SOU 2012:48
Maritim samverkan
Till statsrådet och chefen för Försvarsdepartementet
Regeringen beslutade den 19 maj 2011 om Kommittédirektiv (Fö 2011:43) avseende Utökad samverkan och samordning av Sveriges maritima resurser och bemyndigade samtidigt chefen för Försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare för uppdraget. Chefen för Försvarsdepartementet, statsrådet Tolgfors, förordnade departementsrådet Jan Hyllander som särskild utredare från och med den 1 juli 2011. Utredningen har antagit namnet Maritimutredningen.
Som sekreterare i utredningen förordnades från och med den 3 oktober 2012 departementssekreteraren Fredrik Norberg. Analytikern Anna Forsström förordnades från och med den 16 januari 2012 som sekreterare i utredningen.
Som experter i utredningen förordnades från och med den 8 september 2012 enhetschef Per Brattén, polisintendent Mats Bråse, kustbevakningsdirektör Kjell Larsson, kommendör Håkan Magnusson, produktionsprocessägare Sven-Peter Ohlsson, rederichef Anders Werner, stabschef Annika Wikingsson och direktör Tomas Årnell. Den 16 januari 2012 entledigades direktör Tomas Årnell och istället förordnades rederidirektören Peter Fyrby.
Utredaren överlämnar betänkandet Maritim samverkan (SOU 2012:48). Uppdraget är härmed slutfört.
Stockholm, 4 juli 2012
Jan Hyllander
/Anna Forsström Fredrik Norberg
1. Sammanfattning
Utredaren har skapat en överblick över de statliga sjöverkande myndigheternas maritima verksamhet genom en kartläggning av ansvar, uppgifter, organisation, resurser, lokalisering och nuvarande samverkan. Fokus har varit på den operativa verksamheten. Till kartläggningen hör även en genomgång av relevant författningsreglering.
Det är utredarens bedömning att svenska staten saknar en samlad strategisk överblick av de sjöverkande myndigheternas maritima verksamhet. Därmed blir det svårt att driva en samlad långsiktig strategisk inriktning och utveckling av myndigheterna. Den bristande överblicken beror bland annat på att den maritima verksamheten är fördelad på ett stort antal myndigheter som lyder under flera olika departement. De ordinarie besluts- och styrningsprocesserna inom och mellan Regeringskansliet och myndigheterna förefaller otillräckliga för att skapa en tydligare strategisk inriktning.
Efter en internationell utblick drar utredaren slutsatsen att det är svårt att finna två länder som har samma typ av struktur och ansvarsfördelning när det gäller statens maritima verksamhet. Det gäller även de nordiska länderna. Däremot är de funktioner som finns för att lösa uppgifterna likartade men kan i vissa länder höra till militära myndigheter och i andra länder till civila myndigheter.
Utredaren konstaterar att de svenska sjöverkande myndigheterna sammantaget har ett stort antal plattformar och andra resurser och att myndigheterna i varierande utsträckning är beroende av varandra för att kunna lösa sina uppgifter. Med utgångspunkt i principerna för budgetering och redovisning är det naturligt för myndigheter att eftersträva egna resurser för att lösa sina uppgifter, och detta bör givetvis vara huvudregeln. Med hänsyn till hur den svenska modellen för statlig maritim verksamhet är uppbyggd och den potential som finns för merutnyttjande av befintliga resurser är det emellertid vare sig rationellt eller effektivt från statens över-
gripande perspektiv att dessa principer tillämpas undantagslöst. Ett tydligt exempel på rationell och effektiv samverkan på den maritima arenan är att Tullverket använder Kustbevakningen som sin maritima plattform i stället för att ha egna fartyg och båtar.
Samtidigt är det angeläget att staten för varje myndighet kan precisera vilka uppgifter som är dimensionerande för myndighetens resurser. Därför är det viktigt att i så stor utsträckning som möjligt ha en långsiktig planering för myndigheternas samverkan och stöd till varandra vilket i sin tur bör återspeglas i Regeringskansliets budgetarbete och fördelning av anslagsmedel.
Utredaren har under arbetets gång identifierat ett antal utvecklingsområden för samverkan. Syftet är att stärka och utveckla de sjöverkande myndigheternas samverkan i syfte att sammantaget uppnå ökad effektivitet, flexibilitet och operativ effekt på det maritima området. De utvecklingsområden som redovisas i rapporten är merutnyttjande av myndigheternas operativa resurser, infrastruktur, personalfrågor, sjöövervakning och sjöinformation samt investeringsplaner. För att få en mer strukturerad gemensam hantering av dessa frågor föreslås inrättande av ett särskilt råd för maritim samverkan, kallat MARSAM. Rådet kommer bidra till den strategiska överblick som staten saknar och förbättra statens möjligheter till strategisk inriktning av den maritima verksamheten.
Vidare föreslår utredaren att regeringen överväger att på sikt förändra huvudmannaskap för sjö- och flygräddningen, inklusive organisation och ansvar för räddningshelikopterverksamheten, även kallad SAR med engelsk förkortning. Sjöfartsverket som i dag ansvarar för verksamheten hanterar den väl men utredaren anser att det finns långsiktiga synergieffekter och effektivitetsvinster i att Kustbevakningen får huvudmannaskap för sjö- och flygräddning och att Försvarsmakten återfår ansvar för att tillhandahålla SARhelikoptertjänst i samband med att Helikopter 14 (NH90) införs i Försvarsmaktens helikopterflottilj.
Utredaren har även ett mer långsiktigt inriktat förslag som kommer kräva ytterligare studier och överväganden. Förslaget innebär att skapa ett samlat Sjöförsvar som inkluderar både Kustbevakningen och Marinen. Mot bakgrund av omvärldsutvecklingen, bedömningar av utmaningar och hot, myndigheternas näraliggande och delvis överlappande uppgifter, likartade resurser samt utvecklingspotentialen i myndigheternas samverkan, är det utredarens bedömning att statens maritima verksamhet på sikt kan bedrivas mer effektivt om Kustbevakningen och Marinen integreras till ett samlat
Sjöförsvar inom ramen för en myndighet. Hänsyn måste emellertid tas till kustbevakningsfunktionernas särskilda karaktär, inklusive polisiära befogenheter och förutsättningar för vissa internationella samarbeten. Enligt utredaren är det i ett långsiktigt perspektiv inte rationellt att ha två stora statliga flottor med näraliggande och delvis överlappande uppgifter organiserade i två separata myndigheter. Det har inte varit möjligt att, inom ramen för denna utredning, lämna ett mer genomarbetat förslag då detta bland annat kräver en översyn av författningsmässiga aspekter på frågan. Inspiration till en sådan förändring går emellertid att finna i grannlandet Norge. Kystvakten (svenska Kustbevakningens motsvarighet) och Kysteskadren (svenska flottans motsvarighet) utgör där tillsammans Sjöförsvaret inom ramen för det norska försvaret, men Kystvakten har en särställning med hänsyn till kustbevakningsfunktionernas särskilda karaktär.
Försvarsplanering har under det senaste decenniet inte varit föremål för en samlad process och mot bakgrund av den försvarspolitiska inriktning som fastslogs 2009 har regeringen beslutat om nya anvisningar för försvarsplanering. Utredaren lämnar därför vissa förslag avseende personal och materiel inom de sjöverkande myndigheterna som bör inkluderas i försvarsplanering för krig och höjd beredskap.
Avslutningsvis pekar utredaren på vissa särskilda författningsfrågor som bör uppmärksammas.
2. Inledning
2.1. Utredarens uppdrag
Regeringen har beslutat om kommittédirektiv1 och utsett en särskild utredare av Sveriges maritima resurser. Utredaren ska lämna förslag som främjar ett effektivt och flexibelt utnyttjande av Sveriges maritima resurser genom stärkt operativ samverkan mellan sjöverkande myndigheter och ökad samordning av myndigheternas maritima resurser. Förslagen ska ta sin utgångspunkt i en kartläggning av nuvarande förhållanden. Både civila och militära myndigheter omfattas av uppdraget. Om författningsmässiga hinder för samverkan och samordning identifieras ska utredaren föreslå lämpliga författningsförändringar.
2.2. Arbetsform
Utredaren har tagit del av tidigare utredningar, rapporter och propositioner samt underlag från myndigheter och andra organisationer.
En särskild expertgrupp etablerades med representanter för närmast berörda myndigheter. Experterna har bistått med skriftligt underlag och muntliga synpunkter vad gäller nuvarande struktur i Sverige samt varit till stor hjälp i samband med ett omfattande studiebesöksprogram för utredaren och utredningssekreterarna. Samtal har förts med ett stort antal företrädare för myndigheter och med företrädare för den ideella organisationen Sjöräddningssällskapet samt andra relevanta organisationer. Vidare bildades en referensgrupp med representanter för närmast berörda departement, för diskussioner på politisk nivå.
1 Kommittédirektiv 2011:43, Utökad samverkan och samordning av Sveriges maritima resurser.
En internationell utblick har gjorts med fokus på Danmark, Finland och Norge.
2.3. Avgränsningar och inriktning
Direktiven för denna utredning ger ett brett mandat att se över möjligheterna till ökad samverkan och samordning av Sveriges maritima resurser. Av nödvändighet har dock vissa avgränsningar och preciseringar gjorts.
Samverkan är ett medel för att nå ett mål. Med samverkan avses i denna utredning dialog och samarbete mellan myndigheter och andra aktörer i syfte att uppnå ökad effektivitet, flexibilitet och operativ effekt, bland annat genom ökad samordning av resurser. Med maritima resurser avses främst de operativa resurser berörda myndigheter disponerar för sin verksamhet, till exempel fartyg, båtar, flyg, anläggningar, ledningscentraler, infrastruktur och personal.
De sjöverkande myndigheter som omfattas av utredningen är i första hand Sjöfartsverket, Kustbevakningen, Polisen, Trafikverket, Havs- och vattenmyndigheten och Försvarsmakten. Myndigheter som har ett ansvar för verksamhet till sjöss men inte har egna operativa resurser såsom Tullverket, berörs av utredningen men står inte i fokus.
Sjöfartsverket har ansvar för sjöfartens säkerhet och framkomlighet inklusive ett samlat ansvar för sjöräddning. Kustbevakningen ansvarar, bland annat, för att bedriva sjöövervakning och att utföra räddningstjänst till sjöss samt har vissa ordningshållande och brottsbekämpande uppgifter och befogenheter. Polisen har ansvar för att förebygga brott, övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, bedriva spaning och göra brottsutredningar. Trafikverket ansvarar för långsiktig planering av transportsystemet inklusive sjöfart och driver därtill färjerederi (gula färjorna). Havs- och vattenmyndigheten har ett samlat ansvar för införande, genomförande och utveckling av svensk havsplanering samt ansvar för fiskeriresurserna och fiskerikontrollen. Slutligen är det Försvarsmaktens uppgift att försvara Sverige och främja vår säkerhet genom insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet, upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet och i enlighet med internationell rätt värna suveräna rättigheter och nationella intressen i områden utanför detta och, med befintliga förmågor och resurser, bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov.
På flera områden finns samverkan mellan de sjöverkande myndigheterna, och viss samordning av resurser, delvis reglerad i överenskommelser och samarbetsavtal. Utöver de statliga myndigheterna berörs även Sjöräddningssällskapet i denna utredning, mot bakgrund av dess betydande roll inom sjöräddning.
Tidigare utredningar har på olika sätt varit avgränsade och/eller fokuserade på vissa myndigheter eller enbart vissa delar av den maritima verksamheten. I denna utredning är syftet bland annat att skapa en överblick över Sveriges maritima verksamhet genom en kartläggning av de sjöverkande myndigheternas ansvar, uppgifter, organisation, resurser, lokalisering och nuvarande samverkan, med fokus på den operativa verksamheten.
I kapitel 3 redovisas berörda myndigheter, Sjöräddningssällskapet samt nuvarande författningsreglering. Kapitlet avslutas med en kortfattad redovisning av motsvarande myndighetsstruktur i Danmark, Finland och Norge.
I kapitel 4 redovisas utvecklingsområden och en ny maritim samverkansstruktur som bland annat ska bidra till mer detaljerade underlag för beslut. Vidare redovisas ett par förslag som är mer långsiktigt inriktade. Det har emellertid inte varit möjligt, att inom ramen för denna utredning, göra närmare kostnadsberäkningar och konsekvensanalyser.
2.4. Bakgrund och politiska utgångspunkter
Bakgrunden till regeringens direktiv är en utveckling och en inriktning av verksamhet som riksdag och regering har redovisat i olika sammanhang de senaste åren. Det följande är en sammanställning av relevanta delar.
Utmaningar och hot som samhället har att förhålla sig till förändras. Gränsöverskridande kriminalitet, terrorism, miljöhot och kriser av olika slag är exempel på utmaningar som myndigheter har att brottas med. Hot mot säkerheten tar nya former, de är gränslösa, komplexa och föränderliga. Mot denna bakgrund har följande mål för Sveriges säkerhet fastställts av riksdag och regering med utgångspunkt i omvärldsanalyser och andra underlag från bland annat Försvarsberedningen som har haft ett betydligt bredare mandat än enbart försvarsfrågor.
Målen för vår säkerhet är: - att värna befolkningens liv och hälsa, - att värna samhällets funktionalitet och - att värna vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter.
Med denna definition hotas vår säkerhet även av företeelser som till exempel miljöförstöring och klimatförändringar. Säkerhet är därmed ett vidare begrepp än skydd av det egna fysiska territoriet och målen för vår säkerhet berör i stort sett samtliga utgiftsområden. Med andra ord krävs en samlad syn och ett tvärsektoriellt perspektiv på säkerhetsarbete. Det tvärsektoriella perspektivet inkluderar naturligtvis ökad civil-militär samverkan, något som är angeläget både nationellt och internationellt.
