riksdagen lagstiftar i frågan. Dock kan riksdagen enligt 8 kap. 7 & RF bemyndiga regeringen att genom förordning meddela föreskrifter om förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt. Om riksdagen bemyndigar regeringen att meddela sådana föreskrifter. kan riksdagen också enligt 8 kap. 11 åRF medge att regeringen i sin tur överlåter åt förvalt- ningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. Med kommun avses i detta sammanhang såväl primärkommun som landstings- kommun.
För socialvårdens del har bestämmelser om tystnadsplikt meddelats i 91 & BvL, 64å NvL och 645 ShjL. Enligt dessa bestämmelser får den som är eller har varit verksam inom resp. vårdområde ej obehörigen yppa vad han därvid erfarit rörande enskilds personliga förhållande. Brott mot denna tyst- nadsplikt kan efter angivelse av målsägande eller om det är påkallat från allmän synpunkt föranleda åtal och straff.
Före nya regeringsformens ikraftträdande förekom emellertid även tyst— nadsplikt som ej var föreskriven i lag eller förordning. Tystnadsplikten kunde exempelvis vara inskriven i en stadga eller i en instruktion för verksam- heten]. Tystnadsplikt kunde också vara ålagd av överordnad tjänsteman. Slutligen förekom tystnadsplikt i vissa fall där reglering helt saknades. Enligt punkt 6 i övergångsbestämmelserna till RF får sådan tystnadsplikt som före RF:s ikraftträdande fanns angiven i författning eller föreskrift bestå. Däremot kan nya föreskrifter om tystnadsplikt ej ges på detta sätt. Den oreglerade tystnadsplikten har definitivt upphört den 1 januari 1975.
Den tystnadsplikt som existerar i dagens läge är emellertid icke absolut. Om någon lämnar ut en uppgift, beträffande vilken han har tystnadsplikt, för publicering i tryckt skrift eller i radio eller TV gäller bestämmelserna i TF resp. radioansvarighetslagen (Ranva).
Enligt 1 kap. 1 äTF står det varje svensk medborgare fritt att med iakt- tagande av de begränsningar som anges i TF2 yttra sina tankar och åsikter i tryckt skrift, offentliggöra allmänna handlingar eller meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst. Detsamma gäller beträffande läm- nande av uppgifter exempelvis till en tidningsredaktion för offentliggörande i tryckt skrift. Samma principer gäller därjämte ifråga om yttrandefriheten i radio och TV. Den meddelandefrihet som föreligger i fråga om tryckt skrift, radio- eller TV-program gäller dock ej, när tystnadsplikt föreskrivits i lag. Enligt 7 kap. 3 & TF kan nämligen den som innehar allmän befattning eller utövar lagstadgad tjänsteplikt åtalas och straffas i vanlig ordning, om han genom att i tryckt skrift offentliggöra eller låta offentliggöra uppgift brutit mot lagstadgad tystnadsplikt. Om tystnadsplikten ej ålagts i lag utan i författ- ning av lägre valör, kan åtal däremot ej ske för brott mot tystnadsplikten. Tryckfriheten väger då så att säga över. Liknande bestämmelser om brott mot lagstadgad tystnadsplikt finns i 5 & Ranva.
42.2. Grundläggande bestämmelser om allmänna handlingar
42.2.1. Myndighetsbegreppet
Enligt 2 kap. 2 % TF3 är alla hos stats- och kommunalmyndighet förvarade handlingar att anse som allmänna handlingar. Det är följaktligen av intresse att fastslå vad som i TF avses med myndighet.
Begreppet myndighet förklaras närmare i 2 kap. 3 & TF4. I paragrafen an- ges i första stycket vad som avses med statlig myndighet och i andra stycket vad som avses med kommunal myndighet. Till statliga myndigheter hör exempelvis statsdepartementen och riksdagen, riksdagens utskott samt domstolarna, ämbetsverken och övriga till förvaltningen hörande myndig- heter. Med kommunal myndighet förstås alla till kommunal styrelse eller förvaltning hörande stämmor och representationer, myndigheter, styrelser, kollegier, nämnder, råd, kommissioner, revisorer, utskott och kommittéer jämte underlydande verk och inrättningar. Samma definition finns i 435 Seer.
Till myndighet i TF:s mening räknas däremot ej aktiebolag och ekono- miska föreningar och ej heller stiftelser och andra såsom enskilda beteck- nade organ och inrättningar, även om de drivs med allmänna medel. Sålun-
' T.ex. KMzts stadga /l970:88/ om enskilda vårdhem, SocSt:s normal- instruktion för den stats- understödda f amiljeråd- givningen 1962-10-31 MF nr 94.
2 Begränsningarna avser framställningar som inne- fattar högförräderi, krigs- anstiftan, uppror, äre- kränkning. hot mot eller missaktning för folkgrupp "o.d.
3Fr. o. m. 1978-01—01 Zkap. 3 &.
4Fr. o. m. 1978-01—01 2 kap. 5 &.
5sou1975:22.
da är t.ex. kommunägt fastighetsaktiebolag inte någon myndighet (RÅ 1966 I 117).
Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén (OSK) har i sitt be- tänkande Lag om allmänna handlingar5 kritiserat stadgandet i 2 kap. 3 & TF från två synpunkter. För det första ger det inget svar på frågan om vilka slags institutioner som är myndigheter. För det andra besvarar det ej frågan om man har att göra med en eller med flera myndigheter. Dessa frågor har i stället fått lösas i praxis. I sammanhanget diskuterar OSK bl. a. frågan om kommu- nal chefstjänstemans ställning gentemot beslutande styrelse eller nämnd. Därvid anförs bl. a. följande (5. 139).
Visserligen kan det vara riktigt att säga att sådan tjänsteman på eget ansvar handlägger ett ärende. nämligen om att avge ett utlåtande. vari han fattar ett beslut: utlåtandet skall ha det eller det innehållet. Men detta hans beslut kan ej angripas med något rättsmedel. Det är ej något självständigt beslut i den bemärkelsen att en viss fråga därigenom definitivt avgörs. Frågan avgörs först genom beslut av kommunens styrelse eller beslutande nämnd inom kommunen. Det ter sig därför naturligt att uppfatta utlåtandet såsom en handling i ett ännu icke avslutat ärende, vilket handlagts av tjänstemannen endast i beredande syfte. Denna uppfattning förstärks ytterligare av att tjänstemannen ej är bunden av utlåtandet. Han har full frihet att vid det sam- manträde, då ärendet slutligen skall behandlas. förklara att han frånfäller vad han skrivit och därefter muntligen avge yttrande av annat innehåll. Det är å andra sidan också riktigt att styrelsen eller nämnden inte är bunden av yttrandet. må vara att det ej kan förbigås med tystnad. Yttrandet har alltså ingen som helst konstitutiv betydelse. ——— Som redan påvisats kan man ej heller säga. att ett självständigt beslut måste ha konstitutiv betydelse. Uttrycket ifråga måste innebära ett beslut. varigenom vederbörande för sitt vidkommande definitivt avgör en fråga. En kommunal nämnd som avger yttrande till kommunfullmäktige intar en sådan ställning. Yttrandet är definitivt. Det spelar härvid ingen roll om exempelvis byggnadsnämnd uppdragit åt stadsarkitekt att å nämndens vägnar avge ett sådant yttrande.
Har myndigheter genom delegation uppdragit åt tjänsteman eller exem— pelvis arbetsutskott att på eget ansvar avgöra viss typ av ärenden blir tjän- stemannen resp. arbetsutskottet vid avgörandet av dylika ärenden att anse som myndighet. Om de däremot utan stöd av delegation endast förbereder ärendet åt en kommunal nämnd betraktas de ej som från nämnden fristående myndigheter.
För att dessa synpunkter skall komma till uttryck i lagtexten har OSK i förslag till yttrandefrihetsgrundlag (YFG) intagit en bestämmelse (5 kap. 2 &) av följande lydelse.
Med myndighet förstås i detta kapitel riksdagen och kommunala beslutande för- samlingar samt varje annat statligt och kommunalt organ. som har att fatta beslut självständigt.
Regeringen har i prop. 1975/76:160 ansett sig ej kunna godtaga den av OSK föreslagna formuleringen av bestämmelsen. Efter ordalagen skulle nämligen bestämmelsen innebära att handlingar hos organ som inte hade att fatta beslut självständigt skulle undandras offentlighet. En sådan be- gränsning av offentligheten gentemot vad som i dag gäller är ju ej avsedd.
I propositionen konstateras att begreppet myndighet f. n. fyller två uppgif- ter i TF. För det första anger det den krets av organ som offentlighetsprinci- pen är tillämplig på. För det andra skiljer det en myndighet från en annan vid
tillämpningen av reglerna om när en handling är upprättad och har kommit in till en myndighet.
För framtiden föreslås att i grundlagarna används ett enhetligt myndig- hetsbegrepp. Utgångspunkten blir därvid 1 kap. 7 & RF, där myndighets- begreppet används som en gemensam beteckning på den offentligrättsliga statliga och kommunala organisationen med undantag för riksdagen och de beslutande kommunala församlingarna. I förslaget till det nya 2 kap. TF likställs därefter i 5 & riksdagen, allmänt kyrkomöte och beslutande kom- munal församling med myndighet. Därmed har den krets av organ som offentlighetsprincipen är tillämplig på angivits med bibehållande av ett en- hetligt myndighetsbegrepp i grundlagarna (s. 113 0. Regeringens förslag har godtagits av riksdagen och ändringarna träder i kraft den 1 januari 1978.
Givetvis har detta myndighetsbegrepp sin betydelse även då det gäller att avgöra om en handling upprättats inom eller inkommit till en myndighet. Emellertid används myndighetsbegreppet f. n. i TF även på det sättet att ett organ som framstår som en del av en större enhet i vissa fall anses som en självständig myndighet, exempelvis en kommunal nämnd som avger ytt- rande till kommunfullmäktige. Eftersom detta senare strider mot ett enhet- ligt myndighetsbegrepp, föreslås i propositionen i stället en särskild reglering av denna fråga. Enligt 2 kap. 8 & TF i dess lydelse fr. o. m. den 1 januari 1978 skall sålunda, om ett organ — som ingår i eller är knutet till ett verk eller lik- nande myndighetsorganisation — överlämnat handling till annat organ inom samma myndighetsorganisation eller framställt handling för sådant över- lämnande, handlingen ej anses som därigenom inkommen eller upprättad i annat fall än då organen uppträder som självständiga i förhållande till varand- ra. Bestämmelsen avser ej att åstadkomma någon ändring i rådande rättsprax- is utan endast att skapa en klarare terminologi (s. 151 i).
42.2.2 Begreppet allmän handling Begreppet handling definieras f. n. ej i TF. Av förarbetena till lagen6 framgår emellertid att med handling avses alla former av uppteckningar antingen de skett på manuell, mekanisk eller elektronisk väg. Till handlingar hör även blanketter, tabeller, tablåer, diktafonrullar, fonogram, magnetbandregister, mikro- och röntgenfilm7. [ 2 kap. 2 & TF stadgas därjämte att vad som sägs om handling även skall avse karta, bild och ritning.
Allmän anses en handling vara om den förvaras hos en myndighet. Detta gäller oberoende av om den inkommit till myndigheten eller upprättats där. Bestämmelserna om handling skall enligt ändring av 2 kap. 2å TF den 1 juli 1974 också tillämpas på upptagning för automatisk databehandling eller annan upptagning som kan läsas eller avlyssnas endast med tekniskt hjälpmedel. Sådan upptagning skall anses förvarad hos myndighet även i fall den inkommit till eller upprättats hos annan än myndighet, under för- 6 utsättning att myndighet förfogar över upptagningen. SOU19471605-73- I och med att ändringarna i 2 kap. TF träder i kraft den 1 januari 1978 er- 7RÅ 1971 ref. 15 och JO hålles emellertid en definition av begreppet handling i 3 &. Där anges att 1969 5_ 313 samt 1055 med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som beslut 1973-01-09.
SFr. o. m. 1978-01-01 2 kap. 6 och 7 åå.
kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälp- medel. Någon ändring i sak åsyftas ej härmed. Upptagning anses som regel förvarad hos myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt upp- fattas.
Handlingen är allmän om den förvaras hos myndighet och enligt be- stämmelserna i TF anses som inkommen eller upprättad hos myndighet.
42.2.3. Inkommen handling
Enligt 2 kap. 5 & TF8 skall handling anses inkommen till myndighet, då den avlämnats till myndigheten eller till befattningshavare som har att motta handlingen eller eljest ta befattning med mål eller ärende till vilket handling- en hänför sig.
Avgörande för när en handling skall anses inkommen är alltså enligt TF när den faktiskt kommer myndigheten eller behörig befattningshavare till handa. Det saknar i detta sammanhang betydelse när handlingen dia- rieförs.
För att handling skall anses inkommen krävs vidare att den lämnats av fysisk eller juridisk person eller av myndighet som är fristående från den mottagande myndigheten. En handling som utarbetats inom en myn- dighet blir således ej att anse såsom dit inkommen även om den skickas mellan olika avdelningar och adresser inom myndigheten. Den interna dia- rieföringen saknar i detta sammanhang självständig betydelse.
Ifråga om dessa principer innebär den nya lydelsen av TF inte någon änd- ring. Beträffande upptagning görs dock det förtydligandet att denna anses inkommen till myndighet, när den gjorts tillgänglig för myndigheten så att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas.
42.2.4. Upprättad handling
I motsats till handling som inkommer till myndighet, blir handling som utarbetats hos myndighet ej omedelbart allmän handling. För att så skall bli fallet krävs att handlingen kan anses som upprättad. I 2 kap. 5 % 2 st. TF stadgas härom följande.
Diarier. journaler, register och andra sådana förteckningar skola anses upprättade då de färdigställts för anteckning eller införing. Protokoll och därmed jämförliga an- teckningar skola anses upprättade. då de av myndigheten justerats eller eljest blivit färdigställda. Andra handlingar, som hänföra sig till visst mål eller ärende, skola anses upprättade, då de expedieras eller, om expedition ej äger rum, då målet eller ärendet blivit av myndigheten slutbehandlat.
Ifråga om diarier,journ_aler och liknande handlingar anförde departements- chefen (prop. 194812405. 132) att innebörden av stadgandet var att dylika handlingar skulle anses upprättade så snart de färdigställts för anteckning eller införing och att de alltså, om de var offentliga, skulle hållas tillgängliga även om någon införing ej skett. Anteckning eller införing ändrade inte handlingens karaktär av allmän, varför den alltså även i denna del omedelbart skulle hållas tillgänglig om den var offentlig.
Protokoll anses, som framgår av lagtexten, i regel ej upprättade förrän jus- tering skett.
Andra handlingar än protokoll blir ej att anse som upprättade förrän de expedieras eller, om expedition ej äger rum, förrän myndigheten slutbe- handlat ärendet. Detsamma gäller även om utredning och förslag till beslut översänts till nämndens ledamöter före sammanträde.
Om handlingar expedieras från en kommunal myndighet till en annan anses de upprättade resp. inkomna oavsett om myndigheterna tillhör samma kommun.
1 2 kap. 6å 2 st. TF9 stadgas att dom eller annat beslut, som enligt vad därom är stadgat skall avkunnas eller expedieras, samt protokoll och därmed jämförliga anteckningar som hänförs till sådant beslut skall anses upprättade först då beslutet avkunnats eller expedierats. Vidare anges i paragrafens tred- je stycke att protokoll hållna hos bl. a. kommunalmyndighet i ärende som myndigheten handhar allenast för beredning skall anses upprättade först då de ärenden protokollen avser slutförts hos myndigheten.
Slutligen kan i detta sammanhang nämnas att en handling kan så allmänt beröra myndighetens verksamhetsområde att den ej kan hänföras till visst ärende. Den anses då upprättad när den färdigställts.
Inte heller i detta sammanhang innehåller TF:s nya lydelse några princi- piella nyheter. Lagrummet har emellertid omredigerats så att huvudregeln — dvs. att en handling anses upprättad hos myndighet när den har expedierats — nämns först. Därefter följer de olika undantagen.
42.2.5. Minnesanteckningar
Enligt 2 kap. 4 & 1 st. TF skall minnesanteckningar ej anses som allmän handling om ej uppteckningen, sedan målet eller ärendet slutbehandlats hos myndigheten, omhändertas för förvaring. Med minnesanteckning avses enligt lagrummet anteckningar som hos myndigheten verkställts allenast för måls eller ärendes föredragning eller beredande till avgörande. Som ex- empel på anteckningar som här avses kan anges föredragningspromemorior och rättsutredningar som gjorts av den tjänsteman som handlagt ärendet eller som för ärendets beredning erhållits från annan tjänsteman inom samma myndighet. Däremot har en inspektionsrapport ej bedömts som sådan hand- ling som avses i 2 kap. 4 & TF (JO 1955 s. 178).
Fr. o. m. den 1 januari 1978 anges i 2 kap. 9 & 1 st. TF att med minnesan- teckning förstås promemoria eller annan uppteckning eller upptagning som har tillkommit endast för ärendes föredragning eller beredning. — Ordet ären- de används därvid (liksom i övrigt i TF:s blivande nya lydelse) i samma be- tydelse som i förvaltningslagen. — Till undvikande av missförstånd anges ut- tryckligen i lagtexten att anteckningar varigenom ett ärende tillförts nytt sak- material ej är att anse som minnesanteckningar i här avsedd bemärkelse.
Sådana minnesanteckningar, som sålunda ej innehåller nytt sakmaterial och ej heller expedieras, skall ej anses som allmänna handlingar om de ej omhändertas för arkivering. Genom att göra frågan beroende av arkivering markeras att minnesanteckningarna ej blir allmän handling på grund av att en tjänsteman för eget bruk Sparar anteckningarna i en skrivbordslåda 9Fr.o.m.1978-01_01 i sitt tjänsterum. 2kap. 79",
loProp. 1975/76:160 s. 170.
” Prop. 19482230 5. 126—130.
Om en synpunktspromemoria framställs utan anknytning till något ären— de, blir den däremot allmän så snart den färdigställts.
ITFzs nya lydelse fastslås vidare i 2 kap. 9 så 2 st. att utkast och koncept till myndighets beslut eller skrivelse och annan därmed jämförlig handling som ej har expedierats ej skall anses som allmän, såvida den ej omhändertas för arkivering. Detta stadgande begränsas ej till ärenden utan skall gälla även handlingar utan sådan anknytning.
Med ledning av detta stadgande lär det alltså bli möjligt att som en ren intern beredning sända över handlingar till någon utomstående — myndighet eller enskild person — med begäran om synpunkter. Det bör dock därvid observeras att handlingarna endast får utgöra s. k. mellanprodukter, dvs. ut- kast, koncept eller liknande.10
Beträffande sådana upptagningar för automatisk databehandling som till- kommit allenast för måls eller ärendes föredragning eller beredande till av- görande hos myndighet gäller f. n. samma princip som ifråga om minnesan- teckningar (se 2 kap. 4 & 2 st. TF).
Vid ändringen av TF går man nu ett steg längre och förordnar att en ADB- upptagning generellt skall vara undantagen offentlighet hos den myndighet som endast har en teknisk uppgift i sammanhanget, även för det fall att myndigheten såsom ett led i den tekniska bearbetningen för annans räkning har lov att överföra upptagningen i läsbar form. I konsekvens härmed bör inte heller vanlig handling som har omedelbart samband med den tekniska bearbetningen vara allmän hos den bearbetande myndigheten (2 kap. 10 &"
TF).
42.2.6. Privatbrev
En känslig fråga är alltid hur privatbrev skall behandlas. Den omständigheten att en handling utformas som en till viss befattningshavare ställd skrivelse innebäri princip ej att handlingen inte skall behandlas som allmän handling. Ett visst begränsat utrymme finns dock för att betrakta sådana handlingar som privatbrev. I förarbetena till TF11 uttalades härvidlag följande.
Frågan om gränsdragningen mellan handlingar samt privata meddelanden eller brev har tidigare icke ansetts kunna regleras men föranlett vissa motivuttalanden. vilka de sakkunniga återgiva i sitt betänkande (s 70). De sakkunniga anföra emellertid att det för att offentlighetsprincipen skall fylla sitt syfte är av stor vikt att oklarheten på denna punkt, såvitt möjligt, undanröjes. Avgörande betydelse bör icke tilläggas vad meddelandets upphovsman själv angivit eller eljest må ha förutsatt rörande med- delandets karaktär. Angår meddelandet visst hos myndigheten förekommande mål eller ärende. måste meddelandet anses ha tillkommit i syfte att påverka målets eller ärendets avgörande. Det synes då oegentligt och stridande mot offentlighetsprincipen att meddelandet genom att betraktas som enskilt skulle undandragas offentligheten. De sakkunniga finna därför övervägande skäl tala för att även sådana meddelanden anses som allmänna handlingar; huruvida de som sådana böra vara offentliga eller hemliga, bör bero på de bestämmelser som härom i varje särskilt fall meddelas i TF och Seer.
För egen del anförde departementschefen:
Det är förenat med stora svårigheter att i lagtext precisera en lämplig gränsdragning mellan allmänna handlingar och privata meddelanden eller brev. Å ena sidan måste. såsom de sakkunniga framhållit. det anses i princip stridande mot offentlighetsgrund- satsen, om meddelanden, vilka tillkommit i syfte att påverka måls eller ärendes av— görande. genom att betraktas som enskilda undandragas offentligheten. Såsom ut- talades i 1936 års proposition angående allmänna handlingars offentlighet (nr 140 s 34—35) torde å andra sidan ett visst utrymme böra finnas för skriftliga meddelanden i tjänsten. vilka icke kunna anses vara allmänna handlingar. Efter att ha övervägt de sakkunnigas förslag i belysning av såväl remissyttranden som tidigare uttalanden i samma ämne. har jag stannat för att låta denna gränsdragning liksom hittills an- komma på rättspraxis; härom hänvisas till NJA 1934:643 och 19361524 samt MO:s ämbetsberättelse 1936 s 72.
På denna punkt föreslår OSK i 5 kap. 4 & 4 st. YFG ett stadgande som går ut på att brev eller annat personligt meddelande till befattningshavare vid myndighet skall anses som allmän handling, såvida det inte är uppenbart att handlingen ej avser mål eller ärende som myndigheten har att befatta sig med.
Regeringen har emellertid i prop. 1975/76:160 ej velat göra den av OSK föreslagna regeln undantagslös. Enligt propositionen skall sålunda en person som innehar befattning vid en myndighet kunna ta emot ett brev som är avsett för honom enbart i hans egenskap som politiker, facklig förtro- endeman eller annat och som rör den verksamhet som bedrivs av myn- digheten (s. 127). Propositionen har i denna del godtagits av riksdagen och de nya bestämmelserna har tagits in i 2 kap. 4 % TF. Paragrafens räckvidd har ej begränsats till ärenden utan angivits avse handlingar även i annan fråga.
42.2.7. Förvaring av allmänna handlingar
Handlingar får ej utgallras i sådan omfattning att den fria insynen över myn- digheternas åtgärder försvåras eller förhindras.12 Inte heller får handlingar från enskilda eller andra återställas i syfte att kringgå TF:s bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet (se 21 & expeditionskungörelsen /1973:975/ och JO 1971 s. 348). Det är vidare ej tillåtet att under hand låta utbyta delar av offentlig handling mot nya delar (JO:s beslut 1973-03-06). Bestämmelser rörande de statliga myndigheternas arkiv finns i allmänna arkivstadgan (1961 :590) med av riksarkivet utfärdade tillämpningsanvisning- ar (19682473). För de kommunala arkiven har riksarkivet utfärdat Råd och anvisningar(l933:483). Ifråga om vilka handlingar som kan utgallras lämnas bestämmelser i kungörelsen (1953z716) angående utgallring av handlingar hos vissa statsmyndigheter. För de kommunala arkiven finns bestämmelser härom i K.M:ts cirkulär (1958:529) om gallring i kommunernas arkiv och riksarkivets Råd och anvisningar (1958-10-30 och 1972-10-04) om gallring i kommunernas arkiv. Vidare har riksarkivet den 4 april 1975 utgivit ett cirkulär till kommunerna angående gallring i de sociala myndigheternas . arkiv (se SocF l975z8).
För vården av de sociala nämndernas arkiv ansvarar f. n. ordföranden (jfr 40 & ÄKL samt 4 och 10 åå lagen om social centralnämnd, 8 & BvL, 5 & 5 st. ” Prop. 1948z230 s. 125.
13sou 1966:60.
NvL, 4 & ShjL). I 10 & ShjL anges att socialnämnden för vård och förtecknan- de äger överlämna nämndens protokoll och övriga till dess arkiv hörande handlingar till kommunens styrelse, i den mån handlingarna ej erfordras för det löpande arbetet. Detsamma gäller enligt lagen om social centralnämnd. Enligt den nya kommunallagen ankommer det på fullmäktige att meddela föreskrifter om arkivvården i kommunen (2 kap. 27 & KL).
42.2.8. Diarieföring
Diarieföring innebär att ärenden antecknas i kronologisk ordning allt efter som de inkommer till en myndighet. Anteckningarna görs i regel ien liggare (med eller utan lösbladssystem) eller i kortregister. Vanligen åsätts hand- lingarna samtidigt ett kodnummer eller annat tecken för identifikation. Det finns ej några allmänna föreskrifter som ålägger myndigheterna att upprätta diarier eller som anger hur sådana skall föras. Däremot finns ofta intaget föreskrifter om diarieföring i den för myndigheten gällande arbetsordningen.
Ehuru några allmänna bestämmelser som tvingar en myndighet att föra diarier således ej finns meddelade, ligger det i sakens natur att en myndighet bör ha ett tillförlitligt diarium över sina ärenden. Om så inte är fallet kan myndigheten varken överblicka sin verksamhet eller avgöra i vilken ordning ärendena skall prövas. Vidare skulle TF:s regler om allmänhetens fria till- gång till allmänna handlingar hos myndigheterna bli illusoriska om det inte genom ett diarium gick att få klarhet i vilka handlingar som fanns hos myndigheten. Ej heller skulle möjlighet finnas att tillmötesgå allmänheten med upplysningar på sätt som föreskrivs i det statliga servicecirkuläret (1972:406).
JO har vid åtskilliga tillfällen under inspektion av kommunala myndighe- ter uttalat sig rörande nödvändigheten av att en myndighet har tillfredsstäl- lande diarieföring (se t. ex. JO 1968 s. 485).
Beträffande diarieföring av hemliga handlingar har statsrådsberedningen i en promemoria år 1969 anfört följande (se JO 1971 s. 341).
Att en handling är hemlig får inte i och för sig leda till att handlingen registreras i hemligt diarium. Tillämpas en sådan ordning. förlorar nämligen allmänheten möj- lighet att få upplysning huruvida en handling över huvud taget existerar och därmed också möjlighet till prövning av frågan huruvida handlingen får hemlighållas. Å andra sidan fåranteckning i diarium rörande hemlig handling inte avfattas så.att handlingens sekretesskyddade innehåll röjs. I allmänhet torde några svårigheter inte möta i sist- nämnda hänseende. För tydlighetens skull bör här påpekas att vad som sagts i detta avsnitt inte innebär att särskilt diarium över hemliga handlingar inte får föras. Men det bör i sammanhanget uppmärksammas att sådant särskilt diarium inte är hemligt i sig.
Skulle anteckning ha gjorts i ett diarium — exempelvis om ett beslut om omhändertagande för samhällsvård — på sådant sätt att den beslutet rör kan identifieras bör dock observeras att anteckningen åtnjuter sekre- tesskydd enligt l4å Seer. På sådant sätt utformade diarieanteckningar bör dock helst undvikas.
Offentlighetskommittén (OK) föreslog i sitt betänkande om Offentlighet
och sekretess13 en bestämmelse om att myndigheter skulle vara skyldiga att hålla allmänna handlingar som ej uppenbart är av ringa betydelse registrerade
eller så ordnade, att det utan omgång kan fastställas om handling inkommit eller upprättats. Föneckningarna över handlingarna skulle vara tillgängliga för allmänheten. Registreringen skulle ge allmänheten en praktisk möjlighet att få sekretessfrågan prövad. Risken för att myndighet undanhåller allmän- heten handlingar vilkas innehåll anses ömtåligt trots att laglig grund för hem- lighållande inte är för handen skulle minska och myndigheterna skulle för- anledas att på ett tidigt stadium ta ställning till om handlingar är att anse som allmänna. Den tänkbara invändningen att registreringsplikten skulle bli ar- betskrävande ansåg OK ej avgörande, eftersom registreringen kunde göras enkel och rimligen också — genom den bättre överblick som skapades — skulle främja myndigheternas egen verksamhet. Med hänsyn till det stora antalet handlingar av begränsat intresse hos många myndigheter — enkla meddelan- den, uppgifter och påminnelser på blanketter, pressklipp, cirkulär och reklam- tryck — fann kommittén det emellertid nödvändigt att i viss mån inskränka registreringskravet, vilket skedde genom undantaget för handlingar som uppenbart är av ringa betydelse.
OSK har intagit samma ståndpunkt som OK och har i Zå förslaget till lag om allmänna handlingar (LAH) intagit en bestämmelse som i stort sett överensstämmer med vad OK föreslog.
42.2.9. Utbekommande av allmän handling Begäran att itt/ä' allmän handling
Framställning om utbekommande av allmän handling skall göras hos den myndighet där handlingen,/inns och skall av den myndigheten prövas (2 kap. 9 g” 1 st. TF). Det saknar i sammanhanget betydelse om handlingen till- fälligt förvaras där exempelvis till följd av remiss eller om den finns där en— dast i kopia. När det gäller teknisk upptagning skall framställningen göras hos den myndighet som förfogar över upptagningen.
Någon reell ändring i detta hänseende medför ej ändringarna i TF. För att få en konsekvent terminologi sägs dock i den nya lagtexten (2 kap. 14 & TF) att begäran om att få ta del av allmän handling skall göras hos den myndig- het som förvarar handlingen.
Framställning om utbekommande av handling kan göras såväl muntligen som skriftligen.
Sökanden skall ange vilka handlingar han vill ta del av. Enligt bestäm- melserna i servicecirkuläret (19722406) är befattningshavare vid statlig myn- dighet skyldig att med hjälp av hos myndigheten förvarade diariet och andra handlingar hjälpa sökanden om han ej tillräckligt noga kan precisera vilken handling framställningen avser. Någon skyldighet att bedriva arkivforskning eller eljest företa mer omfattande utredningar föreligger dock inte. Sökanden äger ta del av diarium för att själv söka efter handling. Tjänsteman vid myndighet är också skyldig vidarebefordra framställning om utbekommande av allmän handling till behörig tjänsteman (JO 1966 s. 363). Servicecirkuläret gäller endast för statliga myndigheter men däri angivna principer anses böra tillämpas även av kommunala myndigheter och tjänstemän (JO 1965 s. 561 samt 1968 s. 217 och 501).
OSK föreslår att i lagen om allmänna handlingar (58ä LAH) intas en
” Fr. o. m. 1978-01-01 2 kap. 16 &.
bestämmelse om att myndighet skall på begäran lämna allmänheten all upplysning och vägledning som är möjlig utan att tystnadsplikt åsidosätts eller myndighetens övriga uppgifter motverkas eller otillbörligt eftersätts.
Förslaget innebär att servicecirkuläret ersätts av en lagbestämmelse och att denna bestämmelse blir tillämplig på alla myndigheter, såväl statliga som kommunala.
Prövning av begäran att Lit/ä allmän handling
Prövningen av om en handling skall utlämnas eller ej åligger i första hand den befattningshavare åt vilken vården av myndighetens handlingar är an- förtrodd (2 kap. 9 & 2 st. TF). För vården av kommunalnämnds arkiv svarar nämndens ordförande. Uppgiften kan dock delegeras och torde också i all- mänhet vara delegerad till någon tjänsteman.
Prövning av om handling får utlämnas skall ske skyndsamt (2 kap. 13 ä 2 st. TF). Då fråga är om handling som är sekretessbelagd kan ställningstagan- det i regel ske omedelbart. I vissa fall kan dock tveksamhet uppstå om hand- lingen åtnjuter sekretesskydd eller ej. Skäligt rådrum måste då finnas för genomläsning av handlingen och prövning av rättsfrågan. Har handling er- hållits från annan myndighet, t. ex. såsom lån eller på grund av remiss, torde det inte sällan vara nödvändigt att ta kontakt med denna myndighet för be- dömningen av sekretessfrågan. Prövningen får dock ej fördröjas genom in- hämtande av remissyttrande eller mer tidskrävande åtgärd. Ansvaret för ut- lämnandet av handlingen åvilar den myndighet hos vilken handlingen finns.
Den befattningshavare som har att pröva framställning om utbekomman- de av handling skall ställa sig till efterrättelse av myndigheten utfärdade föreskrifter (2 kap. 99' 2 st. TF). Har handling enligt 2 kap. 1445 1 st. TF14 hemligstämplats av den egna myndigheten innebär detta en föreskrift att ej utlämna denna. Om den myndighet som upprättat eller mottagit handlingen försett denna med hemligstämpel och handlingen därefter förvaras hos annan myndighet, binder hemligstämpeln ej denna myndighet i dess prövning. (För vissa slag av handlingar rörande rikets säkerhet, som erhåller s. k. kvalifice- rad hemligstämpel, gäller dock särskilda regler.) Är befattningshavare tvek- sam huruvida handling kan utlämnas, skall han, om detta kan ske utan om- gång, hänskjuta avgörandet till myndigheten. Prövningen får dock inte på grund härav uppskjutas någon längre tid. Således kan en socialvårdstjänste- man ej hänskjuta frågan att avgöras vid nämndens ordinarie sammanträde, om detta inte är omedelbart förestående.
Vägran att utlämna allmän handling kan av den befattningshavare som i första hand prövar framställningen meddelas muntligen. Om sökanden begär det är befattningshavaren emellertid skyldig att hänskjuta frågan till myndighetens avgörande. Det ligger i sakens natur att sökanden skall upp- lysas om sin rätt att få framställningen hänskjuten till myndigheten. Med myndighet avses ifråga om kommunal nämnd nämnden i'beslutför sam- mansättning. Något hinder föreligger dock ej mot att myndighetens be- slutanderätt delegeras. Eftersom ärende om utbekommande av allmän hand- ling skall handläggas skyndsamt torde sådant arrangemang vara praktiskt.
Om myndigheten avslår framställningen'skall beslutet ges skriftligen. Då
avslagsbeslut har meddelats muntligt, har besvär häröver likväl upptagits till prövning (jfr RÅ 1965 H 34). Beslutet skall tillhandahållas sökanden utan avgift. Vill någon klaga över beslutet skall myndigheten underrätta honom om vad han därvid har att iaktta. [ ärende om utbekommande av allmän handling är FL tillämplig (JO 1973 s. 343).
Någon ändring i dessa principer föreslår ej OSK. Dock anser OSK att den detaljreglering som återfinns i 2 kap. 9 så 2 st. TF kan överflyttas från grund- lag till författning av lägre valör,15 vilket godtagits av riksdagen.
Betonandet av vikten av skyndsam handläggning har i TF:s nya lydelse upptagits i 2 kap. 15 ä 2 st. Enligt 2 kap. 16% iTF:s nya lydelse får anteck- ning om hinder att lämna ut allmän handling göras endast på handling som enligt bestämmelserna i 2 kap. 2 & TF får undantas från offentlighet. Till- lämplig bestämmelse skall därvid anges.
Besvär
Över myndighets beslut att avslå en begäran om att utfå allmän handling kan sökanden, som nämnts, anföra besvär (2 kap. 10 & TF). Däremot kan besvär ej anföras över beslut att utlämna handling. Utlämnande i strid mot Seer är emellertid straffbelagt. Besvär skall anföras hos den myndighet som har att uppta klagan över beslut eller åtgärd i det mål eller ärende till vilket handlingen hör. Om klagan ej är tillåten i sådant mål eller ärende eller handlingen ej tillhör mål eller ärende som myndighet har att handlägga, skall besvär anföras hos den myndighet som i allmänhet har att uppta klagan över myndighetens beslut eller åtgärder. Vad nu sagts gäller också i fråga om reglerna för be— svärsförfarandet. Finns ej behörig myndighet i enlighet med vad sålunda sagts skall ändring i fråga om beslut av kommunal myndighet sökas hos LSt. Beträffande beslut av statlig myndighet skall ändring sökas hos över- ordnad myndighet eller om sådan inte finns hos RegR. Alla mål enligt TF om utbekommande av allmän handling kan fullföljas till RegR och tas upp utan prövningstillstånd.
Tidigare avslagsbeslut utgör inte hinder för prövning av ny framställning att få ta del av handling (RÅ 1971 Fö I).
Beträffande besvärsförfarandet gäller alltså att, där förvaltningsbesvär är tillämpliga beträffande sakfrågan, samma besvärsordning som gäller i sak- frågan skall komma till användning även beträffande beslutet att ej utlämna en handling. Besvärstiden räknas då enligt 12é 2 st. FL till tre veckor från det klaganden fick del av beslutet. I annat fall skall den primärkommunala myndighetens beslut överklagas i den ordning som sägs i 7 kap. 2 & KL. Be- svärstiden räknas i sådant fall till tre veckor från den dag då verkställd jus- tering av det över beslutet förda protokollet tillkännagivits på kommunens anslagstavla. Tilläggas kan att besvärsrätten ej är beroende av att klaganden år kommunmedlem.
Besvärsordningen är alltså idag tämligen invecklad. OSK'föreslår en betydligt förenklad besvärsordning. I 5 kap. 10 & YFG fö- reslås en regel om att talan får föras mot beslut att avslå framställning att utfå allmän handling. Undantag görs dock för beslut av regering, statsråd, HD och RegR, vilka beslut ej skall kunna överklagas. Beträffande sättet för ta- 15SOU 1975:22 s. 152.
16Prop. 1973:33 s. 85.
lans förande föreslås nya regler i 57 & LAH. Om annan myndighet än allmän domstol fattat beslutet skall talan alltid föras genom besvär hos kammarrät- ten. Vad angår möjligheterna att föra saken vidare till RegR skall därefter gälla vad som sägs i förvaltningsprocesslagen (FPL). Samtidigt slopas regeln i 35 & FPL att prövningstillstånd ej behövs i mål om utlämnande av allmän handling. För de allmänna domstolarnas del blir besvärsinstanserna hovrätt och HD. Såväl i RegR som i HD kommer prövningstillstånd att krävas.
I TF:s nya lydelse upptas i 2 kap. 15 å en regel om att den som fått avslag på begäran att få ut allmän handling skall ha rätt att få sin sak prövad av domstol. Samma sak skall gälla om handlingen lämnas ut med förbehåll. Be- svär skall dock ej få föras över beslut av riksdag och regering. Beträffande in- stansordning förklarade föredragande departementschefen att han anslöt sig till det av OSK framlagda förslaget.
Utlämnande av allmän handling
Allmän handling som ej skall hållas hemlig skall på begäran genast eller så snart ske kan tillhandahållas den som önskar ta del därav (2 kap. 8,5; 1 st. TF). Handlingen skall i princip lämnas ut omedelbart. Tillfälligt hinder kan dock föreligga om handlingen behövs för myndighetens handläggning av ärende. Myndighet är skyldig behandla framställning om utbekommande av allmän handling även om framställningen inte görs under myndighetens expeditionstid. En förutsättning är dock att betydande hinder inte möter (JO 1966 s. 362). Däremot föreligger inte skyldighet för befattningshavare vid myndigheten att utanför tjänstetid stå till förfogande härmed (JO 1966 s. 363). Tillhandahållandet av handlingen skall ske i myndighetens lokaler. Sö- kanden får inte utan myndighetens tillstånd medföra den därifrån. Hand- lingen skall i myndighetens lokaler tillhandahållas såväl för läsning som för avskrivning. Hinder föreligger ej mot att sökanden fotograferar handlingen (JO 1969 s. 316). Skyldighet att tillhandahålla handling på stället föreligger dock ej om betydande hinder möter. Sådant hinder kan vara brist på dispo- nibla lokaler eller risk för att handlingen skadas. Sökanden har dåi stället rätt att erhålla handlingen i avskrift.
Sökanden äger om han så begär erhålla avskrift av allmän handling som ej skall hållas hemlig. Avgift för avskrift av handling som förvaras hos statlig myndighet utgår i enlighet med bestämmelserna i expeditionskungö- relsen (1973:975). 1 fråga om kommunala handlingar finns ej några generella bestämmelser om avgift för avskrift. Kommunerna får själva bestämma härom. I förarbetena till den ändring av TF varigenom kommunerna ålades skyldighet att lämna avskrift av allmänna handlingar16 har dock departe- mentschefen förutsatt att de statliga avgiftsbestämmelserna i stort sett skall komma att tjäna som mönster.
Har avskrift av kommunal myndighets protokoll lämnats ut är myn- digheten skyldig att utan kostnad bestyrka dess riktighet.
Handling som endast i viss del skall hållas hemlig skall utan hinder därav tillhandahållas på stället, om det _kan ske på sådant sätt att vad som skall hållas hemligt inte avslöjas (JO 1971 s. 333). Är detta omöjligt, kan den som vill ta del av handlingen utan avgift erhålla avskrift av denna, varvid skall uteslutas det som är hemligt (2 kap. 8 & 2 st. TF). Myndigheten kan också gå
till väga så att den på kopia av handlingen utraderar de avsnitt av denna som ej får utlämnas. Är uppgifterna i handlingarna så sammanblandade att vad som är hemligt inte kan skiljas, skall ansökan i sin helhet avslås (RÅ 1940 ref. 38).
Upptagning för ADB skall också tillhandahållas i läsbar eller avlyssnings— bar form. Undantag gäller dock för det fall att upptagningens innehåll finns i läsbar form hos annan myndighet och hänvisning dit kan ske utan att detta medför någon avsevärd olägenhet för den som vill ta del av upp- tagningens innehåll.
Den nya lydelsen av TF innebär inga större ändringar i dessa principer (2 kap. 12 och 13 åå TF). Dock nämns i lagtexten vad som i dag redan anses gälla, nämligen att tillhandahållande av offentlig handling skall ske även för avlyssning, avbildning eller för ljudöverföring.
Utlämnande mcd _lörbehä/l
] vissa fall kan sekretessbelagda handlingar lämnas ut med förbehåll (se 14 och 39 åå Seer). Om exempelvis risk för repressalier mot anmälare löreligger, kan handlingen lämnas ut till den anmäldes advokat eller ombud med förbehåll att handlingen ej får utlämnas till den anmälde.17 Däremot kan ombudet ej åläggas tystnadsplikt mot sin huvudman.
Erforderliga förbehåll kan också göras om sekretesskyddade handlingar lämnas ut för forskningsändamål. Förbehåll kan avse att handlingen ej får visas förannan elleratt materialet ej får publiceras med angivande av namnen på dem som förekommer där.
Brott mot meddelat förbehåll är straffbart enligt 41 & Seer. OSK föreslår i 56 & LAH en generell regel att myndighet får lämna ut hem- lig handling till enskild, om myndigheten finner att hinder mot utlämnande kan undanröjas genom förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna handlingen vidare, yppa dess innehåll eller eljest förfoga över den. Någon större skillnad för socialvårdens del torde ej vara avsedd. 1 vad mån ombud i fortsättningen skall kunna åläggas tystnadsplikt gentemot sin huvudman rö- rande innehållet i hemlig handling framgår ej klart av OSK:s betänkande. Det kan väl dock förmodas att OSK ej avsett att göra någon ändring i detta hän- seende.18
42.2.10. Partsinsyn Bestämmelser om partsinsyn iSeer, FL och FPL
Även om vissa handlingar är sekretesskyddade — dvs. ej tillgängliga för all- mänheten — har i regel den som är part i ärendet rätt att få se dem. Sålunda stadgas i 39% 1 st. Seer att lagens regler ej skall lända till in- skränkning i sökandes, klagandes eller andra parters rätt att i mål och ärenden hos domstol eller annan myndighet utbekomma dom, beslut och andra handlingar. Endast om det av allmänna eller enskilda intressen är av syn- nerlig vikt att innehållet i annan handling än dom eller beslut ej uppenbaras får enligt 39 ä 2 st. med stöd av sekretessreglerna utlämnande av handling till part vägras. Bl.a. kan i ärende rörande anstaltsvård handling hemlighållas
” Prop. I947:260 s. 30 r.
18m prop. 1971305. 444.
19Jrr JO 1975/76 5.208 0. prop. 1975/76:69.
20 sou 1975:22 s. 292.
om det finns gundad anledning anta att behandlingen eljest skulle motverkas eller någons personliga säkerhet sättas i fara (jfr 14% 2 st. Seer).
Parts rätt att få del av handlingar i ärende hos förvaltningsmyndighet regleras i övrigt i 14 och 15 åå FL. Enligt 2 & 2) FL är lagen dock ej tillämplig i ärende hos kommunal myndighet, om ärendet avgörs genom beslut som överklagas genom kommunalbesvär eller besvär hos kommunal besvärs- nämnd. Denna undantagsregel gäller emellertid ej barnavårdsärenden. 1 14 ä 4 st. BvL stadgas nämligen bl.a. att utan hinder av 239 2) FL äger — i den mån ej annat följer av 3å FL — 14 och 15 åå samma lag tillämpning i sådana ärenden hos barnavårdsnämnd som avses i 14% 1 st. BvL. Detta innebär med andra ord att FL:s regler om partsinsyn och kommunicering av aktmaterial är tillämpliga i alla ärenden av ren barnavårdskaraktär som innefattar myndighetsutövning.19 Däremot gäller dessa bestämmelser i FL exempelvis ej då fråga är om att avge yttrande i vårdnadsmål och ej heller i personalärenden (se vidare under 39.2.4).
För handläggning av mål hos LR, KR och RegR finns bestämmelser i FPL. Även där ges bestämmelser om skyldighet att underrätta parter om tillgängligt material, se 10, 12. 18, 19 och 43 N.
Partsbegreppet
Partsbegreppet är inte närmare definierat i FL. I 14; FL anges — i likhet med vad som är fallet i 39 & Seer — i fråga om rätt att ta del av utredning i ärendet att sådan tillkommer "sökande. klagande eller annan part".
Härmed avses i första hand att det skall finnas ett hos myndighet anhängigt ärende i vilket vederbörande på grund av ansökan, besvärsrätt eller liknande intar partsställning. Huruvida partsställning föreligger för en person som är intagen i kriminalvårdsanstalt och om han på grund av sådan ställning har rätt att ta del av behandlingsjournalen har prövats av regeringsrätten i dess helhet den 20 november 1974 (mål 2558/74). RegR fann därvid att den intagne ej var att anse som part enligt 39? Seer.
OSK, som i 6135 LAH tagit upp en motsvarighet till 39; Seer, har i motiven till lagförslaget givit uttryck för en annan uppfattning än RegR och anför följande.20
Med hänsyn till viss tvekan som har förmärkts angående hur långt partsbegreppet egentligen sträcker sig bör vissa uttalanden härom göras. Partsställningcn enligt den aktuella regeln upphör inte i och med att ett ärende avgjorts. Den som varit part i ärende har under åberopande härav rätt att i efterhand utfå handlingar som haft betydelse för ärendets utgång. Visserligen ankommer det på parten i fråga att visa att viss handling haft sådan betydelse — vilket kan vara svårt — men detta ändrar ej principen som sådan. [ förhållande till behandling å sjukhus eller anstalt — även dylik inom kriminalvården — intar den behandlade partsställning. Behandlingsjournal kan därför i princip inte undanhållas honom. frånsett de i 30 och 42 Så LAH angivna fallen. Detta gäller även sedan behandlingen avslutats.
l sociala ärenden torde sökanden, den som eljest är direkt berörd av ären- det, vårdnadshavare och i vissa fall fosterföräldrar inta partsställning.
K ommunicering
I 15,3 FL stadgas att ärende ej får avgöras utan att sökande, klagande eller annan part underrättats om det som tillförts ärendet genom annan än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig över det. Sådan underrättelse med part får ske genom delgivning. Regeln innebär inte något krav på att full bevisning alltid måste föreligga om att part nåtts av un- derrättelsen för att ärendet skall kunna avgöras. [ en del fall kan det vara tillräckligt att underrättelse tillställs part i vanligt lösbrev. Myndigheten äger emellertid använda sig av de delgivningssätt som delgivningslagen erbjuder. Regleringen av kommuniceringskravet tar i princip sikte på skriftlig kom- munikation, ehuru något hinder inte föreligger mot muntlig.
Kommunikationen består av två led. dels underrättelse om utrednings- materialet. dels ett meddelande om rätt att yttra sig över det. Kommu- niceringskravet omfattar i princip allt sådant som tillförts ärendet av annan än parten. 1 den mån myndighet inhämtat upplysningar muntligen skall även dessa kommuniceras med parten. Detta torde i de flesta fall förutsätta att upplysningarna nedtecknas i skrift.
Kommunicering får dock enligt 155R 2 st. FL underlåtas, om åtgärden är uppenbart onödig, om ärendet rör tillsättning av tjänst m.m., om det kan befaras att genomförandet av beslutet i ärendet annars skulle avsevärt försvåras eller om ärendets avgörande ej kan uppskjutas.
Kan viss handling av sekretesskäl ej delges parten bör denne enligt 15 ä 3 st. FL om det kan ske utan allvarlig skada upplysas om dess innehåll (se vidare nästa avsnitt).
Parts rätt att ta del av utredning
Parts rätt att ta del av utredning i ett ärende sträcker sig längre än den rätt som följer av TF:s bestämmelser om utbekommande av allmänna hand- lingar. 1 1455 FL tillförsäkras part — med reservation för de undantag som följer av hänvisningen till 3955 2 st. Seer — rätt att ta del av allt som tillförts ärendet. Denna rätt gäller således även sådana handlingar — t.ex. utredning i ett avstängningsärende — vilka enligt TF ej anses upprättade. Parts rätt enligt 149” FL omfattar även vad som tillförts myndighetens ut- redning i ärendet t.ex. genom muntliga informationer och genom iakttagelser vid syn.
lnsynsrätten enligt 14% har betydelse som komplement till bestämmel- serna om kommunikation av utredningsmaterial enligt 15 &. Kommuni- kationsskyldigheten är ju försedd med vissa förbehåll som gör det möjligt för myndighet att i en del situationer avgöra ärende utan att parten un- derrättats om det som tillförts ärendet. För denne kan det i sådana fall vara av värde att i lagen vara tillförsäkrad rätt att på egen begäran få ta del av materialet. Denna rätt kan av parten utnyttjas när som helst och således innan någon kommunikationsskyldighet har uppstått för myndig- heten. .
Bestämmelsen i 395 2 st. Seer reglerar endast frågan om hinder för part att utbekomma allmän handling. Genom hänvisning till detta lagrum i 1455 2 st. FL har emellertid förutsättningarna i 39ti 2 st. för att vägra
utlämnande av allmän handling till part gjorts tillämpliga även på annat utredningsmaterial i förvaltningsärenden.
I 14% 3 st. och 15å 3 st. FL åläggs myndighet som ej anser sig kunna lämna ut handling eller annat som tillförts ärendet att på annat sätt upplysa parten om innehållet i materialet, i den mån det behövs för att denne skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som föranlett vägran att lämna ut materialet. Myndigheten skall vid behov förordna att den som erhåller sådan upplysning ej får obehörigen föra vidare vad han fått veta. Den som uppsåtligen bryter mot förbehåll eller förordnande som meddelats enligt 14 ä 3 st. eller 15 ä 3 st. kan enligt 20 ;" FL dömas till böter eller fängelse i högst ett år, om gärningen ej är belagd med straffi BrB.
42.2.11. Sekretess mellan myndigheter
Bestämmelserna i TF och Seer reglerar endast enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar. Med undantag av bestämmelsen i 38 ä 2 st. Seer angående domstols möjlighet att förordna om handlings utlämnande till domstolen så behandlas i dessa lagar inte frågan om myndigheternas rätt att ta del av handling hos annan myndighet. F.n. finns över huvud taget inte några generella regler om myndigheters rätt att ta del av handlingar hos annan myndighet. En myndighet har därför som regel ej rätt att påfordra att få ut en handling från annan myndighet utan avgörandet av om handling- en skall lämnas över eller ej ligger hos den myndighet som har vård om hand- lingen. Å andra sidan torde myndigheterna, åtminstone i viss utsträckning, vara skyldiga att bistå varandra genom att låna ut handlingar. Beträffande hemliga handlingar anses emellertid att en prövning får ske från fall till fall med hänsyn till handlingens beskaffenhet och omständigheterna i övrigt.
Den myndighet som har vård om den hemliga handlingen får alltså pröva om den andra myndigheten har ett berättigat intresse av att få delav hand- lingen och om överlämnande är förenligt med det sekretesskyddade intresset.
OSK föreslår nu att vad som hittills gällt i praxis skall lagfästas (se 59; LAH). Det förtjänar i sammanhanget att understrykas att utlämnande till annan myndighet av hemlig handling får ske endast om denna myndighets behov av handlingen väger tyngre än de intressen som föranlett beslutet om handlingens hemlighållande. Hemlighålles handlingen av den anled— ningen att däri antecknats uppgifter som åtnjuter s.k. förtroendesekretess, får utlämnande ske endast med samtycke av den som lämnat uppgiften eller om det i lag föreskrivits att uppgiften skall lämnas till den andra myn- digheten.
Som en nyhet föreslår OSK vidare att besvär skall kunna anföras över kommunal myndighets vägran att lämna ut handling till annan myndighet ävensom över statlig myndighets vägran att lämna ut handling till kom- munal myndighet (60.5 LAH). Tvist mellan statliga myndigheter skall där- emot hänskjutas till regeringens prövning.
42.2.12. Särskilda bestämmelser om utlämnande av allmän handling
] 37,5 Seer stadgas att regeringen har rätt att besluta om handlings ut- lämnande, då denna är hemlig till följd av förordnande som regeringen meddelat med stöd av Seer eller då den är hemlig till följd av stadgande i lagen men efter lämplighetsprövning kan utlämnas med myndighetens tillstånd. Denna dispensrätt kan dock ej utövas i fråga om sekretesskyddade handlingar där beslut om utlämnande skall meddelas av kommunal myn- dighet eller myndighet som lyder under riksdagen (40% Seer).
1 38.5 1 st. Seer stadgas att regeringen utan hinder av vad som sägs i lagen äger förordna om handlings utlämnande, där detta finns erforderligt lör tillvaratagande av allmän eller enskild rätt. Med allmän rätt skall här förstås kronans privaträttsliga intresse.
Enligt 38 ä 2 st. Seer äger domstol i vissa fall förordna att hemlig handling skall tillhandahållas domstolen, s.k. editionsföreläggande. Har handlingen överlämnats till domstolen beslutar denna om handlingen får lämnas ut till annan.
OSK föreslår i 62 & LAH en generell befogenhet för regeringen resp. riks- dagen att besluta om utlämnande av allmän handling. Regeln är dock försedd med ändamålsbestämmelser. I anslutning härtill anför OSK följande.21
Regeringens befogenheter skall alltså få utnyttjas om utlämnande linnes erforderligt för tillvaratagande av det allmännas eller enskilds rätt. om det avser angeläget forsk- ningsändamål eller om eljest synnerliga skäl föreligger. Bestämmelsen är. vilket torde framgå av det nyss sagda. avsedd att tillämpas restriktivt. Skulle regeringen i något avseende vilja meddela en mera generell dispens eller delegera viss beslutanderätt till en eller flera myndigheter, möter detta emellertid inte något hinder.
När det gäller handlingar hos riksdagen eller dess myndigheter bör det ligga i riks- dagens hand att besluta om eventuellt utlämnande med stöd av denna paragraf. Det är att förvänta att riksdagen ej skall bli mindre restriktiv vid tillämpningen än regeringen bör vara.
Tillämpning av 56 _S LAH kan bli aktuellt även vid utlämnande enligt 62 i. Detta torde inte behöva utsägas i lagtexten.
42.3. Handlingssekretess i sociala ärenden
42.3.1. H andlingssekretessens omfattning enligt nu gällande regler
Seer innehåller en uppräkning av olika kategorier handlingar som får och i vissa fall skall hållas hemliga. För socialvårdens del finns bestämmelser i 14 &.
lnom om rådet för de sociala nämndernas verksam het omfattar sekretessen handlingar i ärenden rörande socialhjälp (utom beslut), samhällets barnavård och ungdomsskydd eller eljest bamavårdsnämnds verksamhet, rätt för en- skilda att inköpa alkoholhaltiga drycker. behandling av alkoholister eller eljest nykterhetsnämnds verksamhet. Vidare gäller sekretesskyddet för handlingar rörande uppsökande verksamhet som enligt lag åligger social- nämnd. Det bör också nämnas att sekretesskyddet omfattar handlingar rö- rande familjerådgivning. Handlingarna får emellertid hemlighållas endast om de rör enskilds personliga förhållanden. Som exempel härpå kan nämnas 2' sou 1975:22 s. 294 f.
familjesituation. ekonomi. hälsotillstånd och arbetsförmåga.
Sekretesskyddet på det sociala området gäller även bamavårdsnämnds och nykterhetsnämnds beslut samt beslut som meddelas av social central- nämnd eller social distriktsnämnd i barnavårds- och nykterhetsvårdsärende. Däremot gäller sekretesskyddet inte beslut i socialhjälpsärende. Sekretess föreligger ej heller på det sociala området beträffande beslut som meddelats av tillsynsmyndigheter eller besvärsmyndigheter. Förvaltningsdomstol har emellertid möjlighet sekretessbelägga sina beslut och domar med stöd av 36å Seer. Denna möjlighet torde dock aldrig tillämpas i praktiken.
I fråga om barnavården gäller sekretessen förutom ärenden enligt bar- navårdslagen även exempelvis ärenden rörande fastställande av faderskap. vårdnad om och adoption av barn samt bidragsförskott.
Enligt ett av RegR den 1 oktober 1973 meddelat beslut omfattas däremot handlingar hos förvaltningsdomstol i mål om överflyttning av barn enligt 21 kap. FB inte av sekretessbestämmelserna i 14% Seer.
Sekretessen i sociala ärenden gäller inte enbart ifråga om ärenden hes de sociala nämnderna utan även — frånsett besluten — ifråga om handlingar hos besvärsmyndigheter såsom LSt. LR. KR och RegR och tillsynsmyn- digheter såsom LSt. socialstyrelsen, länsnykterhetsnämnder och socialvårds- konsulenter. LStzs utredning angående missförhållande vid vårdhem har så- lunda ansetts hänförlig under 14 ;" Seer i den del den behandlade socialhjälp till enskilda personer (RÅ 1965 s. 109). Handlingar i anmälningsärenden hos .10 är offentliga, om de inte utgör ingivna sekretesskyddade handlingar. Däremot är handlingar i anmälnings- ärenden hos JK sekretesskyddade enligt 10; Seer.
Social myndighets yttrande till annan myndighet i ärende som handläggs av den senare myndigheten blir ej sekretesskyddat även om uppgifterna hämtats ur hemliga handlingar. såvida ej handlingarna i ärendet hos den senare myndigheten åtnjuter sekretesskydd. Sålunda har nykterhetsnämnds yttrande i körkortsärende bedömts utgöra offentlig handling (.10 1972 s. 314) ävensom nykterhetsnämnds yttrande i vapenlicensärende (JO 1971 s. 361). Att en sekretesskyddad handling utlånas till annan myndighet påverkar däremot inte sekretessfrågan. Detsamma gäller om myndighet gör ett utdrag ur sekretesskyddad handling och överlämnar denna till annan myndighet. För frågan om handling åtnjuter sekretesskydd eller ej får det vidare i princip anses sakna betydelse att den i annat sammanhang kan ha offentliggjorts. Har handling företetts vid offentlig förhandling inför domstol torde den däremot därefter alltid förbli offentlig. Att annat exemplar av handlingen är offentligt hos den myndighet där den förvaras behöver i och för sig inte medföra att det exemplar av handlingen som förvaras hos social nämnd inte skulle kunna åtnjuta sekretesskydd enligt 145S Seer. Detta framgår av en av RegR den 14 februari 1973 meddelad dom (ref. i SocF 1973:11 s. 254). Besvären hos RegR gällde utbekommande av handlingar i soci- alhjälpsakt hos en social centralnämnd. I akten fanns bl.a. en kopia av ett yttrande som socialstyrelsen avgett till JO med anledning av klagomål mot nämnden. RegR fann handlingarna beröra vederbörandes personliga förhållanden och enär samtycke inte lämnats till handlingamas utlämnande vägrades detta. RegR gjorde härvidlag ej undantag för kopian av yttrandet
i JO-ärendet. trots att originalet av handlingen var tillgängligt för envar hos JO.
Sekretessen gäller 70 år räknat från datum för handlingens upprättande. Att vederbörande avlidit påverkar i princip ej sekretesskyddet, eftersom detta då gäller till förmån för dennes efterlevande närstående.22
Sammanfattningsvis kan sägas att handlingar som innehåller utredningar och andra uppgifter i barnavårds—. nykterhets- och socialhjälpsärende som regel berör enskilds personliga förhållanden och därför så gott som alltid — med undantag för ovan angivna beslut — är sekretesskyddade.
Sekretesskyddet innefattar emellertid i regel ej hinder för den vars personli- ga förhållanden berörs i handlingen att ta del av densamma. Det är endast i vissa särskilt angivna situationer som utlämnande till denne får vägras. I vilka fall detta kan ske anges i 14,5 2 st. Seer. Detta lagrum innehåller vidare bestämmelser till skydd för anmälare i barnavårds- eller nykterhets— vårdsärende (se 4249).
Även om den saken rör ej får ta del av handlingen kan det likväl vara möjligt att låta dennes ombud få del av densamma.
Sekretesskyddet gäller dock ej om den vars personliga förhållanden hand- lingen angår lämnar sitt samtycke till att handlingen lämnas ut till annan. Angår handlingen flera personer skall samtycke lämnas av dem alla.23
Vidare får sekretesskyddet vika och handlingen utlämnas "om, med hän- syn till det ändamål för vilket utlämnande åstundas och omständigheterna i övrigt. trygghet kan anses vara för handen.att det ej kommer att missbrukas till skada eller förklenande för den vilkens personliga förhållanden i hand- lingen avses eller för hans nära anhöriga".
Med anledning av att lämpligheten av sistnämnda undantag från sekre- tesskyddet ifrågasattes av vissa remissmyndigheter vid tillkomsten av Seer anförde departementschefen i prop. 1937:107 (5. 36) följande.
Det torde även vara lämpligt att. vid vissa utlämningslörbud med huvudsakligt syfte att skydda enskildas personliga oeh ekonomiska förhållanden mot att blottställas. uppställa ett förbehåll av den innebörd de sakkunniga föreslagit. nämligen att handling likväl skall utlämnas. därest med hänsyn till de förhållanden under vilka utlämnande ifrågasättes trygghet kan anses vara för handen, att det ej kommer att missbrukas till skada eller förklenande för den vilkens personliga förhållanden i handlingen avses. Det är visserligen sant såsom från ett par håll anmärkts, att härigenom en betydande diskretionär prövningsrätt tillägges myndigheterna. vilken icke minst för kommunala befattningshavare emellanåt kan vara förenad med vissa svårigheter att rätt fullgöra. Därvid bör emellertid erinras att stadgandet enligt de sakkunnigas förslag är så ut- format, att så snart det icke kan anses uteslutet, att handlingens utlämnande kommer att missbrukas. vederbörande befattningshavare bör vara försvarad, om han vägrar utlämnande. För att ytterligare klargöra stadgandets innebörd torde böra angivas, att vid prövningen skall tagas hänsyn till det ändamål för vilket utlämnande åstundas. Det torde icke behöva befaras. att myndigheter eller befattningshavare som efter bästa förstånd söka fullgöra sin prövning skola bliva föremål för några åtgärder i anledning av vägran att utlämna handlingar av ifrågavarande slag. Offentlighetsin- tresset torde å andra sidan bliva behörigen tillgodosett genom det föreslagna ad- ministrativa besvärsinstitutet. Den som vägrats utfå handling skall kunna draga frågan under prövning av högre myndigheter, vilka i van fall måste anses fullt kompetenta att bedöma densamma. Det bör framhållas. att därest icke den ifrågavarande dis- kretionära prövningen tillåtes, man i de flesta fall eljest skulle nödgas införa en ovill- 22023 SOU 1935:5 5.61.
24sou1975;22 5.91.
korlig sekretess för ifrågavarande handlingar till skydd för enskildas berättigade in- tressen. Genom den möjlighet till utlämnande som enligt förslaget lämnas kunna emellertid, utan att sistnämnda intressen skadas, även tillgodoses legitima kontroll— och forskningsintressen.
Av det sagda framgår att undantagsbestämmelsen är avsedd att tillämpas med stor återhållsamhet och endast i de fall då utlämnande är betingat av behovet av att tillgodose ett särskilt ändamål, exempelvis forskning.
42.3.2. OSK:s/örs/ag om handlingssekretess på det sociala omrädet
OSK föreslår regler om handlingssekretess på socialvårdens område som avviker från den i dag gällande huvudprincipen att handlingarna är sekre- tesskyddade och att utlämnande får ske endast i undantagsfall. Enligt OSK skall nämligen som huvudregel gälla att handlingarna är offentliga och att undantag får göras från denna regel endast om det efter en bedömning av det särskilda fallet kan antas uppkomma skada genom ett utlämnande. OSK anför i detta sammanhang följande.24
Enligt OSK:s mening bör offentlighetsprincipen såsom huvudregel komma till klart uttryck även i de materiella sekretessreglerna. Presumtionen skall vara./ör offentlighet. vilket enklast sker genom att hemlighållande görs beroende av en bedömning från fall till fall av den skada som kan antas uppkomma genom ett utlämnande. OSK hävdar att detta i princip inte skiljer sig nämnvärt från vad som redan gäller och därför ej bör bereda svårigheter i den praktiska tillämpningen. Enligt t ex nyssnämnda 14 ; Seer ska/I utlämnande ske, om omständigheter föreligger som gör det antagligt att angiven skada ej inträder därigenom, En prövning efter dessa linjer skall alltså egentligen ske i varje utlämningsärende. Någon principiell skillnad mellan denna bedömning och den som behövs exempelvis för att konstatera huruvida viss handling skall hållas hemlig i den mån den angår enskilds personliga förhållanden. därför att utlämnande otillbörligt blottställer den berörde eller eljest är menligt för honom. synes inte föreligga. Att presumtionen för offentlighet, beroende på hur starkt sekretess— intresset är. kan göras mer eller mindre markant är självklart,
42.4. Socialutredningens överväganden beträffande handlings- sekretessen
42.4.1. Huvudregeln
Socialutredningen kan ej ansluta sig till det av OSK framlagda förslaget.
Om avsikten från OSK:s sida varit att i stort sett bibehålla det sekre- tesskydd som i dag finns på socialvårdsområdet. förefaller det ej riktigt att ange offentlighetsprincipen som huvudregel. [ själva verket är ju i dag det stora flertalet handlingar på socialvårdsområdet ej offentliga. Skulle där- emot avsikten vara att åstadkomma större offentlighet inom socialvården — och i vart fall är risken att effekten av OSK:s förslag blir sådan — kommer detta att leda till dels att många människor får sina personliga förhållanden utlämnade till allmänheten, dels att socialtjänstens arbete i hög grad försvå-
ras. OSK:s resonemang om att prövningen av en handlings sekretesskydd
enligt OSK:s förslag i princip ej skiljer sig nämnvärt från vad som nu gäller synes ej heller höjt över kritik. Den utlämningsregel i 14%" Seer som OSK åberopar är såsom framgår av vad tidigare anförts (42.3.1) avsedd att till- lämpas med stor återhållsamhet och är klart avsedd för speciella undan- tagsfall. Den som har att ta ställning till en begäran att utfå en handling har därför i praktiken förhållandevis sällan anledning att ge sig in i en prövning av om denna regel är tillämplig.
SU är väl medveten om vikten av att allmänheten och massmedierna i största möjliga utsträckning får insyn i myndigheternas verksamhet så att de kan kontrollera hur myndigheterna utövar sina funktioner. Tillgo- doseendet av detta intresse får emellertid ej gå så långt att de skäl som talar för en begränsad insyn alltid måste vika. Hänsyn måste tas till vad för sorts verksamhet det är fråga om, den enskildes intresse av skydd för sitt privatliv och myndigheternas möjligheter att fungera på det sätt som är avsett.
När det gäller socialvårdsverksamheten måste sålunda hänsyn tas till att enskildas personliga förhållanden i hög grad berörs och att den enskilde som regel har ett berättigat intresse av att kännedom om dessa förhållanden ej sprids, Ett av huvudmålen för SU:s arbete är att skapa ett förtroendefullt förhållande mellan den framtida socialtjänstens organ och dess klienter, så att besluten. så långt möjligt är, kan fattas i samförstånd. Om klienten ej kan räkna med att hans intresse av diskretion tillgodoses. blir han med stor sannolikhet obenägen att samarbeta med myndigheten ifråga. Möjlig- heten för de sociala nämnderna att fungera på önskvärt sätt kommer därmed också att i väsentlig mån begränsas. Det kan i sammanhanget erinras om att fri- och rättighetsutredningen i sitt betänkande Medborgerliga fri- och rättigheter25 föreslagit att i 1 kap. 2 & RF skall tas in en bestämmelse om att den offentliga makten bör utövas så att den enskildes privat— och familjeliv skyddas. Förslaget grundar sig på Europakonventionens artikel nr 8, där det föreskrivs att envar har rätt till skydd för sitt privatliv. Utredningens förslag har resulterat i atti 1 kap. 2 & RF intagits en bestämmelse om att det allmänna skall värna om den enskildes privatliv och familjeliv.
Mot dessa skäl för en begränsad insyn i socialvårdsverksamheten kan å andra sidan anföras att det är ett rättssäkerhetsintresse att full insyn råder inte minst med tanke på de tvångsåtgärder som kan komma ifråga.
SU vill i detta sammanhang framhålla att det idag är en strävan inom socjalvården att så långt sig göra låter undvika åtgärder som står i strid mot den enskildes vilja. Denna återhållsamhet kommer än mer att un- derstrykas av utredningen.
Det bör vidare observeras att rättssäkerhetsintresset i vårt land är tämligen väl tillgodosett även med det sekretesskydd som idag råder. Den enskilde har rätt att anlita biträde av advokat eller annan. SU föreslår dessutom regler om att offentligt biträde alltid skall utses för underårig, när det kan bli fråga om att bereda honom vård mot hans eller föräldrarnas vilja. Den enskilde har möjlighet att genom att anföra besvär få saken prövad av högre myndighet eller domstol. Han har möjlighet att begära JO:s eller JKzs pröv- ning. Vidare har han som regel möjlighet att själv ge offentlighet åt upp- gifterna. Därjämte har tillsynsmyndigheter möjlighet att granska den sociala verksamheten. 25sou 1975:75.
Utredningen anser följaktligen att då det gäller socialvårdsområdet de skäl som talar för att begränsa allmänhetens insyn i verksamheten väger tyngre än de skäl som talar för offentlighet.
Enligt utredningens mening bör vid utformningen av reglerna om se- kretesskydd på det sociala vårdområdet två principer vara vägledande. För det första skall enskilda personers intresse av att ej få uppgifter om sina personliga förhållanden utlämnade till obehöriga tillgodoses. För det andra bör reglerna härom göras så enkla och lättillämpliga som möjligt. Dessa principer har ej i erforderlig grad tillgodosetts av OSK.
Till en början får man. om OSK:s förslag genomförs, såsom tidigare nämnts räkna med större offentlighet än vad som nu är fallet. Mången gång kan det ej förutses att en handlings utlämnande kommer att medföra skada. ehuru så senare visar sig bli fallet. Med stor sannolikhet kommer en hu- vudregel om offentlighet att inge en sådan osäkerhetskänsla hos allmänheten att risk föreligger för att man ej vågar anförtro socialtjänstemannen uppgifter om sina personliga förhållanden. Frågan är om ej ett genomförande av OSK:s förslag skulle leda till att sekretesskyddet på det sociala vårdområdet försvann eller i vart fall helt förlorade sin betydelse.
Vidare måste beaktas att tillämpningen av de regler OSK föreslår ställer sociala tjänstemän och myndigheter inför betydligt svårare avgöranden än vad som gäller idag. Utgångspunkten är i dag att handlingarna är sekre- tesskyddade. En prövning får därefter ske om något undantag från denna regel gäller. Denna prövning är begränsad till ett fåtal speciella situationer och torde ej medföra några större komplikationer. Om OSK:s förslag godtas. skall socialvårdens företrädare utgå från att handlingarna är offentliga. Där- efter skall en prövning ske, om utlämnande likväl bör nekas med tanke på att utlämnande skulle kunna leda till skada för den vars förhållanden berörs i handlingen eller någon honom närstående. Att vid denna prövning ide olika typer av ärenden som förekommer inom socialvården kunna förutse alla de situationer som kan uppkomma torde vara han när omöjligt. Det bör i detta sammanhang också observeras att en så utformad sekretess som OSK föreslagit kommer att göra det än besvärligare än i dag för social- tjänstemannen att dra gränsen för det område inom vilket tystnadsplikt råder.
SU föreslår att som huvudregel alltjämt skall gälla att handlingar på det sociala vårdområdet skall vara sekretesskyddade i vad de avser enskilds personliga förhållanden. Denna synpunkt behöver enligt utredningens me- ning ej komma i kollision med huvudprincipen att allmänna handlingar som regel bör vara offentliga. Huvudprincipen bör anges i TF. Undantag måste dock finnas. Att man, då man anger undantagen. däri inbegriper en viss grupp av handlingar, nämligen sådana handlingar på det sociala vårdområdet som angår enskilds personliga förhållanden, kan knappast vara ägnat att rubba huvudprincipen om handlingars offentlighet.
Beträffande sekretesskyddets omfattning anser SU att skyddet bör gälla för handlingar som rör socialt bistånd och social service, utredningar och framställningar om ingripanden mot den enskildes vilja, behandlingsjour- naler på institutioner, handlingari ärenden rörande fastställande av faderskap och underhåll, utredningar och yttranden i ärenden rörande adoption. vård- nad. förmyndarskap, byte av släktnamn, påföljd för brott och handräckning
enligt 21 kap. FB (se vidare avsnitt 42.4.6) samt de register som social- nämnden anser sig böra föra för att kunna fullgöra dessa funktioner.
Utanför sekretesskyddet skulle däremot falla handlingar i personalären- den och i ärenden som ej rör enskilds personliga förhållanden.
Det bör observeras att sekretessen endast gäller uppgifter som röjer en- skilds personliga förhållanden. Ofta har socialnämnden. då nämnden pla- nerar den framtida verksamheten, anledning att redogöra för sina samlade erfarenheter av olika enskilda ärenden. Detta bör emellertid kunna ske på sådant sätt att de enskilda klienterna ej kan identifieras av utomstående. Re- dogörelsen bör under sådana förhållanden kunna öppet redovisas.
Ej heller kan — i andra fall än då speciella förhållanden motiverar ett frångående av turordningen — ärenden rörande exempelvis plats på daghem eller erhållande av pensionärslägenhet anses röja personliga förhållanden. Ärenden där beslut kan överklagas endast genom kommunalbesvär blir alltså liksom f. n. offentliga.
42.4.2. F örtroendesituationens betydelse
OSK anser sig vad beträffar sjukvårdsområdet böra anknyta handlingssek- retessen till den på området gällande tystnadsplikten. Härigenom tillgodoses på detta område intresset av s.k. förtroendesekretess, Däremot finner OSK att inslaget av myndighetsutövning inom socialvården och övriga områden som regleras i 14% Seer är så markerat att sekretessen ej kan uppbyggas efter förtroendeprincipen. Den verksamhet som därvid avses är dels ut- redningar i ärenden rörande tvångsingripanden mot enskilda, dels utred- ningar som skall ligga till grund för rättsliga avgöranden, exempelvis i brott- mål, vårdnadsmål samt adoptions- och namnärenden. I dessa fall saknas en- ligt OSK förutsättningarna för förtrolig behandling. Vidare leder den förvalt- ningsrättsliga kommunikationsprincipen till att åtminstone parterna i dylika ärenden måste få del av utredningen.
Som SU tidigare framhållit kommer förtroendesituationen att få en mycket stor betydelse i framtidens socialvård — socialtjänsten. Utredningen anser det därför mycket viktigt att detta förhållande beaktas vid utformningen av reglerna om handlingssekretess. Med hänsyn till att frågan behandlats utförligare av tystnadspliktskommittén (TK) i dess betänkande Tystnadsplikt och yttrandefrihet26 återkommer utredningen till denna fråga vid behand- lingen av tystnadsplikten (se avsnitt 42.5). I nu förevarande sammanhang an- ser sig utredningen kunna inskränka sig till att föreslå att reglerna om hand- lingssekretess sammankopplas med tystnadspliktsbestämmelserna. Huvud- principen skulle därvid bli att handling ej får utlämnas till den del den inne- håller uppgift om vilken tystnadsplikt råder.
42.4.3. Diarier
Såsom tidigare nämnts vill OSK införa en generell skyldighet för myn-
. . . - . . . 27 digheter att fora diarium. I detta sammanhang anfor OSK foljande. 26 SOU 19751102.
En förutsättning för att registrering skall få effekt för offentligheten är att diarier och motsvarande anteckningar är tillgängliga för allmänheten. Detta framhölls också 27 SOU 1975:22 s. 101 f.
av OK. som på denna grund vände sig mot föreskrifter om hemliga diarier (SOU l966:60 s 110). Även OSK anser det väsentligt. att diarier i största möjliga utsträckning är tillgängliga för den enskilde. som därigenom bereds möjlighet att få kännedom om allmänna handlingars existens och därmed ernå prövning — eventuellt besvärs— vägen — av utlämningsfrågan. Uppgifter om en handlings innehåll i ett diarium kan stundom. när det gäller hemliga handlingar. medge sådana slutsatser att det sekre- tesskyddade intresset därigenom skadas, Om registrering i sådana fall inskränks till att avse datum för ankomst eller upprättande samt avsändare eller adressat torde emellertid anteckningarna praktiskt taget alltid kunna hållas offentliga.
Av lagtextförslaget (2 & LAH) framgår att OSK ansett sådan inskränkning i diarieuppgifterna tillåten endast då det berör rikets intressen.
SU. som inte har något att erinra mot en bestämmelse om att myndigheter skall vara skyldiga att föra diarier, vill till en början erinra om att diarier är allmänna handlingar och som sådana underkastade vanliga sekretessregler. Med de av OSK föreslagna diariereglerna skulle detta medföra att en handling som inkommer till en socialbyrå diarieförs med angivande av handlingens inkomstdag, vem som är avsändare och vad handlingen rör. Anteckningarna blir i princip offentliga men kan enligt 40 ä 2 st. LAH hållas hemliga. om uppgifternas röjande skulle vara menligt för den vars förhållande berörs eller någon honom närstående. Prövningen av om så är fallet skulle i prak- tiken ankomma på diarieföraren. En sådan ordning är enligt SU:s mening ej godtagbar. Den som söker hjälp hos socialbyrån skulle därmed aldrig kunna känna sig trygg för att hans personliga förhållanden ej kommer till grannarnas eller andras kännedom. Ej heller skulle anonymitetsskyddet för anmälare och uppgiftslämnare kunna upprätthållas.
Såsom SU redan framhållit bör i stället sekretesskyddet gälla som hu- vudregel beträffande socialnämndens verksamhet. Detta behöver emellertid ej omöjliggöra en offentlig diarieföring. JO har vid en inspektion den 3 oktober 1972 av en socialkonsulentexpedition i denna fråga uttalat följande.
Självfallet finns det handlingar som av i Seer godkända skäl måste hållas hemliga även såtillvida att själva det faktum att en sådan handling existerar hos myndigheten skyddas mot offentlighet, Eftersom i de fall där handlingar förs i hemligt diarium offentlighetsprincipens tillämplighet undandras den i TF stadgade insynen och ett för pressen och allmänheten dolt ställningstagande äger rum i sekretesshänseende är det emellertid av stor vikt att denna metod används endast då det är absolut ofrånkomligt att så sker. Handlingar som i detta sammanhang i första hand torde vara av betydelse är sådana som omfattas av sekretesskydd enligt 14% Seer. På sätt framgår av 1 och 3 st. i detta lagrum är dock sekretesskyddet i sådana ärenden inte absolut. ] vissa fall kan ett utlämnande ske även utan samtycke av den berörde. Vissa beslut är vidare offentliga. Med hänsyn härtill kan det inte vara riktigt att föra dylika ärenden i hemligt diarium. Att så sker torde ej heller förekomma hos andra myndigheter som handhar sådana ärenden. Enligt min mening bör sekretess- frågan i detta fall lösas på så sätt att ärendemeningen i diariet utformas så att se- kretesskyddade uppgifter ej kan utläsas ur denna och att enskilda personer vid behov anges anonymt med bokstavsbeteckning ed.
Om den av JO rekommenderade metoden skall kunna följas krävs emel- lertid att 2ä LAH utformas på ett annat sätt än som föreslagits av OSK. SU anser det nödvändigt att en sådan ändring av 2; LAH sker.
42.4.4. Beslut i socialtjänstärende
Ifråga om besluten föreslår OSK att dessa får hemlighållas endast om de meddelats i ärende om hjälpåtgärder. övervakning eller andra förebyggande åtgärder inom barnavården eller nykterhetsvården.
Vad angår offentligheten överensstämmer OSK:s förslag med vad som i dagens läge gäller på socialhjälpsområdet. Beslut om socialhjälp blir alltså, om OSK:s förslag genomförs, alltjämt offentliga. Likaså förblir Lst beslut om tvångsintagning av alkoholmissbrukare på vårdanstalt i princip offentliga. Däremot innebär förslaget den nyheten att bamavårdsnämnds eller social centralnämnds beslut om omhändertagande för samhällsvård, om beslutan- derätten i dessa frågor i framtiden skulle kvarligga där, blir offentliga. Enligt OSK:s mening bör nämligen ett beslut som innebär ett så allvarligt ingrepp i den personliga friheten ej få hemlighållas.
Beträffande sekretesskyddet innebär förslaget den nyheten att beslut av överinstans i fråga om annan åtgärd i barnavårds- och nykterhetsvårdsärende än tvångsåtgärd skall kunna hemlighållas.
Som framgår av avd II föreslår SU att en betydande del av det ekonomiska hjälpbehovet tillgodoses genom att rätt till socialförsäkringstillägg införs. Socialförsäkringstilläggen skall administreras av de allmänna försäkrings- kassorna. I vilken utsträckning handlingar i ärenden där kommer att åtnjuta sekretesskydd eller ej blir beroende av bestämmelserna om handlingssekre- tess på försäkringskasseområdet. F.n. gäller på detta område enligt 14å Seer att handlingarna — varvid även avses beslut —— är sekretesskyddade i vad de avser enskilds personliga förhållanden.
OSK föreslår att samtliga handlingar hos allmän försäkringskassa även fortsättningsvis skall hållas hemliga, dock endast i vad de lämnar upplysning om enskilds sjukdom eller eljest om ömtåliga personliga förhållanden (43 & LAH). Sekretesskyddet avses ej omfatta uppgifter om inplacering i sjuk- penningklass eller om inkomstens storlek och ej heller beslut om utbetalande av sjukpenning. Man kan följaktligen utgå från att beslut av allmän för- säkringskassa om socialförsäkringstillägg ej heller kommer att omfattas av sekretesskydd. Häremot har SU intet att erinra.
Däremot vill SU föreslå att besluten i de ärenden rörande ekonomiskt bistånd som blir kvar hos socialtjänsten får åtnjuta sekretesskydd. Till grund för dessa beslut kommer mycket ofta att ligga i hög grad ömtåliga personliga förhållanden. I sammanhanget måste också beaktas, att socialtjänsten enligt utredningens förslag ej kommer att vara uppdelad på tre nämnder utan handhas av en nämnd samt att arbetet där kommer att präglas av en hel— hetssyn. Det kommer under sådana förhållanden exempelvis att bli svårt för att ej säga i det närmaste omöjligt att i olika beslut dela upp vad som idag är hänförligt till hjälpåtgärd enligt barnavårdslagen resp. vad som är hänförligt till socialhjälp. Att kommunen handhar dessa ärenden på rätt sätt torde kunna i den utsträckning det krävs följas upp - utan allmänhetens insyn — av gransknings-, tillsyns- och besvärsmyndigheter.
Vad angår besluten om vidtagande av åtgärder mot den enskildes vilja är OSK:s förslag något oklart med tanke på den prövning av dessa frågor som numera förekommer i LR och de regler som gäller för de administrativa domstolarna. Detta får i framtiden desto större betydelse som SU föreslår
” Prop. 197130 5. 557.
att beslutanderätten i första instans i frågor om vidtagande av åtgärder mot den enskildes vilja beträffande underåriga förläggs till LR.
Enligt 16% FPL har LR möjlighet att förordna om handläggning inom stängda dörrar, om det behövs med hänsyn till privatlivets helgd. Att detta bör tillämpas i sociala mål framgårav att departementschefen i propositionen till FPL28 uttalade en förmodan att rätten i så gott som varje socialt mål skulle förordna om stängda dörrar, där parten begärde det. Vidare föreligger f. n., om förhandling ägt rum inom stängda dörrar, enligt 36 å Seer möjlighet för LR att förklara handlingarna i målet hemliga. Har dom eller beslut avkunnats inom stängda dörrar, kan även domen eller beslutet hemligförklaras.
Beträffande de bestämmelser som sålunda gäller för LR har OSK — även om vad som anförts i motiven till 4059 LAH (s. 262) tyder på att OSK haft för avsikt att gå längre — föreslagit endast den ändringen att domslutet ej får hemlighållas (se 53% LAH).
SU är medveten om vikten av att de ingripande åtgärder. varom här är fråga,ej generellt får äga rum utan insyn från allmänhetens sida. Emellertid kan — framför allt då fråga är om barn eller då den av domen eller beslutet berörde personen ej önskar offentlighet — finnas skäl att hemlighålla domen eller beslutet i dess helhet. Utredningen vill därför föreslå att de sekre- tessregler som nu gäller för LR på detta område får bestå. Vad utredningen har sig bekant har dessa regler hittills ej tillämpats på sådant sätt att of- fentligheten otillbörligt åsidosatts. Som OSK själv anfört (s. 283) torde med den fast rotade offentlighetstraditionen hos domstolarna någon risk för onö- digt hemlighetsmakeri ej heller föreligga.
Beträffande vuxna kommer enligt SU:s förslag några tvångsåtgärder ej att kunna beslutas av socialnämnden. Däremot kan det tänkas att sjuk- husvård kommer att initieras av socialtjänstens företrädare. Beslutanderätten tillkommer då sjukvårdsmyndigheterna och för besluten kommer att gälla sekretessbestämmelserna på sjukvårdsområdet. Beträffande ansökan om in- tagning bör däremot, såsom tidigare nämnts, gälla de för socialnämnden uppställda sekretessreglerna.
Om beslutanderätten i frågor om åtgärder mot den enskildes vilja läggs på LR och sjukvårdsmyndigheterna kommer alltså de regler som där gäller i fråga om offentlighet och sekretess att bli avgörande för om handlingarna där skall hållas hemliga eller ej. Detta bör emellertid ej påverka sekretess- skyddet för de hos socialnämnden förvarade handlingarna.
Beträffande beslut av socialnämnd om omedelbart omhändertagande av underårig bör detta vara sekretesskyddat till dess det prövats av LR. Hu— ruvida det därefter skall förbli hemligt eller ej får ankomma på LR att avgöra. Upphävs beslutet innan det prövats av LR, behåller det sitt sekretsskydd.
42.4.5. Sekretess beträffande familjerådgivning och medling
OSK har i en särskild paragraf(48 & LAH) föreslagit sekretesskydd för hand— lingar beträffande familjerådgivning och medling enligt lagen (1973:650) om medling mellan sammanlevande.
SU föreslår att den kommunala familjerådgivningen skall ingå som ett led i socialtjänsten. Om detta förslag genomförs bör sekretessbestämmelserna
på socialtjänstens område utformas på sådant sätt att den sekretess som i dag råder i fråga om familjerådgivning och medling består.
42.4.6. Mål och ärenden enligt 21 kap. FB
Såsom tidigare nämnts omfattas handlingar i mål och ärenden enligt 21 kap. FB om verkställighet av dom eller beslut rörande vårdnad m.m. ej av sekretesskyddet i 14 & Seer. Detta medför att LR, om målet eller ärendet avgörs utan förhandling, ej har möjlighet att vägra att lämna ut handlingarna till den som begär att få se dem. Hålles däremot förhandling har LR möjlighet enligt 16 & FPL att förordna om handläggning inom stängda dörrar och där- efter sekretessbelägga handlingarna med stöd av 36 ä 2 st. Seer.
Denna skillnad ifråga om möjlighet till sekretesskydd beroende på om förhandling hålls eller ej kan inte anses tillfredsställande. Med hänsyn härtill och med tanke på att handlingarna i de mål och ärenden, varom här är fråga, regelmässigt innehåller uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden föreslår SU att en bestämmelse om sekretesskydd för dem införs.
42.4.7. Sekretessens tidsbegränsning
OSK föreslår ifråga om tidsbegränsningen den nyheten för bl.a. det sociala området att hemlighållande får avse en tid av högst trettio eller, om särskilda skäl talar därför, högst sjuttio år från handlingens tillkomst.
Enligt OSK:s mening skall varje gång en handling begärs utlämnad ny prövning ske, om skaderisken alltjämt föreligger. Denna förnyade prövning behöver dock under den första trettioårsperioden ej vara ingående.29 Framgår det vid denna prövning att skaderisk ej längre föreligger skall utlämnande ske. För att kunna förlänga prövotiden utöver trettio år fordras däremot en ingående prövning. En sådan ingående prövning skall också äga rum varje gång utlämnande begärs under den förlängda sekretesstiden.
SU anser OSK:s förslag på denna punkt vara onödigt invecklat. Om SU:s förslag om principiellt sekretesskydd på socialnämndens verksamhetsområde för uppgifter om personliga förhållanden vinner gehör blir prövningen av sekretessfrågorna enklare. SU anser ej heller lämpligt med två olika tids- perioder för sekretesskyddet. Enligt utredningens mening kan däremot den nuvarande tidsgränsen lämpligen sänkas till femtio år.
SU vill dock tillägga att med tanke på de gallringsbestämmelser utred- ningen föreslår (se 43.8.9) kommer denna tidsgräns att få mycket begränsad betydelse.
42.4.8. H emlighållande av handling för den som berörs av densamma
Vad som hittills sagts har gällt handlingars hemlighållande gentemot all- mänheten. Detta sekretesskydd gäller i princip ej mot den vars förhållanden handlingen rör. Tvärtom finns ju enligt FL en principiell skyldighet att delge part allt material av betydelse i ett angående honom anhänglgt ärende. Det är också enligt SU:s åsikt av största vikt att socialnämndens klienter 29 SOU 1975:22 s. 103.
30sou 197522 5. 267.
får insyn i sina ärenden. Endast om så sker har de ju möjlighet att följa ärendet och påverka utgången av det.
Undantagvis finns dock anledning att hemlighålla handling även för den vars personliga förhållanden är ifråga. I vilka fall detta får ske anges i 14% 2 st. Seer (jfr 395 2 st. Seer, 145 FL och 43% FPL). Angår handlingen någons intagning, vård eller behandling på ”anstalt eller inrättning” eller någons vård eller behandling av läkare annorstädes än på anstalt och finns grundad anledning anta att genom handlingens utlämnande ändamålet med vården eller behandlingen skulle motverkas eller någons personliga säkerhet sättas i fara får sålunda utlämnande vägras, ändock att enligt bestämmelserna i 14% 1 st. utlämnande bort ske.
Bestämmelsen om att utlämnande kan vägras om ändamålet med vården eller behandlingen skulle motverkas blir främst tillämplig på handlingar i sjukvårdsärenden. Fall kan dock förekomma där denna undantagsregel skall tillämpas i fråga om vård enligt BvL och NvL. Det bör härvid observeras att då fråga ej är om läkarvård, det måste vara fråga om vård på "anstalt eller inrättning” för att denna bestämmelse i 14% 2 st. Seer skall kunna tillämpas.
Sålunda kan handlingavseende socialhjälp i form av kontant understöd o.d. givetvis inte hänföras till vård på ”anstalt eller inrättning" (JO 1968 s. 307, 308). Bestämmelsen har alltså ett mycket begränsat tillämpnings- område för socialvårdens del. Läkarintyg som förvaras hos social nämnd kan dock alltid falla under 145 2 st.
Möjligheten att vägra utlämnande av handling om någons personliga sä- kerhet sätts i fara avser enligt förarbetena till Seer främst att förebygga den risk som stundom föreligger att sinnessjuka och alkoholister begår vålds- handlingar mot personer som gjort uttalanden rörande deras tillstånd eller dylikt, då fråga är om anstaltsvård eller annan behandling.
I denna fråga föreslår OSK i stort sett oförändrade principer. I vilka fall handlingar kan hemlighållas för dem som berörs därav anges i en särskild paragraf (42å LAH).
Beträffande vården i "anstalt" har emellertid sekretessen av OSK be- gränsats till att avse sådan vård, då den sker oberoende av eget samtycke. För den som frivilligt ingått på någon nykterhetsvårdens institution kommer den särskilda sekretessregeln följaktligen ej längre att vara tillämplig.30 Mot OSK:s förslag i denna del föreligger inte någon erinran från SU:s sida.
Vad angår lagstadgandet i övrigt vill SU emellertid fästa uppmärksam- heten på den utveckling som på senare tider skett mot öppnare former av vård med nya behandlingsmetoder och i vilka inte endast läkare utan även psykologer m.fl. medverkar. Det finns därför enligt utredningens me- ning skäl att utvidga sekretesskyddet i detta stadgande till att avse handling rörande vård eller behandling av läkare eller psykolog eller av behandlings- grupp vari någon av dessa yrkesföreträdare ingår.
Därjämte skulle utredningen vilja föreslå ett tillägg till denna paragraf. Enligt 41åi BvL är föräldrar i fråga om umgänge med barn som om- händertagits för samhällsvård underkastade de bestämmelser som nämnden med hänsyn till barnets vård och fostran samt omständigheterna i övrigt finner skäligt meddela. Nämnden kan t. o. m. i vissa fall vägra att lämna ut barnets adress till föräldrarna. Detta kan ske bl. a. då barnet är placerat i en-
skilt hem och föräldrarna skulle på allvarligt sätt störa vården i detta hem, exempelvis genom att hämta barnet därifrån. Det är emellertid i dylika fall tvivelaktigt om handling, vari adressen är upptagen, enligt Seer kan hem- lighållas för föräldrarna.
SU har i 14 &" förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vård av un- derårig tagit in en bestämmelse av samma innehåll som 41 & BvL har. I Seer bör då lämpligen intas en bestämmelse om att handling som innehåller upp- gift om ett barns vistelseort ej må lämnas ut till barnets föräldrar, om soci- alnämnden beslutat att hemlighålla barnets vistelseort för föräldrarna.
42.4.9. Anmälares och uppgiftslämnares anonymitetsskydd
På förslag av socialstyrelsen och vissa barnavårdsnämnder intogs i Seer (14;; 2 st.) en bestämmelse om rätt att vägra utlämnande av handling som visar vem som gjort anmälan eller eljest lämnat upplysningar i barnavårds- ärende (inkl. ärende om ungdomsskydd) eller nykterhetsvårdsärende. En för- utsättning för att utlämnande skall kunna vägras är att det finns grundad an- ledning misstänka att den som anmälan eller upplysningen avser kommer att missbruka vad han får veta till skada för annan person. Skyddet för anmä- laren och uppgiftslämnaren gäller— så länge fråga är om barnavårds- och nyk- terhetsvårdsärende — också då handlingarna inkommer till LSt, LR eller po- lisen.31 Däremot gäller ej samma anonymitetsskydd, då fråga ej är om bar- navårds- och nykterhetsvårdsärende. Om en polismyndighet i skrivelse till LSt i vapenlicensärende åberopar omständigheter, varav framgår att vapenin- nehavaren är föremål för nykterhetsvård och vilka som lämnat uppgift om hans alkoholmissbruk, kan denna handling ej hemlighållas för vapeninneha- varen (RÅ 1951 1253',jfr JO 1971 s. 361). Samma princip gäller i fråga om ex- empelvis körkortsärenden (JO 1972 s. 314).
Bestämmelsen i 14% 2 st. Seer om anonymitetsskydd för anmälare och uppgiftslämnare i barnavårds- och nykterhetsvårdsärende bör jämföras med vad som stadgas i 39% Seer. I denna paragrafs första stycke anges som huvudregel att den som är part skall ha rätt att oavsett sekretessbestäm- melserna få del av alla handlingar i sitt mål eller ärende. I andra stycket av samma paragraf görs emellertid undantag från denna rätt för parten. Där sägs sålunda att part må vägras att utfå annan handling än dom och beslut, om det av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen är av synnerlig vikt att handlingen ej uppenbaras. Härmed åsyftas bl.a. det i 14% 2 st. Seer omgärdade anonymitetsskyddet för anmälare och uppgiftslämnare i barnavårds- och nykterhetsvårdsärende.32
Vid prövningen av om en handling som utvisar vem som gjort anmälan eller lämnat upplysningar i barnavårds- eller nykterhetsvårdsärende skall utlämnas eller ej eller om parten över huvud taget skall få reda på något av innehållet i handlingen, måste alltid en avvägning ske mellan partens intresse av att få del av vad som anförs mot honom och anmälarens resp. uppgiftslämnarens behov av att skyddas.
Frågan om i vilken utsträckning part skall få del av det material som tillförts mål eller ärende rörande barnavård och nykterhetsvård behandlas
31 Prop. 1937:107 5. 64.
32 Prop. 1947:260 5.31.
33 Prop. l971:30 5.696 0. 709.
numera i FL och FPL. I 145 1 st. FL och 43é 1 st. FPL stadgas sålunda till en början att part har rätt att ta del av det som tillförts ärendet med de begränsningar som följer av 39å 2 st. Seer eller av vad som följer av paragrafernas andra stycke. Seer:s regler gäller, som tidigare nämnts, endast i fråga om allmänna handlingar. I 145 2 st. FL och 43 få 2 st. FPL har därför intagits en bestämmelse om att myndighet får vägra att lämna ut annat material än allmän handling under samma förutsättningar som enligt 395 2 st. Seer gäller beträffande allmän handling. Slutligen anges i paragrafernas tredje stycke att om myndighet vägrat att lämna ut handling eller annat som tillförts ärendet, myndigheten på annat sätt skall upplysa parten om innehållet i materialet, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som föranlett vägran att lämna ut materialet. Myndighet kan därvid förordna att den som erhåller sådan upplysning ej får obehörigen yppa vad han fått veta. Begränsningarna i rätten att ta del av det som tillförts målet eller ärendet äger tillämpning även då myndighet skall bereda part tillfälle att yttra sig i ärendet (15% 3 st. FL och 195 FPL).
Med uttrycket till skada för annan person i 149” 2 st. Seer torde avses mer än våldsdåd (se JO 1962 s. 270).
I samband med FPL:s tillkomst gjordes på förslag av lagrådet33 vissa änd- ringar i NvL.
I 279” 1 st. NvL intogs sålunda en bestämmelse om att 4355 FPL skall äga tillämpning dels vid kommunicering enligt 23å och 245 2 st. NvL, dels i fråga om vittnesberättelse som med tillämpning av 2555” FPL och 36 kap. 18å RB upptagits i parts frånvaro. Vidare föreskrevs i 275 2 st. NvL att rätten kan underlåta att kalla parten till muntlig förhandling med vittne bl.a. om det finns grundad anledning anta att någons personliga sä- kerhet skulle sättas i fara, om parten erhåller kännedom om förhöret. Be— stämmelsen gäller även i överrätt (62 at? NvL). Någon motsvarande regel om möjlighet att underlåta att kalla part till vittnesförhör i LR finns ej i barnavårdsmål. Däremot kan innehållet i sådant vittnesmål hemlighållas för part enligt 43å FPL.
Bestämmelserna om hemlighållande av vittnesförhör torde emellertid för- lora sin betydelse, om SU:s förslag att avskaffa tvånget inom socialvården mot vuxna missbrukare godtages.
Det åligger myndigheterna att pröva frågan om handlingen bör lämnas ut eller ej ex officio, dvs. även om anmälaren eller uppgiftslämnaren ej ut- tryckligen begärt anonymitet. Samtidigt gäller att en begäran om anonymitet ej får bifallas automatiskt. Det måste finnas ett objektivt stöd för misstanken att kännedom om vem anmälaren eller uppgiftslämnaren är kommer att missbrukas.
OSK har upptagit anonymitetsskyddet för anmälare och uppgiftslämnare i en särskild paragraf (41 & LAH). Enligt denna skall handling angående ingripande inom barnavården och nykterhetsvården hållas hemlig, om den lämnar upplysning om någon som avgivit anmälan eller annan utsaga och utlämnande av handlingen kan befaras föranleda att han eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men.
I förhållande till nuvarande rätt innebär OSK:s förslag i ett hänseende ett längre gående skydd för anmälare och uppgiftslämnare. Uttrycket "kan
befaras föranleda" medför nämligen att myndighetens bevisbörda för att risk föreligger blir mindre än med det nu brukade uttrycket "grundad an- ledning att antaga". På denna punkt har SU ingen erinran.
I ett annat hänseende kan ifrågasättas om OSK:s förslag ej innefattar en begränsning av anonymitetsskyddet gentemot gällande rätt. F.n. torde anonymitetsskyddet omfatta alla barna- och nykterhetsvårdsärenden, oav— sett om ärendet avser ett tvångsingripande eller allenast någon hjälpåtgärd. Enligt SU:s mening bör anonymitetsskyddet gälla oavsett om ärendet leder till ingripande mot vederbörandes vilja eller inte. Uttrycket ingripande bör därför undvikas.
42.4.10. Sekretessen på skolområdet
OSK har framhållit (s. 272) att det förhållandet att regler om handlings- sekretess och tystnadsplikt finns på barnavårdens område men ej inom skol- väsendet leder till svårigheter i det nödvändiga och alltmer viktiga sam- arbetet mellan barnavården och skolan. Bl.a. har barnavårdens företrädare ansett sig ej kunna lämna ut sekretesskyddade handlingar till skolpersonalen, eftersom uppgifter som överförts från sådana handlingar till exempelvis skol- kurators kartotek i den senare handlingen ej åtnjutit sekretesskydd. SU vill instämma i vad OSK sålunda anfört och understryka vikten av att frågan om handlingssekretess på skolområdet blir reglerad.
OSK har för att avhjälpa rådande missförhållande föreslagit en regel (44 & LAH) av innebörd att skolans handlingar i vissa fall skall få hållas hemliga, om de angår enskilds personliga förhållanden och utlämnande skulle otill- börligt blottställa den berörde eller någon honom närstående eller eljest vara menligt för honom. Uttrycket "otillbörligt blottställa" har använts för att markera att sekretessen inte bör sträckas längre än till mer utpräglat ömtåliga uppgifter. Offentligheten skall alltså enligt OSK vara större ifråga om de personliga uppgifterna inom skolväsendet än inom socialvården.
SU ifrågasätter om de av OSK föreslagna reglerna tryggar möjligheterna till ett gott samarbete mellan barnavården och skolan. Det måste sålunda, om förslaget genomförs i angivet skick, bli en mycket svår uppgift för bar- navårdssidan att avgöra, vilka uppgifter som kan lämnas till skolan utan risk för att uppgifterna blir offentliga. Vidare riskerar skolan att på detta vis ej få del av för skolans behandling av eleven viktiga uppgifter som hos socialtjänsten är sekretesskyddade, ehuru de ej kan anses otillbörligt blottställa någon.
Enligt SU:s mening skapas ej förutsättningar för ett friktionsfritt samarbete mellan barnavård och skola med mindre sekretesskyddet för personliga för- hållanden får samma valör på skolans som på barnavårdens område.
42.5. Tystnadsplikt
42.5.1. Gällande bestämmelser
1 var och en av de tre sociala vårdlagarna — BvL. NvL och ShjL — finns en bestämmelse om att den som är eller varit verksam inom vårdområdet
34 Prop. 1960:105. 462.
ej får obehörigen yppa vad han därvid erfarit om enskilds personliga för- hållanden (91 % 1 st. BvL, 64% 2 st. NvL och 64% 1 st. ShjL). Den som bryter mot denna tystnadsplikt kan bli åtalad och straffad härför. Detta gäller såväl om tystnadsplikt brutits avsiktligen som om det skett av oakt— samhet. Straflbestämmelserna finns fr.o.m. den 1 januari 1976 i 20 kap. 3% BrB. För uppsåtligt brott är straffet böter eller fängelse i högst ett år, medan för oaktsamt brott endast böter kan komma i fråga. En förutsättning för att åtal skall kunna väckas är dock att brottet anges till åtal av målsägan- den eller att det är påkallat från allmän synpunkt (20 kap. 5 % BrB).
Det förtjänar också i sammanhanget att nämnas att i såväl BvL som i NvL särskilt angetts att utredningar bör bedrivas på sådant sätt att klienten ej onödigt utsätts för obehag eller olägenhet (14% 2 st. BvL och 64% 1 st. NvL). Samma princip får väl även anses gälla på socialhjälpsområdet, trots att något särskilt lagstadgande därom ej finns (jfr RoA 1970:10 s. 12).
Som framgår av redogörelsen under avsnitt 42.1.2 gäller efter den 1 januari 1975 som huvudregel att tystnadsplikt kan föreskrivas endast genom lag. Dock kan riksdagen bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter och likaså kan riksdagen medge att regeringen i sin tur överlåter åt för- valtningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser därom. Sådant bemyndigande har dock hittills ej lämnats på socialvårdsområdet.
Genom lag (1975:100) med vissa bestämmelser för personal inom hälso- och sjukvården m.fl. har tystnadsplikt ålagts den som tillhör sådan personal inom hälso- och sjukvården eller apoteksväsendet för vilken regeringen med- delat särskilda föreskrifter. Den som omfattas av bestämmelsen har enligt 3% dels en särskild tystnadsplikt angående vad som meddelats honom i förtroende i hans verksamhet (s.k. förtroendesekretess), dels en skyldighet att inte obehörigen uppenbara vad han i verksamheten eljest erfarit om enskilds hälsotillstånd och övriga personliga förhållanden. Tystnadsplikten är alltså i förtroendefallen på dessa områden mer absolut än på socialvårds- området. Observeras bör dock att tystnadsplikten alltid får vika i sådana fall, då skyldighet att lämna uppgifter ålagts i annan författning, exempelvis 93 % BvL.
Enligt övergångsbestämmelserna till RF (6) äger emellertid äldre författ- ning eller föreskrift om tystnadsplikt fortsatt giltighet utan hinder av att den inte har tillkommit i den ordning som anges i RF. På grund härav gälleralltjämt vissa föreskrifter i kungörelser och stadgor. där tystnadsplikten för vissa tjänstemän särskilt framhållits (se nästa avsnitt).
42.5.2. Vilka är bundna av tystnadsplikt?
Enligt BvL är var och en som är eller varit verksam inom samhällets bar- navård bunden av tystnadsplikten. På liknande sätt anges i NvL att tyst- nadsplikten gäller den som är eller varit verksam inom samhällets nyk- terhetsvård. I ShjL har däremot en något annorlunda formulering valts. Det talas där om att tystnadsplikt åligger den som är eller varit verksam vid behandling av frågor enligt socialhjälpslagen. Någon principiell skillnad mel- lan de olika vårdlagarna torde dock ej vara åsyftad. I förarbetena till tystnads- pliktsbestämmelsen i ShjL34 förklarades att man avsåg att med bestämmel- sen täcka samma personkrets som i BvL.
Den personkrets för vilken tystnadsplikten gäller anges av föredragande statsrådet i förarbetena till BvL35 på följande sätt:
Enligt min mening bör envar, som i en eller annan egenskap. på det kommunala planet eller hos tillsyns- och besvärsmyndigheterna, varaktigt eller tillfälligt är verksam inom samhällets barnavård, vara skyldig att iakttaga tystnad beträffande vad han i verksamheten erfarit rörande enskildas personliga förhållanden. Till de inom bar- navården verksamma är naturligtvis främst att hänföra ledamöter och suppleanter i barnavårdsnämnd samt befattningshavare hos barnavårdsnämnd, besvärsmyndighet och tillsynsorgan. Men till denna kategori hör även andra personer — kommunala för- troendemän och befattningshavare i allmän tjänst såväl som enskilda personer — vilka på grund av sin tjänst eller såsom expert eller sakkunnigt biträde kallas till överläggning med barnavårdsmyndighet eller för att eljest medverka i barnavårdsarbetet, t. ex. jurist som anlitas enligt 10% andra stycket lagförslaget, person som anförtrotts att biträda med utredningen i barnavårdsärende eller någon som mot ersättning anlitas som biträ— de vid fosterbarnstillsyn eller annan tillsynsverksamhet inom barnavården. Stadgandet torde därför kunna avfattas så. att den som är eller varit verksam inom samhällets bar- navård inte obehörigen må yppa vad han därvid erfarit rörande enskilds personliga för— hållanden.
I vad mån tystnadsplikt f. n. råder även för skrivbiträden och expeditions- personal är väl ej alldeles klart men har troligen varit avsett.36
Tystnadsplikten har i olika sammanhang förklarats gälla för personal vid barnhem, barnkolonier, barnstugor och elevhem (RoA 196916 5. 97), perso- nal vid allmänna vårdanstalter för alkoholmissbrukare,37 personal vid ålder- domshem (RoA 1970:10 s. 45) samt hemhjälp(RoA 19652175 s. 13). Om tyst- nadsplikten i dagens läge verkligen sträcker sig så långt som till exempelvis all kökspersonal vid en ungdomsvårdsskola kan dock ifrågasättas. Saken sy- nes emellertid aldrig ha satts på sin spets. Däremot torde tystnadsplikten all- deles klan gälla för personal som — utan att vara knuten till socialbyrån — i företagsdemokratiskt syfte bevistar social centralnämnds sammanträde (JO 1975/76 5. 409).
Enligt uttalande av JO (1974 s. 407) föreligger ej någon tystnadsplikt för fosterföräldrar. Gunnar Krantz har i sin bok Om rätt och rättskydd (s. 196 f) ifrågasatt, om sådan tystnadsplikt ej borde införas i sådana fall då fråga är om personer som vid återkommande tillfällen anlitas som fosterföräldrar av social centralnämnd.
Skyldigheten att iaktta tystlåtenhet inför obehöriga och att också i övrigt tillse att klienten ej störs i sin lovliga verksamhet har därjämte särskilt framhållits för sådana funktionärer som övervakare, förbindelsemän och tjänstemän vid allmänna Vårdanstalter för alkoholmissbrukare (3% 2 st. kungörelsen om övervakning enligt BvL, 7 % 2 st. och 11 % 2 st. kungörelsen med tillämpningsföreskrifter till NvL samt 13 och 38 %% stadgan för allmänna Vårdanstalter för alkoholmissbrukare). JO har vid flera tillfällen framhållit vikten av att övervakare ej bryter mot tystnadsplikten (se t.ex. JO 1972 s. 193).
35 Prop. 1960:10 5.380.
36 Prop. 1964z202 s. 21 o. 27.
37 Klackenberg: Lagen om nykterhetsvård, 4:e upplagan, s. 322.
42 . 5 . 3 Tystnadspliktens omfattning
Tystnadsplikten gäller endast sådana förhållanden varom den offentlige funktionären fått vetskap i sin tjänst eller på grund av sitt uppdrag, Vad han erfarit som privatperson faller däremot ej inom ramen för hans tyst- nadsplikt.
Uppenbart är att tystnadsplikten omfattar innehållet i handlingar som enligt Seer skall hållas hemliga. Vidare omfattar tystnadsplikten uppgifter som i tjänsten eller på grund av uppdraget muntligen införskaffats men ännu ej nedtecknats eller nedtecknats i en handling som ännu ej blivit allmän. Slutligen kan tystnadsplikt föreligga beträffande uppgifter om per- sonliga förhållanden, oaktat de kan återfinnas i en offentlig handling (jfr JO 1973 s. 328). Brott mot tystnadsplikt kan begås såväl genom muntligt uttalande som genom skriftligt meddelande.
Före den 1 januari 1975 ansågs det därjämte — ehuru detta förhållande ej reglerades genom tystnadspliktsreglerna — vara förbjudet att för utom- stående yppa vad som hos barnavårdsnämnd eller motsvarande nämnd ytt— rats i förtroende under enskild överläggning till beslut i samhällsvårdsärende (JO 1973 s. 225). Efter det att nya RF trätt i kraft kan någon sådan oreglerad tystnadsplikt dock ej längre anses gälla.
42.5.4. Obehörigt yppande
Förbudet att lämna ut uppgift avser endast sådant yppande som katt anses ske obehörigen. Har den person om vars förhållanden det är fråga gett sitt samtycke till utlämnande av uppgiften, kan detta ej anses ha skett obehörigen (jfr 14 & Seer). Föreligger ej samtycke får frågan om ett yppande är obehörigt eller ej bedömas med hänsyn till vem som får de] av uppgiften samt till syftet med och sättet för yppandet (jfr JO 1971 s. 371).
Att en socialvårdens klient själv framträder i en tidning behöver i och för sig inte innebära att han samtycker till att socialvårdens representanter till offentligheten lämnar ut vad de har sig bekant i saken. 1 den mån ett bemötande av vad klienten anfört anses önskvärt, bör socialvårdens re- presentant därför antingen försäkra sig om att klienten samtycker till upp- gifternas utlämnande eller också tillse att han ej avslöjar något om klientens personliga förhållanden (se JO 1955 s. 22)
Vid bedömning av fråga huruvida andra än myndigheter är behöriga att få upplysningar torde bestämmelserna om handlingssekretess i 14% Seer vara normerande. Frågan om Uppgiftslämnande myndigheter och tjänstemän emellan får bedömas från fall till fall under beaktande av vilket behov myn- digheten har av uppgiften i sin verksamhet och klientens intresse av att uppgiften behandlas konfidentiellt (jfr JO 1963 s. 421, 1964 s. 422, 1971 s. 374, 1972 s. 231 och NJA 1953 s. 654).
Utlämnande av uppgifter till part kan däremot ej anses som obehörigt, om ej omständigheter föreligger som avses i 39;; 2 st. jämfört med 14å 2 st. Seer.
Vidare har i förarbetena till bestämmelserna om tystnadsplikt i BvL och NvL uttryckligen sagts ifrån att tystnadsplikten ej får åberopas som hinder att vittna exempelvis i vårdnadsmål eller i brottmål, där uppgifterna kan vara av
betydelse för påföljdsfrågan.38 Barnavårdsnämnd och nykterhetsnämnd är därjämte jämlikt 65 lagen (1964:542) om personundersökning i brottmål skyldiga att på begäran lämna upplysningar beträffande för brott misstänkt person till skyddskonsulent, skyddsassistent, personundersökare, åklagare eller domstol.
Däremot får kurator vid familjerådgivningsbyrå som drivs av staten, kom- mun, landstingskommun, församling eller kyrklig samfällighet ej avlägga vittnesmål om något han i tjänsten erfarit, med mindre det är i lag medgivet eller den till vilkens förmån tystnadsplikten gäller samtycker därtill (36 kap. 5 & 2 st. RB).
Stadgandet om tystnadsplikt får ej hindra att kommunens revisorer får del av för deras verksamhet erforderliga uppgifter.39
Även andra myndigheter än tillsynsmyndigheter kan ha ett berättigat intresse av att få uppgifter från de sociala organen. Då en myndighet begär uppgifter från det sociala området, vilka uppgifter angår enskilds personliga förhållanden, får därför från fall till fall prövas om framställningen är av den art att den bör bifallas. Däremot får uppgifter ej lämnas ut till annan myndighet, om denna ej begärt uppgifterna och det ej heller eljest är påkallat att lämna ut dem.
Beträffande frågan om polisanmälan kan göras utan att tystnadsplikten därigenom åsidosätts har JO i ett beslut den 8 januari 1973 gjort följande uttalanden (jfr. även JO 1971 s. 262).
I likhet med SocSt och riksåklagaren konstaterar jag att det inte finns någon skyl- dighet föreskriven för social centralnämnd eller social distriktsnämnd att till åtal an- mäla misstänkta fall av socialbedrägeri och liknande former av brottsliga åtgärder med syfte att obehörigen tillskansa sig förmåner från det allmänna och att en sådan skyldighet ej heller torde kunna härledas ur några allmänna grundsatser. Däremot torde enligt sakens natur och av nämndens allmänna åligganden följa en viss skyl- dighet för nämnden att pröva huruvida i ett givet fall anmälan skall göras eller inte. Eftersom någon anmälningsskyldighet ej kan anses föreligga. blir det i så fall fråga om en fri prövning från nämndens sida under vilken alla på frågan inverkande om- ständigheter beaktas. Enligt min mening utgör hjälptagarens personliga och sociala förhållanden samt de misstänkta bedrägeriernas omfattning och risken för upprepning omständigheter som är särskilt värda att beaktas i detta sammanhang.
Såsom riksåklagaren framhåller i sitt yttrande torde det stå nämndens enskilda ledamöter och tjänstemän, liksom envar enskild person, fritt att göra anmälan även om nämnden beslutat att ej själv göra anmälan. 1 64.5 ShjL stadgas att den som är eller varit verksam vid behandlingen av fråga enligt denna lag ej får obehörigen yppa vad han erfarit rörande enskilds personliga förhållanden. ] 14 ä' Seer föreskrivs motsvarande sekretesskydd i fråga om innehållet i allmän handling i socialhjälps- ärende. Om nämnden -— i plenum eller i delegation — beslutat att ej anmäla till åtal och ledamot i nämnden eller tjänsteman vid denna i stället gör egen anmälan bör därför observeras att en sådan anmälan blir att betrakta som en utom uppdraget eller tjänsten företagen privat åtgärd. Härav följer att anmälan måste utformas så att sekretesskyddade uppgifter ej röjs.
42.5.5. Enskilds personliga förhållanden
Tystnadsplikten rör endast vad som kommit till vederbörandes kännedom om ”enskilds personliga förhållanden". Uttrycket är hämtat från 14 & Seer. I förarbetena40 uttalades härom följande.
38 Prop. 1954:159 5. 225 0. 1960:105. 445.
39 Prop. 1931:164 5. 67. "” Prop. 19372107 5.55.
" sou 1975:22 s. 242.
Enligt 1935 års förslag skall sekretessen gälla i vad handlingarna i fråga angå ”en— skilds sjukdom eller hans personliga förhållanden i övrigt", varmed icke lärer ha avsetts någon saklig olikhet i förhållande till 1927 års förslag, som härutinnan endast nämnde "enskildas personliga förhållanden". [ motiven till sistnämnda förslag fram— hölls, att det visserligen ur vissa synpunkter kunde vara tilltalande att i lagen närmare angiva vad med personliga förhållanden borde förstås, t ex genom att angiva uppgifter om hälsotillstånd, leverne och seder, familjeförhållanden osv, men med hänsyn till svårigheten att giva en uttömmande och i övrigt tillfredsställande bestämning hade förslaget stannat vid nämnda formulering, som redan kommit till användning i gäl— lande TF.
Enligt OSK41 innefattas i begreppet ”enskilds personliga förhållanden" en- ligt gängse uppfattning allt sådant varav slutsatser kan dras i fråga om den enskildes karaktär, sinnesbeskaffenhet, familjeförhållanden, allmänna hälso- tillstånd och arbetsförmåga. Däremot synes OSK i detta sammanhang ej vilja medta den enskildes ekonomiska situation. Enligt SU:s mening torde den ekonomiska situationen mången gång vara av stor betydelse för att bedöma de faktorer som OSK räknar upp. För den enskilde framstår säkerligen ofta också den ekonomiska situationen och standarden som något mycket person- ligt som man — framför allt då den är dålig — ej gärna vill torgföra. SU har stor förståelse för denna synpunkt och vill därför hänföra den ekonomiska situa- tionen till begreppet ”enskilds personliga förhållanden”. OSK har f. ö. också på annat ställe i betänkandet (s. 134) framhållit att enskildas ekonomiska in- tressen ej alltid går att särskilja från deras personliga förhållanden och att de ekonomiska och personliga förhållandena ofta framstår som två sidor av sam- ma sak vilka delvis sammanfaller.
Det väsentliga i sammanhanget är enligt SU att man inte tappar bort grunden för att tystnadsplikt bör föreligga på det sociala vårdområdet. Grun- den härtill är önskemålet att skydda den enskilde mot ett onödigt prisgivande av vad som allmänt anses vara hans privata förhållanden och att skapa ett för- troendefullt förhållande mellan dem som omhänderhar vården och dem som utnyttjar den (jfr JO 1972 s. 302).
42.5.6. Uppgiftslämnande till massmedier m.m.
Enligt 1 kap. 1 & TF har varje svensk medborgare rätt att utan förhands- granskning av myndigheter utge skrifter. För innehållet i skrifterna kan man sedan åtalas endast inför laglig domstol och straffas endast i de fall innehållet strider mot tydlig lag, given att bevara allmänt lugn, utan att återhålla allmän upplysning. I tryckt skrift har man sålunda rätt att — med iakttagande av de bestämmelser som meddelas i TF till skydd för enskild rätt och allmän säkerhet — yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra all- männa handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst. Man får också i alla fall då annat ej anges i TF meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för offentligggörande i tryckt skrift till dess författare eller utgivare eller, om för skriften finns särskild redaktion, till denna eller till företag för yrkesmässig förmedling av nyheter till pe- riodiska skrifter.
JO har vid flerfaldiga tillfällen haft anledning att framhålla medborgarnas
frihet att uttala sig för pressen och att obehöriga inskränkningar i denna frihet ej får göras (se t.ex. JO 1969 s. 316).
För missbruk av tryckfriheten kan man enligt 1 kap. 3 & TF som regel ej åtalas och fällas till ansvar i annan ordning än som sägs i TF, dvs. i tryckfri- hetsprocess. Från denna huvudregel görs dock i 7 kap. 3 & TF vissa undantag. Bl. a. kan offentlig funktionär, om han genom att offentliggöra viss uppgift i tryckt skrift bryter mot lagstadgad tystnadsplikt, åtalas och straffas härför enligt BrB:s bestämmelser om brott mot tystnadsplikt. Om en socialvårds- tjänsteman lämnar ut uppgifter om ett barnavårdsärende till en daglig tidning för publicering, kan alltså åtal väckasjämlikt 20 kap. 3 & BrBjämfört med 91 & BvL.
En förutsättning för att åtal skall kunna väckas är givetvis att man vet vem som lämnat uppgifterna. Att få reda på vem som lämnat uppgifter som publicerats i tryckt skrift är emellertid ej alltid så lätt. Meddelare av uppgifter och i viss utsträckning även författare har nämligen getts vid- sträckta möjligheter att få framträda anonymt.
l 3 kap. lé TF stadgas att författare till tryckt skrift ej är skyldig att låta sitt namn utsättas på skriften. Vidare föreskrivs i samma paragraf att boktryckare, förläggare eller annan som tar befattning med skriftens tryck- ning eller utgivning ej får mot författarens vilja uppenbara vem han är. Samma skydd gäller enligt 3 kap. 4å TF för den som lämnat meddelande för offentliggörande i tryckt skrift.
Den som bryter mot dessa bestämmelser om anonymitetsskvdd kan straf- fas för detta (3 kap. 5 & TF). En redaktör för en daglig tidning får sålunda ej mot författarens eller uppgiftslämnarens vilja tala om vem som har skrivit en viss artikel eller vem som har lämnat uppgifter till tidningen. Från regeln om anonymitetsskydd har dock i 3 kap.1 och 4 åå gjorts undantag för det fall att skyldighet att tala om vem som är författare eller meddelare är föreskriven i lag. Undantagsstadgandet är tillämpligt då vittnesförhör eller förhör med part under sanningsförsäkran begärs inför domstol. Undantags— stadgandet kan därför bli aktuellt då fråga väckts om uppgiftslämnare brutit mot lagstadgad tystnadsplikt. En förutsättning är därvid att förundersök- ningen rörande brottet mot tystnadsplikten fortskridit så långt att någon kan skäligen misstänkas för brottet. Polisen har således ej rätt att få upp- lysning av en redaktör för en tidning om vem som lämnat uppgifter till tidningen i ett socialvårdsärende, om polisens syfte är att — ehuru någon viss person ej kan misstänkas — få reda på huruvida någon tjänsteman inom socialförvaltningen genom att utlämna uppgifterna brutit mot sin tystnads- plikt. Har viss tjänsteman i sådant sammanhang angivits som misstänkt för sådant brott och kan han skäligen misstänkas för brottet, kan däremot redaktören åläggas att under vittnesförhör lämna ut uppgifterna.
Ej heller torde exempelvis en socialchefha rätt att hos en tidningsredaktion efterforska vem som lämnat uppgifter i ett socialvårdsärende till tidningen. Ett sådant efterforskande, som kan leda till att tidningsredaktören gör sig skyldig till brott genom att bryta anonymitetsskyddet, har av JO förklarats ej vara godtagbart (JO 1971 s. 367). Däremot är det givetvis intet som hindrar att socialchefen inom socialbyrån verkställer en utredning, om någon tjäns- teman där brutit mot den i vårdlagarna angivna tystnadsplikten. Liknande bestämmelser gäller i fråga om radio och TV (se härom radioansvarighets- lagen).
4250U1975:102.
42 . 5.7 Tystnadspliktskommitténs förslag
Nya bestämmelser om tystnadsplikt på socialvårdsområdet
Tystnadspliktskommittén (TK) har i sitt betänkande Tystnadsplikt och ytt- randefrihet42 lagt fram förslag till lag om offentliga funktionärers tystnads- plikt (LOFT). Lagen skall enligt förslaget bli tillämplig även på det sociala vårdområdet. De nuvarande tystnadspliktsbestämmelserna i vårdlagarna skall därför upphävas och ersättas av bestämmelser som hänvisar till LOFT.
Enligt 1 ä' LOFT skall lagen gälla för den som på grund av anställning, uppdrag eller tjänsteplikt eller på annan grund deltar eller har deltagit i verksamhet hos statlig eller kommunal myndighet eller hos annat allmänt organ. Med att någon deltar ”på annan grund” än anställning avses fall då utomstående expert konsulteras under hand utan att formellt uppdrag ges.
I 10—21 åå LOFT anges de olika situationer i vilka tystnadsplikt skall kunna föreligga. För socialvårdens del skulle 16, 17. 19, 20 och 21 & bli tillämpliga.
16 59 LOFT skulle bli tillämplig vid handläggning av ärende vari fråga är om myndighetsutövning i förvaltningslagens mening. Den som deltar i sådan handläggning skall ha tystnadsplikt endast om ett röjande av vad han erfarit skulle kunna antas medföra påtaglig skada på sätt närmare anges i lagtexten. Om beslutet i ärendet är offentligt kan tystnadsplikt dock aldrig råda om vad som upptagits i beslutet eller dess motivering. Enligt TK har varje medborgare ett anspråk på insyn i myndigheternas sätt att handlägga dessa ärenden och reglerna om tystnadsplikt bör därför tillämpas med åter- hållsamhet.
17 &" LOFT gäller bl.a. för den som deltar i sådan frivillig undersökning, vård, rådgivning eller medling i personliga angelägenheter som anordnas inom socialvården. Denne skall vara bunden av tystnadsplikt om enskilds hänvändelse och om vad som har iakttagits, inhämtats eller åtgjorts med anledning av hänvändelsen, såvida den som gjort hänvändelsen kan antas ha förutsatt förtrolig behandling. Det är här fråga om en ovillkorad tyst- nadsplikt. Vad som kännetecknar situationen är att enskild frivilligt vänder sig till myndigheten för att få hjälp. Frivilligheten kan dock enligt motiven vara mer eller mindre verklig, eftersom hjälpen i vissa fall kan fås endast av myndighet. Tystnadspliktsregeln har utformats så att den i möjligaste mån förebygger att en enskild försätts i sådant läge att han av fruktan för obehagliga konsekvenser avstår från att söka hjälp. Ehuru det synes något oklart, förefaller det som om 17%" LOFT även omfattar vissa fall av myn- dighetsutövning.
19 59 1 st. LOFT omfattar bl.a. all verksamhet på socialvårdsområdet som ej faller under 16 eller 17 &. Den som deltagit i sådan verksamhet har under viss förutsättning tystnadsplikt rörande anmälan från enskild samt vad han i övrigt under verksamheten har fått veta om enskilds personliga förhållanden. Förutsättningen för att tystnadsplikt skall föreligga är att det kan antagas att röjande av uppgifterna skulle medföra skada eller obehag för den som uppgifterna gäller eller hans nära anhöriga. I dessa fall är fråga om betydligt mindre allvarlig skada än i 16 &.
Enligt 19é 2 st. LOFT skall därjämte den som tjänstgör i myndighets
telefonväxel alltid ha tystnadsplikt om inkommande och utgående samtal.
20 _j" LOFT upptar bestämmelser om att tystnadsplikt föreligger beträffande innehållet i hemlig allmän handling och i uppteckning som verkställs i syfte att upprätta sådan handling.
Zl yV LOFT slutligen upptar regler om vad som skall gälla i fråga om tystnadsplikt beträffande dels ännu ej meddelade domar och beslut, dels vad som förekommit vid enskild överläggning rörande domar och beslut. Första stycket handlar om domstolar och motsvarar de regler som f.n. finns i denna fråga i rättegångsbalken. Andra stycket behandlar vad som skall gälla för förvaltningsmyndigheternas del. Det förklaras där att i princip sam- ma regler om tystnadsplikt som gäller för domstolarna skall, i de fall det särskilt föreskrivs, gälla för förvaltningsmyndigheter vid myndighetsutöv- ning. Enligt motiven skall reglerna sättas i tillämpning beträffande förvalt- ningsmyndigheter som arbetar i domstolsliknande former med domstols- liknande uppgifter. Reglerna har föreslagits bli tillämpliga på socialvårds- området.
I detta sammanhang bör slutligen även nämnas att i 8 & LOFT upptagits bestämmelser om att tystnadsplikten i vissa fall fortplantar sig från en funk- tionär till en annan.
M eddelarskyddet
F.n. gäller såsom tidigare nämnts att den i vårdlagarna stadgade tystnads- plikten väger tyngre än meddelarskyddet. En socialvårdstjänsteman kan följaktligen ej utan risk för åtal och straff lämna uppgifter till pressen om vad som förekommit i ett socialvårdsärende rörande enskilds personliga förhållanden. TK föreslår nu att tystnadsplikten i förtroendesituationer skall ta över meddelarskyddet medan meddelarskyddet skall väga tyngst i övriga fall. TK anför i detta sammanhang följande (5. 196, 207).
Åtminstone på det sociala området, där meddelanden i strid mot tystnadsplikter nu åtnjuter ringa skydd, kan en korrekt och omfattande information vara det bästa medlet att förebygga en snedvriden publicitet. Tillgången till båda sidors version av ett händelseförlopp kan i många fall få till följd att publiciteten blir mera balanserad och i högre grad inriktad på väsentliga drag i myndigheternas agerande.-.—.
Det är omvittnat framför allt att tystnadsplikterna på det sociala området är till hinders för en saklig offentlig debatt. Skildringarna av ingripandena kan inte grundas på annat än de enskildas uppgifter. Dessa kan ibland vara ensidiga och är inte alltid korrekta. En offentlig debatt på oriktiga premisser är till skada för socialvården.
Ett medel att förbättra förutsättningarna för en saklig belysning av socialmyn- digheternas förfarande och åtgärder är att helt eller delvis ge skyddet för meddelare företräde framför tystnadsplikterna.
Liknande tankegångar redovisades av OSK i betänkandet Lag om all- männa handlingar.
Samtidigt som TK alltså föreslår införande av meddelarskydd i vissa si- tuationer på socialvårdsområdet, tar TK upp frågan om detta kan antas öka risken för att enskilda drabbas av publicitetsskador och om därigenom även myndigheternas möjligheter att fungera på rätt sätt försämras. Enligt allt att döma anser TK en sådan risk föreligga och föreslår som medel att minska denna risk att möjligheterna till åtal för förtal vidgas.
Vittnesplikten
Vad angår vittnesplikt på socialvårdsområdet föreslår TK att vittnesplikt ej skall föreligga beträffande sådana uppgifter som erhållits vid förtrolig hänvändelse i personlig angelägenhet under förutsättning att uppgifterna saknar samband med myndighets befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet eller annatjämförbart förhållande. I andra fall skall föreligga vittnesplikt, dock skall rätten, om så kan ske, först inhämta yttrande från den myndighet varunder vederbörande lyder.
