SOU 2011:36
Forskning och utveckling samt försvarslogistik - i det reformerade försvaret
Betänkande av Försvarsstrukturutredningen
Stockholm 2011
Forskning och utveckling samt försvarslogistik
– i det reformerade försvaret
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)
– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss
Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.
Tryckt av Elanders Sverige AB. Stockholm 2011
ISBN 978-91-38-23572-0 ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för Försvarsdepartementet
Regering beslutade vid regeringssammanträde den 29 april 20101att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag på en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv stödverksamhet på försvarsområdet. Utredaren ska därvid även lämna förslag på hur kostnadsreduceringar som uppgår till minst två miljarder kronor årligen - jämfört med utfallet 2008 - kan genomföras av Försvarsmaktens logistikverksamhet och det stöd som Försvarets materielverk (FMV), Försvarshögskolan (FHS) och Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) lämnar till Försvarsmakten.
Regeringen beslutade den 14 oktober 2010 om tilläggsdirektiv till utredningen.2
Chefen för Försvarsdepartementet förordnade den 29 april 2010 civilingenjör Jan Segerberg som särskild utredare.
Den 17 maj 2010 förordnades departementsråd, tillika generallöjtnant, Mats Nilsson som militär expert i utredningen.
Den 1 juli 2010 förordnades som huvudsekreterare i utredningen byråchef Thomas Wallander. Den 7 juni 2010 förordnades stf. chef test och evaluering Marie Holmberg som biträdande huvudsekreterare och avdelningsdirektör Anders Dager som sekreterare. Den 3 januari 2011 entledigades analytiker Mikael Wiklund som expert och förordnades som sekreterare i utredningen. Utredare Ann Lundberg har medverkat i utarbetandet av olika avsnitt i betänkandet. Lisbeth Lindin, kommittéservice, har medverkat vid framtagandet av betänkandet.
Som sakkunnig att ingå i utredningen förordnades den 27 augusti 2010 departementssekreteraren Henrik Holmer, departementssekreteraren Michael Jacob, departementssekreteraren Mattias Jennerholm,
1 Ny organisationsstruktur för stödet till Försvarsmakten” (dir 2010:45). 2 Tilläggsdirektiv till utredningen om ny organisationsstruktur för stödet till Försvarsmakten (Fö 2010:01) (dir 2010:104).
departementsrådet Cecilia Looström och departementsrådet Peter Mild.
Som experter att ingå i utredningen förordnades samma dag generalmajor Bengt Andersson, marknadsdirektör Rolf, Arremark, kommendör Peter Bager, professor emeritus Berndt Brehmer, chef anskaffningskontor Anders Brunnberg, kommendör Kenth Gutensparr, överstelöjtnant Claes Isoz, chef strategisk materielledning Per Lodin, överste Örjan Nilson, professor Martin Norsell, konteramiral Leif Nylander, överste Mats Olofsson, filosofie doktor Birgitta Rydén, stf. chef anskaffningskontor Tobias Steen, stf. chef strategisk materielledning Cathrin Thorsell Starud, överste Lars Träff, analytiker Mikael Wiklund, forskningschef Katarina Wilhelmsen och överstelöjtnant Björn Wollenz.
Utredningen, som har antagit namnet Försvarsstrukturutredningen, får härmed överlämna betänkandet Forskning och utveckling samt försvarslogistik – i det reformerade försvaret (SOU 2011:36). Utredningens uppdrag är därmed slutfört.
Stockholm i april 2011.
Jan Segerberg
/Thomas Wallander
Marie Holmberg
Anders Dager
Ann Lundberg
Mats Nilsson Mikael Wiklund
Innehåll
Förkortningar..................................................................... 19
Sammanfattning ................................................................ 23
1 Inledning................................................................... 43
1.1 Uppdraget................................................................................. 43 1.2 Uppdragets genomförande...................................................... 44
1.3 Betänkandets disposition......................................................... 46
2 Utgångspunkter, m.m. ................................................ 49
2.1 Inledning................................................................................... 49
2.2 Ett användbart försvar ............................................................. 49 2.3 Begreppet stödverksamhet, m.m............................................. 53 2.3.1 Generella förvaltningspolitiska ställningstaganden......................................................... 53 2.3.2 Förvaltningspolitiska ställningstaganden på försvarsområdet ............................................................ 54 2.3.3 Kärn- eller stödverksamhet? ........................................ 56 2.3.4 Olika begrepp, m.m...................................................... 57 2.4 Försvarsmaktens systemstöd (PRIO) som utgångspunkt för det fortsatta arbetet ................................... 60 2.4.1 Inledning ....................................................................... 60 2.4.2 Närmare om systemstödet (PRIO) ............................ 60 2.4.3 Systemstödets( PRIO) betydelse i det fortsatta arbetet............................................................................ 61
5
Innehåll SOU 2011:36
2.5 Stödutredningens förslag .........................................................62 2.5.1 Inledning........................................................................62 2.5.2 Närmare om förslagen ..................................................62 2.5.3 Remissinstansernas synpunkter ...................................65 2.5.4 Stödutredningens förslag i det fortsatta arbetet .........67 2.6 Avgränsning av uppdraget .......................................................68
3 Tidigare utredningar....................................................69
3.1 Inledning...................................................................................69 3.2 2001 års materielförsörjnings- och forskningsutredningar..............................................................69
3.3 Organisationsöversyner under perioden 2002–2004.............71 3.4 Försvarsförvaltningsutredningen ............................................72
3.5 Försvarsstyrningsutredningen.................................................74 3.6 Utredningarnas genomslag ......................................................76
4 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag .............77
4.1 Inledning...................................................................................77 4.2 Bakgrund...................................................................................78
4.3 FoU på försvarsområdet – syfte med verksamheten .............78 4.3.1 FoU ur ett förmåge- och nyttoperspektiv...................82 4.4 FoU på försvarsområdet – verksamhetens omfattning .........84 4.4.1 Försvarsrelaterad FoU..................................................84 4.4.2 Försvarsmaktens forsknings- och utvecklingsverksamhet..................................................85 4.5 FoU på försvarsområdet – verksamhetens innehåll...............86 4.5.1 Forskning, teknikutveckling samt FoT-transfer.........86 4.5.2 Studier och konceptutveckling.....................................94 4.5.3 Organisations- metod- och materielförsök.................96 4.5.4 Övrig koncernövergripande FoU ................................97 4.6 Ledning och inriktning av försvarets FoU .............................97 4.6.1 Försvarsmaktens strategi för FoU...............................97
6
Innehåll
4.6.2 Övergripande om försvarets FOU-processer........... 104
4.7 Större aktörer på FoU-området – roller, ansvar och resurser ................................................................................... 108 4.8 Utvecklingen rörande försvarets FoU.................................. 111
4.9 Några bedömningar och iakttagelser rörande dagens FoU......................................................................................... 113 4.9.1 FoU på försvars- och säkerhetsområdet, särart och särskilda förutsättningar...................................... 113 4.9.2 FoU eller annan verksamhet? .................................... 114 4.9.3 FoU som ett verktyg för beslut under osäkerhet..... 115
5 Materiel- och logistikverksamheten i dag .................... 117
5.1 Materielförsörjning................................................................ 117 5.1.1 Inledning ..................................................................... 117 5.1.2 Bakgrund ..................................................................... 117 5.1.3 Den nya inriktningen för materielförsörjningen ...... 118 5.1.4 Ansvar och roller ........................................................ 119 5.1.5 Allmänt om materielförsörjningsprocessen.............. 121 5.1.6 Materielförsörjningens processer .............................. 122 5.1.7 Strategi för materielförsörjning, m.m........................ 128 5.1.8 Materielförsörjningens olika skeden ......................... 131 5.1.9 Aktörernas roller och uppgifter................................. 134 5.1.10 Ekonomisk samordning ............................................. 139 5.1.11 Försvarsmaktens materiella tillgångar ....................... 140 5.1.12 Internationellt försvarsmaterielsamarbete ................ 143 5.2 Logistikförsörjning ................................................................ 147 5.2.1 Allmänt........................................................................ 147 5.2.2 Logistikens aktörer och verksamhet ......................... 155 5.2.3 Finansiering och kostnader........................................ 159 5.3 Gemensamt för materiel- och logistikförsörjningen ........... 159 5.3.1 Aktörernas ansvar för materielen .............................. 159 5.3.2 Särskilt om styrning och uppföljning av verksamheten .............................................................. 163 5.3.3 Offentlig-privat samverkan, OPS.............................. 164 5.4 Särskilt om stödsystem.......................................................... 166
5.5 Pågående förändringsarbete .................................................. 168
7
Innehåll SOU 2011:36
5.5.1 Inom Försvarsmakten.................................................168 5.5.2 Inom FMV...................................................................169
6 Försvarsmyndigheterna..............................................173
6.1 Inledning.................................................................................173
6.2 Försvarsmakten ......................................................................173 6.2.1 Allmänt/Uppgifter......................................................173 6.2.2 Organisation, styrning och ledning ...........................174 6.2.3 Särskilt om forsknings och utveckling ......................184 6.2.4 Särskilt om materielförsörjning..................................186 6.2.5 Särskilt om logistikverksamheten ..............................189 6.2.6 Ekonomi, m.m.............................................................195 6.3 Försvarets materielverk..........................................................196 6.3.1 Allmänt ........................................................................196 6.3.2 Uppgifter .....................................................................197 6.3.3 Organisation, styrning och ledning ...........................198 6.3.4 Ekonomi, m.m.............................................................203 6.4 Totalförsvarets forskningsinstitut.........................................206 6.4.1 Allmänt ........................................................................206 6.4.2 Uppgifter .....................................................................206 6.4.3 Organisation................................................................207 6.4.4 Forskningsområden ....................................................215 6.4.5 Internationellt samarbete ...........................................217 6.4.6 Ekonomi, m.m.............................................................219 6.5 Försvarshögskolan .................................................................222 6.5.1 Allmänt ........................................................................222 6.5.2 Uppgifter .....................................................................222 6.5.3 Organisation................................................................223 6.5.4 Utbildning ...................................................................224 6.5.5 Forskning och forskningsämnen ...............................229 6.5.6 Nordiskt samarbete i utbildningsfrågor ....................234 6.5.7 Ekonomi m.m..............................................................234
7 Försvarsmaterielmarknaden, m.m...............................239
7.1 Inledning.................................................................................239
7.2 Försvarsindustrin roll i ett säkerhetspolitiskt perspektiv....240
8
Innehåll
7.3 Försvarsindustri i Sverige ...................................................... 242 7.3.1 Bakgrund och utveckling ........................................... 242 7.3.2 Ägarförhållanden ........................................................ 244 7.3.3 Verksamhetsområden................................................. 244 7.3.4 Internationell verksamhet, m.m................................. 245 7.3.5 Exportstöd .................................................................. 246 7.3.6 Exporttillstånd enligt lagen om krigsmateriel........... 246 7.3.7 Referenskundsbegreppet............................................ 247
7.4 Försvarsindustriella basens betydelse ................................... 247 7.5 Förändrat agerande hos försvarsindustrierna....................... 248
7.6 Förändrad gränsyta mellan myndigheter och industri ........ 250
8 Internationell utblick ................................................ 251
8.1 Inledning................................................................................. 251
8.2 Finland.................................................................................... 253 8.2.1 Allmänt........................................................................ 253 8.2.2 Forskning och utveckling........................................... 254 8.2.3 Materielförsörjning..................................................... 256 8.3 Norge...................................................................................... 260 8.3.1 Allmänt........................................................................ 260 8.3.2 Forskning och utveckling........................................... 260 8.3.3 Materielförsörjning..................................................... 263 8.3.4 Försvarslogistik........................................................... 264 8.4 Nederländerna........................................................................ 270 8.4.1 Allmänt........................................................................ 270 8.4.2 Forskning och utveckling........................................... 271 8.4.3 Materielförsörjning och logistik ................................ 271 8.4.4 Övrigt stöd och tjänster............................................. 273
8.5 Sammanfattning ..................................................................... 273
9 Det framtida försvaret ............................................... 279
9.1 Utgångspunkter, m.m............................................................ 279
9.2 Förändringar avseende uppgifter och krav samt insatsorganisation och beredskap ......................................... 281
9
Innehåll SOU 2011:36
9.2.1 Uppgifter för, och krav på, Försvarsmakten 2008 respektive 2010 och framåt.........................................281 9.2.2 Försvarsmaktens insatsorganisation och beredskap.....................................................................284 9.2.3 Utlandsstyrkans avskaffande......................................287
9.3 Förändringsarbete och förändringsbehov.............................289 9.4 Slutsatser.................................................................................294
10 Försvarsmaktens behov av stöd ..................................297
10.1 Inledning.................................................................................297 10.2 Utgångspunkter, m.m. ...........................................................298 10.2.1 Försvarsmaktens underlag, m.m. ...............................298 10.2.2 Försvarsmaktens bedömning av stödbehovet ...........303 10.2.3 Några problemområden, m.m. ...................................305 10.2.4 Stödutredningen..........................................................311 10.3 Sammanfattning......................................................................312 10.4 Överväganden och slutsatser.................................................313
11 Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning som svarar mot nya krav och behov ..315
11.1 Inledning.................................................................................315 11.2 Generella utgångspunkter, m.m. ...........................................315 11.2.1 Nya krav på försvarsmyndigheterna ..........................315 11.2.2 Några nyckelobservationer.........................................317 11.2.3 Erfarenheter från några länder ...................................321 11.3 Överväganden och slutsatser.................................................322 11.3.1 Inledning......................................................................322 11.3.2 Den nya försvarspolitiska inriktningen – nya krav och nya behov..............................................................322 11.3.3 Dagens målbild – vad ska uppnås och vad krävs .......322 11.3.4 Forskning och utveckling...........................................325 11.3.5 Materiel- och logistikförsörjning...............................326 11.3.6 Förändrade gränssnitt och försörjningstrygghet ......327 11.3.7 Försvarsupphandling ..................................................332 11.3.8 Renodling, spårbarhet och uppföljning .....................334
10
Innehåll
11.3.9 Förändringar gällande organisationsstruktur............ 335 11.3.10 Ny finansieringsmodell och anslagsstruktur ...... 336 11.3.11 Bolagiseringsprövningar....................................... 336
12 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten .......................................... 339
12.1 Inledning................................................................................. 339 12.2 Utgångspunkter ..................................................................... 340 12.2.1 Regeringens syn på försvarsmaktens framtida FoU ............................................................................. 340 12.2.2 Utvecklingstendenser av betydelse för försvarets och samhällets behov av försvars- och säkerhetsrelaterad FoU .............................................. 342 12.2.3 FoU på försvars- och säkerhetsområdet, särart och särskilda förutsättningar...................................... 349 12.3 Försvarsmaktens syn på det framtida behovet av FoU ....... 354 12.3.1 Försvarsmaktens ekonomiska bedömningar rörande behovet av FoU ............................................ 356 12.3.2 Risktaganden/osäkerheter med anledning av minskad ambition på FoU-området .......................... 361 12.4 Andra behov av FoU kopplat till försvars- och säkerhetspolitiska mål............................................................ 362 12.5 Övervägandet och förslag...................................................... 364 12.5.1 Försvarsmaktens framtida behov av FoU ................. 364 12.5.2 Nya forum och samarbetsformer för samhällets behov av försvars- och säkerhetsrelaterad FoU........ 368 12.5.3 Ändrade principer för finansiering och avvägning av samhällets försvars- och säkerhetsrelaterade FoU ............................................................................. 370
13 Forskning och utveckling - framtida struktur ............... 375
13.1 Inledning................................................................................. 375 13.2 Utgångspunkter ..................................................................... 375 13.2.1 Regeringens direktiv rörande en framtida struktur för FoU......................................................... 375 13.2.2 Stödutredningens förslag ........................................... 376
11
Innehåll SOU 2011:36
13.2.3 Krav på ett framtida system för försvarets FoU .......376 13.2.4 Försvarets framtida behov av FoU och relationen till olika utförare .........................................................384
13.3 FOI:s nuvarande och framtida verksamhet ..........................387 13.3.1 Dagens FoU-verksamhet............................................388 13.3.2 Morgondagens FoU-verksamhet ...............................390 13.3.3 Problemområden.........................................................391
13.4 FOI:s framtida organisationsform ........................................394 13.4.1 Möjligheten att bolagisera FOI:s verksamhet...........395 13.4.2 Frågan om myndigheters säljverksamhet på marknaden ...................................................................397 13.4.3 FOI:s verksamhet på konkurrensutsatta marknader....................................................................399 13.4.4 Överväganden och bedömningar ...............................400 13.5 Effektiviseringar av FOI:s verksamhet .................................401 13.5.1 Inledning......................................................................401 13.5.2 Utvecklingen av timpriserna ......................................403 13.5.3 Överväganden och bedömningar ...............................404 13.6 Försvarshögskolan nuvarande och framtida verksamhet.....406 13.6.1 Inledning......................................................................406 13.6.2 Dagens FoU-verksamhet............................................407 13.6.3 Morgondagens FoU-verksamhet ...............................411 13.6.4 Problemställningar......................................................412 13.7 FHS framtida organisation och koppling till vetenskapssamhället ...............................................................414 13.7.1 Överväganden och bedömningar ...............................415
14 En sammanhållen försvarslogistik...............................421
14.1 En sammanhållen försvarslogistik.........................................421 14.2 Styrning...................................................................................430
14.3 Förändrade gränssnitt mellan staten och privata aktörer ....433 14.4 Försörjningstrygghet .............................................................440
14.5 Privata aktörers utmaningsprojekt........................................447
12
Innehåll
15 Upphandling av försvarslogistik, m.m. ........................ 451
15.1 Inledning................................................................................. 451
15.2 Upphandlingsregler inom Europeiska unionen ................... 452 15.2.1 Regler om offentlig upphandling............................... 452 15.2.2 Grundläggande principer............................................ 453 15.3 Direktivet om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet ................................................................... 454 15.3.1 Ett nytt direktiv om försvars- och säkerhetsupphandling................................................. 455 15.3.2 Tillämpningsområde................................................... 456 15.3.3 Undantaget i artikel 346 i EUF-fördraget ................ 457 15.3.4 Vissa upphandlingsförfaranden m.m......................... 459 15.3.5 Fördragets efterlevnad................................................ 460
15.4 Försvars- och säkerhetsupphandlingsutredningen .............. 460 15.4.1 Inledning ..................................................................... 460 15.4.2 Försvars- och säkerhetsmarknaden ........................... 460 15.5 Försörjningstrygghet och offentlig upphandling ................ 462 15.5.1 Krav på försörjningstrygghet..................................... 462 15.5.2 Analys av krav tidigt i processen ............................... 462 15.5.3 Möjligheterna att göra modifieringar ........................ 463 15.5.4 Behoven av att ingå internationella avtal om materielsamarbete ....................................................... 463 15.6 Överväganden kring vissa upphandlingsrättsliga frågeställningar....................................................................... 464 15.6.1 Splittrad försörjningskedja påverkar upphandlingen av varor och tjänster ......................... 464 15.6.2 Försvarsupphandlingsdirektivets påverkan............... 464 15.6.3 Ett sammanhållet ansvar för upphandlingar ............. 465 15.7 Överprövning i domstol ........................................................ 467 15.7.1 Bakgrund ..................................................................... 467 15.7.2 Ökad specialisering, m.m. .......................................... 468 15.7.3 Förtur och tidsfrister.................................................. 469 15.7.4 Avgift vid begäran om överprövning......................... 470 15.7.5 Officialprincipen......................................................... 471 15.7.6 Preklusionsregler ........................................................ 471 15.7.7 Ersättning för rättegångskostnader........................... 473
13
Innehåll SOU 2011:36
16 Försvarslogistik – en ny struktur .................................475
16.1 Inledning.................................................................................478
16.2 Kraven på en ny struktur för försvarslogistiken ..................480 16.3 Handlingsalternativ................................................................484 16.3.1 Tidigare förslag............................................................484 16.3.2 Aktuella handlingsalternativ.......................................487 16.4 Överväganden och förslag .....................................................505 16.4.1 Värdering av alternativen............................................506 16.4.2 Rangordning av alternativen.......................................511 16.5 Precisering av en ny framtida försvarslogistik......................512 16.5.1 Försvarslogistikens inriktning....................................512 16.5.2 Verksamhetsövergångar..............................................512 16.5.3 Ansvarsförhållanden ...................................................517 16.5.4 Styrning, kontroll och uppföljning............................519 16.6 Systemstödet...........................................................................521 16.6.1 Försvarsmaktens ekonomi- och resursledningssystem (PRIO)....................................521 16.6.2 Försvarsstrukturutredningens bedömning................526 16.7 Bedömda effekter Alternativ 2 ..............................................527 16.7.1 Inledning......................................................................528 16.7.2 Kostnadsreduktioner ..................................................528 16.7.3 Ej kvantifierbara effekter............................................534 16.7.4 Särskilt om Försvarsmaktens bedömda rationaliseringseffekter (Alternativ 1).......................537
16.8 Finansieringsfrågor ................................................................539 16.8.1 Nuvarande finansiering...............................................539 16.8.2 En utvecklad form för finansiering............................540 16.9 Nya verksamhetsformer, OPS och utvecklad industrisamverkan ..................................................................541
16.10 Genomförande........................................................................542 16.10.1 Verksamhetsövergångar och minskat personalbehov........................................................542 16.10.2 Genomförandearbetets organisering ...................544 16.10.3 Stegvist genomförande .........................................544
14
Innehåll
16.10.4 Författningsändringar .......................................... 545 16.10.5 Namnbyte ............................................................. 545 16.10.6 Tidsaspekter.......................................................... 545
16.11 Särskilt om evaluering och certifiering av ITsäkerhetsprodukter m.m........................................................ 546 16.11.1 Uppdraget ............................................................. 546 16.11.2 Verksamheten ....................................................... 546 16.11.3 Informationssäkerhetsutredningens bedömningar .......................................................... 548 16.11.4 Försvarsstrukturutredningens bedömning ......... 548
17 En sammanhållen styrning av försvarslogistiken........... 551
17.1 Inledning................................................................................. 552 17.2 En utvecklad styrning ............................................................ 552 17.2.1 Generella utgångspunkter .......................................... 552 17.2.2 Styrning av försvaret som en helhet .......................... 553 17.2.3 En stärkt utvärderings- och uppföljningskapacitet .. 559 17.3 En ändamålsenlig finansieringsmodell för försvarslogistikförsörjningen ................................................ 566 17.3.1 Renodling och ansvarsdelning ger motiv till en ändrad finansieringsmodell ........................................ 566 17.3.2 Finansiering via statskapital – Statskapitalmodellen................................................... 569 17.3.3 Finansiering med bruttoanslag – Bruttoanslagsmodellen............................................... 577 17.3.4 En jämförande analys av modellerna ......................... 581 17.3.5 Utredningens överväganden ...................................... 584
17.4 Förändringar i anslag och anslagsstruktur............................ 585 17.4.1 Flera motiv för att ändra anslag och anslagsstruktur............................................................ 585 17.4.2 Utredningens överväganden ...................................... 590
18 Statliga bolag inom försvarslogistiken? ....................... 593
18.1 Inledning................................................................................. 593 18.2 Försvarets fastigheter ............................................................ 593 18.2.1 Bakgrund ..................................................................... 593
15
Innehåll SOU 2011:36
18.2.2 Flexibel och kostnadseffektiv lokalförsörjning.........594 18.2.3 Fastighetsförvaltning i myndighetsform respektive bolagsform.................................................594 18.2.4 Nuvarande hyresmodell..............................................595 18.2.5 Försvarsmaktens lokalutnyttjande.............................596 18.2.6 Omstrukturering av fastighetsförvaltningen ............596 18.2.7 Försvarsmaktens ansvar för sin lokalförsörjning......597 18.2.8 Sammanfattning ..........................................................597
18.3 Statliga bolag inom andra delar av försvarslogistiken ..........597 18.3.1 Inledning......................................................................598 18.3.2 Möjligheten till bolagisering.......................................598 18.3.3 Myndigheternas synpunkter ......................................599 18.4 Utredningens överväganden ..................................................600
18.5 Exemplet QinetiQ..................................................................602 18.5.1 Bakgrund .....................................................................602 18.5.2 DERA:s verksamhet delas upp mellan en ny myndighet och ett bolag.............................................602 18.5.3 Qinetiq börsnoteras och säljs ut ................................603 18.5.4 Verksamhet i dag.........................................................604
19 Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning...............605
19.1 Inledning.................................................................................605 19.2 De sammanlagda besparingarna.............................................606
19.3 Forskning och utveckling ......................................................608 19.4 Försvarslogistik ......................................................................611
19.5 Besparingar och risker............................................................614 19.6 Användning av frigjorda medel .............................................616
20 Konsekvensanalys.....................................................621
20.1 Inledning.................................................................................621 20.2 Verksamhetsmässiga konsekvenser.......................................621 Minskad handlingsfrihet ur en kunskapssynvinkel ..............622 Konsekvenser av eventuella omorganiseringar av FHS .......622
16
Innehåll
17
Utmaningar för FMV som mottagare av nya
verksamheter............................................................... 623
20.3 Statsfinansiella konsekvenser ................................................ 623 Särskilt om PRIO................................................................... 625 20.4 Konsekvenser för företagen .................................................. 626
20.5 Andra samhällsekonomiska konsekvenser ........................... 627 20.6 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................ 628
20.7 Konsekvenser för sysselsättningen ....................................... 628 20.8 Övriga konsekvenser ............................................................. 628
Behov av författningsändringar - sammanställning .............. 629
Särskilt yttrande .............................................................. 633
Referenser ...................................................................... 635
Bilagor
Bilaga 1 Direktiv............................................................................ 643 Bilaga 2 Tilläggsdirektiv................................................................ 649
Förkortningar
AAP 48 Allied Administrative Publication AK Anskaffningskontor BP Budgetproposition BRÅ Brottsförebyggande rådet BU Budgetunderlag CBRN
Chemical, biological, radiological, and nuclear – kemisk, biologisk, radiologisk och nukleär
CCRA Common Criteria Recognition Arrangement CDC Commando DienstenCentra CD&E Concept Development and Experimentation CKU Centrum för klinisk utbildning COTS Commercial off-the-shelf CSEC Sveriges certifieringsorgan för IT-säkerhet DMO Defence Materieel Organisatie DMP Defence Materiel Process DPAS Defense Priorities and Allocation System EADS European Aeronautic Defence and Space Company EDA European Defence Agency EDIR/FA European Defence Industry Reconstruction Framework Agreement ESV Ekonomistyrningsverket ETAP European Technology Acquisition Progamme EU Europeiska unionen FBA Folke Bernadotteakademin FEM Försvarsmaktens ekonomimodell FFI Forsvarets forskningsinstitut FFU Försvarsförvaltningsutredningen FHS Försvarshögskolan FLO Forsvarets logistikkorganisasjon FLSC Flygvapnets Luftstridssimuleringscentrum FM Försvarsmakten FM ArbO Arbetsordning för Försvarsmakten FM BERO Försvarsmaktens beredskapsorder
19
Förkortningar SOU 2011:36
FM VU Försvarsmaktens verksamhetsuppdrag FML Försvarsmaktens ledningsgrupp FMLOG Försvarsmaktens logistik FMTM Försvarsmaktens telenät- och markteleförband FMUP Försvarsmaktens utvecklingsplan FMV Försvarets materielverk FOI Totalförsvarets forskningsinstitut FORBE Forskning för regeringens behov FortV Fortifikationsverket FoT Forskning och teknikutveckling FoU Forskning och utveckling FRI Försvarets rationaliseringsinstitut FXM Försvarsexportmyndigheten IFAU Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering IFoT Inriktningsplan för Försvarsmaktens Forskning och TeknikutvecklingT IFS Institutt for forsvarsstudier IKT Informations- och kommunikationsteknik IO 14 Insatsorganisation 2014 IPT Integrerat projektteam JCL Joint Logistic Center JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen JSS Joint Support Service KI Karolinska Institutet KIAB Karolinska Institutet Innovations AB KIHAB Karolinska Institutet Holding AB KTH Kungliga Tekniska högskolan LAS Lagen om anställningsskydd LOI Letter of intent MBL Medbestämmandelagen MFS Materielförsörjningsstrategin MMS Myndighetsgemensam marknadsstrategi MOTS Military off-the-shelf MP Materielplan MSA Materielsystemansvarig MSB Myndigheten för samhällsskydd och beredskap MSI Människa-System-Interaktion NAMSA NATO Maintenance and Supply Agency Nato North Atlantic Treaty Organisation NBG Nordic Battlegroup NFFP Nationella flygtekniska forskningsprogrammet
20
SOU 2011:36 Förkortningar
21
NMP New public management NLR National Aerospace Laboratory NORDEFCO Nordic Defence Cooperation NSE National Support Element OA Operationsanalys OCCAR Organisation Conjoint de Cooperation un matiére dármement OMMU Organisations-, metod- och materielutveckling OPP Organisation, profession och personal OPS Offentlig-privat samverkan PFF/PfP Partnerskap för fred/Partnership for peace PP Produktionsplan PWC PricewaterhouseCoopers RK Regeringskansliet RML Regler för militär luftfart RTO Research and Technology Organisation SADEV Institutet för utvärdering av internationellt utvecklingssamarbete SAMO Samordningsavtal SLL Stockholms läns landsting SLU Sveriges Lantbruksuniversitet SME-D Branschorganisation för små och medelstora företag inom försvarssektorn SMF Snabb materielförsörjning SML Strategisk materielledning SOGIS-MRA
Senior Officials Group Information Systems Security – Mutual Recognition Agreement
SSM Strålsäkerhetsmyndigheten TNO Nederlandse Organisatie voor Toegepast Natuurwetenschappelijk Onderzoek TOEM Taktiska Organisatorisk Ekonomisk Målsättning TRL Technology Readiness Level TTEM Taktisk Teknisk Ekonomisk Målsättning TTM Teknisk tjänst mark UCAV Unmanned Combat Air Vehicle UI Utrikespolitiska institutet VG Verksamhetsgren ÄF Ägareföreträdare ÄFR Ägarföreträdarens representant ÖB U Överbefälhavarens uppdrag
00
Sammanfattning
Uppdraget
Försvarsstrukturutredningen har regeringens uppdrag att lämna förslag på en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv forsknings- och utvecklingsverksamhet samt materiel- och logistikförsörjning på försvarsområdet. I uppdraget ingår att analysera Försvarsmaktens logistikverksamhet och det stöd som Försvarets materielverk (FMV), Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) och Försvarshögskolan (FHS) lämnar till Försvarsmakten. Förslagen ska utgå från Försvarsmaktens behov av stöd och ska frigöra ekonomiskt utrymme för att, i enlighet med riksdagens beslut, göra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt insatsförsvar med anställda och kontrakterade soldater och sjömän möjlig.1Förslagen ska möjliggöra att kostnaderna för stödet kan reduceras med minst två miljarder kronor årligen jämfört med utfallet 2008. I uppdraget ingår bl.a. att lämna förslag på hur en mer sammanhållen materiel- och logistikförsörjning kan utformas. I uppdraget ingår också att lämna förslag på finansieringsprinciper för forsknings- och utvecklingsverksamheten samt beskriva hur Försvarsmakten kan utöva en mer ändamålsenlig styrning av försvarets materiel- och logistikverksamhet. Uppdraget innefattar även att pröva vilka verksamheter som av effektivitetsskäl eller andra skäl bör överföras till andra offentliga eller privata aktörer.