Sveriges syn på utmaningar och hot är givetvis en återspegling av globala och regionala trender som vi förhåller oss till även i internationellt samarbete. Som en konsekvens ställer EU-lagstiftning och etablerade internationella samverkansformer, inom och utanför EU, krav på samverkan mellan svenska myndigheter och mellan myndigheter i Sverige och andra länder. Deltagande i bi- och multilaterala samarbeten och överenskommelser i Östersjöregionen samt Kattegatt och Nordsjön är viktiga för Sveriges säkerhet i den vida mening som ovan nämnda mål anger. Regeringen understryker dessutom att internationella samarbeten och internationell övningsverksamhet stärker den gemensamma förmågan att hantera olyckor, allvarliga händelser och kriser och att det även av det skälet är viktigt att svenska myndigheters samverkan och samordning av resurser utvecklas.
Norden och Östersjöregionen präglas i dag av stabilitet, dialog och samarbete som dock kan utvecklas ytterligare även om nordiskt samarbete utvecklats på många områden. Alla Östersjöstater utom Ryssland är med i EU och endast Finland, Sverige och Ryssland står utanför Nato. Dock finns flera samarbetsfora där samtliga stater ingår och gemensamma ekonomiska samt miljömässiga intressen ger en grund för utveckling av samarbete och samverkan. Handel och resande i Östersjöregionen har ökat markant. Volymerna av bland annat olja och gas som transporteras från Ryssland genom regionen har flerdubblats, vilket ökar det strategiska intresset för regionen ur såväl EU-ländernas perspektiv som från ryskt håll. De miljörisker som är förknippade med den ökande ryska olje- och gas-
exporten genom Östersjön och från hamnar på Kolahalvön påverkar de nordiska länderna. Därutöver ökar också den övriga sjötrafiken i Östersjöregionen. Utmaningarna ligger bland annat i att öka säkerheten i transportflöden och den gemensamma förmågan att hantera olyckor och incidenter samt andra hot mot sjöfarten.
I detta perspektiv har myndigheter med maritima resurser över tid utsatts för förändrade förutsättningar och ökade krav på bland annat samverkan och samordning av resurser. De förändrade förutsättningarna återspeglas delvis i olika reformer som bland annat har lett till förändringar i myndighetsstrukturer och myndigheters ansvar och uppgifter. Det gäller till exempel stärkt krisberedskap och skapandet av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) samt tillkomsten av den nya Havs- och vattenmyndigheten som bland annat ansvarar för svensk havsplanering och fiskerikontroll. Vidare har Kustbevakningens ansvar och roller utvecklats med tiden, bland annat beträffande uppgiften att samordna och förmedla sjöinformation samt avseende polisiära befogenheter.
Till relevanta reformer hör utvecklingen av vår säkerhetspolitik med en etablerad solidaritetsförklaring och den nya inriktningen för Försvarsmakten som riksdagen beslutade år 2009. Solidaritetsförklaringen innebär att Sverige inte kommer förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba en annan medlemsstat eller nordiskt land, och vi förväntar oss att dessa länder agerar på samma sätt om Sverige drabbas. När det gäller militära angrepp innebär det att Sverige bör kunna såväl ge som ta emot militärt stöd.
2.5. Tidigare utredningar
De maritima resurserna i Sverige har utretts i olika former vid ett flertal tillfällen i modern tid. Det har handlat om statliga offentliga utredningar, regeringsuppdrag åt myndigheter och i andra former. I det följande refereras till vissa relevanta utredningar.
Statskontoret fick våren 2010 regeringens uppdrag att, inom gällande regelverk för berörda myndigheter, utreda och föreslå åtgärder för resurseffektivitet inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Uppdraget omfattade inte den operativa verksamheten hos berörda myndigheter. I slutrapporten Ökad sjöstödssamverkan! (överlämnad till Försvarsdepartementet i maj 2011) konstaterar Statskontoret att viss myndighetssamverkan sker avseende
stödfunktioner och att det finns en begränsad besparingspotential genom ökad samverkan inom utbildning, upphandling av standardbetonade produkter, underhåll samt teknikstöd. Dock bedömer Statskontoret att det rimligen finns större potentiella besparingar inom operativ samverkan mellan myndigheter med maritima resurser. Statskontorets rapport är överlämnad till utredningen Fö 2011:01 Utökad samverkan och samordning av Sveriges maritima resurser.
Försvarsstrukturutredningen (SOU 2011:36) från april 2011 är den senaste i en serie utredningar med fokus på olika aspekter av stöd till Försvarsmakten. Försvarsstrukturutredningen hade regeringens uppdrag att, bland annat, lämna förslag på en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv materiel- och logistikförsörjning på försvarsområdet. I efterföljande proposition En effektivare försvarslogistik (2011/12:86) föreslog regeringen åtgärder för att effektivisera försvarslogistiken för att dels möjliggöra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt försvar genom effektiviseringar av stödverksamheten, dels skapa en mer ändamålsenlig beställar- och utförarorganisation. Regeringens inriktning är att försvarslogistiken inom försvaret ska rationaliseras och effektiviseras på flera olika sätt, bland annat genom samverkan med övrig statsförvaltning. Mot bakgrund av både Försvarsstrukturutredningen och en gemensam redovisning från Försvarsmakten och Försvarets materielverk ansåg regeringen att delar av den logistikverksamhet som bedrivs vid Försvarsmakten bör inordnas i Försvarets materielverk. Enligt regeringen borde materiel- och logistikförsörjningen organiseras inom ramen för en tydligare och effektivare uppgifts- och ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten som beställare och Försvarets materielverk som leverantör. Effektiviseringarna och rationaliseringarna av försvarets stödverksamhet bedömdes innebära att 760 miljoner kommer att kunna tillföras förbandsverksamheten och insatsorganisationens uppbyggnad från och med 1 januari 2015. Den mest uttalade maritimt orienterade förändringen är att Marinverkstäderna flyttas till Försvarets materielverk. För mer historik kring stödet till Försvarsmakten se även Ett användbart och tillgängligt försvar – stödet till Försvarsmakten (Fö 2009:A) samt En effektiv förvaltning för insatsförsvaret (SOU 2005:96).
Regeringen beslutade den 20 januari 2011 om tilläggsdirektiv (dir. 2011:3) till Havsplaneringsutredningen. Utredningen skulle utöver att analysera brister i befintliga kunskapsunderlag och datainsamling föreslå inriktning vad gäller framtida kunskapsförsörjning för havsplanering. Uppdraget skulle redovisas senast den 30 juni
2011. Havsplaneringsutredningen föreslog i sitt betänkande Planering på djupet – fysisk planering av havet (SOU 2010:91) ett sammanhållet system för statlig havsplanering som omfattar både territorialhavet en nautisk mil utanför baslinjen och Sveriges ekonomiska zon. Utredningen är för närvarande under beredning i Regeringskansliet. I avvaktan på slutförd beredning fick Havs- och vattenmyndigheten i juni 2012 ett kompletterande uppdrag i regleringsbrev att bygga upp kompetens för en kommande statlig havsplanering samt söka lämpliga former för samverkan med länsstyrelser och berörda myndigheter samt redovisa åtgärder och resultat till regeringen senaste 15 februari 2013. Samhällets tillgång till helikoptrar har utretts flera gånger i olika former. Sammantaget innebär fattade politiska beslut att statens tillgång till helikoptrar för transporter och räddningsinsatser ökar. Med utgångspunkt i proposition 2011/12:11 – Säkerställande av sjö- och flygräddning har riksdag och regering beslutat om Sjöfartsverkets förvärv av Scandinavian Helicopter Invest AB (SHI) i syfte att säkerställa upprätthållandet av sjö- och flygräddningsverksamheten i landet. Militärhelikopterutredningen (SOU 2010:50) fick uppdraget att se över Försvarsmaktens helikopterresurser. I slutbetänkandet från juni 2010 bedömdes Försvarsmaktens behov av en medeltung helikopter vara stort och skyndsamt. Mot den bakgrunden har femton medeltunga helikoptrar med den svenska beteckningen Helikopter 16 (Black Hawk) beställts för leverans till och med 2013. De kommer främst användas till medicinsk evakuering och materiel- och trupptransport. Utöver Helikopter 16 har tidigare beställts 18 stycken Helikopter 14 (NH90) som ska vara en kvalificerad resurs för många olika uppgifter, exempelvis sjö- och flygräddningsuppdrag, de närmaste årtiondena. Helikopter 14 levereras successivt under flera år. Utöver detta disponerar Försvarsmakten Helikopter 15 som köptes in för utbildning och träning, men som använts till flera olika uppgifter och inte minst deltog i Operation Atalanta. Man har också Helikopter 10 (ersätts av Helikopter 16) som främst används för sjö- och flygräddningsuppdrag, samt Helikopter 10B och 10D som främst använts för medicinska transporter. Helikopterutredningen (SOU 2008:129) studerade hur den offentliga sektorns användning av helikoptertjänster skulle kunna effektiviseras. I betänkandet föreslog utredaren, bland annat, ett merutnyttjande av Sjöfartsverkets räddningshelikoptrar för vissa uppgifter utöver sjö- och flygräddning, ett projekt för att knyta
samman skilda lägesbilder avseende var olika offentliga helikoptrar befinner sig – i syfte att förbättra operativ koordinering vid räddningsinsatser, ett utökat nordiskt samarbete inom räddningstjänst vad gäller exempelvis sjöräddning, fjällräddning och skogsbrandsbekämpning, samt en samordnad statlig upphandling av helikoptertjänster.
Med underlag från bland annat Försvarsberedningen beslutade riksdagen år 2009 om en ny inriktning för Försvarsmakten (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). Denna utgår från att Sveriges försvarsförmåga kommer att öka genom att försvaret får ökad användbarhet och tillgänglighet, vilket också påverkar Försvarsmaktens förutsättningar att stödja civil verksamhet. Den försvarspolitiska inriktningen bygger på att Försvarsmakten, enskilt och tillsammans med andra myndigheter, länder och organisationer, ska lösa följande uppgifter: - försvara Sverige och främja vår säkerhet genom insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet, - upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet och i enlighet med internationell rätt värna suveräna rättigheter och nationella intressen i områden utanför detta och - med befintliga förmågor och resurser bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov.
För att lösa uppgifterna skapas en ny insatsorganisation med heltidsanställd och kontraktsanställd personal som ger hög professionalitet i ett försvar som är användbart, tillgängligt och flexibelt här och nu. Sammantaget innebär reformen att Försvarsmakten i större utsträckning kan samverka och samordna resurser med andra myndigheter.
Regeringen beslutade i november 2006 att tillsätta en särskild utredare med uppgift att utreda den svenska lotsningsverksamheten och dess framtid. I slutbetänkandet Styra rätt! (SOU 2008:53) föreslogs på ett övergripande plan att stora delar av produktionsverksamheten skulle avvecklas och ersättas med upphandlad verksamhet samt att verket som en logisk konsekvens av en sådan förändring skulle övergå från affärsverk till att bli en förvaltningsmyndighet. Vidare föreslogs att marknaden för lotstransporter stegvis skulle öppnas upp genom att Sjöfartsverket skulle upphandla tjänsten. Avseende isbrytning konstaterades att Sjöfartsverket på ett mer
aktivt sätt borde närma sig marknadens aktörer och ta initiativ till alternativ användning vid ledig kapacitet samt att ytterligare steg borde tas mot en gemensam finsk-svensk isbrytarservice. Mot bakgrund av att Luftfartsverkets verksamhet skulle inordnas i den nya Transportstyrelsen föreslogs att sjö- och flygräddningscentralerna skulle slås samman och inordnas i Sjöfartsverket. Regeringen meddelade sedermera i budgetpropositionen för 2009 att sjö- och flygräddningen skulle integreras.
För att skapa förutsättningar för ett effektivare utnyttjande av samhällets samlade resurser för att förebygga, förhindra, upptäcka och utreda brott och ordningsstörningar till sjöss och i kustnära områden beslutade regeringen den 25 januari 2007 att tillsätta en utredare för att göra en översyn av regleringen av Kustbevakningens befogenheter i den brottsbekämpande och ordningshållande verksamheten, samt lämna förslag till en ändamålsenlig författningsreglering. I uppdraget låg även att analysera om gränsdragningen mellan Kustbevakningens och andra myndigheters ansvarsområden inom den brottsbekämpande och ordningshållande verksamheten var lämpligt avvägd. Utredningen lämnande i maj 2008 förslag till en ny lag med en samlad och enhetlig reglering av Kustbevakningens och en kustbevakningstjänstemans rättsliga befogenheter (SOU 2008:55). Betänkandet är för närvarande under beredning. Parallellt med nämnda utredning överlämnades förslag avseende Kustbevakningens uppgift att övervaka och utreda trafiknykterhet till sjöss och på land. Dessa förslag ledde till utökade befogenheter för Kustbevakningen (prop. 2009/10:76 En nedre promillegräns för sjöfylleri, samt prop. 2009/10:171 Trafiknykterhetskontroll i hamnar).