Tystnadspliktsbestämmelser för skolan
TK har föreslagit att tystnadspliktsbestämmelser skall införas även för sko- lan. Man har därvid tänkt sig att handläggning av ärenden om intagning, disciplinpåföljder, betygssättning och avstängning skall falla under 16% LOFT. Rådgivning inom skolsjukvård, hos Skolpsykolog och hos kurator Skall falla under 17 &. Undervisningen och lärarnas kontakter utanför lek- tionssalen med eleverna och deras målsmän anses däremot falla utanför både myndighetsutövning och förtroendesituationer och höra under 19 ;.
42.6. Socialutredningens överväganden beträffande tystnadsplikten
42.6.1. Tystnadsplikten inom socialtjänsten
Bestämmelserna om tystnadsplikt på socialvårdsområdet har mycket stor betydelse för socialvårdsarbetet i dess helhet. För att socialvården skall kunna fylla sin funktion krävs som regel en ingående kännedom om klientens personliga förhållanden. Dessa förhållanden är ofta av sådan art att klienten har ett berättigat intresse av att kännedom om dem ej sprids utanför den krets av personer som måste få del av dem för att kunna hjälpa honom. Om detta intresse åsidosätts, kommer också socialvårdens möjligheter att fylla sin funktion att avsevärt försämras. Ju större risken är för att klienten hos socialvården får sina personliga förhållanden utlämnade till allmän insyn, desto mindre benägen blir han att vända sig dit.
Socialutredningens strävan vid utformningen av den nya lagstiftningen om socialtjänst är såsom tidigare nämnts bl. a. att skapa bättre förutsättningar för socialtjänstens företrädare att få kontakt med dem som behöver bistånd samt att ge dem som behöver hjälp eller stöd större möjligheter än f.n. att samarbeta med dess företrädare och att påverka i vilken förrn hjälpen skall ges. Respekten för den enskilda människans rätt att ej få sina personliga förhållanden utlämnade är därvid utomordentligt viktig. Enligt utredningens mening kommer det för den framtida socialtjänsten att vara av än större betydelse än för dagens socialvård att klienten kan känna trygghet för att hans personliga förhållanden ej kommer till obehörigas kännedom. Utred- ningen är följaktligen ej beredd att utan mycket starka motskäl göra avkall på den skyldighet som idag föreligger på socialvårdens område att ta hänsyn härtill.
Med denna inställning till tystnadsplikten kan det ifrågasättas, om det över huvud taget är lämpligt att flytta reglerna om tystnadsplikt från vård- lagarna till en särskild sekretesslag. Eftersom de nuvarande tystnadsplikts- reglerna återfinns i lag upphävs de ej av den nya regeringsformen. Erfor- derliga ändringar i dessa tystnadspliktsregler kan göras i samband med den nya lagstiftningen på socialvårdsområdet. Utan tvekan är det också förenat med vissa fördelar att ha alla regler som gäller förfarandet vid handläggning av ärenden hos socialnämnd samlade på ett ställe. De som är verksamma inom området får då direkt ett klart besked om att tystnadsplikt råder. Vidare blir det lättare att utforma reglerna om tystnadsplikt på det sätt som passar bäst för just detta område.
Även om åtskilliga skäl sålunda talar för att bibehålla tystnadspliktsreg- lerna i lagstiftningen beträffande socialnämndens verksamhetsområde, är utredningen emellertid medveten om att andra fördelar kan vinnas genom att samla alla tystnadspliktsregler i en särskild lag. Åtskilliga principer är gemensamma för alla tystnadsplikter. Med hänsyn till den samverkan som sker mellan skilda vårdområden kan det vara lämpligt att samla dessa prin- ciper i en för tystnadsplikterna gemensam lag. Särskilt betydelsefulla i detta sammanhang är de i $% i TK:s lagförslag intagna reglerna om hur tyst- nadsplikten fortplantar sig vid samarbete mellan tjänstemän och myndig— heter. Med största sannolikhet skulle ytterligare fördelar därjämte kunna vinnas, om reglerna om tystnadsplikt och om handlingssekretess kunde sammanföras i en lag. SU har med hänsyn härtill anslutit sig till tanken att flytta tystnadspliktsreglerna från vårdlagarna till en särskild lag.
SU kan emellertid inte godta det sätt på vilket tystnadsplikten på so- cialnämndens verksamhetsområde enligt TK:s förslag reglerats. Enligt SU:s mening kan det beträffande reglerna om tystnadsplikt likaväl som i fråga om reglerna om handlingssekretess på detta område uppställas två krav. Reglerna skall för det första så långt detta är möjligt tillgodose den enskildes intresse av att ej få uppgifter om sina personliga förhållanden utlämnade till allmänheten. Skälen härför har redovisats under avsnitt 42.4.1. För det andra måste reglerna vara så pass enkla och klara att de ej blir alltför svåra att tillämpa. TK:s förslag uppfyller ej något av dessa krav.
Om TK:s förslag genomförs, kommer uppgifter om strängt personliga förhållanden i många fall att bli offentliga. TK har åberopat två skäl till stöd härför. Det första skälet är att yttrandefriheten är fastslagen i RF och att den i princip gäller även för offentliga funktionärer. Medan tystnads- plikten tidigare ansågs vara en del av tjänstemännens lydnads- och tro- hetsplikt, är det alltså numera en konstitutionell fråga om deras yttrandefrihet kan inskränkas. För det andra är det ett rättssäkerhetsintresse att vid myn- dighetsutövning skapa så stor insyn som möjligt.
De skäl som sålunda åberopats måste emellertid vägas mot den enskildes intresse av integritetsskydd och myndighetens möjlighet att fungera på det sätt som är avsett. Att den offentlige funktionärens rätt till yttrandefrihet får vika för dessa skäl finner SU helt naturligt.
Besvärligare är avvägningen mellan rättssäkerhetssynpunkten och intres- set av integritetsskydd. Emellertid bör observeras att rättssäkerhetsintresset i vårt land förefaller att vara tämligen väl tillgodosett även med den tyst- nadsplikt som nu råder. Som utredningen tidigare anfört har den enskilde
rätt att anlita biträde och möjlighet att föra saken till högre myndighet. Han har också möjlighet att själv offentliggöra sin sak.
Samtidigt måste beaktas att skaderiskerna, om tystnadsplikten blir mer begränsad, ingalunda är obetydliga. Om tystnadsplikt ej råder får ju upp- gifterna lämnas ut även om begäran därom ej föreligger. Det finns då fara för att uppgifter som av klienter uppfattas som personliga i vissa fall kan bli ett mer eller mindre allmänt samtalsämne. Det kan också vara svårt att i förväg avgöra om ett spridande av viss uppgift kan tänkas lända till skada eller ej. Man riskerar med andra ord att ej upptäcka detta förrän det är för sent. Därjämte kan besvärsreglerna i tystnadspliktsfrågor med den föreslagna regleringen av tystnadsplikten medföra att myndigheten för att motivera sitt beslut tvingas avslöja just det som skulle hemlighållas. Redan den omständigheten att den enskilde ej är säker på att uppgifter om personliga förhållanden blir skyddade kan göra honom obenägen att i tid vända sig till socialtjänsten. Detta förhållande är ägnat att motverka den sociala myndighetens verksamhet. Man kan ej heller bortse från att det i ett och samma ärende kan vara fråga om flera enskilda intressen — makar, sammanboende, föräldrar och barn kan beröras av ärendet — och att detta komplicerar frågan om när skada för den enskilde kan antas upp- komma eller ej.
SU kan följaktligen ej finna att de av TK åberopade skälen för ökad insyn i socialvården väger tyngre än de skäl som kan åberopas till stöd för den tystnadsplikt som idag råder.
Härtill kommer att det komplex av regler om tystnadsplikt som TK fö- reslagit för socialvårdens del förefaller så invecklat att det måste erbjuda mycket stora svårigheter i tillämpningen. SU ifrågasätter t.o.m. om det är möjligt att i varje situation reda ut vilka uppgifter som får utlämnas och vilka som skall hemlighållas. Att det är fråga om ett invecklat system framgår f. ö. redan av de för vårdlagamas del föreslagna lagtexterna. Mot dessa föreslagna lagtexter kan dessutom riktas den anmärkningen att åt- skilliga situationer inom dagens socialvård ej synes beaktade.
SU motsätter sig följaktligen att tystnadsplikten på socialnämndens verk- samhetsområde inskränks på sätt TK föreslagit.
Enligt SU:s mening finns det — såsom framgår av vad tidigare anförts — tvärtom skäl för att skärpa sekretessen i förhållande till vad som i dag gäller på socialvårdsområdet. Inte minst gäller detta förtroendesituationer. Samtidigt må emellertid framhållas att den förtroendesekretess som f.n. råder på läkarområdet är behäftad med vissa brister.
Till en början kan i detta hänseende framhållas att förtroendesekretessen i princip gäller endast i situationer då den enskilde själv tar kontakt med läkaren. För socialtjänstens del kan lika starka skäl åberopas för tystnadsplikt om förtroliga uppgifter som lämnas av en klient efter det att socialtjänstens företrädare tagit initiativ till ett sammanträffande. Vidare är det, sedan vård inletts mot den enskildes vilja, ofta en förutsättning för återställande av ett förtroendefullt förhållande mellan socialtjänsten och klienten och för en meningsfull vård att tystnadsplikt råder om sådana förtroliga uppgifter rörande personliga förhållanden som lämnas under vården.
Med hänsyn till att flera personer ofta är inblandade i ett och samma ärende kan det vara svårt att avgöra, var gränsen för förtroendesekretessen
går. Det kan också ifrågasättas om det ej mången gång kan föreligga lika starka skäl för att skydda en uppgift om en klients personliga förhållanden, oavsett om den lämnats av klienten själv eller av annan. Skyddsintresset kan väl f. ö. göra sig gällande även i de fall då socialtjänstemannen fått kännedom om förhållandena genom egna iakttagelser, exempelvis vid hem- besök.
Därjämte kan mot förtroendesekretessen i dess strängaste form riktas den kritiken att den förhindrar möjligheterna att diskutera utformningen av vården i enskilda fall med kolleger inom den egna myndigheten eller institutionen.
Slutligen kommer en förtroendesekretess som är begränsad till vissa si- tuationer att medföra nackdelar i det dagliga arbetet. Bl. a. torde det bli nöd- vändigt antingen att föra anteckningar om uppgifter som omfattas av för- troendesekretess i en särskild journal eller också att på särskilt sätt utmärka sådana anteckningar. Situationer kommer med största sannolikhet att uppstå, då det blir svårt att avgöra om en uppgift faller under förtroendesekretessen eller ej. Över huvud taget kommer det för socialarbetaren att bli svårt att hålla reda på vilka uppgifter som omfattas av förtroendesekretess och vilka uppgifter som omfattas av mindre sträng sekretess.
SU anser det därför inte lämpligt att utforma sekretessen inom social- nämndens verksamhetsområde på det sätt som skett inom läkarområdet. I stället bör en annan metod väljas som undanröjer de brister som är förenade med den nuvarande förtroendesekretessen och bättre än nu tillgodoser den enskildes intresse av integritet. Vägledande bör därvid vara följande syn- punkter. Klientens berättigade intresse av att få uppgifter om personliga förhållanden skyddade skall i möjligaste mån tillgodoses, oavsett hur för- hållandena kommit till socialtjänstens kännedom. Möjlighet för den som är verksam inom socialtjänsten att samråda med kolleger inom den egna myndigheten och inom den egna institutionen bör hållas Öppen. Likaså bör det vara möjligt att ta kontakt med socialbyrå i annan kommun. Sek- retessen bör i övrigt — om annat ej särskilt föreskrivits — gälla såväl mot allmänheten som gentemot andra myndigheter och tjänstemän vid dessa myndigheter. Sekretess med olika valör bör undvikas och bestämmelserna om sekretess bör även i övrigt göras så lättillämpliga som möjligt.
Nämnda synpunkter tillgodoses bäst om det ges en klar och entydig hu- vudregel om tystnadsplikt inom socialtjänsten. Denna regel bör ha det in- nehållet att den som är eller varit verksam inom socialtjänsten har tyst- nadsplikt om vad han därvid erfarit om enskilds personliga förhållanden.
Från huvudregeln får sedan undantag göras i tre fall. För det första skall tystnadsplikt ej gälla, om den enskilde samtycker till att uppgiften lämnas ut. För det andra skall tystnadsplikt ej gälla i vissa fall som anges i so- cialnämndslagen. För det tredje skall tystnadsplikt ej gälla i de fall, då so- cialnämnden enligt föreskrift, som givits i lag eller med stöd av bemyndigan- de i lag, är skyldig att föra talan vid domstol eller att avge yttrande eller lämna underrättelse till domstol eller annan myndighet. Beträffande familjerådgiv- ningen bör dock endast det första undantaget gälla.
En så konstruerad tystnadsplikt bör tillgodose den enskildes intresse av att få uppgifter om sina personliga förhållanden skyddade, oavsett hur dessa
kommit till socialtjänstens kännedom. Regeln bör även bli förhållandevis lätt att tillämpa för den som är verksam inom socialtjänsten. Avvägnings- frågor om vem som är behörig eller ej att få del av en uppgift eller vilket intresse som väger tyngst — offentlighetsintresset eller sekretessintresset — faller bort. Prövning av om uppgifternas utlämnande kan medföra skada för någon behöver ej ske.
Tystnadspliktsregeln får emellertid ej utgöra hinder för nödvändiga kom- munikationer inom den egna myndigheten. Den som först får del av upp- gifterna måste kunna vidarebefordra dem till den tjänsteman inom myn- digheten som lämpligen bör handlägga ärendet. Den handläggande tjäns- temannen måste också ha möjlighet att förmedla uppgifterna till en efter- trädare på tjänsten. Om ärendet eller vården kräver samråd mellan flera tjänstemän inom myndigheten eller institutionen, får tystnadsplikten ej för- hindra detta. Ej heller får tystnadsplikten utgöra hinder för tjänstemannen att redovisa ärendet inför socialnämnden eller att till nämnden rapportera förhållande som påkallar någon dess åtgärd. Det torde också vara nödvändigt att tillåta samråd mellan tjänstemän och myndigheter inom socialtjänsten i olika kommuner, expempelvis i fosterbarnsärenden. En bestämmelse här- om har tagits in i 205 förslaget till socialnämndslag.
Vidare måste delegerande myndighet samt tillsyns- och besvärsmyndig- heter för att kunna fullgöra sina funktioner ha rätt att få del av vad be- slutsfattare och underordnade myndigheter har sig bekant i ett ärende. Dessa frågor synes dock böra regleras i samma lag som reglerar tystnadsplikten.
Däremot får den som är bunden av tystnadsplikten ej utan samtycke av den enskilde eller utan stöd av föreskrift i lag eller med stöd av be- myndigande i lag föra uppgifterna vidare utanför socialtjänsten. En soci- altjänsteman kan alltså ej utan klientens samtycke tala med exempelvis skolkurator eller tjänsteman vid arbetsvården om klientens problem. Likaså torde det, om arbetsgrupper bildas av representanter för olika vårdområden, bli nödvändigt att ha klientens samtycke till att diskutera hans problem inom arbetsgruppen. Några svårigheter att erhålla samtycke bör emellertid i de flesta fall knappast föreligga, eftersom syftet är att hjälpa klienten. Det av tystnadspliktskommittén föreslagna fortplantandet av tystnadsplik— ten från den ene tjänstemannan till den andra bör ju kunna underlätta möjligheterna att erhålla samtycke.
Det är inte avsett att samtycke skall ges i viss bestämd form. Huvudsaken är att socialtjänstemannen är övertygad om att han har klientens samtycke till viss åtgärd. Det bör dock observeras att samtycket bör hänföra sig till en viss bestämd eller vissa bestämda situationer. Däremot får socialtjäns- temannen ej skaffa sig en generell fullmakt av klienten att oinskränkt få lämna ut uppgifter om hans personliga förhållanden.
Genom att sekretesskyddet begränsas till personliga förhållanden kommer exempelvis ärenden rörande samhällsplanenng samt inrättande av daghem, förskolor, servicehus och servicebostäder ej att omfattas av detsamma. Likaså blir principerna för fördelningen av platserna på sådana institutioner of- fentliga. Liksom f. n. bör alltså den sociala nämnden kunna öppet redovisa hur kommunens tillgängliga resurser fördelats och i övrigt utnyttjats (jfr 42.4.1).
Under begreppet enskilds personliga förhållanden bör däremot, såsom
OSK anfört, falla allt sådant varav slutsatser kan dras om den enskildes karaktär, sinnesbeskaffenhet, familjeförhållanden, allmänna hälsotillstånd och arbetsförmåga. Såsom SU tidigare framhållit ger uppgifter om den en- skildes ekonomiska situation inte sällan en bild av hur hans förhållanden över huvud taget gestaltar sig. Även sådana uppgifter bör därför kunna åt- njuta sekretesskydd. Däremot torde som regel ej möta något hinder mot att lämna ut uppgifter om bostadsadress och anställning. Utlämnandet av sådan uppgift får dock ej ske om därigenom avslöjas att klienten är föremål för vård på institution eller om umgängesförbud med en underårig med- delats.
Utanför sekretesskyddet faller också som regel personalärenden. Beträffande föreslagna bestämmelser i socialnämndslagen om undantag från tystnadsplikt (21 &) bör till en början erinras om att dessa ej har avseende på familjerådgivning och medling (22 å). Vad angår socialtjänsten i övrigt skall tystnadsplikt däremot ej råda i följande situationer.
l. Möjlighet måste, som tidigare nämnts, finnas att kommunicera inom den egna myndigheten och med andra tjänstemän och myndigheter inom socialtjänsten. Denna möjlighet att vidarebefordra uppgifter och utbyta information skall dock hållas inom ramen för vad som är påkallat från socialtjänstsynpunkt. Uppgifterna måste sålunda vara av betydelse för handläggningen av ett socialtjänstärende eller för att tillgodose ett vård- behov.
2. Den omständigheten att beslutanderätten, då det gäller att bereda någon vård utan hans samtycke, är förlagd till annan myndighet än social- nämnden får ej föranleda att socialnämnden skulle vara förhindrad att utlämna de uppgifter som är nödvändiga för att kunna genomföra en utredning i saken och att låta den beslutande myndigheten få del härav. Detta gäller såväl då det är fråga om beredande av vård enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig som enligt omsorgs- lagen och LSPV. Tystnadsplikten bör alltså i dessa fall få vika. 3. Tystnadsplikten måste också vika, då det är nödvändigt för att kunna göra utredning i vissa ärenden enligt FB och BrB m. ni. (se nedan).
4. I syfte att förhindra dubbelutbetalningar bör det vara möjligt för social- nämnden att lämna andra bidragsgivande myndigheter, försäkringskassor och erkända arbetslöshetskassor upplysning om utgiven ekonomisk hjälp. Nämnden bör också ha möjlighet att redovisa samtliga omständigheter av betydelse i återkravsprocess.
5. Socialnämnd bör därjämte ha möjlighet att göra polisanmälan dels om misstanke uppkommit om barnmisshandel, bedrägeri eller annat brott, dels om nämnden har anledning anta att brott kommer att begås.
Vad slutligen angår de fall, då tystnadsplikt ej skall gälla på grund av att socialnämnd enligt föreskrift i lag eller med stöd av bemyndigande i lag slall avge yttrande m. m., bör dessa hållas inom så snäv ram som möjligt. Som tidigare vid flera tillfällen framhållits är ett av syftena med den nya lagstiftningen om socialtjänst att finna former för att tillgodose den enskildes behov av hjälp och stöd i samråd med honom och att skapa förutsättningar för att enskilda med hjälpbehov i tid söker sig till socialtjänsten. En för- utsättning för att ett sådant på förtroendebasis grundat samspel skall kunna
komma till stånd är givetvis att tystnadsplikten ej blir alltför urholkad. Det är också viktigt att det på socialnämnden ej läggs sådana uppgifter som är ägnade att göra den hjälpbehövande obenägen att ta kontakt med nämnden. Framför allt torde nykterhetsnämndens nuvarande befattning med körkortsärenden och i någon mån även med vapenlicensärenden ha en sådan effekt. SU anser därför, som framgår av vad som anförts i kap. 41, att undantag från tystnadsplikten ej — såsom i dag är fallet — skall göras i körkortsärenden och vapenlicensärenden. Däremot synes i följande i annan författning angivna fall tystnadsplikt ej böra gälla.
1. I mål eller ärende vid allmän domstol rörande faderskap till barn, adoption av barn, namnbyte för barn. vårdnad om eller umgängesrätt med barn, underhållsbidrag till barn samt förmynderskap för barn förutsätts ofta att barnavårdsnämnd skall vända sig till domstol eller att barnavårds— nämnds yttrande skall inhämtas. Att tystnadsplikten i dessa fall fått vika har tidigare följt av att domstolen ansetts behörig att erhålla uppgifterna. Samma sak har gällt då administrativ domstol begärt yttrande i mål eller ärende enligt 21 kap. FB. Likaså har nykterhetsnämnd och soci- alnämnd möjlighet att hos överförmyndare göra anmälan om behov av omyndigförklaring och förordnande av god man. Dessa principer bör gi- vetvis bestå.
2. Enligt 3 & lagen (l964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöver- trädare skall åklagare innan han beslutar i ärende rörande åtalsunderlåtelse beträffande underårig höra barnavårdsnämnden. Nämndens yttrande skall enligt samma lagrum, om åklagaren begär det eller nämnden finner det erforderligt, även innefatta redogörelse för ”den underåriges person- liga utveckling samt hans vandel och levnadsomständigheter i övrigt".
3. Enligt 659 lagen (1964:542) om personundersökning i brottmål skall bar- navårdsnämnd och nykterhetsnämnd på begäran av skyddskonsulent, skyddsassistent, personundersökare. åklagare eller domstol meddela upp- lysningar beträffande misstänkt med vilken nämnden har att ta befattning samt föreslå de åtgärder som nämnden finner erforderliga för att främja hans anpassning i samhället. Bestämmelsen bör sammankopplas med stadgandena i 31 kap. 1 och 2 åå brottsbalken, vari föreskrivs att domstol kan efter hörande av barnavårds- resp. nykterhetsnämnd överlämna åt nämnden att föranstalta om vård av den tilltalade. Därjämte har barna- vårdsnämnd och nykterhetsnämnd att besvara förfrågningar från åklagar- myndighet om i yttrande föreslagen vård kommit till stånd; se 3 och 6 && kungörelsen (19641740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål.
4. Enligt utlänningskungörelsen och medborgarskapskungörelsen åligger det polismyndighet i ärende om uppehållstillstånd och i ärende om an- sökan om svenskt medborgarskap att göra utredning om sökandes per- sonliga förhållanden och försörjningsförmåga. I 59 & utlänningskungörel- sen stadgas att i fråga om utlänning som inte är medborgare i de nordiska länderna eller har uppehåilstillstånd i Sverige skall lämnas underrättelse till polismyndigheten i den ort där utlänningen är bosatt från socialnämnd eller barnavårdsnämnd, när nämnden första gången vidtar åtgärd i social- hjälps- eller barnavårdsärende som angår utlänningen.
5. Enligt förordningen (1976:264) om statligt bosättningslån skall yttrande
avges av socialnämnden före beviljande av lån och innan beslut fattas av riksbanken om uppsägning eller eftergift av lån.
6. Enligt 20 kap. 9 & lagen (1962:381)43 om allmän försäkring är kommunala myndigheter skyldiga att på begäran lämna uppgifter till bl. a. försäkrings- domstolen, riksförsäkringsverket och allmän försäkringskassa om klienter rörande förhållande som är av betydelse för tillämpning av lagen. Därjäm- te fmns i 10 kap. 3 & samma lag och med stöd därav utfärdad kungörelse samt i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag och lagen (1964: 143 med ändring 1976:277) om bidragsförskott vissa bestämmelser som förutsätter samarbete mellan socialnämnd och försäkringskassa.
7. Enligt 46 & taxeringslagen (19711399) är kommunala myndigheter som re- gel skyldiga att efter framställning av skattecheftillhandahålla sekretess- skyddade uppgifter för taxeringskontroll.
8. Enligt 36 kap. 5 & 4 st. RB viker tystnadsplikten för vittnesplikt, om fråga är om att avge utsaga i mål angående brott för vilket ej är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år. De fall som upptagits under 1—3 förutsätter som regel att viss utredning måste göras. Att det vid sådan utredning kan bli nödvändigt att delge motpart och kanske även utomstående uppgift som rör klientens personliga förhållan- de ligger i sakens natur. Denna fråga regleras, som tidigare nämnts, närmare i förslaget till socialnämndslag. Det bör i sammanhanget observeras att i föräldrabalken ej finns någon uttrycklig föreskrift om att domstol skall inhämta yttrande från barnavårds- nämnd i vårdnadsmål. Föräldrabalken bör i detta hänseende ändras, så att det klan framgår att socialnämnden har skyldighet att avge yttrande i sådant mål. Vidare bör frågan om anmälan till överförmyndare om behov av omyn- digförklaring eller utseende av god man regleras i föräldrabalken.
Anmärkas må vidare att det för ett bibehållande av tystnadspliktens vi- kande i de under 4 och 5 upptagna fallen kommer att krävas att bestäm- melserna ges stöd i lag.
Det kan också tilläggas att möjligheter bör finnas för socialnämnden att lämna ut uppgifter från sitt verksamhetsområde för forskningsändamål. Den- na fråga synes lämpligast böra regleras i samma lag som innehåller be- stämmelser om tystnadsplikten.
Slutligen bör nämnas att det utan tvekan skulle vara en stor fördel om sekretessbestämmelserna för hälso- och sjukvården samt socialtjänsten ut- formades enligt samma principer.
42.6.2 M eddelarskyddet
När det gäller behovet av att bemöta i massmedierna förekommande upp- gifter som från socialtjänsthåll ej anses korrekta måste detta som TK antytt vägas mot den skada som kan åstadkommas genom att uppgifter om enskilda människors strängt personliga förhållanden utlämnas till allmän kännedom.
Vad först angår behovet av att bemöta missvisande uppgifter är SU med- veten om att det ibland förekommit framför allt tidningsartiklar om so- cialvårdsärenden, vilka artiklar grundat sig på uppgifter som ej givit en rättvisande bild av vad som förevarit. Utredningen är också medveten om
43 Lagen omtryckt 19731908.
44sou1974:39 5.205 0. 251.
45Ds 5 1975:155. 175 f.
att detta ibland har medfört att kritiska röster höjts mot socialvårdsorganen och att man från socialvårdssidan beklagat att man på grund av tystnads- plikten ej kunnat genom meddelanden till massmedierna tillrättalägga upp- gifterna i andra fall än då tystnadsplikten upphävts genom samtycke från klienten.
Utredningen är emellertid av den uppfattningen att dessa fall, även om de väcker stor uppmärksamhet, trots allt ej är så talrika. Vidare anser ut- redningen att det i sammanhanget bör beaktas att saken mången gång i sinom tid tillrättaläggs av annan myndighet, exempelvis JO.
Ser man å andra sidan på skaderisken, anser utredningen denna vara betydande. Bakom exempelvis ett omhändertagande av ett barn kan ligga att föräldrarna eller en av dem företer psykiska avvikelser av ej obetydlig art, att deras förståndsgåvor är begränsade, att alkoholmissbruk förekommit, att det förekommit otukt med annat barn m. m. Det torde vara uppenbart att publicerandet av sådana uppgifter i hög grad kan skada den det rör. Man bör ej heller glömma bort att den enskilde som till massmedierna lämnat sin syn på saken kan ha gjort detta i obetänksamhet och därför ej heller insett eller tänkt på att det kan leda till att hans strängt intima förhållanden dras fram till allmän debatt. Ej sällan är för övrigt flera personer inblandade i ett socialvårdsärende. Om någon av dem går till pressen med oriktiga uppgifter, riskerar — om meddelarskydd råder — även de andra att få sina personliga förhållanden utlämnade.
Skaderiskerna rör för övrigt ej endast de enskilda utan även socialtjänsten som sådan. Om allmänheten får läsa att socialtjänstens representanter lämnar ut uppgifter om klienters personliga förhållanden till pressen, kommer med största sannolikhet dess förtroende för socialtjänsten att minska. Det bör också observeras att socialtjänsten mången gång kan ha anledning att försöka hjälpa även den som vänt sig till pressen. Möjligheterna härtill torde utan tvekan försämras. om socialtjänsten redan spritt ut vad man tidigare fått veta om denne person.
SU vill i detta sammanhang erinra om att utredningen i sitt princip- betänkande behandlat frågan om behovet av att bemöta och tillrättalägga i massmedierna förekommande felaktiga eller ensidigt utformade uppgifter rörande socialvården.44 Utredningen uttalade därvid bl. a. att hänsynen till klienten och tilliten till sekretessen inom socialvården borde ges företräde framför det i och för sig angelägna behovet av att kunna bidra till sakligare information om socialvårdens åtgärder i enskilda fall. Flertalet av de remiss- instanser som yttrat sig beträffande sekretessen har anslutit sig till utredning- ens ståndpunkt.45 Det bör också framhållas att om meddelarskyddet får gälla framför tyst- nadsplikten, möjligheterna att lämna ut klienters personliga förhållanden till allmän insyn ingalunda blir begränsade till de fall då det gäller att bemöta en oriktig uppgift i massmedierna. Det måste nämligen i så fall också stå envar som är verksam inom socialtjänsten fritt att av eget initiativ lämna uppgifter om klienterna till pressen eller att själv publicera uppgifterna. Skulle någon mindre nogräknad person mot ersättning lämna uppgifter till en tid- ning om en socialtjänstens klient, vilken i andra sammanhang är allmänt känd, skulle detta följaktligen ej kunna straffas som brott mot tystnadsplikt. När massmedieutredningens förslag att även stenciler och ljuskopior skall
kunna åtnjuta samma skydd som andra tryckalster genomförs, ökar de med meddelarskyddet förenade riskerna ytterligare. Det torde sålunda ej vara uteslutet att den tjänsteman som ej får gehör för sin åsikt i ett socialtjänst- ärende önskar delge en större krets av personer hur han resonerat. Till de enk- lare sätten att åstadkomma detta hör att skriva ned vad som förekommit och sprida detsamma genom stenciler.
Det enda sätt som TK anvisar för att komma tillrätta med dessa problem är att vidga möjligheterna till allmänt åtal för förtal. Samtidigt påpekar TK själv att detta inte medför den trygghet som är önskvärd. TK framhåller sålunda att straff för förtal kan komma ifråga endast då de utlämnade upp- gifterna medför en direkt skada i form av andras missaktning. I alla övriga fall har man enligt TK att förlita sig på massmediernas självsanerande verk- samhet. SU vill tillägga att de vidgade åtalsreglerna knappast kommer att få någon större betydelse. Den som är utsatt för förtalet torde nämligen ofta vara obenägen att ange detsamma till åtal, eftersom han vid åtal riskerar dels att få uppgifterna än mer uppmärksammade och spridda, dels att ytter- ligare uppgifter om hans privatliv blir offentliga.
SU avstyrker följaktligen bestämt att tystnadsplikten på socialnämndens verksamhetsområde får vika för meddelarskyddet.
SU vill därjämte i ytterligare ett hänseende motsätta sig TK:s förslag ifråga om meddelarskydd.
F. n. gäller att domare och protokollförare vid domstol har tystnadsplikt beträffande innehållet i ännu ej meddelade domar och beslut samt om vad som förekommit vid de överläggningar som domstolen hållit inom stängda dörrar angående sådana domar och beslut. Denna tystnadsplikt väger tyngre än meddelarskyddet. TK bibehåller tystnadsplikt men inför ifråga om med- delarskyddet den nyheten att man efter domens eller beslutets meddelande får till massmedierna lämna ut vad som förekommit vid den enskilda över- läggningen. Skälet till denna nyhet skulle vara att det sätt varpå myndig- heternas avgöranden kommer till är ett viktigt ämne för offentlig debatt och vetenskaplig belysning.
SU vill starkt ifrågasätta om det angivna skälet är tillräckligt bärande för att införa den föreslagna nyheten. Till en början kan man, om man närmare vill debattera hur ett beslut tillkommit exempelvis rörande om- händertagande av ett barn, knappast göra detta utan att torgföra alla de faktorer, mången gång av känslig och intim art för parterna, som påverkar beslutet. Vidare är i det kollektiva beslutandesystemet inbyggt en princip att varje enskild ledamot ej skall behöva framträda utåt med sin individuella åsikt. Önskar han däremot göra detta, har han ju möjlighet att få sin åsikt antecknad till protokollet.
42.6.3 Vittnesplikten
Det förhållandet att tystnadsplikten inom socialvården i dag ej medför rätt att vägra att avlägga vittnesmål har inom socialvården under en längre tid känts som en stor brist. Det har sålunda hänt att socialvårdstjänstemän tappat det förtroende klienterna visat dem, då de nödgats i vittnesmål avslöja vad de känt till om klienterna.
Såsom SU tidigare anfört kan skyddsintresset inom socialtjänsten för per-
sonliga uppgifter vara lika stort, oavsett om klienten hänvänt sig till soci— altjänsten eller socialtjänsten själv tagit kontakt med klienten. Att uteslu- tande av Vittnesplikten knutits till den förtroliga hänvändelsen passar därför ej för socialtjänsten.
Enligt SU:s förslag kommer vidare gränserna inom socialtjänsten mellan faktiskt handlande och myndighetsutövning att bli betydligt mer flytande än vad som f.n. är fallet inom socialvården. Det kommer därför också i många fall att bli svårt eller t. o. m. omöjligt att skilja uppgifter som saknar samband med myndighetsutövning från andra uppgifter. Följaktligen passar inte heller denna gränsdragning för socialtjänsten.
SU föreslår i stället att tystnadsplikten på socialtjänstens område skall utgöra hinder för att avlägga vittnesmål.
Detta skulle i praktiken innebära att vittnesmål ej skulle kunna förekomma i andra fall än då klienten gett sitt samtycke härtill eller då tystnadsplikten enligt bestämmelser i socialnämndslagen eller annan lag och förordning skall vika. Bl. a. får detta till följd att socialtjänsteman som gjort vårdnads- utredning kan kallas som vittne i vårdnadsmål. Enligt utredningens mening bör dock sådana vittnesmål i största möjliga utsträckning undvikas. I själva verket är ju i sådana fall i regel ej fråga om att socialtjänstemannen skall vittna om gjorda iakttagelser utan i stället redogöra för sin bedömning av hur vårdnadsfrågan bör lösas. Hur denna bedömning skett framgår redan av de av socialnämnden överlämnade handlingarna. Skulle vittnesmål be- gäras om gjorda iakttagelser bör observeras att dessa måste begränsas till vad som förekommit under vårdnadsutredningen.
42.6.4 Tystnadsplikt gentemot klienten
Liksom bestämmelserna om handlingssekretess huvudsakligen reglerar för- hållandet gentemot allmänheten i betydelsen andra personer än dem vars förhållanden berörs i handlingarna, reglerar bestämmelserna om tystnads- plikt i första hand förhållandet gentemot andra än klienten. För klienten får som regel inga uppgifter hemlighållas. Tvärtom är det som tidigare nämnts betydelsefullt att så stor öppenhet som möjligt råder mellan so- cialtjänstens funktionärer och klienterna. Detta bör enligt SU:s mening gälla, oavsett om något ärende rörande klienten just för tillfället handläggs eller ej. Helt undantagslös kan denna regel dock ej göras.
] några undantagsfall kan idag allmänna handlingar således hemlighållas för klienten. Detta gäller för det första handlingar rörande läkarvård och vård i "anstalt eller inrättning", om det finns grundad anledning anta att utlämnande skulle motverka ändamålet med vården eller sätta någons per- sonliga säkerhet i fara. SU har i tidigare avsnitt (42.4.8) behandlat denna fråga. Därvid har utredningen föreslagit att sekretesskyddet skall avse ej blott handling rörande läkarvård utan handling rörande vård eller behandling av läkare eller psykolog eller av behandlingsgrupp vari någon av dessa yr- kesföreträdare ingår. Vidare har utredningen föreslagit att handling som innehåller uppgift om barns vistelseort ej får utlämnas till barnets föräldrar, om socialnämnden beslutat hemlighålla barnets vistelseort för föräldrarna. För det andra skall handling som utvisar vem som gjort anmälan eller lämnat upplysning i barna- eller nykterhetsvårdsärende i vissa fall hemlighållas (se
avsnitt 42.4.9). Socialtjänstemannen bör då rimligen vara förhindrad att till klienten lämna ut sådana uppgifter även om de ej nedtecknats i allmän handling.
Om den av SU förutsatta sammankopplingen av reglerna om tystnadsplikt och handlings hemlighållande kommer till stånd, bör dock i den nya sekre- tesslagen först och främst föreskrivas att tystnadsplikt i ovan angivna fall gäl- ler gentemot klienten. Därefter bör upptas en regel om att handling till den del den innehåller sådana uppgifter skall hållas hemlig för klienten.
42.6.5 LOF T:s bestämmelser dels om vilka som är bundna av tystnads- plikt, dels om tystnadspliktens utsträckning
Enligt l & LOFT gäller tystnadsplikten för den som på grund av anställning, uppdrag eller tjänsteplikt eller på annan grund deltar eller har deltagit i verksamhet hos statlig eller kommunal myndighet eller hos annat allmänt organ.
SU har intet att erinra mot den föreslagna bestämmelsen. Med hänsyn till det sätt på vilket den utformats bör lagen kunna bli tillämplig även på personer som inom socialnämndens verksam hetsområde anlitas som kon- taktmän, vårdpersonal inom den kommunala förskole- och fritidsverksam- heten, hemhjälp, hemma-hos-terapeuter samt sådana personer som ställt sig till socialtjänstens förfogande med s. k. kontrakterade familjehem. Be— stämmelsen omfattar också personal som utan att vara knuten till socialbyrån i företagsdemokratiskt syfte bevistar socialnämnds sammanträde. Dock skul- le det enligt utredningens mening beträffande såväl den sistnämnda perso- nalkategorin som uppdragstagarna vara lämpligt med en föreskrift om att so- cialnämnden bör erinra dem om den tystnadsplikt som enligt lagen åligger dem.
] && LOFT föreslås vidare en enligt SU:s mening mycket viktig regel om tystnadspliktens utsträckning. Regeln synes dock inte vara tillämplig på förtroendesituationer. Uppgifter som erhållits i förtroende kan emellertid med klientens medgivande föras vidare till tjänsteman vid annan myndighet. För socialtjänstens del torde det sålunda inte bli ovanligt att man med klientens medgivande vidarebefordrar uppgifter om personliga förhållanden till exempelvis skolkurator eller tjänsteman vid arbetsvården. Den tjänste- man som får uppgifterna bör då bli bunden av samma tystnadsplikt som den tjänsteman som lämnar densamma. En förutsättning för att ett sådant system skall fungera är dock att den som vidarebefordrar uppgiften erinrar den andre om tystnadsplikten.
42.6.6 Tystnadsplikten inom skolan
SU anser att TK genom sitt förslag om tystnadsplikt inom skolan tillgodosett ett länge känt behov och tillstyrker därför att förslaget genomförs. Beträf- fande utformningen av bestämmelserna vill utredningen framhålla vikten av att skolsekretessen med tanke på det samarbete som bör förekomma mellan socialtjänst och skola så långt möjligt överensstämmer med sekre- tessen på socialtjänstens område.
Därjämte anser sig utredningen böra framhålla följande. Enligt TK:s för— slag skall ju tystnadsplikten i vissa fall kunna föras vidare från en tjänsteman till en annan (85 LOFT). Som utredningen tidigare nämnt kan en soci- altjänsteman med klientens samtycke föra uppgifter om hans personliga förhållanden vidare till exempelvis skolkurator. SU anser detta vara ett ut- märkt exempel på fall då regeln om tystnadspliktens utsträckning bör göras tillämplig. Regeln bör därjämte konstrueras på sådant sätt att skolkuratorn, om klienten uttryckt önskemål härom, ej får vidarebefordra uppgifterna till annan personal inom skolan.
42.7. Sammanfattning
'Som framgår av vad som tidigare anförts föreslår socialutredningen att be- slutanderätten, då det gäller att bereda underårig vård mot den underåriges eller förälders vilja, förläggs till länsrätten. Vidare föreslås att tvångsin- gripanden mot vuxna missbrukare ej skall kunna ske inom socialtjänsten. Slutligen föreslår utredningen att en betydande del av det ekonomiska hjälp- behovet tillgodoses genom att rätt till socialförsäkringstillägg införs och att administrationen härav läggs på de allmänna försäkringskassorna. Social- nämndens verksamhet kommer därför att kunna i allt högre grad inriktas på kontakt med de människor i kommunen som behöver hjälp samt att i samförstånd med varje klient ge denne råd, hjälp och vård i lämplig form. Gränserna mellan faktiskt handlande och myndighetsutövning kommer där- med att bli betydligt mer flytande än inom den nuvarande socialvården.
För att socialtjänsten skall kunna nå sitt mål kommer att krävas att klien- terna känner förtroende för dem som sköter socialtjänsten och att klienterna med trygghet kan anförtro dem sina och närståendes personliga problem. SU har funnit detta vara av så utomordentlig vikt att utredningen föreslagit att i lä socialtjänstlagen särskilt anges att verksamheten skall bygga på respekt för människors Självbestämmanderätt och integritet.
Den enskilde kan emellertid ej känna trygghet för att hans uppgifter om personliga förhållanden ej kommer till utomståendes kännedom, om det ej ges klara regler om tystnadsplikt och om hemlighållande av handlingar. Utredningen föreslår därför att i en ny sekretesslag intas följande bestäm- melser rörande socialtjänsten.
Beträffande tystnadsplikten föreslås till en början en huvudregel av in- nehåll att var och en som är eller har varit verksam inom socialtjänsten skall ha tystnadsplikt om vad han därvid erfarit om enskilds personliga förhållanden. Regeln skall gälla såväl gentemot allmänheten som mot myn- digheterna.
Från huvudregeln får undantag göras endast i tre fall. För det första skall tystnadsplikt ej gälla, om den enskilde samtycker till att uppgiften lämnas ut. För det andra skall tystnadsplikt ej gälla i vissa fall som anges i so- cialnämndslagen. För det tredje skall tystnadsplikt ej gälla i de fall, då so- cialnämnden enligt föreskrift som givits i lag eller med stöd av bemyndigande i lag är skyldig att föra talan vid domstol eller att avge yttrande eller lämna underrättelse till domstol eller annan myndighet. Beträffande familjeråd- givningen bör dock endast det första undantaget gälla.
I socialnämndslagen anges att tystnadsplikten ej skall gälla då det för ärendes handläggning eller för att tillgodose ett vårdbehov är nödvändigt att kommunicera inom den egna eller med andra myndigheter inom so- cialtjänsten. Likaså bör upplysningsplikt föreligga mot tillsynsmyndigheter och besvärsmyndigheter. Vidare får tystnadsplikten vika, då det gäller att be- reda någon vård mot hans vilja och då det är nödvändigt att göra utredning enligt FB eller BrB och därtill hörande författningar. Slutligen föreslås också att tystnadsplikten får vika till förhindrande av dubbelutbetalningar, i åter- kravsprocess och vid polisanmälan om brott.
Vad angår övriga i lag eller förordning angivna undantag från tystnads- plikten kan bl. a. nämnas ärenden rörande yttranden enligt föräldrabalken, yttranden till åklagare och domstol i påföljdsfrågor, underrättelser enligt utlänningskungörelsen, yttranden enligt förordningen om statligt bosätt- ningslån och uppgifter till de allmänna försäkringskassorna. Däremot föreslår SU att socialnämndernas befattning med körkorts- och vapenlicensärenden skall upphöra.
Till regeln om tystnadsplikt föreslås knuten en regel om att handling till den del den innehåller uppgift om vilken tystnadsplikt råder ej får lämnas ut.
Den sålunda föreslagna sekretessen gäller emellertid ej gentemot klienten. ] förhållande till denne bör gälla så stor öppenhet som möjligt. I några speciella situationer kan dock denna öppenhet ej iakttagas. Utredningen föreslår därför att tystnadsplikt skall gälla gentemot klienter i följande fall. För det första då fråga är om uppgift som rör vård eller behandling av läkare eller psykolog eller av behandlingsgrupp, vari sådan yrkesföreträdare ingår, eller vård på institution oberoende av eget samtycke, allt under för- utsättning att det finns grundad anledning anta att utlämnande av uppgiften skulle motverka ändamålet med vården eller sätta någons personliga sä- kerhet i fara. För det andra då det gäller en uppgift om barns vistelseort och denna enligt beslut av socialnämnden ej skall utlämnas till föräldrarna. För det tredje då fråga är om uppgift om vem som gjort anmälan eller lämnat upplysning i ett ärende, om det kan befaras att uppgifternas ut- lämnande leder till att han eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men.
Även till denna regel om tystnadsplikt bör knytas en regel om handlings hemlighållande. Handling får således till den del den rör uppgift om vilken tystnadsplikt råder mot klient ej lämnas ut till denne.
Beträffande Vittnesplikten föreslår SU att tystnadsplikten på socialtjäns- tens område skall utgöra hinder för att avlägga vittnesmål.
Utredningen tillstyrker en allmän skyldighet för myndigheter att föra dia- rier. För socialtjänstens del bör emellertid ges möjlighet att utforma diariet på sådant sätt att sekretesskyddade uppgifter ej kan utläsas ur'detta. Vikten av att klienterna skall kunna känna trygghet för att uppgifter om deras personliga förhållanden ej sprids till utomstående gör att utred- ningen avstyrker TK:s förslag om meddelarskydd på socialnämndens verk- samhetsområde. Enligt utredningens mening är farhågorna för att allmän- heten med den nuvarande tystnadsplikten på området skulle få en felaktig bild av socialnämndens verksamhet överdrivna. I vart fall är risken att såväl enskilda som socialtjänsten kommer att lida skada betydligt större, om de
offentliga funktionärerna skall kunna i radio, TV och press offentliggöra klienters strängt personliga förhållanden.
Slutligen förordar SU att sekretessen inom hälso- och sjukvården utformas enligt samma principer som SU föreslagit för socialtjänstens del samt att på skolans område införs tystnadsplikt och handlingssekretess i sådan om- fattning att samarbete mellan socialnämnd och skola kan ske under tryggare former än vad som f. n. är fallet.
43. Om socialregister m.m.
I detta kapitel lämnas inledningsvis en översikt över gällande bestämmelser om registrering och bevarande av uppgifter inom socialvården, varvid särskilt behandlas socialregisterlagen och därmed sammanhängande frågor.
I kapitlet diskuteras härefter behovet av regler rörande dokumentationen inom socialvården särskilt med beaktande av integritetssynpunkterna. Vida- re föreslås nya principer för bl. a. utlämnande av uppgifter för forsknings- ändamål, gallring och statistik.
43.1. Gällande bestämmelser i sociallagarna om protokollföring och bevarande av uppgifter
Av lagen (1970:296) om social centralnämnd (SCL) och de olika vårdlagarna (BvL, NvL och ShjL) framgår att social nämnds protokoll förutom vad som följer av 14% 3 stycket BvL inte behöver uppta annat än förteckning på närvarande ledamöter samt för varje ärende beslutet och skälen därför.
Beträffande dokumentation av utredning i sociala ärenden gäller följande bestämmelser.
Enligt l4å BvL skall erforderlig utredning inledas utan dröjsmål om det enligt BvL eller annan författning åligger barnavårdsnämnd att i anledning av ansökan eller eljest pröva viss fråga eller om nämnden genom anmälan eller på annat sätt fått kännedom om fall där åtgärd som ankommer på nämnden kan antas vara påkallad. Sådan utredning skall åsyfta att allsidigt klarlägga de omständigheter som är av betydelse för ärendets bedömning. Närmare bestämmelser om utredningsförfarandet ges i 15—20 åå. Enligt 19 & äger part utveckla sin talan och förebringa bevisning. Han har också rätt att få till stånd muntligt förhör inför nämnden. I 149” tredje stycket sägs vidare att vad som vid utredningen framkommit av betydelse i ärendet skall upptecknas i protokoll eller tillvaratas på annat betryggande sätt.
I 16å ShjL stadgas att innan fråga om beviljande av socialhjälp avgörs skall socialnämnden göra sig noga underrättad om förhandenvarande om- ständigheter samt, om behov av socialhjälp föreligger, utreda hur behovet bör på lämpligaste sätt avhjälpas. Vid utredningen skall hjälpsökanden såvitt möjligt höras samt, i den mån så erfordras, uppgifter inhämtas från myn-
digheter och andra som kan lämna upplysningari ärendet. I 17% föreskrivs att om det kan antas att ersättning för hjälpkostnaden eller del därav kommer att sökas av annan kommun, av enskild person eller av staten skall över utredningen upprättas särskilt protokoll. Detta skall innehålla uppgift om hjälpsökandes namn, ålder, civilstånd, födelseort och bostadsadress, redo- görelse för hans levnadsförhållanden och ekonomiska omständigheter samt för hans hjälpbehov och anledningen därtill ävensom uppgift om hans man- talsskrivning för det år hjälpen avser jämte de upplysningar i övrigt som är erforderliga för tillämpningen av ShjL:s bestämmelser om återkrav. Vidare skall antecknas huruvida enskild person finns mot vilken ersättningskrav kan riktas. Sådan persons namn och bostadsadress skall anges. Protokollet skall underskrivas av den som verkställt utredningen och hjälpsökanden skall såvitt möjligt genom påskrift på protokollet bestyrka riktigheten av de uppgifter som lämnats av honom.
I 22% NvL sägs att ansökan om tvångsintagning på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare skall innehålla fullständig redogörelse för den i ären- det företagna undersökningen och för de övriga åtgärder som vidtagits. Vid ansökan bör fogas prästbevis och läkarbetyg. Av 12 & lagen framgår vidare att utredningen skall innefatta läkarundersökning.
För handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndighet gäller bestäm- melserna i förvaltningslagen (1971:290). 1 vilken utsträckning FL:s bestäm- melser är tillämpliga på socialtjänstens område framgår av avsnitt 42.2.10. Särskilt är i detta sammanhang 14 och 15 åå FL av intresse. Dessa be- stämmelser gäller i den mån fråga är om myndighetsutövning.
Bestämmelserna i 14% FL om rätt till insyn och 15 & FL om skyldighet att kommunicera utredningsmaterial gäller som framgår av vad tidigare sagts det material som tillförts ärendet, med den begränsningen beträffande kom- municeringsskyldigheten att den endast gäller vad som tillförts ärendet av annan än den enskilde klienten. Det är då inte bara fråga om till myndigheten inkomna skriftliga yttranden utan om alla sakuppgifter såsom exempelvis anteckningar rörande muntligt inhämtade yttranden eller uppgifter och inom myndigheten företagen utredning. Sedan nämnden avslutat ärendet blir den dokumentation som tillförts ärendet att anse som upprättade handlingar för vilka gäller bestämmelserna om allmänna handlingar i TF.
För att FL:s regler om partsinsyn och kommunikation skall kunna efter- levas fordras således i allmänhet att sakuppgifter dokumenteras. Av dessa regler i FL följer därför indirekt vidsträcktare dokumentationsskyldighet än vad som eljest kan utläsas ur de sociala vårdlagarna. Det bör dock observeras att reglerna i FL om insyn och kommunikation gäller endast i ärende som in- nefattar myndighetsutövning. Hit hör således inte faktiska åtgärder under på- gående vård och i allmänhet ej heller ärenden som avser kurativ verksamhet eller serviceverksamhet.
Även om reglerna rörande partsinsyn och kommunikation således endast är tvingande i s. k. myndighetsutövningsärenden, följer dock av allmänna rättsgrundsatser och krav på god ordning inom förvaltningen att myndig- heterna även i övrigt är skyldiga att i erforderlig utsträckning dokumentera utredning av betydelse för myndighetens avgörande av ett ärende. Räck- vidden av en dylik icke författningsgrundad skyldighet kan inte anges ge- nerellt utan blir beroende av omständigheterna i det enskilda ärendet. Det
bör i sammanhanget framhållas att JO vid upprepade tillfällen förklarat att kraven på en allsidig och fullgod utredning i regel inte kan anses uppfyllda, om den enskilde parten inte fått tillfälle yttra sig över företagen utredning innan myndigheten avgjorde ärendet. (Se t.ex. JO 1973 s. 236).
Enligt lagen (1936:56) om socialregister skall i varje kommun av soci- alnämnden eller annat kommunalt organ som kommunen därtill utser föras ett register (socialregister) över hjälpverksamheten inom kommunen.
Vidare föreligger även i vissa andra fall skyldighet för social nämnd att föra förteckning eller register. Sålunda föreligger skyldighet att föra för- teckning över övervakningsärenden enligt BvL och över fosterbarn som står under nämndens tillsyn (SFS 1973:166 och 1973:168).
Av TF:s regler om allmänhetens tillgång till allmänna handlingar anses följa skyldighet för myndigheterna att föra diarier eller andra sammanställ- ningar över sina handlingar så att det går att överblicka vilka handlingar som finns hos myndigheten. F. n. saknas generella bestämmelser om dia- rieföring. Som tidigare nämnts föreligger dock nu förslag om sådana be- stämmelser (se 42.2.8).
Beträffande hjälpregister av olika slag såsom t. ex. servicekort samt jour- naler och liknande handlingar är det nämnden själv som beslutar i vilken ut- sträckning sådan dokumentation är erforderlig för verksamheten.
43.2. Gällande bestämmelser om socialregister samt bakgrund och utveckling
43.2.1. Lagen om socialregister
Enligt lagen (1936:56) om socialregister skall i varje kommun av social- nämnden eller annat kommunalt organ som kommunen utser därtill föras ett register (socialregister) över hjälpverksamheten inom kommunen. I re- gistret skall antecknas de personer som erhåller understöd eller annan hjälp genom kommunens organ. Vidare skall i registret antecknas personer som erhåller hjälp i annan form, i den mån det registerförande organet erhåller kännedom därom och finner anteckning om förhållandet böra inflyta i re- gistret.
Anteckningarna i registret skall innehålla uppgift om hjälpens orsak och art, den tid hjälpen avser, dess omfattning samt i korthet övriga omstän- digheter vilka kan vara av betydelse vid bedömande av uppkommande fråga om ytterligare hjälp. Uppgifterna skall vara ordnade och för varje person sammanförda på sådant sätt att de är lätta att finna och överblicka. Det åligger det registerförande organet att i angivna hänseenden införskaffa så fullständiga upplysningar som möjligt.
Om kommunalt organ beslutar att hjälp skall utgå till viss person, skall det registerförande organet omedelbart underrättas om beslutet. Därjämte är statlig myndighet, av landsting tillsatt styrelse eller nämnd, sådant öm- sesidigt försäkringsbolag som sägs i 1 &" lagen om yrkesskadeförsäkring, all- män försäkringskassa och erkänd arbetslöshetskassa skyldiga att efter fram- ställning tillhandagå det registerförande organet med upplysning angående från myndigheten, styrelsen, nämnden, bolaget eller kassan till viss angiven person utgående hjälp.
' SOU 193453.
Kommunalt organ som bedriver hjälpverksamhet skall, innan slutligt be- slut rörande hjälpåtgärd till viss person fattas, från socialregistret inom kom- munen inhämta upplysningar angående personen i fråga. Vidare är i fö- regående stycke omförmälda myndigheter, styrelser, nämnder, bolag och kassor ävensom kommunalt organ, som i annan kommun för socialregister, berättigade att efter framställning erhålla för sin verksamhet erforderliga uppgifter från registret beträffande viss angiven person. Sådan rätt tillkom- mer också riksbanken och dess ortsombud vid behandlingen av frågor rö- rande statliga bosättningslån.
Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får för särskilt fall medge, att uppgifter från socialregister lämnas ut till enskild för ve- tenskaplig eller annan jämförlig undersökning. Det åligger det registerfö- rande organet att enligt föreskrifter som regeringen låter utfärda lämna sta- tistiska uppgifter ur registret.
Socialregister och därtill hörande handlingar ävensom uppgifter som er- hållits ur registret skall förvaras på sådant sätt att de inte kan kommas åt av obehöriga.
43.2.2. Historisk bakgrund
Till grund för lagstiftningen om socialregister låg ett betänkande avgivet av de sakkunniga för att verkställa utredning angående den sociala försäk- rings- och hjälpverksamhetens organisation, benämnda organisationssak- kunniga. I deras betänkande Utredning och förslag rörande den samhäl- leliga hjälpverksamhetens organisation m.m.l framlades förslag om inrät- tande av social nämnd, vilken myndighet skulle fullgöra de funktioner som enligt då gällande lagstiftning utövades av fattigvårdsstyrelse, barnavårds- nämnd, ungdomsnämnd, pensionsnämnd, nykterhetsnämnd och arbetslös- hetskommitté. Mot bakgrund av detta förslag förordade de organisationssak- kunniga att alla uppgifter rörande hjälpverksamheten skulle sammanföras i ett centralt register för varje kommun, varigenom upplysningar om hjälp- klientelet skulle finnas överskådliga och lättillgängliga. I detta register, be- nämnt understödsregister, skulle införas jämväl upplysningar angående un- derstöd från erkänd sjukkassa eller arbetslöshetskassa eller från organiserad enskild verksamhet. Registret skulle föras av den föreslagna sociala nämn- den.
Organisationssakkunnigas förslag rörande den samhälleliga hjälpverksam- hetens organisation ledde inte till något lagstiftningsförslag. Däremot kom deras förslag rörande inrättande av understödsregister att efter överarbetning inom socialdepartementet ligga till grund för proposition (19363) med förslag till lag om socialregister. Propositionen antogs av riksdagen.
I propositionen uttalade departementschefen bl. a. följande. Socialregister skulle föras i alla kommuner. Om det skulle vara till avsett gagn var det av vikt att alla uppgifter som kunde vara av betydelse vid utövning av kommunernas hjälpverksamhet inflöt i registret. Inskränkning borde inte göras till allenast uppgifter om understöd. Uppgifter av beskaffenhet att inflyta i registret borde lämnas av samtliga kommunens nämnder och sty- relser och andra kommunala organ samt av erkänd sjukkassa och erkänd arbetslöshetskassa. Det framstod vidare som självklart att statlig myndighet
skulle stå till tjänst med att lämna upplysningar av värde för registret. I detta borde även införas uppgifter från enskild hjälpverksamhet. I fråga om uppgifternas inordnande i registret var några detaljföreskrifter inte er- forderliga. Det var tillräckligt att ange att uppgifterna skulle vara ordnade och för varje person sammanförda på sådant sätt att de var lätta att finna och överblicka.
Registret borde enligt propositionen föras av det inom kommunen mest lämpade organet. I allmänhet torde fattigvårdsstyrelsen vara närmast härtill. Det var dock inte lämpligt att fastslå vilken myndighet som skulle föra registret och det skulle även stå den registerförande myndigheten fritt att uppdra själva förandet av registret åt särskild registerförare. Några särskilda bestämmelser om kontroll över att registret fördes på ändamålsenligt sätt var ej erforderliga. Varje kommunalt organ som hade att vidta hjälp- eller understödsåtgärd skulle självfallet inhämta uppgifter ur registret beträffande den person det var fråga om innan beslut om sådan åtgärd fattades. Rätt att erhålla upplysningar ur registret tillkom naturligtvis främst de kom- munala organ vilka hade till uppgift att bedriva hjälpverksamhet. Statlig myndighet, som för handläggning av ersättningsfråga kunde vara i behov av uppgift rörande i registret upptagen person, skulle vara berättigad att på därom för varje särskilt fall framställd begäran erhålla de uppgifter som kunde hämtas ur registret. Detsamma borde gälla de erkända sjukkassorna. Över huvud taget skulle full reciprocitet råda så att institutioner som var skyldiga att lämna uppgifter till registret också skulle vara berättigade att därur erhålla för sin verksamhet erforderliga upplysningar. I andra fall skulle registret inte vara tillgängligt.
43.2.3. Fortsatt utveckling
1936 års lagstiftning om socialregister kvarstår i sina huvuddrag. Vissa änd- ringar och tillägg har dock gjorts. Härvidlag kan nämnas bl. a. rätten för riksbanken och dess ortsombud att erhålla upplysningar ur socialregister vid behandlingen av frågor rörande statliga bosättningslån; skyldighet för det registerförande organet att lämna statistiska uppgifter ur register enligt de föreskrifter regeringen meddelar; samt rätt för regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer att lämna medgivande till att uppgifter från socialregister lämnas ut till enskild för vetenskaplig eller annan jämförlig undersökning.
43.3. Socialregistersekretessen
I 14å 4 stycket Seer stadgas att uppgifter och anteckningar vilka tillhör de i kommunen förda socialregistren ej får utlämnas i vidare mån än som följer av lagen om socialregister. Den enskilde äger därför aldrig få del av uppgifter ur registret även om uppgifterna rör honom själv. Utdrag ur registret som tillförs ett ärende torde dock få behandlas enligt bestämmelserna i 14 å 1—2 styckena och 39 å Seer samt 14 och 15 åå FL. Enligt lOå första stycket datalagen äger den registrerade på begäran få
underrättelse om innehållet i personregister som innefattar upplysningar om honom. Enligt tredje stycket i samma paragraf gäller detta dock inte uppgift som enligt lag eller författning eller med stöd därav meddelat beslut ej får lämnas ut till den registrerade. Till följd av bestämmelsen i 14 å fjärde stycket Seer kan den som tagits upp i socialregister som förs på data inte få underrättelse enligt datalagen om vad som antecknats om honom själv i registret.
Vilka myndigheter och andra organ som får ta del av uppgifter ur so- cialregister anges i 6 och 7 åå lagen om socialregister. Som tidigare sagts tillkommer denna rätt främst de kommunala organ som har att bedriva hjälpverksamhet. Vidare har statlig myndighet och övriga organ för be- handling av ersättningsfråga rätt att efter framställning erhålla uppgifter beträffande viss angiven person. I dessa fall skall enligt propositionen råda full reciprocitet mellan skyldighet att lämna uppgift till registret och rätt att erhålla sådan därur. I andra fall får uppgifter inte lämnas ut ur registret.
Av intresse i förevarande fall är även vad JO uttalat i beslut den 30 augusti 1974 (dnr 321/74). JO förklarade att det i 7 å lagen om socialregister uttömmande anges vilka myndigheter och andra som äger få tillgång till uppgifter ur socialregister och att det därvid är fråga om samma myndigheter, styrelser m.fl. som själva har skyldighet att lämna uppgifter till sådant register. Emellertid torde i många kommuner bestämmelsen tolkas så att alla statliga myndigheter skulle ha rätt att få uppgifter ur registren. En dylik uppfattning har även redovisats av OSK i dess betänkande.
43.4. Socialregisterbegreppet
Som framgår av vad tidigare sagts har i lagen inte lämnats några detaljerade föreskrifter om förande av socialregister. Registren har i olika kommuner fått olika omfattning och utformning. Som framhölls i proposition (1961 1126) om utlämnande av uppgifter ur socialregistren för forskningsändamål har registren på vissa håll karaktär av förteckningar till aktmaterialet i ärenden angående understöd och liknande förmåner, medan på andra håll förekom- mer register som innehåller tämligen utförliga sakuppgifter rörande per- sonliga förhållanden av betydelse för bedömandet av hjälpbehov.
Avgränsningen mellan sådan dokumentation som hör under socialregis- terlagen, dvs. innehållet i socialregistret, och övrig dokumentation inom socialvården har varit föremål för mycken diskussion. Räckvidden av so- cialregisterbegreppet har främst kommit att ställas på sin spets då frågan gällt den enskildes rätt att ta del av uppgifter som rör honom själv. Som tidigare sagts äger den enskilde ej rätt att ta del av sådant som ingår i socialregistret.
I ett avgörande av regeringsrätten (RÅ 1965 ref. 34) ansågs den särskilda socialregistersekretessen inte tillämplig beträffande handlingar i nykterhets- vårdsärende som överförts till förvaring i s. k. socialregisterakt. Regerings- rätten uttalade härvid att det av utredningen i målet framgick att ifråga- varande handlingar överförts till förvaring i en s.k. socialregisterakt men att detta förhållande dock inte kunde medföra att klaganden till följd av
stadgandet i 14å sista stycket sekretesslagen jämfört med 7å i lagen om socialregister skulle vara betagen den rätt att ta del av handlingar som eljest tillkom honom.
Frågan om vilka handlingar som är att hänföra till socialregistret har även ingående behandlats av JO, som i 1968 års ämbetsberättelse (s. 293 ff) uttalade följande.
Hur än socialregistret läggs upp och vilka handlingar som än fogas därtill, är det dock uppenbart att den vidsträckta socialregistersekretessen i 14å 4 st. Seer för "uppgifter och anteckningar”, vilka tillhör socialregistren, endast kan vara avsedd att tillämpas på själva registret i inskränkt bemärkelse, dvs. på sammanställning till register av sådana uppgifter rörande hjälpåtgärder, som enligt socialregisterlagen skall eller må antecknas i registret ävensom på utifrån kommande uppgifter och med- delanden som upprättats blott till ledning för sammanställningen och på expeditioner innehållande uppgifter ur socialregistret. Sekretesskyddet enligt 14å 4 st omfattar således icke sådant primärmaterial som i form av särskilda handlingar tillförts registret, t. ex. läkarintyg. Huruvida hinder möter mot utlämnande av dylikt primärmaterial i en socialregisterakt är att bedöma enligt övriga i Seer upptagna bestämmelser. Allmän handling, som är offentlig eller på grund av annat stadgande i Seer än 14 å 4 st. skulle kunna utlämnas till viss enskild, kan alltså inte hållas hemlig därför att den inlagts i en socialregisterakt.
Sammanfattningsvis kan alltså sägas att till socialregistret skall räknas re- gister i inskränkt bemärkelse, dvs. sammanställning till register av sådana uppgifter rörande hjälpåtgärder som skall eller får föras enligt socialregis- terlagen. Till socialregister hör således register som lagts på data. Vidare torde till innehållet i socialregister räknas sökregister till personakterna, per- sonbladen i akterna med därtill hörande sammanställning över fattade beslut samt sådana manuella register som kan finnas över fattade beslut. Det blir i sistnämnda fall främst fråga om kortregister över utbetald socialhjälp. Man måste således skilja på begreppet socialregister såsom samlande be- teckning för socialförvaltningens dokumentation i form av register och per- sonakter och det rättsliga begreppet socialregister som är liktydigt med den sammanställning av uppgifter som förs enligt lagen om socialregister.
43.5. Personregister på data
Frågan om ADB-teknikens inverkan på enskilda människors privatliv har väckt en livlig debatt under senare år. Enligt mångas mening har riskerna för otillbörlig inblandning i enskilda människors privatliv väsentligt ökat genom ADB-teknikens utveckling. Departementschefen förklarade i den allmänna motiveringen till datalagen att den enskildes rätt att bli lämnad i fred aldrig kunde bli absolut i ett samhälle, men att detta inte innebar att personinformation skulle kunna äga rum utan inskränkningar.
Med utgångspunkt från dessa principiella synpunkter beslöts att person- register på data inte skall få inrättas eller föras utan tillstånd av datain- spektionen, vars uppgift skall vara att pröva ansökningar om tillstånd att inneha sådana personregister samt meddela föreskrifter och utöva tillsyn över dem. Prövning av fråga om inrättande av personregister skall ske från
fall till fall och tillstånd skall meddelas om det saknas anledning anta att otillbörligt intrång skulle uppkomma i de registrerades personliga integritet. Vid bedömande av om otillbörligt intrång kan uppkomma skall särskilt beaktas arten och mängden av de personuppgifter som skall ingå i registret samt inställningen till registrering hos dem som är avsedda att registreras..
Vid meddelande av tillstånd skall datainspektionen i mån av behov med- dela föreskrifter om registrets förande. Dessa föreskrifter, som anges i 6å datalagen, kan bl. a. avse de bearbetningar av personuppgifterna i registret som får göras med ADB, underrättelse till berörda personer, bevarande och gallring av personuppgifter samt utlämnande och annan användning av så- dana uppgifter.
Tillstånd av datainspektionen krävs inte för personregister vars inrättande beslutats av regeringen eller riksdagen. Före sådant beslut skall dock yttrande inhämtas från datainspektionen. Denna skall även i fråga om sådana register meddela erforderliga föreskrifter i den män inte regeringen eller riksdagen meddelat föreskrift i samma hänseende.
Det bör observeras att föreskrift rörande utlämnande av personuppgift inte får inskränka myndighets skyldighet enligt tryckfrihetsförordningen att i likhet med allmän handling tillhandahålla upptagning för automatisk da- tabehandling (jfr. 2 kap. 2å 2 st. TF).
I de allmänna motiven till förslaget om datalag tog departementschefen upp till diskussion vad som kunde avses med begreppet otillbörligt intrång i personlig integritet. Uppenbart var att registreringen av personuppgifter i vissa fall kunde gå så långt att den varken fick eller borde accepteras. Vidare framhöll han att det dock inte bara var uppgifternas natur som var av betydelse för frågan om otillbörligt integritetsintrång. Minst lika viktigt var hos vem uppgifterna registrerades och hur de användes. När det gällde att avgöra vilken information som var att anse som särskilt ömtålig för den enskilde kunde viss ledning hämtas i sekretesslagen. Åtskilliga av dess regler om förbud mot utlämnande av handling tog sikte på att skydda pri- vatlivets helgd och förhindra utlämnande av uppgifter till skada eller för- klenande för den enskilde. Vidare föreslog han att i datalagen skulle tas in vissa speciella bestämmelser om personregister som innehöll uppgifter av särskilt känslig natur, t. ex. uppgifter om brott, tvångsingripanden och olika former av vård. Tillstånd till inrättande och förande av sådana register borde i allmänhet meddelas endast myndighet som enligt lag eller annan författning hade att föra förteckning över sådana uppgifter som det var fråga om.
Till följd av det sist sagda har i 4å datalagen införts särbestämmelser angående personregister som innehåller särskilt känsliga uppgifter. Här anges bl.a. vad som skall gälla i fråga om uppgifter om ådömda brott, tvångs- ingripanden enligt bamavårdslagen och nykterhetsvårdslagen ävensom vissa andra former av administrativa frihetsberövanden samt uppgifter om en- skildas politiska eller religiösa uppfattning. Inom socialvårdsområdet är föl- jande att beakta. I 4 å första stycket datalagen stadgas att tillstånd att inrätta och föra personregister som innehåller uppgift om att någon varit föremål för tvångsingripande enligt bl. a. BvL eller NvL endast om synnerliga skäl föreligger får meddelas annan än myndighet som enligt lag eller annan författning har att föra förteckning över sådana uppgifter. I 4 å andra stycket
stadgas att tillstånd att inrätta och föra personregister som i övrigt innehåller uppgift om någons sjukdom eller hälsotillstånd eller uppgift att någon erhållit socialhjälp, nykterhetsvård eller varit föremål för åtgärd enligt BvL endast om särskilda skäl föreligger får meddelas annan än myndighet som enligt lag eller annan författning har att föra förteckning över sådana uppgifter. Innebörden av särreglerna i 4å datalagen är således att personregister på data angående uppgifter om tvångsingripanden eller frivilliga vårdåtgärder enligt de sociala vårdlagarna i princip får föras endast av myndighet som enligt författningsföreskrift är skyldig att föra förteckning häröver. För att få inrätta personregister på data krävs vidare antingen att beslut härom meddelats av riksdag eller regering eller att datainspektionen meddelar till- stånd härtill. Som tidigare sagts skall datainspektionen angående registren meddela erforderliga föreskrifter som dock icke får strida mot föreskrifter som kan ha lämnats av riksdagen eller regeringen. Den viktigaste och mest omfattande registreringen av personuppgifter inom socialvården sker i en- lighet med föreskrifterna i lagen om socialregister.
Datalagen innehåller ett flertal bestämmelser angående skyldigheter som åvilar den registeransvarige, dvs. den för vars verksamhet register förs och som förfogar över det. Beträffande socialregister som förs på data är det kommunala organ som svarar för registret, vanligen sociala centralnämnden. Denna är då registeransvarig oavsett om registret förs på kommunens egen dataanläggning eller hos exempelvis Kommundata.
Om uppgift i personregister kan misstänkas vara felaktig skall den re- gisteransvarige utan dröjsmål vidta skäliga åtgärder för att utröna uppgiftens riktighet och, om skäl föreligger, rätta den eller utesluta den ur registret. Har uppgift som rättats eller uteslutits lämnats ut skall den registeransvarige i vissa fall vara skyldig underrätta mottagaren om vidtagna åtgärder. Om personuppgift är ofullständig och detta kan antas medföra otillbörligt intrång i personlig integritet eller fara för rättsförlust skall den registeransvarige vidta erforderlig komplettering.
På begäran av registrerad skall den registeransvarige snarast möjligt un- derrätta den registerade om innehållet i personuppgift som ingår i per- sonregistret och innefattar upplysningar om honom. Skyldigheten gäller dock icke i fråga om uppgifter som ej får lämnas ut till den registrerade. Så är ju, som nämnts, fallet med uppgifter ur socialregistret. Beträffande andra register blir för de sociala nämndernas del härvidlag främst att beakta vad som omfattas av sekretessbestämmelserna i 14 å andra stycket Seer, i den mån det över huvud taget kan bli aktuellt att ta in uppgifter av sådant slag i ett personregister.
Datalagen innehåller vidare bestämmelser om tystnadsplikt och om straff och skadestånd vid brott mot denna lag samt vad som gäller om data- inspektionens tillsynsverksamhet.
43.6. Manuella personregister
Beträffande andra register än sådana som förs på data finns inga generella bestämmelser om förbud mot eller inskränkningar i rätten att föra dylika register. Till följd av myndigheternas allmänna skyldighet att iaktta objekti-
vitet och saklighet i sin verksamhet kan de dock inte anses behöriga att upp- rätta register som inte behövs för verksamhetens bedrivande. I vissa fall har utfärdats lagbestämmelser angående förande av register. Så är fallet t. ex. rö- rande socialregister, polisregister och kriminalregister.
JO har angående personregister bl. a. uttalat följande (JO 1974 s. 280 l). Antecknandet av personupplysningar har kommit att uppfattas som ett in- trång i den enskildes personliga sfär som inte bör få ske utan särskilda skäl. Garantier har efterlysts för att, där anteckning görs, det sker under betryggande säkerhet för att uppgiften är riktig och med möjlighet för den enskilde att kontrollera anteckningen och vinna rättelse av påträffad fel- aktighet. Krav har också rests på garanti för att det som antecknats inte står kvar i registret längre tid än som är nödvändigt för ändamålet och rimligt. Registreringar i ett register borde därför utgallras så snart de inte längre behövdes. Detta gällde i särskilt hög grad då fråga var om belast- ningsregister. Det kunde visserligen i det aktuella fallet inte påstås att den omständigheten att någon förekom i registret (det var här fråga om register hos en socialförvaltning över narkotikamissbrukare) var ägnat att utsätta honom för andras missaktning eftersom registret inte var offentligt, men det kunde av den enskilde själv uppfattas som förklenande och förödmju- kande att stå i registret. Härtill kommer att det fanns risk för att t. ex. tjänstemän inom andra avdelningar av socialförvaltningen utan närmare undersökning noterade att personen fanns antecknad i registret.
43.7. Dokumentation inom socialvården
Förutom nämndens protokoll och därtill hörande bilagor föreligger en mängd olika typer av dokumentation till följd av att den sociala verksamheten spänner över många olika områden såsom t. ex. åldringsvård, hemvårdsverk- samhet, uppsökande verksamhet, daghemsverksamhet, fastställande av fa- derskap och underhållsbidrag, bidragsförskott, färdtjänst, feriehemsverksam- het, fosterbarnsverksamhet m.m. vilka alla områden kräver sin särskilda dokumentation. Vad som här främst är av intresse är det material som bedöms som särskilt känsligt nämligen personakter över enskilda som varit föremål för individuella stöd- eller tvångsåtgärder enligt de sociala vårdlagar- na samt registersammanställningar över personer som återfinns i sådana ak- ter. Detta arkiv med personakter och därtill hörande register är vad som i all- mänt språkbruk går under beteckningen socialregister.
Svenska kommunförbundet har föreslagit vissa dokumentationsrutiner inom den kommunala socialvården i publikationen Sociala rutiner. Dessa rutiner är avsedda för handläggning av sociala ärenden enligt principen för helhetssynen. Rutinerna synes dock endast till viss del ha anammats ute i kommunerna och det föreligger stora lokala variationer. Att uttömmande redovisa förekommande rutiner synes dock ej nödvändigt för utredningens överväganden. I korthet kan emellertid sägas följande.
Principerna för aktuppläggningen varierar. På vissa håll läggs endast upp akter över personer som varit föremål för konkreta stöd- eller tvångsåtgärder eller beträffande vilka omfattande utredning eljest företagits rörande behovet
av sådana åtgärder. På andra håll läggs upp en akt så snart vederbörande person blir aktuell hos socialförvaltningen t. ex. genom en anmälan från polisen enligt NvL eller en anmälan från allmänheten eller därför att ve- derbörande själv begär ett rådgivande samtal. Akten läggs vanligtvis upp gemensamt för en familj eller sammanboende man och kvinna med eller utan barn, varvid mannen står som s. k. registerledare och akten förses med dennes namn och personnummer. Vidare förekommer att varje person bildar egen akt och då är oftast personnumret lika med identifikations- numret. Även annan aktnumrering förekommer i vissa fall t. ex. löpande nummer. Det vanligaste är dock uppläggning av akten enligt registerle- darbegreppet.
Ej heller principerna för vilka dokument som skall finnas i akterna är enhetliga utan varierar bland kommunerna. Sammanfattningsvis kan sägas följande. I alla akter finns enjournal med löpande anteckningar över samtal, vidtagna åtgärder etc. Där man har akter enligt registerledarbegreppet är journalen i de flesta fall gemensam för samtliga personer i akten. Det kan dock förekomma att journalblad upprättats för varje person i akten. Vidare finns som regel en mapp för varje vårdområde, vilken i allmänhet är försedd med viss färg. Dessa mappar innehåller det mest skiftande material. Här förekommer utredningar och beslut i tidigare avgjorda ärenden, kopior av yttranden till andra myndigheter, inkomna anmälningar och skriftväxling med andra sociala nämnder, länsstyrelse, polis, läkare, länsarbetsnämnd m. fl. myndigheter, utdrag ur kriminalregister och riksskatteverkets straff- register över fylleriförseelser m. m., anteckningar från telefonsamtal, upp- gifter om avstängning från inköp av rusdrycker, fyllerirapporter från polisen, åldersbetyg, kopior av utbetalningar och andra reversal, läkarintyg m.m. Vidare arkivläggs vanligen i personakterna handlingar i fosterbarnsärenden. I de flesta fall finns ett gemensamt personblad över personer som ingår i akten. Detta innehåller ofta även olika beslutsnoteringar. I många akter finns också ett separat beslutsblad som innehåller noteringar om fattade beslut enligt vårdlagarna, som regel dock ej socialhjälpsbeslut.
Utredningar rörande fastställande av faderskap och underhållsbidrag läggs upp i särskilda akter och arkiveras för sig.
Som sökregister till personakterna finns ett slag- eller sökregister som dels är lagt på namn, dels på personnummer. Sedan viss tid förflutit efter det att klienten varit aktuell hos nämnden brukar akten föras över till ett arkiv och remsan i sökregistret makuleras.
Ett stort antal kommuner har under senare år lagt upp särskilda social- register på data. Vid början av år 1976 fanns hos datainspektionen närmare etthundra ansökningar att få inrätta socialregister på data. Även då social- registren läggs upp på data bibehålls personakten i princip i oförändrat skick förutom att någon förteckning över fattade beslut vanligen inte längre finns. I vissa fall omfattar dataregistren endast ekonomiska transaktioner, dvs. utbetald socialhjälp och andra ekonomiska utbetalningar till klienterna samt fordran på återkravspliktiga belopp. Det vanligaste förekommande da- tasystemet är det kommunala sociala informationssystem, det 5. k. KOSIS- systemet, vilket administreras av kommunförbundets dotterbolag Kommun- data. Systemet innebär huvudsakligen följande.
Registerinnehåll
] registret ingår följande uppgifter:
Personuppgifter Orsak till åtgärd i nykterhetsvårdsärende Personnummer Åtgärd i socralhjälpsärende Namn Orsak till åtgärd i socralhjälpsärende
Åtgärd i fosterbarnsärende Orsak till åtgärd i baranvårdsärende Åtgärd inom övriga vårdområden
Utdelningsadress Postnummer. postanstalt
Civilstånd __ Familjeställning Utbetalt belopp (kr., 'om) Börd lnbetalt belopp (kr., öre) Yrkeskod Beslutsfattare
Återkrav
Datum för varje åtgärd Placeringssätt, fosterbarnsärende Fosterlön, (kr., öre) Fosterföräldrar',
Utbildningstyp Utbildningsskede Områdeskod Assistentkod
Ärendenppgi/ter namn
" personnummer Arendetyp (klassificeringskod) civilstånd
Åtgärd i familjerättsärende släktskap Åtgärd i barnavårdsärende utdelningsadress Orsak till åtgärd postnummer, postanstalt Åtgärd i nykterhetsvårdsärende
U tdata
Månadsvis utskrivs bl.a. ett flertal bevakningsrapporter, socialregisteravräkning per registergrupp samt statistikrapporter. Bevakningsrapporterna gäller exempelvis ären- den vilka resulterar i övervakningar eller placering på institution, aktuella social- hjälpsärenden eller icke åtgärdsrapporterade ärenden. Kvartalsvis utskrivs en lista över registergrupper där återkrav mot staten eller annan kommun är aktuellt.
Årsvis utskrivs personorienterad socialhjälpsstatistik, baranvårdsstatistik och fos— terbarnsstatistik. Kopia av dessa statistikrapporter översänds på lista och magnetband till SCB. Därutöver utskrivs varje år en icke personorienterad nykterhetsvårdsstatistik, en transaktionslista över samtliga personer som under året erhållit ekonomisk hjälp samt en totalutskrift över samtliga personer som registrerats. Möjligheter finns för kommunen att göra andra bearbetningar än vad som ovan angivits.
Övrigt
Inrapportering av uppgifter från kommunerna sker två gånger i månaden. Materialet stansas ute hos kommunerna och insänds på magnetband. Rapportering ut till kom- munerna sker genom utskrivna datalistor i kodform. Endast namn och adressuppgifter förekommer i klartext.
All begäran om uppgifter från kommunerna kommer i form av stansat material och någon direkt tillgång till systemet finns inte. Varje kommun har endast tillgång till uppgifter som den själv rapporterat och möjlighet till samkörning finns ej. Endast den registeransvariga kommunala nämnden kan få ut uppgifter ur systemet. Vilka personer som skall finnas inrapporterade bestämmer nämnderna givetvis själva över. Om tre år gått utan åtgärd utgår dock vederbörande automatiskt ur registret. Nämnden får då en sammanställning av tidigare inrapporterade uppgifter.
Styrbegreppet i registret är personnumret. Vid inrapportering första gången upprättas ett personblad med persondata om vederbörande och hans familj. Till detta förs sedan successivt uppgifter om vidtagna åtgärder.
Systemet har vissa inbyggda kontroller gentemot felaktigt inrapporterade uppgifter. Inrapportering skall i princip ske rörande vidtagna åtgärder och utbetalda medel. Det finns även möjlighet att ta med uppgift om ärenden som ej leder till åtgärd. Detta är dock mindre vanligt. Beslutsskälen är i första hand klassade efter de skäl som finns angivna i vederbörande lagrum, men viss ytterligare detaljklassificering förekommer dock vid socialhjälps- beslut. Detta beror på att rekvisiten i 12 och 13 åå ShjL för utgivande av socialhjälp är så allmänt hållna.
Delegationsrapporteringen sker i princip genom sammanställning av olika beslut. Möjlighet till fullständig delegationsrapportering finns dock.
Datainspektionen har lämnat tillstånd att lägga upp socialregister på data enligt KOSIS-systemet.
I Stockholm, Göteborg och Malmö finns socialregister på data som baseras på register över kommunens innevånare. 1 Göteborg förs register enligt i stort sett samma principer som KOSIS. I Malmö är systemet ej lika utbyggt och i Stockholm innehåller dataregistret huvudsakligen endast uppgift hu- ruvida någon akt är upplagd för vederbörande person. Förvaltningama i Göteborg och Malmö har till skillnad från dem som är anslutna till KOSIS- systemet egna terminaler ute på socialbyråerna, varigenom man där ome- delbart vid behov kan få tillgång till uppgifter ur socialregistret.
Det förekommer även att kommuner har lagt upp personregister över den uppsökande verksamheten på data och tillstånd härtill har även lämnats av datainspektionen. Enär sekretesskyddet enligt 14å sekretesslagen inte ansågs omfatta sådana register beslöt riksdagen2 med anledning av proposi- tion i saken, som föranleddes av framställning från datainspektionen och so- cialstyrelsen, göra ett tillägg till 14 å sekretesslagen beträffande ”handlingar rörande uppsökande verksamhet som enligt lag åligger socialnämnd".
Utöver register som nu sagts förekommer manuella register med olika innehåll. Främst kan här nämnas kortregister över utbetald socialhjälp och andra ekonomiska utbetalningar till klienterna. Dessa register är utan tvivel att hänföra till socialregisterlagens socialregisterbegrepp. För den uppsökande verksamheten och för serviceverksamhet såsom hemvård, färdtjänst m. m., är det vanligt med register bestående av s. k. servicekort. Vidare förekommer t. ex.. register över narkotikamissbrukare, fyllerianmälningar från polisen m. m.
Slutligen kan erinras om att det som tidigare nämnts föreligger skyldighet för social nämnd att föra register över fosterbarn och barn som står under övervakning enligt barnavårdslagen.
43.8. Socialutredningens överväganden och förslag
43.8.1. Behovet av dokumentation inom socialtjänsten
I kommunallagen finns bestämmelser om protokollföring av nämndens be- slut. Som tidigare sagts förutsätter i princip förvaltningslagens regler om
ZProp. 1974:173, KU 1974:64.
rätt för den enskilde att få del av underlaget för beslut i myndighetsut- övningsärende som rör honom, att utredningen i ärendet finns dokumen- terad.
För att kommunens revisorer samt länsstyrelsen för sin tillsynsverksamhet skall kunna fullgöra dem ålagda uppgifter krävs dokumentation av verk- samheten. Detsamma gäller för JO:s tillsyn. En eventuell besvärsprövning förutsätter som regel att det överklagade beslutet och underlaget för detta finns bevarat. Sett utifrån den enskildes krav på rättssäkerhet och möjlighet att anföra klagomål och begära rättelse är det även av betydelse att det i erforderlig utsträckning dokumenteras vad som förevarit mellan honom och socialtjänsten. Dokumentationen bör ske i samråd mellan socialtjäns- temannen och den enskilde.
Även sett från socialarbetarens synpunkt är det i viss utsträckning er- forderligt med dokumentation. För att kunna fullgöra sin uppgift måste han ofta dokumentera de upplysningar som klienter lämnar och som han själv samlar in, eftersom det fortsatta vård- och behandlingsarbetet inom socialtjänsten i allmänhet kräver kännedom om klientens förhållanden och tidigare vidtagna åtgärder. I all synnerhet är detta erforderligt ifall en ny 50- cialarbetare skall kunna överta ärendet.
För planering av kommunens socialtjänst krävs vidare en överblick som endast kan åstadkommas genom en tillförlitlig och tillräckligt omfattande dokumentation. Man kan här peka på arbets- och resursfördelning hos so- cialförvaltningen, budgetering och ekonomisk kontroll, bevakande av för- fattningsstadgade frister, återkravsverksamhet, uppföljning av vidtagna åt- gärder, bedömning av behovet av samhälleliga åtgärder, miljömässiga be- dömningar etc. Därjämte fordras dokumentation för att nämndens förtro- endevalda ledamöter skall kunna fullgöra sin uppgift att i stort följa och överblicka verksamheten hos nämnden. Dokumentation krävs också i så— dana bidragsärenden där kommunen har rätt till statsbidrag och följaktligen måste kunna redovisa verksamheten för statlig myndighet.
Slutligen är dokumentation nödvändig för att kunna lämna data till er- forderlig regional och central statistik inom socialvårdsområdet samt för att tillgodose den sociala forskningens behov av data.
I kommunallagen och nuvarande vårdlagarna finns föreskrifter om viss skyldighet för de sociala nämnderna att dokumentera beslut och besluts- underlag. Av förvaltningslagens bestämmelser för ärenden rörande myn- dighetsutövning följer även skyldighet att dokumentera inhämtade sakupp- gifter. Det kan diskuteras i vilken utsträckning det krävs författningsreglerad skyldighet rörande dokumentation inom socialvården utöver hänvisning till kommunallagens bestämmelser om protokollföring och av vad som följer av förvaltningslagens bestämmelser. Som framgår av vad tidigare sagts är det fråga om dokumentation för olika ändamål och det kan antas att denna dokumentation kommer att variera mellan olika kommuner. Utredningen finner därför varken önskvärt eller praktiskt möjligt att författningsvägen närmare reglera dokumentationen inom socialtjänsten. Det bör liksom f. n. är fallet överlåtas åt kommunerna och de sociala nämnderna att själva utfor- ma sina regler härvidlag. Däremot kan det övervägas om det inte skulle vara värdefullt att det utarbetas centrala råd vilka sedan kan anpassas till de lokala förutsättningarna. Utredningen vill därför förorda att socialsty-
relsen efter samråd med kommunförbundet vid behov meddelar allmänna råd.
43.8.2. Allmänna överväganden beträffande dokumentation sett från in— tegritetssynpunkt
Som framgår av vad tidigare sagts finns hos socialförvaltningarna en om- fattande dokumentation som berör de enskilda klienterna. Det föreligger ett starkt behov från integritetssynpunkt att minska denna dokumentation så att den ej kommer att omfatta mer än vad som är erforderligt. Enligt utredningens förslag kommer socialtjänsten att baseras huvudsakligen på frivillighetens grund. Ett ändamålsenligt bedrivande av verksamheten för- utsätter då att klienterna frivilligt söker sig till socialbyråerna. Emellertid är det många gånger så att de undviker att ta kontakt med sociala myn- digheter, eller tar kontakt på ett senare stadium än vad som hade varit önskvärt, i den icke helt orealistiska uppfattningen att deras uppgifter kom- mer att dokumenteras och arkiveras på socialbyråerna och därifrån föras vidare till andra myndigheter. Av betydelse från integritetssynpunkt är främst sådana sammanställningar över dokumentationen som gör det lätt att få uppgifter rörande en viss person. Sådana sammanställningar utgör s.k. personregister (se prop. 1965118 med förslag om lag till polisregister m. m. 5. 49). De kan bestå av kort eller blad på personer och bilda ett register. De kan också utgöra en samling av akter, förvarade på sådant sätt att det med hjälp av ett sökregister går att få fram akten. En så ordnad aktsamling måste därför också anses som register.
Utredningens överväganden i förevarande hänseende kommer att begrän- sas till s. k. personregister, vilka således omfattar de databaserade person- registren, personakterna med därtill hörande sökregister samt övriga ma- nuella personregister som f.n. förs inom socialtjänsten.
43.8.3. Behovet av lag om socialregister
Enligt direktiven för SU bör lagen om socialregister ses över och utredningen pröva om lagstiftningen rörande socialregister alltjämt behövs. Vidare fram- hålls att innehållet i och uppläggningen av socialregistren måste bedömas från andra utgångspunkter än då lagen kom till år 1936. I särskilt uppdrag den 2 februari 1975 har vidare uttalats att utredningen bör pröva huruvida nu gällande bestämmelser om socialregister kan utgå i samband med in- förandet av ny socialvårdslagstiftning.
Lagen om socialregister föreskriver, som framgår av vad tidigare sagts, att social nämnd eller annat kommunalt organ skall vara skyldigt att föra ett register över hjälpverksamheten inom kommunen i vilket är antecknat personer som erhåller understöd eller annan hjälp genom kommunens organ ävensom personer vilka erhåller hjälp i annan form, i den mån registerförande organet erhåller kännedom därom och finner anteckning om förhållandet böra inflyta i registret. Lagen innehåller i stort sett inte några närmare fö- reskrifter om förandet av socialregister. Detta har också medfört att registren i olika kommuner fått olika omfattning och utformning. I många kommuner
förs mycket omfattande register som överskrider vad som stadgats i so- cialregisterlagen och beaktar man all den dokumentation som hos social- förvaltningarna samlas om klienterna kan sägas att de uppgifter som där finns är vida mer omfattande än vad socialregisterlagen föreskriver.
Socialregisterlagen tillkom ursprungligen för att möjliggöra kontroll över de olika medel som utgick till socialvårdens klienter. Med hänsyn till den nya utformning som socialhjälpen får enligt SU:s förslag bortfaller väsent- ligen behovet av en sådan ekonomisk kontroll, ehuru den sociala nämnden även i fortsättningen får antas ha behov av personregister i någon form över utbetalda medel för att ha kontroll över nämndens egna utbetalningar. Övriga beslut och åtgärder som f.n. antecknas i socialregistren t. ex. be- träffande vård- och tvångsåtgärder enligt barnavårds- och nykterhetsvårds- lagarna har, såsom framgår av vad tidigare sagts, inte något stöd i soci- alregisterlagens tvingande bestämmelser.
Mot bakgrund av vad nu sagts anser utredningen att nuvarande lagstift- ning som ålägger kommunerna att föra socialregister inte längre framstår som motiverad. Det bör enligt utredningens mening liksom i praktiken redan sker överlåtas åt de sociala nämnderna att själva bestämma vilka register som behövs i det sociala arbetet, med de begränsningar som bör finnas av hänsyn till den enskilde klientens integritet.
Om socialregisterlagen slopas bör också olika bestämmelser som f. n. finns i andra författningar om skyldighet att lämna uppgifter till socialregister slopas eller i den mån sådan uppgiftsplikt fortfarande framstår som sakligt motiverad ändras till att avse uppgiftsplikt till socialnämnden.
Lagen om socialregister innehåller utöver anteckningsplikten vissa frågor som man inte kan underlåta att särskilt behandla om lagen slopas. Dessa och vissa andra frågor kommer utredningen att behandla i det följande.
43.8.4. S ekretessen
Av uttrycket i 14 å första stycket Seer att handling inte får utlämnas utan samtycke av den vars personliga förhållanden berörs följer att utlämnande får ske till honom själv. Huvudprincipen är således att socialvårdsklient utan hinder av bestämmelser i Seer skall få ta del av vad som finns an- tecknat rörande honom själv. Härifrån stadgas dock, som tidigare nämnts (42.3.1), vissa undantag i 14å andra stycket Seer. 1 14å tredje stycket lämnas vidare bestämmelser rörande myndigheters beslut. Av särskilt in- tresse i förevarande avseende är innehållet i 14 å fjärde stycket vari föreskrivs att uppgifter och anteckningar vilka tillhör de av kommunerna förda so- cialregistren ej får utlämnas i vidare mån än som följer av lagen om so- cialregister. Härav följer således att bestämmelserna i lagen om socialregister exklusivt gäller beträffande uppgifter som intagits i socialregistret.
Av vad som tidigare redovisats framgår att i 6—7 åå lagen om socialregister uttömmande anges vilka som får ta del av socialregistren. I den uppräkning som där görs nämns ej den enskilde själv. Klienten får således inte ta del av vad som antecknats om honom själv i socialregister. Ej heller kan han få del av utdrag ur socialregistret, såvida detta inte tillförts ett ärende i vilket han är part. 1 förarbetena till lagen om socialregister har inte angetts
några skäl varför den enskilde inte skulle få del av dessa uppgifter om sig själv. Ej heller har detta behandlats i förarbetena till Seer.
I sammanhanget förtjänar nämnas att det även förekommer andra register, varifrån den enskilde inte kan få uppgifter om sig själv. Så är fallet med kriminalregistret och polisregistret. Som motiv för denna ordning har i för- arbetena till ifrågavarande lagar anförts att den enskilde, om han fick ta del av registret, skulle kunna tvingas förete utdrag ur dessa t. ex. för att få anställning. SU kan för sin del inte finna att dylika motiv skulle ha tillräcklig bärkraft för att inom socialvårdsområdet frångå den naturliga prin- cipen att den enskilde skall få del av anteckningar som rör honom själv. Utvecklingen inom samhället torde för övrigt ha passerat det stadium då sådana villkor för anställning kunde uppställas. Utredningen anser därför att det inte finns anledning hysa några farhågor i detta avseende.
Som framgår av vad som sagts i föregående kapitel reglerar nuvarande sekretesslagstiftning inte frågan om utlämnande av handlingar myndigheter emellan. Nuvarande socialregisterlag anger däremot i vilka fall uppgifter får lämnas till annan myndighet. Innebörden av dessa bestämmelser framstår dock inte som helt klar och olika tolkningar härom har framförts. SU har i föregående kapitel föreslagit en sammankoppling av bestämmelserna om tystnadsplikt och handlings hemlighållande samt att bestämmelserna skall gälla gentemot såväl allmänhet som myndigheter. Huvudprincipen har där- vid varit att uppgift om enskilds personliga förhållanden ej skall få lämnas ut utan uttryckligt författningsstöd. Utredningen har därvid utgått från att det ej finns anledning skilja mellan uppgifter som finns i register och upp- gifter som finns i annan typ av handling.
Sammanfattningsvis anser således utredningen att det inte finns något behov av särskilda sekretessregler om vad som intagits i register och att de bestämmelser som reglerar sekretessen för sociala handlingar i övrigt även skall gälla för registren.
Utredningen vill i sammanhanget erinra om att OSK i sitt betänkande Lag om allmänna handlingar i avsnittet Socialregister bl. a. uttalat att sek- retess ej var oundgängligen nödvändig utöver vad som gällde i sociala ären- den över huvud taget. OSK föreslog därför ej någon regel motsvarande 14 å fjärde stycket Seer.
43.8.5 Uppgifter i personakterna
Som tidigare sagts finns i personakterna handlingar av mycket olika innehåll. Det är inte praktiskt möjligt att närmare ange vilka uppgifter som bör intas i akterna. Av myndigheternas allmänna skyldighet att i sin verksamhet iaktta objektivitet och saklighet följer emellertid att endast sådant material som är av betydelse för socialtjänstens bedrivande skall upptecknas eller eljest intas i personakten och att uppgifterna i dokumenterade utredningar skall vara korrekta och tillräckligt väl underbyggda. I sammanhanget kan framhållas att JO vid flera tillfällen (se bl. a. JO 1975 s. 243) funnit anledning påpeka att sociala utredningar inte skall innehålla värdeomdömen som inte underbyggts genom redovisning av sådana faktiska förhållanden att de är försvarliga.
Principen om opartiskhet och saklighet som grund för utredningar och anteckningar gäller givetvis all dokumentation inom socialvården och inte blott sådant som tillförs personakterna. Beträffande innehållet i dessa fram- står det dock som särskilt angeläget att detta iakttas. Journalanteckningar och liknande anteckningar, som utgör en icke oviktig del av innehållet i personakterna, kommerju mera sällan under nämndens eller andra myn- digheters ögon. Sedan någon tid gått kan emellertid uppgifter i sådana an- teckningar tas för goda och användas i utredningar som ligger till grund för framtida beslut och överväganden. Skyldigheten att iaktta opartiskhet och saklighet är en självskriven regel för myndigheternas arbete och an— ledning saknas att intaga några särskilda bestämmelser härom i fråga om utredningar och annan dokumentation i socialtjänsten. SU vill dock fram- hålla vikten av att socialnämnder och tillsynsmyndigheter ser till att per- sonakterna inte tillförs onödiga och för klienterna förklenande uppgifter.
43.8.6 Innehållet i register
Som framgår av vad som tidigare sagts finns utom personakterna och därtill hörande sökregister andra sammanställningar av uppgifter rörande klienter- na, s. k. personregister. Eftersom personakterna är upplagda efter namn och personnummer är även akterna med därtill hörande sökregister att betrakta som personregister. Med register avses dock i det följande blott register i inskränkt bemärkelse, dataregister och manuella register såsom kortregister, pärmar med innehållet sorterat efter namn eller personnummer o. dyl. Så- dana register av större omfattning förekommer främst då socialregister och uppsökanderegister lagts på data. Det finns dock även manuella register av en icke obetydlig storlek. Man kan här peka på register över den upp- sökande verksamheten, 5. k. servicekort, kortregister över utbetald social- hjälp samt register över personer som anmälts för fylleri. Genom att uppgifter i registren är tillgängliga på ett mer omedelbart sätt än vad fallet är beträffande uppgifter i personakterna samt lämnar upplysningar om den enskilde klien- ten utan att samtidigt kunna ge en fullständig och objektiv beskrivning av dennes förhållanden, framstår de som särskilt känsliga från integritets- synpunkt. Därtill kommer att registren är mer lättillgängliga och används av ett långt större antal funktionärer vid socialförvaltningen än vad fallet är med den enskilda personakten. Utredningen anser att i register i princip skall få tas in endast sådana personuppgifter som i andra sammanhang normalt är offentliga såsom namn. personnummer, adress, yrke och civilstånd. Vidare bör få införas uppgifter om inkomst- och förmögenhetsförhållanden, enär dessa ofta utgör grund för debitering av avgiftsbelagd service. Därutöver skall få antecknas beslut inom socialtjänsten om åtgärd som innebär myndighetsutövning och det lag- rum varå detta grundas. Sekretesskyddade uppgifter om klienterna skall där- emot i övrigt ej få antecknas och således får aldrig intas uppgift rörande orsak till fattat beslut eller annan uppgift som kan innefatta värdering av klientens förhållanden eller eljest röja sekretesskyddade förhållanden. Ej heller skall få intas uppgifter om vidtagna åtgärder som grundas på meddelande från andra myndigheter, t. ex. rapporter rörande ingripande enligt lagen om tillfälligt omhändertagande. Bestämmelser härom har tagits in i 25 å förslaget till so- cialnämndslag.
Vissa register utgör såväl register i nu avsedd bemärkelse som arbets- dokument. Så är fallet med t. ex. servicekorten inom hemhjälpsverksam— heten. Även beträffande sådana register anser utredningen att de ej skall få innehålla sekretesskyddade uppgifter i vidare mån än nyss sagts. Däremot skall inte föreligga hinder mot att anteckna sådana uppgifter som inte fram- står som integritetskänsliga. Anteckningar bör således kunna göras om t. ex. bostadsförhållanden, behov av snöskottning och andra i sammanhanget neutrala uppgifter. I sådana fall där behov finns att anteckna mer känsliga uppgifter, såsom t. ex. sjukdomsförhållanden, får läggas upp en särskild akt, till vilken hänvisning får ske på servicekort etc.
43.8.7 Utlämnande av uppgifter för forskningsändamål
Genom tillägg till 7,5 socialregisterlagen har införts bemyndigande for re— geringen eller myndighet som regeringen bestämmer att för särskilt fall medge att uppgifter från socialregister får lämnas ut till enskild för ve- tenskaplig eller annan jämförlig undersökning. 1 prop. 1961 :126 med förslag härtill anförde departementschefen följande.
Självfallet är det angeläget att lagstiftningen om socialregister har en sådan ut- formning att uppgifter från registren inte kan fritt inhämtas av envar och spridas bland utomstående. Därav följer emellertid inte att ett förbud mot utlämnande till enskilda måste vara undantagslöst. [ likhet med socialstyrelsen och de hörda re- missorganen anser jag det vara av betydelse att uppgifter från socialregistren kan utlämnas till forskare för vetenskapliga och andra jämförliga undersökningar. I detta sammanhang bör uppmärksammas att enligt 14,—*," sekretesslagen hemliga uppgifter ur akter i socialvårdsärenden kan utlämnas för dylika ändamål. Socialregistren bygger åtminstone i huvudsak just på vad handlingarna i socialvårdsärenden innehåller. Det bör därför kunna anförtros åt Kungl. Maj:t eller myndighet som Kungl. Maj:t be- stämmer att från fall till fall avgöra om en forskare skall få tillgång till uppgifter från socialregister. Givetvis bör sådana uppgifter ej lämnas ut. med mindre det finns trygghet för att uppgifterna inte sprids till obehöriga eller eljest missbrukas. Ett ut— lämnande bör vid behov förknippas med förbehåll angående sättet för uppgifternas begagnande. Att i lagen ge uttryckliga bestämmelser om de närmare förutsättningarna för utlämnande eller om förbehåll av nyssnämnt slag synes dock ej nödvändigt.
På grund av vad jag nu anfört förordar jag, att 7ä lagen om socialregister kom- pletteras med ett andra stycke av innehåll, att Konungen eller myndighet som Ko- nungen bestämmer för särskilt fall äger medgiva att uppgifter från socialregister ut- lämnas till enskild för vetenskaplig eller annanjämförlig undersökning. Några särskilda straffbestämmelser för obehörigt begagnande av uppgifter som utlämnats med stöd av den nya bestämmelsen synes inte påkallade. Den som åsidosätter ett förbehåll som gjorts vid utlämnandet torde kunna straffasjämlikt 41 & sekretesslagen jämförd med 14; sista stycket samma lag.
Enligt l ä 3. kungörelsen (l97lz316) om utlämnande för forskningsändamål av uppgifter om brott m. m. är det socialstyrelsen som har att ge tillstånd att för vetenskaplig eller därmed jämförlig undersökning ta del av social- register. Närmare bestämmelser rörande sådan tillståndsgivning har med- delats i 2 & kungörelsen vari bl. a. stadgas att tillståndsgivningen skall förenas med villkor att handlingar, uppgifter och anteckningar som avses med till- ståndet skall förvaras så att obehörig ej får tillgång till dem, och att de
icke får användas på sådant sätt att enskild kan identifieras av annan än den som fått tillståndet.
Årligen beviljar socialstyrelsen ett inte obetydligt antal tillstånd att för forskningsändamål erhålla uppgifter ur socialregistren. Beträffande denna tillståndsgivning kan nämnas följande. Under år 1975 gavs 20 tillstånd varav 10 avsåg studeranden. Omfattningen av tillstånden varierar. Alla tillstånd är dock tidsbegränsade. Tillstånden gäller endast uppgifter ur socialregister, varvid detta begrepp tolkas såsom registret i inskränkt bemärkelse. Den som önskar få del av innehållet i personakterna hänvisas till vederbörande sociala nämnd. Några särskilda krav rörande vilken nivå forskningen bedrivs på uppställs ej. Det förekommer i stor utsträckning att studerande vid uni- versitet och högskolor får tillstånd för att skriva uppsatser. Det fordras dock i sådana fall att studiehandledarna uttalat sig om angelägenheten av att arbetet genomförs. Förbehåll uppställs i enlighet med den tidigare nämnda kungörelsen om utlämnande för forskningsändamål av uppgifter om brott m. m. Tillstånd ges alltid till vederbörande forskare personligen, även om han företräder en offentlig forskningsinstitution. Drivs arbetet av flera fors- kare får var och en tillstånd. Tillståndet omfattar endast forskarna, och andra personer som biträder dem anges ej i tillståndsbeslutet. Under senare år har någon ansökan ej avslagits. Såvitt bekant har inte framkommit några fall där uppgifterna obehörigen röjts.
Såsom 75 socialregisterlagen är formulerad avser den tillstånd till ut- lämnande av uppgifter ur socialregistret för forskningsändamål till enskild. Socialstyrelsens tillstånd ges följaktligen personligen till den forskare som har ansvaret för forskningsprojektet även om detta drivs vid en statlig forsk- ningsinstitution, vilket inte sällan är fallet. Forskningsarbetet kommer senare att ombesörjas, förutom av den forskare som fått tillståndet, av ett flertal medarbetare till denne, ehuru endast forskaren är omnämnd i tillstånds- beslutet. *
JO har i beslut den 30 augusti 1974 (JO dnr 321/74) med anledning av anmälan angående utlämnande av uppgifter från socialregister uttalat att de i beslutet väckta frågorna lämpligen borde bli föremål för principiell be- dömning i samband med den översyn av socialregisterlagen som SU enligt sina direktiv har att genomföra.
Av utredningen i JO-ärendet framgick att de begärda socialregisterupp- gifterna skulle användas vid en vetenskaplig undersökning vid lärarhög— skolan i Stockholm. I enlighet med socialstyrelsens praxis hade tillståndet härtill meddelats endast för den professor (L) som ledde projektet, trots att det var uppenbart att flera personer skulle komma att del av uppgifterna. JO uttalade i beslutet bl.a. följande.
Genom att i förevarande undersökning namn och personnummer angetts på frå- geblanketterna kan man identifiera de personer om vilka uppgifter lämnas ur so- cialregistren. Såvitt framgår av cirkulärskrivelsen med begäran om uppgifter ur so- cialregistren har avsikten uppenbarligen inte varit att L ensam skulle få ta del av uppgifterna utan även annan personal som arbetade med undersökningen skulle få det. Av socialstyrelsens remissyttrande framgår vidare att styrelsen varit fullt in- förstådd med detta. Styrelsen uttalar vidare som sin uppfattning att med hänsyn till att en undersökning av detta slag knappast kan genomföras av en person ensam man måste acceptera att den som erhåller tillståndet har medhjälpare vid under-
sökningens utförande och att även dessa behöver ta del av uppgifterna. Styrelsen framhåller vidare att detta tidigare synes ha accepterats av Kungl. Maj:t. Då un- dersökningen är upplagd på sådant sätt att det av frågeblanketterna går att utläsa vilka personer uppgifterna avser och då även medarbetare till den som fått tillståndet förutsätts kunna få del av dessa uppgifter kan dock ifrågasättas om tillståndet verkligen står i överensstämmelse med bestämmelsen i 2 & kungörelsen vari stadgas att upp- gifterna icke får användas på sådant sätt att enskild person kan identifieras av annan än den som fått tillståndet.
l 2 kap. 1 ;" andra stycket tryckfrihetsförordningen stadgas att de fall, då enligt grunderna i lagrummets första stycke allmän handling skall hållas hemlig, noga skall anges i särskild av regering och riksdag samfällt stiftad lag. De fall då allmän handling skall hemlighållas har intagits i sekretesslagen. I 145 fjärde stycket sekretesslagen anges att uppgifter och anteckningar, vilka tillhör de i kommunerna förda social- registren ej får utlämnas i vidare mån än som följer av lagen om socialregister. Med hänsyn till det sätt på vilket lagstiftningen utformats måste anses att bestämmelsen i 7; andra stycket socialregisterlagen om utlämnande av uppgifter ur socialregister till enskild och bestämmelserna i den tidigare omnämnda kungörelsen reglerar fråga om utlämnande av handling som hör till socialregister. Sådant utlämnande kan ske genom att tillståndshavaren får ta del av tillämpliga delar av registret eller att han får avskrift härav.
Av departementschefens tidigare redovisade uttalande angående straffsanktion för brott mot i tillstånd uppställda villkor framgår att statsmakterna härvidlag utgått från att straffbestämmelsen i 41 ; sekretesslagen skulle bli tillämplig. Av detta lagrum framgår bl. a. att, där gärningen ej är att anse som brott i ämbete eller tjänst eller eljest är i annan lag belagd med straff. skall den som bryter mot förbehåll som gjorts vid handlings utlämnande straffas med dagsböter.
Det bör emellertid observeras att straffbestämmelsen i 41 ; sekretesslagen endast gäller för brott mot villkor som uppställts vid utlämnande av allmän handling. Det synes inte utan vidare kunna antas att denna straffbestämmelse skulle bli tillämplig också om någon bryter mot förbehåll som gjorts vid utlämnande av uppgifter i annan form än utlämnande av handling. Om gärningsmannen är underkastad ämbetsansvar torde han likväl i allmänhet kunna dömas enligt den särskilda straffbestämmelsen för tjänstefel3 i 20 kap. brottsbalken om gärningen ej är straffbar som brott mot tyst- nadsplikt.
Som förut framhållits kan utlämnande av allmän handling ske genom tillhanda- hållande på stället eller genom avskrift av handlingen eller del av denna. I förevarande fall har ur socialregister utlämnats vissa selektivt sammanställda uppgifter. Det kan ifrågasättas om ett sådant Uppgiftslämnande är attjämställa med utlämnande av allmän handling. Om så ej skulle anses vara fallet, föreligger intet straffsanktionerat sekre- tesskydd för uppgifterna hos mottagaren enligt 41 & sekretesslagen. Därest tillstånds- havaren inte är underkastad ämbetsansvar, torde finnas risk för att det överhuvudtaget ej föreligger någon straffsanktion mot obehörig användning av uppgifterna, vilket onekligen är ägnat att inge starka betänkligheter.
Begäran hos socialförvaltning att fådel av anteckningar och uppgifter vilka inte finns i socialregistret skall prövas enligt bestämmelsen i 14% första stycket sista meningen Seer. Där stadgas att även utan samtycke från den handlingen rör handling skall utlämnas om med hänsyn till det ändamål för vilket utlämnande åstundas och omständigheterna i övrigt trygghet kan anses vara för handen att det ej kommer att missbrukas till skada eller förklenande för den vilkens personliga förhållanden i handlingen avses eller för hans nära anhöriga. Vid utlämnande bör erforderliga förbehåll göras. 3Tjänstefe|ansvaretär Om en forskare begär att få ta del av material som inte hör till social- numera avskaffat.
registret, t. ex. utredningar i enskilda sociala ärenden, har således nämnden att mot bakgrund av nämnda bestämmelse ta ställning till om utlämnande kan ske och vilka förbehåll som bör göras i samband härmed. Tillstånd av socialstyrelsen skall, som framgår av vad som tidigare sagts, endast sökas då det är fråga om begäran att få uppgifter från socialregister. Sekretesslagens bestämmelser gäller endast gentemot enskild. Frågan om andra myndig- heters rätt att för forskningsändamål ta del av material som inte tillhör socialregistret är således oreglerad. De tidigare nämnda bestämmelserna i 14 & första stycket sista meningen kommer då indirekt att bli vägledande i frå- gan om en myndighet skall för forskningsändamål få del av sådant material. Som framhållits i det tidigare omnämnda beslutet av JO bör myndigheterna härvidlag inte rimligen bli sämre ställda än de enskilda.
Om socialregisterlagen slopas försvinner de särskilda bestämmelserna om utlämnande av uppgifter för forskningsändamål. Härav följer att de allmänna bestämmelserna om förutsättningar för utlämnande av socialtjänsthandling- ar skall tillämpas även då fråga är om begäran att få ta del av handling eller uppgift för sådant ändamål.
Som framgår av föregående kapitel har SU för socialtjänsten förordat nya sekretessregler att intas i en särskild lag. SU har föreslagit att det i denna lag tas in särskilda bestämmelser om vad som skall gälla beträffande ut— lämnande av uppgifter för forskningsändamål. Utredningen anser sig därför nu endast vilja dra upp riktlinjer då det gäller att utforma bestämmelser i fö- revarande hänseende.
Till följd av att den särskilda registersekretessen slopas skall i fortsätt- ningen tillämpas samma principer för utlämnande av sekretesskyddat mate- rial inom socialtjänsten oavsett om detta återfinns i ett register eller i andra handlingar. Som framgår av vad som tidigare sagts åligger det f.n. den sociala nämnden att pröva frågor om utlämnande av handlingar och uppgifter för forskningsändamål så snart det inte är fråga om sådant som återfinns i socialregister. Det ligger då närmast till hands att tillståndsprövningen i dess helhet överflyttas till socialnämnden. Denna torde även ha större praktiska förutsättningar att pröva frågor om utlämnande av handlingar som förvaras hos nämnden.
Som tidigare anförts anser utredningen det vara av stor vikt att de enskilda klienternas integritetsskydd tillgodoses så långt detta är möjligt och att till- tron till sekretessen inom socialtjänsten tryggas. Med hänsyn härtill förordar utredningen att det krävs erforderliga garantier för att lämnade uppgifter inte kommer att missbrukas och att uppgifter över huvud taget inte utlämnas i andra fall än då detta framstår som angeläget ur forskningssynpunkt.
Eftersom forskningen vanligen bedrivs vid någon statlig forskningsin- stitution bör tillstånden i regel ges till den myndighet där forskningen skall bedrivas och inte till den enskilde forskaren. Möjlighet skall dock finnas att ge tillstånd även till enskilda forskare, om forskningen ej är avsedd att bedrivas vid eller under ledning av myndighet. [ sådana fall bör dock i regel inhämtas yttrande från sakkunnig myndighet huruvida fråga är om en från vetenskaplig synpunkt angelägen forskning.
Mot bakgrund av vad nu sagts och vad som uttalats i JO:s tidigare re- dovisade beslut bör i tillstånden anges samtliga personer som skall få ta del av individrelaterade uppgifter som omfattas av tillståndet och inte blott
den forskare som leder projektet. Andra än de som omnämns i tillståndet bör alltså ej få del av uppgifterna. Vidare bör införas tystnadsplikt för dem som får del av uppgifterna.
För att åstadkomma enhetlig tillämpning ifråga om utlämnande av upp- gifter eller handlingar för forskningsändamål vill utredningen slutligen fö- reslå att regeringen uppdrar åt socialstyrelsen att utfärda allmänna råd härom till socialnämnderna.
43.8.8 Förvaring av handlingar
I de sociala vårdlagarna stadgas att alla handlingar i ärenden hos barna- vårdsnämnd, socialnämnd och nykterhetsnämnd, varvid givetvis då även avses social centralnämnd och social distriktsnämnd, skall så förvaras att de inte är tillgängliga för obehöriga (se 91 å andra stycket BvL, 64å tredje stycket NvL och 64 å andra stycket ShjL). [ 8 ä' socialregisterlagen föreskrivs att socialregister och därtill hörande handlingar ävensom uppgifter som er- hållits ur registret skall så förvaras att de inte kan kommas åt av obehöriga.
En regel med motsvarande innehåll som täcker alla handlingar hos so- cialnämnden har införts i l3å förslaget till socialnämndslag.
43.8.9 Gallring
Kommunen får själv besluta om handhavande av sitt arkiv. Enligt 305S ÄKL skall kommunstyrelsen vårda och förteckna de kommunala arkiven i den mån sådant ej enligt lagen ankommer på annan. I 405 ÄKL stadgas beträffande kommunstyrelsens protokoll och övriga till dess arkiv hörande handlingar att de vårdas och förtecknas på ordförandens ansvar. Enligt 45 & ÄKL gäller motsvarande bestämmelser för fakultativa nämnder. Enligt den nya kommunallagen skall protokoll och de övriga handlingar som hör till arkivet vårdas och förtecknas enligt de föreskrifter kommunfullmäktige meddelar (2 kap. 279” KL). Vidare fastslås kommunstyrelsens ansvar för att vårda och förteckna det arkiv som av fullmäktige överlämnats till sty- relsen för sådant ändamål (3 kap. l & KL).
För vården av de sociala nämndernas arkiv gäller motsvarande regler som för övriga kommunala nämnder. Det är således f.n. nämnden och dess ordförande som har ansvaret för arkivet. Vidare kan social centralnämnd enligt 2 & SCL, som härvidlag hänvisar till motsvarande bestämmelse i 10 å ShjL, för vård och förtecknande överlämna nämndens protokoll och övriga till dess arkiv hörande handlingar till kommunstyrelsen, i den mån hand- lingarna icke erfordras för det löpande arbetet.
I Kungl. Maj:ts cirkulär (19581529) till riksarkivet och rikets kommuner om gallring i kommunernas arkiv fästes kommunernas uppmärksam- het på angelägenheten av att utgallring av kommunala arkivalier sker med omsorg och försiktighet samt under iakttagande av lämpliga gall- ringsfrister. Vidare uppdras i cirkuläret åt riksarkivet att i huvudsaklig över- ensstämmelse med 1956 års arkivgallringskommittés förslag meddela när- mare råd och anvisning om gallring i kommunernas arkiv. Med stöd av detta bemyndigande har riksarkivet utfärdat cirkulär (19581530) med råd och anvisningar om gallring i kommunernas arkiv. Av intresse här är vad
som sägs om handlingar rörande barnavård, socialvård och nykterhetsvård. I fråga om barnavårdsnämndens arkiv lämnas gallringsanvisningar rörande bl. a. handlingar som gäller allmänna barnbidrag, ferieresor för barn och husmödrar, ansökningar om bidragsförskott och akter i mödrahjälpsärenden. I fråga om nykterhetsnämndens arkiv lämnas bl. a. gallringsanvisningar rö- rande yttranden om tilldelning av rusdrycker och bevis om tillstånd till utskänkning av rusdrycker. I fråga om socialnämndens arkiv lämnas an- visning rörande gallring av inkomna uppgifter till socialregistret, sedan ve- derbörlig anteckning gjorts i registret. Härvid anmärks dock särskilt i cir- kuläret att det är de inkomna uppgifterna och inte akterna till socialregistret som är gallringsbara. Däremot innehåller ifrågavarande cirkulär inte några anvisningar angående gallring ur personakter, eftersom kommitténs betän- kande inte innehöll förslag om gallring av sådana handlingar.
Med stöd av regeringens uppdrag och efter samråd med kommunför- bundet har riksarkivet utfärdat cirkulär den 4 april 1975 angående gallring i de sociala myndigheternas arkiv. Cirkuläret behandlar uttryckligen ej gall- ring av handlingar som arkivlagts i personakterna, där benämnda social- dossiéer. Cirkuläret behandlar gallring av handlingar tillkomna inom olika sociala verksamhetsfält såsom allmänna barnbidrag, ferieresor och vistelse på sommarhem, bidragsförskott, mödrahjälp, barnkolonier m. m., barntill- syn, bidrag från stat och landsting, barnavårdsmän, fosterbarn, barnhem, familjebidrag, socialhjälp, åldringsvård, hemhjälp, försäljning och utskänk- ning av öl och rusdrycker, körkort, nykterhetsvård ävensom olika kamerala handlingar. Som tidigare sagts behandlas ej handlingar som ingår i per- sonakterna. Därmed sammanhängande frågor har varit föremål för en sär- skild utredning inom riksarkivet, vilken framlagts i en den 7 december 1972 dagtecknad promemoria benämnd Gallring av socialdossiéer m. m. hos kom- munerna. I promemorian förslås en tjugoårig gallringsfrist räknat från sista dagen för anteckning i akten. Vidare ges förslag om undantag av viss del av materialet för framtida forskning. I motiven till förslaget anförs att so- cialdossiéerna utgör ett skrymmande material vars förvaring skapar stora problem. Vidare anförs bl.a. att mot varandra står forskningens intressen och den ekonomiskt betingade nödvändigheten att hushålla med det starkt begränsade utrymme som inom kommunerna kan disponeras för arkiv. Här- till kommer enligt promemorian att den enskilde individen ofta upplever uppgifterna i socialdossiéerna som ett hot mot den personliga integriteten. Promemorian blev föremål för remissbehandling. Många remissinstanser kom dock med invändningar, främst att den föreslagna gallringsfristen skulle vara för kort med hänsyn till forskningens framtida behov. Med anledning av de synpunkter som framfördes vid remissbehandlingen lades aldrig fram några anvisningar till kommunerna om gallring av socialdossiéerna.
Tyngdpunkten av socialnämndernas verksamhet kommer enligt SU:s för- slag att förskjutas från myndighetsutövande uppgifter till service och råd- givning och därmed jämförlig verksamhet. Till följd härav har även fö- reslagits en förhållandevis långtgående sekretess för de uppgifter som därvid lämnas. Mot bakgrund därav kan förväntas att anteckningari personakterna i än högre grad än vad nu är fallet kommer att innehålla känsliga uppgifter rörande klienternas och deras anhörigas personliga förhållanden. uppgifter som lämnats i förtroende och som ej får föras vidare. Det framstår då som
mycket angeläget och följdriktigt att gallringsbestämmelser utfärdas så att dylika uppgifter inte förvaras för längre tid än som är motiverat från vård- och behandlingssynpunkt. Utredningen har full förståelse för att socialvår- dens klienter kan uppleva oro över att känsliga uppgifter av personlig karaktär rörande dem själva och deras anhöriga arkiveras utan tidsbegränsning. vilket för närvarande är fallet. Till detta kommer att praktiska och ekonomiska skäl gör att det förr eller senare måste bli nödvändigt att vidta någon form av gallring.
l skilda sammanhang (se t. ex. JO 1974 s. 280) har framförts den åsikten att uppgifter i personregister inte bör bibehållas längre än de behövs. Enligt utredningens mening torde saknas anledning att gå längre tillbaka i tiden än tre år då det gäller att ur register omedelbart få fram uppgifter om en klient (med register avses register i inskränkt bemärkelse, se 43.8.6). Ut- redningen förordar därför att uppgifter ur socialnämndernas register över sina klienter inte får bibehållas längre än tre år efter den tid anteckningen gjordes. Härifrån måste undantag göras för anteckning rörande fonvarande förhållanden, t. ex. placering av en underårig utanför hemmet, i vilka fall anteckningen får utgallras tre år efter att det förhållande anteckningen avser har upphört.
Beträffande gallringsfrist för de till personregistren hörande akterna torde utifrån allmänna utgångspunkter följande överväganden kunna göras. Hand- lingarna bör i princip inte bevaras längre tid än som krävs för socialtjänstens egna åligganden. Något behov att för längre tid spara uppgift om ekonomiskt bistånd torde sällan vara för handen. Är biståndet förknippat med återbetal- ningsskyldighet, kan dock handlingarna utgallras först sedan preskriptions- tiden för återbetalning utgått, dvs. efter tre år från utbetalningen. För hand- lingar som gäller barnavård och nykterhetsvård kan inte på samma sätt anges någon sista tidsgräns. Det torde dock kunna göras gällande att anteckningar som är äldre än tre år efter det att klienten senast hade kontakt med social- byrån inte längre har någon betydelse för utredning och bedömning av even- tuella framtida vård- och behandlingsåtgärder. Då den nya socialtjänstlagen i motsats till nu gällande sociallagstiftning inte kommer att skilja på olika vårdområden utan förutsätter en total integration av frågor som gäller bar- navård, nykterhetsvård och socialhjälp inom socialtjänstlagens ram framstår det inte som meningsfullt att göra några skillnader i förevarande hänseende mellan material som gäller barnavård, socialhjälp eller nykterhetsvård. Ut- redningen vill mot bakgrund härav förorda en generell gallringstid för per- sonakter på tre år. Tiden bör av praktiska skäl beräknas från datum för sista anteckningen i akten. Utredningen förutsätter härvidlag att då fråga är om fortvarande förhållande, t. ex. då underårig placerats utanför hemmet, anteckningar kontinuerligt förs i akten, oaktat några nya åtgärder i form av ändrad placering e.dyl. ej vidtas.
En särställning i förevarande hänseende har handlingar rörande faststäl- lande av faderskap och underhåll. Sådana handlingar bör med hänsyn till deras värde som bevisurkunder ej få gallras ut. Såvitt bekant förvaras de aldrig i personakterna. För undvikande av att sådana handlingar av misstag gallras ut bör de uttryckligen undantas från gallringsbestämmelsema. Den föreslagna gallringsfristen bör inte leda till någon försämring i fråga om kontroll och rättssäkerhet. Något behov att i besvärsärenden ha tillgång
4sou 196853.
till äldre material torde inte finnas och i fråga om den rättsliga kontrollen kan framhållas att JO enligt sin instruktion i princip inte bör utreda för- hållanden som ligger mer än två år tillbaka i tiden.
Som tidigare framhållits framfördes vid remissbehandlingen av riksarki- vets promemoria om gallring av socialdossiéer starka betänkligheter på grund av att gallringen skulle kunna medföra svårigheter för den framtida forsk- ningen. Enligt SU:s mening bör dock forskningens behov av tillgång till primärmaterial kunna lösas genom att viss del av detta undantages från gallringen och bevaras för den framtida forskningen. Frågan om undan— tagande från gallring av socialvårdshandlingar för den framtida forskningen torde f. ö. nära sammanhänga med frågan om gallring av sjukjournaler i sjukvården hos landsting och primärkommuner. Denna fråga är föremål för överväganden mot bakgrund av de förslag som härom framlagts av landstingens arkivutredning i dess betänkande Arkiv inom hälso— och sjuk- vård4 SU anser det ej ligga inom ramen för utredningens uppgifter att fram- lägga närmare synpunkter i fråga om undantag från de föreslagna generella gallringsbestämmelserna med hänsyn till forskningens behov. Denna fråga får lösas i särskild ordning.
Nu gällande gallringsbestämmelser för de sociala nämndernas arkiv är utfärdade i form av råd och anvisningar och således ej av tvingande karaktär. De av SU föreslagna gallringsbestämmelserna är motiverade av integritets- skäl och inte såsom fallet torde vara beträffande övriga gallringsbestämmelser av arkivekonomiska skäl. Utredningen finner med hänsyn härtill att de föreslagna bestämmelserna bör göras tvingande. Då det rimligen inte kan krävas att socialnämnderna omedelbart skall gallra ut handlingarna sedan treårsperioden löpt ut, anser utredningen gallringsbestämmelserna böra ut- formas så att den föreslagna gallringsskyldigheten skall vara avslutad inom ett år från det kalenderår under vilket treårsperioden utgick. Eftersom det ut- gallrade materialet innehåller sekretesskyddade uppgifter måste det förstöras på betryggande sätt.
Utredningen vill således sammanfattningsvis föreslå att innehållet i per- sonakter gallras ut tre år efter det datum sista anteckningen gjordes i akten samt att från gallringen undantas handlingar rörande faderskap och fast- ställande av underhållsbidrag. För register föreslås en motsvarande tid av tre år från den tid anteckningen avser i enlighet med vad tidigare sagts. Från gallringen bör för forskningsändamål undantas material i den utsträck- ning detta är nödvändigt. Det bör ankomma på den myndighet regeringen därtill utser att lämna sådana bestämmelser om undantag från gallrings- skyldigheten. — Bestämmelserna om gallring återfinns i 26 och 27 åå förslaget till socialnämndslag.
43.8. 10 Statistik
I 7aä socialregisterlagen åläggs det registerförande organet att avge sta- tistiska uppgifter ur registret enligt de föreskrifter som regeringen låter ut- färda. Sådana bestämmelser har utfärdats i kungörelsen (1968:492) om so- cialvårdsstatistiska uppgifter av kommun. Där sägs i l 5 att det åligger kom- mun att till statistiska centralbyrån (SCB) årligen före den 1 april lämna statistiska uppgifter för nästföregående kalenderår om socialhjälp, åldrings-
vård samt vård om barn och ungdom inom kommun. Därjämte åläggs kom- munerna i samma paragraf att fortlöpande lämna statistiska uppgifter om upphörande av övervakning enligt 15 & NvL och om beslut varigenom nyk- terhetsnämnden medgivit anstånd med någons intagning på allmän vård- anstalt för alkoholmissbrukare eller förklarat sådant anstånd förverkat. Vidare skall kommun efter anmaning lämna sådana uppgifter som behövs för särskilda statistiska undersökningar på socialvårdens område. Uppgif- terna skall avges på blankett enligt formulär som fastställts av SCB i samråd med socialstyrelsen och efter hörande av kommunförbundet.
Som framgår av innehållet i kungörelsen lämnar denna mycket vida ramar för SCB att föreskriva vilken statistik som skall lämnas. I fråga om de uppgifter på individnivå som nu lämnas från kommunerna kan i korthet sägas följande.
lnom barnavården lämnas uppgifter om barn som varit föremål för social nämnds ingripande enligt BvL (med angivande av beslutad åtgärd och in- gripandeanledning). om fosterbarn som står under nämnds tillsyn (vare sig de är omhändertagna för samhällsvård eller inte) samt om bidragsförskott.
lnom nykterhetsvården lämnas uppgifter om anstånd med tvångsintag- ning på vårdanstalt, om förverkande av sådant anstånd samt om upphörd övervakning enligt NvL. Dessa uppgifter innehåller ej redovisning av orsak för åtgärder. Beslut om övervakningjämlikt 15 ;" NvL redovisar kommunen till riksskatteverket. Riksskatteverket vidarebefordrar dessa uppgifter till SCB.
lnom socialhjälpsområdet lämnas uppgift avseende familjer eller ensam- stående personer om utgiven socialhjälp med angivande av nationalitet, familjetyp. antal barn, antal månader varunder utbetalning av socialhjälp förekommit samt om hjälp lämnats för bekostnad av utbildning, näringshjälp eller annat frivilligt ändamål ävensom om ersättning sökts för utgiven so- cialhjälp som anses utgöra förskott på socialförsäkringsförmån. Uppgifterna omfattar inte orsak i övrigt för utgivande av socialhjälpen.