I uppdraget ingår även att lämna förslag på fortsatt lokalisering av Sveriges certifieringsorgan för IT-säkerhet (CSEC) samt vilken myndighet som ska ansvara för signatärskapet för Common Criteria
Recognition Arrangement (CCRA).
23
Sammanfattning SOU 2011:36
Nuvarande verksamhet
Försvarsstrukturutredningen har genomfört arbetet utifrån ett verksamhetsperspektiv snarare än ett myndighetsperspektiv. Detta innebar att utredningen påbörjade sitt arbete med en kartläggning av dagens verksamheter och vilka uppgifter och ansvar som åvilar de olika aktörerna. Arbetet genomfördes med hjälp av extern konsult samt de förordnade experterna från de olika myndigheterna.
Internationell utblick – hur gör andra länder?
Försvarsstrukturutredningen har genomfört en begränsad internationell utblick avseende den militära stödverksamheten i några jämförbara länder där urvalet begränsades till Norge, Finland samt Nederländerna. Utredningen presenterar bl.a. några sammanfattande slutsatser kring ledning, styrning och organisation, försvarslogistik och livscykelperspektivet samt försvarsindustriella aspekter.
En sammanslagen materiel- och logistikförsörjning är implementerad i de studerade länderna där livscykelperspektivet inom materiel- och logistikförsörjningen betonas som en viktig faktor för kostnadsutveckling för materiel- och logistikförsörjningen samt den operativa tillgängligheten. Skillnaderna i den organisatoriska utformningen är stora, verksamheten bedrivs både parallellt (försvarsgrensvis), i en samlad försvarsmaktsgemensam organisation eller genom separata organisationer utanför försvarsmakten men som en del av försvarsministeriet.
Såväl nationell försvarsindustri som försvarsindustriella aspekter är faktorer som beaktas i den samlade försvarslogistikverksamheten i de studerade länderna. Detta kommer dock till olika uttryck, i form av såväl värnande av inhemsk industri som viss skepsis till nyttjande av deras tjänster. I ett av de studerade länderna har samverkan dock lett till ett strategiskt partnerskap genom ett mångårigt kontrakt mellan försvaret och industrin.
24
SOU 2011:36 Sammanfattning
Det framtida försvaret – förändringar krävs
Försvarsstrukturutredningen gör i betänkandet en jämförelse mellan uppgiftsställningen till Försvarsmakten, krav på operativ förmåga, insatsorganisationens utformning och indelning samt beredskap före och efter den nya försvarspolitiska inriktningen som regering och riksdag beslutade 2009. Såväl kvantitativa som kvalitativa slutsatser pekar på de högre krav som ålagts försvarsmyndigheterna gemensamt och ytterst Försvarsmakten. Utredningens sammanfattande bedömningar är att det är ett omfattande förändringsbehov och förändringsarbete som behöver genomföras. Beskrivningen av uppgiftsställning och krav som ska innehållas och uppnås som en följd av statsmakternas beslut utgör en viktig delmängd för resterande delar av betänkandet och utredningens förslag.
Försvarsmaktens behov av stöd har förändrats
Försvarsstrukturutredningens förslag ska utgå från Försvarsmaktens behov av stöd för att utföra sina uppgifter. Försvarsmakten har till utredningen, utifrån nya uppgifter och krav på operativ förmåga m.m., redovisat myndighetens framtida behov inom forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning
Myndigheten utgår i sin redovisning från utfallet 2009 och anger detta som behovet före den nya försvarspolitiska inriktningen. Försvarsmakten anger att de beräknade kostnaderna för det totala stödbehovet uppgår till drygt 27 miljarder kronor fördelade på samtliga anslag. Sammantaget redovisar myndigheten att inga verksamheter bedöms kunna utgå, det bedöms dock föreligga minskade behov av forskning och utveckling, inklusive materielutveckling, samt ökade behov inom logistikområdet inkluderande vissa materielrelaterade processer, främst materielproduktion och materielunderhåll. Myndigheten bedömer att skillnaden mot 2009 av det totala behovet i monetära termer sammantaget understiger en procent. Försvarsmakten anger också i sitt underlag till utredningen att den beslutade insatsorganisationen kommer att vara personellt och materiellt uppfylld först 2019.
Utredningen redovisar ett antal problemområden rörande bl.a. spårbarhet och effektivitet samt redovisade ambitionsnivåer.
25
Sammanfattning SOU 2011:36
Utredningen konstaterar att Försvarsmaktens redovisning är komplex och inte helt enkel att följa. Verksamheternas anslagsbelastning bedöms ha överordnats verksamhetsgrenarnas innehåll vilket leder till slutsatsen att en starkare och tydligare koppling mellan anslag, verksamhetsgrenar, verksamhetens måluppfyllnad och kostnadsutfall bör eftersträvas i Försvarsmaktens verksamhet.
Forskning och utveckling samt materiel och logistik – framtida behov och nya krav
Försvarsstrukturutredningen redovisar mål, medel och metoder som svarar mot framtidens krav, tillsammans med slutsatser från betänkandets inledande delar. De nyckelobservationer som identifierats utifrån genomförda kartläggningar av dagens verksamheter värderas och utredningen konstaterar att de är giltiga och har relevans även utifrån de förändrade kraven.
Statsmakternas styrningar och krav, tillsammans med bl.a. EUgemensamma regler för upphandlingar är ytterliggare ingångsvärden som ligger till grund för den fortsatta utformningen av utredningens förslag och utredningen redovisar överväganden och bedömningar kring frågor om renodling, spårbarhet och uppföljning samt styr- och finansieringsmodeller.
I enlighet med utredningens direktiv beskrivs faktorer att beakta vid förändrade gränssnitt och större åtagande från privata aktörer samt frågor kring försörjningstrygghet och internationellt samarbete. Utredningen konstaterar att frågor kring försvarsupphandling nu och i framtiden, både utifrån regeringens inriktningar samt EUregelverk medför att kraven kan sägas skärpas vilket leder till behov av tydliggjorda ansvar och samlade kompetenser. Utredningen fördjupar sig i dessa förhållanden i ett särskilt kapitel i betänkandet.
Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten förändras
Ingen forsknings- eller utvecklingsverksamhet bör avvecklas
Försvarets behov inom forskning och utveckling förändras i den studerade perioden, men inte på något område bedöms dock behovet upphöra. Försvarsstrukturutredningen bedömer att behovet av
26
SOU 2011:36 Sammanfattning
nuvarande verksamhetsområde kvarstår varför det – trots föreslagna reduktioner – inte bedöms föreligga förutsättningar för att helt avträda något verksamhetsområde eller avveckla någon verksamhet inom forskning och utveckling.
Kostnaderna för forsknings- och utvecklingsverksamheten kan reduceras ytterligare
Kostnadsreduktion
Utredningen bedömer att det är möjligt att reducera kostnaderna för försvarets forsknings- och utvecklingsverksamhet. Som en följd av Försvarsmaktens nya uppgifter, regeringens inriktning av materielförsörjning samt genom ambitionsminskningar bedöms reduktionen av Försvarsmaktens kostnader för forskning och utveckling uppgå till omkring 877 miljoner kronor 2012 jämfört med utfallet 2008.
Osäkerheter och risker
Utredningen kan samtidigt konstatera att den föreslagna resurstilldelningen för forskning och utveckling utgör ett kalkylerat risktagande. Det får enligt utredningens bedömning anses osäkert om statsmakterna och Försvarsmakten säkerställer myndighetens behov på lång sikt då kostnadsreduceringen på området primärt är ett uttryck för en ambitionsminskning av forskning och utveckling och inte minskade behov. Utredningen pekar i betänkandet på ett antal osäkerheter som statsmakterna och Försvarsmakten behöver ta ställning till.
Helhetssynen och långsiktigheten i försvarets och samhällets försvars- och säkerhetsrelaterade FoU-verksamhet behöver stärkas
Behovet av en helhetssyn
Utredningen konstaterar att en av de viktigaste trenderna på forsknings- och utvecklingsområdet är ett allt större överlapp mellan det militära och det civila samhället behov. Dessutom ökar vikten och betydelsen för Försvarsmakten av omvärldsanalys och
27
Sammanfattning SOU 2011:36
förmågan att integrera försvarsbetonade domänkunskaper med civila landvinningar, snarare än egen utveckling och strikt militära analyser. Utredningen konstaterar samtidigt att FoU-verksamheten på försvars- och säkerhetsområdet är allt för fragmenterad för att fungera på ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt. Det föreligger betydande risker för s.k. marknadsmisslyckanden, där olika aktörer tillsammans har behov som motiverar FoU-insatser, men ingen enskild aktör ser tillräckliga behov för att ensam finansiera insatsen. I sådana situationer behövs det särskilda samhälliga initiativ för att få till stånd verksamhet som, ur en helhetssynvinkel, är både önskvärda och kostnadseffektiva.
Ett råd för försvars- och säkerhetsforskning inrättas
Utredningen föreslår därför att ett råd för försvars- och säkerhetsforskning inrättas under Försvarsdepartementet, med uppgift att säkerställa en helhetssyn och långsiktighet inom området för forskning- och utveckling på försvars- och säkerhetsområdet.
Utökat samarbete med civila aktörer
Utredningen gör vidare bedömningen att Försvarsmakten, med stöd av eller genom de övriga Försvarsmyndigheterna, bör söka utökade samarbetsformer med civila aktörer på FoU-området.
Ökat fokus på det korta perspektivet
Försvarsstrukturutredningen konstaterar att Försvarsmakten i en ökad utsträckning fokuserar sina satsningar inom FoU på verksamheter som levererar i korta perspektiv. Försvarsmaktens avvägningar mellan olika behov tycks för tillfället inte omhänderta mer långsiktiga behov. För att stärka statsmakternas kontroll och säkerställa att dessa behov omhändertas, vilket annars bedöms riskera försvarets långsiktiga relevans, föreslås därför att en ny anslagspost införs under anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling. Denna har till syfte att säkerställa särskilt långsiktiga perspektiv.
28
SOU 2011:36 Sammanfattning
Forskning och utveckling – en ny framtida struktur
Frågan om bolagisering
Inga hinder för bolagisering
Utredningen ska enligt sitt direktiv pröva om Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) kan bolagiseras. Enligt de underlagsrapporter som utredningen har låtit ta fram finns det inga absoluta hinder för att bolagisera verksamheten vid FOI. Utredningen konstaterar dock att underlag för en allsidig bedömning saknas, bl.a. i formen av en långsiktig affärsplan för myndighetens framtida verksamhet på konkurrensutsatta marknader, samt att viktiga analyser rörande marknadsförhållanden och säkerhetspolitiska aspekter kvarstår. Utredningens slutsats är därför att en fullständig bedömning inte har kunnat göras i dagsläget. Utredningen föreslår att FOI ges i uppdrag att ta fram en affärsplan vilken skulle kunna ligga till grund för att pröva myndighetens verksamhet på konkurrensutsatta marknader. Först därefter kan en fullständig prövning av lämpligheten att förändra myndighetens associationsform genomföras.
Krav på fortsatt effektivisering
Utredningen bedömer att FOI:s verksamhet bör kunna effektiviseras med cirka sju procent, vilket ska komma myndighetens beställare till del genom lägre timpriser hos myndigheten. Som ett led i detta föreslås FOI:s s.k. forskningsnära verksamhet – där bl.a. olika strategiska satsningar ingår – ses över tillsammans med myndighetens viktigaste beställare (försvarsmyndigheterna och Regeringskansliet). Utredningen föreslår vidare att FOI bör presentera ett förslag där prissättningen i framtiden baseras på utfallspriser.
Försvarshögskolans verksamhet kräver ytterliggare finansiering
Utredningen konstaterar att FHS står inför en omfattande intäktsminskning med cirka en femtedel av omsättningen. Samtidigt noterar utredningen att skolans ambitioner, bl.a. rörande en fortsatt akademisering av officersyrket och strävan efter rätten att utfärda examen på forskarnivå, kräver en säker och stabil
29
Sammanfattning SOU 2011:36
finansiering över lång tid framöver. FHS ambitioner kräver forskning och medel för ämnesutveckling som huvudbeställarna (Försvarsdepartementet och Försvarsmakten) i en allt högre utsträckning tycks vara mindre benägna att finansiera. Utredningen gör bedömningen att nu tillgängliga medel inte räcker till för de ambitioner som finns för skolan. Skolan uppfattas, av utredningen, bedriva en sådan bredd av verksamheter att flertalet ämnen dras med en verksamhetsvolym som skapar en låg ekonomisk rationalitet i verksamheten. Dessutom dras skolan med stora kostnader för produktionen bl.a. på grund av ett, jämfört med andra lärosäten, högt kostnadsläge. Denna trend kommer förmodligen att stärkas om intäkterna minskar samtidigt som krav på bredd kvarstår.
Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att framtiden för FHS inte är helt säker. Med risker för att s.k. kritisk massa i verksamheten underskrids med därpå följande brister i forskningskvalitén så innebär detta en inte acceptabel risk för Försvarsmakten. Bedömningen som utredningen gör är att en fortsatt akademisering av FHS, med en fortsatt bred roll rörande samhällets säkerhet, kräver en direkt grundfinansiering i form av anslag från huvudmannen. Om en sådan inte kan erhållas bör statsmakterna, enligt utredningens bedömning, förändra FHS uppdrag och ambitioner alternativt genomföra omfattande strukturella förändringar av verksamheten, såsom inordning i annat lärosäte eller avveckling av skolan.
En sammanhållen försvarslogistik
Ingen verksamhet inom materiel- och logistikförsörjningen kan eller bör avvecklas.
Försvarsstrukturutredningen konstaterar att försvarets behov av materiel- och logistikförsörjning förändras i och med den nya inriktningen för det militära försvaret, men inte på något område bedöms behovet upphöra. Utredningen finner därför inte anledning att dra slutsatsen att någon av dagens verksamheter inom materiel- och logistikförsörjningen kan eller bör avvecklas. Utredningen ser inte heller det som möjligt att avträda något verksamhetsområde inom materiel- och logistikförsörjningen.
30
SOU 2011:36 Sammanfattning
Materiel- och logistikförsörjningsverksamheterna slås samman till försvarslogistik
En sammanhållen materiel- och logistikförsörjningsverksamhet
Utredningen gör bedömningen att materiel- och logistikförsörjningen till del är fragmenterad och inte svarar mot de krav som ställs på försörjningen av varor och tjänster till Försvarsmaktens förband i insatsorganisationen. Ledtiderna inom de båda försörjningskedjorna behöver kortas, en ökad samordning behöver komma till stånd och samspelet mellan aktörerna behöver förändras för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett effektivt och rationellt sätt. Sambanden mellan investering i materielsystem och kostnaderna för de nödvändiga logistiktjänster som krävs för att upprätthålla materielsystemens användbarhet och tillgänglighet över tiden behöver tydliggöras. På så sätt skapas förbättrade möjligheter att samordna och effektivisera de olika verksamheterna.
Utredningen föreslår därför att materielförsörjningen och logistikförsörjningen slås samman till en verksamhet, benämnd försvarslogistik, där krav på beredskap och tillgänglighet är styrande ingångsvärden för verksamhetens bedrivande.
Med utgångspunkt i utredningens bedömning kan den sammanhållna verksamheten åstadkommas genom såväl verksamhetsförändringar som genom en förändrad struktur samtidigt som förutsättningar för försörjningstrygghet måste säkras.
Rationalitet och effektivitet i en sammanhållen försvarslogistik
Utredningen bedömer att försvarslogistiken, för att kunna bedrivas rationellt och vara effektiv, grundas på i vart fall tre drivkrafter. Den första är integrationen av materiel och materielrelaterade tjänsteleveranser som tillsammans levererar operativt användbara materielsystem över tiden. Den andra är en renodling av och mellan aktörerna och därmed tillskapande av en entydig fördelning mellan beställare och utförare. Detta leder till tydliga uppgifter, tillvaratagande av varje aktörs kärnkompetenser samt genomförande och leverans utifrån respektive roll och ansvar. Den tredje drivkraften är ekonomiskt betingad och innefattar realiseringen av möjliga effektivitets- och rationalitetsvinster. Dessa bedöms kunna uppnås genom konkurrensutsättning av verksamheter och att möjliga
31
Sammanfattning SOU 2011:36
gränssnittförskjutningar mellan staten och privata aktörer kommer till stånd.
Behov av en försörjningsstrategi och försvarslogistikplan
Behov av försörjningsstrategi
Utredningen föreslår att en samlad materiel- och logistikförsörjningsstrategi tas fram vilket bl.a. leder till att försörjningstrygghet blir en faktor av vikt att värdera vid val av försörjningslösning. Försörjningsstrategin bör baseras på en helhetssyn och innefatta värderingar av systemens och funktionernas prestanda, interoperabilitet, tillgänglighet, livscykelkostand och möjligheter till vidareutveckling. Relevanta delar av dagens strategi avseende offentligprivat samverkan (OPS) bör inarbetas i försörjningsstrategin.
Behovet av försvarslogistikplan
Försvarsmaktens materielplan, med tillhörande investeringsplan föreslås utvecklas till en försvarslogistikplan där den samlade bilden av anskaffning av såväl varor som tjänster och den totala livscykelkostnadsbilden framgår. Utredningen anser att försvarslogistikplanen, likt försörjningsstrategin, utgör en nödvändig del av en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning. Det är utifrån en sådan plan som olika åtgärder, beställningar samt varu- och tjänsteleveranser sammanfogas till en helhet, vilket krävs för att insatsorganisationens förband ska kunna svara mot kraven på användbarhet och tillgänglighet över tiden. En samlad försvarslogistikplan är också central för såväl myndigheternas som statsmakternas möjlighet att bedöma den samlade kostnaden över tiden för de olika förbandens mer komplexa materielsystem.