I juli 2006 tillsatte regeringen Havsmiljöutredningen för att utreda hur det svenska havsmiljöarbetet skulle kunna förbättras, med fokus på kunskapsrelaterade frågor, såväl nationellt som i samverkan med andra länder. I tilläggsdirektiv utökades uppdraget till frågor om förvaltning och planering. I betänkandet En utvecklad havsmiljöförvaltning (SOU 2008:48) föreslogs att Kustbevakningen skulle tillhandahålla forsknings- och undersökningsfartyg åt berörda parter i Sverige. Vidare konstaterade utredaren att den nuvarande flottan av forsknings- och undersökningsfartyg var föråldrad. I proposition En sammanhållen svensk havspolitik (2008/09:170) bedömde regeringen att fartygen i stället skulle samlas i Sjöfartsverkets rederiverksamhet och uppdrog därefter myndigheten att föreslå en rederiorganisation. Sjöfartsverket lämnade in uppdragsredovisning (N2009/9194/Tp) i november 2009. Ärendet är sedan
dess under beredning i Regeringskansliet. Frågan har aktualiserats det senaste året, bland annat på grund av att Havs- och vattenmyndigheten tvingats avveckla driften av det oceangående forsknings- och undersökningsfartyget Argos. Det medför att Sverige för närvarande saknar viktig fartygsresurs för forskning och undersökning samtidigt som behovet av övervakningsförmåga ökar framöver inom ramen för genomförandet av EU:s havsmiljödirektiv. Inom Regeringskansliet söker man finna en lösning på behovet av ett nytt oceangående fartyg och hur en större samordning av fartyg för detta ändamål ska nås.
De maritima resurserna berördes av Försvarsberedningen i En strategi för Sveriges säkerhet (Ds 2006:1) där det framhölls att användningen av Sveriges maritima resurser kan effektiveras och att det finns betydande synergier i att merutnyttja, samutnyttja respektive samordna berörda myndigheters kompetens, infrastruktur, ledningsresurser, materiel och personal samt verksamhetsplanering. Regeringen ställde sig bakom denna syn i proposition 2005/06:133 Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle.
Polisens behov av stöd i samband med terrorismbekämpning utreddes i SOU 2005:70 med fokus på vilket stöd Polisen kan behöva från andra myndigheter, främst Försvarsmakten, för att kunna förhindra och ingripa mot terroristaktioner och andra omfattande brottsliga angrepp på samhället. Utredningen konstaterade att det finns situationer i samband med terrorismbekämpning och andra omfattande brottsliga angrepp på samhället där Polisen har behov av stöd från andra statliga myndigheter, främst, men inte bara, från Försvarsmakten. Utredningen framhöll också att det är både förlegat och osakligt att av principiella skäl åberopa händelserna i Ådalen 1931 som grund för att inte kunna låta Försvarsmakten få kvalificerade uppgifter av civil karaktär till stöd för civila myndigheter. I maj 2006 instiftades lagen och förordningen om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning.
I utredningen Den svenska fiskerikontrollen – en utvärdering (SOU 2005:27) analyserades de fiskerikontrollerande myndigheternas effektivitet, flexibilitet, resursutnyttjande och kostnadseffektivitet samt angavs förslag på förbättringar. Vidare uppmärksammades särskilt effekterna av att kvalitetskontrollen överfördes till Kustbevakningen år 2000. I utredningen bedömdes fiskerikontrollen i stort sett fungera väl. Följande iakttagelser framhölls som särskilt viktiga: ansvaret för fiskerikontrollen är oklart och behöver förtydligas, det finns brister i samverkan och samord-
ningen mellan myndigheterna, regeringens styrning och uppföljning av fiskerikontrollen bör utvecklas och det finns utrymme för effektivisering av kontrollen. Utredningen föreslog att den rådande uppgiftsfördelningen skulle bestå. Regeringen beslutade senare (i skr. 2005/06:171 Vissa fiskeripolitiska frågor) att ansvaret för landnings- och kvalitetskontroll av fisk skulle överföras från Kustbevakningen till Fiskeriverket. Därefter har Fiskeriverkets uppgifter övertagits av Havs- och vattenmyndigheten.
På uppdrag av regeringen utredde Kustbevakningen och Sjöfartsverket tillsammans år 2004 förutsättningarna för att samutnyttja vissa isbrytare (av Viking-klass) i stället för att Kustbevakningen skulle investera i tre nya, stora kombinationsfartyg (001serien). I myndigheternas rapport konstaterades att det fanns tekniska möjligheter att anpassa Vikingfartygen enligt Kustbevakningens kravspecifikation, så att de skulle ges likvärdig kapacitet och förmåga som de planerade fartygen i 001-serien. De ombyggda Vikingfartygen bedömdes dock få en del icke önskvärda egenskaper jämfört med fartygen i 001-serien, till exempel skulle de bli väl stora. Alternativet att bygga om och samutnyttja Vikingfartygen bedömdes av myndigheterna bli mindre fördelaktigt ekonomiskt sett. Efter beslut av riksdag och regering upphandlade Kustbevakningen tre kombinationsfartyg i 001-serien.
Utredningen Reformerad räddningstjänstlagstiftning (SOU 2002:10) fick i uppdrag att, bland annat, precisera skyldigheter för stat, kommun och enskilda inom räddningstjänstområdet och ge förslag på hur kommunernas olycks- och skadeförebyggande verksamhet skulle kunna bedrivas på ett effektivt sätt och att se över vissa frågor som rör sjuktransporter, kompetens hos och utbildning av kommunal räddningstjänstpersonal samt miljöräddningstjänst till sjöss. För att möjliggöra tidiga insatser för miljöräddning till sjöss föreslog utredaren ett utvidgat räddningstjänstbegrepp när det gäller miljöräddningstjänst till sjöss, så att insatser skulle kunna påbörjas när risk för utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen förelåg, snarare än först efter att sådant utsläpp redan skett. I proposition 2002/03:119 biföll regeringen utredarens förslag.
Regeringen gav år 1999 Kustbevakningen och Försvarsmakten i uppdrag att gemensamt utreda möjligheter till ökad resurssamverkan myndigheterna emellan och ange förslag till hur Kustbevakningens möjligheter att samverka med Försvarsmakten och utnyttja dess resurser samt hur samordningen av myndigheternas ledningsresurser skulle kunna öka. I avrapporteringen belystes samordningsmöjlig-
heter inom områdena infrastruktur, ledningsresurser, materiel och teknik, verksamhetsplanering samt personal och utbildning. Myndigheterna pekade också på vikten av att hålla regelbundna informationsmöten, till exempel angavs att myndigheterna avsåg att hålla en årlig gemensam beredning på central nivå i syfte att ömsesidigt informera om planerad långsiktig materielanskaffning. Myndigheterna avsåg även att inom de områden där samordningsmöjligheter påvisats successivt vidta åtgärder för att genomföra dessa. Myndigheterna bedriver i dag viss samverkan inom ramen för exempelvis utbildning, det så kallade sjöövervakningsuppdraget samt den löpande operativa verksamheten.
Slutligen har regeringen under senare år presenterat en rad utredningar inom ramen för krisberedskap av relevans för samverkan mellan de sjöverkande myndigheterna ur ett övergripande perspektiv. Detta eftersom krisberedskap är en fråga som måste genomsyra samtliga sektorer, inte minst den maritima. För denna utredning bedöms emellertid endast de underlag som specifikt tar sikte på maritim verksamhet vara relevanta. I regeringens skrivelse Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet (skr. 2009/10:124) konstaterades till exempel avseende samverkan till sjöss att informationsutbytet mellan olika sektorer, såväl civila som militära, borde göras mer effektivt och säkert. I samma skrivelse framhöll regeringen vidare att en ökad samverkan avseende verksamhet och övning mellan statens samtliga sjöverkande myndigheter skulle stärka förmågan att hantera kriser till sjöss.
3. Nuvarande struktur
3.1. De sjöverkande myndigheterna
Beskrivningarna av de sjöverkande myndigheterna fokuserar på ansvar, uppgifter, organisation, resurser och lokalisering samt befintlig samverkan mellan myndigheter.
3.1.1. Sjöfartsverket
Uppgifter
Sjöfartsverket ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. En övergripande huvuduppgift är att verka för goda förutsättningar för sjöfarten i Sverige och för svensk sjöfart. I detta ligger bland annat att främja en säker, miljöanpassad och effektiv sjöfart, att bevaka den svenska sjöfartsnäringens konkurrenskraft och svara för sjöfartens behov av infrastrukturtjänster. Myndigheten ska därför tillhandahålla lotsning, svara för farledshållning och inrättande av nya farleder, tillhandahålla sjö- och flygräddningstjänst, svara för isbrytning, svara för sjögeografisk information inom Sjöfartsverkets ansvarsområde samt samordna sjögeografisk information inom Sverige. Myndigheten ska också tillhandahålla sjötrafikinformationstjänst (VTS), sjötrafikrapporteringssystem (SRS) och automatiskt fartygsidentifikationssystem (AIS), svara för övervakning och för att alla nödvändiga och lämpliga åtgärder vidtas för att se till att fartyg deltar i och följer reglerna för Sveriges sjötrafikinformationstjänst (VTS), sjötrafikrapporteringssystem (SRS) och trafiksepareringssystem (TSS) samt tillhandahålla ett nationellt system för maritim information (Safe Sea Net Sweden). Handelssjöfarten står i fokus, men Sjöfartsverket ska också beakta fritidsbåtstrafikens, fiskets och Försvarsmaktens intressen.
Organisation och lokalisering
Sjöfartsverket är ett affärsverk som sorterar under Näringsdepartementet. Verksamheten finansieras huvudsakligen genom avgifter på handelssjöfarten, men delvis också via direkta försäljnings- och uppdragsintäkter samt via anslag från statsbudgeten. År 2011 uppgick Sjöfartsverkets totala intäkter till 1 969 miljoner kronor. Av dessa utgjorde farledsavgifter 950 miljoner kronor, lotsavgifter 464 miljoner kronor, externa intäkter (till stor del uthyrning av isbrytare) 348 miljoner kronor och statsanslag 205 miljoner kronor. Avgifterna på handelssjöfarten tas ut per avgiftspliktigt anlöp och baseras på fartygets bruttodräktighet samt lastat eller lossat gods.
Sjöfartsverket finns över hela landet, men har sin centrala administration i Norrköping. Den operativa verksamheten utgår i huvudsak från affärsavdelningen som i sin tur är uppdelad i sex affärsområden: Lotsning, Transport- och farledsservice, Sjökommunikation, Bygg och teknik, Sjögeografi samt Trollhätte kanal.
Administrativa frågor gällande policy- och myndighetsärenden samt operativa frågor som rör sjö- och flygräddningen hanteras inom Sjö- och flygräddningsavdelningen i Norrköping. Den operativa ledningen av räddningsinsatser sker från ledningscentralen JRCC (Joint Rescue Co-ordination Centre) i Göteborg, som är gemensam för sjö- och flygräddning. Resurser för räddningsoperationer, i form av båtar och helikoptrar, är fördelade runt den svenska kusten.
Sjöfartsverkets rederi är en separat avdelning som ansvarar för myndighetens fartygsverksamhet oavsett om fartygen drivs i egen regi, av externt driftsbolag eller är inhyrda. Rederiavdelningen ansvarar för samtliga fartyg som Sjöfartsverket äger, dvs. isbrytare, större arbetsfartyg, sjömätningsfartyg, farledsfartyg och ett stort antal lotsfartyg. Rederiet har det övergripande ansvaret för fartygens klassning, underhållsplaner och gemensam standard. Rederiet ansvarar även för nybyggnation och utveckling inom fartygsflottan. I ansvaret ligger samordning av investeringsfrågor för fartygen. Avdelningen ansvarar också för samordning av tillgänglig fartygstid, så att fartygen i den mån de inte behövs i Sjöfartsverkets verksamhet, kan hyras ut för externa uppdrag.
Sjöfartsverket finns representerat längs hela kusten med 24 lotsstationer1. Vid varje lotsstation finns i regel två till tre lotsfartyg, en
1 I Luleå, Skellefteå, Umeå, Örnsköldsvik, Sundsvall, Ljusne, Gävle, Svartklubben, Kapellskär, Stockholm, Sandhamn, Södertälje, Landsort, Oxelösund, Visby, Oskarshamn, Kalmar, Karlshamn, Åhus, Malmö, Helsingborg, Halmstad, Göteborg, Marstrand, Lysekil.
byggnad med övernattningsmöjligheter, kajer, bunkertankar och förråd. Utöver detta finns även enskilda kajer2 och en utbildningsanläggning i Arkö med en hamn och tillhörande fartyg. Myndigheten har fem baseringar från vilka räddningshelikoptrarna utgår (Umeå, Norrtälje, Ronneby, Säve, Visby). Sjöfartsverket äger, eller har tillgång till, olika logistiska installationer och disponerar kajplatser i Slite, Klintehamn, Kappelshamn och, Fårösund. Till den maritima verksamheten hör ett antal ledningscentraler som utför olika tjänster: tre VTS3-centraler (i Göteborg, Malmö och Södertälje), en sjö- och flygräddningscentral i Göteborg (JRCC), lotsplaneringscentraler (i Gävle, Södertälje, Malmö och Göteborg), en isbrytarledningscentral i Norrköping samt en kanalcentral i Trollhättan.
Resurser
Sjöfartsverket äger totalt 119 olika fartyg för specifika ändamål. Dessa fartyg fördelar sig som följer: fem isbrytare, tio farledsfartyg, åtta arbetsfartyg och fem sjömätningsfartyg, 81 lotsfartyg och transportfartyg, tio utbildningsfartyg och sju räddningshelikoptrar.
Sjöfartsverkets isbrytningsverksamhet leds från isbrytarledningen i Norrköping. Isbrytarledningen fördelar isbrytare till arbetsområden, utfärdar restriktioner, följer upp det operativa läget och informerar sjöfartsintressenter om is- och trafikläge.4
Vid de fem helikopterbaserna disponerar Sjöfartsverket totalt sju räddningshelikoptrar via leasingavtal. Sedan den 1 november 2011 är helikopterverksamheten en del av Sjöfartsverket efter att myndigheten förvärvat företaget Scandinavian Helicopter Invest AB (namnändrat till Sjöfartsverket Holding AB) och dess dotterbolag Norrlandsflyg AB (namnändrat till SMA Helicopter Rescue AB), från vilket myndigheten under ett antal år köpt uppdragsverksamhet.