Övrig från kommunerna infordrad redovisning inom socialvårdsområdet synes ej avse uppgifter på individnivå.
Resultaten redovisas i statistiska centralbyråns publikation Socialvården samt i serien Statistiska meddelanden. Syftet med produkten är att ge en samlad redovisning av socialvårdsstatistiken. Huvudkonsumenter är social- departementet, socialstyrelsen, kommunförbundet, kommuner, sociala forskningsinstitutioner, riksdagens upplysningstjänst, massmedia m.fl.
Den individrelaterade statistiken är som synes knuten till av nämnderna fattade beslut som gäller myndighetsutövning, såsom tvångsåtgärder inom barnavården och nykterhetsvården samt utgivande av socialhjälp. Som fram- går av utredningens överväganden i övrigt kommer socialtjänsten i fort- sättningen att i betydligt mindre utsträckning befatta sig med sådana ären- den. Detta kommer således att medföra att underlaget för den framtida statistiken i fortsättningen kommer att bli helt annorlunda och att helt nya krav kommer att ställas på statistikrapporteringen.
Utredningen är inte beredd att närmare ange hur statistiken i praktiken bör utformas. Som framgår av vad härom sägs i principbetänkandet är det emellertid otvivelaktigt så att det även i fortsättningen kommer att vara av stor betydelse att få fram en central statistik för att göra överväganden
om behovet av stödåtgärder inom socialtjänsten och följa upp de vidtagna åtgärdernas effekt. Från integritetssynpunkt anser utredningen dock att in- dividrelaterad statistik inom socialtjänstområdet i möjligaste mån bör und- vikas. Detta är enligt utredningens mening av väsentlig betydelse för att klienterna skall få förtroende för sekretesskyddet inom socialtjänsten.
Enligt utredningens bedömning bör alltså en mängdrelaterad statistikrap- portering i allmänhet vara tillräcklig som underlag för den centrala soci- altjänststatistiken, även om denna ej blir lika förfinad. Då detär nödvändigt att ta fram individrelaterade uppgifter, bör detta enligt utredningens mening inte sällan kunna ske genom av SCB eller forskare utförda selektiva under- sökningar baserade på det primärmaterial som finns i kommunerna eller det primärmaterial som undantagits från gallring. SU är även medveten om att synnerligen angelägna samhällsbehov kan motivera en individrelaterad sta- tistik som möjliggör resultatredovisningar m.m. över längre tidsperioder. Krav på restriktivitet i fråga om sådan statistikproduktion bör enligt utred- ningens mening kunna tillgodoses genom den beslutsprocess som skall göra det möjligt att sätta igång ett sådant program. Då SCB hos regeringen skall äska anslag för ifrågavarande statistikproduktion, bör myndigheten ha att re- dovisa de förhållanden som anses innebära att denna statistik svarar mot ”synnerligen angelägna samhällsbehov”. Regeringen inhämtar datainspek- tionens yttrande före sitt beslut resp. förslag till riksdagen, som då slutligen beslutar. SU anser att härmed föreligger de bästa tänkbara garantier för ett till- godoseende av såväl den enskildes behov av sekretessskydd som samhällets behov av underlag för social planering, åtgärdsinriktade insatser och reform- politik samt för den demokratiska opinionsbildningen och beslutsprocessen över huvud.
Utredningen förutsätter att dessa frågor även kommer att ingå i översynen av datalagen. Se i övrigt 28 i" förslaget till socialnämndslag.
43.9 Sammanfattning
Vissa principer rörande dokumentation inom socialtjänsten följer av be- stämmelser i kommunallag och förvaltningslag. Utredningen anser därut- över ej påkallat att föreslå generella regler rörande dokumentation. Däremot anser utredningen värdefullt att socialstyrelsen bemyndigas att efter samråd med kommunförbundet utfärda allmänna råd till socialnämnderna.
Utredningen anser att nuvarande bestämmelser om socialregister ej längre är motiverade. Av integritetshänsyn föreslås att de register som i framtiden kan behövas för socialtjänstens bedrivande endast skall få innehålla inom denna meddelade beslut som innefattar myndighetsutövning, dvs. beslut rörande hjälpåtgärder och eventuella tvångsingripanden. Däremot skall skä- len för beslut samt andra uppgifter som innefattar värdering av de enskilda klienterna och deras personliga förhållanden ej få tas in i register. Ej heller får föras register som grundas på uppgifter från andra myndigheter, t. ex. polisrapporter.
Mot bakgrund av vad utredningen föreslagit rörande handlingssekretess och tystnadsplikt anses ej behövligt behålla någon särskild registersekretess inom socialtjänsten. Detta innebär att hinder ej längre skall finnas för den enskilde att ta del av uppgifter i register som rör honom själv.
Av integritetshänsyn föreslår utredningen införande av tvingande bestäm- melser om gallring av personregister och därtill hörande akter innefattande en gallringstid om tre år. Av samma skäl föreslår utredningen vidare att rapportering till SCB i form av uppgifter som identifierar de enskilda får ske endast då riksdagen eller regeringen efter hörande av datainspektionen finner att synnerligen angelägna samhällsbehov föreligger. Bestämmelserna om Uppgiftslämnande för forskningsändamål bör skärpas.
.L.;.,.'-l_-.1 .... ... 3.15. ..,. HM,... ...,,q. , ",',,lr'” |-..",| ,, . läg-" "j'""' tf.—%;f ""b*.l,'."F-1" " ," Jll -' |
,.,. , ..
'.'...wl,.,.1..,n... _ ..L.,'..i",,,_',,,,,,,3_,,. . ,,_, _,.'", '._-_,,',-,|,-_, .,..
: _.' .. 1.7.5 | "MH ,- ,.,.1 ""': "" "' ,,,,Fli ” -,"'|.r' '-""' ,.J4' -v"'J'-' ' -,'_....'.. ,'."i. ,,,i, ""';*.'.',' 'i' :',.|'."",, ,.,.., .'.". "f—l , - ,m, "..... ,,... ,._' '_ g., , " 'i ' " . .. 'r".' 1 ' "" .'r..' " -* ' " ,, ,, pärm—,'._», &%%'] n?n.- "" Hbl """" "l' .'l ,i . -'1 _'i..','.' .... |... ,1' - 'i ,. -
,,,'—'-i.,,_,, ':,"..'.'T'., " 15.-, 'L '|' iMi,.. f'iå'hl'a" Tf' _|'71'"..'_ f'Elhf'f'W "».,i,,iåj",,. "' " ,,, Jl' "1 ",',Ali,_",,"liÅ,_—,4,_" ' .. ,|'_'1,"'ä",".rF':'."H '"';?! ,,.'..l,l ' = ','...Ur... ""hål"" .frli , ' '.,.l",._ .'$-mi...?!” .., '..i'.r. ' '.i .
_'i. ll'. . .. " .,'..,,_ , , ,, . .
-,*l-i'.., ',.','.""-"=.i,=.1"'f... . ..-:.'r.-..'--' ' '.. ..'-...... '.
. .. "Jr-ll"""l-n" "i.” ”'..'.J .l.., .. . -. — . ,.'”,l'å' "ilii.""".."l'."'l.":r' "."", & '.i" 'l' ' "'-""
'_'a
L.
Ek:,"l'l - ,l'.__ ,'_,i ,_.,...,,.'i.,,,, ,_,,T , ,
" 'h ,,-.. . . . - l' . . , ,, ,,
. '.1..|N_,."-ll. ,, .. ,. .
' ......ijj, '. " w... .- rf." . ”Hr-_" "ii.-.,... l... .,- .-i.. " '.| , .
..' '... '.,.l .-" ".|. "N- '” ' - .
”___.” _'.-'.-"-."'-,l,.'-" . .H.. I. ” " .i . . ,. . '.',,,.-,-'..". - ?.qu "ålåg fällts-.H.? .. .l'l ' ..:g"'.'._' ' ' . ... _,.' "
na...-...a... .
_...._i,9..,|..1.,,. .l.-._,-, . ,, ..' . ..
.|'-m. , ,, , ,, _ ,, __,,,,.,,, ,._, ,,,,,.,_, ,,_, ...,, , _ ,,.,,, , "'U. .f' ' "I' '.'.,.",'.,_ _, ,, _ , ,,','_ , _, filing- " ',Ju'. "' ""'"". ,._-'.1 .. ». .',- =., _
|_'_. Id! .l. :"i
I _, ' '.ij'r'w'r ' ' 'll'l .' 3.1" -. "' ”kl.: '" .l"'|'lF ",
%.; : ,,.—_ 'I
...:
' 'l'l" ' ..r
Li." - ,,,-, ..-
i _ . .. _ ,.,-.,,,, ,_,, ',,,.,', lr .,. .. u. , . .
- :, ' ._.... ..'. ":. 't,"':'."" TF,. _l_l',,,-1F, :. "'....',.'..,, ' Illl' ",-,.' '-| .. mm;, ”14.-_, ',l'l'F ,'l.,'i' ,, ' lill
IX Ekonomi
44. Kommunernas kostnader för socialtjänsten
44.1. Socialvårdskostnademas omfattning och utveckling generellt
I principbetänkandet har socialutredningen utförligt redovisat social- vårdskostnadernas omfattning och utveckling under perioden 1960—19721. Här lämnas därför en mer kortfattad redogörelse.
Huvudmän för socialvården eller socialtjänsten, som i detta betänkande föreslagits bli det nya begreppet, är kommunerna, staten och landstingen. Kommunerna svarar för den avgjort största delen av verksamheten. År 1974 var fördelningen mellan de olika huvudmännen följande, uttryckt som procent av kostnaderna: kommunerna 96 %, staten (exkl. driftbidrag till kommuner och landsting) och landstingen vardera 2 %.
Statens verksamhet omfattar bl. a. konsulentorganisationen, ung- domsvårdsskolor och Vårdanstalter för alkoholmissbrukare. Landstingens verksamhet omfattar bl. a. barnhem, nykterhetsvård och familjeråd- givning. Kommunernas verksamhet omfattar barna- och ungdomsvård (barnomsorg, bidragsförskott, individuella åtgärder), service till äldre och handikappade (ålderdomshem, hemhjälp, färdtjänst) samt övrig socialvård (individuellt anpassad hjälp såsom socialhjälp, nykterhetsvård, upplysningar, samtal och rådgivning m. m.). År 1974 svarade bama- och ungdomsvården och service till äldre och handikappade vardera för ungefär två femtedelar och övrig socialvård för ungefär en femtedel av kommunernas kostnader för socialvård. Det bör uppmärksammas att i socialvårdskostnader räknar SU inte in kommunens kostnader för bostadstillägg till pensionärer, arbetsvård och åtgärder vid arbetslöshet.
Kostnaderna för socialvården har ökat kraftigt. Från år 1960 till år 1974 har kostnaderna ökat från 902 till 8197 milj. kr. vilket innebär en nio- dubbling. Mätt i kronor per invånare motsvarar detta en ökning från 120 kr. år 1960 till 1 002 kr. år 1974. Räknat i fasta priser har kostnaderna för socialvården nära nog tredubblats.
I det följande redovisas socialvårdens andel av kommunernas verksamhet samt hur kostnaderna varierar mellan olika grupper av kommuner.
1 sou 1974:39 s. 495 f.
2 Kommuner som enligt reglerna för det statliga skatteutjämningssyste— met anses ha brist på skat- teunderlag får ett tillskott från staten.
3 Sålunda inträdde Stock- holm den ljanuari 1971 i landsting medan Gotland då som nybildad kommun övertog landstingsuppgif- ter. Helsingborg och Gäv- le kommuner ombesörjde landstingsuppgifter t. o. m. år 1962 och Norr- köpings kommun t. o. m. är 1966.
44.2. Socialvårdens andel
I tabell 44.1 redovisas socialvårdens andel av kommunernas kostnader under perioden 1960—1974. Vid jämförelsen med kommunernas totala kapitalut- gifter ingår ej poster som redovisats under titeln Finansiering (huvudsakligen amorteringar å lån, upptagna nya lån och avskrivningsmedel).
Tabell 44.1 Socialvårdens” andel i procent av kommunernas totala utgifter
År 1960 1965 1970 1971 1972 1973 1974 Bruttokostnader 12,0 12,6 15,2 17,3 17,6 17,5 17,8 Bruttokapitalutgifter 4,5 4,8 5,6 5,2 3,8 4,2 4,7 Nettokostnader 22,8 19,9 25,2 29,3 29,4 28,9 28,3 Nettokapitalutgifter 5,3 5,8 7,1 6,1 4,7 5,5 5,0
"] statistiken ingår ej kommunala bostadstillägg till pensionärer samt fr. o. m. är 1970 arbetsvård och åtgärder vid arbetslöshet. (Sistnämnda verksamheter motsvarade år 1972 en procent av kommunernas bruttokostnader.)
Källa: SOS Kommunernas finanser.
Socialvårdens andel av kommunernas bruttokostnader har ökat under hela perioden med undantag för år 1973 då siffrorna sjönk något jämfört med år 1972. Andelen av nettokostnaderna har ökat fram till och med år 1972 med undantag för år 1965. Nedgången detta år förklaras av dels ändrade statsbidragsbestämmelser, dels en snabbare ökning av den stats- bidragsberättigade delen av socialvården än inom den övriga delen av den kommunala verksamheten. Exempel härpå är barnomsorg, bidragsförskott och social hemhjälp. Socialvårdens andel av kapitalutgifterna ökade fram till år 1970 varefter siffrorna sjönk åren 1971 och 1972. Nedgången förklaras bl. a. av minskade investeringar inom äldreomsorgen.
44.3. Utdebitering per skattekrona
[ tabell 44.2 redovisas vilken utdebitering av kommunalskattemedel som er- fordrats för att finansiera kommunernas socialvård. Det statliga tillskottet av skatteunderlag enligt skatteutjämningssystemet2 ingår när utdebiteringsbe— hovet har beräknats. Det bör också uppmärksammas att indelningsändringar skett under perioden.3
Tabell 44.2 Genomsnittlig utdebitering för att finansiera kommunernas socialvård
m. m. Nettokostnad per 1960 1965 1970 1971 1972 1973 1974 skattekrona 1 Socialvård 1:37 1:71 3:32 3:88 4:01 4:08 4:13 2 Kommunala bostadstillägg
för pensionärer 1:06 1:37 0:90 0:93 1:00 1:01 0:98 3 Arbetsvård och åtgärder
vid arbetslöshet ” ” 0:16 0:14 0:17 0:18 0:16
Summa 2:42 3:08 4:38 4:95 5:17 5:27 5:26 Kommunal utdebitering 10:85 12:18 14:18 14:05 14:67 14:78 14:85 Socialvårdens andel i % 12,6 14,0 23,4 27,6 27,3 27,6 27,8 "Ingår i rad 1.
Av tabell 44.2 framgår att en avsevärd del av skattemedlen har måst an- vändas för att finansiera kostnaderna för socialvården och att utdebiterings- behovet successivt ökat under perioden. Däremot ger ej tabellen någon bild av volymförändringar eftersom även skatteunderlagets storlek och prissteg- ringar påverkar utdebiteringsbehovet.
44.4. Variationer mellan kommunerna
För att belysa kostnadsskillnader mellan olika grupper av kommuner görs i det följande en jämförelse per invånare och per skattekrona. Detta är av intresse eftersom SU i principbetänkandet föreslagit ett statsbidrag till so- cialvården som skall baseras på kommunernas nettokostnader. Som jäm- förelseår har valts dels år 1972 eftersom kommunalekonomiska utredningen redan har tagit fram ett omfattande statistiskt grundmaterial för detta år, dels åren 1974 och 1975 för att kunna redovisa ett mer aktuellt material. Jämförelsen år 1972 omfattar samtliga kommuner i riket medan jämförelsen åren 1974 och 1975 omfattar endast 18 kommuner.
44.4.1. Grunder för jämförelsen
För jämförelsen år 1972 har kommunalekonomiska utredningens samman- ställning av kommunal finansstatistik använts. För jämförelsen åren 1974 och 1975 har utgångspunkten varit vad kommunerna redovisat i sina bok- slutsredogörelser under socialhuvudtiteln. Kommunernas redovisningssätt är dock inte helt lika. Det kan föreligga skillnader bl. a. beroende på hur verksamheten har organiserats. Fritidsverksamhet redovisas under antingen fritidsnämndens eller sociala centralnämndens verksamhetsområde. Skolans elevvård kan redovisas under skolstyrelsens eller sociala centralnämndens verksamhetsområde. Även kostnadsredovisningen varierar. Sålunda kan det exempelvis föreligga skillnader vid kalkylering av framtida pensionskost- nader för kommunernas personal eller vid beräkning av avskrivningar på byggnader och inventarier.
För det första redovisas kostnaden per invånare som dels är av intresse för konstruktion av statsbidrag, dels ger en uppfattning om skillnaderi verksam-
hetens omfattning. Det bör dock uppmärksammas att kostnaderna påverkas av andra faktorer såsom effektivitet, geografiskt läge, ålderssammansättning. Kostnaderna ger ej heller någon bild av den standard eller servicenivå man har i kommunerna. En hög kostnadsnivå behöver ej betyda att standarden på verksamheten är hög. Ålderssammansättningen kan exempelvis vara sådan att den orsakar den höga kostnadsnivån.
För det andra redovisas utdebiteringsbehovet för socialvårdens finansie- ring. En hög utdebitering per skattekrona behöver dock inte alltid betyda att omfattningen av verksamheten är stor utan kan bero på att skatteun- derlaget per invånare är lågt.
För det tredje redovisas skattekronor per invånare4 för att i viss mån belysa de ekonomiska resurser som fanns för att bedriva verksamheten.
44.4.2. Variationer är 1972 mellan olika grupper av samtliga kommuner
Kommuner med olika invånarantal
Rikets samtliga kommuner har indelats i följande grupper efter 1974 års kommunindelning. Redovisade kostnader avser år 1972.
Kommungrupp Antal kommuner Andel av befolkningen 1 — 9 999 inv. 72 7,1 2 10 000—19 999 ” 97 16,6 3 20 000—49 999 ” 79 31,3 4 50 000—99 999 " 20 17,1 5 100 000— ” 10 27,9 278 100,0
1 tabell 44.3 redovisas kostnad per invånare, utdebitering per skattekrona samt skattekronor per invånare för de olika kommungrupperna.
Den högsta kostnaden och det största utdebiteringsbehovet återfanns i gruppen kommuner med det största invånarantalet, vilket förklaras bl. a. av betydligt större satsningar inom barna- och ungdomsvården. Denna kommungrupp hade också det högsta skatteunderlaget per invånare.
Tabell 44.3 Kostnader för socialvård” år 1972 i kommungrupper med olika invånar- antal Kostnad per invånare” _ Kommun- __ Utdebitering Skattekronor grupp Brutto Netto per skattekrona per invånare4
1 594 368 3135 1 10 2 612 383 3260 107 3 692 455 4:00 1 14 4 754 476 3199 119 5 983 656 4:63 142 4 lnkl. tillskott enl. reg- ” Kommunala bostadstillägg till pensionärer och arbetsvård ingår ej. _ lerna för det statliga ” Bruttokostnad = driftutgifter som redovisats i kommunernas räkenskaper på drift- skatteutjämningssyste- budgeten. met. Nettokostnad = bruttokostnad minus intäkter.
Variationerna mellan kommungrupperna var betydande. Sålunda var skill- naden i brutto- resp. nettokostnad per invånare som störst 389 resp. 288 kr. Skillnaden i utdebiteringsbehov var som störst 1:28 kr. per skattekrona.
Kommuner med olika tätortsgraa'
Rikets samtliga kommuner har indelats i följande grupper efter 1974 års kommunindelning. Redovisade kostnader avser år 1972.
Kommungrupp Procent av Antal Andel av befolkningen kommuner befolkningen som bor i tätort
1 — 49,9 43 5,7 2 50,0— 69,9 81 16,3 3 70,0— 89,9 116 41,3 4 90,0—100 38 36,7
278 100,0
I tabell 44.4 redovisas kostnad per invånare och utdebitering per skatte- krona samt skattekronor per invånare för de olika kommungrupperna. Den högsta kostnaden och det största utdebiteringsbehovet återfanns i kommun- gruppen där den största andelen av befolkningen bodde i tätort. Det kan bl. a. förklaras av betydligt större satsningar inom barna- och ungdomsvården. Denna kommungrupp hade också det högsta skatteunderlaget per invånare.
Tabell 44.4 Kostnader för socialvård” år 1972 i kommungrupper med olika tätorts-
grad Kostnad per invånare _ _
Kommun— _ Utdebitering Skattekronor grupp Brutto Netto per skattekrona per invånareb 1 625 383 3:39 113 2 631 403 3:70 109
3 677 437 3:98 110 4 941 623 4:42 141
”Kommunala bostadstillägg till pensionärer och arbetsvård ingår ej. ”Inkl. tillskott enligt det statliga skatteutjämningssystemet.
Även här var variationerna mellan de olika kommungrupperna betydande. Sålunda var skillnaden i brutto- resp. nettokostnad per invånare som störst 316 resp. 240 kr och i utdebiteringsbehov 1:03 kr per skattekrona.
44.4.3. Variationer åren 1974 och 1975 mellan 18 undersökta kommuner
Urvalet av kommuner
För att ett mera aktuellt material på kommunernas kostnader för socialvården skall kunna redovisas har förhållandena åren 1974 och 1975 undersökts i 18 kommuner. De undersökta kommunerna redovisas i tabell 44.5.
5 Reformerad skatteut- iämning (SOU 1972:44 s. 112).
Tabell 44.5 Undersökta kommuner Kommun Tätortsgrad 1970 Antal
tätortsbefolk- invånare Ålders- ning i procent 75—01-01 fördelning i 1 30—49 procent 2
3 ägg 0—17 18—66 67—
4 90— Glesbygdskommuner Rajala ] 9 722 26 61 13 Alvdalen 2 8 537 22 63 15 Ydre ] 4 213 24 56 20 Stora kommuner Helsingborg 4 102 137 23 63 14 Borås 3 105 559 25 63 12 Orebro 3 117 560 23 63 14 Färortskommuner Kungälv 2 27 787 30 60 10 Lomma 3 15 308 33 60 7 Tyresö 4 29 015 37 60 3 Huddinge 4 61 528 30 65 5 Mede/stora kommuner Karlskoga 4 38 205 25 65 10 Karlskrona 3 59 902 24 62 14 Landskrona 4 38 059 23 63 14 Uddevalla 3 46 904 25 63 12 Brukskommuner Åtvidaberg 3 13 055 26 61 13 Hallstahammar 4 18 663 28 63 9 Qlika geografiskt läge Ornsköldsvik 3 60 152 24 63 13 Värnamo 3 29 848 26 62 12 Genomsnitt för riket 25 63 13
Urvalet av kommuner har gjorts för att belysa olika förhållanden. Femton av kommunerna ingick i den undersökning som gjordes av skatteutjäm- ningsrevisionen5 och representerade förhållandena bland glesbygdskommu- ner, till invånarantalet stora kommuner, förortskommuner, medelstora kom- muner, brukskommuner samt två kommuner belägna förhållandevis långt norr- resp. söderut.
De kommuner som dessutom undersökts nu är Ydre, Tyresö och Karlskoga. Ydre representerar glesbygdskommuner och kommuner med en stor andel av befolkningen som är över 67 år (20 %). Tyresö är en för- ortskommun med en liten andel av befolkningen som är över 67 år (3 %). Karlskoga representerar medelstora kommuner med betydande andel in- dustrisysselsatta.
Kostnad per invånare och utdebitering per skattekrona
Av tabell '44.6 framgår hur bruttokostnad per invånare och utdebitering per skattekrona för socialvård enligt kommunernas räkenskaper varierade
åren 1974 och 1975 mellan de undersökta kommunerna. Detta kan förklaras av bl. a. olika behov av socialvårdens insatser och av olika standard på verksamheten.
Skillnader i behoven kan bero på åldersstrukturen, inkomststrukturen m. m. En kommun med en stor andel åldringar har t. ex. ett större behov av insatser för äldre medan en kommun med en stor andel barn har ett större behov av insatser inom barnomsorgen. Skillnader i standard kan bero på olika politiska ambitioner och på kommunernas olika ekonomiska förut- sättningar att finansiera verksamheten. Exempel på skillnader är förhållandet att kostnaderna för barnomsorgen år 1975 uppgick till omkring 10 kr. per in- vånare i Ydre kommun mot omkring 780 kr. per invånare i Tyresö kommun. Äldreomsorgen kostade däremot omkring 680 kr. per invånare i Ydre kom- mun mot omkring 140 kr. per invånare i Tyresö kommun.6 Som redovisats i avd. 11 föreligger det t. ex. stora standardskillnader mellan kommuner vad gäller socialhjälpsnormer.
Tabell 44.6 Kostnader för socialvård” åren 1974 och 1975 i 18 undersökta kommuner
Kommun Bruttokostnad Utdebitering Skattekronorb per inv. per skattekrona per inv.
1974 1975 1974 1975 1975
Glesbygdskommuner
ljajala 763 966 2:21 2:68 207 Alvdalen 711 914 2:75 3:30 186 Ydre 763 830 2:61 3:35 144 Stora kommuner Helsingborg 998 1 255 4:69 5:21 150 Borås 1 030 1 309 4:92 5:74 139 Orebro 1 233 1 525 5:92 6:62 146 Förortskommuner Kungälv 793 999 4:03 4:72 139 Lomma 755 942 3:32 3:46 149 Tyresö 1 216 1 490 4:86 5:98 153 Huddinge 1 142 1 506 4:80 6:03 167 Mede/stora kommuner Karlskoga 875 1 070 4:19 4:67 144 Karlskrona 772 898 3:83 4:02 139 Landskrona 1 003 1 280 4:71 5:40 159 Uddevalla 800 984 3:46 3:76 139 Brukskommuner Åtvidaberg 655 869 3:07 3:82 140 Hallstahammar 928 1 154 3:85 4:75 141 Qlika geografiskt läge Ornsköldsvik 645 761 2:95 3:04 161 Värnamo 688 956 2:85 3:98 141
” Kommunala bostadstillägg till pensionärer, arbetsvård och åtgärder vid arbetslöshet ingår ej: _ 6Enligt resp. bokslutsre— Inkl. tillskott enligt reglerna för det statliga skatteutjämningssystemet. dogörelse förår1975.
7 SOU1974:39 s. 513.
År 1972 hade som tidigare redovisats (avsnitt 44.4.2) kommuner med ett invånarantal över 100000 höga bruttokostnader per invånare och en hög utdebitering per skattekrona (inkl. tillskott från staten av skatteun- derlag). Låga bruttokostnader per invånare och ett litet utdebiteringsbehov hade gruppen kommuner med ett invånarantal understigande 20000. År 1974 och år 1975 förelåg i stort sett samma tendens i de 18 undersökta kommunerna. Höga bruttokostnader per invånare och ett stort utdebite- ringsbehov återfanns i Helsingborgs, Borås och Örebro kommuner. Låga kostnader per invånare och ett litet utdebiteringsbehov återfanns i kom- muner med ett invånarantal under 20000 såsom Pajala, Ydre, Älvdalens, Lomma och Åtvidabergs kommuner.
År 1972 hade kommuner där mer än 90 % av befolkningen bodde i tätorter en hög bruttokostnad per invånare och ett stort utdebiteringsbehov (avsnitt 44.4.2). Av de 18 undersökta kommunerna hade Helsingborg, Landskrona, Hallstahammar, Karlskoga, Huddinge och Tyresö en befolkning där mer än 90 % bodde i tätort. Nämnda kommuner hade också en hög bruttokostnad per invånare och ett stort utdebiteringsbehov.
Kommunernas kostnader för socialvård i de 18 undersökta kommunerna tyder inte på att någon förändring har inträffat mellan åren 1972 och 1974—1975 vad gäller kostnadsskillnader mellan olika grupper av kommuner. Eftersom undersökningen baseras på ett begränsat antal kommuner måste jämförelsen tas med en viss försiktighet.
44.5. Framtida resursanspråk
44.5.1. Överväganden i principbetänkandet
I principbetänkandet redovisade SU vissa ställningstaganden i målfrågorna samt gav en analys av de problem som socialvården möter. Det var dock enligt SU svårt att beräkna kostnaderna för att nå de uppsatta målen då dessa var kvalitativa och utredningens ställningstaganden principiella. SU anförde vidare.7
De sociala problemens skiftande karaktär och mångfalden av möjliga åtgärder gör att socialvården inte bör regleras genom detaljerade föreskrifter. Det sociala arbetet bör präglas av ett åtgärdsval som är avpassat till den aktuella sociala situationen. Däri inryms bl. a. avvägningar mellan insatser inom de olika huvudfunktionerna. Det är därför inte möjligt att beräkna kostnaderna för att nå målen inom varje hu- vudfunktion.
Utredningen redovisade en önskvärd resursutveckling på kort sikt (fem år) inom olika huvudfunktioner. Sålunda bedömdes en resursförstärkning angelägen för allmänt förebyggande insatser, individ- och familjeorienterade insatser i öppen socialvård samt för vissa sociala tjänster som barnomsorg, färdtjänst och den sociala hemhjälpen till åldringar och handikappade. En tämligen blygsam resursförstärkning bedömde utredningen skulle behövas för medverkan i samhällsplanering och för information.
44.52. Remissyttranden
Remissinstansema poängterar främst två saker. För det första måste staten ta de ekonomiska konsekvenserna och göra en omfattande satsning för att skapa de nödvändiga ekonomiska resurserna. Kommunerna har inte eko- nomiska resurser för att överta ett vidgat ansvar för socialvården. För det andra bör SU mera utförligt presentera ekonomiska beräkningar av sina förslag.
Många kommuner betonar att kommunerna måste tillföras ökade resurser om SU:s intentioner skall kunna genomföras. En av fiera kommuner fram- förd kritik är att utredningen behandlat de kommunalekonomiska effekterna av sina förslag alltför otillräckligt. Kommunförbundet anser att socialvården måste tillföras resurser i väsentligt större omfattning än vad som nu sker.
Om primärkommunerna skall ha ett för den enskilda människan sammanhållet och yttersta vårdansvar med därtill knutet kostnadsansvar och i övrigt svara för en i förhållande till nuläget så väsentligt utbyggd social service- och vårdverksamhet som socialutredningen tänkt sig är det enligt styrelsens bestämda uppfattning nöd- vändigt att primärkommunerna får en däremot svarande ökad andel av de totala resurserna i samhället. Det måste nämligen observeras att en rad andra kostnads- krävande anspråk också måste tillgodoses.
Ökade statsbidrag eller vidgad kommunal beskattningsrätt torde vara de enda utvägar som kan lösa finansieringsfrågorna, anser kommunförbundet.
Statskontoret och riksrevisionsverket anser att konsekvenserna av utred- ningens förslag borde ha belysts bättre. Riksrevisionsverket (RRV):
RRV anser det vara felaktigt att inte redovisa de ekonomiska resursanspråken för ett reformförslag. Samtidigt är RRV medvetet om att en kostnadsberäkning för so- cialvårdens utveckling kan vara svår att göra på grund av många osäkerhetsmoment. Med ledning av kända resursanspråk enligt kommunalekonomisk långtidsplanering och den nuvarande kostnadsfördelningen mellan stat och kommun synes det dock vara möjligt att översiktligt beräkna de ekonomiska konsekvenserna utifrån vissa kvalitativa krav för ett lämpligt urval av primärkommuner.
Remissinstansema har således främst krävt ekonomiska beräkningar av utredningens förslag och ökade resurser för socialtjänsten. Dessa krav tillgo- doser SU genom att i det följande redovisa kommunernas planer fram till år 1980, kommunförbundets beräkningar för åren 1976—1980 med utblick mot år 1985, långtidsutredningens olika alternativ för perioden 1975—1980 samt SU:s överväganden om behovet av resurser inom socialtjänstens olika områ- den. 1 kap. 48 redovisas en översiktlig beräkning av socialtjänstens kostnader och intäkter år 1980.
44.5.3. Kommunernas planer
Ekonomiska långtidsplaner för verksamheten utarbetas årligen av såväl kom- 8 KELP : Kommunal munerna som landstingen. Genom enkäter insamlas planerna uttryckta i en ekonomisk långtidspm. enhetlig form, vilket möjliggör sammanställning och analyser av planmate- nering- rialet för hela riket. I det följande redovisas kommunernas planer sådana des- 9 .. .
. . . .. 8 . Kalla: Ds Fi 1976:1, sa kommit till uttryck 1 KELP-enkäten avseende perioden 1974—1978, kom- Den offentliga sektorn munala förskoleplaner avseende perioden 1975—19809 och överenskommel- 1975—80.
10 Långtidsutredningen 1975 (SOU 1975:89 s. 287
0.
” Exkl. kommunala bostadstillägg till pensio— närer, arbetsvård och åtgärder vid arbetslöshet.
” Ds Fi 1976:1 s. 82. ” Källa: sou 1975:89.
"Källa: Ds Fi 1976:1.
15sou 1975:89 s. 291.
sen mellan regeringen och kommunförbundet om en planmässig utbyggnad av barnomsorgen.
Insatser/ör barn och ungdom10
Den del av den kommunala socialvårdenH som avser insatser för barn och ungdom svarade år 1974 för omkring 38 % 12 av kommunernas bruttodrift- kostnader för socialvården och beräknades bli det snabbast expanderande del- området inom socialvården. Speciellt gällde detta barnomsorgen i form av förskolor, familjedaghem och fritidshem. Enligt kommunernas egna planer sådana dessa kommit till uttryck i förskoleplanen sommaren 1975 skulle an- talet barn i familjedaghem öka med knappt 9 000 och antalet barn i deltids- grupper med 16000 fram till år 1980. Den överenskommelse som träffats mellan regeringen och kommunförbundet hösten 1975 innebär bl. a. att 100 000 nya daghemsplatser och 50 000 nya platser på fritidshem skall byggas under perioden 1976—1980.
Service till pensionärer och handikappade13
Kommunernas service till pensionärer och handikappade är det största del- området inom socialvården.
År 1974 utgjorde kostnaderna för ålderdomshem, hemhjälp, färdtjänst och övrig öppen service omkring 40 % av kommunernas bruttodriftkostnader för socialvård.”» 14
Antalet platser i ålderdomshem har tidigare ökat relativt kraftigt, från 48 000 till omkring 60 000 under perioden 1965—1970. Därefter har platsan- talet stagnerat trots att antalet personer som är 70 år och äldre ökat med 99 000 (2,7 % per år) under perioden 1970—1975. Under perioden 1975—1980 beräknas nämnda åldersgrupp öka med 99 300. Detta medför dock enligt kommunernas planer en måttlig ökning av antalet platser (3 000). Behoven planeras bli tillgodosedda genom en annan inriktning på verksamheten. Så- lunda bedöms antalet personer boende i vad som nu kallas servicehus öka med 5 000.
Betydligt kraftigare satsningar beräknar kommunerna inom den öppna åld- ringsvården. Antalet äldre och handikappade som får hemhjälp har ökat från 145 000 år 1965 till över 300 000 år 1974. Enligt kommunernas planer, som dessa kommit till uttryck i socialvårdsenkäten till KELP 1974—78, bedöms ökningen till 3,4 % per år, som bör jämföras med den beräknade ökningen av antalet pensionärer på 2,4 % per år. Färdtjänsten för handikappade beräk- nas i fasta priser öka med 9 % under perioden 1974—1978.
Sammantaget skulle tjänsteproduktionen inom området service till pensio- närer och handikappade öka med omkring 2,3 % per år, vilket nära följer den beräknade förändringen av antalet åldringar.
Social hemhjälp till barnfamiljer15
Antalet barnfamiljer som mottagit social hemhjälp under perioden 1970—1975 har ökat med närmare 3 % per år. Kommunernas planer enligt KELP-enkäten tyder på en starkare ökning eller 3,8 % per år.
44.5 .4 Kommunförbundets beräkningar
[ det följande redovisas en kostnadskalkyl över utvecklingen 1976—1980 med utblick mot år 1985 som utarbetats av kommunalekonomiska avdelningen inom kommunförbundet.16 Beräkningarna får inte ses som någon bedöm- ning av önskvärd utveckling utan som ett räkneexempel baserat på kända för- hållanden samt vissa gjorda antaganden.
För barnomsorgen (daghem, deltidsförskola, fritidshem, familjedaghem och barnvårdarverksamhet) har överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbundet om en utbyggnad till och med år 1980 beaktats. Efter år 1980 har antagits att utbyggnadstakten är oförändrad.
För hemhjälpen till äldre och handikappade har antagits att antalet hjälp- timmar per invånare 67 år och äldre ökar med 3,5 % per år. Antalet älder- domshemsplatser har beräknats öka med 500 år 1976, 300 år 1977 och därefter med 200 per år.
Kostnaderna för individ- och familjeservice för barn och ungdom samt vux- na har beräknats öka i takt med förändringarna av antalet invånare i åldern 0—19 år resp. antalet invånare 16—66 år.
I tabell 44.7 redovisas nettoförändringen av beräknade kostnader är 1980 jämfört med år 1976 och år 1985 jämfört med år 1980.
Tabell 44.7 Förändring av kommunernas nettodriftkostnader för socialtjänsten i milj. kr.”
1980 jämfört 1985 jämfört med 1976 med 1980
Barnomsorg Daghem — 95 + 546 Deltidsförskola + 127 + 48 Fritidshem + 201 + 417 Familjedaghem — 98 + 17 Barnvårdarverksamhet + 123 258 + 223 1 251 Äldreomsorg Hemhjälp m. m. till äldre 0 handikappade + 371 + 574 Ålderdomshem + 214 585 + 294 868 Individ— och _larnilieservice — Barn och ungdom + 29 + 21 — Vuxna + 75 104 + 129 150
Totalt, milj. kr. + 947 + 2 269
" Enligt 1976 års priser. Till löner görs dock fr. o. rn. år 1977 ett tillägg med 3 % per år för reallönestegring till kommunalt anställda.
Ökningen av nettokostnaden åren 1980 (jämfört med 1976) och 1985 (jäm- fört med 1980) beräknas grovt motsvara en utdebitering av 0:65 resp. 1:55 kr. per skattekrona. Utdebiteringen har beräknats på antalet skattekronor enligt 19 75 års taxering (inkl. tillskott av skatteunderlag enligt det statliga skatte- utjämningssystemet) sedan uppräkning gjorts med hänsyn till beräknad folk- mängdsökning.
16 Svenska kommunför- bundet: Resursanspråk för kommunernas social- vård, PM 118,1976-11-01.
”Ds Fi 1976:1 s. 39. 13 Inkl. landstingen. 19Ds Fi l976:1 s. 61 t.
20 Prop 1975/76:150 s. 14.
44 . 5 . 5 Längtidsutredningen
Långtidsutredningen (LU) redovisar i SOU 1975:89 olika alternativ för den of- fentliga sektorns utveckling. Utredningens syfte är att ge ett underlag för av- vägningsdiskussioner och beslut rörande den ekonomiska politikens allmän— na inriktning under en femårsperiod. Någon bedömning av den mest sanno- lika utvecklingen görs inte.
Ökningen av den offentliga sektorn antar LU kunna bestå av två delar: en som framstår som näst intill nödvändig med hänsyn till samhällsutveckling- en och till tidigare politiska bindningar, och en som kan varieras och påverkas av nya politiska ställningstaganden under perioden. Den förstnämnda delen, som LU benämner baskalkylen, anger den lägsta nivån som kan bedömas vara trolig med hänsyn till de mer eller mindre automatiska utgiftskrav som följer av förskjutningar i befolkningens åldersstruktur, tidigare fattade beslut och åtaganden samt en schablonmässig standardhöjning på en procent.
För den andra delen redovisar LU fyra olika alternativ där förutsättning- arna är följande.17
Alt 1 Alt 11 Alt III Alt IV
Privat konsumtion
(årlig procentuell volymförändring 1975—1980) 3,0 2,0 2,0 1,5 Veckoarbetstid 1980
(antal timmar) 40,0 40,0 37,5 37.5
Utrymme för den största ökningen av den offentliga sektorn uppstår i al- ternativ II som innebär oförändrad veckoarbetstid och en begränsad ökning av den privata konsumtionen.
I följande tablå redovisas för den kommunala socialvården årlig procentuell volymförändring enligt kommunernas planer (KELP 1974:78) och enligt LU:s olika alternativ. Kommunal18 socialvård: Årlig procentuell volymförändring 1975—198019.
Kommunernas planer Långtidsutredningens resultat Baskalkyl Alt I Alt 11 Alt III Alt IV 4,3 5,3 4,9 7,3 4,6 5,4
När kommunerna gjorde sina planer hade inte överenskommelsen om ut- byggnaden av barnomsorgen träffats. Beaktas den uppgörelsen blir den årliga förändringen av kommunernas planer 6,7 procent. Endast i alternativ II skul— le utrymme finnas för en så hög utbyggnadstakt.
I den reviderade finansplanen20 konstateras att det tillgängliga resursut- rymmet inte tillåter både en snabb privat standardhöjning och en snabb of- fentlig konsumtionsökning. Inte heller bedöms det möjligt att ensidigt satsa på endera sektorn. Politiken skulle därför inriktas på en avvägning mellan långtidsutredningens alternativa inriktningar. Detta medför ”att i och för sig angelägna reformönskemål och standardförbättringar får genomföras stegvis och på sikt. Utbyggnaden av kommunernas och landstingens service får an-
passas med hänsyn till detta”. Vid sidan av redan gjorda åtaganden, bl. a. be- träffande barnomsorgen, framstod det enligt den reviderade finansplanen som nödvändigt att prioritera långtidssjukvården för de äldre. Finansutskot- tet anslöt sig till denna uppfattning.21
l årets finansplan22 konstateras att det vid finansutskottets behandling av långtidsutredningen rådde bred enighet om att man skulle sikta på en medel- väg mellan en stark betoning av offentlig konsumtion och en relativt snabb ökning av privat konsumtion.
44.5 .6 Socialutredningens överväganden Utgångspunkter
Som framgår i det föregående har SU i principbetänkandet försökt att på kort sikt göra vissa allmänna bedömningar av en önskad utveckling inom social- vårdens huvudfunktioner så som dessa då beskrevs. Sådana bedömningar in- rymmer tydliga svårigheter. Behovet av att omdana den nuvarande socialvår- den och att förstärka de personella och ekonomiska resurserna kommer att variera mellan kommunerna. SU har därvid inte underlag för att göra detal- jerade kostnadsberäkningar baserade på behoven inom olika funktioner av socialtjänsten i kommunerna. En översiktlig beräkning av socialtjänstens kostnader och intäkter år 1980jämfört med år 1976 redovisas längre fram. En mer allmän bedömning av samma karaktär som i principbetänkandet är dock befogad av framför allt två skäl. Ett skäl är att utredningen i avd. 11 har fö— reslagit en socialförsäkringsreform som väsentligt förändrar förutsättningar- na för socialbidraget. Det andra skälet är att SU nu har gjort en delvis annan indelning när det gäller de framtida huvudfunktionerna inom socialtjänsten (kap. 3).
Utrymmet för den utveckling som är önskvärd påverkas inte endast av hur kommunerna — med statligt stöd — kan ta på sig nya kostnader för resursan- språk inom socialtjänsten. Också möjligheten att omfördela resurser spelar roll.
De samlade resursanspråken utgör ett uttryck för såväl behoven inom kommunerna som de ambitionsnivåer man där har. SU vill i det följande ge sin syn på vilken utveckling av resurser som för de närmaste åren står i sam- klang med den inriktning av socialtjänsten som utredningen anser vara önsk- värd.
Strukturinriktade insatser
SU faster stor vikt vid de insatser som avser att påverka samhället och där- med medverka till att förebygga att det uppkommer individuella hjälpbehov.
Funktionen medverkan isamhällsplanering är ännu svagt utvecklad i många kommuner. Den kräver därför förstärkning, framför allt genom personella re- surser men även till följd av behovet av utbildningsinsatser.
Arbete med sociala problem i samhället är en funktion där en förstärkning av resurserna är angelägen. Uppgifter som fältverksamhet och grannskapsarbete bör initieras genom politiska beslut och utvecklas i ett samspel mellan för- troendemännen, socialarbetarna och de i området bosatta. Också här gäller det i hög grad att ha tillräcklig personal.
21FiU1975/7sz40.
” Prop. 1976/77:100 5.18.
Uppgifterna inom funktionen uppsökande verksamhet bör ingå som ett led i övrig verksamhet. Det är av stor vikt att socialtjänsten utformas och ges re— surser så att den uppsökande verksamheten ingår som en naturlig del i de in- satser som görs i syfte att påverka strukturen och att ge goda förutsättningar för människorna i samhället.
Allmänt inriktade insatser
Enligt SU bör socialtjänsten ges ett vidgat utrymme för fortsatt utveckling av sociala tjänster i förebyggande och stimulerande syfte. Avsikten härmed är inte enbart att förebygga att missförhållanden uppstår. Den innefattar också avsikten att ge envar goda förutsättningar att utveckla sin förmåga att forma sitt liv.
Information bör ses som ett led i den övriga verksamheten. Särskild tid måste i större omfattning än i dag avsättas för denna del av socialtjänsten som därför kommer att kräva ökade resurser. För att information skall komma till stånd och få ett verkligt innehåll krävs inte bara ökade resurser utan också stöd av myndigheter på regional och central nivå.
Området barns och ungdoms omvårdnad och utveckling innefattar framför allt barnomsorg. Den utveckling som förväntas redovisas utförligt i andra av- snitt i denna avdelning. Här behöver endast markeras att en betydande kost- nadsökning är att vänta men att staten svarar för den största delen.
De sociala insatser som syftar till att underlätta den enskildes möjligheter till arbete och försörjning består dels i åtgärder i anslutning till enskilda ären- den inom socialtjänsten, dels i förmedling av tjänster och insatser från annat håll. Resursanspråken bör därför bedömas i samband med de krav som gäller sociala tjänster i syfte att ge individuellt anpassad hjälp.
Sociala tjänster i syfte att underlätta självständigt boende bör ges hög prio- ritet. Det är här totalt sett fråga om dels en omfördelning av resurser och dels om helt nya resursanspråk. De insatser det främst är fråga om är social hem- hjälp, bostäder inkl. gemensamt boende (t. ex. servicehus), färdtjänst. Exem- pel på andra serviceinsatser är telefontjänst, matservice, fotvård, hårvård m. m. Det ökade antalet äldre personer kommer att innebära väsentligt större krav på denna typ av sociala tjänster.
Funktionen social jour är otillräckligt utbyggd. Behovet av jour gäller flera områden inom socialtjänsten och kravet på förstärkning avser främst perso- nal. En fortsatt utbyggnad av den sociala jouren är angelägen.
Individuellt inriktade insatser
Utredningen har föreslagit ett yttersta ansvar för kommunen som innebär en skyldighet att bereda den enskilde erforderlig vård oavsett i vilka ekonomiska förhållanden denne befinner sig. Detta innebär en vidgning av ansvaret i för- hållande till gällande rätt. Socialt arbete av strukturpåverkande och allmänt förebyggande slag kan visserligen förväntas minska behovet av individuella stödåtgärder men denna funktion är nu hårt belastad i många kommuner. SU har både i principbetänkandet och tidigare i detta betänkande angivit mål som ställer ökade krav på kvalitet i de insatser som görs. Dessa krav kan inte till- godoses utan resurstillskott, främst i form av personal.
Det av SU föreslagna socialförsäkringstillägget (soft) innebär att behovet av socialhjälp (socialbidrag) kommer att minska. Om reformen får den effekten att kostnaderna för utgiven socialhjälp minskar med hälften innebär detta för kommunernas del en kostnadsminskning med omkring 300 milj. kr. räknat i 1975 års priser. Statens kostnader skulle dock komma att bli högre än 300 milj. kr. då utredningen föreslagit en enhetlig norm på soft som överstiger den nu för landet genomsnittliga socialhjälpsnormen. Dessutom tillkommer administrationskostnader och kostnader beroende av den attitydförändring som reformen eventuellt kommer att medföra när hjälpen får karaktär av 50- cialförsäkring. Attitydförändringen skulle i så fall medföra att rätten till soft skulle utnyttjas mera än rätten till nuvarande socialhjälp.
För kommunerna skulle det även betyda att personal i viss omfattning skulle kunna tas i anspråk för andra och angelägna arbetsuppgifter inom so- cialtjänsten. Betydelsen av detta indirekta resurstillskott får dock inte över- skattas. De enskilda ärenden som enligt förslaget stannar hos försäkringskas- sorna svarar i stort mot de nu mer okomplicerade socialhjälpsärenden som i regel kan handläggas mer rutinmässigt. De tar därmed förhållandevis ringa tid i anspråk. Många gånger kan beslutanderätten delegeras. Det är utom- ordentligt svårt att utan ingående analyser försöka bedöma hur stor andel av personalen vid förvaltningarnas socialbyråer och liknande som skulle kunna tas i anspråk för annat arbete inom socialtjänsten.
Den föreslagna socialförsäkringsreformen beräknas sålunda, genom att be- hovet av socialhjälp minskar, ge kommunerna vissa resurser för en omdaning av socialtjänsten, främst ekonomiska men i någon mån även personella. SU anser det viktigt att dessa möjligheter tas väl tillvara och verkligen kommer socialtjänsten tillgodo. Hur resurserna bäst skall användas bör dock slutligen avgöras av resp. kommun.
Beräkningar över förändringar av socialtjänstens kostnader och intäkter år 1980 jämfört med år 1976 redovisas i kap. 48.
-|'-' | || ' || '-| _| '||' ""111- T'| "' I'|., |'|' i |"" 'N' '1'11' '|'.z-'" | 'i' -.-.'. =... -' ",:1 -... '. ...,_.,....,. »" .5 . ...,,.|...'..-,;',"|.,,, . _ .'_'_|._-'j. ..,'r'i"." .""'.' |..-_.'” ||.._ |.- - '. .' |z| - '--,—.t,..____
_, ,_ |.r.,|,||,|..._ ||
||: .,,__ .-. |||-._. . .- . '.|. . :-.--|"'"'r"',',' -'
"? |" .. ' .. ', __'i'|_. !"" ”'|.—.1-'_.'f".._'_'. " ' |.'1 ' » 'i .? .. l. .. | | | '.'f ' ".' '1|. ..|. ||" ' "&" 'i ""E" ["-#:: || '.1 |.
. . 3.11 .. i., '."| .. ___ _,_34, |._ ___._,'_
. "|'. ..|| _|'_|'._|'|'.|*'.|1' d'" ill-l,, " ”"|" |: | I '._.11
!"." —.,","-',"|.l |.._'_..__'.,,,.,.. ,'i__il',",_..1__.J1,|_. "-'..,.'- ,"'1l'.|.1_. " _ __
__._J_______. _._-:|_,-__| .'-_"'-_. _ "F'"'_,_."1',_"',-'E"'""'.'|'"""""""'"""'l ' ""| ,, T,- *_,,__,_'|_|,_'.'1" ,,'|_____ "1" '._'| .'|. ||..._,',_|l.,. '_.,|._. -
_ ,_.|_,_ |_-.',,,. MW,, _, .__.|_,_ ._.-.' ..._,,._.,,_.|',-, _-'_,.__'.'._' 'i. .,_. ,_-, _ ',, ..._| ,, _
.- ' ,, _'.'," ||... 1'.,,'f",',_". __|'_|'_'|',..'_' .. :'1',|"i"'lÖ'-*'"" ." '."|,.r- .'.',_"., '.',,".',_'.'_ "'|".-'|4:"|...- -,",|_|..|. .”'-.',: .'"-F. 'F'_" _"" ' ' " ".| .. .. ._'|-__ ',. . ..| "|. ' . . | ,
.__,,.___ __ _|_, ||_,__' ._,_'__'_'___.t_ '_'|_|,,_.__._,,_. |_._._ ,1_____1__ hå?" _ ___, ._, __ . .| _._:_.____ ..____..ii.. ___|___ | ||;
"_,._,l,|' .._.",__' " .',. '_.._.|._, ,,_.. ||'|..'. _'., .._- Mäki,-#.] 'i; ' "|'|'-" "—'"'."! '.'I',-k_'1,_"_,r 14.. :|,_|1 ,.qln11- ..'|- ' .'.'| ,__....
. _ . :l,, '|.IF'| .H.] |,,..
.|',- ,,_.._|| |. '.'114' '- " '- ' . . ..r '.. " hh . Fä" .'iu 'i'-”.if",_' "" "" ."'1'.. ____r____ .'"-'E'i't' 'Lii ":.' | "_' » __'|_|._'.,',,, ,-'.. |'_ ___,_.___,____|____;_'å__.l "" ' ' "1' '-'._1 !?:'--'|-,' __' _,"'_'_ 4,45, |1|,_' ___-_.' IHH";- tt' __ "1".:1 "' " ' ' "' '-'.'..- '>"' ".'-hm,"; »».,"_,|,, 538143 :...- ||'." ' --
_..'r|r" i. ”||-_|: I+... ,. . .'. '-' -.' _'l.,,"' ',11 1,1'1'1: ..' .' _.r.. .. ,-_.1_,',.||' "!"_-',|',, ._,.|.__, |. .__," ,"- 1'1'. 1 ";:T',___-_.',,'," _,'___|._,|___.1_'_,__ i'. _,_ .i'f_'.', ”,'__l "' - .'.1'1'. _ll'rt'
..» "' '- _. . '.|'”: |..-"...' "|'.. ,,'???" H.,.Ä '..'..iii-i-Öj.1;1'-'=_'ll-lii '.' -,,.|',1."-»Ti" '-»-|'| |||-,,' .|'" ' ' -- ..|,..p»
__ ,',,_|,_| '_.'
| |
. .. ,i' . . .. '|'," l' 'i!"',... ', .. ' '" -',. "" ""ii'" " ",_.','|_'_'." " ": ..' .'.' "."' .,, "1'_.i;'_.'",' " -. j,..1"""" ””'.' ', , ' .,1"",;",',__','_',_,Tl;7....'.',_._1-,_ Ål,-" , ,'__,f.,, _ .=.l'_' -'_'1'|' ,'||. _ ä'._14_,|____, ,..' '. |." ' " - r”'" .'"l'.1. 1', ."'. |.- -.."'|.',"".__ '. "'.," ,'Ä' -' '.,' ' '|.I ”."”'" ___ ,__=_, __ __ __ || ||_| _ , _ _.__ || __|. _|_ | __ , _ _ » _ | _ '=”— ___ ,:h" ,,',"Tf,,L _,_|_';|_ __ u _ |'.-»». '.'- .”.'-# i”!"l ._.. 1'..."'.' .-.'. ' -"".'£:.'..'t.1'|'1'.','.:,,1'__ . |,'- , '. :.' ,_. ,,- " ",11.',_' '..',,,.' _'.|'|;|1|'|-', ' . _,_ _ _ ..|J____| __ | _|_ ', _____ , ,__ , ._- _|-,,|.-. ,.',l, - |__:=_|_ ._|_ . . , .- ' .;;-,.|.'| ',|'|_|_;._',,_—_ 1.. , .i."' ' .' ' . " "'. ".," 7,', '," ,1_' ,|-' .,i .. .-,-,--_-.."4'."""" |'.. "!:-'._,',—-'-_'. ' , ".”"' ','," ' '. _- ..' ., '#'." . ','_","" , "'_','."'__' .|. , ',.ti ,-. _, _ '.,|.,,". .-| , ',_; '- '___ "liir—.... Fl|.||.', =: 'i N__,'| _ |.' ,, |. _ |_|_ ___-_'_ | . |_l _ I1Illl_l '|'I'H _ '._ _ | .. | | _-_ ,.,,r -. _|.-; J _ __-_ ,. .'.-'.' ,-.-'_ _. . '_'-.,,'... ,.,”. '. __ . _. _, _ ' ,, ,, , ._ __,'_ .__, .., .__- ',. ' _ ,.__l._._. _ .- E'," '|_" | . . ' . .. . ..., _ ,, .. .,,'. ,—. - " , .. _ __ _'_, .__,, ,,... . .. ,,, __ _|_,_.' _, , .. , 1 ,|'_ |.._..., .. _..|_'.' .|__|___,' ,_.',',|_.____'_ __ ___ "'|"'| ' ',, "..'.-- ":| '_',.'|"1. '.__"'|.,', '-,.T,__ "_,i', '|'." . |',.'..' ' ___!|.__ 'H' ."|""| ' "'..||,' " " ' hm.-. - '. ., |.'.',|_,_..'-._,,, ,".".._,.'."' ' ,. . |._ . '_"—. ".-,,'11'_',"'_",'|.,' ' - "' -- - .|' '. ,-,'.'.J,F.."'. "' __4- 'H"'- _.'iirjl ., - ' , ,, , ; . ."', _ 4 '|'|. ,, l'å .- » . ._',',. _.'1",'....1'..,"'11_' |'_.,»— . "- ||-
:-',',." W” '.' ." |_., . .-'..|
, _5._,""_,','_. ,__|,'"'.'|." ..'f."__._,._'4,_' .. ,,,;|.',_,_| |,.. _ ".'-"".'? ,'.' .. - ., .1'.'-".—' | '.*"' "'.'.' ""' |'-.n'||'|._-.1'-'!|"
.-' »” - .. , ' - ""' .'_--':"'_-"'.'","| ||""r-'.*F,, " .--'1'.,'-_'.'.,. '|'.' -» ' ' '..» .;-.'" ""' .::, .... '.'. . . '.1 "-.
. ,, .. _|... ,_ | , | __ , _|_'_.||.|_-_. _ ,._ |..
ut . " d'un. -'-""'.' u" -1... ."'"'."l'| ,. "'"- """".'- ,,_.,' _ ',". "|',,. '..__'., ..',,,. ."" '", '.|I' ' ,'_'.'_' _'.|,|'__ 4, |1_" " |._' .. 911 .. ..;|""_ ,,,____l__ '_i'
'|, ' | . - -' "- ."' . , | |.'- || |... |',.” . - .
"' ' ' "' " "'_' ' ',1" ' ""' ""-|'| |.' "-'r. ..'.|" " " ' "' ' . ' ' ,'.| _"'|,;'_" . .. ' u."! ,,_',_,_.1',|' ' _.',"," .'.' ..'n. ' ',.","',,,"i_' "",_,'_ ,,, , ._ '.. .; _||, '_' ,,.'_',_,_ ,, _._ ,.'_ __ ..___ ,,_'|'.._,_'_ __ || |_",'___ _'_.' _l. .,_,_. ______,,..,.__.,
_ '__. |._ _ . |__ __ ',,_ _ |' . -: ' , =. , ,, . ".. ' 'l., ' _ .. —- '1 _'.'..1'._|" .. " " ”_ ,,'F' _..,, . "'|' . ,, . . .. , .,-.,_ , .. .--- .,_,_. _.-___-.-_.,.-'.| ,, .|,—._. . __ - .., _ | 'L .. " ' _'1,',_t."_'i' ' ' ' '.'|'_ .' a'. |.' . - '. ',' - , », . . .. ,.- .. ___,-.,|' '|'" '.'), "'.-'..'...J- ..|,.”- _'|" ; - '_ .. |- |"' - || |: || - .-' F"' ,. ,, . |_.-|'_ . __|” _. ,. ;__ _ _|_ ,, _ __________,_ '_______I___.,, ',__, ,'..,_._____l'|,__ _ ___ ,_ _ 411|_____||_1-_ ___, ”få . . . .. '» . ..|'_ . .: . |" .. ' ' . 'r " ., | __ , | | _ . .- ' ., _ _' _ ,__|. .| _..,,1,_.. ___ '., L _ ,_,_...'"' -,= , — - ,, _. __ .__ . . __ |_|....,,.|-_.._ | _ ___-___ " ' ..'_ .. ' =|| PM.-"" ' ' "'. '.. "| '- |' .. |. , | .. ,.-| , .' '.'. -' , "" . ."",","..' " .._, | '. |-|,'_- , " .- , ' .|' ' -;' _ "'.' ' ,. ! " . r. '. ,,... " ' * . ,' ',. ' ' _",,,- ".'”, , _'|.'_ ' '.| " . ..|.M 'i','|..' _, .. __ _ ', , _ .. . .. . .. ... ', _-'._-'.. . '|_|'_,.',-', , — '.. 'Jl :-.'_-.-.."_ .'.i ' " '=' . "' - _- ,," ,, " ' ,,l'. . |.' '|| ',,".-' ' | " ' " -_' |» . ' ' ' "..| . ."...., .l .1 - " ' " "" ,. ".",. ' '|' " '.' .' ' 1|' .4 ' ' ||' | .' _. ,, ;? ' , . , . ;' ',,_. ,'|,.'. ,-|,i'_,. -_ _"'._.'. _ ,_ . .__. |__. .. . . ." ,- ,_' .. "','.._ - ,'.,u' . ,, ,,..'. "i. '-,-'-'1 ' ' ', ', " . _ ,.'1', "|."".,|',,"' . . ' ' . ' ,._ -._ ' ,,_' 'i" .. ._ _ _,_ l. ' l' _ ,
45 Statsbidrag till kommunernas socialtjänst
45.1. Statsbidragens storlek 45.1.l Bidrag budgetåren 1972/1973 och 1976/1977
I principbetänkandet1 beräknar socialutredningen statens driftbidrag till kom- munernas och landstingens socialvård budgetåret 1972/1973 till 902 milj. kr., vilket skulle motsvara 12 resp. 15 % av kommunernas och landstingens brut- tokostnader för socialvården.
Kommunalekonomiska utredningen har låtit utföra en statistisk kartlägg- ning av statsbidragssystemet, dess uppbyggnad, omfattning och inriktning.2 Kartläggningen omfattar alla statsbidrag som utgått till kommuner och lands- ting under budgetåren 1955/56—1972/73.
Med hänsyn till konstruktionen har kommunalekonomiska utredningen delat in bidragen i två huvudgrupper nämligen
— prestationsrelaterade bidrag och — kostnadsrelaterade bidrag.
Med prestationsrelaterade bidrag avses att ett bestämt belopp utgår per enhet (t. ex. per vårddag, per daghemsplats). Med kostnadsrelaterade bidrag avses att en bestämd andel av kostnaderna (viss procentsats) betalas av staten. Bi- dragsprocenten kan baseras på de totala kostnaderna för en viss verksamhet eller på vissa delar av kostnaderna För en verksamhet (t. ex. lönekostnader), s. k. faktorsubventionerade bidrag. De olika statsbidragens storlek för den kommunala socialvården budgetå- ret 1976/1977 framgår av tabell 4521.
' sou 197439 5. 531.
2Statsbidrag till kommu- nerna (SOU 1975139).
3 Här avses ej fritidsverk- samhet inom barnomsor- gen.
4 Bortsett från vissa ersätt- ningar för hjälp till ut- ländska medborgare.f1yk— tingar och zigenare.
5 Källa: Kommunaleko- nomiska utredningens sammanställning av kom- munal fmansstatistik.
Tabell 45:1 Beräknade statsbidrag budgetåret 1976/1977 till driften av olika verk- samheter inom den kommunala socialvården, milj. kr."
Prestationsre/aterade bidrag Bidrag till driftkostnader vid erkända Vårdanstalter för
alkoholmissbrukare m. m. 64 Bidrag till driften av förskolor och fritidshem 955 Bidrag till ferievistelse för barn __4 l 023 Kostnadsre/aterade bidrag Ersättning för bidragsförskott 335 Ersättning till kommunerna enligt socialhjälps— och
barnavårdslagarna m. m. 63 Bidrag till kommunala nykterhetsnämnder m.m. 148 Bidrag till social hemhjälp och färdtjänst 475 1021 Kostnadsre/ateraa'e och faktarsubventionerade bidrag Bidrag till kommunala familjedaghem 290 Bidrag till familjerådgivning (inkl. landstingen) 1 291
2 335
”Källa: Budgetpropositionen 1975/1976, bilaga 7.
För flera verksamheter under kommunernas socialhuvudtitel utgår inga statsbidrag. Exempel härpå är fritidsverksamhet för barn och ungdom,3 so- cialhjälp4 och ålderdomshem.
Statsbidragen till investeringar inom den kommunala socialvården är av li- ten omfattning. Det nuvarande anordningsbidraget till barnstugor upphörde den 1 mars 1977. Kvar finns sedan bidrag till anordnande av erkända vårdan- stalter för alkoholmissbrukare m. m. Anslaget budgetåret 1976/1977 (inkl. Vårdanstalter som annan än kommuner är huvudman för) uppgår till 0,9 milj. kr.
Till landstingens socialvård utgår bidrag till semesterhem m. m. och bidrag till driftkostnader vid erkända Vårdanstalter för alkoholmissbrukare m.m. Anslaget budgetåret 1976/1977 beräknas till 2 resp. 9 milj. kr.
4512. De statliga driftbidragens andel av kommunernas kostnaderför socialvård5
De statliga driftbidragens andel av kommunernas kostnader för socialvård har mer än fördubblats från år 1960 till år 1974 vilket framgår av tabell 45.2. Orsaken är att statsbidragsberättigad verksamhet såsom bidragsförskott, barnomsorg och social hemhjälp byggts ut snabbare än icke statsbidrags- berättigad verksamhet.
Tabell 45.2 De statliga driftbidragens andel av kommunernas kostnader för social- vård”
År 1960 1965 1970 1971 1972 1973 1974
Procent av bruttokostnader 7,2 10,8 11,8 13,2 15,0 15,4 17,9 Procent av nettokostnader 10,7 15,3 16,1 17,3 19,6 20,2 23,2
”Arbetsvård och åtgärder vid arbetslöshet ingår men ej kostnader för kommunala bostadstillägg till pensionärer.
4513. Variationer mellan kommunerna år 19726
1 det följande redovisas variationer mellan olika grupper av kommuner av- seende statsbidragens andel av socialvårdens kostnader år 1972. Det är av intresse att belysa den frågan då SU i principbetänkandet föreslagit ett allmänt driftbidrag till socialvården baserat på socialvårdens nettokostnader.
Rikets kommuner har här på samma sätt som i avsnitt 44.4indelatsi grupper efter invånarantalet och efter andel av befolkningen som bodde i tätort.
Andelen av kostnaderna för socialvården som finansierades med stats- bidrag varierade betydligt mellan de olika grupperna. Sålunda hade kom- mungruppen med ett invånarantal över 100000 en betydligt större andel av sina kostnader täckta med statsbidrag än kommungruppen med ett in- vånarantal under 10000. Likaså hade kommungruppen, där en stor andel av befolkningen bodde i tätort, den största andelen av kostnaderna finan— sierade genom statsbidrag. Som redovisats i avsnitt 44.4 hade nämnda kom- mungrupper också den högsta kostnaden per invånare och det största antalet skattekronor per invånare. Den högre kostnaden kunde bl. a. förklaras av större satsning inom barna- och ungdomsvården vars kostnader till betydan- de del är statsbidragsberättigade. I tabell 45.3 redovisas statsbidragens andel av socialvårdens kostnader i de olika kommungrupperna.
Tabell 45.3 Statsbidragens andel av socialvårdens” kostnader i olika kommun— grupper
Kommunerna Statsbidrag som procent av
Bruttokostnader Nettokostnader
Indelning efter invånarantal:
— 9 999 12,6 16,5 10000—19999 13,0 17,0 20 000—49 999 13,3 16,6 50 000—99 999 15,9 19,9
100000— 18,4 21,3 Genomsnitt för riket: 15,0 19,6 Indelning efter antal invånare som bor i tätort:
—49,9 % bor i tätort 12,6 16,5 500—69,9 % bor i tätort 12,1 15,6 70,0—89,9 % bor i tätort 14,0 17,6 90,0— bor i tätort 18,0 21,2 Genomsnitt för riket 15,0 19,6
6 Källa: Kommunaleko- nomiska utredningens ” Arbetsvård och åtgärder vid arbetslöshet ingår men ej kostnader för kommunala sammanställning av kom- bostadstillägg till pensionärer. munalfmansstatistik.
7SOU1974:39S.533f.
45.2. Överväganden i principbetänkandet
45.2.1. Synpunkter på nuvarande bidrag
SU uttalade i sitt principbetänkande7 att statsbidragen var betydelsefulla för finansieringen av socialvården. De hade i allmänhet införts då stats- makterna önskat påskynda utvecklingen av viss verksamhet.
Strävan att genom statsbidrag påskynda utvecklingen av viss verksamhet kunde efter hand ge vissa negativa bieffekter, hävdade utredningen. Sålunda kunde ett specialdestinerat bidrag som kvarstod under långa tider verka konserverande på formerna för att tillgodose ett visst hjälpbehov och dämpa lusten att pröva nya former för att tillgodose samma hjälpbehov. En del av bidragsreglerna var komplicerade att tillämpa, vilket medförde ett om- fattande administrativt arbete hos såväl kommuner som granskande myn— digheter i förhållande till det ekonomiska värdet av bidragen. Dessutom var vissa av de bidrag som då gavs ut av ringa betydelse i förhållande till de totala socialvårdskostnaderna.
SU ansåg att statsbidragen behövde prövas i samband med ikraftträdandet av en ny lagstiftning. De motiv som anförts för en översyn av bidrags- systemet var sådana att enbart en teknisk översyn av bidragsbestämmelserna inte var tillräcklig. Skäl redovisades för att vissa av de nuvarande bidragen borde slopas. Detta borde emellertid ej ske utan att kommunerna på annat sätt tillförsäkrades ekonomiskt stöd av minst samma omfattning som med det nuvarande bidragssystemet. Bl.a. för att stödja en fortsatt standard- höjning av den socialvårdande verksamheten i kommunerna kunde en ökad ekonomisk satsning från statens sida erfordras.
45 .2.2 Krav på utformning av statsbidragen
Den helhetssyn för vilken utredningen tagit ställning borde få konsekvenser av principiell art för utformning av statsbidragen. Den första var att so- cialvården skulle sträva efter att finna situationsanpassade lösningar. Där- igenom kunde den enskildes eller gruppens problem eller svårigheter bäst tillgodoses och socialvårdens resurser bli lämpligast utnyttjade. Det skulle för den skull vara möjligt att i det individuella ärendet använda socialvårdens samlade resurser på ett flexibelt sätt. Statsbidragsbestämmelserna borde där- för möjliggöra för socialvårdsorganen ett val mellan öppna och institutionella vårdformer resp. insatser som riktas till enskilda individer och insatser av mer generell karaktär. Den andra konsekvensen av helhetssynen var att socialvår- dens resurser i framtiden inte avgränsas i förhållande till enskilda symtom— grupper. Bidrag till insatser för olika symtomgrupper, t. ex. bidrag till nykter- hetsvården, avvisades sålunda.
Kraven på statsbidragen skulle bäst tillgodoses genom ett allmänt drift- bidrag till socialvården i kommunerna, framhöll utredningen. Bidraget skulle baseras på kommunernas totala nettokostnader (inkl. kapitalkostnader) för den socialvårdande verksamheten. Det allmänna driftbidraget skulle således ersätta de nuvarande bidragen.
Utöver det allmänna driftbidraget borde staten kunna utge utvecklings- bidrag. Sådana bidrag skulle avse att under en begränsad tid påskynda ut-
byggnaden av resurser för visst ändamål. Behov av utvecklingsbidrag skulle finnas t. ex. i samband med genomförandet av utredningens förslag be- träffande vissa institutionsresurser, som innebar att ansvaret för institu- tionellt bedriven vård och dess kostnader i framtiden skulle åvila kom- munerna. Detta utvecklingsbidrag borde successivt avvecklas under högst en lO-årsperiod. Samtidigt skulle det allmänna driftbidraget räknas upp så att kommunerna totalt inte fick vidkännas något inkomstbortfall.
Karaktär av utvecklingsbidrag hade också sådana medel som enligt ut- redningens förslag skulle anvisas för stöd till bl. a. försöksverksamhet som bedrevs av kommunerna.
Bestämmelser om ersättning för social hjälp till flyktingar och zigenare borde bibehållas av principiella skäl, ansåg utredningen.
45.3. Remissyttranden
Ett allmänt driftbidrag till socialvården i kommunerna tillstyrks av flertalet remissinstanser. Beträffande konstruktionen av bidraget finns dock flera från SU avvikande synpunkter. Faktorer som föreslås bli beaktade är t. ex. befolkningssammansättning, personalkostnader, befolkningstal, bebyggelse- karaktär, sysselsättningsgrad, skattekraft och geografisk struktur. Flera re- missinstanser anser att staten borde överta hela kostnadsansvaret för vissa verksamheter såsom socialbidrag och kommunala bostadstillägg till pen- sionärer. Utvecklingsbidrag och statsbidrag till försöksverksamhet behandlas inte så ofta i remissvaren. De som tar upp frågan är i allmänhet positiva. Likaså är det få som berör frågan om ersättning till kommunerna för utgiven hjälp till flyktingar och zigenare. En utförlig redovisning av remissutfallet har tidigare presenterats,8 varför endast en kortare redogörelse lämnas i det följande.
45.3.1. Allmänt driftbidrag
Centrala statliga organ resp. statliga utredningar som tillstyrker eller uttalar en positiv uppfattning är kammarrättema, socialstyrelsen, statskontoret, riks- revisionsverket och nykterhetsvårdens anstaltutredning. Socialstyrelsen anser sålunda att ”generellt driftbidrag är bättre än de rik- tade bidragen och stöder detta förslag. Att förena statsbidragen med villkor som kunde innebära styrfunktioner anser styrelsen inte uppväga fördelarna med det generella bidraget”. Statskontoret tar inte nu ställning till statsbidragsfrågorna då frågan utreds av kommunalekonomiska utredningen men delar dock i allt väsentligt SU:s grundsyn. Någon slutlig ställning tar ej heller riksrevisionsverket som ser vissa negativa effekter av den nuvarande statsbidragskonstruktionen. Kom- munförbundets styrelse inskränker sig — med hänvisning till kommunal- ekonomiska utredningens arbete och uppgifter — till att framhålla att för- bundet anser bidrag i generella former lämpligare än specialdestinerade bi- drag, dvs. bidrag för vissa begränsade ändamål. Drygt ett hundratal kommuner & _ _ uttalar sig positivt om förslaget. Någon tendens till att vissa kommuntyper reäiåååltgrfgåågåiå (ååh skulle vara mera benägna än andra att tillstyrka en sådan reform har inte kun- framtidens socialvård nat konstateras. Således finns kommuner från alla län representerade bland (D5 5 1975:15).
9 Kommunalekonomiska utredningens arbete för- klarades avslutat 1976-11-18. Den har efter- trätts av utredningen (Fi 1976106) om kommuner- nas ekonomi.
dem som uttalar sig positivt. Bland övriga remissorgan är LO, TC O, socio- nom/örbundet, social/örbundet och FSS positiva till förslaget.
Tveksamhet att utan förbehåll införa ett allmänt driftbidrag till kommu- nernas socialvård uttalar statens handikappråd och anför ”att då det gäller så livsviktiga funktioner som den kommunala servicen till handikappade i form av färdtjänst, social hemhjälp innebär bör statsbidraget enligt vår bestämda mening i princip vara förknippat med krav på en viss minimi- standard”.
Kommunalekonomiska utredningen anser det inte möjligt att på det stadium som dess utredningsarbete befinner sig9 ta ställning till SU:s förslag. Bland övriga remissorgan uttalas tveksamhet av/oster/örä/drarnas riksförbund. Nyk- terhetsvårdens anstaltsförbund, Svenska nykter/retsvårds/örbundet och handi- kapp/örbundens centralkommitté.
Negativa synpunkter framförs av ett tiotal kommuner. Öckerö kommun t. ex. anser att ett generellt bidrag kan komma att missgynna de delar av socialvården som är impopulära, t. ex. nykterhetsvården. Kommunen anser att speciella statsbidrag bör utgå för olika delar av socialvården. Lycksele kommun ifrågasätter särskilt ett eventuellt utbyte av det specialdestinerade statsbidraget till nykterhetsvården mot ett allmänt driftbidrag. Kommunen anför att ”försäljningen av alkohol ger staten goda inkomster men kost- naderna direkt och indirekt för alkoholens skadeverkningar belastar kom- munerna. Det är därför lämpligt att ett speciellt statsbidrag till nykterhetsvård bibehålles”.
45.3.2. Utvecklingsbidrag och försöksverksamhet
Socialstyrelsen stöder förslaget om utvecklingsbidrag för viss verksamhet men anser inte att de föreslagna ändamålen för utvecklingsbidrag är till- räckligt definierade.
Det är viktigt hur dessa ändamål definieras och hur villkoren för bidrag formuleras för att utvecklingsbidragen inte skall bygga in nackdelarna hos de gamla riktade bi- dragen.
Länsstyrelsen i Hallands län framhåller vikten av att bestämmelserna ut- formas på sådant sätt att utvecklingsbidrag får disponeras under relativt lång tid. Ett femtiotal kommuner uttalar sig positivt för ett utvecklingsbidrag. Styrelsen för socialhögskolan i Stockholm anser att ytterligare överväganden behövs beträffande utvecklingsbidraget. Med tanke på dels de betydande variationerna mellan kommunerna i socialvårdens omfattning och kvaliteter, dels vikten av att särskilt förstärka socialvårdens medverkan i samhälls- planeringen anser högskolan det befogat att ytterligare överväga, hur statliga utvecklingsbidrag skall utformas så att nationella mål rörande vissa huvud- funktioner av socialvården kan förverkligas.
Socionomforbundet förutsätter att särskilda utvecklingsbidrag införs för stöd till metodutveckling.
För statsbidrag till försöksverksamhet uttalar sig ett fyrtiotal kommuner po- sitivt.
45 . 3 . 3 S tatsbidragens konstruktion
Synpunkter på konstruktionen av ett allmänt driftbidrag har flera remiss- instanser. Riksrevisionsverket anser att det allmänna driftbidragets storlek bör knyta an till sådana faktorer i kommunen som gör en återkommande bedömning av bidragets storlek tekniskt och administrativt enkel, t. ex. folk- mängd, befolkningens fördelning på olika ålderskategorier, skatteunderlag eller ett index med inslag av sådana faktorer. Länsstyrelsen i Västernorrlands län anser att hänsyn bör tas till de ekonomiska effekterna för kommuner med en befolkning som ur demografisk synpunkt starkt avviker från riks- genomsnittet. Länsstyrelsen i Norrbottens län framhåller att glesbygdskom- muner med hög andel åldringar och handikappade även framdeles behöver speciella transfereringar från staten för att tillfredsställande klara sin kommu- nala service och sitt vårdansvar.
Ett särskilt statsbidrag till personalkostnader förordas av ett par kom- muner. Norrköpings kommun anser det viktigt att åstadkomma möjligheter för kommunerna att ge en lika minimistandard ur social synpunkt. En sådan minimistandard skulle kosta kommunerna lika mycket uttryckt i kronor per skattekrona medan överskjutande kostnad helt skulle ersättas av staten.
Mot den bakgrunden skulle en viktig fortsatt uppgift bli att teckna en servicenivå och tillgång till resurser som rimligen kan begäras att varje kommun skall uppnå. En standard utöver denna nivå skulle kommunen själv få bära kostnaderna för och därvid få bedöma angelägenhetsgraden i förhållande till andra kommunala behov.
Även flera kommuner anser att det allmänna driftbidraget bör baseras på sådana faktorer som befolkningssammansättning, bebyggelsekaraktär, sysselsättningsgrad, geografisk struktur och skattekraft. Liknande tanke- gångar framskymtar hos LO som anser att man bör pröva ”möjligheterna till ett bidragssystem som tar hänsyn till kommunernas skattekraft och att man därigenom verkningsfullt skulle utjämna den nu påtagliga skillnaden i service mellan olika kommuner”.
En speciell budgetpost under socialhuvudtiteln från vilken kommunerna kan erhålla bidrag vid socialpolitiska "katastrojinsatser” föreslår länsstyrelsen i Gotlands län och Gotlands kommun som ett komplement till det allmänt utformade statsbidraget.
Det allmänna driftbidraget bör klart destineras till den socialvårdande verk- samheten och inte ingå som någon slags allmän förstärkning av kommunens ekonomi framhåller ett ZO-tal kommuner. Liknande synpunkter anför även FSS som även anser det otillfredsställande att inte veta bidragets omfattning.
Det allmänna driftbidraget bör vara förknippat med villkor om vissa mi- nimikrav på kommunernas socialvård anser några kommuner. Liknande syn- punkter framförs även av SSR, som anser att en rätt till sociala tjänster inte får någon reell innebörd utan att staten på något sätt garanterar en minimi- standard, lika inom alla kommuner. Möjligheter för kommunerna att besluta om högre standard skulle även finnas.
Helsingborgs kommun däremot uttalar ”att några villkor för bidragets an- vändning till speciellt ändamål skall inte ställas utan det bör överlämnas åt kommunen att själv avgöra inriktningen av kommunens socialvård”. Även Piteå kommun anför liknande synpunkter.
10sou1975:39.
Det är nödvändigt att statsbidragsbestämmelser och tillämpningsföreskrif ter blir enkla för att inte i onödan åsamka administrativa kostnader, anser flera kommuner. Statsbidraget till nykterhetsvården anförs av några kommuner som exempel på ett invecklat och tidskrävande bidragssystem. Flera kom- muner anser att staten helt bör överta kostnadsansvaret för socialbidraget och kommunala bostadstillägg till pensionärer.
45.3.4. Ersättning för utgiven hjälp till jlyktingar och zigenare
Få av remissorganen tar upp frågan om statsbidrag till insatser för flyktingar och Zigenare. Kammarrätterna, riksrevisionsverket och länsstyrelsen i Stock- holms län ifrågasätter om inte statsbidragen kan slopas. Länsstyrelserna i Uppsala och Västmanlands län anser att staten bör svara för socialhjälpskost- naderna under invandrarnas första vistelsetid i landet. Först sedan invand- rarna vistats en längre tid i landet bör kommunerna ta över kostnadsansvaret. Haninge och Haparanda kommuner anser att statsbidraget bör utvidgas och omfatta även nordiska zigenare. Haninge kommun tar på det skarpaste av- stånd ifrån att bevara nuvarande regler.
45.4. Några av kommunalekonomiska utredningens synpunk- ter på statsbidragsgivningen
Kommunalekonomiska utredningen har i betänkandet Statsbidrag till kom— munerna redovisat synpunkter på frågor kring en reformering av statsbi- dragssystemet.10 Enligt utredningen kan statsbidragsgivningen ha varit av- sedd att fylla väsentligt skilda uppgifter såsom att ge allmänt finansiellt stöd, att stimulera tillhandahållande av vissa tjänster, att utjämna skillnader i kost- nadsnivå och att av konjunktur- och arbetsmarknadspolitiska skäl stimulera kommunerna till en anpassning av verksamheten (5. 77).
Stimulansmotivet för statsbidragsgivningen har inte nämnvärd betydelse för verksamheter som ålagts kommunerna som en skyldighet, framhåller utredningen. För rent frivilliga verksamheter skulle däremot statsbidragen i vissa fall ha en stor betydelse. Genom statsbidrag kan statsmakterna utan lagstiftning intressera kommunerna för sådana verksamheter som anses sär- skilt angelägna från statlig synpunkt (s. 49).
När det gäller reformering av statsbidragssystemet kan detta givetvis åstad— kommas på olika sätt, konstaterar utredningen. (s. 80). En väg kunde vara att begränsa reformen till vissa tekniska förändringar i hittills gällande statsbi- dragssystem. En andra ambitionsnivå skulle vara en strävan att åstadkomma ett begränsat antal mer enhetliga bidrag.
Möjligheterna att sammanföra nuvarande bidrag till kommunerna beror på vilka mål statsmakterna vill sätta upp inom olika områden, anser ut- redningen. Vad gäller socialvården skulle en central fråga bli om statsmak- terna anser det tillfyllest att ange mål för socialvården i dess helhet eller om de önskar uppställa specificerade mål för olika delar av socialvården.
För frivillig verksamhet anser utredningen situationen annorlunda. En fortsatt specialdestinering kan här utgöra en garanti för att verksamheten
bedrivs enhetligt och med en i huvudsak likvärdig standard över hela landet.
Kommunalekonomiska utredningen betonar att vid en översyn av stats- bidragsgivningen, vare sig den begränsas till tekniska förändringar av exis- terande bidrag eller vidgas till ett sammanförande av olika bidrag, måste även beaktas faktorer av mer allmän och svårgripbar natur. Statsbidragens effekter är ytterst beroende av hur de uppfattas, tolkas och används av kommunerna. Utredningen understryker därför att höga krav måste ställas på klarhet och enkelhet liksom på en lätt tillgänglig information om gällande bestämmelser för statsbidragen, så att störningar förorsakade av en felaktig tillämpning kan undvikas. Samtidigt bör olika förändringar av bidragen lätt och snabbt kunna genomföras (s. 82).
45.5. Socialutredningens överväganden om ett allmänt driftbidrag
SU har i principbetänkandet föreslagit ett allmänt driftbidrag till socialtjäns- ten. Här skall diskuteras problemet med att avgränsa socialtjänsten från den övriga kommunala verksamheten samt redovisas två beräkningsmo- deller för ett allmänt driftbidrag. Slutligen skall diskuteras ett allmänt drift- bidrags kostnadsutjämnande effekt.
45 .5.1 S vdrigheter att avgränsa begreppet socialtjänst
Ett allmänt driftbidrag till socialtjänsten medför ett särskilt problem. Det är nämligen svårt att klan och entydigt avgränsa begreppet socialtjänst från den övriga kommunala verksamheten, vilket är nödvändigt om ett kost- nadsrelaterat bidrag till hela verksamheten skall utgå. Hur skall gränsen dras mot den barn- och ungdomsverksamhet som t. ex. fritidsnämnden och kulturnämnden bedriver? Den omständigheten att en kommun funnit det lämpligast att organisatoriskt förlägga verksamheten under en annan nämnd än sociala centralnämnden kan inte få innebära att rätten till statsbidrag skulle bli mindre eller rent av upphöra. Man måste i stället göra olika skatt- ningar om hur stora kostnaderna är för den statsbidragsberättigade delen av verksamheten, t. ex. hur stor del av lokaler och anläggningar och av personalens arbetstid som används för statsbidragsberättigad verksamhet. Samma gränsdragningsproblem kan man få beträffande verksamhet som Skolstyrelsen är huvudman för, t. ex. elevvården. En annan fråga är om 50- cialtjänstens medverkan i samhällsplanering skall ingå bland de kostnader som skall vara statsbidragsberättigade, medan andra nämnders kostnader för samma verksamhet inte skulle vara bidragsberättigade. Kravet på enkla stats- bidragsbestämmelser blir svårt att tillgodose om kostnaderna för hela verk- samheten inom socialtjänsten skall utgöra bidragsunderlag.
45.5 .2 Beräkningsmodeller för ett allmänt driftbidrag
I det följande redovisas två beräkningsmodeller för ett allmänt driftbidrag till den del av socialvårdens verksamhet som ej stöds med specialdestinerade
statsbidrag (utvecklingsbidrag). Undersökningen har gjorts på ett urval av åtta kommuner som representerar glesbygdskommuner, kommuner med ett högt invånarantal, förortskommuner, medelstora kommuner och bruks- kommuner. Kommunerna återfinns i avsnitt 44.4.3 angående socialvårdens kostnader åren 1974 och 1975. Beräkningarna grundas på vad kommunerna i räkenskaperna år 1974 redovisat under socialhuvudtiteln exkl. kommunala bostadstillägg till pensionärer, arbetsvård och åtgärder vid arbetslöshet.
Beräkningsmodell I : Ett allmänt driftbidrag motsvarande statsbidraget till nykterhetsnämndernas verksamhet
Här görs antagandet att år 1974 utgick till rikets samtliga kommuner ett allmänt driftbidrag motsvarande det årets specialdestinerade bidrag till nyk- terhetsnämndernas verksamhet (särskilda vårdinsatser och nykterhetsvår- dande inslag i den integrerade socialvården). Bidragssumman, 108,3 milj. kr., motsvarar ett allmänt driftbidrag på 2,6 % resp. 3,4 % av brutto- resp. nettokostnader för nykterhetsnämndernas verksamhet och för den delav den kommunala socialvården som ej stöds av specialdestinerade bidrag. Beräk- ningarna i tabell 45.4 baseras på nettokostnaderna.
Tabell 45.4 En jämförelse år 1974 mellan statsbidraget till nykterhetsnämndernas verksamhet och ett allmänt driftbidrag på 3,4 % av socialvårdens nettokostnader"
Kommun Statsbidrag år 1974 till nykter- Ett allmänt Skillnaden (kol. 4 minus kol. 2) hetsnämndernas verksamhet driftbidrag på ___—__ 3,4 % av Absoluta tal Procent av socialvårdens I absoluta tal Motsvarande en (] OOO-tal kr.) socialvårdens nettokostnaderz (1 OOO-tal kr.) utdebitering av kr. nettokostnader” i absoluta tal Okning + per skattekrona (1 OOO—tal kr.) Minskning — l 2 3 4 5 6 Pajala 106 2,7 132 + 26 0:01 Ydre 20 1,7 39 + 19 0:03 Helsingborg 2 195 4,8 1 529 — 666 0:05 Lomma 50 1,6 103 + 53 0:03 Tyresö 294 3,9 253 — 41 0:01 Karlskoga 405 2,9 459 + 54 0:01 Hallstahammar 259 3,8 229 — 30 0:01 Åtvidaberg 42 1,2 121 + 79 0:05
” Den del som ej stöds med specialdestinerade bidrag samt nykterhetsnämndernas verksamhet.
Några avgörande skillnader jämfört med nuvarande system skulle inte ett allmänt driftbidrag ha inneburit för de undersökta kommunerna. Den största effekten skulle ett allmänt driftbidrag ha fått för Helsingborgs och Åtvidabergs kommuner där skillnaden skulle ha motsvarat en utdebitering på 0:05 kr per skattekrona. För Helsingborgs kommun skulle statsbidraget ha minskat med omkring 666000 kr. och för Åtvidabergs kommun skulle statsbidraget ha ökat med 79000 kr.
Beräkningsmodell 2 : Ett allmänt driftbidrag motsvarande statsbidragen till nykterhetsnämndernas verksamhet och till social hemhjälp
Här görs antagandet att år 1974 utgick till rikets samtliga kommuner ett allmänt driftbidrag motsvarande de specialdestinerade bidragen till nykter- hetsnämndernas verksamhet och till social hemhjälp. Bidragssumman 557,5 milj. kr. motsvarar ett allmänt driftbidrag på 10,8 % resp. 13,6 % av brutto- resp. nettokostnaderna för nykterhetsnämndernas verksamhet, social hem- hjälp och för den del av den kommunala socialvården som ej stöds av spe- cialdestinerade bidrag. Beräkningarna i tabell 45.5 baseras på nettokostnader- na.
Tabell 45.5 En jämförelse år 1974 mellan statsbidragen till nykterhetsnämndernas verksamhet och till social hem- hjälp och ett allmänt driftbidrag på 13,6 % av socialvårdens nettokostnader”
Kommun Statsbidrag år 1974 till nykterhets- Ett allmänt Skillnaden (kol. 4 minus kol. 2)
nämndernas verksamhet och till driftbidrag på social hemhjälp 13,6 % av socialvårdens Absoluta tal Procent av nettokostnader" I absoluta tal (1 OOO-tal kr.) socialvårdens i absoluta tal (1000-tal kr.) nettokostnader!1 (1 OOO-tal kr.) Okning + Minskning — 1 2 3 4 5 Pajala 784 14,9 715 — 69 Ydre 451 27,8 221 — 230 Helsingborg 7 654 13,7 7 626 — 28 Lomma 456 11,8 524 + 68 Tyresö 1 151 12,5 1 350 + 199 Karlskoga 3459 17,6 2676 — 783 Hallstahammar 949 11,9 1 106 + 157 Åtvidaberg 473 10,9 603 + 129
Motsvarande en utdebitering av kr. per skattekrona
0:03 0:40
0:04 0:05 0: 15 0:06 0:08
” Den del som ej stöds med specialdestinerade bidrag samt nykterhetsnämndernas verksamhet och social hemhjälp.
Jämfört med beräkningsmodell 1 skulle skillnaden i detta fall ha blivit större. För Ydre kommun, som hade den största andelen pensionärer av de undersökta kommunerna, skulle ett allmänt driftbidrag ha inneburit en minskning i statsbidrag med omkring 230 000 kr., vilket motsvarar en ut- debitering på 0:40 kr. per skattekrona. För Karlskoga kommun, som hade höga kostnader för social hemhjälp, hade ett allmänt driftbidrag inneburit en minskning med omkring 783 000 kr. i statsbidrag, vilket motsvarar en ut- debitering på 0:15 kr. per skattekrona.
45.5.3. Ett allmänt driftbidrags kostnadsutjämnande effekt
SU har i principbetänkandet föreslagit att ett allmänt driftbidrag till so- cialvården i kommunerna skulle baseras på kommunernas totala nettokost- nader (inkl. kapitalkostnader) för den socialvårdande verksamheten (5. 536).
Tidigare utgick statsbidrag till hemhjälpen med kommunernas nettokost- nader som bidragsunderlag. På förslag av kommunalekonomiska utredning- en beslöt riksdagen hösten 1974 att statsbidraget skulle baseras på kom-
munernas bruttokostnader för verksamheten. Utredningens motiv för att föreslå ett annat bidragsunderlag var följande. När statsbidraget baseras på bruttokostnaden kommer bidraget att bestämmas oberoende av kommunens avgiftspolitik. En höjning eller sänkning av avgifterna skulle ge fullt utslag på kommunernas nettokostnader för verksamheten. Därmed skulle en höj- ning av de avgifter som betalas för en viss service helt komma kommunen till godo. Inkomstförstärkningen skulle inte reduceras genom bortfallande statsbidrag som blir fallet när bidragsunderlaget utgörs av nettokostnaden.
Mot kommunalekonomiska utredningens argument i denna del kan anfö- ras att alla kommuner inte har samma förutsättningar för sin avgiftspolitik. En kommun som av olika förhållanden endast kan ta ut mindre avgifter, t. ex. på grund av en stor andel låginkomsttagare, skulle behöva kompenseras med ett högre statsbidrag om bidragsunderlaget var nettokostnader.
Det bör också uppmärksammas att ett kostnadsrelaterat allmänt driftbi- drag inte tar hänsyn till kommunernas förmåga att själva finansiera de egna kostnaderna. En kommun med ett högt skatteunderlag per invånare får en lika stor andel av sina kostnader täckta med statsbidrag som en kommun med ett lågt skatteunderlag per invånare (även sedan hänsyn tagits till det statliga skatteutjämningssystemet). Ett kostnadsrelaterat bidrag får inte helt kostnadsutjämnande effekt.
SU vill med det anförda endast belysa frågan mer allsidigt och lägger inte fram något förslag i denna del.
45.6. Avvägning mellan statsbidrag till socialvården samt skatteutjämningsbidrag och socialförsäkringstillägg (soft)
Det övervägande flertalet av remissinstansema är positiva till SU:s förslag om ett allmänt driftbidrag till socialvården i kommunerna. Flertalet remiss- instanser är också positiva till utvecklingsbidrag.
SU förordade i principbetänkandet att det allmänna driftbidraget skulle baseras på kommunernas nettokostnader för socialvård. Flera remissin- stanser har framfört olika förslag beträffande konstruktionen av det allmänna bidraget.
Som tidigare nämnts har det föreslagits att bidraget bör baseras på sådana faktorer som bruttokostnader, befolkningssammansättning, personalkostna- der, befolkningstal, bebyggelsekaraktär, sysselsättningsgrad, skattekraft, geografisk struktur och en minimistandard som kostar kommunerna lika mycket. Det har också föreslagits att som villkor för ett allmänt driftbidrag borde ställas krav på en minimistandard. Några remissinstanser har föreslagit att staten helt borde överta kostnadsansvaret för socialbidraget och kommu- nala bostadstillägg till pensionärer.
Konstruktionen av statsbidrag till kommunernas socialvård hör också samman med konstruktionen av skatteutjämningsbidragen till kommuner- na. Syftet med skatteutjämningsbidragen är att utjämna skillnader i kost- nader och utdebitering mellan kommunerna. Bidraget har också en regio- nalpolitisk betydelse. Kommuner som har ett högt kostnadsläge t. ex. på grund av den geografiska belägenheten, befolkningsutvecklingen eller ål- derssammansättningen kan kompenseras med skatteutjämningsbidrag. Skulle även statsbidrag till kommunernas socialvård utan samordning ta hän-
syn till samma faktorer som remissinstansema föreslagit skulle en dubbel kompensation utgå.
Bestämmelserna om skatteutjämningsbidrag reviderades år 1973 med ver- kan från januari 1974. I avvaktan på kommunalekonomiska utredningens ar- bete antogs provisoriska bestämmelser som innebar att riket delades i fem områden med en garanterad skattekraft på mellan 95 och 130 % av medel- skattekraften.
1 november 1975 tillsattes en ny utredning för översyn av reglerna för skat- teutjämningsbidrag. Dess uppgifter har sedan övertagits av den nya utred- ningen om kommunernas ekonomi som tillsattes hösten 1976 (Fi 1976:06).
För SU finns nu i huvudsak två vägar att välja emellan när det gäller ge- nerella bidrag. Den ena är att statsbidrag tillförs kommunerna i form av skat- teutjämningsbidrag. Det andra är ett allmänt driftbidrag till socialtjänsten.
Ett skäl emot ett kostnadsrelaterat allmänt driftbidrag är att det ej tillräck- ligt utjämnar kostnadsskillnaderna mellan kommunerna. Kommuner med högre kostnader på grund av t. ex. åldersstrukturen skulle fortfarande få hög- re kostnader än kommuner med en från kostnadssynpunkt gynnsammare be- folkningssammansättning. Ett allmänt driftbidrag baserat på kostnaderna tar ej heller hänsyn till kommunernas förmåga att själva finansiera verksamhe- ten. Kommuner med ett högt skatteunderlag per invånare torde ofta ha ett mindre behov av statsbidrag för att finansiera verksamheten än kommuner med ett lågt skatteunderlag per invånare. Det allmänna driftbidraget skulle visserligen kunna konstrueras så att hänsyn tas till ålderssammansättning, skatteunderlag m. ni. som flera remissinstanser föreslagit men i såfall måste hänsyn tas till utformningen av framtida skatteutjämningsbidrag. Ytterligare ett skäl emot ett allmänt driftbidrag till hela socialtjänsten och baserat på kostnaderna är att kravet på enkla bidragsbestämmelser blir svåra att tillgodose. Begreppet socialtjänst måste göras entydigt och en klar gräns måste dras mellan statsbidragsberättigad och icke statsbidragsberät- tigad verksamhet. Kostnadsfördelningar måste då göras för förvaltningar som bedriver både statsbidragsberättigad och icke statsbidragsberättigad verksamhet.
En fördel med ett allmänt driftbidrag — till skillnad från skatteutjäm- ningsbidrag — är att socialtjänsten skulle garanteras vissa resurser i kom— munerna. Skatteutjämningsbidraget skulle kunna användas inom helt andra sektorer av den kommunala verksamheten medan socialtjänsten blev för- summad. Mot detta kan anföras att statsbidragen svarar för en mindre del av finansieringen och att ett allmänt driftbidrag därför inte heller innebär någon garanti för verksamheten, så länge kommunerna skall svara för hu- vudparten av kostnaderna. Som redovisats i beräkningsmodellerna för ett all- mänt driftbidrag (avsnitt 45.5.2) skulle även en relativt hög bidragssumma (omkring 560 milj. kr.) motsvara en låg procentsats (13,6 %) och därmed få en begränsad betydelse. SU skulle visserligen kunna föreslå ett allmänt drift- bidrag med en betydligt högre procentsats och därmed garantera ökade resur- ser för socialtjänsten. Ett sådant förslag skulle innebära en väsentligt ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun.
SU anser det inte möjligt att i större omfattning genom statsbidrags— bestämmelser ge garantier för socialtjänsten. Sådana garantier bör ges i annan ordning. Den viktigaste är det politiska ansvaret hos kommunen och dess
socialnämnd. Dessutom kommer olika särintressen att hävdas av olika or- ganisationer, exempelvis handikapp-, pensionärs-, och nykterhetsorganisa- tioner. Hur statsmakternas uppföljning och tillsyn skall ske så att riksdagens och regeringens intentioner om socialtjänsten förverkligas har tidigare be- handlats (kap. 13). I enskilda ärenden ges en garanti genom rätten att anföra besvär.
Motiv för en generell resursförstärkning med ett allmänt driftbidrag har försvagats genom SU:s förslag om socialförsäkringstillägg. Detta förslag innebär en stor resursförstärkning för kommunerna genom att en betydande del av behovet av socialhjälp försvinner. Soft föreslås bli lika i hela landet och därmed tillgodoses till viss del remissinstansernas krav på en mini- mistandard. SU föreslår att staten får kostnadsansvaret för soft varigenom kommunerna får ökade resurser. För det första försvinner en betydande del av kostnaderna för den nuvarande socialhjälpen och för det andra kan en del av den personal som nu handlägger socialhjälpsärenden disponeras för andra arbetsuppgifter. SU finner därför övervägande skäl tala för att stats bidrag i generella former tillförs kommunerna genom skatteutjämningsbi- drag.
Sammanfattningsvis förordar utredningen att socialtjänsten liksom tidiga- re huvudsakligen finansieras genom kommunalskattemedel och att kommu- nerna dessutom får erforderliga ekonomiska resurser på följande sätt.
1. Socialförsäkringssystemet byggs ut med socialförsäkringstillägg så att kommunernas kostnader för socialhjälp minskar.
2. Statsbidrag i generella former tillförs kommunerna genom ett skatte- utjämningsbidrag som tar hänsyn till sociala faktorer, bl. a. åldersfördel- ningen.
3. Utvecklingsbidrag utgår för vissa verksamheter inom socialtjänsten.
Utvecklingsbidragens syfte skall vara att påskynda utbyggnaden av vissa verksamheter. En genomgång av de olika bidragen görs i nästa avsnitt.
45.7 Överväganden om utvecklingsbidrag
Utredningen om kommunernas ekonomi utreder statsbidragsgivningen till kommunerna. Kommittén har enligt sina direktiv att pröva fördelar och nackdelar med å ena sidan specialdestinerade statsbidrag för bedrivande av viss verksamhet och å andra sidan generella statsbidrag.
SU ansåg i principbetänkandet att staten skulle kunna utge utvecklings- bidrag vars syfte skulle vara att påskynda utbyggnaden av resurser för visst ändamål. När verksamheten var utbyggd skulle bidraget kunna avvecklas och räknas in i det allmänna driftbidraget.
SU anser fortfarande att det generella bidrag som förordas (skatteutjäm- ningsbidrag) bör kompletteras med olika utvecklingsbidrag. Syftet med dessa skall vara att stimulera kommunerna att bygga ut vissa verksamheter inom socialtjänsten. Det är inte möjligt att nu bedöma hur länge de olika utveck- lingsbidragen kan komma att behövas.
I det följande görs en genomgång av de olika specialdestinerade bidrag
som finns samt redovisas SU:s ställningstagande. Enligt direktiven för SU skall ”utredningen granska reglerna om fördelningen mellan stat och kom- mun av sådana socialhjälpskostnader som staten nu svarar för”. Dessa stats- bidrag behandlas därför utförligare än andra bidrag, t. ex. statsbid ragen till in— satser för barnomsorgen som nyligen varit föremål för riksdagsbehandling.
45.7.1 Barnomsorg S tatsbidragsbestämmelser
Bidragsbestämmelser för barnomsorgen återfinns i SFS 1976:396 och 1968: 236, ändrad senast 1976: 397.
För daghem utgår ett årligt driftbidrag på 14000 kr. per plats som till- kommer 1 nytillskott efter den 1 januari 1976. Bidraget för befintligt platsantal höjs successivt till 10000 kr. år 1977, 12000 kr. år 1978 och till 14 000 kr. år 1979. Bidraget räknas upp i takt med löneutvecklingen för offentligt anställda och är på så sätt värdebeständigt.
Driftbidraget för fritidshem höjs fr. o. m. den 1 januari 1977 till 7 000 kr. per plats som tillkommer i nytillskott efter den 1 januari 1976. För befintligt platsantal höjs bidraget successivt till 5 000 kr. år 1977, 6000 kr. år 1978 och till 7000 kr. fr.o.m. år 1979. Bidraget är på samma sätt som gäller för daghem värdebeständigt.
För familjedaghem utgår statsbidrag med 35 procent av bruttokostnadema. Därutöver utgår ett värdebeständigt grundbelopp per förskolebarn med 1 000 kr. för år 1977, 1500 kr. för år 1978 och 2 500 kr. fr.o.m. år 1979. För barn i skolåldern och för förskolebarn som vistas mindre än sju timmar per dag i familjedaghem är grundbeloppet hälften så stort.
Fr. 0. m. den 1 mars 1977 slopas det särskilda anordningsbidraget till barn- stugor.
Verksamhetens omfattning
Verksamheten befinner sig i ett skede av stark utveckling, vilket framgår av tabell 45.6 Enligt en överenskommelse mellan regeringen och kommunför- bundet skall en utbyggnad av 100 000 daghemsplatser och 50 000 platser i fri- tidshem komma till stånd under åren 1976—1980.
Tabell 45.6 Antal platser inom barnomsorgen”
År Antal platser i Summa Antalet ___—__ barn i Daghem Fritidshem Familje- deltids— daghem grupp 1960 10 300 2 400 4 000 16 700 38 400 1965 11 900 3 000 8 000 22 900 52 100 1970 33 000 6 500 32 000 71 500 86 000 1975 73 700 23 500 67 300 164 500 123 500 l976b 83 700 27 800 78 500 190 000 128 400 197717 110 700 34 600 79 600 224 900 132 000
" Källa: budgetpropositionen 1976/771100, bilaga 8. ” Beräknat.
” Källa: budgetproposi— tionen 1975/761100, bilaga 7.
12sou 197594.
Statsbidraget har för budgetåret 1976/77 beräknats till 955 milj. kr. resp. 290 milj. kr. vad gäller bidrag till driften av förskolor och fritidshem resp. bi- drag till kommunala familjedaghem.
S U:s ställningstagande
I kap. 3 om socialtjänstens funktion och uppgifter har SU understrukit barnomsorgens betydelse som ett komplement till hemmen framför allt för barn med särskilda behov av stöd och stimulans för sin utveckling. Till detta kommer också uppgiften att ge föräldrarna tillfälle att förbättra sina möjligheter till försörjning samt till personlig frigörelse och utveckling genom att ha förvärvsarbete eller genomgå utbildning. Utredningen vill där- med framhålla vikten av fortsatt kraftig utbyggnad av barnomsorgen. Genom riksdagens beslut har kommunerna givits väsentligt ökade möjligheter till en sådan utbyggnad. Med hänsyn till den förutsedda utvecklingen inom barnomsorgen finner SU inte skäl att föreslå någon ändring i fråga om denna bidragsgivning.
45.7.2 Ferievistelse för barn
S tatsbidragsbestämmelser
Bidragsbestämmelserna återfinns i SFS 1967:473. Bidrag utgår med 100 kr. för varje barn under 15 år som av kommun eller genom kommunens för- medling under året beretts vistelse på barnkoloni eller i feriehem under minst tre veckor. För barn som är handikappat eller sjukt utgör bidraget 200 kr.
Verksamhetens omfattning
För budgetåret 1974/ 75 utgick bidrag för 15 000 barn som vistats på koloni och 17 900 barn som vistats i feriehem.11 Antalet barn som vistats på koloni eller i feriehem har tidigare minskat men är nu förhållandevis konstant. För budgetåret 1976/1977 har statsbidraget beräknats till 4 milj. kr.
Barnstugeutredningens överväganden
Barnstugeutredningen har i sitt betänkande Barns sommar12 föreslagit änd- rade statsbidragsbestämmelser. Utredningen konstaterar att antalet tillgäng- liga platser i heldagsomsorgen minskar under sommaren och att många fritidshem stängs i avsevärt större omfattning än vad som kan anses vara lämpligt. För att stimulera kommunerna till ökade fritidsinsatser under som- marmånaderna föreslår utredningen att ett särskilt bidrag införs för omsorg om skolbarn under sommaren. Utredningen föreslår ett bidrag på 300 kr. som skulle relateras till det antal platser som ställs till förfogande för omsorg i fritidshem eller familjedaghem under skolterminerna. Kostnaderna för för- slaget har beräknats till 12 milj. kr. per år.
S U :s ställningstagande
Skäl som talar för ett utvecklingsbidrag är att kommunerna tillförs ökade re- surser för utbyggnad av barnomsorgen. Barnstugeutredningen har också fö- reslagit enkla bidragsbestämmelser. SU anser dock inte att ett specialdestine- rat bidrag av så liten storlek bör införas. Kostnadsutjämning mellan kommu- nerna kan i stället nås genom ett skatteutjämningsbidrag som tar hänsyn till åldersstrukturen.
45 .7.3 Social hemhjälp S tatsbidragsbestämmelser
Statsbidrag (SFS 1964:427, ändrad senast 1974:841 0. 1976:771) utgår med 35 % av kommunernas bruttokostnader för hemvårdare, hemsamariter, barnvårdare och därmed jämförlig personal som har till huvudsaklig uppgift att hjälpa åldringar, handikappade och barnfamiljer som bor i egen bostad.
I bidragsunderlaget ingår kostnader för arbetsledande personal som är di- rekt knuten till den sociala hemhjälpsverksamheten. Dessutom utgår stats- bidrag till driftkostnader för snöröjning och för personal med speciella upp- gifter beträffande hår- och fotvård, badservice, matdistribution till den del kostnaderna avser åldringar och handikappade.
Statsbidrag utgår till kommunerna för kostnader för social hemhjälp till den som bor i egen bostad. Servicehus och pensionärshem betraktas som egen bostad och statsbidrag utgår därför med undantag för kostnader som avser husens kollektiva service. Ålderdomshemmens kostnader berättigar ej till statsbidrag trots att det i ålderdomshemmen ges tjänster som svarar mot hemhjälpen. Denna skillnad beror på att statsmakterna velat stimulera kom- munerna till insatser som möjliggör för de äldre att bo kvar i sina bostäder.
Nuvarande bidragsbestämmelser gäller under en försöksperiod som omfat- tar åren 1975—1977 för att det skall kunna utrönas om reglerna för statsbidrag till kommunerna allmänt sett kan göras enklare. På regeringens uppdrag ut- värderar riksrevisionsverket statsbidraget till den sociala hemhjälpen.
Verksamhetens omfattning
Den sociala hemhjälpen har byggts ut kraftigt vilket framgår av tabell 45.7. SU har tidigare föreslagit (5.6.9) att statsbidraget till social hemhjälp bör vara neutralt vid val av insatser för de äldre. Det är därför också av intresse att försöka beräkna hur stor del av personalinsatsen för boende med gemen- sam kollektiv service som kan anses motsvara den hemhjälp som ges i egen bostad. Detta problem liksom kostnaderna skall därför ytterligare belysas. SU har tidigare (5.6.6) föreslagit att begreppet ålderdomshem slopas och att i stället ordet servicehus används för alla former av boende med gemensam service. Även det nuvarande begreppet servicehus inrymmer olika former av boende. Pensionärsundersökningen (1974:06) som har kartlagt servicehusen och bl. a. studerat hemhjälpens omfattning redovisar följande indelning. A. Anläggningar som i huvudsak är avsedda för yngre handikappade per- soner. Flertalet av dessa anläggningar har tidigare drivits av stiftelsen Fokus.
Tabell 45.7 Social hemhjälp under perioden 1965—1975"
År Åldringar och handikappade Barnfamiljer Antal Antal milj. Antal Antal milj. Brutto- hjälpta arbets— hjälpta arbets- kostnad timmar” timmar milj. kr. 1965 143 900 71 100 178,3 1970 251 600 40,3 83 800 6,4 520,0 1973 303 000 45,9 94 100 6,2 8098 1974 319 300 48,9 103 500 6,3 9706 1975 328 500 53,0 113 300 6,1 1 4351"
"Källa: SOS Socialvården 1965, 1970, 1973, SM S 1974:17, 1975:21, 1976:17. " Från och med år 1975 ingår även kostnader för arbetsledande personal liksom kost— nader för service som givits vid t. ex. dagcentral eller ålderdomshem till personer som bor i egen bostad. Bidragsunderlag är från och med år 1975 kommunens bruttokostnad. f Arbetstimmar som kommunen utfört i form av hemsjukvård betald av landstinget in- går.
I genomsnitt erhöll varje hyresgäst 86 timmar hjälp under april månad 1975.
B. Anläggningar som till Övervägande del har egen fast anställd personal och personalorganisation som mycket liknar den som förekommer i älder- domshem. Samtliga eller en del av lägenheterna är ”inte fullt kompletta". Det förekommer att betalning erläggs i en form som liknar ålderdomshemmens avgifter.
Social hemhjälp förekommer ej utan hjälp ges endast genom fast personal. I genomsnitt erhöll varje hyresgäst hjälp 55 timmar under april månad 1975.
C. Anläggningar som har fullt kompletta lägenheter och där hyresgästerna kan tillkalla personal dygnet runt. Inom anläggningen finns en dagcentral där hyresgästerna kan äta, bedriva olika slag av aktiviteter och få service av olika slag. Avgifter uttas i den omfattning som servicen utnyttjas. Hyresgästerna kan i princip erhålla samma service som i ett modernt ålderdomshem. Både fast personal och hemhjälpspersonal förekommer. I genomsnitt erhöll varje hyresgäst hjälp 17 timmar under april månad 1975 varav hemhjälp 12,5 tim- mar.
D. Anläggningar som t. ex. har en dagcentral som antingen inte ger samma utbud av service eller som hyresgästerna inte kan nå utan att lämna byggna- den. Det kan också vara så att hyresgästerna inte kan erbjudas ”dygnet-runt- trygghet” eller individuellt avpassad service. De flesta av anläggningarna hade endast hemhjälpspersonal under april månad 1975. I genomsnitt erhöll varje hyresgäst hjälp 12 timmar under denna månad.
E. Anläggningar som egentligen inte innehåller några servicelägenheter utan snarare är en form av pensionärshem där hyresgästerna har viss tillgång till service i allmänhet genom att kunna besöka ett närliggande ålderdoms- hem. Hjälpinsatsen uppgick i genomsnitt till 5 timmar under april månad 1975.
Inom de olika grupperna förekom också betydande skillnader vad gäller hjälpens omfattning. Åtskilliga servicehus kunde erbjuda samma slag av tjänster som ålderdomshemmen men på ett annat sätt.
Frågan är nu hur många timmar motsvarar personalinsatsen i bostäder med
gemensam service den sociala hemhjälp som ges i egen bostad. Som redovi- sats ovan finns det flera olika typer av bostäder med gemensam service. Nå- got material som kan ligga till grund för en säker bedömning av antalet hemhjälpstimmar i nuvarande servicebostäder och ålderdomshem finns inte utan för detta krävs särskilda studier.
År 1974 uppgick i genomsnitt för riket antalet timmar social hemhjälp till 153.13 Om man som ett räkneexempel för ålderdomshemmens del uppskattar antalet timmar till 25 per pensionär och månad eller 300 timmar per år kan följande kostnadskalkyl uppställas. Det finns nu omkring 60 000 platser och omkring 58 000 boende i ålderdomshemmen. ”Hemhjälpen” på de nuvaran- de ålderdomshemmen motsvarar då omkring 17,4 milj. timmar (58 000 x 300) eller omkring 466 milj. kr. räknat i 1976 års priser.
SU:s ställningstagande
Den sociala hemhjälpen befinner sig alltjämt i ett utvecklingsskede. Detta förhållande talar för att behålla bidraget som ett utvecklingsbidrag. SU för- ordar att så sker och anser vidare att det inte finns anledning att i statsbidrags- hänseende göra skillnad mellan hemhjälp som ges i egen bostad och hem- hjälp som ges i bostäder med gemensam kollektiv service. Statsbidraget bör i stället vara neutralt eftersom det är behoven som skall vara vägledande för kommunens utbud av tjänster till de äldre. Detta leder till att även en del av de nuvarande ålderdomshemmens driftkostnader bör berättiga till statsbi- drag. En sådan vidgning av bidragsunderlaget betyder för statens delen kost- nadsökning på omkring 163 milj. kr. i 1976 års priser.
45.7.4 Vissa av socialvårdens institutioner
De institutioner som behandlas i principbetänkandet är huvudsakligen lands- tingens barnhem, de statliga ungdomsvårdsskolorna samt allmänna och en- skilda vårdanstalter för alkoholmissbrukare.
Kommunerna har ansvaret för att den enskilde ges tillfredsställande vård och omvårdnad. I detta ansvar inryms vård som kräver insatser av institu- tionell karaktär. Vårdansvaret bör även vara förenat med ett kostnadsansvar som omfattar den värd som ges på institutioner, framhöll socialutredningen i principbetänkandet. Kommunerna skulle således svara för kostnaderna för den värd som gavs på olika typer av institutioner.
I skrivelse till SU den 20 februari 1975 framhöll chefen för socialdeparte- mentet att de frågor som gäller ändrat huvudmannaskap för institutionsvår- den är avsedda att behandlas i särskild ordning på grundval av SU:s princip- betänkande.
Frågan bereds av socialdepartementet och förhandlingar kommer att föras mellan regeringen och kommunförbunden om vilka resurser som måste till- föras kommunerna och landstingen om en ändring av huvudmannaskap och kostnadsansvar blir aktuellt. SU har därför inte anledning att gå in på frågan.
13SM51975:21
” sou 1970:64.
16 Källa: Kommunernas räkenskapssammandrag år 1973 och 1974 (SCB).
” Avsnitt 44.5.3.
45 .7.5 Bidragsförskott S tatsbidragsbestämmelser
Bidragsbestämmelserna återfinns i SFS 1964:143. Bidrag utgår med 75 on av kommunernas nettokostnader för bidragsförskotten.
Verksamhetens omfattning
Socialstyrelsen har beräknat antalet barn med bidragsförskott under år 1975 till ca 191 000, vilket motsvarar ca 9,5 % av antalet barn i bidragsberättigad ålder. Kommunernas nettokostnader för år 1975 beräknas till ca 492 milj. kr. varav staten skall svara för 75 % eller 369 milj. kr.
S U :s ställningstagande
Enligt beslut av statsmakterna (SFS 1976:277) kommer administrationen fr. o. m. den 1 oktober 1977 att handläggas av försäkringskassorna. Kommu- nerna kommer även efter omläggningen — i avvaktan på ett eventuellt ändrat ställningstagande på grundval av förslag från utredningen om kommunernas ekonomi — att svara för 25 % av nettokostnaderna samt kommer dessutom att få betala försäkringskassornas administrationskostnader. Kommunerna får således betala för en verksamhet som de ej har möjlighet att påverka. En- ligt SU:s mening bör här en annan lösning övervägas.
45.7.6 Färdtjänst S tatsbidragsbestämmelser
Handikapputredningen (HKU) hade tidigare funnit att de insatser som kräv- des av kommunerna på färdtjänstens område borde motsvaras av en insats också från statens sida.14 Enligt HKU spelade skatteutjämningsbidragen en betydelsefull roll för de ekonomiskt mindre väl ställda kommunernas möj- ligheter att erbjuda handikappade service av skilda slag. HKU ansåg att detta stöd skulle kompletteras med ett särskilt ändamålsbestämt stöd för att snabbt bygga upp och hålla färdtjänst.
Bidragsbestämmelser återfinns nu i SFS 1974:840. Bidrag utgår fr. o. m. år 1975 med 35 % till kommunens bruttokostnader för färdtjänst för handikap- pade som icke utan väsentliga svårigheter kan använda allmänna kommuni- kationsmedel. Bidragets konstruktion hade föreslagits av kommunalekono- miska utredningen.15
Bidragssystemet skall prövas under en försöksperiod som omfattar åren 1975—1977 för att det skall kunna utrönas om reglerna för statsbidrag till kom- munerna allmänt sett kan göras enklare.
Verksamhetens omfattning
Kommunernas kostnader för färdtjänsten uppgick åren 1973 och 1974 till 117 resp. 140 milj. kr.16 Enligt kommunernas planer, sådana dessa kommit till ut- tryck i KELP-enkäten 1974—1978,17 beräknas kostnaderna öka med 9 % un- der perioden, räknat i fasta priser.
S U :s ställningstagande
SU anser det viktigt att kommunerna bygger upp en färdtjänst av god kva- litet. Som framgått befinner sig verksamheten alltjämt i ett utvecklingsskede. Statsbidraget bör därför finnas kvar som ett utvecklingsbidrag.
45.7.7 Kommunala nykterhetsnämnder m. rn.
S tatsbidragsbestämmelser
Bidragsbestämmelserna återfinns i kungörelsen 1954z431, ändrad senast 19711121, samt i brev den 22 maj 1975 (socialjourverksamhet).
Bidrag utgår för nykterhetsnämndernas administrativa m.fl. kostnader, alkoholpolikliniker (inkl. vård av narkotikamissbrukare), särskilda vårdin- satser (verksamhet vid fritidshem och liknande samt särskilda anordningar under semestertider m.m.) samt vårdcentraler för narkotikamissbrukare med 75 % av kostnaderna. Till vård i enskilt hem av narkotikamissbrukare utgår bidrag med högst 300 kr. i månaden. Bidrag till försök med social jour- verksamhet fördelas av socialstyrelsen.
Verksamhetens omfattning
Anslagen för budgetåret 1976/1977 uppgår till 147,5 milj. kr., varav till nyk- terhetsnämndernas administrativa kostnader, alkoholpolikliniker samt sär- skilda vårdinsatser 134,1 milj. kr., vårdcentraler för narkotikamissbrukare 9,4 milj. kr., vård i enskilt hem av narkotikamissbrukare 1 milj. kr. och för- sök med social jourverksamhet 3 milj. kr.
S U :s ställningstagande
Det nuvarande bidraget till nykterhetsvården har utgjort en väsentlig stimu- lansfaktor bakom den utbyggnad som skett bl. a. i form av alkoholpoliklini— ker och inackorderingshem. En tillämpning av helhetsprincipen ger inte samma förutsättningar för ett specialdestinerat bidrag av denna typ. Insatser för att minska missbruket av beroendeframkallande medel liksom insatser för enskilda vilkas behov av bistånd har samband med missbruk skall göras inom socialtjänstens samtliga huvudfunktioner. Det skulle därför knappast vara möjligt att avgränsa de resurser som används för t. ex. enbart nykter- hetsfrämjande insatser från andra. Problemet finns redan i dag när det gäller statsbidraget till nykterhetsnämndernas administrativa kostnader. Det har lösts med schablonberäkningar.
Som underlag för statsbidrag till de kommunala nykterhetsnämndernas verksamhet för kalenderåret 1975 beräknas kostnaderna för löner och arvo- den, vårduppdrag, sammanträden, undersökningar, inventarier, lokaler och expenser samt bamavårdsnämnds kostnader för vissa utredningar och andra åtgärder beträffande alkoholmissbrukare schablonmässigt till 108 % av god- kända kostnader år 1974. Bidraget får med en sådan konstruktion inte längre något samband med de faktiska kostnaderna för verksamheten.
Att minska missbruket av beroendeframkallande medel bör även framde- les vara en central angelägenhet för socialtjänsten. Både principiella invänd-
18 Socialdepartementets PM beträffande gottgörel- se från staten till kommu— nerna för kostnaderna för socialhjälp till icke svens- ka medborgare m. m. 1973-11-30 s. 16 017.
19 sos: Socialvården 1970—1973, SM S 19763. Avser ärenden där famil- jeföreståndaren inte var svensk medborgare.
ningar och praktiska svårigheter talar emellertid för att statsbidragen till ad- ministrativa kostnader och särskilda vårdinsatser inom nykterhetsvården samt till vård i enskilt hem av narkotikamissbrukare upphör. Därför föreslår SU att dessa statsbidrag i stället tillförs kommunerna i form av skatteutjäm- ningsbidrag. Exempelvis för alkoholpolikliniker och för vårdcentraler för nar- kotikamissbrukare finns däremot behov av utvecklingsbidrag varför SU fö- reslår att dessa bidrag inte förändras.
45.7.8 Familjerådgivning S tatsbidragsbestämmelser
Bidragsbestämmelserna återfinns i SFS 1960:710. Statsbidrag utgår till för- söksvis anordnad familjerådgivning med 6 000 kr. per år för varje läkare och 3 000 kr. per år för varje kurator. För budgetåret 1976/1977 har bidraget be- räknats till 600 000 kr.
S U :s ställningstagande
Det är angeläget med en progressiv utveckling inom familjerådgivningen och detta skulle kunna motivera att statsbidrag utgick. En konsekvens av hel- hetssynen är emellertid att socialvårdens resurseri framtiden inte kommer att avgränsas till olika grupper. Resurser för familjerådgivning kommer således i regel inte att särskiljas från andra resurser för individ- och familjeorienterad verksamhet. Då bidraget dessutom saknar nämnvärd betydelse för finansie- ring av socialtjänsten föreslår SU att bidraget upphör.
45.7.9 Utgiven hjälp till icke svenska medborgare Statsbidragsbestämmelser
Ersättning utgår till kommunerna med stöd av 2355 ShjL för utgiven ob- ligatorisk socialhjälp (12% ShjL) till icke svenska medborgare. Kostnads- ansvaret för den frivilliga socialhjälpen (13å ShjL) åvilar i princip kom- munerna, som dock kan erhålla viss ersättning av statsmedel för understöd (frivillig socialhjälp) till arbetslösa utländska medborgare som, utan att vara flyktingar, anlänt till Sverige i syfte att skaffa sig arbete. Sistnämnda be- stämmelser saknar dock nämnvärd praktisk betydelse eftersom det är säll- synt att kommunernas anslagsframställningar vad gäller frivillig hjälp be- viijas.18
Ersättningen till kommunerna för den obligatoriska hjälpen utgår enligt 24 & ShjL ”med det belopp vartill kommunens kostnader för hjälpen skäligen kunna uppskattas”. Resultatet har i praktiken blivit att ersättningen inte alltid helt har täckt kommunens faktiska utgift.
Enligt 71 & BvL äger kommun på motsvarande sätt som enligt 23 och 24 åå ShjL erhålla ersättning för kostnader som föranletts av att någon om- händertagits för samhällsvård.
Verksamhetens omfattning
Kommunernas kostnader för utgiven socialhjälp till icke svenska medborga- re uppgår till följande belopp i milj. kr.19
År 1970 1971 1972 1973 1974 Milj. kr. 39,1 55,6 66,4 77,3 79,6 Procent av totala
socialhjälpen 10,8 12,5 13,4 13,9 " 15,0
En exakt uppgift om hur stor del av ersättningarna som utgjorde socialhjälp respektive barnavård saknas. Enligt en undersökning20 som gjorts i fem län skulle 65 % av ersättningen år 1970 avse socialhjälpskostnader. Ersättning- ens storlek uppgår till följande belopp.
År 1970 1971 1972 1973 1974
Milj. kr. 21 30 40 40 41
Kommunerna får således svara för en betydande del av kostnaderna för utgiven hjälp till icke svenska medborgare. Antalet hjälpfall avseende so- cialhjälp varierade kraftigt mellan kommunerna vilket belyses i tabell 45.8.
Tabell 45.8 Socialhjälp: Antalet hjälpfall i olika kommuner där familjeföreståndaren inte var svensk medborgare år 1974”
Antal hjälpfall Kommuner Antal Procent — 10 109 39 11— 50 100 36 51—100 26 9 101—300 26 9 301—500 6 2 501— 11 4 278 100
"SMS 1975:15.
De elva kommuner där antalet hjälpfall översteg 500 hade ett invånarantal över 50 000. I över en tredjedel (39 %) av kommunerna var antalet hjälpfall tio eller mindre. 1 75 % av antalet av kommunerna var antalet hjälpfall fem- tio eller mindre.
Administration
För utgiven hjälp eller vård söks ersättning hos länsstyrelsen. Ansöknings- förfarandet och granskningen anses av flera21 som omständligt. I skrivelse den 6 juni 1973 anför t. ex. länsstyrelsen i Stockholms län följande.
Kommuner, som önskar erhålla gottgörelse av staten har att göra skriftlig ansökan härom hos länsstyrelsen i varje enskilt ärende. Ansökningen skall innehålla noggranna uppgifter om hjälpens beskaffenhet och under vilken tid den lämnats, storleken av hjälpkostnaden samt de grunder efter vilka den begärda ersättningen beräknats. Vidare 21 Socialdepartementets skall till ansökan fogas avskrift av protokoll jämlikt 17 & socialhjälpslagen. Länsstyrel- PM 1973-11-30s. 43 f.
20 Socialdepartementets PM1973-11-30 S. 9.
" Kommunal rösträtt för invandrare (SOU 1975:15 s. 97). Fr. 0. m. den ljuli 1976 krävs en vistelse på fem år för utomnordiska och två år för nordiska in- vandrare för förvärv av svenskt medborgarskap. (SFS 1976:469).
sen skall granska ansökningshandlingarna samt genom sökanden eller själv i förekom- mande fall införskaffa den ytterligare utredning som kan vara erforderlig.
Som exempel på administrationens omfattning kan nämnas att år 1972 sysselsattes hos länsstyrelsen i Stockholms län fyra personer med granskning och beslut i 4 373 ärenden. Till detta skall läggas kommunernas arbete med att upprätta ansökningshandlingarna.
S U.'s ställningstagande
Antalet i Sverige bosatta utlänningar var år 1975 ca 400 000, varav 260 000 var 18 år och däröver. Mer än hälften av dessa vuxenutlänningar hade bott så länge i Sverige att de uppfyllde då gällande krav på viss tids vistelse för för- värv av svenskt medborgarskap (3 år för nordbo, 7 år för icke nordbo).22 Det finns inga bestämmelser om att en invandrare efter viss tid måste ansöka om svenskt medborgarskap utan många har varit i landet åtskilliga år utan att söka sådant. Denna grupp av invånare har som andra medborgare skyldighet att erlägga skatt och rättighet att utnyttja de tjänster som kommunerna er- bjuder. Någon särbehandling när det gäller kommunernas finansiering av ut- given hjälp till denna grupp invånare anser SU inte motiverad, särskilt som i Sverige bosatta utlänningar under vissa betingelser numera har rösträtt vid kommunala val och därmed också är valbara till kommunala uppdrag.
Ett annat skäl för att slopa statsbidraget är att de nuvarande reglerna är ad- ministrativt tungrodda. Ansökningsförfarande, granskning och beslutsfatt- ning kräver betydande insatser av delvis mycket kvalificerad personal.
Ett tredje skäl för slopandet av statsbidraget är att behovet av socialhjälp kan förväntas minska om socialförsäkringssystemet byggs ut med socialför- säkringstillägg. En utjämning av socialhjälpskostnaderna mellan kommuner- na kommer därmed till stånd.
SU anser därför av skäl som ovan redovisats att den nuvarande ersättning- en till kommunerna för utgiven hjälp till icke svenska medborgare bör slo- pas. Visst undantag från denna regel föreslås dock under 45.7.10. De icke svenska zigenarna diskuteras under 45.7.11.
45 . 7. 10 Flyktingar Sta tsbidragsbestämmelser
Verksamheten regleras huvudsakligen genom kungl. brev den 27 februari 1959, som bemyndigar socialstyrelsen att meddela vård och understöd åt flyktingar, kungl. brev den 3 april 1959 angående bostadsanskaffning till flyktningar samt kungl. brev den 15 december 1961 om understöd åt vissa från utlandet inkomna personer m. rn.
Ersättning utgår för kommunernas kostnader för vård och understöd som lämnas flyktingari huvudsak enligt gällande praxis inom socialvården. Både obligatorisk och frivillig socialhjälp är statsbidragsberättigade.
Verksamhetens omfattning
Ersättningarnas storlek är relativt blygsam men har ökat förhållandevis kraf- tigt de senaste åren, vilket framgår av följande.
Budgetår 1970/71 1971/72 1972/73 1973/74 1974/75 1975/76
Milj. kr. 5,9 5,0 7,7 9,0 11,4 13,3
Socialstyrelsen har undersökt var de flyktingfamiljer vistades för vilka kommunerna under budgetåret 1970/ 71 sökt statsbidrag till socialhjälp.23 Antalet flyktingfamiljer uppgick till sammanlagt 2 525. I Stockholms kom- mun återfanns 44 %, i Stockholms län i övrigt 15 %, i Malmöhus län 10 % ,i Kronobergs län 6,5 % samt i Göteborgs och Bohus län 5 %.