Tydligare beställar- respektive utförarroller skapas
Försvarsstrukturutredningen bedömer att rådande uppgifts- och ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten och FMV inte är ändamålsenlig och dessutom begränsande vad gäller möjligheter till besparingar enligt regeringens direktiv till utredningen. Den sammanhållna försvarslogistiken föreslås därför organiseras inom
32
SOU 2011:36 Sammanfattning
ramen för en beställar- och en utförarmodell med en renodlad uppgifts- och ansvarsfördelning myndigheterna emellan. Beställningar bör ske på högre systemnivåer jämfört med dagsläget med ökad uppmärksamhet på rationalitet och effektivitet i ett livscykelperspektiv.
En ny verksamhetsstruktur för försvarslogistiken växer fram
Den sammanhållna försvarslogistiken är en förutsättning för att frigöra resurser i enlighet med regeringens direktiv till utredningen. Mot denna bakgrund föreslås att en ny struktur införs för de verksamheter som omfattas av begreppet försvarslogistik. Det innebär att flertalet av nuvarande tjänsteområden inom Försvarsmaktens logistik (FMLOG) och huvuddelen av verksamheten i Försvarsmaktens teknik- och materielsystemkontor överförs till Försvarets materielverk (FMV). Verksamheter och kompetenser som är knutna till insatsnära logistik kvarstannar i Försvarsmakten.
Förslagets bärande idé är att tillvarata de betydande rationaliserings- och effektiviseringsmöjligheter som ligger i den samlade och sammanhållna försvarslogistiken. Genom att förlägga huvuddelen av försvarslogistikens utförande på en myndighet och i samband därmed genomföra rationaliseringar och effektiviseringar kan, enligt utredningens bedömning, försvarslogistikens kostnader minskas med i storleksordning 1 205 miljoner kronor, varav 415 miljoner kronor genom minskade personalbehov (648 årsarbetskrafter)och 790 miljoner kronor genom effektiviseringar i berörda verksamheter.
Tydligare ansvars- och uppgiftsfördelning i den nya strukturen
Utredningen bedömer att ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan myndigheterna renodlas i den föreslagna nya strukturen med Försvarsmakten som beställare och FMV som utförare av den bakre försvarslogistiken. Försvarsmaktens uppgifter och ansvar koncentreras samtidigt till myndighetens huvuduppgifter och krav på operativa förmåga. Försvarsmaktens beställarfunktioner förstärks samtidigt. FMV uppgifter och ansvar koncentreras till tillhandahållande av försvarslogistik och utveckling av affärsförmågan
33
Sammanfattning SOU 2011:36
med utgångspunkt i Försvarsmaktens behov och kraven på operativa förmåga.
Utredningen bedömer vidare att marknadens möjligheter i ökad utsträckning bör tas till vara, bl.a. i linje med regeringens principer för materielförsörjningen. Möjligheterna till ytterligare effektivitets- och rationalitetsvinster bedöms kunna realiseras genom konkurrensutsättning av verksamheter och genom möjliga gränssnittförskjutningar såväl mellan myndigheterna som mellan myndigheterna och privata aktörer. Försvarsmaktens beställningar föreslås, jämförts med dagsläget, ske på högre systemnivåer i syfte att öka FMV affärsmöjligheter ur ett livscykelperspektiv.
Gränssnitten mellan användare och leverantörer förändras
Förändrade gränssnitt mellan staten och marknaden föreslås fortsätta att utvecklas. Mer omfattande och längre tillgänglighetsåtaganden bör upphandlas av staten och levereras av marknadens aktörer. Utredningen har funnit att försörjningssäkerheten kräver förtroendefulla och goda avtalslösningar. Detta kan bl.a. ske genom att avtal kommer till stånd eller genom att nya koncept för bl.a. underhållsåtaganden inom försvarslogistikförsörjningen utvecklas.
Ett nytt forum för informations- och erfarenhetsutbyte
För att planeringen inom försvarslogistikområdet ska bli mer transparent och för att de privata aktörerna ska kunna ta ett utökat ansvar för tillgänglighetsåtaganden bör formerna för dialog och information utvecklas. Med god marknadskunskap inom staten och genom god kännedom om statens behov hos de privata aktörerna skapas förutsättningar för att parterna ska få tillgång till nödvändig information för att kunna värdera olika handlingsvägar och bidra till uppfyllelsen av statens mål och ambitioner inom försvarslogistikområdet. Detta kan med utredningens utgångspunkter ske utan att det skulle innebära någon konflikt vad avser objektivitet och konkurrensneutralitet. Utredningen föreslår att ett nytt forum för informations- och erfarenhetsutbyte inrättas. FMV bör få i uppdrag att förbereda, inbjuda till och leda detta forum.
34
SOU 2011:36 Sammanfattning
Styrningen och uppföljningen förändras
Försvarsmaktens högt ställda krav på styrning och uppföljning tillgodoses i den nya föreslagna strukturen genom en instruktionsenlig uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och FMV, genom myndigheternas generella skyldighet att samverka samt ytterst genom Försvarsmaktens direktivrätt gentemot FMV vid höjd beredskap. Därutöver kan samverkansformerna mellan Försvarsmakten och FMV, liksom i dagsläget, regleras i form av särskilda avtal mellan myndigheterna.
Regeringens krav på en rättvisande och heltäckande redovisning tillgodoses genom att försvarslogistikens samtliga kostnader fördelas i enlighet med Försvarsmaktens ekonomimodell (FEM). Därtill föreslås att Försvarsmakten ges ansvaret för redovisningen av försvarslogistikens samlade resultat och kostnader.
Införandet av system PRIO avbryts
Utredningen föreslår att en grundläggande analys rörande utformningen av det framtida systemstödet för resursledning av försvarslogistiken bör genomföras. I avvaktan på resultatet av en sådan genomlysning av ändamålsenlighet, säkerhet och kostnader avbryts införandet av Försvarsmaktens system PRIO. Det innebär att pågående arbete med Införande 3 och 4 snarast avbryts och att handlingsalternativ med tillhörande investeringsbedömningar utformas.
FMV blir Försvarslogistikmyndigheten
Ett genomförande av en ny struktur för försvarslogistiken i enlighet med utredningens förslag är av sådan art och omfattning att det motiverar ett namnbyte för FMV. Utredningen föreslår att nuvarande Försvarets Materielverk (FMV) i framtiden benämns Försvarslogistikmyndigheten (FLM).
35
Sammanfattning SOU 2011:36
Genomförande av strukturförslagen
Utredningen föreslår att genomförandet av förslagen sker stegvist. De inledande två stegen omfattar föreslagna verksamhetsövergångar och i anslutning till dessa genomförande av rationaliseringar. Därefter föreslås att möjligheterna till och lämpligheten i en bolagisering av hela eller delar av nuvarande verksamheter prövas. Kostnaderna för omställningen ska täckas av det besparingsutrymme som skapas genom de förslag som lämnas. Personalreduceringar ska i möjligaste mån ske genom naturlig avgång och i övrigt mötas med de rekryteringsbehov som föreligger inom Försvarsmakten och FMV.
Utredningen föreslår att nya finansieringsformer införs efter genomförda verksamhetsövergångar och rationaliseringar inom de berörda verksamhetsområdena.
Certifieringsorgan för IT-säkerhet (CSEC) och för signatärskapet för Common Criteria Recognition Arrangement (CCRA)
I frågan om lokalisering av Sveriges certifieringsorgan för ITsäkerhet (CSEC) samt för signatärskapet för Common Criteria Recognition Arrangement (CCRA) finner Försvarsstrukturutredningen ingen anledning att, utifrån de frågor utredningen har att hantera inom ramen för sina direktiv och de förslag som utredningen lämnar, ha någon annan uppfattning än Informationssäkerhetsutredningen (SOU 2010:25).
Sammanhållen styrning, m.m.
Styrningen behöver utvecklas ur ett helhetsperspektiv
De förslag som utredningen lämnar avseende en förändrad verksamhetsstruktur på försvarslogistikområdet leder till ett behov av att ytterligare utveckla regeringens styrning och uppföljning. Den utvecklade styrningen bör enligt utredningen utgå från ett helhetsperspektiv och inkludera samtliga berörda myndigheter.
Försvarsstrukturutredningen anser att Försvarsmakten bör få utökad möjlighet att utöva kontroll över den verksamhet som de andra myndigheterna genomför för Försvarsmaktens räkning.
36
SOU 2011:36 Sammanfattning
Utredningen menar också att regeringen i ökad utsträckning bör begära in motpartsavstämda budgetunderlag från myndigheterna.
En koncernredovisning föreslås upprättas
Utredning föreslår att det införs en koncernredovisning för försvarsmyndigheterna där verksamhet och ekonomi kan redovisas konsoliderat. Genom koncernredovisningen bedöms Försvarsmakten ges en ökad möjlighet att utverka sin styrning och kontroll över verksamheter eftersom myndigheten får en ökad inblick i vilken verksamhet de andra myndigheterna har genomfört och på vilket sätt. Koncernredovisningen skulle också kunna utgöra ett underlag att utgå från om regeringen finner det lämpligt att utveckla en särskild resultatskrivelse för utgiftsområde 6, Försvar och samhällets krisberedskap.
En särskild utvärderingsmyndighet föreslås inrättas
Utredningens bedömning är att en helhetsstyrning av försvaret kräver en fördjupad förståelse av områdets samlade verksamhet och effektivitet. För att möjliggöra detta behövs olika utvärderingar och uppföljningar, bl.a. som en följd av den fortsatt omställningen med tillhörande höga krav på verksamheten och samtidiga krav på att statens resurser används effektivt.
Försvarets särskilda organisation och styr- och finansieringsmodell för därutöver med sig ett behov av oberoende analyser av såväl helheten som gränssnitten mellan myndigheterna. Regeringen bör därför överväga att en särskild utvärderingsmyndighet på försvarsområdet inrättas för att svara mot detta behov.
En ny finansieringsmodell införs
Försvarsstrukturutredningen föreslår också att en ny finansieringsmodell införs för anskaffning och vidmakthållande av materiel för att fullt ut möjliggöra rationaliseringarna inom försvarslogistikområdet. En ny finansieringsmodell ska kunna redovisa både den fullständiga kostnadsbilden för Försvarsmaktens nyttjande av materielsystemen och den totala ekonomiska omslutningen som FMV ansvarar för. De ekonomiska drivkrafterna som en ändrad finansieringsmodell
37
Sammanfattning SOU 2011:36
medför, kommer att innebära effektiviseringar genom fokus på livscykelkostnader och genom ett mer relevant beslutsunderlag för såväl Försvarsmakten som riksdagen och regeringen.
Statliga bolag inom försvarslogistiken
Inga hinder för bolagisering av verksamheter
På uppdrag av utredningen har konsultföretaget PriceWaterhouseCoopers (PWC) genomfört bolagiseringsprövningar, dvs. bedömningar av förutsättningar för och möjligheter till bolagisering av Försvarsmaktens logistik (FMLOG ) samt vid Försvarets materielverk och särskilt myndighetens test- och evalueringsverksamhet.
Baserat på de bolagiseringsprövningar som genomförts konstaterar utredningen att några hinder mot en bolagisering av respektive verksamhet inte har identifierats. Däremot pekar PWC på att det finns frågor, inklusive säkerhetspolitiska aspekter, som måste analyseras och besvaras innan en bolagisering kan äga rum. Utredningen bedömer att nästa steg därför är en politisk bedömning av lämpligheten att bolagisera dessa verksamheter. Leder denna bedömning till att arbetet med eventuell bolagisering ska fortsätta, så erfordras att berörda myndigheter, alternativt för ändamålet särskilt bildade organisationskommittéer, får i uppdrag att utarbeta affärsplaner, genomföra förberedelser och ta fram komplett beslutsunderlag.
Besparingsförslagen – sammanfattning
Besparingar på sammantaget 2,4 miljarder kronor
Försvarsstrukturutredningens olika förslag summerar till en kostnadsminskning på drygt 2,4 miljarder kronor 2014 jämfört med utfallet 2008. Huvuddelen av dessa, cirka 1,3 miljarder kronor bedöms kunna vara uppnådda redan 2012. I tabellen nedan redovisas besparingsnivåerna fördelat på anslag och berörda verksamheter.
38
SOU 2011:36 Sammanfattning
Tabell Bedömda besparingar i årsnivå 2012respektive 2014 i förhållande till utfallet 2008 till följd av beställningsminskningar och effektiviseringar (miljoner kronor i löpande priser)
Anslag Berörd verksamhet Besparing 2012 Besparing 2014
1:1
-Drift och underhåll -Servicetjänster -Inköp av förnödenheter -Organisations-, metod- och materielutveckling
-313 -889
1:3
-Materielanskaffning -Organisations-, metod- och materielutveckling
-204 -477
1:4
-Vidmakthållande av materiel -Materielavveckling -Organisations-, metod- och materielutveckling
-544 -818
1:5
-Forskning -Teknikutveckling, -Koncernövergripande FoU
-241 -241
S:a
-1 302
-2 425
Anm.: I tabellen redovisas löpande priser då förutsättningarna för fastprisberäkning varit olika på FoU- respektive försvarslogistikområdet.
Det är framför allt besparingar i form av beställningsminskningar inom forskning och utveckling som bedöms kunna realiseras 2012, medan effektiviseringarna inom försvarslogistiken i huvudsak kommer att vara uppnådda 2014. Detta beror på att förändringar i processer och arbetssätt samt personalförändringar tar längre tid att genomföra och att effekten av besparingarna därmed uppnås senare än vid beställningsminskningar.
Olika risker för att besparingarna inte uppnås
Utredningen bedömer att besparingsförslagen är förknippade med olika osäkerheter, risker och behov av arbetsinsatser. I ett genomförandeperspektiv bedöms besparingsförslagen inom forsknings- och utvecklingsverksamhet ha lägst risk, medan utredningens förslag om strukturförändring inom försvarslogistiken har den högsta.
39
Sammanfattning SOU 2011:36
Användningen av frigjorda medel
Utredningens direktiv anger inte att utredningen ska föreslå hur frigjorda medel ska användas för att göra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt försvar i enlighet med riksdagens beslut möjligt. Utredningen menar dock att de ekonomiska resurser som frigörs i och med utredningens förslag, bör fördelas efter Försvarsmaktens samlade behov. Utredningen kan konstatera att önskad effekt, i form av användbara förband, endast kan uppnås genom att förbanden är såväl personal- som materieluppfyllda och att det finns ekonomiska medel till utbildning, övning, beredskap och ytterst till insatser.
I sin redovisningen av framtida behov anger Försvarsmakten till utredningen att den personella och materiella uppfyllnaden av IO 14 genomförs samordnat och att full uppfyllnad uppnås först 2019. Inom ramen för de områden som utredningen har haft att hantera redovisar myndigheten att behoven inom materiel- och logistikförsörjning ökar.
I det fall de samlade behoven för materielanskaffning och vidmakthållande, tillsammans med erforderliga medel för personalkostnader m.m. inte ryms inom den totala tillgängliga ekonomiska ramen för Försvarsmakten så måste ytterligare prioriteringar göras.
Konsekvensanalys
Betydande verksamhetsmässiga konsekvenser uppstår
Försvarsstrukturutredningen konstaterar att satsningar inom FoU ytterst handlar om att stärka förmågan att hantera framtida osäkerheter. Medvetna ambitionsminskningar inom området, till förmån för satsningar på ett mer tillgängligt och användbart försvar, kan förväntas minska den mer långsiktiga och strategiska handlingsfriheten för statsmakterna och/eller Försvarsmakten. Detta kan leda till funktionella brister och en minskad framtida relevans hos det framtida försvaret alternativt ökade kostnader på andra områden.
Utredningen konstaterar att de föreslagna förändringarna när det gäller försvarslogistiken är betydande. Med de omfattande verksamhetsövergångar som blir aktuella ställs stora krav på FMV som mottagare av nya verksamheter med tillhörande personal. Det är enligt utredningen angeläget att formerna för Försvarsmaktens
40
SOU 2011:36 Sammanfattning
och FMV:s samverkan anpassas och utvecklas med utgångspunkt i en mer långtgående beställar- utförarrelation.
Liten statsfinansiell påverkan av förslagen
Utredningens förslag har till syfte att möjliggöra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt insatsförsvar. Därmed förutsätts frigjorda medel omfördelas inom utgiftsområde 6, Försvar och samhällets krisberedskap till förmån för Försvarsmakten och således inte innebära någon signifikant statsfinansiell påverkan.
Undantaget från det ovanstående är om statsmakterna skulle välja att gå vidare med någon form av strukturell förändring av FHS. Detta bedöms vara förknippat med behov av vissa resursinsatser för omorganisation alternativt avveckling. Utredningen har dock inte gjort en närmare bedömning av storleken på dessa.
Minskade beställningar av forskning och utveckling, men nya möjligheter för privata aktörer genom förändringarna i försvarslogistiken
Utredningen ser att föreslagna reduceringar inom forskning och utveckling till stor del kan komma att realiseras genom minskade beställningar till näringslivet. Samtidigt så öppnas nya möjligheter upp för privata aktörer genom ökade inslag av s.k. offentlig-privat samverkan (OPS), förändrade gränssnitt och mer långtgående åtaganden från industrin i samband med anskaffning och vidmakthållande av materiel.
Närings- och forskningspolitiska konsekvenser genom utpekade reduceringar
De samhällsekonomiska konsekvenserna bedöms främst utgöras av att närings- och forskningspolitiska effekter som kommer av satsningar inom forskning och utveckling minskar i takt med reduceringarna inom detta område. Föreslagna förändringar rörande försvarslogistiken innebär inledningsvis främst att befintliga verksamheter får ny huvudman med ökade möjligheter för större åtaganden från privata aktörer på sikt. De regionalpolitiska konsekvenser som kan förutses är begränsade men kan på sikt röra
41
Sammanfattning SOU 2011:36
42
lokaliseringen av vissa verksamheter som i dagsläget bedrivs på flera orter i landet.
Övriga konsekvenser är begränsade
Utredningen bedömer att de lämnade förslagen medför begränsade, små eller inga konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, sysselsättningen, den offentliga servicen i olika delar av landet, jämställdheten mellan män och kvinnor samt möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Förslagen bedöms inte heller medföra några negativa konsekvenser för miljön.
1 Inledning
1.1 Uppdraget
Regering beslöt vid regeringssammanträde den 29 april 20101 att en särskild utredare ska lämna förslag på hur reduceringar kan genomföras av det stöd till Försvarsmakten som Försvarets materielverk (FMV), Försvarshögskolan (FHS) och Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) lämnar när det gäller forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning. I regeringens direktiv till utredaren anges att föreslagna kostnadsminskningar ska uppgå till minst två miljarder kronor årligen jämfört med utfallet 2008. I direktiven anges vidare att utredaren särskilt ska se över försvarets logistikverksamhet och föreslå åtgärder som kan effektivisera och rationalisera verksamheten för att öka besparingarna utöver det ovan angivna beloppet. I uppdraget ingår därutöver att pröva vilken stödverksamhet som ska utföras av vilken aktör (myndighet eller privat aktör) och i vilken omfattning. Utredaren ska även se över hur en sammanhållen materiel- och logistikförsörjningen kan utformas samt beskriva hur Försvarsmakten kan utöva en ändamålsenlig styrning av den. Utredaren ska också ge förslag på finansieringsprinciper för forsknings- och utvecklingsverksamheten.
Förslagen ska frigöra ekonomiskt utrymme för att göra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt insatsförsvar med anställda och kontrakterade soldater och sjömän möjlig, i enlighet med riksdagens beslut.2
Utredaren ska, enligt direktiven, i sitt arbete utgå från de förslag som redovisats av den s.k. Stödutredningen i rapporten Ett användbart och tillgängligt försvar – Stödet till Försvarsmakten samt beakta samtliga remissyttranden över utredningen. Lämnade
1Ny organisationsstruktur för stödet till Försvarsmakten (dir 2010:45). 2Prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292.
43
Inledning SOU 2011:36
förslag ska utgå från Försvarsmaktens behov av stöd för att utföra sina uppgifter.
Genom tilläggsdirektiv3 till utredningen utvidgades uppdraget till att omfatta att den särskilde utredaren även ska lämna förslag på fortsatt lokalisering av Sveriges certifieringsorgan för IT-säkerhet (CSEC) samt vilken myndighet som ska ansvara för signatärskapet för Common Criteria Recognition Arrangement (CCRA). Förslagen ska beakta gällande regler kring teknisk kontroll och principen om kontrollordningar i öppna system.
Direktiven redovisas i sin helhet i bilaga 1 och 2.
1.2 Uppdragets genomförande
Vi påbörjade arbetet i maj 2010. Utredningen har inledningsvis under en period bedrivit arbetet i kommittéliknande former. Utredningen har slutligen antagit arbetsnamnet Försvarsstrukturutredningen.
Vi har analyserat, planlagt och genomfört utredningsarbetet med utgångspunkt i direktiven till utredningen. Enligt dessa direktiv ska vi genomföra en allsidig genomlysning av stödverksamhetens olika aktörer och verksamheter (processer) för att därefter lämna förslag på en sammanhållen och kostnadseffektiv framtida stödverksamhet. Den föreslagna stödverksamheten ska åstadkommas genom effektivisering och rationalisering av berörda myndigheters verksamheter samtidigt som i direktiven angiven kostnadsreducering ska uppnås.
Inom de områden som utredningen haft att utreda har en stor del av utredningsarbetet bedrivits inom ramen för till utredningen kopplade referensgrupper avseende forskning – och utveckling, materielförsörjning och logistikförsörjning. I referensgrupperna har ingått myndighetsexperter inom respektive område.
Utredningsarbetet har genomförts etappvis. I inledningen av utredningsarbetet har vi inhämtat underlag i form av tidigare utredningar, propositioner, riksdagsbeslut, regleringsbrev, budgetunderlag, årsredovisningar, olika studier, m.m.
Vi har därefter med stöd av berörda myndigheter och PriceWaterhouseCoopers (PWC) i en första etapp genomfört en verksamhetsanalys av berörda stödverksamheter. Vidare har PWC
3
Tilläggsdirektiv till utredningen om ny organisationsstruktur för stödet till Försvarsmakten (Fö
2010:01) (dir 2010:104).
44
Inledning
genomfört utredningar av möjligheten att bolagisera hela eller delar av verksamheter hos berörda försvarsmyndigheter.
Försvarsstrukturutredningen har även gett uppdrag till andra konsulter och myndigheter. Ulf Wennerberg Konsult har lämnat rapporten Tidigare beslut och utredningar vad gäller försvarets stödverksamheter. Statskontoret har lämnat rapporterna KI-modellens tillämpbarhet på forskning och utveckling inom försvarssektorn (dnr 2010:221-5) och Analys av möjligheterna till utökad samverkan mellan FHS och KTH (dnr 2011/29-5). Statskontoret har även bistått utredningen i form av stabsbiträde. ESV har lämnat rapporten Försvarets materielverk – Försvarsmakten. Konsekvenser för budget och redovisning av eventuellt ändrad ansvarsfördelning (ESV 2011:14). Nolimit AB har lämnat rapporten Konsekvenser för systemstödet vid genomförandet av Försvarsstrukturutredningens förslag.
I en andra etapp har vi med stöd av verksamhetsanalysen, inkomna rapporter och till utredningen knutna sakkunniga och experter analyserat olika förslag till effektivisering och rationalisering av stödverksamheten och därmed sammanhängande frågeställningar.
Utredningsarbetet har bedrivits i nära samarbete med sakkunniga och experter. Utredningen har under utredningstiden sammanträtt åtta gånger med de sakkunniga och 25 gånger med referensgrupperna.
Under utredningsarbetet har vi haft nära kontakt och samverkat med berörda försvarsmyndigheter, vilka löpande tagit fram beskrivningar, uppgifter och sammanställningar för utredningens arbete. Utredningens myndighetsexperter har varit kontaktpersoner för den omfattande informationsinsamling som skett från myndigheterna. Vi har i utredningsarbetet även inhämtat uppgifter genom samtal med ytterligare ett antal berörda befattningshavare inom försvarsmyndigheterna. Vi har under hela utredningsarbetet eftersträvat att träffa och intervjua personer med kunskap och insikter om den nu aktuella stödverksamheten och därmed sammanhängande frågeställningar för att skaffa oss en relevant och aktuell bild av verksamheten.