2 I Västervik, Bergkvara, Karlskrona, Ystad, Trelleborg, Höllviken, Falkenberg, Varberg, Västbacken, Dalarö, Ankarudden, Iggesund, Örnsköldsvik, Piteå. 3 VTS (Vessel Traffic Service) används som ett samlande begrepp för bland annat sjötrafikinformation och service till sjötrafiken i hårt trafikerade eller miljökänsliga områden. Syftet är att förbättra sjösäkerheten och effektiviteten för fartygstrafiken samt för att skydda miljön. Tjänsten ska bidra till att förhindra kollisioner och grundstötningar genom att samverka med trafiken och hantera de trafiksituationer som uppstår inom VTS-området. 4 Bestämmelser om isbrytarverksamheten finns i isbrytarförordningen (2000:1149).
I den direkta maritima verksamheten arbetar cirka 670 personer samt ytterligare cirka 80 personer via dotterbolaget SMA Helicopter Rescue AB.
Samverkan
Sjöfartsverket har i dag samverkansavtal med andra statliga myndigheter enligt följande. Med Försvarsmakten gällande AIS5, geodata och inplaceringar. Kustbevakningen har också tillgång till AIS, men får detta via Försvarsmakten i enlighet med Försvarsmaktens uppdrag att tillhandahålla Kustbevakningen sjölägesinformation och därför finns inget direktavtal mellan Sjöfartsverket och Kustbevakningen i detta hänseende. Mellan Sjöfartsverket och Kustbevakningen finns däremot avtal om Kustbevakningens tillgång till VHF. Med Transportstyrelsen pågår förhandlingar kring en ramöverenskommelse som ska reglera samarbetet och exempelvis tillgång till it-system respektive förordnade lotsar. Vidare finns samverkansavtal med SMHI.
Sjöfartsverket gör viss upphandling tillsammans med Kustbevakningen, exempelvis inköp av smörjolja. Det har också förekommit dialog och tester mellan Sjöfartsverket och Kustbevakningen om att använda Kustbevakningens 001-båtar som extraresurs inom isbrytarverksamheten. Sjöfartsverket utför helikoptertransporter åt Kustbevakningen för personalförstärkning vid miljöräddningsinsatser. Informella chefsmöten genomförs löpande med Kustbevakningen, Transportstyrelsen, Trafikverket och Försvarsmakten. Sjöfartsverket tillhandahåller också flygräddning till Försvarsmakten och genomför farledsprojekt tillsammans med Trafikverket. Inom Regeringskansliet pågår beredning av ärende som i enlighet med avsnitt 2.5 kan leda till att Sjöfartsverket tillhandahåller rederitjänster för exempelvis Havs- och vattenmyndigheten.
5 AIS (Automatic Identification System) är ett system som gör det möjligt att från ett fartyg identifiera och följa andra fartygs rörelser. Bakgrunden till att systemet utvecklats och införts är att ge tillgång till mera information om fartygen i närområdet än vad som kan erhållas via radar. Till exempel anger AIS fartygens identitet och storlek och detta även för fartyg som befinner sig i radarskugga, bakom öar m.m.
3.1.2. Kustbevakningen
Uppgifter
Kustbevakningen ska bedriva sjöövervakning och utföra räddningstjänst till sjöss. Myndigheten ska också ha förmåga att förebygga, motstå och hantera krissituationer inom sitt ansvarsområde.
I sjöövervakningen ingår bland annat att förebygga och ingripa mot störningar av ordningen i sjötrafiken, att förhindra och upptäcka brottslig verksamhet, att ingripa vid misstanke om brott samt utreda och beivra brott i huvudsak inom samma områden som omfattas av myndighetens övervaknings-, kontroll- och tillsynsuppgifter. Kustbevakningen ska utöva tillsyn över svensk kontinentalsockel och ekonomisk zon samt besluta om och svara för tillsyn i fråga om tillstånd för marinvetenskaplig forskning. Myndigheten bedriver övervakning för att förebygga och avvärja störningar av ordningen i sjötrafiken. Myndigheten genomför även tillsyns- och kontrollverksamhet av fiske, jakt, skydd av miljö- och naturvårdsintressen, personers inresa i, utresa från och vistelse i Sverige, in- och utförsel av varor till och från Sverige, skyddsobjekt, militära skyddsområden och tillträde för utländska statsfartyg, sjötrafik, sjösäkerhet och transport av farligt gods, fartygs registrering och identifiering samt trafiknykterhet i sjö- och vägtrafiken. Kustbevakningen utreder, beslutar om och mottar vattenföroreningsavgift, är kontaktpunkt för sjötrafiken i fråga om anmälningar enligt föreskrifter om gränskontroll av personer och i fråga om sjöfartsskydd. Kustbevakningen är behörig myndighet att motta och besvara förfrågningar enligt tilläggsprotokollet mot människosmuggling land-, luft- och sjövägen till Förenta nationernas konvention av den 15 november 2000 mot gränsöverskridande organiserad brottslighet. Vidare har Kustbevakningen ansvar för att samordna civila behov av sjöövervakning och förmedla civil sjöinformation till berörda myndigheter – det så kallade Sjöövervakningsuppdraget. Som stöd i detta arbete har ett samrådsorgan6, Sjöövervakningsrådet, inrättats för civil sjöövervakning och civil sjöinformation. Rådet leds av Kustbevakningens chef och inkluderar Havs- och vattenmyndigheten, Försvarsmakten, Kustbevakningen, Naturvårdsverket, Polisen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Sveriges geologiska undersökning, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen, SMHI och Tullverket. Som en konsekvens av
6 Se 19 § i förordning (2007:853) med instruktion för Kustbevakningen.
Sjöövervakningsuppdraget har också ett sektorsövergripande, myndighetsgemensamt informationssystem för sjöövervakning skapats – Sjöbasis. Det är enkelt uttryckt ett gränssnitt för att presentera information från ett flertal olika källor. Två typer av information insamlas. Sjölägesinformation från system i Försvarsmakten, Sjöfartsverket och Havs- och vattenmyndigheten. Tilläggsinformation7från system hos Rikspolisstyrelsen, Tullverket, Transportstyrelsen, Sjöfartsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Kustbevakningen, Havs- och vattenmyndigheten, SMHI, Naturvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning. Dessa bearbetas och sammanställs till sjöinformation och fördelas av Kustbevakningen till berörda myndigheter. Kustbevakningen reglerar tillgången till sjöinformation, både på myndighetsnivå och på användarnivå, med utgångspunkt i kustbevakningsdatalagen och kustbevakningsdataförordningen.
I sammanhanget kan nämnas Kustbevakningens bidrag till den samlade förmågan att bedriva sjöövervakning inom EU. Kustbevakningen ledde fram till hösten 2011 projektet MARSUNO8 som EU-kommissionen lanserade för några år sedan i syfte att bidra till en gemensam informationsmiljö (CISE9). Tanken är att med hjälp av en teknisk lösning, byggd på en gemensam standard, knyta samman befintliga nationella sjöövervaknings- och sjöinformationsrelaterade system som exempelvis Sjöbasis.
Kustbevakningens uppgifter inom räddningstjänst omfattar dels ansvaret för miljöräddningstjänst till sjöss i syfte att begränsa konsekvenserna av olyckor och utsläpp, dels Kustbevakningens deltagande i sjöräddningen inom ramen för Sjöfartsverket övergripande ansvar. Miljöräddningsansvaret omfattar även Sveriges åtaganden för miljöräddningsarbete främst inom Norden (Köpenhamnsavtalet), Östersjön (Helsingforskonventionen/-HELCOM10) och Nordsjön (Bonnavtalet).
I sin operativa verksamhet samverkar Kustbevakningen med en rad svenska myndigheter och organisationer, andra länder och internationella organisationer. I samverkan med svenska myndigheter och organisationer varierar Kustbevakningens roller mellan
7 Exempelvis fartygs ägare, besättning och last, kartor, väderinformation, uppgifter om eventuella misstankar om brott. 8 Maritime Surveillance in the Northern Sea Basin. 9 Common Information Sharing Environment. 10 Ett samarbete mellan länder för att skydda havsmiljön i Östersjöregionen. Det formella namnet är Konventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö. Förkortningen HELCOM står för det verkställande organet Helsingforskommissionen.
olika verksamhetsområden. Vissa uppgifter har myndigheten huvudansvar för, men i många fall ingår det i myndighetens uppdrag att bidra till någon annan myndighets resultat. Till viss del handlar den operativa samverkan om att Kustbevakningen fungerar nationellt som ”förlängd arm” åt andra civila myndigheter som på grund av att de saknar eller har otillräckliga egna resurser att verka till sjöss begär Kustbevakningens bistånd. Till exempel utför Kustbevakningen fiskeri- och tullkontroll till sjöss, dvs. frågor som Havs- och vattenmyndigheten respektive Tullverket har det övergripande ansvaret för.
Kustbevakningen är verksam inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon. När det gäller sjöar, kanaler och vattendrag omfattar verksamheten enbart Vänern och Mälaren samt i fråga om miljöräddningstjänst även Vättern. Kustbevakningens geografiska verksamhetsområde omfattar även internationell samverkan utanför svenskt territorium och ekonomisk zon. Sådan internationell samverkan bygger på principen om resurssamordning genom så kallad ”pooling and sharing” inom såväl sjöövervakning (gränskontroll och fiskerikontroll) som miljöräddningstjänst.
I händelse av krig ska personal och materiel ur Kustbevakningen användas inom Försvarsmakten för övervakning, transporter och andra uppgifter enligt närmare överenskommelse mellan myndigheterna. Regeringen får föreskriva att detsamma ska gälla även annars under höjd beredskap. Fullgörande av uppgifter åt Försvarsmakten begränsar dock inte de uppgifter och befogenheter som tillkommer personalen vid Kustbevakningen i egenskap av tjänstemän i Kustbevakningen.
Organisation och lokalisering
Kustbevakningen sorterar under Försvarsdepartementet. Verksamheten spänner dock över ett flertal departementsområden och styrs av ett stort antal lagar, förordningar, myndighetsföreskrifter och gemenskapsrättsliga regler. Myndighetens huvudkontor ligger i Karlskrona. Huvudkontoret svarar för nationell samordning, mål- och resultatstyrning, ekonomistyrning, normstyrning och metodfrågor, uppföljning och kontroll m.m. av att verksamheten bedrivs enligt myndighetens uppdrag och tillämpliga regelverk. Huvudkontoret ska även lämna det stöd och den service som behövs för att utföra myndighetens uppdrag och övriga åligganden. Vid huvud-
kontoret finns generaldirektören och överdirektören, en verksledningsstab (inklusive bland annat en rättsenhet och en skydds- och säkerhetsenhet), en avdelning för räddningstjänst och sjöövervakning (i vilken det ingår samverkanspersonal placerad vid Rikskriminalpolisen och Havs- och vattenmyndigheten) samt avdelningar för teknik, ekonomi, personal- och utbildning och kommunikation.
Den dagliga operativa verksamheten bedrivs inom två regioner som leds av varsin regionledning, placerad i Stockholm (Region Nordost) respektive Göteborg (Region Sydväst), med varsitt samverkanskontor i Härnösand respektive Karlskrona. Flygorganisationen med flygledning och flygkuststation finns i Nyköping (Skavsta). Vid respektive regionledning finns en ledningscentral, med vakthavande i tjänst dygnet runt, som styr den dagliga operativa verksamheten.
Regionerna och flyget svarar för operativ ledning, planering, genomförande och uppföljning av kustbevakningsverksamheten inom regionerna och flyget samt för att bidra till att myndigheten även i övrigt uppfyller sina åligganden.
I varje region finns ett antal kuststationer, totalt 25 stycken, plus en flygkuststation. Kuststationerna varierar i storlek och har mellan cirka 10 och 55 anställda. Det är vid dessa stationer som myndighetens fartyg och flygplan är placerade. Stationerna ligger i Luleå, Umeå, Örnsköldsvik, Härnösand, Hudiksvall Gävle, Furusund, Vaxholm, Djurö, Södertälje, Oxelösund, Gryt och Slite (Region Nordost), samt Västervik, Oskarshamn, Karlskrona, Simrishamn, Höllviken, Helsingborg, Falkenberg, Göteborg, Vänersborg, Skärhamn, Lysekil och Strömstad (Region Sydväst).
Kustbevakningens rederiorganisation och sjösäkerhetsorganisation är fördelad mellan huvudkontoret och regionledningarna. Regionledningarna ansvarar för operativ drift, bemanning, rutiner och manualer för fartyg samt visst tekniskt underhåll. Regioncheferna är även verksamhetsansvariga enligt tillämpliga sjöfartsförfattningar för regionens sjögående verksamhet. Huvudkontoret ansvarar för stöd, samordning och styrning av rederiverksamheten och sjösäkerhetsorganisationen, av operativa metoder för kustbevakningstjänsten (operativa instruktioner), för föreskrifter för bemanning och behörighet m.m., för ansvars- och försäkringsfrågor, för anskaffning, större tekniskt underhåll och besiktningar av fartyg samt för utbildning och rekrytering. Tekniska avdelningen vid huvudkontoret har till exempel en samordnande roll i den tekniska förvaltningen med ett övergripande underhållsansvar för samtliga fartyg. Det är
även tekniska avdelningen som ansvarar för modifiering och anpassningar samt anskaffning och avyttring av fartyg.