S U :s ställningstagande
SU anser att hjälpen till flyktingar, som ofta avser helt blottställda männi- skor, inte skall falla på några få kommuner. Nuvarande regler att staten er- sätter kommunerna för utgiven hjälp och vård bör därför behållas.
Ett speciellt problem utgör den grupp utlänningar som söker sig till Sveri- ge utan att i förväg ha skaffat sig uppehålls- och arbetstillstånd. De söker sig ofta till orter där anhöriga finns eller där deras nationalitet är rikt företrädd (ex. assyrierna i Södertälje). Efter en tid begärs politisk asyl. Avgörandet om de skall få stanna kan ibland ta upp till ett år. Under väntetiden är de förhindrade att försörja sig genom eget arbete och måste följaktligen begära ekonomiskt stöd av socialnämnden.
Beviljas flyktingstatus erhåller kommunen ersättning från socialstyrelsen för både obligatorisk och frivillig socialhjälp. Om utlänningen däremot för- passas erhåller kommunerna enligt nuvarande bestämmelser endast ersätt- ning för obligatorisk socialhjälp. Enligt SU:s förslag skall ersättning för utgi- ven hjälp till icke svenska medborgare upphöra (jfr 45.7.9). Kostnaderna för hjälp till dem som vägras flyktingstatus skulle således, om inget undantag sker, helt falla på kommunerna. Utredningen anser inte att kommunerna skall belastas med dessa kostnader, som till följd av lång handläggningstid i vissa fall kan bli betydande. Reglerna bör ändras så att ersättning från staten utgår i dylika fall.
45.7.11 Zigenare S ta tsbidragsbestämmelser
Ersättning utgår enligt kungl. brev den 25 mars 1960 (ändrat den 17 decem- ber 1965) för insatser som gjorts för svenska zigenare för att underlätta bo- sättning, delta i skolundervisning eller delta i omskolningsverksamhet an- ordnad för vuxna zigenare. Hjälpen skall ha lämnats enligt gällande praxis inom socialvården till zigenare som är bosatta inom kommunen. Enligt oli- 23 Socialdepartementets ka regleringsbrev utgår dessutom ersättning för lämnad hjälp till vissa socialt PM 1973-11-30 s. 15.
handikappade utomnordiska zigenare och för familjepedagogiska insatser för nordiska zigenare.
Verksamhetens omfattning
Statsbidraget har de senaste åren uppgått till följande belopp.
Budgetår 1970/71 1971/72 1972/73 1973/74 1974/75
Milj. kr. 1,3 1,2 2,0 2,0 2,1
Socialstyrelsen har undersökt var de svenska zigenare vistades för vilka kommunerna under budgetåret 1970/ 71 sökt statsbidrag för utgiven social- hjälp. Antalet familjer uppgick till 365, varav 33 % vistades i Stockholms kommun, 11 % i Stockholms län i övrigt, 14 % i Göteborgs och Bohus län, 8 % i Älvsborgs län samt 5,5 % i Jönköpings län. I fem län var det ingen kommun som under ifrågavarande budgetår hade sökt ersättning för social- hjälp åt svenska zigenare. I övriga län varierade antalet mellan ett och 19.
I sina motiveringar till anslagsäskanden budgetåret 1976/ 77 ifrågasätter socialstyrelsen om inte ersättningen bör upphöra och anför.
När beslutet fattades beträffande ovannämnda ersättningsform var det dels för att underlätta en fast bosättning, dels för att möjliggöra för zigenarna att deltaga i den spe— ciella skolundervisningen för vuxna zigenare. Den fasta bosättningen av den svenska zigenarbefolkningen är avslutad. Alla familjer är numera fast bosatta. Den speciella zi- genarutbildningen är avslutad. Här måste nya aktiviteter komma till stånd för att inte tidigare gjorda insatser skall bli betydelselösa.
Socialstyrelsen har tagit initiativ till överläggningar med övriga berörda ämbetsverk som arbetsmarknadsstyrelsen och skolöverstyrelsen för eventuellt en gemensam fram- ställan till regeringen om åtgärder för den fortsatta habiliteringen av de svenska zige- nama.
S U :s ställningstagande
Skäl för att bevara nuvarande regler är att kostnaderna för utgiven hjälp till zigenare annars skulle falla på några få kommuner. Mot detta kan invän- das att läget blivit ett annat på grund av SU:s förslag om socialförsäkringstill- lägg.
Syftet med bidrag till insatser för den svenska zigenarbefolkningen har uppnåtts — en fast bosättning och deltagande i den speciella skolundervis- ningen för vuxna zigenare — varför statsbidraget av den anledningen kan ifrå- gasättas. Ersättning för övrig lämnad hjälp — vissa socialt handikappade ut- omnordiska zigenare och familjepedagogiska insatser för nordiska zigenare — liksom ersättning vad gäller svenska zigenare bedömer SU ha begränsad ekonomisk betydelse för kommunerna. SU anser dessutom att rätt till stats- bidrag inte bör baseras på tillhörigheten till en etnisk grupp och föreslår därför att statsbidraget upphör.
45 .7.12 Renskötande samer S tatsbidragsbestämmelser
Bidragsbestämmelserna återfinns i SFS 1956:397, ändrad senast 1971:981, och avser i huvudsak renskötande samer. Bidragsunderlag är kommunernas kostnader för utgiven socialhjälp enligt 12 Q' ShjL och för omhändertagna barn enligt BvL. Bidrag utgår med 75 % av skäliga kostnader.
Verksamhetens omfattning
Statsbidraget är av mindre omfattning. För år 1975 har t. ex. Gällivare och Jokkmokks kommuner sökt ersättning med 31 300 respektive 16 400 kr.
S U :s ställningstagande
Eftersom bidraget saknar nämnvärd ekonomisk betydelse för kommunerna föreslår SU att bidraget upphör.
. -. . |__|,1. ...'»-
'1 1 1 |||. . l ":. 1111..' 11'-"it.!
. 'I" | |1|. |. . n ||_.,
"'11' ..'-| ':'"
| u1-1 'r' . . . |1 . 111|.'| . 1||
. ,._11 .:|' 11.,
_|. ..11| ||
11 |||'1||'| '_"';||11|ti'|,u1|1|.||,||'| ' 11 ”"—TL, '111 '1|_|; |. ||.| . 1||'|p '. -l|a|1|1||||_._11| |||
. ||'—"..| ." |'|'||
. . '.. " - . ."1l"":"
1 111111-l1l1h-'lå#"'|'| . . . "1||: '1.|
| ||1|-1:||
_| "1|_11||'|||||-. | 1 | ||| 11111|||1 ||| 11 1|1;_|11| |
| || ||| || | ||||å||||||| |||||||.|||
': ||I'.|1"1|1|1|1'#.4||1|'-. _. ... '||" ||'! - ' |!" 111 . ll| ... 1"|11 'är-w! ".'l'|""'|'1t-"|11 1"11 ' ||' .'l- '1' ".'... '.LF' L . " . '
|1|.1,|1|. ' '|| 11 |,1'|1|111111.1
|. |_.-.: |1.,,,j'|',1u| _'|-'|11; .1”-11.3 |||-F.n. .| 'l'|r1|1|||||1| ||||1||| 11|L1_ 'å'”. | 11 1 1-11' .'|1| ;, |",t|||1.| '-|.—|1||-|'||. "||||.'.:||' ||| ”lli-'.'1""|-"_'|'.'|1 1|| 'i 11' # .| "|1||'| ||" |:ä1:|'|.|.|n||:r
1 11 1 1 |. ' ' ? "».-1."11'"|'11"' 1|"|"""" 1'.""1l| 1. |" _ 1'1'1. .. '.1 ..-11- 1' '."" 1" 11 . 11 1'11_," ”1'| -.. |1|: .. . 1 1 . |'|. F '|| 11. |1||1.|| . |'|'
— 1 111 1||_ 1 1 | |
'|1 1|| ||' | |1|-1'| "'|"|1|F '| '»".1rll-'11'- .'..11.-.-"-11|1-,'11-' '.'"-
|||| |||| 1||111111||1|||1||| _._-. -;-'1. '1- - "4111-1174" __ljljl'1'.|'|11—| 13 '|'|,| ' ' |—|,1:,'11'._| '” " ' ", ir'ti'f 1"' .1 " . ' . . ':11 1.|"" " """'1| . . '.' .. , l .. || 11' |'_? 'llfim|'l'|"'1,-1l-',"z"_'""|H'1'" .' | " ' '.i |1||| "' | 1' ,|| ..”'1 ." |'| "|| . 1 ' ' ' ' 1'|ll1'1 "" ' .""'"1'1. ." ""'""; 1'1'1 "' "1'| .. . .a . . - .|111"'-""' "" 'i"= " '.:11'" '..' '11".'i""lr ii' ".'"' ' .. |.äl'im ' |||||1" ' ||"'|||l1 | utåt:
' ”"-" 1' .i. L. ', (15:53! 1""|1'5||1.|.|' ' | |||—|J'|'|"ll '|"r-'|_"' ||'| ' '.1 ' |" .n"'||" ' .1'11 "| 11' 'l".'l'1|-l'-E| '|1.||i|||1|'.|' 1_1111 "" ' "_| """":1LJ'F1 ||.
| _| _ ' '. | 1|11|'1| | '|| '1' ..
||P.'_" _11| .:J—111r||'11-1'1 1|| 11" 1. '" Määttä '|||_,||"'|'|-11. IP?|||1|.|'|I1 "'l|__|||',|||| '
1;'1v.|1 |11 . || 'll11|, ||'h'"1'| ' "'|li"|11 ' " " "" "r
1- ' - 1|1u"| F' 1 "! '141|||11'||1'|||| '-||| ""11'1' . |1|'|"'1" ".1"" ' ”'
1 , . .. l'L'r' 11' .. |. .. 1111 ._1' 11'1'. | 1'1'1'.'|1|." ' '.i'l' .' 11?" ,'- | ,. '|'le " . ., ' ' 1 11 11 "|'|-1|| . |'|” "|.|||511 ||||'_,_'|_ |_5,11' ||'.
46. Avgifter
46,1 Överväganden i principbetänkandet
För socialvårdens totala verksamhet spelar avgifter en relativt liten roll. Där- emot kan för delar av verksamheten avgifterna vara av betydelse från f1nan- sieringssynpunkt. År 1974 motsvarade avgifterna för hemhjälp' och vård på ålderdomshem2 7 respektive 22 % av kostnaderna. Omkring 90 % av ålder- domshemmen hade differentierade avgifter.
För dem som har låga inkomster tar en enhetlig avgift en relativt större del av inkomsterna än för dem som befinner sig i högre inkomstlägen. En hög enhetlig avgift kan därför bli ett hinder att utnyttja socialvårdens tjänster.
En inkomstrelaterat! avgift kan å andra sidan motverka att socialvårdens tjänster utnyttjas av personer med högre inkomster, eftersom ett sådant sys- tem tillsammans med skattesystemet ger en hög marginaleffekt. De sam- mantagna konsekvenserna av skatte- och bidragssystemen är svåra att över- blicka. Differentierade avgifter kan dock ge ett större bidrag till finansiering- en av verksamheten. Eftersom det ännu finns otillfredsställda behov av so- ciala tjänster är det värdefullt att öka möjligheterna att tillhandahålla sådana tjänster.
I betänkandet Ålderdomshemsavgifter3 framhöll SU att den med sitt för- slag ej tog ställning till den större frågan, i vilka former den framtida social- vården borde finansieras.
De argument som utredningen anförde för sitt förslag om differentierade avgifter för vård i ålderdomshem var i huvudsak följande.4
a. Det måste anses otillfredsställande att en persons uppehälle och vård väsentligen bekostas av det allmänna, fastän han själv har medel därtill. Ett sådant förhållande framstår för socialutredningen som svårt att acceptera särskilt med tanke på att det övervägande antalet äldre människor — de vilkas vårdbehov inte är så trängande att de bör beredas plats i de kommunala ålderdomshemmen — med egna medel får bestrida motsvarande kostnader för bostad, mat, vård och hjälp.
b. För ett system med differentierade avgifter talar också kommunalekonomiska synpunkter. Kommunernas kostnader för anordnandet och driften av ålderdomshem har under de senaste årtiondena stigit kraftigt.
c. På avgiftssystemet bör vidare ställas kravet att systemet skall erbjuda pensionären trygghet genom att han garanteras dels ett minimibelopp, dels skälig andel i den all- männa standardhöjningen.
'SMS 197521.
2 SM 5197529.
3 Socialdepartementet: Stencil 1970:6. Prop 1971:121. SFS l97lz829.
" SOU1974139 s. 539.
Sammanfattningsvis ansåg SU i principbetänkandet att det för delar av so— cialvårdens verksamhet fanns skäl att ta ut avgifter i samband med utnytt- jandet av dess tjänster. Dock fick avgifterna från trygghetssynpunkt inte för- hindra att de som hade berättigade behov av kostnadsskäl avstod från att an- lita socialvårdens tjänster.
46.2. Remissyttranden
Ett sextiotal av remissinstansema berör frågan om avgifter för social service. Nästan alla godtar avgifter under förutsättning att systemet utformas så att ingen som behöver en tjänst av kostnadsskäl avstår från den. Några av re— missinstansema anser att avgifterna spelar en större roll än vad utredningen ansett och efterlyser en analys av konsekvenserna av enhetliga resp. in- komstrelaterade avgifter. Direkta ställningstaganden för det ena eller andra systemet förekommer undantagsvis.
Socialstyrelsen framhåller att avgifterna inte har behandlats i detalj men de- lar SU:s uppfattning att avgiftssystemet för socialvårdens tjänster inte får ges sådan utformning att den som har berättigade vård- och servicebehov avstår från att anlita socialvårdens tjänster eller att segregationseffekter uppstår. För Kungsbacka kommun är det självklart att social service skall subventioneras genom skattemedel. För att kunna ytterligare förbättra servicen måste avgif- ter tas ut för att täcka de ökade kostnaderna. Förutom avgifter för samhällets barnomsorg anser kommunen det riktigt att avgiftsbelägga t. ex. pensio- närsservicen upp till självkostnadspris. Sociala centralnämnden i Borås anser principiellt att en anpassad avgift för social service är nödvändig. Kriteriet borde härvid vara att avgiften skall Gnansiera utgifter som den enskilde individen normalt betalar för i sin dagliga livsföring. Köpings kommun på- pekar att inte bara rättvisa avgiftsnivåer bör eftersträvas utan även ett enkelt förfaringssätt för fastställande av inkomstens avgiftsbelagda del.
Man bör i möjligaste mån undvika differentierade avgifter anser sociala centralnämnden i Stockholm.
lnom vårdområdena — för socialvårdens del avses åldringsvården — bör avgifter vara generella och i huvudsak begränsas till att avse kostnaderna för livsuppehället. De ren- odlade kostnadema för ”vård” bör däremot på samma sätt som inom sjukvården inte belasta den enskilde. I konsekvens härmed har Stockholms kommun avstått från att införa differentierade avgifter inom åldringsvården.
Upplands-Bro kommun anser det nuvarande systemet till stora delar vara både orättvist och ologiskt:
Exempelvis är social hemhjälp avgiftsbelagd men däremot inte hemterapi. Reglerna för avgifterna varierar kraftigt mellan olika huvudmän och typer av service. Till stora delar innebär också avgiftsuttaget en betungande administrativ apparat som kan kosta mer än den smakar.
SU anför som ett skäl för differentierat avgiftsuttag att det för med sig en omfördel- ning från socialvårdsklienter med goda ekonomiska möjligheter till socialvårdsklienter med små ekonomiska möjligheter. Vår åsikt är emellertid att solidariteten och resurs- omfördelningen inte får begränsas till gruppen socialvårdsklienter utan måste omfatta hela befolkningen.
Vi anser att det inte finns någon anledning till att en människa med sociala problem. lika litet som med fysiska eller psykiska handikapp, ska försättas i en sämre ekonomisk situation än en människa utan sådana problem. Avgifter bör endast tas ut för de kost- nader som varje människa normalt själv svarar för, exempelvis kostnader vid institu- tionsvistelse.
46.3. Socialutredningens överväganden och förslag
Utredningen om kommunernas ekonomi har enligt sina direktiv att pröva om avgiftsinkomsternas andel av de totala kommunala inkomsterna kan och bör öka. Frågan om avgiftsfinansiering av sociala tjänster kommer således även att behandlas av nämnda utredning.
Vid remissbehandlingen av SU:s principbetänkande har inget framkommit som motiverar utredningen till ett ändrat ställningstagande jämfört med vad som sägs i detta. Det innebär att utredningen anser att det kan finnas skäl att ta ut avgifter för vissa sociala tjänster. Avgifter bör i första hand gälla sådana inslag i verksamheten som den enskilde normalt får täcka genom sina vanliga inkomster, t. ex. kost, bostad osv. Avgiftssystemet får inte ges en sådan ut- formning att den som har berättigat vård- och servicebehov avstår från att an- lita socialvårdens tjänster. Det är också viktigt att se till att det inte blir vare sig förmånligare eller mer ofördelaktigt att erhålla vissa tjänster i en speciell form, t. ex. kost genom helinackordering, än i en annan, t. ex. genom mål- tidsverksamhet. Liksom vad nu gäller ålderdomshemmen bör vid helinac- kordering eftersträvas att den boende garanteras ett visst minimibelopp för personliga behov. Detta bör gälla även i andra servicesammanhang.
?||-|'|. );."
"'$ ['.|' |::|"- ' |i-i'1'ul' " |'.'l
' |"|'. ||;|'.| " " ..."'1""|.. _1||' ."|' ' ".""'I'|>'" | .
..nhi'th'lIHÅ....-Jl.1:1-1.1,,'1." |,l- . & 1|."'"."|"'1'*'""p'Å-L'?' ipr".'|.."' ' -.- |l| i"].n|.l_'|;..|r |. . ..| |"_|| |.'__'-., 1.1 . Alf-ngninfw I:.l.|.|_1||i|11.., '11-I'M»
hl , l'|'.||||!| 1|1 ..|||W|'11,|||1 ' ..'” |1'|..... |.':"1C'Bh':11'|r|||| ' " |||.'|
47. Interkommunal ersättning
Enligt ShjL har den kommun som lämnat obligatorisk socialhjälp till någon som är mantalsskriven i en annan kommun rätt att få ersättning av man- talsskrivningskommunen. Motsvarande gäller kostnader för samhällsvård enligt BvL. Ersättningskommun är i det senare fallet den kommun där mantalsskrivning senast skett på annan grund än placering i familjevård. För barn som ännu inte hunnit bli mantalsskrivet är födelsehemorten er- sättningskommun.
I principbetänkandet föreslår SU att de interkommunala ersättningarna slopas. Utredningen har dock sagt sig vilja återkomma till vissa frågor som gäller barnavårdskostnadema.
Av remissinstansema har ett sextiotal berört frågan om interkommunala ersättningar. Nästan alla av dem tillstyrker SU:s förslag. Endast ett fåtal kommenterar förslaget närmare.
De skäl för att slopa ersättningama som SU redovisar i principbetänkandet är att det för flertalet kommuner är fråga om ett litet antal fall och att skillnaden mellan utgiven och erhållen ersättning i allmänhet är ringa.1 I nu föreliggande förslag om samhällets socialtjänst förstärks dessa skäl ytterligare. Genom att ett tillägg inom socialförsäkringen (soft)2 införs mins- kar omfattningen och betydelsen av socialbidraget i förhållande till det förslag som skisserades i principbetänkandet. Någon anledning synes därför inte finnas att ytterligare överväga interkommunala ersättningar för socialbidrag.
Barnavårdskostnadema kan däremot behöva diskuteras mer än som sked- de i principbetänkandet. Även här gäller dock att det nu är fråga om relativt få ersättningsfall och att skillnaden mellan utgivna och mottagna belopp inte torde ha nämnvärd betydelse för någon kommun. Ett skäl för att avvakta med slutligt ställningstagande till nu föreliggande betänkande har varit att barn många gånger placeras i en annan kommun än den som handlägger ärendet. Risk skulle kunna finnas för att denna andra kommun får ta emot krav på och svara för kostnader som gäller sociala tjänster då vården och be- handlingen upphör. Detta har även påpekats av några remissinstanser.
Den lag om sociala tjänster som SU nu föreslår innehåller ingen motsva- righet till omhändertagande för samhällsvård enligt BvL. En placering för vård i en familj eller i en institution är en form bland andra av sociala tjäns- ter. Sådan placering kan komma att erbjudas och i frivilliga former accepteras i många fall som gäller barn och unga. Avsikten bör då vara att placeringen
1 SOU 1974:39 s. 540 f. 2 Se avd. 11.
skall bestå till dess behovet är tillgodosett. I förutsättningarna ligger dock att den berörda familjen och i vissa fall även den unge själv kan avbryta vistelsen och den därmed förenade vården när som helst.
Om ett avbrott sker upphör samtidigt förutsättningarna för de ekono- miska förpliktelser som den kommun som ordnat placeringen har tagit på sig. Om denna kommun anser att det föreligger sådana förhållanden att la- gen med särskilda bestämmelser om vård av underårig bör tillämpas skall den svara för de åtgärder denna lag kräver och för därmed förenade kostna- der. Några skyldigheter för den kommun som hemmet eller institutionen finns i skall inte behöva uppstå, vare sig när en placering upphör eller när den fortsätter under andra formella förutsättningar.
Skulle en placering av ett barn eller av en ung person för vård i familj eller institution redan från början ha beslutats enligt den särskilda vårdlagen åvilar det den kommun som föranstaltat om vården att svara för alla kostnader i samband med att vården upphör eller, alternativt. fortsätter i frivilliga former.
Inte vid någon av de enligt nu föreliggande förslag möjliga förutsättning- arna för att avsluta en behandling av barn och unga i en annan kommun än den som har vårdansvaret synes sålunda kostnader behöva uppstå för vistel- sekommunen. SU menar därför att anledning saknas att för dessa ärenden behålla särskilda interkommunala ersättningsregler.
En annan sak är att den som genom socialtjänstens medverkan placerats i en familj kan komma att stanna hos familjen eller i varje fall inom samma kommun även efter avslutad vård och behandling. En sådan person kan na- turligtvis på samma sätt som andra medborgare komma att efterfråga sociala tjänster. Personen ifråga är då att jämställa med vilken som helst annan in- flyttad. Det måste för alla inflyttade ses som helt självklart att de har alla rät- tigheter socialtjänsten ger i den kommun där de bor. Även i detta samman- hang bör socialförsäkringstillägget komma att betyda att kommunerna inte skall behöva vidkännas ökade kostnader för socialbidrag till följd av vård- och behandlingsplaceringar inom den egna kommunen.
Särskilda regler för fosterbarn (jfr kap. 9) anser SU inte vara motiverade i detta sammanhang.
48. Beräkningar av förändringar i socialtjänstens kostnader och intäkter år 1980 jämfört med år 1976
I det följande redovisas beräkningar av förändringar i socialtjänstens drift— kostnader och driftintäkter år 1980 jämfört med år 1976. De är gjorda i 1976 års priser. Beräkningarna är översiktliga och får ses som räkneexempel.
Socialtjänsten har indelats i tre huvudområden nämligen barnomsorg, äld- reomsorg och övrig socialtjänst. De tre huvudområdena har sedan i sin tur delats in i olika delområden. Statistiken är emellertid här otillräcklig varför den valda indelningen inte överensstämmer med vad som tidigare redovisats i detta betänkande.
48.1. Barnomsorg
En planmässig utbyggnad av barnomsorgen har år 1975 beslutats av riksda- gen1 på grundval av en överenskommelse mellan regeringen och kommun- förbundet.
Enligt riksdagsbeslutet förutsätts att 100 000 daghemsplatser och 50 OOOfri- ridshemsp/arser skall komma till stånd under perioden 1976—1980.
Omkring 4 000 platser i delridsgrupper tillkommer år 1976 enligt kommu- nernas planer sådana dessa kommit till uttryck i förskoleplanen år 1975. Fr. o. m. är 1977 har antagits att antalet platser är oförändrat. Detta förhållan- de innebär en standardhöjning då antalet barn i aktuell ålder, 4—6 år. beräknas minska med omkring 6 200 till år 1980.
Enligt det tidigare nämnda riksdagsbeslutet skall familjedaghemmen lik- som hittills utgöra ett komplement till daghem och fritidshem. Antalet plat- ser har antagits öka med omkring 1 500 per år varav knappt en tredjedel avser skolbarn och resten förskolebarn.
För barn i daghem, fritidshem eller familjedaghem som blir sjuka och be- höver tillsyn i hemmet av barnvårdare uppskattas behovet av tillfällig kom- munal barntillsyn till 5 dagar a 9 timmar per plats. Med den utbyggnad av barnomsorgen som förutsätts i riksdagsbeslutet kommer behovet av tillfällig barntillsyn att öka med 5,4 milj. timmar från år 1976 till år 1980.
Den antagna volymförändringen överensstämmer med kommunförbun- 1 prop 1975/76:92,SFS dets beräkningar som tidigare redovisats (kap. 44.5.4). Det bör uppmärksam- 1976:381.
mas att SU:s beräkningar är gjorda i 1976 års priser medan kommunförbundet räknat med en årlig reallönestegring på 3 %. Den förändring av kommuner- nas kostnader och intäkter som utbyggnaden av barnomsorgen kan beräknas medföra år 1980 jämfört med år 1976 redovisas i tabell 48.1.
Tabell 48.1 Barnomsorg: ökning (+) resp. minskning (—) av kommunernas kostnader och intäkter år l980 jämfört med år 1976 (milj. kr.)
Brutto- Intäkter Netlo- kostnader kostnader Daghem + 1 700 + 1 800 —10() Deltidsförskola + 30 — 60 + 90 Fritidshem + 610 + 410 +200 Familjedaghem + 90 + 200 —1 10 Barnvårdare + 160 + 60 +100
+2590 +2410 +180
Enligt beräkningarna i tabell 48.1 skulle kommunernas nettokostnader för barnomsorgen öka med omkring 180 milj. kr. år 1980 jämfört med år 1976. Finansiering av barnomsorgen genom statsbidrag beräknas totalt väsentligt öka och uppgå till omkring hälften år1980 mot omkring en tredjedel år 1976. Ökningen av statens kostnader för barnomsorgen kan beräknas till 2 100 milj. kr. i 1976 års priser.
48.2. Äldreomsorg
Insatser som särskilt avser de äldre och handikappade är hemhjälp, olika slag av öppen service såsom dagcenterverksamhet, fritidsaktiviteter, fotvård m. m., färdtjänst, anordnande av olika boendeformer för äldre (motsvarande de nuvarande ålderdomshemmen och andra pensionärsbostäder såsom ser- vicehus och pensionärshem) samt anslag till föreningar m. m.
4821. Social hemhjälp och övrig öppen service
Enligt kommunernas planer, KELP l974—1978, bedöms volymökningen inom öppen åldringsvård till 3,4 % per år. Kommunförbundets kalkyl (kap. 44.5.4) redovisar en ökning av antalet hjälptimmar räknat per invånare 67 år och äldre med 3,5 % per år. SU skiljer i sina kalkyler nedan mellan social hemhjälp och övrig öppen service.
Socialdepartementets pensionärsundersökning har analyserat hemhj äl pens omfattning och fördelning på olika åldersgrupper under april månad 1975. Göres nu antagandet att samma omfattning och fördelning skulle ha gällt un- der hela år 1975 kan hemhjälpstimmarna skattas till följande.
Åldersgrupp 30—64 65—74 75—84 85—
Antal timmar per person 2 17 62 111 Andel av antalet timmar i procent 14 25 44 17
Behovet av social hemhjälp beräknas öka kraftigt med tilltagande ålder. Antas att behovet av hemhjälp i de olika åldersgrupperna skulle vara lika stort är 1976 och 1980 som under april månad 1975 kan antalet hemhjälpstimmar beräknas öka med 3,92 milj. timmar. Detta innebär en volymökning med omkring 2 % per år.
Sociala hemhjälpen befinner sig alltjämt i ett utvecklingsskede. SU har där- för dessutom i sina kalkyler räknat med en ökning av antalet timmar per in- vånare med 3 % per år. Detta innebär således sammanlagt en volymökning av totala antalet arbetstimmar med omkring 5 % per år. Räknat i fasta priser kan kostnaderna beräknas öka med omkring 280 milj. kr., varav 35 % finan- »— sieras med statsbidrag. Avgifter har antagits uppgå till 6 % av kostnaderna.3 Intäkterna kan därför beräknas till omkring 115 milj. kr. varav statsbidrag 98 milj. kr.
För övrig öppen service (dagcenterverksamhet, fotvård, snöröjning m. m.) räknar SU med en volymökning på 3,0 % per år och invånare 65 år och äldre. Kostnadsökningen beräknas i fasta priser till omkring 51 milj. kr., varav 18 milj. kr(35 %) beräknas bli finansierade med statsbidrag och 3 milj. kr. (6 %) med avgifter.
Kommunförbundets tidigare nämnda kalkyl för öppen åldringsvård är inte helt jämförbar med SU:s här redovisade beräkningar för social hemhjälp och övrig öppen service. Räknat i fasta priser är dock ökningstakten ungefär lika snabb.
48.2.2 Boende med gemensam service m. m.
SU har i kap. 5 föreslagit att det i fortsättningen kan räcka med ett begrepp för olika former av boende med gemensam service, nämligen servicehus. Då ålderdomshemmen till skillnad från de nuvarande servicehusen finns särre- dovisade i statistiken och dessutom utgör en mycket tung post i kommuner- nas budget har en uppdelning gjorts mellan ålderdomshem och övrigt boende m. m.
Ålderdomshem
Antalet boende i ålderdomshem uppgick den 31 december 1974 till 58 1364 och var fördelat på följande åldersgrupper.
Åldersgrupp —59 60—66 67—79 80—89 90— Antal boende 610 1 845 19 171 30 331 6 179 Antal boende i procent
av åldersgruppen — 0,3 2,3 15,4 30,9
Åldersgruppen 80—89 vari absoluta tal den största gruppen. Omkring 63 % av de boende var 80 år och äldre. 3Enligt SM S 1976:18 Antalet äldre ökar. Göres antagandet att år 1980 samma andel av ovan re- svarar avgifterna "0'1'6 % dovisade åldersgrupper behöver bostad i ålderdomshem skulle antalet boende ä;?åumkosmadema ä' öka med omkring 9 000 och driftkostnaderna för detta platsantal kan beräk- ' nas till omkring 260 milj. kr. räknat i 1976 års priser. 4Käug; SM 51975;29_
5 Källa: Kommunernas räkenskapssammandrag år1973,l974 och 1975
(SCB).
6 Källa: Pensionärsunder- sökningen.
7 Källa: SM s 1976:12.
Enligt kommunernas planer sådana dessa kommit till uttryck i KELP 1974—1978 skulle antalet platser öka med knappt 3 000 eller 600 per år. I kom- munförbundets kalkyl (se 44.5.4) redovisas en ökning med 300 år 1977 och därefter 200 per år.
Pensionärsundersökningens enkät till kommunerna redovisar en planerad utbyggnad från år 1975 till år 1979 med inte fullt 3 000 platser. Enligt samma enkät fanns det 200 ålderdomshem med sammanlagt 6 400 platser som hade en låg standard. SU bedömer att en del av platserna med låg standard kommer att försvinna varför utbyggnadsplanerna enligt KELP och pensionärsunder- sökningen inte kommer att leda till ett ökat antal platser. I stället torde ök- ningen av behoven komma att tillgodoses genom byggande av servicehus. Ett oförändrat antal platser i ålderdomshemmen innebär relativt en minsk- ning eftersom antalet äldre ökar.
Övrigt boende m. m.
Under övrig verksamhet ingår främst kostnader för pensionärsbostäder sås- om pensionärshem och servicehus men även anslag till föreningar m. m. Kostnaderna har åren 1974 och 1975 ökat med 14,6 resp. 8,5 %. Intäkternas andel av kostnaderna utgjorde samma år 25,6 resp. 26,0 %.5
I pensionärsundersökningens enkät avseende förhållandena under april 1975 redovisade 251 kommuner 2 445 pensionärshem med 41 362 lägenheter. I dessa bodde uppskattningsvis 36300 pensionärer. För 557 av hemmen fanns planer på förändringar. Av dessa skulle 73 ändras om till servicehus, 433 skulle på sikt hyras ut till andra än pensionärer och 51 hem skulle rivas eller användas för annat ändamål än bostäder. Vad gäller servicehusen redo- visas en planerad utbyggnadstakt på omkring 1 500 lägenheter per år. Servi- cehusen kan förväntas ta över en del av ålderdomshemmens uppgifter. Det planeras således åtgärder som medför kostnadsminskningar och åtgärder som medför kostnadsökningar. Här antas att kostnader och intäkter fram till år 1980 ökar med 5 % per invånare 65 år och äldre, vilket innebär en ökning av brutto- och nettokostnader på 20 resp. 15 milj. kr.
48.2.3 Färdtjänst
Utbyggnaden av färdtjänsten sker mycket snabbt. Antalet färdtjänstberätti- gade uppgick den 30 april 1975 till 128 433 personer.6 Motsvarande siffra den 1 november 1974 var 112 428. Den 1 oktober 1975 uppgick antalet personer som hade tillstånd att använda färdtjänsten till 159 317.7
Bruttokostnaden har ökat med 18,1 och 24,2 % år 1975 resp. år 1976. Bud- geterade kostnader och intäkter år 1976 uppgår till omkring 182 milj. kr. resp. 76 milj. kr. varav statsbidrag 64 milj. kr. Enligt kommunernas planer, sådana dessa kommit till uttryck i KELP 1974—1978, kan kostnaderna för färdtjäns- ten beräknas öka med 9 % per år räknat i fasta priser. En årlig ökningstakt på 10 % skulle innebära en kostnadsökning år 1980 jämfört med år 1976 med 84 milj. kr., varav 29 milj. kr. finansieras med statsbidrag och 6 milj. kr. med övriga intäkter.
48.2.4 Sammanställning av beräkningarna rörande äldreomsorgen
Kommunernas kostnader och intäkter för äldreomsorg m. m. år 1980 jämfört med år 1976 beräknas bli förändrade enligt följande.
Tabell 48.2 Äldreomsorg m. m.: ökning (+) resp. minskning (—) av kommunernas kostnader och intäkter år 1980 jämfört med år 1976 (milj. kr.)
Brutto- Intäkter Netto— kostnader kostnader Social hemhjälp 3 % årlig ökning _| per invånare och år +280 +115 +165 Ovrig öppen service % årlig ök- ning per invånare 65 år och äldre + 51 + 21 + 30 Ålderdomshem, ingen ökning av _ antalet platser — — — Övrigt boende, 5 % årlig ökning per invånare 65 år och äldre + 20 + 5 + 15 Färdtjänst, 10 % årlig ökning + 84 + 35 + 49 En del av ålderdomshemmens drift— kostnader föreslås berättiga tiII statsbidrag (45.7.3) +163 —163 +435 +339 + 96
Enligt beräkningarna i tabell 48.2 skulle kommunernas bruttokostnader för äldreomsorgen öka med omkring 435 milj. kr. Av detta belopp beräknas 308 milj. kr. finansieras genom statsbidrag och 31 milj. kr. genom avgifter. Net- tokostnaden skulle därmed komma att öka med 96 milj. kr.
48.3. Övrig socialtjänst
I begreppet övrig socialtjänst inryms här främst behovsprövad ekonomisk hjälp, stöd och bistånd i andra former, behandling och vård men även struk- turinriktade insatser (medverkan i samhällsplanering, arbete med sociala pro- blem i samhället och uppsökande verksamhet), information och social jour.
SU:s tidigare redovisade förslag beräknas påverka kostnader och intäkter på följande sätt.
1. Socialförsäkringssystemet byggs ut med socialförsäkringstillägg som medför att kostnaderna för socialhjälp kommer att minska. Minskningen kommer dock att variera kraftigt mellan olika kommuner. Kostnaderna för utgiven socialhjälp utgjorde år 1975 ca 590 milj. kr. brutto exkl. admi- nistrationskostnader. En försiktig bedömning skulle tyda på att ungefär hälften av kostnaderna för den behovsprövande ekonomiska hjälpen skul- le falla på socialförsäkringstillägget. För hela riket kan kostnadsminsk- ningen för kommunerna beräknas till omkring 325 milj. kr. räknat i 1976 års priser.
2. Om införandet av soft medför den attitydförändringen att fler människor kommer att utnyttja den hjälp de är berättigade till ökar kostnaderna för reformen. Hur stor ökningen blir är svårt att bedöma. Antas att antalet personer som utnyttjar rätten till soft skulle öka med 2 % räknat på an-
talet socialhjälpstagare och genomsnittligt hjälpbelopp år 1974 kan kost- naderna beräknas till omkring 13 milj. kr.
3. Kommunernas inkomstbortfall om vissa statsbidrag upphör kan beräknas till följande (milj. kr). Nykterhetsnämndernas administrativa kostnader (avsnitt 45.7.7) 100 Vård i enskilt hem av narkotikamissbrukare (avsnitt 45.7.7) 1 Ersättning för utgiven hjälp till icke svenska medborgare (avsnitt 45.7.9), zigenare (avsnitt 45.7.11) och renskötande samer (avsnitt 45.7.12) 50 Ferievistelse för barn (avsnitt 45.7.2) 4 Familjerådgivning (avsnitt 45.7.8) 1
156
Samtliga dessa bidrag föreslås bli ersatta av skatteutjämningsbidrag.
4. Personal på socialbyråerna kommer i viss omfattning att tas i anspråk för andra arbetsuppgifter om soft införs. Omfattningen kommer att variera kraftigt mellan olika kommuner. Någon kalkyl på omfattningen kan SU därför inte redovisa.
Sammanfattningsvis skulle kostnaderna för övrig socialtjänst förändras på följande sätt räknat i 1976 års priser (milj. kr.).
Tabell 48.3 Övrig socialtjänst: ökning(+) resp. minskning (—) av kostnader för år 1980 jämfört med år 1976 (milj. kr.)
Kommunerna Staten
1. Socialförsäkringstillägg (exkl. skatt) +340 2. Minskat behov av socialhjälp —325
3. Slopade statsbidrag +156 —156 4. Kommunernas minskade personalbehov för hand- läggning av socialhjälpsärenden tas i anspråk för andra arbetsuppgifter inom socialtjänsten — —
—169 +184 Skatteutjämning —156 +156 —325 +340
Kommunernas minskade intäkter för de statsbidrag som föreslås bli ersatta av skatteutjämningsbidrag beräknas till 156 milj. kr. Detta belopp tillförs vis- serligen inte direkt den kommunala socialtjänsten. Då det emellertid direkt ersätter tidigare till socialvården destinerade bidrag har beloppet tagits med i tabell 48.3 och 48.4.
48.4 Sammanställning av beräkningarna
År 1980 har enligt SU:s bedömning kostnaderna för socialtjänsten ökat med följande belopp jämfört med år 1976 beroende på fattade beslut (barnom- sorgen), SU:s förslag och förändringar i ålderssammansättningen.
Tabell 48.4 Socialtjänst: ökning (+) resp. minskning (—) av nettokostnaderna år 1980 jämfört med år 1976 (milj. kr. i 1976 års priser)
Verksamhetsområde Kommunerna Staten Summa Barnomsorg + 180 +2 100 +2 280 Aldreomsorg + 96 + 308 + 404 Ovrig socialtjänst — 169 + 184 + 15 + 107 +2 592 Skatteutjämning — 156 + 156 — 49 +2 748 +2 699
För barnomsorgen har bl. a. antagits att 100 000 daghemsplatser och 50 000 fritidshemsplatser kommer till stånd.
Vad gäller äldreomsorgen har hemhjälpen och övrig öppen service antagits öka med 3 % per invånare och år. Någon ökning av antalet platser i ålder- domshem beräknar inte SU. För färdtjänsten redovisas en 10 % årlig ökning. Statens kostnader för att en del av ålderdomshemmens driftkostnader blir statsbidragsberättigade beräknas till 163 milj. kr.
För övrig socialtjänst beräknas förslaget om soft medföra minskade kostna- der för socialhjälp med 325 milj. kr. Dessutom kommer personal i viss om- fattning att tas i anspråk för andra arbetsuppgifter. Slopade statsbidrag till nykterhetsnämndernas administrativa kostnader m. m. och ersättning för ut- given hjälp till icke svenska medborgare m.m. beräknas medföra en in- komstminskning för kommunerna med 156 milj. kr.
Sammanfattningsvis kan sägas att kommunernas kostnader för social- tjänsten i stort sett blir oförändrade. Statens kostnader för socialtjänsten skul- le däremot öka med omkring 2,7 miljarder kr. år I980jämfört med år 1976.
"TW Ill|| '” IJ” _ -_:t.j'.1||..-.t|- -_|.- | . |'.'._. 'falllt'.'—'.1!|1lll"'1 .
Siw" "'.._. '|.|||.'-'- || R'Hrlu ..l.': t|:' Inu:- ' ..
1'-". ' |:".||.|:1.'__|'l.."' "1L_'f."-..-|l. |'|-._h1h,. lf'...'| ":|
. |'_||' | '. "-r'- ' "5.” "' '.' . -' ' . - ; .__ "' Jul-|'|'. »..'||.. ”FEP-" 'L. nu.-_'I' | |.|_-_|.|| . _
| t|-.
'"'L'J'i' _. "2552?" ' i” ' r..-F.
.. p.] a_n _ |J' 'I . . _. . || . . ._| | . 'I" ' |_'.' ä' " || '.||' _ . ' .
.. |'|—|.|' :li't'L" , __ _ _ | "' q| ' |' .'|; ..... . ""åt—."".'JH'L |.|'”? "|'_.|..ål|"||.l"""' - '||.-||| ... " ... .. - ' .-
|'. ' Haig-'1|: I'_":E| ..J'r. .- :' ..'. "
”' Haig-|'_ |',|'-|.: ':'...'.".':l"'f|d:x1_.::... ':'t'. "_..: | _ "Aff-"- Ti:» 'M' :.|.'| 1|1-' .11'”'I|'J .. '-..|| . .'
' ' ""—'113711-5 . " " '='? ”'li'F'W
|._._-.|.
:,:;| "a, '1||'|'j t?;,._1g.::.|:||'| _". .r= —|'|. |.|'-. '||".'—'|,.|||t'|-" " |'.-:.' ...-..|... . ..| .. . ' 1'|r|g|jll'it3'.an|siap' '_:|f"—_j|ll'I-'l.l-. ,:.. |..:-.. . I'ma [Wierd '||... '.'EeT'Jl: ':'. '.|'.'::'- . '|.I. ' qlh-|.'” ._'1. H -:..n rT|L||-"ttmr. ....l'. ': . _ '|'N"'|'.||'_J|||.' .|1":.|—. .|"|f|.|'l: lt'l. "all”. |_.w L.., .... |: | "' ::I'.:'| Jill-MW. '”]yl—f'.-|'.'L'.'I.'"ll ]".""|'::.z"7.';IF|b.|':'11.|- ".| .|_'-: '.. #Fökm-ä. 1???th .'.-.. ”hm.-'.- |||. '- ; _. v.- _ ". "'.|||'||||. ”;d-”.' '. f:. ".Ll'pu amn .||-1.4 1,51 J ... ..'Jt' . gångar.. '.'|l|||H|'u'||k,||t".E' 'fll'R—i 2.'_|—'|..."j'::1|:'1|_|_r'.j..r'ur |'. '|'" ”:||: .'-.:'1".u:.runda,": "'|_' ._. -_.
)
X Övriga frågor
49. Om rätten till biträde
Rätten att i mellanhavandet med myndighet anlita biträde är av väsentlig betydelse för den enskildes rättssäkerhet. Den följande framställningen avser frågan om rätten till biträde inom barnavården, varvid frågan om biträde genom det allmännas försorg särskilt uppmärksammas.
49.1. Särskilda bestämmelser om biträde
49. 1 . 1 Barnavårdslagen
Biträdesfrågan togs upp i barnavårdskommitténl som framhöll att det na- turligtvis borde stå envar fritt att i ärende hos nämnden anlita biträde. Denna rättighet borde slås fast i lagen. Särskilda förutsättningari fråga om biträdets sakkunskap, erfarenhet och kvalifikationer i övrigt ansågs inte krävas. Bar— navårdskommitténs förslag om en lagfäst rätt för den saken rörde att anlita biträde när han hördes av nämnden godtogs av så gott som alla remissinstan- ser. Förslaget biträddes också av föredragande statsrådetz, som dock framhöll att ett sådant biträde givetvis måste kunna avvisas om han visade sig olämp- lig.
Vid remissbehandlingen framställdes yrkande om komplettering av de föreslagna bestämmelserna. ] ett yttrande uttalades att bestämmelserna om biträde borde utformas i analogi med vad som gällde om försvarare i brottmål. Detta innebar bl. a. att den saken rörde skulle underrättas om sin rätt att anlita biträde och att biträde under vissa förutsättningar ovillkorligen skulle förordnas för honom. Vidare borde enligt yttrandet regleras i vilken ut- sträckning biträde skulle vara berättigat att närvara vid förhör med annan än den saken rörde. I andra yttranden efterlystes bestämmelser om rätt att få biträde på det allmännas bekostnad.
Föredragande statsrådet framhöll att de upptagna frågorna inte var spe- ciella för barnavårdsärendena utan hade aktualitet på flera andra områden av samhällsverksamheten. Det var därför inte lämpligt eller möjligt att i då förevarande sammanhang ta ställning till dem, utan prövningen borde anstå i avbidan på en enhetlig lösning.
I enlighet med vad nu sagts upptogs i 205 BvL en bestämmelse enligt vilken den ärendet rörde fick anlita biträde när han hördes av barnavårds-
'SOU1956:61. 2 Prop. 1960:10.
3 Prop. 197130.
nämnden eller företrädare för denna. Biträde som visade oskicklighet eller annars var olämpligt kunde avvisas.
49.1 .2 F örva/tnings/agen
lnom förvaltningsförfarandet saknades tidigare bestämmelser om rätt att anlita ombud. Det var emellertid allmänt erkänt att den som förde talan hos förvaltningsmyndighet hade rätt att göra det genom ombud. i den mån det inte på grund av särskild föreskrift eller annars krävdes att parten mcd— verkade personligen. lnom förvaltningsförfarandet saknades även en allmän föreskrift om ombuds personliga kvalifikationer.
På motsvarande sätt saknades för förvaltningsförfarandet allmänna regler om biträde. I vissa författningar— bl. a. i BvL — hade emellertid särskilda be- stämmelser tagits in.
] förarbetena3 till FL erinrade departementschefen om att förvaltnings- ärendena vanligtvis handlades skriftligen och att frågan om rätten att anlita ombud eller biträde därför inte fick samma betydelse som i rättegång. där förfarandet byggde på muntlighetsprincipen. Det oaktat var det även för förvaltningsförfarandet av värde att slå fast den enskildes rätt att anlita ombud eller biträde i mellanhavandet med myndigheten. Inte minst med tanke på den enskildes rättsskydd var det angeläget att denna rätt kom till klart uttryck.
I 6åFL föreskrivs i enlighet härmed att den som för talan i ärende får anlita ombud eller biträde. Den angivna rätten kunde emellertid enligt vad departementschefen framhöll inte göras ovillkorlig. ] förvaltningsför- farandet förekom en rad olika situationer, där den som förde talan i ärende måste medverka personligen antingen för att höras eller annars lämna upp- lysningar till myndigheten eller för att lämna medgivande till viss åtgärd eller underteckna en handling. I den mån personlig medverkan krävdes var detta som regel angivet i författning som reglerade förfarandet på om- rådet, t. ex. bestämmelserna om muntlig förhandling i l5 och 17%; BvL. Även när sådana bestämmelser saknades var det ofta nödvändigt att myn- digheten tog direkt kontakt med den som gjort en ansökan i ett ärende eller annars berördes av en åtgärd från myndighetens sida. Oavsett om det rörde sig om en i författning angiven skyldighet att medverka personligen eller om en begäran från myndigheten om sådan medverkan, borde uppen- barligen den enskildes rätt att föra sin talan genom ombud i motsvarande mån inskränkas. I 6 & FL togs därför in en bestämmelse som klargjorde att den som har ombud likväl är skyldig att medverka personligen om myn- digheten begär det. Den angivna begränsningen hade endast avseende på ombud.
[ 6 & andra stycket FL upptogs slutligen en bestämmelse om rätt för myndighet att avvisa ombud eller biträde om han visar oförstånd eller 0- skicklighet eller annars är olämplig.
Den i BvL intagna bestämmelsen om rätt att anlita biträde utgick då FL trädde i kraft.
49.2. Rättshjälp
49.2.1. Inledning
Det har efter hand kommit att framstå som ett allt viktigare rättssäker- hetskrav att ingen i samhället av ekonomiska skäl skall vara förhindrad att tillvarata sin rätt. Redan tidigt gavs bestämmelser om rättshjälp i mål och ärenden vid allmän domstol. Motsvarande bestämmelser saknades emel- lertid för mål och ärenden hos förvaltningsmyndighet och förvaltningsdom- stol. I syfte att tillgodose behovet härav och för att nå en enhetlig reglering av förutsättningarna för råd och annat bistånd i rättsliga angelägenheter tillkom rättshjälpslagen (19721429).
Rättshjälpslagen tar upp fyra olika former av rättshjälp, nämligen allmän rättshjälp, rättshjälp åt misstänkt i brottmål. rättshjälp genom offentligt bi- träde och rådgivning.
För handläggning av ärenden om rättshjälp finns särskilda rättshjälps— nämnder. Sådan nämnd består av ordförande. som skall vara lagfaren och erfaren i domarvärv. samt fyra andra ledamöter.
49.2.2. Den allmänna rättshjälpen
Huvudformen av rättshjälpen utgörs av den allmänna rättshjälpen (6—34 åå). Sådan rättshjälp kan lämnas i alla typer av ärenden med vissa särskilt angivna undantag(8 ä). Vid allmän rättshjälp betalar staten kostnaderna i den rättsliga angelägenhet som rättshjälpen avser. såsom kostnad för biträde. utredning i angelägenhet som skall prövas av förvaltningsdomstol eller förvaltnings- myndighet om utredningen är skäligen påkallad för tillvaratagande av den rättssökandes rätt och inte kan erhållas genom myndigheten, samt resa och uppehälle för den rättssökande eller hans ställföreträdare och för vårdare eller annan som måste anlitas i samband med inställelse inför domstol eller annan myndighet, om personlig inställelse ålagts (9 ©).
Den rättsökande har att efter förmåga själv bidra till kostnaderna för den juridiska hjälpen (ll—15%). Bidragsskyldigheten beräknas enligt vissa schablonregler med utgångspunkt från i första hand inkomstförhållanden och försörjningsbörda (kostnadsbidrag). Den som beviljats rättshjälp behöver således inte betala annat än eventuellt kostnadsbidrag. medan återstående kostnader betalas av statsmedel. Sedan den rättsliga angelägenheten slutförts eller rättshjälpen på annat sätt upphört skall rättshjälpsnämnden fastställa slutligt kostnadsbidrag och göra avräkning med den som haft rättshjälpen.
Beslut om allmän rättshjälp får meddelas av rättshjälpsnämnden efter ansökan av den rättssökande (18 å). Beslut av rättshjälpsnämnden erfordras emellertid inte om den rättssökande anlitar advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå och kostnaderna för rättshjälpen inte överstiger maximi- beloppet för det kostnadsbidrag som sökanden har att betala. Skyldigheten att utge kostnadsbidrag i sådant fall fullgörs genom att den enskilde till biträdet betalar dennes ersättning och svarar för övriga kostnader för rätts- hjälpen (16 å).
4sou 1971:76.
5 Prop. 1972:132.
49.2.3. Rättshjälp är misstänkt i brottmål
Vid sidan av allmän rättshjälp finns rättshjälp åt misstänkt i brottmål, som bl. a. innefattar kostnad för bevisning vid domstol och för resa och uppehälle m. m. (35—40 åå).
49.2.4. Rättshjälp genom offentligt biträde
Av särskilt intresse i förevarande sammanhang är bestämmelserna om rätts- hjälp genom offentligt biträde (41—45 åå). Såsom framgår av framställningen i avd. VI har förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar skyldighet att tillse att ärende som är under prövning blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Förfarandet infor förvaltningsmyndighet och förvaltningsdomstol lämnar även utrymme för en mindre formell handläggning än vid allmän domstol. Med hänsyn till föreliggande skyldighet att vägleda den ärendet rör samt sörja för en tillförlitlig utredning framstår behovet för den enskilde att kunna anlita biträde som mindre uttalat. Emellertid ligger under vissa myndigheters och domstolars kompetens ärenden som är av så ingripande natur att behovet av biträdeshjälp tydligt framträder.
Såsom den tidigare framställningen visat syftar den allmänna rättshjälpen till att den enskilde inte av ekonomiska skäl skall hindras från att anlita biträde när behov därav föreligger. Den allmänna rättshjälpen förutsätter emellertid ansökan av den enskilde och den är förenad med visst kost- nadsansvar för honom. Med beaktande av vissa förvaltningsärendens in- gripande natur uppkom frågan om inte det allmänna borde ha ansvar för att den enskilde i sådana ärenden får biträdeshjälp utan att han själv tagit initiativet till det och utan att det är förenat med kostnadsansvar för honom.
Den följande framställningen begränsas till att avse frågan om offentligt biträde inom barnavården.
Utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden, vars förslag kom att lig- ga till grund för lagstiftning,4 fann att offentligt biträde borde kunna för- ordnas i ärende hos förvaltningsdomstol angående omhändertagande för utredning eller samhällsvård enligt 29 eller 30 å BvL, angående vårdens slutliga upphörande och angående utskrivning från ungdomsvårdsskola.
Enligt utredningens förslag skulle emellertid offentligt biträde inte kunna förordnas vid handläggningen i barnavårdsnämnd. Utredningen anförde som skäl härför att en sådan ordning skulle kunna motverka det förtroendefulla samarbetet mellan nämnden och den enskilde. Det skulle från socialvårds- synpunkt vara otillfredsställande om förfarandet hos nämnden fick en alltför rättegångsliknande prägel.
Mot förslaget i denna del framfördes kritik av vissa remissorgan, bl. a. av socialutredningen som ansåg att det i fråga om här avsedda mål och ärenden kunde finnas ett legitimt behov av biträde redan under handläggningen i för- sta instans och att i BvL borde öppnas möjlighet att i sådana situationer er- hålla offentligt biträde. Depanementschefen5, som biträdde utredningens om rättshjälp förslag om offentligt biträde vid förvaltningsdomstol, erinrade om att nämnden hade samma beslutanderätt som länsrätten i vissa ärenden där enligt förslaget biträde skulle kunna förordnas. Det förhållandet att nämndens beslut un-
derställdes länsrätten. när det inte godtogs av dem ärendet rörde. uteslöt inte behovet av biträde redan i nämnden. Nämndens beslut gick ofta i verkställighet omedelbart och kunde bestå under avsevärd tid innan länsrät- ten avgjorde ärendet. Ett felaktigt beslut av nämnden kunde således få allvarliga återverkningar för den underårige även om beslutet senare änd- rades av länsrätten.
Departementschefen ansåg därför att offentligt biträde borde kunna för- ordnas för den underårige även för prövningen i barnavårdsnämnd, när fråga uppkom om omhändertagande för utredning eller för samhällsvård eller om slutligt upphörande av sådan vård.
När det gällde andra ärenden hos nämnden var behovet av rättshjälp mindre framträdande. Departementschefen erinrade därvid om att social- utredningens arbete även omfattade rättsskyddsfrågor inom sociallagstift- ningen. I fråga om ärende angående intagning i ungdomsvårdsskola kunde enligt vad vidare framhölls behov av biträde föreligga. åtminstone om ären- det var tvistigt och efter besvär prövades av allmän förvaltningsdomstol. Departementschefen förordade därför att offentligt biträde i intagningsären- den skulle kunna förordnas vid talan mot socialstyrelsens beslut om in- tagning i ungdomsvårdsskola.
I enlighet med vad nu sagts upptogs i 41 & fjärde och femte punkterna rättshjälpslagen bestämmelser enligt vilka offentligt biträde kan förordnas i mål eller ärende angående omhändertagande för samhällsvård enligt 29 & BvL eller för utredning enligt 30 & samma lag eller angående sådan samhälls- vårds slutliga upphörande enligt 425 samma lag samt, hos förvaltnings- domstol, angående intagning i eller utskrivning från ungdomsvårdsskola.
Enligt 42 & rättshjälpslagen skall offentligt biträde utses för den som åt- gärden avser. om det behövs för tillvaratagande av dennes rätt. Vid be- dömningen av behovet skall särskilt beaktas om i väsentligt hänseende mot- stridiga sakuppgifter lämnats under utredningen eller betydelsefulla sak- förhållanden i övrigt är oklara. Departementschefen uttalade att som en allmän förutsättning för för- ordnande av offentligt biträde borde gälla att behov av biträde kunde konsta- teras vid en objektiv bedömning i det enskilda fallet. Den enskildes in- ställning i biträdesfrågan hade således inte någon avgörande betydelse. En begäran skulle inte automatiskt leda till att biträde förordnas. Förordnande skulle å andra sidan meddelas om förutsättningar därför förelåg även om den enskilde förklarade sig inte vilja ha något biträde. Därvid måste ve- derbörande myndighets allmänna ansvar för att dess beslut grundades på ett tillräckligt och tillförlitligt utredningsmaterial särskilt beaktas.
Medförde ett frihetsberövande särskilda svårigheter för den enskilde att tillvarata sin rätt, var detta en omständighet som fick beaktas vid sidan av andra vid behovsprövningen. Andra omständigheter som borde kunna tillmätas betydelse var den enskildes aktuella fysiska och psykiska tillstånd. Även ålder och familjesituation borde beaktas. Den som var sjuk, oerfaren eller ensamstående hade givetvis i allmänhet större svårigheter än andra att göra sin rätt gällande. Språksvårigheter var också en omständighet som särskilt borde uppmärksammas.
Departementschefen framhöll vidare att ett offentligt biträdes insatser i allmänhet torde vara av största betydelse på utredningsstadiet och då särskilt
i sådana fall när väsentligt motstridiga uppgifter lämnats. Genom ett för- troendefullt samarbete med den enskilde parten och hans närmaste torde ett biträde ofta ha särskilda förutsättningar att bidra till ett tillförlitligt och fullständigt beslutsunderlag och en nyanserad bedömning av olika förhål- landen.
Rättshjälp genom offentligt biträde är således en exklusiv form av bistånd i vissa ärenden. I fråga om avgränsningen mot den allmänna rättshjälpen anmärkte lagrådet att departementsförslaget innebar att den person — när- mare bestämt den med åtgärden avsedde — som i händelse av behov därav kunde få offentligt biträde var utesluten från den allmänna rättshjälpen. Var fråga om omhändertagande av barn som företräddes av föräldrarna i egenskap av vårdnadshavare. förordnades offentligt biträde för barnet. Gi- vetvis kunde, framhöll lagrådet. föräldrarna i en sådan situation inte få allmän rättshjälp.
En av lagrådets ledamöter anmärkte att offentligt biträde enligt förslaget skulle utses för den som åtgärden avsåg om det behövdes för tillvaratagande av hans rätt. I remissprotokollet hade inte diskuterats innebörden av detta stadgande vid den ofta föreliggande motsättningen mellan barnets och for- äldrarnas intressen vid omhändertagande för samhällsvård. Särskilt påtaglig var denna intressemotsättning vid tillämpningen av 25 &" a) BvL. När det administrativa frihetsberövandet avsåg att skydda barnet mot föräldrarna uppkom frågan om det offentliga biträdets uppgift var att objektivt söka tillgodose barnets bästa enligt BvL:s syften eller om uppgiften var att i processföringen biträda föräldrarna. Ledamoten framhöll att om det för bi- trädet stod klart att t. ex. allvarlig barnmisshandel förekommit och att fort- satta risker i sådant hänseende förelåg, det framstod som besynnerligt om biträdet skulle tillhandagå föräldrar i deras strävan att förhindra det intrång i deras vårdnad som barnets omhändertagande skulle innebära. Här_kunde uppenbarligen råda en sådan intressemotsättning mellan föräldrar och barn att det måste vara svårt att förena uppgiften att biträda båda. Ledamoten framhöll att uppgiften att biträda barnet måste vara den primära. även om det skulle innebära att biträdet kom att stödja barnavårdsnämndens talan. Man kunde. anförde ledamoten vidare. vara benägen att i sådana fall hänvisa föräldrarna att anlita eget biträde i form av allmän rättshjälp. men den möjligheten syntes inte föreligga eftersom enligt systemets uppbyggnad all- män rättshjälp skulle vara utesluten i fall där offentligt biträde kunde förord- nas. Skulle emellertid lagstiftarens mening vara att biträdet skulle stå till för- äldrarnas disposition i deras egenskap av vårdnadshavare och barnets legala ställföreträdare borde detta anges i lagtexten.
Departementschefen anförde i den väckta frågan att var det fråga om åtgärd som föll inom tillämpningsområdet för rättshjälp genom offentligt biträde kunde den som åtgärden avsåg inte få allmän rättshjälp. Uttrycklig bestämmelse därom var inte nödvändig.
Skulle i ett ärende angående omhändertagande för samhällsvård delade meningar uppstå mellan det offentliga biträdet och föräldrarna hade biträdet att iaktta barnets bästa. Frågan om föräldrarna i en sådan situation kunde få allmän rättshjälp var beroende av omständigheterna. En allmän förut- sättning därför var enligt departementschefens mening att den rättssökande hade ett självständigt rättsligt intresse i saken.
JO framhöll i ett inspektionsärende6 att det finns risk för att ett ärende får en slagsida till förmån för barnavårdsintressena. när dessa står emot föräldrarnas intresse att få vårda sitt eget barn och offentligt biträde förordnas att tillvarata barnets intressen samtidigt som också beslutsinstansen kan vara inställd på att i första hand se till barnets skydd. Även om föräldrarna i ett sådant fall erhöll rättshjälp i form av allmän rättshjälp med biträdes- förordnande, kunde det enligt JO:s mening göras gällande att föräldrarna handikappades som parter i jämförelse med motparten i ärendet, som for- mellt utgjordes av det egna barnet men reellt av de samhällsintressen som till sig knöt uppgiften att skydda barnet. Enligt JO skulle det från flera synpunkter te sig mer tillfredsställande och i linje med grundtanken för rättshjälp genom offentligt biträde, om i ett fall där en verklig intresse- konfrontation uppstod också föräldrarna kunde anses som "den åtgärden avser" i 425( rättshjälpslagen och tillerkännas rättshjälp genom offentligt biträde. Det varju i realiteten mot dem som ingripandet riktade sig. Med de motivuttalanden som fanns till paragrafen och den praxis som utbildat sig på grundval härav syntes emellertid, enligt vad JO vidare anförde. en sådan tolkning och tillämpning inte möjlig. Endast genom en lagändring torde en ändring i rättsläget kunna nås som möjliggjorde den ifrågasatta ordningen.
Offentligt biträde förordnas enligt 43% rättshjälpslagen av rättshjälps- nämnden efter ansökan av den som åtgärden avser eller efter anmälan av den myndighet som handlägger målet eller ärendet. Det åligger alltså den handläggande myndigheten att självmant beakta behovet av offentligt biträ- de och så snart sådant behov föreligger anmäla detta till vederbörande rätts- hjälpsnämnd.
Utredningen om rättshjälp i förvaltningsärenden föreslog i den delen att den myndighet som beslutade i mål eller ärende, där fråga om offentligt biträde uppkom, skulle besluta även i biträdesfrågan. Vägrades offentligt biträde skulle enligt förslaget talan mot beslutet som regel föras i samma ordning som gällde för talan mot beslutet i huvudsaken. Flertalet remiss- instanser tillstyrkte utredningens förslag. I ett par remissyttranden föreslogs emellertid att frågan om offentligt biträde skulle prövas av rättshjälpsnämn- den.
Departementschefen framhöll att vid bedömningen av biträdesbehovet skulle särskilt beaktas om motstridiga uppgifter lämnats i ärendet eller om sakförhållandena i övrigt var oklara. Flera andra faktorer närmast hänförliga till den enskildes personliga förhållanden borde också påverka bedömningen. Den enskildes ekonomiska förhållanden skulle däremot inte tillmätas be- tydelse. Om den myndighet som skulle avgöra det bakomliggande ärendet också fick pröva frågan om offentligt biträde. vanns den fördelen att un- derlaget för behovsprövningen fanns omedelbart tillgängligt hos den prö- vande myndigheten. Förlades behovsprövningen till rättshjälpsnämnden, måste underlag för bedömningen inhämtas från den myndighet som be- slutade i det bakomliggande ärendet. Den av utredningen föreslagna ord- ningen innebar emellertid också nackdelar. Med en sådan lösning kom be- hovet av offentligt biträde att prövas av en stor mängd förvaltningsmyn- digheter. En sådan ordning ingav starka betänkligheter med tanke på risken för skiftande och oenhetlig tillämpning och svårigheter att kontrollera kost- 6Dnr1928/74.
nadsutvecklingen. Även principiella skäl kunde anföras mot att förlägga prövningen till den myndighet som beslutade i ärendet.
Departementschefen fann avgörande betydelse böra tillmätas de fördelar i form av enhetlig rättstillämpning och möjligheter till kontroll och be- vakning av kostnadsutvecklingen som kunde vinnas. om rättshjälpsnämn- den tillades behörighet att förordna offentligt biträde. En särskild fördel med en sådan ordning var den ingående kännedom som rättshjälpsnämn- derna kom att få i fråga om tillgången på advokater och andra som var lämpade för uppdrag som offentligt biträde.
Till biträde vid allmän rättshjälp skall enligt 21 årättshjälpslagen förordnas advokat, biträdande jurist vid advokatbyrå eller annan som är lämplig för uppdraget. Departementschefen framhöll att den särskilda inriktningen på jurister med erfarenhet av advokatverksamhet när det gällde uppdrag som biträde vid allmän rättshjälp sammanhängde med uppdragets anknytning till de allmänna domstolarna och betydelsen av processuell erfarenhet i mål och ärenden vid allmän domstol. När det gällde uppdrag som offentligt biträde var den processuella erfarenheten inte av samma betydelse. Förhör och muntlig förhandling torde visserligen komma att bli relativt vanliga i sådana ärenden där offentligt biträde kunde förordnas. Biträdets huvud- sakliga insatser torde emellertid, enligt vad departementschefen vidare ut- talade. inte vara begränsade till den muntliga handläggningen. Av väsentlig betydelse för det offentliga biträdets insatser torde, särskilt på det sociala vårdområdet. vara att biträdet hade god kännedom om och erfarenhet av lagstiftningen på det område där viss tvångsåtgärd ifrågakom. Sådan kän- nedom och erfarenhet kunde i många fall förvärvas av andra än jurister med inriktning på advokatverksamhet. såsom socionomer samt andra väl- utbildade och erfarna socialarbetare. Det borde dock inte komma i fråga att till offentligt biträde förordna någon hos den handläggande myndig- heten. Tillgången till andra lämpliga offentliga biträden än advokater och biträdande jurister på advokatbyråer torde därför vara begränsad. I många fall borde det dock enligt depanementschefens mening vara möjligt att som offentligt biträde anlita exempelvis kuratorer vid offentliga institutioner.
Departementschefen fann således att krav på lagfarenhet inte borde ställas upp i fråga om offentligt biträde. Inte heller borde såsom vid allmän rättshjälp behörighetsreglerna särskilt ta sikte på advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå. Ett allmänt lämplighetskrav var tillräckligt.
Det framhölls vidare att när det gällde offentligt biträde — liksom i fråga om biträde vid allmän rättshjälp — den enskilde partens önskemål skulle beaktas i största möjliga utsträckning. Enligt 44% rättshjälpslagen skall. om den som åtgärden avser till offentligt biträde själv föreslagit någon som är lämplig, denne förordnas om inte hans anlitande skulle medföra avsevärt ökade kost- nader eller i övrigt särskilda skäl föranleder annat. För den enskilde parten torde det emellertid ofta vara förenat med svårigheter att få kännedom om lämpliga personer för uppdrag som offentligt biträde. Rättshjälpsnämn- derna bör därför lämna upplysningar om personer som brukar förordnas till offentligt biträde. I fråga om det offentliga biträdets befogenheter bör anmärkas att i mål eller ärende som avses i 41 & rättshjälpslagen offentligt biträde får föranstalta om sådan utredning som är skäligen påkallad för tillvaratagande av dens rätt som åtgärden avser och som inte kan erhållas genom den myndighet
som handlägger målet eller ärendet. Har offentligt biträde inte utsetts får rättshjälpsnämnden på ansökan av den åtgärden avser besluta om utredning. Ersättning till den som medverkat vid utredningen utgår av allmänna medel (45 å).
49.2.5. Rådgivning
Med rådgivning menas i rättshjälpslagen kortare rådgivning och därmed jämförlig åtgärd i rättslig angelägenhet (46å första punkten). Rådgivning kan lämnas åt alla. oavsett om de i övrigt kan få rättshjälp eller ej och oavsett inkomst. Rådgivning sker mot en indexreglerad avgift. Rådgivnings- avgiften kan sättas ned eller efterges om särskilda skäl föreligger. Advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå får meddela rådgivning (46 — 48 åå).
49.2.6. Särskilt om ojjfentligt biträde i ärende om intagning i ungdomsvårdsskola
Såsom framgår av vad ovan anförts kan offentligt biträde förordnas enligt 41 å femte punkten rättshjälpslagen i mål eller ärende hos förvaltnings- domstol angående intagning i eller utskrivning från ungdomsvårdsskola en- ligt BvL. Offentligt biträde kan således förordnas först sedan ärendet an- hängiggjorts hos kammarrätten efter besvär över socialstyrelsens beslut. En- ligt rättshjälpslagen finns däremot inte möjlighet att utse offentligt biträde i ärende angående prövning hos socialstyrelsen av ansökan från barnavårds- nämnd om intagning i ungdomsvårdsskola.
Frågan om vidgning av möjligheterna att förordna offentligt biträde i dessa ärenden har varit föremål för JO:s uttalanden i samband med en inspektion hos socialstyrelsen år 1975.
JO framhöll att vård i ungdomsvårdsskola var den mest ingripande formen för samhällsvård. Det var allmänt omvittnat att vård i ungdomsvårdsskola kom ifråga först i ett sent skede. Andra åtgärder inom samhällsvårdens ram hade ofta prövats. Lång tid kunde ha förflutit och väsentligt ändrade förhållanden inträtt efter beslutet om omhändertagande för samhällsvård.
Ansökan om intagning i ungdomsvårdsskola görs av barnavårdsnämnden. JO erinrade om att någon formell rätt för omhändertagen att bli muntligen hörd inför nämnden inte föreligger. Den omhändertagne äger inte heller formell rätt att företräda inför intagningsnämnden som beslutar i ärendet, och han underrättas inte om dagen för ärendets avgörande.
Under den tid som föregick ansökan om intagning i ungdomsvårdsskola hade den underårige ofta varit placerad i enskilt hem. Kontakten med för- äldrarna hade inte alltid kunnat upprätthållas. JO anmärkte att en av fos- terbarnsutredningen gjord undersökning visade att av omhändertagna barn i åldern 13—15 år 32 % inte hade någon kontakt med sina föräldrar (se 9.3.1). Föräldrarnas bistånd i en sådan situation som nu avsågs kunde därför inte all- tid erhållas.
JO framhöll att den omhändertagne med hänsyn till sin ungdom, de förhållanden som föregått ansökan om intagning samt omständigheterna i övrigt torde ha små möjligheter att medverka till en komplettering av
utredningen samt bedöma förutsättningarna för och konsekvenserna av ett beslut om intagning i ungdomsvårdsskola.
Bestämmelserna om offentligt biträde syftade bl. a. till att skapa garantier för ett fullständigt beslutsunderlag samt att ge bistånd åt enskild som på grund av sin ålder eller övriga omständigheter inte kunde tillvarata sin rätt. Det förtjänade enligt JO:s mening att övervägas om inte angivna syften bäst tillgodosågs, om möjlighet gavs att förordna biträde redan hos den nämnd som hade att sörja för den till grund för ansökningen erforderliga utredningen i ärendet. Dei kunde vidare enligt JO övervägas om det inte borde åligga den myndighet som upptog ärendet att underrätta part om förutsättningarna för biträdesförordnande.
JO inhämtade socialstyrelsens yttrande i frågan. Socialstyrelsen. som biträdde JO:s mening i fråga om vidgad rätt till of- fentligt biträde. framhöll att det syntes naturligt att — eftersom offentligt biträde kunde förordnas enligt 41 å tjärde punkten i ett ärende hos bar- navårdsnämnden som sedan låg till grund för socialstyrelsens beslut om intagning i ungdomsvårdsskola, liksom i ärende angående besvär över so- cialstyrelsens beslut — den omhändertagne även skulle ha rätt till offentligt biträde i ett mellanskede. Hade längre tid förflutit mellan det grundläggande beslutet om samhällsvård och barnavårdsnämndens ansökan om intagning i ungdomsvårdsskola samt väsentligt ändrade förhållanden inträtt torde be- hovet av offentligt biträde vara ännu mera påkallat. ] synnerhet gällde detta i sådana fall där motstridiga sakuppgifter lämnats eller betydelsefulla för- hållanden i övrigt var oklara. Det torde även vara av betydelse att offentligt biträde i ifrågavarande ärenden förordnades på ett så tidigt stadium som möjligt eller i detta fall redan på utredningsstadiet hos barnavårdsnämnden. Härigenom skapades förutsättningar för en mer tillförlitlig utredning och en nyanserad bedömning av sakförhållandena.
Vidkommande den av JO upptagna frågan, om det borde ankomma på myndighet som upptar ärende att underrätta part om förutsättningarna för biträdesförordnande, uttalade socialstyrelsen att en prövning borde ske från fall till fall, även om den enskilde som regel borde underrättas om sina rättig- heter. Ärende rörande intagning i ungdomsvårdsskola var emellertid som regel av så brådskande natur att det måste prövas omgående eller dagen efter det handlingarna inkommit, varför ett offentligt biträde i dessa fall ej hann förordnas. Styrelsen fann därför en obligatorisk underrättelseskyldighet mindre lämplig. I övriga ärenden, vilka inte var brådskande, var det däremot inget som hindrade att den omhändertagne underrättades om förutsättning- arna för biträdesförordnande. Detta kunde då regelmässigt ske i någon form av standardbrev som genast expedierades.
49.2.7. Tillämpningen av rättshjälpslagen
Domstolsväsendets organisationsnämnd (DON) — numera domstolsverket — redovisade år 1974 vunna erfarenheter av rättshjälpssystemet. Redovis- ningen avsåg budgetåret 1973174' I fråga om offentligt biträde. vilken fråga här närmast är av intresse, framgår bl. a. följande.
Antalet anhängiggjorda ärenden om offentligt biträde under budgetåret uppgick till knappt 1 000 mot ursprungligen beräknade 2 600. Av samtliga
ärenden avslogs 24 %. Omkring 18 % av ärendena avskrevs eller överfördes till ärenden angående allmän rättshjälp.
Omkring 70 % av ärendena anhängiggjordes genom ansökan och omkring 30 % genom anmälan. Antalet anmälningar varierade starkt mellan de olika rättshjälpsnämnderna. Länsrätterna svarade för nära hälften av anmälning- arna, medan statens invandrarverk svarade för 25 %. Länsrätterna anmälde behov i olika omfattning. Anmälningar från andra myndigheter var anmärk- ningsvärt få. Sålunda hade från socialförvaltningarna i kommunerna endast kommit in 15 anmälningar under hela året. Uppgifterna tydde enligt redovis- ningen på att informationerna om möjligheterna att få offentligt biträde varit otillräckliga och/eller att länsrätterna hade olika praxis när det gällde att an- mäla behov av offentligt biträde. En jämförelse mellan myndighets yttrande över ansökan eller anmälan och rättshjälpsnämndens beslut tydde på att nämnderna så gott som alltid följde yttrandet. Endast i 6 % av ärendena hade avvikelse skett. DON fram- höll att eftersom nämnderna hade att göra sin prövning på ett förhållandevis begränsat material det närmaste var ofrånkomligt att de följde handläggande myndighets bedömning av biträdesbehovet.
Arten av de ärenden vari offentligt biträde sökts varierade starkt mellan rättshjälpsnämnderna. Totalt svarade ärenden enligt NvL och BvL för nära 30 %.
49.2.8. Översyn av rättshjälpslagen
Mot bakgrund bl. a. av vad som framkommit genom DON:s undersökning tillkallades år 1975 en utredning. rättshjälpsutredningen. för en allmän över- syn av rättshjälpslagen. Reformönskemålen var enligt direktiven i huvudsak av två slag. Å ena sidan framträdde ett visst behov av mindre justeringar i systemet. Å andra sidan hade dokumenterats ett klan behov av att se över rättshjälpssystemets konstruktion i flera viktiga hänseenden.
En given utgångspunkt för översynen borde vara att det rättsskydd som avsågs med rättshjälpsreformen skulle bibehållas. Målet borde vara att i större utsträckning anpassa rättshjälpen efter den rättssökande allmänhetens behov. Det innebar att utredningens arbete i första hand borde inriktas på att effektivisera de olika rättshjälpsformerna. Härvid kom såväl dessas tillämpningsområde som innehåll i blickpunkten. men även de organisa- toriska aspekterna måste beaktas. Detta gällde inte minst myndighetsför- delningen.
Vad gällde systemets konstruktion uttalades i direktiven att den allmänna rättshjälpen liksom hittills borde utgöra den grund på vilken systemet vilade. Vid sidan därav borde bl. a. rättshjälp genom offentligt biträde vara en viktig beståndsdel i systemet. Särskilt beträffande denna hjälpform borde emellertid undersökas förutsättningarna för en något vidgad tillämpning av systemet genom en ändring av reglerna om hur prövningen av biträdesbehovet skulle ske.
I fråga om översynen av rättshjälpens organisation fanns enligt direktiven anledning att utgå från att rättshjälpsnämnderna även i fortsättningen skulle svara för handläggningen av en stor del av alla rättshjälpsärenden. Detta gällde bl. a. ärenden där behovet av kostnadskontroll talade för att nämnder-
nas kapacitet togs i anspråk. Det var även naturligt att rättshjälpsärende som inte blev föremål för handläggning av annan myndighet handlades av rätts- hjälpsnämnderna. I fråga om rättshjälp i mål och ärenden i andra fall borde emellertid övervägas om inte handläggningen i vidgad utsträckning kunde överlåtas på den myndighet som hade hand om sakprövningen i målet eller ärendet. De sakkunniga borde överväga hur prövningen av rättshjälpsfrågor på lämpligaste sätt skulle fördelas mellan rättshjälpsnämnd och andra myn- digheter.
49.3. Socialutredningens överväganden och förslag
Det står enligt socialutredningens mening klart att socialnämnden. som en- ligt den föreslagna socialtjänstlagen skall ge den enskilde stöd och hjälp eller annat bistånd, också bör ge honom erforderlig information och service i den angelägenhet som föranlett honom att vända sig till nämnden. Nämn- den bör därvid i förekommande fall lämna upplysningar om den enskildes rätt att anlita biträde eller ombud i ärendet hos nämnden men även om möjligheterna att erhålla rättshjälp enligt rättshjälpslagen.
Såsom framgår av framställningen i avd. III skall under där närmare an- givna omständigheter den som ej fyllt 18 år kunna beredas vård även om samtycke till vården ej föreligger. Det bör enligt förslaget ankomma på nämnden att sörja för den erforderliga utredningen i ärendet och — om den nödvändiga vården ej kan ges i frivilliga former — göra ansökan till länsrät- ten, som därefter har att besluta i ärendet. Kan länsrättens beslut inte avvak- tas skall nämnden enligt förslaget kunna omedelbart omhänderta den unge.
Socialnämndens uppgift bör alltså i första hand vara att i samråd med den unge och hans föräldrar bereda den underårige erforderlig vård. Det är först när det föreliggande vårdbehovet inte kan tillgodoses i frivilliga former som ansökan till länsrätten aktualiseras. I det läget föreligger således olika meningar mellan socialnämnden och föräldrarna och/eller den un- derårige i fråga om behovet av vård eller vårdens utformning.
De som berörs av en ifrågasatt åtgärd kan ha begränsade möjligheter att medverka under ärendets handläggning. De kan inte alltid överblicka behovet av utredning eller hos nämnden ange vilken komplettering av ut- redningen som behöver göras.
I förevarande sammanhang måste även beaktas de situationer där för- äldrarna har i förhållande till barnet motstridiga intressen. Föräldrarna kan således motsätta sig ett i barnets intresse nödvändigt omhändertagande. Det står klart att i sådana fall föräldrarna kan vara mindre benägna att medverka till en allsidig utredning.
Även underårig som inte längre står under föräldrarnas omvårdnad kan ha stort behov av biträde under utredningen och vid ärendets prövning. I situationer då beredande av vård utan samtycke övervägs kan den un- derårige, t. ex. på grund av ett långtgående alkoholmissbruk, ha ytterst be- gränsade möjligheter att själv påverka utredningen, ett förhållande som framträder särskilt tydligt då den underårige är omhändertagen för utred- ning.
Att i nu angivna situationer kunna vända sig till en utanför nämnden stå-
ende person för stöd och hjälp torde kunna bidraga till en mer tillförlitlig ut- redning. Ett offentligt biträde kan i samråd med den underårige och i före- kommande fall hans föräldrar ge personligt stöd under utredningstiden, ver- ka för erforderlig komplettering av utredningen och därmed till gagn för rättssäkerheten bidra till ett tillförlitligt beslutsunderlag. Härigenom kan den enskilde känna större trygghet i mellanhavandet med myndigheten.7 Enligt nu gällande bestämmelser skall offentligt biträde förordnas efter ansökan av den som åtgärden avser eller efter anmälan av den myndighet som handlägger ärendet. Den av DON gjorda undersökningen avseende budgetåret 1973/ 74 visar att socialförvaltningarna, som i första hand har att pröva frågan om bl. a. omhändertagande för samhällsvård, endast i 15 fall gjort anmälan. Undersökningen visar också att den enskilde själv endast i begränsad omfattning gjort ansökan om offentligt biträde. En vidgad information till såväl myndigheter som enskilda får antas leda till att möjligheterna till hjälp genom offentligt biträde bättre tas tillvara. Kvar står emellertid att en fakultativ bestämmelse medför risk för att of- fentligt biträde inte alltid utses i situationer där det är påkallat. Beslut om vård som nu sagts aktualiseras först sedan samförstånd ej kun- nat vinnas rörande behovet av vård eller vårdens utformning. Länsrättens beslut kan leda till väsentliga ingrepp i den enskildes rätt att själv bestämma rörande sina personliga förhållanden. SU finner med hänsyn härtill att of- fentligt biträde alltid bör förordnas, när fråga om omedelbart omhändertagan- de eller om vård enligt den föreslagna lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig uppkommer hos socialnämnden. Det kan mot bakgrund av vunna erfarenheter ifrågasättas om den i rätts- hjälpslagen valda konstruktionen att förlägga beslutanderätten till rätts- hjälpsnämnderna i fråga om utseende av offentligt biträde och ersättning till biträdet visat sig vara så ändamålsenlig som förutsatts vid lagens till- komst. Sålunda framgår av den av DON gjorda undersökningen att i så gott som alla fall rättshjälpsnämnderna följde handläggande myndighets förslag. varför i praktiken dessa myndigheters bedömning blivit styrande för lagens tillämpning. De under förarbetena uttalade farhågorna för oen- hetlighet i rättstillämpningen synes överdrivna. Den gällande ordningen har medfört ett besvärande administrativt merarbete utan att vid lagens tillkomst antagna fördelar nåtts. SU, som erinrar om den översyn av rätts- hjälpssystemet som rättshjälpsutredningen har att företa, finner emellertid inte anledning att närmare behandla denna fråga i annat hänseende än vad gäller utseende av och ersättning till offentligt biträde i ärende om omedelbart omhändertagande eller om vård enligt den föreslagna lagen. Som framgått av vad förut anförts har något annat krav på offentligt biträde än ett allmänt lämplighetskrav inte uppställts. I 44 å rättshjälpslagen sägs att om den som åtgärden avser till offentligt biträde själv föreslagit någon. denne skall förordnas om inte hans anlitande skulle medföra avsevärt 7 Se i sistnämnda fråga G. ökade kostnader eller i övrigt särskilda skäl föranleder annat. Socialnämn- Krantz, Om rätt och rätts- derna torde ha goda förutsättningar att med beaktande av den enskildes Skydd inom den sociala önskemål till offentligt biträde förordna lämplig person. Skall i enlighet med bama'OCh ungdomSVår' . . . . .. . den. Jfr också departe- utrednrngens forslag offentligt brtrade alltid utses då fråga uppkommer att mentschefens under omhänderta underårig eller påkalla beslut om vård, kommer den be- 49.24 redovisade uttalan- slutande myndighetens uppgift att inskränkas till att med iakttagande deiprop. 1972:132.
av bestämmelserna i 44% utfärda förordnande. Det kan med hänsyn härtill övervägas om inte socialnämnderna bör tilläggas behörighet att förordna offentligt biträde. Emellertid måste beaktas att frågan om offentligt biträde uppkommer vid nämnden först om samförstånd ej kunnat vinnas i fråga om den erforderliga vården och behandlingen. Det framstår med hänsyn härtill som mindre lämpligt att nämnden skall ha behörighet att förordna biträde. SU finner därför att behörigheten att förordna offentligt biträde i ärenden som nu sagts bör ankomma på länsrätten.
Såsom närmare anförts i avd. 111 bör vårdansvaret övergå på nämnden se- dan länsrätten fattat beslut om vård av underårig. Med det nämnden ålagda vårdansvaret följer skyldighet för nämnden att kontinuerligt pröva behovet av fortsatt vård samt när anledning därtill förekommer besluta att vården ej vidare skall bestå. Kan vården fortsätta i frivilliga former torde som regel anledning ej föreligga att upprätthålla det av länsrätten fattade beslutet. Den situationen kan emellertid inträffa att föräldrarna eller den underårige begär att den beslutade vården skall upphöra, medan nämnden finner att" vården bör bestå. Mot nämndens beslut i sådan fråga föreslås under 29.3 att talan får föras genom besvär. I dessa fall torde anledning ej föreligga att upp- rätthålla kravet på obligatoriskt förordnande av offentligt biträde. Det bör i sådana fall ankomma på länsrätten att efter ansökan av den ärendet rör eller efter anmälan av nämnden i enlighet med nu gällande regler pröva frågan om behovet av offentligt biträde.
Har fråga om omedelbart omhändertagande eller beslut om vård enligt vad förut sagts uppkommit och offentligt biträde till följd därav förordnats men visar det sig vid fortsatt utredning att den erforderliga vården kan beredas den unge i samförstånd med dem som berörs av åtgärden. ak- tualiseras över huvud taget inte någon länsrättsprövning. Det skulle i sådant fall kunna övervägas om inte nämnden borde få pröva kostnadsfrågan. Emel- lertid måste beaktas att åtskilliga ärenden varom nu är fråga kommer att avslutas genom beslut hos länsrätten. För att inte beslutsfunktionerna i fråga om offentligt biträde i ärenden som nu sagts skall bli alltför splittrade. synes frågan om ersättning till offentligt biträde alltid böra prövas av länsrät- ten. Även då en av nämnden inledd utredning inte leder till ärende hos länsrätten bör således länsrätten — eventuellt efter yttrande från nämnden — pröva frågan om ersättning till biträdet.
Enligt rättshjälpslagen skall offentligt biträde utses för den åtgärden avser. Innebörden härav vad gäller nu ifrågavarande ärenden bör ses mot bakgrund av partsbegreppet i barnavårdsärenden.
Föräldrabalken upptar regler om vårdnad och förmyndarskap. Där anges de rättsliga relationerna mellan föräldrar och barn. Föräldrarna anses ha ett med barnet gemensamt intresse och äger på den grunden företräda barnet i rättsliga och andra angelägenheter. Den föräldrarna tillagda bestäm- manderätten för barnet försvagas ju äldre barnet blir för att helt upphöra när barnet når myndig ålder. I föräldrabalken har intagits bestämmelser om verkan av att föräldrarna inte iakttar barnets intressen på sätt som förutsatts i lagen. l BvL ges på motsvarande sätt bestämmelser om begränsningar av föräldrarnas rätt att utöva vårdnaden om barnet.
[ de allra flesta fall kvarstår de rättsliga relationerna mellan föräldrar och
barn obrutna. Situationer kan emellertid uppkomma där det är nödvändigt att till skydd för barnet begränsa föräldrarnas bestämmanderätt. En sådan förändring av de rättsliga relationerna har avseende på såväl föräldrarna som barnet. Både föräldrar och barn bör därför anses inta partsställning i sådana ärenden.
[ enlighet härmed bör föräldrar och barn anses inta partsställning i ärenden enligt den föreslagna lagen med särskilda bestämmelser om vård av un- derårig. Enligt de av utredningen föreslagna bestämmelserna skall föräld- rarna i sådana ärenden äga företräda barnet tills det fyllt 15 år. I ärende avse- ende den som inte fyllt 15 år uppträder föräldrarna således dels som parter dels som ställföreträdare för part.
Det kan anmärkas att lagrådet i anslutning till proposition med förslag till ny bamavårdslag uttalat att det otvivelaktigt framstod som mest naturligt att i de oftast förekommande barnavårdsärendena betrakta föräldrarna — ensamma eller jämte barnet — som sakägare. När det gällde underåriga i de högre åldrarna kunde föräldrarna enligt lagrådets uttalanden måhända i vissa fall inte anses inta en sådan ställning.
Offentligt biträde skall som nämnts utses för den åtgärden avser. I ärende enligt den föreslagna lagen skall således i enlighet med vad ovan sagts biträ— det i regel förordnas för föräldrarna och barnet gemensamt.
Ärende enligt den särskilda vårdlagen avser frågan om vilka åtgärder som behöver vidtas till skydd för barnet. Föreligger motstridiga intressen mellan föräldrarna och barnet bör biträdet därför i första hand tillvarata barnets intressen. ] sådana fall bör emellertid på ansökan av föräldrarna. som är att anse som parter. länsrätten kunna utse särskilt offentligt biträde för dem. När fråga uppkommer om vård av underårig på grund av brister i omsorgen om honom torde ofta sådana intressemotsättningar råda.
SU föreslår således att offentligt biträde alltid skall utses när fråga upp— kommer om att omedelbart omhänderta underårig enligt lagen med sär- skilda bestämmelser om vård av underårig. Uppenbarligen skall där det be- tingas av omständigheterna omhändertagandet kunna ske redan innan länsrättens förordnande av biträde föreligger. Offentligt biträde skall även förordnas när eljest fråga uppkommer hos nämnden att bereda underårig vård med stöd av den särskilda lagen. Vidare skall på ansökan av den ären- det rör, när det behövs för att tillvarata sökandens rätt, offentligt biträde kun- na förordnas om nämnden motsätter sig begäran om upphävande av beslutad vård.
Slutligen bör anmärkas att utredningen föreslår den ändringen i förhål- lande till gällande rätt att i fall då intressemotsättningar råder mellan föräldrar och barn offentligt biträde på ansökan av föräldrarna skall kunna förordnas särskilt för dem, om det behövs för tillvaratagande av deras rätt.
Socialutredningen lägger fram häremot svarande förslag till lag om ändring i rättshjälpslagen.
50. Om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet
50.1. Inledning
Lagen (1964:450) om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet (AsocL) ersatte 1885 års lag angående lösdrivares behandling. Den gällande lagstiftningen förbereddes av en särskilt tillkallad utredningsman som i betänkandet Sam- hällsfarlig asocialitet1 redovisade tidigare reformförslag, undersökningar och utredningar rörande asocialitetsklientelet och angränsande vårdlagstiftning samt allmänna överväganden och förslag till ny lagstiftning i ämnet. Efter remissbehandling av förslaget och viss överarbetning inom socialdeparte- mentet samt inhämtande av lagrådets utlåtande förelades förslaget riksdagen genom prop. 19641128. Andra lagutskottet hemställde2 med anledning av propositionen och en motion att riksdagen skulle anta förslaget med vissa ändringar, och så blev riksdagens beslut. AsocL trädde i kraft med ingången av år 1965.
Redan vid 1969 års riksdag väcktes motioner (1:39 och II:47) om upp— hävande av AsocL och riksdagen beslöt i enlighet med andra lagutskottets hemställan3 att i skrivelse till Kungl. Maj:t ge till känna vad utskottet anfört angående AsocL. Regeringen har därefter år 1970 till SU överlämnat skri- velsen för att — i vad den avser en av utskottet förordad undersökning av be- hoven av ingripanden mot asocial livsföring — beaktas vid fullgörande av SU:s
uppdrag.
50.2. Asocialitetslagens huvudsakliga innehåll
Grundläggande bestämmelser
Den som fyllt 20 år och underlåter att efter förmåga söka försörja sig heder- ligt samt för ett sådant asocialt liv att uppenbar fara föreligger för allmän ord- ning eller säkerhet får intas i arbetsanstalt enligt lagen (l ä). Domstol förord- nar om sådan intagning på talan av allmän åklagare (2 é). För att sådant för- ordnande skall få meddelas skall det vara uppenbart att vederbörande inte genom hjälpåtgärder eller andra mindre ingripande åtgärder kan förmås till livsföring som ej är farlig för allmän ordning och säkerhet (3 & första stycket). I åtskilliga fall får förordnande om intagning i arbetsanstalt inte meddelas (3 & andra stycket). Detta gäller i följande fall, nämligen a) om vederbörande
lsou 196222. 2 L2U1964z50. 3 L2U1969152.
är i behov av sluten psykiatrisk vård, vård i vårdhem eller specialsjukhus för psykiskt utvecklingsstörda eller vård på allmän vårdanstalt för alkoholmiss- brukare, b) om han dömts till fängelse i minst sex månader, ungdomsfängel- se, internering eller skyddstillsyn eller omhändertagits för samhällsvård och mindre än ett år förflutit från det straffet till fullo verkställts eller påföljden eljest upphört eller samhällsvården slutligt upphört, eller c) om beslut angå- ende hans avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning ur riket kan verkställas.
Förfarandet
] fråga om utredningen och förfarandet i mål om intagning i arbetsanstalt äger i huvudsak vad som i allmänhet är föreskrivet om mål som rör allmänt åtal för brott, för vilket är stadgat svårare straff än fängelse i ett år, motsva- rande tillämpning (4 å). Förekommer anledning att någon som fyllt 20 år för ett sådant asocialt liv som avses i l & får förundersökning inledas för utred- ning rörande alla omständigheter av betydelse för sakens bedömande. Under förundersökningen skall i erforderlig utsträckning samråd ske med arbets- förmedling, nykterhetsnämnd, socialnämnd, barnavårdsnämnd och över- vakningsnämnd. I regel skall läkarundersökning ske (5 é). Om någon som fyllt 20 år är skäligen misstänkt att föra ett sådant asocialt liv som avses i l & får han anhållas. Misstanken behöver således inte hänföra sig även till för- sörjningsrekvisitet i sagda paragraf. På detta stadium behövs inte heller nå- gon utredning om lämpligaste åtgärd enligt 3 &. Enligt 24 kap. 7 & rättegångs- balken får polisman i vissa fall gripa den mot vilken skäl till anhållande före- kommer även om undersökningsledaren ännu inte beslutat om anhållande. Denna bestämmelse får inte tillämpas i fråga om AsocL (6 % första stycket). Om det föreligger sannolika skäl att någon må intagas i arbetsanstalt och det skäligen kan befaras att han avviker eller eljest håller sig undan eller försvå- rar utredningen, får han häktas (6 5 andra stycket).
Vil/korligt anstånd och åtgärder i samband därmed
Enligt 8 & får rätten förordna om villkorligt anstånd med verkställande av dom å intagning i arbetsanstalt, om av särskild anledning får antas att den dömde skall utan att domen verkställs förmås till sådan livsföring att fara för allmän ordning och säkerhet ej föreligger.
Den som erhåller villkorligt anstånd skall ställas under övervakning under en prövotid av två år. Denna kan förlängas till tre år. Beträffande övervak- ningen gäller i huvudsak samma bestämmelser som vid övervakning under villkorlig frigivning från fängelsestraff. Om den som erhållit villkorligt an- stånd har åsidosatt sina åligganden och det kan antas att han inte skall låta sig rätta genom åtgärd som övervakningsnämnden äger vidta får domstol förklara anståndet förverkat.
Anstaltsvård och eftervård
Den som intagits i arbetsanstalt får kvarhållas under en tid av högst två år (14 5). Så snart anledning är till antagande att den intagne efter utskrivning
kommer att föra ett sådant liv att fara ej föreligger för allmän ordning och så- kerhet, skall han utskrivas villkorligt. Om ej särskilda skäl är däremot, skall villkorlig utskrivning äga rum senast när ett år förflutit av kvarhållningsti- den ( 15 å).
Villkorligt utskriven skall stå under övervakning. Prövotiden är två år. Även under den villkorliga utskrivningen gäller i huvudsak samma regler som under villkorlig frigivning från fängelsestraff(16 ä). Om den villkorligt utskrivne inte iakttar vad som åligger honom enligt lagen eller enligt före- skrift eller anvisning som meddelats med stöd därav, kan övervaknings- nämnden förlänga prövotiden till högst tre år eller besluta att han skall åter- intas i arbetsanstalt. Den som återintagits skall ånyo utskrivas villkorligt, när samma förutsättningar som vid förstagångsutskrivning (15 &) föreligger. Ut- skrivning får dock ske tidigast efter sex månader.
Enligt 19 & skall slutlig utskrivning äga rum beträffande villkorligt utskri- ven sist när prövotiden utgår och beträffande intagen senast vid kvarhåll- ningstidens slut.
I fråga om behandlingen av den som är intagen i arbetsanstalt gälleri prin- cip vad som stadgas om behandling i fångvårdsanstalt (20 å).
Särskilda bestämmelser
Dessa bestämmelser innehåller bl. a. regler om åtalsprövning vid brott be» gångna av den beträffande vilken förordnats om intagning i arbetsanstalt, om verkställighet av dom å intagning i arbetsanstalt och om talan mot över- vakningsnämnds beslut.
50.3. Socialutredningens överväganden och förslag
Av andra lagutskottets utlåtande år 1969 framgår att AsocL i praktiken för- anlett omhändertagande mycket sällan och att lagen uteslutande tillämpats beträffande kvinnor som ägnat sig åt gatuprostitution. Det framgår vidare att ingripandena synes ha skett tämligen slumpmässigt och praktiskt taget varit begränsade till ett åklagardistrikt. Därav drog utskottet den slutsatsen att syftet med lagen inte uppnåtts. Vad utskottet redan då iakttagit bekräftas av att kriminalvårdsstyrelsen sedan lagens tillkomst har redovisat ett enda fall av intagning i anstalt och att endast ett fall om lagens tillämpning avgjorts av högsta domstolen4.
SU har under hand inhämtat att fråga om användning av AsocL under den senaste femårsperioden inte aktualiserats vid de stora polisdistrikten och att lagen där betraktas som föråldrad och obrukbar. Tre särskilda förhållan- den synes ha lett till denna utveckling.
Många av dem som enligt AsocL skulle kunna ifrågakomma för omhän- dertagande bereds hjälp, stöd och behandling inom social- och sjukvård, främst i frivilliga former i öppen och sluten vård och i någon omfattning en- ligt tvångsbestämmelserna i NvL, LSPV och lagen (l967z940) angående om- sorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda. Tillfälliga omhändertaganden har skett med stöd av polisinstruktionen och på senare tid enligt lagen 4NJA1967s.239.
5 Se BRÅ rapport 197611. 6 sou 197619.
(1973:53) om tillfälligt omhändertagande (LTO)5. Slutligen skall anmärkas att personer som uppträtt berusade i viss omfattning omhändertagits med stöd av förordningen 1841 emot fylleri och dryckenskap, som från ingången av år 1977 avlösts av lagen (l976:511) om omhändertagande av berusade personer m. m. (LOB).
Vidare har det vid tillämpningen av AsocL visat sig uppkomma sådana svårigheter att styrka att den ifrågavarande personen ”underlåter att efter förmåga söka försörja sig hederligt samt för ett sådant asocialt liv att uppen- bar fara föreligger för allmän ordning eller säkerhet”, att myndigheterna uppgivit att försöka få någon intagen i arbetsanstalt med stöd av lagen.
Slutligen torde en förändring i inställningen till asocialt liv och störande uppträdande så småningom ha inträtt såväl bland allmänheten som de myn- digheter som haft att överväga ingripanden enligt AsocL. Därtill kommer att intagning i arbetsanstalt av sådana personer inte torde anses vara en ända- målsenlig samhällsreaktion vid asocial livsföring. Slutligen skall erinras om att AsocL alltmera uppfattats vara riktad mot de svagaste grupperna i sam- hället. Förebyggande åtgärder och hjälp—, stöd- och behandlingsåtgärder bor- de därför i första hand sättas i verket så långt socialvårdens och sjukvårdens resurser räcker till.
SU är väl medveten om att asocial livsföring och störande uppträdande fö- rekommer framför allt i tätorterna och har i sina förslag sökt skapa en fastare grundval för insatser från socialtjänstens sida såväl i fråga om generellt före- byggande verksamhet som genom individuella omsorger. I fråga om pros- titutionen i de former den nu förekommer har SU i remissyttrande över sexualbrottsutredningens betänkande Sexuella övergrepp6 ifrågasatt om samhället passivt kan åse en utveckling, där människors sexuella behov grovt utnyttjas för kommersiella syften och där människor utnyttjas genom att mot betalning tillfredsställa andras sexuella behov, och har pekat på be- hovet av en kartläggning av prostitutionen och behovet av samhällsinsatser mot dess skadliga verkningar. Regeringen har i februari 1977 beslutat be- myndiga dels chefen för socialdepartementet att tillkalla en särskild utredare för att bl. a. kartlägga prostitutionen i vårt land, dels chefen för justitiedepar- tementet att tillsätta en parlamentarisk kommitté för översyn av 6 kap. brottsbalken i dess helhet och däribland pröva om nuvarande bestämmelser om koppleri och förförelse av ungdom har en ändamålsenlig utformning.
SU:s förslag till ny lagstiftning, som skall avlösa BvL och NvL, skapar er- forderliga förutsättningar för den kommande socialtjänstens insatser i fråga om dem som för närvarande omfattas av AsocL. Skulle behov av andra åt- gärder visas föreligga, torde de böra förläggas utanför den av SU föreslagna lagstiftningen. Någon motsvarighet till AsocL:s kriterier för omhänderta- gande och för institutionsvård torde därvid inte komma ifråga. AsocL bör därför upphävas.
51. Internationella adoptionsfrågor
51 .1 Nämnden för internationella adoptionsfrågor
Socialstyrelsens nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA), som inrät- tades år 1973, har till uppgift att på lämpligt sätt underlätta adoption i Sverige av utländska barn. Nämnden skall bl. a. särskilt följa den internationella ut- vecklingen på området och därvid samla information och förmedla ansök- ningar om adoption av utländska barn.
Inom NIA finns ett särskilt fön'nedlingsutskott som genom urval bland sökande med förhandsbesked enligt 47 & tredje stycket BvL förmedlar an- sökningar om adoption av barn från andra länder alternativt föreslår place- ring av barn hos sökande. Utskottet behandlar endast sådana ansökningar som inkommit till NIA resp. Föreningen Adoptionscentrum (AC) med vil- ken nämnden har ingått ett samarbetsavtal. All förmedlingsverksamhet sker dock genom nämnden.
51 . 1 .1 F örmedlingsutskottets uppgifter
Svensk lag förbjuder inte enskilda personer som har fått förhandsbesked om hemmets allmänna lämplighet som fosterhem (47 & tredje stycket BvL) att på egen hand söka komma i kontakt med ett barn för adoption. Det är däremot inte tillåtet enligt nuvarande lagstiftning för enskilda personer eller sammanslutningar att utan tillstånd från socialstyrelsen bedriva förmed- lingsverksamhet beträffande fosterbarn (54 & BvL).
Intresset för adoption av utländska barn har ökat betydligt under senare år. År 1976 kom sammanlagt 1 791 utländska barn till Sverige för adoption. Av dessa kom 283 genom NIA och 608 genom AC. Det ökade intresset för adoption av barn från andra länder har medfört allt längre väntetider för de föräldrar som ansöker om utländska barn genom NIA och/eller AC. De långa väntetiderna har i sin tur lett till att allt fler svenska familjer söker adoptivbarn antingen på egen hand eller genom personer vars verksamhet kommeri konflikt med 54 & BvL.
NIA framhåller i skrivelse till SU att det visat sig att ett mindre antal sö- kande som fått förhandsbesked enligt NIAzs mening inte uppfyller kraven för ett sådant besked. Anledningen härtill är i de flesta fall, enligt utskottets bedömning, hög ålder eller sjukdom med dålig prognos.
* sou 1967:57 s. 75.
2 JO:s ämbetsberättelse 1969 S. 226.
Förmedlingsutskottet har vid sitt urvalsförfarande att ta ställning med ut- gångspunkt i vad som är till gagn för barnet på lång sikt och inte enbart i ett kortare tidsperspektiv. Mot bakgrund av detta ter det sig för NIA som ett all- varligt problem att familjer som fallit ur vid förmedlingsutskottets urvalsför- farande med hjälp av socialnämndens förhandsgodkännande kan gå ut på egen hand och själva skaffa ett eller flera barn för adoption.
NIA framhåller vidare att de utländska barn som placeras häri adoptions- syfte bör ha en starkare rättslig ställning än svenska fosterbarn som redan har en familjerättslig bindning här i landet. NIA åberopar ett ärende som f. n. prövas av högsta domstolen. Målet avser underhållsbidrag till minderå- rigt utländskt barn där de makar som gemensamt tagit barnet till sig erhållit äktenskapsskillnadsdom innan adoptionen genomförts och numera ej ämnar adoptera barnet.
51.2. Överprövning av positiva förhandsbesked
I samband med inrättandet av NIA fördes diskussioner om omprövning av positiva förhandsbesked jämlikt 47å BvL. På grund av tidsnöd och med hänvisning till nödvändigheten av att NIA snarast inrättades och inledde sitt arbete övergavs dock tanken om överprövning. Man räknade med att frågan så småningom skulle bli föremål för SU:s bedömning och en urvalsrätt för nämndens förmedlingsutskott infördes. I avvaktan på SU:s arbete skulle NIA genom sitt utskotts urvalsfunktion kunna få ett sådant grepp om utred- ningarna och förhandsgodkännandena att nämnden, om så visade sig nöd- vändigt, skulle kunna återkomma till frågan om överprövning. NIA fram- håller att de utredningar som föregår besluten om förhandsgodkännanden efter hand blivit av jämnare kvalitet.
51.2.1. Frågans tidigare behandling
Utredningen om adoption av utländska barn1 framhöll bl. a.
Utredningen vill understryka vikten av att barnavårdsnämndema vid sin fosterhems- prövning noga följer de anvisningar och råd som socialstyrelsen sålunda förväntas ut- färda. Följs dessa förefaller det utredningen ej sannolikt att uppenbart olämpliga foster— hemstillstånd kommer att lämnas av barnavårdsnämndema. Skulle utvecklingen emellertid visa att sådana tillstånd trots allt kommer att meddelas, anser utredningen att möjligheterna till en eventuell överprövning i barnets intresse bör undersökas. Denna undersökning torde lämpligen kunna ske i samband med översynen av barna— vårdslagstiftningen och i anslutning till frågan om lagfästande av ordningen med preli- minärt fosterhemsgodkännande.
I september 1968 begärde JO i en framställning till Kungl. Maj:t2 skynd- sam utredning av frågan om sådan ändring av BvL att bamavårdsnämnds beslut i fråga om förhandsgranskning av tilltänkta fosterhem kunde överprö- vas. Med anledning av JO:s framställning upprättades inom socialdeparte- mentet i oktober 1968 en promemoria angående denna fråga. Promemorian mynnade ut i ett förslag till lag om ändring i barnavårdslagen.
] departementspromemorian erinrades om att utredningen om adoption av utländska barn förordade att förhandsgodkännande gjordes tidsbegränsat eftersom förhållandena i hemmet kunde ändras. Det framhölls att det var- ken ansågs lämpligt eller behövligt att i lagtexten ange någon bestämd tids- gräns.
Vidare förordades en uppmjukning av bestämmelserna i 47å BvL så att ansökan om fosterhemsgodkännande inte alltid måste göras av den som vill ta emot barn i sitt hem. Enligt praxis var det så att ansökan ofta gjordes av barnavårdsnämnd eller annan myndighet utan att de presumtiva fosterför- äldrarna undertecknat någon ansökan. Förslaget till ny lydelse av 47 & utfor- mades i syfte att anpassa lagstiftningen efter praxis. .
Därjämte föreslogs att 80 &” BvL (paragrafen innehåller en uppräkning av de fall då talan mot bamavårdsnämnds beslut får föras) kompletterades så att även beslut om förhandsgodkännande skulle få överklagas. Det framhölls också att om ansökan inte längre skulle vara en förutsättning för prövning av fråga om fosterhemsgodkännande 80 & BvL måste ändras även med hänsyn därtill. Med en sådan utformning av bestämmelserna skulle talan i princip få föras också mot ”beslut varigenom tillstånd att ta emot fosterbarn beviljats”. Det påpekades att "några administrativa olägenheter av detta torde enligt promemorian inte uppkomma. Antalet fall då talan kan tänkas föras mot be- slut varigenom tillstånd beviljats torde vara få och den erforderliga begräns- ningen ligger i att talan får föras endast av den ärendet rör”.
Remissinstansema tillstyrkte förslaget om att förhandsgodkännande av fosterhem skulle tas upp i BvL och att ansökan om fosterhem inte alltid be- hövde göras av den som vill ta emot barn i sitt hem. Huvudsyftet med änd- ringen av 47 & BvL var att göra det möjligt för den som vägras förhandsgod- kännande som fosterförälder att föra talan mot barnavårdsnämndens beslut därom. Ett tillägg i 80é BvL infördes varigenom möjlighet till sådan talan fastslogs.
Promemorians förslag att talan skulle få föras även mot beslut varigenom tillstånd att ta emot fosterbarn beviljats eller ett förhandsgodkännande läm- nats föranledde kritik från några remissinstanser. Dessa framhöll att man inte utan ytterligare utredning borde införa en ny besvärsprincip. Socialsty- relsen ansåg det dock angeläget att frågan om möjligheten att överpröva så- dana beslut löstes snarast möjligt.
Föredragande statsrådet anslöt sig till uppfattningen att rätt att överklaga beslut som innefattar förhandsgodkännande eller tillstånd att ta emot fos- terbarn inte borde införas utan ytterligare utredning. Föredraganden anförde vidare: ”Det får ankomma på socialutredningen att efter samråd med utred- ningen om rättshjälp i förvaltningsärenden vidare pröva denna fråga. 80é bör alltså i detta sammanhang utformas så att talan får föras endast mot be- slut, som innebär att förhandsgodkännande eller tillstånd att ta emot foster- barn har vägrats.”3
Frågan om överprövning av positiva förhandsbesked jämlikt 47å BvL har fortsatt att vara aktuell efter NIA:s inrättande. En arbetsgrupp inom NIA, som bl. a. haft i uppdrag att söka kartlägga omfattningen av och kön- taktvägarna vid de adoptioner av utländska barn som genomförs utan NIA:s medverkan, har tagit upp frågan med SU:s sekretariat. 3 PTOP. 1969162 5. 14.
51 .3 NIA:s förslag till lösningar
Den diskussion avseende överprövning som här redovisats utgår från de för- handsgodkännanden som vid NIA:s förvaltningsutskotts bedömning fram- står som ”problematiska”. Enligt NIA:s uppfattning är det fortfarande så — trots information, kurs- och konferensverksamhet m. m. — att det ges för- handsgodkännanden som inte tycks överensstämma med kraven i 47 ;” BvL.
NIA har diskuterat och överlämnat till SU förslag till alternativa lösningar av beslutsförfarandet när utredningar om förhandsbesked föreligger. NIA har därvid utgått från att ett särskilt lagrum införs för tillståndsprövning rö- rande blivande adoptivhem. Nedan redovisas kortfattat de förslag till olika lösningar som NIA delgivit SU.
NIA redovisar fördelar och nackdelar med tre olika alternativ samtidigt som nämnden framhåller att förslagen inte får ses som en total inventering av möjliga lösningar.
Ett första alternativ är att beslut fattas på lokal nivå men med utökat samar- bete mellan kommunerna och en förstärkt social sektion vid länsstyrelserna. Förmedlingsutskottets roll i ett sådant system blir densamma som för närva- rande.
Eftersom detta alternativ inte löser de problem NIA inledningsvis påvisat rörande bl. a. de oreglerade internationella adoptionema skulle systemet be- höva kompletteras med en obligatorisk skyldighet för kommunerna att un- derrätta NIA om givna tillstånd att ta emot utländskt barn för adoption. Där- med skulle praktiska förutsättningar finnas för införande av en överprövning av tvivelaktiga eller i övrigt svagt underbyggda tillstånd. NIA föreslår därför ett andra alternativ som innebär kommuna/t fattat beslut med obligatorisk överprövning av NIA . Förmedlingsutskottets roll blir även i detta alternativ densamma som för närvarande.
Ett tredje alternativ är beslutfattat av NIA. En tanke som redan tidigare framförts i diskussionerna såväl inför NIA:s inrättande som senare inom nämnden är att samtliga sökande av utländska adoptivbarn borde passera NIA:s förmedlingsutskott.
Detta tredje alternativ innebär att beslut om förhandsbesked läggs på central nivå, förslagsvis hos NIA, och grundas på de lokala barnavårdsmyn- digheternas utredningar. Den lokala barnavårdsmyndighetens utredning skulle då, med tillstyrkan eller avstyrkan, tillställas NIA för beslut. Detta skulle bl. a. kräva ett utskott hos NIA med bredare representation. Utskottets beslut skulle kunna överklagas av såväl berörda enskilda personer som av berörda kommuner. '
Fördelarna i detta system skulle bli desamma som i alternativ två när det gäller NIA:s möjligheter att få en överblick av samtliga sökande och därigenom möjlighet att nå alla sökande med information och praktiskt biträde. Vidare skulle
— NIA genom sitt centrala register över dels tillstånd dels anlända barn få det underlag för statistik och annan vetenskaplig bearbetning som hittills saknas, — NIA få en överblick — som i dag är omöjlig — över tillgängliga och tänkbara
kontaktvägar i andra länder,
— uppnås en jämnare bedömning av presumtiva adoptivhem, — uppnås att de presumtiva utomnordiska adoptivbarnen kunde få en ge- mensam företrädare i Sverige, — uppnås en renodlad fördelning mellan kommunala och centrala organs funktioner så att de kommunala myndigheterna handhar utredning som gäller kommuninvånarna medan det centrala organet, som har att fö- reträda de utländska barnens intressen, fattar de beslut som leder till att barnen kommer hit.
Nackdelarna i detta system skulle bli att besluten i tillståndsärenden kommer att fattas långt från den ärendet rör samt att det skulle bli mer personal- krävande för NIA.
NIA redovisar olika sätt hur förmedlingsutskottet skulle kunna utformas enligt detta alternativ. Utskottet skulle enligt NIA kunna ha samma för- medlingsfunktion som i dag eller ett totalt förmedlingsansvar. En annan möjlighet är att förmedlingsutskottet förenar tillståndsgivning och förmed- ling. Ett beslut om tillstånd förlagt till NIA enligt det tredje alternativet kräver enligt NIA även direkta förmedlingsinsatser. I och med att det i förmedlingen fortfarande ligger ett urval bör besvärsrätt inte få förekomma.
51.4. Socialutredningens överväganden och förslag
En av NIA tillsatt arbetsgrupp har haft till uppgift att bl. a. utifrån dagens situation på lagstiftningsområdet presentera problem förknippade med den nuvarande förmedlingsparagrafen och att överväga möjligheterna att finna organisatoriska former för ett system där samtliga internationella adoptioner behandlas av NIA:s förmedlingsutskott. NIA har överlämnat den ovan re- dovisade sammanställningen till SU som underlag för utredningens ställ- ningstagande och förslag i frågor rörande adoption av utländska barn.
51 .4.1 Förhandsbesked
Enligt nuvarande 47% tredje stycket BvL får barnavårdsnämnd meddela förhandsbesked om ett enskilt hems lämplighet som fosterhem. Ett sådant förhandsgodkännande torde i de flesta fall vara en förutsättning för att man skall lyckas i sina försök att finna ett utländskt barn för adoption. För att få hjälp från NIA eller AC är förhandsgodkännandet ett villkor. NIA fram- håller att förhandsbeskedet innebär en prövning av hemmets lämplighet som är inriktad på en fosterhemsplacering.
SU anser att det föreligger behov av förhandsbesked rörande hemmets allmänna lämplighet vid ifrågasatt adoption. Det är vid adoption av barn från utlandet ofta nödvändigt att det finns en utredning rörande hemmets lämplighet som adoptivhem innan sökanden kan komma i fråga.
SU föreslår som närmare anges 1 kap. 9 att i FB införs en bestämmelse enligt vilken socialnämnden kan meddela förhandsbesked rörande enskilt hems lämplighet som adoptivhem. Har förhandsbesked meddelats får be- skedet ersätta det tillstånd som annars skall inhämtas innan barn mottas för vård och fostran.
4 Adoption av utländska barn. Råd och anvisningar från socialstyrelsen nr. 34 år 1974.
I nuvarande lagstiftning anges inte någon tidsgräns för ett förhandsgod- kännandes giltighet. Ingenting hindrar emellertid att barnavårdsnämnden själv i varje särskilt fall bestämmer den tid under vilken godkännandet längst skall gälla.4 Sådan tidsbegränsning av förhandsgodkännandets gil- tighet tycks inte vara helt ovanlig. Barnavårdsnämnden i Stockholm be- gränsar förhandsbeskedens giltighet till tolv månader. Därefter avskrivs för— handsbeskedet såvida inte sökande tar kontakt om ett fömyande därav. Innan NIA förmedlar en ansökan om adoption av barn från utlandet görs en s.k. aktualitetskontroll av förhandsbeskedet.
Värdet av ett förhandsgodkännande blir mindreju längre tid som förflutit sedan det lämnades. Varje mera väsentlig förändring av de förhållanden som rådde i hemmet vid tiden för godkännandet utgör ett skäl för om- prövning av beslutet.
SU föreslår därför att det förhandsbesked som socialnämnden kan lämna
om enskilt hems lämplighet som adoptivhem bör ha en till ett år be— gränsad giltighet. Förhandsbeskedet bör omprövas av socialnämnden om nämnden får kännedom om väsentligt ändrade förhållanden som motiverar detta. — En tidsbegränsad giltighet av förhandsbeskedet leder vid ansökan om för- nyelse härav till en ny prövning av hemmets lämplighet som adoptivhem in- nan barnet kommit hit. I samband med en sådan omprövning av förhands- beskedets giltighet kan väsentliga förändringar i familjens förhållanden som är av betydelse för den planerade adoptionen uppmärksammas.
SU föreslår att socialnämnden bör anmäla till socialstyrelsen de av nämn- den lämnade förhandsbesked som avser adoption av barn från annat land. Socialstyrelsen får därigenom bl. a. kännedom om samtliga sökande och möjlighet att nå dessa med information.
Genom att ta hit ett barn från annat land för adoption åtar sig de presumti- va adoptivföräldrarna ett ansvar gentemot såväl detta barn som barnets hemland. Det förekommer dock att svenska föräldrar, som tagit hit ut- ländska barn, sviker sitt ansvar genom att ej fullfölja adoptionen. Enligt SU:s mening måste det vara en strävan att så långt möjligt förhindra sådana situa- tioner. Det kan nämnas att NIA sedan något år tillbaka låter sökandena skriftligen intyga att de har för avsikt att fullfölja adoptionen för ett namn- givet barn. Detta intyg är dock inte juridiskt bindande.
51.4.2. Tillsyn
De utländska barnen har till skillnad från de svenska barnen i regel inte nå- gon anhörig eller annan närstående person som kan bevaka deras rätt här i landet. Härtill kommer att samhället ställt sig bakom en adoption av det övervägande antalet av de utländska barn som kommer hit. Med detta bör också följa ett särskilt ansvar för samhället att hålla deras levnadsförhållan- den under uppsikt fram till dess adoptionen är klar. Det kan också nämnas att utländska myndigheter ofta vill ha garantier för att det nya hemmet står under tillsyn till dess adoptionen ägt rum. En del länder tar själva kontakt med barnavårdsnämndema och förhör sig om barnets utveckling. anpass- ning och övriga förhållanden.
I samband med en uppföljning av vad som sker efter det att barnet kommit till de presumtiva adoptivföräldrarna kan förhållanden uppmärksammas som — om särskilda åtgärder ej vidtas — kan leda till att barnet inte blir adopterat. Genom uppföljningen skapas alltså möjligheter att medverka till att adoptio- nen genomförs. Bestämmer sig föräldrarna för att inte fullfölja adoptionen, kan socialnämnden vidare, om den hela tiden följer barnets förhållanden, på ett tidigt stadium bistå barnet.
Enligt de föreslagna bestämmelserna i FB står barn under 16 år som i adoptionssyfte mottas i enskilt hem likaväl som övriga fosterbarn under till- syn av socialnämnden. Nämnden är alltså skyldig att hela tiden följa dessa barns fosterhemsförhållanden fram till adoptionen. Någon särskild bestäm- melse i denna del erfordras således inte.
För att socialnämnden skall kunna följa ett utländskt barn fram till dess adoption ägt rum är det emellertid nödvändigt att nämnden också blir infor- merad om samtliga barn som kommer hit.
I samband med att NIA från utlandet får ett förslag på barn för adoption informeras förutom de tilltänkta adoptivföräldrarna även socialnämnden om detta. Informationen till socialnämnden innebär att NIA talar om för nämn- den att den har skyldighet att följa barnets utveckling, anpassning etc. Det förekommer således idag en bevakning av de barn som förmedlas genom NIA.
Så länge barnavårdsnämndema hade hand om de allmänna barnbidragen skedde en avisering från folkbokföringsmyndigheterna till nämnderna om samtliga i landet inflyttade barn under 16 år. På så sätt fick barnavårdsnämn- dema alltid kännedom om de barn som vistades i kommunen. Genom att handläggningen av barnbidragen numera handhas av de allmänna försäk- ringskassorna har nämnda avisering från folkbokföringen till barnavårds- nämnderna upphört.
I samband med kyrkobokföring gör pastorsämbetena en rekvisition till riksskatteverket om personnummer för alla utländska barn under 16 år. Folkbokföringen gör inte någon distinktion mellan fosterbarn och blivande adoptivbarn utan alla sådana utländska medborgare under 16 år blir re- gistrerade som fosterbarn. Vid pastorsämbetenas rekvisition av personnum- mer hos riksskatteverket gör verket en bedömning av vilka barn som kom- mer hit i adoptionssyfte och skickar en kopia av dessa handlingar till NIA och riksskatteverket. NIA får således inte uppgifter om de utländska barn som kommer hit i studiesyfte eller utländska anförvanters barn som inte är att betrakta som adoptivbarn.
Nämnda kopior av rekvisitioner av personnummer för blivande adoptiv- barn används av NIA i statistiksyfte. Denna statistik kommer enligt uppgift från NIA framdeles att handhas av statistiska centralbyrån.
För att socialnämnden skall kunna följa vården i det enskilda hemmet till dess adoption ägt rum krävs, som tidigare framhållits, att nämnden också känner till när ett utländskt barn kommer hit i adoptionssyfte. SU föreslår därför att den avisering av blivande adoptivbarn som f. n. går till NIA genom riksskatteverket upphör. I stället bör avisering om samtliga utländska foster- barn under 16 år ske genom pastorsämbetena direkt till socialnämnderna.
Man får anta att adoptanterna nästan undantagslöst anmäler adoptivbar- nen till pastorsämbetena för att erhålla personnummer. När pastorsämbetena
har rekvirerat personnummer hos riksskatteverket returneras underlaget plus kopia av rekvisitionen till pastorsämbetena. Kopian, som innehåller uppgifter om bl. a. föräldrarna, barnets namn, ålder, kön, församling och in- flyttningsdatum, bör ställas till socialnämnden. Nämnden får på sätt kän- nedom om samtliga utländska barn under 16 år som kommer till Sverige som fosterbarn. Socialnämnden bereds därigenom möjlighet att dels följa vården i de enskilda hem som mottagit fosterbarn och dels utöva tillsyn över de barn som kommer hit i adoptionssyfte till dess adoptionen ägt rum.
51 .4.3 Överprövning av förhandsbesked
Mot bakgrund av att SU föreslår att kommunens uppgifter inom socialtjäns- ten i regel skall fullgöras av socialnämnden är utredningen av den principiella uppfattningen att handläggningen av de här upptagna ärendena skall hand- has av socialnämnden. SU är därför inte beredd att föreslå en ändring som in- nebär att beslut om tillstyrkan eller avstyrkan av adoption av utländskt barn fattas av ett statligt organ.
SU har funnit att frågan om överprövning av positiva förhandsbesked är av den karaktären att den lämpligen bör behandlas i samband med en rad andra frågor som syftar till att stärka barns rättsliga ställning i samhället. En- ligt SUzs mening är det därför naturligt att ett sådant ställningstagande görs av den nyligen tillsatta kommittén (Ju 1977:25) som har till uppgift att utre- da frågan om förstärkning av barns rättsliga ställning.
XI Författningsförslagen
52. Specialmotivering
Inledning
Socialutredningen redovisar i det följande de lagar som föreslås i huvudsak ersätta nu gällande bestämmelser för socialvården. Den centrala lagen — so- cialtjänstlagen — upptar bestämmelser om kommunens ansvar för att alla som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Till denna lag ansluter lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig. Här reg- leras befogenheten och skyldigheten att i särskilt angivna situationer bereda underårig vård även om samtycke till vården inte föreligger.
Socialförsäkringarna ingår som en viktig del av samhällets anordningar för att bereda den enskilde ekonomisk trygghet. I lagen om socialförsäkringstill- lägg utvidgas detta system till att omfatta även en stor del av de behovssi— tuationer som nu täcks av ShjL.
lnom socialtjänsten faller även fosterbarnsvården. Utredningen föreslår att bestämmelserna om de barn som bereds vård och fostran i annat enskilt hem än vårdnadshavarens tas in i föräldrabalken.
Nu angivna lagar kommer att ange förutsättningar och villkor för social- tjänsten i kommunen. Lagarna anger — i vissa fall inom vida ramar — social- tjänstens materiella innehåll. I socialnämndslagen tar utredningen upp be- stämmelser om det kommunala organ — socialnämnden — som i princip skall ha hand om verksamheten. Socialnämndslagen reglerar bl. a. nämndens sammansättning och kompetens.
Utöver vad nu angivits ger utredningen även förslag till vissa följdändring- ar i andra författningar, bl. a. i BrB och LSPV.
1 Socialtjänstlagen
En utgångspunkt för lagstiftningen har varit att finna en övergång från de nu- varande vårdområdesbundna lagarna till bestämmelser som ansluter till en helhetssyn inom vård- och behandlingsarbetet och som ger vida möjligheter att anpassa insatser och åtgärder till den enskildes behov. Samtidigt är det en viktig förutsättning att bestämmelserna skapar garantier för att den enskilde får det stöd och den hjälp som lagen avser att tillförsäkra honom.
SU har i lagens inledande bestämmelser angivit målet för verksamheten samt kommunens ansvar för denna (1 och 2 åå). Dessa bestämmelser kom-
mer härigenom att ange ramen för socialtjänsten. Inom denna ram får kom- munen anordna socialtjänsten efter egna förutsättningar och behov.
Utredningen har funnit att inom den givna ramen vissa uppgifter är så be- tydelsefulla att de bör särskilt anges i lagen (4 &) Dessa uppgifter, avseende bl. a. deltagande i samhällsplanering, blir härigenom obligatoriska. Den längst gående bestämningen av kommunens ansvar nås genom regleringen av den enskildes rättigheter — rätten till bistånd (5 55).
Lagen innehåller vidare bestämmelser med allmänna riktlinjer för social- tjänsten (7—11 åå). Bestämmelserna ansluter till de uppgifter som enligt vad förut sagts skall vara obligatoriska för kommunen.
I lagen anges särskilt vissa kommunala ansvarsområden och kommunens uppgifter inom dessa. Sålunda ges bestämmelser om barnomsorgen, äldre- omsorgen och annan särskild omsorg (12—20 åå).
Lagen reglerar även vissa resurser inom socialtjänsten. 1 21—23 åå ges be- stämmelser om familjehem och om andra hem för vård och boende samt om fördelningen av ansvaret för dessa mellan kommun och landstingskommun.
I 24—28 åå regleras frågor om enskilds ersättningsskyldighet i vissa fall för mottagen ekonomisk eller annan hjälp samt ordningen för prövning av så- dana frågor. Lagen innehåller slutligen bestämmelser om tillsyn och besvär m. nr. (29—35 åå).
Socialtjänstens mål
lå
Förevarande lagrum anger inriktningen av samhällets socialtjänst. På grund- val av vunna erfarenheter och vidgade kunskaper skall socialtjänsten med- verka i en samhällsutveckling som syftar till jämlikhet mellan människor och social och ekonomisk trygghet för dem. Verksamheten skall syfta till att öka den enskildes möjligheter att ta del i samhällets gemenskap, förebygga upp- komsten av sociala svårigheter samt begränsa och avhjälpa gruppers eller en- skildas behov av stöd och hjälp.
Lagrummet avser emellertid inte bara att ge vägledning för verksamhetens inriktning utan även beträffande formerna för verksamhetens bedrivande. Som framgår av andra stycket bör socialtjänsten ha sin utgångspunkt i rätten för den enskilde att själv bestämma över sin situation. Härav följer att verk- samheten skall inriktas på att tillsammans med enskilda och grupper finna de insatser som är bäst ägnade att frigöra och utveckla deras egna förutsätt- ningar.
De angivna målen kommer till uttryck också i de övriga förslag som utred- ningen nu lämnar. Här bör särskilt uppmärksammas förslaget om socialför- säkringstillägg (avd. 11) som tillsammans med de bestämmelser om rätt till bistånd som utredningen föreslår kommer att medverka till en ökad ekono- misk trygghet för den enskilde. Såväl dessa bestämmelser som utredningens förslag beträffande socialtjänstens innehåll i övrigt är på motsvarande sätt äg- nade att främja jämlikhet i levnadsvillkor. Här kan även nämnas lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig (avd. 111) som syftar till att till- godose tryggheten för barn och ungdom i situationer då samtycke till behöv- lig vård inte föreligger. I anslutning till andra stycket bör också nämnas ut-
redningens förslag såvitt avser tystnadsplikt och handlingssekretess samt so- cialregister (avd. VIII) vars syfte är att stärka skyddet för den enskildes in- tegritet,
Det kommunala ansvaret
25
I lagrummet anges kommunens ansvar för socialtjänsten. Vilka uppgifter som åvilar kommunen framgår emellertid inte av lagrummet. Det förhållan- det att i lagen ges en vid, syftesbestämd beskrivning av socialtjänsten innebär att verksamheten inom givna ramar kommer att växa fram med den kom- munala självstyrelsen som grund. Endast i den mån lagen ålägger kommu- nen särskilda uppgifter inom socialtjänsten kommer kommunens valfrihet att begränsas. Med denna utgångspunkt för regleringen följer således en långt gående frihet för kommunen vid anordnandet av socialtjänsten.
] andra stycket anges räckvidden av kommunens ansvar. Kommunen har enligt vad där sägs det yttersta ansvaret för att den enskilde får det stöd och den hjälp som han behöver. Med detta ansvar följer skyldighet för kommu- nen att i samverkan med andra samhällsorgan medverka till att den enskilde får arbete, bereds sjukvård eller får det stöd och den hjälp som han i övrigt behöver. Med det yttersta ansvaret följer också skyldighet för kommunen att om erforderliga insatser inte kan ges av annan huvudman ge den enskilde er- forderligt bistånd. Avsikten är därvid inte att kommunen skall träda i annan huvudmans ställe. Situationer kan emellertid uppkomma då kommun i av- bidan på att annan huvudman ställer erforderliga resurser till förfogande tills vidare får sörja för att den enskilde får hjälp. De inom socialtjänsten vidtagna åtgärderna blir därvid temporära och det föreliggande behovet får tillgodoses med de resurser som finns tillgängliga inom socialtjänsten. Det yttersta an- svaret skall således inte leda till att inom socialtjänsten upprättas fasta be- handlingsresurser för att tillgodose sådana behov som faller inom annan hu- vudmans verksamhetsområde.