Vi har vid flera tillfällen intervjuat chefer och representanter för stödverksamhetens olika delar och besökt ett flertal av de berörda arbetsställena. Därutöver har vi haft löpande kontakt med ledningarna för berörda försvarsmyndigheter och övriga berörda myndigheter samt med företrädare för näringslivsorganisationer och företag för information och diskussion.
45
Inledning SOU 2011:36
En internationell utblick har genomförts rörande utvecklingen och erfarenheter från effektivisering och rationalisering av stödverksamhet på försvarsområdet i några jämförbara länder.
Vi har haft möten med representanter för företag inom försvarsindustrin och i detta sammanhang erhållit underlag med förslag på offentlig-privat samverkan inom stödverksamheten på försvarsområdet. Möten har också hållits med intresseorganisationerna SME-D och SOFF. Den information som lämnats till utredningen vid dessa besök utgör i viss utsträckning sekretesskyddade uppgifter. Av den anledningen redovisar vi inte i betänkandet någon mer detaljerad information från besöken och lämnade underlag.
Vi har vid två tillfällen hållit informationsmöten och informerat berörda centrala arbetstagarorganisationer om utredningsarbetet och berett dem tillfälle att framföra synpunkter.
Inom ramen för arbetet har vi även samverkat med Fastighetsutredningen som lämnat sitt betänkande den 6 april 2011.
1.3 Betänkandets disposition
Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt:
I kapitel 2 redogörs för generella utgångspunkter och avgränsningar i det fortsatta utredningsarbetet.
I kapitel 3 redogörs för tidigare utredningar av stödverksamhen på försvarsområdet.
I kapitel 4 lämnas en beskrivning över den nuvarande forsknings- och utvecklingsverksamheten på försvarsområdet.
I kapitel 5 lämnas en beskrivning över den nuvarande materielförsörjningen respektive logistikförsörjningen inom försvaret.
I kapitel 6 redogörs för försvarsmyndigheternas uppgifter och organisation i de delar som berör forsknings- och utvecklingsverksamheten respektive materiel- och logistikförsörjning inom försvaret.
I kapitel 7 lämnas en översiktlig beskrivning av marknaden för försvarsmateriel, m.m.
I kapitel 8 görs en internationell utblick, bl.a. redogörs för stödverksamheten inom försvarsområdet i Finland, Norge och Nederländerna.
I kapitel 9 beskrivs och analyseras – med utgångspunkt i utredningen uppdrag – den nya försvarspolitiska inriktningen som
46
Inledning
47
statsmakterna fastställt, bl.a. genom 2009 års försvarspolitiska inriktningsbeslut.
I kapitel 10 analyseras – mot bakgrund av Försvarsmaktens nya uppgifter – myndighetens behov av stödverksamhet.
I kapitel 11 analyseras framtida behov av och krav på forsknings- och utvecklingsverksamhet samt materiel- och logistikförsörjning på försvarsområdet.
I kapitel 12 analyseras och lämnas förslag avseende den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten på försvars- och säkerhetsområdet.
I kapitel 13 analyseras och lämnas förslag på den framtida strukturen inom forsknings- och utvecklingsverksamheten på försvarsområdet.
I kapitel 14 analyseras och lämnas förslag på en sammanhållen försvarslogistik, bl.a. vad avser ändrade gränssnitt mellan försvarsmyndigheterna och industrin inom materiel- och logistikförsörjning, m.m.
I kapitel 15 redogörs för nya regler för upphandling på försvars- och säkerhetsområdet.
I kapitel 16 analyseras olika alternativ för struktur på materiel- och logistikförsörjningsområdet samt lämnas förslag på en framtida struktur för sammanhållen försvarslogistik.
I kapitel 17 analyseras och lämnas förslag på en sammanhållen styrning av och former för finansiering av den framtida försvarslogistiken.
I kapitel 18 redogörs för möjligheter att bolagisera verksamheter inom försvarsområdet.
I kapitel 19 lämnas en sammanfattning över de olika besparingsförslag som utredningen redovisar i betänkandet.
I kapitel 20 redovisas en konsekvensanalys av utredningen olika förslag.
Avslutningsvis lämnas en sammanställning över de olika författningar som utredningen bedömer berörs av de olika förslag som lämnas i betänkandet.
2 Utgångspunkter, m.m.
2.1 Inledning
Försvarsstrukturutredningens uppdrag är omfattande och berör ett antal grundläggande begrepp och verksamhetsområden på försvarsområdet. Enligt utredningen finns det skäl att närmare redogöra för de utgångspunkter som legat till grund för utredningens arbete och de olika begrepp som utredningen använder i betänkandet.
2.2 Ett användbart försvar
Försvarsmaktens nya uppgifter och krav på operativ förmåga, m.m.
Riksdagen har i juni 2009 beslutat den nya försvarspolitiska inriktningen i enlighet med regeringens proposition ”Ett användbart försvar”1. I propositionen betonar regeringen att insatsverksamheten ska sättas i fokus. Regeringen anger därvid nya mål och uppgifter samt ställer nya krav på Försvarsmaktens operativa förmåga. Försvarsmakten ska vidare inta en ny insatsorganisation och införa ett nytt personalförsörjningssystem.
Regeringen anger vidare att förbanden ska vara användbara i Sverige, i närområdet och utanför närområdet och att uppdelningen mellan en nationell insatsorganisation och särskild utlandsstyrka ska upphöra.
Regeringen betonar att användbarhet också kräver en hög operativ tillgänglighet. Ökad tillgänglighet ska prioriteras, samtidigt som det svenska försvaret också ska vara uthålligt. Samtliga förband ska vara rätt utrustade, utbildade och övade. Försvarsmakten ska ha förband som är omedelbart gripbara för att värna Sverige och närområdet samt för insatser utanför närområdet.
1Prop. 2008/09:140, bet.2008/09:FöU10, rskr.2008/09:292.
49
Utgångspunkter, m.m. SOU 2011:36
Det nya kravet på Försvarsmaktens operativa förmåga innefattar att myndigheten ska kunna genomföra omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen. Detta ska uppnås enskilt och tillsammans med andra.
Det nya personalförsörjningssystemet kommer att vara grunden för bemanningen av insatsorganisationen. Arméstridskrafterna ska i huvudsak bestå av kontraktsförband medan marin- och flygstridkrafterna i huvudsak ska utgöras av stående förband.
Behovssammansatta fördefinierade bataljonsstridsgrupper blir den huvudsakliga operativa enheten bland arméstridskrafternas insatsförband. Istället för särskilda förband och särskilt uppsatta stridsgrupper för internationella insatser ska förband inom insatsorganisationen användas och personal i förbanden omsättas individvis. På så sätt kommer erfarenhet att behållas inom förbandet. De enheter som ska verka i tillsammans i insatser kommer också att utbildas och övas tillsammans.
Delar av hemvärnet utvecklas till nationella skyddsstyrkor med ökade krav på användbarhet och tillgänglighet. Dessa skyddsstyrkor ska kunna användas som förband även i fred.
Efter beslut om höjd beredskap bör huvuddelen av insatsorganisationens förband vara tillgänglig inom några dagar. Inget förband bör vid ett sådant beslut ha en beredskapstid som överstiger en vecka.
Sammanfattningsvis innebär detta bl.a. att den framtida insatsorganisationen kommer att bestå av stående förband och kontraktsförband samt ett kvalificerat hemvärn med nationella skyddsstyrkor. När den nya insatsorganisationen är intagen ska insatsförbanden vara fullt bemannade, materiellt uppfyllda, samövade och inte kräva någon återtagning för att vara fullt användbara.
Försvarsmaktens behov av stödverksamhet
Försvarsstrukturutredningen konstaterar att den inriktning som regering och riksdag nu har beslutat om för det militära försvaret innebär en tydlig förändring i förhållande till tidigare försvarsbeslut och försvarspolitiska inriktning. Den angivna inriktningen ställer nya krav på Försvarsmakten och dess förmåga. Inom ramen för de förändrade kraven på Försvarsmakten uppfattar utredningen tre förändringar som centrala:
50
SOU 2011:36 Utgångspunkter, m.m.
• En insatsorganisation där samtliga förband ska ges en utformning och beredskap som innebär att alla insatsförband bör vara tillgängliga för uppgifter utan föregående beslut om beredskap eller mobilisering
• En ökad ambition rörande insatser över tid bl.a. avseende antal insatta personer
• En ökad ambition att samverka med andra i syfte att kunna ge och ta emot militärt stöd av och till andra länder och organisationer
Försvarsstrukturutredningen kan konstatera att angivna förändringar innebär ökade krav på Försvarsmakten. Utredningen bedömer att detta medför att även myndighetens behov av stödverksamhet förändras för att möta bl.a. de nya uppgifterna, kraven på operativ förmåga och det nya personalförsörjningssystemet.
Försvarsstrukturutredningen ska enligt sina direktiv lämna förslag på en ändamålsenlig och kostnadseffektiv materiel- och logistikförsörjningsprocess med utgångspunkt i Försvarsmaktens behov av stödverksamhet. En grundläggande utgångspunkt för utredningen i detta sammanhang är därför att söka klarlägga myndighetens behov av stödverksamhet med anledning av de nya uppgifterna, kraven på operativ förmåga och nytt personalförsörjningssystem. Försvarsmakten har därför under utredningsarbetet anmodats att närmare beskriva hur myndigheten bedömer det framtida stödbehovet. Försvarsstrukturutredningen kan samtidigt konstatera att Försvarsmakten under 2010 har omsatt de nya uppgifterna och kraven på operativ förmåga till styrande dokument och målsättningar inom myndigheten. Så kallade ”preliminära taktiska organisatoriska ekonomiska målsättningar” (PTOEM) för förbanden i den beslutade insatsorganisationen (IO 14) fastställdes i Försvarsmakten i december 2010 och ska utvecklas vidare under 2011 med målsättningen att de kan beslutas som slutliga i december 20112. Myndigheten har också angivit att resultatet av pågående arbete med försvarsplanering föreligger vid utgången av 2012. Detta har medfört att samtidigt som utredningen har arbetat med att finna en ändamålsenlig och kostnadseffektiv materiel- och logistikförsörjnings-
2 I Försvarsmakten har en ny ”Handbok för Försvarsmaktens målsättningsarbete” fastställts att gälla från 2011-01-01 vilket innebär att begreppet TOEM kommer att utgå och i stället kommer begreppen ”Förbandsmålsättning” samt ”Krigsförbandsspecifikation” att användas i målsättningsarbetet.
51
Utgångspunkter, m.m. SOU 2011:36
verksamhet – vilka ska utgå från Försvarsmaktens behov – så är målsättningar och kravdokument föremål för analys och värdering i myndigheten.3 Angivna förhållande medför att utredningens förslag grundas på osäkra antaganden om det framtida stödbehovet.
Frågan om kostnadsreduceringar i stödverksamheten
Försvarsstrukturutredningen ska utöver att lämna förslag på en mer ändamålsenlig- och kostnadseffektiv stödverksamhet även föreslå hur kostnaderna för denna verksamhet ska kunna reduceras med minst 2 miljarder kronor 2012 i jämförelse med motsvarande kostnadsutfall 2008. Utgångspunkten är därvid att de kostnadsreduktioner som utredningen föreslår i första hand ska göra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt insatsförsvar med anställda och kontrakterade soldater och sjömän möjlig i enlighet med riksdagens beslut.
Försvarsstrukturutredningen vill i detta sammanhang framhålla att det finns skäl att noga beakta konsekvenserna för den framtida stödverksamheten av de förslag som syftar till att kostnadsreduktioner och besparingar skapas, särskilt vad gäller de tre utpekade verksamhetsområdena, forskning och utveckling samt materielförsörjning och logistikförsörjning. Användningen av de frigjorda medel på drygt två miljarder kronor, som utredningens förslag till minskningar i årskostnadsnivån 2012 i förhållande till utfallet 2008 ska leda till, bör därför redovisas. Försvarsmakten har i sitt nyligen inlämnade budgetunderlag för 20124 föreslagit en fördelning mellan de olika anslagen och där gjort antagandet att 700 miljoner kronor frigörs från 2013 och framåt som ett resultat av Försvarsstrukturutredningen.
3 Försvarsmakten har beskrivit detta förhållande närmare och de antaganden som myndigheten har gjort om det framtida stödbehovet i sitt svar på utredningens begäran om underlag avseende det framtida behov av stöd, se vidare kap 10. ”Försvarsmaktens behov av stöd”. 4 Försvarsmaktens underlag för 2012 den 28 februari 2011 (HKV bet 23 383:63426), s 7.:
52
SOU 2011:36 Utgångspunkter, m.m.
2.3 Begreppet stödverksamhet, m.m.
Försvarsstrukturutredningen ska enligt direktiven – och inom ramen för arbetet med att lämna förslag om en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv stödverksamhet – lämna förslag över vilka verksamheter som av effektivitetsskäl eller andra skäl, på kort eller långsikt, bör utföras av statliga eller privata aktörer utanför de aktuella myndigheterna. Frågan om i vilken form en viss verksamhet med allmänintresse ska bedrivas berör frågor om det offentliga åtagandet samt vad som utgör kärn- respektive stödverksamhet. Utredningen noterar att dessa begrepp har behandlats i olika sammanhang, bl.a. i den försvarspolitiska propositionen, men att ingen entydig definition av begreppet har lämnats av statmakterna. Utredningen kan samtidigt konstatera att vad statsmakterna anger beträffande dessa frågor ligger till grund för och utgör utgångspunkter för utredningens arbete. Statsmakternas syn på angivna frågeställningar redovisas översiktligt nedan.
2.3.1 Generella förvaltningspolitiska ställningstaganden
Försvarsstrukturutredningens överväganden och förslag tar sin utgångspunkt i den svenska förvaltningsmodellen och de förvaltningspolitiska ställningstaganden som regeringen har gjort i den förvaltningspolitiska propositionen5 samt i budget- och inriktningspropositioner rörande det militära försvaret. Dessa ställningstaganden berör i flera avseenden frågeställningarna i utredningens direktiv, bl.a. statligt åtagande, formen för statlig verksamhet, styrning, konkurrensutsatt verksamhet, m.m. I korthet kan statsmakternas ställningstaganden på området sammanfattas enligt följande:6
• Renodlingen av det statliga åtagandet bör fortsätta varvid uppgifter som inte tillhör kärnverksamheten bör avvecklas eller överlåtas till annan huvudman.
• Myndighetsformen bör vara huvudregel för statlig verksamhet.
• Styrningen bör verksamhetsanpassas, vara mer strategiskt och utgå från ett helhetsperspektiv.
5Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. (prop. 2009/10:175). 6 Se Styrning och offentligt åtagande - en sammanställning och problematisering (bilaga 4).
53
Utgångspunkter, m.m. SOU 2011:36
• Ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan olika myndigheter bör vara tydlig.
• Grundläggande omprövningar av olika verksamheters existens, mål, medel etc. bör göras utifrån ett allsidigt underlag,
• Beslut om att lägga ut förvaltningsuppgifter på enskilda ska alltid föregås av noggranna överväganden.
• Om förvaltningsuppgifter anförtros enskilda måste kraven på rättssäkerhet, effektivitet och insyn alltid tillgodoses.
• Det bör vara möjligt att uppnå ytterligare effektivitetsvinster, genom fler innovativa lösningar i offentlig tjänsteproduktion.
• Statliga myndigheter bör som regel inte bedriva säljverksamhet på marknaden, även om det finns behov av undantag.
2.3.2 Förvaltningspolitiska ställningstaganden på försvarsområdet
Försvarsstrukturutredningens överväganden och olika förslag tar utöver vad som ovan anges även sin utgångspunkt i de försvarspolitiska ställningstaganden som regeringen ger uttryck för på det försvarspolitiska området, bl.a. i inriktningspropositionen och budgetpropositionerna rörande det militära försvaret. Dessa ställningstaganden berör på samma sätt som anges ovan i flera avseenden frågeställningarna i kommitténs direktiv. I korthet kan statsmakternas ställningstaganden på vissa berörda område sammanfattas enligt följande:
Offentligt åtagande
Regeringen anger att all verksamhet inom utgiftsområde 6 löpande bör prövas utifrån att de bedrivs effektivt och med god hushållning. Ambitionen är att fokusera på kärnverksamheterna och kontinuerligt pröva annan verksamhet. Regeringen anger t.ex. i 2009 års budgetproposition att ”i syfte att åstadkomma ett effektivt resursutnyttjande inom försvarssektorn kan köp av tjänster från såväl offentliga som privata aktörer inom området stöd och logistik vara en alternativ lösning”.7
7 Budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/2009:1).
54
SOU 2011:36 Utgångspunkter, m.m.
Styrningen
Regeringen bedriver, bl.a. mot bakgrund av ställningstagandet i den förvaltningspolitiska propositionen, ett arbete i syfte att utveckla den strategiska styrningen av myndigheter och verksamheter inom försvaret. Regeringen arbetar även med att utveckla redovisningen till riksdagen av Försvarsmaktens operativa förmåga, anskaffningen av materielobjekt och budgeterade utgifter under anslagen samt en ny anslagsstruktur. Regeringens måluppföljning av myndigheterna framhålls också som en viktig del i arbetet.
Regeringen har också beslutat att återinrätta insynsrådet i Försvarsmakten, med representation från övriga samhällssektorer, för att utöva insyn i verksamheten och stödja myndighetschefen med rådgivande kompetens.
Frågan om en eller flera myndigheter på försvarsområdet
I proposition Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140) framhåller regeringen behovet av att åstadkomma ytterligare effektiviseringar genom att se över myndighetsstrukturen, men påpekar samtidigt att det inte framstår som ändamålsenligt att på försvarsområdet skapa en enda myndighet. Regeringen konstaterar samtidigt att den nuvarande strukturen har funnits under lång tid och förändringarna har varit begränsade trots en ny inriktning för försvaret. Vid en översyn av myndighetsstrukturen måste dock stordriftsfördelar ställas mot fördelar med myndigheter med avgränsat men specialiserat kunnande.
Frågan om ändrad finansieringsmodell
I samma proposition tar regeringen upp frågan om det finns behov av en ändrad finansieringsmodell. Regeringen konstaterar att å ena sidan kan mer anslagsfinansiering för myndigheterna innebära att regering och riksdag tydligare kan styra tilldelning och uppföljning av medel. Samtidigt innebär det att regeringen tar på sig en beställarroll som i dagsläget är överfört till den som använder tjänsten. En översyn av myndighetsstrukturen fordrar därför – enligt regeringen – en ytterligare analys av i vilka situationer och för vilka verksamheter en fortsatt avgiftsfinansiering är lämplig respektive när anslagsfinansiering är det mest effektiva. Regeringen
55
Utgångspunkter, m.m. SOU 2011:36
konstaterar samtidigt att vid ett bibehållande av avgiftsfinansiering bör förbättrade metoder utvecklas för att styra verksamheten. Regeringen konstaterar samtidigt att vad avser myndigheternas förmåga att härleda kostnadsreduktioner och ändamål för frigjorda medel måste denna förmåga förbättras. Regeringen framhåller också vikten av att myndigheterna lämnar rättvisande prognoser över förbrukningen på anslagen.
Försvarsstrukturutredningen bedömer att det inom ramen för regeringens såväl mer generella förvaltningspolitiska som mer specifika försvarspolitiska ställningstaganden finns möjligheter att mer förutsättningslöst pröva såväl det statliga åtagandets omfattning som styrnings- och finansieringslösningar på försvarsområdet.
När det gäller frågan om formen för den statliga verksamheten kan utredningen konstatera att regeringens krav på förutsättningar för privatisering av statens verksamhet är både klart angivna och omfattande. Samtidigt är regeringens syn på myndigheters konkurrensutsatta verksamhet mycket restriktiv. Dessa ställningstaganden utgör en viktig grund för utredningens överväganden och förslag i detta avseende.
2.3.3 Kärn- eller stödverksamhet?
Försvarsstrukturutredningen kan konstatera att i direktiven anges inte närmare vad som ska anses ingå i begreppet kärn- eller stödverksamhet på försvarsområdet. Under utredningsarbetet har därför uppkommit frågan om vad som kan läggas i begreppen kärn- respektive stödverksamhet och vilken närmare betydelse begreppen har för utredningsarbetet.
Försvarsstrukturutredningen kan konstatera att frågan om vad som begreppsmässigt ska anses utgöra kärn- respektive stödverksamhet kan bli föremål för en djupare diskussion och olika ställningstaganden beroende på vilken myndighet som avses och i vilket sammanhang frågan berörs. Som exempel kan tas Försvarsmaktens tidigare beskrivning av begreppen i myndighetens interna föreskrifter. Där angavs att Försvarsmaktens kärnverksamhet är att förbereda och genomföra insatser med krigsförband samt att utveckla, vidmakthålla och avveckla dessa förband. Omfattningen av övrig verksamhet ska fortlöpande prövas och avvägas mot kärnverksamheten. Försvarsmaktens tidigare beskrivning av vad som utgör myndighetens kärnverksamhet respektive övrig verksamhet ger
56
SOU 2011:36 Utgångspunkter, m.m.
utrymme för en långtgående diskussion kring frågan om t.ex. materielanskaffning och logistikverksamhet utgör kärn – eller stödverksamhet i myndigheten.
Försvarsstrukturutredningen kan dock konstatera att vad som mer exakt ska anses ingå i angivna begrepp och hur de ska tillämpas i olika sammanhang är av mindre betydelse för utredningens uppdrag att lämna förslag på en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv stödverksamhet med utgångspunkt i Försvarsmaktens behov av stöd för att lösa de nya uppgifterna och uppnå kraven på operativ förmåga (se ovan).
Utredningens utgångspunkt i detta sammanhang är att de förslag som lämnas om en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv forsknings- och utvecklingsverksamhet samt materiel- och logistikförsörjning ska bidra till omställningen av försvaret och att den av regeringen och riksdagen fastställda insatsorganisationen ska kunna intas på det sätt regering och riksdag beslutat om.
En ”koncern”på försvarsområdet
Försvarsstrukturutredningen ska enligt direktiven lämna förslag på hur en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv stödverksamhet på försvarsområdet ska uppnås, bl.a. vad gäller styrning och ekonomisk redovisning av verksamheten. Utredningen konstaterar att ett förändrat synsätt på den samlade verksamheten på försvarsområdet krävs för att åstadkomma efterfrågade rationaliseringar och effektiviseringar. Utredningen har därför som utgångspunkt för det fortsatta arbetet tillämpat ett samlat angreppssätt och applicerar en ”koncerngemensam” infallsvinkel. Detta tar sin utgångspunkt i beskrivningen om vad som utgör den samlade kärnuppgiften för de berörda försvarsmyndigheter i statsbudgeten under Utgiftsområde 6, Försvar och samhällets krisberedskap.
2.3.4 Olika begrepp, m.m.
Försvarsstrukturutredningen konstaterar – som framgår ovan – att begreppet stödverksamhet kan ges olika innebörd beroende på i vilket sammanhang begreppet tillämpas. Utredningen noterar att motsvarande gäller för begreppen forskning – och utveckling, materielförsörjning och logistikverksamhet. Utredningen finner att
57
Utgångspunkter, m.m. SOU 2011:36
det därför finns behov av att redogöra för hur utredningen bedömer att dessa begrepp bör definieras och tillämpas inom ramen för utredningens arbete och i betänkandet.
Forskning och utveckling
Med begreppet forskning avses det systematiska arbete som genomförs inom försvarsmyndigheterna eller av annan aktör, såsom industrin, och som syftar till att söka efter ny kunskap eller nya idéer med eller utan en bestämd tillämpning i sikte.
Med utvecklingsverksamhet menas det systematiska arbete som bedrivs av ovan nämnda aktörer och som syftar till att utnyttja forskningsresultat, vetenskaplig kunskap eller nya idéer för att åstadkomma nya material, varor, tjänster, processer, system, metoder eller väsentliga förbättringar av redan existerande sådana.
Materielförsörjningen
Med begreppet materielförsörjning avses de olika sammanhängande aktiviteter och verksamheter som genomförs för att försörja det militära försvaret med materiel i form av varor och tjänster så att dess uppgifter kan lösas.
Materielförsörjning kan således sägas utgöra ett samlingsbegrepp för de aktiviteter som bedrivs inom ramen för myndigheternas processer med ovan angivna syfte. I begreppet ingår även andra verksamheter som såväl försvarsmyndigheterna som andra, såsom industrin, bedriver med samma syfte.