Kustbevakningens verksamhet finansieras i huvudsak via myndighetens ramanslag som år 2011 uppgick till 986 miljoner kronor. Anslagets storlek har ökat relativt kraftigt under senare år till följd av ändrade uppdrag och nyinvesteringar. Som jämförelse uppgick anslaget år 2005 till 638 miljoner kronor. Kustbevakningen har även vissa övriga intäkter, till exempel från bidrag och uppdragsverksamhet för bland annat dykeri- och transportuppdrag. År 2010 uppgick uppdragsintäkterna till 3,3 miljoner kronor och år 2011 till cirka 10,7 miljoner kronor (varav 5,5 miljoner kronor var uppdrag till SMHI och 1,9 miljoner kronor för uppdrag genom bistånd till räddningsoperation i Norge). Till följd av genomförda och kommande stora nyinvesteringar i myndighetens fartygs- och flygplansflotta ökade Kustbevakningens låneram från 820 miljoner kronor till 2 750 miljoner kronor mellan åren 2005 och 2011.
Resurser
Under år 2011 hade Kustbevakningen i genomsnitt 739 årsarbetskrafter eller 769 anställda i medeltal. I huvudkontorets grundbemanning ingår knappt 140 befattningar, i regionledningarnas ingår tillsammans 84 befattningar och vid flygledningen nio befattningar. Härutöver är omkring 30 personer engagerade i tidsbegränsade fartygs- och utvecklingsprojekt. Vid kuststationerna (inklusive flygkuststationen) finns närmare 500 befattningshavare. Runt 80 procent av de anställda arbetar i de två regionerna, inklusive kuststationerna, samt kustbevakningsflyget och resten vid huvudkontoret. Av myndighetens totala personal är cirka 70 procent kustbevakningstjänstemän, vilket innebär att de har genomgått myndighetens grundutbildning som, beroende på förkunskaper, omfattar tre till fyra terminer. Merparten av dessa är placerade vid kuststationerna, men flera av dem finns även vid regionledningarna, flygledningen och huvudkontoret. Samtliga kustbevakningstjänstemän arbetar med både räddningstjänst och sjöövervakning.
Den största andelen av nyare fartygs- och flygplansinvesteringar avser de tre större kombinationsfartyg (i 001-serien) samt tre flygplan som ersatt myndighetens tidigare flygplan. Därtill har Kustbevakningen tecknat avtal om fyra nya kombinationsfartyg, mindre än de ovan nämnda. Dessa levereras under 2012.
Kustbevakningens maritima materiella resurser består för närvarande av ett fyrtiotal fartyg fördelat på 18 övervakningsfartyg, åtta miljöskyddsfartyg, vilka i första hand används för oljebekämpning och i andra hand för övervakning, sex kombinationsfartyg (inklusive tre stycken i 001-serien) som kombinerar egenskaper från både miljöskydds- och övervakningsfartyg, fyra svävare samt en större pråm för lagring av upptagen olja. Därutöver har myndigheten drygt 130 mindre fartyg (högfartsbåtar, RIB-båtar, arbetsbåtar, 12 strandbekämpare, vattenskotrar), 27 stycken sjösläp, drygt 100 motorfordon, ett sextiotal släpfordon, ett tiotal snöskotrar samt tre flygplan i 501-serien.
Samverkan
Under Kustbevakningens ledning samråder alla sjöverkande och några andra myndigheter i det tidigare nämnda Sjöövervakningsrådet för att bistå Kustbevakningen i dess arbete med att samordna civila behov av sjöövervakning och förmedla civil sjöinformation. Som ett led i uppdraget att samordna och förmedla civil sjöövervakning finns vid Kustbevakningen, enligt författningsreglering och överenskommelser med Polisen och Transportstyrelsen, även funktionen och uppgiften att vara kontaktpunkt för sjöfarten avseende sjöfartsskydd och gränskontroll (Swedish Maritime Clearance). Kustbevakningen är till följd av uppdrag som rör internationell samverkan också kontaktpunkt för internationellt miljöräddnings- respektive gränskontrollsamarbete (NCP och NCC). Vidare finns vid myndigheten ett maritimt underrättelsecentrum som svarar för underrättelseverksamhet i Kustbevakningen och för Kustbevakningens samverkan med berörda myndigheter (främst Polisen och Tullverket).
Kustbevakningen samverkar med Sjöfartsverket genom att, bland annat, delta i sjöräddning (ibland som ledningsansvarig från fartyg eller flygplan), utföra farledsarbeten (till exempel bärgning av bojar), delta i inriktningsmöten för arbete kring farliga ämnen samt via myndighetsgemensam upphandling av smörjolja. Diskussioner mellan Kustbevakningen och Sjöfartsverket pågår avseende isbrytning och tester har genomförts med 001-fartyg.
I Göteborg (Käringberget) är Kustbevakningens ledningscentral samlokaliserad med Sjöfartsverkets gemensamma sjö- och flygräddningscentral (JRCC – Joint Rescue Coordination Centre), och
ingår i dess ledning vid MRO11-insatser, och Marinens sjöcentral. I Göteborgs hamn (Tångudden) är Kustbevakningens kuststation samlokaliserad med bland annat Sjöfartsverket (lotsstation) och sjöpolisen. Kustbevakningen har en sambandsperson hos Rikskriminalpolisen och fem vid Havs- och vattenmyndigheten.
Kustbevakningen och Tullverket har en överenskommelse om samverkan i brottsbekämpande verksamhet inom ramen för tullagstiftningen. Myndigheterna utför gemensam patrulleringsverksamhet säsongsvis, gemensamma kontrollvisitationer, gemensam spaningsverksamhet, underrättelseberedning och samverkar med ett flertal andra myndigheter inom GOB-samarbetet (Grov organiserad brottslighet). Kustbevakningen utför även dykuppdrag åt Tullverket.
Kustbevakningen ingick år 2003 en överenskommelse med Rikspolisstyrelsen om planläggning av behov av samordnade insatser som sedan ledde till överenskommelser mellan Kustbevakningen och berörda polismyndigheter. År 2011 träffades en överenskommelse om samverkan med Nationella insatsstyrkan. Kustbevakningen tillhandahåller transporter av och annan operativ samverkan med insatsstyrkan. Kustbevakningen utför för Polisens räkning även dykeriuppdrag samt enligt föreskrift transportuppdrag efter begäran. Kustbevakningen köper dessutom flera olika typer av utbildning (till exempel ratt- och sjöfylleri samt bastaktik) av Polisen.
Kustbevakningen arbetar tillsammans med Rikskriminalpolisen och en rad andra myndigheter för att motverka grov organiserad brottslighet (GOB). I juli 2009 bildades Samverkansrådet och Operativa rådet med representanter från Polisen, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen och Tullverket. Samverkansrådet bestämmer inriktningen av GOBverksamheten med utgångspunkt i en gemensam lägesbild som uppdateras årligen av det nationella underrättelsecentret (NUC). Det operativa rådet beslutar den nationella operativa inriktningen för GOB-insatser. Andra exempel på samverkan mellan Kustbevakningen och olika delar av Polisen är Kustbevakningens medverkan i den allmänna gränskontrollen och samordningen av rättsväsendets informationsförsörjning (RIF) för ett strukturerat elektroniskt informationsflöde i rättskedjan. Kustbevakningen och Polisen har en utbredd regional operativ samverkan. Sjöpolisen är samlokaliserad med Kustbevakningen i Göteborg. Kustbevakningen och sjö-
11 Mass Rescue Operations (Massevakueringsinsatser).
polisen i Stockholm genomför samverkansmöten två gånger per år för verksamhetsinriktning och Kustbevakningens regionala beredskapshavare och sjöpolisens jourhavande förundersökningsledare möts veckovis.
Kustbevakningen och Havs- och vattenmyndigheten har överenskommelser om bland annat samverkansplaner och tillsynsplaner samt provtagning inom ramen för fiskerikontrollen.
Kustbevakningen och Försvarsmakten samarbetar inom exempelvis sjöövervakning, vid räddningsinsatser samt i begränsad omfattning även inom utbildningsområdet. Under hösten 2010 inleddes ett gemensamt arbete med att identifiera områden där myndigheterna skulle vinna på att samverka och samutnyttja resurser och därmed nå ökad effektivitet. En överenskommelse ingicks i juli 2011. Myndigheterna har identifierat potentiella samverkansområden på strategisk och operativ nivå samt inom träning/utbildning och logistik. Överenskommelsen kompletteras av en tvåårig handlingsplan. Inom ramen för denna har två områden valts ut för utveckling i arbetsgrupper i ett första skede: dykeritjänst och sjöinformationstjänst. Exempel på områden där samverkan pågår redan i dag är insamling, bearbetning och delgivning av sjölägesinformation samt viss utbildning (Kustbevakningen köper dyk- och GMDSS12-utbildning av Försvarsmakten). Man strävar även efter att identifiera möjligheter till samlokalisering där det är lämpligt. Myndigheternas regionala ledningscentraler i sydväst är samlokaliserade i Göteborg (Käringberget).
Kustbevakningen samarbetar även med flera andra myndigheter såsom Transportstyrelsen (Kustbevakningen utför exempelvis vissa tillsynsuppgifter avseende sjösäkerheten på mindre svenska fartyg samt ingår i Transportstyrelsens stab vid MAS13) och MSB (räddningstjänstutbildning, Rakel, övningar, utbildningar m.m.). Kustbevakningen är även redare av fartyg för forskningsresurser åt SMHI (olika typer av uppdragsverksamhet, provtagning m.m.) och Umeå Marina Forskning (uppdragsverksamhet sedan 1989 avseende forskningsfartyg). Vidare anlitar Kustbevakningen sjöfartshögskolorna för exempelvis nautisk och maskinteknisk uppdragsutbildning.
12 Global Maritime Distress and Safety System. Ett globalt nödradiosystem som är avsett för sjöfarten. 13 Maritime Assistance Service.
3.1.3. Tullverket
Uppgifter
Tullverkets huvudsakliga uppgift är att ansvara för tullfrågor. Detta arbete omfattar att fastställa och ta in tullar, mervärdesskatt och andra skatter och avgifter för att säkerställa finansieringen av den offentliga sektorn och bidra till ett väl fungerande samhälle för medborgare och näringsliv. Tullverket ska också övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelser om in- och utförsel av varor följs. Uppdraget innefattar även att underlätta för svenska företag och medborgare att handla med länder utanför EU och att göra det svårare för kriminella individer och organisationer att smuggla in illegala varor i landet.
Organisation och lokalisering
Tullverket sorterar under Finansdepartementet. Tullverkets huvudkontor ligger i Stockholm. Kontor finns på följande orter i Sverige: Karesuando, Haparanda, Umeå, Sundsvall, Kapellskär, Arlanda flygplats, Stockholm, Skavsta flygplats, Norrköping, Jönköping, Karlskrona, Karlshamn, Ystad, Trelleborg, Malmö, Helsingborg, Göteborg, Landvetter flygplats, Svinesund, Hån, Eda, Idre, Storlien, Östersund, Tärnaby, Luleå och Kiruna.
Under år 2011 hade Tullverket i medeltal drygt 2 100 anställda, motsvarande cirka 1 900 årsarbetskrafter. År 2012 uppgår Tullverkets intäkter till cirka 1 600 miljoner kronor. Den absoluta merparten består av anslag över statsbudgeten. Tullverket tog under 2011 in cirka 67 miljarder kronor i tullar, skatter och avgifter.
Samverkan
Tullverket är inte en sjöverkande myndighet och har inga egna operativa maritima resurser. Verket har dock operativ samverkan med Kustbevakningen. Kustbevakningen fungerar som ”förlängd arm” åt Tullverket till sjöss, och utför där bland annat tullkontroller. Tullverket har en överenskommelse med Kustbevakningen om samverkan i brottsbekämpande verksamhet inom ramen för tullagstiftningen. Målet för samverkan är att en effektiv övervakning och kontroll av trafiken till och från utlandet uppnås, så att bestämmelserna om in- och utförsel av varor följs. Tullverket medverkar i samverkan mot grov organiserad brottslighet (GOB).
3.1.4. Polisen
Uppgifter
Till Polisens uppgifter hör bland annat att förebygga brott, övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, samt att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp.
Sjöpolisen bedriver både övervaknings- och utredningsverksamhet. Den yttre verksamheten bedrivs med en övergripande målsättning att minska brottligheten och öka tryggheten längs kusten och i skärgårdsområdena. Sjöpolisen ska svara för allmän ordning och säkerhet samt beivra brott både på land och till sjöss. Arbetsuppgifterna omfattar samtliga polisiära uppdrag. Till sjöpolisens uppgifter hör därmed att förebygga och ingripa mot sjöfylleri, fartöverträdelser och vårdslöshet i sjötrafiken. Sjöpolisen ska också förebygga och ingripa mot stölder av båtmotorer, båtar och andra vattenfordon. Vidare ska man utöva jakt- och fisketillsyn, utreda brott mot fiskerilagen samt delta i räddningsinsatser och utreda olyckor på sjön. Sjöpolisen ska också samverka med andra myndigheter och organisationer med verksamhet till sjöss. Myndigheten ska även erbjuda polisiär service genom att använda polisbåt som polisstation, samordna och leda utredningar beträffande båt- och sjöbrott samt sjöfynd, samt genomföra in- och utresekontroll av fritidsbåtar.
Organisation och lokalisering
Polisen sorterar under Justitiedepartementet. Polisen består centralt av Rikspolisstyrelsen (inklusive Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen) och Statens kriminaltekniska laboratorium samt av 21 polismyndigheter, en i varje län. De länsvisa polismyndigheterna varierar kraftigt i storlek; från drygt 100 anställda i polismyndigheten på Gotland till närmare 7 000 anställda i polismyndigheten i Stockholm. Totalt sysselsätter polisverksamheten nästan 27 000 anställda. Noteras bör att i Polisorganisationskommitténs utredning (En sammanhållen svensk polis SOU 2012:13, mars 2012) föreslås att Rikspolisstyrelsen och de 21 polismyndigheterna samt Statens kriminaltekniska laboratorium ska ombildas till en sammanhållen myndighet.