Osäkerhet kan i vissa fall råda om vilken huvudman som har att ombesörja vården. I avbidan på att frågan om vilken huvudman som bär ansvaret löses följer med utredningens förslag ett ansvar för kommunen.
Enligt andra stycket är det vistelsekommunen som skall lämna den enskil- de stöd och hjälp. Det är således den kommun där den enskilde befinner sig när hjälpbehovet inträder som har ansvaret för att den enskilde får den hjälp som han behöver. Detta bör emellertid inte innebära att om den enskilde är bosatt i annan kommun, vistelsekommunen skall vidta alla de åtgärder som kan vara erforderliga för att tillgodose det föreliggande vårdbehovet. Vistel- sekommunen bör kunna överflytta ärendet till hemkommunen, om den en- skildes hjälpbehov lämpligen bör tillgodoses där. Överflyttning som nu sagts torde komma ifråga endast då den enskilde under längre tid är i behov av in- satser inom socialtjänsten. Ärende om tillfällig hjälp under resa eller om be- hov av annan avgränsad insats bör således inte överflyttas.
Socialutredningen har mot denna bakgrund i 29 å socialnämndslagen tagit in en bestämmelse enligt vilken socialnämnd får överflytta ärende till soci- alnämnd i annan kommun. För att säkerställa att erforderliga åtgärder kom-
mer till stånd bör sådan överflyttning inte få ske med mindre den andra nämnden samtycker till att ta emot ärendet.
Det anförda innebär således bl. a. att om fråga har uppkommit om beredan- de av vård med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av un- derårig, ärendet inte får flyttas över till annan kommun med mindre social- nämnden där underrättas om ärendet och förklarat sig villig att ta emot det. Socialnämnden i vistelsekommunen är ensam ansvarig för att erforderliga åt- gärder kommer till stånd intill dess ”socialnämnden i den andra kommunen samtycker till att överta ärendet.
35
Av paragrafens första stycke framgår att det i varje kommun skall finnas en nämnd, socialnämnden, för att fullgöra kommunens uppgifter inom social- tjänsten. Som närmare angivits i kap. 33 skall denna bestämmelse inte utgöra hinder mot inrättande av s. k. fakultativa nämnder såvitt avser de generellt förebyggande insatserna. Har sådan nämnd, t. ex. fritidsnämnd, inrättats, in- nebär det emellertid inte att denna nämnd övertar det ansvar för verksam- heten som åvilar socialnämnden. Även om fritidsnämnd inrättats kvarstår således det övergripande ansvaret för socialnämnden.
Utredningen har i 12—20 åå särskilt angivit vissa viktiga kommunala an— svarsområden inom socialtjänsten (omsorgen om barn och ungdom, äldre och handikappade). Det är givet att en nära samverkan mellan socialnämn- den och kommunens övriga organ blir nödvändig för att de uppgifter som där läggs på kommunen skall kunna fullgöras. Som inledningsvis anförts regleras nämndens sammansättning och kom- petens i en särskild lag. Andra stycket upptar en hänvisning till denna lag.
Socialnämndens uppgifter
4å
Under denna paragraf anges sådana uppgifter inom socialtjänsten som be- dömts vara särskilt viktiga. Lagrummets syfte är inte att uttömmande ange socialnämndens uppgifter. De beskrivna uppgifterna regleras närmare i 7—ll åå.
Rätten till bistånd m. m.
55
Förevarande lagrum anger den enskildes rätt till insatser inom socialtjänsten. Mot beslut i sådan fråga får som framgår av 35 å talan föras genom förvalt- ningsbesvär.
Bestämmelsen skiljer sig så till vida från vad som nu gäller att rätten inte knyts till i lagrummet särskilt bestämda insatser. När i lagrummet angivna förhållanden föreligger skall den enskilde beredas en efter hans behov anpas- sad ekonomisk eller annan hjälp. Valet av åtgärd blir beroende av förhållan- dena i varje särskilt fall. Under rätten till bistånd kan således falla såväl färd- tjänst och social hemhjälp som institutionell eller annan vård och behandling.
Rätten till bistånd inträder om den enskilde behöver hjälp för sin försörj- ning och sin livsföring i övrigt. Den som på grund av otillräckliga arbetsin- komster behöver ekonomisk hjälp kan således vara berättigad härtill med stöd av förevarande bestämmelse. Som ytterligare förutsättning för rätten till bistånd gäller emellertid att den enskilde själv saknar förmåga att tillgodose det föreliggande behovet. Den som är arbetsför och kan beredas lämpligt ar- bete är således endast tillfälligt och tills han själv kan klara sin försörjning berättigad till ekonomiskt bistånd enligt denna paragraf. Vid bedömningen av om rätt till insatser föreligger skall alltså vägas in i vilken omfattning den enskilde genom egna åtgärder kan tillgodose det föreliggande behovet. Härav följer att vid bedömningen av fråga om ekonomisk hjälp hänsyn måste tas'så- väl till omständighet som nyss sagts som till den enskildes egna tillgångar. Såsom anförts i de allmänna motiven kan därvid de normer som angivits för socialförsäkringstillägg tjäna till vägledning.
Vid bedömningen av rätten till bistånd måste emellertid även hänsyn tas till det ansvar som kan åvila annan huvudman. Rätt till bistånd föreligger så- ledes inte om den enskildes behov skall och i praktiken också kan tillgodoses genom annan huvudmans försorg.
Som framgår av det anförda omfattar rätten till bistånd inte bara ekono- misk hjälp. Även den som har egna tillgångar kan vara berättigad till bistånd enligt förevarande lagrum. Är den enskildes förhållanden sådana att han för sin dagliga tillvaro är beroende av stöd- och hjälpinsatser i hemmet kan han vara berättigad till bistånd enligt vad förut sagts. Rätten omfattar då t. ex. so- cial hemhjälp men med skyldighet för den enskilde att delta i kostnaden här- för genom avgifter.
Under den angivna rätten faller även stöd- och hjälpinsatser i andra fall, så- väl sådan vård som nu anges i 31 å BvL som institutionell eller annan vård som nu kan ges med stöd av NvL.
SU är medveten om att förevarande lagrum kan erbjuda tolkningssvårig- heter såväl i fråga om när rätt till bistånd skall anses föreligga som beträffande valet av åtgärd. Som nyss nämnts kan emellertid i fråga om ekonomisk hjälp till försörjning vägledning hämtas av de för socialförsäkringstillägget före- slagna bestämmelserna. För ekonomisk hjälp som ges i rehabiliterande syfte kan några normer inte ställas upp (jfr kap. 18). När fråga uppkommer om and- ra insatser än ekonomiska får göras en helhetsbedömning av den enskildes förhållanden och en bedömning av vilka insatser som kan anses vara erfor- derliga och skäliga för att bereda honom möjligheter att på egen hand klara sin livsföring.
Biståndet skall således syfta till att så långt möjligt ge den enskilde skäliga levnadsförhållanden men också till att underlätta för honom att i fortsätt- ningen klara sig på egen hand.
65
Förevarande lagrum avser att klarlägga kommunens kompetens att jämväl i andra situationer än dem som avses i 5 å ge den enskilde ekonomisk eller an- nan hjälp.
Allmänna rikt/injerjör socialnämndens verksamhet
7.5
De sociala organen erfar i den dagliga verksamheten följderna för enskilda och grupper av otillfredsställande sociala förhållanden. Paragrafens formule— ring att socialnämndens medverkan skall ske utifrån nämndens sociala erfa- renheter avser delvis sådana allmänna sociala erfarenheter. Men socialnämn- den skall även samla och systematisera sociala fakta som kan utnyttjas i sam- hällsplaneringen. Formerna för socialnämndens medverkan behandlas ingå- ende i de allmänna motiveringarna.
Genom bestämningen ”nya och äldre bostadsområden” vill utredningen understryka att socialtjänsten skall medverka inte endast i planeringen av nya samhällen utan också i sanering och annan förändring av befintliga områden.
Begreppet bostadsområde har här en vid innebörd. Det omfattar hela bo- endemiljön och de serviceanordningar m. m. som erfordras för att området skall fungera på ett tillfredsställande sätt. Vidare skall nämnden arbeta för att offentliga lokaler och allmänna kommunikationer blir tillgängliga för alla. Härmed avses bl. a. att ifrågavarande anordningar skall vara fysiskt lätt till- gängliga, t. ex. lokaler och färdmedel som rörelsehindrade personer kan ut- nyttja utan större svårigheter. Med ”tillgängliga” menas också att lokalerna skall ha öppettider som passar allmänheten, de allmänna kommunikationer- na ha utsträckning och turtäthet som är anpassad till de allmänna behoven osv.
Sista stycket i paragrafen vidgar socialnämndens uppgifter till att gälla ini- tiativ i fråga om en god samhällsmiljö över huvud. Det betyder att i princip alla faktorer som har relevans för begreppet ”god samhällsmiljö” ingår. Vida- re gäller initiativen åtgärder ägnade att skapa goda förhållanden för olika grupper som särskilt behöver samhällets stöd. Näraliggande planeringsobjekt är här olika anordningar för barnomsorgen liksom servicehus, områdescen- traler och andra serviceanordningar för äldre, handikappade, barnfamiljer m. fl.
Det framgår emellertid att paragrafen har en längre gående syftning vad gäller området för socialnämndens initiativ. SU vill ge vida gränser för detta, eftersom snäva avgränsningar och preciseringar i fråga om en verksamhet som ännu inte funnit sina former kunde hindra en ändamålsenlig utveckling av socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen.
85
Paragrafen understryker att den uppsökande verksamheten skall inriktas på att lämna information om socialtjänsten samt vara erbjudande till enskilda och grupper. Den uppsökande verksamheten har nära samband med det i kap. 3 behandlade fält- och grannskapsarbetet. Uppsökande verksamhet för- utsätter en ömsesidig information så att socialtjänsten dels lämnar upplys- ningar, dels får kunskaper om de sociala förhållandena i olika delar av kom- munen, något som är av betydelse för insatser både inom samhällsplanering- en och i enskilda ärenden.
Den uppsökande verksamheten förutsätter samverkan. Som framgår av paragrafen kan denna samverkan omfatta samhällsorgan och sammanslut-
ningar ”vars verksamhet berör socialtjänsten”. Sistnämnda bestämning av- ser organisationer, för vars medlemmar socialtjänstens verksamhet är av di- rekt intresse, eller vilka har sociala uppgifter som berör socialtjänstens verk— samhet. Socialtjänsten bör därmed kunna samverka med en vid krets av inte endast myndigheter utan även organisationer och då inte bara sådana med huvudsakligen ”sociala” uppgifter utan även t. ex. fackföreningar, invand- rarorganisationer osv. Frågor om handlingssekretess och tystnadsplikt m. m. som bl. a. ifrågavarande samarbete kan aktualisera behandlas i avd. VIII.
95
Som framgår av de allmänna motiveringarna är bestämmelsen att nämndens insatser för den enskilde skall utformas och genomföras tillsammans med honom av grundläggande betydelse för socialtjänstens arbetssätt. Då behand- lingsarbetet has om hand av socialtjänstemän är det samarbete mellan den enskilde och tjänstemännen som det i regel blir fråga om. Det är också av be- tydelse att socialnämnden och den enskilde i vissa fall kan komma i direkt kontakt med varandra. Enligt förslag till socialnämndslag 12 å andra stycket äger nämnden höra den saken rör och enligt 17 å skall den enskilde i vissa fall ha rätt att företräda inför nämnden.
Samverkan enligt 9 å skall liksom i fråga om föregående paragraf gälla en vid krets av sammanslutningar. Föreliggande paragraf har inte den begräns- ningen att det gäller organisationer och föreningar ”vars verksamhet berör so— cialtjänsten”, varför den krets som paragrafen är tillämplig på är vidare än en- ligt 8 å. Helt oberoende av organisationens karaktär kan en enskild persons medlemskap och anknytning till ifrågavarande sammanslutning bli av bety- delse i en frivillig samverkan mellan honom, organisationen och socialtjäns- ten.
Socialnämndens insatser för den enskilde enligt socialtjänstlagen bygger på frivillighet. Vad gäller vård i andra fall hänvisar 9 å andra stycket till särskild lagstiftning.
105
Första stycket anger som allmänna riktlinjer för insatserna att dessa skall främja självständigt boende och gemenskap. De medel lagtexten anger härför i första och andra styckena bör inte ses som en uttömmande beskrivning. Som SU närmare utvecklar i de allmänna motiveringarna till kap. 5 är del- tagande i samhälls- och arbetslivet, bl. a. politiskt, fackligt och ideellt arbete, av fundamental betydelse för gemenskapen. En viktig uppgift för socialtjäns- ten är att stimulera till och understödja sådan grundläggande gemenskap. Beträffande kontaktman, se avsnitt 8.3.2.
llå
Principerna för vård som avses i första stycket behandlas i kap. 7. Genom att erforderlig vård och behandling sätts in i närmiljön bör ”samhörigheten med anhöriga och kontakten med hemmiljön främjas”.
Frågor om socialnämnds ansvar för barn som vårdas i annat hem än det
egna och medlen att fullfölja detta ansvar behandlas närmare i det följande under rubriken Familjehem och andra hem för vård eller boende.
Barnomsorgen
12—17 åå
Bestämmelser om den kommunala förskoleverksamheten och fritidshems- verksamheten ges f.n. i en lag (1976:381) om barnomsorg. Lagen reglerar kommunernas ansvar för dessa verksamheter och ålägger kommunerna skyl— dighet att svara för en planmässig utbyggnad. Lagen är ett uttryck för den synnerligen stora vikt som statsmakterna faster vid förskolorna och fritids- hemmen. Syftet med samhällets barnomsorg är att ge barn möjlighet till en god och trygg uppväxtmiljö. En mycket betydande andel av de kommunala resurserna tas f. n. i anspråk för att uppfylla det ansvar som åläggs i lagen om barnomsorg. Samtidigt utgår betydande statsbidrag till kommunerna som stöd i driften av bl. a. daghem och fritidshem. En stor del av socialnämnder- nas verksamhetsområde upptas numera av arbetsuppgifter som följer av la- gen om barnomsorg.
SU har mot bakgrund av den viktiga roll som föreskole- och fritidshems- verksamheten således har inom den sociala sektorn ansett det riktigast att foga in lagen om barnomsorg i socialtjänstlagen. I denna lag har därvid tagits in de centrala ansvarsbestämmelserna (13—16 åå), medan de ytterligare föreskrifterna om förskole- och fritidshemsverksamhetens organisation och omfattning enligt ett förslag till bemyndigande (17 å) avses bli intagna i en särskild barnomsorgsförordning som ingår bland SU:s författningsförslag. Vidare föreslås de nuvarande bestämmelserna i lagen om barnomsorg om fr- nansiering av statsbidrag till förskole- och fritidshemsverksamheten få sin plats i en särskild lag. Även denna ingår bland SU:s författningsförslag.
När SU på detta sätt har fogat in bestämmelserna i nuvarande lag om bar- nomsorg i. socialtjänstlagen, har det skett med utgångspunkt i att bestämmel— serna med oförändrat innehåll och så långt möjligt också i oförändrad form skall ta plats i den nya lagstiftningen. Skälen härtill är uppenbara. Förskole- och fritidsverksamheten har varit och är fortfarande i viss omfattning föremål för särskilda utredningar i speciella kommittéer och arbetsgrupper. Den lag som nu gäller har helt nyligen beslutats av riksdagen.
I ett — betydelsefullt — hänseende föreslår SU emellertid en förändring i för- hållande till gällande lag. Lagen om barnomsorg behandlar som har framgått endast förskole- och fritidshemsverksamheten. För SU, som har att ta ställ- ning till den sociala barna- och ungdomsvården i dess helhet, har det tett sig naturligt att låta begreppet barnomsorg avse hela denna sektor. För de särskil— da ansvarsuppgifter som kommunerna har ålagts i lagen om barnomsorg har SU i l3—l7 åå socialtjänstlagen reserverat begreppen förskoleverksamhet och fritidshemsverksamhet. Härutöver innefattar begreppet barnomsorg i social- tjänstlagen alla de barnavårdande uppgifter som i gällande BvL har lagts på barnavårdsnämndema, dvs. såväl den allmänt förebyggande verksamheten för barn och ungdom som förebyggande åtgärder eller andra ingripanden i frå- ga om barn och ungdom som vistas i olämpliga uppväxtmiljöer, är socialt missanpassade eller är värnlösa eller nödställda.
I 12 å har getts allmänna målinriktade bestämmelser för kommunernas barnomsorg i den nya, vidare meningen. Syftet med samhällets barnomsorg har angetts vara att verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden. Detta överensstämmer nära med den beskrivning av syftet med samhällets vård av barn och ungdom som ges i nuvarande BvL. Målbeskrivningen innefattar att barnomsorgen skall förebygga en ogynnsam utveckling för de unga och hjälpa dem som råkar i svårigheter. Vidare skall enligt 12 å socialtjänstlagen kommunen genom barnomsorgen i nära samar- bete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynn- sam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom. Detta syfte, som i dag har angetts särskilt för den förskole- och fritidshemsverksamhet som behand- las i lagen om barnomsorg, bör enligt SU:s mening gälla hela den del av den kommunala socialtjänsten som avser verksamheten för barn och ungdom.
Äldreomsorgen 18 5
Första stycket ger uttryck för de särskilda mål som SU redan i principbetän- kandet föreslog då det gäller samhällets insatser för äldre.
Ena målet är ”Självbestämmanderätt”, vilket i lagförslaget kommer till ut- tryck i kommunens uppgift att ”verka för - - - - att de äldre får möjlighet till självständighet i livsföring och boende - - - -”
Andra målet är ”normalisering”. Detta mål som kommunen skall verka för uttrycks i den föreslagna lagtexten som ”en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra”.
1 kap. 5 behandlar SU förutsättningar för att målen skall kunna förverkli- gas. Således bör skapas möjligheter för aktiv sysselsättning och fortsatta kon- takter med arbetsplats och arbetskamrater då anställningen upphört. Även om det främst åvilar arbetsmarknadsparterna bör det också för socialtjänsten vara ett intresse att följa hur sådan verksamhet utvecklas och att vid behov ta de initiativ som erfordras. De äldres medverkan i samhälls- och förenings- liv bör stimuleras, vilket förutsätter att kommunerna svarar för erforderlig in- formationsverksamhet. Äldre människor bör ha möjlighet till hobbyverk- samhet och andra aktiviteter tillsammans med andra. Kommunen bör se till att sådana möjligheter finns.
Vissa sociala tjänster är av särskild betydelse för de äldres förutsättningar att leva ett någorlunda självständigt och normalt liv. Det gäller insatser som gör det lättare att bo hemma, att uppleva handlingsfrihet och att känna trygg- het. Här avses sådana sociala tjänster som social hemhjälp, färdtjänst och 50- cial jour samt tillhandahållande av tekniska hjälpmedel.
Andra stycket avser upplysning och övriga insatser som är ägnade att fö- rebygga eventuella omställningssvårigheter och stärka den enskildes resurser att som pensionär leva ett normalt och självständigt liv. Detta är en uppgift för såväl socialnämnden och andra myndigheter som för folkrörelser, företag och fackliga organisationer. Det är häri första hand fråga om olika former av information ägnade att belysa de förändringar i den enskildes tillvaro som pensioneringen innebär eller kan innebära, upplysningar om föreningsverk-
samhet och andra aktiviteter som står till buds liksom om särskilda rättighe- ter och skyldigheter i samband med pensioneringen. Med ”annat stöd" avses individuellt inriktade insatser såsom råd i personliga angelägenheter, hjälp i vissa praktiska frågor om bostad och hushåll och i förekommande fall eko-
nomiska spörsmål.
l9å
Kommunen är enligt lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostads- försörjningens främjande m. m. skyldig att planera bostadsbyggandet genom bostadsbyggnadsprogram, att förmedla statliga lån och bidrag samt att lämna viss information. Vissa kommuner har anordnat bostadsförmedling. Även bostadssaneringslagen (19731531) innebär skyldighet för kommunen att beva- ka behov av saneringsåtgärder för hyreslägenheter och ta erforderliga initia- tiv. Dessa kommunala skyldigheter omfattar självfallet även de äldres bo- stadsbehov. Att ha egen bostad och bo hemma är för äldre likaväl som för andra det normala och naturliga. SU vill dock genom formuleringen i första stycket att kommunen ”skall verka för att de äldre får goda bostäder” lägga vikt härpå. Det är fortfarande så att äldre personer, generellt sett, bor sämre än andra även om bostadsförbättringar genomförs i ökad takt.
Senare delen av första stycket avser i fråga om ”stöd och hjälp i hemmet” sådana sociala tjänster som social hemhjälp och tekniska hjälpmedel. Med ”en i övrigt lättåtkomlig service” vill utredningen understryka att äldreom- sorgen måste anordnas så att äldre verkligen kan få den service de behöver. Kommunen skall därvid informera om vilka sociala tjänster som står till buds, eftersom redan okunnigheten om möjligheterna gör dem svåråtkom- liga fastän de kanske finns alldeles i närheten.
Frågor om lättåtkomlighet gäller dels avstånd och kommunikationer, dels tider. All service kan inte ges i hemmet utan vid exempelvis servicecentraler av olika slag. Sådant utbud bör göras lättåtkomligt genom decentralisering och/eller goda kommunikationer inkl. färdtjänst. Behov av hjälp i nödsitua- tioner och andra behov att komma i kontakt med någon kan uppstå när som helst. Såväl jour som andra anordningar för att påkalla hjälp är viktiga för bl. a. de äldres trygghet.
Andra stycket i paragrafen avser behov av boende med gemensam service. Kommunen är enligt nuvarande lagstiftning skyldig ”att anordna och driva hem för åldringar och andra personer, vilka äro i behov av vård eller tillsyn som icke eljest tillgodoses” (18 å ShjL).
Här föreslagen lagtext innebär en skyldighet för kommunen att inrätta bo- städer med gemensam service. Innebörden härav, bl. a. att de äldre bör erbju- das ett boende och en service som anpassas till deras behov, behandlas ingå- ende i den allmänna motiveringen. Där framgår även utredningens förslag att ifrågavarande bostäder, inkl. de nuvarande ålderdomshemmen, skall ha den gemensamma beteckningen servicehus. SU räknar med en fortsatt förskjut— ning från helinackordering till ett boende med individuellt avpassad service.
Lägenhet i servicehus hyrs på samma sätt som andra bostäder och kan be- rättiga till kommunalt bostadstillägg. Servicehus kan vara del av fastighet. Det finns som regel köksutrustning såsom i andra bostäder. Serviceanord- ningar såsom hemhjälp m. m. tar den boende i anspråk i den utsträckning han
eller hon själv bestämmer och betalar härför efter gällande regler. Enligt SU bör bostaden i servicehuset vara så utformad och utrustad att den boende kan utveckla sina personliga resurser att leva ett självständigt liv och att den bo- ende varje tid på dygnet kan erhålla de tjänster han eller hon behöver för att klara sin tillvaro och känna sig trygg; det skall finnas personal som kan be- döma om social eller medicinsk vård behövs och som svarar för att sådana insatser kommer till stånd.
Servicelägenheterna bör enligt SU som regel inte understiga 2 rum och kök. Som en viktig resurs i boendemiljön bör enligt SU finnas dag- eller områ- descentraler för alla invånare i ett mindre geografiskt område med olika slag av service och aktiviteter.
Annan särskild omsorg 20 å
Paragrafen behandlar kommunens ansvar för att personer med olika handi- kapp får den särskilda omsorg som de behöver. Bestämmelserna tar sikte inte bara på handikappade i mera inskränkt bemärkelse, rörelsehindrade, syn- el- ler hörselskadade etc. utan också på personer som har psykiska handikapp, alkoholproblematiker och andra med svåra sociala problem. Dessa handikap- pade har definierats som enskilda som möter betydande svårigheter i sin livs- föring. Kommunen skall verka för att dessa får möjlighet att delta i samhäl- lets gemenskap och att leva som andra. Härmed avser SU att ge uttryck för de grundsatser för arbetet på handikappområdet som brukar sammanfattas med begreppen integration och normalisering.
Till de mest angelägna uppgifterna för socialnämnderna hör att hjälpa per- soner med handikapp till ett boende som är anpassat efter deras särskilda be- hov. SU har utvecklat sin syn i denna och andra frågor i kap. 6, vartill här kan hänvisas.
Familjehem och andra hem för vård eller boende
SU har funnit det riktigt att — utöver de särskilda bestämmelserna om barn- omsorg, äldreomsorg och annan särskild omsorg — ägna ett särskilt avsnitt i lagen åt vård som ges den enskilde i annat hem än det egna. Det finns flera skäl till detta. Ett skäl är givetvis att sådana vårdformer oftast innebär högst betydande förändringar i den enskildes livsföring och i hans förhållanden till den egna familjen och övriga som står honom nära. Ett annat skäl är att vård i annat hem än det egna, i synnerhet sådan i institution, tar i anspråk stora resurser av samhället. I nuvarande lagstiftning är också ansvaret för institu- tionsvården fördelat mellan stat, landstingskommuner och kommuner. 1 den nya lagen finns det behov av att ange hur ansvaret skall fördelas i fortsätt- ningen.
Det har samtidigt ansetts angeläget att begränsa de särskilda bestämmel- serna så mycket som möjligt. I gällande vårdlagar — som i relativt stor ut- sträckning behandlar tvångsvis anordnad vård — är bestämmelserna om vård i annat enskilt hem och om institutionsvård delvis omfattande. Med den hel- hetssyn som SU vill skall känneteckna socialtjänsten reduceras emellertid i
framtiden betydelsen av dessa vårdformer. De blir delar i en Vårdkedja. Här- till kommer att med den utveckling som har skett och sker inom socialvården behovet av en ingående reglering har tett sig allt mindre. Som närmare kom- mer att beröras i kommentaren till 22 å avses emellertid att ytterligare före- skrifter om vård i enskilt hem och om institutionsvård skall meddelas i sär-
skild förordning.
Zlå
Enligt paragrafens första stycke har socialnämnden ett ansvar för att den en- skilde när han behöver det tas emot i familjehem eller annat hem för vård el- ler boende. Familjehem ersätter fosterhem som begrepp. Liksom fosterbarns- utredningen vill SU förbehålla termen vård i familjehem sådan vård i enskilt hem som anordnas genom socialnämndens medverkan. Utöver vanliga en- skilda familjehem kan det förekomma enskilda kontrakterade familjehem — som håller viss beredskap för främst brådskande placeringar — och kommu- nala familjehem, där minst en av föräldrarna är anställd av kommunen. Här kan hänvisas till den redovisning som har lämnats i den allmänna motive- ringen, kap. 9. Placeringar av barn i annan familj än den egna som har skett på privat väg utan nämndens medverkan bör däremot enligt SU:s mening inte anses som vård i familjehem. Som fosterbarnsutredningen har framhållit bör begreppet familj inte fattas för snävt. Det är t. ex. inte uteslutet att placera barn för vård i familj som bara består av en vuxen.
Vård i familjehem avser inte bara vård av barn. Också för vuxna personer kan sådan vård komma till stånd. Familjehemmen står därmed som en sam- manfattande beteckning för all vård som genom socialnämndens försorg äger rum i enskilt hem.
Med begreppet annat hem för vård eller boende har SU velat beteckna alla de olika typer av institutioner som förekommer inom den nuvarande social- vården, således såväl de i BvL resp. NvL behandlade barnavårdsanstalterna, ungdomsvårdskolorna och nykterhetsvårdsanstalterna som övriga institutio- ner av inackorderings- eller behandlingskaraktär. Här bör samtidigt erinras om SU:s definition i principbetänkandet av begreppet institution som en i ad- ministrativt hänseende avgränsad resurs, vilken med särskilda lokaler möj- liggör dygnet-runt-insatser i syfte att ge omvårdnad, stöd och behandling. SU har i principbetänkandet och i kap. 10 i detta betänkande redogjort för sin syn på institutionsvårdens framtida utformning. Tre principer — kontinuitet, flexibilitet och närhet — har angetts vara av grundläggande betydelse vid ut- formning och användning av institutionerna. Exempel har getts på olika typinstitutioner som svarar mot olika klientbehov. Önskvärdheten från be- handlingssynpunkt av en reducering av platsantalet vid många institutioner har betonats.
I andra stycket har tagits in en hänvisning till bestämmelser i FB om so- cialnämndens ansvar när barn vårdas i annat hem än det egna. Som framgår av kommentaren till förslaget om ändring i föräldrabalken föreslår SU att fö- reskrifter som motsvarar dem som nu finns i BvL om tillstånd att ta emot fos- terbarn, tillsyn m. m. i fortsättningen skall få sin plats i FB.
225
Enligt lagförslaget skall det behov av hem för vård eller boende som är ge- mensamt för kommunerna inom ett landstingsområde tillgodoses av lands- tingskommunen och kommunerna i området. Dessa har alltså tillsammans ansvaret för att denna typ av resurser finns att tillgå inom landstingsområdet. Behovet av sådana hem skall redovisas i en plan. I denna skall anges vem som ansvarat för deras inrättande och drift. Planen blir det instrument med vilket institutionerna fördelas mellan landstingskommunen och primärkommuner- na. Bestämmelserna tar främst sikte på de ”tyngre” institutionerna, dvs. dem som motsvarar dagens nykterhetsvårdsanstalter och ungdomsvårdsskolor. Dessa institutioner torde ofta kräva sådana resurser och så stort befolknings- underlag att de särskilt i mindre folkrika regioner blir en uppgift för lands- tingskommunen. Endast de större primärkommunerna kan därför väntas dri- va egna sådana hem. Även andra, mindre hem, t. ex. barnhem, som kommu- nerna i ett landstingsområde har gemensamt behov av skall redovisas i pla- nen.
Utanför bestämmelserna faller sådana mindre hem som i dag drivs av varje primärkommun för sig. Det gäller både hem som fosterbarnsutredningen har kallat barn- och ungdomshem och t. ex. inackorderingshem och behandlings- hem för vuxna.
Att de primärkommunala hemmen inte har tagits med i ansvars- och plan- bestämmelserna innebär emellertid inte att de saknar betydelse i dessa sam- manhang. De utgör tvärtom ett nödvändigt underlag när behovet av den ti- digare nämnda, tyngre institutionsvården skall bedömas och planeras. Det kan därför förutsättas att också de, låt vara mera översiktligt, kommer att be- röras av institutionsplanema.
Det är viktigt att institutionsplaneringen blir så flexibel som möjligt. Pla- nen är som tidigare har nämnts avsedd att vara ett instrument för den nöd- vändiga fördelningen av resursansvaret mellan de inblandade huvudmän- nen, inte en detaljerad reglering av t. ex. antalet vårdplatser vid varje hem.
Ansvaret för upprättandet av plan ligger på landstingskommunen och pri- märkommunerna gemensamt. Som har beskrivits i den allmänna motive- ringen avses de frågor som härvid kan uppstå bli lösta i regionala samråds- organ med parlamentarisk sammansättning. Enligt andra stycket skall planen redovisas för länsstyrelsen som enligt 30 å andra stycket har att utöva tillsyn över de ifrågavarande hemmen.
235
Det har tidigare i olika sammanhang understrukits att ansvaret för att den en- skilde får den vård han behöver vilar på socialnämnden. Detta ansvar gäller också sedan den enskilde har tagits emot i familjehem eller annat hem för vård eller boende. I förevarande paragraf har därför föreskrivits att vård i så- dant hem skall bedrivas i samråd med socialnämnden. Det innebär att vården i hemmet skall planeras i samråd med nämnden. Det innebär vidare att nämnden bör hållas underrättad om i varje fall alla större ändringar i den en- skildes förhållanden under vistelsen i hemmet och att nämnden har ett till- synsansvar för den vård som ges i hemmet.
När det gäller formerna för mottagning i hem som har annan huvudman
än kommun förutsätter SU att landstingskommunerna och primärkommu- nerna gemensamt utarbetar riktlinjer som tillgodoser berättigade anspråk på medinflytande för socialnämnderna. Det är angeläget att dessa riktlinjer ut- formas så att kontinuiteten i vårdarbetet bibehålls och att de medger ett snabbt och smidigt förfarande. SU vill i detta sammanhang erinra om den för- söksverksamhet som pågår i Skåne om att förenkla det administrativa för- farandet.
Enligt andra stycket förutsättes regeringen meddela ytterligare föreskrifter om vård i hem som tidigare har sagts. Nuvarande kungörelse ( 19601594) om fosterbarnsvård, stadga (1960:595) för barnavårdsanstalter och stadga (1960:728) för ungdomsvårdsskolorna bör enligt SU:s mening ersättas med en gemensam, av regeringen meddelad förordning. I denna bör ges vissa rikt- linjer för vårdens bedrivande. Däremot bör den nya förordningen inte — till skillnad från de nuvarande av regeringen utfärdade författningarna — innehål— la detaljerade allmänna bestämmelser om hemmens inrättande, beskaffen- het, utrustning och personal. Denna typ av föreskrifter bör vid behov ersättas av sådana allmänna råd som socialstyrelsen enligt 29 å förutsätts meddela.
A vgifter m. m.
I förevarande avsnitt anges i vilken omfattning den enskilde skall vara skyl- dig att till socialnämnden utge ersättning för ekonomisk hjälp och andra in- satser. I samband härmed ges även bestämmelser om former för talan om återkrav samt om eftergift av ersättningsskyldighet.
245
Ekonomisk hjälp som lämnats som bistånd med stöd av 5 å är enligt huvud- regeln inte förenad med återbetalningsskyldighet. I förevarande lagrum anges i vilka fall undantag från denna huvudregel får göras.
Rätt till bistånd kan inträda vid mer tillfälliga hjälpbehov. Den enskilde kan vara berättigad till bistånd i avvaktan på utbetalning av förmån eller er- sättning, t. ex. lönefordran. Har biståndet i sådant fall utgivits under den för- utsättningen att det skall utgöra förskott, är den enskilde i enlighet med vad sålunda överenskommits skyldig att återbetala vad han mottagit. Här kan erinras om att enligt förslaget om socialförsäkringstillägg förskott på annan socialförsäkringsförmån avses ske i form av soft.
Återbetalningsskyldighet föreligger även beträffande ekonomisk hjälp som lämnats till den som befinner sig i arbetskonflikt. Det är uppenbart att social- nämnden skall göra sådana återkrav gällande med stor försiktighet. Nämn- den bör med iakttagande av grunderna för 27 å andra stycket och 28 å låta an- stå med återkrav till dess den enskilde återvunnit sin betalningsförmåga.
Som den allmänna motiveringen utvisat kan återkrav även komma ifråga när den enskilde erhållit bistånd genom ofullständiga, oriktiga eller annars vilseledande uppgifter. Återbetalningsskyldighet föreligger i sådana fall på allmänna skadeståndsrättsliga grunder. Talan om återkrav får föras vid all- män domstol och för sådant återkrav gäller för civila fordringar föreskriven preskriptionstid.
Socialnämnden får som framgår av 6 å även i andra fall än då rätt till bi-
stånd föreligger ge den enskilde ekonomisk eller annan hjälp. Sådan hjälp får enligt andra stycket återkrävas. Det är emellertid viktigt att den enskilde vid hjälpens lämnande underrättas om sin återbetalningsskyldighet. I lagrummet har därför föreskrivits att rätt till återkrav föreligger om hjälpen lämnats un- der villkor om återbetalning. Har således nämnden med stöd av 6 å lämnat den enskilde ekonomisk hjälp men därvid inte klargjort att återbetalnings- skyldighet föreligger har nämndens rätt att begära ersättning av den enskilde fallit bort.
255
Enligt huvudregeln skall stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär inte vara förenade med kostnader för den enskilde hjälpbehövande. Den som genom socialnämndens försorg bereds vård i enskilt hem eller på institution skall således inte behöva svara för kostnaden härför. I förevarande samman- hang bör dock bestämmelserna i AFL om reduceringar i vissa fall av social- försäkringsförmåner uppmärksammas.
Från den angivna huvudregeln anges i lagrummets första stycke det undantaget att förälder är skyldig att delta i kostnaden för vård som genom socialnämndens försorg bereds underårig i annat hem än det egna. Det kost- nadsansvar som enligt det anförda skall åvila föräldrarna är emellertid inte obegränsat. Sålunda bör på sätt i dag är fallet regeringen fastställa visst högsta årligt belopp.
Från vad förälder enligt det anförda skall utge till nämnden skall avräknas vad nämnen får uppbära av den underårige tillkommande underhållsbidrag och bidragsförskott, barnbidrag eller barnpension eller andra därmed jäm- ställda sociala förmåner. Får föräldrarna själva uppbära sådana barnet till- kommande medel påverkas således inte deras ersättningsskyldighet i förhål- lande till nämnden. Bestämmelser härom bör meddelas av regeringen.
Vad nu sagts gäller för det fall att kostnader för vården uppkommit för nämnden. Är den vård som genom nämndens förmedling bereds den under- årige kostnadsfri för nämnden, t. ex. på grund av att vården finansieras med statsbidrag, är bestämmelserna i 25 å första stycket inte tillämpliga.
265
I förevarande lagrum anges kommunens rätt att ta ut avgifter för sociala tjänster av servicekaraktär, t. ex. social hemhjälp och färdtjänst. Avgiften skall utgå enligt grunder som bestäms av kommunen. Hinder har inte ansetts möta mot en differentiering av avgifterna. Några särskilda bestämmelser har i denna del inte tagits upp.
Avgiften skall bestämmas senast då den enskilde ges tjänsten. Överens- kommelsen får karaktären av ett avtal enligt vilket kommunen tillhandahål- ler en tjänst och den enskilde ikläder sig betalningsskyldighet härför. Social- nämnden måste redan från början klargöra vilka kostnader för den enskilde som tjänsten är förenad med, så att den enskilde inte i efterhand ställs inför krav som han inte haft anledning räkna med.
Som tidigare anmärkts omfattas inte avgifterna av föreskrifterna i 27 å. Vid underlåten betalning får således kommun föra talan vid allmän domstol på
samma sätt som gäller för andra fordringar. Särskilda bestämmelser om preskription gäller inte heller för avgifter som nu sagts.
De centrala bestämmelserna i lagen (1976:381) om barnomsorg har tagits in i socialtjänstlagen. Barnomsorgslagens bestämmelser om förskole- och fri- tidshemsverksamhetens närmare innehåll, om avgifter m. m. har utan änd- ring i sak tagits in i förslaget till barnomsorgsförordning. Lagrummets andra stycke hänvisar till de särskilda bestämmelserna om avgifter i denna för- ordning. Enligt vad där sägs gäller den begränsningen att kommun inte får ta ut avgift för plats i förskola i den mån verksamheten inte överstiger 15 timmar i veckan eller 525 timmar om året.
Andra stycket i lagrummet innehåller jämväl en hänvisning till den särskil- da författning som skall reglera avgifterna vid helinackordering för äldre.
275
Enligt bestämmelserna i 24å och 25 å första stycket är den enskilde i vissa fall skyldig att till nämnden utge ersättning för ekonomisk hjälp och för vård av underårig. Föreligger ersättningsskyldighet kommer sättet och tiden för betalning regelmässigt att prövas i samråd med den ersättningsskyldige och med beaktande av dennes betalningsförmåga. Ofta kan det finnas anledning att dela upp betalningen under en längre tid. Kraven kommer således att fö- regås av en bedömning av den enskildes ekonomiska förhållanden och nämn- den torde inte vidmakthålla sina ersättningsanspråk om detta leder till att den ersättningsskyldige kommer att sakna medel för sin eller familjens försörj- ning eller annars synnerliga skäl talar mot att göra anspråket gällande. I så- dana situationer har nämnden att överväga om kravet bör efterges i enlighet med bestämmelserna i 28 å.
Med beaktande av den prövning som bör föregå krav från nämnden samt nämndens möjligheter till eftergift torde det endast undantagsvis bli nödvän- digt för nämnden att på rättslig väg söka åter vad nämnden har att fordra. I de fall sådan talan blir nödvändig skall enligt vad framgår av förevarande lag- rum talan väckas hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens prövning kommer därvid att omfatta frågan om ersättningsskyldighet föreligger i enlighet med bestäm- melserna i 24 och 25 åå. Såsom framgår av lagrummets andra stycke skall emellertid prövningen även omfatta frågan om den enskildes förhållanden är sådana att han bör åläggas ersättningsskyldighet. Sålunda får enligt vad i lag- rummet sägs anspråk på ersättning inte bifallas om den ersättningsskyldige genom att återbetala kostnaden eller någon del därav kan antas bli ur stånd att klara sin försörjning eller sin dagliga livsföring i övrigt eller annars syn- nerliga skäl talar mot ersättningsanspråket.
Då förälder i enlighet med vad förut sagts skall under längre tid utge er- sättning till nämnden för vård som bereds underårigt barn, är det lämpligt att socialnämnden och föräldern kommer överens om hur stort månatligt belopp som skall erläggas. Någon särskild reglering i lag av formerna för sådant avtal (jfr 74å andra stycket BvL) har SU inte funnit erforderlig. Någon rätt för länsstyrelsen att fastställa sådan framtida betalning bör ej föreligga. Skulle förälder vägra betalning får på sätt annars föreslås vara fallet betalningsskyl- dighet på talan av nämnden fastställas av länsstyrelsen såvitt avser förfallet belopp. Vid denna bedömning har utredningen ej heller tagit upp någon mot-
svarighet till bestämmelsen i 74 å tredje stycket BvL om omprövning av vad genom sådant avtal eller länsstyrelsens beslut blivit bestämt om framtida be- talningar. Det ligger i sakens natur att avtal om framtida betalning ingås un- der den förutsättningen att omprövning skall kunna ske vid ändrade för- hållanden.
Som framgår av paragrafen skall talan väckas hos länsstyrelsen inom tre år från det fordran uppkom. Detta innebär således en ovillkorlig treårig pre- skriptionstid för de fordringar varom här är fråga. Preskriptionen kan avbry- tas endast genom ansökan till länsstyrelsen. Har talan inte väckts inom tre år föreligger alltså ingen rättslig skyldighet för den enskilde att ersätta nämn- den dess kostnader för ekonomisk hjälp eller för vård. Har länsstyrelsen emellertid fastställt betalningsskyldighet, helt eller del- vis, bör reglerna för tioårig preskription gälla.l
Har länsstyrelsen funnit att ersättningsskyldighet föreligger men ogillat ta- lan på sociala skäl i enlighet med vad förut anförts innebär detta att kommu- nens fordran mot den enskilde bortfallit.
Ett av länsstyrelsen fattat beslut om ersättningsskyldighet innebär inte hinder mot eftergift av ersättningsskyldighet i enlighet med bestämmelsen i 28 å.
För handläggning av återkravsärenden som nu sagts gäller förvaltningsla- gens bestämmelser. Några bestämmelser därutöver har inte ansetts erforder- liga.
28å
Förevarande bestämmelse svarar mot 37å och 40å sista stycket ShjL och mot 72 å tredje stycket BvL. Innebörden av bestämmelsen är att även om så- dana förhållanden som enligt 24 och 25 åå grundar ersättningsskyldighet fö- religger får socialnämnden efterge ersättningsskyldigheten. Nämndens pröv- ning av frågan om ersättning har i lagrummet inte knutits till särskilt angivna förutsättningar. Nämnden får således fritt pröva om eftergift skall ske eller ej. Anledning till eftergift kan föreligga, förutom i de situationer som avses i 27 å, bl. a. då eftergift kan antas kunna medverka till en fortsatt rehabilite- ring. Även risken för att betalning kan inverka negativt på ett uppnått be- handlingsresultat kan utgöra grund för eftergift.
Socialstyrelsens och länsstyrelsens uppgifter
29å
Som framgår av de allmänna motiveringarna (13.2.5) avses den målinriktade socialtjänstlagen inte leda till att möjliggöra standardskillnader mellan kom- munerna — ”lokala variationer i servicenivån”. Däremot skall lagen, som kap. 1 visar, ge utrymme för variationer som beror på skillnader i behovs- strukturen. Den skall också ge utrymme för en fortsatt utveckling av social- tjänsten. Det är genom kommunernas utformning av de sociala tjänsterna som målen skall förverkligas. Den statliga uppföljningen och tillsynen, med socialstyrelsen som centralt organ, skall syfta till att de för kommunernas socialtjänst gemensamma målen blir förverkligade. Redan principbetänkandets beskrivning av socialstyrelsens 1Prop. 1976/77:5.
uppgifter, sammanfattade i punkterna a)— f) under 1323 ovan, innebar en tyngdpunktsförskjutning från detaljanvisningar och traditionell myndig- hetskontroll till samordnings- och utvecklingsarbete. Som vidare framgår av den allmänna motiveringen (13.2.5) håller SU med stöd av remissopinio- nen fast vid och vidareutvecklar relativt ingående sina tidigare principiella ställningstaganden till uppföljningens och den informella tillsynens utform- ning. Där anges i huvudsak på vad sätt socialstyrelsen skall ”följa och vida- reutveckla socialtjänsten i riket”.
Den mera ingående regleringen av socialstyrelsens uppgifter i samman- hanget bör göras i instruktionen för socialstyrelsen.
Skall socialstyrelsen på ett effektivt sätt kunna fullgöra sina uppgifter mås- te styrelsen förfoga över vissa resurser på länsnivå. Socialtjänstenheten vid länsstyrelsen skall därför vara ett kontaktorgan mellan socialstyrelsen och den kommunala socialtjänsten.
Av den allmänna motiveringen framgår närmare att enheten skall vara or- ganisatoriskt inordnad i länsstyrelsen och i viktiga avseenden underställd so- cialstyrelsen. Översynsutredningen för socialstyrelsens organisation bör, om SU:s förslag godkänns, snabbt göra en översyn av organisation, kompetens och personalresurser i fråga om en socialtjänstorganisation på länsnivå.
305
Som framgår av paragrafens första mening är länsstyrelsen den formella till- synsmyndigheten, som således får företa inspektion och verkställa utredning av förhållanden inom den kommunala socialtjänsten. I förekommande fall bör länsstyrelsen påkalla ändring hos socialnämnden.
I den allmänna motiveringen understryks att tillsynsfunktionen inte inne- bär rätt för länsstyrelsen att ålägga kommunen någon bestämd åtgärd. Enligt utredningens mening är det inte sådan typ av kontroll utan socialnämndens politiska ansvar som utgör den bästa garantin för att nödvändiga ändringar vidtas och att socialtjänsten utvecklas på ett ändamålsenligt sätt.
I fråga om länsstyrelsens uppgifter i förhållande till den kommunala soci- altjänsten lägger SU ökad vikt vid vägledning, stimulans, utveckling och samordning, vilket framgår av att länsstyrelsen enligt förslaget skall biträda nämnderna med råd i deras verksamhet och främja samverkan med andra samhällsorgan osv.
Socialtjänstenheten på länsnivå, vilken föreslås ingå som sektion i någon av länsstyrelsens avdelningar, skall enligt SU fullgöra uppgifter för såväl so- cialstyrelsen som länsstyrelsen. De allmänna motiveringarna beskriver i stora drag hur uppgifterna mellan de båda myndigheterna bör fördelas. Härvid framhåller SU bl. a. behovet av ett samarbete med kommunförbundets länsavdelning och landstingskommunen i vissa avseenden.
Hur tillsyns- och uppföljningsfunktionen samt socialtjänstenhetens med- verkan slutligen utformas blir beroende av flera faktorer. Här måste beaktas att den föreslagna lagen till stora delar är målinriktad. Av grundläggande be- tydelse för utformningen av de närmare funktionerna är självfallet den kom- munala utvecklingen inom det sociala området. Vidare är tyngdpunktsför- skjutningar i fråga om själva inriktningen av tillsyn och uppföljning en viktig faktor.
SU framhåller att utöver vad socialtjänstlagen säger om länsstyrelsens och därmed socialtjänstenhetens uppgifter skall ifrågavarande relationer närmare klarläggas i länstyrelseinstruktionen.
Av de nuvarande institutionerna på socialvårdens område står nykterhets- vårdsanstalterna och barnavårdsanstalterna under socialstyrelsens tillsyn. So- cialstyrelsen är också centralmyndighet för ungdomsvårdsskolorna.
Med de förändringar i socialstyrelsens och länsstyrelsens funktioner som SU föreslår inom den framtida socialtjänsten är det naturligt att inte längre lägga särskilda tillsynsuppgifter på socialstyrelsen. Länsstyrelsen har i första stycket getts allmänna tillsynsuppgifter i fråga om den kommunala soci- altjänsten. Dessa uppgifter berör socialtjänsten i hela dess vidd och därmed också den verksamhet som bedrivs vid kommunens hem för vård eller bo- ende. Det finns följaktligen inget behov av särskilda tillsynsbestämmelser för dessa hem.
När det gäller de hem som har inrättats för kommunerna inom ett lands- tingsområde gemensamt — och som ofta torde ha landstingskommunal hu- vudman — framgår länsstyrelsens tillsynsuppgift inte lika klart utan särskild bestämmelse. Vid dessa hem kommer ofta att vårdas personer med svåra so- ciala problem, t. ex. missbrukare av olika slag. I 30 å andra stycket har före- slagits en särskild bestämmelse om länsstyrelsens tillsyn över dessa hem.
Övriga bestämmelser 31 5
Det finns enligt SU:s mening inte anledning att som i t. ex. 57 å nuvarande BvL reglera formerna för kommunernas eller landstingskommunernas inrät- tande av institutioner. Den institutionsplanering för varje landstingsområde som har föreskrivits i 22 å är enligt SU:s mening tillräcklig för att säkerställa att vårdbehovet inom kommunerna tillgodoses på ett riktigt sätt.
När det däremot gäller hem som enskilda personer eller sammanslutningar vill inrätta, är det angeläget att behålla ett tillståndstvång som är av samma omfattning som det som finns i dag. Av vad som tidigare har sagts om 50- cialstyrelsens och länsstyrelsernas ändrade funktioner följer att uppgiften att pröva ansökningar om tillstånd bör läggas på länsstyrelsen.
Som SU har framhållit i den allmänna motiveringen bör socialvårdande institutioner i princip bedrivas i samhällets regi. Inte minst gäller detta de bar- navårdande institutionerna. SU delar fosterbarnsutredningens uppfattning att det inte längre bör förekomma att egentlig barnhemsverksamhet (t. ex. i spädbarnshem, mödrahem, upptagningshem och specialhem) drivs i privat regi.
Det bör dock kunna finnas utrymme också i fortsättningen för privata ini- tiativ särskilt när det gäller att i enskilda hem pröva nya behandlingsformer. Den verksamhet för behandling av narkotikamissbrukare som har bedrivits i enskild regi har t. ex. i flera fall varit framgångsrik. Det är emellertid enligt SU:s mening angeläget att ansökningar från enskilda om att inrätta hem för vård eller boende prövas, inte minst i fråga om hem för barn och ungdom. Socialnämnden i den kommun där det tilltänkta hemmet ligger bör höras över ansökan. Nämndens inställning bör tillmätas stor betydelse i frågan om tillstånd bör ges eller inte.
Det bör i detta sammanhang framhållas att med hem för vård eller boende, och således institutioner för vilka tillstånd krävs, avses bl. a. privata storfos- terhem. SU ansluter sig härvidlag till den uppfattning som fosterbarnsutred- ningen har gett uttryck för, nämligen att alla hem, där verksamheten bedrivs yrkesmässigt eller där antalet samtidigt vårdade eller boende regelbundet överstiger fyra, bör anses som institutioner. Ett förhållande som pekar på att det föreligger yrkesmässighet är att familjens huvudsakliga försörjning kom- mer från driften av hemmet.
Det är viktigt att samhället har insyn i den verksamhet som bedrivs vid en- skilda hem för vård eller boende. SU har ansett att detta bäst tillgodoses genom att socialnämnden i kommunen där sådant hem är beläget ges till- synsskyldighet över hemmet. En bestämmelse härom har tagits in i första stycket.
Bestämmelserna i första stycket har gjorts tillämpliga på enskilda hem som har inrättats för vård under en begränsad del av dygnet. Härigenom kommer — liksom f. n. enligt BvL — de privata förskolorna under samhällets kontroll.
I tredje stycket har erinrats om att särskilda bestämmelser gäller för enskil— da vårdhem. De har meddelats i stadgan (1970:88) om enskilda vårdhem m. m. Denna har till syfte att åstadkomma enhetlig tillsyn och kontroll över enskilda sjukhem och ålderdomshem m. m. I proposition 1976/ 77: 133 har fö- reslagits att tillståndsgivning m. m. den 1 juli 1977 skall decentraliseras från socialstyrelsen till länsstyrelserna. Dessa skall också ha tillsynen över de en- skilda vårdhemmen. Socialnämnden i den kommun där vårdhem är beläget skall utöva löpande tillsyn i socialt hänseende över hemmet.
32å
Länsstyrelsen har enligt denna paragraf till uppgift att om det föreligger miss- förhållande vid hem för vård eller boende förelägga hemmets ledning att av- hjälpa förhållandet. Motsvarande bestämmelser finns i 61 å BvL. Länsstyrel- sen föreslås också få rätt att meddela förbud mot fortsatt verksamhet, om det skulle föreligga allvarligt missförhållande vid ett hem eller om ett av länsstyrelsen meddelat föreläggande inte efterkommes. Det är tydligt att ett sådant förbud inte bör tillgripas om det bedöms möjligt att avhjälpa förhål- landet inom godtagbar tid.
Bestämmelserna gäller alla typer av institutioner, såväl ”tyngre” hem för vård eller boende som har inrättats gemensamt för kommunerna i ett lands- tingsområde som mindre, kommunala hem och hem som drivs i enskild regi. Beträffande de enskilda hemmen åvilar det socialnämnderna som tillsyns- myndigheter att vaka över förhållandena vid hemmen. Att det trots detta inte har lagts på socialnämnden att pröva frågan om att stänga ett hem där det rå- der missförhållanden beror på den stora verkan ett sådant ingripande har mot enskild person. Det kan emellertid förutsättas att förbud mot fortsatt verk- samhet vid sådant hem kommer att aktualiseras hos länsstyrelsen av social- nämnden.
33å
Paragrafen upptar bestämmelser om straff för den som överträder bestäm- melserna i 31 och 32 åå. Som framgår av andra stycket får åtal väckas endast efter anmälan av länsstyrelsen som tillsynsmyndighet.
34å
Enligt 22 å andra stycket skall hem för vård eller boende i vissa fall redovisas i en plan som upprättas av landstingskommunen och kommunerna i området gemensamt. I förevarande lagrum sägs att bestämmelserna om landstings- kommun skall ha motsvarande tillämpning på kommun som inte tillhör landstingsområde. Det sagda innebär således att de landstingsfria kommu- nerna, Malmö, Göteborgs och Gotlands kommuner, själva upprättar institu- tionsplan och att krav på samråd med landsting för dessa kommuner ej upp- ställs. Det ligger dock i sakens natur att sådant samråd bör upptas beträffande behovet av sådana institutioner som har större upptagningsområde än kom- munens.
Besvär 35 å
Mot socialnämndens beslut i fråga som avses i 5 å skall talan kunna föras genom förvaltningsbesvär. Mot andra beslut som nämnden fattar med stöd av socialtjänstlagen kan talan föras endast genom kommunalbesvär. Det är med hänsyn härtill nödvändigt att'nämnden i sitt beslut klart anger, med stöd av vilket lagrum beslutet meddelats, samt att nämnden i förekommande fall ger besvärshänvisning.
Vänder sig den enskilde till nämnden för ekonomisk eller annan hjälp har nämnden att i första hand pröva om rätt till bistånd i enlighet med bestäm- melserna i 5 å föreligger. Finner nämnden vid sin prövning att sådan rätt inte föreligger lämnas den enskildes begäran utan bifall, om inte nämnden likväl anser att den enskilde i enlighet med vad som sägs i 6 å bör ges stöd eller hjälp.
Har nämnden avslagit den enskildes framställning, skall nämnden ge be- svärshänvisning. För den enskilde talan mot beslutet kommer länsrättens prövning i första hand att avse frågan om rätten till bistånd. Föreligger enligt länsrättens bedömning inte någon sådan rätt skall besvären ogillas. Vid bifall till besvären kommer prövningen att omfatta jämväl frågan om vilka åtgärder som bör vidtas för att tillgodose den enskildes behov. Denna bedömning sker på grundval av vad i målet blivit upplyst om den enskildes behov och om de resurser som finns inom kommunen. Stundom kan det vid bifall till besvären vara ändamålsenligt att återförvisa ärendet till nämnden.
Det är viktigt att framhålla att besvärsprövningen således i princip inte skall leda till att frågor som gäller hur tillgängliga resurser inom t. ex. barnom- sorgen skall fördelas mellan kommunmedlemmama förs in under länsrättens prövning. Det blir endast för det fall länsrätten finner en rätt till bistånd fö- religga, som länsrätten har anledning att pröva vilka åtgärder som bör vidtas för att ge den enskilde erforderlig hjälp. Det ligger i sakens natur att vid denna -
bedömning hänsyn måste tas till såväl de resurser som finns inom barnom- sorgen som de andra resurser kommunen har att tillgå.
2 Socialnämndslagen
Som angetts i den allmänna motiveringen träder en ny enhetlig kommunal- lag (KL) i kraft den 1 juli 1977. Denna lag har ansettsvböra bli tillämplig på socialnämnd huvudsakligen i samma omfattning som gällande kommunal- lag (ÄKL) är tillämplig på de nuvarande sociala nämnderna. Då bestämmel- serna i gällande vårdlagar nämns i det följande, avses om annat inte sägs deras lydelse från och med den 1 juli 1977.
Socialnämnd
15
I paragrafen föreskrivs skyldighet för varje kommun att inrätta en social- nämnd. Nämndens verksamhet regleras i flera olika författningar, såsom so- cialtjänstlagen, lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig samt föräldrabalken. Dessa och andra författningar anger vilka uppgifter som i materiellt hänseende åvilar nämnden. Socialnämndslagen tar upp den for- mella regleringen såsom frågor som gäller nämndens sammansättning och kompetens, utredning och handläggning.
25
Paragrafen motsvarar 4 å 2 mom. NvL samt, till den del dessa bestämmelser rör egendomsförvaltning, förande av talan och annan förvaltning och verk- ställighet som inte särskilt anges, 6 å första stycket ShjL och 3 å BvL. Av pa- ragrafens lydelse jämförd med 3 kap. 1 å andra stycket 5 KL framgår att endast socialnämnd och, enligt 7 å denna lag, social distriktsnämnd får föra kommunens talan i mål eller ärende som rör nämndens uppgifter enligt so- cialtjänstlagen eller annan författning.
Enligt andra stycket skall socialnämnden även i övrigt handha förvaltning och verkställighet. Dessa uppgifter kan, som framgår av lagrummet, förutom genom lag eller annan författning genom fullmäktiges beslut läggas på annan nämnd. Här må hänvisas till 3 kap. 14 å KL, där det sägs att fullmäktige får besluta att styrelsen eller annan nämnd skall handha förvaltning och verk- ställighet i fråga om egendom som annars förvaltas av annan nämnd. Det an- förda innebär bl. a. att först med stöd av fullmäktiges beslut kan förvaltning av socialtjänstens institutioner tillkomma social distriktsnämnd.
Socialnämndslagen upptar inga särskilda bestämmelser om personalären- den. I detta hänseende blir regleringen i 3 kap. 14 å 2. KL gällande. Där sägs att fullmäktige får, i den mån ej annat är föreskrivet i lag eller annan författ- ning, besluta att styrelsen eller annan nämnd skall handlägga frågor om an- ställning, ledighet, vikariat eller skiljande från tjänst samt andra frågor beträf- fande personal som är underställd annan nämnd. Lagrummets lydelse gör hänvisning i socialnämndslagen överflödig. Jämför dock vad som sägs i den
allmänna motiveringen under 36.2 om tillsättandet av socialtjänstemän i le- dande befattning m. rn.
Med hänsyn till den särskilda reglering som enligt det anförda finns beträf- fande socialnämnds och social distriktsnämnds uppgifter har 2 å andra styck- et undantagits i bestämmelsen i 7 å.
35
Paragrafen motsvarar 6 å tredje stycket ShjL och 9 å första stycket BvL. I so- cialnämndens uppgift som förvaltningsorgan har ansetts böra ingå att hos bl. a. kommunfullmäktige och kommunstyrelse framställa de förslag som nämnden finner påkallade. Vidare har föreskrivits rätt för nämnden att in- fordra erforderliga yttranden och upplysningar från kommunens organ och befattningshavare. Motsvarande bestämmelser för kommunstyrelsens del finns i 3 kap. 1 å första och fjärde styckena KL.
Social distriktsnämnd får, som framgår av 7 å första stycket, inte göra fram- ställning till kommunfullmäktige. I övrigt gäller vad i 3 å stadgas också dist- riktsnämnd.
Lagen upptar inga bestämmelser om vad som skall gälla i fråga om rätten att avge yttrande. Denna rätt bör följa av den kompetens som i övrigt till- kommer nämnden. Det ligger således i sakens natur att distriktsnämnd, om sådan inrättats, utan särskilt stöd i lag skall kunna avge yttrande i ärende hos nämnden som rör vård eller annan åtgärd beträffande enskild person, eller som kommunfullmäktige med stöd av 2 å andra stycket uppdragit åt nämn- den att handlägga. På motsvarande sätt bör det tillkomma socialnämnden en- sam att avge yttrande till kommunfullmäktige.
Social distriktsnämnd 4 &
Paragrafen motsvarar delvis 1 å andra stycket SCL. Enligt SCL får således kommunfullmäktige som beslutar om inrättande av social centralnämnd också inrätta två eller flera sociala distriktsnämnder, var och en för ett soci- alvårdsdistrikt, för att i den omfattning som framgår av 9 å SCL handha upp- gifter som ankommer på socialnämnd, barnavårdsnämnd och nykterhets- nämnd.
Kommun som vill inrätta distriktsnämnder skall ha minst två distrikts- nämnder, vilkas distrikt skall täcka hela kommunens yta. Föreligger inte med hänsyn till kommunens folkmängd eller ytvidd behov av åtminstone två distrikt kan kommunen utnyttja möjligheten till delegation enligt 9 å so- cialnämndslagen för att minska arbetsbelastningen på socialnämnden.
55
SU tog i förslaget till lag om social centralnämnd m. m. upp frågan om dist- riktsnämnds kompetens vad gäller vissa allmänt förebyggande åtgärder och social planering inom distriktet. Utredningen uttalade då att eftersom den ekonomiska förvaltningen ansetts böra centraliseras till socialnämnden, vil- ken också ensam skulle ha rätt att göra framställningar och avge yttranden
till kommunens fullmäktige, var det olämpligt att tillägga distriktsnämnd be- slutanderätt vad gäller förebyggande och planerande verksamhet. I principbetänkandet framhöll utredningen att distriktsnämnden i den framtida socialvården borde tilldelas en mer aktiv roll än hittills i kommu- nens socialvårdspolitik och i det uppsökande och förebyggande arbetet. Dist- riktsnämnden borde således kunna ges omfattande uppgifter när det gällde medverkan i samhällsplanering och det övriga förebyggande arbetet inom distriktet. Distriktsnämnden borde t. ex. ges tillfälle att delta i handläggning av stadsplaneärenden som rörde det egna distriktet.
Såsom SU framhållit i principbetänkandet bör distriktsnämnderna tilldelas en mer aktiv roll inom socialtjänsten. Distriktsnämnderna får i vård- och be- handlingsarbetet ingående kännedom om sådana förhållanden som bör beak- tas vid den kommunala planeringen, vid resursuppbyggnad och vid utnytt- jandet av befintliga resurser. I förevarande lagrum anges att distriktsnämn- derna skall följa utvecklingen inom distriktet och hos socialnämnden anmäla behovet av åtgärder vad gäller samhällsmiljön, den sociala planeringen och den allmänt förebyggande verksamheten.
Det överordnade ansvaret inom socialtjänsten bör som framgår härav åvila Socialnämnden, som ju har budgetansvaret. Enligt andra stycket får social- nämnd emellertid uppdra åt distriktsnämnd att bereda ärenden som faller inom de i första stycket angivna ansvarsområdena. Socialnämndens uppdrag blir därigenom i dessa frågor bestämmande för distriktsnämndens kompe- tens.
65
Har sociala distriktsnämnder inrättats skall det ankomma på distriktsnämn- derna att avgöra ärenden som rör vård och behandling eller annan åtgärd be- träffande enskild person och vilka ärenden enligt socialtjänstlagen eller annan lag eller författning åvilar socialnämnden. Lagrummet, som reglerar kompe- tensfördelningen mellan socialnämnd och distriktsnämnder, ger således dist- riktsnämnderna behörighet att handlägga nämnda typer av ärenden.
Det finns emellertid frågor som gäller åtgärder beträffande enskilda men som inte på så sätt är knutna till distriktet att det bör ankomma på distrikts- nämnden att avgöra dem. Det kan t. ex. gälla ärenden angående intagning i förskola eller servicehus i kommunen. Det kan vara ändamålsenligt att så- dana frågor, som gäller utnyttjandet av för kommunen gemensamma resur- ser, handläggs centralt. 1 lagrummet har därför tagits i en bestämmelse som ger kommunfullmäktige möjlighet att från distriktsnämndens kompetens- område undanta viss grupp av ärenden för handläggning av socialnämnden. Socialnämnden kan sedan, efter beslut av fullmäktige, delegera sådana ären- degrupper.
Det bör uppmärksammas att den här valda konstruktionen skiljer sig från vad nu gäller. Sålunda ges i 9 å SCL den bestämmelsen, att det ankommer på distriktsnämnd att avgöra ärenden som avser vård och behandling eller an- nan åtgärd beträffande enskild person enligt ShjL, BvL och NvL. Distrikts- nämnden är således ensam behörig att avgöra ärenden rörande enskild person men endast vad gäller ärenden enligt vårdlagarna. Beträffande andra åtgärder som avser enskild person finns enligt vad nu gäller valfrihet för kommunen
att lägga dessa funktioner på centralnämnden eller distriktsnämnderna. Med den av SU valda lagkonstruktionen har utredningen inte funnit någon ända- målsenlig gräns mellan de ärenden där distriktsnämndens kompetens bör vara beroende av fullmäktiges beslut och andra ärenden beträffande enskild. Utredningen har därför tillagt social distriktsnämnd behörighet vad gäller alla ärenden som rör vård eller annan åtgärd beträffande enskild person. Fullmäk- tige får emellertid föreskriva begränsningar i denna behörighet.
75
Lagrummet upptar en erinran om att de för socialnämnd gällande bestäm- melserna i denna lag eller annan författning skall ha motsvarande tillämpning på social distriktsnämnd. Härifrån har föreskrivits två undantag. Sålunda skall som förut framhållits bestämmelserna i 2 å andra stycket och, såvitt av- ser framställning till fullmäktige, 3 å första stycket denna lag inte gälla social distriktsnämnd. Distriktsnämnden får således t. ex. först efter fullmäktiges beslut handha egendomsförvaltning. I övrigt skall socialnämndslagens be- stämmelser om socialnämnd i tillämpliga delar gälla för social distrikts- nämnd.
1 andra stycket har emellertid gjorts den reservationen att om i lag eller an- nan författning föreskrivits annorlunda skall den bestämmelsen gälla framför socialnämndslagens motsvarande regel.
Socialnämndens sammansättning m. m.
85
Paragrafens/ämm stycke avses ersätta 7 å första och tredje styckena BvL, 3 å första och andra stycket ShjL, 5 å andra och fjärde styckena NvL samt 3 å första och andra styckena SCL. Stycket innebär att KL:s regler om kommun- styrelse genom hänvisningar blir tillämpliga på socialnämnd i vad de avser väljare av ledamöter och suppleanter, antal ledamöter, ordning för supple- anters tjänstgöring, valbarhet till ledamot eller suppleant, verkan av valbar- hetens upphörande, rätt att avsäga sig uppdrag, rätt till ledighet från anställ- ning, mandattid, verkan av ledamots avgång, ordförande och vice ordförande (utom i vad gäller Stockholms kommun), tid och plats för sammanträde, när- varorätt vid sammanträde för vissa personer, suppleants tjänstgöring och rätt till närvaro m. m., beslutsförhet, förfarandet vid fattande av beslut, förande av protokoll, protokolls innehåll, justering av protokoll, tillkännagivande om justering, reservation, arkivvård, tidpunkt när handling skall anses ha kom- mit in, vem som är behörig att ta emot delgivning av handling, reglemente och rätt att delegera ärenden.
Hänvisningen till 3 kap. 2 å KL innebär bl. a. att ledamöter och suppleanter i socialnämnd liksom i kommunstyrelse skall väljas av kommunfullmäktige till det antal som dessa bestämmer. Antalet ledamöter får dock inte vara un- der fem. Antalet suppleanter bör vara minst lika stort som antalet ledamöter (3 kap. 2 å första stycket). Att val till socialnämnd under viss förutsättning (begäran av minst så många väljande som motsvarar det tal vilket erhålles om samtliga väljandes antal delas med det antal personer valet avser, ökat med
en) skall vara proportionellt framgår direkt av 2 kap. 23 å första stycket KL. Om förfarandet vid proportionellt val samt om ordningen för suppleanternas tjänstgöring då sådant val ägt rum finns bestämmelser i lagen (19552138) om proportionellt valsätt vid val inom landsting, kommunfullmäktige m. m. Väljs suppelanter inte proportionellt skall vid valet även bestämmas den ord- ning i vilken de skall inkallas till tjänstgöring (3 kap. 2 å andra stycket).
1 3 kap. 3 å första stycket KL finns bestämmelser om valbarhet till ledamot eller suppleant i kommunstyrelse, verkan av att valbarheten upphör och le- damots eller suppleants rätt att avsäga sig uppdrag. Paragrafen har i vad avser förutsättningarna för valbarhet kommenterats i den allmänna motiveringen. Paragrafen innebär i övrigt att uppdrag för ledamot eller suppleant som upp- hör att vara valbar omedelbart förfaller samt att fullmäktige skall befria leda- mot eller suppleant från hans uppdrag, om han vill avgå och särskilda skäl inte talar däremot.
Ledamots och suppleants rätt enligt 3 kap. 4 å till den ledighet från anställ- ning som behövs för uppdraget är en nyhet i KL. Bestämmelsen motsvarar 4 kap. 6 å RF om riksdagsledamots och ersättares rätt till ledighet för att full- göra riksdagsuppdrag och har samma innebörd. Det kommunala förtroen- deuppdraget tar sålunda rättsligen över skyldighet att fullgöra tjänst eller upp- drag som inte låter sig förena med detta.
Enligt 3 kap. 5 å första stycket KL väljs ledamöter och suppleanter i kom- munstyrelsen för tre år, räknat från och med den 1 januari året efter det år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum. Avgår ledamot som har utsetts vid proportionellt val under tjänstgöringstiden inträder suppleant, enligt den ordning mellan suppleanterna som har bestämts vid valet, i ledamotens ställe för återstoden av tjänstgöringstiden. Avgår annan ledamot, förrättas fyllnads- val för återstoden av tjänstgöringstiden (3 kap. 5 å tredje stycket).
3 kap. 6 å KL handlar om ordförande och vice ordförande i kommunsty- relse rn. m. Enligt paragrafen utser kommunfullmäktige för den tid som full- mäktige bestämmer bland styrelsens ledmöter en ordförande och en eller två vice ordförande. Kan varken ordföranden eller vice ordförande närvara vid sammanträde med styrelsen skall styrelsen utse annan ledamot att för tillfäl- let föra ordet. Är ordföranden på grund av sjukdom eller annars för längre tid hindrad att fullgöra sitt uppdrag, får styrelsen utse annan ledamot att som er- sättare för ordföranden fullgöra dennes uppgifter.
Hänvisningen till 3 kap. 6å KL gäller inte för socialnämnd i Stockholms kommun. Detta framgår uttryckligen av 8 å socialnämndslagen. 1 Stockholm utser nämligen enligt 3 kap. 18 å KL kommunstyrelsen borgarråd till ordfö- rande i specialreglerad nämnd, om inte annat har föreskrivits i lag eller annan författning eller bestämts av fullmäktige. Borgarråd tjänstgör som ordförande i nämnd till dess han avgår som borgarråd. Den som av kommunstyrelsen har förordnats till vikarie för borgarråd utövar även borgarrådets uppdrag som ordförande i nämnd.
I ett par hänseenden gäller de särskilda bestämmelserna för kommunsty- relsen i Stockholms kommun inte för socialnämnd där. Det i 3 kap. 3 å andra stycket KL föreskrivna hindret för borgarråd att bli vald till ledamot eller suppleant i styrelsen gäller inte vid val till socialnämnd. Enligt 3 kap. 5 å and- ra stycket väljs i Stockholms kommun ledamöter och suppleanter i styrelsen årligen för tiden intill nästa val vid första sammanträde med fullmäktige un-
der tjänstgöringsåret. Mandattiden för ledamot och suppleant i socialnämnd i Stockholms kommun är dock densamma som i sådan nämnd i allmänhet. Detta framgår av att i 8å socialnämndslagen inga hänvisningar gjorts till 3 kap. 3 å andra stycket och 3 kap. 5 å andra stycket KL.
Hänvisningen till 3 kap. 7 å KL innebär att socialnämnd liksom kommun- styrelse bestämmer tid och plats för sina sammanträden. Sammanträde skall även hållas när minst en tredjedel av nämndens ledamöter begär det eller ord— föranden anser att det behövs (3 kap. 7 å första stycket). Vidare innebär hän- visningen till nämnda paragraf att nämnden får kalla ledamot eller suppleant i fullmäktige, i annan nämnd eller i beredning eller tjänsteman hos kommu- nen eller särskild sakkunnig att närvara vid sammanträde med nämnden. Den som har kallats till sammanträde får, om nämnden beslutar det, delta i överläggningarna men inte i besluten (3 kap. 7 å andra stycket).
Sistnämnda bestämmelse saknar motsvarighet i ÄKL. På grund av 3 kap. 15 å KL kan kommunfullmäktige med bindande verkan för nämnd besluta att förtroendeman i annan nämnd skall ha närvaro- och yttranderätt. Om en nämnd i en viss fråga behöver upplysningar från en förtroendeman som inte omfattas av beslut enligt 3 kap. 15 å kan 3 kap. 7 å andra stycket tillämpas. Denna bestämmelse ger också nämnden rätt att tillkalla tjänstemän och sär- skilda sakkunniga. Vad gäller de senare har 3 kap. 7 å andra stycket KL för de sociala nämndernas del ersatt bl. a. de bestämmelser i ShjL, BvL och SCL, där det föreskrevs att socialnämnd, barnavårdsnämnd respektive social central- eller distriktsnämnd vid behov fick tillkalla särskilda sakkunniga att delta i nämndens överläggningar och anlita det biträde i övrigt som fordrades. Även NvL:s, ShjL:s, BvL:s och SCL:s bestämmelser om anlitande av särskild fackkunskap m. m. har ersatts av nämnda paragraf. Den som kallats med stöd av denna har, som framgår av lagtexten, om nämnden medger det rätt att delta i nämndens överläggningar men inte i besluten. Härav har ansetts följa att utomstående förtroendeman, tjänsteman eller särskild sakkunnig inte heller bör ha rätt att få egen mening antecknad i protokollet.
1 3 kap. 8 å KL behandlas suppleants tjänstgöring i kommunstyrelsen. En- ligt paragrafen äger bestämmelserna i 2 kap. 11 å KL om suppleants tjänst- göring i fullmäktige motsvarande tillämpning beträffande suppleant i styrel- sen. I fråga om dessa detaljerade föreskrifter hänvisas till sistnämnda lagrum och motiven till detta och till 3 kap. 8 å. Enligt 3 kap. 8 å har suppleanterna rätt att närvara vid sammanträden och skall alltid underrättas om tid och plats för sammanträde. Någon föreskrift om yttranderätt för suppleant som är när- varande men inte tjänstgör eller rätt för sådan suppleant att få särskild mening antecknad i protokollet har inte ansetts behöva tas in i lagtexten. Sådana frå- gor har ansetts böra få avgöras av fullmäktige eller styrelse själva.
Enligt 3 kap. 9 å första stycket KL får styrelsen handlägga ärende endast om mer än hälften av ledamöterna är närvarande. Närvarokravet gäller alltså inte bara när beslut skall fattas utan också vid handläggningen i övrigt. Av- saknaden av hänvisning till 3 kap. 9 å andra stycket KL innebär att KL:s reg- ler om jäv för ledamot i styrelsen eller annan som har att handlägga ärende hos styrelsen inte ansetts böra göras tillämpliga på ledamöter m. fl. i social- nämnd. Av 15 å socialnämndslagen framgår att FL:s jävsbestämmelseri stäl- let skall tillämpas.
I 3 kap. 10 å KL ges bestämmelser om förfarandet vid fattande av beslut,
förande av protokoll, protokolls innehåll, justering av protokoll, tillkännagi- vande om justering, reservation och arkivvård. Bestämmelserna har huvud- sakligen formen av en hänvisning till vad KL i 2 kap. 22, 25 och 26 åå före- skriver i dessa frågor.
Beslutsförfarandet beskrivs detaljerat i 2 kap. 22 å. Bestämmelserna refe- reras inte här. Protokoll skall föras vid sammanträde på ordförandens ansvar. I fråga om KL:s innehåll och SU:s överväganden beträffande innehållet i pro- tokoll hänvisas till den allmänna motiveringen. Här skall bara tilläggas att möjlighet inte torde föreligga för ledamot i socialnämnd att avstå från att rösta i ärende som avser myndighetsutövning. Protokollet skall justeras av ordfö- randen och minst en ytterligare ledamot som styrelsen för varje gång utser bland de närvarande. Justeringen skall äga rum senast 14 dagar efter sam- manträdesdagen på tid som ordföranden bestämmer och tillkännager vid sammanträdet. Justering får också verkställas av styrelsen antingen genast el— ler vid nästa sammanträde. Tillkännagivande om justering sker på kommu- nens anslagstavla. Den som vid styrelsens sammanträde har deltagit i avgö- rande av ärende får anföra reservation mot det fattade beslutet. Reservation skall anmälas innan sammanträdet avslutas samt, om den närmare utveck- las, avfattas skriftligen och avges senast när protokollet justeras. Slutligen fö- reskrivs i 3 kap. 10 å att styrelsens protokoll och de övriga handlingar som hör till styrelsens arkiv skall vårdas och förtecknas enligt föreskrifter som, i den mån annat inte är särskilt föreskrivet, meddelas av fullmäktige.
3 kap. 11 å första stycket KL hänvisar till 7 å FL. Hänvisningen innebär att handling anses ha kommit in till kommunstyrelsen den dag då handlingen eller avi om betald postförsändelse, i vilken handlingen är innesluten, anlänt till styrelsen eller kommit behörig tjänsteman till handa. Underrättas styrel- sen särskilt om att telegram till styrelsen anlänt till telegrafanstalt, anses te- legrammet ha kommit in redan när underrättelsen nått behörig tjänsteman. Kan det antas att handlingen eller avi om denna viss dag avlämnats i styrel- sens lokal eller avskilts för styrelsen på postanstalt, anses den ha kommit in den dagen, om den kommit behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag. Telegram eller annat meddelande som inte är underskrivet skall bekräftas av avsändaren genom egenhändigt undertecknad handling, om sty- relsen begär det.
Enligt 3 kap. 11 å andra stycket KL, som saknar motsvarighet i ÄKL, sker delgivning med styrelsen med ordföranden eller den som enligt reglemente, instruktion eller särskilt beslut är behörig att ta emot delgivning.
Hänvisningen till 3 kap. 12 å KL innebär slutligen dels att fullmäktige får anta reglemente med närmare bestämmelser om socialnämndens verksam- het, dels att nämnden, om fullmäktige beslutar det, får delegera beslutande- rätten i viss grupp av ärenden, vilkas beskaffenhet skall anges i reglemente eller särskilt beslut, till särskild avdelning, bestående av ledamöter eller supp- leanter i nämnden, till ledamot eller suppleant eller till tjänsteman hos kom- munen. Delegation skall således ske i två led, först ett bemyndigande av full- mäktige och därefter ett beslut av nämnden varigenom viss beslutanderätt uppdras åt avdelning, ledamot, suppleant eller tjänsteman. Båda leden är nödvändiga villkor för att de beslut som fattas med stöd av delegationen skall anses lagliga. Framställning eller yttrande till fullmäktige liksom yttrande med anledning av besvär över nämndens beslut får inte beslutas annat än av
nämnden samfällt. Yttrande med anledning av besvär över beslut som har fattats med stöd av delegation kan avges antingen av styrelsen samfällt eller av den avdelning eller den person som har fattat det överklagade beslutet.2 Samtliga beslut som har fattats med stöd av delegation skall anmälas till nämnden. Det ankommer på nämnden att bestämma hur anmälningsskyl- digheten skall fullgöras. Lagen anger ingen tid inom vilken besluten skall an- mälas.
9 och 10 5955
Utöver KL:s allmänna undantag från rätten att delegera ärenden har i 9 och 10 åå, efter mönsteri 7 å andra stycket BvL och 5 å tredje stycket NvL, införts bestämmelser som innebär att uppdrag som avses i 3 kap. 12 å andra stycket KL inte får omfatta viss befogenhet för socialnämnd.
Av den i 8 å gjorda hänvisningen till 3 kap. 12 å KL följer att från delega- tion undantagits befogenheten att göra framställning eller avge yttrande till fullmäktige eller yttrande med anledning av överklagande av nämndens be- slut. Denna bestämmelse innefattar ingen ändring i förhållande till vad nu gäller.
Från delegation har vidare i 9 å undantagits de bestämmelser i lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig som gäller ansökan till länsrätt (2 å), beslut om vårdens upphörande (6 å) och beslut om omedelbart omhän- dertagande (7 å). Hinder mot delegation föreligger således inte såvitt avser de övriga beslut som kan fattas med stöd av denna lag, t. ex. om vårdens anord- nande, om umgängesrätt etc. .
Som framgått av de allmänna motiven bör emellertid i kommuner där so- cial distriktsnämnd inte inrättats möjlighet finnas att delegera beslutanderät- ten i frågor enligt den särskilda lagen till särskild avdelning bestående av le- damöter eller suppleanter i nämnden.
Vad gäller föräldrabalken och lagen (l947:529) om allmänna barnbidrag har i lOå särskilt angivits vilka beslutsfunktioner som får delegeras. Be- stämmelserna i lOå innebär vissa ändringar i förhållande till gällande rätt främst så till vida att från delegation undantagits nedläggande av fader- skapsutredning enligt FB 2:7. Förslaget ansluter i denna del till den före den 1 januari 1977 rådande ordningen.
llå
Någon allmän bestämmelse om s. k. ordförandebeslut, motsvarande 11 å BvL och 8 å första och tredje styckena ShjL, har inte ansetts behövlig. I si- tuationer som kan föranleda omedelbart omhändertagande av den som inte fyllt 18 år enligt den föreslagna lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig torde emellertid inte sällan beslut behöva fattas så snabbt att nämnden inte hinner sammankallas. Nämndens ordförande eller särskilt för- ordnad ledamot i nämnden har ansetts böra få befogenhet att i sådana fall be- sluta ensam. Beslutet skall anmälas för nämnden vid nästföljande samman- träde men kan inte ändras av nämnden. Bestämmelser om ordförandebeslut i dessa speciella fall har ansetts böra ha sin plats i den särskilda lagen om vård 2 prop 1975/76:187 av underårig. På motsvarande sätt har i anslutning till bestämmelserna om s. 466.
fosterbarn (se kap. 9) i 6 kap. 20 å FB tagits in en bestämmelse om rätt för ord- förande att i brådskande fall meddela förbud mot förflyttning av fosterbarn. Paragrafen hänvisar till dessa bestämmelser.
Genom bestämmelserna i 9—11 åå görs ingen inskränkning i den behörig- het som enligt annan författning kan tillkomma ordförande eller ledamot i nämnd eller befattningshavare hos kommun att göra framställning om åtgärd eller avge yttrande. Här må endast hänvisas till bestämmelsen i 4 å LSPV om rätt för ordförande i socialnämnd att göra ansökan om intagning och för le- damot att enligt 17 å lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig begära polishandräckning.
H andläggning av ärende
12å
Förevarande lagrum anger nämndens skyldighet att genast inleda utredning om åtgärd från nämndens sida kan komma i fråga. Av bestämmelsenjämförd med lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig följer att nämn- den omedelbart skall inleda utredning om åtgärder med stöd av sistnämnda lag kan bli aktuella. Är däremot fråga om stöd- eller hjälpåtgärd enligt soci- altjänstlagen får utredning inledas först sedan den enskilde genom ansökan eller på annat sätt vänt sig till nämnden.
Utan stöd i lag skulle nämnden inte kunna påkalla att annan än den ärendet rör medverkar under utredningen. I andra stycket klargörs nämndens befo- genhet att höra envar som kan lämna upplysning i ärendet.
13å
Här har sammanförts de bestämmelser som har avseende på dokumentatio- nen vid nämnden. Första stycket inskärper vikten av att den skriftliga redo- visningen begränsas till att avse enbart sådana omständigheter som har be- tydelse för ärendets avgörande samt att sådan uppteckning sker under former som är betryggande från rättssäkerhetssynpunkt. Den som hörts under utred- ningen bör alltid beredas tillfälle att få ta del av gjord uppteckning och göra de tillägg till eller förändringar av denna som han finner påkallade.
145
Genom FL är väl sörjt för att den saken rör får insyn i handläggningen av ett ärende hos nämnden och att han får möjlighet att yttra sig över den utredning som skall ligga till grund för nämndens beslut. I 14 å FL sägs bl. a., att parten har rätt att ta del av det som tillförts ärendet och enligt 15 å FL får ärendet inte avgöras innan parten underrättats om det som tillförts ärendet av annan än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig över det.
Vad nu sagts har avseende på det material som skall ligga till grund för nämndens beslut. Sedan ärendet avgjorts föreligger ingen motsvarande skyl- dighet för nämnden att underrätta den enskilde om förda anteckningar beträffande de åtgärder som vidtas med anledning av nämndens beslut. Det är en viktig förutsättning för att den enskilde skall kunna känna förtroende för nämndens handläggning att han hålls underrättad om de anteckningar
som görs om honom även under pågående vård eller behandling. Det är också viktigt att den enskilde får kännedom om anteckningar som görs om honom med anledning av att han vänt sig till nämnden t. ex. för rådgivande samtal. Enligt förevarande lagrum bör nämnden hålla den enskilde underrättad om de journal- eller andra anteckningar som förs beträffande honom. Härvid skall bestämmelserna i sekretesslagen iakttas.
15å
Av lagrummet framgår dels vilka jävsregler som skall gälla för socialnämn- den, dels i vilken omfattning FL:s bestämmelser skall tillämpas i ärenden där besvärsmedlet är kommunalbesvär.
Första stycket svarar mot bestämmelserna i vårdlagarna och ger enhetliga jävsregler för socialnämnden oavsett vilken typ av ärenden nämnden hand- lägger. Enligt första stycket blir således samma jävsregler gällande då nämn- den fattar beslut i ett personalärende som då nämnden beslutar om stöd- och hjälpåtgärd enligt socialtjänstlagen.
Andra stycket har till skillnad härifrån endast tillämpning på sådana ären- den som nämnden handlägger enligt socialtjänstlagen. Såsom närmare anges i de allmänna motiven skall i lagrummet uppräknade bestämmelser gälla oavsett i 2 å 2 FL intaget undantag.
16å
Frågan om vad som är att anse som myndighetsutövning inom socialtjänsten får i förevarande sammanhang särskild betydelse.
1 14—20 åå FL ges särskilda bestämmelser för ärendehandläggning i fråga om insyn, kommunikation, rätt att bli muntligen hörd, beslutsmotivering och besvärshänvisning. Av 3 å första stycket FL följer emellertid att de sär- skilda bestämmelserna i 14—20 åå är tillämpliga endast då fråga är om utöv- ning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldig- het, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. Dylik verksamhet brukar sammanfattningsvis betecknas som myndighetsutövning. Detta uttryck återfinns även i regeringsformen, och i förarbetena till denna hänvisas i fråga om innebörden av begreppet myndighetsutövning till vad därom sägs i FL och i propositionen till denna lag. Begreppet myndighetsut- övning återfinns även i brottsbalken och skadeståndslagen och utgör där ett av de fundamentala rekvisiten för myndighetsbrott enligt 20 kap. 1 å BrB och för det allmännas skadeståndsansvar. Myndighetsutövning har här en något annorlunda innebörd. Eftersom begreppet myndighetsutövning i social- tjänstlagen har avseende på ärendehandläggning saknas dock intresse att be- lysa myndighetsbegreppet i andra sammanhang utan det är tillfyllest att re- dovisa begreppet myndighetsutövning i FL.
Inledningsvis bör då påpekas att FL och därmed även denna lags myndig- hetsutövningsbegrepp har avseende endast på myndigheternas ärenden. Utanför detta begrepp faller således faktiskt handlande hos myndigheterna. För socialtjänstens del torde som exempel kunna anges att åtgärder som be- står i rådgivning, kurativ verksamhet och terapeutisk verksamhet faller utan- för ärendebegreppet. Däremot torde ett beslut rörande avstängning av enskild
från sådan verksamhet bli att betrakta som ett ärende. Gränsen mellan ären- dehandläggning och faktiskt handlande torde dock inte alltid vara så lätt att dra.
Som tidigare sagts innebär myndighetsutövning att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. För att det skall vara fråga om myndighetsutövning fordras att myndigheten ensidigt bestämmer i fråga som direkt angår den en- skilde. Utanför myndighetsutövningen faller därför beslut som grundas på avtal eller annan överenskommelse mellan myndigheten och den enskilde. Till myndighetsutövning räknas således t. ex. inte myndigheternas affärs- verksamhet. Då den enskilde befinner sig i ett beroendeförhållande till myn- digheten, t. ex. därför att endast myndigheten kan tillhandahålla ifrågavaran- de tjänst eller att den tillhandahålles under särskilt förmånliga villkor, torde förhållandet dock bli att betrakta som myndighetsutövning även om det for- mellt sluts ett avtal mellan den enskilde och det allmänna. Således torde upp- låtande av lägenheter i ett servicehus inom äldreomsorgen vara att betrakta som myndighetsutövning oaktat det sluts ett civilrättsligt hyresavtal. Utan- för myndighetsutövning faller normbeslut av olika slag, t. ex. fastställande av normer för beviljande av ekonomisk hjälp eller färdtjänst eller fastställande av principer för turordning till tjänster inom barnomsorgen eller äldreomsor- gen.
Mot bakgrund av vad nu sagts kan myndighetsutövningsbegreppet för de sociala nämndernas del beskrivas sålunda. Till myndighetsutövning räknas beslut enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig vare sig det är fråga om inledande eller avslutande av sådan vård. Dit räknas även beslut om placering i visst hem. Övriga åtgärder under vårdens utövan- de torde i allmänhet dock bli att hänföra till faktiskt handlande. Till myndig- hetsutövning räknas även ekonomisk hjälp som lämnas enligt socialtjänstla- gen samt återkrav av lämnad hjälp. Enär det så gott som aldrig blir fråga om att från kommunens sida tillämpa rent marknadsmässiga villkor för den so- ciala serviceverksamheten torde generellt kunna göras gällande att beslut om beviljande av social service i form av t. ex. färdtjänst, hemvård och upplåtan- de av plats i olika hem som avses i 21 å socialtjänstlagen faller under myn- dighetsutövningsbegreppet. Det bör dock i sammanhanget observeras att av de särskilda reglerna om handläggning av ärenden i FL framgår att de i prin- cip inte skall tillämpas då det är uppenbart obehövligt. Detta innebär att i så- dana fall där den begärda hjälpen eller den efterfrågade servicen beviljas dessa regler inte får någon praktisk betydelse. I sådana fall då någon vägras hjälp eller inte beviljas hjälp i den omfattning han begärt eller avstängs från social service skall i enlighet med vad som sägs i 16 å de särskilda handläggnings- reglerna i fråga om kommunicering av utredningsmaterial, beslutsmotivering m. m. få tillämpas. Detsamma blir fallet om någon till följd av bristande kom- munala resurser får stå tillbaka för annan sökande t. ex. vid fördelning av platser inom barnomsorgen eller av lägenheter i servicehus inom äldreomsor- gen. Enligt SU:s mening torde emellertid beslutsmotiveringen i dylika fall av ”köärenden” kunna inskränkas till en hänvisning till av nämnden fattade ge- nerella beslut om prioriteringsgrunder.
Endast i sådana fall där myndighetens beslut riktar sig till den enskilde blir det fråga om myndighetsutövning i FL:s mening. Socialnämnd hari många fall att yttra sig till annan myndighet i frågor som rör enskilda och där beslutet
fattas av denna myndighet. Så är t. ex. fallet med yttrande till domstol röran- de vårdnad, umgänge, adoption, namnändring m. m. och till åklagare röran- de åtalseftergift. Det ankommer vidare på den sociala nämnden att göra an- sökningar hos andra myndigheter om åtgärder som innebär myndighetsut- övning mot enskilda, t. ex. ansökan hos länsrätt orn tillämpning av lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig. Dylika yttranden och an- sökningar från social nämnd har i många fall avgörande betydelse för den andra myndighetens beslut. SU har därför föreslagit en ytterligare utvidgning av tillämpningen av FL:s särskilda bestämmelser till att avse även sådana ärenden där social nämnd avger yttrande eller ansökan i mål eller ärende hos annan myndighet som gäller myndighetsutövning hos denna.
l7å
Förevarande lagrum svarar mot bestämmelserna i 19 å BvL om rätt för den enskilde att bli hörd av nämnden. SU har funnit att den angivna rätten bör sträckas ut och omfatta samtliga ärenden inom socialtjänsten och således inte endast, såsom i dag är fallet, ärenden som rör barna- och ungdomsvård. Av hänvisningen till 15 å FL framgår att bestämmelsen är tillämplig i ärenden som gäller myndighetsutövning. Samma rätt till inställelse som gäller i dessa ärenden bör emellertid föreligga i sådana ärenden hos nämnden som avser ansökan eller yttrande till annan myndighet om ärendet rör myndighetsut- övning hos denna. Detta framgår av att hänvisningen till l6å avser också andra stycket.
185
Enligt FB får föräldrarna i princip företräda underårig i personliga frågor. 1 fö- revarande lagrum tilläggs underårig rätt att själv föra sin talan i mål eller ären- de enligt socialtjänstlagen och lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig efter det han fyllt 15 år.
Såsom närmare utvecklats i de allmänna motiven intar barn jämte förälder ställning av parter i mål och ärenden som rör vårdnaden. Den här angivna ål- dersgränsen innebär således inte hinder mot att barn under 15 år som nått till- räcklig mognad efter länsrättens bestämmande får föra talan inför länsrätten i mål som gäller beredande av vård enligt den särskilda lagen (jfr. avd. 111).
Förevarande lagrum avser föräldrars legala Ställföreträdarskap. Som fram- hållits i de allmänna motiven bör bestämmelsen inte utgöra hinder mot att den som är under 15 år i ärende som rör honom hörs under utredningen eller på annat sätt får medverka under denna. Det är således socialnämndens skyl- dighet att låta även den som är under 15 år delta vid utredningen i den ut- sträckning som den underåriges mognad och utveckling medger det.
Lämnande av uppgifter 19 å
1 lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna hand- lingar ges bestämmelser om i vilken utsträckning handlingar ej får lämnas ut från socialvården. Tystnadsplikten inom socialvården regleras däremot
genom bestämmelser i vårdlagarna. F. n. pågår arbete inom justitiedeparte- mentet med att utarbeta förslag till sekretesslag, som skall avlösa de nu gäl- lande bestämmelserna om handlingssekretess och tystnadsplikt. För tydlig- hetens skull har i socialnämndslagen intagits en hänvisning till denna lag.
205
SU föreslår i kap. 42 att den som är eller varit verksam inom samhällets so- cialtjänst inte utan samtycke av den som berörs av uppgifterna eller utan stöd av föreskrift som givits i lag eller enligt bemyndigande i lag får lämna ut upp- gifter eller handlingar som utvisar vad han erfarit om enskilds personliga för- hållanden. Undantagen från sekretesslagen anges dels i socialnämndslagen, dels i andra författningar som föräldrabalken, namnlagen, lagen med särskil- da bestämmelser om unga lagöverträdare etc. De i socialnämndslagen angiv- na undantagen tas upp i 20 och 21 åå.
I 20å upptas den i och för sig självklara regeln att viss kommunikation måste kunna ske inom socialbyrån samt mellan tjänstemän och förtroende- män. Vidare möjliggörs härigenom att kontakter tas med socialtjänsten 1 an- nan kommun exempelvis beträffande barn som placerats utanför den egna kommunen. Det bör emellertid observeras att det för utlämnande av uppgif- ter om enskilds personliga förhållanden såväl då det gäller inom den egna myndigheten som till socialtjänsten i annan kommun krävs, att utlämnandet är behövligt med hänsyn till vården eller för handläggningen av visst ärende. Uppgifterna får alltså inte lämnas till en tjänsteman inom samma socialbyrå, om han önskar tillgång till uppgifterna för privat ändamål.
215
Under punkt ] upptas de undantag från sekretess som är nödvändiga med an- ledning av att beslutanderätten om vidtagande av åtgärder mot den enskildes vilja är förlagd till annan myndighet än socialnämnden. Undantaget avser så- väl att möjliggöra för nämnden att genomföra utredning i ärendet som att del- ge det beslutande organet erforderligt beslutsunderlag. Så snart socialnämn- den har anledning anta att ett barn far illa, kan alltså nämnden med stöd av bestämmelsen i denna punkt göra den utredning nämnden anser påkallad.
Punkt 2 tar sikte på de fall då nämnden enligt lag har att göra ansökan eller avge yttrande till rättsvårdande myndighet. För att kunna fullgöra dessa funktioner måste nämnden göra utredningar. Ofta förekommer i ärendet flera parter och det är då nödvändigt, om utredningen skall bli objektiv och allsi- dig, att låta varje part yttra sig över vad den andra anfört. Likaså kan det även i dessa fall, om uppgifter måste inhämtas från andra personer än parterna, vara nödvändigt att underrätta dem om vad saken gäller.
I punkt 3 har upptagits en möjlighet att lätta på sekretessen, då det krävs för att undvika dubbelutbetalning av ekonomisk hjälp. Som framhållits i den allmänna motiveringen måste även i fortsättningen i viss utsträckning vara nödvändigt att lämna ut sekretesskyddade uppgifter för att skydda statens och kommunernas ekonomiska intressen. I detta syfte bör föreligga ömsesi- dig uppgiftsplikt rörande utbetald ekonomisk hjälp mellan socialnämnd, an- nan kommunal eller statlig myndighet, försäkringskassa och erkänd arbets- löshetskassa. Däremot bör uppgiftsplikten inte omfatta andra vidtagna åtgär-
der eller bakgrunden till den utgivna hjälpen i vidare mån än som innefattas i beslut om utgivande av den ekonomiska hjälpen. Syftet skall alltså vara att undvika dubbelbetalningar och får inte ske i syfte att göra en värdering av klientens ekonomiska förhållanden. Bestämmelser av motsvarande innehåll finns f. n. i socialregisterlagen. Eftersom SU föreslår att socialregisterlagen skall upphävas bör i stället bestämmelser härom tas in i socialnämndslagen.
Av 27 & socialtjänstlagen framgår att socialnämnden i vissa fall kan genom ansökan till länsstyrelsen återkräva utgiven ekonomisk hjälp. Nämnden mås- te därvid givetvis ha möjlighet att lämna erforderliga uppgifter i saken till länsstyrelsen. Vidare måste nämnden, om talan förs mot någon vid allmän domstol för att ha bedragit sig till ekonomisk hjälp av socialnämnden, kunna uppträda som målsägande och därvid lämna åklagaren eller domstolen de uppgifter som krävs för bifall till målsägandeyrkandet. Detta möjliggörs genom bestämmelsen i punkt 4.
Genom punkt 5 öppnas möjlighet för socialnämnden att göra polisanmälan om vissa brott eller befarade brott. Bestämmelsen behövs i första hand för att socialnämnd skall kunna göra polisanmälan om misstänkt barnmisshandel. Vidare bör det stå fritt för nämnden att göra polisanmälan om någon genom bedrägeri tillskansat sig ekonomisk hjälp av nämnden. Nämnden bör också ha möjlighet, om den befarar att någon kommer att begå våldsbrott, att an- mäla detta för polisen så att våldet kan förhindras. Genom bestämmelsen har däremot ej avsetts att ålägga nämnden skyldighet att anmäla alla brott som kan komma till nämndens kännedom.
l paragrafens sista stycke erinras om att socialnämnden utöver vad som framgår av punkterna 1 och 2 i vissa fall är skyldig att avge yttranden i frågor som rör enskilds personliga förhållanden.
Utredningen har även diskuterat behovet av ett undantag från tystnads- plikten, då det gäller besvarandet av vissa förfrågningar från lokal skattemyn- dighet och kronofogdemyndighet. Vad som därvid åsyftades var sådana för- f rågningar från dessa myndigheter, som stundom förekommer för att undvi- ka skönsmässig taxering respektive utmätning. Lagreglering av denna fråga har dock inte ansetts nödvändig, då det i dessa situationer regelmässigt torde vara möjligt att få vederbörandes samtycke till att uppgifterna lämnas ut.
225
Som betonats i bl. a. avsnitt 42.4.5 skall de i 20 och 21 åå angivna undantagen från sekretess ej gälla den kommunala familjerådgivnings- och medlings- verksamheten. Är denna verksamhet förlagd till en särskild enhet inom so- cialbyrån torde väl sekretessen ej orsaka några större problem. Har emellertid verksamheten lagts på en socialassistent som jämväl handlägger andra ären- den, kan däremot konflikt i sekretesshänseende uppstå, om han får kontakt med samma person såväl inom familjerådgivningen som i annat ärende. Tjänstemännen bör därför enligt SU:s mening i dylika fall anses vara förhind- rad att handlägga det senare ärendet. Detta bör följaktligen efter anmälan av tjänstemannen överflyttas på annan handläggare.
235
I förevarande lagrum har tagits in bestämmelser som svarar mot 93 & BvL.
245
Såsom framgår av 21 & får socialnämnden utan hinder av annars gällande tystnadsplikt lämna ut uppgifter till bl. a. försäkringskassa och erkänd arbets- löshetskassa om det behövs för att förhindra dubbelutbetalning. I 24 & ges en häremot svarande bestämmelse vad gäller uppgifter från sådana myndighe- ter.
Socialnämnds register
255
Som framgår av den allmänna motiveringen är det främst sådana handlingar vilka ingår i personregister och därtill hörande aktsamlingar som är speciellt känsliga från integritetssynpunkt. Utanför personregisterbegreppet faller bl. a. nämndernas protokoll med därtill hörande bilagor samt övriga hand- lingar som inte arkiveras efter personidentifierbara principer såsom t. ex. handlingar, vilka endast går att återfinna genom ett i kronologisk ordning fört diarium. För handlingar som ej ingår i personregister hos socialnämnd får det anses tillfyllest med de regler rörande handlingssekretess och tystnadsplikt som SU redovisat i kap. 42.
Till personregister hör inte blott dataregister och manuella register i form av t. ex. kortregister utan dit hör även aktsamlingar som går att återfinna med hjälp av register. Några generella regler som inskränker de sociala nämnder- nas möjlighet att för socialtjänstens bedrivande i personakterna göra nödvän— diga anteckningar och samla erforderliga uppgifter har SU inte ansett moti- verade. Däremot anser SU att i själva registren (i det följande betecknade en- bart med uttrycket register) i princip bör intas endast uppgifter som objektivt sett framstår som neutrala, t. ex. rörande civilstånd, adress och yrke. Integri- tetskänsliga uppgifter bör däremot inte få införas i sådana register utan endast i särskild personakt. I registren skall därför ej få tas in uppgifter som innehål— ler t. ex. värderingar av klienterna eller orsak till vidtagen åtgärd. För att uppnå en lagteknisk begränsning av vad som får införas i registren anser SU nödvändigt att anknyta till begreppet ”enskilds personliga förhållanden" vilket tillika utgör grunden för den sociala sekretessen. Som närmare framgår av kap. 43 avses med detta begrepp sådana uppgifter varav slutsatser kan dras om den enskildes karaktär, sinnesbeskaffenhet, familjeförhållanden, allmän- na hälsotillstånd och arbetsförmåga. Till detta begrepp bör även hänföras den enskildes ekonomiska situation. Emellertid är det onekligen så att även upp- gifter som normalt framstår som neutrala under vissa omständigheter kan röja den enskildes personliga förhållanden. Så är t. ex. fallet med en bostads- adress som utvisar att någon vistas på ett behandlingshem inom socialtjänstens nykterhetsvård. I många fall torde även enbart upplysning om att någon tagits in i registret innebära ett röjande av enskilds personliga förhållanden. Så kan ibland vara fallet med förtursregister inom barnomsorgen. Begreppet enskilds personliga förhållanden kan därför inte utan vidare läggas till grund för en önskvärd avgränsning av innehållet i socialtjänstens register. SU har av detta skäl föredragit uttrycket ”ägnade att röja enskilds personliga förhål— landen”. Härmed skall således förstås att i register skall få tas in sådana upp- gifter som i allmänhet framstår som neutrala, t. ex. yrke, civilstånd, adress,
bostadsförhållanden, behov av snöskottning, färdtjänst samt hemvård. Där- emot får inte anges orsak till behovet av sociala tjänster i den mån detta in- nefattar t. ex. sjukdom och alkoholmissbruk. Som framgår av vad tidigare sagts är avgränsningen av vad som får tas in i register inte liktydigt med så- dant som är offentligt och får lämnas ut till utomstående. Det förtjänar därför påpekas att man i det enskilda fallet får pröva sådan framställning i enlighet med de regler som SU föreslagit rörande handlingssekretess och tystnads- plikt. Att en uppgift intagits i register innebär således inte alltid att den får lämnas till utomstående.
Det bör även observeras att den föreslagna begränsningen i registerföringen endast gäller de enskilda klienternas förhållanden och inte sådana uppgifter som i övrigt behövs inom socialtjänsten, t. ex. anteckning om frister, upplys- ning om handläggande tjänsteman och andra uppgifter av betydelse för so- cialnämndens administrativa rutiner.
Av praktiska skäl är det i allmänhet nödvändigt att ta in uppgifter om klienternas inkomst- och förmögenhetsförhållanden eftersom dessa inte säl- lan utgör grunden för avgiftsdebitering, återkrav etc. Vidare får det anses nödvändigt att i registren ta in uppgift om åtgärder som nämnden beslutat. Det bör härvid påpekas att endast sådana åtgärder som beslutats inom soci- altjänsten får tas in i registret och inte uppgift om andra myndigheters åtgär- der. Sålunda får t. ex. en rapport från polisen om ingripande enligt LTO-lagen inte införas i registret. En begränsning till åtgärder inom socialtjänsten fram- står emellertid som otillräcklig. Om i registret skulle tas in allehanda åtgärder som beslutats inom socialtjänsten t. ex. rörande terapisamtal, hemma-hos- behandling eller kurativa åtgärder inom nykterhetsvården blir en sådan be- gränsning otillräcklig från integritetssynpunkt. Dylika uppgifter om vidtagna åtgärder torde innehålla vad man i allmänhet menar med ”mjukdata” och kommer att ge en blottläggande beskrivning av den som intagits i registret. SU har därför valt att begränsa den tillåtna åtgärdsregistreringen till sådant som avser myndighetsutövning. Vad därmed avses framgår närmare av kommentaren till 16 &. Här räcker med att säga att det förutom eventuella tvångsåtgärder främst kommer att bli fråga om beviljade förmåner i form av utbetalade kontanter och sociala serviceåtgärder. Åtgärder av det sistnämnda slaget torde i allmänhet inte vara ägnade att röja personliga förhållanden och kan redan till följd av bestämmelsen i första stycket få införas i registren. SU anser det emellertid nödvändigt att nämnderna skall kunna anteckna alla inom socialtjänsten beslutade åtgärder som innefattar myndighetsutövning. Som framgår av vad tidigare sagts får emellertid orsaken till vidtagen åtgärd inte tas in om den är ägnad att röja den enskildes personliga förhållanden, t. ex. om kontantunderstöd utbetalats till följd av alkoholbesvär eller förtur beviljats till sociala servicetjänster till följd av sjukdom.
SU har så långt möjligt velat i lagtexten och i kommentarerna ge uttryck för vad som av integritetsskäl inte får tas in i register. Den valda avgränsning- en torde emellertid trots allt komma att ge utrymme för bedömningsfrågor om vad som är att hänföra till myndighetsutövning och vad som är ägnat att röja enskildas personliga förhållanden. SU anser därför nödvändigt att när— mare föreskrifter utfärdas om registrens förande. Då i registerbegreppet ryms såväl dataregister som manuella register anser SU att denna uppgift bör åvila socialstyrelsen såsom central myndighet för socialtjänsten. Härmed avses
inte någon inskränkning i de uppgifter som enligt datalagen åvilar datain- spektionen.
26ä
Gallringsbestämmelser på det kommunala området ges genom av riksarkivet utfärdade gallringsanvisningar. Dessa har karaktären av anvisningar och är inte av tvingande karaktär. Eftersom dessa gallringsbestämmelser utfärdats utifrån arkivekonomiska utgångspunkter och den nu av SU föreslagna gall- ringsskyldigheten för personregister hos socialnämnd motiveras av behovet att skydda den enskildes integritet bör de föreslagna gallringsbestämmelserna bli tvingande. Beträffande skälen för föreslagen gallringsfrist och då denna se- nast skall vara avslutad hänvisas till vad som anförts i den allmänna moti- veringen. Här må endast tilläggas att den omständigheten att ärende överflyt- tas till annan socialnämnd i och för sig inte leder till att ny gallringstid börjar löpa. Utgallrade handlingar skall förstöras under former som förhindrar insyn av obehörig. Vidare bör följande påpekas.
I sådana fall där socialtjänstens register innehåller samtliga personer i kom- munen innebär gallringsplikten att uppgifter som rör socialtjänsten utgallras. Då registren innehåller endast socialtjänstens klienter innebär gallringsplik- ten dels att uppgifter som rör socialtjänsten utgallras efter föreskriven tid, dels ock att övriga uppgifter om vederbörande helt utgallras. Då en person efter en tid av tre är över huvud taget inte är aktuell för socialtjänsten skall han således helt strykas ur registret med undantag för sådana register som inne- håller alla innevånare i kommunen.
275
Som vidare anförs i de allmänna motiven bör gallringen inte omfatta origi- nalhandlingar rörande faderskap och underhållsbidrag med hänsyn till dessas värde i bevishänseende. Det torde vidare inte gå att överblicka huruvida det i framtiden kan bli aktuellt att även undanta andra handlingar från gallrings- skyldigheten. Regeringen bör därföri lagen ges rätt att utfärda undantag från gallringsbestämmelserna. Vidare skall, som framgår av den allmänna moti- veringen, regeringen eller den myndighet regeringen därtill utser få förordna om undantag från gallringstvånget beträffande handlingar som skall bevaras för forskningsändamål.
285
SU anser att individrelaterad statistik inom socialtjänsten i möjligaste mån bör undvikas men att synnerligen angelägna samhällsbehov kan motivera ett avsteg från denna princip. Sådana uppgifter bör dock endast få insamlas hos statistiska centralbyrån efter beslut av statsmakterna. Detta innebär således att kommunerna själva på detta område inte får föra egna statistikregister som är individrelaterade.
Övriga bestämmelser 29 &
Här hänvisas till specialmotiveringen till 2 & socialtjänstlagen.
305
FL och FPL anger i vilken omfattning delgivning kan ske med enskild. Så får socialnämnden t. ex. enligt 18 & FL underrätta den enskilde om innehållet i beslut genom delgivning.
Skall delgivning ske verkställs delgivning enligt delgivningslagen (19701428). Lagen anvisar för vissa fall möjligheten att verkställa delgivning genom att handlingen lämnas till annan än den sökte. Enligt 12 & får om den sökte har känt hemvist inom riket men inte träffas där handlingen i stället lämnas till vuxen medlem av det hushåll han tillhör eller till hyresvärd. Sak- nar den sökte känt hemvist och kan det ej klarläggas var han uppehåller sig får delgivning ske genom kungörelse (15 ä).
1 förevarande lagrum anges att delgivning som nu sagts inte får ske i mål eller ärende enligt socialtjänstlagen eller lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig. Bestämmelsen svarar mot 95å BvL och 66 & NvL.
3 Lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig
Inledning
Socialutredningen har i avd. I beskrivit en samhällelig verksamhet inom vars ram den enskilde skall kunna beredas stöd och hjälp. Syftet har varit att finna en sådan bestämning av denna verksamhet att utrymme ges för nya vägar och former för sociala stöd- och hjälpinsatser och att den enskildes förtroende för verksamheten stärks så att förutsättningarna för frivillig sam- verkan mellan samhället och den enskilde vidgas. Som förut framhållits kan emellertid situationer uppkomma då det inte är möjligt att uppnå en sådan samverkan och där det till skydd för barnet eller den unge är nöd- vändigt att bereda honom vård. Den här föreslagna lagen har således sin grund i det av utredningen såsom övergripande angivna målet trygghet. Lagens bestämmelser avser att skapa förutsättningar för att i de situationer då de frivilliga insatser som socialtjänsten kan erbjuda är otillräckliga eller inte accepteras kunna bereda barn och ungdom den trygghet som ligger i att de skall kunna få en efter deras behov anpassad vård och behandling.
Lagen avser således att reglera de särskilda förhållanden som uppkommer när ett föreliggande behov av vård ej kan tillgodoses i frivilliga former. Lagen syftar till att i sådana situationer ge socialnämnden befogenheten och skyldigheten att anordna vård av den underårige. I fråga om vårdens innehåll och utformning skall därvid bestämmelserna i socialtjänstlagen gälla i tillämpliga delar.
1 lagtexten sägs inte uttryckligen att en förutsättning för lagens tillämplig- het är att vårdnadshavare och i förekommande fall den underårige själv inte samtyckt till de vårdinsatser som socialnämnden ansett vara erforderliga.
Förhållandet framgår emellertid indirekt av bl. a. hänvisningen till social- tjänstlagens bestämmelser i fråga om vårdens innehåll och utformning. Om vården även enligt den nu föreslagna lagen skall ges med anlitande av soci- altjänstens normala vårdresurser, öppna och institutionella, måste skälet till att den underårige ”ej kan ges behövlig vård på annat sätt” (se 1 &) — dvs. med direkt tillämpning av socialtjänstlagen— vara att samförstånd inte kunnat uppnås. På så vis framträder den här föreslagna lagen som ett komplement till socialtjänstlagen för de fall då behövlig vård inte kan anordnas i frivilliga former.
Enligt lagens rubrik avser bestämmelserna underårig, dvs. den som ej fyllt 18 år. Utredningen har som framgår av den allmänna motiveringen övervägt möjligheterna att anpassa bestämmelserna till att gälla även dem som passe- rat denna åldersgräns men har funnit att en annan ordning än den här före- slagna inte står i överensstämmelse med grunderna för sänkningen av myn- dighetsåldern. Den gjorda anknytningen till myndighetsåldern innebär såle- des att vårdåtgärd med stöd av lagen inte skall kunna beslutas efter det att den unge fyllt 18 år samt att beslut om vård som ej inletts innan den unge fyllt 18 år skall anses ha förfallit. Vidare innebär anknytningen till myndig- hetsåldern att vård som beslutats med stöd av lagen skall upphöra senast när den unge när denna ålder.
Beredande av vård 1 5
Det är en uppgift för socialnämnden, som har att förverkliga kommunens yttersta ansvar, att se till att underårig bereds det stöd och den hjälp samt den vård och omvårdnad varav han är i behov. Kommer det i den uppsökande verksamheten eller på annat sätt till nämndens kännedom att underårig är i behov av socialnämndens insatser skall nämnden i samråd med vårdnadsha- varna, som regel föräldrarna, och den unge, om han nått erforderlig mognad, söka tillgodose det föreliggande vårdbehovet. Kan sådant samförstånd inte nås aktualiseras beslut enligt den här föreslagna lagen. Frågan om beredande av vård med stöd av lagen kan även uppkomma om förälder övergivit barnet eller om föräldrarna eller den unge i syfte att undandra sig vård avvikit så att deras samtycke till vård ej kunnat inhämtas.
Vissa förhållanden är sådana att hjälp från samhällets sida i en eller annan form regelmässigt är påkallad.
I 1 & anges i vilka situationer det skall föreligga skyldighet för social- nämnden att medverka till att den underårige får vård. Dessa förhållanden har avseende på dels den underåriges hemförhållanden, dels hans eget be- teende.
Under punkt 1 anger utredningen som grund för åtgärd från samhällets sida att brister i omsorgen om den underårige eller annat förhållande i hem- met medför fara för den underåriges hälsa eller utveckling. Härmed avses de situationer där den underårige i hemmet, varmed förstås såväl föräld- rahemmet som annat hem vari den underårige stadigvarande vistas, inte får tillräcklig omvårdnad eller utsätts för en behandling som innebär fara för hans psykiska eller fysiska hälsa eller sociala utveckling. Under den gjorda beskriv-
ningen ryms bl. a. de fall där den underårige utsätts för misshandel i hemmet. Redan vid ringa grad av misshandel får fara som nu sagts anses uppkomma. Motsätter sig föräldrarna i sådant fall den vård som nämnden anser behövlig uppkommer fråga om att bereda den underårige vård med stöd av denna lag. Vid misshandel av allvarligare art bör den underårige i regel beredas vård utom det egna hemmet. I enlighet med vad nu gäller bör bestämmelsen äga tillämpning även i situationer där föräldrarna underlåter att ge barnet erfor- derlig medicinsk vård och behandling. I likhet med vad nu är fallet ryms un- der beskrivningen även det förhållandet att föräldrarna står i begrepp att pla- cera den underårige i en miljö som innebär fara för hans hälsa eller utveckling eller att de inte hindrar honom från att vistas i en sådan miljö.
Lagrummet omfattar alltså de situationer där barnet utsätts för misshandel eller vanvård, men även situationer då föräldrarna genom sina personliga egenskaper framkallar fara för den underårige faller under bestämmelsen. Utsätts barnet genom föräldrarnas beteende — t. ex. genom ständigt åter- kommande uppträden i hemmet till följd av missbruk av alkohol eller nar— kotika eller på grund av deras'psykiska tillstånd eller särart — för fara till psy- kisk hälsa eller utveckling bör vård kunna beredas barnet med stöd av det här ifrågavarande lagrummet.
Över huvud taget avser den gjorda beskrivningen att rymma alla de si- tuationer, där förhållandena i hemmet medför fara för barnets liv, hälsa eller utveckling.
Punkt 2 avser som framgår av ordalydelsen den unges eget beteende. Här anknyts frågan om åtgärder från samhällets sida till den risk för den unges hälsa eller utveckling som kan följa av hans beteende. Framkommer vid fö- retagen utredning att den unge genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller annat därmed jämförbart beteende utsätter sig för sådan risk bör när behov föreligger vård kunna beredas den unge även utan samtycke. Emellertid bör inte varje situation som har sin grund i angiv- na omständigheter kunna leda till ett så allvarligt ingrepp som beredande av vård utan samtycke innebär. Det måste krävas att omständigheterna är så- dana att allvarlig fara för den unges hälsa eller utveckling kan sägas föreligga. Till skillnad från vad som anges under punkt 1 fordras således att faran är all- varlig. Den restriktivitet som får anses följa av skärpningen av farorekvisitet kan ses mot bakgrund av dels att bestämmelserna är tillämpliga huvudsak- ligen på något äldre barn, tonårsungdomar, med sociala anpassningssvårighe- ter, dels att inte varje missbruk eller brottslig gärning bör kunna leda till be- slut om vård enligt den förslagna lagen. Det ökade utbud av sociala tjänster som socialtjänstlagen förutsätter samt den fortgående utvecklingen av den sociala vård- och behandlingsmetodiken bör kunna medverka till en restrik- tiv tillämpning av bestämmelserna. Det blir här en fråga om avvägning mel- lan den enskildes rätt till självbestämmande och den rätt till adekvat vård och behandling som bestämmelserna avser att tillförsäkra den underårige i situa- tioner då han saknar förmåga att själv bryta en kriminell eller annars akut aso- cial utlevelse.
I beskrivningen i punkt 2 har som exempel särskilt angivits missbruk av beroendeframkallande medel. Med sådana medel avses därvid alkohol, narkotika eller därmed jämställda tekniska preparat som thinner. Ett re- gelbundet bruk av alkohol i tonåren leder mycket snart till fara för den
unges hälsa eller utveckling. Ur bruket av alkohol kan utvecklas ett beroende som den unge inte själv förmår ta sig ur. Redan i utvecklingen mot en beroendesituation kan således sägas ligga en fara för den unges hälsa och utveckling. Uppenbarligen faller det inom nämndens ansvarsområde att genom i första hand insatser i den unges eget hem ge honom stöd och hjälp. Missbruket kan emellertid ha nått den grad att vård utom det egna hemmet behövs. Kan i sådant fall samtycke till vården ej nås, kan det bli nödvändigt att bereda den underårige vård med stöd av den här föreslagna lagen.
Det förekommer inte sällan att ungdomar vid något enstaka tillfälle an- vänder narkotiska preparat men att missbruket upphör av sig självt. Ett på- gående missbruk eller ett fortsatt missbruk som tenderar att förskjutas från lättare droger mot hallucinogener och morfinderivat innebär däremot regel- mässigt en allvarlig fara för den unges hälsa eller utveckling. Kan i sådant fall behövlig vård ej beredas den unge i frivilliga former, blir lagens bestämmelser tillämpliga.
Som grund förbeslutom vård enligt lagen anges även brottslig verksamhet. Under beskrivningen faller givetvis inte rena bagatellförseelser och inte heller enstaka andra brott som inte är av allvarlig art. Det är först vid en brotts- lighet som ger uttryck för en sådan bristande anpassning till samhällslivet att ett vård- och behandlingsbehov kan sägas föreligga som det kan bli fråga om att bereda den unge vård med stöd av den här föreslagna lagen. I beskrivningen i punkt 2 har således SU som exempel på ett beteende som kan föranleda vård enligt lagen angivit brottslig verksamhet och missbruk av beroendeframkallande medel. Det står emellertid klart att där- under ryms även andra yttringar av en livsföring, ett beteende, som kan sägas innefatta allvarlig fara för den unge. Det kan t. ex. vara fråga om enstaka allvarliga brott. Som andra exempel kan nämnas prostitution. Sam- manhållande för beskrivningen under punkt 2 blir således ett beteende med ett därtill knutet farorekvisit.
Den föreslagna sociala lagstiftningen skall primärt tillgodose den unges behov av vård. Det blir det föreliggande vårdbehovet och vad som i stunden och för framtiden kan göras för att tillgodose detta behov som blir be- stämmande för socialnämndens insatser. Utredningen har därför i lagrum- met angivit att det är först om den unges beteende innebär allvarlig fara för hans hälsa eller utveckling som åtgärd enligt lagen kan komma ifråga.
Det förtjänar att framhållas att det föreslagna lagrummet öppnar möjlighet att bereda underårig vård redan innan skadeverkningar av social eller medi- cinsk natur inträtt. Redan den allvarliga faran för sådana skadeverkningar utgör tillräcklig grund för beslut om vård enligt lagen.
Framkommer förhållanden som angivits under punkterna 1 och 2 an- kommer det på socialnämnden att vidta behövliga åtgärder. Det kan t. ex. ha kommit till nämndens kännedom att ett barn utsätts för olämplig be- handling eller direkt fara i hemmet. Förhållandena kan vid företagen ut- redning visa sig vara sådana att barnet bör beredas vård utom det egna hemmet. Nämnden bör därvid i första hand söka tillgodose behovet av vård i samförstånd med föräldrarna. Kan emellertid nämnden och föräldrarna inte komma överens i frågan om hur barnet bör beredas vård, ankommer det på nämnden att hos länsrätten påkalla beslut om vård med en därmed
följande befogenhet för nämnden att bestämma om hur vården skall ut- formas.
Det kan vidare t. ex. inträffa att en socialassistent i den uppsökande verk- samheten träffar på en tonåring som är påverkad av narkotika. Under den utredning som nämnden därvid har att göra kommer det fram att den unge under längre tid missbrukat narkotika och att faran för hans hälsa och ut- veckling är allvarlig. Det är en skyldighet för nämnden att se till att den unge ges behövligt stöd och hjälp. Nämnden bör i samråd med föräldrarna och den unge ge honom erforderlig hjälp i hemmet där detta är tillräckligt. Finner nämnden att åtgärder i hemmet är otillräckliga och kan samförstånd ej nås i fråga om beredande av vård utom hemmet har nämnden att med stöd av den här föreslagna lagen påkalla beslut om vård.
Det ankommer således på socialnämnden att i den praktiska tillämpningen pröva om sådana förhållanden som anges i punkterna 1 och 2 föreligger. Därefter skall ske en bedömning av vilken fara med avseende på den un- deråriges hälsa eller utveckling dessa förhälanden medför samt i samband härmed vilket behov av vård som föreligger. Behövlig vård skall i första hand beredas den underårige i frivilliga former. Kan behövlig vård ej beredas den underårige i samförstånd med dem som berörs därav, skall underårig beredas vård med stöd av denna lag.
25
Vård enligt denna lag beslutas av länsrätten efter ansökan av so- cialnämnden. Anledningen till att utredningen förordat en förläggning av beslutanderätten till länsrätten har främst varit de rättssäkerhetsgarantier som vinns vid en prövning i rättslig instans med de formföreskrifter för en sådan prövning som numera ges i FPL. Samtidigt har utredningen kraftigt understrukit vikten av att behovet av social, medicinsk och psykologisk sakkunskap är väl tillgodosett vid prövningen.
I ansökningshandlingama skall enligt FPL anges vad som yrkas samt de omständigheter som åberopas till stöd härför. SU anger i 2 5 i föreliggande lag närmare vilken utredning som bör ligga till grund för ansökan. 1 an- slutning till vad ovan sagts om ordningen för prövningen av här avsedda ärenden har SU funnit det angeläget att nämnden beskriver den underåriges sociala och psykologiska situation, varvid de faktorer som kan antas påverka den unges fysiska och psykiska hälsa och sociala utveckling skall beaktas. En sådan utredning ärju en förutsättning för bedömningen av om sådana om- ständigheter som anges i 1 & föreligger. Det är emellertid angeläget att i ut— redningen även redovisas vilka åtgärder som nämnden tidigare vidtagit samt vilka insatser som i det aktuella ärendet anvisats av nämnden. Som förut framhållits är det ju först när nödvändig vård ej kan ges i frivilliga former som vård enligt den här förevarande lagen aktualiseras.
En utförlig redovisning är viktig från flera synpunkter. Redovisningen ut- gör en förutsättning för att den som berörs av nämndens åtgärd skall få vet- skap om vilket underlag som nämnden har haft för sitt bedömande. En fyllig redovisning är även från rättssäkerhetssynpunkt angelägen för att skapa ett fullgott beslutsunderlag vid ärendets prövning i länsrätten. Slutligen bör an- ges vilken vård nämnden avser att anordna. Detta är viktigt för att länsrätten
skall kunna bedöma om vården kan anses vara behövlig. Det är emellertid även av betydelse för den enskilde som ju på grundval av en sådan redovis- ning har att ta ställning till om han skall samtycka till den erbjudna vården eller ej. Det är också viktigt att den enskilde ges möjlighet att i länsrätten göra eventuella invändningar i fråga om den vård nämnden avser att anordna, eftersom enligt förslaget den enskilde inte har besvärsrätt i fråga om vårdfor- men vid kortvarig vård. Det kan inträffa att sedan nämnden gjort ansökan till länsrätten den en- skilde ger sitt samtycke till den av nämnden föreslagna vården. Nämnden bör i sådant fall om den finner den enskildes samtycke vara allvarligt grundat kunna återkalla sin ansökan. Däremot bör det inte tillkomma länsrätten att vid sin prövning under hänvisning till medgivandet — som ju när som helst kan återkallas — ogilla nämndens framställning.
Om skyldighet att inleda utredning samt om överflyttning av ärende till annan nämnd ges bestämmelser i socialnämndslagen.
35
Den tvångsvis anordnade vården skall syfta till att skapa förutsätt- ningar för fortsatta insatser i frivilliga former i den underåriges egen miljö. SU har som framgår av den allmänna motiveringen funnit starka skäl tala för att vården bör ges så kort varaktighet som möjligt. I paragrafen föreskrivs som huvudregel att vård som beslutas med stöd av lagen inte får pågå längre tid än tre månader. Det innebär således att det av länsrätten givna beslutet ej får ges en längre räckvidd än tre månader. Tiden skall räknas från den dag då vården faktiskt inleds. Det kan förekomma att underårig avviker sedan vården inletts. Detta bör inte leda till avbrott i beräkningen av vårdtid.
Som framgår av det följande kan emellertid i vissa fall behov av fortsatt vård föreligga. Det förhållandet kan således inträffa att nämnden, då vårdti- den närmar sig sitt slut, av olika anledningar finner att fortsatt vård är nöd- vändig. I sådana fall får nämnden påkalla nytt beslut i enlighet med bestäm- melserna i denna lag. Nämndens befogenheter härvidlag har ej ansetts sär- skilt behöva anges i lagen.
Det har emellertid befunnits nödvändigt att i vissa fall ge länsrätten möj- lighet att besluta om vård för längre tid än tre månader. I de fall då vården är påkallad till följd av brister i omsorgen om den unge kan förhållandena vara sådana att det inte på förhand kan överblickas under hur lång tid vården behöver pågå. Vårdnadshavaren kan t. ex. på grund av alkoholmiss- bruk vara olämplig som vårdnadshavare, varför det är nödvändigt att till skydd för barnet skilja det från hemmet. Utredningen har därför föreslagit att i de fall då vård beslutas med stöd av lå 1 länsrätten skall kunna förordna att vården får pågå under längre tid än tre månader eller tills vidare. Det kan i sådana fall stundom finnas anledning för nämnden att pröva frågan om behovet av ny familjerättslig anknytning.
I mål som nu sagts kan förhållandena ofta vara sådana att vård är ome- delbart påkallad. Länsrätten bör därför kunna förordna om omedelbar verk- ställighet av beslutet om vård.
4å
Länsrättens beslut innebär som framgår av det följande att socialnämnden ges befogenhet och — såvitt inte de förutsättningar som anges i 1 & förändrats — också skyldighet att bereda den underårige vård utom det egna hemmet. Den underårige och hans vårdnadshavare har ett berättigat intresse av att få veta om nämnden avser att utnyttja sina befogenheter. Samtidigt kan det fm- nas skäl att inte omedelbart skilja den unge från hemmet om vid ändrade för- hållanden förutsättningar ges att bereda honom vård i mindre ingripande for- mer. Utredningen har sökt nå en lämplig avvägning mellan angivna intressen genom att föreslå att beslut om vård skall förfalla om inte nämnden inom 14 dagar från det länsrättens beslut vann laga kraft eller annars kunde verkställas vidtagit åtgärd för att bereda den underårige vård utom det egna hemmet.
Den angivna tiden skall räknas från det länsrättens beslut vann laga kraft eller enligt särskilt förordnande fick verkställas dessförinnan. Det nu sagda avser exigibiliteten. Det kan emellertid inträffa att beslutet rent praktiskt inte kan verkställas därför att den underårige håller sig undan. I sådana fall skall tiden räknas från den dag då den underårige anträffats och det således blivit möjligt att verkställa beslutet. Andra meningen i 4é avser sistnämnda fall.
Den valda utgångspunkten att anknyta bestämmelserna till myndighets- åldern leder till att beslut som inte kunnat verkställas innan den unge fyllt 18 år har förfallit. Detta framgår av öå tredje stycket.
Så
Enligt denna paragraf skall i fråga om vårdens innehåll och utformning be- stämmelserna i socialtjänstlagen gälla. Där framgår bl. a. att socialnämnden skall sörja för att den enskilde, när så behövs, bereds vård utanför det egna hemmet. Sådan vård bör utformas så att samhörigheten med anhöriga och kontakten med hemmiljön främjas. Detta utesluter inte att det i vissa fall från vårdsynpunkt kan vara erforderligt att kontakten med hemmiljön bryts för kortare eller längre tid. Socialnämnden ansvarar för att den underårige får god vård. Syftet med vården är att skapa förutsättningar för att den unge skall kunna återvända till föräldrahemmet.