Logistikverksamhet
Med begreppet logistikverksamhet avses de aktiviteter och den verksamhet som bedrivs för att planera, leda och kontrollera material-, varu- och tjänsteflöden till det militära försvaret. Häri ingår också tillförsel till insatsorganisationens och produktionsorganisationens specifika behov såväl vid utbildning och beredskap som vid förberedelser för samt vid planeringen och genomförandet av insatser. I begreppet ingår även sådana behov som är kopplade till det
58
SOU 2011:36 Utgångspunkter, m.m.
tidigare angivna i form av tjänster, resurs-, informations- och monetära flöden8.
Övriga begrepp
I anslutning till förslagen använder utredningen begreppen beställningsminskningar respektive effektiviseringar.
Beställningsminskningar innebär som begreppet antyder att Försvarsmakten reducerar volymen på beställningarna till de olika stödmyndigheterna och –funktionerna och därmed frigör ekonomiska medel på respektive anslag. Beställningsminskningar kan uppnås genom mindre volym fördelat på samtliga beställningar eller genom att helt skära bort vissa verksamheter som bedöms som mindre viktiga. I båda fallen måste prioriteringar av verksamhet göras. Beställningsminskningar kan i många fall genomföras snabbt.
Effektiviseringar innebär att verksamheten bedrivs på ett mindre kostnadskrävande sätt, vilket frigör resursutrymme som kan nyttjas på två sätt. Antingen kan mer (eller bättre) verksamhet genomföras för samma pengar eller så genomförs samma verksamhet för mindre pengar. Vid effektiviseringar kan tidsperspektivet vara längre. Nya metoder för att genomföra verksamheten kan behöva utvecklas, personal kan behöva sägas upp m.m. Det tar därmed oftast längre tid för effektiviseringar att få genomslag. Effektiviseringar kan också ge upphov till tillfälliga förändringar i exempelvis leveranssäkerhet och kvalitet.
Försvarsstrukturutredningen lämnar förslag på både beställningsminskningar och effektiviseringar. Utredningen strävar efter att i sådan situation säkerställa att frigjorda resurser inte räknas dubbelt samtidigt som resultatet av beställningsreduktionerna respektive effektiviseringarna måste hållas isär. En reduktion av beställningarna kan indirekt påverka en stödmyndighets myndighetskostnader, givet att myndigheten anpassar sin storlek efter beställningarna. En samtidig direkt reduktion av myndighetskostnaderna kan göra att effekten blir större.
8 Försvarsstrukturutredningen avser därmed en mindre omfattande beskrivning av begreppet logistik och ansluter sig i dessa stycken mer till samhället i övrigt än vad Försvarsmakten gör i begreppet försvarslogistik.
59
Utgångspunkter, m.m. SOU 2011:36
2.4 Försvarsmaktens systemstöd (PRIO) som utgångspunkt för det fortsatta arbetet
2.4.1 Inledning
Inom Försvarsmakten pågår sedan flera år ett omfattande arbete med att införa ett integrerat ekonomi- och resursledningssystem (PRIO) som stöd för samtliga verksamheter och beslutsnivåer inom myndigheten. Systemstödet (PRIO) avser inte enbart utveckling och införande av ett tekniskt stöd utan bör snarare betraktas som en viktiga del i en brett upplagd verksamhetsutveckling.
Statskontoret, som tidigare analyserat området, anger att de förslag som utredningen kan komma att presentera kan få stor påverkan på de verksamheter som berörs av systemstödet fortsatta utveckling och införanden, särskilt vad gäller eventuella förslag som syftar till att åstadkomma en mer sammanhållen materiel- och logistikförsörjning.9
2.4.2 Närmare om systemstödet (PRIO)
Försvarsmaktens uppfattning och grundsyn är att systemstödet (PRIO) som system måste finnas tillgängligt inom berörda myndigheter på försvarsområdet10. Även vissa utpekade industrier, med vilka relevanta säkerhetsskyddsavtal upprättas, kommer att behöva ha tillgång till delar av systemet (analogt med hur industrin i dag har tillgång till vissa logistikanknutna system). Enligt samma grundsyn kommer systemstödet (PRIO) att vara det system som alla berörda ska använda för denna typ av uppgifter, oaktat bibehållen eller utvecklad myndighetsstruktur, bolagiseringar av hela eller delar av myndigheter och/eller andra tänkbara lösningar som utredningen kan komma att lägga fram. Systemstödet (PRIO) har också utvecklats för att kunna hantera en förändrad myndighetsstruktur.
Totalförsvarets forskningsinstitut och Försvarets materielverk anger båda att myndigheterna inte ser något behov av att införa
9 Granskning av Försvarsmaktens införande av ett integrerat resurs- och ekonomiledningssystem (PRIO). Slutrapport, juni 2010. Statskontoret 2010:14. 10 Försvarsmaktens svar på Försvarsdepartementets anmodan med anledning av Statskontorets granskning av Försvarsmaktens införande av ett integrerat resurs- och ekonomiledningssystem PRIO, 2010-04-16 och 2010-07-30, HKV beteckning 23 250:55531 respektive 23 250:62525.
60
SOU 2011:36 Utgångspunkter, m.m.
systemstödet (PRIO) som stöd för myndigheterna som helhet11. Myndigheterna menar också att de behov av informationsöverföring som finns mellan dem och Försvarsmakten kan lösas på andra sätt än via (PRIO).
2.4.3 Systemstödets( PRIO) betydelse i det fortsatta arbetet
Försvarsstrukturutredningen konstaterar att systemstödet (PRIO) har en direkt koppling till de frågor utredningen behandlar i detta betänkande vad gäller styrning, ledning och uppföljning inom logistik- och materielförsörjningen men även när det gäller ekonomistyrningen inom Försvarsmakten i sin helhet. Utredningen kan också konstatera det hittillsvarande arbetet med systemstödet (PRIO) har haft betydande påverkan på verksamheten inom främst Försvarsmaktens logistik (FMLOG), och senare även övriga förband inom myndigheten.
Försvarsstrukturutredningen har som utgångspunkt i arbetet med att åstadkomma ett ändamålsenligt och kostnadseffektiv stödprocess att ett effektivt systemstöd utgör en viktig förutsättning för genomförandet av en sammanhållen logistik- och materielförsörjning. På systemen bör ställas höga krav på säkerhet och kostnadseffektivitet m.m. Samverkan mellan system och ett effektivt informationsutbyte mellan berörda myndigheter är ett annat viktigt villkor för en ny försvarsstruktur inom berörda verksamhetsområden. Såväl befintliga system som de system som är under utveckling och införande måste därför analyseras noga med avseende på i vilken utsträckning de skapar förutsättningar för eller utgör hinder för ett genomförande av en sammanhållen logistik- och materielförsörjning. Kostnaderna för alternativa handlingsalternativ måste också bedömas.
11 FOI svar på anmodan med anledning av Försvarsmaktens svar på anmodan avseende det integrerade resurs- och ekonomisystem PRIO, 2010-09-24, FOI-2010-1341:2 och Konsekvenser med anledning av FM införande av system PRIO, 2010-09-24, 10FMV 12524:2:1.
61
Utgångspunkter, m.m. SOU 2011:36
2.5 Stödutredningens förslag
2.5.1 Inledning
Försvarsstrukturutredningen ska i enlighet med sina direktiv utgå från Stödutredningens förslag.
Stödutredningen tillsattes den 22 januari 2009 inom Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) och hade till uppgift att se över stödet till Försvarsmakten. Utredningen skulle enligt uppdraget främst fokusera på materielanskaffnings- och den samlade logistikprocessen men även möjligheterna att effektivisera övriga stöd och vidmakthållandeprocesser. Stödutredningen överlämnade sina förslag till regeringen i maj 2009.12
2.5.2 Närmare om förslagen
Med Stödutredningens utgångspunkt att omfattningen av de samlade kostnaderna för stödverksamheten motsvarande cirka 10 miljarder kronor (2008) redovisade Stödutredningen förslag till besparingar motsvarande cirka 3 miljarder kronor med följande fördelning.
Tabell 2.1 Stödutredningens föreslagna besparingarna inom det militära försvarets stödverksamheter (miljoner kronor, 2008 års prisnivå)
Anslag Kostnads
reduceringar
Myndighet Anm Kapitel
1.1 -330 Försvarsmakten Högkvarteret 8 1.1 -500 Försvarsmakten FMLOG* 7 1.1 -30 FOI/FHS Forskning och utveckling 3 1.3 -680 FMV/FOI Forskning och utveckling 3 1.5 -490 FMV/FOI/FHS Forskning och utveckling 3 1.3 m.fl. -435 FMV Myndighetskostnad 4 1.3/1.5 73 FMV Justeringspost** 12 1.4 -150 FMV Provplatser ”basplattan” 4 1.1/1.7 -330 FHS/Försvarsmakten Officersutbildning 9 1.6 -150 TPV Rekrytering 10 Summa -3 022
* Därutöver tillkommer 75 miljoner kronor som Försvarsmakten planerar att spara inom FMLOG 2009 vilka inte räknas in i Stödutredningens samlade besparing. ** Justering med anledning av att myndighetskostnaden för FMV reducerats till följd av besparings- förslag inom forskning och utveckling (anslagen 1:3 och 1:5).
12 Ett användbart och tillgängligt försvar. Stödet till Försvarsmakten. Försvarsdepartementet, FÖ 2009:A.
62
SOU 2011:36 Utgångspunkter, m.m.
Uppdelat på de olika utpekade områden i kommitténs direktiv faller Stödutredningen förslag ut enligt följande. För en fullständig beskrivning hänvisas till Stödutredningens rapport.13
Försvarsmaktens centrala ledning
Stödutredningen föreslog att ansvaret för materiel- och logistikförsörjningen sammanförs under en chef. Vissa resurser för strategisk planering och långsiktig inriktning föreslogs föras över från Försvarsmaktens högkvarter till Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) för att förstärka regeringens möjligheter till långsiktig och strategisk styrning av det militära försvaret. Enligt utredningens förslag skulle högkvarterets totala kostnader, exklusive den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, kunna reduceras med cirka 340 miljoner kronor senast från 2012 jämfört med kostnadsutfallet 2008. Detta skulle innebära en årlig besparing på anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap om cirka 330 miljoner kronor.
Högkvarterets bemanning, exklusive den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, föreslog reduceras med cirka 370 årsarbetskrafter – jämfört med utfallet 2008 – senast under 2011 varvid personalstyrkan skulle uppgå till cirka 1 000 årsarbetskrafter från 2012.
Forskning och utveckling
Stödutredningen föreslog att kostnaderna för forskning och utveckling skulle reduceras med totalt 1 200 miljoner kronor. Vidare föreslogs att Forskning och utveckling finansierad av anslaget 1:1 skulle upphöra fr.o.m. 2011, vilket skulle innebära en årlig besparing på cirka 30 miljoner kronor.
Materielutveckling, där beslut om serieanskaffning inte fattats, skulle finansieras inom ramen för anslaget 1:5 fr.o.m. 2011. Dock skulle inga medel överföras från anslaget 1:3 till 1:5, vilket skulle innebära en årlig besparing på anslaget 1:3 med cirka 680 miljoner kronor fr.o.m. 2011. Därutöver skulle anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling halveras, vilket motsvarade en besparing om 490 miljoner kronor, senast fr.o.m. 2011.
13 Ett användbart och tillgängligt försvar. Stödet till Försvarsmakten, Försvarsdepartementet, Fö 2009:A.
63
Utgångspunkter, m.m. SOU 2011:36
Materielförsörjning
Stödutredningen föreslog att inom materielförsörjningen skulle FMV:s myndighetskostnad reduceras till cirka 1 000 miljoner kronor från 2011, vilket skulle innebära en årlig besparing med 435 miljoner kronor. Därutöver skulle 45 miljoner kronor överföras till en ny myndighet för exportstöd och försäljning av övertalig materiel.
Vidare föreslog utredningen att Försvarsmaktens generella bidrag till provplatserna, den s.k. basplattan, skulle utgå fr.o.m. 2011, vilket skulle medföra en årlig besparing på anslaget 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar med 150 miljoner kronor.
Logistik inom Försvarsmakten
Stödutredningen genomförde inte några egna analyser av logistikverksamheten utan grundade sin bedömning på Försvarsmaktens underlag. Utredningen bedömde att den genomsnittliga årliga besparingen inom FMLOG borde kunna uppgå till minst 100 miljoner kronor för perioden 2010–2014. Enligt utredningen bedömdes kostnaderna för FMLOG 2015 kunna vara minst 575 miljoner kronor lägre jämfört med 2008.
Stödutredningen ansåg i övrigt att FMV borde ha till uppgift att upphandla varor och tjänster för Försvarsmaktens behov och därvid pröva möjligheterna till s.k. offentlig-privata samverkanslösningar (OPS).
Övriga förslag
Stödutredningen föreslog vidare – utöver ovan angivna besparingar – även följande åtgärder för nu berörda verksamheter:
• FMV och FOI föreslogs avvecklas och ny stödmyndighet bildas för det militära försvaret. Till den nya myndigheten skulle föras delar av verksamheterna vid nämnda myndigheter.
• FHS föreslogs avvecklas varvid delar av verksamheten förs över till Försvarsmakten respektive inordnas som en del av ett befintligt universitet eller högskola.
64
SOU 2011:36 Utgångspunkter, m.m.
2.5.3 Remissinstansernas synpunkter
Försvarsstrukturutredningen ska enligt sitt uppdrag beakta samtliga remissyttranden över Stödutredningen. I det följande sammanfattas de närmast berörda remissinstansernas14 synpunkter med avseende på de frågeställningar och verksamhetsområden som omfattas av utredningens direktiv.
Forskning och utveckling
När det gäller forskning och utveckling är myndigheternas huvudsakliga invändningar mot Stödutredningen att föreslagna besparingar endast omfattar den inte objektsbundna forskningen (eller forskning som inte lett till serieanskaffning). Denna avgränsning ger obalans i förslagen, både sett till vilken forskning som behöver bedrivas (FMV) och till vilka aktörer som bedriver den (FOI). Omfattningen av de föreslagna besparingarna inom forskningen bedöms medföra oönskade effekter (FM, FOI).
Materiel- och logistikverksamheterna
Enligt FMV borde materielfrågorna ha analyserats utifrån ett livscykelkostnadsperspektiv snarare än att fokusera på myndighetens myndighetskostnader. De föreslagna besparingarna på FMV:s myndighetskostnader (435 miljoner kronor) riskerar medföra leveransproblem.
Genom att behandla materiel- och logistikförsörjningen som en helhet borde ytterligare effektiviseringsmöjligheter kunna skapas, bland annat FMLOG verksamhet. Försvarsmakten anser att en sammanhållen logistik- och materieltjänstenhet inom den egna myndigheten kan ge besparingar på högst 950 miljoner kronor från 2013.
FMV framhåller att det saknas analyser och förslag rörande vissa av myndighetens verksamhetsområden, bland annat vidmakthållande av materiel, en verksamhet som enligt FMV rymmer en betydande besparingspotential.
14 Försvarsmyndigheterna, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Fortifikationsverket. För övriga remissinstanser hänvisas till respektive remissvar.
65
Utgångspunkter, m.m. SOU 2011:36
Förslagen till strukturförändring
I fråga om förslagen till strukturförändringar intar Försvarsmakten och FMV olika ståndpunkter när det gäller ansvaret för en sammanhållen logistikverksamhet. FMV framhåller att logistik huvudsakligen är en stödverksamhet för försörjningslösningar som inte utgör ett naturligt statligt åtagande, vilket bör aktualisera andra verksamhetsformer. Försvarsmakten motsätter sig en lösning där en sammanhållen logistikverksamhet organiseras utanför myndigheten då detta bedöms medföra att Försvarsmakten i hög grad blir beroende av en annan myndighet för omfattande delar av det stöd som krävs för Försvarsmaktens kärnverksamhet. I övrigt framhåller Försvarsmakten fördelarna med en helhetslösning där myndighetsgränser elimineras, ansvarsförhållanden kan klargöras och styrningen kan ske mer enhetligt.
Dessutom kan nuvarande dubblering av kompetenser reduceras och administrationen effektiviseras. Även FMV framhåller vikten av effektiv styrning och tydliga ansvarsförhållanden inom materiel- och logistikförsörjningen.
Såväl Försvarsmakten som FMV efterlyser alternativ till Stödutredningens förslag rörande en ny stödmyndighet som även inkluderar delar av den framtida försvarsforskningen. Som alternativ pekar myndigheterna på möjligheten att föra forskningen till ett branschforskningsinstitut eller holdingbolag inom ramen för en myndighetslösning.
Försvarsmakten och FMV framhåller tveksamheter inför Stödutredningens förslag att föra resurser för strategisk planering från Högkvarteret till Försvarsdepartementet.
Övriga synpunkter
Andra synpunkter som förts fram är i korthet följande:
• Stödutredningen har inte analyserat försvarsmyndigheternas stöd till andra statliga verksamheter.
• Det saknas konsekvens- och riskanalyser med avseende på verksamhet, kompetens och resurser.
• Analysen av förslagens genomförbarhet inom angivna tidsramar är bristfällig.
• Bedömningar i fråga om vissa besparingsmöjligheterna brister.
66
SOU 2011:36 Utgångspunkter, m.m.
• Vissa antaganden och tolkningar som utredningen gjort av myndigheternas redovisade underlag är felaktiga.
2.5.4 Stödutredningens förslag i det fortsatta arbetet
Olika förhållningssätt till stöd, m.m.
Olika definitioner av begrepp, m.m.
Försvarsstrukturutredningen har tidigare i detta kapitel redogjort för vilken betydelse en närmare definition av olika begrepp kan antas ha för utredningens arbete. Denna syn men även tillämpningen av begreppen skiljer sig något från Stödutredningens, som definierade stödverksamhet efter organisatoriska ramar.
Försvarsstrukturutredningens analyser och slutsatser kommer av denna anledning därmed inte att i alla delar att sammanfalla med Stödutredningens.
Skillnad i omfattningen av utredningsuppdragen
Försvarsstrukturutredningens uppdrag omfattar även färre verksamheter än Stödutredningens. Exempelvis omfattas inte officersutbildning, vissa frågor rörande Högkvarterets ledning och internationellt samarbete, vilket utgör en grundläggande skillnad mellan utredningarna.15
Försvarsstrukturutredningen har därför att som utgångspunkt ta Stödutredningen förslag på kostnadsreduceringar för kvarstående verksamheter, vilka uppgår till mellan 2 212 och 2 542 miljoner kronor.
Skillnader i myndigheternas olika underlag
Försvarsmyndigheterna har i sina remissvar på Stödutredningens olika förslag framfört att det finns oklarheter i den ekonomiska redovisningen i utredningens underlag.
Försvarsstrukturutredningen har mot denna bakgrund och med stöd av berörda myndigheter försökt klarlägga och uppdaterat kost-
15 De besparingsförslag om totalt 3 022 miljoner kronor (Tabell 1) som Stödutredningen lade kan helt eller delvis reduceras med 330 miljoner kronor (HKV), 330 miljoner kronor (Officersutbildningen) samt 150 miljoner kronor (Prövning och uttagning av militär personal).
67
Utgångspunkter, m.m. SOU 2011:36
68
nadsutfallet för 2008. Myndigheternas underlag till utredningen är dock inte alltid överensstämmande med de uppgifter som redovisas i Stödutredningen. Skillnaderna beror främst på olika definitioner och avgränsningar av verksamheter med tillhörande kostnader. I synnerhet gäller detta utvecklingsverksamheten i vid mening, vars kostnader belastar olika anslag. Försvarsstrukturutredningen noterar att i direktiven anges att utredningen ska utgå från de förslag som redovisats av Stödutredningen och att föreslagna kostnadsreduceringar ska uppgå till minst två miljarder kronor årligen från 2012. Utredningen konstaterar mot bakgrund av det ovan angivna att förslag på kostnadsreduceringar enligt den fördelning på områden som Stödutredningen tillämpat är mycket svår att genomföra och inte blir rättvisande.
2.6 Avgränsning av uppdraget
Frågan om insatsorganisationens omfattning och innehåll
Under utredningsarbetet har uppkommit frågan om den närmare avgränsningen mellan insatsorganisationens logistikverksamhet och övrig materiel- och logistikverksamhet inom Försvarsmakten och Försvarets materielverk. Utredningen tolkar uppdraget som att i detta inte kan anses ingå att ta ställning till den framtida insatsorganisationen och dess innehåll i de delar som berör stödverksamheten, bl.a. vad avser logistikverksamheten. Ett eventuellt framtida behov av att se över omfattningen av och innehållet i insatsorganisationen i de delar som kan anses beröra utredningens uppdrag är – enligt utredningens mening – en fråga för regeringen och riksdagen att ta ställning till. En ytterligare utgångspunkt för utredningens arbete har därför varit att endast lämna sådana förslag som medför att den nu fastställda insatsorganisationens omfattning och innehåll inte påverkas. Detta innebär att utredningen inte närmare prövar vilken materielförsörjningsverksamhet eller logistikverksamhet som insatsorganisationens olika logistikförband eller övriga förband bör innehålla.
3 Tidigare utredningar
3.1 Inledning
Under 2000-talet har ett antal utredningar haft i uppdrag att kartlägga och lämna förslag till ändringar avseende försvarets forsknings- och utvecklingsverksamhet samt materiel- och logistikförsörjning.
I detta kapitel behandlas några av de utredningar som har genomförts sedan millennieskiftet och som har berört försvarets stödverksamheter eller delar av dessa verksamheter. Den s.k. Stödutredningens förslag behandlas i andra delar av betänkandet och tas inte upp i det följande. I kapitlet redogörs översiktligt för utredningarna och de olika förslag som lämnats av respektive utredning.1
3.2 2001 års materielförsörjnings- och forskningsutredningar
Materielförsörjningsutredningen hade till uppgift att kartlägga nuläge och förändringsfaktorer inom materielförsörjningen och att föreslå utvecklings- och effektiviseringsåtgärder. Resultatet av arbetet redovisades i två betänkanden, Det militära försvarets materielförsörjning – Delbetänkande från Materielförsörjningsutredningen2och Försvarsmateriel på nya villkor 3 .
Utredningen hänvisade i sitt slutbetänkande till att villkoren för det militära försvarets materielförsörjning har förändrats i ett antal grundläggande avseenden sedan 1990-talets början. Utredningen
1 Detta kapitel bygger på underlagsrapporten Tidigare beslut och utredningar vad gäller försvarets stödverksamheter framtagen på utredningens uppdrag. Rapporten återfinns i sin helhet som bilaga 3 till betänkandet. 2SOU 2000:54. 3SOU 2001:21.
69
Tidigare utredningar SOU 2011:36
konstaterade bl.a. att Sverige har förändrat sin försvarspolitik mot ett insatsförsvar med uppgifter både nationellt och internationellt, att det internationella försvarsmaterielsamarbetet har utvecklats starkt samt att den tekniska utvecklingen har haft stor betydelse för sättet att bedriva militär operativ verksamhet.
Utredningens förslag hade en rätt principiell karaktär. Man föreslog att materielprocessen skulle ändras så att större vikt skulle läggas vid tidiga faser i arbetet, att regeringens ledning av materielförsörjningen borde bli mer aktiv och att Försvarsdepartementets kompetens och kapacitet inom detta område borde förstärkas. Dessutom borde ansvarsfördelningen och samarbetsformerna mellan olika aktörer inom materielförsörjningen utvecklas och förtydligas. Utredningen ansåg även att man borde lägga ned mer arbete på tidiga faser i materielprocessen och att nya upphandlingsformer borde tas fram inom materielförsörjningen. Man underströk också att det är viktigt att stärka det internationella samarbetet inom materielförsörjningsområdet och att samverka med försvarsindustrin i syfte att skapa goda förutsättningar för en konkurrenskraftig industri som kan hävda sig i det internationella samarbetet.
Forskningsutredningen redovisade också två betänkanden, Forskning och utveckling för totalförsvaret - Kartläggning och probleminventering4 och Forskning och utveckling för totalförsvaret – Överväganden och förslag till åtgärder5. Forskningsutredningen redovisade sitt slutbetänkande nästan samtidigt som Materielförsörjningsutredningen och hade även ett visst samarbete med denna.
Forskningsutredningen konstaterade i sitt slutbetänkande att FoU-verksamheten har en central betydelse i ett läge då det råder stor osäkerhet om framtiden. Utredningen föreslog att regeringen borde besluta om en FoU-strategi på statsmaktsnivå för försvarsforskningen och att ambitionsnivån inom området borde höjas väsentligt. I detta syfte föreslog utredningen att anslagen till FoUverksamhet borde utökas med 500 miljoner kronor per år.