Sjöpolisenheter finns inom Polismyndigheten i Stockholms län (Nacka) och Polismyndigheten i Västra Götaland (Göteborg). Inom Polismyndigheten i Stockholms län är sjöpolisen en enhet under
Operativa avdelningen. Sjöpolisen i Västra Götaland är en sektion under Trafikpolisen. Trafikpolisen är en enhet under Länsordningspolisen. Totalt finns det drygt 75 sjöpoliser i Sverige, varav cirka tre fjärdedelar i Stockholm och ungefär en fjärdedel i Västra Götaland. Hälften av dem arbetar som sjöpoliser enbart under sommaren. Sjöpolisen i Stockholm sitter i Nacka Strand. Sjöpolisen i Västra Götaland är lokaliserad i Tånguddens hamn, Göteborg, där man delar lokaler med Kustbevakningen, Sjöfartsverket och Havs- och vattenmyndigheten (lämnar fastigheten vid årsskiftet 2012/2013). I hamnen finns utöver ovan nämnda myndigheter även Försvarsmakten och den lokala räddningstjänsten. Polismyndighetens i Stockholm statliga anslag år 2011 var 5 005 miljoner kronor. Av dessa var 24,5 miljoner kronor fördelade till sjöpolisens verksamhet. Polismyndighetens i Göteborg statliga anslag år 2011 var knappt 2 795 miljoner kronor, varav cirka 14 miljoner kronor fördelades till sjöpolisen.
Polisflyget är organiserat under Rikskriminalpolisen som en resurs för hela landet. Vid sökning av försvunna personer deltar polisflyget både när det gäller försvunna på land, som Polisen har huvudansvaret för, och på sjön som en del i sjöräddningsverksamheten.
Den Nationella insatsstyrkan (NI) utgör samhällets yttersta resurs vid allvarliga händelser. Styrkan är placerad vid Rikskriminalpolisen med hela landet som arbetsområde. NI är även verksam internationellt genom ATLAS (samarbetsorgan för Europas antiterrorstyrkor). Styrkan består av cirka 60 poliser plus administration. NI:s specialistkompetens kan användas vid exempelvis terroristbekämpning, gisslansituationer och kidnappningar, ingripanden mot beväpnade personer, grova rån, spaning och kartläggning av svårtillgängliga miljöer, dykuppdrag, beredskap vid statsbesök, förhandlingar i krissituationer samt personsäkerhet.
Resurser
Sjöpolisen i Stockholm disponerar två stridsbåtar 90 H, en stridsbåt 90 E, två Skerfebåtar, tre RIB-båtar samt en civil båt. Sjöpolisen i Västra Götaland disponerar två Skerfebåtar, en RIB-båt samt en styrpulpetbåt. Med hjälp av Rikspolisstyrelsen håller Polismyndigheten i Västra Götaland just nu på att upphandla en mellanstor båt (ersättare till Skerfebåt) och en RIB-båt.
Polisflyget har totalt sex polishelikoptrar i Sverige. Polishelikoptrarna är stationerade i Stockholm, Göteborg, Östersund och Boden. Sedan 2001 använder Polisen helikoptermodellen EC 135. Drygt 35 personer arbetar inom polisflyget.
Samverkan
De 21 polismyndigheternas samverkan med sjöverkande myndigheter varierar i relativt hög grad från län till län. Flera polismyndigheter har olika typer av överenskommelser och samverkan med Kustbevakningen. Dessa rör exempelvis förundersökning av sjörelaterade brott, gränskontroll, dykning, transportresurser, kontroller av båttrafik, transporter och annan operativ samverkan med insatsstyrkor. Kustbevakningen är vid sidan av Polisen den enda myndigheten med egna maritima resurser som ingår i samarbetet mot grov organiserad brottslighet (GOB). GOB-samarbetet samordnas av Rikskriminalpolisen.
3.1.5. Trafikverket
Trafikverket sorterar under Näringsdepartementet och bildades den 1 april 2010 genom att huvuddelen av verksamheterna vid Vägverket och Banverket, samt vissa verksamheter vid Sjöfartsverket, Transportstyrelsen och Statens institut för kommunikationsanalys, lades samman i en myndighet. Trafikverket ansvarar för den samlade långsiktiga infrastrukturplaneringen samt för byggande, drift och underhåll av statliga vägar och järnvägar. Trafikverket har cirka 6 500 anställda. Huvudkontoret är placerat i Borlänge.
Den del av Trafikverket som är av särskild relevans för föreliggande utredning är verksamheten vid myndighetens färjerederi. Färjerederiet är en resultatenhet inom Trafikverket, vilket bland annat innebär att verksamheten ska bedrivas på affärsmässiga grunder och i bolagsliknande former. Färjerederiets främsta uppgift är att, på knappt 40 platser med spridning över hela landet, trafikera vägfärjeleder i det allmänna vägnätet. För detta ändamål har färjerederiet ett drygt sextiotal vägfärjor (gula färjorna), vilka under år 2009 transporterade omkring 12 miljoner fordon och 22 miljoner passagerare. Färjerederiet, vars huvudkontor finns i Vaxholm, har cirka 420 tillsvidareanställda och därtill ett antal tim- och säsongs-
anställda. Färjerederiets totala intäkter 2011 uppgick till 593 miljoner kronor. Av dessa utgjorde 530 miljoner kronor intäkter från Trafikverket för färjeleder vid allmän väg. Försäljning till externa varvskunder eller färjeleder på uppdrag av enskilda kommuner uppgick till 63 miljoner kronor. Rörelseresultatet efter finansiella poster 2011 uppgick till 21 miljoner kronor.
Samverkan
Kustbevakningen, Försvarsmakten (Marinen) och Sjöfartsverket har efter gemensam upphandling ingått avtal med Tenö och Fridhems varv om varvstjänster. Tenö och Fridhems varv är underenheter till Färjerederiet. Ytterligare ett område för samverkan för Trafikverket är sjöräddning där myndigheten deltar med de gula färjorna i övningar tillsammans med andra sjöverkande myndigheter i syfte att, till exempel, öva livräddning, brandbekämpning, testa kommunikationssystem och rederiets krisorganisation. Ett vanligt tema i sådana övningsscenarier är att gula färjorna utgör en plattform som ska stödjas av andra myndigheters resurser vid olika typer av incidenter.
3.1.6. Havs- och vattenmyndigheten
Uppgifter
Havs- och vattenmyndigheten har regeringens uppdrag att genomföra en sammanhållen svensk politik för våra hav och vatten. Havs- och vattenmyndigheten är förvaltningsmyndighet på miljöområdet för frågor om bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav. Havs- och vattenmyndigheten arbetar med vattenförvaltning, havsförvaltning, fiskeriförvaltning och fysisk planering till havs. Myndigheten ansvarar för att genomföra Sveriges åtaganden för tre av Sveriges sexton miljömål, EU:s havsmiljödirektiv, EU:s vattendirektiv, EU:s och Sveriges fiskeripolitik samt de regionala konventionerna OSPAR14 och HELCOM15. Havs-
14 OSPAR är ett internationellt samarbete för att skydda havsmiljön i Nordostatlanten, inklusive Nordsjön, Skagerrak och delar av Kattegatt. Det formella namnet är Konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten. Beteckningen OSPAR kommer från de ursprungliga Oslo-Pariskonventionerna från 1970-talet. 15 HELCOM är ett samarbete mellan länder för att skydda havsmiljön i Östersjöregionen. Det formella namnet är Konventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö. Förkortningen HELCOM står för det verkställande organet Helsingforskommissionen.
och vattenmyndigheten ansvarar för miljöövervakning och datainsamling om fisk och fiske, fiskerikontroll (inklusive hantering av information från det satellitbaserade VMS-systemet16) och fiskestopp samt sanktioner för överträdelser inom yrkesfisket, vägleder tillsynsmyndigheter samt utfärdar föreskrifter. Myndigheten koordinerar forskningsfrågor, gör social-, samhälls- och miljöekonomiska analyser och sprider kunskap. Havs- och vattenmyndigheten arbetar med skydd av arter och miljöer, bevakning av allmänna miljö- och fiskeintressen i domstol, övergödning och utsläpp, maritima frågor, tillstånd och licenser samt hantering av havs- och vattenmiljöanslaget. Myndigheten ansvarar även för biståndsfrågor och global utveckling inom sitt område.
Organisation och lokalisering
Havs- och vattenmyndigheten sorterar under Miljödepartementet och har cirka 230 anställda. Huvudkontoret ligger i Göteborg och det finns fiskerikontrollstationer i Simrishamn, Västra Frölunda, Kungshamn och Karlskrona. Myndighetens totala intäkter för år 201117 uppgick till totalt 145,4 miljoner kronor, varav 126,5 miljoner kronor var statsanslag.
Resurser
Myndigheten har fram tills nyligen haft två fartyg: Argos och Mimer. Fartygen har använts för att genomföra fiskerivetenskapliga och hydrografiska undersökningar i Västerhavet och Östersjön. Havs- och vattenmyndigheten har tagit beslut om att avveckla sin rederifunktion, men kommer även fortsättningsvis att ha behov av fartygsresurser. Argos har tagits ur drift och skrotats och beträffande Mimer pågår förhandlingar om en ny statlig redare.
16 Vessel Monitoring System. Ett system för övervakning av fiskebåtar. 17 Juli till december månad givet att myndigheten etablerades vid halvårsskiftet 2011.
Samverkan
Havs- och vattenmyndigheten har tillsammans med Kustbevakningen utarbetat en samverkansplan för att stärka genomförandet och utvecklingen av den svenska fiskerikontrollen. Med Kustbevakningen har också en tillsynsplan framtagits. Den rör detaljplanering av olika former av gemensam kontrollverksamhet. Dessutom finns personal från Kustbevakningen samlokaliserad i anslutning till Fiskerikontrollenheten på Havs- och vattenmyndigheten. Havs- och vattenmyndigheten har avtal med SLU samt universiteten i Stockholm, Göteborg och Umeå samt med SMHI och Sveriges geologiska undersökning (SGU) för genomförande av miljödatainhämtning respektive fiskeribiologiska undersökningar för myndighetens räkning. Det finns även avtal med Danmarks tekniska universitet avseende charter av deras undersökningsfartyg. Myndigheten samverkar också med Tullverket kring import och export av fiskeriprodukter, med Transportstyrelsen avseende tillsyn av motorstyrka på fiskefartyg, med Polisen kring legala ärenden (avser i första hand poliser som arbetar med utredningar och förhör) samt med Länsstyrelsen på Gotland angående fiskerikontroll.
3.1.7. Försvarsmakten
Uppgifter
Försvarsmakten ska enligt statsmakternas inriktning bidra till målen för vår säkerhet och till målet för det militära försvaret genom att enskilt och tillsammans med andra myndigheter, länder och organisationer, lösa följande uppgifter: - försvara Sverige och främja vår säkerhet genom insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet, - upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet och i enlighet med internationell rätt värna suveräna rättigheter och nationella intressen i områden utanför detta och - med befintlig förmåga och resurser bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov.
Organisation och lokalisering
Försvarsmakten sorterar under Försvarsdepartementet. För den här utredningen är två delar av Försvarsmakten av särskilt intresse. Försvarsmaktens helikopterflottilj och Marinen.
Försvarsmaktens helikopterflottilj är ett förband vars kärnverksamhet är att utbilda en helikopterbataljon med mark- och sjöoperativ inriktning som kan verka både vid insatser i Sverige och internationellt. Flottiljens uppgifter är att tillföra helikoptrar och helikopterstyrkor till Försvarsmaktens förband, utgöra stödresurs för civila räddningstjänsten, utbilda ett insatsförband samt vidmakthålla kompetens inom området beväpnade helikoptrar. Helikopterflottiljen finns på fem platser i Sverige (Kallax, Kvarn, Malmslätt, Ronneby, Såtenäs) och disponerar flera typer av helikoptrar.
Marinen är organiserad enligt följande:
Marintaktisk stab (MTS) med Marintaktisk chef (MTCH). MTCH ska, på uppdrag av, Insatschefen (C INS), initiera, inrikta, planera, samordna, leda och utvärdera insatser samt utveckla krav på förmågor. Målet är att inom ramen för av ÖB fattade beslut leda (planera, genomföra och följa upp) insatser med militär personal vid samtliga konfliktnivåer. MTS stödjer MTCH i genomförandet av uppdrag från C INS. MTCH utövar taktisk insatsledning av marinstridskrafterna nationellt och internationellt.
Sjöstridsflottiljer med förmåga till insatser mot mål på, över och under havsytan, i kustnära farvatten och på öppet hav, samt förmåga till minröjning, kontroll av havsområde och skydd av sjöfart och fiske.
Fjärde Sjöstridsflottiljen är utgångsgrupperad på Berga utanför Stockholm och i Skredsvik norr om Göteborg. På Berga finns fjärde sjöstridsflottiljledningen med ”Minewarefaredatacentre” (MWDC), 41:a korvettdivisionen, 42:a minröjningsdivisionen samt 43:e underhållsdivisionen. I Skredsvik finns 44:e röjdykardivisionen. Tredje Sjöstridsflottiljen är utgångsgrupperad i Karlskrona och där finns tredje sjöstridsflottiljledningen, 31:a korvettdivisionen, 33:e minröjningsdivisionen, 34:e underhållsdivisionen samt provturskommando Visby.
Ubåtsflottilj med förmåga till insatser mot mål såväl på som under ytan, förmåga att dolt kontrollera havsområde samt att samla in underrättelser. Första ubåtsflottiljen är utgångsgrupperad i Karlskrona och där finns ubåtsflottiljledning, ubåtsdivision, sjötransport-
enhet, Orion, Belos med ubåtsräddningsfarkost (URF) samt underhållsgrupp.