Närmare bestämmelser om socialnämndens befogenheter efter beslut om vård enligt förevarande lag ges i 12—14åé.
65
Sedan länsrätten beslutat om vård bör som framgår av det följande ansvaret för den underårige övergå till nämnden. Det framstår därför som följdriktigt att nämnden skall kunna besluta i fråga om vårdens fortsatta bestånd. Det bör således ankomma på nämnden att noga följa vården samt att när vård enligt denna lag inte längre behövs förklara vården avslutad. Detta framgår av första stycket i lagrummet.
Det är av största betydelse att vård, som har beslutats med stöd av denna lag, inte pågår under längre tid än som påkallas av syftet med vården. En av bristerna i nuvarande ordning är att bestämmelser om regelbunden pröv- ning i nämnden av behovet av fortsatt omhändertagande inte föreligger.
I syfte att nå en tillfredsställande kontroll av de ärenden vari vård beslutats för längre tid eller tills vidare, har utredningen föreslagit att socialnämnden åläggs skyldighet att i förekommande fall inom ett år från dagen för beslutet och därefter årligen pröva om vården alltjämt skall bestå. Sådana ärenden bör således på grundval av gjord utredning tas upp av nämnden, som därvid har att ta ställning till om syftet med vården kräver att den fortsätter. Vid hand- läggning av dessa ärenden torde FL:s bestämmelser bli tillämpliga. Den som berörs av nämndens beslut bör beredas tillfälle att närvara vid prövning av sådan fråga. En bestämmelse om sådan årlig prövning har tagits in i paragra— fens andra stycke. Bestämmelsen avser inte att befria nämnden från den skyl- dighet att kontinuerlig följa vården och vårdbehovet som stadgas i första stycket. En bestämmelse om obligatorisk omprövning i nämnden av de lång- variga placeringarna (i huvudsak motsvarande den nuvarande fosterbarns- vården) har emellertid ansetts lämplig som en ytterligare säkerhetsåtgärd. Tidigare har berörts lagens anknytning till myndighetsåldern på så sätt att vård enligt lagen har föreslagits inte få beslutas beträffande den som fyllt 18 år samt att beslut om vård som inte börjat verkställas innan den unge nått denna ålder skall vara förfallet. En naturlig följd av anknytningen till myndighetsåldern är vidare att vård som påbörjats innan den unge fyllt 18 år måste upphöra senast då den unge när denna ålder även om den pågått endast helt kort tid. Om den som då han fyller 18 år vistas i familjehem elleri institution inte frivilligt stannar kvar, kan han inte hindras lämna hem- met eller institutionen. Inte heller kan den som före 18-årsdagen under på- gående vård flyttat tillbaka till sitt eget hem mot sin vilja åter beredas vård utom hemmet, om omständigheter som anses motivera en återflyttning in- träffar efter nämnda dag.
Omedelbart omhändertagande 7 5
SU har i huvudsaklig anslutning till gällande bestämmelser föreslagit att nämnden i särskilt angivna fall får besluta att omedelbart omhänderta den underårige. Förutsättningarna för sådant beslut hänför sig dels till de av SU angivna grunderna för beslut om vård, dels till utredningsförfarandet i ärendet och dels till vårdens genomförande. Paragrafens första stycke in- nehåller bestämmelser härom.
Är det sannolikt att sådana förhållanden som sägs i l & föreligger kan det ibland vara nödvändigt att omedelbart ta den unge om hand i avbidan på att utredning vinns om behovet av fortsatta insatser. Socialnämnden kan t. ex. få kännedom om att ett barn utsätts för vanvård i hemmet. För- äldrarna kan inte anträffas. Det är uppenbart att nämnden i sådant fall, om dröjsmål innefattar risker för barnet, måste kunna ta det om hand i avvaktan på utredningens slutförande. På motsvarande sätt kan det vara nödvändigt att ta om hand en underårig som anträffas under sådana för- hållanden att omedelbara vårdinsatser är nödvändiga. Det bör här anmärkas att med den av SU valda metodiken omhändertagande som nu sagts kan komma ifråga endast i de fall då samtycke till nödvändiga åtgärder ej kan er- hållas.
Omedelbart omhändertagande bör även kunna komma i fråga om det fö- religger risk för att föräldrarna eller den underårige allvarligt försvårar utred— ningen genom att t. ex. undandra sig nödvändig läkarundersökning eller vidtar åtgärd för att förhindra att vård kommer till stånd. Ett exempel utgör att föräldrarna avviker med ett barn som är föremål för utredning.
Vad nu sagts har avseende på situationer där till skydd för den underårige det är nödvändigt att ta honom om hand för vård redan innan utredningen vid nämnden slutförts. Behov av att omedelbart kunna bereda underårig vård kan emellertid uppkomma även sedan utredningen slutförts. Den si- tuationen kan inträffa att sedan nämnden beslutat att till länsrätten inge ansökan om beredande av vård av underårig, denne anträffas under för- hållanden som gör ett omedelbart omhändertagande nödvändigt. Med be- aktande av behovet av skyndsamhet vid handläggningen bör beslutanderätt tillkomma nämnden även i dessa situationer.
Situationer som nu sagts kan uppkomma hastigt. Det är nödvändigt att förlägga beslutanderätten så att nödvändig skyndsamhet vid ärendets av- görande kan nås. Beslutanderätt bör därför som förut sagts tillkomma so- cialnämnden men också, om nämndens beslut inte kan avvaktas, ledamot av nämnden. l paragrafens andra stycke föreskrivs att kan beslut om om- händertagande ej avvaktas, får beslut om omhändertagande fattas av nämn- dens ordförande eller annan ledamot som nämnden har förordnat. Genom att socialnämnden på så vis ges möjlighet att uppdra åt särskild ledamot att i stället för ordföranden fatta sådana beslut nås ökade möjligheter att vid semestrar och vakanser få en tillfredsställande beslutsfördelning.
Om skyldighet att underställa beslut som nu sagts ges bestämmelser i 8 &.
Beslut som fattas av ordföranden eller särskilt utsedd ledamot av nämnden kan inte ändras av nämnden. I syfte att bereda nämnden insyn i hur be- slutanderätten utövas har emellertid föreslagits att sådant beslut skall an- mälas vid nämndens nästa sammanträde.
Genom lagens bestämmelser tilläggs således socialnämnden, dess ord- förande eller annan ledamot möjlighet att besluta om omedelbart omhänder- tagande. Det ligger i sakens natur att sådant beslut genast kan verkställas. Nå- gon lagbestämmelse i denna del torde ej erfordras.
85
SU har föreslagit att beslut i fråga om beredande av vård av underårig enligt lagen skall fattas av länsrätten. Av samma skäl som föranlett SU att förlägga beslutanderätten i dessa frågor till länsrätten har utredningen funnit att beslut om omedelbart omhändertagande bör underställas länsrätten. Det är angelä- get för att den erforderliga rättssäkerheten skall uppnås att sådan underställ- ning sker utan dröjsmål. I förevarande paragraf föreskrivs att beslut om ome- delbart omhändertagande skall underställas länsrätten för prövning senast fyra dagar efter det beslutet fattats. Detta innebär att handlingarna i ärendet skall ha inkommit till länsrätten inom den angivna tiden.
I anledning av de erinringar som riktats mot den föreslagna tidsfristen under remissbehandlingen finns anledning framhålla att vad som skall un- derställas 'är det fattade beslutet samt en redogörelse för de omständigheter
som ligger till grund för detta. Någon ytterligare utredning är således inte nödvändig. Prövningen i länsrätten får ske på grundval av samma material som fanns tillgängligt hos nämnden. Den behövliga dokumentationen torde vanligtvis kunna göras redan samma dag som beslutet fattas och i vart fall påföljande dag.
FPL upptar inga bestämmelser om skyndsamhet vid handläggning av ärenden rörande tillfälliga frihetsberövanden. SU har för att skapa garantier för att underställt beslut prövas skyndsamt i paragrafens andra stycke angivit att beslut om omhändertagande skall prövas så snart som möjligt och, om synnerligt hinder ej möter, inom fyra dagar från det handlingarna kom in till länsrätten. Vid prövning som nu sagts är ordföranden behörig att ensam fatta beslut. Med synnerligt hinder avser utredningen t. ex. sådant fall då mellankommande helgdagar omöjliggör en prövning inom angiven tid. I detta sammanhang bör erinras om att i det fall då tiden för vidtagande av viss åtgärd infaller på en helgdag eller vissa andra särskilt angivna dagar gäller lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid.
Underställs beslut om omhändertagande ej inom angiven tid, förfaller beslutet. En erinran härom har tagits in i paragrafens tredje stycke.
95
I syfte att skapa garantier för att beslut om omhändertagande inte består un- der längre tid än som oundgängligen erfordras har utredningen även funnit anledning att föreslå tidsfrister för den fortsatta handläggningen i länsrätt. Enligt 9 & första stycket skall sålunda socialnämnden, om länsrät- ten fastställt beslut om omhändertagande, senast inom två veckor efter det omhändertagandet skedde hos länsrätten ansöka om att den underårige bereds vård. Det kan emellertid inträffa att nämnden inte kan slutföra ut- redningen inom sådan tid till följd av att förälder inte har kunnat nås eller därför att läkarundersökning eller annan särskild undersökning inte har kun- nat slutföras. I sådana fall skall länsrätten, som har att tillse att tidsfristerna iakttas, kunna medge förlängning av den tid inom vilken ansökan skall ha kommit in. Undantaget har i paragrafen kommit till uttryck så, att rätten, om särskilda skäl föreligger, på nämndens begäran får förlänga ansöknings- tiden till högst fyra veckor. Det bör ej möta hinder mot att länsrätten i samband med fastställande av omhändertagandebeslut medger längre an- stånd än två veckor med inkommande av ansökan om vård, om det redan då står klart att ansökan på grund av läkarundersökning eller dylikt ej kan inges tidigare. Tvåveckorsgränsen får däremot ej överskridas av det skälet att nämnden inte har ordinarie sammanträde inom denna tid.
Framkommer det under utredningen att frågan om vård ej behöver prövas av länsrätten, t. ex. på grund av att föräldrarna ger sitt medgivande till föreslagna vårdåtgärder eller på grund av att den fortsatta utredningen visat att behov av vård ej föreligger, skall nämnden omedelbart häva beslutet.
Beslutet skall ej heller vidare gälla om ansökan om vård ej ingivits inom föreskriven tid. Det ligger i sakens natur att nytt beslut om omhändertagande i sådant fall inte skall kunna träffas på samma grunder som föranledde det tidigare beslutet.
Beslut om omhändertagande skall slutligen i enlighet med vad nu gäller
ej heller bestå om den underårige häktas. Detta framgår av tredje stycket.
Länsrättens prövning 10 5
Mål enligt den här föreslagna lagen bör alltid prövas skyndsamt. En erinran om skyndsamhet vid handläggningen har tagits in i paragrafens första stycke.
Är den underårige berövad friheten efter beslut om omhändertagande, är särskild skyndsamhet vid handläggningen av målet i länsrätten påkallad. ] paragrafens andra stycke har föreskrivits att förhandling i målet skall hållas inom en vecka från det ansökan inkom till länsrätten. Det innebär att rätten så snart handlingarna har kommit in till rätten bör pröva behovet av kom- pletterande utredning samt sätta ut målet till förhandling. Det kan emellertid finnas anledning att utsträcka tidsfristen för hållande av förhandling. Så kan vara fallet då föräldrarna inte kan inställa sig till förhandling inom den an- givna tiden eller då det visat sig nödvändigt att komplettera utredningen i länsrätten. Om behov av ytterligare utredning eller annan särskild omstän- dighet gör det nödvändigt får därför enligt andra stycket denna tid förlängas. Av den angivna lydelsen framgår att bestämmelsen bör tillämpas med stor restriktivitet.
115
De här ifrågavarande målen gäller frågor som väsentligt kan förändra en familjs förhållanden. Det är därför av vikt att den underårige, om han nått erforderlig mognad, och hans föräldrar bereds tillfälle att inför länsrätten redogöra för sin sak. En sådan ordning svarar mot SU:s allmänna målsättning att stärka rättssäkerheten i ärenden som gäller åtgärder mot den enskildes vilja. Utredningen har därför föreslagit att mål om vård enligt lagen skall av- göras vid muntlig förhandling. Vid sådan förhandling bör den un- derårige, om han nått erforderlig mognad, och hans föräldrar vara personligen närvarande. Som anmärkts under 3 5 kan det emellertid i vissa fall finnas anledning att under det att beslutad vård pågår påkalla nytt beslut om vård. Behov härav kan t. ex. föreligga då den unge genom att avvika undandragit sig vården. Länsrättens beslut kommer i sådant fall att i stor utsträckning bygga på vad som blivit upplyst i det tidigare målet med kompletterande utredning om vad som förevarit sedan länsrätten fattade sitt beslut. Har föräldrarna och i förekommande fall den underårige i enlighet med be- stämmelserna i FPL fått del av dessa uppgifter och har de inget att erinra mot dem, bör målet kunna avgöras utan att enskild som berörs av beslutet är personligen närvarande vid den muntliga förhandlingen. Utredningen har i principbetänkandet understrukit vikten av att erfor— derlig sakkunskap finns tillgänglig vid avgörande av mål som här avses. Utredningen vill erinra om förslaget att inrätta sociala enheter vid länsstyrel- serna. En av uppgifterna för en sådan enhet blir att tillhandagå länsrätten med erforderlig sakkunskap. Det är av vikt att länsrätten även i övrigt ser till att målet tillförs den sakkunskap som erfordras för vårdfrågans be-
dömande. Det kan gälla bl.a. medicinsk och psykologisk sakkunskap. Länsrättens åligganden härvidlag framgår redan av FPL, varför anledning ej finns att föreslå särskilda bestämmelser i denna del. Det kan i förevarande sammanhang även erinras om utredningens förslag om obligatoriskt för- ordnande av offentligt biträde i mål som nu sagts (jfr kap. 49). Det åligger bi- trädet som en viktig uppgift att medverka till erforderlig komplettering av ut- redningen.
Socialnämndens befogenheter 12 5
Den nu föreslagna lagen syftar till att bereda underårig erforderlig vård i situationer då samförstånd ej kunnat nås mellan socialnämnden och dem som berörs av ifrågasatt vårdåtgärd. Bestämmelsernas syfte är att på ett samhällsorgan överföra befogenheter att bestämma rörande vårdens utform- ning.
Av utredningens ställningstagande rörande det yttersta ansvaret följer att det bör ankomma på socialnämnden att, sedan länsrätten beslutat om vård, svara för att den underårige får den värd han behöver. Nämnden har därför ansetts böra tilläggas befogenhet att bestämma hur vården skall ordnas och var den underårige skall vistas under vårdtiden. En bestäm- melse med detta innehåll har upptagits i paragrafens första stycke.
Andra stycket innehåller en erinran om att vård som beslutats med stöd av lagen så snart som möjligt skall förläggas till den underåriges eget hem. Samma princip har kommit till uttryck i förslaget till socialtjänstlag för de fall då vård äger rum efter frivillig överenskommelse. När det påkallas av syftet med vård enligt nu föreliggande lag, kan socialnämnden besluta om att på nytt skilja den unge från hemmet. Denna rätt tillkommer nämnden så länge länsrättens beslut består.
Med en rätt för nämnden att bestämma om den unges placering och om vården i övrigt har ansetts böra följa möjlighet att för genomförande av vad som beslutats påkalla polishandräckning. Utredningen återkommer till denna fråga under 17 &.
135
Med det socialnämnden tillagda vårdansvaret har ansetts böra följa skyldighet för nämnden eller den åt vilken nämnden anförtrott vården (under vistelse i familjehem e. d.) att ha uppsikt över den underårige samt i den mån så erfordras för vårdens genomförande bestämma rörande hans per- sonliga förhållanden. Nämnden som genom beslutet om vård inträtt vid sidan av föräldrarna eller i deras ställe har i den omfattning som erfordras för vårdens genomförande ansetts ha samma befogenheter som tillkommer föräldrarna. Nämnden har således ansetts liksom föräldrarna kunna vidta rimliga åtgärder för att förhindra att den unge rymmer eller företar andra åtgärder som är uppenbart farliga eller skadliga för honom själv.
I fråga om de barn som bereds vård med stöd av lagen på grund av brister i omsorgen om dem, har nämnden för genomförande av vården
ej ansetts böra få tillgripa andra tvångsmedel än dem som tillkommer för- äldrarna i motsvarande situation, dock med det undantaget att nämnden, som framgår av det följande, bör få påkalla polishandräckning.
Vad därefter gäller de unga som bereds vård med stöd av lagen på grund av sitt eget beteende kan förutsättas att många av dem i vart fall inledningsvis söker undandra sig den beslutade vården. Det kan därför beträffande denna grupp i framtiden liksom nu vara nödvändigt att till förhindrande av rymning kunna begränsa den underåriges rörelsefrihet. Befogenheten att besluta här- om bör tillkomma nämnden eller styrelse för det hem där den underårige vårdas. Förutsättningarna och formerna för sådana begränsningar av den unges rörelsefrihet kan enligt SU:s mening lämpligen anges i särskild författ- ning.
Skild från nu ifrågavarande spörsmål är frågan om behovet av en mot nuvarande förhållanden svarande differentiering av vården. Genom ung- domsvårdsskolorna med en för dessa skolor särskilt reglerad vård har möj- lighet givits att för vissa vårdbehövande unga anordna en behandling med långt gående slutenhet. I syfte att vinna garantier för att denna vårdform inte tas i anspråk med mindre sådan vård är påkallad ges bestämmelser om särskild prövning och beslut om sådan vård.
Såsom utredningen anfört 1 kap. 10 har utredningen stannat för att föreslå att den som behöver vårdas i annat hem än det egna skall tas emot i famil- jehem eller annat hem för vård eller boende. Nu angivna hem skall i princip stå öppna för alla som efterfrågar vård men även för de unga som bereds vård med stöd av den här föreslagna lagen. Den differentiering av vården som skulle bli följden av att en särskild vårdform infördes för underåriga som be- reds vård med stöd av lagen skulle skapa förutsättningar för en särbehandling som skulle motverka syftet med vården och verka avhållande på dem som frivilligt söker vård. Utredningen har därför som närmare angivits i kap. 10 beslutat att föreslå en enhetlig utformning av vården. Vården av dem som in- tas med stöd av den här föreslagna lagen skall således inte skilja sig från den som bereds vårdbehövande som frivilligt söker vård.
Det blir alltså endast i två hänseenden som särskilda bestämmelser föreslås beträffande dem som bereds vård med stöd av lagen. Vad som åsyftas är den föreslagna befogenheten för nämnden att dels påkalla polishandräckning, dels besluta om begränsning av den underåriges rörelsefrihet. Det sist nämn- da innebär att den unge skall kunna förbjudas att lämna hemmet med möjlighet för den för vården ansvarige att i särskilt angivna fall hålla honom avskild från andra som undergår vård vid hemmet. Någon motsvarighet till nu gällande bestämmelser om isolering bör inte tas upp. Förutsättningen för en sådan begränsning av rörelsefriheten bör vara att åtgärden är nödvändig för att förhindra rymning eller för att i övrigt upprätthålla ordningen.
Behöver underårig tas in på sjukhus för undersökning eller för vård, bör på nämndens begäran läkare vid sjukhuset eller annan vårdansvarig vid sjukhuset kunna utöva samma bestämmande över den underårige som an- nars tillkommit nämnden. Läkaren bör således på begäran av nämnden på lämpligt sätt kunna förhindra att t. ex. underårig som bereds vård med stöd av l ä 2 denna lag lämnar sjukhuset. Avviker den underårige, har läkaren att vända sig till socialnämnden som har att besluta om polishand- räckning enligt 17 å.
145
Paragrafen innehåller i första stycket en bestämmelse om rätt för socialnämn- den att föreskriva i vilken utsträckning förälder skall få umgås med underårig som beretts vård enligt lagen. Bestämmelsen motsvarar i huvudsak 41 å andra stycket BvL. Vid vårdens utformning bör nämnden så långt möjligt samarbeta med föräldrarna samt medverka till att kon- takterna mellan föräldrarna och barnet upprätthålls. Beslutet om vård bör inte leda till andra begränsningar i föräldrarnas kontakter med och bestäm- mande över den unge än som är nödvändiga för att kunna genomföra vården. Omständigheterna kan emellertid vara sådana att under den tid vården pågår föräldrarna inte bör träffa den underårige. Anledning härtill kan t. ex. fö- religga då man kan anta att föräldrarna återtar barnet eller på annat sätt obehörigen ingriper i vården. Enligt förevarande lagrum får således socialnämnden om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vård eller omhändertagande enligt denna lag meddela föreskrift beträffande för- älders umgänge med den underårige.
För att en föreskrift i fråga om umgängesrätten skall bli effektiv kan det vara nödvändigt att nämnden i vissa fall håller barnets vistelseort hemlig för föräldrarna. För att klargöra nämndens befogenheter i sådant hänseende har en bestämmelse därom intagits i paragrafen. Den föreslagna bestäm- melsen om begränsningar i umgängesrätten bör tillämpas restriktivt. Nämn- den bör endast i undantagsfall få underlåta att lämna upplysning om barnets vistelseort.
Någon motsvarighet till bestämmelsen i BvL om möjlighet i vissa fall att meddela förbud för umgängesrätt, då omhändertagande skett enligt 31 & BvL, har SU däremot ej ansett böra inflyta i den nya lagstiftningen.
Övriga bestämmelser 15 &
Såsom tidigare framhållits är läkarundersökning ofta nödvändig för att socialnämnden skall kunna bedöma den underåriges behov av vård. Icke minst vid misstänkt barnmisshandel är det av stor betydelse att lä- karundersökning äger rum så snart som möjligt.
Undersökningen kommer som regel att genomföras vid utredningen av ärendet hos socialnämnden. Det kan emellertid bli nödvändigt att till komp- lettering av utredningen låta genomföra undersökning även sedan ärendet inkommit till länsrätten. I förevarande paragraf ges socialnämnd och länsrätt befogenhet att förordna om läkarundersökning.
Enligt andra stycket får länsrätten och socialnämnden förordna om att den underårige skall inställas till läkaren genom polismyndighetens försorg. Det står klart att sådana beslut inte skall meddelas med mindre det visat sig omöjligt att med socialnämndens medverkan inställa barnet eller den unge till läkare.
165
Enligt 11 å skall mål om vård enligt denna lag avgöras vid muntlig förhandling. I 145 FPL ges bestämmelser om kallelse till förhandling i länsrätt. Där sägs att enskild får kallas att inställa sig personligen vid vite eller vid påföljd av att hans utevaro inte utgör hinder för målets vidare handläggning och avgörande. FPL innehåller emellertid inga bestämmelser om hämtning av part till förhandlingen.
I mål av förevarande natur kommer som regel personlig inställelse att vara nödvändig. Som framhållits i den allmänna motiveringen kan partens hörande vara av stor betydelse för utredningen. I förevarande lagrum komp- letteras FPL:s bestämmelse med en föreskrift om att rätten får förordna om hämtning av enskild part till förhandlingen.
17ä
Sedan länsrätten beslutat om vård, övergår ansvaret för vården på socialnämnden. Enligt 12 & får nämnden bestämma hur vården skall ordnas och var den underårige skall vistas under vårdtiden. Vill den un- derårige eller hans föräldrar inte medverka till anordnandet av vården har socialnämnden ansetts böra ges befogenhet att påkalla handräckning. Det är emellertid inte bara då det är fråga om att inleda vård, sedan länsrätts beslut föreligger, som det kan vara nödvändigt att begära polishandräckning. I de fall den underårige lämnar enskilt hem eller institution, där han enligt nämndens beslut skall vistas, måste nämnden kunna med hjälp av po- lismyndighet efterspana och återföra den underårige. Vad nu sagts gäller även då socialnämnden beslutat om omedelbart omhändertagande. I fö- revarande paragraf tilläggs nämnden således befogenhet att påkalla polis- handräckning för att genomföra beslut om vård eller omhändertagande enligt denna lag. För att arbetet skall kunna bedrivas med erforderlig skyndsamhet bör även ledamot eller tjänsteman som nämnden har förordnat kunna begära polishandräckning.
185
I förevarande paragraf anges i vilka fall den enskilde får föra talan mot soci- alnämnds beslut som fattats med stöd av denna lag.
Den första punkten avser nämndens beslut i fråga om vårdens anordnande. Genom länsrättens beslut övergår på nämnden befogenheten att bestämma om vården av den underårige. Det ankommer således på nämnden att be- stämma var den underårige skall vistas under vårdtiden. I de fall beslutad vård ej skall pågå längre tid än tre månader finns enligt SU:s mening ej anledning att införa rätt till besvär över nämndens beslut vid sidan av den besvärsrätt som föreligger beträffande länsrättens beslut. Skall emellertid vården vara längre tid får den av nämnden valda vårdformen samt för- ändringar i denna väsentligt större betydelse för den enskilde. I sådana fall bör därför talan kunna föras över beslut, varigenom nämnden avslagit be- gäran om placering av den underårige i visst hem. Härav följer att talan även kan föras över beslut av nämnden att flytta barnet från ett hem till ett annat.
När vård enligt denna lag ej längre behövs skall den enligt 6 & förklaras avslutad av nämnden. Den enskilde kan således vända sig till nämnden med begäran om att vården skall avslutas. Avslår nämnden en sådan begäran. får enligt punkt 2 i denna paragraf talan föras mot nämndens beslut. Be- stämmelsen omfattar emellertid inte det motsatta fallet, nämligen att nämn- den förklarar att fortsatt vård ej erfordras men den underåriges föräldrar likväl begär att vården skall fortsätta. I sådana situationer har någon be- svärsrätt ej ansetts behövlig. Frågan om rätten till fortsatt vård bör då prövas inom ramen för den föreslagna socialtjänstlagen och med iakttagande av de besvärsbestämmelser som intagits där.
Som framgår av 14; får nämnden fatta beslut i fråga om förälders eller annan vårdnadshavares umgängesrätt. Enligt punkt 3 får talan föras mot nämndens beslut i sådan fråga. Mot övriga beslut som fattas av nämnden med stöd av denna lag får talan ej föras genom förvaltningsbesvär.
Paragrafens andra stycke innehåller en erinran om att såvitt avser länsrät- tens beslut gäller FPL:s bestämmelser om besvär.
4 Lagen om socialförsäkringstillägg
15
Lagen om socialförsäkringstillägg skall enligt förslaget gälla den som är för- säkrad och inskriven i allmän försäkringskassa. Tillägget knyts därmed till den allmänna försäkringen. Försäkrade enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) är svenska medborgare och utlänningar som är bosatta i landet. Inskriven i allmän försäkringskassa skall enligt AFL den vara som är försäkrad, har fyllt 16 år och är bosatt i landet.
Den som inte omfattas av lagen om socialförsäkringstillägg är för ekono- misk hjälp hänvisad att söka socialbidrag hos socialtjänsten. Även om det står den enskilda kommunen fritt att själv utforma sina normbelopp för socialbidrag, har utredningen utgått från att normbeloppen för social- försäkringstillägg (soft) skall bli riktgivande för socialbidraget. Skillnaderna i ekonomiskt hänseende mellan dem som är försäkrade och därmed omfattas av lagen och dem som — i relativt sällsynta fall — inte är det kan därför väntas bli ganska små.
25
Soft skall liksom förmånerna inom den allmänna försäkringen administreras av riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna.
I andra stycket har föreskrivits att soft skall betalas ut av den försäk- ringskassa där den försäkrade är inskriven. Därmed följs den ordning som gäller för t. ex. utgivande av sjukvårdsersättning och sjukpenning (2 kap. 10 5 första stycket och 3 kap. 13 & första stycket AFL enligt lydelse fr. o. m. den 1 januari 1977). Förslaget förutsätter att det liksom när det gäller t. ex. sjuk- penning skall vara möjligt att i vissa fall få soft utbetalat genom förmedling av försäkringskassan på annan ort där den försäkrade tillfälligt vistas.
F ört/[sättningar för socialförsäkringstillägg 3 5
Paragrafen är grundläggande för rätten till soft. De skilda situationer då för— utsättningar för soft föreligger har beskrivits i den allmänna motiveringen (avsnitt 17.4). Här skall göras några kompletterande förtydliganden och på- pekanden.
Inledningsvis bör framhållas att de olika situationerna givetvis förutsättes kunna förekomma i kombination. Det kan vidare erinras om att pensionärer med partiell förtidspension eller sjukbidrag (se den allmänna motiveringen, avsnitt 17.4.1) kan vara berättigade till soft därför att de på grund av sjukdom eller arbetslöshet inte har några inkomster vid sidan av pensionen eller sjukbidraget.
] Sjukdom ochföräldraledighet. Som framgår av 4å andra stycket gäller vad som sägs i denna punkt om sjukpenning inte den som är eller bort vara 5. k. hemmamakeförsäkrad. Med uttrycket ”motsvarande ersättning som ut- går enligt annan författning” etc. avses främst de statliga ersättningsförfatt- ningar som ansluter till arbetsskadeförsäkringen. (Flertalet skall enligt yrkes- skadeförsäkringskommitténs förslag fr. o. rn. den 1 juli 1977 sammanföras i en lag om statligt personskadeskydd.)
I lagförslaget nämnda villkor för sjukpenning enligt 3 kap. 7å innebär främst att arbetsförmågan skall vara nedsatt med minst hälften på grund av sjukdom. Enligt 3 kap. 7 å sista stycket AFL får allmän försäkringskassa när det finns skäl därtill påfordra att nedsättningen av arbetsförmågan styrks genom intyg av läkare. Riksförsäkringsverket har utfärdat närmare före- skrifter i detta avseende. Frågan om inhämtande av läkarintyg när den som ansöker om soft inte samtidigt är berättigad till sjukpenning bör likaledes prövas i administrativ ordning.
Som har framgått av den allmänna motiveringen är den tid försäkrad uppbär föräldrapenning det enda tillfälle då vård av ett minderårigt barn enligt förslaget automatiskt skall kunna grunda rätt till soft. Enligt punkt 2 kan även annan vårdtid berättiga därtill om det stöds av intyg från so- cialnämnden.
2 Arbetslöshet. Tre kategorier av arbetslösa kan komma i fråga för soft. För det första de som är arbetslösa och har rätt till arbetslöshetsersättning eller kontant arbetsmarknadsstöd. För det andra de som utan att vara berättigade till kontant arbetsmarknadsstöd uppfyller allmänna villkor för rätt till sådant stöd enligt 4 och 5 åå lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd, dvs. som står till arbetsmarknadens förfogande som arbetsföra och är villiga att ta lämpligt arbete när det erbjuds men som inte uppfyller i 6 och följande åå nämnda lag angivna arbetsvillkor m. rn. I princip innebär arbetsvillkoret att den arbetslöse under en ramtid av tolv månader före arbetslöshetens in- träde skall ha förvärvsarbetat minst fem månader. Den tredje kategorin är de som på grund av vård av barn eller annan anhörig är förhindrade att ta arbete utanför hemmet. Denna kategori har utförligt beskrivits i avsnitt 17.4.2. Två fall har angetts. Det ena att den försäkrade måste vårda sitt barn därför att plats inte har kunnat beredas barnet inom samhällets barnomsorg, dvs. i dag-
hem eller familjedaghem. Det andra gäller tillfällig vård av anhörig som är sjuk eller handikappad. I bägge fallen fordras att vårdbehovet och hindret att förvärvsarbeta kan dokumenteras genom intyg från socialnämnden. Vård av sjuk eller handikappad anhörig bör inte berättiga till soft annat än när vård- behovet inte kan tillgodoses på annat sätt och vården är av tillfällig art. Mera långvarig vård är det landstingens uppgift att sörja för. Det kan härvid erinras om möjligheterna till ersättning genom landstingens hemsjukvård.
3 Arbetsmarknadsutbildning m. m. Det ekonomiska stödet vid arbetsmark- nadsutbildning är reglerat i arbetsmarknadskungörelsen (1966:368).
4 Repetitionsurbildning. Enligt bestämmelser som träder i kraft under 1976 och 1977 får värnpliktiga och vapenfria tjänstepliktiga under repetitions— utbildning och civilförsvarspliktiga en ersättning som kallas dagpenning och motsvarar hel sjukpenning enligt AFL, dock lägst 40 kr. Dagpenningen — som bör skiljas från den dagersättning som bl. a. värnpliktiga under grund- utbildning erhåller — betalas ut av försäkringskassan.
5 Otillräckliga förvärvsinkomster. Till gruppen försäkrade med otillräckliga förvärvsinkomster hör i princip endast de som arbetar på heltid eller i skyddad sysselsättning. Här kan dock en kombination med t. ex. partiell arbetslöshet eller sjukskrivning antas vara vanlig.
45
Rätt till soft förutsättes kunna inträda i vissa bestämda situationer av sjuk- dom, arbetslöshet etc. Som tidigare har framhållits skall soft givetvis kunna utgå när flera av de angivna omständigheterna förekommer i kombination. 'Det kan emellertid tänkas att den försäkrade endast till en del uppfyller de uppställda kraven för soft. Han kan t. ex. vara halvt sjukskriven eller vara vuxenstuderande på halvtid men sakna arbete för återstående halva tiden utan att uppfylla villkoren i 3å 2. I dessa och andra liknande kom- plicerade fall måste en mer kvalificerad behovsprövning ske genom soci- altjänsten. Första stycket i förevarande paragraf innehåller därför en be- stämmelse om att soft inte kan utgå när den eller de omständigheter enligt 3å som utgör grund för tillägg bara delvis innebär förvärvs- eller försörj-
ningshinder. I andra stycket har från 3å l undantagits de som är eller bort vara
hemmamakeförsäkrade. I dessa fall utgör sjukpenningen inte ersättning för inkomstbortfall utan för bortfall av en arbetsinsats i hemmet. Som har fram- gått vid kommentaren till 3 å 2 avses soft inte utgå åt hemarbetande annat än i särskilt angivna fall.
55
Till förmåner som f. n. betalas ut av allmän försäkringskassa hör bl. a. sjuk- penning, allmän pension och kommunalt bostadstillägg till folkpension, kon- tant arbetsmarknadsstöd, särskilt studiestöd för vuxna samt dagpenning åt värnpliktiga. Administrationen av bidragsförskott skall enligt beslut av riks-
dagen tas över av försäkringskassorna den 1 oktober 1977. För bl. a. de stat- liga och statskommunala bostadstilläggen finns förslag om att de skall admi- nistreras av försäkringskassorna.
Endast förmåner som betalas ut av försäkringskassa skall enligt förslaget i denna paragraf kunna förskotteras i form av soft. Förskott på andra sociala förmåner får t. v. som hittills sökas hos socialnämnden. Förskottet skall be- räknas på samma sätt som soft som grundar sig på 3å. dock till högst det belopp som den sökta förmånen utgår med. Det ligger i sakens natur att förskott inte får utbetalas i andra fall än när det finns förutsättningar för att ansökan om förmån skall kunna leda till bifall. Ansökan om för- tidspension bör vara åtföljd av läkarintyg som styrker nedsättning av ar- betsförmågan etc.
I egenskap av förskott skall soft återbetalas genom senare avräkning mot förmånen när denna betalas ut. Skulle den sökta förmånen inte beviljas, bortfaller dock återbetalningsskyldigheten om inte detta beror på att för- skottet betalats ut på grund av oriktiga uppgifter (se kommentaren till 13 å). Inte heller blir den försäkrade skyldig att betala tillbaka mer än som svarar mot den beviljade förmånen.
Socialförsäkringstilläggefs beräkning 6 5
Bruttobehovet bestäms dels efter vad den försäkrade och dennes barn behöver för det dagliga uppehållet dels efter utgifterna för bostad. Behovet av medel för uppehälle fastställs med ledning av de normbelopp som anges i andra stycket och som är värdesäkrade genom att vara anknutna till basbeloppet enligt AFL. Genom att normbeloppen är fastlagda i lagen har eventuella standardhöjningar förbehållits beslut av riksdagen. I övrigt förutsätts re- geringen i stor utsträckning få besluta om föreskrifter för bruttobehovets fastställande. Till dessa hör bl.a. undantag från normbeloppen i de fall då den försäkrade är intagen för vård på sjukhus eller annan institution. Ut- redningen föreslår att dessa och övriga föreskrifter ges i en särskild för- ordning. Regeringen bör få bemyndigande att i viss utsträckning överlåta åt myndighet att utfärda kompletterande föreskrifter. Uppgiften bör läggas på riksförsäkringsverket. Föreskrifter måste ges bl. a. när det gäller beräk- ningen av utgifterna för bostad (se avsnitt 17.5.1).
7å
I bl. a. avsnitt 17.5.3, ytterligare prövnings- och avdragsregler, och avsnitt 17.6.2, förmögenhetsregler, har utredningen angett vilka regler som bör gälla vid den prövning mot den försäkrades och hans familjs inkomster och till- gångar som skall ske när nettobehovet fastställs. Reglerna bör ges i den för- ordning som utredningen har berört vid kommentaren till 6 å.
För barn i familjen har i andra stycket föreslagits den regeln att inkomster och tillgångar som avser barnet skall avräknas endast barnets eget norm- belopp (jfr avsnitt l7.6.4). Om t. ex. underhållsbidrag för barnet över- stiger normbeloppet, har det ingen inverkan på övriga familjemedlemmars nettobehov.
Normbeloppen i öå är beräknade utan hänsyn till skatteeffekten. När
socialförsäkringstillägget skall fastställas måste försäkringskassan därför till det framräknade nettobehovet lägga den försäkrades preliminärskatt. För den som erlägger preliminär A-skatt skall avdrag för skatt göras automatiskt av kassan i samband med utbetalning av soft. Den som erlägger preliminär B-skatt svarar själv liksom i fråga om sjukpenning för preliminärskatten (jfr avsnitt 17.8.1).
85
Frågan om soft skall tillgodose individens eller familjens behov har belysts i den allmänna motiveringen, avsnitt 17.6.4. Som där har angetts anser ut- redningen att soft i två fall skall bedömas utifrån en familjeprincip. dvs. båda makarnas inkomster och behov skall prövas tillsammans. Det ena är när båda makarna är berättigade till soft, det andra när bara ena maken har rätt till soft och andre maken har sådana inkomster eller tillgångar att han åtminstone till en del kan tillgodose makens försörjning. Bestäm— melser om detta har getts i 8 å. I ett tredje fall uppfyller bara ena maken förutsättningarna för soft men den andre saknar samtidigt ekonomiska möj- ligheter att bidra till makens försörjning. Som exempel på ett sådant fall har i den allmänna motiveringen angetts en sjukskriven man med en frisk och arbetsför "hemmafru” som varken av vårdskäl eller på andra grunder har rätt till soft och som inte heller har egna inkomster eller tillgångar. Endast den softberättigade makens eget behov och hans inkomster och tillgångar tas då med i den ekonomiska prövningen enligt bestämmelserna i 7 å. Av bestämmelserna följer att normbelopp för barn liksom utgifterna för bostad i sin helhet tilläggs den softberättigade maken.
Det bör erinras om att hemmavarande make i det senast angivna fallet inte är helt betagen möjligheter till ekonomisk hjälp. Behovet får emellertid i stället prövas av socialtjänsten som har större möjligheter att göra en pröv- ning efter förhållandena i det enskilda fallet.
Att sammanboende i vissa fall jämställs med make framgår av 11 å.
95
En liknande regel finns i 7 å förordningen (1976:263) om statliga bostads- bidrag till barnfamiljer. Det kan inte uteslutas att fall kan uppträda då det är uppenbart att den försäkrade inte har behov av soft trots att han uppfyller de formella förutsättningarna. Man kan bl. a. tänka sig fall då försäkrad lever under goda ekonomiska omständigheter tack vare att han sammanbor med annan utan att vara gift och utan att den med vilken han sammanbor blirjäm- ställd med make enligt reglerna i 11 å. Det bör då vara möjligt att avslå en ansökan om soft för att inte resultatet av prövningen skall framstå som stö- tande. Det är självklart att en regel av detta slag måste tillämpas med försik-
tighet. 10 å
Första stycket behandlar frågan för vilken tidsperiod soft skall utgå. Hu- vudregeln föreslås vara att soft skall beräknas för månad med möjlighet att bevilja soft för både kortare och längre tid. Det bör påpekas att med månad inte avses kalendermånad. Soft skall t. ex. kunna utgå från den 15 i en månad
till den 15 i följande månad. Utredningen har i avsnitt 17.6.3 angett vissa principer för periodindelning och tider för utbetalning av soft. Behövliga be- stämmelser bör tas in i den förordning som enligt utredningens förslag skall utfärdas av regeringen.
Som har framgått av den allmänna motiveringen (avsnitt 17.8.3) avses ut- betalningen av soft ske efter individprincipen. Dvs. om båda makarna i en familj har rätt till soft, utbetalas soft till var och en av dem.
Beträffande förmåner som utbetalas av försäkringskassa har för vissa fall föreskrivits regler om utbetalning till annan än den berättigade själv. För t. ex. sjukpenning och föräldrapenning har sådana regler getts i 3 kap. 18 å resp. 4 kap. 12 å (enligt lydelse fr. o. m. den 1 januari 1977). I andra stycket av förevarande paragraf har föreskrivits att soft i sådant fall får betalas ut på samma sätt som den förmån den avser att komplettera. Detta innebär å andra sidan att försäkringskassan i andra fall inte utan den softberättigades sam- tycke får betala ut soft till annan.
Övriga bestämmelser
115
För soft föreslås gälla samma samboendebegrepp som det som finns inom den allmänna försäkringen. Även i fråga om vilka barn i familjen som skall jämställas med den försäkrades egna följer förslaget regler inom den allmänna försäkringen. Bestämmelserna har betydelse för tillämpningen av 6—8 åå. lZå
Soft föreslås bli helt finansierat med statliga medel.
135
En följd av att soft knyts till den allmänna försäkringen bör vara att AFL:s regler i största möjliga utsträckning görs tillämpliga på soft. Detta är inte minst viktigt för att underlätta försäkringskassornas hantering av den nya förmånen. Hänvisningen till 20 kap. 4å innebär bl. a. att den som genom oriktiga uppgifter eller genom att hålla inne med uppgifter eller på annat sätt har orsakat att han obehörigen fått ut soft eller fått soft med för högt belopp i princip blir återbetalningsskyldig. Detta är vid sidan av förskottsfallet i 5 å den enda gången som den försäkrade kan bli skyldig att betala tillbaka soft. I 20 kap. 8 och 9 åå finns bestämmelser om försäkrads resp. myndigheters och arbetsgivares skyldighet att lämna uppgift av betydelse för tillämpningen av lagen. Hithörande frågor har när det gäller soft behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 17.2 och 17.3). Hänvisningen till AFL:s fullföljdsregler innebär att det enligt nuvarande regler blir riksförsäkringsverket och i sista hand försäkringsdomstolen som skall överpröva ett ärende om soft.
5 Lagen om ändring i föräldrabalken 4 kap. 10 å
Enligt 47å BvL får nämnden meddela förhandsbesked om enskilt hems lämplighet som fosterhem. Som SU anfört i de allmänna motiven finns inte
anledning att särskilt reglera förhandsbeskeden i annat hänseende än då fråga är om adoption. Sålunda kan det bl. a. vid ifrågasatt adoption av utländskt barn vara en förutsättning att förhandsbesked rörande hemmets allmänna lämplighet föreligger. Även vad gäller ifrågasatt adoption av andra barn kan det för ärendets bedömning vara av betydelse att det finns ett förhandsbesked rörande hemmets lämplighet.
I förevarande lagrum har i anslutning till övriga bestämmelser om adoption tagits in en bestämmelse om förhandsbesked. Det ligger i sakens natur att så- dant förhandsbesked bör äga begränsad giltighet. Redan nu anger nämnderna ofta en tid för beskedets giltighet. I lagrummet har föreskrivits att förhands- besked gäller längst ett år. Vad nu sagts innefattar inte hinder mot att nämn- den vid ändrade förhållanden redan dessförinnan återkallar ett meddelat be- sked.
4kap. 11 5
På skäl som anförts bl. a. i kap. 9 har utredningen inte funnit anledning att föreslå besvärsrätt i andra hänseenden än då nämnden förklarat att hemmet inte är lämpligt som adoptivhem. En bestämmelse härom har tagits in i lag- rummets andra stycke.
6 kap.
Föräldrabalken tar upp bestämmelser om vårdnadshavarens, som regel för- älders, åligganden vid vårdnadens utövande. Sålunda ges i 6 kap. bestämmel- ser om förälders skyldighet att sörja för barnets person, att ge barnet uppfost- ran och ha uppsikt över barnet. Förhållandena kan emellertid vara sådana att föräldern inte själv kan fullgöra vad som åligger honom enligt FB. Föräldern kan i sådant fall lämna barnet för vård och fostran i annat enskilt hem. Den som mottar barnet inträder i förälders ställe och åtar sig de uppgifter som an- nars åvilar föräldern. De frågor som gäller sådan fosterbarnsvård har nära samband med den rättsliga vårdnaden. Bestämmelserna har mot nu angiven bakgrund sammanförts under rubriken Vården i 6 kap. FB. Detta kapitel har därvid givits rubriken Om vårdnad och vård.
Vän/naden 6 kap. 14 å
Enligt 4 kap. 10 å FB skall rätten innan ärende om adoption avgörs inhämta yttrande från barnavårdsnämnden. Någon liknande föreskrift finns ej då det gäller mål och ärenden angående vårdnaden om barn. I praktiken torde rätten dock alltid, om föräldrarna ej är ense eller det eljest föreligger särskilda skäl därtill, höra barnavårdsnämnden. Enligt SU:s mening bör denna praxis lag- fästas. Härigenom vinns också, som SU framhållit i kap. 42, att det av lagen klart framgår att den sociala nämnden i dessa ärenden får bryta sin tystnads- plikt.
Det bör observeras att den av SU föreslagna regeln blir tillämplig även i mål och ärenden angående umgängesrätt med barn.
Den föreslagna regeln gäller endast när föräldrarna är oense eller det eljest föreligger särskilda skäl att inhämta yttrande. Det senare torde vara fallet, så
snart rätten har anledning anta att föräldrarnas enighet ej överensstämmer med barnets bästa.
Många domstolar torde i enlighet med en rekommendation av JO (se JO 1962 s. 28) så snart en gemensam ansökan om skillnad i äktenskap mellan makar med barn under 16 år inkommit sända ett meddelande om denna an- sökan till barnavårdsnämnden. Genom meddelandet bereds nämnden tillfäl- le att inom viss kortare tid ange, om nämnden önskar yttra sig i målet. Hör nämnden ej av sig inom angiven tid avgörs målet i enlighet med föräldrarnas gemensamma önskan. I annat fall bereds nämnden tillfälle yttra sig i frågan. Rätten skaffar sig på detta sätt viss kunskap om huruvida föräldrarnas ansö- kan står i överensstämmelse med barnets bästa. Detta sätt att handlägga mål om gemensam ansökan anser SU böra fortsätta. Någon reglering i lag av detta förfarande syns dock ej erforderlig.
I paragrafen har föreskrivits att nämnden skall höra socialnämnden i den kommun, där vårdnadshavaren är kyrkobokförd. Är vårdnadshavarna kyr- kobokförda i skilda kommuner skall socialnämnderna i båda kommunerna höras. Rätten kan därvid välja att höra båda nämnderna var för sig eller begära att den ena nämnden skall yttra sig efter att ha hört den andra (jfr. JO 1973 s. 239). I det fall föräldrarna bor på skilda orter och den som ej har vårdnaden om barnet ansöker att få densamma överförd på sig synes lämpligt begära att socialnämnden i vårdnadshavarens kommun skall yttra sig efter hörande av socialnämnden i den andra kommunen.
Värden
16—17 åå
Första stycket i 16 å svarar mot bestämmelsen i 47 å första stycket BvL. Barn under 16 år får, som framgår av lagrummet, inte beredas vård och fostran i annat enskilt hem än vårdnadshavarens utan att nämnden dessförinnan läm- nat sitt medgivande. Det ankommer på nämnden i den kommun där vård- nadshavaren är bosatt att pröva fråga som nu sagts. Detta gäller även om bar- net skall placeras i hem i annan kommun.
Bestämmelsen i första stycket bör ses i anslutning till socialtjänstlagens motsvarande regel. Som framgår av denna lag kan vård beredas den enskilde i annat hem än det egna genom nämndens försorg. Vården står i sådant fall under nämndens tillsyn. Det ligger i sakens natur att bereds barn under 16 år vård och fostran i annat hem genom nämnden erfordras inte särskilt till- stånd enligt förevarande lagrum.
Barn som mottas för adoption är att anse som fosterbarn intill dess adop- tionen ägt rum. För mottagande av sådant barn erfordras alltså tillstånd enligt förevarande lagrum. Har emellertid förhandsbesked lämnats enligt 4 kap. lOå FB erfordras ej nämndens medgivande. Detta framgår av 16å andra stycket.
Det åligger nämnden att medverka vid vårdens anordnande. Nämnden skall i samråd med föräldrarna bereda barnet ett hem som svarar mot barnets särskilda förutsättningar och behov. Ofta kan nämndens medverkan även vara till hjälp för barnet vid överflyttningen till det nya hemmet. Nämnden har därefter att följa vården. Det innebär att nämnden i kontakt med foster- föräldrarna och, i den utsträckning det är möjligt, med de biologiska föräld-
rarna skall medverka till att barnet bereds gynnsamma uppväxtförhållanden. Det är viktigt att nämndens representanter därvid också träffar och talar för- troligt med barnet. Nämnden skall lämna fosterföräldrarna den hjälp de behöver samt när det behövs ge råd och anvisningar rörande vården av bar- net. En viktig uppgift för nämnden är även att medverka till att barnets kon- takter med de biologiska föräldrarna upprätthålls. Nämndens uppgifter f ram— går av 17 å.
Nämndens insatser bör anpassas till behoven i varje särskilt fall. Nämn- dens ansvar kvarstår tills barnet fyller 16 år.
De i 16 och 17 åå angivna uppgifterna åvilar den nämnd som lämnat till- stånd till vården eller med andra ord nämnden i vårdnadshavarens hemkom- mun. Nämndens ansvar kvarstår även då barnet placeras i hem i annan kom- mun. I sådana fall kan emellertid anledning föreligga att överflytta ärendet — och därmed ansvaret — till socialnämnden i den kommunen (jfr 29 å soci- alnämndslagen).
l8å
Paragrafen har utan ändring i sak överförts från 51 å första stycket BvL. Be- stämmelsen har betydelse i första hand när det gäller personer som tar emot barn som feriebarn. Anledning har inte ansetts föreligga att, på sätt i dag är fallet, låta förbudet gälla vid flyttning till annan kommun eller att ålägga nämnden att underrätta den andra kommunen om det meddelade förbudet.
l9å
Lagrummet svarar mot nuvarande 50 å BvL. Bestämmelsen gäller de foster- barn som placerats genom föräldrarna men även de barn som genom nämn- dens försorg bereds vård och fostran i annat enskilt hem än det egna. Har bar- net beretts vård med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig får på grund av bestämmelserna i denna lag nämnden besluta var den underårige skall vistas under vårdtiden.
Beslut enligt l9å får fattas av socialnämnden i den kommun där hem- met är beläget. Det anförda innebär att uppgiften att följa vården i fosterhem- met kan åvila kommunen i vårdnadshavarens hemkommun medan behörig- heten att fatta beslut som nu sagts tillkommer annan nämnd. Ärenden av nu ifrågavarande art kräver ofta snabb handläggning. Utredning sker snabbast i den kommun där hemmet är beläget och behovet av skyndsamhet i besluts- förfarandet tillgodoses bättre där. Det är emellertid nödvändigt att social- nämnderna i förekommande fall samråder i ärenden som nu sagts.
Enligt andra stycket får nämnden meddela interimistiskt beslut i avvaktan på att ärendet kan slutligt avgöras. Bestämmelsen svarar mot vad som nu gäl- ler enligt BvL.
I tredje stycket har tagits in en erinran om att förbud mot förflyttning inte utgör hinder mot att barnet skils från hemmet på grund av beslut enligt 21 kap. FB.
ZOå
Som tidigare anmärkts kan det vara nödvändigt för att förhindra att barnet lider skada att förbud enligt 19 å meddelas med största skyndsamhet. Soci- alnämndens ordförande har därför i förevarande lagrum tillagts behörighet att meddela förbud att flytta barnet, om socialnämndens prövning inte kan av- vaktas utan fara eller allvarlig olägenhet. Har ordföranden fattat sådant beslut skall ärendet prövas av nämnden så snart ske kan och senast inom tio dagar. Detta framgår av andra stycket i lagrummet.
Zlå
Paragrafen innefattar den förändringen i förhållande till 53 å BvL att möjlig- heten för enskild person eller sammanslutning att bedriva förmedlingsverk- samhet med tillstånd av socialstyrelsen har slopats. I fråga om de internatio- nella adoptionerna och den förmedlingsverksamhet som bedrivs av social- styrelsens nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA) och Adoptions- centrum hänvisas till framställningen i kap. 51.
22å
Genom detta lagrum tilläggs den enskilde besvärsrätt vad gäller beslut i fråga om medgivande att motta fosterbarn enligt 16 å, förbud att motta vistelse- barn enligt 18 å samt förbud mot fosterbarnsförflyttning enligt 19 å.
23å
Lagrummet anger ansvarsbestämmelserna. Enligt första stycket kan dagsbö- ter ådömas den som lämnar eller mottar fosterbarn utan nämndens medgi- vande enligt 16 å eller som förmedlar fosterbarn i strid med bestämmelserna i 21 å. Dagsböter kan även ådömas den som åsidosätter nämndens förbud att motta vistelsebarn eller som överträder meddelat förbud att flytta fosterbarn. Brott som nu sagts kan åtalas först efter anmälan från socialnämnden.
11 kap. 17 å
Motiven till ändringsförslagen har redovisats i avsnitt 41 .3.2, Familjerättsliga frågor.
Någon motsvarighet till bestämmelsen i 67 å NvL om att göra anmälan om att medförmyndare bör förordnas för alkoholmissbrukares myndling har ej ansetts erforderlig.
6 Lagen om ändring i brottsbalken
31 kap. 1 å
Enligt 31 kap. 1 resp. 2å brottsbalken (BrB) kan rätten under vissa för- utsättningar överlämna den som har begått brottslig gärning till vård enligt barnavårdslagen (BvL) eller lagen om nykterhetsvård (N VL). Är det för brottet stadgat strängare straff än fängelse i sex månader, kan överlämnande till
vård enligt NvL ske endast när det finns särskilda skäl till detta. Någon motsvarande begränsning finns inte i fråga om överlämnande till vård enligt BvL.
De ändringar som nu föreslås i 31 kap. är i viss utsträckning rena följdänd- ringar till den nya socialtjänstlagen. Särskilt i förhållande till överläm- nande till vård enligt NvL innebär dock förslaget inte obetydliga förändringar också i materiellt hänseende. I det följande skall huvudsakligen endast så- dana ändringar kommenteras.
Eftersom socialtjänstlagen ersätter bl. a. BvL och NvL med enhetliga be- stämmelser för de tidigare skilda vårdområdena, finns det i framtiden inget behov av att behandla barnavårdsfallen och nykterhetsvårdsfallen i olika lagrum i BrB. Enhetliga bestämmelser föreslås därför meddelade i 31 kap. lå samtidigt som 31 kap. 2å föreslås upphävd. 1 förslaget till ändring i 31 kap. 1 å har de nuvarande uttrycken värd enligt barnavårdslagen och vård enligt lagen om nykterhetsvård bytts ut mot det sammanfattande begreppet vård inom socialtjänsten. En följd härav är att bestämmelserna kommer att rymma också sådan vård inom socialtjänsten som nu faller utanför bar- navårds- och nykterhetsvårdsområdena, t. ex. vård som är föranledd av nar- kotikamissbruk hos vuxna.
Vård enligt BvL kan avse antingen förebyggande åtgärder enligt 26 å eller omhändertagande för samhällsvård enligt 29 å. Åtgärderna skall vidtas under förutsättning att vissa missförhållanden som sägs i 25 å föreligger. Till före- byggande åtgärder räknas hjälpåtgärder som innefattar råd och stöd, förma- ning och varning, föreskrifter rörande den unges levnadsförhållanden och övervakning. Den som har omhändertagits för samhällsvård skall överläm- nas till enskilt hem eller placeras i lämplig anstalt. En närmare redogörelse för dessa regler har lämnats i avd. 111. Vård enligt BvL skall bara komma till stånd när det är motiverat av ett individuellt hjälpbehov. Valet av åtgärd skall i princip träffas oberoende av den brottsliga gärningen. Rätten har inte heller möjlighet att inverka på barnavårdsnämndens val av påföljd. Skulle rätten anse att den åtgärd som barnavårdsnämnden ämnar vidta inte är tillräckligt ingripande, har rätten givetvis möjlighet att i stället döma till annan påföljd. Socialtjänstlagen innehåller till skillnad från BvL ingen uppräkning av de vårdåtgärder som skall eller kan komma i fråga i vissa situationer. De vårdåtgärder som nämns i olika sammanhang utgör rena exempel. Social- tjänstlagen bygger emellertid genomgående på att vården kommer till stånd i frivilliga former. Tvångsvis anordnad vård skall bara kunna förekomma när beslut om detta har fattats enligt den föreslagna lagen med särskilda bestäm- melser om vård av underårig. Lika litet som enligt nuvarande bestämmelser avses rätten ha möjlighet att inverka på valet av åtgärd. Detta skall träffas av socialnämnden tillsammans med den unge och hans föräldrar. Valet av åt— gärd kan avse allt ifrån sådana åtgärder som i nuvarande BvL benämns fö- rebyggande till vård i familjehem eller annan genom socialnämndens försorg anordnad vård i särskilt hem. För de olika vårdåtgärderna har redogjorts på andra ställen i betänkandet. Det finns här anledning att erinra om att över- vakningsinstitutet skall upphöra enligt SU:s förslag. I stället skall social- nämnden hänvisas till möjligheterna att som en stödåtgärd i frivilliga former utse kontaktman åt den unge. Inte heller kommer socialnämnden i fortsätt-
ningen att kunna utdela förmaning eller varning eller meddela föreskrifter rö- rande den unges levnadsförhållanden. Förutsättningarna för att överlämna till vård enligt NvL är enligt gällande lag begränsade till att den dömde kan bli föremål för vård genom övervakning eller tvångsintagning i vårdanstalt enligt de förhållandevis snäva förutsätt- ningar för detta som föreskrivs i NvL. De mindre ingripande åtgärderna, som i lagen kallas hjälpåtgärder, har i allmänhet inte ansetts lämpade som brottspåföljd. Som skäl för denna begränsning har också anförts att det endast vid övervakning och tvångsintagning krävs hemfallenhet åt alkoholmiss- bruk. Lämpligheten av att låta åtgärd enligt NvL träda i stället för annan brottspåföljd har ifrågasatts, såvida inte alkoholmissbruket är så utpräglat som förutsätts för övervakning eller tvångsintagning.
Som tidigare har framhållits görs i förslaget till socialtjänstlag ingen upp- delning eller åtskillnad mellan olika vårdåtgärder. Vidare bygger socialtjänst- ten på att socialnämnden i frivilliga former kan komma överens med den enskilde om vilken vårdåtgärd som är den lämpligaste. Det har under dessa förutsättningar inte heller i fråga om den som missbrukar alkohol eller har andra vårdbehov ansetts möjligt eller lämpligt att ställa upp särskilda krav på att viss vårdåtgärd skall vidtas. SU har vidare, utifrån sin grundsyn att vården uteslutande skall betingas av den enskildes hjälpbehov, inte ansett sig böra kräva att ett på visst sätt kvalificerat missbruk eller andra symtom på sociala svårigheter skall vara dokumenterade för att överlämnande skall kunna ske. Det bör vara tillräckligt att socialnämnden hörs och att behovet av vård inom socialtjänsten kan bedömas med ledning av nämndens ytt— rande. Såvitt SU kan finna behöver ett slopande av de särskilda kraven i nykterhetsvårdsfallen inte medföra ökade svårigheter för de rättsvårdande myndigheterna. Graden av vårdbehov bör kunna beaktas inom ramen för valet av påföljd. På motsvarande sätt har SU inte ansett det nödvändigt att behålla den i 31 kap. 2å andra stycket uppställda kvalifikationen ”sär- skilda skäl” för att välja överlämnande till vård när för brottet är stadgat strängare straff än fängelse i sex månader. Ju allvarligare brott den enskilde har begått, desto mindre utrymme torde domstolarna komma att finna för att i stället för ett frihetsstraff ådöma påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten.
Enligt det föreslagna andra stycket i 31 kap. 1 å får rätten, när det för den dömdes tillrättaförande eller av hänsyn till allmän laglydnad finnes påkallat, jämte överlämnande till vård inom socialtjänsten döma till dags- böter, högst 120, vare sig böter är stadgade för brottet eller inte. Bestäm- melsen har förts över från nuvarande reglering i 31 kap. 1 å andra stycket om överlämnande till vård enligt BvL. Den har här bl.a. motiverats med att de barnavårdande åtgärderna ofta är så beskaffade att ett skärpande komp- lement kan vara till gagn. Genom bötesbestämmelsen har domstol möjlighet att i lämpliga fall göra reaktionen mot brottsligheten mera kännbar. När be- stämmelsen infördes som en nyhet i BrB, uttalade vederbörande departe- mentschef att kombinationsmöjligheten uppenbarligen inte borde tillämpas när den unge avsågs bli föremål för anstaltsvård.
Någon motsvarande bötesmöjlighet finns inte i 31 kap. 2å beträffande överlämnande till vård enligt NvL. SU har emellertid inte heller här funnit tillräcklig anledning att föreslå olika bestämmelser beroende på vilket vård-
område eller vilket vårdbehov som föranleder överlämnande till vård inom socialtjänsten. Bötesbestämmelsen i andra stycket har därför gjorts tillämplig generellt. SU har då, i överensstämmelse med vad som uttalades för barna- vårdens del när bestämmelsen kom till, utgått från att det inte skall komma ifråga att ådöma böter när den enskilde genom socialnämndens försorg avses få vård i särskilt hem.
Enligt nuvarande bestämmelser i 31 kap. 1 å får rätten efter hörande av barnavårdsnämnd eller, om den unge är elev vid ungdomsvårdsskola sty- relsen vid skolan, överlämna åt nämnden eller styrelsen att föranstalta om erforderlig vård. På motsvarande sätt kan enligt 31 kap. 2å rätten efter hörande av styrelsen för nykterhetsvårdsanstalt där någon är intagen över- lämna åt styrelsen att föranstalta om erforderlig vård.
Socialnämnden skall enligt SU:s förslag till bestämmelser i socialtjänst— lagen ha ett ansvar för att den som genom nämndens försorg har tagits emot i annat hem än det egna får god vård. Vidare föreskrivs att vård i sådant hem skall bedrivas i samråd med socialnämnden. SU har mot denna bakgrund funnit det lämpligt att i förslaget till ändring i 31 kap. 1 å BrB slopa motsvarande möjligheter att höra viss styrelse och att överlämna åt styrelsen att föranstalta om vård. I stället bör socialnämnden ensam vara det organ som skall yttra sig och anförtros vården av den dömde. Är det fråga om någon som genom socialnämndens försorg vårdas i särskilt hem, kan nämnden givetvis inhämta upplysningar från personalen vid hemmet innan nämnden yttrar sig till rätten.
38 kap. 2 å
Enligt denna paragraf kan när domstol överlämnat till vård enligt BvL eller NvL påföljdsfrågan på nytt prövas av domstol. Förutsättning är att vård av det slag som den sociala nämnden har förklarat sig ämna anordna visar sig inte lagligen kunna komma till stånd. Vid bestämmelsens tillkomst ut- talades att den värd som åsyftades närmast var omhändertagande i anstalt. Bestämmelsen tar sikte på att den administrativa myndigheten efter domen finner att i lag angivna förutsättningar för att anordna vården saknas. Finns det däremot laga förutsättningar för att anordna vården, får omprövning inte ske av t. ex. den anledningen att den socialvårdande myndigheten finner att annan vårdform bör komma till användning.
Ändringarna i paragrafen har utformats så att de generellt gäller allt över- lämnande till vård inom socialtjänsten. Sådan vård kan med de undantag som framgår av lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig anordnas endast i frivilliga former. För att domstolens överlämnande till vård inte skall göras utan verkan, om den dömde efter domen ångrar sig och vägrar att medverka till att vården kommer till stånd, har i ändrings- förslaget angetts i första hand att vården ej kan genomföras med den dömdes samtycke. Vidare har föreskrivits att påföljdsfrågan får omprövas om det vid prövning i därför stadgad ordning visar sig att i lag angivna förutsättning brister för vård av det slag som socialnämnden i yttrande till domstolen har förklarat sig ämna anordna. Härmed har avsetts att den planerade vården inte har kunnat komma till stånd med stöd av lagen med särskilda be- stämmelser om vård av underårig därför att någon i denna lag angiven
förutsättning inte har varit uppfylld.
SU vill till sist understryka att bestämmelsen inte bör komma till an- vändning i andra fall än när kvalificerad vård i särskilt hem har varit planerad. Att tänkta vårdåtgärder av mindre ingripande beskaffenhet efter domen visar sig inte komma till stånd därför att den dömde senare vägrar sin medverkan bör inte kunna föranleda att påföljdsfrågan tas upp på nytt.
7 Lagen om ändring i rättshjälpslagen
Som framgår av den allmänna motiveringen (kap. 49) har tillkallats en utred- ning, rättshjälpsutredningen (Ju l975:07), för en allmän översyn av rätts- hjälpslagen. Rätthjälpsutredningen, som väntas lämna sina förslag ungefär samtidigt som SU, kan antas föreslå en mera fullständig omarbetning av rättshjälpslagen. SU har ändå ansett det lämpligt att konkretisera sina förslag rörande rättshjälpen genom offentligt biträde med ett förslag till lag om änd- ring i den nuvarande rättshjälsplagen.
415
Paragrafen innehåller f. n. endast en fakultativ rätt till offentligt biträde i olika uppräknade situationer. Som en konsekvens av den föreslagna nya sociallag- stiftningen förlorar de situationer som nu beskrivs i punkterna 3 och 5 sin ak- tualitet. De i punkt 4 beskrivna situationerna om omhändertagande för sam- hällsvård rn. m. enligt BvL har däremot sin motsvarighet i bestämmelserna om omedelbart omhändertagande resp. beredande av vård enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig. SU föreslår att offentligt biträ- de alltid skall utses när fråga uppkommer hos socialnämnden om omedelbart omhändertagande eller beredande av vård enligt denna lag. Bestämmelser om detta har föreslagits i ett nytt andra stycke till 41 å. Genom ändrad lydelse av första stycket punkt 3 behålls en fakultativ rätt till offentligt biträde i en speciell situation då det enligt SU:s mening ibland kan finnas anledning att utse offentligt biträde. Det gäller fall då den underårige eller hans föräldrar vill att beslutad vård enligt den särskilda lagen skall upphöra men social- nämnden anser att vården bör bestå.
42å
Enligt gällande bestämmelser skall offentligt biträde utses för den som åtgär- den avser. Detta innebär att biträdet i regel förordnas för föräldrarna och bar- net gemensamt. Som har framhållits i den allmänna motiveringen bör biträ- det i första hand tillvarata barnets intressen, om det skulle uppstå motstridiga intressen mellan barnet och dess föräldrar. SU har ansett att det i sådana fall bör kunna utses ett särskilt offentligt biträde för föräldrarna eller annan vård- nadshavare. Rätten till särskilt biträde har gjorts fakultativ också i de fall som avses i 41 å andra stycket. 1 ett nytt andra stycke till 42 å har bestämmelser tagits in som reglerar för vem biträde skall utses i dessa fall. Det har ansetts framgå utan särskild föreskrift att föräldrarna inte skall ha offentligt biträde gemensamt med barnet, om särskilt biträde utses för dem. Har gemensamt biträde redan förordnats, bör han entledigas samtidigt som det särskilda bi- trädet utses.
1 Se t. ex. Alkoholmiss-
brukare i psykiatrisk vård. Socialstyrelsen redovisar 197619. Jämför även En studie av samarbete och samverkan vid rehabilite- ring av alkoholmissbruka- re, stencil, socialstyrelsen 1976.
435
1 ett nytt femte stycke har SU föreslagit att offentligt biträde skall förordnas av länsrätt när fråga uppkommer om omedelbart omhändertagande eller be- redande av vård av underårig med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig. Detsamma skall gälla offentligt biträde när fråga har uppkommit om att avsluta vården. Det ankommer på socialnämnden att hos länsrätten anmäla behovet av offentligt biträde. Någon särskild bestämmelse för att reglera nämndens skyldighet i detta avseende har inte ansetts behövlig. Anmälan bör göras så snart som möjligt. Det säger sig självt att socialnämn- den inte behöver avvakta ett biträdesförordnande innan nämnden i ett bråd- skande fall beslutar om omedelbart omhändertagande.
445
SU föreslår att länsrätten även skall pröva frågan om ersättning till offentligt biträde. Det gäller alla fall, således också om ärende i vilket offentligt biträde har utsetts avslutas hos socialnämnden utan att nå länsrätten. I dessa fall kan yttrande i ersättningsfrågan inhämtas hos nämnden, om det skulle behövas.
45å
Ändringsförslagen är en följd av att länsrätterna i nu ifrågavarande fall före- slås överta rättshjälpsnämndernas beslutsfunktioner.
8 Lagen om ändring i LSPV
Enligt SU:s majoritetsförslag kommer det inte att bli möjligt att inom soci- altjänsten vidta tvångsåtgärder mot vuxna. Iden utsträckning tvångsåtgärder blir erforderliga beträffande vuxna missbrukare av beroendeframkallande medel kommer dessa alltså att äga rum inom sjukvårdsområdet med stöd av LSPV.
Vård med stöd av LSPV av personer som missbrukar beroendeframkallan- de medel bör dock som regel vara endast en inledande vårdfas. Många gånger behöver patienten en fortsatt behandling, inriktad på social rehabilitering. Detta är ett inom socialvården väl känt förhållande som också dokumenterats genom undersökningar.1 Sistnämnda behandling skall emellertid vara frivil- lig. Utifrån en helhetssyn kan vården alltså sägas bestå av en inledande, hu- vudsakligen medicinsk vårdfas utan den enskildes samtycke, som sedan följs av en på social rehabilitering inriktad behandling i frivilliga former med an- litande av institutionella och/eller andra resurser som socialtjänsten förfogar över.
Med denna uppdelning av värden på två områden under olika huvudman- naskap föreligger viss risk för att sjukvården ej kompletteras med och full- följes genom lämpliga sociala vård- och serviceåtgärder. För att undanröja denna risk föreslår SU att i LSPV intages en bestämmelse om att överläkaren eller den han bemyndigar skall underrätta socialnämnden om patientens be- hov av sociala stöd- och hjälpinsatser.
Underrättelse från sjukvårdssidan till socialtjänsten bör dock ej få ges med mindre patientens samtycke därtill erhållits. Om socialtjänsten vilar på frivil-
lig grund och har ett tillräckligt attraktivt utbud av stöd- och hjälpåtgärder, bör några svårigheter att erhålla sådant samtycke knappast föreligga. Ansvaret för att samråd äger rum har i första hand lagts på överläkaren. Denne bör emellertid kunna överlåta uppgiften på annan. Det kan sålunda vara lämpligt att den för vården direkt ansvarige läkaren prövar behovet av kontakter med socialtjänsten. Uppgiften kan även tilläggas psykolog eller ku- rator vid sjukhuset.
SU vill framhålla det värde som ligger i ett samrådsförfarande som nu sagts. Missbrukare av beroendeframkallande medel som bereds vård med stöd av LSPV har ofta stort behov av sociala tjänster såväl under som efter avslutad sjukhusvård. En noggrann planering av eftervården bör kunna göra det möjligt att nedbringa vårdtiderna samt skapa ökade förutsättningar för en snabbare rehabilitering.
9 Lagen om ändring i lagen om allmän försäkring
Under tid då någon är intagen i ålderdomshem har kommunen f. n. rätt att med vissa begränsningar uppbära vederbörandes folkpension. I avsnitt 5.6.8 har SU föreslagit att denna rätt skall upphöra som en följd av att socialhjälps- lagen slopas och att de tidigare ålderdomshemmen blir servicehus. Föreva- rande ändring i lagen om allmän försäkring är en konsekvens av detta förslag. Närmare bestämmelse har meddelats i l & kungörelsen (1962:393) om rätt i vissa fall för kommun eller annan att uppbära folkpension. SU:s förslag för- anleder ändring även i kungörelsen.
10 Lagen om upphävande av asocialitetslagen
Lagförslaget torde inte kräva några kommentarer utöver den allmänna moti- veringen i kap. 50.
11—12 Lagen om finansiering av statsbidrag till förskole- och fri- tidshemsverksamheten samt barnomsorgsförordningen
Som tidigare anförts har de centrala bestämmelserna i lagen (l976:381) om barnomsorg överförts till socialtjänstlagen. I den rubricerade lagen har utan ändring i sak tagits in i bestämmelser som svarar mot 14—18 åå barnomsorgs- lagen. I barnomsorgsförordningen har likaledes utan ändring i sak tagits in bestämmelser om förskole- och fritidshemsverksamhetens innehåll och om- fattning. Sålunda har från lagen till barnomsorgsförordningen överförts 1 & tredje stycket, 2, 3 och 5 åå om verksamhetens omfattning, 7 & om uppsökan- de verksamhet, 8 å andra stycket om plan för verksamheten, 9 & om annan huvudmans ansvar samt 11 & om avgifter.
XII Vården av vuxna missbrukare — ett alternativ
Inledning
I principbetänkandet år 1974 fann socialutredningen att sociala vårdinsatser utan den enskildes samtycke i undantagsfall kunde bli nödvändiga inom ramen för den blivande socialvårdslagstiftningen. Det gällde förutom i fråga om underåriga också vuxna missbrukare. I förhållande till gällande rätt in- nebar principförslaget en väsentlig begränsning av samhällets möjligheter att vidta åtgärd mot den enskildes vilja. Tiden för omhändertagande skulle normalt kunna omfatta högst tre månader och skyddet för annan person avvisades som grund för ingripande.
Efter remissbehandling av principbetänkandet överlämnade den dåvaran- de regeringen genom en skrivelse i februari 1975 remissyttrandena till ut- redningen för beaktande i utredningens återstående arbete. I skrivelsen ut- talades bl. a. följande: ”Vid utformningen av förslaget till ny socialvårdslag m. m. bör åtgärder utan den enskildes samtycke vad gäller barn och ungdom regleras i särskild lag med utgångspunkt i det av utredningen föreslagna förfarandet, innefattande socialnämndens medverkan. Beträffande övriga åtgärder utan den enskildes samtycke bör utredningen undersöka möjlig- heterna till enhetliga bestämmelser utanför socialvårdslagstiftningen.”
Som framgår av avd. V i detta betänkande har utredningen (majoriteten) härefter funnit att vårdinsatser för dem som missbrukar alkohol eller andra beroendeframkallande medel bör ges med stöd av sjukvårdslagstiftningen i situationer då det finns behov av att ge vård utan den enskildes samtycke. Utredningen har därvid ansett att med en nära och i vissa hänseenden för- fattningsstyrd samverkan mellan sjukvården och socialtjänsten det inte be- hövs några särskilda bestämmelser om tvångsåtgärder mot vuxna missbru- kare inom den sociala lagstiftningen.
Vid en orientering om utredningens läge som efter regeringsskiftet i ok- tober 1976 hölls inför den nye socialministern förklarade socialutredningens ordförande på fråga att utredningen hade möjlighet att inom ramen för gällande direktiv utarbeta två alternativ i fråga om möjligheterna att använda tvång mot vuxna missbrukare, ett som utgår från den tidigare regeringens intentioner i tilläggsuppdraget från februari 1975 och ett som bygger på utredningens förslag i principbetänkandet.
SU har mot nu angiven bakgrund beslutat att även framlägga ett alternativ i fråga om vården av vuxna missbrukare som har som utgångspunkt att vårdinsatser utan den enskildes samtycke skall kunna vidtas med stöd av
socialvårdslagstiftning i huvudsaklig överensstämmelse med vad som fö- reslogs i principbetänkandet. Med den givna utgångspunkten har utred- ningen funnit sig böra avstå från att i förevarande kapitel ånyo diskutera frågan om tvångets vara eller icke vara inom den socialvårdande verksam— heten. De argument som kan anföras för och emot tvång beträffande vuxna har utförligt redovisats i principbetänkandets avsnitt 3.5 och kap. 13. Den följande framställningen inskränker sig därför till att avse vilka konsekvenser ett ställningstagande i enlighet med förslaget i principbetänkandet — sett i belysning av remissutfallet — får med avseende på förutsättningar och former för tvångsmässiga insatser mot vuxna missbrukare.
Bestämmelserna i gällande vårdlagar om tvångsingripanden mot miss- brukare som fyllt 18 år har redovisats i avd. III och V. Där återfinns också referat av SU:s överväganden i principbetänkandet liksom av remissyttran- dena i denna del. Vad beträffar utrednings- och beslutsförfarande m.m. innehåller förevarande alternativ i fråga om de vuxna missbrukarna ställ- ningstaganden som delvis motsvarar vad SU i avd. III föreslår i fråga om om- händertagande och vård av underåriga. SU har emellertid funnit det vara värdefullt att i kap. 53 i ett sammanhang redovisa frågan om ingripanden mot vuxna missbrukare på sådant sätt att det här behandlade alternativet kan läsas i huvudsak fristående från framställningen i avd. 111 och V.
Utredningen redovisar i förevarande avdelning dels förslag till lag med särskilda bestämmelser om vård inom socialtjänsten, dels allmänna motiv till lagförslaget vad avser de vuxna missbrukarna.
SU har inte ansett det nödvändigt med någon särskild motivering till lag- förslaget utöver vad som sägs i detta kapitel. Vad beträffar bestämmelserna om förfarandet hänvisas i tillämpliga delar till specialmotiveringen till försla- get till lag med särskilda bestämmelser om vård av underårig (avd XI).
Lagförslag
Förslag till Lag med särskilda bestämmelser om vård inom socialtjänsten
Beredande av vård
1 & Underårig som ej kan ges behövlig vård på annat sätt skall beredas vård med stöd av denna lag om
1. brister i omsorgen om den underårige eller annat förhållande i hemmet medför fara för hans hälsa eller utveckling eller
2. den underårige utsätter sig för allvarlig fara i sådant hänseende genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller annat därmed jämförbart beteende.
2 5 Vård med stöd av denna lag skall, om behövlig vård ej kan ges på annat sätt, beredas även annan än den som är underårig
om han genom missbruk av beroendeframkallande medel är i trängande behov av vård
och utebliven vård innebär allvarlig fara för hans hälsa eller annars måste antagas medföra allvarliga sociala skadeverkningar för honom.
3 5 Vård enligt denna lag beslutas av länsrätt efter ansökan av socialnämnd.
Ansökan skall innehålla en redogörelse för den vårdbehövandes situation, tidigare vidtagna åtgärder och den värd som socialnämnden avser att anord- na.
45 I beslutet skall anges den tid under vilken vård enligt denna lag längst får bestå. Denna tid får ej överstiga tre månader från det vården inleds. Länsrätten kan dock förordna att vård som har beslutats på grund av för- hållanden som anges i 1 5 1 får bestå under längre tid eller tills vidare. Länsrätten får förordna om omedelbar verkställighet av beslutet.
5 & Länsrättens beslut om vård förfaller, om socialnämnden ej inom 14 dagar från det att länsrättens beslut har kunnat verkställas vidtagit åtgärd för att be- reda den vårdbehövande vård utom hemmet. Är den vårdbehövande ej om- händertagen enligt denna lag, räknas tiden från det han varit tillgänglig för vård.
6 & Om socialnämndens befogenheter ges föreskrifteri 15—1 7 åå. Beträffande vårdens innehåll och utformning gäller i övrigt bestämmelserna i social- tjänstlagen (l978:00).
7 5 När vård enligt denna lag ej längre behövs, skall den förklaras avslutad. Beslut om detta fattas av socialnämnden.
Har förordnande enligt 4 & andra stycket meddelats, skall socialnämnden inom ett år från dagen för verkställighet av beslutet och därefter årligen pröva om vård enligt denna lag alltjämt skall bestå.
Vård som har beslutats med stöd av 1 & skall upphöra senast när den unge fyller 18 år.
Omedelbar! omhändertagande
85 Socialnämnden får omedelbart omhändertaga underårig om det är sannolikt att den underårige behöver beredas vård enligt 1 %$ samt länsrättens beslut ej kan avvaktas med hänsyn till risken för den underåri- ges hälsa eller utveckling eller till att den fortsatta utredningen allvarligt kan försvåras eller vidare åtgärder hindras.
9 & Socialnämnden får även omedelbart omhändertaga annan än den som är underårig om det är sannolikt att vård behöver beredas honom med stöd av 2 &? samt länsrättens beslut ej kan avvaktas med hänsyn till allvarlig och överhäng- ande fara för den vårdbehövandes liv eller hälsa.
10 5 Kan socialnämndens beslut om omhändertagande ej avvaktas, får be- slut om omhändertagande fattas av nämndens ordförande eller annan leda- mot som nämnden har förordnat. Beslutet skall anmälas vid nämndens nästa sammanträde.
11 5 Beslut om omedelbart omhändertagande skall underställas länsrätten för prövning senast fyra dagar efter det beslutet fattades.
Underställt beslut skall av länsrätten prövas så snart det kan ske och, om synnerligt hinder ej föreligger, inom fyra dagar från det handlingarna inkom till rätten.
Har underställning ej skett inom föreskriven tid, förfaller beslutet.
125 Fastställer länsrätten beslutet, skall socialnämnden senast inom två veckor efter det omhändertagandet skedde ansöka hos länsrätten om att den vårdbehövande skall beredas vård enligt denna lag. Om särskilda skäl före- ligger, får länsrätten på nämndens begäran förlänga denna tid till högst fyra veckor. Föreligger ej längre skäl för omhändertagande eller har ansökan om vård ej gjorts till länsrätten inom den angivna tiden, skall omhändertagandet ge- nast upphöra. Häktas den vårdbehövande, förfaller beslutet om omhändertagande.
Länsrättens prövning
135 Mål enligt denna lag skall prövas skyndsamt. Är den vårdbehövande omhändertagen, skall förhandling i målet hållas inom en vecka från det ansökan om vård inkom. Denna tid får förlängas om ytterligare utredning eller annan särskild omständighet gör det nödvändigt.
14 5 Mål om vård enligt denna lag skall av länsrätten avgöras vid muntlig förhandling.
Socialnämndens befogenheter
15 5 Beslut om omhändertagande eller beslut om vård enligt denna lag med- för rätt för socialnämnden att bestämma hur vården skall ordnas och var den vårdbehövande skall vistas under vårdtiden.
Vården bör så snart som möjligt förläggas till den vårdbehövandes hem.
16 5 Har beslut om vård fattats med stöd av 1 & eller om omhändertagande med stöd av 8 &, skall socialnämnden eller den åt vilken nämnden har anför- trott vården ha uppsikt över den underårige samt, om det krävs för vårdens genomförande, bestämma om hans personliga förhållanden.
Den underårige lår underkastas den begränsning av rörelsefriheten som är nödvändig för att genomföra vården. Regeringen meddelar närmare före- skrifter härom.
17 5 Om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vård eller om- händertagande enligt denna lag av den som är underårig, får socialnämnden meddela föreskrift beträffande förälders eller annan vårdnadshavares um- gänge med den underårige eller bestämma att den underåriges vistelseort ej skall röjas för denne.
Övriga bestämmelser
18 5 I mål eller ärende enligt denna lag får läkare förordnas att undersöka den vårdbehövande.
Om det är nödvändigt för undersökningens genomförande, får rätten eller socialnämnden förordna att den vårdbehövande skall inställas till undersök- ningen genom polismyndighetens försorg.
19 5 I kallelse av enskild part till förhandling i mål enligt denna lag får rätten utsätta vite. Uteblir part som kallats att vid vite inställa sig personligen vid förhandlingen, får rätten förordna att han skall hämtas till rätten antingen omedelbart eller till senare dag.
20 & Polismyndighet skall på begäran av socialnämnd eller av ledamot eller tjänsteman som nämnden har förordnat lämna handräckning för att genom- föra beslut om vård eller omhändertagande enligt denna lag.
21 & Talan mot socialnämndens beslut föres hos länsrätten genom besvär, om nämnden
1. i fall som avses i 4 & andra stycket avslagit framställning rörande under- årigs placering i visst hem,
2. avslagit framställning om vårdens avslutande,
3. med stöd av 17 & meddelat föreskrift beträffande umgänge med den un- derårige eller vägrat att uppge hans vistelseort.
Mot länsrättens beslut om läkarundersökning enligt denna lag får talan ej föras. I övrigt gäller i fråga om besvär mot länsrätts beslut bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291).
Denna lag träder i kraft den
53. Sociala vårdinsatser utan den enskildes sam- tycke
53.1. Grunder för sociala insatser utan samtycke
53.1.1. Bakgrund till gällande rätt
Nykterhetsvårdslagstiftningen behöll länge karaktären av en skyddslagstift- ning där de förebyggande åtgärderna trängdes i bakgrunden. Genom NvL öppnades emellertid nya verksamhetsområden för nykterhetsnämnderna. Det framhölls i förarbetena till NvL1 att det var angeläget att ingripande kunde ske på ett tidigt stadium innan missbruket ännu vållat några mer allvarliga skador och det kanske blivit för sent att verkligen bota veder- börande. Om alkoholmissbrukaren kom under läkarbehandling, innan han ännu helt hemfallit åt alkoholmissbruket, och de nykterhetsvårdande myn- digheterna där så fanns påkallat grep in med råd, upplysningar och annan stödjande verksamhet, kunde ofta behovet av längre gående insatser be- gränsas. Den förebyggande och öppna vården borde såväl ur den enskildes som samhällets synpunkt vara den primära vårdformen. Den borde därför inte vara bunden till samma stränga förutsättningar som den slutna vården.
I 1 & NvL ges förutsättningar för insatser redan på ett tidigt stadium. I lagrummet sägs att om någon missbrukar alkohol skall åtgärder vidtas för att återföra honom till ett nyktert liv. Som framgår härav är det inte endast en rätt utan en plikt för nämnden att ingripa. I 1 & anges även vad som skall anses som alkoholmissbruk. Där sägs att alkoholmissbruk fö- religger då någon inte blott tillfälligt använder alkoholhaltiga drycker till uppenbar skada för sig eller annan.
När i 1 & NvL stadgas att åtgärder skall vidtas för att återföra missbrukaren till ett nyktert liv åsyftas dels att försök skall göras att bibringa honom insikten om vådan av alkoholmissbruk, dels att lämpliga hjälpåtgärder skall vidtas. Sådana åtgärder exemplifieras i 14% 1 mom. a)—e).
Genom NvL utvidgades således området för åtgärder mot missbruk. Som nämnts är det en förutsättning för att hjälpåtgärder skall få vidtas att den en- skilde missbrukar alkohol. Sådana insatser kan bara ges med den enskildes samtycke. Tvångsåtgärder enligt NvL får användas först när missbruket är längre framskridet. För att markera denna åtskillnad bibehölls i NvL den i äldre lagstiftning intagna bestämningen ”hemfallen åt alkoholmissbruk” som en förutsättning för övervakning eller annan tvångsåtgärd enligt lagen.
* Prop. 1954:159.
2 Klackenberg, H., Lagen om nykterhetsvård. Stockholm 1967.
Villkoren för övervakning genom nykterhetsnämndens försorg anges i 15 &. Där sägs att den som är hemfallen åt alkoholmissbruk får ställas under övervakning om vissa i lagrummet särskilt angivna förutsättningar förelig- ger. Dessa specialindikationer har tagits upp under 15 & a)—e).
Under a) anges att missbrukaren är farlig för annans personliga säkerhet eller kroppsliga eller själsliga hälsa eller för eget liv. Denna farlighetsindika- tion, som återfanns även i tidigare lagstiftning, utsträcktes i NvL till att om- fatta även den som är farlig för annans själsliga hälsa. Det framhölls i propo- sitionen till NvL att den psykiska fara som en alkoholmissbrukare kan utgö- ra för sin omgivning ofta är fullt jämförbar med fysiskt våld och många gånger på lång sikt kan vara verkligt förödande. Särskilt beaktades därvid be- hovet av skydd för missbrukarens nära anhöriga. Det förtjänar att nämnas att fara för barns kroppsliga eller själsliga hälsa redan tidigt kom att utgöra grund för åtgärder från samhällets sida inom barnavården. I förevarande sammanhang bör även uppmärksammas att farlighetsrekvisitet skapar förut- sättningar för ingripande mot alkoholmissbrukare som utsätter annan för fara även i situationer där straffrättsliga reaktioner inte kan komma i fråga. Sålunda räcker det med att fara för brott mot annan föreligger. Ett av huvud- syftena med farlighetsrekvisitet är alltså att kunna förebygga våldshandling- ar mot andra.
Som ytterligare en specialindikation anges under b) att missbrukaren ut- sätter någon som han är skyldig att försörja för nöd eller uppenbar vanvård eller grovt brister i sina plikter mot sådan person. Under denna indikation ryms inte bara de situationer där missbrukaren underlåter att fullgöra den underhållsskyldighet som kan åvila honom enligt FB utan även de situatio- ner där missbruket leder till att barn utsätts för undernäring eller annan van- vård i hemmet. Under c) anges den situationen att missbrukaren ligger det allmänna, sin familj eller annan till last. Uttrycket ligga det allmänna till last åsyftar de fall där till följd av missbruket det blir nödvändigt att utbetala socialhjälp till missbrukaren själv eller till hans anhöriga. Synen på socialvården som en medborgerlig rättighet har påverkat tillämpningen av denna indikation så att tvångsintagning inte grundas på att missbrukaren ligger det allmänna till last i andra fall än där hela situationen karakteriseras av det av missbruket or- sakade hjälpbehovet.2 Under c) faller även den situationen att missbrukaren parasiterar på familjen eller på någon annan.
Som ytterligare en situation då övervakning kan komma ifråga anges under d) att missbrukaren är ur stånd att ta vård om sig själv. Under denna indi- kation faller grov fysisk vanvård av den egna personen. Tvångsingripande kan således med stöd av förevarande indikation ske på grunder som delvis är medicinska. Indikationen torde i praxis främst ha åberopats beträffande så- dana missbrukare vilkas livsföring präglas av höggradig social förkommen— het.2 Ofta är det fråga om allvarligt förfall till följd av långvarigt missbruk. Indikationen har emellertid tillämpats även på alkoholmissbrukare som till följd av sin livsföring mera temporärt råkat i sådant tillstånd att de blivit ur stånd att ta vård om sig personligen. Grov fysisk vanvård kan även sägas fö- religga vid kvantitativt måttligt missbruk men där missbruket utlöser till- stånd som innefattar allvarliga risker för missbrukarens hälsa.
Under d) ryms emellertid inte det fallet att missbrukaren är ur stånd att ta
vård om sina egna angelägenheter. Ett förslag om att utvidga indikationen till att omfatta även dessa fall avvisades vid NvL:s tillkomst under hänvisning till FB:s bestämmelser om omyndighetsförklaring.
Övervakning kan även komma i fråga när missbrukaren för ett för närbo- ende eller andra grovt störande levnadssätt (e). Härmed avses ett mera vane- mässigt störande av sådan art att det måste betecknas som grovt.
Slutligen skall nämnas att övervakning kan anordnas beträffande den som är hemfallen åt alkoholmissbruk och som utan att söka ärligen försörja sig för ett kringflackande liv. Denna indikation har tillämpning endast på de 5. k. lösdrivarna eller samma kategori som faller under asocialitetslagens bestäm- melser (se kap. 50).
1 18% NvL anges under vilka förutsättningar den enskilde kan tvångs- intagas för vård. 1 lagrummet hänvisas till de förutsättningar som anges för övervakning i enlighet med vad ovan anförts. Det innebär således att samma villkor som anges för övervakning skall vara uppfyllda. Den enskilde skall vara hemfallen åt alkoholmissbruk, varjämte någon av dei 15 ;" angivna specialindikationerna skall föreligga.
För att tvångsintagning skall få ske måste emellertid ytterligare förutsätt- ningar vara uppfyllda. Sålunda skall enligt vad sägs under 18 & a) hjälpåtgär- der ha vidtagits eller övervakning ha varit anordnad utan att den enskilde kunnat återföras till ett nyktert liv. Alternativt gäller enligt b) och c) att hjälp- åtgärder och övervakning uppenbarligen skulle vara gagnlösa eller att försök med hjälpåtgärder eller övervakning med hänsyn till missbrukarens farlighet inte kunnat avvaktas.
53.1.2. Överväganden i principbetänkandet Inledning
Såsom framgår av det anförda bygger den gällande rätten alltjämt i stor ut- sträckning på tanken att genom tvångsåtgärder begränsa de olägenheter som missbruket kan förorsaka samhället. Lagen framträder härigenom till sin ka- raktär fortfarande som en skyddslag, där det förebyggande och på frivillig grund bedrivna arbetet trängs i bakgrunden.
SU intog i principbetänkandet en härifrån avvikande ställning. SU:s för- slag byggde på tanken att i första hand vidga utrymmet för stöd- och hjälpin- satser på frivillig grund samt att begränsa förutsättningarna för tvång inom den sociala lagstiftningen till att avse de situationer där insatser från sam- hällets sida är nödvändiga för att tillgodose den enskildes behov av vård.
När SU i principbetänkandet tog upp frågan om behovet av sociala vårdin- satser utan den enskildes samtycke blev utgångspunkten för utredningens förslag de av utredningen angivna övergripande målen. Utredningen fann det nödvändigt att till skydd för barn och ungdom ge samhället möjlighet att vidta vårdåtgärd beträffande underårig även utan samtycke av den som be- rördes av åtgärden. På motsvarande sätt tog utredningen upp frågan om be- hovet av tvångsåtgärder beträffande vuxna. Utredningen fann därvid att missbruk av beroendeframkallande medel, varmed utredningen avsåg alko- hol, narkotika och därmed jämställda tekniska preparat, kunde skapa situa- tioner där behov av vårdåtgärder enligt en social lagstiftning kunde förelig-
ga. Utredningen fann ej skäl att begränsa bedömningen till att avse enbart al— koholmissbruket dels enär det inte var ovanligt med blandmissbruk och dels då samma grunder kunde åberopas för vårdåtgärder från samhällets sida oav- sett vilket missbruksmedel som förekommit. Som framgår av det följande in- nebar detta en utvidgning i förhållande till gällande rätt så till vida att under bestämmelserna om tvång i en social vårdlagstiftning fördes in i en ny grupp nämligen narkotikamissbrukarna.
Förslaget i principbetänkandet
SU framhöll i principbetänkandet att det för samhällets vård- och behand- lingsinsatser för såväl barn och ungdom som vuxna måste vara grundläggan- de att insatserna präglades av en erbjudande attityd samt respekt för den en- skildes integritet. Den enskilde skulle i ett förtroendefullt samarbete med samhällets företrädare kunna få stöd och hjälp eller annat bistånd. De primä- ra uppgifterna i det individuella behandlingsarbetet var att ge den enskilde stöd och stimulans samt att genom en väl utvecklad metodik frigöra och för- stärka hans personliga resurser. Av det övergripande målet demokrati följde därvid att den enskilde skulle ha rätt att själv bestämma över sin person och därför äga frihet att bedöma om han ville utnyttja den av samhället erbjudna hjälpen. Samhällets insatser inom vård- och behandlingsarbetet borde såle- des utmärkas av frivillighet och ömsesidigt ansvarstagande. Vid avsteg från denna grundinställning måste annat övergripande mål kunna åberopas.
Utredningen anförde vidare att samhällets skyldighet att värna om barns och ungdoms liv, hälsa och utveckling varit bestämmande för dess rätt att vidta vårdåtgärd utan den enskildes samtycke beträffande underårig. Ur de av utredningen gjorda övervägandena framträdde ett utpräglat skydds- och trygghetsintresse. På samma grunder kunde åtgärder vara erforderliga för att tillgodose de vuxnas behov av trygghet.
Av det övergripande målet trygghet följde att det måste vara samhällets uppgift att skydda den som av olika skäl inte förmådde styra eller överblicka konsekvenserna av sitt handlande. Samhället kunde inte utan att ingripa åse hur den enskilde på grund av psykisk sjukdom, missbruk eller annat förhål- lande som begränsade hans möjligheter att bedöma följderna av sitt hand- lande vidtog åtgärder som kunde leda till förödande konsekvenser för ho- nom.
Samhällets rätt att vidta åtgärd utan den enskildes samtycke på sådan grund var enligt vad utredningen framhöll allmänt vedertagen. Denna in- ställning kom till uttryck i lagen (1966:293) om beredande av sluten psykia- trisk vård i vissa fall (LSPV). Det är enligt lagen samhällets uppgift att i den sjukes intresse och till hans skydd förhindra för honom eller annan allvarlig skadlig effekt av den psykiska sjukdomen. Genom LSPV har således sam- hället till den enskildes skydd tillagts möjlighet att ingripa mot dennes vilja i vissa i lagen särskilt angivna situationer. Utredningen tog upp frågan om behovet av insatser utan den enskildes samtycke utanför LSPV:s ram när det gällde missbrukare av beroendeframkallande medel, främst alkohol- el- ler narkotikamissbrukare.
Missbruk eller beroende av sådana medel skapade enligt utredningen erfa- renhetsmässigt ofta trängande sociala vårdbehov hos den enskilde. Vid
missbruk uppstod ofta situationer då det inte minst av humanitära skäl framstod som nödvändigt att ingripa till den vårdbehövandes skydd och hjälp. Av det övergripande målet trygghet följde skyldighet för samhället att tillgodose angelägna individuella vårdbehov när den enskilde var ur stånd att själv tillgodose behovet. Ett kortvarigt omhändertagande utan den en- skildes samtycke kunde därvid visa sig vara ofrånkomligt. Utredningen framhöll att i ett inte obetydligt antal situationer uttalade vårdbehov kunde föreligga utan att erforderlig vård kunde beredas den enskilde med stöd av LSPV med dess nuvarande utformning och tillämpning. Detta gällde särskilt gruppen alkoholmissbrukare.
Utredningen hade ingående prövat om en vidgning av LSPV:s tillämp- ningsområde kunde ge möjligheter att på ett tillfredsställande sätt tillgodose vårdbehovet i dessa fall. Utredningen hade därvid funnit att LSPV i vissa viktiga avseenden möjliggjorde tvångsomhändertagande på grunder som var främmande för dem som utredningen ville föreslå för socialvårdens del. Så- lunda ingick i LSPV:s sociala indikationer för tvångsomhändertagande att vederbörande var farlig för annan, hade ett för närboende grovt störande lev- nadssätt eller var farlig för annans egendom eller annat av lagstiftaren skyd- dat intresse. För socialvårdens del borde clock enligt utredningen gälla att ett omhändertagande utan den enskildes samtycke borde grundas endast på hänsynen till honom själv, medan skyddet för annan var ett samhällsintres- se som måste tillgodoses i andra former.
Utredningen framhöll vidare att huvudindikationen för ingripande enligt LSPV var psykisk sjukdom. Vid omfattande missbruk av beroendeframkal- lande medel förelåg ofta samtidigt såväl medicinska som sociala vårdbehov. De sociala vårdbehoven kunde på lång sikt vara dominerande. Visserligen kunde den vårdbehövandes psykiska tillstånd åtminstone i vissa skeden vara sådant att LSPV var tillämplig. Trängande behov av sociala vårdinsatser kunde dock föreligga utan att situationen var sådan att ingripande med stöd av LSPV kunde ske. Enligt utredningen måste socialvården ha huvudansva- ret för de insatser som ett missbruk av beroendeframkallande medel aktuali- serade. Ingripande med stöd av sjukvårdslagstiftningen borde ske enbart för att tillgodose ett medicinskt vårdbehov. En utvidgning av LSPV:s tillämp- ningsområde och därmed av sjukdomsbegreppet skulle också aktualisera för den enskildes trygghet viktiga rättssäkerhetsfrågor. LSPV var i sin nu- varande utformning inte avpassad för en rättslig prövning i de situationer det här gällde.
Utredningen ansåg på dessa grunder att möjligheter till tvångsingripande borde finnas även inom den sociala vårdlagstiftningen. Humanitära skäl kunde påkalla åtgärder utan den enskildes samtycke i situationer då LSPV ej var tillämplig. Om ett trängande vårdbehov uppkommit till följd av miss- bruk av beroendeframkallande medel och om missbrukaren var ur stånd att själv bedöma sitt behov av vård borde samhället få vidta åtgärd även utan hans samtycke, om utebliven vård kunde medföra allvarlig fara för hans liv eller hälsa eller på annat sätt leda till svåra sociala skadeverkningar för ho- nom själv. Att i en ny socialvårdslagstiftning behålla rekvisit som primärt syftade till att skydda annan persons liv och hälsa fann utredningen inte motiverat. Sådana bestämmelser skulle innebära ett väsentligt avsteg från utredningens principiella syn på tvångsbestämmelsernas funktion inom so-
cialvården. Samhällets rätt att med stöd av en socialvårdslagstiftning vidta åtgärd utan den enskildes samtycke borde således inte, såsom var fallet en- ligt NvL, grundas på indikationer som avsåg att förhindra att missbrukaren vållade olägenhet för annan. Under angivna förutsättningar borde samhället få besluta om ett tidsbe-
gränsat omhändertagande.
53.1.3. Remissyttranden
I fråga om remissyttrandena hänvisas till framställningen under avd. V (av- snitt 32.4). Här skall endast följande tilläggas.
I de flesta remissvaren behandlar man liksom SU missbrukare av beroen— deframkallande medel som en enhetlig grupp. Vissa instanser anser emeller- tid att skilda synpunkter bör läggas på alkohol- resp. narkotikamissbrukare och att detta kan leda till olika lösningar beträffande tvångsfrågan. Sålunda tillstyrker t. ex. socialstyrelsens majoritet, kriminalvårdsstyrelsen och HCK SU:s förslag i fråga om alkoholmissbrukama men avvisar tanken på att infö- ra möjlighet till tvångsingripande också mot narkotikamissbrukare. Bland de sammanlagt omkring 100 instanser av drygt 300 som avstyrkt utredningens förslag eller yrkat på fortsatt utredning har man särskilt reagerat mot att infö- ra möjlighet till tvångsingripande också mot narkotikamissbrukare. Det framhålls bl. a. att LSPV ger erforderliga möjligheter att bereda dessa miss- brukare vård. I vissa svar förordas dock en översyn av denna lag, särskilt för att stärka rättssäkerheten i förfarandet.
Vad gäller grunderna för ingripande kräver vissa remissinstanser mer pre- ciserade eller snävare gränser för omhändertagande medan andra vill vidga dessa gränser. Av de cirka 200 remissinstanser som i huvudsak ställer sig po- sitiva till utredningen i fråga om grunderna för ingripande har ungefär hälf- ten ansett att omhändertagande bör få ske också till skydd för annan per- sons, främst närståendes, liv och hälsa, eller har i vart fall ställt sig tveksam- ma till utredningens förslag i denna del. Till denna grupp hör bl. a. RÅ, BRÅ, Svea hovrätt, kammarrättema, åtalsrättskommittén, majoriteten av länsstyrelserna samt kommunförbundet.
53.1.4. Alternativförslaget
Som framgått av redovisningen ovan skall enligt 1 & NvL nämnden vidta åtgärder beträffande den som missbrukar alkohol. Någon motsvarighet till denna bestämmelse återfinns inte i utredningens förslag till socialtjänstlag eller i utkastet till särskild vårdlag. Ej heller finns någon bestämmelse som svarar mot 14% NvL om hjälpåtgärder. Utredningens ställningstagande i denna del bör ses mot bakgrund av de allmänna överväganden som gjorts i fråga om dem som är i behov av stöd och hjälp inom socialtjänsten. Grund- tanken är därvid att missbruk av beroendeframkallande medel bör ses som en bland flera omständigheter som kan föranleda stöd- och hjälpinsatser inom socialtjänsten och som därför inte särskilt behöver anges i författning.
Socialtjänstens ansvar för såväl dem som missbrukar beroendeframkal- lande medel som för andra som kan behöva stöd och hjälp framträder således i förslaget till socialtjänstlag. Där framgår av 2 och 4 åå att socialnämnden
i den uppsökande verksamheten och på annat sätt skall ge den enskilde det stöd och den hjälp som han behöver. Nämnden har att anvisa andra samhällsorgans insatser samt ge den enskilde den hjälp han inte kan få på annat sätt.
Det sagda har avseende på frågan om den rättsliga regleringen av social- nämndens ansvar inom en socialtjänst som bygger på frivillighet och samver- kan mellan socialnämnden och den enskilde. Den fråga som emel- lertid nu föreligger till bedömande gäller behovet av författningsbestäm- melser som ger samhället möjlighet att vidta vårdåtgärder även utan den enskildes samtycke.
De erfarenheter som vunnits vid tillämpningen av NvL liksom all annan erfarenhet visar att alkoholmissbruk ofta leder till situationer, där insatser från samhällets sida blir nödvändiga för att förhindra uppkomsten av skador eller andra allvarliga olägenheter. De sociala skadeverkningarna vid olika typer av missbruk skiljer sig i stort inte från varandra. Några bärande skäl att vid bedömningen göra åtskillnad mellan missbruksmedlen föreligger inte enligt SU:s mening.
Utgångspunkten för bedömningen blir således i vilken omfattning miss- bruk av beroendeframkallande medel bör få föranleda insatser från sam- hällets sida mot missbrukarens vilja. Missbruket kommer därvid att ingå som ett led i bedömningen.
Vidkommande sedan frågan om vilka skadliga effekter av missbruket som bör få föranleda sådana insatser bör först uppmärksammas de situationer då den enskilde till följd av missbruket är i trängande behov av vård. Det står klart att när samhällets sociala organ får vetskap om den enskildes behov av vård de skall ställa sina resurser till förfogande. Enbart det till följd av missbruket föreliggande vårdbehovet, kan dock inte utgöra tillräcklig grund för åtgärder även utan den enskildes samtycke. Härför bör erfordras att den enskildes situation är sådan att han inte längre själv kan bedöma sitt vårdbehov. Som ytterligare förutsättning för att vård skall kunna beredas den enskilde utan hans samtycke bör emellertid gälla att utebliven vård måste an- tas leda till allvarlig fara för hans liv eller hälsa eller annars till allvarliga so- ciala skadeverkningar för honom själv.
Under nu angivna förutsättningar följer av det övergripande målet trygghet att det bör vara en skyldighet för samhället att vidta erforderliga vårdåtgärder.
Vad nu sagts har avseende på de risker i fråga om liv och hälsa som missbruket framkallar för missbrukaren själv. Förslaget i denna del svarar mot farlighetsindikationen under 15 & a) NvL såvitt avser missbrukarens eget liv samt mot indikationen under d) som har avseende på missbrukarens oför- måga att ta vård om sig själv.
Som redovisningen ovan visar har således förutsättningarna för insatserna begränsats till frågan om missbrukarens behov av vård. Under remissbehand- lingen har framhållits att utredningens förslag inte tillgodoser skyddet för an- nan person.
Det måste emellertid uppmärksammas att som grund för ingripanden enligt det i principbetänkandet upptagna och här framlagda alternativa för- slaget även angivits den risk för allvarliga sociala skadeverkningar som ute- bliven vård kan leda till för missbrukaren. Under sådana allvarliga ska- deverkningar får sägas rymmas situationer då den vårdbehövande till följd
3 Prop. 1954:159_
av missbruket vidtar åtgärder som på sikt allvarligt kan försvåra hans re- habilitering. Om en missbrukare utsätter nära anhöriga för allvarlig fara för liv eller hälsa, får detta bli ett moment i bedömningen av hur pass trängande hans vårdbehov är och hur allvarliga sociala skadeverkningar utebliven vård kan leda till för honom själv.
Vad nu sagts innebär emellertid inte att samhällsskyddet primärt får utgöra grund för åtgärder från samhällets sida med stöd av en social vårdlagstiftning. Det är missbrukarens eget behov av vård som skall vara bestämmande för be- dömningen. Det ligger emellertid i sakens natur att genom de av samhället vidtagna vårdåtgärderna behovet av skydd för annan även i vissa fall kommer att tillgodoses.
SU finner således sammanfattningsvis att med den inledningsvis angivna utgångspunkten förutsättningarna för vårdåtgärder utan den enskildes sam- tycke bör knytas till missbruket och det till följd därav uppkomna behovet av vård. Vård skall således kunna beredas den som till följd av missbruk är i trängande behov av vård och vars behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Som ytterligare förutsättning skall gälla att utebliven vård innebär all- varlig fara för den vårdbehövandes hälsa eller måste antas medföra allvarliga sociala skadeverkningar för honom (jfr 2 ä i det alternativa lagförslaget).
53.2. Insatsernas art
53.2.1. Gällande rätt
I den här ovan gjorda framställningen har kortfattat berörts de åtgärder som nykterhetsnämnden får vidta med stöd av NvL beträffande den som missbrukar alkohol. Här skall insatsemas art ytterligare belysas.
Som tidigare nämnts skall enligt l & NvL nykterhetsnämnden vidta hjälp- åtgärder beträffande den som missbrukar alkohol. Sådana åtgärder exem- plifieras i 14å 1 mom. a)—e) NvL.
Under &) sägs att nämnden skall söka förmå missbrukaren att under viss tid, högst ett år, fortlöpande upprätthålla förbindelse med nämnden eller av nämnden utsedd person. I 7 & tillämpningskungörelsen till NvL ges när- mare bestämmelser. Där sägs bl. a. att den som utsetts av nämnden snarast möjligt skall sammanträffa med den hjälpbehövande och därefter, så länge förbindelsen pågår, upprätthålla fortlöpande kontakt med honom, skaffa sig noggrann kännedom om hans personliga förhållanden och andra omstän- digheter som kan vara av betydelse för att vinna syftet med hjälpåtgärden. Det sägs vidare att den nämnden utsett skall sträva efter att vinna miss- brukarens förtroende, bistå honom med råd rörande arbete, fritidssyssel- sättning m. m., hålla nykterhetsnämnden underrättad om förbindelsens fort- gång samt föra anteckningar om vad som förekommer under förbindelsen.
De angivna bestämmelserna bör ses mot deras syfte såsom de angavs i förarbetena.3 Där sägs att den mellan nykterhetsnämnden och dess klient upprättade förbindelsen bör präglas av ömsesidig samarbetsanda mellan två parter där den ena, myndigheten, ej känner förmyndarskap över den andre och denne i sin tur besjälas av viljan att följa de råd som lämnas honom.
I 14 & b) anges vidare som exempel på hjälpåtgärd att nämnden söker för-
hjälpa missbrukaren till lämplig anställning eller, i syfte att minska frestel- serna till bruk av alkoholhaltiga drycker, bereder honom ombyte av verk- samhet eller vistelseort.
Bland hjälpåtgärderna nämns vidare att nämnden söker förmå den enskil- de att inte besöka lokaler, där alkoholhaltiga drycker utskänks (c), förmår ho- nom att ingå i nykterhetsförening eller annan lämplig organisation (d), eller förmår honom att rådfråga läkare och följa dennes föreskrifter eller att frivil- ligt söka lämplig vård (e).
Hjälpåtgärder som nu sagts är formellt av frivillig karaktär. Någon be- svärsrätt över beslut i fråga om hjälpåtgärd föreligger inte.
Visar sig hjälpåtgärder som nu sagts otillräckliga har nämnden att under de i 15 å angivna förutsättningarna pröva behovet av övervakning. Övervak- ning behöver dock inte ha föregåtts av hjälpåtgärder.
Har nämnden beslutat om övervakning skall enligt l7å andra stycket NvL övervakaren ha tillsyn över missbrukaren och ge honom den hjälp han behöver. Den övervakade skall enligt vad vidare sägs i lagrummet föra ett nyktert liv, hålla övervakaren underrättad om sin bostad och adress och på kallelse infinna sig hos övervakaren.
1 10—13 åå tillämpningskungörelsen ges detaljerade bestämmelser om övervakarens och den övervakades åligganden och skyldigheter. Sålunda åligger det bl. a. övervakaren att omedelbart skaffa sig noggrann kännedom om den som skall övervakas samt muntligen lämna honom erforderliga upp- lysningar om syftet med övervakningen och vad han har att iaktta under övervakningstiden. Övervakaren skall vidare sammanträffa med den överva- kade så ofta det finns erforderligt och vid behov, där så kan ske utan men för den övervakade, sätta sig i förbindelse med hans arbetsgivare för att vinna närmare upplysningar om hans förhållanden i arbetet. Övervakaren skall även föra anteckningar om vad som förekommer under övervakningen. Den övervakade får inte undandra sig övervakarens besök. Han skall oför-
dröjligen besvara övervakarens skriftliga förfrågningar. Overvakning får fortgå under högst ett år från beslutet. Om särskilda för- hållanden påkallar längre övervakningstid, får övervakningen pågå under högst två år (16 å).
Talan mot nykterhetsnämndens beslut om övervakning får föras genom besvär hos länsrätten enligt 59 å NvL. Beslutet om övervakning går emeller- tid enligt 15 å sista stycket i verkställighet utan hinder av att det inte vunnit laga kraft. Föreligger de för övervakning i 15 å angivna förutsättningarna skall miss- brukaren enligt 18 å a) tvångsintagas på allmän vårdanstalt för alkoholmiss- brukare, om hjälpåtgärder vidtagits eller övervakning varit anordnad utan att alkoholmissbrukaren kunnat återföras till ett nyktert liv.
Tvångsintagning kan emellertid också komma till stånd som en omedel- bar åtgärd. Så är enligt 18å b) fallet om hjälpåtgärder eller övervakning uppenbarligen skulle vara gagnlösa. En omedelbar intagning kan t. ex. vara påkallad då missbrukaren till följd av missbruket är i så dåligt fysiskt och psy- kiskt skick att han är i behov av omedelbar vård, som inte lämpligen kan ges på sjukhus. Omedelbar intagning kan även enligt 18 å c) komma i fråga då försök med hjälpåtgärder eller övervakning med hänsyn till missbrukarens farlighet inte kan avvaktas.
53.2.2. Överväganden i principbetänkandet
Såsom redovisningen ovan utvisat skulle enligt principbetänkandet den som missbrukade alkohol i vissa särskilt angivna situationer kunna beredas vård även om samtycke till vården inte förelåg.
I fråga om möjligheterna att anordna övervakning framhöll utredning- en att förutsättningen för att en sådan insats skulle få positiv betydelse var att den byggde på frivillighet och förtroende från den enskildes sida. Över- vakningen som den bestämts i NvL kunde med sina inslag av kontroll och myndighetsutövning motverka det förtroendefulla samarbete övervakning- en var avsedd att leda till. Det kunde enligt utredningens mening förr antas att en på frivillig grund anordnad fortlöpande kontakt mellan den enskilde och en särskilt förordnad person skulle vara till större gagn för den enskilde än en i stränga former bunden tillsyn genom övervakning. Utredningen fann således att övervakning var föga ändamålsenlig när det gällde att bearbeta de bakomliggande sociala missförhållanden vari det långtgående missbruket hade sin grund.
SU ansåg därför att i de angivna situationerna annan insats mot den en- skildes vilja än anordnande av vård inte skulle kunna komma i fråga.
53.2.3. Remissyttranden
SU:s förslag att avskaffa övervakningsinstitutet och ersätta övervakarna med frivilliga kontaktmän tillstyrks av mellan 75 och 80 % av de instanser som i övrigt godtagit tvångsingripande mot vuxna missbrukare. Bland dem som tillstyrker förslaget märks socialstyrelsen. Även kriminalvårdsstyrelsen tillstyrker förslaget samt framhåller att ett slopande av socialvårdens över- vakningsinstitut leder till att social kontroll i form av övervakning i framtiden endast kommer att utövas av kriminalvården, vilket kan bidra till att ge en större enhetlighet och större klarhet åt övervakarrollen som f. n. kompliceras av att samma övervakare ofta har uppdrag åt olika myndigheter med en något olika inställning till hur övervakningen bör bedrivas. (Jfr i denna del även avd. III.)
5324. Alternatity'örslaget
Med det yttersta ansvar som enligt utredningens förslag till socialtjänstlag bör åvila kommunen följer skyldighet för kommunen att i möjligaste mån medverka till att den enskilde får det stöd och den hjälp som han behöver. Det är således en viktig uppgift för socialnämnden att i en uppsökande verk- samhet eller på annat sätt erbjuda den enskilde stöd och hjälp i situationer, där han på grund av missbruk av beroendeframkallande medel eller av an- nan orsak behöver samhällets insatser. Utgångspunkten för den stödjande och rådgivande verksamheten bör vara att i samförstånd med den hjälpbehö- vande söka lösa förekommande svårigheter. Det är därför, som utredningen i olika sammanhang framhållit, viktigt att rikt differentierade resurser till- skapas och att verksamheten ges en sådan utformning att den kan omfattas med förtroende av den enskilde hjälpsökande. Utredningen söker genom sina förslag medverka till en sådan utveckling.
Som en viktig behandlingsresurs anger utredningen förordnande av frivil- liga kontaktmän. Utredningen betonar värdet av att kunna utse en kontakt- man för stöd och hjälp. Anknytningen till en sådan person skapar trygghet för den enskilde och ger utrymme för förtroendefulla relationer, där insikten om den enskildes förhållanden kan ligga till grund för positiva stöd- och hjälpinsatser. I förslaget till socialtjänstlag tar utredningen upp en bestäm- melse där det sägs att med den enskildes samtycke kan utses särskild person (kontaktman) eller familj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans när- maste i personliga angelägenheter (lOå andra stycket).
Som utredningen framhåller i kap. 21 finns inte utrymme för övervakning i en verksamhet som skall vara inriktad på att skapa vidgade förutsättningar för en förtroendefull samverkan mellan socialnämnden och den enskilde. Kan en fortlöpande kontakt inte anordnas i samförstånd med den som be- rörs därav begränsas möjligheterna att till gagn för den enskilde påverka för— hållandena.
Utredningen finner således övervägande skäl tala mot att i en kommande lag ta upp bestämmelser om förordnande av fortlöpande tillsyn mot den en- skildes vilja. Förordnande av kontaktman bör som närmare framhålls i avd. 1 (se särskilt avsnitt 8.3.2) komma i fråga endast på frivillig grund.
I vissa situationer bör samhället emellertid kunna ingripa med tvång till den enskildes skydd. Som inledningsvis framhållits är utgångspunkten för det här framlagda alternativet att sådant ingripande skall kunna ske även med stöd av social vårdlagstiftning. SU har vid sina överväganden här liksom i principbetänkandet gjort det ställningstagandet att sociala insatser utan den enskildes samtycke bör få vidtas endast i form av en kortare tids omhänder- tagande för vård.
53.3. Utredning
Den föregående framställningen har redovisat de allmänna förutsättningarna för beslut om vård. 1 det följande skall frågor som gäller utredningen och det utredande organets befogenheter tas upp.
53.3.1. Gällande rätt Om inledande av utredning
I 10 å NvL finns en bestämmelse som ger polismyndighet en anmälnings- plikt i förhållande till nämnden. Enligt vad där sägs skall polismyndighet ofördröjligen göra anmälan till nykterhetsnämnden när någon på grund av alkoholberusning har omhändertagits enligt lagen (19762511) om omhänder- tagande av berusade personer m. m. (LOB). Samma skyldighet att göra an- mälan föreligger om polismyndighet i annat fall får kännedom om att någon använt alkoholhaltiga drycker till uppenbar skada för sig eller annan. Även läkare som i sin verksamhet erhåller kännedom om att någon miss- brukar alkohol skall enligt samma lagrum göra anmälan därom till nykter- hetsnämnden. Sådan skyldighet föreligger emellertid inte för läkaren då den, varom är fråga, genom läkarens försorg blir föremål för behandling ägnad att
4Prop. 1954:159.
5 Ang. undersökning enl. 12 å NvL se RoA 200/1967.
undanröja skadeverkningarna av missbruket, eller då uttrycklig begäran att anmälan inte skall göras framställs av någon missbrukaren närstående per- son och läkaren med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet lin- ner att åtgärd av nykterhetsnämnden inte är påkallad.
Utredningens bedrivande
Har nämnden genom anmälan eller på annat sätt fått kännedom om att nå— gon använt alkoholhaltiga drycker till uppenbar skada för sig eller annan skall nämnden skyndsamt låta verkställa utredning. Nämnden skall därvid in- hämta kännedom om missbrukarens levnadsförhållanden och de andra om- ständigheter som kan vara av betydelse för ärendets bedömning. Är fråga om tvångsintagning skall nämnden föranstalta om läkarundersökning. Sådan un- dersökning kan även i andra fall vara påkallad (12 å).
Enligt 12å andra stycket NvL får tvångsintagning i allmänhet inte ske utan att den ärendet avser personligen hörts av nämnden, ledamot av nämn- den eller tjänsteman hos denna. Särskilda omständigheter kan föranleda att sådant förhör inte hålls. Har den enskilde t. ex. nyligen hörts av nämnden kan det ibland vara onödigt att höra honom på nytt. Bestämmelsen har till- kommit för att markera vikten av personlig kontakt mellan nämnd och så- dan alkoholmissbrukare vars internering ifrågasätts.4
Den enskilde som berörs av en ifrågasatt åtgärd eller den som kan lämna upplysningar hörs som regel genom att socialarbetaren söker upp honom el- ler henne i bostaden eller på arbetsplatsen, om det kan ske utan olägenhet för den som har uppgifter att lämna. 1 stor utsträckning är det även möjligt att vid telefonsamtal göra förfrågningar. Om det inte visar sig möjligt att på så sätt få kontakt med den som skall lämna uppgifter till utredningen kan nämnden enligt 13å 1 mom. utfärda kallelse. I 1 mom. sägs således att där så erfordras får nykterhetsnämnden kalla den som är föremål för undersök- ning att personligen inställa sig inför nämnden eller särskilt utsett ombud för nämnden. Nämnden får också kalla den som förväntas kunna meddela upp- lysning i något till nämndens behandling hörande ärende att inställa sig inför nämnden eller särskilt utsett ombud för nämnden.5
I kallelse som nu sagts får enligt 2 mom. föreskrivas vite av högst 50 kr. Nämnden får under särskilt angivna omständigheter ålägga den kallade att utge det vite som angivits i kallelsen.
I förevarande sammanhang bör även erinras om bestämmelsen i 64 å NvL där det framhålls att då undersökning eller annan åtgärd skall vidtas enligt NvL bör noga tillses att den som åtgärden avser inte utsätts för allmän upp- märksamhet eller onödigtvis störes i lovlig verksamhet.
53.3.2. Alternativförslaget
Socialnämnden har ett yttersta ansvar för att den enskilde får den värd som han behöver. Med det yttersta ansvaret följer skyldighet för nämnden att in- leda utredning när åtgärder från nämndens sida kan vara påkallade.
Även i en verksamhet som i huvudsak skall vila på frivillig grund kan gi- vetvis finnas behov av att polisen till nämnden anmäler när någon omhän- dertagits enligt LTO eller annars påträffats berusad. Därigenom ges nämnden
möjlighet att tillsammans med den enskilde ta upp frågan om behovet av stöd- och hjälpåtgärder. Bestämmelser därom finns i nyssnämnda lag men även i LOB. Någon mot 10 å första stycket NvL svarande bestämmelse synes inte erforderlig.
Ej heller bör någon motsvarighet till den underrättelseplikt som enligt 10 å andra stycket NvL åvilar läkare tas upp i lagen. Ofta har missbrukaren långt uttalade behov av läkarvård. En underrättelseplikt av nu angiven art kan leda till att den enskilde avhåller sig från att söka läkare även i situationer där stort behov av medicinska insatser föreligger.
Frågan om när utredning skall inledas behandlas närmare i avd. VI. Såsom där anförs och som framgår av förslaget till socialnämndslag bör, på sätt i dag är fallet, det åligga socialnämnden att utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda åtgärder från nämnden (12 å första stycket).
Vid utredning som nu sagts kommer de uppgifter som lämnas av den vård- behövande själv och hans anhöriga att vara av stor betydelse för nämndens ställningstagande. I många fall kan även utomståendes uppgifter ha betydelse för utredningen. Nämndens befogenhet att höra den ärendet rör och annan som kan lämna upplysningar bör därför slås fast. Till klarläggande av nämn- dens befogenheter härvidlag har i förslaget till socialnämndslag uttryckligen angivits att nämnden får höra den saken rör och annan som kan lämna upp- lysningar i ärendet (12 å andra stycket).
Det ligger i sakens natur att socialarbetaren skall höra den ärendet rör vid personligt sammanträffande. I många fall kan det även vara av betydelse för utredningen att den ärendet rör kommer till nämnden. SU finner emellertid inte anledning att vare sig för de ärenden varom nu är fråga eller för dem som rör vård av underårig i särskilda fall (avd. III) föreslå särskilda bestäm- melser om på vilket sätt och i vilka former utredning skall ske. Det finns så- ledes enligt utredningens bedömande inte heller anledning att behålla be- stämmelser om vite i kallelse till nämnden.
Det kan ofta vara av stor betydelse för nämndens bedömning att läkare får tillfälle att undersöka den ärendet rör och uttala sig om behovet av vård.
Enligt NvL får nämnden kalla den enskilde att inställa sig inför läkare. Det är viktigt att socialnämndens befogenheter härvidlag slås fast. På sätt fö- reslagits i lagen med särskilda bestämmelser om vård av underårig bör därför anges att i mål eller ärende om beredande av vård läkare får förordnas att un- dersöka den saken rör. I enlighet med vad i dag gäller bör därvid nämnden få förordna att den vårdbehövande skall inställas till undersökning genom po- lismyndighetens försorg. Samma befogenhet bör tillkomma länsrätten (18 å lagförslaget).
53.4. Om ansökan till länsrätt
53 .4.1 Gällande rätt
NvL är uppbyggd efter principen om en gradering av insatser. I första hand skall hjälpåtgärder erbjudas den enskilde. Är dessa otillräckliga får nämnden besluta om övervakning. Kan emellertid den enskildes behov av stöd och
6 RoA 200/1967.
hjälp inte tillgodoses på detta sätt kan han tas om hand för att beredas vård utan sitt samtycke.
Nykterhetsnämnden är behörig att fatta beslut om hjälpåtgärder enligt 14 å och om övervakning enligt 15 å NvL. I frågor som gäller tvångsintagning enligt l8å NvL tillkommer emellertid beslutanderätten länsrätten.
Det ankommer på nykterhetsnämnden att göra ansökan om tvångsin- tagning. Emellertid har polismyndighet möjlighet och skyldighet att ta ini- tiativ till tvångsintagning i situationer där det är angeläget att missbrukaren snabbt kommer under vård på anstalt eller att frågan om tvångsintagning annars prövas med det snaraste.
Enligt 19 å andra stycket NvL skall ansökan göras av polismyndigheten om framställning från nykterhetsnämnden inte utan olägenhet kan avvaktas med hänsyn till att alkoholmissbrukaren till följd av sitt missbruk är farlig för annans personliga säkerhet eller kroppsliga eller själsliga hälsa eller för eget liv. De angivna förutsättningarna svarar mot a)-indikationen i 15 å NvL. På motsvarande sätt skall framställning göras av polismyndigheten om miss- brukaren utan att söka ärligen försörja sig för ett kringflackande liv eller på grund av oförmåga att ta vård om sig själv är i trängande behov av omedelbar vård.
1 19 å tredje stycket har intagits en bestämmelse enligt vilken polismyn- digheten, innan ansökan görs, skall samråda med nykterhetsnämnden, dess ordförande eller tjänsteman hos nämnden i ansvarig ställning.
Ansökan om tvångsintagning skall innehålla en fullständig redogörelse för den i ärendet företagna undersökningen och för de andra åtgärder som vidtagits. Enligt 22 å NvL skall vid ansökan fogas prästbevis och läkarbetyg. Saknas någon handling eller är utredningen i annat hänseende ofullständig skall länsrätten ombesörja erforderlig komplettering.
Det är på grundval av de handlingar som bifogas ansökan som länsrätten skall fatta sitt beslut. Det är därför ett rättssäkerhetskrav att dessa handlingar är fullständiga och vederhäftiga. Fakta som är av betydelse för ärendets bedömning skall omsorgsfullt redovisas. I ansökningshandlingama bör re- dovisas dels det resultat undersökningen i ärendet lett fram till, dels de åtgärder som redan vidtagits i ärendet. Det är, som framhålls i so- cialstyrelsens råd och anvisningar,6 viktigt att de åtgärder som prövats för att hjälpa den enskilde fram till en bättre anpassning och skälen varför nämnden nu ansöker om tvångsintagning redovisas. Det åvilar således nämn- den när den ansöker om tvångsintagning att visa, antingen att hjälpåtgärder vidtagits eller övervakning varit anordnad utan att vederbörande kunnat återföras till ett nyktert liv eller att hjälpåtgärder och övervakning uppen- barligen skulle vara gagnlösa eller att försök med hjälpåtgärder eller över- vakning med hänsyn till vederbörandes farlighet inte kan avvaktas.
Som ovan anmärkts beslutar länsrätten i fråga om tvångsintagning. Finner länsrätten vid sin slutliga prövning att den om vars intagning är fråga kan antas låta sig rätta genom hjälpåtgärd eller övervakning får länsrätten förord- na om sådan åtgärd eller uppdra åt nykterhetsnämnden att föranstalta därom
(31 é).
53.4.2. Överväganden i principbetänkandet
SU framhöll i principbetänkandet att med beaktande av de begränsningar av den enskildes frihet som beslut om vård innebär det var av största vikt att beslutsförfarandet omgärdas med tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Ytterst blev det utifrån rättssäkerhetssynpunkter som beslutanderättens förläggning borde bestämmas.
Utredningen anförde vidare att en utbyggnad av samhällets socialvård i enlighet med utredningens intentioner skulle begränsa behovet av vårdåt- gärder utan den enskildes samtycke. I många mindre kommuner skulle frå- gan om att vidta vårdåtgärder mot den enskildes vilja sällan aktualiseras. Er- farenheterna av bestämmelsernas tillämpning skulle därmed bli begränsade. SU fann bl. a. mot bakgrund härav inte anledning att frångå den gällande ordningen med länsrätten som beslutande organ.
53.4.3. Alternativförslaget
Som framgått av tidigare avsnitt bör det ankomma på socialnämnden att utan dröjsmål inleda utredning om åtgärd från nämndens sida kan antas vara påkallad. Utredningen skall så långt möjligt bedrivas i samråd med den en- skilde och utmynna i erbjudande om efter förhållandena anpassade stöd- och hjälpåtgärder. Finner nämnden att stöd- och hjälpinsatser i den enskildes hem är otillräckliga skall nämnden pröva frågan om den enskilde bör beredas vård i annat enskilt hem eller på institution. I detta läge bör nämnden upp- rätta en plan över behandlingen. Det är, som anförs i fråga om de underåriga i kap. 24, på grundval av en sådan plan den som berörs av ifrågasatt åtgärd har att ta ställning till om han skall samtycka till den erbjudna vården eller inte. Planen över behandlingen kommer även att ligga till grund för den fort- satta bedömningen av den enskildes vårdbehov. Det är på grundval av den- na plan över behandlingen som socialnämnden har att ta ställning till frågan om anordnande av vård även utan den enskildes samtycke. Skäl att frångå den gällande beslutsordningen enligt vilken länsrätten har att pröva frågor om anordnande av vård utan den enskildes samtycke före- ligger inte. Det anförda innebär således att om sådana förhållanden som an- givits i avsnitt 53.l.4 föreligger socialnämnden i första hand skall söka an- ordna vård i samråd med den enskilde. Om den enskilde avvisar erbjuden frivillig vård skall nämnden göra ansökan till länsrätten.
Vid sådan ansökan skall fogas plan över behandlingen. Denna plan skall innehålla en redogörelse för den vårdbehövandes situation, tidigare vidtagna åtgärder samt den värd som socialnämnden avser att anordna. (Om förvalt- ningslagens tillämplighet såvitt avser ansökningsårenden, se bl. a. 26.7.3).