Utredningen föreslog även att Försvarsmakten och dåvarande Överstyrelsen för civil beredskap skulle utarbeta en gemensam strategi avseende fyra forskningsområden (internationella insatser, skydd av samhällsviktig infrastruktur, informationsoperationer och
NBC-frågor). Vidare föreslog Forskningsutredningen att det borde inrättas en FoU-beredning för totalförsvarets FoU-verksamhet
70
SOU 2011:36 Tidigare utredningar
inom Regeringskansliet. Beredningen borde ledas av försvarsministern.
3.3 Organisationsöversyner under perioden 2002–2004
Under perioden 2002–2004 genomfördes tre organisationsöversyner av stödmyndigheter av externa utredare på regeringens uppdrag. Den första av dessa var STYROM-utredningen som avsåg Försvarets materielverk (FMV)6. De övriga var FOI-utredningen7och Försvarshögskoleutredningen8.
STYROM-utredningen hade till uppgift att genomföra en översyn av FMV i syfte att belysa verkets resursutnyttjande och organisation. Utredningen ansåg att riksdagens insyn i frågor om försvarets materielförsörjning borde förbättras och att regeringen borde fastställa den tioåriga materielplanen i sin helhet. Dessutom föreslog utredningen att ett nytt beredningsorgan – Materielberedningen – borde inrättas i Försvarsdepartementet. Enligt utredningen borde Försvarsdepartementet dessutom inrätta en materielenhet med uppgift att handlägga materielfrågorna inom departementet.
Beträffande FMV föreslog utredningen att materielprojekten borde bli styrande för verksamhetens ledning, dimensionering och utveckling. I konsekvens härmed föreslog utredningen att FMV borde införa en projektorganisation. I syfte att stärka Försvarsmakten som beställare av materiel föreslog utredningen dessutom att man borde tillsätta en Funktionsdirektör inom Försvarsmakten med uppgift att beställa materiel och att följa upp pågående materielprojekt.
FOI-utredningens uppdrag var att utvärdera styrningen av Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), myndighetens effektivitet och organisation, dess samverkan med civila aktörer och internationella forskningsorgan samt utnyttjandet av FOI:s forskningsresultat.
Utredningen konstaterade att det fanns vissa problem vid överföringen av forskningsresultat till användarna men att de undersökningar av kundnytta som genomförts visade att FOI:s verksamhet över tiden blivit mer relevant ur kundernas perspektiv. Vad gäller
6SOU 2002:39. STYROM - Översyn av Försvarets materielverk. STYROM-utredningen. 7SOU 2004:41. Totalförsvarets forskningsinstitut. En översyn. FOI-utredningen. 8SOU 2004:58. Försvarshögskolan. En översyn. Försvarshögskoleutredningen.
71
Tidigare utredningar SOU 2011:36
styrningen av verksamheten ansåg FOI-utredningen att avgiftsfinansiering även fortsättningsvis borde vara huvudprincipen för FOI:s finansiering. Dialogen mellan beställarna och FOI ansågs fungera väl.
Försvarshögskoleutredningen hade ett uppdrag som liknade FOIutredningens. Utredningens uppgift var att utvärdera regeringens och uppdragsgivarnas styrning av Försvarshögskolan (FHS), granska skolans organisation och effektivitet samt belysa uppdragsgivarnas värdering av FHS kompetens och forskningsresultat.
Försvarshögskoleutredningen ansåg att FHS uppgifter samt uppgiftsfördelningen mellan skolan och andra myndigheter inte borde ändras. Avgiftsfinansiering borde enligt utredningen också i fortsättningen vara den huvudsakliga finansieringsformen. I övrigt ansågs regeringens övergripande styrning av FHS behöva förtydligas något. De utvärderingar som Försvarshögskoleutredningen initierat visade att FHS uppdragsgivare i allmänhet var nöjda med kvaliteten på såväl utbildningen som på forskningen. Utredningen konstaterade vidare att FHS har ett gott samarbete med flera universitet och högskolor men att detta samarbete borde utvecklas ytterligare. Detsamma ansågs gälla utbytet med andra länders försvarshögskolor.
3.4 Försvarsförvaltningsutredningen
Försvarsförvaltningsutredningens uppdrag var att genomföra en översyn av lednings- och myndighetsorganisationen inom det militära försvaret. I uppdraget ingick att föreslå kostnadsreduceringar i storleksordningen 2 miljarder kronor. Utredningen lämnade ett betänkande, En effektiv förvaltning av insatsförsvaret
.
Beträffande Försvarsmaktens centrala ledning föreslog utredningen att högkvarterets organisation borde ses över och att antalet tjänster borde reduceras med 150–200 relativt den organisation som gällde den 1 juli 2005. Utredningen föreslog även att det reducerade högkvarteret skulle samlokaliseras med FMV i Tre Vapen senast den 1 januari 2008.
Vad gäller materielförsörjningen föreslog utredningen att denna verksamhet i ökad utsträckning borde inriktas mot utnyttjande av befintlig materiel och – vid nyanskaffning – materiel som finns på den internationella marknaden eller som utvecklas i samverkan med
72
SOU 2011:36 Tidigare utredningar
andra länder. Inslaget av egenutvecklad materiel förutsattes därigenom kunna minska.
Utredningen såg även en integrerad ledning av materielprocessen som en förutsättning för att den nya materielförsörjningsstrategin skulle kunna förverkligas. Med detta avsåg utredningen ett nära samarbete mellan Försvarsmakten och FMV i tidiga skeden av materielprocessen. Detta skulle göra det möjligt att eliminera dubbelkompetenser vid myndigheterna och att förkorta ledtiderna vid anskaffning av materiel. Utredningen föreslog dessutom att statens ansvar inom materielförsörjningen skulle förskjutas mot åtgärder på högre systemnivåer medan industrins åtagande skulle utökas på lägre systemnivåer. Detta skulle resultera i en överföring av uppgifter till industrin.
Utredningen bedömde att det fanns en betydande potential för kostnadsminskningar inom FMLOG:s verksamhetsområde och att överföring av verksamhet från FMLOG är en förutsättning för att man ska kunna etablera systemhus vid industrin. Utredningen preciserade dock inte storleken på de kostnadsminskningar som skulle kunna uppnås.
Vad gäller försvarsforskningen konstaterade utredningen att forsknings- och utvecklingsverksamheten vid FOI och FHS expanderat kraftigt under perioden 1997–2004. Efter en jämförelse med övriga nordiska länder konstaterade utredningen att den svenska försvarsforskningen är den i särklass mest omfattande. Utredningen föreslog att verksamheten vid FOI skulle renodlas till teknisk och naturvetenskaplig forskning samt teknikutveckling medan forskningen vid FHS skulle renodlas till att omfatta samhällsvetenskaplig och beteendevetenskaplig forskning.
Utredningen föreslog kostnadsreduceringar om totalt 2 110 miljoner kronor t.o.m. 2008 i förhållande till utfallet år 2004. Av detta belopp hänförde sig 1 400 miljoner kronor till kostnadsreduceringar inom områdena materielförsörjning och logistik samt forskning och utveckling. Däremot föreslog utredningen inga förändringar i myndighetsstrukturen. Beträffande denna fråga framhöll man att strukturfrågorna är viktiga men att samarbetet mellan myndigheterna är väl så viktigt. Man fäste också stor vikt vid en förändrad ansvarsfördelning mellan myndigheterna och industrin.
Fördelningen av utredningens besparingsförslag på anslag och myndigheter framgår av tabellen nedan:
73
Tidigare utredningar SOU 2011:36
Tabell 3.1 Försvarsförvaltningsutredningens besparingsförslag
Anslag Myndighet Belopp (Mkr) Anmärkning 6:1 FM 250 Högkvarteret 6:1 MUST 60 6:1 FM 70 Fastighetsförvaltning 6:1 FortV 30 Fastighetsförvaltning 6:1 FHS 160 Officersutbildning 6:1 FHS 55 Forskning, utveckling och stöd, m.m. 6:2 FMV 900 6:2 FOI 325 Forskning, teknikutveckling, utveckling, m.m. 6:2 FHS 20 Forskning och teknikutveckling 6:5 TPV 100 Mönstring 6:7 FRA 40 6:8 FOI 100 Forskning Summa 2 110
Statskontoret genomförde tre granskningar av det omställningsarbete som följde efter det att regeringen hade tagit ställning till utredningens förslag. Slutrapporten från granskningsarbetet kom i juni 2009.
Statskontorets övergripande slutsats var att resurser motsvarande drygt 2 miljarder kronor hade frigjorts inom stödverksamheterna. De åtgärder som hade genomförts omfattade både minskade myndighetskostnader och en anpassning till förändrade beställningar från Försvarsmaktens sida. Därmed hade regeringens ursprungliga mål vad gäller kostnadsreduktioner och beställningsminskningar totalt sett överträffats något. Statskontoret framhöll särskilt att FMV hade reducerat sina kostnader i större utsträckning än vad som följde av regeringens uppdrag och att detta dessutom hade skett ett år tidigare än vad regeringen beslutade.
3.5 Försvarsstyrningsutredningen
Försvarsstyrningsutredningens uppdrag var att analysera och värdera styrnings- och finansieringsformerna inom försvaret. Utredningen omfattade hela styrkedjan från riksdagen via regeringen till försvarets myndigheter. Statskontoret och Ekonomistyrningsverket genomförde flera utredningar på uppdrag av Försvarsstyrningsutredningen. Dessa utredningar redovisades i fristående
74
SOU 2011:36 Tidigare utredningar
Försvarsstyrningsutredningen gjorde en omfattande genomgång av styrningen av försvaret och konstaterade att styrningen är komplex och att det finns oklarheter i roll- och ansvarsfördelningen. Utredningen fann dock ingen anledning att ändra på de grundläggande formerna för finansieringen av försvaret. Beträffande uppdragsstyrningen konstaterade Försvarsstyrningsutredningen att kritik har riktats mot denna styrform men att utredningen inte funnit någon bättre modell för styrningen av stödet till Försvarsmakten.
I syfte att underlätta riksdagens styrning av försvaret föreslog Försvarsstyrningsutredningen att regeringen skulle överlämna en årlig resultatskrivelse till riksdagen. Utredningen ansåg också att budgetpropositionen borde kortas ned och enbart ta upp information som är relevant för riksdagens beslut.
Försvarsstyrningsutredningen ansåg vidare att regeringens styrning och uppföljning av försvaret borde stärkas. Utredningen framhöll att Försvarsdepartementet borde leda försvarsplaneringen. Detta förutsatte i sin tur att Försvarsdepartementets analys-, planerings- och styrförmåga förstärks. Försvarsstyrningsutredningen föreslog också att regeringens detaljstyrning av Försvarsmakten borde minska i vissa avseenden, bl.a. vid tillsättningen av befattningar i Högkvarteret.
Vad gäller Försvarsmaktens interna styrning pekade utredningen på konflikter som uppstår mellan de båda styrmodeller som tillämpas (centraliserad uppdragsstyrning respektive interndebitering inom ramen för en beställar-/utförarrelation). FMLOG redovisades som ett exempel på en verksamhet där konflikter av detta slag anses ha uppstått. Som nämnts såg Försvarsstyrningsutredningen dock ingen anledning att ifrågasätta den avgiftsbaserade uppdragsstyrningsmodellen.
10 2005:7. Riksdagens och regeringens styrning av försvaret, Statskontoret; PM 2005. Försvarets styrning – styrkedjan från statsmakternas beslut till verklighet, Statskontoret (Dnr 2004/431-5); samt ESV 2005:10. Styrningen av försvaret. Ekonomistyrningsverket.. 11SOU 2005:92.
75
Tidigare utredningar SOU 2011:36
76
3.6 Utredningarnas genomslag
2004 års försvarsbeslut medförde att besparingsperspektivet kom att bli dominerande i det förändringsarbete beträffande försvarets stödverksamheter som initierades från statsmaktsnivå från mitten av 2000 och framåt. De utredningar som genomfördes före denna tidpunkt utgick därför från andra förutsättningar än vad som senare kom att gälla. Försvarsförvaltningsutredningen var den första av de besparingsutredningar som tillsattes beträffande stödverksamheterna efter 2004 års försvarsbeslut. Utredningen föreslog kostnadsreduktioner i försvarets lednings- och stödverksamheter om totalt 2 miljarder kronor per år. Försvarsförvaltningsutredningens förslag genomfördes till stora delar. Omställningsarbetet kunde genomföras enligt plan och de föreslagna reduktionerna och effektiviseringarna bedömdes ha realiserats i planerad utsträckning. Omställningen innebar att personalstyrkan vid stödmyndigheterna minskade med sammanlagt 1 100 årsarbetskrafter mellan 2004 och 2008. Detta bedömdes dock inte ha påverkat myndigheternas leveransförmåga12.
Försvarsstyrningsutredningen behandlade försvarets styrnings- och finansieringsformer generellt. Hela styrkedjan från riksdagen via regeringen till försvarets myndigheter analyserades. Stödverksamheterna berördes indirekt på så sätt att uppdragsstyrningen vad en av de styrningsformer som omfattades av utredningens uppdrag. Försvarsstyrningsutredningen föreslog dock inte några förändringar i denna styrningsform. Varken Försvarsstyrningsutredningen eller andra utredningar som genomfördes beträffande styrningen av försvaret medförde några långtgående ändringar av den grundläggande styrmodellen. Däremot genomfördes mindre ändringar som syftade till att ytterligare renodla användningen av anslags- och avgiftsfinansiering inom ramen för modellen.
Ingen av de utredningar som behandlats i detta kapitel har föreslagit några större förändringar i myndighetsstrukturen inom stödverksamheterna. De första förslagen till långtgående förändringar i myndighetsstrukturen inom stödverksamheterna redovisades av Försvarsberedningen i den rapport som kom i juni 2008. Som framgår av kapitel 2 redovisade även Stödutredningen långtgående förslag till strukturförändringar inom stödverksamheterna. En följd av Stödutredningen blev att Försvarsexportmyndigheten inrättades 2010 med ansvar för exportstöd och försäljning av övertalig materiel.
12 2009:11. Omställning av det militära försvaret. Status i juni 2009. Statskontoret.
4 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
4.1 Inledning
Forskning och utveckling (FoU) för försvarets behov utgör en del av den vidare processen att forma en säkerhets- och försvarspolitik, att utforma försvarets olika delar, att skapa funktioner, enheter och förband samt utveckla försvarsförmåga. FoU bidrar i olika grad till utvecklingen inom angivna delar. Det är i detta sammanhang därför nödvändigt att beskriva kopplingen mellan FoU och utformning av funktioner, förband och system inom det militära försvaret samt de funktioner som stödjer samhällets krisberedskap.
Denna koppling sker inom det militära försvaret främst genom den doktrin- och strategiutveckling samt studie- och planeringsprocess som Försvarsmakten bedriver i samverkan med försvarssektorns övriga myndigheter och i viss utsträckning även industrin. Inom området för samhällets krisberedskap har Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) motsvarande roll som Försvarsmakten har inom det militära försvaret.
I detta kapitel redovisas en kartläggning av innehållet i dagens FoU samt hur FoU i dagsläget leds, inriktas och nyttiggörs för olika ändamål inom det militära försvaret. Kartläggningen baseras på styrande dokument och underlag som inhämtats från berörda myndigheter samt den konsultrapport som lämnats till utredningen av konsultföretaget PricewaterhouseCoopers (PWC)1.
1 I konsultrapporten framhålls att beskrivningen i rapporten utgår dels från skriftligt underlag som lämnats av berörda myndigheter, dels från observationer i samband med arbetsmöten, föredragningar och intervjuer. Beskrivningen utgår från formella styrdokument och gemensamma underlag och kan inte anses vara heltäckande när det gäller informell styrning eller faktisk tillämpning av gällande riktlinjer eller processbeskrivningar. Vidare anges genom intervjuer med berörd personal samt av tillgängliga utvärderingar, rapporter och annan dokumentation, att det finns exempel på felaktig eller ineffektiv tillämpning av gällande riktlinjer för forsknings- och utvecklingsverksamheten. Det finns även tecken på att styrande dokument inte har synkroniserats med samordningsavtal. Konsultens rapport har även kvalitetssäkrats genom granskning av till utredningen knutna myndighetsexperter.
77
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
4.2 Bakgrund
Försvarets FoU kan beskrivas ur olika perspektiv och värderas från olika utgångspunkter. FoU ska inriktas så att den stödjer utvecklingen inom berörda delar av statsbudgetens utgiftsområde 6.
FoU spelar en roll i ett säkerhetspolitiskt, försvarspolitiskt såväl som ett näringspolitiskt perspektiv. Detta kan sägas handla om tre aspekter: för det första så utgör resultat från FoU på försvars- och säkerhetsområdet, genom sin karaktär av framåtblickande och kunskapsgenererande, en viktig del av grunden för svensk försvars- och säkerhetspolitik i vid mening; för det andra så utgör FoU på försvars- och säkerhetsområdet en kunskaps-, kompetens- och teknikgenererande resurs som innebär att Försvarsmakten och andra aktörer på området bättre kan lösa sina uppgifter och stå redo för framtidens utmaningar; och för det tredje så genererar FoU innovationer och näringspolitiska effekter.
4.3 FoU på försvarsområdet – syfte med verksamheten
Det övergripande syftet med Försvarsmaktens FoU är att både på kort och lång sikt stödja den fortsatta realiseringen av ett flexibelt och tillgängligt insatsförsvar. Pågående och planerade insatser ska stödjas genom tidig och effektiv avtappning av resultat från FoU. FoU ska bidra till att ge Försvarsmakten den handlingsfrihet som krävs för att kunna möta framtida osäkerheter, förändrade förmågebehov samt de möjligheter och risker som nya teknologier skapar.
Ett problem i sammanhanget är att de flesta myndigheter inte skiljer mellan FoU eller andra närliggande verksamheter.2 Samma situation föreligger för Försvarsmakten. Därmed existerar det svåra gränsdragningsproblem inom ramen för det som Försvarsmakten väljer att definiera som FoU rörande vad som verkligen kan sägas vara FoU respektive exempelvis analys och utvärdering.
Vi har i vår definition av forskning respektive utvecklingsverksamhet valt att utgå från de definitioner som tidigare har presenterats i kapitel 2, Utgångspunkter.
Inom Försvarsmakten finns oftast en bestämd militär tillämpning i sikte för forskningssatsningar. Försvarsmakten bedriver behovs-
2SOU 2008:118, Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, avsnitt 2.6.3. Förvaltningskommittén.
78
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
motiverad forskning vilket i myndighetens fall innebär att forskningens frågeställningar ska vara relevanta för den aktuella tillämpningen genom att spårbarhet finns mellan operativa behov eller krav och forskningsfrågan.
Med begreppet utvecklingsverksamhet avses primärt kunskapsutveckling i en vid bemärkelse, som underlag för förmågeinriktning och/eller materielförsörjning. FoU för Försvarsmaktens behov bedrivs i varierande omfattning vid förband, skolor och centra samt via externa beställningar, främst till Försvarets materielverk (FMV), Försvarshögskolan (FHS), Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) och Fortifikationsverket (FortV) samt industri/företag.
Med den definition som vi har valt av forskning respektive utveckling är det analys- och metodstöd som FOI lämnar i formen av t.ex. direktstöd inne i Försvarsmaktens högkvarter alternativt tekniska undersökningar i nära anslutning till Försvarsmaktens insatser verksamheter som befinner sig i ett gränsland mellan FoU och annan verksamhet. Dessa verksamheter spelar viktiga roller för Försvarsmaktens strategiska kompetens- och kunskapsförsörjning, men de definitioner av FoU som vi har valt fångar inte all relevant verksamhet. En vägledande princip för att lyckas fånga in det som kan inkluderas i FoU-verksamhet har därför varit att beakta de verksamheter som återfinns inom ramen för våra definitioner av FoU alternativt använder forskningsbaserad kunskap för att lösa ställda uppgifter. Det är utredningens bedömning att denna syn täcker in merparten av den verksamhet som återfinns inom ramen för vad Försvarsmakten väljer att redovisa som FoU samt de FoUbeställningar som Försvarsmakten lägger på FOI, FHS och FMV. Utredningen återkommer till frågan om FoU relativt annan verksamhet, och potentiella problem med dagens sätt att hantera FoU-begreppet i Försvarsmaktens, i avsnitt 4.9.2. FOI redovisar i sin årsredovisning för 2010 en syn där myndigheten pekar på FoU som den kunskapsuppbyggande delen av verksamheten, vilken syftar till att säkerställa att relevanta kompetenser finns tillgängliga i framtiden. Den övriga verksamheten skulle därmed vara när den forskningsbaserade kunskapen används för att lösa uppgifter i närtid. Därmed finns det en tydlig koppling mellan de mer renodlade FoUverksamheterna och annan verksamhet som samma personal utför.
Tidigare utredningar har arbetat med olika indelningar och kategoriseringar av försvarets FoU. Vi har i likhet med betänkandet En
79
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
effektiv förvaltning för insatsförsvaret3 identifierat fyra huvudkategorier inom vilka det uppfattas som relevant att även i framtiden bedriva försvarsrelaterad FoU:
1. Insatsorganisationens behov. Här avses FoU som är direkt kopplad till existerande förbandstyper och där FoU behöver bedrivas som ett led i att vidmakthålla, utnyttja och anpassa förbanden för olika typer av insatser. Tidshorisonten är här 5 till maximalt 10 år. Inriktningen är främst kunskapsuppbyggande FoU inom ramen för etablerade forskningsområden.
2. Försvarets långsiktiga behov. Här avses FoU som är kopplat till behovet av att följa generell forskning och teknikutveckling vars militära tillämpningar kan bli särskilt betydelsefulla för försvarets förmåga att framgent lösa sina uppgifter. Tidshorisonten är här 10–20 år eller längre. Inriktningen är främst möjlighetsdriven FoU mot nya forskningsområden.
3. Försvarsindustriella behov. Här avses FoU som efter explicita överväganden bör bedrivas med statlig finansiering inriktad mot tekniska och industriellt lovande områden och som är av särskild försvars- och näringspolitisk betydelse. Denna typ av FoU bör vara av generisk och innovativ natur där en ökad öppenhet i förhållande till utfall och resultat bör kunna accepteras.
4. Regeringens behov. Här avses forskning som är av utrikes-, säkerhets- och försvarspolitisk karaktär och som är av särskild betydelse för regeringens inriktning av politiken på respektive område.
Om perspektiven vidgas till närliggande verksamheter hos Försvarsmakten kan en ytterligare kategori läggas till de ovanstående:
5. Försvarets omedelbara behov. Här avses FoU, eller mycket närliggande verksamhet, som främst har formen av kunskapsavtappande karaktär och sker insatsnära eller som direktstöd i Försvarsmaktens interna processer. Tidshorisonten är här omedelbar till 5 år. Inriktningen är främst kunskapsavtappande FoU inom ramen för etablerade forskningsområden.
Försvarets satsningar på FoU inriktas och genomförs utifrån ett nyttoperspektiv, där försvarets behov ska vara styrande. Detta inne-
80
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
bär att det måste finnas en kvalificerad beställarkompetens avseende FoU inom regeringskansliet och vid de beställande myndigheterna samtidigt som man tar råd av sektorns egna forskningsorganisationer och annan vetenskaplig och teknisk kompetens inom och utom landet vid inriktning, genomförande och utvärdering av FoU-insatserna.
Förmågan att leda försvarets utveckling stöds genom FoUinsatser inom ramen för Försvarsmaktens studie- och planeringsverksamhet samt den utbildnings- och övningsverksamhet som bedrivs på alla ledningsnivåer. Förmåga till verkan stöds inom ramen för den fortlöpande förbands- och taktikutvecklingen. Det i ekonomiska termer mest omfattande stödet från FoU-verksamheten ges inom ramen för materielförsörjningsprocessen, där FoU-insatser görs i alla skeden från tidiga studier till avveckling av materiel.
Inom forskning och teknikutveckling upprätthålls olika kompetenser samtidigt som fokuserade satsningar görs mot områden som är särskilt viktiga för det militära försvaret. Inom utvecklingsverksamheten har de senaste årens reduceringar inom det militära försvarets materielutveckling dock medfört behov av att tydligare prioritera mellan olika system- och kompetensområden.