Amfibiebataljon med förmåga till kontroll av kustområde och skärgård samt insatser mot mål såväl på som under havsytan.
Amfibieregementet finns utgångsgrupperat på Berga, Gotland och i Göteborg. På Berga finns regementsstab, garnisonsenhet, andra amfibiebataljonen och Södertörnsgruppen (hemvärnsförband). På Gotland finns Gotlandsgruppen (hemvärnsförband) och i Göteborg finns 132:a säkkompaniet och 17:e bevakningsbåtskompaniet.
Inom Marinbasen är det främst Sjöinformationsbataljon och Marin basbataljon, med förmågor att övervaka svenskt territorialhav samt understödja andra förband med bland annat förnödenheter, som är aktuella i denna utredning.
Sjöinformationsbataljon är grupperad enligt följande. På Muskö finns bataljonsstab, sjöcentral/kompani Muskö, Marinens radio, samt Marinens undervattensspaningscentral. I Göteborg finns sjöcentral/kompani Göteborg. I Visby ligger Marinens samverkansgrupp Gotland. I Karlskrona finns Marinens radio (del av tid) och i Stockholm ligger Sambandsexpedition MTS (Marinens radio).
Marin Basbataljon är grupperad enligt följande. I Karlskrona finns bataljonsstab, största delen av Teknikkompani, största delen av Ekipagekompani, rörligt Underhållsledningskompani samt Basskyddskompani. På Muskö finns del av Teknikkompani och del av Ekipagekompani. I Berga finns del av Teknikkompani och i Skredsvik finns del av Teknikkompani.
Av Marinens totala anslagsutfall på 38 849 miljoner kronor år 2011 uppgick Marinens andel till 7 610 miljoner kronor.
Resurser
Försvarsmaktens helikopterflottilj bestod under 2011 av drygt 500 personer. Försvarsmaktens helikopterflottilj disponerar följande resurser. Helikopter 10 (Superpuma) finns i flera varianter och är en tung helikopter som bland annat används för sjö- och flygräddningsuppdrag, militär havsövervakning, trupptransport och Medevac. Helikopter 14 (NH90) kommer att utgöra det nya tunga helikoptersystemet och har beställts i 18 exemplar. Helikopter 14 ska vara en kvalificerad resurs för lösande av helikopteruppgifter de närmaste årtiondena. Den är utrustad med mycket modern teknik och tillverkad för att kunna utföra alla uppdragstyper i alla väderför-
hållanden inklusive sjö- och flygräddning. Helikopter 15 (Augusta) är Försvarsmaktens lätta helikoptersystem som finns i två varianter för bland annat utbildning och samarbete med Marinen. Helikopter 15 har deltagit i Operation Atalanta i Adenviken placerad ombord på HMS Carlskrona. Helikopter 16 (Black Hawk) är Försvarsmaktens senaste medeltunga helikoptersystem som har beställts i 15 exemplar och just nu är under leverans fram t.o.m. 2013. Helikopter 16 ska främst användas till Medevac samt materiel- och trupptransport och kommer att ersätta Helikopter 10 som ett bidrag till ISAF i Afghanistan.
I slutet av 2011 var 2900 personer anställda vid de marina förbanden. Till detta kan också läggas den stödverksamhet som bedrivs inom ramen för förbandet Försvarsmaktens logistik (FMLOG). Det senare förbandet ansvarar för logistiskt stöd till hela Försvarsmakten i form av bland annat förråd, transporter, verkstäder, reservmaterielshantering, it-stöd, upphandling, ekonomi- och löneredovisning, reseadministration, expeditioner, tryck och lokalvård. Totalt sysselsätter FMLOG drygt 3 500 personer, men någon uppgift om hur stor del av detta som kan anses stödja marinen föreligger inte.
Marinen förfogar över följande fartygstyper: Två stödfartyg, ett ubåtsräddningsfartyg, ett signalspaningsfartyg, fem ubåtar, nio korvetter, fem minröjningsfartyg, två röjdykarfartyg, en vedettbåt, tolv bevakningsbåtar (typ 80), 71 stycken stridsbåt 90 plus två stycken ledningsbåtar i Amfibiebataljonen, tre svävare, fem skolbåtar, två skonerter, samt ett antal båtar som är anpassade för olika uppgifter (till exempel RIB-båtar).
Samverkan
Försvarsmaktens helikopterflottilj ska bland annat kunna bidra till civil räddningstjänst m.m. Dock har flottiljens kapacitet under ett antal år varit synnerligen begränsad.
Marina förband utgör en viktig del i svensk säkerhetspolitik och har förmåga att, verka över hela konfliktskalan, nationellt autonomt eller globalt tillsammans med andra nationer. Uppgifterna som marina förband ska lösa ställer krav på förmåga till snabba insatser med begränsad varaktighet, men också förmåga att kontinuerligt kunna bidra till långvariga såväl större som mindre insatser.
De svenska marina stridskrafterna ska kunna verka inom konfliktnivåerna fred, väpnad konflikt och krig inom landets gränser. Anbefalld beredskap styr vilka uppgifter som de marina stridskrafterna kan lösa. Beredskapsgraderna framgår av Försvarsmaktens order för beredskap.
I samtliga konfliktnivåer genomförs ständig övervakning av den maritima arenan. Denna övervakning benämns sjöövervakning och syftar till att sammanställa och fastställa rikets bedömning av aktuella fartygsrörelser och viktiga händelser i våra omgivande farvatten. Den fastställda lägesbilden benämns ”Recognized Maritime Picture” (RMP). Sjöövervakning genomförs dygnet runt av de i land grupperade sjöinformationsförbanden (Sjöinformationsbataljonen). Dessa förband disponerar en fast radarkedja som inhämtar information om fartygsrörelser långt utanför Sveriges kust. För att komplettera informationen från radarkedjan och för att identifiera fartyg till sjöss utnyttjas örlogsfartyg och flygplan.
Samtliga fartygsenheter som bedriver utbildning, är under förflyttning eller genomför annan verksamhet till sjöss ska aktivt delta i sjöövervakning, genom att spana och rapportera fartygsrörelser och betydelsefulla händelser i den maritima arenan. Vid höjd beredskap eller då annan omständighet kräver det, ska de marina stridskrafterna sättas in för att genomföra marina operationer.
Försvarsmakten samverkar med Kustbevakningen med utgångspunkt i den överenskommelse som beskrivs i avsnitt 3.1.2. Det rör bland annat övningsverksamhet, operativ verksamhet, informationsutbyte av givna tillstånd samt om dykeriutbildning. Dykeriutbildningen är också ett samverkansområde gentemot Rikspolisstyrelsen. Exempel på övrigt nationellt samarbete är Projekt Sjöstjärnan vars syfte är att koordinera informationsutbyte och röjningsinsatser i sjöar och havsområden (fjärde sjöstridsflottiljen, Kustbevakningen, Sjöfartsverket m.fl.), Marinens stöd till Sjöfartsverket för projekt CHEMSEA, samgruppering med Sjöfartsverkets räddningshelikoptrar i Ronneby samt olika former av räddningstjänst (till exempel sjöräddning, eftersökningar m.m.) med ett stort antal andra myndigheter. Internationellt samarbetar Marinen med andra länder inom sjöövervakningsområdet (SUCFIS med Finland, SUCBAS med samtliga Östersjöstater utom Ryssland) samt inom EU-projektet MARSUR.
3.2. Sjöräddningssällskapet
Sjöräddningssällskapet (SSRS) är en ideell förening som bildades år 1907. SSRS arbetar med att rädda liv på sjön. Detta innefattar sjöräddning, men även till exempel viss sjöambulansverksamhet och sedan några år tillbaka också insatser inom miljöräddning. SSRS är den aktör i Sverige som deltar i flest sjöräddningsinsatser per år. Organisationen har cirka 25 anställda och huvudkontoret ligger i Göteborg. Finansieringen bygger helt på frivilliga bidrag och verksamheten drivs utan statliga bidrag.
Den operativa verksamheten sköts i första hand av cirka 2000 ideella sjöräddare, vilka står i beredskap under sin lediga tid eller under det att de utför sina vanliga arbeten. Sjöräddarna utgår från de 68 räddningsstationer som SSRS har utmed den svenska kusten samt i Hjälmaren, Mälaren, Vänern och Vättern. I möjligaste mån förlägger SSRS sina stationer till platser där de sjöverkande myndigheterna inte finns, med motiveringen att sjöräddningens olika aktörer då samlat kan täcka en så stor yta som möjligt med så korta insatstider som möjligt.
Totalt förfogar SSRS över omkring 200 räddningsbåtar av olika slag, allt ifrån så kallade Rescuerunners (en specialutvecklad sjöräddningsskoter) till sjöräddningsbåtar på cirka 20 meter. Man har även ett antal svävare av olika slag och i ökande utsträckning också materiel för miljöräddning. Enligt vad Kustbevakningen uppgivit till Statskontoret lånar SSRS bland annat viss miljöskyddsmateriel från Kustbevakningen, för vilken SSRS också har underhållsansvaret. SSRS finansierar också viss materielutveckling och innovationsverksamhet. I denna del söker man ibland kontakt och eventuellt samarbete med sjöverkande myndigheter.
3.3. Samverkan – nuvarande författningsreglering
De bestämmelser som vid sidan av myndigheternas instruktioner reglerar myndigheternas samverkan och formerna för denna på nationell nivå är utspridda i olika författningar. Det kan handla om regler inom ramen för alltifrån förvaltningsrättslig lagstiftning till författningsreglering avseende krisberedskap och höjd beredskap. Därutöver kan emellertid regler med andra huvudmotiv än samverkan, som till exempel att främja konkurrens, att skapa tydliga riktlinjer för avgiftsfinansierad verksamhet och att skydda känslig
information, påverka myndigheternas möjligheter att samverka. Sammantaget gör detta att den reglering som styr samverkan myndigheter emellan är svår att överblicka.
På det maritima området är ansvaret för centrala uppgifter som sjöräddning, sjöövervakning, miljöräddningstjänst och sjötrafikinformation uppdelat på flera olika myndigheter. I vissa fall finns därtill en uppdelning mellan ansvarig myndighet och de myndigheter som utför uppgiften som i fallet sjöräddning. Detta innebär att det inom ramen för den svenska modellen för maritim verksamhet finns många kontaktytor mellan de sjöverkande myndigheterna och därmed också ett större behov av samverkan jämfört med andra länder som tillämpar en mer centraliserad modell.
I detta avsnitt redovisas var de grundläggande utgångspunkterna för samverkan återfinns, vilken tolkning de getts i förarbetena och hur de påverkas vid förändrade förhållanden som krisberedskap, höjd beredskap och krig. Därutöver diskuteras andra regler och författningar som kan inverka på de sjöverkande myndigheternas möjligheter att samverka. Reglering utan tydliga beröringspunkter med maritim verksamhet eller utredarens uppdrag behandlas inte.
3.3.1. Grundläggande utgångspunkter
Den allmänna principen att myndigheterna ska biträda och hjälpa varandra i möjligaste mån är gammal (jfr prop. 1973:90, s. 396). Tidigare kom principen till uttryck i 1809 års regeringsform genom en bestämmelse om att myndigheterna skulle ”räcka varandra handen” (47 §). I 1974 års regeringsform, som ersatte 1809 års regeringsform, fanns emellertid inte denna formulering med. Först i samband med ikraftträdandet av förvaltningslagen (1986:223, FL) kom en allmän regel om samverkan mellan myndigheter återigen till uttryck i svensk lag.
I 6 § FL stadgas att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Denna hjälp ska lämnas avgiftsfritt om det inte finns stöd i avgiftsförordningen (1992:191), annan författningsreglering eller särskilt beslut av regeringen för att ta ut en avgift (se 3.3.2 under Avgifter). I förarbetena konstateras att införandet av 6 § FL bör ses som ett uttryck för intresset av att förvaltningen blir mer effektiv och mindre beroende av indelningen i organisatoriska enheter med sinsemellan skilda verksamhetsområden. Vidare understryks vikten av
att myndigheterna även när de har olika inriktning strävar efter att uppnå samstämmighet och konsekvens (prop. 1985/86:80). Bestämmelsen är, som följer av 3 § FL, sekundär i förhållande till samverkansbestämmelser i andra lagar.
I myndighetsförordningen (2007:515) återfinns i 6 § en regel som ytterligare tydliggör vikten av samverkan och syftet därmed. I andra stycket stadgas att myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda och staten som helhet. Till skillnad från den tidigare verksförordningen (1995:1322) som också innehöll en regel om samverkan myndigheter emellan gäller myndighetsförordningen som huvudregel i sin helhet om inte undantag införts i myndighetens instruktion.
Ytterligare en samverkansbestämmelse av mer generell karaktär återfinns i 3 § polislagen (1984:387). Där stadgas i tredje stycket att andra myndigheter ska ge polisen stöd i dess arbete.
Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet
Formerna och förutsättningarna för Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet regleras i flera författningar. I förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet stadgas i 4 § att Försvarsmakten på begäran får lämna stöd till Kustbevakningen, Tullverket eller andra statliga myndigheter samt kommuner och landsting. Inskränkningen är att stödet endast får lämnas om Försvarsmakten har resurser som är lämpliga för uppgiften och det inte allvarligt hindrar dess ordinarie verksamhet eller medverkan enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. En liknande men i flera avseenden skärpt reglering återfinns i lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning där det i 2 § stadgas att Försvarsmakten ska ge stöd om den har resurser som är lämpliga och det inte medför synnerligt hinder i myndighetens ordinarie verksamhet.