SU, som föreslagit en regel av motsvarande innehåll vad gäller beredande av vård av underårig, har i kommentar till förslaget framhållit det angelägna i att nämnden i ansökan till länsrätten beskriver den enskildes sociala situa- tion, varvid de faktorer som kan antas påverka den enskildes fysiska och psykiska hälsa och sociala utveckling skall beaktas. Det är vidare viktigt att de åtgärder som nämnden tidigare vidtagit redovisas samt att de insatser som i det aktuella ärendet anvisats av nämnden anges. Det är ju först när nödvän-
dig vård ej kan ges i frivilliga former som vård enligt en särskild lagstiftning aktualiseras. En utförlig redovisning kan vara av betydelse även i andra hän- seenden. Redovisningen utgör en förutsättning för att den som berörs av nämndens åtgärd skall få vetskap om vilket underlag nämnden har haft för sitt bedömnade. En fyllig redovisning är även betydelsefull för att skapa ett fullgott beslutsunderlag vid ärendets prövning i länsrätten. Redovisningen bör som förut sagts även omfatta den värd nämnden avser att anordna. Det ärju på grundval av denna redovisning den enskilde skall ta ställning till om han samtycker till vården eller ej. Det är också viktigt att den enskilde ges möjlighet att i länsrätten göra eventuella invändningar i fråga om den vård nämnden avser att anordna.
Enligt gällande rätt får polismyndighet göra framställning till länsrätten om beredande av vård. Bestämmelsen har tillkommit för att i särskilt angiv- na situationer möjliggöra en snabb handläggning. Den rådande ordningen innebär emellertid risker från rättssäkerhetssynpunkt. Den utredning som skall ligga till grund för beslut bör ske hos socialnämnden. Det är nämnden som skall medverka till att den enskilde får den vård han behöver. Situatio- nen kan vara den att en utredning vid nämnden och den kontakt som därvid uppnås kan medföra att den enskilde kan beredas den ifrågavarande vården i frivillig väg. Avseende bör även fästas vid att de av utredningen före- slagna grunderna i första hand har avseende på de vårdbehov som föreligger hos den enskilde själv. Samhällets skydd tilläggs ej samma betydelse vid prövningen som enligt gällande rätt. Ju starkare inslaget av en social bedöm- ning blir, desto mindre skäl finns att föra in frågan om behovet av ansökan till länsrätten under ett polisiärt förfarande. Denna fråga, som således har av- seende på den enskildes behov av stöd och hjälp inom socialtjänsten, bör ex- klusivt prövas av socialnämnden. Kravet på skyndsamhet vid handlägg- ningen tillgodoses med det förslag till omedelbara omhändertaganden som utredningen ger i följande avsnitt.
Det ankommer enligt förslaget på socialnämnden att ensam pröva förut- sättningarna för ansökan till länsrätten. Förhållandena kan emellertid ändras sedan nämnden ingivit sådan ansökan. Samtycke till vården kan ha givits. I sådana och andra situationer, då anledning att anordna vård genom länsrät- tens beslut inte längre föreligger, bör nämnden kunna återkalla sin ansökan. Någon motsvarighet till bestämmelserna i 20 å NvL om hinder mot återkal- lelse bör således inte tas upp i den särskilda lagen.
53.5. Omedelbart omhändertagande
53.5.1. Gällande rätt NvL
NvL upptari 21 å 1 mom. bestämmelser om befogenhet och i vissa fall skyl- dighet för polismyndighet att tills vidare omhänderta vissa alkoholmissbru- kare. Som allmän förutsättning gäller att sannolika skäl föreligger för att den saken rör är hemfallen åt alkoholmissbruk. Vidare sägs att sådant omhän-
dertagande skall ske om det föreligger sannolika skäl för att han är farlig för annans personliga säkerhet eller eget liv och för att faran är så överhängande, att länsrättens beslut om tvångsintagning inte utan våda kan avvaktas. Far- lighetsindikationen i 15 å a) omfattar som förut nämnts även den som är far- lig för annans själsliga hälsa, men sådan farlighet grundar inte rätt till omhän- dertagande enligt förevarande lagrum. En sådan farlighet hade enligt vad de- partementschefen framhöll7 regelmässigt karaktären av en under längre tid fortgående press som visserligen kunde leda till allvarliga psykiska skador för den som var utsatt därför men som inte vid någon viss tidpunkt konstitue- rade en omedelbar fara för sådana skador. Något behov av omedelbart in- gripande i preventivt syfte kunde därför inte sägas föreligga. Departements- chefen uttalade vidare att det var en skyldighet för polisen att av eget initiativ ingripa i nu angivna situationer.
Det är en svår och ömtålig prövning som enligt det anförda ålagts polis- myndigheten att utföra med snäv tidsbegränsning. Det ären prövning i första hand om den hotfulle eller våldsamme missbrukaren som gripits sannolikt är hemfallen åt alkoholmissbruk och därefter en prövning av om han till följd av sitt alkoholmissbruk sannolikt är farlig för annans personliga säkerhet eller eget liv.8
Den andra grupp som enligt 21 å 1 mom. NvL kan bli föremål för provi- soriskt omhändertagande är de 5. k. vagabonderande alkoholisterna. Syftet med det polisiära omhändertagandet äri dessa fall att möjliggöra en vård som annars kan vara svår att få till stånd.
Slutligen får polismyndigheten även omhänderta den beträffande vilken sannolika skäl föreligger för att han är hemfallen åt alkoholmissbruk och på grund av oförmåga att taga vård om sig själv är i trängande behov av ome- delbar vård.
Har tillfälligt omhändertagande ägt rum enligt 21 å 1 mom. gäller enligt 2 mom. vissa tidsfrister för det fortsatta förfarandet. Har någon omhänderta- gits innan ansökan om tvångsintagning gjorts skall, om den omhändertagne inte friges, sådan ansökan göras senast dagen efter omhändertagandet. Finns med hänsyn till utredningen längre uppskov erforderligt får anstå med ansö- kan. Ansökan skall dock göras så snart ske kan och senast på femte dagen efter omhändertagandet. Görs inte ansökan i enlighet med vad nu sagts skall den omhändertagne omedelbart friges.
Enligt 25 å NvL får även länsrätten besluta att missbrukaren i avbidan på slutligt beslut omhändertas. Förutsättningen härför är att ansökan om tvångsintagning inkommit till länsrätten och att tillgänglig utredning visar att förutsättningar för omhändertagande enligt 21 å 1 mom. föreligger. Länsrätten får således besluta om omhändertagande under samma förutsätt- ningar som gäller för polisen. Länsrätten kan i dessa situationer föranstalta om att den vårdbehövande intas på allmän vårdanstalt för alkoholmissbru- kare eller, om plats på sådan anstalt inte omedelbart kan beredas, att han omhändertas och vårdas på annat lämpligt sätt.
Bestämmelsen kan tillämpas bl. a. i den situation att förhållandena så för- ändrats sedan ansökningen om tvångsintagning inkommit till länsrätten att behov av omedelbart omhändertagande uppkommit. Att ansökan kommit in till länsrätten befriar dock inte polismyndigheten från skyldigheten att provisoriskt omhänderta missbrukaren om de i 21 å NvL angivna förutsätt- 8Klackenberg,a. a. ningarna föreligger.
7Prop. 1954:159.
9 JO:s ämbetsberättelse 1975/76 5. 79 f.
I förevarande hänseende skall till NvL anslutande författningar som reg- lerar förutsättningarna för tillfälliga omhändertagande även kort beröras.
Lagen ( I 973 .'558) om tillfälligt omhändertagande (L TO)
I 1 å LTO anges att polisman — i avbidan på polisstyrelsens beslut enligt de särskilda bestämmelserna i bl. a. 21 å NvL — i vissa fall skall ha befogenhet att göra tillfälliga omhändertaganden. För sådan åtgärd krävs att enligt polis- mannens bedömning de förutsättningar som i varje särskilt fall finns an- givna för polisstyrelsens befogenheter föreligger och att ett dröjsmål med om- händertagandet finnes innebära fara för den omhändertagnes eller annans liv eller hälsa eller fara i annat hänseende.
I 3 å LTO upptas bestämmelser som svarar mot dem som förut fanns i po- lisinstruktionen. Den som genom sitt uppträdande stör allmän ordning eller utgör en omedelbar fara för denna skall omhändertas av polisman, om det är nödvändigt för att upprätthålla ordningen. Sådant omhändertagande skall ske även när det erfordras för att avvärja straffbelagd gärning. Omhändertagande enligt första punkten kan i princip ske endast på all- män plats. Bestämmelsen får emellertid enligt vad JO anför även anses till- lämplig på vissa — ej straffbelagda — ordningsstörningar som är att hänföra till platser som, fastän de är enskilda, frekventeras av en vidare krets männi- skor, såsom en trappuppgång till ett större hyreshus. Däremot kan det ej komma ifråga att i ordningsfrämjande syfte ta någon om hand på en plats dit endast en begränsad personkrets har tillträde, t. ex. i en lägenhet. Vad gäller andra punkten däremot föreligger ej någon begränsning med avseende på vare sig platsen för omhändertagandet eller gärningens svårhet.9
Den som omhändertagits med stöd av 3 å skall friges så snart förhör och utredning som förut sagts slutförts och anledning föreligger att han ej längre kommer att utgöra en omedelbar fara för allmän ordning. Omhändertagan- det får enligt 8 å LTO bestå högst sex timmar.
Polisinstruktionen ( ] 972:51 ] ) (PI)
Enligt 2 å P1 åligger det polisen att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och därvid bl. a. hindra att den allmänna ordningen och säkerheten störes genom brott eller på annat sätt. Vidare har polisen enligt samma bestämmelse att vidta erforderliga åtgärder när den allmänna ordningen och säkerheten kränks på annat sätt än genom brott och i övrigt lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp.
JO9 anför i frågan att av allmänna tolkningsprinciper torde få anses framgå att polisens på 2 å PI generellt grundade ingreppsrätt upphör att gälla eller in- skränks när en bestämmelse i en specialförfattning — såsom t. ex. 3 å LTO — berör ett skyddsintresse, t. ex. allmän ordning, som formellt omfattas av 2 å PI. Av det sagda skulle följa att omhändertagande enligt 2 å Pl kan ske om det endast syftar till att lämna någon skydd och hjälp, t. ex. när någon — på enskild eller allmän plats — anträffas i sådan grad påverkad av alkohol eller narkotika att det bedöms lämpligt att han kommer under vård eller uppsikt.
Lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m. m. (LOB)
I förevarande lag ges bestämmelser om tillfälligt omhändertagande av beru- sade. I 1 å sägs således att den som på allmän plats, utom- eller inom- hus, anträffas berusad av alkoholhaltiga drycker eller annat berusningsmedel får omhändertagas av polisman, om han till följd av berusningen är ur stånd att taga vård om sig eller annars utgör en fara för sig själv eller annan.
Enligt 1 å andra stycket skall motsvarande gälla om den berusade påträffas i port, trappuppgång eller liknande utrymme eller annars inom område som gränsar till allmän plats och omständigheterna ger vid handen att han uppe- håller sig där endast tillfälligtvis.
Finnes den omhändertagne vara i behov av hjälp eller stöd från samhällets sida skall enligt 7å andra stycket polisen innan omhändertagandet upphör tillhandagå honom med råd och upplysningar samt, i den mån det lämpligen kan ske, samråda med annat samhällsorgan som har till uppgift att tillgodose sådant vårdbehov.
Den omhändertagne skall friges inom åtta timmar efter omhändertagan- det, om det inte uppenbarligen är förenligt med den omhändertagnes eget intresse att få kvarstanna kortare tid därutöver.
Föreskrifterna i nu ifrågavarande lag är enligt 9 å tillämpliga även i fall då förutsättningarna för omhändertagande föreligger också enligt 3 å LTO.
53.5 .2 Överväganden i principbetänkandet
SU framhöll i principbetänkandet att i vissa fall kunde omständigheterna på- kalla ingripande med sådan skyndsamhet att länsrättens beslut inte kunde avvaktas. Enligt förslaget borde därför ordförande eller särskilt utsedd leda- mot av nämnden få interimistiskt besluta om omhändertagande, när det fanns sannolika skäl för att förutsättningar för omhändertagande förelåg och fara var i dröjsmål. Sådant beslut borde enligt förslaget underställas länsrät- tens prövning senast inom fyra dagar från beslutsdagen. Det skulle ankom- ma på länsrätten att genast pröva om tillräckliga skäl för omhändertagande förelåg. Fastställdes beslutet skulle enligt förslaget länsrätten förelägga nämnden att senast inom två veckor komma in med en plan för den fortsatta behandlingen. Inkom inte under denna tid sådan behandlingsplan skulle omhändertagandet upphöra. Länsrätten, som därvid skulle vara beslutsför utan nämndemän, borde efter särskild framställning från nämnden kunna förlänga tid som nu sagts. Den tid inom vilken nämnden hade att komma in med behandlingsplan fick dock inte i något fall överstiga fyra veckor.
53.5 .3 Remissyttranden
Flertalet remissinstanser har godtagit förslaget om behörighet för ordförande eller särskilt utsedd ledamot av socialnämnden att fatta beslut om omedel- bart omhändertagande. Vissa remissinstanser föreslår att också länsrätten och tjänsteman hos denna skall kunna fatta sådant beslut. Svea hovrätt och kammarrättema har tagit upp frågan om motsvarande behörighet för tjänste- man i kommunen och för polismyndighet. Kammarrätterna framhåller där-
vid i sitt yttrande att polisen redan enligt gällande rätt har stora uppgifter och befogenheter i det socialvårdande arbetet. Kammarrätterna fann det orealis- tiskt att tro att socialvården tillräckligt snabbt kunde besluta och verkställa omhändertagande av farliga missbrukare av beroendeframkallande medel. För denna grupp av missbrukare erfordrades enligt kammarrättema sådana regler som motsvaras av de i 21 å NvL angivna. Något annat organ som hade praktiska möjligheter att göra sådana omhändertaganden var svårt att finna. Åtskilliga remissinstanser anser att av utredningen föreslagna maximiti- der för behandlingen av omhändertagandeärenden är för korta. Detta gäller dels kravet på att interimistiska beslut skall underställas länsrätten inom fyra dagar, dels skyldighet för socialnämnd att inom två veckor efter det länsrätt fastställt sådant beslut inkomma med plan för fortsatt behandling.
53.5.4. Alternativförslaget
Det bör som tidigare framhållits åligga socialnämnden att inleda utredning om sådana förhållanden som anges i 53.1.4 kan antas föreligga. Utredningen skall syfta till att klarlägga den enskildes behov av vård samt utmynna i erbjudande om efter förhållandena anpassade insatser. Kan erforderlig vård ej ges den enskilde i samförstånd med honom har nämnden att göra ansökan till länsrätten, som har att pröva vårdfrågan.
Ofta föreligger ett akut vårdbehov. Den vårdbehövandes förhållanden kan vara sådana att han omedelbart måste tas om hand för att förhindra att han åsamkat allvarlig skada.
Redovisningen av den gällande rätten visar att det åligger polisen att i en- lighet med bestämmelserna i LTO, P1 och LOB vidta efter för- hållandena avpassade åtgärder i sådana fall. Såsom framgått kan efter om- ständigheterna sådant ingripande göras såväl på allmän plats som i den enskildes eget hem. Genom underrättelse från polisen kan sådant omhänder- tagande komma till socialnämndens kännedom.
Nu angivna insatser är snävt tidsbegränsade. Förhållandena kan emellertid vara sådana att längre tids omhändertagande än vad nyssnämnda bestäm- melser medger erfordras. I dessa situationer uppkommer frågan om beslut i sådana frågor bör fattas av socialnämnden eller — såsom i dag är fallet — av polismyndigheten.
Skäl kan anföras för att polismyndigheten bör ges sådan rätt. Ofta är således ett omedelbart omhändertagande nödvändigt. Polisen får kännedom om dessa vårdbehövande i sin dagliga verksamhet. Den har resurser för att omedelbart ta den vårdbehövande om hand.
För att polismyndighet skall kunna fatta sådana beslut talar — sett från dagsläget — även det förhållandet att de för tvångsingripande uppställda förutsättningarna i NvL i stor utsträckning har avseende på kravet på sam- hällsskydd. Med en sådan utformning av verksamheten ligger det nära till hands att ge polismyndigheten tvångsbefogenheter.
Det här framlagda alternativa förslaget upptar en i förhållande till gällande rätt i väsentliga hänseenden avvikande reglering. Förslaget utgår från den enskildes behov av samhällets hjälp i situationer där han till följd av ett långtgående missbruk inte själv kan bedöma sitt vårdbehov. Med en sådan utgångspunkt framstår inte längre kravet på samhällets skydd som den bä-
rande grunden för samhällets ingripanden. Angivna förhållanden talar mot att polismyndigheten bör ges beslutanderätt.
De vårdbehövande varom här är fråga är som regel redan kända för nämn- den. Nämnden torde med hänsyn härtill ha de största förutsättningarna att pröva det omedelbara behovet av vård. Denna bedömning synes i en sociallagstiftning, vars främsta syfte skall vara att tillgodose den enskildes behov av stöd och hjälp i en för honom utsatt situation, inte böra förbehållas polisen. Med hänsyn till arten av de frågor det här gäller bör det ankomma på socialnämnden ensam att göra ansökan till länsrätten. På motsvarande sätt bör nämnden äga pröva behovet av omhändertagande i avvaktan på länsrättens beslut.
Det kan invändas att förslaget inte tillgodoser kravet på erforderlig skynd- samhet i beslutsförfarandet. I detta hänseende kan hänvisas till utredningens i det följande angivna förslag som syftar till att skapa förutsättningar för snab- ba beslut, men även till bestämmelserna i LTO, P1 och LOB. Genom dessa bestämmelser tillgodoses behovet av omedelbara beslut i det polisiära arbetet. Frågan om behovet av fortsatt omhändertagande i avvaktan på länsrätts be- slut bör därvid efter anmälan från polismyndigheten fattas av socialnämn- den.
Beslut som nu sagts skall syfta till att bereda nämnden möjlighet att anordna vård i avbidan på länsrättens avgörande. Föreligger sannolika skäl för att den enskilde behöver beredas vård i enlighet med vad förut sagts och kan länsrättens beslut inte avvaktas med hänsyn till att det föreligger en överhängande och allvarlig fara för den vårdbehövandes liv eller hälsa bör således socialnämnden kunna besluta om omedelbart omhändertagande. Nämnden kommeri nu angivna situationer att föregripa länsrättens beslut. Åtgärden vidtas i syfte att innan utredning i ärendet slutförts tillgodose ome- delbart föreliggande behov.
Det kan emellertid även i situationer då utredningen redan är slutförd vara nödvändigt att fatta omedelbart beslut om omhändertagande. Nämnden bör således intill dess frågan prövats av länsrätten kunna fatta beslut i frågan.
Den tidigare framställningen har visat att det enligt förslaget bör åligga socialnämnden att, om omständigheterna är sådana som anges i 53.1.4, utreda frågan om den enskildes behov av vård samt i förekommande fall göra ansökan till länsrätten. Socialnämnden bör även kunna återkalla en till länsrätten ingiven ansökan. Socialnämnden bör vidare kunna pröva be- hovet av omedelbara insatser samt i förekommande fall besluta om om- händertagande. Av det anförda bör följa att socialnämnden ensam skall ha behörighet att pröva sistnämnda fråga. Någon motsvarighet till bestäm- melserna i 25 å NvL, som ger länsrätten befogenhet att fatta interimistiska beslut, erfordras således inte (9 å lagförslaget).
Behov av vård som nu sagts uppkommer ofta med kort varsel. Polisens rätt att i sådana situationer fatta omedelbara beslut bör uttömmande regleras i de angivna bestämmelserna i 2 å Pl, 3 å LTO samt i LOB. Även för socialnämn- dens del måste emellertid förutsättningar ges för snabbhet i besluten. Det kommer sålunda som regel inte att vara möjligt att sammankalla nämnden för att besluta i frågan. Ordförande i nämnd bör därför kunna fatta sådant be- slut. För att nå en ändamålsenlig arbetsfördelning bör emellertid även, på sätt föreslagits för de underåriga i kap. 23, nämnden kunna utse annan ledamot
att fatta beslut om omedelbart omhändertagande.
På samma sätt som föreslagits beträffande underårig bör vidare länsrätten, som har att fatta slutligt beslut i frågan om vård, pröva frågan om beståndet av beslut om omedelbart omhändertagande. Sådant beslut bör därför utan dröjsmål och senast inom fyra dagar underställas länsrättens prövning (11 å lagförslaget). I fråga om den valda tiden för underställning hänvisas till fram- ställningen i avd. 111.
Här bör emellertid på nytt erinras om kravet på att omhändertagande som nu sagts ges så kort varaktighet som möjligt. Det bör därför åligga nämnden att kontinuerligt pröva behovet av omhändertagande och så snart anledning därtill förekommer häva beslutet.
Har nämnden fattat beslut som nu sagts bör nämnden senast inom två veckor komma in med ansökan till länsrätten. Detta innebär en väsentlig utsträckning av tiden i förhållande till vad som i dag gäller. Det bör emellertid uppmärksammas att enligt SU:s förslag skall underställning av beslut om omhändertagande ske inom fyra dagar, varför beslutet inom kort tid blir rättsligt prövat. Vidare bör beaktas att enligt gällande rätt några frister ej gäller för det fortsatta förfarandet medan SU föreslår regler för prövningen i länsrätten av mål där beslut om omhändertagande fattats.
Är det av utrednings- eller andra skäl omöjligt att slutföra utredningen inom den angivna tiden bör länsrätten kunna utsträcka tiden för ingivande av ansökan till fyra veckor (12 å lagförslaget).
Beslut som nu sagts får fattas bara i situationer då omständigheterna är så- dana att länsrättens beslut inte kan avvaktas. Det följer av arten av de ären- den varom här är fråga att beslutet genast kan verkställas. Någon lagbestäm- melse synes i denna del inte erforderlig.
53.6. Handläggning i länsrätt
Vid införandet av förvaltningsprocesslagen eftersträvades att nå enhetliga regler för förfarandet vid förvaltningsdomstol. Vid tiden för lagens införande fanns emellertid i de olika specialförfattningarna, bl. a. i BvL och NvL, sär- skilda bestämmelser om handläggningen, bestämmelser som hade betingats av syftet med den verksamhet specialförfattningen reglerade. Det visade sig vid den översyn som därvid skedde inte möjligt att nå enhetlighet och i bl. a. NvL kom särskilda bestämmelser om handläggningen i länsrätt att stå kvar. I det följande skall redovisas dessa från förvaltningsprocesslagen avvikande regler. I fråga om FPL:s bestämmelser hänvisas till kap. 26, där en utförlig redovisning av dessa bestämmelser lämnats.
53.6.1. Gällande rätt Delgivning av ansökan
Har ansökan gjorts hos länsrätten i behörig ordning skall enligt 23 å NvL an- sökningshandlingama ofördröjligen delges den som ansökningen avser och, om han är omyndig, den som enligt lag har att sörja för hans person, med fö- reläggande att inom viss kort tid skriftligen eller muntligen förklara sig över
ansökningen. Inkommet inte sådan förklaring utgör det inte hinder mot att länsrätten avgör ärendet. Det sägs vidare att om någon bör beredas tillfälle att yttra sig över handling som inkommit efter det ansökningen utställts till för- klaring. skall sådan handling delges honom.
Muntlig förhandling
Huvudregeln är enligt 9 å FPL att förfarandet skall vara skriftligt. Det munt- liga förfarandet ses som ett viktigt komplement till en i övrigt skriftlig pro- cess. l 9 å andra och tredje styckena FPL anges när muntlig förhandling kan ifrågakomma. Enligt andra stycket får i handläggning ingå muntlig förhand- ling beträffande viss fråga när det kan antas vara till fördel för utredningen. Enligt tredje stycket skall vidare muntlig förhandling hållas om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. Frågan om muntlig förhandling får således prövas mot bakgrund av den i målet föreliggande utredningen. Även andra faktorer kan tillmätas betydelse, t. ex. att målet är mycket viktigt för parten. Ett sär- skilt skäl att inte anordna förhandling kan vara att målet är bagatellartat.
I 24 å NvL föreskrivs att föreläggande att yttra sig över ansökan skall in- nehålla erinran om möjligheten att enligt 9 å tredje stycket FPL påkalla muntlig förhandling. I lagrummet sägs vidare att har länsrätten vid föreläg- gandets meddelande beslutat att anordna muntlig förhandling skall detta an- ges i föreläggandet.
Särskilda bestämmelser om handlingssekretess
Den saken rör har enligt 43 å FPL i princip rätt att ta del av allt det material som tillförts målet. Denna rätt begränsas emellertid av bestämmelserna i 39 å sekretesslagen. Där sägs att finnes av hänsyn till allmänna eller enskilda in- tressen vara av synnerlig vikt att innehållet i annan handling än dom eller be- slut inte uppenbaras för parten, får med stöd av sekretesslagens bestämmelser utlämnande av sådan handling till parten vägras.
Enligt 27 å NvL skall nämnda bestämmelser i 43 å FPL äga tillämpning dels vid kommunicering enligt 23 å och 24 å andra stycket NvL, dels i fråga om vittnesberättelse som med tillämpning av 25 å FPL och 36 kap. 18 å RB upptagits i parts frånvaro. Vidare föreskrivs i 27 å andra stycket NvL att rät- ten kan underlåta att kalla parten till muntlig förhandling för förhör med vitt- ne, bl. a. om det finns grundad anledning anta att någons personliga säkerhet skulle sättas i fara om parten erhåller kännedom om förhöret. Denna bestäm- melse gäller även i överrätt (62 aå NvL). Någon motsvarande möjlighet att underlåta att kalla part till vittnesförhör i länsrätt i barnavårdsmål finns ej. Däremot kan innehållet i sådant vittnesmål hemlighållas för part enligt 43 å FPL.
Hämtning av part
FPL innehåller inga bestämmelser om hämtning av part. Det har emellertid ansetts angeläget att länsrätten i mål om tvångsintagning ges möjlighet att
förordna om hämtning av den om vars intagning det är fråga. Enligt 27 å tred- je stycket NvL får, om den enskilde delgivits kallelse till muntlig förhandling så tidigt att han kunnat inställa sig på förelagd dag, länsrätten förordna att han skall hämtas om han uteblir utan att ha anmält laga förfall.
Sakkunnigs närvara
I syfte att erforderlig sakkunskap skall vara tillgänglig vid muntlig förhand- ling föreskrivs i 28 å NvL att vid muntlig förhandling skall konsulent eller as- sistent hos länsnykterhetsnämnd eller annan som företräder denna nämnd samt representant för vederbörande kommunala nykterhetsnämnd få tillfälle att närvara.
Tid för förhandling
I syfte att skapa garantier för att mål vari beslut om omhändertagande före- ligger avgörs skyndsamt ges i 26 å NvL bestämmelser för länsrätten. Där sägs att har någon omhändertagits med stöd av 21 å 1 mom. NvL åligger det länsrätten att, sedan ansökan om tvångsintagning inkommit, utan uppskov pröva om han fortfarande skall vara omhändertagen. Sedan tid för förklaring över ansökan har utgått, har länsrätten att utan oskäligt dröjsmål föranstalta om erforderlig muntlig förhandling i ärendet samt företa det till slutligt av-
görande.
53.6.2. Alternativförslaget M uni/ig förhandling
SU har såvitt avser fråga om beredande av vård av underårig i kap. 26 före- slagit att sådana mål skall avgöras vid muntlig förhandling i länsrätten. På samma skäl som där anförts bör de mål varom nu är fråga avgöras vid muntlig förhandling. Sålunda medför beslutet om vård utan den enskildes samtycke ett väsentligt ingrepp i den enskildes rätt att själv bestämma över sin situa- tion. Enbart en skriftlig redovisning i länsrätten av de förhållanden som för- anlett nämnden att inge ansökan skapar ett sämre beslutsunderlag än om par- terna är närvarande vid målets avgörande. Det måste beaktas att det ofta kan vara lättare för den ärendet rör att vid en förhandling infor länsrätten redovisa de förhållanden som enligt hans mening bör ligga till grund för bedömningen. En muntlig förhandling svarar även mot den rätt till offentligt biträde som bör finnas i förevarande mål.
Den enligt FPL föreliggande rätten att påkalla muntlig förhandling tas inte alltid till vara. Risken för att beslutsunderlaget i länsrätten blir otillräckligt ta- lar för att det muntliga förfarandet bör vara obligatoriskt i mål om omhän- dertagande för vård (14 å lagförslaget).
Som nyss nämnts bör enligt 28 å NvL bl. a. representant för nykterhets- nämnden få tillfälle att närvara vid förhandling. Det står klart att företrädare för nämnden alltid böra vara med vid ärendets avgörande i länsrätten. Här- igenom bereds nämnden tillfälle att lämna de kompletterande och andra upp- lysningar som kan bli erforderliga under förhandlingen. I de fall muntlig för—
handling för närvarande hålls i länsrätten kallas även som regel den socialar- betare som utrett ärendet.
Det åligger länsrätten att tillse att målet blir tillförlitligt utrett. Det får på grundval av rättens åliggande härvidlag anses ankomma på rätten att till för- handlingen kalla företrädare för nämnden eller annan som genom sin sak- kunskap kan bidra med upplysningar i målet. Det är även en viktig uppgift för det offentliga biträdet att medverka till att målet blir tillförlitligt utrett. Någon särskild bestämmelse svarande mot den i 28 å NvL angivna erfordras ej.
Hämtning av part
Enligt FPL:s bestämmelser får rätten vid vite kalla part, vittne och sakkunnig att inställa sig till förhandling inför rätten. Emellertid saknar som nyss nämnts FPL bestämmelser om hämtning av part.
Det är en viktig förutsättning för att målet skall bli tillförlitligt utrett att parten är närvarande vid förhandlingen. Behov av kompletterande uppgifter kan uppkomma. Partens beskrivning av sin aktuella situation kan utgöra en viktig del av utredningen. Länsrätten bör därför med beaktande av vikten av att utredningen blir så fullständig som möjligt kunna förordna om hämtning av part till förhandlingen (19 å lagförslaget).
Särskilda sekretessregler
Socialutredningen har i avd. VIII tagit upp frågor som gäller den sociala se- kretessen. Den redovisning som där lämnats omfattar även frågan om beho- vet av särskilda bestämmelser för de mål varom här är fråga. Någon motsva- righet till bestämmelserna i 27 å NvL bör inte tas upp i den nya lagstiftningen.
Delgivning av ansökan
Enligt 10 å FPL skall ansökningshandling och det som hör till den tillställas motpart eller annan mot vilken åtgärd ifrågasätts. Mottagaren skall föreläggas att svara inom viss tid vid påföljd att målet ändå kan komma att avgöras.
Enligt förslaget skall mål om vård avgöras vid muntlig förhandling. Härav följer att uteblivet svaromål inte kan leda till att målet ändå avgöres.
I NvL föreskrivs att den enskilde skall delges föreläggandet. Ansöknings- handling och det som hör till den bör emellertid kunna tillställas den enskilde på annat sätt. Någon särskild föreskrift i denna del erfordras därför ej.
Av det anförda följer att någon särbestämmelse om delgivning av ansökan inte behöver tas upp i den sociala lagstiftningen. FPL:s regler är här tillräck- liga.
Tid för_/örhandling
De mål varom nu är fråga bör avgöras skyndsamt. En erinran härom bör tas in i den särskilda lag som skall reglera vård utan den enskildes samtycke. Där bör även tas in bestämmelser om tid för hållande av förhandling i mål där den
enskilde är omhändertagen. I sådana mål är således särskild skyndsamhet på- kallad. Målet bör därför som regel komma under länsrättens bedömande inom en vecka från det ansökan inkom från nämnden. Det kan emellertid bli nödvändigt att av utredningsskäl förlänga denna tid. Tiden bör därför kunna förlängas med ytterligare högst en vecka om utredningen eller annan särskild omständighet gör det nödvändigt ( 13 å lagförslaget).
53.7. Länsrättens beslut om vårdtiden
Enligt förslaget bör, som framgår av den tidigare framställningen, möjlighet finnas att i vissa särskilt angivna situationer bereda den som missbrukar be- roendeframkallande medel vård även om samtycke till sådan vård inte före- ligger. Behöver den enskilde sådan vård och kan vården ej ges med hans med- givande åligger det enligt det här framlagda förslaget socialnämnden att göra ansökan till länsrätten. Ansökan skall innehålla en redogörelse för den värd- behövandes situation, tidigare vidtagna åtgärder samt den vård som enligt nämndens bedömande bör komma ifråga.
På grundval av ingivna handlingar bör länsrätten vid muntlig förhandling pröva frågan om erforderlig vård. Länsrätten är vid sin prövning inte bunden av vad nämnden angivit i sin ansökan utan får fritt utifrån de i lagen angivna förutsättningarna pröva frågan.
53.7.1. Gäl/ande rätt
Med vårdtid avses enligt NvL den tid under vilken den som på grund av slut- ligt beslut intagits på allmän vårdanstalt längst får kvarhållas. Denna tid utgör i normala fall ett år. Har han förut varit intagen på sådan anstalt och är be- slutet meddelat inom fem år från senaste utskrivningen är dock vårdtiden två år.
Vårdtiden kan i vissa fall förlängas med högst två år. Som förutsättning härför gäller i första hand att beslutet om intagning grundas på att den som beslutet avser är farlig för annans personliga säkerhet eller kroppsliga eller själsliga hälsa eller för eget liv, eller att missbrukaren förut minst tre gånger varit intagen på allmän vårdanstalt och nu på nytt intagits enligt slutligt be- slut som meddelats inom ett år från senaste utskrivningen. Därutöver förut- sätts att den intagne med hänsyn till sin sinnesart samt sitt föregående liv och förhållande i anstalten måste antas i händelse av utskrivning inte komma att föra ett nyktert liv. Beslut om sådant kvarhållande fattas av styrelsen för an- stalten för högst sex månader i sänder. Beslutet skall underställas socialsty- relsens prövning (45 å NvL).
Vid beräkning av vårdtiden skall enligt 46 å NvL inräknas den tid under vilken missbrukaren före intagningen varit omhändertagen genom polismyn- dighets försorg enligt 21 å NvL eller med stöd av 25 å NvL varit interimistiskt intagen enligt länsrättens förordnande i avbidan på slutligt intagningsbeslut. Detsamma skall gälla om missbrukaren efter länsrättens beslut varit om- händertagen i avvaktan på att plats kunnat beredas honom på vårdanstalt.
Har någon enligt 58 å NvL frivilligt ingått på allmän vårdanstalt och påkal-
las medan han är intagen där verkställighet av beslut om tvångsintagning, skall den tid under vilken den enskilde vistats frivilligt på institutionen in- räknas i vårdtiden (46å andra stycket NvL). Motivet för bestämmelsen har varit önskvärdheten av att personer som är i behov av alkoholistvård frivilligt ingår på vårdanstalt. Regeln är tillämplig vare sig förordnandet om intagning meddelats före det frivilliga ingåendet eller förordnandet kommer efter så— dant ingående.
Enligt 47 å NvL skall i vårdtiden inte inräknas den tid under vilken den intagne inte vistats på anstalten på grund av att han blivit häktad eller över- flyttad till kriminalvårdsanstalt för att undergå fängelse eller annan påföljd för brott. Vad nu sagts skall även gälla den tid under vilken den intagne varit av- viken från vårdanstalten.
Slutligen skall här uppmärksammas bestämmelserna i 48 å NvL enligt vil- ka vårdtiden på begäran av den intagne kan förlängas. Genom 48 å öppnas således möjlighet för den intagne att få stanna kvar under viss tid. Anledning härtill kan finnas t. ex. då det visar sig omöjligt att bereda den intagne arbete vid vårdtidens utgång. Kvarstannande som nu sagts får vara högst fyra må- nader. Det ankommer på anstaltsstyrelsen att pröva om sådant kvarstannan- de skall få ske. Som villkor för medgivande har uppställts att den intagne skriftligen förbundit sig att kvarstanna den tid som bestämmes. Under denna tid blir han, sedan medgivande lämnats, underkastad samma bestämmelser som gäller övriga intagna.
Syftet med bestämmelserna om viss vårdtid är som framgår av motiven till tidigare lagar att bereda möjlighet för anstaltens ledning att kvarhålla den vårdbehövande vid anstalten under den för hans förbättrande behövliga ti- den.]0 I enlighet härmed börenligt motivuttalanden för den intagne betonas möjligheten att genom ordentlighet och arbetsamhet vid anstalten samt en fast föresats om ett nyktert liv kunna bli utskriven tidigare. Utskrivning skall således som framgår av det följande ske före vårdtidens utgång om grundad anledning föreligger till antagande att den intagne efter utskrivningen skall föra ett nyktert liv.
53.7.2. Överväganden i principbetänkandet
Utredningen framhöll att av det övergripande målet trygghet följde skyldig- het för samhället att tillgodose angelägna individuella vårdbehov när den en- skilde var ur stånd att själv tillgodose behovet. Ett kortvarigt omhänderta- gande för vård och behandling utan klientens samtycke kunde i sådana situa- tioner visa sig vara ofrånkomligt. Syftet med åtgärden borde därvid vara att skapa förutsättningar för fortsatt vård och behandling i frivilliga former. In- gripandet skulle endast vara ett medel att övervinna ett annars inte överkom- ligt hinder för att åstadkomma vård och behandling.
SU fann att sådan tvångsvis anordnad vård borde ges kort varaktighet. Be- slutet borde inte ges längre giltighet än tre månader.
53.7.3. Remissyttranden
Förslaget att beslut om omhändertagande inte skall avse längre tid än tre må— nader tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Relativt många anser emellertid att en tremånaderstid är för kort och förordar en max- '0 Jfr Klackenberg a. a.
imitid om 6—12 månader eller ingen tidsbegränsning, eftersom behovet och resultatet av behandlingen bör vara avgörande för omhändertagandets var- aktighet.
53.7.4. Alternativförslaget
SU har i fråga om barn och ungdom som huvudregel föreslagit att vård utan den enskildes samtycke inte bör få pågå längre tid än tre månader. Samma begränsning av vårdtidens längd bör gälla för dem som bereds vård på grund av missbruk av beroendeframkallande medel. Härför talar många skäl. SU:s förslag i övrigt syftar till att skapa förutsättningar för rikt varierande hjälpinsatser. Den personliga integriteten skall förstärkas. Socialtjänsten skall vara en verksamhet för samhällsservice och en verksamhet för dem som av olika orsaker behöver samhällets stöd och hjälp. Verksamheten skall bygga på frivillighet och förtroende. Samtidigt som av det yttersta ansvaret följer en skyldighet att bistå dem som vänder sig till socialnämnden för stöd och hjälp följer en skyldighet för nämnden att medverka till att den som på grund av missbruk av beroendeframkallande medel äri oundgängligt behov av vård bereds sådan vård. I ett tidigare avsnitt har angivits under vilka förhållanden en sådan skyl- dighet bör föreligga. I dessa situationer ankommer det således på nämnden att hos länsrätten begära bemyndigande att anordna vård av den enskilde.
Den tvångsvis anordnade vården skall som nämnts syfta till att skapa för- utsättningar för fortsatta insatser i frivilliga former. Med synen på den tvångs- vis anordnade vården som ett led i en behandling och med inriktningen mot frivillighet i behandlingsarbetet är det viktigt med korta omhändertagande- tider. Den tvångsvis anordnade vården bör så snart som möjligt övergå i be- handling under frivilliga former.
Det nuvarande systemet i NvL är behäftat med allvarliga olägenheter. Den enskilde har med stöd av samma beslut och således utan ny prövning gång efter annan kunnat återtas till institution för fortsatt vård.
Att på sätt i dag är fallet göra vårdtidens längd beroende av gjorda antagan- den om den enskildes förhållanden efter utskrivning kan varken stärka den enskildes förtroende för verksamheten eller annars främja syftet med vården. Väsentligt bättre förutsättningar för ett förtroendefullt samarbete nås om re- dan i länsrättens beslut anges under hur lång tid den tvångsvis anordnade vården får pågå.
Enligt förslaget (4 å) skall således länsrätten i sitt beslut ange under hur lång tid vården längst får pågå. Sådan tid får inte överstiga tre månader. Visar det sig emellertid att nämnden under den utsatta tiden inte kan tillgodose det fö- religgande vårdbehovet och kan vid vårdtidens utgång fortsatt vård i frivilliga former ej anordnas, ankommer det på socialnämnden att på nytt göra ansö- kan till länsrätten om vård enligt den föreslagna lagen. I enlighet med vad som anförts av vissa remissinstanser bör sådan ansökan kunna göras under pågående vård.
Såsom redovisningen över gällande rätt visar upptar NvL olika bestämmel- ser om verkan av avbrott i den vid institutionen meddelade vården. Enligt SU finns ej skäl att särskilt reglera verkan av sådant avbrott. Det får ankom- ma på den för vården ansvarige att vid vårdtidens utgång pröva om fortsatt
vård är påkallad och, om så är fallet, göra ansökan därom till länsrätten i en- lighet med vad förut sagts.
53.8. Verkställighet av beslut
5381. Gällande rätt
Enligt 33 å NvL får beslut om tvångsintagning gåi verkställighet utan hinder av att det inte vunnit laga kraft om inte länsrätten förordnar annat. Enligt vad framhölls under lagens förarbeten bör särskilda skäl föreligga för att länsrät- ten skall meddela sådant förordnande.
Länsrätten har att föranstalta om verkställighet av slutligt beslut om tvångsintagning i vissa fall som anges i 34 å NvL. Där de bakomliggande in- tressena främst gäller den allmänna ordningen och säkerheten, såsom i fråga om farliga och vagabonderande alkoholister, har det ansetts böra ankomma på länsrätten att ansvara för verkställigheten, medan när vårdintresset stått i förgrunden verkställighetsfrågan ansetts böra prövas av nykterhetsnämn- den.11 Sålunda ankommer det på länsrätten att föranstalta om verkställighet, om beslut grundats på att den som beslutet avser är farlig för annans personliga säkerhet eller kroppsliga eller själsliga hälsa eller för eget liv eller att han utan att ärligen söka försörja sig fört ett kringflackande liv. Mot- svarande skall gälla då polismyndighet gjort ansökan enligt l9å NvL. I övriga fall ankommer det på nykterhetsnämnden att svara för verkställig- heten. Av beslut om tvångsintagning skall enligt löå tillämpningskungö- relsen framgå vem som har att föranstalta om verkställighet.
I 38 å ges bestämmelser om polishandräckning. I detta lagrum ges nykter- hetsnämnden befogenhet att påkalla handräckning för verkställighet av be- slut om tvångsintagning när det finns erforderligt. Ankommer verkställighe- ten av beslutet om tvångsintagning på länsrätten får denna utan särskilt stad- gande anlita polishandräckning.
Den myndighet som har att föranstalta om verkställighet får enligt 35 å NvL bevilja villkorligt anstånd därmed. Om särskilda skäl föreligger får länsrätten i beslut förordna om anstånd, ändå att beslutet skall verkställas genom nämndens försorg. I propositionen uttalade departementschefen bl. a. att interneringsbeslutet hade en icke ringa preventiv verkan. Det kunde där- för ej sällan antas att den enskilde skulle låta sig rätta utan att beslutet verk- ställdes så länge hotet om att detta när som helst kunde ske, svävade över honom.12 Det villkorliga anståndet kom härigenom att bli ett medel i vård- och behandlingsarbetet.
Den myndighet som förordnat om villkorligt anstånd får även förklara an- ståndet förverkat. Länsrätten får bemyndiga nämnden att förklara anstånd som medgivits av länsrätten förverkat. Har anstånd förverkats skall beslut om tvångsintagning omedelbart verkställas utan hinder av att besvär anförts.
I NvL finns inga bestämmelser om under vilka förutsättningar anstånd skall förklaras förverkat. Anledning härtill kan föreligga t. ex. då den enskilde undandrar sig vad som åligger honom i anledning av sådant beslut om över- vakning som meddelats honom i samband med det villkorliga anståndet. Så— lunda skall enligt 36 å NvL den beslutande myndigheten i samband med be- 12 PrOP- 19541159.
” Klackenberg a. a.
slut om villkorligt anstånd med tvångsintagning ställa den som beslutet avser under övervakning. I den mån det finnes påkallat får därvid den enskilde meddelas lydnadsföreskrifter. Sådana lydnadsföreskrifter kan innehålla att han skall fullständigt avhålla sig från bruk av alkoholhaltiga drycker. under- kasta sig sjukhusvård eller vård på inackorderingshem eller inom familjevår- den, vistas inom viss kommun eller vissa kommuner etc. (se 36 å NvL).
Innan verkställighet av beslut om tvångsintagning äger rum skall den som har att föranstalta därom enligt 18 å tillämpningskungörelsen hos socialsty- relsen göra framställning om plats på allmän vårdanstalt.
I 37 å NvL ges bestämmelser om s. k. provisorisk vård. Där sägs att finner länsrätten att den beslutet avser genast bör intagas på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare, men kan plats inte omedelbart beredas, får länsrätten när skäl är därtill dra försorg om att han under tiden omhändertas och vårdas på annat lämpligt sätt. Sådan provisorisk vård får pågå högst tre månader.
I 39 å NvL ges bestämmelser om verkställighet av beslut om tvångsintag- ning. Av lagrummet framgår att har verkställighet av beslut om tvångsintag- ning inte påbörjats genom att den som beslutet avser tagits in på allmän vård- anstalt för alkoholmissbrukare inom ett år, har beslutet förfallit.
53.8.2 Överväganden i principbetänkandet
SU framhöll i principbetänkandet att de vårdbehövande som det här var fråga om ofta företedde komplicerade och sammansatta problem, vars lösande i all- mänhet krävde insatser från flera olika samhällsorgan. Det borde ankomma på den primärkommunala socialvården, som hade ett yttersta ansvar för att den enskilde fick erforderlig vård, att samordna de insatser som bedömdes erforderliga för att tillgodose vårdbehovet.
Utredningen framhöll vidare att ett temporärt tillämpat tvång torde vara lättare att acceptera om motiven för åtgärden förmedlades av en person med vilken den vårdbehövande hade en god känslomässig kontakt. Det var därför angeläget att redan uppkomna förtroendefulla relationer kunde utnyttjas även i de situationer som här avsågs. Därigenom kunde enligt utredningens mening flera positiva effekter nås. Dels ökade förutsättningarna för en sak- kunnig bedömning av erforderliga vårdinsatser, dels tillförsäkrades den en- skilde det personliga stöd som han var i särskilt stort behov av i en så pres- sande situation som ett omhändertagande kunde innebära.
Starka skäl talade således enligt utredningens mening för att det borde an- komma på socialnämnden att verkställa ett av länsrätten fattat beslut om vård.
53.8.3 Alternativförslaget
De beslut varom här är fråga ingriper väsentligt i den enskildes förhållanden. Ofta råder starka meningsmotsättningar mellan den enskilde och nämnden om hur vården bör anordnas. Frågan om vård kommer ofta att genom besvär föras under prövning av högre instans. Med beaktande av de ofta mycket svårbedömbara frågor det här gäller bör presumtionen inte — på sätt i dag är fallet — vara för omedelbar verkställighet. I stället bör den omedelbara verk- ställigheten göras beroende av länsrättens beslut i varje särskilt fall.
Det bör på skäl som anfördes i principbetänkandet ankomma på social- nämnden att svara för verkställigheten. Med förslaget följer ett ansvar för nämnden att såväl före som efter länsrättens beslut sörja för att den enskilde får behövlig vård.
Länsrättens beslut innefattar ett bemyndigande för nämnden att anordna vård även utan samtycke av den som berörs därav. Det ligger i sakens natur att nämnden ensam skall få avgöra om den vill utnyttja det givna bemyndi- gandet eller ej. Uppkommer efter länsrättens beslut förutsättningar för frivil- liga insatser behöver det givna bemyndigandet ej utnyttjas.
Det ligger i den enskildes intresse att så snart som möjligt få veta om so- cialnämnden avser att utnyttja sina befogenheter eller ej. Samtidigt kan det, som utredningen framhåller i fråga om beredande av vård av underårig, fin- nas skäl att inte omedelbart genomföra länsrättens beslut och t. ex. anordna vård av den enskilde på en institution, om förutsättningar ges att vid ändrade förhållanden bereda den enskilde vård i mindre ingripande former. Utred- ningen har när det gäller underåriga sökt nå en lämplig avvägning genom att föreslå att beslut om vård skall förfalla, om inte nämnden inom 14 dagar från det länsrättens beslut vann laga kraft eller annars kunde verkställas vidtagit åtgärd för att bereda vård utom det egna hemmet. Detta bör gälla även för de beslut varom nu är fråga. Beslut om vård bör inte på sätt i dag är fallet få utnyttjas som ett hot i det av nämnden bedrivna vård- och behandlingsarbetet (5 å lagförslaget).
Det bör således ankomma på nämnden att pröva frågan om verkställighet. Finner nämnden att beslutet bör verkställas och att den enskilde bör beredas vård utom det egna hemmet, bör nämnden på sätt i dag är fallet kunna begära polishandräckning. En bestämmelse därom bör således tas upp i den särskilda lagen (20 å lagförslaget).
Under dessa förhållanden erfordras inte någon motsvarighet till bestäm- melserna i 37 å NvL om anordnande av provisorisk vård. Uppgiften att be- reda den enskilde den vård han behöver åvilar med det här givna förslaget socialnämnden.
53.9. Vårdens innehåll
53.9.1. Gällande rätt
Har beslut om tvångsintagning fattats skall, om ej anstånd medges, den en- skilde tas in för vård vid allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare. Sådan vårdanstalt står under ledning av en styrelse. Vid anstalten skall finnas en fö— reståndare (40 å NvL). Förvaltningslagen äger tillämpning i ärende enligt NvL som handläggs av styrelse eller föreståndare även om anstalten drivs av annan än staten, landsting eller kommun (40 å NvL).
De allmänna anstalterna står under tillsyn av socialstyrelsen, som får be- sluta om överflyttning av en intagen person från en anstalt till en annan (41, 42 åå).
NvL reglerar endast i begränsad omfattning vården. I 43 å sägs att behand- lingen av de intagna skall anpassas efter vårdens huvudsakliga syfte att åter- föra dem till ett nyktert liv. Där sägs vidare att envar intagen skall vara pliktig att följa de för anstalten gällande ordningsföreskrifterna samt att fullgöra det
arbete som från synpunkten av en ändamålsenlig vård åläggs honom.
Om det prövas vara till gagn får anstaltens styrelse eller, efter särskilt be- myndigande, föreståndaren medge den intagne att under återstoden av vård- tiden eller under viss del därav på försök vistas utom anstalten (försöksper- mission). Tillfällig permission beviljas av föreståndaren (49 å).
Om det inte på grund av särskilda omständigheter finnes obehövligt skall anstaltens styrelse ställa den permitterade under övervakning eller uppdra åt nykterhetsnämnden att föranstalta därom. Den permitterade kan även med- delas sårskilda lydnadsföreskrifter. Har föreståndaren enligt vad förut sagts beslutat om permission, får han på uppdrag av styrelsen besluta om övervak— ning och föreskrifter (51 å).
Undandrar sig den permitterade övervakning eller bryter han annars mot meddelad föreskrift, får anstaltens styrelse, eller enligt styrelsens uppdrag fö- reståndaren, besluta om hans återhämtande. Har inte före vårdtidens utgång beslut meddelats om återhämtning, skall den permitterade skrivas ut på slut- dagen (52 å).
Om utskrivning före vårdtidens slut beslutar anstaltens styrelse. När skäl är därtill får även socialstyrelsen, efter anstaltsstyrelsens hörande, förordna om utskrivning (53 å). Vid utskrivning kan liksom vid permission beslut om övervakning och meddelande av lydnadsföreskrifter komma ifråga. Sådant beslut skall avse viss tid, högst ett år, från dagen för utskrivning (54 å).
Missbrukar den utskrivne alkoholhaltiga drycker och undandrar sig över- vakning eller bryter mot meddelade lydnadsföreskrifter får länsrätten, om han inte kunnat återföras till ett nyktert liv genom hjälpåtgärder eller sådana åtgärder prövas vara gagnlösa, besluta att han skall återintas på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare. Härom ges närmare bestämmelser i 55 & NvL.
Enligt 56 å NvL har polismyndighet att på begäran lämna handräckning för återhämtande till allmän vårdanstalt av den som avvikit därifrån och av per- mitterad, som enligt meddelat beslut skall återhämtas till anstalten, samt för verkställighet av beslut om överflyttning från en allmän vårdanstalt till en an-
nan.
53.9.2. Alternativförslaget
Såsom förut framhållits skall sedan länsrätten beslutat om vård ansvaret för vården åvila nämnden. Rättens beslut ger därvid nämnden behörigheten att anordna vård även utan den enskildes samtycke. För vårdens innehåll och ut- formning skall bestämmelserna i socialtjänstlagen i tillämpliga delar gälla. Såsom där anges bör således vård som bereds den enskilde i annat hem än det egna utformas så att samhörigheten med anhöriga och kontakten med hemmiljön främjas. Socialnämnden tilläggs även ett ansvar för att den enskil- de, som tages emot i sådant hem, får god vård. Av förslaget till socialtjänstlag framgår vidare att vård vid institution skall bedrivas i samråd med nämn- den. De närmare föreskrifterna om hur vården vid institutionen skall anord— nas bör enligt utredningens förslag tas upp i särskild författning.
Med länsrättens beslut följer rätt för socialnämnden att bestämma hur vår- den skall anordnas och var den vårdbehövande skall vistas under vårdtiden. Det anförda innebär bl. a. att socialnämnden får besluta om den institutionel-
la vård som nämnden finner erforderlig. Nämnden får således besluta att vår- den inledningsvis skall beredas den enskilde vid en institution. Finner nämn- den att fortsatta insatser kan ges den enskilde i hans eget hem får nämnden besluta därom. Nämnden är emellertid i sådant fall oförhindrad att under den i länsrättens beslut angivna tiden på nytt förordna om vård vid institution.
SU har i principbetänkandet understrukit att institutionella insatser måste betraktats som led i en längre tids stödkontakt och problembearbetning, som huvudsakligen skall ske i öppna former och i största möjliga ut- sträckning förläggas till klientens egen miljö. SU har vidare framhållit nöd- vändigheten av nära kontakt och samverkan med den öppna socialtjänsten under institutionsvistelsen. Att rätten att bestämma om vården tilläggs so- cialnämnden torde göra det lättare att tillgodose dessa principiella synpunk- ter. Av den särskilda lagen bör således framgå att socialnämnden efter beslut om vård får bestämma hur vården skall anordnas och var den vårdbehövande skall vistas under vårdtiden. Däremot innehåller lagutkastet inget bemyndi- gande för regeringen att, vad gäller vuxna missbrukare, meddela föreskrifter om begränsning av den vårdades rörelsefrihet genom inläsning, isolering e. d. (15 å jämförd med 16 å lagförslaget).
Något behov av ett formaliserat förfarande för permissioner och försöks- utskrivning föreligger inte med hänsyn till de korta vårdtider varom här är fråga. Förslaget innebär således att anstaltens styrelse eller dess föreståndare inte ges en självständig rätt att, på sätt i dag är fallet, besluta i frågor som nu sts.
Socialnämnden, som enligt det anförda får bestämma hur vården skall an- ordnas, bör ha möjlighet att påkalla polishandräckning för att genomföra vad nämnden beslutat (20 å lagförslaget).
Beslutad vård får enligt förslaget pågå högst tre månader. Det bör åligga nämnden att hålla en fortlöpande kontakt med den enskilde och med den som utövar vården och så snart förutsättningar därför föreligger bereda den enskilde fortsatt behandling i frivilliga former. Nämnden, som således har ansvaret för vårdens utformning, bör som föreslagits i principbetänkandet och som understrukits av flera remissinstanser även ha befogenhet att redan innan tiden för beslutad vård gått till ända förordna att beslutet ej vidare skall gälla.
53.10. Besvär
53.10.1. Gällande rätt
Talan mot nykterhetsnämnds beslut föres genom besvär hos länsrätten. Så- dan talan får föras bl. a. om beslutet innebär förordnande enligt 15 å om över- vakning, meddelande av lydnadsföreskrifter eller förverkande av anstånd med verkställighet enligt 59 å.
Beslut av anstaltsstyrelse eller föreståndare får överklagas hos socialstyrel- sen bl. a. om beslutet avser fråga om försökspermission, utskrivning eller an- nan vårdfråga eller om det innebär förordnande om övervakning eller med- delande av föreskrift (60 å). Mot sådant beslut av socialstyrelsen som med- delats i särskilt fall föres talan hos kammarrätten genom besvär.
Mot länsrätts beslut får talan föras om beslutet innebär förordnande om tvångsintagning, avslag på ansökan därom, villkorligt anstånd med verkstäl- lighet eller förverkande av sådant anstånd (61 å).
53.102. Alternativförslaget
Socialnämnden skall enligt förslaget kunna besluta om omedelbart omhän- dertagande av den vårdbehövande. Sådant beslut skall underställas länsrät- ten. Med hänsyn härtill finns ej skäl att ge besvärsrätt över nämndens beslut. Att talan får föras mot länsrättens beslut framgår av 34 å första stycket tredje punkten FPL.
Beslutanderätten i fråga om anordnande av vård utan den enskildes sam— tycke skall tillkomma länsrätten. Mot länsrättens beslut får talan föras genom besvär i enlighet med bestämmelserna i 33 å FPL.
Sedan länsrätten fattat beslut om vård åvilar ansvaret för vården nämnden. När ändamålet med vården uppnåtts skall vården förklaras avslutad. Nämn- den har också att på begäran av part pröva om vården skall fortgå eller ej. Mot nämndens beslut i sådan fråga bör talan kunna föras genom besvär.
Frågan om besvärsrätt över nämndens beslut vad gäller vårdens utform- ning tas upp till behandling i kap. 29. Socialutredningen framhåller där att om besvärsrätt förelåg såväl i fråga om länsrättens beslut om vård som i fråga om nämndens beslut rörande vårdens utformning skulle detta leda till en dubbel besvärsordning som avsevärt skulle försvåra nämndernas arbete. Sålunda skulle besvär samtidigt kunna anföras över länsrättens beslut om vård och över nämndens beslut om placeringen av den vårdbehövande. Något behov av en besvärsrätt såvitt avser beslut om vårdens anordnande torde inte före- ligga med hänsyn till att enligt utredningens förslag beslutad vård inte skall få pågå längre tid än tre månader.
Reservationer och särskilda yttranden
Avd. I Socialtjänsten
Reservationer av
a) Gillis Albinsson
I 53" socialtjänstlagen (övergripande mål)
Under utredningens arbete med förslaget till socialtjänstlag har jag yrkat att 1 å skulle ges en annan utformning än den som föreslagits av utredningens majoritet. Mina skäl härtill har varit följande.
Majoritetsförslaget anger att samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygg— het, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Verk- samheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet och inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser.
Jag menar, att dessa grundsatser skall gälla för all samhällelig verksamhet. Detta kan illustreras genom att man byter ut ”samhällets socialtjänst” mot exempelvis ”samhällets utbildningsverksamhet”, ”den samhälleliga sjuk- vården"; och med dessa ändringar skulle formuleringen i övrigt kunna i dessa exempel användas som portalparagraf i skollagen och sjukvårdslagen. För mig syns det naturligt att övergripande mål för samhällsarbetet av denna dig- nitet anges i grundlag och icke i olika specialförfattningar. Dessa måste ju bygga på de fri- och rättigheter och de allmänna riktlinjer för statsskicket i öv- rigt som anges i grundlagarna.
Utifrån denna förutsättning borde lagtexten i 1 å socialtjänstlagen i stället ha formulerats på sådant sätt att den koncentrerat återger vad som i fortsätt- ningen mera utvecklat anges som samhällets åligganden och medborgarnas rättigheter inom socialtjänsten. Förslagsvis skulle följande lydelse kunna fyl— la detta syfte:
”Socialtjänstens uppgifter är att verka för att goda levnadsförhållanden skapas för de enskilda, att bistå dem med ekonomiskt stöd och omvårdnad samt att svara för omsorger för barn, ungdom och andra grupper, som särskilt behöver samhällets stöd.”
b) Ingemar Andersson Ekonomiskt bistånd vid arbetskonflikt
Enligt utredningen har gällande riktlinjer och kommunernas praxis i fråga om socialhjälp vid arbetskonflikt fungerat tämligen tillfredsställande. I och för sig skulle alltså inte föreligga något starkare behov av långtgående förändringar av principiellt eller materiellt slag utan bara erfordras en anpassning till den nya lagstiftningen.
Genomföres förslaget kan även den som själv deltar i konflikt få socialbi- drag. Det är en viktig principiell förändring. Jag ansluter mig till detta, efter- som kommunen bör bistå i en nödsituation oavsett anledningen till denna. Det kan dock ifrågasättas om rätten till bistånd även skall föreligga då kon- flikten icke har den fackliga organisationens stöd. Här kan jämförelser möj- ligen ske med den som vägrar anta ett lämpligt arbete.
Av betydelse blir givetvis tillämpningen av bestämmelsen att återbetalning inte får utkrävas när någon därmed skulle sakna medel till försörjningen eller andra skäl talar mot efterkrav. Som framgår av redovisningen finns det kom- muner som utfärdat anvisning om att tolka möjligheten till eftergift på ett re- striktivt sätt. Men även annan tillämpning torde förekomma.
Enligt min mening är det lagstiftarna — icke socialstyrelsen, socialnämn- derna eller enskilda socialarbetare — som bör definiera hur samhällets neutra- litet vid arbetskonflikt skall iakttas. Så har skett på en rad andra områden. Det behövs också här. Lagstiftarna måste ge klara vägledande anvisningar om bl. a. tillämpningen av återbetalningsskyldigheten. Samhällets neutralitet vid arbetskonflikt bör icke betyda ett i en kommun och något helt annat i en an- nan kommun. Samma konflikt kan också beröra flera kommuner.
c) Blenda Littmarck ] å" socialtjänstlagen (övergripande mål)
Socialutredningen har i förslaget till socialtjänstlag fullföljt tankarna från principbetänkandet och med vittomfattande formuleringar beskrivit social- tjänstens mål.
Utredningen har valt att i ramlagens form beskriva socialtjänsten. Med en sådan lagmetodik framstår behovet av klart formulerade och entydigt be- stämda mål för verksamheten som särskilt betydelsefullt. Jag anser inte att de i 1 å socialtjänstlagen angivna målen som omfattas av alla har den grad av konkretisering att de på ett tillfredsställande sätt beskriver socialtjänstens syf- te och innehåll. Jag föreslår därför att 1 å socialtjänstlagen ges följande ly- delse.
1 5 Samhällets socialtjänst skall
medverka till att skapa trygghet och gynnsamma levnadsbetingelser för människorna,
motverka sociala missförhållanden och — under största möjliga hänsynsta- gande till den enskildes integritet och egna förutsättningar —
tillgodose den enskildes behov av stöd och hjälp, vård och omvårdnad.
Rätten till bistånd
Enligt SU skall kommunen sörja för att socialtjänsten handhas och utvecklas så att de i l å socialtjänstlagen angivna målen främjas. De där angivna målen beskriver samhällets ansvar för den enskildes sociala situation.
Enligt utredningens förslag har den enskilde en ovillkorlig rätt till bistånd "om hans behov ej tillgodoses på annat sätt”.
I betänkandet kommer inte till uttryck den enskildes eget ansvar för sin si- tuation. Sålunda bygger hela samhället på en samverkan mellan människorna med det ansvar som följer härav för den enskilde och med de krav detta stäl- ler på honom. Det är krav i fråga om utbildning, arbete, offentliga avgifter etc. Den självklara utgångspunkten är att den enskilde med tillvaratagande av sina egna resurser skall medverka i samhällsuppbyggnaden.
Krav skall dock inte ställas på den enskilde då detta är oförenligt med hän- syn till hans fysiska och psykiska tillstånd. Med angivet undantag bör enligt min mening socialtjänsten kunna ställa krav på den som vänder sig till nämn- den för bistånd. Detta är nödvändigt av två skäl.
Om en hjälpsökande som blivit utslagen eller kommit på kant med sam- hället vägrar att ta emot erbjuden vård eller erbjudet arbete skall bistånd med angivet undantag inte vara ovillkorligt. Fortsatt hjälp skulle i sådant fall en— dast fördröja eller förhindra en återanpassning.
Det har tagit lång tid att nå den förståelse för socialvården som vi har i dag och ännu återstår mycket. En alltför generös tolkning av lagen skulle kunna skapa motsättningar mellan de hjälpsökande och andra, särskilt bland hårt arbetande låginkomsttagare. Önskar vi solidaritet med dem som har det svårt, måste det finnas regler som svarar mot en allmän uppfattning om de rättigheter och skyldigheter som bör gälla för medborgarna.
Såsom utredningen framhåller i kap. 4 bör lagstiftningen öppna vägen för en verksamhet som inte på sätt idag är fallet är anknuten till vårdområden. Socialnämnden bör ges vidgade möjligheter att anpassa erforderliga insatser till den enskildes behov och önskemål. Rätten till bistånd bör ges generell räckvidd och socialnämndens möjligheter att anpassa insatserna till den en- skildes behov bör inte begränsas genom lagens bestämmelser.
Samtidigt som helhetssynen ställer krav på en lagstiftning som ger social- nämnden frihet i bedömningen är det en förutsättning för den enskildes rätts- säkerhet att lagen konkret anger dennes rättigheter. Jag anser inte att utred- ningens avvägning i förevarande hänseende är tillfredsställande. I konsek- vens med vad utredningen anför i fråga om det yttersta ansvar som skall åvila kommunen (jfr. kap. 2) borde enligt min mening av socialtjänstlagen framgå att rätten till bistånd inträder när den enskilde inte kan klara sin försörjning eller sin livsföring i övrigt. Med den av utredningen valda formuleringen kan inte klart utläsas när rätten till bistånd inträder. Av 5 å socialtjänstlagen fram- går inte heller om rätt till bistånd föreligger även i situationer då ansvaret åvi- lar annan huvudman.
Uppsökande verksamhet
Frågan om den uppsökande verksamheten har särskild betydelse ur integri- tetssynpunkt. Den uppsökande verksamheten finns i dag reglerad i social- hjälpslagen. I 4 och 8 åå socialtjänstlagen framhålles starkt vikten av denna verksamhet. Samtidigt diskuteras införandet av uppsökande verksamhet på skolområdet, i fråga om vuxenutbildningen, mödra- och barnavården, etc.
Varje åtgärd från samhällets sida kan i allmänhet motiveras med omsorg om den enskildes väl och ve. Sammantaget kan emellertid reformerna ge ett skrämmande samhälle, där individen ständigt är påpassad t. o. m. i sitt eget hem. Skolassistenten avlöses av socialassistenten, som avlöses av arbets- marknadsassistenten osv.
Jag är medveten om det stora värdet av punktinsatser för bestämda mål- grupper och betraktar dem som en naturlig del av socialvårdens arbete, men tvekar inför formuleringarna i de angivna lagrummen i socialtjänstlagen.
Jag föreslår därför att ”enskildas” utgåri första ledet i4 å och att lydelsen blir ”göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen”, att fjär- de ledet ges följande lydelse "på olika sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden” samt atti 8 å ”i den uppsökande verksamheten” utgår.
d) Nils Mangård med instämmande av Ingemar Andersson
Rätten till bistånd
Enligt 12 å ShjL gäller — utom i fråga om minderårig — som villkor för rätt att erhålla socialhjälp dels att den hjälpsökande till följd av bristande kropps- eller själskrafter inte kan försörja sig genom arbete eller att han av hälsoskäl bör avhålla sig från arbete, dels att han själv saknar medel, dels att hans behov inte tillgodoses på annat sätt. Det är alltså inte tillräckligt för att rätt till socialhjälp skall föreligga att den enskilde själv saknar medel och att hans behov faktiskt inte tillgodoses på annat sätt. Också hans förmåga resp. oförmåga att försörja sig genom arbete har betydelse.
Inom SU torde enighet råda om att inte heller den rätt till bistånd av so- cialnämnden för försörjning och livsföring i övrigt, varom stadgas i 5 å för- slaget till socialtjänstlag, skall vara helt villkorslös så snart den hjälpsökandes behov rent faktiskt inte tillgodoses på annat sätt. Sålunda bör den som saknar medel på grund av att han utan godtagbara skäl vägrar att ta emot erbjudet arbete inte under alla omständigheter eller inte annat än tillfälligt vara berät- tigad till bistånd. (Däremot kan socialnämnden vid behov tillämpa bestäm- melsen i 6 å socialtjänstlagen). Vidare är det yttersta ansvar som enligt SU:s förslag i kap. 2 skall åvila kommunen endast sekundärt när det gäller behov som det ankommer på annan huvudman att tillgodose. Som exempel anges i avsnitt 4.5.6 att någon som på grund av sjukdom är i behov av samhällets insatser vänder sig till socialnämnden för att få hjälp. Nämndens uppgift bör då vara att genom kontakter med ansvarig huvudman verka för att erforder- liga vårdåtgärder kommer till stånd genom dennes försorg. Nämnden kan visserligen i avbidan på att så sker — som en följd av kommunens yttersta an- svar — stundom bli skyldig att göra vissa vårdinsatser av provisorisk karaktär. Men detta bör i regel inte vara förhållandet. Som ytterligare exempel kan nämnas att någon med stöd av 5 å socialtjänstlagen söker socialbidrag för sin
försörjning utan att ha utnyttjat sin rätt att erhålla soft eller annan socialför- säkringsförmån. Sökanden bör då kunna hänvisas att i första hand vända sig till försäkringskassan för att utfå den ersättning till vilken han är berättigad, dvs. socialnämndens ansvar enligt 5 å bör även i detta fall vara sekundärt.
SU har övervägt om och på vilket sätt antydda begränsningar i rätten att erhålla bistånd av socialnämnden borde komma till uttryck i texten till 5 å första stycket. Olika lösningar har diskuterats. Enligt ett förslag borde lag- rummet ange att den enskilde har rätt till bistånd, om han ej ”kan klara” sin försörjning och sin livsföring i övrigt och hans behov ej tillgodoses på annat sätt. Enligt ett senare förslag borde det inskränkande ”kan” i stället tas in i bestämmelsens sista led. Den enskildes rätt till bistånd av socialnämnden skulle då göras beroende av att hans behov ej ”kan” tillgodoses på annat sätt (genom att han antar lämpligt arbete, genom att annan, primärt ansvarig hu- vudmans tjänster tas i anspråk etc.). I motiven borde i så fall rekommenderas att bestämmelsen skulle ges en i förhållande till den sökande generös tillämp- ning. Bl. a. borde frågan huruvida dennes behov kan tillgodoses på annat sätt bedömas efter de möjligheter som i praktiken föreligger vid den tidpunkt när biståndet aktualiseras. Slutligen bestämdes dock att ordet ”kan” skulle utgå ur lagtexten. Ett av skälen till detta var att det ansågs onödigt att i själva lagen utmärka att rätten till bistånd inte var ovillkorlig. Erforderliga reservationer kunde göras i utredningens motiveringar och i statsrådsuttalanden i kom- mande proposition. Paragrafen fick därmed den lydelse som framgår av för- slaget till socialtjänstlag.
En tolkning av bestämmelserna i 5 å strikt efter ordalagen synes enligt min mening ge till resultat att den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt — ett bistånd som skall tillförsäkra honom en skälig levnadsnivå — så snart hans behov rent faktiskt inte tillgo- doses på annat sätt, eller omvänt, att socialnämnden åläggs en biståndsskyl- dighet som är primär i förhållande såväl till den enskildes egna arbetsinsatser som till det ansvar som kan åvila andra huvudmän. Att föreslå så vidsträckt rätt för den enskilde resp. skyldighet för nämnden har som tidigare sagts inte varit SU:s avsikt.
Jag delar inte utredningsmajoritetens uppfattning att om ett lagrum tilläg- ger någon en rätt som, såvitt framgår av lagtexten, inte är förknippad med in- skränkande villkor, denna rätt kan eller bör begränsas genom motivuttalan- den. Däremot kan det inte möta hinder att i motiven rekommendera att en bestämmelse som innehåller inskränkande villkor trots detta i särskilda fall tillämpas generöst.
Jag anser således att bestämmelsen i 5 å första stycket socialtjänstlagen bör ändras så att den kommer att stå i bättre överensstämmelse med SU:s inten- tioner. Enklast synes detta kunna ske genom att ordet "kan” åter förs in i be- stämmelsens sista led.
e) Daniel Wiklund Rätten till bistånd
Det bör först erinras om att kommuns yttersta hjälp- och stödansvar och so- cialnämnds biståndsskyldighet (jfr. 2 å och 4—11 åå i förslaget till socialtjänst-
lag) innebär skyldighet för kommunen till aktivitet inte endast i form av eko- nomiskt bistånd utan även i fråga om erbjudande av service vid andra upp- kommande behov, t. ex. vård.
Från åtskilliga håll (från andra myndigheter än de socialvårdande, t. ex. po- lisen, och från enskilda) göres med visst eftertryck gällande att vården av al- koholskadade och kommunala åtgärderi övrigt för att minska alkoholskador- na och främja folknykterhet nu alltmer skulle eftersättas, vilket sätts i sam- band med att de kommunala vårdorganen (socialnämnd, barnavårdsnämnd och nykterhetsnämnd) nästan helt försvunnit och deras lagliga funktioner överförts till sociala centralnämnder. En vanlig förklaring till denna kritik, som ibland gått under rubriken ”Vart tog nykterhetsvården vägen?”, är att det genom socialvårdens integration skett en sådan anhopning av ekono- miska stödbehov, att man inte hunnit med övriga uppgifter. Det är också na- turligt nog så, att arbete bland alkoholskadade inte är en populär uppgift och därför lätt kunnat bli eftersatt i ett pressat läge vid en nödvändig prioritering i socialnämndens verksamhet, där specialisering på vissa målgrupper ställs i bakgrunden.
Det finns säkert ytterligare tänkbara förklaringar. Någon hela landet om- fattande genomgång av hur det egentligen förhåller sig med denna på sina håll påstådda tendens, dess utbredning och orsaker har inte företagits. En undersökning och analys med denna inriktning framstår numera som an- gelägen. Att en sådan ”utvärdering" av integrationsreformen ur denna spe- ciella synpunkt hittills inte kommit till stånd beror självfallet på att denna reform så relativt nyligen genomförts och f. ö. alltjämt befinner sig i ett Iagstiftningsskede. vars ytterligare tidsåtgång är relativt svårbedömd.
Under motsvarande integrationssträvanden i Norge som dem, som vi i vårt land alltså står mitt uppe i, har man, till undvikande av att vården av alko- holskadade och kommunernas medverkan till allmänt nykterhetsfrämjande åtgärder inte ägnas tillräcklig uppmärksamhet, från regeringens sida i stor- tinget framlagt en s. k. stortingsmelding (St. meld. nr 9 år 1975/ 76) innefat- tande bl. a. förslag till nykterhetsnämndernas omvandling till alkoholpolitis- ka råd (”kommunale edruskapsråd”) verksamma jämsides med det samman- hållna socialvårdsorganet. Dessa konsultativa ”råd”, som stortinget i princip enhälligt ställt sig bakom (Innst S nr 260 år 1975/ 76), skall inte själva ägna sig åt vård utan mera åt förebyggande åtgärder, rådgivning till kommunerna rörande kontrollåtgärder avseende alkoholkonsumtion, stöd- och kontakt- verksamhet (bl. a. i eftervårdsfall) m. m. De alkoholpolitiska råden skall vara obligatoriska men med dispensmöjlighet. Eftersom förslaget inte är slutligt, är mera detaljerade uppgifter om rådens tilltänkta verksamhet inte tillgäng- liga. F. n. är förslaget under bearbetning inom regeringen. De flesta kommu- ner har därför alltjämt nykterhetsnämnd och en i övrigt ointegrerad social- vård.
Orsakssammanhangen vid alkoholmissbruk i stort och i enskilda fall är så komplicerade, att det förefaller lämpligt att organet för den integrerade social- vården har ett mera specialiserat rådgivningsorgan vid sin sida också i vårt land. Alldeles bortsett från detta behov synes de alkoholskadades vårdbehov kräva betydligt större uppmärksamhet än vad som skett i detta betänkandes all- männa motivering och lagtext. Förslaget till socialtjänstlag bör visserligen helst läsas parallellt med SU:s principbetänkande rörande alkohol- och narkotika-
skadade (kap. 11 i Socialvården — Mål och medel. SOU 197439) och de all- männa riktlinjer, som där dras upp (se 5. 293—309). Det rör sigju dock här om ”ett av våra största sociala problem” (prop. 1976/77:108, s. 16), en bedömning som även riksdagen ställt sig bakom men som enligt min mening inte i till- räcklig mån påverkat lagförslaget.
Har man emellertid stannat för att socialtjänstlagen bör vara en heltäckan- de ramlag och att vården och övrig tillämpning av lagen bör ha frivillighet och samförstånd med den vårdbehövande till förutsättning, tenderar lagtexten att bli kort och opreciserad, vilket är en nackdel för lagtillämparen och allmän- heten men samtidigt kan vara en fördel för dem som skall utforma vården till att svara mot behovet i det individuella fallet. I termen ”bistånd” i 5 å i förslaget till socialtjänstlag ligger alltså inte endast ekonomiskt bistånd utan även och helst ett kvalificerat vårdbistånd t. ex. i fall av alkoholmissbruk, dvs. all den differentierade stöd- och vårdverksamhet, som är en rättighet för medborgare enligt den allmänna motiveringen i kap. 4 ”Rätten till bi— stånd”. Även 4 å fjärde ledet samt 7, 8 och 9 åå i lagen bör därvid särskilt upp- märksammas. Som i nämnda kapitel framhålles får det ”anses uppenbart att den som vänder sig till socialnämnden för att få hjälp med sitt alkoholmiss- bruk inte i något fall kan avvisas”. Inte minst hänvisningen till lOå tredje stycket är viktig i detta sammanhang (möjligheten att förordna s. k. kontakt- man).
Ett eventuellt alkoholpolitiskt råd knutet till socialnämnden skulle bland övriga uppgifter (jfr. nedan) lämpligen kunna ägna sig åt åtgärder för rekry- tering av sådana frivilliga kontaktmän och anordnande av orienterings— och fortbildningskurser för dessa. Inte minst kunde detta ske genom kontakt med de folkliga organisationerna. En allmän förutsättning för ett sådant råds verk- samhet är självfallet att socialnämndens uppgifter och befogenheter inte be- skäres i något hänseende.
Enligt 8 å skall socialnämnden bl. a. även ägna sig åt uppsökande verksam- het, t. ex. genom samverkan med andra lämpliga samhällsorgan, organisatio- ner och föreningar. Här synes erbjuda sig en ytterligare uppgift, i vilken ett eventuellt alkoholpolitiskt råd, kopplat till socialnämnden, kunde medverka.
Ännu ett bidrag till förverkligande av lagstiftarens intentioner vad gäller vård och hjälp åt alkoholskadade skulle måhända ett ”råd” kunna lämna genom viss medverkan för att finna former för den uppföljning av samhällets skydds- och vårdfunktion, som polisens omhändertagande av berusade enligt lagen (l976:51 1) om omhändertagande av berusade personer m. m. (LOB) nu utgör. Enligt dess 7 å skall polisen, innan omhändertagandet upphör, om det lämpligen kan ske samråda med annat samhällsorgan, som har till uppgift att möta behov av upplysningar och råd t. ex. om vård. Här behövde konstruk- tiva bidrag, initiativ och insatser skapa de vård- och stödförutsättningar, som lagstiftaren räknat med för att omhändertagandena enligt LOB skall bli me- ningsfulla som inledning till positiva vårdresultat. ”Rådet” skulle sannolikt här kunna medverka med praktiska uppslag och idéer. F. n. är de berusades tillfälliga omhändertagande oftast ett slag i luften, ofta nära nog en me- ningslöshet, som inte borde tolereras. Omhändertagandet bör ges ett positivt innehåll (konkret akutvård och bestämda uppföljningsåtgärder).
I prop. 1976/77:108 om den nya alkoholpolitiken uttalar socialministern — under hänvisning till socialutredningen — att de alkoholpolitiska strävanden,
som upptagits i propositionen ”måste kompletteras med insatser för vård och rehabilitering av alkoholmissbrukare” (s. 17). I samma proposition tillägges socialnämnden (kommunen) därtill vissa skyldigheter enligt förslaget till lag om handel med drycker. Det gäller 61 å i denna lag (kommunen har vetorätt möjliggörande totalt hinder mot alkoholservering genom kommunens av- styrkande och därmed länsstyrelsens obligatoriska avslag på tillståndsansö- kan), 64 å (återkallelse av serveringstillstånd vid misskötsel, som socialnämn- den-nykterhetsnämnden kan ha iakttagit vid sin tillsyn över efterlevnaden av lagens bestämmelser och som nämnden på grund av rapporteringsskyldighet gentemot länsstyrelsen enligt 69 å meddelat denna). Här är alltså fråga om al- koholpolitiska ärenden i mera egentlig mening. Den personkännedom och den allmänna kännedom om förhållandena i kommunen, som ledamöterna i ett alkoholpolitiskt råd knutet till socialnämnden skulle kunna tillföra nämnden, borde kunna bli värdefull vid nämndens genomförande av sina rent alkoholpolitiska uppgifter.
Flera arbetsuppgifter än de ovan nämnda kan givetvis tänkas böra ifråga- komma som rådgivningsobjekt (t. ex. spörsmål i anknytning till narkotika- problematiken). 4 å i nuvarande NvL med vissa åligganden för nykterhetsnämnderna torde också kunna ge vissa uppslag härvidlag. Särskilt för de uppgifter, som ovan benämnts ”rent alkoholpolitiska”. kunde inrät- tande av kommunala alkoholpolitiska råd som initiativtagande och opinions- bildande organ kunna bli av värde. De skulle formellt inrättas som ”fakul- tativa nämnder” enligt nya kommunallagen och ha rådgivande och initiativ- tagande (förslagsställande) men inte verkställande funktion. De borde givas uppmärksamhet genom omnämnande i 3 å socialtjänstlagen. Så skulle ske ”automatiskt”, om dessa råd som i Norge skulle vara obligatoriska (med lag- lig möjlighet att bevilja undantag som också där föreslagits). Råden framstår som så betydelsefulla att förslag till bestämmelser om in- rättande av sådana bör utarbetas i samband med det fortsatta lagstiftnings- arbetet, varvid självfallet även förslag till dylika ”råds” sammansättning, sät- tet för val av ledamöter etc. bör utarbetas. Även ”rådets” uppgifter kan behöva närmare analyseras och preciseras, eventuellt även kompletteras. Härvid kan möjligen uppslag hämtas från motiven till det i proposition 1976/77:108 ingående och numera av riksdagen godkända förslaget om in- rättande av en alkoholpolitisk nämnd i socialstyrelsen (t.ex. viss folkrö- relserepresentation i nämnden).
Socialnämndernas alkoholpolitiska uppgifter enligt den numera antagna lagen om handel med drycker bör enligt min mening särskilt omnämnas i slu- tet av förslaget till socialtjänstlag.
Jag får således hemställa att förslag till inrättande av kommunala alkohol- politiska råd, i tillämpliga delar efter norskt mönster, måtte utarbetas i sam— band med detta betänkandes bearbetning inom socialdepartementet och att i socialtjänstlagen införes en erinran om bestämmelserna i lagen om handel med drycker rörande socialnämndens (kommunens) uppgifter enligt denna
lag.
Särskilda yttranden av a) Grethe Lundblad
En ny sociallagstiftning och en nyordning av de sociala tjänsterna är en efter- längtad reform. Jag ansluter mig till utredningens förslag med undantag av det alternativa förslaget angående beslut om vård av vuxna missbrukare mot deras vilja inom socialtjänsten. På vissa punkter i utredningens förslag vill jag i detta särskilda yttrande ge uttryck för kritik och tveksamhet som jag icke lyckats eller hunnit få gehör för vid justeringen av betänkandet.
Socialtjänstens uppgifter
Socialtjänsten skall bli ett lokalt centrum för sociala insatser. Detta bör en- ligt socialutredningens förslag även innefatta att medverka i samhällsplane- ringen och att arbeta generellt med sociala problem i samhället. Därvid bör enligt min uppfattning speciellt angripas orsakerna till att människor hotas att slås ut och isoleras från samhällsgemenskapen. Arbetslivet — sysselsättning och arbetsmiljö — samt den ekonomiska maktens fördelning är viktiga fak- torer vid skillnader i levnadsvillkor. Strukturändringar i samhället och en bättre fördelning av makt och inflytande är en förutsättning för att sociala stödinsatser i individuella fall på sikt kan medverka till ökad trygghet och bättre levnadsvillkor. Att vara i ett underläge skapar ofta aggressivitet eller passivitet och därmed sociala problem.
Socialtjänsten bör medverka till att även utkräva ansvar av arbetsgivarna när det gäller att förbättra villkoren för de socialt och ekonomiskt svaga i sam- hället. Arbetslöshet och dålig försörjningsförmåga på grund av låga löner är inte bara försörjningsfrågor, det är också ett mänskligt och socialt ont som bör angripas.
Utbildning
En ramlagstiftning för arbete med sociala problem i samhället samt med so- ciala insatser inom många behovsområden kommer med beaktande av den målsättning SU angivit, att kräva stora utbildningsinsatser för förtroendeval- da och anställda. I avsnittet om socialtjänstens mål har behoven av utbildning i korthet nämnts. Men i analysen av de ekonomiska följderna för kom- munerna och staten av utredningens förslag anges inga kostnader för fort- bildning och vidareutbildning av personal. Skall utredningens intentioner om en mera förebyggande och utåtriktad socialtjänst fullföljas, torde den sociala personalen på olika nivåer få nya och fördjupade arbetsuppgifter som kräver nya metoder och nya kunskaper samt ökad kännedom om och kontakt med andra samhälleliga verksamheter i kommunerna. Detta kom- mer att kräva ökade medel för fortbildning internt i kommunerna och för extern vidareutbildning i kommunförbundens eller utbildningshuvudmän- nens regi.
b) Nils Mangård ] 59 socialtjänstlagen (övergripande mål)
SU har föreslagit att den rättsliga regleringen av den framtida kommunala so- cialvården/socialtjänsten skall ske bl. a. i form av en målorienterad social- tjänstlag som i mycket ges karaktär av ramlag. En sådan lagstiftningsteknik fordrar att man anger vilka mål — allmänt övergripande och mer konkreta — som bör styra verksamheten. I kap. 9 av principbetänkandet angav utredning- en som generella mål av klart övergripande natur demokrati, jämlikhet och solidaritet samt trygghet.
Förslaget till övergripande mål fick övervägande stöd i remissbehandling- en, även om vissa remissinstanser betecknade målen som politiskt allmän- gods eller värdeladdade slagord. Innebörden av målen har därefter utvecklats vidare i kap. 1 av förevarande betänkande.
Redan i principbetänkandet framhöll SU att socialvården inte kan ha andra övergripande mål än dem som gäller för samhällets verksamhet i dess helhet och som bl. a. kan utläsas ur regeringsformen och det lagstiftningsarbete som ansluter till denna. De av utredningen valda målen är sådana för samhälls- verksamheten generellt gällande som ansågs vara av särskild betydelse inom socialvården. Deras uppgift angavs vara att tjäna som politiska riktmärken.
Sistnämnda synpunkter understryks också i förevarande betänkande i av- snitt 1.4.5. Utredningen säger där bl. a. att sociala mål som överensstämmer med regeringsformens principer bör vägleda inte bara socialtjänsten utan all samhällsverksamhet. De av utredningen såsom övergripande valda målen skulle få skäligen begränsad effekt om de gällde bara för socialtjänsten.
När valet av övergripande mål för socialtjänsten på detta sätt ses i sitt större sammanhang anser jag för min del att demokrati, jämlikhet, solidaritet och trygghet — med den innebörd som dessa begrepp givits i utredningens båda huvudbetänkanden — trots begreppens allmänna karaktär bör kunna accep- teras som sociala och politiska riktmärken för socialtjänstens verksamhet och för vidare reformarbete. Därom torde f. ö. i huvudsak enighet råda inom ut- redningen.
En mer kontroversiell fråga är däremot om, och i så fall i vilken form, de övergripande målen för socialtjänsten bör komma till uttryck i lagtexten. Bör allmänna mål som förhoppningsvis gäller för hela samhällsverksamheten sär— skilt anges i en lag som reglerar endast en sektor av denna verksamhet. låt vara att det rör sig om en viktig sektor? Och, bortsett från denna mer sys- tematiska fråga, är begrepp som demokrati etc. trots alla försök till bestäm- ningar tillräckligt klara och entydiga för att tjäna till ledning i socialarbetarens praktiska arbete? Sådana spörsmål tas upp bl. a. i reservationer av Gillis Al- binsson och Blenda Littmarck.
Personligen anmälde jag i början av arbetet med utformningen av social- tjänstlagen tveksamhet — närmast av de skäl Gillis Albinsson anför - rörande det lämpliga i att i en portalparagraf söka ange de allmänt övergripande mål som utredningen valt att ställa upp för socialtjänsten, mål som enligt vad nyss sagts bör vara vägledande för all samhällelig verksamhet. Jag har emellertid förståelse för att majoriteten av utredningens ledamöter ansett det värdefullt att söka i koncentrerad form ange sin principiella grundsyn på den framtida socialtjänstens syften och utformning. Som en sådan socialpolitisk program-
förklaring och viljeyttring från utredningens sida kan bestämmelserna i l å lagförslaget ha sin betydelse oavsett om de kommer att återfinnas i den slut- liga lagtexten eller ej. Jag har därför ansett mig inte böra reservera mig mot förslaget i denna del. Eftersom frågan nu har väckts av andra ledamöter vill jag dock framhålla att det också enligt min mening finns skäl att i det fortsatta lagstiftningsarbetet överväga, om inte den inledande paragrafen i socialtjänst- lagen mindre bör ta sikte på allmänt övergripande principer— dessa finns ändå i bakgrunden — utan mer direkt bör knyta an till de delmål/huvudfunktioner för socialtjänsten som lagen i fortsättningen behandlar.
25 å" socialtjänstlagen Oöräldrars kostnadsansvar)
Enligt 25 å första stycket förslaget till socialtjänstlag är föräldrarna till barn som genom socialnämndens försorg får vård i annat hem än det egna skyldiga att delta i kostnaden enligt grunder som regeringen föreskriver. Enligt andra stycket samma paragraf är av socialnämnden beslutade stöd- och hjälpinsat- ser av behandlingskaraktär inte i andra fall förenade med kostnadsansvar för den enskilde.
Barn som för vård eller behandling placeras i familjehem eller institution är sålunda i princip befriat från att delta i kostnaden för vården med egna me- del, låt vara att principen inte upprätthålls vad beträffar barnet tillkommande socialförsäkringsförmåner och periodiska bidrag (se 11.6.3, 11.6.4). Däremot bör enligt SU föräldrarna i sådana fall bidra till barnets uppehälle och utbild- ning — de bör inte avlastas det kostnadsansvar som eljest skulle ha åvilat dem. Detta skall gälla även i sådana fall då barnet — kanske mot föräldrarnas vilja - för längre eller kortare tid tas om hand med stöd av den särskilda vårdlagen.
Hur väl detta sista ställningstagande stämmer överens med SU:s generösa hållning till frågan om den vårdbehövandes eget kostnadsansvar kan möjli- gen diskuteras. Jag vill dock i detta yttrande närmast peka på en mer begrän- sad fråga.
Enligt FB 711 är föräldrarnas ansvar för barnets upppehälle och utbildning sekundärt. Föräldrarna är skyldiga att vidkännas sådana kostnader, om ej bar- net har egna tillgångar. Skulle ett kostnadsansvarjämlikt 25 å socialtjänstla- gen utkrävas av föräldrar vilkas barn har tillräckliga medel att själv bekosta vården men dessa medel ej få tas i anspråk, innebär detta alltså att föräld- rarnas ekonomiska ansvar för sitt barn i administrativ väg vidgas utöver vad som gäller enligt familjerätten. Det kan sägas att frågan inte har större prak- tisk betydelse. Jag ifrågasätter emellertid om detta förfaringssätt är prin- cipiellt riktigt och anser att frågan bör uppmärksammas när regeringen före- skriver grunderna för föräldrars kostnadsansvar.
0) Daniel Wiklund Principer for sociala insatser för enskilda och familjer
Socialutredningens grundsyn på människan kommer till uttryck på ett flertal ställen i detta betänkande. Bäst kanske denna syn enligt min mening beskri- ves i avsnitt 7.7 Planering av behandling. Det heter där bl. a. att SU i sin syn på människan ”bygger på förutsättningen att var och en har resurser som genom olika insatser kan frigöras och förstärkas”. Varje människa har där-
med möjlighet till utveckling, tillägger utredningen, som i 7.3 Helhetssyn, dvs. i ett och samma sammanhang kort förut erinrar om nyssnämnda kom- ponent såsom en viktig del iden människosyn, som präglar olika delar av ut- redningens förslag. Utredningen fortsätter med att i fråga om socialtjänstens arbetssätt understryka en viktig följd av helhetssynen, nämligen att olika so- ciala tjänster många gånger måste samordnas och ingå i en samlad insats för att förebygga eller avhjälpa den enskildes eller familjens sociala och ekono- miska svårigheter. Vad som här åsyftas framgår av följande uttalande av ut— redningen (7.7):
För att fördjupa analysen av orsakssammanhangen i sociala bristsituationer och inte behöva lita för mycket på den yttre symtombilden bör socialtjänsten i ökad utsträck- ning ha möjlighet att tillsammans med personer med annan utbildning och erfarenhet t. ex. psykiater, läkare för somatisk vård och psykolog överlägga om lämpliga insatser för den enskilde.
Ett sådant grupparbete, där den enskilde deltar, kan i mer komplicerade ärenden ge en klarare bild av den enskildes svårigheter och möjligheter. Härigenom kan också ett tids— krävande och ofta påfrestande remissförfarande undvikas.
Helhetssynen och människosynen i övrigt sådan den antydes i dessa uttalan- den har enligt min mening till konsekvens att även den behovskomponent, som vetter åt livsåskådningsfrågorna och de olika försöken att förklara den mänskliga tillvarons djupaste mening och mål, frågorna om liv och död, det obotliga lidandet etc. måste beaktas. Denna komponent är för många av stor vikt även rent praktiskt och kan därför inte skjutas åt sidan, om man vill bistå människor i svårigheter och har bl. a. helhetssynen som riktmärke och arbets- princip, må vara att denna livskomponent särskilt under vissa perioder kan vara en smula diffus och därför svår att rationellt definiera och bearbeta.
I det grupparbete, som SU ovan pläderar för, bör på nu anförda skäl enligt min mening vid uppenbart behov — genom samverkan med lämpliga instan- ser t. ex. i folk- och frikyrkan — även anlitas företrädare för kristet orienterad psykoterapi och själavård med särskild utbildning för objektiv rådgivning i livsåskådningsfrågor.
Självfallet får denna typ av medverkan kopplas in endast om den som vän- der sig till socialtjänsten vid samtal med vederbörande socialarbetare uttryck- ligen önskar sådan medverkan. Missbrukargrupperna torde därvid böra sär- skilt uppmärksammas.
Motsvarande bör gälla den människovårdande verksamheten vid social- tjänstens institutioner.
I vissa fall kan det röra sig om enklare behov av råd och stöd i ”personliga angelägenheter”, där en s. k. kontaktman kan göra en värdefull insats i nära samverkan med den biståndsbehövande och i en del fall kanske även med den expertis, som ovan åsyftas. Det är därvid den biståndsbehövande, som själv avgör, om kontaktman skall förordnas (se 10 å tredje stycket i förslaget till socialtjänstlag, vilket stadgande f. ö. kommenteras under 8.3.2 i betän- kandet).
Då behovet av råd och bistånd i livsåskådningsfrågor ofta inte omedelbart kommer till uttryck, kan det vara lämpligt och önskvärt att socialarbetare sö- ker göra sig någorlunda förtrogna med de vanligaste tecknen på konflikter på själslivets område för att vara i stånd att med all den takt och hänsyn sakens
känsliga natur kräver möta behovet genom förmedling av bistånd även av nu åsyftat slag.
Det förtjänar i sammanhanget erinras om att frihet till religionsutövning ingår bland de mänskliga rättigheterna samhället garanterat och att bl. a. 1951 års religionsfrihetslag lett till att samhället självt ställt själavårdskunnig per- sonal till förfogande vid sjukvårdens och kriminalvårdens institutioner. Den- na andliga vård vid dessa institutioner är f. ö. föremål för översyn genom en nyligen tillkallad offentlig utredning. Saken är också aktuell mot bakgrunden av det växande antalet invandrare i vårt land, för vilka religion i allmänhet är ett behov av långt större praktisk vikt än för många svenska medborgare.
Behov sammanhängande med mänsklig problematik av ovan antydd art kan ofta direkt tillgodoses i någon institution, som har frivillig organisation med kristen inriktning som huvudman, om behov av institutionsvård i det aktuella fallet är erforderlig och lämplig och den vårdbehövande önskar pla- cering på en sådan institution. Detta är en av anledningarna till att jag till- sammans med annan, nu avgången ledamot av utredningen i särskilt yttran— de idess principbetänkande (s. 574—575) vänt mig emot utredningens uppfatt- ning att frivilliga organisationer endast i vissa fall bör få bedriva institu- tionsvård.
Då utredningen vidhåller sin ovan åsyftade grundinställning genom utta- lande i detta betänkande (avsnitt 40.3.1 1)— låt vara i någon annan utformning — kvarstår min invändning mot vad utredningen anfört sådan denna invänd- ning uttryckts i mitt åberopade yttrande i principbetänkandet.
d) Alvar Nelson S acid/tjänstlagen
Även om jag redan med skriften Socialvård i framtiden (Malmö 1970) har an- slutit mig till ståndpunkten att övergripande mål bör uppställas för socialpo- litiken och jag i stort finner den bestämning av sådana som återfinns i den föreslagna l å godtagbar ifrågasätter jag nyttan av det föreslagna stadgandet och lagenligheten av dess innehåll på en punkt. Det gäller åläggandet för den kommunala socialtjänsten att främja jämlikhet i levnadsvillkor. Skulle detta stå i överensstämmelse med regeringsformens bud, vore det överflödigt. Är så icke fallet synes det mig kränka den kommunala självbestämmanderätten. Det föreslagna stadgandet går längre än att påvisa behovet av särskilda insat- ser för utsatta grupper och till förhindrande av uppkomsten av dåliga bostads-, arbets- och fritidsmiljöer.
Enligt förslaget avskaffas institutet övervakning inom socialtjänsten. En viss möjlighet till hjälp i personliga angelägenheter kan emellertid erbjudas därigenom att en person i förslagets 10 å kallad kontaktman utses. Enligt min mening vore det bättre att benämna honom förtroendeman, såsom fallet re- dan är i lagen (1964:542) om personundersökning. Därigenom skulle det ock- så språkligt markeras, att det är fråga om någon, som står på den enskildes sida och åtnjuter hans förtroende.
I likhet med besvärsreglerna i nuvarande socialhjälpslag innehåller förslaget i 35 å en bestämmelse om förvaltningsbesvär avseende beslut i ärenden om bistånd enligt föreslagna 5 å. I fråga om beslut i ärenden om annan hjälp enligt 6 å i förslaget förutsättes besvär endast kunna anföras i form av kommunal-
besvär. Rätten till bistånd omfattar enligt förslaget, utöver ekonomisk hjälp, insatser i andra former och biståndet har dels ändamålet att tillgodose före- liggande omedelbara hjälpbehov, dels syftet att där så behövs, stärka den en- skildes förutsättningar för ett självständigt liv. Utrymmet för biståndet är så- ledes i flera avseenden större än för nuvarande obligatoriska socialhjälp. Därmed är det också sagt. att området för vad som i dag motsvarar frivillig socialhjälp blir mera begränsat. I fråga om besvärsrätten innebär detta. att förvaltningsbesvär avser ett större och mera svåröverskådligt område än förr, då det var begränsat till ekonomisk hjälp. Även inom området för ekonomisk hjälp uppkommer besvärliga fall i samband med mer eller mindre berättigad arbetsvägran.
I synnerhet kan svårigheter uppkomma i fall där den enskildes anspråk an- ses överstiga de resurser som kommunen har till förfogande inom hemhjälp, färdtjänst, barnomsorg, handikappomsorg och äldreomsorg. Hur mycket so- cialnämnden än bemödar sig om att avväga biståndssökandes behov gente- mot tillgängliga resurser och mot andra sökandes behov, måste det uppkom- ma fall, där den enskilde har blivit eller känner sig förfördelad, därför att hans anspråk icke har blivit uppfyllda så som han önskat.
Även när det gäller ekonomisk eller annan hjälp utom ramen för biståndet kan det uppkomma fall, där den enskildes anspråk icke har blivit tillgodosed- da så som han önskat. I några fall har hans framställning avsett bistånd men av socialnämnden bedömts falla utanför området för bistånd samtidigt som nämnden har givit eller erbjudit hjälp enligt föreslagna 6 å. Slutligen kan fall förekomma, där framställningen har gällt hjälp enligt 6 å och blivit på så sätt bifallen, att ekonomisk hjälp med återbetalningsskyldighet medgivits, me- dan den enskilde önskat annan hjälp för vilken återbetalningsskyldighet icke avses ifrågakomma.
I fråga om besvärsreglerna kommer här enligt förslaget att vara möjlighet till förvaltningsbesvär när framställningen gällt bistånd och i övrigt kommu- nalbesvär. Såsom framgår av den givna översikten, som icke gör anspråk på att vara uttömmande, leder utredningens förslag till ett svåröverskådligt system av regler som ställer stora anspråk på precision i beslut och beträffande besvärs- hänvisningar. Skulle besvärsinstansen lämna anförda förvaltningsbesvär utan bifall, är tiden för anförande av kommunalbesvär sannolikt utlupen, var- för extraordinära rättsmedel måste komma till användning. Vidare är att märka att kretsen av besvärsberättigade är olika vid förvaltningsbesvär och kommunalbesvär.
När förvaltningsbesvär anföres ankommer det på besvärsinstansen att vid bifall till besvären sätta annat beslut i stället för det överklagade. Redan i fråga om behovet av ekonomisk hjälp kan detta vålla svårigheter. Här har man dock vanligen normer att hålla sig till. Långt vanskligare är det att träffa nytt beslut i fall, där bifall till besvären avser andra än ekonomiska insatser från socialnämndens sida. Här måste besvärsinstansen få inblick i och översikt över kommunens standard och tillgängliga resurser och avväga den klagan- des anspråk i förhållande till vad som erbjudes andra i kommunen boende. Det måste uppkomma fall där besvären avser den klagandes anspråk på förtur till resurser i en bristsituation.
Såsom jag anfört redan i principbetänkandet är det angeläget att den enskil-
des möjligheter att besvärsvägen få sina berättigade anspråk prövade tillgo- doses. Att såsom nu är fallet enligt ShjL begränsa förvaltningsbesvärens om- råde till att avse endast ekonomisk hjälp vore olyckligt. Därigenom skullejust de för honom personligen särskilt betydelsefulla stödformerna besvärsvägen kunna nås endast genom kommunalbesvär, vilket sällan är en framkomlig väg.
När det gäller bistånd i annan form än ekonomisk hjälp torde besvärsin- stansen sällan ha möjlighet att utan återförvisning avgöra ärendet. Redan ett beslut om återförvisning innebär emellertid ett ställningstagande åtminstone om man godtar uppfattningen att socialnämnden vid omprövning av ärendet i allmänhet skall träffa ett för den klagande mera gynnsamt avgörande. Där- för bör återförvisning icke tillgripas rutinmässigt utan efter preliminära över- väganden om förutsättningarna för besvärsinstansen att sätta annat beslut i stället för det överklagade.
Till det anförda kommer ytterligare förhållanden som bör beaktas i fråga om anvisning av besvärsvägar.
1) Det är icke samma personer som får anföra kommunalbesvär som för- valtningsbesvär.
2) Om kommunalbesvär skall vara ett effektivt kontrollinstrument måste de besvärsberättigade ha kännedom om det beslut som avses. Detta får be- tydelse för frågan i vilken utsträckning beslut i enskilda ärenden skall vara offentliga.
3) Kommunalbesvär ger sällan någon god lösning av aktuella problem för den enskilde.
4) För den enskilde är det ofta en bättre utväg att göra en ny framställning i samma ärende än att anföra besvär.
5) Den enskildes möjlighet att få råd och hjälp av tillsynsmyndigheterna blir beroende på deras förutsättningar att undersöka enskilda ärenden.
Sammanfattningsvis vill jag i frågan om besvär över socialnämndens be- slut i ärenden rörande 5 och 6 åå i förslaget anföra, att jag förutser betydande svårigheter att genomföra den föreslagna ordningen och att frågan bör upp- tagas till förnyat övervägande vid den fortsatta behandlingen av utredningens förslag.
Enligt principbetänkandet skall socialtjänstens Vårdkedja vara så upp- byggd, att närhet, kontinuitet och integration mellan vårdformer uppnås. Av 21 och 22 åå i lagförslaget framgår, att det bedömes vara nödvändigt att be- hålla eller upprätta och driva institutioner utanför den enskildes hemkom- mun.
Även jag inser, att så kan vara fallet. Stadgandena har emellertid fått en så generell utformning, att jag befarar att äldre tiders uppfattning om insti— tutionsvården bevaras i strid med vad utredningen har anfört i principbetän- kandet.
Man borde ha begränsat stadgandena i förslaget till att avse behandlings- hem för den ”tyngsta” vården, gränsande mot annan, tvångsvis anordnad, sluten vård. Jag befarar att redan en överflyttning av resursansvaret på lands- tingskommunerna kan medföra att nuvarande institutioner, såsom ung- domsvårdsskolor samt Vårdanstalter för alkoholmissbrukare, bevaras oför- ändrade. Skulle man samtidigt skapa förutsättningar för fullständig täckning av kostnaderna för institutionen och vården där av statliga medel upphör
även primärkommunens kostnadsansvar. Man skulle därigenom kränka den princip om primärkommunens kostnadsansvar som fastlagts i principbetän- kandet. För mig är kommunens yttersta ansvar, omfattande vårdansvar, re- sursansvar och kostnadsansvar odelbart, och det skulle snabbt förfiyktigas, om den tänkta ordningen genomfördes. Däremot utesluter det yttersta an- svaret för den enskilde icke köp av tjänster från annan, så länge icke grund- satserna om närhet, kontinuitet och integration trädes för när.
Enligt 25 å i förslaget är föräldrarna skyldig att deltaga i kostnaden/ör vård av underårig i annat hem än det egna. Redan av föräldrabalken framgår emel- lertid, att föräldrarnas skyldighet att bära den ekonomiska bördan återspeglar barnets avsaknad av egna ekonomiska resurser och att föräldrarnas ekono- miska ansvar minskar ju större barnets resurser är. Motsvarande synes mig böra gälla enligt 25 å. Förutsättningar bör därför skapas för att taga barnets ekonomiska resurser i anspråk även för vård som socialnämnden anordnar utom det egna hemmet. Därvid bör beaktas, att utredningen uttalat sig för att annat än ekonomiskt bistånd i princip skall lämnas utan kostnad för den enskilde. Undantag göres emellertid för långtidsvården (se Ds 5 19772) och tjänster, för vilka avgifter får uttagas. Det bör ankomma på de två utredning- ar, som är verksamma inom familjerätten, att finna en lämplig reglering.
Jag hade gärna sett, att man kunnat avskaffa den särskilda ordning för talan om återkrav, som föreskrives i gällande socialhjälpslag. Följden skulle emel- lertid bli, att återkrav, när de gjordes gällande, i allmänhet genomfördes genom inkassoförfarande eller uttagande av betalningsförelåggande. Den en- skilde har då små möjligheter att uppnå minskning av sin återbetalningsskyl- dighet. Om talan skulle föras i den för tvistemål stadgade ordningen, skulle målet handläggas av tingsrätt. Jag finner det svårt att skapa en regel, enligt vilken en sådan domstol skulle kunna pröva, om kravet kan genomföras fullt ut eller delvis. Därför vill jag icke motsätta mig utredningens förslag men peka på möjligheten att låta den i 27 å angivna talan prövas av länsrätt.
Avd. 11 Socialförsäkringstillägg
Reservationer av a) Ingemar Andersson och Sven Ahlgren
Uppgifterna om att socialutredningen skulle komma med ett förslag om so- cialförsäkringstillägg har hälsats med stor tillfredsställelse bland många av 50- cialvårdens företrädare. Genom en sådan reform skulle behovet minska av ekonomiskt bistånd genom socialvårdens försorg. Socialarbetare skulle frigö- ras för andra uppgifter och klienter enbart i behov av ekonomiskt stöd i be- tydande omfattning få detta tillgodosett vid försäkringskassorna.
Det finns dock på en punkt i förslaget anledning till tveksamhet. Sålunda föreslås att socialförsäkringstillägget blir pensionsgrundande. Detta gäller för andra försäkringsförmåner och kan naturligtvis från den utgångspunkten för- svaras. Men det finns dock en väsentlig skillnad. Nuvarande försäkringsför- måner utgår i relation till tidigare förvärvsinkomster. Någon sådan koppling sker inte beträffande socialförsäkringstillägget. I detta är försörjningsbörda
och bostadskostnader avgörande för försäkringsförmånens storlek. Det är en riktig princip när det gäller den aktuella förmånens storlek men är den för— svarbar när det gäller ålderspensionens storlek? Ju större försörjningsbörda och ju högre bostadskostnad desto högre ålderspension flera tiotal år senare!
Jämförelsen med de belopp som utbetalas i dag från socialhjälpen är oin- tressant i sammanhanget. Det finns skäl att förmoda att frågan om utvidg- ning av soft-förmåner i framtiden inte kan uteslutas med ökade kostnader som följd. Det är ändock inte några statsfinansiella aspekter som gör oss kri- tiska på denna punkt utan i stället de principiella. Det är en helt ny princip som introduceras; pensionsförmåner på äldre dagar efter tidigare försörj- ningsbörda och bostadskostnader. Men bara för dem som är berättigade till soft!
Vi har icke kunnat ansluta oss till utredningens förslag på denna punkt.
b) Blenda Littmarck
Utredningens förslag innebär en minimistandardgaranti genom ett s. k. so- cialförsäkringstillägg som avses kunna utgå i samband med sjukdom, arbets- löshet, pension eller delpension, otillräckliga inkomster i avvaktan på social förmån m. m. Socialförsäkringstillägget (soft) skall bli skattepliktigt, ATP- och sjukpenninggrundande och administreras av försäkringskassa. Tillägget föreslås bli så högt att det efter avdrag för skatt och hyra och tillsammans med eventuellt övriga inkomster tillförsäkrar den enskilde eller familjen en fast- ställd levnadsnivå.
Jag ställer mig bakom förslagets syfte att öka den ekonomiska grundtrygg- heten för medborgarna och att avlasta socialtjänsten ”onödig” socialhjälp. Enligt min mening är det en fördel om de sociala ersättningar som redan handhas av försäkringskassan också vid behov kan förskotteras av kassan. Självfallet är det också en fördel om sådana förmåner och sådant ekonomiskt stöd, som ej har samband med sociala problem, kan utges som socialförsäk- ring eller socialförsäkringstillägg. Jag hyser dock allvarliga farhågor för att den vida tillämpning av soft som föreslås kommer att medföra att också önsk- värda kontakter med socialtjänsten kommer i farozonen, med för den enskil- de och/eller hans familj negativ verkan.
Jag anser också att utredningen vad gäller den del av soft som avser arbets- löshet borde ha samrått med den sittande utredningen om införande av all- män arbetslöshetsförsäkring.
Samtidigt anserjag att förslaget till socialförsäkringstillägg borde ha omfat- tat vissa ytterligare grupper utöver dem utredningen föreslagit, nämligen de hushåll med små barn där en av föräldrarna helt eller delvis ägnar sig åt bar- nens vård. Dessa mina synpunkter kommer nedan att utvecklas ytterligare. Jag kommer i det följande också att lägga fram från utredningsmajoriteten avvikande synpunkter på skattskyldighetens utformning vad gäller socialför- säkringstillägget liksom på förslaget att socialförsäkringstillägget skulle bli ATP- och sjukpenninggrundande. '
Jag finner det också betänkligt att pensionärer som begärt undantagande från ATP ej fullt ut skall kunna inrymmas under soft-garantin.
]. Också vård av små barn bör kunna berättiga till soft
Jag saknar en stor och klart urskiljbar grupp bland dem som skulle berättigas till softzs minimistandard, nämligen de föräldrar som vårdar små barn. En för- älder, som är arbetslös eller sjuk, skall enligt förslaget få skälig standard ga- ranterad för såväl sig själv som sina barn, så också vid otillräcklig arbetsin- komst i samband med heltidsarbete. Men den förälder som utan att vara ar- betslös utför det arbete som vård av små barn innebär föreslås bli ställd utan- för reformen. Vård av egna barn skulle nämligen inte berättiga till minimi- standardgaranti.
En ensamförälder med kanske flera små barn och halvtidsarbete skulle så- ledes inte få någon soft-garanti, än mindre då om hon/han är helt hemarbe- tande. Inte heller en barnavårdande make till den arbetslöse, sjuke eller låg- avlönade skulle inbegripas i inkomstgarantin. Antingen får i dessa fall övriga familjemedlemmar avstå av sin garanterade standard till den barnavårdande föräldern eller också får vederbörande söka få socialbidrag eller förvärvsarbe- te. Endast om den barnavårdande föräldern är sjuk eller arbetslös eller inte kan få daghemsplats för barnen — och har intyg på detta — öppnas porten till soft.
Ensamföräldrar och andra föräldrar som vårdar små barn bör enligt min mening falla in under softzs minimistandardgaranti. Garantin borde åtmin- stone kunna omfatta föräldrar med minst ett barn under fyra år eller två eller flera barn, varav minst ett under skolålder. Underhållsbidrag, bidragsför- skott, bostadstillägg, sjukpenning och andra inkomster skulle naturligtvis av- räknas liksom även inkomster hos ev. make eller sammanboende. Likaså måste möjligheterna att erhålla bidrag inom ramen för studiemedel och barn- tillägg i förekommande fall beaktas.
2. Skattskyldigheten
Administrationen av soft har förutsatts bli enkel. Soft antas vidare främst komma att utgå vid mera tillfälliga behov av ekonomisk art. Soft föreslås emellertid samtidigt bli skattepliktigt, dvs. sättas så högt att det efter avdrag för skatt och hyra och tillsammans med ev. övriga inkomster tillförsäkrar den enskilde eller familjen en skälig levnadsnivå. Vid varje tillfälle måste således en beräkning göras av dels det nettobelopp som krävs för att täcka utgifterna, dels vilket bruttobelopp detta motsvarar för att också täcka skatten. Skatten blir emellertid beroende av dels övriga inkomster under året, dels möjlighe- terna till extra avdrag för nedsatt skatteförmåga, existensminimum m. m. Många av dessa faktorer är delvis okända vid tillfället för soft-utbetalningar- na. Detta torde i många fall medföra stora svårigheter vid soft-beräkningarna. Det kan också leda till icke förutsebara eller avsedda konsekvenser i samband med den slutliga skatteberäkningen i form av skatteåterbäring eller kvarstå- ende skatt. Det finns, som jag ser det, två sätt att undvika dessa svårigheter,
a) att inte göra soft skattepliktigt, b) att vid varje utbetalningstillfälle endast beräkna softzs nettobelopp och först i samband med taxeringen av ifrågavarande års inkomster omräkna
soft till bruttobelopp. Det framräknade skattebeloppet kunde då direkt debiteras försäkringskassan.
Alternativ a) är naturligtvis det som lättast går att genomföra. En skattelägg- ning av sociala bidrag är komplicerad och bör inte göras till ett självändamål. När det gäller sjukpenning, arbetslöshetsersättning och närliggande förmåner utreddes beskattningsfrågan noggrant av sjukpenningutredningen, som fann att införande av skatteplikt för dessa förmåner var oundgängligt för att kom— ma till rätta med specifika problem som den tidigare skattefriheten för för- månerna hade givit upphov till. Utredningen undersökte även hur beskatt- ningsförfarandet skulle utformas. Någon motsvarande utredning föreligger inte i förevarande sammanhang. Socialförsäkringstillägget är — i motsats till sjukpenningen och arbetslöshetsersättningen — inte avsett att täcka ett in- komstbortfall utan ett konsumtionsbehov. Det står därför närmare socialbi- draget, som inte heller i fortsättningen föreslås bli beskattat. Uppgift om ut- betald sofr resp. socialbidrag bör dock kunna utlämnas till skattemyndigheterna for att bl. a. underlätta myndighetens bedömningar beträffande rätten till extra avdrag/ör nedsatt skatteförmåga, som då skulle kunna medges utan att dek/a- ranten ställer särskilt yrkande.
3. Soft som A TP- och sjukpenninggrundande inkomst
Jag finner inte heller några starka skäl tala för att soft görs sjukpenning- och ATP-grundande. Soft är avsett att utgå även under sjukdom och till pensio- närer. En i förhållande till försörjningsbördan otillräcklig sjukpenning (eller arbetsinkomst) skulle därför ändå kompletteras fullt ut av socialförsäkrings- tillägget.
Det ter sig dessutom besynnerligt att sjukpenningens höjd eller antalet ATP-poäng skall påverkas av sådana faktorer som hyrans höjd, antalet barn eller deras ålder. En inkomsttagare som på grund av hög hyra och många barn under lång tid skulle erhålla soft skulle med andra ord kunna få betydligt hög- re ATP-pension än en annan inkomsttagare med precis samma arbetsin- komst under sina aktiva år.
ATP är uppbyggt efter inkomstbortfallsprincipen. Skall ATP i stället delvis bli beroende av konsumtionsbehovets storlek under de pensionsgrundande åren, bör detta övervägas i särskild ordning, lämpligen inom pensionskom- mittén.
Avslutningsvis vill jag erinra om att utredningen ej beaktat möjligheten att avlasta socialhjälpen genom ett skattesystem som tar större hänsyn till skat- teförmågan än som nu är fallet. På detta område som främst berör flerbarns- familjerna fmns stora vinster av både humanitärt och rationellt slag att göra. Ett socialt orienterat skattesystem minskar inte bara behovet av ekonomiskt stöd i form av socialbidrag eller soft. Det skulle inte heller medföra samma nära nog hundraprocentiga marginaleffekter vid en inkomstökning för dessa familjer som vid utbyggnad genom soft eller socialbidrag eller vid beviljande av extra avdrag för nedsatt skatteförmåga i den utformning detta nu har. Med hänsyn till pågående arbete i 1972 års skatteuttedning inskränker jag mig här till den förhoppningen att utredningen tar upp frågan om ett skatte-
system som bättre tar hänsyn till barnfamiljernas skatteförmåga till allvarligt övervägande.
Särskilda yttranden av a) Grethe Lundblad
Jag hyser stor tveksamhet inför att fastställa soft-beloppen för ungdomar på 16—17 år till endast 60 % av basbeloppet. Även med hänsyn till studiebidrag, som dock utbetalas för bara ca 9 månader per år, är de nämnda normerna mycket låga. Ungdomar i 14—17 års åldern medför på grund av sitt växande många och stora kostnader för sina familjer. Såväl kost, kläder som fritids- sysselsättning är i denna ålder ofta mera kostnadskrävande poster än samma utgifter för vuxna.
Beträffande förslagen om soft hyser jag vidare tveksamhet inför att inte ge en generell rätt för studerande i eftergymnasiala studier till ersättning i likhet med andra behövande. Studiestödet bör naturligtvis främst byggas ut, så att det tillgodoser full försörjning, men för studerande med familj kan likväl de ekonomiska villkoren vara så hårda, att studieresultaten blir lidande. Utbild- ning och studier har ofta stor betydelse för möjligheter till framtida sysselsätt- ning och goda levnadsvillkor. Eftersom soft är avsett att endast tillfälligt sva— ra för försörjningsbehov som inte kan tillgodoses på annat sätt borde det fun- nits skäl att låta studerande, som kommit i en brydsam situation, få rätt till soft.
b) Daniel Wiklund
I avd. II kap. 19 med rubriken ”Reformen i ett målperspektiv” har SU i 10 punkter sökt sammanfatta sina förslag rörande socialförsäkringstillägg och sannolika resultat av dessa. I punkt 9 i denna sammanfattning heter det: Bris- ter i försäkringssystemet kan klarläggas enklare, vilket torde bli av betydelse för det fortsatta reformarbetet.
Det är säkerligen så att SU:s förslag både vad gäller socialförsäkringstillägg och ekonomiskt stöd av socialnämnden innebär stora steg framåt emot för- bättrad grundtrygghet för den enskilde. Den ovan citerade punkten pekar lik- väl och med rätta hän mot ”det fortsatta reformarbetet”. Det är angeläget att målet för detta arbete angives så långt detta utifrån nu kända omständigheter är möjligt att göra. Förslaget om socialförsäkringstillägg måste i varje fall en- ligt opinionen inom den meningsriktning jag företräder ses endast som en etapp på vägen till främst en samordning av socialförsäkringarna till en enda allmän försäkring, som kanske kan ersätta socialnämndens ekonomiska stöd helt eller nästan helt och hållet. Vägen dit kan dock vara lång och flera etapper kan därför vara nödvändiga att lägga ut och först tillryggalägga.
Av det material över socialhjälpens utveckling som redovisas i detta betän- kande framgår, att arbetslöshet är en traditionellt viktig socialhjälpsorsak. Lö- ner som är otillräckliga i förhållande till försörjningsbördan har, särskilt under senare år, ofta konstaterats förorsaka behov av socialhjälp. Detta gäller sär- skilt ensamstående försörjare och flerbarnsfamiljer. Införande av en allmän arbetslöshetsförsäkring och utbyggnad av det familjepolitiska stödet skulle
därför säkerligen påtagligt kunna minska behovet av socialbidrag och social- försäkringstillägg. Det nyss berörda behovet av en mer långtgående samord- ning av socialförsäkringarna, som länge påyrkats från vårt håll, är nu under utredning i socialpolitiska samordningsutredningen. Förslagen från utred- ningen om allmän arbetslöshetsförsäkring och från socialpolitiska samord- ningsutredningen bör kunna leda till att den ekonomiska grundtryggheten ytterligare förbättras och att bidragssystemen förenklas. Arbetet i dessa utred- ningar är väl så viktigt ur socialpolitisk synpunkt som det nu avslutade ar- betet i SU. Det framstår därför som angeläget att dessa utredningar såvitt möjligt påskyndar sitt arbete, eftersom socialförsäkringstillägget visserligen är en viktig reform men endast delvis löser de problem den berör.
c) Alvar Nelson
l lagförslaget har uppmärksamheten fästs vid möjligheten för enskild att för- söka utnyttja rätten till socialförsäkringstillägg i situationer, där sådant tillägg icke rimligen bör utgå. Därför föreslås i 9 & att tillägget i dylika fall icke skall utbetalas. Talan mot sådant beslut skall föras enligt bestämmelserna i lagen om allmän försäkring. Enligt min mening är bestämmelsen i föreslagna 9 & mindre lämplig. Jag skulle föredraga, att dessa fall hänvisades till social- nämnden för prövning av frågan om rätt till bistånd och att talan mot nämn- dens beslut finge föras enligt de för sådana besvär föreslagna ordningen.
Avd. 111 Vård av underårig i särskilda fall
Reservationer av a) Gillis Albinsson Åldersgränsen
I förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vård av underårig och det alternativa förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vård inom soci- altjänsten har föreslagits att vård av underårig som beslutats med stöd av la- gen skall upphöra senast när den unge fyller 18 år.
Enligt min mening borde lagen utformas så att den ger möjlighet att oav- sett att den unge uppnår 18 års ålder slutföra en vård som beslutats och på- börjats dessförinnan. Eftersom vårdtiden i de fall som kan vara aktuella i det— ta avseende inte får överstiga tre månader, skulle den av utredningens ma- joritet valda linjen kunna medföra, att åtgärder med stöd av den föreslagna lagen i praktiken ej skulle initieras för ungdomar i slutet av sjuttonårsåldern, eftersom den avsedda vården ändock ej skulle kunna slutföras på grund av att den unge fyller 18 år under vårdtiden. Om detta skulle medföra att unga människor inte får den vård de behöver eller omhändertas i andra för dem mindre lämpade former än socialvårdens, har bestämmelsen motverkat sitt syfte.
b) Blenda Littmarck Åldersgränsen
Socialutredningen föreslår att vård skall kunna beredas den som inte fyllt 18 år även utan samtycke i enlighet med de närmare bestämmelser som utred- ningen tar upp i förslag till lag med särskilda bestämmelser om vård av un- derårig.
Enligt utredningens förslag får vård med stöd av lagen inte beslutas efter det den unge fyllt 18 år. Vård som beslutats dessförinnan skall upphöra senast när den unge när 18 års ålder.
Det föreligger stora variationer bland de unga i fråga om mognad och ut- veckling. En fast åldersgräns kan mot bakgrund härav te sig inhuman. Är den unge försenad i sin utveckling och är han i behov av socialtjänstens insatser bör den omständigheten att han nått 18 års ålder inte medföra en begränsning av socialnämndens skyldighet att bereda honom vård även om samtycke till vården inte kan nås.
Enligt min mening bör, om särskilda skäl föreligger, den som fyllt 18 men inte 20 år kunna beredas vård på de grunder som SU i övrigt anger under l & 2 i lagen med särskilda bestämmelser.
Vård som beslutats med stöd av angivet lagrum bör på sätt utredningen fö- reslagit få pågå längst tre månader. Vård som beslutats innan den unge fyllt 18 år bör dock enligt min mening få pågå under den tid som anges i beslutet och således oavsett den unges ålder. En annan ordning skulle kunna leda till att socialnämnden beträffande den som befann sig nära 18 års ålder avstod från att göra ansökan om en annars nödvändig vård.
Jag biträder emellertid utredningens förslag att vård med stöd av 1 & 1 inte skall kunna beslutas efter det den unge fyllt 18 år, samt att sådan vård skall upphöra senast när den unge når denna ålder.
Ove/vakning
SU:s förslag innebär att det åligger nämnden att bereda den underårige vård under de i 1 & angivna förutsättningarna. Sådan vård kommer inledningsvis att ges den underårige i annat enskilt hem än det egna eller i institution. Den föreslagna lagen ger inte möjlighet att på sätt i dag är fallet tillgodose den unges behov av vård och omvårdnad genom insatser av mindre in- gripande natur.
Utredningens förslag innefattar risker för att den unge kommer att beredas vård utanför det egna hemmet i större omfattning än vad blivit fallet om möj- lighet till mindre ingripande åtgärd förelegat.
Väl kan påstås att en fortlöpande tillsyn av den underårige kan vara till gagn för honom och till stöd för föräldrarna endast om den sker i frivilliga for- mer. Härvid måste emellertid beaktas att i de situationer då en sådan tillsyn aktualiseras förhållandena inledningsvis ofta är sådana att erbjudande om fri- villig kontaktman avvisas. Erfarenheterna har emellertid visat att en från bör- jan negativ attityd kan vändas till insikt om värdet av det stöd och den hjälp en kontaktman kan ge. Det måste även beaktas att t. ex. vid ifrågasatt olämp- lig behandling av ett barn behov av omedelbar insyn i barnets hemförhållan- den kan föreligga utan att förhållandena för den skull är sådana att anledning
finns att skilja barnet från hemmet. Möjlighet bör därför finnas att utse kon- taktman även mot den unges och hans föräldrars vilja. En annan ordning skulle innebära att socialnämnden, sedan erbjuden hjälp avvisats, skulle sak- na formell möjlighet att i ett fortsatt behandlingsarbete söka vinna den en- skildes förståelse för värdet av den erbjudna hjälpen.
Visserligen skall, som utredningen framhållit, straffrättskipningens behov av kontroll inte tillgodoses inom socialtjänsten. Det kan emellertid inte be- stridas att socialtjänstens möjligheter att besluta om tillsyn även mot den en- skildes vilja kan vara en väsentlig förutsättning för tillämpningen av bestäm- melserna om åtalsunderlåtelse och vid bestämmande av påföljd för brott.
Jag finner främst på skäl som här anförts att socialnämnden bör kunna för- ordna kontaktman för den unge, även om samtycke härtill inte föreligger.
c) Nils Mangård till vilken Berndt Rigbäck anslutit sig i särskilt ytt— rande
Åldersgränsen
Vid de tillfällen då riksdagen under senare år med anledning av motioner har behandlat frågan om sänkning av olika åldersgränser, bl. a. i 25 & b) BvL, till myndighetsåldern 18 år, har riksdagen (lagutskottet) visserligen understrukit att man i det fortsatta lagstiftningsarbetet bör eftersträva så enhetliga ålders- gränser som möjligt men har samtidigt framhållit att en samordning av ål- dersgränserna inte får bli ett självändamål; varje åldersgräns måste bestäm- mas så att den verkligen tillgodoser det syfte som den avser att tjäna (LU 197331, 1975/7619).
I sitt betänkande (1974:12) med anledning av prop. 1974:44 om sänkning av myndighetsåldern m. m. yttrade lagutskottet bl. a.
Utskottet vill för sin del understryka att det måste anses principiellt olämpligt att in- gripanden inom barnavårdens ram skall kunna ske mot personer flera år efter det att de har uppnått myndig ålder. Såsom framgår av bl. a. socialstyrelsens och socialutred- ningens remissyttrartdenl skulle emellertid en begränsning av möjligheterna att med stöd av 25 & b) barnavårdslagen ingripa mot ungdomar över 18 år kunna få olyckliga konsekvenser för nykterhets— och narkomanvården. Nykterhetsvården kan nämligen inte överta ansvaret för vården av unga alkoholmissbrukare, eftersom de allmänna vårdanstalterna för alkoholmissbrukare saknar resurser att ta emot dessa åldersgrupper. För narkomanvårdens del skulle begränsningen innebära att missbrukare över 18 år en— bart skulle kunna omhändertas med stöd av lagen om sluten psykiatrisk vård i vissa fall. En sänkning av 20-årsgränsen i 25 & b) har också kriminalpolitiska aspekter. Bl. a. skulle domstols möjlighet att med stöd av 31 kap. 1 ;" brottsbalken överlämna unga lag- överträdare till vård enligt barnavårdslagen i motsvarande grad begränsas. En anpass- ning av åldersgränsen i 25 & b) barnavårdslagen till den sänkta myndighetsåldern skulle således försvåra möjligheterna till rehabilitering av asociala och kriminella ungdomar i åldrarna närmast över 18 år.
Med hänsyn till det anförda och med beaktande av det angelägna i att missanpassad ungdom kan beredas en adekvat vård anser utskottet att det, innan åldersgränsen i 25 & b) kan sänkas, måste tillskapas lämpliga vårdformer för nu ifrågavarande åldersgrupper. Det torde ankomma på socialutredningen att lägga fram förslag därom. I avvaktan här- på bör såsom föreslagits i propositionen (s. 67) den nuvarande åldersgränsen tills vidare behållas.
I principbetänkandet anpassade SU visserligen åldersgränsen för ingripande 'Kursiverat här.
mot barn och ungdomar enligt den tänkta motsvarigheten till 25 &" b) BvL till myndighetsåldern 18 år. Men utredningen föreslog samtidigt att missbrukare av beroendeframkallande medel över 18 år i trängande behov av vård skulle i vissa situationer kunna tas omhand med stöd av social vårdlag även utan samtycke. I nu förevarande betänkande har SU (majoriteten) frånfallit sist- nämnda förslag. Behovet av tvångsmässiga ingripanden skall även i fråga om 18- och l9-åriga missbrukare prövas endast med tillämpning av LSPV.
Att LSPV enligt min mening är ett tämligen bristfälligt instrument när det gäller att garantera missbrukargrupperna erforderlig vård harjag sökt utveck- la närmare under avd. V nedan. Vad beträffar ungdomar i åldern 18 och 19 år anser jag dessutom, liksom Gunnar Krantz och Ivan Ottoson, att slu- ten psykiatrisk vård är en mindre lämplig vårdform. Jag ansluter mig i denna del till deras särskilda yttrande.