Samtidigt kan konstateras att kommersiellt driven FoU ökar i betydelse för försvaret. Den snabba teknikutvecklingen inom för olika försvarssystem avgörande teknikområden tillsammans med långa omsättningstider för plattformssystem ställer krav på fortsatt förnyelse. Det måste därför särskilt beaktas i vilken grad försvaret kan finna former för samverkan med den civilt inriktade industrin. Därmed uppstår ett speciellt problem då denna industri vänder sig mot en civil marknad som i volym överstiger försvarets behov av motsvarande tjänster och produkter samtidigt som kraven på produkternas utformning och prestanda i viss utsträckning är olika. De militära kraven på t.ex. robusthet och säkerhet mot olika typer av störning och motverkan finns oftast inte lika uttalade på den civila marknaden. Inom områden där kommersiella intressen är drivande fokuseras därför försvarets satsningar till systeminsikt och nyckelteknologier som är avgörande för militära tillämpningar. Kontaktytorna mot den forskning som bedrivs vid universitet och högskolor och med civil teknikutveckling har också blivit allt viktigare i takt med att gränserna mellan militär och civil teknikutveckling suddas ut.
Den ökande internationaliseringen och det faktum att det inom det svenska försvaret bara genomförs en bråkdel av världens sam-
81
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
lade, försvarsrelaterade FoU-satsningar gör det också nödvändigt att systematiskt samverka internationellt där detta är möjligt och kostnadseffektivt samt förenligt med svenska säkerhetspolitiska målsättningar. För att lyckas med en sådan strategi är det av avgörande betydelse att Sverige som nation har något att erbjuda i form av kompetenser av hög kvalitet. Uppbyggnad och fortlöpande utveckling av sådan kompetens är en viktig del av FoU-verksamheten.
4.3.1 FoU ur ett förmåge- och nyttoperspektiv
FoU på försvarsområdet kan även ses ur ett förmåge- och nyttoperspektiv i vilket verksamheten relateras till de olika förmågor som försvarsmyndigheterna ska utveckla och besitta för att på bästa sätt lösa av statsmakterna givna uppgifter. Regeringen har angivit att Försvarsmakten ska ha operativ förmåga i termer av omvärldsbevakning, insatser och utveckling (se kapitel 9, Det framtida försvaret).4
För det första måste Försvarsmaktens ha en operativ förmåga till omvärldsbevakning. I detta ligger bl.a. att upptäcka hot mot Sverige, följa den militärstrategiska och militärtekniska omvärldsutvecklingen samt analysera olika aktörers verksamheter, förmågor och avsikter. Inom ramen för denna förmåga ska även Försvarsmakten ha förmågan att ta fram underlag för beslut om beredskapshöjningar, insatser samt förändring av operativ förmåga.
För det andra måste Försvarsmakten ha en operativ förmåga till insatser. I detta ligger bl.a. att kunna hantera frågor rörande territoriell integritet, luft- och havsövervakning, olika former av incidenthantering, stöd till övriga samhället samt skydd av egna anläggningar såväl som förmågan till insatser med militära förband nationellt och internationellt, mot kvalificerade och okvalificerade aktörer samt i hela skalan från lågintensiva till högintensiva konfliktnivåer.
För det tredje måste Försvarsmakten ha en operativ förmåga till utveckling av militär förmåga. I detta ligger bl.a. att bedriva studier och försök samt att genom forskningsuppdrag till andra myndigheter, organisationer och institut kunna utveckla befintliga och nya förband, nya kompetenser och förändrad operativ förmåga och funktioner bl.a. för att kunna möta förändrade krav eller en förändrad säkerhetspolitisk situation.
4Prop. 2008/09:140, Ett användbart försvar.
82
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
Vi har i detta sammanhang identifierat krav på tre övergripande förmågor som bör föreligga för att säkerställa att det försvarspolitiska inriktningsbeslutets intentioner inom detta område kan förverkligas.
För det första måste förmågan till övergripande ledning vad avser statsmakternas förmåga att leda och samordna försvarets utveckling genom försvarsbeslut, försvarspolitiska propositioner m.m. samt myndigheternas framtagande av underlag för detta ändamål säkerställas.
För det andra måste förmåga till anpassning mot nya villkor och uppgifter i en osäker framtida omvärldsutveckling säkerställas. Detta innefattar att skapa en omvärldsuppfattning, att uppmärksamma nya hot och möjligheter, att pröva nya alternativ, att skapa kunskap och att förbereda genomförande av tänkbara anpassningsåtgärder.
För det tredje måste förmåga att använda försvarsresurserna för operativa uppgifter i enlighet med aktuell inriktning av försvarspolitiken säkerställas.
FoU stödjer de ovanstående i samtliga, om än i olika hög utsträckning, aspekter. På ett övergripande plan kan FoU-satsningarna sägas syfta till att skapa förmåga till anpassning mot olika typer av hot, risker, villkor och uppgifter som kan uppstå i framtiden – men de kunskaper som genereras av FoU används för att möjliggöra samtliga krav på förmågor.
Även inom området för samhällets krisberedskap fokuseras FoUsatsningarna på ett övergripande plan till att skapa förmåga till anpassning mot olika typer av hot, risker, villkor och uppgifter som kan uppstå i framtiden. Stöd till förmågan att leda samhällets utveckling inom detta område utgörs bl.a. av forsknings- och studieverksamhet, utbildningsinsatser och övningar. Forsknings- och studieverksamheten syftar bl.a. till att bygga upp kunskaper om och förståelse för omvärldsutvecklingen och successivt förändrade förutsättningar och villkor för kunna skydda samhället mot olika typer av risker och hot. Utvecklingsverksamheten inom detta område har karaktären av åtgärder för att bl.a. stärka och skydda samhällets infrastruktur mot olika typer av hot och risker samt på olika sätt bidra till samhällets krishanteringsförmåga. Liksom för det militära försvaret är det här betydelsefullt att utveckla det internationella samarbetet, bl.a. med syfte att utveckla förmågan till krishantering och säkerhetsfrämjande verksamhet samt för att få ta del av resultat som kan nyttiggöras i utvecklingen av verksamheten att skydda samhället mot olika risker och hot.
83
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
Sammanfattningsvis kan FoU analyseras i ett förmåge- och nyttoperspektiv genom att relatera satsningar på FoU i de ovanstående perspektiven. På vilket sätt FoU stödjer krav på operativ förmåga, krav på förmåga för att kunna realisera det försvarspolitiska inriktningsbeslutets intentioner samt viktiga verksamheter hos Försvarsmakten är ett mått på relevansen och vikten av de satsningar som sker på FoU.
4.4 FoU på försvarsområdet – verksamhetens omfattning
4.4.1 Försvarsrelaterad FoU
Försvarsrelaterad FoU finansieras av anslag, uppdrag från Försvarsmakten, FMV, MSB m.fl. samt via uppdrag från Regeringskansliet.
Försvarsmakten redovisar sina satsningar på FoU genom den s.k. verksamhetsgren 3 (VG 3). Inom ramen för VG 3 beställer Försvarsmakten forskning från bl.a. FOI, FHS, universitet och högskolor samt teknikutveckling från FMV. FOI och FHS utför en stor del av forskningen i egen regi medan beställningarna till FMV omsätts i nya uppdrag till främst industrin, men även FOI, FHS, andra forskningsinstitut, universitet och högskolor.
En mindre andel av den forskning som genomförs vid FOI och FHS utgörs av forskning för regeringens behov och inriktas av Försvarsdepartementet. Forskningen behandlar bl.a. försvars- och krishanteringsförmåga samt säkerhetspolitisk och strategisk analys.
FHS har även anslag för forskning knutet till ämnesutveckling och kunskapsförsörjning till officersprogrammet.
Dessutom har FOI anslag för att bedriva forskning, utredningar och andra insatser rörande bl.a. säkerhetspolitik och nedrustning. Denna verksamhet inriktas av Utrikesdepartementet.
I tabellen nedan visas storleken samt fördelningen av anslag inom VG 3, forskning för regeringens behov, forskningsmedel inom FHS utbildningsanslag5 samt medel för Forskning, utredningar och andra insatser rörande säkerhetspolitik och nedrustning (del av anslag 1:6, utgiftsområde 5). Siffrorna baseras på utfall 2009:
5 Dessa siffror bygger på egna bedömningar utifrån vad FHS redovisar som forsknings- och forskarutbildningsmedel.
84
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
Tabell 4.1 FoU – anslag
Forskning och utveckling – anslag (mnkr) Utfall 2009 Mottagare (Verksamhetsgren 3 hos Försvarsmakten)
Utgiftsområde 6: Försvar och samhällets krisberedskap
Anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap
493,0 FM
Anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar
790,0
FM
Anslag 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar
188,0 FM
Anslag 1:5 Forskning och teknikutveckling 977,0 FM (Forskning för regeringens behov)
Utgiftsområde 6: Försvar och samhällets krisberedskap
Anslag 1:7 Officersutbildning m.m. ap.1
11,0
FHS
Anslag 1:9 Totalförsvarets forskningsinstitut ap.1
43,4
FOI
(Forskningsmedel kopplat till utbildning m.m.)
Utgiftsområde 16: Utbildning och universitetsforskning
Anslag 2:57 Forskning och konstnärligt utvecklingsarbete – del till FHS ap.10
4,8 FHS
Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap
Anslag 1:7 Officersutbildning m.m. ap.1
50,8
FHS
(Utrikesdepartementet)
Utgiftsområde 5: Internationell samverkan
Anslag 1:6 Forskning, utredningar och andra insatser rörande säkerhetspolitik och nedrustning ap.4
33,0 FOI
Källa: FM:s årsredovisning 2009, FHS årsredovisning 2009, FOI:s årsredovisning 2009
.
Utöver detta bedriver Försvarsmakten utveckling som redovisningstekniskt faller under andra verksamhetsgrenar. Detta handlar då om materielutveckling som sker objektsbundet mot olika materielobjekt efter beslut om serieanskaffning. Medlen för denna typ av satsningar uppgick till cirka 2 457 miljoner kronor 2009.6
4.4.2 Försvarsmaktens forsknings- och utvecklingsverksamhet
VG 3 går i sin tur att bryta ner i mindre delmängder. I Försvarsmaktens underlag till utredningen redovisar myndigheten en uppdelning av verksamhetsgrenen i Forskning; Teknikutveckling; FoTtransfer; Studier och konceptutveckling; Organisations-, metod- och
6 Försvarsmaktens (Prod/mtrl) redovisning 2010-08-17 för referensgrupp materielförsörjningsfrågor.
85
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
materielförsök; samt Övrig koncernövergripande FoU. I tabellen nedan visas hur Försvarsmakten bedömer att dessa verksamheter har belastat VG 3 under 2008:
Tabell 4.2 VG 3 nedbruten på olika verksamheter och anslag för 2008
Område (mnkr)
Utfall 2008
Anslag
1.1
Anslag
1.3
Anslag
1.4
Anslag
1.5
Forskning
468 5 - - 463
Teknik-utveckling
281 4 - - 277
FoT-transfer
51 2 - - 49
Studier och konceptutveckling
185 150 - - 35
Org-, metod- och materielutveckling 1 107 306 356 445 - Koncernövergripande FoU 154 - - - 154 Summa: 2 246 467 356 445 978
Källa:
Försvarsmaktens svar på begäran den 19 november 2010 – Försvarsmaktens redovis-
ning med anledning av SOU, Försvarsstrukturkommittén 2010-08-26 Begäran om redovisning av Försvarsmaktens behov av stöd (HKV bet 23 250:66026).
Nedan ges en mer utförlig beskrivning av de olika delarna av VG 3.
4.5 FoU på försvarsområdet – verksamhetens innehåll
4.5.1 Forskning, teknikutveckling samt FoT-transfer
Områdena Forskning, Teknikutveckling, samt FoT-transfer hanteras alla inom ramen för det som i Försvarsmakten benämns såsom Forskning och teknikutveckling (FoT). Alla dessa får sin huvudsakliga finansiering från anslaget 1:5 under utgiftsområde 6. Verksamheten leds och inriktas genom Försvarsmaktens Inriktningsplan
FoT (IFoT). Exempelvis så syftar nuvarande IFoT 2012 till att övergripande beskriva inriktningen för FoT-verksamheten för år 2012, den preliminära inriktningen för 2013–2015 och prognosen för 2016–2021. Denna inriktningsplan utvecklas därefter i en kompletterande och mer detaljerad FoT-plan. FoT ingår som en central del i Försvarsmaktens FoU som i sin tur utgör basen i VG 3.
86
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
Allmänt om FoT
FoT-verksamheten delas in i olika områden, där varje område styrs och följs upp av en för ändamålet sammansatt grupp under ledning av Försvarsmakten. Varje grupp har att förvalta och utveckla en portfölj av FoT-projekt inom det tilldelade ansvarsområdet. Portföljen balanseras utifrån relevans men även utifrån mognadsnivå, dvs. att det inom området ska finnas projekt som behandlar tekniker (motsv.) på olika mognadsnivå och därmed olika tidshorisont. Tekniskt orienterade projekt klassificeras enligt den internationella niogradiga skalan för Technology Readiness Level, TRL (se avsnitt 4.5.1.).
Nivåindelning av uppdrag inom FoT och övrig materielinriktad utvecklingsverksamhet bedöms av Försvarsmakten ha flera olika fördelar, bl.a. underlättar det gränsdragning för vilken verksamhet som bör bedrivas i myndighetens processinriktade arbetssätt och underlättar även internationellt samarbete. FoT-verksamheten i dessa delar kan beskrivas som ett flöde där TRL successivt höjs och resultat eller delresultat successivt tappas av när de är tillräckligt mogna. Mognadsnivån för projekt inom FoT kan variera inom ett relativt vitt spann beroende på typ av avtappning, i princip inom hela skalan för FoT, dvs. TRL 2–6. I de s.k. transferprogrammen kan även de högre mognadsnivåerna 7–8 bli aktuella. I normalfallet lämnar dock ett projekt eller en produkt FoT-verksamheten i och med att TRL 6 uppnås.
FoT är dock inte begränsat till enbart teknik, utan omfattar även humanrelaterade frågeställningar och svarar på direkta behov från insatsorganisationen.
För att effektivisera kunskapsuppbyggnaden för de breda problemställningar som ställs inom försvaret finns möjlighet att inom FoT initiera och driva ett särskilt temaområde, som sammanhålls av en temagrupp. Gruppen har då bl.a. som uppgift att följa upp resultatutvecklingen inom temat, ge förslag till inriktning och samordning av studier och projekt inom olika FoT-områden, ge rekommendationer till förändringar inom FoT-verksamheterna samt medverka i kunskaps- och tekniköverföring.
För att ytterligare effektivisera nyttan med FoT samt förstärka och förtydliga bryggan mellan denna och mottagare för resultat från forskning och teknikutveckling inom insatsorganisationen och materielförsörjningen finns ett särskilt transferprogram framtaget. Ett syfte med FoT-transferprojekten är att höja mognadsnivån så
87
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
att resultaten kan prövas i realistisk tillämpning och miljö. Ett annat syfte är att snabbare nyttiggöra de mest lovande forsknings- eller teknologiutvecklingsresultaten och att lyfta dessa mot användning inom t.ex. Försvarsmaktens operativa verksamhet.
Dessutom finns ett samverkansprogram inom ramen för FoT, vilket har till syfte att öka verkningsgraden av satsade medel genom värdering av civil FoU samt möjliggöra ökad samverkan med civila aktörer.
Nedan visas på den ekonomiska fördelningen 2009 mellan olika FoT-områden samt olika aktörer:
Tabell 4.3 Utfall för anslag 1:5 för respektive FoT-område samt FoTtransfer och samverkansprogrammet
FoT-område (tkr) Forskning 2009 Teknikutv 2009 Total 2009 Modellering och simulering 17 373 9 359 26 732 Ledning och MSI 69 941 13 209 83 150 Ledarskap 19 959 19 959 Sensorer och signaturanpassning 65 550 25 480 91 030 Undervattensteknik 36 550 7 273 43 823 Vapen och skydd 52 000 27 173 79 173 Telekrig 69 000 14 022 83 022 Försvarsrelaterad medicin 24 350 870 25 220 Fordonsteknik 2 991 2 991 Flygteknik 19 900 127 725 147 625 CBRN och miljö 76 710 2 384 79 094 Logistik 11 057 11 057 Krigsvetenskap 5 350 5 350 Temaområden 5 281 5 281 Forsknings- och teknologitransfer 44 852 44 852 Strategiska forskningskärnor 16 900 16 900 Särskilda FoT-programmet 27 200 27 200 Totalt 478 864 313 595 792 459
Källa: Försvarsmaktens årsredovisning 2009.
88
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
Tabell 4.4 Utfall för anslag 1:5 – fördelat på utförare och verksamhet
Verksamhet (tkr)
2009
Forskning vid Totalförsvarets forskningsinstitut, FOI
407 950
Forskning vid Försvarshögskolan, FHS
51 568
Forskning vid Kungliga Tekniska Högskolan, KTH och andra leverantörer
6 896
Forskning vid Karolinska Institutet, KI
12 450
Teknikutveckling 313 595 Totalt 792 459
Källa: Försvarsmaktens årsredovisning 2009.
Sedan 2009 har det skett ett antal förändringar av FoT som behöver beröras närmare. FoT området Ledarskap har bytt namn till Organisation, profession och personal (OPP); Fordonsteknik har upphört som område; det särskilda FoT-programmet utgörs numera av det s.k. samverkansprogrammet (vilket innebär en reduktion och ny inriktning); och de strategiska forskningskärnorna har upphört. I beskrivningen nedan tas hänsyn till dessa förändringar.
De olika FoT-områdena
I detta avsnitt lämnas en översiktlig redogörelse för de olika FoTområdena.
Modellering och simulering
FoT-området modellering och simulering utgör ett integrerat och samordnat stöd för Försvarsmaktens olika verksamhetsområden och syftar till att öka myndighetens förmåga att lösa sina uppgifter och till ett effektivare resursutnyttjande. Forskningen inom området syftar till att ge svar på olika problemställningar inom myndighetens operativa verksamhet, särskilt vad avser insatser i internationella miljöer.
Verksamheten omfattar i huvudsak datorbaserade simuleringar och modeller för sådana simuleringar samt framtagning och värdering av försvarsmaktsgemensamma lösningar inom på området. Verksamheten syftar främst till att:
89
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
• stödja utveckling och vidmakthållande av Försvarsmaktens olika förmågor samt den fortsatta transformationen,
• stödja planering, beslutsfattande, utveckling, utbildning, träning och övning samt materielförsörjning,
• simulatorsystem och simulatoranläggningar interoperabla såväl nationellt som internationellt.
Ledning samt människa/systeminteraktion (MSI)
Inom FoU-området ledning samt människa/systeminteraktion utvecklas kunskaper, metoder och tekniska lösningar som stödjer Försvarsmaktens förmåga att leda nationella insatser samt genomföra expeditionära multinationella och multifunktionella insatser. Området omfattar i huvudsak FoT inom områdena ledning, människa i komplexa system, informationssäkerhet samt samband och telekommunikation.
Organisation, profession och personal (OPP)
FoT-området organisation, profession och personal fokuserar i huvudsak på att utifrån vetenskapliga grunder stödja en för Försvarsmakten säkerställd personalförsörjning baserad på frivillighet med särskild inriktning mot myndighetens internationella uppdrag. Inom området studeras militära erfarenheter från internationella operationer, våldsutövning och modern militär professionalism för att bidra till att förbereda och organisera svenska förband för internationella insatser.
Sensorer och signaturanpassning
FoT-området sensorer och signaturanpassning syftar till, på sensorområdet, att skapa förutsättningar att upptäcka, identifiera och följa potentiella mål/hot med låg signatur i en stor spaningsvolym på kort tid och i en miljö som karakteriseras av komplex vågutbredning och intelligent telestörning. Dessutom syftar området till, på signaturanpassningsområdet, att skapa dynamiskt skydd för att Försvarsmaktens förband ska kunna verka i olika hotmiljöer. Detta studeras genom att ta fram kunskap om hela kedjan från hot-
90
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
sensorer, miljö, maskeringssystem och formgivning till materialegenskaper.
En stark koppling finns till telekrig där signaturanpassning hör till området passiva motmedel. Området präglas av hög sekretess.
Undervattensteknik
Syftet med FoT-området som avser undervattensteknik är att inför framtiden säkerställa nödvändig tillgång till kunskap, kompetens, metoder och teknik för att stödja Försvarsmaktens förmågeutveckling, innefattande teknik- och materielförsörjning, samt övrig förbandsutveckling, inom det marina området. Huvudfokus ligger på vidmakthållande och utvecklande av förmågan att operera med undervattenssystem i grunda vatten, bl.a. vad gäller särskilda förutsättningar för akustisk och elektromagnetisk signaturgenerering och vågutbredning.
Vapen och skydd
FoT-området vapen och skydd omfattar konventionella vapensystem och verkansformer – förutom undervattensvapen – samt skydd mot dessa. Syftet med området är att stödja utveckling av verkan och skydd samt att utveckla Försvarsmaktens förmåga till anpassad verkan och att kunna skydda egna stridskrafter i komplexa och delvis okända insatser.
Telekrig
Syftet med FoT-området telekrig är att utveckla effektiva metoder för egenskydd av tekniska plattformar och förband kopplat till det elektromagnetiska spektrumet samt öka förbandens förståelse och förmåga i telekrigföring för framtida beredskap och konfliktsituationer. Hotbilderna består ofta av komplexa hot vilket kräver forskning inom flera områden i syfte att kunna erbjuda rimligt skydd för personal i insatsområden.
Telekrigområdet karaktäriseras av verksamhet som inte bedrivs eller forskas inom vid andra universitet eller högskolor i Sverige. Kunskap och resultat är inte tillgängliga på den öppna marknaden och internationella samarbeten kan endast etableras då djupt för-
91
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
troende råder och det är uppenbart att båda parter (bilaterala samarbeten är vanligast) är överens om att den andre kan bidra på ett givande sätt. Kunskapen inom telekrigområdet bedöms av Försvarsmakten vara en nationellt integritetskritisk resurs.
Försvarsrelaterad medicin
Syftet med forskning inom FoT-området försvarsrelaterad medicin är att belysa medicinska problemställningar relevanta inom Försvarsmaktens operativa verksamhet, att säkerställa försvarsunik medicinsk spetskompetens och att med försvarsmedicinska urvalsmetoder säkerställa myndighetens personalförsörjning. Syftet är att skapa underlag för optimal kunskap inom följande medicinska nyckelområden vilka är att betrakta som delmål:
• medicinska underrättelser,
• prevention,
• omhändertagande med rehabilitering, samt
• arbetsmiljö.
Flygteknik med elektronik och byggsätt
FoT-området flygteknik med elektronik och byggsätt omfattar forskning, teknikstudier och teknikutveckling i syfte att utveckla nationell kunskap och kompetens inom det flygtekniska området.
Karaktäristiskt för området är att det har starka kopplingar till ett flertal andra FoT-områden, såsom vapen och skydd, sensorer och signaturanpassning, telekrig samt ledning och MSI. Vidare karakteriseras området av en kärna med kunskap, kompetens och teknologi som är gemensam för civila och militära applikationer.
CBRN 7 och miljö
FoT-området CBRN och miljö syftar till att säkerställa att Försvarsmakten över tiden har en god CBRN-skyddsförmåga som kontinuerligt vidareutvecklas för att säkerställa ett tillräckligt skydd för förbanden.
7 (C)hemical, (B)iological, (R)adiological, (N)uclear. CBRN- området finansieras sedan 2010-06-30 direkt via anslag från Försvarsdepartementet.
92
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
Logistik
Syftet med FoT-området logistik är att genom teknikutveckling skapa och vidareutvecklas den kunskapsbas som behövs för Försvarsmaktens logistikutveckling. Syftet är därmed att Försvarsmakten ska kunna tillgodogöra sig rationella och ändamålsenliga sätt att lösa sina behov av tjänster och resurser.
Krigsvetenskap
Forskning i ämnet krigsvetenskap genomförs för att förbättra eller upprätthålla Försvarsmaktens krigföringsförmåga samt som stöd till Försvarsmaktens doktrinutveckling. Det innebär att forskningen inom ämnet främst ska bidra till att utveckla de konceptuella faktorerna som tillsammans med de moraliska och de fysiska faktorerna bildar grunden för krigföringsförmåga. Området indelas i:
• militärteori,
• militärstrategi, samt
• operationskonst och taktik.
Transferprogrammet
Transferprogrammet syftar till att stärka bryggan mellan forskning och teknikutveckling gentemot insatsorganisationen och dess materielförsörjning. Syftet är att snabbt kunna ta tillvara de mest lovande resultaten och göra dem tillgängliga för insatsförbanden.