Förordning (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen) är ytterligare en reglering som tar sikte på Försvarsmaktens stöd till civila myndigheter i vissa specifika avseenden. Försvarsmakten ska enligt förordningen bland annat upptäcka och avvisa kränkningar av svenskt territorium och i samarbete med civila myndigheter ingripa vid andra överträdelser av
tillträdesförordningen (1992:118) samt i övrigt vid behov biträda civila myndigheter vid ingripanden mot fartyg eller luftfartyg i den utsträckning som anges i förordningen. Sistnämnda kan till exempel avse stöd till polisen vid olika kontroller av sjöfart och fiske.
Samverkan vid olyckor, krisberedskap, höjd beredskap och krig
Vid olyckor, krisberedskap, höjd beredskap och krig träder särskilda regler in. Vid olyckor gäller lagen och förordningen om skydd mot olyckor (2003:778, 2003:789). I den förra framgår i 7 § att en statlig myndighet är skyldig att medverka i räddningstjänst eller sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen under förutsättning att myndigheten har lämpliga resurser och att deltagandet inte allvarligt hindrar ordinarie verksamhet. I den senare kompletteras denna skyldighet i 31 § genom att skyldigheten att medverka utsträcks till planläggning av räddningstjänst och övningar.
Vid krisberedskap och höjd beredskap bidrar förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap med viktiga ingångsvärden för att via samverkan bidra till förmågan att före, under och efter en kris förebygga, motstå och hantera krissituationer.
I 5 § föreskrivs att myndigheterna ska samverka och stödja varandra vid en krissituation. De myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen har också ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris samt för att förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. För att främja en helhetssyn ska planeringen bedrivas inom de så kallade samverkansområdena (8 §). Vid sidan av Försvarsmakten som undantas från berörda paragrafers tillämpningsområde enligt 3 § pekas samtliga sjöverkande myndigheter ut som delaktiga i samverkansområdena.
Vid krig finns dels övergripande författningar med inverkan på samverkan myndigheterna emellan, dels författningar avseende specifikt utpekade myndigheter som berör samverkan. För samtliga förvaltningsmyndigheter gäller lag (1988:87) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara. Att regeringen enligt denna lag kan föreskriva att en förvaltningsmyndighet ska kunna överta en annan myndighets uppgifter är en av grundförutsättningarna. För Polisen, Tullverket, Försvarsmakten och Kustbevakningen gäller lagen (1979:1088) och förordningen (1979:1091) om gränsövervakningen i krig m.m.
som bland annat tar sikte på samordning av den gränsövervakning som syftar till att förhindra brott mot rikets säkerhet och annan verksamhet till fara för rikets försvar eller säkerhet. Kustbevakningens och Polisens roller vid krig regleras därtill särskilt. Avseende Polisen tar regleringen sikte på polismans skyldigheter att under krig delta i rikets försvar och tydliggör bland annat att denne då tillhör krigsmakten. När det gäller Kustbevakningen är regleringen emellertid mer långtgående än så. I förordning (1982:314) om utnyttjande av Kustbevakningen inom Försvarsmakten föreskrivs att personal och materiel ur Kustbevakningen under krig och även under höjd beredskap (förutsatt att regeringen särskilt föreskriver detta) ska användas inom Försvarsmakten för övervakning, transporter och andra uppgifter enligt närmare överenskommelse mellan de båda myndigheterna. Slutligen ska Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) företräda det civila försvaret på central nivå i frågor som har betydelse för avvägningen mellan civila och militära behov av samhällets resurser om inte något annat följer av särskilda föreskrifter (se 4.5).
3.3.2. Andra regler med inverkan på samverkan
Myndigheternas samverkan påverkas av ett flertal regler och författningar med andra huvudmotiv än samverkan. Avgifter och särskilt nivåerna för dessa på varor och tjänster som utbyts myndigheter emellan är en faktor som kan påverka samverkan. Vidare kan författningsreglering avseende konkurrens, sekretess och känsliga personuppgifter samt särskilda personalvillkor påverka förutsättningarna.
Nedan behandlas de regler som i dialog med berörda myndigheter bedömts kunna ha störst inverkan på de sjöverkande myndigheternas samverkan.
Avgifter
Som första utgångspunkt avseende rätten att ta ut avgifter gäller att en myndighet får ta ut avgifter för varor, tjänster och andra nyttigheter endast om detta följer av lag, förordning eller särskilt regeringsbeslut. Statliga myndigheter under regeringen ska i detta sammanhang tillämpa de generella bestämmelserna i avgiftsför-
ordningen (1992:191, AvgF) om inte något annat följer av en annan förordning eller av ett särskilt beslut från regeringen.
Enligt 5 § AvgF får statliga myndigheter som huvudregel endast fatta beslut om storleken på avgiften efter särskilt bemyndigande av regeringen. Full kostnadstäckning18 gäller som ekonomiskt mål19förutsatt att regeringen i bemyndigandet (vanligtvis i instruktion eller regleringsbrev) inte föreskrivit något annat. Det handlar i så fall om ett tydliggörande av att ett annat ekonomiskt mål än full kostnadstäckning ska gälla för verksamheten, till exempel krav på vinst, viss kostnadstäckningsgrad, täckning enbart av vissa angivna kostnader etc. Exempel på situationer där det kan vara motiverat att regeringen beslutar om andra ekonomiska mål än full kostnadstäckning är situationer där full kostnadstäckning skulle kunna motverka syftet med verksamheten. Då en sådan situation föreligger måste emellertid en avvägning göras gentemot konkurrensreglerna för att säkerställa att underprissättning i strid med konkurrenslagen inte föreligger (Se nedan under Konkurrens). Nära besläktad med frågan om konkurrens är också upphandlingsreglerna i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling som i vissa avseenden kan aktualiseras även vid samverkan mellan myndigheter (se nedan under Upphandling).
När det gäller Försvarsmaktens stöd till civila myndigheter finns sådana särskilda bemyndiganden som möjliggör lägre prissättning. I förordning (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet stadgas i 16 § att full kostnadstäckning ska uppnås vid uttagande av avgifter i enlighet med förordningen om inte stödet lämnas till en annan statlig myndighet eller det är fråga om stöd enligt 3 § som tar sikte på livshotande situationer. I den utredning som föregick förordningen konstateras vad gäller Försvarsmaktens stöd till andra statliga myndigheters verksamhet att det finns anledning att göra andra överväganden beträffande prissättningen. Det handlar i dylika fall om verksamhet som normalt finansieras med statliga skattemedel och där det i allmänhet inte förkommer någon konkurrens, varför argumenten för självkostnadsprincipen – full kostnadstäckning – saknar relevans. Avgifterna torde då i stället kunna
18 Enligt ESV Cirkulär 2011:3 ska myndigheten för att uppnå full kostnadstäckning i respektive avgiftsbelagd verksamhet beräkna avgiftsnivån så att den långsiktiga självkostnaden täcks. Detta innebär att avgifterna ska beräknas så att intäkterna på ett eller några års sikt täcker samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader. 19 Med ekonomiskt mål avses att statsmakterna bestämmer hur stor andel av kostnaderna för en verksamhet avgifterna ska täcka.
beräknas så att endast Försvarsmaktens merkostnader täcks (SOU 2001:98).
I förordning (2006:344) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning stadgas i 4 § uttryckligen att merkostnadsprincipen ska gälla som utgångspunkt. I den utredning som föregick nämnda förordning konstateras:
I likhet med vad som gäller vid stöd enligt stödförordningen behöver full kostnadstäckning inte uppnås. Det sistnämnda betyder till exempel att Polisen inte behöver betala fullt ut för stöd som Försvarsmakten lämnat med befintliga resurser utan bara för de merkostnader som föranleds av stödinsatsen. (SOU 2005:70, s. 99)
Några varor och tjänster undantas från huvudregeln om särskilt bemyndigande. Det rör sig här bland annat om tidskrifter, publikationer, informationsmaterial, konferenser och kurser, lokaler, informationsuttag ur databaser, telefonupplysningar samt offentlig inköps- och resurssamordning. När det gäller rätten att ta ut avgifter för dessa varor och tjänster finns i stället ett generellt bemyndigande för statliga myndigheter att själva bestämma om och ta ut avgift – upp till full kostnadstäckning – vid försäljning (4 och 5 §§ AvgF). För att myndigheterna ska kunna tillämpa detta generella bemyndigande krävs emellertid att verksamheten är av tillfällig natur eller av mindre omfattning.20
När det gäller den mer begränsade samverkan som avses i 4 § är 7 p om offentlig inköps- och resurssamordning särskilt intressant att uppmärksamma med avseende på samverkan mellan myndigheter. Ekonomistyrningsverket förtydligar ifråga om offentlig inköps- och resurssamordning att en myndighet har rätt att mot avgift helt eller delvis samordna sitt resursutnyttjande avseende produktion av varor och tjänster med en annan statlig myndighet. Avsikten är att ge myndigheter möjligheter att träffa överenskommelser som innebär ett för bägge parter effektivare resursutnyttjande. (ESV 2002:7, s. 12)
20 Enligt ESV Cirkulär 2011:3 bör de sammanlagda intäkterna för försäljning av de i 4 § AvgF uppräknade varorna och tjänsterna inte under längre tid än två år överstiga ett belopp som motsvarar fem procent av de totala kostnaderna för att verksamheten ska kunna anses vara av mindre omfattning. För verksamhet av tillfällig natur finns inga begränsningar för hur stora intäkterna får vara. Det är först när intäkterna som tas ut med stöd av 4 § totalt sett inte kan anses vara av mindre omfattning som myndigheten behöver undersöka om en del av dessa är av tillfällig natur.
I övrigt gäller att eventuella undantag från full kostnadstäckning (5 § AvgF) ska framgå av respektive myndighets regleringsbrev.
Konkurrens
Konkurrensfrågor kan indirekt påverka samverkan mellan myndigheter genom att prissättningen och eventuella avsteg från fullkostnadsprincipen måste ske under iakttagande av konkurrenslagstiftningen. I 27 § konkurrenslagen (2008:579) stadgas att staten, en kommun eller ett landsting får förbjudas att i en säljverksamhet tillämpa ett visst förfarande om detta antingen snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, eller hämmar eller är ägnat att hämma förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens.21 I förarbetena till 27 § om offentlig säljverksamhet i konkurrenslagen konstateras att bestämmelsen bland annat ska tillämpas när offentliga verksamheter säljer varor till underpris eller nekar företag tillträde till viss infrastruktur. (prop. 2008/09:231, s. 35 f.)
Förbud enligt 27 § konkurrenslagen får emellertid inte meddelas för förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt och inte heller om verksamheten är förenlig med lag. I förarbetena konstateras att det måste vara möjligt att ta hänsyn till andra allmänna intressen som kan uppväga den konkurrenssnedvridning beteendet kan ge upphov till. En faktor som bör vägas in i en sådan bedömning är om beteendet är en direkt och avsedd effekt av en specialreglering och har till syfte att värna om särskilda intressen. (prop. 2008/09:231, s. 37 f.) Att 27 § är en relativt nytillkommen lagregel medför att praxis på området ännu är mycket begränsad.
Upphandling
När det gäller reglerna om upphandling i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) torde utgångspunkten vara att regleringen inte är tillämplig på avtal mellan statliga myndigheter eftersom de inte utgör skilda juridiska personer i förhållande till varandra. Regeringen konstaterade i proposition 2009/10:134 att rättsläget är något oklart men anger som sin uppfattning att rättspraxis inte ger
21 Bedömningen ska ta sin utgångspunkt i beteendets långsiktiga verkningar på förutsättningarna för en effektiv konkurrens på den relevanta marknaden.
stöd för att upphandlingsrättsliga avtal normalt sett uppkommer mellan enheter inom en och samma juridiska person. Regeringen föreslog vidare i samma proposition att undantag från offentlig upphandling skulle införas då myndigheter sluter avtal med en juridisk person eller en gemensam nämnd förutsatt att vissa kriterier uppfyllts. Villkoren innebär i korthet att den upphandlande myndigheten måste utöva kontroll över företaget som motsvarar den kontroll myndigheten har över sin egen förvaltning samt att företaget måste bedriva huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den upphandlande myndigheten. Förslaget antogs av riksdagen i maj 2012 och träder i kraft den 1 januari 2013.
I litteratur och domstolspraxis framförs likväl att det bör finnas en skyldighet att genomföra en upphandling enligt LOU i vissa fall, varför upphandlingsreglerna ändå kan komma att inverka på samverkan i form av utbyte av varor och tjänster mellan myndigheter. Det handlar i detta sammanhang om situationen då en myndighet vill handla från en annan formellt sett fristående myndighet. Frågan om under vilka förhållanden två myndigheter som ingår i samma juridiska person är så fristående att upphandling krävs har dock inte klargjorts fullt ut (Se till exempel Kammarrättens i Stockholm dom i mål nr 139-04). Vägledning kan även tas från Konkurrensverkets avgöranden i upphandlingsärenden.
När det gäller upphandling finns även sedan 1998 förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning som anger att det för varor och tjänster som myndigheterna upphandlar ofta, i stor omfattning eller som uppgår till stora värden ska finnas ramavtal eller andra gemensamma avtal som effektiviserar upphandlingarna (2 §). Syftet med den statliga inköpssamordningen är att åstadkomma besparingar för staten genom att reducera myndigheternas administrativa kostnader för upphandling och skapa ekonomiskt mer förmånliga inköpsvillkor. Inköpssamordningen är en form av samverkan över myndighetsgränser där de statliga myndigheterna får stöd i sina inköp genom att upphandlingen av statliga ramavtal inom ett antal utvalda produktområden sköts centralt av en aktör. Sedan 1 januari 2011 vilar detta ansvar på Kammarkollegiet.