Om det i fortsättningen kommer att öppnas möjlighet i den sociala vård- lagstiftningen till tvångsmässigt ingripande mot vuxna missbrukare i huvud- saklig överensstämmelse med det alternativa förslaget i avd. XII, kan jag — om än med viss tvekan — acceptera att den övre åldersgränsen för beredande av vård enligt 1 & 2. i den föreslagna särskilda vårdlagen sätts vid 18 år. I likhet med Gillis Albinsson och Blenda Littmarck anserjag dock att lagen bör ut- formas så att vård som beslutats och påbörjats före lB-årsdagen får slutföras oaktat att den unge under tiden fyller 18 år.
Vad nu sagts löser inte frågan om tillgodoseendet av vårdbehovet hos de unga vuxna vilkas problem inte huvudsakligen tar sig uttryck i missbruk av beroendeframkallande medel. Jag har därför i min reservation under avd. V framhållit att den allmänna översyn av tvånget inom socialtjänst, sjukvård och kriminalvård som där förordas också bör avse vården av unga lagöver- trädare.
Skulle i enlighet med utredningsmajoritetens förslag vård utan samtycke i framtiden kunna beredas vuxna missbrukare endast med stöd av LSPV, an- ser jag att nuvarande övre åldersgräns i BvL för ingripande med anledning av den unges eget beteende, 20 är, bör behållas och tas in i den särskilda vård- lagen. Därvid är enligt min mening en generell 20-årsgräns att föredra framför en 18-årsgräns som får överskridas när det finns särskilda skäl, t. ex. vid bris- tande mognad eller utveckling i övrigt hos den unge. Det är tveksamt om det från den unges synpunkt är någon fördel att länsrätten tvingas att pröva t. ex. den känsliga frågan om den unges mognad och i beslutet motivera varför länsrätten finner särskilda skäl föreligga att tillämpa vårdlagen trots att den unge fyllt 18 år. Det bör vara tillräckligt att i eventuell proposition ange vissa riktlinjer för tillämpningen, t. ex. att i fråga om de äldre tonåringarna lagen är avsedd att tillämpas huvudsakligen på missbrukare, vid bristande mognad hos den unge e. (1.
Vårdtidens längd
Enligt 3 & förslaget till särskild vårdlag skall länsrätten i beslut om vård ange vårdtidens längd. Denna tid får i fall som avses i 1 & 2. samma lag inte över- stiga tre månader.
Många remissinstanser ansåg att en maximitid av tre månader erfarenhets- mässigt ofta är för kort för att man skall hinna motivera en omhändertagen
ungdom för frivillig vård. Samma synpunkt har framförts när SU träffat per- sonal vid ungdomsvårdsskolor. Med hänsyn till att enligt motiven nytt beslut om vård skall kunna fattas under pågående vård (27.4) synes förslaget i denna del emellertid kunna godtas.
Däremot kan det ifrågasättas om länsrätten bör ha möjlighet att i det en- skilda fallet besluta om kortare vårdtid än tre månader. Redan från början differentierade vårdtider om en månad, sex veckor etc. kan lätt ge den om- händertagne intryck av att det rör sig om ett noggrant utmätt straff för hans missgärningar och inte om ett medel att initiera erforderliga vårdinsatser.
Enligt min mening bör det vara tillräckligt att den lagstadgade maximiti- den tre månader anges i beslutet och att det sedan överlåts åt socialnämnden att bedöma om vården kan förklaras avslutad efter kortare tid (se 6 & lag— förslaget).
Besvärsrätten
Socialnämnden skall enligt 6 & lagförslaget kunna fatta beslut om att vården skall avslutas såväl före utgången av en av länsrätten bestämd tid som i så- dana fall där vården enligt länsrättens beslut skall bestå tills vidare. Avslår nämnden en ansökan från den unge eller hans vårdnadshavare om att vården skall avslutas, får talan mot beslutet föras genom besvär hos länsrätten (18 & 2. lagförslaget).
Om däremot, för att ta ett exempel, socialnämnden mot föräldrarnas vilja bifaller en ansökan av en 17-årig narkotikamissbrukare — föräldrarna kanske anser att nämnden bedömt läget för optimistiskt och att deras barn ännu inte kan klara sig utan institutionell vård — ger den särskilda vårdlagen inte för- äldrarna rätt att föra talan mot nämndens beslut. Situationer som den här be- skrivna lär inte vara helt ovanliga. Enligt motiven till 18 & bör föräldrarna i så fall göra framställning till nämnden om bistånd enligt den föreslagna 5 & i socialtjänstlagen och, i händelse av avslag, besvära sig hos länsrätten med stöd av 35 & ]. sistnämnda lag.
Det kan vara tveksamt om den föreslagna bestämmelsen i 5 & socialtjänst- lagen om den enskildes rätt till bistånd för sin försörjning och sin livsföring i övrigt verkligen bör vara tillämplig i den här skisserade situationen: föräld- rarna till en nästan vuxen son söker för dennes räkning göra gällande en rätt till bistånd genom tvångsvård, ett bistånd som sonen själv motsätter sig. Hur som helst tycks det mig vara en onödigt krånglig omväg att behöva gå via 5 och 35 åå socialtjänstlagen för att få vad som i praktiken är ett beslut enligt 6å i den särskilda vårdlagen prövat av länsrätten.
Enligt min mening bör 18 ä 2. i den särskilda vårdlagen formuleras om så att talan får föras mot varje beslut av socialnämnden enligt 6 & rörande vår- dens avslutande.
Om man menar att föräldrarna i det givna exemplet bör kunna på ett eller annat sätt dra beslutet om vårdens avslutande under länsrättens prövning, hur är då rättsläget i det troligen mer praktiska fallet att socialnämnden redan från början ställer sig avvisande till tvångsingripande mot den unge och avslår föräldrarnas framställning om att nämnden jämlikt 2 & den särskilda vårdla- gen skall göra ansökan hos länsrätten om vård? Bifaller nämnden framställ- ningen kan beslutet naturligt nog inte överklagas, men bör talan kunna föras
mot ett avslagsbeslut — enligt särskild föreskrift eller via 5 och 35 åå social- tjänstlagen (jämför 31 och 80 åå BvL)? Frågan har inte närmare diskuterats inom SU men synes vara värd att uppmärksammas i det fortsatta lagstift- ningsarbetet.
Särskilda yttranden av
&) Alvar Nelson Lagens tillämpning
Man kan uppfatta detta lagförslag antingen som en självständig lagstiftning om förutsättningarna för tvångsingripanden mot barn och ungdom eller som en lagstiftning, där den unges eller vårdnadshavarens samtycke till soci— altjänstens insatser ersättes av domstols- eller myndighetsmedgivandc till sådan åtgärd. Jag har funnit den senare ståndpunkten, som innebär en kom- plettering av socialtjänstlagen, vara den mest ändamålsenliga. Fråga upp- kommer då, i vilka situationer socialnämnden vid bristande samtycke av den unge eller hans vårdnadshavare bör kunna påkalla länsrättens beslut om ingripande.
Den föreslagna lagstiftningen anknyter nära till kriterierna för omhänder- tagande för samhällsvård i 25 å a) och b) i gällande bamavårdslag. Man har emellertid företagit en viss modernisering av kriterierna och inriktat dem på typiska faresituationer. Mot denna bakgrund har utredningen föreslagit att socialnämnden skall vara skyldig att i sådana situationer påkalla länsrättens beslut om tvångsingripande.
Denna lösning är enligt min mening olycklig. Jag finner det mindre tillta- lande att bygga frågan om ingripande utan samtycke mera på vad som kunde inträffa om ingripande icke kommer till stånd, än på vad som är bäst ägnat att skapa goda uppväxtförhållanden för den unge. Detta beror i hög grad på de erbjudanden, som socialnämnden kan göra och på den situation i vilken den unge befinner sig, när fråga uppkommer huruvida länsrättens beslut skall påkallas. Jag vill sålunda bestämt förorda, att föreslagna 1 å omformuleras så att socialnämnden får möjlighet att på eget ansvar bedöma, när länsrättens medgivande till ingripande skall sökas. Detta innebär att socialnämndenfär, icke skall göra framställning till länsrätten. Samtidigt önskar jag en mindre sträng utformning av kriterierna enligt vilka länsrätten får besluta om med- givande. Därigenom markeras också, att socialnämndens insatser får en kon- struktiv och icke en repressiv inriktning.
Åldersgränsen
I likhet med utredningen finner jag att vård utan samtycke av barn och ung- dom skall upphöra, när den unge fyller 18 år, dvs. uppnår myndighetsåldern. Detta innebär emellertid en betydande förändring i förhållande till gällande rätt och dess användning i fråga om personer, som har fyllt 18 år. Med an- ledning härav uttalade jag med stöd av ett yttrande från socialstyrelsen 1973- 09-21 (Dnr A 2 21:95) tvekan om möjligheterna att då genomföra en sådan reform. Sedan socialstyrelsen emellertid i remissyttrande 1975-01-31 (Dnr PB 2 3:46/74) över principbetänkandet uttalat sin anslutning till utredningens
förslag på denna punkt harjag i tillit till socialstyrelsens förmåga att anpassa verksamheten till den ändrade åldersgränsen nu kunnat ansluta mig till ut- redningens ståndpunkt, som överensstämmer med vad som redan gäller i Danmark och Finland. Jag vill emellertid erinra om att ändringen av ålders- gränsen medför att tvångsingripande då icke längre kan genomföras i fråga om personer som redan uppnått eller strax uppnår myndig ålder. Detta inne- bär att ett annat åtgärdssystem måste tagas i anspråk, när sådana unga miss- brukare och lagöverträdare anses böra komma i åtnjutande av vård och be- handling, som nu beredes inom ungdomsvården.
Ett samtidigt genomförande av socialutredningens förslag och ungdoms- fängelseutredningens nu i pressen redovisade ståndpunkt kan leda till en överströmning av unga vårdbehövande till kriminalvården och den psy- kiatriska sjukvården, vilka båda torde behöva särskilda resurser för aktiva in- satser för dessa unga myndiga personer, av vilka åtskilliga kommit i en socialt brydsam situation på grund av kriminalitet eller missbruk, ofta av allvarlig art. Jag kan därför icke utan oro se möjligheterna till en utveckling i riktning mot allt strängare ingrepp gentemot dessa grupper.
Denna oro är desto starkare, som SU i lagförslaget fasthållit ståndpunkten att tvånget mot den unge i sådana fall i princip icke får utövas längre än tre månader. Erfarenheterna från våra ungdomsvårdsskolor för det tyngsta klientelet torde visa att det är svårt att under så kort tid göra den unge moti- verad för fortsatt vård och behandling i frivilliga former. Motsvarande torde gälla den långt större grupp unga, som är föremål för samhällsvård i enskilda hem. Jag befarar att utvecklingen kommer att leda till förnyade ingripanden med tvångsvård av unga som icke vill medverka till vård och behandling i frivilliga former. När det gäller unga som upprepade gånger övertygats om grov kriminalitet, återstår då knappast annat än häktning och frihetsberövan- de påföljd.
b) Gunnar Krantz och Ivan Ottoson
Åldersgränsen
I likhet med vad som föreslås skall gälla för vuxna skall beträffande unga nor- malt erfordras samtycke för att vård och behandling skall få komma till stånd. Utan sådant samtycke skall dock — på i särskilt lagförslag närmare angivna grunder — unga missbrukare och lagöverträdare under 18 år kunna beredas vård på sätt som socialnämnden bestämmer. Åldersgränsen 18 år har knutits till myndighetsåldern utan annan motivering än att den unge blir myndig vid denna ålder.
Det förtjänar påpekas, att lagutskottet i samband med sänkningen av myn- dighetsåldern till 18 år fr. o. m. den 1 juli 1974 framhöll att en begränsning av möjligheterna att med stöd av 25 å b) barnavårdslagen ingripa mot ung- domar över 18 år skulle kunna få olyckliga konsekvenser för nykterhets- och narkomanvården. Åldersgränsen för ingripande enligt barnavårdslagen bibe- hölls i avvaktan på att SU skulle lägga fram förslag om adekvata vårdformer för nu ifrågavarande åldersgrupp.
SU:s förslag om att för vuxna missbrukare enbart lita till LSPV då vårdbe- hovet är så framträdande att det bedöms böra tillgodoses även utan den en-
skildes samtycke kan inte anses skapa en adekvat vårdform för missbrukare i åldern 18 och 19 år.
Flera skäl kan anföras mot förslaget att i vårdlagstiftningen dra gränsen mellan ungdom och vuxna vid myndighetsålderns inträde.
1. Många unga är inte vare sig emotionellt eller socialt fullt mogna vid 18 år. För dessa kan mognadsutvecklingen pågå under flera år. Dessa ungdomar utsätts därför just på grund av sin omognad för överkrav och riskerar lättare än andra att komma i missbrukssituationer. Ett stort antal ungdomar i nämnda åldrar befinner sig i en riskzon på grund av sociala omständigheter. Det gäller särskilt de som saknar yrkesutbildning, sysselsättning och in- komster.
2. Ungdomar i åldern 18 och 19 år som dragits in i missbruk av beroen- deframkallande medel har ofta inte före 20-årsåldern hunnit utveckla ett så intensivt drogmissbruk att LSPV — med dess nuvarande utformning — kan tillämpas. Ändå kan det framstå som nödvändigt att avgiftning och behand- ling kommer till stånd. Osäkerhet, trots eller gruppsykologiska hinder kan av den unge upplevas som starkare än behovet av vård. 1 en för den unge destruktiv situation, då försök att motivera honom för frivillig vård misslyckas, kan den unge ”ham- na mellan två stolar”. Inte ens avgiftning kan komma till stånd mot den ung- es vilja.
3. 18- och l9-åringar som blir föremål för vård enligt LSPV på grund av sitt missbruk bereds i praktiken vård på sluten avdelning för vuxna psykiskt sjuka. Endast om intagning kommer till stånd före l8-årsåldern brukar ungdomar kunna beredas vård vid särskild ungdomsklinik där sådan finns.
Det kan bl. a. från mentalhygienisk synpunkt inte anses vara tillfredsstäl- lande att unga missbrukare bereds vård tillsammans med vuxna svårt psy- kiskt sjuka. Många ungdomar i denna åldersgrupp har ännu inte nått den vuxnes mognad. De söker ännu en egen identitet och är därför särskilt mot- tagliga för intryck från omvärlden.
Den av SU föreslagna gränsdragningen innebär även i övrigt en klar för- sämring av samhällets skydd för den aktuella åldersgruppen i förhållande till nuvarande ordning. I stället för socialvården får andra vårdgrenar, anpassade för vuxenklientel, bl. a. kriminalvården, i ökad omfattning ta sig an dessa ungdomar i situationer då omständigheterna aktualiserar vård utan den en- skildes samtycke. En sådan utveckling ärinte förenlig med de ambitioner och utvecklingstendenser som under senare årtionden präglat såväl det sociala vårdområdet som kriminalvården.
Det är således angeläget att möjlighet tillskapas att — då särskilda skäl fö- religger — kunna bereda 18- och 19-åringar vård utan den enskildes samtycke med stöd av den sociala vårdlagstiftningen. Därigenom skulle bättre överens- stämmelse nås med i dag gällande regler. Lämpligen kan den föreslagna lagen med bestämmelser om vård av underårig kompletteras i här angivet syfte. La- gen skulle sålunda i vissa fall kunna bli tillämplig även på den som uppnått 18 men inte 20 år. Motiv för en sådan tillämpning bör vara bristande mognad hos den unge eller att föreliggande vårdbehov bättre kan tillgodoses inom so- cialtjänstens ram än annorstädes.
Avd. V Vården av vuxna missbrukare
Reservationer av a) Gillis Albinsson
Vårt utredningsarbete om överföring av tvångsingripandena till den psykia- triska sjukvården har huvudsakligen berört formella aspekter, däremot i ringa grad resursfrågor eller organisatoriska och vårdmässiga frågor. Detta har jag funnit vara en brist. Men även det begränsade material som i brist på andra alternativ än de båda redovisade nu föreligger kunde ha lett oss till att konsta- tera att det funnits goda skäl för att kvarbli vid den ståndpunkt vi intagit i principbetänkandet och vid de förslag vi där framlagt, detta desto mera som de stötts av eller i vart fall inte mött gensaga hos en betydande majoritet av remissinstanserna.
Jag framhåller detta därför att vi enligt min mening endast delvis uppfyllt de i tilläggsdirektiven den 20 februari 1975 givna anvisningarna att ”beträf- fande övriga åtgärder utan den enskildes samtycke . . . undersöka möjlighe- terna till enhetliga bestämmelser utanför socialvårdslagstiftningen”. Även om detta kan förklaras med förutvarande departementschefens underhands- anvisningar i början av 1976, är det likväl en brist i sammanhanget att endast alternativen LSPV och principbetänkandeförslaget behandlats av oss, ehuru andra alternativ skulle ha kunnat tänkas.
Mot denna bakgrund har jag i utredningen förordat att vårt förslag rörande vård i vissa fall utan den enskildes samtycke skulle utformas enligt de rikt- linjer vi angivit i principbetänkandet.
b) Erik Larsson
1 socialutredningens år 1974 avlämnade principbetänkande (SOU 1974:39) angavs de primärkommunala sociala organens yttersta ansvar för alla med- borgares sociala situation. Utifrån denna grundsats behandlas i principbetän- kandet även vården av vuxna missbrukare.
Efter konstaterandet att även med betydande insatser av förebyggande na- tur torde missbruk av beroendeframkallande medel också framgent skapa stora svårigheter, anför utredningen bl. a. följande:
Det är samhällets uppgift att i dessa situationer tillhandahålla väl avpassade och diffe- rentierade resurser för de ofta sammansatta vårdbehov som kan föreligga. Den grund- läggande inställningen från samhällets sida måste därvid, såsom förut framhållits, vara att hjälp och vård — öppen och sluten — skall erbjudas i frivilliga former.
Vid missbruk av alkohol eller narkotika uppstår således ofta situationer då det inte minst av humanitära skäl kan framstå som nödvändigt att ingripa till den vårdbehö- vandes skydd och hjälp. Av det övergripande målet trygghet följer även en skyldighet för samhället att tillgodose angelägna individuella vårdbehov när den enskilde är ur stånd att själv tillgodose behovet. Också i här angivna situationer måste självbestäm— manderätten tillmätas stor betydelse. Ett kortvarigt omhändertagande för vård och be- handling utan klientens samtycke kan dock visa sig ofrånkomligt.
Med anledning av dessa slutsatser föreslog SU att i en fungerande Vårdkedja tvånget skall minimeras och att åtgärder av förebyggande art samt hjälpin-
satser av frivillig natur i samverkan med den enskilde skall dominera.
Om trots detta en missbrukare fortsätter sitt missbruk så att fara för liv och hälsa är uppenbar, skall möjlighet finnas för länsrätten efter ansökan av so- cialnämnden att besluta om vård mot vederbörandes vilja på institution. Des- sa institutioner bör vara lokalt anknutna inrättningar, vårdtiden starkt be- gränsad och med individuellt utformade vårdprogram upprättade i samråd mellan hemkommunens socialarbetare och institutionens vårdpersonal. Kontakt skall hela tiden hållas mellan hemkommunens sociala organ och den vårdade för att effektiva öppenvårdsåtgärder skall kunna sättas in omedelbart efter institutionsvistelsen.
Rättssäkerheten tryggas genom att länsrätten i varje enskilt fall prövar och fastställer vårdbeslutet.
Socialutredningens ledamöter ställde sig enhälligt bakom detta förslag, som också tillstyrktes av en bred majoritet bland remissinstanserna.
Enligt min mening har ingenting i sak inträffat som motiverar ett ändrat ställningstagande i utredningens slutbetänkande.
I majoritetens förslag till lag med särskilda bestämmelser om vård av un- derårig har angivits att vård av underårig som beslutats med stöd av lagen skall upphöra senast när den unge fyller 18 år. Detta torde i praktiken leda till att vård enligt denna lag ej initieras för ungdomar i slutet av sjuttonårs- åldern.
Jag anser det viktigt att dessa ungdomar liksom ungdomar över 18 år, vars problem inte sällan är identiska med de yngres, kan beredas social vård mot sin vilja i en akut situation. Enligt majoritetens förslag skulle detta omöjlig- göras och följden kan befaras bli att dessa vårdbehövande i ökad utsträckning hänvisas till kriminalvård eller sjukvård enligt LSPV. Detta anser jag inte vara en ur social synpunkt önskvärd utveckling.
Enligt min mening bör länsrätten, i fall då missbrukare saknar insikt om sitt eget vårdbehov, kunna fatta beslut om vård mot den enskildes vilja oav- sett åldersgränser. På så sätt kan åstadkommas kontinuitet i behandlingen även av ungdomar i 18-årsåldern och individuella vårdbehov kan bättre till- godoses. Det alternativa förslaget, lag med särskilda bestämmelser om vård inom socialtjänsten, ger större möjlighet till flexibla vårdformer och individu- ellt utformade vårdprogram.
Utredningen har sökt nå en bestämning av den framtida socialtjänsten som en verksamhet för stöd, hjälp och bistånd i frivilliga former. Härom är vi över- ens. Även om man inte bör överskatta betydelsen av förslaget att stora delar av det nuvarande socialbidraget förs över på försäkringskassorna. bör åtgär- den ändå innebära ett visst ökat tillskott beträffande andra biståndsåtgärder.
Kvar står emellertid ett för socialnämnden fastlagt yttersta ansvar för den enskildes behov. Detta yttersta ansvar återspeglas i majoritetens förslag till lag med särskilda bestämmelser om vård av underårig. Enligt denna lag kan åtgärder mot den enskildes vilja företas som direkt eller indirekt berör en mycket stor del av befolkningen. Socialnämndens yttersta ansvar innebär också anmälan om vårdbehov till annat samhällsorgan, om nämnden saknar resurser att själv meddela lämplig vård. Följden av majoritetens förslag be- träffande vuxna missbrukare blir, att om någon på grund av missbruk av be- roendeframkallande medel är i behov av vård men saknar vårdinsikt bör nämnden undantagslöst medverka till vård enligt LSPV.
Alternativen bör jämföras beträffande rättssäkerheten för den enskilde. Enligt LSPV kan en person omhändertagas mot sin vilja om läkare skriver vårdattest och befattningshavare i exempelvis kommunal tjänst skriver an- sökan om Vårdplats. lntagningar kan ske inom kort tidsrymd och den som är föremål för åtgärden behöver inte tillfrågas.
Enligt förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vård skall beslutet om omhändertagande fattas av länsrätt efter ansökan av kommunal social- nämnd. Länsrättens beslut om vård skall föregås av muntlig förhandling vid länsrätten. Den som är föremål för ansökan om vård skall kallas att närvara vid förhandlingen. Här bör även uppmärksammas att, på sätt föreslås för de underåriga, offentligt biträde alltid skall förordnas då fråga uppkommer om beredande av vård enligt den särskilda lagen.
Antalet missbrukare som frivilligt söker vård har ökat starkt de senaste åren. Målsättningen bör givetvis vara att alla som frivilligt efterfrågar vård också skall kunna erhålla den. Härför behövs ökade resurser för frivilliga vårdinsatser. Viktigt är att denna vård byggs ut i flexibla former som svarar mot enskilda vårdbehövandes behov och önskemål.
Om alla som efterfrågar vård blir tillgodosedda kommer ändå att finnas ett restklientel som inte godtar erbjuden vård, människor som är i klart behov av vård för att inte gå under, men som saknar vårdinsikt. Det är samhällets skyldighet att på grundval av humanitet och medmänsklighet ge även denna grupp bästa möjliga hjälp och stöd.
Även vuxna missbrukare som saknar vårdinsikt bör ha rätt till individuellt utformade vårdprogram som ett alternativ eller ett komplement till vad sjuk- vården kan erbjuda.
Ett intimt samarbete med sjukvården är självfallet nödvändigt. Vilka kon- sekvenser ett överförande till den psykiatriska sjukvården av alla vuxna miss- brukare utan vårdinsikt skulle få resursmässigt, organisatoriskt och ur vård- synpunkt har emellertid inte klarlagts.
Jag har i utredningen förordat ett lagförslag enligt de riktlinjer som angivits i principbetänkandet och enligt det alternativa förslag till lag med särskilda bestämmelser om vård inom socialtjänsten, som bifogats utredningens slut- betänkande.
c) Blenda Littmarck
Den komplicerade frågan om frivillighet kontra tvång i behandling av alko- holister och narkomaner är enligt mitt förmenande inte analyserad på ett till- fredsställande sätt, varför jag måste reservera mig mot majoritetens förslag i denna del.
För en kritisk granskare av debatten om tvångsvård måste en rad frågor uppstå kring vad som hänt i vårt land som gjort att det plötsligt blivit så fel- aktigt med att inte enbart arbeta efter frivilliga linjer i vårdarbetet. Har den långa erfarenheten av t. ex. övervakning eller anstaltsvård under senaste tid verkligen mynnat ut i en på sakliga grunder underbyggd kunskap om tvång- ets negativa effekter så att en radikal omläggning av kursen är nödvändig? Har i internationell eller svensk vetenskaplig litteratur några relevanta under— sökningar presenterats som verkligen besvarar frågor om tvång och frivillig-
het så entydigt som man skulle tro av de högljudda rösterna som skapat opi— nionen för borttagandet av tvånget i vården?
De fakta som framkommit i debatten har visserligen representerat mång- åriga erfarenheter från olika håll om svårigheter och nackdelar med tvångs- frågor i vårdarbetet. Dessvärre har man inte gjort några mer omfattande för— sök att på ett invändningsfritt sätt söka strukturera erfarenheterna inom vårdapparaten. En sådan systematiserad objektiv analys borde ha genomförts för länge sedan. Den skulle förmodligen ha givit vid handen att tvång kontra frivillighet är en så komplicerad frågeställning att man inte så enkelt som nu kan ensidigt hävda att frivillighet är en absolut förutsättning för framgång i behandlingsarbete, vilken uppfattning sannolikt uppstått ur de praktiska svårigheterna kring tvångsmedlen i terapeutiskt arbete.
Det är enligt min uppfattning en stor brist att varken socialstyrelsen eller departementet under det gångna decenniet initierat en forskning som skulle ha kunnat ge vägledning i denna fråga. I stället har debatten utgått från all- männa ideologiska och politiska resonemang, till förfång för en systematise- ring av empiriska erfarenheter från vårdarbetet med jämförbara problemgrup- per, där man under olika perioder växlat mellan frivilliga vårdalternativ och sådana som förbundits med krav av olika slag.
Jag vill här erinra om att man den 2—5 oktober 1973 genomförde en stor internationell konferens i Prag om just problemet frivillighet kontra tvång i behandlingen av alkoholister. Konferensen bevistades från svensk sida av tio- cent Kjell Bjerver, som i sin rapport avslutningsvis noterar följande:
Sammanfattningsvis kan alltså framhållas, att den huvudfråga om frivillighet eller tvång i vårdarbetet som ställts som ledmotiv för symposiet, inte ledde till den sedvan- liga och emotionellt laddade diskussion som ofta uppstår kring dessa frågor. Från olika länder redovisades av välkända och framstående forskare olika vägar att behandla alkoholproblematik. Men oavsett vilken metod man än använder, framstod det ändock som ofrånkomligt, att vissa tvångsmässiga instrument är nödvändiga i ett modernt samhälle. Hur bra behandlingsmetoder man än hade tillgängliga, så framstod ju dessa som verkningslösa om man inte kunde nå patienterna med dem, eller vidmakthålla en behandlingskontakt. Med tanke både på alkoholism- och läkemedelsmissbrukarklien- telets sammansättning, så krävdes vissa fast styrda och hårt strukturerade element i bakgrunden för att nå och vidmakthålla kontakterna. Det påpekades uttryckligt, att dis» kussionen egentligen sällan gäller tvång eller frivillighet, utan som regel ingenting alls eller tvång.
Det är ingen konst att leta upp exempel på övertramp och felaktigheter i tvångsvårdens historia. Det är emellertid viktigt att då hålla i minnet att så- dana erfarenheter säger mer om svårigheterna att hantera instrumenten skickligt än att skyldighet att undergå behandling i sig är negativt. Utan tve- kan är också tvångsmoment i vårdarbetet svåra att arbeta med. Det ställer sto- ra krav på personalens förmåga.
I själva verket är det ytterst få av dem som kommer i kontakt med t. ex. nykterhetsvården som till följd av vårdlagens konstruktion blir föremål för tvångsåtgärder i form av omhändertagande. Som visats i flera svenska av- handlingar, bl. a. av professor Ingvar Nylander och docent Kjell Bjerver, kun- de man statistiskt sett notera goda effekter på en population alkoholister en- bart av att vederbörande blev anmäld till nykterhetsnämnden. Såväl själva anmälan som senare erinran, varning eller en vilande resolution för intagning
på nykterhetsvårdsanstalt har erfarenhetsmässigt varit ytterst värdefulla ar- rangemang för att förmå en alkoholberoende människa att för längre eller kortare perioder avstå från berusning eller att försöka hålla sitt drickande begränsat till ett färre antal berusningstillfällen etc.
Det ligger i sakens natur att den alkoholberoende själv är negativt inställd till alla faktorer som hindrar eller försvårar hans fortsatta alkoholkonsumtion. Alla torde numera vara överens om att alkoholism i själva verket inte är något annat än alkohol-narkomani, även om den beteckningen inte brukar använ- das i den allmänna debatten. Beträffande narkomani har WHO tidigare på- pekat att den beroende är så bunden till sitt rusmedel att han som regel ”till varje pris” vill fortsätta sin drogkonsumtion eller tillförsäkra sig möjligheter att återuppta konsumtionen vid tillfälle. Mot bakgrunden av dessa förhållan- den försöker alla drogberoende människor att nedvärdera alla åtgärder som försvårar deras fortsatta rusbeteende.
Många konstnärligt och litterärt framstående personer med drogberoende har i olika sammanhang gått till hårda och raljanta angrepp mot samhällets försök att avbryta eller försvåra deras rusbeteende, angrepp som djupare sett alltså är försvar för rusbeteendet som sådant. Min bestämda uppfattning är att man i den allmänna debatten lyssnat alltför mycket på denna typ av för- svarsargumentation, och att man alltför sällan lyssnat till vad alkoholistens nära anhöriga haft att anföra.
Viktigt i sammanhanget är också att våra traditionella behandlare av dessa tillstånd — läkare, psykologer, kuratorer och socialarbetare — med få undantag inte besitter en behandlingsteknik som rår på rusbeteendet och varaktigt lyckas förändra detta. Behandlarna har därför inriktat sig på att ställa upp och bistå patienterna när de själva efterfrågar vård, dvs. som regel när de druckit så hårt att de inte längre klarar av de fysiska, psykiska, sociala, ekonomiska och stundom även juridiska problem, som rusbeteendet fört med sig. Denna vårdmotivation i akut nödläge får dock inte förväxlas med en önskan att göra upp med rusbeteendet som sådant, och behandlingsresultaten vid olika fri- villigarrangemang är också omvittnat dåliga. Faktum är att det ännu inte tycks finnas några vetenskapligt hållbara utvärderingar av utfallet av dessa frivilliga, korta behandlingsperioder inom sjukvård och alkoholistvård jäm- fört med spontanförloppet vid alkoholism. Som jag senare skall återkomma till tycks förhållandena var lika dåligt analyserade inom narkomanvården.
I avsnitt 32.5 i betänkandet står angivet att ”sammanfattningsvis kan emellertid sägas att det skett en kraftig minskning av besluten om tvångsåt- gärder inom nykterhetsvården. Detta har sin grund främst i inriktningen mot öppna och frivilliga behandlingsformer inom denna vårdsektor med en fort- gående utbyggnad av resurserna för frivilligvård. Samtidigt som nykterhets- vården alltså alltmer inriktas mot frivillighet i vård- och behandlingsarbetet bereds allt fler patienter vård inom sjukvården på grund av missbruk av be- roendeframkallande medel. Det övervägande antalet bereds därvid vård på egen begäran.” Jag vill i detta sammanhang påpeka följande: Antalet perso- ner med diagnosen delirium tremens, Korsakows psykos etc. har ökat kraftigt och det måste anses uteslutet att just dessa personer ”frivilligt” intagits på sjukhus. Sanningen är väl den att de omhändertagits av personer, som insett nödvändigheten av vård och att intagning skett oberoende av den sjukes vil- ja. Många intagningar som rubriceras som frivilliga även på alkoholistanstal-
ter rubriceras bäst med orden "tvångsmässigt frivilliga", då vederbörande har att välja på tvångsintagning, som avser en tid på ett år. och att intagas på enskild anstalt, där utskrivning kan ske efter mycket kort tid. Det synes mig omöjligt att avgöra den verkliga effekten av tvångsvård jämfört med frivillig vård. En uppföljning av olika registerdata är dessvärre oftast vil- seledande, vilket framgår av avhandlingen ”En uppföljande social studie och klinisk-psykiatrisk fältundersökning av hemlösa män i Stockholm" av doktor Härje Åsander som utkom år 1976. [ avhandlingen konstateras att många av de på fältet undersökta var i behov av vård för alkoholmissbruk, oaktat att registreringen av dem upphört (vilket av nykterhetsvårdande organ tolkats som om förhållandena vore klart förbättrade). Den bistra sanningen är att dödligheten bland svåra alkoholmissbrukare är mycket högre än i den allmänna befolkningen och att de avlidna i den aktuella undersökningen stod under s.k. övervakning. Dessutom förelåg beslut i några fall om in- tagning på alkoholistanstalt. Av dem, som vid fältundersökningen bedömdes vara i behov av vård för alkoholmissbruk, var 44 procent icke aktuella vid nykterhetsnämnden från att tidigare ha varit detta. Den nämnda under- sökningen visar klart att samhällets resurser icke tillvaratagits på ett adekvat sätt för att kunna lämna hjälp till de svårt alkoholskadade.
Jag anser — hur paradoxalt det än kan låta — att tvånget till vård kan vara ett tecken på att terapeuten eller i sista hand samhället bryr sig om patienten. Underlåtenhet att sätta ramar i tillvaron och att se till att de efterlevs kan mot bakgrunden av erfarenheter från barnuppfostran antas vara starkt ångestska- pande och självdestruktivt.
Under senare år har tendensen inom alkoholistvården varit att inte utnyttja tvångsinstrumenten om någon annan väg är framkomlig. Så länge man följt denna linje och tagit sitt ansvar genom en mycket aktiv uppsökande och engagerande verksamhet så att man nått fram till en effektiv behandlingsin- riktning har nog allt varit gott och väl. Dessvärre tvingas man dock konsta- tera att vårdapparaten inte har vare sig de materiella och personella resurser som gör detta möjligt i någon större skala.
I flera medicinska avhandlingar från senare är, bl. a. av ovannämnda Härje Åsander och även av Stefan Borg, har man noterat att alkoholistklientelet, pa- rallellt med en mer tolerant inställning till missbruksproblemen från myndig- heternas sida, företett allt gravare skador efter längre och hårdare missbruk än tidigare.
Därtill kommer att problemen vid akutmottagningarna vid några sjukhus håller på att bli övermäktiga. Alltför många svårt nedgångna och redlöst be- rusade personer med olika skador tar alltför mycket av resurserna inom akutsjukvården i anspråk. Jämför man situationen vid några Stockholms- sjukhus akutmottagningar för ca 10—1 5 år sedan och idag så är skillnaden på- fallande. Ökningen av antalet alkoholberusade kroniker med kröppsskador har på vissa håll varit så stor att den direkt försvårar sjukvårdens arbete efter- som denna inte har adekvata resurser för att ta hand om de berusade. I många fall saknar dessa möjligheter att sköta sina blessyrer efter behandling varför de medicinska insatserna blir föga effektiva. Den dåliga fortsatta vården eller de stora riskerna för förnyade skador sliter onödigt hårt på akutmottagning- arnas personal, som givetvis lätt misströstar när samma person dyker upp gång på gång med enahanda skador och tydligen helt utan förmåga eller vilja
att göra något åt den bakomliggande missbruksproblematiken. Ett exempel på sådana skador kan vara leverskador med åtföljande åderbråck i matstrupe. Blödningar från dessa bråck kan vara livshotande och ställer stora anspråk på akutvården. Alkoholabstinens är den enda effektiva behandlingsformen på sikt, men hur skulle man åstadkomma den om inte patienten själv vill underkasta sig adekvat vård — dvs. vanligen i dessa fall vård vid någon alkoholistanstalt under tillräckligt lång tid?
I en nyligen publicerad avhandling över hemlösa män i Stockholm pekar Stefan Borg å ena sidan på den enorma frekvensen av alkoholism bland de undersökta, den katastrofalt höga förekomsten av fysiska och psykiska komplikationer samt å andra sidan på den relativt låga graden av aktiva nyk- terhetsvårdande åtgärder. Det särskilda sociala organ som har ansvaret för dessa klienter — specialbyrån för bostadslösa män — saknar tydligen helt möj- ligheter att radikalt förändra situationen för dessa nedgångna alkoholister utan tvingas uppehålla dag till dag-provisorier, som snarare bidrar till att göra situationen ännu värre i det långa loppet. En kraftig förstärkning av personalresurserna liksom tillkomsten av vettiga hembetonade insti- tutionerskulle kanske förbättra situationen för många. En utökad användning av de tvångsåtgärder som nykterhetsvårdslagen medger och av de sociala resurserna skulle emellertid markant ändra situationen för huvudparten och det med användande av i huvudsak befintliga resurser. Man får inte blunda för att flera av dessa män är så pass psykiskt störda eller nivåsänkta att även de mest attraktiva och värdefulla behandlingsformerna inte kan ”säl- jas" till dem. Mentalvårdslagstiftningen är inte tillämplig i allmänhet för dessa grupper varför talet om att mentalvården skall bli den rätta behand- lingsformen för särskilt vårdkrävande alkoholister är helt felaktigt.
Man måste konstatera att i varje civiliserat samhälle finns ett antal män- niskor som faller utanför de vanliga spelreglerna. Varje samhälle måste ta ställning dels till vad det kan tolerera i fråga om påfrestningar på andra in- divider och samhällets resurser men dels också till sitt ansvar för varje enskild människa. Ansvaret för medmänniskan har länge varit kännetecken för svensk socialvård med dess rötter i de stora folkrörelserna i mitten av förra århundradet. Solidaritetskänslorna med speciellt alkoholistgrupperna som då var de enda aktuella missbrukarkategorierna ledde till den svenska nykterhetsvårdslagstiftningen som måste betraktas som unik i världen. Man tar på sig ett stort ansvar när man nu kräver dess avskaffande och man riskerar att skapa en katastrofalt försämrad situation för många missbrukare. Vore det inte mer på sin plats att fundera igenom andra vägar att lösa de praktiska svårigheterna som följer med tvångsvårdsformerna?
Man kan tänka sig andra former för att administrera behandlingsskyldig- heter än som nu, där dessvärre dualismen att skydda samhället för alkoho- listen och samtidigt önskan att hjälpa honom att leva i sin normala miljö, kan bli den enskilde socialarbetaren övermäktig. Även om den kunnige och mog- ne terapeuten måste kunna hantera dessa situationer som de realiteter de är för patienten och därför kan tyckas ha ansvaret för dem kan ett skiljande av funktionerna på olika händer vara en möjlig väg.
Sammanfattningsvis vill jag understryka hur litet fakta som dagens debatt och ställningstagande till tvångsvårdsformer bygger på. Inga vetenskapligt genomförda undersökningar över tvång kontra frivillighet i behandlingsarbe-
tet av alkohol- eller drogberoende människor har utförts eller tagits med som faktaunderlag i debatten. Erfarenheterna hittills speglar visserligen de svårig- heter som tvångsinstrument innebär i behandlingsarbete men de är av natur- liga om än kortsynta skäl starkt känslomässigt grundande. Konsekvenser för dem som av olika skäl antingen är negativa eller skeptiska till behandling eller saknar förmåga att genomföra ett vårdprogram, har inte belysts och ofta helt bagatelliserats i vårddebatten. Ett terapeutiskt ansvar innebär inte bara ett förtroligt och kanske angenämt samarbete utan också en skyldighet att för- utse och förebygga en försämring av villkoren för patienten i framtiden.
En djupare analys av människors faktiska behov skulle kanske visa att det aktiva ingripandet kan vara ett uttryck för solidaritet och medkännande. Så länge sådana aspekter avgör ingreppens art kan tvångsvårdsformer försvaras. Frivillighet bör självfallet vara riktmärket sålänge man kan, men den får inte vara ett rationaliserat självförsvar. Den kan ibland vara ett uttryck för non- chalans, likgiltighet eller t.o.m. lättja hos terapeuten. Skulle debatten i stället för att röra sig i allmänna och ibland hätska ordalag om principer föras ner på en överläggning om enskilda fall så tror jag att man skulle kunna komma mycket längre, eftersom de fakta som finns kring en enskild människa vanligen tvingar fram mer nyanserade ställningstaganden.
Samhällets agerande när det gäller missbruk och beroende av andra rusmedel än alkohol, dvs. främst narkotika men också vissa andra inte narkotikaklas- sade men klart beroendeframkallande läkemedel (t. ex. eter, kloroform etc.) samt tekniska lösningsmedel (t. ex. thinnet, trikloretylen etc.) samt i princip även vissa inte narkotikaklassade droger ur växtriket (t. ex. Ipoméa, mes- kalinkaktus etc.) bör i huvudsak följa samma regler som vid alkoholmiss- bruk. Det bör inte vara medlets kemiska eller farmakologiska sammansätt- ning eller dessjuridiska status som skall avgöra samhällets agerande i det en— skilda fallet utan missbrukstillståndets art och grad och missbrukarens behov av rehabiliterande åtgärder.
Det har sagts mig att det i den medicinska litteraturen är välkänt att den form av läkemedelsberoende som uppstått som komplikation till medicinsk behandling, dvs. narkomani av terapeutisk typ, karaktäriseras av starka skuld- och skamkänslor hos den drabbade, som i det längsta försöker dölja sitt missbruk även för sina närmaste och därför under lång tid kan undgå upp- täckt även hos behandlande läkare. Ingen systematisk kartläggning tycks hittills ha gjorts i landet beträffande denna patientgrupp, som av kliniker inom den psykiatriska vårdsektorn uppges vara relativt stationär till storleken och i princip proportionell mot läkartätheten i stort; det är ju fråga om ett slags olycksfall i den medicinska behandlingen. Det har också sagts mig från forskarhåll att dessa patienter praktiskt taget aldrig drar in andra i sitt missbruk utan behåller det för sig själva. Om dessa narkomaner av terapeutisk typ inte själva önskar medverka till de långsiktiga behandlings- arrangemang som erfarenhetsmässigt erfordras för en framgångsrik behand- ling av dessa beroendetillstånd, anser jag att samhället i det längsta bör hålla sig avvaktande och inte ingripa mot patientens önskan utan att en direkt nödsituation uppkommit och kriterierna i LSPV blivit uppfyllda. Den psykiatriska värden har erfarenhetsmässigt vissa möjligheter att hjälpa en mindre del av dessa patienter att övervinna sitt läkemedelsberoende (se Nils Retterstöl & Arne Sund: Drug Addiction and Drug Habituation, Acta Psychiatrica Scandinavica Suppl. 179, Munksgaard, Köpenhamn 1965).
Helt annorlunda och betydligt allvarligare måste samhället se på det nar— kotikamissbruk och de därav uppkomna beroendetillstånd som uppstått och utvecklats i bohem- och ungdomsgäng och som under det senaste decenniet spritts ut över hela landet, främst bland rotlös och socialt instabil ungdom och särskilt i kriminella kretsar. Denna narkomani av epidemisk typ drabbar så- ledes helt andra riskgrupper än narkomani av terapeutisk typ, och spridnings- dynamiken är också av helt annat slag. Även behandlings- och preventions- aspekterna blir mycket olikartade för dessa två olika narkomaniformer.
] en rad vetenskapliga studier från många länder är det visat att den epi- demiska narkomanin sprids från missbrukare-narkoman till novis i långa psykosociala smittkedjor. Forskare har påpekat att det är kombinationen av individens mottaglighet för det normbrott, som denna form av drogmissbruk utgör, och omfattningen av den exponering för missbruksbeteendet, som ve- derbörande blir utsatt för i kamratkretsen, som avgör vilka som skall dras in i drogexperimenterande, missbruk och slutligen beroende.
De medel som kommer till användning vid missbruk av epidemisk typ — främst olika typer av centralstimulantia (amfetamin, fenmetralin, metylfe- nidat etc.) och opiater (morfin, heroin etc.) — har så starkt beroendeframkal- lande egenskaper att huvudparten av dem som börjat injicera dessa medel in- travenöst utvecklar ett beroende.
För att belysa spridningsmekanismerna och allvaret i det epidemiska nar- kotikamissbruket vill jag referera en nyligen publicerad amerikansk studie.
Tre forskare — Brown, Greene och Turner — redovisar i nr. 4/ 76 The Ame- rican Journal of Drug and Alcohol Abuse en undersökning av 100 heroinister som sökt behandling. De var genomsnittligt 28,6 år och hade inlett sitt nar- kotikamissbruk vid en genomsnittsålder av 17,8 år. Genomsnittligt hade des- sa heroinister sökt frivillig vård första gången efter 4 a 5 års missbruk.
I gruppen hade 32 inte lett någon annan in i heroinmissbruk, men 68 av dem hade introducerat mellan 1 och 50 nybörjare. Totalt hade de 100 heroi- nisterna på detta sätt spritt missbruket till 260 personer, huvudsakligen jämn- åriga och yngre. Av dessa hade 75 % (195 individer) blivit heroinister medan 23 % inte fastnat i ett beroende och uppgift saknades för resterande 2 %.
De introducerade nybörjarna beskrevs som ”nära vänner” i 43 % av fallen, 28 % betecknades som "vänner”, 25 % som ”bekanta”, ] % var släkt och endast 3 % ”främlingar”. Skälet för heroinintroduktionen uppgavs i 45 % ha berott på att novisen ville pröva, i 25 % för att den erfarne ville låta den andra uppleva den behagliga ruseffekten. I 94 % av fallen sade sig heroinspridarna ha trott att de själva ännu inte hade utvecklat ett heroinberoende vid tidpunk— ten för smittspridningen. De hade trott att de endast experimenterade tillfäl- ligt med heroinet. I efterhand insåg många dock att de redan hade varit be- roende vid spridningstillfället, men 44 % vidhöll att spridningen hade skett innan de själva hade blivit beroende.
Det viktigaste är att den genomsnittliga tiden mellan den egna heroinde- buten och spridningstillfället endast var nio månader. Tidigare hade Hunt i en översiktsstudie visat att 80 % av all smittspridning när det gäller heroi- nism sker under det första året efter debuten — men till frivillig behandling kommer de först 4—5 år senare!
Författarnas slutsats är värd att citera ordagrant: ”Uppenbarligen har miss- brukarnas inträde i frivilliga behandlingsprogram genomsnittligt 4 a 5 år efter
debuten ingen betydelse för spridningen av heroinism i samhället. Hur önsk- värt inträde i behandling än är av andra skäl kommer det för sent för att på- verka spridningsprocessen. Traditionella behandlingsprogram kan ha bety- delse för totalantalet heroinister (prevalensen) men knappast för nyrekryte- ringen (incidensen).”
Mig synes det uppenbart att varken narkomanvårdskommittén på sin tid eller senare socialstyrelsen och dess särskilda narkomanvårdsbyrå, SN 4, in- sett och beaktat spridningsdynamiken i de epidemiska missbruksformerna. Betecknande för detta är också den successiva och mycket allvarliga försäm- ring av missbruksläget som skett under det senaste decenniet.
Från allmänna häktet i Stockholm, dit alla för brott gripna personer förs, rapporterades att missbrukssituationen nu är väsentligt allvarligare än någon- sin tidigare. I en fortlöpande studie av arrestklientelet har hittills sedan 1965 omkring 150 000 arrestanter undersökts med avseende på objektiva tecken på stickmärken efter injektionsmissbruk. I sin avhandling ”Narkotikamissbruk och narkotikapolitik” (Sober 1975) rapporterade docent Nils Bejerot, verksam vid Karolinska institutets socialmedicinska institution, att 20 % av de man- liga arrestanterna mellan 15 och 45 år, omhändertagna enligt brottsbalken och näraliggande brottslagar, företedde stickmärken 1965, då studien inleddes. Under 1968, då regeringen antog sitt tiopunktsprogram i narkotikafrågan, och 1969 då Rikspolisstyrelsen genomförde sin omfattande kampanj mot den il- legala narkotikahanteringen, företedde 40 % av de manliga arrestanterna tecken på injektionsmissbruk. Frekvensen sjönk under 1970, enligt Bejerot uppenbarligen som en följd av de olika aktiviteterna mot narkotikahandeln, men redan 1972 nådde missbruket återigen en ny toppnotering med 54 % av arrestanterna som injektionsmissbrukare. Efter en dramatisk nedgång av missbruket, sedan den internationella narkotikahandlaren Pauksch gripits i Holland hösten 1972, med ett minimivärde för missbruksfrekvensen om 39 % av arrestanterna våren 1974, började missbruket återigen stiga. För 1976 rapporterar Bejerot att 60 % av de manliga arrestanterna i Stockholm företer tecken på intravenöst missbruk. Därtill kommer att snusning av heroin fö- rekommer bland en del arrestanter.
Fram till 1973—74 dominerades injektionsmissbruket helt av centralstimu- lerande medel; sedan 1974 växer missbruket av heroin mycket snabbt utan att CS-missbruket visar några tecken på att avta i denna problemgrupp. Det kan nämnas att omkring 80 % av alla av andra myndigheter kända och till narkomanvårdskommittén rapporterade fall är kända i stickmärkesundersök- ningen av polisklientelet i Stockholm, varför de refererade siffrorna i hög grad är representativa för den faktiska utvecklingen.
Det är i en lång rad in- och utländska vetenskapliga studier visat att nar- kotikamissbrukare av epidemisk typ i mycket liten utsträckning är benägna att söka seriös behandling för sitt beroende. Från Sverige rapporteras att un- der den tid de centralstimulerande drogerna helt dominerade bilden var beläggningen mycket låg på specialavdelningar inom den psykiatriska vården och på de särskilda behandlingshemmen. Det gick t. o. m. så långt att profes- sor L-M Gunne vid Ulleråkers sjukhus vid ett tillfälle annonserade i Läkar— tidningen efter patienter. Samtidigt som tusentals nedgångna missbrukare drev omkring i storstadsområdena kunde man alltså inte fylla de då relativt fåtaliga vårdplatserna. Bakgrunden till situationen var att de centralstimule-
rande drogerna visserligen ger ett starkt beroende (WHO konstaterade i au- gusti 1972 att intravenöst missbruk av syntetiska centralstimulantia ger upp- hov till ett beroende som i allt är att jämställa med kokainism), men dessa droger ger inte upphov till toleransutveckling (s. k. "fysiskt beroende”), dos- höjning och plågsamma kroppsliga, vegetativa abstinensbesvär, när drogen går ur kroppen. Ett missbruk i perioder är också typiskt för denna missbruks- form.
I en studie av Humlegårdsklientelet 1973 rapporterar Bejerot och medar- betare i boken ”Omhändertagen i Humlegården” (Sober 1974) att 34 av 50 undersökta personer i gruppen injicerade sig intravenöst, alla utom två med CS. Medelåldern bland missbrukarna var 27,9 år för männen och 21,0 år för kvinnorna. Durationen av injektionsmissbruket var 6,5 år för männen och 4,4 år för kvinnorna. Endast en av dessa missbrukare förklarade sig vara intres- serad av behandling för sitt missbruk, inte för att han kände behov av vård utan för att han därigenom hoppades kunna meritera sig för ett körkort.
Sedan heroinet fått fotfäste i missbrukarkretsarna har situationen snabbt förändrats, och numera är det en stor efterfrågan på behandlingsplatser för akutbehandling, dvs. avgiftning. Detta sammanhänger med att heroinet lik- som andra opiater(morfin etc.) ger upphov till toleransutveckling (s. k. fysiskt beroende) och betydande dosstegring. När missbrukarna kommer upp i do- serna ökas snabbt svårigheterna att klara drogförsörjningen och finansie- ringen av missbruket, samtidigt som akut brist på heroinet medför ome- delbara, obehagliga fysiska plågor under några dygn; efter fem dygn har obehagen väsentligen passerat och vederbörande är i huvudsak avgiftad.
Karakteristiskt för heroinmissbruket är alltså att många missbrukare av och till akut önskar medicinskt bistånd med avgiftning, som på detta sätt kan göras relativt mjukt. Regeln är sedan att missbrukaren återigen snabbt åter- vänder till sin missbruksmiljö och sina missbrukarvänner i denna speciella subkultur och där återupptar sin heroinkonsumtion igen, tills efter en tid do- serna blivit så höga och kostsamma att han återigen eftersträvar en avgift— ning. Dessa avgiftningar har alltså inte något att göra med narkomanibehand- ling utan skall närmast jämställas med tillnyktring och avgiftning för alko- holister. Om avgiftningen inte följs upp av en djupgående och långsiktig be- handling, som tar sikte på att bekämpa själva beroendet, den psykiska längtan efter de speciella drogeffekterna, i princip ett inlärt beteende uppkommet genom en konditionering till rusmedlets behagliga effekter på centrala nerv- systemet, är det fullt möjligt — för att inte säga mycket troligt — att tillfälliga avgiftningar endast underlättar fortsatt missbruk på mindre kostbar nivå. Er- farenhetsmässigt är det få narkomaner av vare sig centralstimulantia- eller opiattyp som innerst inne är inställda på att överge drogupplevelserna, och detsamma gäller som bekant alkoholisterna.
En omfattande efterfrågan på akuta avgiftningsplatser får därför inte upp- fattas som ett tecken på att alkoholister och narkomaner frivilligt är beredda att medverka till en seriös behandling av sitt speciella beroende.
Då narkomani av epidemisk typ, som tidigare anförts, i hög grad är psy— kosocialt smittsam och då betydande ungdomsgrupper ligger i riskzonen för att dras in i avancerat missbruk kan det inte vara den enskilde missbrukarens ensak om han önskar behandling för sitt missbruk eller inte. Enligt min be- stämda uppfattning är det i fall av denna typ en fråga om elementär social so- lidaritet att samhället ser till att dessa narkomaner av epidemisk typ så tidigt
holmissbruk”. Samtidigt var siffran för tvångsintagna på de allmänna nyk- terhetsvårdsanstalterna ca 750. Här förekommer tydligen allt oftare och trots allt inläggning av även alkoholmissbrukare enligt LSPV (rena alkoholpsyko- ser men av allt att döma även andra alkoholbetingade sjukdomstillstånd). ] praktiken tycks man på läkarhåll inte hysa så starka betänkligheter att ta in även alkoholmissbrukare enligt LSPV. Man står i så fall numera rent prak- tiskt närmare den ståndpunkt socialstyrelsen intog 1969, då styrelsen för narkomanernas skull påyrkade och också fick igenom viss lagändring till klar- läggande av att dessa kunde hänföras till denna lag. Styrelsen ansåg då att den sjukes bristande sjukdomsinsikt i förekommande fall borde jämställas med den sjukes oförmåga till följd av missbruk av beroende/i'amka/Iande medel att bedöma sitt vårdbehov. Med ”beroendeframkallande medel” avsåg styrelsen även alkohol. Lagens förtydligande den gången kom dock endast att omfatta narkomanerna genom att uttrycket ”beroendeframkallande medel” utbyttes mot "narkotiska medel”. Man borde på grund av ovan redovisade tillämp- ningspraxis och i förtydligande syfte nu kunna utveckla denna praxis genom att i lagen införa uttrycket "beroendeframkallande medel” i stället för ”nar- kotiska medel", dvs. acceptera socialstyrelsens förslag av år 1969. Ovan på- talade svårigheter att bereda alkoholmissbrukare sjukhusvård synes tydligen numera mindre bero på berörda principiella hinder än på det ständigt aktuella bekymret platsbristen. Denna fråga måste i detta sammanhang dock förbigås.
Eftersom LSPV är under omarbetning genom en inom socialstyrelsen verksam utredning kunde nu berörda lagändring lämpligen göras mera pro- visorisk. Denna skulle väsentligt underlätta ett ställningstagande till förmån för tillämpning av LSPV, då behov av vårdåtgärd mot den vårdbehövandes samtycke uppkommer, och ett avvisande av tvång för vuxna inom socialvår- den. Jag vill likväl redan utan lagändringen ansluta mig till majoritetens ståndpunkt, vilket sammanhänger med motiven till en minoritets ställnings- tagande, då principbetänkandet remissbehandlades i socialstyrelsen. För all lagstiftnings meningsfulla funktion har det givetvis stor betydelse hur lagen är beskaffad till sin principiella utformning men också hur lagen tolkas och tillämpas efter en tids användning.
Socialstyrelsens minoritet (bestående av generaldirektör Bror Rexed och professor Gunnar Inghe) uttalade att för ”åtskilliga av de alkoholmissbrukare, vilkas vårdbehov manifesteras i ett för omgivningen hotfullt eller på annat sätt destruktivt beteende”, torde LSPV vara tillämplig dvs. såväl denna lags generalindikation som minst någon av dess specialindikationer. Upphörande av tvångsvård inom nykterhetsvården-socialvården till skydd för annan skul- le därmed få begränsade konsekvenser.
Tillämpningen av LSPV sådan den ovan antydda utvecklingen visarjävar inte de båda reservanternas uppfattning. Frågan om de antydda konsekven- serna borde dock enligt deras mening bli föremål för ytterligare utredning. Reservanterna ansåg också att den komplettering av LSPV:s medicinska spe- cialindikation, som genomfördes 1969 vad avser narkotikamissbrukare och som berörts ovan, borde utsträckas till att omfatta missbrukare av även annat rusmedel. Här kommer uppenbarligen och otvetydligt även alkoholen in i bilden. Med ett förtydligande av detta slag skulle reservanternas ställnings- tagande bli lättare att ansluta sig till.
Den eventuella grupp av alkoholmissbrukare med destruktiva beteenden,
som möjligt kommer ur missbruksmiljöerna och lär sig leva utan narkotika- rus. Detta är särskilt viktigt eftersom smittspridningen, som också tidigare påpekats, är som mest intensiv under det första året efter den egna debuten, innan de som regel blivit ertappade av polis och därmed kända av domstol etc.
Enligt min bestämda uppfattning är det samhällets skyldighet att spåra upp narkotikamissbrukare så tidigt som möjligt och se till att deras missbruk bryts och de antingen kommer in i långsiktiga, genomgripande behandlingsprojekt eller helt enkelt genom hot om rättsliga åtgärder skräms från att fortsätta sin asociala livsföring. Här kan nämnas att när man i Japan under 1954 och åren närmast därefter kämpade med ett narkotikamissbruk, som per tusen invå- nare var omkring tre gånger så stort som det nuvarande svenska, omhänder- togs endast omkring 20 % av missbrukarna. Resterande 80 % slutade sitt missbruk av blotta förskräckelsen när de märkte att samhället menade allvar med sin narkotikapolitik (se H. Brill & T. Hirose: The Rise and Fall ofa Met- hamphetamine Epidemic: Japan 1945—55; Seminars in Psychiatry, Vol 1, No. 2 1969).
Eftersom det är uppenbart att man inte kan vårda bort en omfattande nar— kotikaepidemi måste grunden vara en mycket restriktiv och konsekvent nar- kotikapolitik, där varje befattning med de illegala drogerna beivras på ett verkningsfullt sätt. Såvitt bekant har ett omfattande massmissbruk aldrig trängts tillbaka i någon kulturkrets utan en restriktiv drogpolitik. Det finns tydligen inte heller något historiskt undantag från regeln att ett massmiss- bruk expanderar ytterligare, om drogpolitiken Iiberaliseras.
En restriktiv narkotikapolitik ifrågasätts i teorin inte längre av någon grup- pering, men i praktiken beivras inte innehav av smärre mängder narkotika ”för eget bruk”. Detta är en ödesdiger inkonsekvens som direkt och indirekt förstärker missbruket och demonstrerar att samhället inte tagit narkotika— missbruket på fullt allvar.
Jag vill alltså se att varje illegal befattning med narkotika medför att ve- derbörande antingen tas om hand av kriminalvården eller underkastar sig lämplig och meningsfull behandling av annat slag. Då polisiär och juridisk be- visföring många gånger är svår föredrar domstolar hellre att fria än att fälla; Missbruket, som inte är kriminaliserat i sig, kan dock vara väl dokumenterat genom stickmärken, upprepade intoxikationer, omfattande uppgifter från an- höriga och andra som kanske i åratal vädjar om aktiva vårdinsatser för miss- brukarna etc., utan att domstol kan ställa vederbörande till svars för illegal befattning med drogen i narkotikalagstiftningens mening. Då det, som ovan framförts, är av avgörande betydelse såväl för missbrukaren själv som för dem han potentiellt utgör en smittfara för, liksom för brottsbekämpningen och samhällets möjligheter att komma till rätta med narkotikamissbruket, att missbruket bryts så tidigt som möjligt, anser jag det ofrånkomligt att sam- hället skall kunna kräva att vederbörande ställer sig givna behandlingsföre- skrifter till efterrättelse.
Jag vill bestämt avråda från att sociala omhändertaganden skall göras enligt en medicinsk vårdlag av typen LSPV, som förordats. Endast då narkomanen är psykotisk eller eljest uppfyller kraven enligt LSPV kan och bör ett omhän- dertagande ske enligt denna lag, och så har det också fungerat hittills i allt vä- sentligt. Till saken hör också att ett omhändertagande enligt LSPV skall hä- vas så snart den akuta förvirringen, psykosen, intoxikationen etc. är överstån-
den, medan ett behandlingstryck vid narkomani kan behöva kvarstå under mycket lång tid, kanske ett par, tre år.
Socialvården måste alltså ta det fulla ansvaret för sitt arbetsområde och inte skjuta över känsliga, svåra och obehagliga tvångsåtgärder på sjukvården. Från socialvårdens sida har man hävdat att varje befattning med varje slag av tvångsinstrument skulle omöjliggöra kontakt- och motivationsarbetet bland missbmkarna. Detta skulle i så fall givetvis även gälla sjukvården som enligt förslaget skulle ta hand om missbrukarna enligt en medicinsk vårdlag.
Jag vill också passa på att påpeka att allteftersom behandlingspolitiken det senaste decenniet liberaliserats beträffande alkoholmissbrukama har miss- bruket expanderat kraftigt i samhället. Numera iakttas ofta svårt förkomna och utslagna alkoholister i våra centralorter. Det förhållandet att dessa miss- brukare i praktiken inte längre hotas av frihetsberövanden enligt NvL tycks inte ha underlättat motivationsarbetet bland dem, försåvitt socialvården inte av andra skäl underlåter att söka kontakt med dem och erbjuda dem rehabiliterande stödåtgärder. En rimligare tolkning kan dock vara att dessa alkoholister inte låter sig motiveras för några behandlingsåtgärder trots att de inte längre behöver befara några omhändertaganden.
Drogberoendet berövar den enskilda människan möjligheten att bedöma vad han vill och kan göra med sitt liv. Risken för otillbörlig påverkan från nedbrytande krafter ligger då nära. Att invänta missbrukarnas motiva- tion för seriös behandling (och alltså inte tillfällig avgiftning, vila etc.) är en till humanitet förklädd okunnighet om vad narkomani representerar (dit jag alltså även räknar alkoholism) biologiskt, psykologiskt och socialt. Med ett utpräglat permissivt synsätt, framsprunget ur en diffus vårdideologi och inte grundat på gedigen teoretisk analys och empiriska fakta, offrar man i många fall missbrukaren till social invaliditet och undergång för att själv få behålla sina ideologiska föreställningar intakta.
Slutligen måste vi ha klart för oss att slutresultatet av ett orealistiskt synsätt på missbruksproblemen mycket väl kan bli att välfärdssamhället, som vi kän- ner det, inte förmår överleva de oerhörda påfrestningar som snabbt expande- rande missbrukargrupper medför för samhället. Då kommer verkligheten hårdhänt att korrigera våra felbedömningar, kanske förvandla dem till irr- bloss i historien, men mycket av de frihetsideal vi kämpat för kan då gå för- lorade för oss alla.
Avslutningsvis vill jag framhålla följande. Socialutredningen har med avsteg från vad som föreslogs i principbetän- kandet och mot en omfattande remissopinion funnit att samhällets behov av att till skydd för den enskilde kunna bereda honom vård i vissa fall tillgodoses genom lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall (LSPV).
Utredningen har därvid inte beaktat
att LSPV inte är tillämplig på de missbrukare som — oaktat de är i trängande behov av vård — inte kan anses lida av psykisk sjukdom,
att LSPV i sin nuvarande utformning inte ger legala möjligheter att under erforderlig tid kvarhålla den vårdbehövande — i många fall föreligger så- ledes sedan avgiftning skett inte förutsättningar för fortsatt vård med stöd av lagen — samt
att LSPV inte skapar tillfredsställande rättssäkerhetsgarantier för besluts- ordningen.
Jag har mot bakgrund av vad jag här ovan anfört funnit att missbrukare av beroendeframkallande medel bör kunna beredas vård i enlighet med de be- stämmelser som tagits upp under 2 & i det alternativa lagförslaget som utred- ningen redovisar under avd. XII.
Emellertid reserverarjag mig mot att i 2 & lagförslaget inte som grund för åtgärder även tagits upp skyddet för annan, i första hand missbrukarens an- höriga men även andra för vilka han utgör en fara.
Det alternativa lagförslaget upptar som enda åtgärd från samhällets sida be- redande av vård utom det egna hemmet. I enlighet med vad jag ovan anfört bör emellertid i behandlingsarbetet även kunna ingå insatser av mindre in- gripande natur. Socialnämnden bör enligt min mening kunna förordna en kontaktman för den vårdbehövande samt i förekommande fall meddela fö- reskrifter om vården.
Jag har starkt betonat vikten av en samverkan mellan sjukvården och so- cialtjänsten vad beträffar vården av dem som missbrukar beroendeframkal- lande medel. En samlad översyn av bestämmelserna om vård utan den en- skildes samtycke är enligt min mening nödvändig.
Jag anser att missbruksproblematiken med dess anknytning till såväl sjuk- vård som socialvård är av den vikt att förutsättningarna bör prövas att över- föra beslutsfunktionerna vad gäller beredande av vård till ett från sjukvården och socialvården fristående organ. Till detta förtroendevalda organ skall kny- tas erforderlig expertis, såsom socialarbetare, läkare, psykologer och jurister.
En översyn av LSPV pågår för närvararande vid socialstyrelsen. Enligt vad jag erfarit tas därvid upp frågan om inrättande av särskilda intagningsnämn- der. De överväganden som görs i denna del bör vägas in i den sammanhållna bedömning som enligt min mening är erforderlig.
Med hänsyn till det nära samband som föreligger mellan sjukvårdens och socialtjänstens insatser för dem som missbrukar beroendeframkallande me- del bör ett samarbetsorgan inrättas. Organets uppgift skall vara att medverka till ett ändamålsenligt utnyttjande av tillgängliga resurser. Inrättandet av ett sådant organ skall emellertid inte leda till en begränsning av det yttersta an- svar som enligt utredningens förslag skall åvila kommunen.
(1) Nils Mangård till vilken Berndt Rigbäck anslutit sig i särskilt ytt- rande
Som framgår av referaten under 32.3 och 53.22 ovan uttalade SU i princip- betänkandet bl. a. att missbruk av beroendeframkallande medel erfarenhets- mässigt ofta skapade tvingande sociala vårdbehov hos missbrukaren, att av det övergripande målet trygghet följde skyldighet för samhället att tillgodose angelägna vårdbehov när den enskilde var ur stånd att själv tillgodose beho- vet, att ett kortvarigt omhändertagande utan den enskildes samtycke därvid kunde visa sig vara ofrånkomligt och att i ett inte obetydligt antal situationer uttalade vårdbehov kunde föreligga utan att erforderlig vård kunde beredas missbrukare med stöd av LSPV med denna lags nuvarande utformning och tillämpning. Utredningen ansåg därför att — inte minst av humanitära skäl — möjligheten till tvångsingripande mot vuxna missbrukare borde finnas inte bara inom sjukvårdslagstiftningen utan också inom den sociala vårdlag— stiftningen.
SU:s förslag vann övervägande stöd vid remissbehandlingen, även om fle- ra i detta sammanhang ”tunga” remissinstanser motsatte sig förslaget särskilt vad beträffar narkotikamissbrukarna.
Under det fortsatta utredningsarbetet har SU (majoriteten) av olika skäl ändrat ståndpunkt. Utredningen finner nu (avsnitt 32.7.1) att om det upp- kommer behov av vård beträffande den som missbrukar beroendeframkal- lande medel och om den behövliga vården ej kan ges med dennes samtycke, frågan om beredande av vård bör bedömas (uteslutande) enligt bestämmel- serna i LSPV. De av utredningen framlagda lagförslagen på socialtjänstens område innehåller således inte någon bestämmelse om vård utan samtycke i fråga om missbrukare som fyllt 18 år.
Jag är ense med majoriteten så till vida att det långsiktiga målet bör vara en socialtjänst som helt grundar sig på frihet när det gäller vuxna människor. Men SU:s förslag bygger på alltför många ovissa faktorer för attjag skall kun- na ansluta mig till det som en tillfredsställande lösning av dagens och den nu överblickbara framtidens missbrukarproblem.
Tillämpningen av LSPV
Utredningen avser inte att vidga tillämpningsområdet för LSPV. Denna skall fortfarande vara en medicinsk vårdlag, med psykisk sjukdom av viss art och grad som huvudindikation. Jag har ingen annan mening. Detta innebär att lagens tvångsbestämmelser inte kan tillämpas mot sådana missbrukare som, även om de är i trängande behov av medicinska eller socialvårdande insatser, inte kan anses lida av sådan psykisk sjukdom att sluten psykiatrisk vård är oundgängligen påkallad. Bland dessa missbrukare finns otvivelaktigt många som inte har insikt om sitt vårdbehov. Vad beträffar alkoholmissbrukama ut- talade socialstyrelsen (majoriteten) sålunda i sitt remissyttrande att det under överskådlig tid kommer att finnas alkoholmissbrukare som inte är mottagliga för frivilliga vårdinsatser men som utan vård går en säker undergång till mö- tes och att i många fall erforderlig vård inte kan beredas dem med stöd av LSPV i dess nuvarande utformning.
Något säkert underlag för en bedömning av hur stor den här avsedda miss- brukargruppen är finns inte tillgängligt. Underhandsförfrågningar hos psy- kiater vid ett par Vårdanstalter för alkoholmissbrukare tyder på att enligt en mycket preliminär uppskattning kanske hälften av de med stöd av NvL tvångsintagna vid dessa anstalter inte i stället skulle ha kunnat tas in för psy- kiatrisk vård med stöd av LSPV. Det är antagligt att till denna tvångsvårdade grupp bör läggas åtskilliga missbrukare som nu ”frivilligt” söker vård på nyk- terhetsvårdsanstalter och psykiatriska kliniker men som inte skulle vara lika vårdmotiverade om NvL:s tvångsbestämmelser inte fanns i bakgrunden.
Det måste alltså enligt min mening antas att ett — ovisst men inte negli- gerbart — antal missbrukare som behöver men inte accepterar institutionell vård inte kan bli föremål för vård enligt LSPV, därför att de inte uppfyller för- utsättningarna i lagens generalindikation (psykisk sjukdom etc.) resp. uppfyl- ler dem bara i ett kort avgiftningsskede.
Men till detta kommer att, enligt vad som framkommit bl. a. vid remiss- behandlingen av principbetänkandet, de legala möjligheter till ingripande
mot missbrukare som LSPV enligt förarbetena dock avsåg att erbjuda (se un- der 32.2.2 ovan) i praktiken inte alltid utnyttjas. En sak är att eftersom ingen legaldeftnition av begreppen psykisk sjukdom och psykisk abnormitet har gi- vits, det i och för sig är naturligt att olika överläkare (olika skolor inom psy- kiatrin) har olika uppfattning om vid vilket stadium av missbruk detta över- går i eller orsakar psykisk sjukdom i LSPV:s mening och att bedömningen av likartade enskilda fall därför kan växla mellan olika sjukhus och kliniker. En annan sak är att det på sina håll tycks finnas viss obenägenhet att ingripa även i fall när någon tvekan om de legala förutsättningarnas existens inte torde råda (jfr principbetänkandet s. 346 i). Socialstyrelsen hari sitt (enhälliga) re- missyttrande om narkotikamissbrukarna uttryckt saken så, att det i olika sammanhang har konstaterats att LSPV tillämpas restriktivt i förhållande till de vittgående formella möjligheter lagen ger till såväl intagning som kvarhål- lande och försöksutskrivning av narkotikamissbrukare. Beträffande alkohol- missbrukama yttrar styrelsens minoritet, som motsätter sig sociala tvångs- ingripanden, att det finns skäl understryka SU:s konstaterande att själva ex- istensen av NvL minskar sjukhusens benägenhet att tillgripa LSPV vid till- godoseende av alkoholmissbrukarnas vårdbehov. Minoriteten ifrågasätter också om inte den komplettering av LSPV:s medicinska specialindikation som genomfördes år 1969 vad avser narkotikamissbrukare bör utsträckas, i enlighet med socialstyrelsens ursprungliga förslag, till att omfatta även andra rusmedel än narkotika. Detta skulle kunna undanröja eventuell tvekan be- träffande möjligheterna att kvarhålla även missbrukare av andra medel än narkotika efter den akuta avgiftningsfasen.
SU:s förslag innebär att tvångsmässig vård av missbrukare — även av så- dana med trängande sociala vårdbehov — i fortsättningen skall administreras av den psykiatriska sjukvården. (Jag bortser här från kriminalvårdens roll i sammanhanget.) Det borde då ligga i utredningens intresse att eventuell tve- kan om sjukvårdens möjlighet att under erforderlig tid kvarhålla också miss- brukare av alkohol och andra beroendeframkallande medel än narkotika undanröjs. Jag har därför på ett tidigt stadium yrkat att SU skulle ta initiativ till det förtydligande av LSPV:s medicinska specialindikation också beträf- fande andra än narkotikamissbrukarna som socialstyrelsen föreslog år 1969. Så har inte skett i detta betänkande. Förslaget återfinns emellertid i det be- tänkande som i april i år avgivits av 1971 års utredning om behandling av psy- kiskt avvikande (Psykiskt störda lagöverträdare, SOU 1977:23 s. 256 f.).
Det borde vidare ha varit angeläget för SU att undersöka hur man på sjuk- vårdssidan ser på de principiella och praktiska förutsättningarna att ta på sig hela ansvaret för tvångsvården av olika missbrukargrupper. Skulle man t. ex. på läkarhåll kunna acceptera att — på vetenskapens nuvarande stånd- punkt och utan att det psykiatriska sjukdomsbegreppet vidgas — tillämpa LSPV mindre restriktivt i fråga om alkoholmissbrukare, om inga tvångsbe- stämmelser längre frnns i social lagstiftning? Det är möjligt att svaret på den frågan skulle ha blivit tämligen negativt. Läkarförbundets remissyttrande lik- som vissa artiklar i fackpressen tyder på detta. Hur som helst torde en kontakt med dem som avses skola administrera tvångsvården ha varit nyttig och rim- lig som underlag för en realistisk bedömning av de praktiska konsekven- serna av utredningens förslag. Vidare hade frågan om det under alla förhål- landen nödvändiga samarbetet mellan socialtjänst och sjukvård kunnat bätt-
re belysas. Önskemål från min sida att i denna del till utredningen knyta psy- kiatrisk expertis — gärna representerande olika meningsriktningar — har inte vunnit gehör.
Resursfrägor
Även om en mer extensiv tillämpning av LSPV skulle accepteras är det tyd- ligt att många missbrukare med vårdbehov men ej vårdinsikt antingen inte kommer att kunna tas in för vård med stöd av LSPV eller inte kommer att kunna hållas kvar tillräckligt länge för att bli motiverade för erforderlig fri- villig eftervård. Beträffande dessa grupper säger SU att de får hänvisas till den stödjande och hjälpande verksamhet som bedrivs i kraft av socialtjänstlagen och att det är uppenbart att detta kommer att ställa andra och större krav på socialtjänsten.
Att en kraftig utbyggnad av socialtjänstens personella och ekonomiska re- surser — liksom fortsatt metodutveckling — blir nödvändig med SU:s förslag är obestridligt. Detsamma torde gälla för den öppna psykiatriska vården. Dessutom torde nuvarande personal och platser inom den slutna psykiatriska vården behöva ökas, om denna vård skall överta ansvaret för en del av dem som nu tas omhand enligt NvL. Med hänsyn till å ena sidan alkohol- och nar- kotikamissbrukets utbredning och karaktär och å andra sidan kommunernas och landstingskommunernas svåra ekonomiska situation f. n. synes det syn- nerligen ovisst, när en sådan utbyggnad av resurserna kan genomföras att de vuxna missbrukarnas vårdbehov kan tillfredsställande tillgodoses genom sjukvårdens och den frivilliga socialtjänstens insatser. I vart fall lär detta inte ha skett vid den tidpunkt när socialtjänstlagen beräknas träda i kraft och NvL upphör att gälla.
Det är närmast resursfrågorna som gör att jag inte anser tiden mogen att avvika från den ståndpunkt en enhällig utredning intog i principbetänkandet och att alltså nu helt avstå från möjligheten till tvångsmässiga ingripanden mot vuxna missbrukare inom den sociala lagstiftningen — som ett komple- ment till LSPV och till intensifierade frivilliga insatser. Det behöver knappast framhållas att den socialnämnd som klarar missbrukarproblemen på frivillig väg ju inte — lika litet som i dag — är tvungen att utnyttja ett sådant komple- ment.
Tvångsbestämmelsernas utformning
SU beskrev i principbetänkandet (s. 336 f.) den situation i vilken den so- cialvårdande verksamheten borde ha möjlighet att tillgodose ett föreliggande vårdbehov utan den enskildes samtycke vad beträffar vuxna personer. Det sägs där att om till följd av missbruk av beroendeframkallande medel upp— kommit ett trängande vårdbehov och missbrukaren är ur stånd att själv be- döma sitt behov av vård, samhället bör — om utebliven vård kan antas med- föra allvarlig fara för hans liv eller hälsa eller eljest leda till allvarliga sociala skadeverkningar för honom själv — få besluta om ett tidsbegränsat omhän- dertagande. Utredningen var angelägen att understryka att syftet med detta uttalande inte var att söka fastlägga lagstiftningens slutliga utformning. Så skulle ske i kommande lagförslag.
Många remissinstanser kritiserade utredningen för att inte ha bättre preci- serat förutsättningarna för ingripande redan i principbetänkandet och var- nade för risken från rättssäkerhetssynpunkt av vaga och allmänt hållna indi- kationer. Helst borde de tvångsutlösande situationerna beskrivas i beteende- termer.
Av skäl som anges i inledningen till avd. XII fattades beslut om att SU skulle lägga fram det i kap. 53 redovisade alternativet i ett sent skede av det egentliga utredningsarbetet. Med hänsyn till vikten av att betänkandets publicering inte härigenom blev alltför försenat kom SU inte att ägna så mycken tid åt att diskutera detaljerna i alternativförslaget som kunde ha varit önskvärt. Frågan om det berättigade i nämnda kritik och om behovet av mer pre- ciserade indikationer för ingripande har sålunda inte diskuterats i utred- ningen i samband med att det alternativa förslaget till lag med särskilda bestämmelser om vård inom socialtjänsten utarbetades. I 2; lagförslaget har tagits upp indikationer för tvångsvård som i huvudsak motsvarar de allmänna förutsättningarna för sådan vård som skisserades i principbetän- kandet. Om förslaget skall läggas till grund för lagstiftning synes man därför i det fortsatta arbetet böra överväga behovet av en närmare precisering av vissa rekvisit, särskilt kanske innebörden av "allvarliga sociala skadeverk- ningar för honom”. En fråga som därvid kräver uppmärksamhet är skyddet för missbrukarens anhöriga. Den ståndpunkt som SU i principbetänkandet intog i denna fråga synes vara principiellt riktig, nämligen att i en social vårdlag inte borde tas in rekvisit som primärt syftade till att skydda annan persons liv och hälsa. Däremot kan detta skydd bli en sekundär effekt av att ett ingripande sker på andra grunder. Men under vilka förhållanden och i vilken utsträckning kan missbrukarens våldsamma eller hotfulla upp- trädande mot sina anhöriga tänkas göra rekvisitet ”allvarliga sociala ska- deverkningar för honom (själv)” tillämpligt?
SU har avstått från att söka lösa frågan om skyddet för missbrukarnas an- höriga i hela dess vidd, såvitt jag förstår med rätta eftersom den berör flera andra sektorer av samhällsverksamheten än socialtjänsten (polis, kriminal- vård, sjukvård). Det sagda gäller alternativförslaget men i ännu högre grad huvudförslaget. LSPV:s möjligheter till ingripande i skyddssyfte föreligger redan i dag (förutsatt att generalindikationen är tillämplig) men den nämnda ”bieffekten” av en möjlighet till ingripande också enligt en social vårdlag bortfaller.
En annan fråga som inte tagits upp av SU är hur — formellt och praktiskt — den som tas om hand på grund av länsrättens beslut enligt en social vårdlag skall kunna beredas den medicinska vård (kanske på sluten psykiatrisk av- delning) som i allmänhet är nödvändig i det inledande skedet.
Samarbete socialtjänst — sjukvård
Utöver den nyss berörda samverkansfrågan finns det, som SU framhåller, andra frågor om samarbete socialtjänst — sjukvård kring missbrukarvården som behöver lösas. Jag ansluter mig till förslaget om införande av en ny 12 a 5 i LSPV, även om jag helst hade sett att den där stadgade underrättelseskyl- digheten hade gjorts generell inom hela sjukvårdsområdet. Frågan om all- männa samarbetsbestämmelser i sjukvårdslagstiftningen bör dock lämpligen tas upp av hälso- och sjukvårdsutredningen.
SU säger (32.7.2) att i fråga om förutsättningarna att nå kontinuitet mellan vård enligt LSPV och de insatser som kan göras inom socialtjänsten bör möj- ligheterna att tillämpa försöksutskrivning enligt 195 LSPV uppmärksam- mas. Enligt min mening hade SU bort gå ett steg längre och uttala att om det samråd mellan läkare (utskrivningsnämnd), patient och socialförvaltning som förutsätts skola äga rum inför ifrågasatt försöksutskrivning leder till att sådan utskrivning bör kunna ske, om patienten vistas och/eller erhåller fort— satt vård t. ex. vid lämplig institution inom socialtjänsten, och patienten ac- cepterar detta, beslut om försöksutskrivning bör kunna förbindas bl. a. med föreskrift härom. Vården kan då visserligen sägas ske under ett visst mått av tvång, men detta utövas inte av socialtjänsten utan av sjukvården och dess- utom innebär en försöksutskrivning, även med tillsynsföreskrift, dock ett be- tydligt mindre tvång ån vård på sluten psykiatrisk avdelning. Socialtjänstens företrädare borde inte av ideologiska skäl kunna vägra att godta ett sådant arrangemang.
Slutligen vill jag beröra en fråga som vid remissbehandlingen väckts av bl. a. RÅ, BRÅ, LO och läkarförbundet och som också tas upp i en reservation av Daniel Wiklund och i särskilda yttranden till detta betänkande av Ingemar Andersson, Gunnar Krantz, Ivan Ottoson och Alvar Nelson, nämligen frågan om en övergripande översyn av förutsättningarna för och användning av tvång inom socialtjänst, sjukvård och kriminalvård. Jag delar uppfattningen att en sådan översyn bör göras, inte minst när det gäller fördelningen mellan vårdområdena av ansvaret för nödvändiga tvångsingripanden mot vuxna missbrukare och för vården av unga lagöverträdare. Också frågan om skyddet för missbrukares familjer bör lämpligen tas upp vid en sådan översyn.
e) Daniel Wiklund
De flesta vårdområden präglas — sett på litet längre sikt — av stark tendens att förlägga vård- och behandlingsaktiviteterna utanför institutionerna i s. k. öp- pen vård och att söka reducera antalet vårdbehövande, som beredes institu- tionell vård. Strävanden i denna riktning har dock ständigt stött på det mot- stånd, som verkligheten själv utgör i form av en grupp komplicerade och en- dast svagt eller inte alls vårdmotiverade, som dock av rent humanitära skäl och mot sin vilja måste beredas vård. Den antydda tendensen har av allt att döma ökat i styrka och med rätta medverkat till att institutionerna och deras verksamhet alltmer ifrågasätts, särskilt då vård utan vederbörandes samtycke ifrågakommit.
Som långsiktstendens kan också noteras att den restgrupp av socialt ”svå- ra” vårdfall, som uppenbart behöver men motsätter sig vård, i varje fall i vård- förloppets akutskede lämpligen bör meddelas sådan i medicinskt ledda insti- tutioner (sjukhus). Ofta synes dock denna ambition ha motverkats av att be- hov av institutionell vård av ”nya” och klart behandlingsbara vårdgrupper av olika slag tari anspråk de institutionella utrymmen, som så långt de samhälls- ekonomiska tillgångarna medger kan skapas och ställas till förfogande.
Som illustration till vad ovan antytts om vårdutvecklingen på lång sikt kan nämnas nykterhetsvården, som reformerades 1954 enligt ett reformpro- gram, som syftade till en kraftig förskjutning av vården från institutioner till öppen och förebyggande vård i olika former och starkt ökat inslag av medi- cinsk medverkan bl. a. genom tillkomsten av fyra specialsjukhus (i Stock-
holm, Lund, Göteborg och Umeå) med fyra särskilda uppgifter: 1/ vård, sär- skilt akutvård, 2/ diagnostisk verksamhet till hjälp åt olika vårdenheter inom hela det programmerade vårdområdet, 3/ vetenskaplig forskning och 4/ kli- nisk undervisning för olika personalkategorier rörande alkoholsjukdomarna. I konkurrens med andra vårdbehov kom detta ambitiösa vårdprogram (SOU 1948z23) som bekant inte annat än delvis att förverkligas (främst alko- holkliniken på Karolinska sjukhuset). En av huvudtankarna i detta program, nämligen att institutionell vård, om sådan undantagsvis befanns nödvändig, alltid skulle påbörjas i medicinsk regi, kom därmed också att förfuskas. Långa perioder och i vissa delar av landet har därför uppenbart vårdbehövande al- koholmissbrukare i allvarliga akuta och/eller mera opåverkbara och kompli- cerade psykofysiska tillstånd även i nutid inte kunnat beredas adekvat medi- cinsk vård utan ofta måst sändas direkt till någon av nykterhetsvårdens in- stitutioner, där medicinska vård- och behandlingsresurser nästan helt saknas.
Det tycks gå på samma sätt med den nyligen genomförda reform, som bl. a. innebär avkriminalisering av gatufylleriet. Dess viktigaste del — anordnande av s. k. akutkliniker för omedelbart insättande avgiftningsbehandling och försök att påbörja uppföljande, mera socialt inriktade vårdåtgärder (jfr. Bot eller böter— SOU 1958:55) — har inte förverkligats, även om vissa ansatser gjorts. Fylleribötema har avskaffats genom LOst tillkomst och ikraftträdan- de, medan vårdåtgärderna endast befinner sig på försöksstadiet.
Jag har valt dessa båda exempel, eftersom jag beretts tillfälle att medverka vid tillkomsten av de respektive betänkanden, där de här blott antydda re- formlinjerna dragits upp och genom min yrkesverksamhet på nära håll kun- nat iaktta hur utredningsförslagens viktigaste delar i stort sett lagts åt sidan.
Det var med dåliga erfarenheter och intryck av detta slag jag i SU tog ställ- ning till förmån för förslaget i dess principbetänkande att vård av vuxna miss- brukare utan samtycke skulle ske inom socialvården under förutsättning dock att detta fick ske endast rent undantagsvis och under vissa stränga villkor, som starkt minimerade tvånget till såväl frekvens som tid för kvarhållande vid jämförelse med vad NvL nu medger. En given förutsättning var också att de socialvårdsinstitutioner, som kunde komma ifråga, gavs en fullgod stan- dard.
Läget är nu delvis ett annat än då SU angav sitt principbetänkande. Redan remissyttrandena har medverkat härtill. Av särskilt intresse är givetvis re- missopinionen vad gäller vissa missbrukares vård utan deras samtycke. En betydelsefull del av denna opinion har gjort gällande att institutionell vård av ifrågavarande grupp — med ett praktiskt tillämpat yttersta vårdansvar även för denna grupp från socialvårdens sida — kan tillgodoses med stöd av sjuk- vårdslagstiftningen och då särskilt LSPV. Redovisad statistik visar att det kan antas att numera huvuddelen av de missbrukare, som behöver institutionell vård och behandling, får sådan genom sjukvårdens försorg. Samtidigt som man från psykiatriskt håll av principiella skäl tycks vilja avvisa alkoholmiss- brukare från ”LSPV-området” — LSPV är och skall förbli en rent medicinsk vårdlag, sägs det, trots att man bekänner sig till helhetssynen på människan och integration mellan olika delar av människovården — kan man konstatera att dessa i tydligen ökad omfattning tas emot på psykiatriska sjukhus. Enligt ett resultat, som redovisats av den s. k. Nys-gruppen (socialstyrelsen) fanns i mars 1974 nära 1 000 tvångsintagna enligt LSPV, där det framgick att deras vård var ”med största sannolikhet orsakad av eller hade samband med alko-
som behövde men möjligen inte kunde nås efter en på angivna punkt genom- förd komplettering av LPSV, är med all sannolikhet fåtalig. Den bör upp- märksammas av socialstyrelsens utredning om LSPV. Enligt uppgift har den- na utredning upptagit frågan om LSPV:s förtydligande i vad avser alkohol- missbrukare i enlighet med vad socialstyrelsen begärde 1969. Jag vill i detta sammanhang ställa mig bakom de krav på ökad rättssäkerhet på ”LSPV-om- rådet”, som är en av orsakerna till att socialstyrelsens utredning tillsattes.
En uttrycklig förutsättning för ett avskaffande av de vårdbestämmelser inom socialvården, som nu möjliggör vård av vissa vuxna alkoholmissbru kare utan den vårdbehövandes samtycke, är vad majoriteten föreslagit till främ- jande av samverkan mellan sjukvården (den psykiatriska vården) och social- vården (socialtjänsten). Jag behöver endast hänvisa till vad härom framlagts som förslag i avd. V. Först med en viss lagligt reglerad koppling mellan den av LPSV reglerade sjukvården och socialtjänsten i vad avser vuxna missbru- kare av beroendeframkallande medel finns rimlig förutsättning att skapa en socialtjänst utan laglig möjlighet att som nu i vissa fall genomdriva vård inom det egna vårdområdet utan den vårdbehövandes medgivande. Enligt min me- ning är socialtjänstens framgångsrika samverkan med den psykiatriska sjuk- vården i här åsyftade fall sannolikt avhängig av ett bättre utnyttjande av den stödmöjlighet, som försöksutskrivning enligt 19 & LSPV kan innebära. I många fall är ju denna vård initierad av socialvården. Alltför ofta upphör sjukvårdens vårdintresse i ett visst fall helt och hållet vid en skarpt markerad tidpunkt utan att socialvården aviseras. Såvitt kan bedömas är det dock vid vård av alkohol- eller narkotikamissbrukare oftast fråga om en längre eller kortare övergångstid mellan sjukdom och återvunnen hälsa, under vilken tid sjukhusvårdens uppföljning lämpligen bör ske med stöd av nämnda stadgan- de och vid behov under nära samverkan mellan sjukvården och socialvården. För att tillgodose antydda syfte behöver måhända ifrågakommande stadgan- de på lämpligt sätt förtydligas.
Sjukvården måste tydligen bli mera socialmedicinskt inriktad. En enbart medicinsk vårdlagstiftning torde inte längre vara tids- och ändamålsenlig. Ett visst belägg för att en mera differentierad vårdinställning inom sjukvården nu är på väg är den 1975-12-11 av regeringen tillsatta utredningen om ny lagstift- ning för hälso- och sjukvården. Enligt utredningsdirektiven skall denna lag- stiftning ges formen av en ramlagstiftning. Utredningen bör vid utformning- en av sina förslag bl. a. just beakta behovet av samverkan mellan hälso- och sjukvården och socialvården.
Flera remissinstanser är i sina yttranden över SU:s principbetänkande inne på behovet av ytterligare utredning av tvångets användning i människovård av olika slag. Anledningen är självfallet att problemet är så kontroversiellt och vårdpsykologiskt komplicerat.
Till de viktigare inläggen med denna inriktning räknar undertecknad vad Brottsförebyggande rådet (BRÅ), som ju har parlamentarisk förankring, an- fört i sitt remissyttrande. BRÅ skriver:
Debatten om tvångsingripande i vårdärenden ger vid handen att vare sig socialvården, sjukvården (psykiatrin) eller kriminalvården tycks vilja befatta sig med tvångsåtgärder. Man kan dock inte förneka att det i vissa fall finns behov av sådana. En utredning som övergripande tar upp behovet av tvångsåtgärder och hur de bör fördelas på socialvård. sjukvård och kriminalvård resp. andra myndigheter vore här på sin plats. Det kan enligt
BRÅ inte vara riktigt att frågan om tvångsingripande skall diskuteras enbart från 50- cialvårdens utgångspunkter. Till grund för diskussionen bör i stället läggas en helhets- syn på samhällets vårdinsatser och den tidigare förordade grundläggande analysen av begreppen tvång och frivillighet.
BRÅ anser sålunda att hela frågan om tvångsmässig vård och behandling inom oli- ka berörda samhällssektorer bör bli föremål för särskild utredning. I detta sammanhang bör frågorna om behovet av lagstiftning och ansvarsfördelningen mellan berörda organ provas,
Den skisserade utredningen bör enligt min mening komma till stånd utan att socialtjänstreformen i stort därför får uppskjutas.
Genom denna reservation har undertecknad ansett sig böra göra några markeringar (visst förtydligande av l & LSPV, ökad användning av försöks- utskrivningsinstitutet och ökade rättssäkerhetsgarantier i denna lag) med an- ledning av majoritetens redovisade inställning till frågan om vård av vuxna missbrukare utan deras samtycke. Jag delar i sak de ledamöters uppfattning i denna fråga, som tillsammans med mig nu bildar majoritet.
Därutöver påyrkar jag tillsättande av en övergripande och principiellt in- riktad utredning av tvångets användning vid vård och behandling av män- niskor inom alla vårdområden såsom de f. n. är traditionellt avgränsade.
Särskilda yttranden av a) Ingemar Andersson
Sedan länge har pågått en utveckling inom socialvården från tvångsåtgärder mot frivilliga stöd- och hjälpåtgärder. Som en röd tråd genom socialutred- ningens principbetänkande går önskemålet om att ytterligare driva på denna utvecklingsprocess. Förutsättningarna för åtgärder utan vederbörandes sam- tycke skulle också begränsas genom att endast dennes eget behov av vård skulle kunna motivera sådana åtgärder.
Enligt principbetänkandet skulle i allt väsentligt denna ytterligare minsk- ning av tvångsåtgärder ske utan en övervältring av tvångsåtgärder till andra områden. Ej heller skulle uppenbar risk föreligga att någon i behov av vård skulle gå miste om sådan på grund av glapp i lagstiftningen.
Som en följd främst av givna tilläggsdirektiv innebär det huvudalternativ som utredningen arbetat fram under ca 2 års tid en väsentlig förändring gentemot principbetänkandet. Förhoppningen har bl. a. varit att om möjligt få slut på en onyanserad tvångsdebatt. [ betydande utsträckning har till- mötesgåtts en opinion från vissa delar av socialarbetarkåren. Samtidigt har avvisats läkarförbundets uppfattning såsom den framgår av organisationens remissvar.
Goda skäl kan anföras för att socialvården skall befrias från den belastning som tvångsåtgärder innebär. Samma önskan kan finnas även på andra håll. Men denna önskan att skjuta ifrån sig obehagliga saker kan endast försvaras om det också är till fördel för klienterna. Det är en viktig aspekt som kommit i skymundan.
Att förena socialvårdens yttersta ansvar för den enskilde med en vägran att befatta sig med situationer där vård är erforderlig, men vederbörande ej sam- tycker därtill, är som framgår av betänkandet inte helt möjligt. Tvångsåtgär-
der mot underåriga och skyldighet att initiera tvångsåtgärder enligt LSPV har inte kunnat undvaras i utredningens huvudalternativ.
Den övervältring av tvångsåtgärder från socialvård till sjuk- och kriminal- vård som blir följden av ett förverkligande av förslaget innebär en principiell policyändring.
Jag är tveksam om att en sådan skall ske på basis av en utredning enbart från socialvårdens sida. Remissinstanser såsom LO. RÅ och BRÅ har föror- dat en särskild utredning rörande samtliga vårdområden. Varken direktiv el- ler sammansättning av socialutredningen har emellertid talat för att denna skulle ta på sig en sådan vidare översyn. Dåjag förutsätter att utredningens förslag ändock kommer att prövas från denna vidare utgångspunkt saknarjag anledning ställa särskilt yrkande.
b) Gunnar Krantz och Ivan Ottoson Den frivilliga värden
Alkohol— och narkotikamissbrukare efterfrågar i ökande omfattning frivillig vård såväl vid sjukhusens akutmottagningar som vid behandlingshem. Rå- dande efterfrågan på frivillig vård talar tydligt för att missbrukaren under vis- sa faser av sitt missbruk är vårdmotiverad och vill försöka komma ifrån be- roendet. Då måste frivilliga vårdmöjligheter finnas lätt tillgängliga.
Tillgången på frivilliga vårdresurser är emellertid för närvarande helt otill- räcklig. Detta gäller i särskilt hög grad i storstadsregionerna. Dagligen avvisas narkomaner på grund av brist på vårdplatser. Efter avgiftning kan väntetiden till plats vid behandlingshem vara ett halvt år eller mera.
Bristen på platser vid sjukhusens akutmottagningar för drogmissbrukare och på vårdresurser efter avgiftning driver missbrukare allt längre in i bero- endet till drogerna. Det blir därigenom allt svårare att motivera honom för fri- villig vård. Till sist återstår i vissa fall endast tvångsmässigt ingripande.
Det för närvarande mest angelägna i samhällets vårdpolitik beträffande al- kohol- och narkotikamissbrukare är därför otvetydligt en utbyggnad av de fri- villiga vårdresurserna.
Realistiska strävanden att undvara tvångsåtgärder inom socialvården och att utveckla frivilliga och attraktiva vårdalternativ förutsätter vidare en bättre samordning av olika organs insatser. SU föreslog i sitt principbetänkande en mer sammanhållen vårdorganisation för det psykosociala behandlingsarbe- tet. Reformen syftade bland annat till ökad vårdkontinuitet och en bättre samordning av socialvårdens och sjukvårdens insatser för missbrukare av be- roendeframkallande medel. De försök med sammanhållen vårdresursplaner- ing som i samverkan mellan socialstyrelsen och kommunförbunden inleddes i Kalmar och Örebro län hösten 1976 är exempel på sådana strävanden ute i landet. Dröjsmål med principbeslut och erforderliga förberedelser för att åstadkomma en mera ändamålsenlig vårdstruktur försvårar reformens genomförande och kan äventyra dess syfte.
Vuxna missbrukare
Vi anser i likhet med SU:s majoritet att vårdinsatser utan den vuxnes eget samtycke bör grundas på bestämmelser utanför den sociala vårdlagstiftning- en. Vårt ställningstagande grundar sig på den uppfattningen, att tvångsmäs- sig vård av missbrukare av beroendeframkallande medel primärt skall syfta till medicinsk avgiftning. Sådana insatser är en medicinsk angelägenhet, vars rättsliga reglering knappast hör hemma i en social vårdlagstiftning.
Under pågående missbruk kan behov av vårdåtgärder utan enskilds sam- tycke framstå som oundgängligen påkallat utifrån olika grunder. Sålunda kan sådant vårdbehov föreligga på grund av att missbrukare lider av psykisk sjuk- dom iden mening som LSPV avser och — exempelvis till följd av missbruket — inte rätt kan bedöma sitt behov av vård. Tvångsmässig vård kan emellertid framstå som nödvändig även om förekomst av psykisk sjukdom i angiven mening inte kan konstateras.
Vad gäller den förstnämnda situationen kan LSPV bli tillämplig och vård beredas missbrukaren på sluten avdelning inom den psykiatriska vården.
I situationer där värdbehovet/iamstär som oundgängligen påkallat på grund av missbrukets art och grad men psykisk sjukdom inte anses föreligga hos missbrukaren saknas förutsättningar för att tillämpa LSPV. Enligt vår me- ning bör i en framtida lagstiftning möjligheter öppnas för att i sådana akuta krissituationer kunna bereda missbrukare vård utan eget samtycke, om miss- brukaren på grund av sitt drogberoende inte rätt kan bedöma sitt vårdbehov. Den tvångsmässiga vård som i sådana fall kan erfordras bör begränsas till att avse medicinsk avgiftning. Erfarenhetsmässigt erfordras härför vård under en starkt begränsad tidsperiod. 5—6 dagar brukar anges som tillräckligt. Avgift- ningen måste ske under läkarkontroll och förutsättes kunna komma till stånd utanför den slutna psykiatriska vården. I anslutning till avgiftningen bör missbrukaren kunna bli föremål för en allmän medicinsk undersökning. Så- dan undersökning kan vara av betydelse för den fortsatta rehabiliteringen.
I detta sammanhang kan erinras om att införandet av lagen (l976:51 1) om omhändertagande av berusade personer m. m. (LOB) förutsätter att särskilda avgiftningsklinikcr inrättas för avgiftning'och vård av personer som berusat sig av alkoholhaltiga drycker eller annat berusningsmedel, såsom narkotika- preparat.
Genom att begränsa den tvångsmässiga vården till att avse avgiftningsfa- sen övervinns ett ofta åberopat psykologiskt hinder i socialvårdens behand- lingsarbete. Den enskildes eget ansvar för sin situation och de åtgärder som vidtas kommer härmed klarare till uttryck. Härigenom vidgas förutsättning- arna för att socialvårdens insatser kommer att vila på ömsesidig respekt och förtroende. Detta är en viktig grund för allt terapeutiskt och psyke-socialt be- handlingsarbete.
Erfarenheterna visar också att patienten efter avgiftning ofta är positiv till att förändra sin situation. Medicinska vårdinsatser kan på så sätt bidra till att skapa en ökad motivation hos den enskilde för att på frivillig grund aktivt de]- ta i fortsatt rehabiliteringsarbete.
Tvångsmässig vård av missbrukare, på vilka LSPV inte kan eller behöver tillämpas, bör sålunda enligt vår mening begränsas till att avse avgiftnings- processen. Denna begränsning bör komma till klart uttryck i den ovan före- slagna lagstiftningen.
Vissa betänkligheter mot LSP V
Undersökningar tyder på att LSPV med nuvarande utformning ger utrymme för varierande tillämpning. Slopandet av nykterhetsvårdslagen kan komma att — åtminstone under en övergångstid — medföra ett ökat tryck på intag- ningsläkaren att använda sig av LSPV för att bereda vård åt missbrukare som annars skulle fått vård med stöd av nykterhetsvårdslagen. Vi ser det som an- geläget att Vårdpraxis inte förändras så att det psykiska sjukdomsbegreppet utvidgas i förhållande till vad som i dag gäller.
Snarare synes mera klart avgränsade medicinska kriterier än vad begreppet psykisk sjukdom enligt LSPV står för böra eftersträvas i framtida lagstiftning om beredande av sluten psykiatrisk vård.
Från rättssäkerhetssynpunkt kan viss kritik riktas mot nuvarande former för handläggning av intagningsärenden enligt LSPV. Bl. a. är det förhållandet att beslut om intagning fattas av enskilda läkare inte tillfredsställande. Även SU har pekat på brister i LSPV och hänvisat till det översynsarbete som pågår inom socialstyrelsen.
Vi förutsätter att den översyn som socialstyrelsen företar av LSPV resul- terar i garantier för ökad rättssäkerhet vid tillämpningen av lagen. Med den utgångspunkten ansluter vi oss till SU:s förslag vad gäller vård av vuxna missbrukare, som är i behov av sluten psykiatrisk vård.
Vidare översyn eijordras
Enligt vår mening bör emellertid hela frågan om vård och behandling av missbrukare utan den enskildes samtycke bli föremål för prövning utifrån vidare och delvis andra synpunkter än de SU redovisat. Flera skäl talar härför.
Missbrukare av beroendeframkallande medel kan — även efter nykterhets- vårdslagens slopande — bli föremål för åtgärder med stöd av annan lagstift- ning än LSPV. Såväl lagen som tillfälligt omhändertagande (LTO) som lagen om omhändertagande av berusade personer (LOB) syftar till att ge vård i akuta situationer.
Eftersom missbrukare inte sällan är aktuella inom såväl socialvård som sjukvård och kriminalvård får förändringar i lagstiftning och Vårdpraxis inom ett vårdområde konsekvenser också för angränsande vårdområden.
Med hänsyn till den ytterligare begränsning av LSPV:s tillämpningsområ- de som kan antas bli följden av pågående revision av lagen torde det vara er- forderligt att jämsides med en reviderad LSPV ha bestämmelser som möjlig- gör ett kortvarigt ingripande för medicinsk avgiftning utan att kriterier för sluten psykiatrisk vård föreligger.
Den föreslagna översynen bör avse samtliga här nämnda vårdområden och syfta till att dels på ett sammanhållet sätt klarlägga samhällets rätt att i vård- och behandlingssyfte använda sig av tvångsbestämmelser mot enskild person och dels att skapa ändamålsenliga och — såvitt möjligt — enhetliga beslutsför- mer. En översyn skulle också ge bättre överblick över de konsekvenser som förändringar inom ett vårdområde får för angränsande områden.
I sammanhanget bör också uppmärksammas vilket skydd som kan erford- ras för missbrukaren närstående personer.
Det kan erinras om att såväl RÅ som BRÅ. LO och läkarförbundet i re- missyttranden över SU:s principbetänkande uttalade att ingripande mot den
enskildes vilja inom samtliga vårdområden borde bli föremål för särskild ut- redning. Vi anser en sådan sammanhållen utredning angelägen.
c) Inga Sylvander
Jag biträder utredningens (majoritetens) förslag i fråga om vården av de vux- na missbrukarna (avd. V). I anslutning till det av utredningen redovisade al- ternativa förslaget (avd. XII) vill jag emellertid anföra följande.
Enligt det alternativa förslaget skall den enskilde med stöd av en social vårdlagstiftning kunna beredas vård även utan samtycke om han till följd av missbruk av beroendeframkallande medel är i trängande behov av vård och utebliven vård medför allvarlig fara för den vårdbehövandes hälsa eller an- nars för allvarliga sociala skadeverkningar för honom.
SU avvisar som grund för vårdåtgärd som nu sagts skyddet för annan per- son. Utredningen vidhåller därvid den uppfattning som kom till uttryck re- dan i principbetänkandet och som mötte allvarliga invändningar under re- missbehandlingen. RÅ anförde i remissvar bl. a. följande
Med utredningens förslag att knyta förutsättningarna för tvångsingripande endast till missbrukarens egen person försvinner socialvårdens möjligheter att ta om hand perso- ner, som på grund av sitt missbruk utgör en fara för annans personliga säkerhet. främst då de 5. k. farliga alkoholisterna. I de situationer då nu angiven fara för annan uppstår, har utredningen ej funnit skäl att anvisa någon lösning. Eftersom möjligheten att få ve- derbörande under vård på frivillig väg i skisserad situation torde vara orealistisk blir följ- den att missbrukaren gör sig skyldig till brott av så allvarlig art — troligen våldsbrott eller hot mot nära anhörig — att möjligheter till straffrättsligt ingripande föreligger. Skulle ut- redningen ha avsett att den risk för brott och straff. som normalt uppkommer i situa— tioner då missbrukaren på grund av missbruket kan utgöra en fara för annan, innefattas i rekvisitet "allvarliga sociala skadeverkningar” för missbrukaren själv. borde detta ha sagts i klartext och diskuterats i betänkandet. Om tanken är att rekvisitets innebörd vid tillämpningen ändå kommer att pressa därhän framstår tystnaden som oförsvarbar.
Även BRÅ vände sig mot utredningens förslag att begränsa skyddet för an- nan. Flera länsstyrelser, åtskilliga kommuner samt politiska förbund och ide- ella föreningar vände sig mot utredningens förslag i denna del. Det har för remissmyndigheterna framstått som särskilt stötande att den av utredningen valda konstruktionen kan leda till att socialnämnden tvingas skilja barn från hem där en av föräldrarna missbrukar alkohol.
Jag ansluter mig till den kritik som riktats mot SU:s förslag i denna del. Det måste enligt min mening uppmärksammas att missbruket ofta leder till att anhöriga, främst barn till den vårdbehövande, utsätts för fara till kroppslig eller själslig hälsa. Konsekvenserna blir, som i remissyttranden påpekats, att barn som riskerar bestående skador för sin hälsa och utveckling på grund av faderns eller moderns alkoholmissbruk kommer att tvångsplaceras, medan missbrukaren själv får stanna kvar i hemmet. Eftersom separation från an- höriga för barn ofta i sig är traumatiserande och inte sällan medför bestående men, framstår det som klart otillfredsställande att samhället avhänder sig möjligheten att till skydd för familjen i sådana situationer bereda missbruka- ren vård även mot hans vilja.
Samhällets ansvar kan således enligt min mening inte snävt begränsas till att avse enbart missbrukarens egna förhållanden. Detta svär också mot den
helhetssyn SU i andra stycken åberopar. Den fara för annans, främst barnens, psykiska eller fysiska hälsa som missbruket kan föranleda bör även kunna ut- göra grund för vård. I det av utredningen redovisade alternativa lagförslaget bör därför enligt min mening Zå ges följande lydelse:
2; Vård med stöd av denna lag skall. om behövlig vård ej kan ges på annat sätt, beredas även annan än den som är underårig
om han genom missbruk av beroendeframkallande medel är i trängande behov av vård
och utebliven vård medför allvarlig fara för den vårdbehövandes eller närståendes — främst barnens — hälsa eller annars för allvarliga sociala skadeverkningar för den vård- behövande.
Avslutningsvis önskarjag framhålla betydelsen av utbildning i enlighet med vad Grethe Lundblad anför på s. 917.
d) Alvar Nelson
Lagen om ändring i lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall
Även om jag gott kan instämma i syftet med den föreslagna lagändringen fin- nerjag den vara så snävt utformad att den oriktigt utpekar missbrukargrup- pen bland patienterna som en grupp som regelmässigt har större behov av samverkan mellan sjukvården och socialtjänsten än övriga psykiskt sjuka pa- tienter. Det vore mera naturligt att genom bestämmelser påkalla sådan sam- verkan i alla fall där överläkaren och patienten anser den behövlig. Dylika be- stämmelser bör intagas i administrativa författningar. Frågan om stöd i lag synes mig uppkomma först, om man önskar föreskriva skyldighet för sjuk- vården att under vård med stöd av LSPV vid behov av insatser från social- tjänsten härom underrätta socialnämnden. Låt mig till jämförelse hänvisa till sådana bestämmelser, vilka inte förutsätter den enskildes medgivande, i lä- gen (1973:558) om tillfälligt omhändertagande och lagen (l976:51 1) om om- händertagande av berusade personer m. m.
Alternativförslaget avseende vård inom socialtjänsten av vuxna missbru- kare
Om förslaget skulle genomföras torde det vara erforderlig att skapa förutsätt- ningar för användning av tvång på institution till förhindrande av att den, som tvångsvis intagits, avviker från institutionen.
Slutligen vill jag anföra, att tiden nu enligt min mening snart är inne för att företaga en samlad översyn av tvångsbestämmelser inom kriminalvården, sjukvården och socialtjänsten. Emellertid måste man avvakta resultatet av pågående utredningar inom kriminalvården och den psykiatriska vården. En sådan översyn bör företagas med utgångspunkt från en sammanfattande be- dömning av förutsättningarna för och användningen av tvång i olika former gentemot enskilda.
Avd. VII Samverkan
Särskilda yttranden av
a) Blenda Littmarck
Kommunen har enligt utredningens förslag ett yttersta vårdansvar(2 ; soci- altjänstlagen). Kommunens uppgifter inom socialtjänsten skall i princip full- göras av socialnämnden. Nämnden skall i förekommande fall samverka med andra samhällsorgan (4 och 9 åå socialtjänstlagen).
Utredningen behandlar samverkansfrågorna i avd. VII. Utredningen har på skäl där anges funnit att formerna för samverkan inte skall bindas i lag.
Jag delar utredningens uppfattning att formerna inte bör lagregleras men anser att utredningen ytterligare borde ha understrukit betydelsen av samver- kan mellan olika huvudmän såväl i det allmänt förebyggande arbetet som i enskilda ärenden. En nära samverkan mellan olika huvudmän är ofta en nöd- vändig förutsättning för att den enskilde skall kunna få det stöd och den hjälp som socialtjänstlagen avser att tillförsäkra honom. För att kommunen skall kunna uppfylla sitt yttersta ansvar är samverkan med andra huvudmän ofta nödvändig.
För närvarande vårdas omkring 4 000 rehabiliterade äldre på akutsjukhus trots att det faller inom ramen för kommunens uppgifter inom socialvården att tillgodose deras behov. På motsvarande sätt vårdas omkring 9 000 äldre inom långvården, oaktat de genom kommunens försorg borde beredas om- vårdnad inom äldreomsorgen.
Samverkan mellan kommunen inom äldreomsorgen och tandvården är försummad praktiskt taget överallt, vilket i många fall leder till allvarliga svå- righeter för de äldre.
Vad gäller enskilda ärenden visade en granskning vid en social distrikts- nämnd att av 22 socialvårdsärenden hade 17 kunnat lösas snabbt om social- byrån och arbetsförmedlingen samverkat. En sådan samverkan och kommu- nikation är viktig även vad beträffar näringshjälpsärenden. Än vidare skulle mången gång onödigt dubbelarbete kunna undvikas om sjukhusens kurato- rer och socialvårdens tjänstemän samverkade i större utsträckning än vad för närvarande är fallet.
Behovet av samverkan framträder även tydligt vad gäller de unga lagöver- trädarna. När det gäller de unga kommer socialutredningens förslag och de förslag som väntas av bl. a. ungdomsfängelseutredningen att kräva en samlad bedömning. En samverkan mellan kriminalvården och socialtjänsten är så— ledes viktig för att skapa förutsättningar för kontinuitet i vård och behand- lingsarbetet.
Angivna förhållanden pekar på behovet av en lagfäst samverkan mellan 50- cialtjänsten och andra huvudmän.
Det yttersta vårdansvaret skall enligt utredningens mening inte innebära att kommunen alltid skall ha fasta behandlingsresurseri reserv för att tillgo- dose sådana vårdbehov som faller inom andra huvudmäns ansvarsområden. Det är emellertid oförenligt med det yttersta ansvar som skall åvila kommu- nen att de vårdbehövande hänvisas till andra myndigheter när dessa inte upp- fyller sitt ansvar. Med det yttersta ansvaret följer fastmer en skyldighet för
nämnden att inom ramen för de resurser som finns att tillgå i samhället med- verka till att den enskilde får den hjälp som han behöver. Med det yttersta ansvaret följer således en skyldighet för nämnden att samverka med andra myndigheter, när en sådan samverkan kan vara till gagn för den enskilde.
b) Daniel Wiklund Yttranden i körkortsärenden
Av 21 å sista stycket förslag till socialnämndslag följer att socialnämnd utöver vad som framgår av punkterna 1 och 2 i denna paragraf är skyldig att avge yttranden i frågor, som rör enskildas personliga förhållanden, nämligen i sam- ma mån som det därom meddelats särskilda bestämmelser i lag eller med stöd av lag meddelade föreskrifter.
Den 5. k. förtroendesekretessen, som SU vill skapa kring nu åsyftade för- hållanden enligt vad som närmare utvecklas i avd. VIII, bör enligt utredning- ens uttalande i avd. VII leda till att socialnämnderna befrias från den nuva- rande uppgiftsplikten i körkortsärenden. Anledningen härtill är att denna plikt minskar det av vårdpsykologiska skäl viktiga förtroendet hos dem. som anlitar socialnämndernas service, för dessa nämnders verksamhet, en i och för sig respektabel motivering.
Emellertid förutsätter tydligen den nya körkortslagen (prop. 1975/76:15)" och 1976/77:113 — traftkutskottets betänkanden 1975/76:28 och 1976/77:25) att skyldigheten för socialnämnderna (nykterhetsnämnderna) att yttra sig i körkortsärenden skall kvarstå. Enligt %; (jfr även 97 t') i ett den först- nämnda propositioncn åtföljande förslag till sådan förordning rörande den nya lagens tillämpning. som regeringen kan utfärda med stöd av 32; i lagen. får polismyndigheten och länsstyrelser (samt domstolar) för person- undersökning inhämta uppgifter från sociala organ och andra myndigheter som underlag för bedömningen av lämpligheten i personligt hänseende för körkortsinnehav (traktor-d:o). Föreskrifter om personutredning enligt för- ordningen förutsättes meddelas av rikspolisstyrelsen efter samråd med sta- tens traliksäkerhetsverk och socialstyrelsen. Trafikutskottet slutade sin re- dogörelse för den diskussion. som förekommit i denna fråga, genom följande uttalande i sitt betänkande 1976/77:25 (sid. 17): "Sammanfattningsvis ansågs det sagda bl. a. innebära att polisen skall i varje enskilt fall höra vederbörande sociala organ". Utskottet hade enligt betänkandet inte funnit skäl frångå denna sin tidigare deklarerade principiella inställning.
Skall principen om uppgiftsskyldighet för socialnämnderna (nykterhets- nämnderna) i körkortsärenden kunna avskaffas räcker det tydligen inte med ovan åberopade uttalande av SU om önskvärdheten eller nödvändigheten härav för att göra Rörtroendesekrctessen till en realitet. llär föreligger en svår intressekonflikt: å ena sidan intresset att sekretess upprätthålls kring vård- och hjälpbehövandes förhållanden och å andra sidan intresset att of- fentliga organ samverkartill klarläggande av de förhållanden, som är relevanta för en riktig och rättvis bedömning av enskildas personliga lämplighet som motorlörare såsom bidrag till försöken att upprätthålla högsta möjliga all— männa traliksäkerhet.
Det är att hoppas att den problematik, som här dragits upp och som SU knappast har tillräckliga förutsättningar att ensam lösa, i alla dess aspekter be- aktas i samband med pågående arbete med ny sekretesslagstiftning. Det bör tilläggas att på några av de punkter, där sekretessen genom ovannämnda stadgande i förslaget till socialnämndslag uttryckligen genombrytes. förtroendesekretessen också kan betraktas som mindre tillfredsställande sett ur deras synpunkt, som anlitar socialnämnderna.
Avd. IX Ekonomi
Reservation av a) Ingemar Andersson
Det torde råda en utbredd uppfattning om att man endast undantagsvis och under begränsad tid bör stödja den primärkommunala verksamheten med specialdestinerade statsbidrag. Handhavandet av dessa är ofta både personal- oeh kostnadskrävande. De spelar i vissa fall ingen eller högst obetydlig roll för den kommunala ekonomin. Ibland begränsar det också onödigt möjlig- heterna och intresset för att finna nya former för kommunal verksamhet.
Socialutredningens ställningstagande i statsbidragsfrågan bygger på dessa synpunkter och jag ansluter mig till principen. Men ställningstagandet behö- ver nödvändigtvis inte bli detsamma när det gäller de verkligt stora och kost- nadskrävande uppgifterna. Då kan det finnas skäl som talar för att statsbidra- gen knyts till kommunens verkliga kostnader för verksamheten.
I vissa fall skulle det också framstå som orimligt att inte relatera bidragen till insatserna. Såvitt jag vet har ingen ifrågasatt att t. ex. statsbidragen till kommunernas barnomsorg skulle utgå efter antalet barn i kommunen utan hänsyn till kommunernas prestationer. Men är det rimligare att frikoppla in— satser-bidrag när det gäller handikapp- och äldreomsorg?
Det tidigare statsbidraget till social hemhjälp avskaffades 1960. Det ansågs då som obehövligt. Resultatet blev emellertid att verksamheten stagnerade. Sedan riksdagen med verkan från l.7. l964 återinförde bidrag på detta område sköt hemhjälpsverksamheten ordentligt fart och har sedan dess mångdubb- lats i omfattning. Statsbidraget har på ett väsentligt sätt bidragit till att bygga ut handikapp- och äldreomsorgen. Förskjutningen från institutionsvård till service i den egna bostaden har framgångsrikt stimulerats.
Den primärkommunala socialvården har två tunga och växande utgiftspos- ter: barnomsorg samt handikapp- och äldreomsorg. Den första är en lagfäst kommunal uppgift, f. n. reglerad i särskild lagstiftning. Kommunerna har att svara för en planmässig utbyggnad. Riksdagen har antagit ett utbyggnadspro- gram. .
För handikapp- och äldreomsorgen saknas motsvarande statliga styrmedel. Något heltäckande bindande program för handikapp- och äldreomsorgen tor- de varken vara möjligt eller lämpligt att söka åstadkomma. Det är mot den bakgrunden man måste bedöma statsbidragsfrågan.
För budgetåret 1978/79 väntas socialstyrelsen förmodligen begära I 200 miljoner kr. i statsbidrag till social hemhjälp. färdtjänst m. m. Om detta i stäl-
let skulle ges kommunerna såsom ett allmänt bidrag finns det ingen garanti för att detta odelat skulle komma till användning för handikapp— och äldre- omsorgen. Jag har med hänvisning till här framförda synpunkter icke kunnat ansluta mej till utredningens skrivning. Den borde ha klart tagit avstånd från tanken att efter någon tid avveckla bidraget till bl. a. social hemhjälp och färd- tjänst.
Särskilda yttranden av a) Blenda Littmarck
Socialutredningens lagbetänkande har emotsetts med stora förväntningar. Motioner, åtgärder föreslagna av andra utredningar, frågan om nykterhets- vårdens utformning samt andra frågor har förklarats vilande i väntan på att SU skulle bli färdig med sitt arbete. Det är tveksamt om förväntningarna kommer att infrias då socialvården i framtiden i betänkandet byggs upp inom en mycket vid ramlag, som ger få konkreta förslag och stor frihet för den kommunala socialvården.
Utredningen beräknar ändå att den föreslagna omdaningen av socialvården skulle medföra en ökning av statens kostnader med 2,7 miljarder. men tar inte närmare ställning till finansieringsmetoden.
1976 års kommunalekonomiska utredning har visat att en fortsatt vo- lymökning av den takt som pågått de senaste åren 1985 skulle leda till en genomsnittlig kommunal utdebitering på omkring 36 kr. Detta perspektiv är minst sagt oroande. Ett centralt mål för hela samhällsekonomin måste därför vara att dämpa den kommunala volymökningen till de ramar riksdagen 1976 angivit vid sin behandling av långtidsutredningen. Enligt dessa skulle den kommunala konsumtionen ej överstiga en ökningstakt på 1,9 resp. 3,4 % vid två tänkbara utvecklingsalternativ. Enligt utredningen blir den verkliga ök- ningen 1976—1977 3,8 % varför åren 1978—1980 måste präglas av yttersta åter- hållsamhet om ramarna ska kunna hållas.
SU:s förslag innebär att kommunernas direkta kostnader ej ska öka. Det kan dock befaras att de indirekta kostnaderna kan bli påtagliga. Oavsett hos vem finansieringsansvaret ligger kommer det ansträngda samhällsekono- miska läget att kräva yttersta återhållsamhet med nya kostnadskrävande re- former, hur vällovliga dessa än kan te sig. Det är i detta sammanhang av mindre intresse vem den finansiella huvudmannen är. Också statsmakterna måste visa största återhållsamhet. Att t. ex. höja arbetsgivaravgifterna för att finansiera SU:s förslag löser inga problem. Kostnadsläget skulle ytterligare försämras. Kommunerna skulle med denna finansieringsform få sina perso- nalkostnader ytterligare uppdrivna. En sådan utveckling kan inte vara rimlig.
SU:s förslag måste i likhet med övriga reformer vägas mot behovet av sam- hällelig återhållsamhet. Den prioritering av barnomsorg och långtidsvård som riksdagen flera gånger uttalat sig för minskar utrymmet för nya sociala åta- ganden. Kommunerna kommer dock att ställas inför svåra överväganden. Effektiva åtgärder nu för att minska narkomani och alkoholism skulle för- modligen på sikt lämna utrymme för utveckling av andra viktiga områden.
b) Daniel Wiklund
I SU:s principbetänkande avgav undertecknad tillsammans med en nu av- gången ledamot ett särskilt yttrande till förmån för bibehållande på ett eller annat sätt — helt eller delvis— av den stimulanseffekt. som det statliga bidra— get till kommunal nykterhetsvård innebär för denna vård (5.574 i SOU 197439), Det har länge varit ett önskemål att sammanföra olika speci- aldestinerade statsbidrag till helst ett allmänt driftbidrag till kommunerna När den speciella nykterhetsvårdsorganisationen i kommunerna som följd av socialvårdens integration nu avvecklas, kommer nykterhetsvårdsbidraget omedelbart i blickpunkten för den i och för sig önskvärda rationalisering av statsbidragsgivningen. som specialbidragens sammanslagning till ett bidrag kan innebära.
SU har i principbetänkandet tänkt sig ett allmänt statligt driftbidrag till kommunerna och att därjämte s. k. utvecklingsbidrag skulle kunna utgå till en eller annan försöksverksamhet inom vissa typer av öppen vård. Det bör erinras om att nykterhetsvården såtillvida intar en särställning som stödob- jekt att staten ensam får in mycket betydande skatteinkomster på alkohol- hanteringen och att enligt mångas mening staten därför bör speciellt och ge- neröst understödja verksamhet, som går ut på att så långt möjligt avlägsna eller hindra alkoholskadorna. Genom förslaget till socialförsäkringstillägg an- ser SU att tanken på resursförstärkning genom ett allmänt driftbidrag till kommunerna bortfallit. Kommunalekonomiska utredningen arbetar nu i stället med ett förslag till skatteutjämningsbidrag. Om detta bidrag komplet- teras med utvecklingsbidrag till kommunala vårdaktiviteter gällande alkoho- listvård. skulle detta kunna vara en acceptabel lösning för dem som finner det rimligt, att kommunerna genom statligt stöd stimuleras att effektivare be- kämpa alkoholskadorna. Som exempel på ändamål, för vilka det kunde vara angeläget att lämna statligt utvecklingsbidrag, nämner SU i avd. IX i detta betänkande bl. a. alkoholpolikliniker och vårdcentraler för missbrukare. Flera alkoholskadebetingade verksamheter kan säkert från tid till tid bli aktuella, vilka som pionjärprojekt borde understödjas genom utvecklingsbidrag.
En näraliggande verksamhet värd att stödja med utvecklingsbidrag helst till 100 % är anordningar för humant och i övrigt lämpligt omhändertagande för vård av personer på vilka LOB tillämpats.
För beräkningen av skatteutjämningsbidraget torde vissa kriterier utmär- kande den kommuns förhållanden, varom är fråga, komma att användas. Med tanke på alkoholskatteinkomsterna synes det rimligt att alkoholskade- frekvensen i kommunen (jämte andra kriterier t. ex. åldersfördelningen) får utgöra en faktor att ta hänsyn till, då skatteutjämningsbidraget i de särskilda fallen skall bestämmas. Kommuner med hög skadefrekvens — t. ex. de större kommunerna — skulle alltså beviljas relativt högre utjämningsbidrag. Själv— fallet hck man söka bestämma sig för någon rimlig sifferserie, som kan antas spegla alkoholskadornas omfattning (frekvens) i kommunerna (viss sjuk- och olycksfallsstatistik. frekvens av särskilt vissa brott etc.).
Jag vill förorda att dessa synpunkter beaktas, då reglerna för skatteutjäm- ningsbidragen fastställes.
Kronologisk förteckning
Totalförsvarei 1977—82. Fö. Bilarbetstid. K. Utbyggd regional näringspolitik. A. Sjukvårdsavfall. Jo. Kvmnlig tronföljd. Ju. Översyn av det skatteadministrativa sanktionssystemet 1. B. Rätten till vapenfri tjänst. Fo. Folkhögskolan 2. U. Betygen i skolan. U.
10. Utrikeshandelsstatistiken. E. 11. Forskning om massmedier. U. 12. Kommunal och enskild väghållning. K. 13. Sveriges samarbete med u-länderna. Ud. 14. Sveriges samarbete med u-länderna. Bilagor. Ud. 15. Handelsstålsmdustrin inför 1980-talet. I. 16. Handelsstålsindustrin inför 1980-talet. Bilagor. |. 17. Översyn av jordbrukspolitiken. Jo. 18. lnflationsskyddad skatteskala. B. 19. Radio och tv 1978—1985. U. 20. Kommunernas ekonomi 1975—1985. B. 21. Svensk underVisning I utlandet. U. 22. Arbete med näringshjälp. A. 23. Psykiskt störda lagöverträdare. Ju. 24. NäringSidkares avbetalningsköp m. rn. Ju. 25. Båtliv 2. Registerfrågan. Jo. 26. Kvinnan och försvarets yrken. Fo. 27. ReviSion av vattenlagen. Del 4. Förslag till ny vattenlag. Ju. 28. Kortare väntetider l utlänningsärenden. A. 29. Konkursförvaltning. Ju. 30. ElektronmuSik I Sverige. U. 31. Studiestöd. U. 32. Konsumentskydd Vid köp av begagnad personbil. Ju. 33. Allmänflygplats—Stockholm. K. 34. lnrikesflygplats—Stockholm. K. 35. lnrikesflygplats—Stockholm. Bilagor. K. 36. Ersättning för brottsskador. Ju. 37. Underhåll till barn och frånskilda. Ju. 38 Folkbildningen I framtiden. U. 39. Företagsdemokrati I kommuner och landstingskommuner. Kn. 40. Soc-altiänst och somalförsäkringstillägg. S.
SDPOF'fo'F-WNT'
KUNGL. IIIL.
l977—U8- 26 STOCKHOLM
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
Kvtnnlig tronföl1d. l5l Psykiskt störda lagöverträdare. l23l NaringSidkares avbetalningsköp rn. rn. |24! ReviSion av vattenlagen, Del 4. Förslag till ny vattenlag. [27l Konkursforvaltning. l29l Konsumentskydd Vid köp av begagnad personbil. |32l Ersattning for brottsskador. |36l Underhåll till barn och frånskilda. [371
Utrikesdepartementet
Biståndspolitiska utredningen. 1. Sveriges samarbete med u; landerna. MB] 2 Sveriges samarbete med uyländerna. Bilagor. l14l
Försvarsdepartementet
Totalförsvaret 1977f82. l1| Rätten till vapenfri tjänst. l7l Kvinnan och försvarets yrken. l26|
Socialdepartementet Somalutrednmgen. 1. Socraltiänst och socialförsäkringstillägg. l40|
Kommunikationsdepartementet
Bilarbetstid. |2| Kommunal och enskild väghållning. I 121 Allma'nflygplats—-Stockho|m. |33| Brommautredningen. 1. Inrikesflygplats—Stockholm.[34] 2. Inrikes- flygplats—Stockholm. Bilagor. [351
Budgetdepartementet Oversyn av det skatteadministrativa sanktionssystemet 1. [Gl
lnflationsskyddad skatteskala. |18| Kommunernas ekonomi 1975—1985. l20l
Utbildningsdepartementet Folkhögskolan 2. |8|
Betygen I skolan. l9l Forskning om massmedier. [1 H Radio och tv 1978—1985. l 19| Svensk iiiiderVisning i utlandet. |21| Elektronmustk I Sverige. |30| Studiestöd. KS 11 Folkbildningen i framtiden. |38|
Jordbruksdepartementet
Siukvårdsavfall. [Al Oversyn av tordbrukspolttiken. [17] Båtliv 2. Registerfrägan. [25l
Arbetsmarknadsdepartementet
Utbyggd regional näringspolitik. [3] Arbete med näringshjälp. |221 Kortare väntetider I utlänningsärenden. [28l
lndustridepartementet
Handelsstälsutredningen. 1. Handelsstålsindustrin inför 1980—talet. l 151 2. Handelsstälsmdustrin infor 19804talet. Bilagor. l16|
Kommundepartementet Företagsdemokrati i kommuner och landstingskommuner. l39l
Ekonomidepartementet Utrikeshandelsstatistiken. [10]
Anm, Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer iden kronologiska förteckningen
ISBN 91-38-0312-8 LiberFörlag ISSN 0375-250x Allmänna Förlaget