Fokus ligger generellt på tidsperspektivet ett till två år. Projekten är grundläggande för en rad olika förmågor med kapacitet att stödja ett eller flera utvecklingsmål. Programmet har en stor bredd av projekt. Bland dessa kan nämnas t.ex. syntetisk aperturradar, optiksparare för stridsfordon, verktyg för stöd för rekrytering och urval, verktyg för filtrering och strukturering av observations- och underrättelserapporter samt hotanalys m.fl.
Samverkansprogrammet
Samverkansprogrammet syftar till att nyttiggöra civilt driven forskning som kan bidra till att lösa viktiga områden där Försvarsmakten har ett förmågebehov. Målsättningen med programmet är etablera
93
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
samarbeten med både civila och militära aktörer, svenska såväl som utländska. Genom denna samverkan ska utveckling som är civilt driven, eller finansierad av annat lands försvarsmakt, tillgodogöras det svenska försvaret. Exempel på projekt är t.ex.: säkerhetsinriktad forskning; rymd och flygteknik; Okylda IR-sensorer; Framställning av Galliumnitrid; Forskningssamordning med universitet och högskolor; samt samverkan med Utrikespolitiska institutet (UI) och Folke Bernadotteakademin (FBA).
Sammanfattningsvis finansieras FoT främst av anslagen 1:5 (för externa aktörer) och 1:1 (för Försvarsmaktens egna kostnader).
4.5.2 Studier och konceptutveckling
Studier
Studier utgör en viktig del i strävan att sätta resultat från forskning och teknikutveckling i sitt militära sammanhang – i ett strategiskt, operativt och taktiskt perspektiv. Försvarsmaktens studiebehov genereras inom ett stort antal områden. I huvudsak har dessa behov sitt ursprung i utvecklingsplaner på olika nivåer samt från resultat av satsningar på forskning och teknikutveckling. Studierna skall främst stödja framtagandet av beslutsunderlag rörande försvarsmaktsstrukturer, doktrinfrågor, förbandsutformning eller systemanskaffning. De skall också generera resultat som går att nyttja vid materiel-, metod-, organisationsförsök och experiment.
Försvarsmaktens studieverksamhet skall till övervägande del genomföras av Försvarsmaktens egen personal med stöd av kompetens från andra myndigheter, universitet och högskolor samt (för berörda studier) oberoende företag.
En viktigt studie i sammanhanget är Försvarsmaktens perspektivstudie. Denna syftar till att undersöka och redovisa olika alternativt för Försvarsmaktens framtida utformning om tio till tjugo år. Inriktningen av arbetet sker i nära samverkan med Försvarsdepartementet och utifrån olika utvecklingsmål. Perspektivstudien ska stödjas med kunskap från övriga studier och koncept samt skapa underlag för nya kunskapshöjande aktiviteter inom utvecklingsområdet.
94
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
Konceptutveckling
Konceptdriven utveckling syftar till att öka nyttiggörandet av forsknings- och studieresultat och leda till att lösningar snabbare kan tas fram för insatsförbandens behov. För att uppnå detta ska centrum, skolor och förband delta integrerat i studier och konceptutveckling. Till detta knyts också nationella och internationella samarbetsparter. Konceptdriven utveckling inom Försvarsmakten utgörs av aktiviteter där lösningar tas fram och prövas för omedelbara behov såväl som behov på längre sikt. Detta innebär att myndigheten väljer ut och prioriterar de övergripande, operativa och taktiska koncept som ska prövas och därefter implementeras för att ge en snabbare förmåge- och förbandsutveckling. Ett särskilt fokus läggs på att snabbt utarbeta och pröva lösningar på uppkomna frågeställningar från insatta förband.
Från och med 2011 planeras studier och konceptutveckling i en gemensam plan.
Exempel på verksamhet som bedrivs inom ramen för studier och konceptutveckling framgår av nu liggande utvecklingsplan för Försvarsmakten:8
Större delen av studierna inriktas för att skapa beslutsunderlag kring förmågeutveckling för att kunna utveckla och vidmakthålla en försvarsmakt som i en multinationell kontext kan möta en kvalificerad motståndare, särskilt avseende verkansförmåga. Inom markarenan genomförs en rad olika studier. Främst ska den framtida manöverbataljonen 2020 studeras i ett nordiskt samarbete. En utvecklad verkansförmåga inklusive graderad verkan och luftvärn planeras i en studie och identifiering och igenkänning av egna styrkor i ytterligare en. Härutöver planeras en arenastudie för markstridssystemet. Inom sjöarenan planeras förmågeutveckling av stridskrafterna och materielrelaterade vägvalsfrågor studeras avseende ytstrids- och minkrigssystemen. En arenastudie påbörjas för att kunna möta långsiktiga behov bortom 2020. Inom luftarenan inriktas verksamheten för att omhänderta systemfrågor bortom 2020. För utveckling av förmågor inom lednings- och informationsområdet, inklusive verkan på informationsarenan, ska påbörjade studier fortsätta. Inom logistikområdet ska studier bl.a. avseende förnödenhets- och strömförsörjning av insatsförband i olika miljöer genomföras samt en huvudstudie för metodutveckling och balansering inom logistikområdet. Inom konceptutveckling ska metoder tas fram för att öka förmågan till civil-militär samverkan. Det planeras ske genom att knyta ihop den militärstrategiska och operativa nivån med lämpliga nivåer inom andra
8 Försvarsmakten, Försvarsmaktens utvecklingsplan 2011-2020 (FMUP 2011), den 5 februari 2010 (HKV 23 320:51391), s. 80 ff.
95
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
myndigheter. Utvecklade metoder ska stödja såväl Säkerhets-sektorreformarbetet (SSR) som andra multifunktionella verksamheter samt utgöra underlag för en uppdaterad s.k. ”Grundsyn ledning”. Härutöver ska en ledningsmetod baserad på EBAO-konceptet implementeras harmoniserat med motsvarande utveckling inom i första hand EU men även Nato, i syfte att stödja en utvecklad operativ ledningsmetod till insatsorganisationen. Härutöver ska den kortsiktiga tekniska ledningssystemutvecklingen få stöd, inklusive utvecklingen av ledningssystem såsom SWECCIS mot Service Oriented Architecture (SOA) -konceptet samt säkerhetsmålsättningen för ledningssystem. Utvecklingen av Försvarsmakten mot en ökad expeditionär förmåga ska ske genom att ta fram koncept för strategisk rörlighet främst till sjöss i samverkan med andra aktörer, inom uthållighet genom att nyttja en koalitions gemensamma logistikkedjor och inom ledning genom att ta fram en multinationell och multifunktionell miljö för Comprehensive Approach. En ny studie inom en expeditionär delförmåga övervägs. Slutligen planeras konceptuella lösningar för att möta irreguljära hot genom att ta fram en metod för aktörsidentifiering och kompatibla planeringsmetoder för att kunna hantera irreguljära hot tillsammans med andra som t.ex. harmonisering av agerandet på stridsfältsnivån och genom att utveckla system för hotmiljöbedömning.
Studier och konceptutveckling finansieras främst av anslagen 1:5 (för externa aktörer) och 1:1 (för Försvarsmaktens egna kostnader).
4.5.3 Organisations- metod- och materielförsök
Som ett led i utvecklingen av krigsförband genomförs bl.a. organisations-, metod- och materielförsök som avser verksamhet som ska pröva och utveckla föreslagen organisation, stridsteknik eller -taktik innan nya typförband fastställs. Försöken sker främst med utgångspunkt från en preliminär förbandsmålsättning som ryms inom fastställda personella och materiella ramar. Materielförsöken ska stödja förbandens tekniska utveckling i syfte att verifiera att kraven i målsättningar och specifikationer är uppfyllda samt att den tekniska utformningen är lämplig. Slutmålet är fastställda förbandsmålsättningar.
Organisations-, metod- och materielförsök finansieras främst av anslagen 1:1 (för Försvarsmaktens egna kostnader) samt 1:3 och 1:4 (för externa aktörer).
96
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
4.5.4 Övrig koncernövergripande FoU
Utöver de aktiviteter och verksamheter som tidigare har beskrivits så finns det andra aktiviteter inom FoU som inte ryms inom dessa beskrivningar. Här ingår finansiering av FOI:s, FMV:s och FHS:s stöd till den övergripande FoU-processen inklusive deras medverkan i Försvarsmaktens olika grupper för planering, ledning och återrapportering av FoU. Omfattningen anpassas till uppdragsvolymen avseende FoT och studier. I stödet från FMV ingår framtagandet av en årlig teknisk prognos, som utgör underlag för bl.a. den militärstrategiska inriktningen.
Verksamheten omfattar även operationsanalytiskt stöd (OAstöd) till Högkvarterets olika ledningar och staber samt metodstöd vid FOI. OA-stödet behovsinventeras årligen. Verksamheten omfattar även Försvarsmaktens andel i det nationella flygtekniska forskningsprogrammet (NFFP) samt, enligt särskilda regeringsbeslut, det svenska deltagandet i EDA:s (European Defence Agency) gemensamfinansierade forskningsprogram. Vidare ingår förvaltning av spelkortsbibliotek som bl.a. stödjer den strategiska planeringen samt Försvarsmaktens kunskapsportal (Kupal) som är en samlad databas för forsknings- och studierapporter och erfarenheter från insatser. Därtill finansieras utredningsuppdrag till myndigheter, universitet, högskolor och företag. Slutligen ingår finansieringen av flygstridskrafternas Luftstridssimuleringscentrum (FLSC) – som organisatoriskt återfinns hos FOI.
Övrig koncernövergripande FoU finansieras av anslaget 1:5 (för externa aktörer).
4.6 Ledning och inriktning av försvarets FoU
I detta avsnitt avhandlas vilken inriktning försvarets FoU har, samt hur denna leds och inriktas.
4.6.1 Försvarsmaktens strategi för FoU
Försvarsmakten har i samverkan med (FMV), (FHS) och (FOI) tagit fram en ny strategi för FoU på försvarsområdet, att gälla från och med 2009.9 Strategin ligger bl.a. till grund för en årlig FoU-pla-
9 Beslut den 18 februari 2009 (HKV 21 000:52385). Samtidigt upphävdes Försvarsmaktens FoT-strategi från 2002, 2002-02-08 (HKV 21 100:60627).
97
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
nering med en process där avvägningar och bedömningar ska göras för FoU-verksamheten. Strategin utgör det övergripande inriktningsdokument för det militära försvarets FoU-verksamhet.
FoU-strategin har utformats för att utnyttjas parallellt med
Strategin för Försvarsmaktens materielförsörjning (MFS)
10
, som fast-
ställdes den 2 februari 2007. FoU-strategin tillsammans med strategin för Försvarsmaktens materielförsörjning utgör Försvarsmaktens övergripande inriktning för utveckling och materielförsörjning.
Syftet med strategin
Enligt Försvarsmaktens FoU-strategi kan de viktigaste målen för utvecklingsverksamheten uttryckas på följande sätt:
• Försvarsmaktens FoU-verksamhet ska stödja den fortsatta realiseringen av ett flexibelt och tillgängligt insatsförsvar.
• Försvarsmaktens FoU-verksamhet ska bidra till handlingsfrihet inför framtida beslut.
• Nyttiggörande av FoU-verksamheten inom Försvarsmaktens insatsverksamhet ska stärkas.
Syftet med FoU-strategin är att inrikta och styra forsknings- och utvecklingsaktiviteter inom Försvarsmakten samt av myndigheten finansierad extern FoU-verksamhet. Strategin beskriver övergripande inom vilka områden FoU-verksamheten ska bedrivas, hur FoU-verksamheten ska genomföras samt hur samverkan och samarbeten ska ske med aktörer utanför Försvarsmakten, nationellt och internationellt. I strategin behandlas:
• forskning och teknikutveckling (FoT),
• kunskapsutveckling för samtliga faser av materielförsörjningsprocessen,
• studier och konceptutveckling för såväl operativ som taktisk nivå, samt
• prov och försök inom ramen för förbandsutvecklingen.
10 Försvarsmakten. Strategi för Försvarsmaktens materielförsörjning, den 2 februari 2007 (HKV 23 383:61994).
98
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
Technology Readiness Level (TRL)
Begreppet Technology Readiness Level används inom såväl EDA som NATO för att beskriva mognadsnivå hos teknologier samt sedan några år även inom Försvarsmaktens FoU-verksamhet. Den 9-gradiga TRL-skalan kan schematiskt beskrivas enligt nedan. FoU-verksamhet för Försvarsmakten bedrivs främst på TRL-nivåerna 2–6, och i mycket begränsad omfattning på TRL-nivå 1 (bilden nedan):
Figur 4.1 Schematisk förklaring av TRL-nivåer
Enligt strategin strävar Försvarsmakten även efter att kunna beskriva human- och samhällsvetenskaplig forskning i ett anpassat mognadsnivåsystem av motsvarande karaktär.
Inriktning av försvarets FoU enligt strategin
Kunskapsuppbyggnad genom FoU
I strategin konstateras att förståelse för kunskapsuppbyggnadens villkor är avgörande för hur framgångsrikt denna uppbyggnad kan ske. Detta är en iterativ process där långsiktiga relationer och tät
99
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
interaktion mellan användare/beställare och leverantör är grundläggande förutsättningar. För att maximera nyttan av Försvarsmaktens FoU-satsningar krävs därför att beställaren (Försvarsmakten) och leverantörerna (institut, universitet, högskolor, myndigheter och industri) skapar gemensamma och effektiva processer och samverkansformer för att överföra kunskap och erfarenhet. Resurser från hela FoU-organisationen ska snabbt kunna nyttjas för att lösa uppkomna behov vid insatsförbanden.
Försvarsmaktens FoU-verksamhet ska möjliggöra både långsiktig handlingsfrihet och stöd för att hantera dagens behov. Ny kunskap och kompetens måste tillföras och tillämpning av tidigare resultat underlättas för att på ett kostnadseffektivt sätt bidra till att lösa Försvarsmaktens behov, bl.a. i syfte att korta ledtiderna från beslut till färdig produkt. Detta innebär såväl att driva FoU-aktiviteter som att anpassa det som redan tagits fram i andra sammanhang. En viktig uppgift är också att på ett strukturerat sätt förvalta befintliga resurser och resultat så att en effektiv återanvändning möjliggörs. Vidare ska nyttiggörande av FoU-verksamheten inom Försvarsmaktens insatsverksamhet stärkas.
Kunskapsuppbyggnad genom FoU ska även ge förutsättningar för en högkvalitativ utbildning av Försvarsmaktens personal.
Viktiga medel och metoder för Försvarsmaktens FoU-strategi
En integrerad FoU-verksamhet
I strategin anges att FoU-verksamheten ska bedrivas effektivt genom en sammanhållen process som medger och betonar ett helhetsperspektiv. Detta perspektiv omfattar även att beakta och i vissa fall koordinera med verksamheter som på olika sätt interagerar med FoU-verksamheten.11 I helhetsperspektivet ingår även FoU-satsningar för att kunna möta nya hot och möjligheter, där tillämpningen inte alltid är väldefinierad. En sådan process ska också leda till ökad spårbarhet från behovsidentifiering till resultatavtappning.
I strategin framhålls att det är viktigt att styrning och värdering av FoU-verksamheten inte bara görs utifrån Försvarsmaktens redan identifierade eller uttryckta behov. Styrningen måste också snabbt kunna beakta nya behov utifrån nyttjarerfarenheter – exem-
11 Det gäller t.ex. perspektivplanering (PerP), teknisk prognos, spelkort, omvärldsbevakning samt doktrin-, strategi- och taktikutveckling.
100
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
srelaterade.
pelvis från insatser och konceptutveckling – samt nya förutsättningar och möjligheter som identifieras genom forskning och teknikutveckling jämte studier, inom och utanför Försvarsmakten.
FoU-verksamheten och materielförsörjningen ska koordineras så att tekniska möjligheter kan demonstreras och en effektivisering i kravställning och realisering av försörjningsbehov uppnås. För att skapa goda förutsättningar för sådan koordinering samt för en samordning av identifierade kompetensbehov ska innehållet i den årliga FoU-planeringen och materielplaneringen koordineras.
I strategin anges att ett mångdisciplinärt angreppssätt eftersträvas vid genomförandet av FoU-aktiviteter.12 För att effektivt kunna lösa Försvarsmaktens komplexa uppgifter behöver problem och frågeställningar belysas och lösningar hittas med stöd av flera olika teorier, metoder och angreppssätt. Insikten om hur flera olika teoretiska perspektiv samverkar är nödvändig för att nå den effekt och det resultat som önskas. Den bredd av teorier som krävs inkluderar områden som är individ-, teknik-, metod- såväl som organisation
FoU inom individ- och organisationsområdena ska stärkas för att kunna stödja Försvarsmaktens fortsatta utveckling av insatsförsvaret. Härigenom skapas också förutsättningar för en stärkt personal- och kompetensförsörjningsprocess.
Egen FoU-verksamhet
Försvarsmakten ska vidare skapa och driva egna starka FoU-områden när det finns särskilda skäl. Med särskilda skäl avses:
• sekretess- eller integritetsskäl,13
• behov av strategiska satsningar14, enligt regeringens inriktning
• behov av särskilda kompetenssatsningar15.
12 Med mångdisciplinärt menas att mer än ett teoriområde, synsätt eller flera kompetensområden används för att finna lösningar på problem och frågeställningar. 13 Sekretess- och integritetsskäl omfattar områden där särskilda restriktioner beträffande personal och kunskapsspridning föreligger. 14 Med strategiska satsningar avses kunskapsområden där Försvarsmaktens behöver bedriva/beställa egen forskning och teknikutveckling med både bredd och djup, för att upprätthålla erforderlig spetskunskap som stöd till de mest avancerade materielsystemen. Sådana satsningar kan vara nödvändiga för att säkerställa framtida operativ förmåga eller för att hantera långsiktiga nationella åtaganden mot andra länder. Denna forskning och teknikutveckling bör ske i internationell samverkan. 15 Särskilda kompetenssatsningar kan göras inom operativt prioriterade områden där svensk försvarsrelaterad forskning är av internationellt ledande karaktär. Motivet för detta är främst
101
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
Inom sådana områden bedrivs, efter prioritering och avvägning mot Försvarsmaktens övriga behov, egen FoU för att kunna uppnå bärkraftiga resultat.
På områden där det saknas särskilda skäl för en djupare egen FoU-verksamhet ska strävan vara att skapa tillgång på kunskap genom nationell eller internationell samverkan, i syfte att kunna tillhandahålla värderingskompetens vid t.ex. materielanskaffning. I övriga för Försvarsmakten angelägna kunskapsområden ska FoUverksamhet främst stödja förmågan till värdering på högre systemnivåer och där så är tillämpligt främst bedrivas genom samverkan nationellt och internationellt.
En breddad leverantörsbas
I strategin framhålls att de övriga försvarsmyndigheterna (t.ex. FMV, FOI, FHS) bedöms vara fortsatt lämpligast som huvudleverantörer till och primär kontaktyta för Försvarsmakten inom FoUverksamheten. För kunskapsöverföring till materielförsörjningen utgör FMV primär kontaktyta mot industrin.
Enligt strategin ska utnyttjande av huvudleverantörer av Försvarsmaktens FoU medge att en samlad kunskap för efterfrågad förmågeuppbyggnad finns på myndighetsnivå samt att spridning av FoU-resultat underlättas. Ett huvudmål är att förvärvade kunskaper ska förvaltas och koordineras på ett långsiktigt och strukturerat sätt.
Försvarsmaktens beställningar av FoU ska även skapa förutsättningar för integration och syntes av levererad kunskap samt att ökad kunskapsöverföring sker mellan FoU-områden. För att uppnå ökad kostnadseffektivitet och interoperabilitet ska dock FoU-verksamheten baseras på tjänster ur en breddad leverantörsbas. Utvärdering och val av externa leverantörer (myndigheter, institut, universitet och högskolor samt industri) för FoU-insatser ska styras av var mest nytta för Försvarsmakten uppnås. För sekretessrelaterad FoU ska särskilda krav ställas på forskningsutövaren.
att fortsatt utgöra en intressant samarbetspart internationellt och att kunna bedriva utbyte av kvalificerade forskningsresultat. Ur en nationell synpunkt är även sådan verksamhet att betrakta som strategiska satsningar.
102
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
Civilt driven FoU
I strategin anges vidare att förmågan att värdera och utnyttja befintlig kunskap och teknik för civila ändamål, som i huvudsak tas fram hos aktörer utanför försvarsmyndigheterna, ska förstärkas för att öka verkningsgraden i satsade medel och för att få snabbare resultat. Vidare anges att andra sätt att öka effektiviteten inom FoU är att medvetet söka samarbete bland FoU-aktörer som kan stärka och komplettera den egna kunskapen och förmågan. Teknologisprång (s.k. ”disruptive technologies”) som grund för ny förmågeutveckling ska särskilt bevakas och värderas. Då så bedöms lämpligt ska militär anpassning prövas inom ramen för Försvarsmaktens FoT-program.
Försvarsmakten ska i sin FoU-verksamhet även i ökande omfattning sträva efter att etablera program med gemensam finansiering med andra myndigheter, institut, industri och universitet och högskolor, med grundkravet att militära behov ska utgöra en utpekad mängd av programmens innehåll.
Övrig säkerhetsrelaterad forskning
I strategin framhålls att Försvarsmakten behöver stärka kopplingen till nationell och internationell säkerhetsrelaterad forskning. Detta erfordras för att – med myndighetens behov i fokus – öka och förtydliga myndighetens roll som aktör i samhällets bredare säkerhets- och krisberedskapsarbete. I sammanhang där myndighetens anpassning av civil teknik leder till en utveckling och produkter som är av intresse för andra myndigheter ska kunskapsöverföring och åtgärder för vidare samverkan underlättas.
Immateriella rättigheter
I strategin framhålls att en långsiktig och oberoende tillgång till framtagen kunskap ska tryggas för att tillgodose Försvarsmaktens kommande behov av att självständigt utveckla förmågor. Immateriella rättigheter utgör en ekonomisk investering som ska förvaltas och kunna omsättas i ekonomiska tillgångar. Rättigheter ska bevakas vid FoU-verksamhet finansierad helt eller delvis av Försvarsmakten. Ett särskilt fokus vad gäller ägande/nyttjande av rättigheter bör läggas vid FoT-uppdrag.
103
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
Internationell samverkan
En viktig del av strategin är att samarbete med internationella partners ska sökas med syfte att skapa inflytande i berörd FoU-verksamhet samt generera en multiplikatoreffekt på satsade medel, exempelvis genom samfinansiering. Primärt ska detta ske genom samarbete inom EDA och med länder inom EDIR/FA16 eller bilateralt med av regeringen och Försvarsmakten prioriterade samverkansländer, med ett särskilt fokus på nordiskt samarbete. Försvarsmakten, FHS, FMV och FOI medverkan inom t.ex. NATO RTO17 ska fördjupas, men fokuseras på ett begränsat antal grupper inom områden där Sverige har viktigare strategiska eller operativa behov. Möjligheten till ett rationellt och kostnadseffektivt internationellt samarbete ska alltid övervägas inför fastställande av Försvarsmaktens årliga FoU-planering.
4.6.2 Övergripande om försvarets FOU-processer
Övergripande inriktning av FoU
Inriktningen av Försvarsmaktens FoU hämtas från flertalet olika källor. Grunden finns i Försvarsmaktens långsiktiga planering med perspektivstudier, Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP) och till den knutna utvecklingsplaner samt budgetunderlaget (BU) men inriktning hämtas även från olika chefsbeslut inne i högkvarterets ledningsstab samt s.k. FoU- och FoT-konferenser. Ekonomin styrs med hänsyn taget till budgetunderlag, ÖB:s uppdrag och Försvarsmaktens regleringsbrev. Den fortlöpande styrningen av forskningens innehåll genomförs av respektive produktansvarig inne vid ledningsstaben.
Planeringen av FoU har sin startpunkt i en samverkan mellan kravställare inom insatsorganisationen och produktansvariga inom ledningsstaben. Inom ramen för denna samverkan definieras vilken kunskap och vilka åtgärder som behövs för såväl utveckling av metod och taktik som för utveckling av materiel.
Det är viktigt att konstatera att det inte finns någon myndighetsövergripande process för FoU inom försvaret. Istället så existerar det flera delprocesser.
16 European Defence Industry Reconstruction Framework Agreement, även kallat LOI-samarbetet, eller 6-nationsavtalet. 17 Research and Technology Organisation.
104
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
Ibland dessa delprocesser så utgör FoT-processen Försvarsmaktens etablerade process för planering och beställning av FoT Delar av FoT utnyttjas i materielförsörjningsprocessen. FoT är styrd främst av IFoT.
Förutom FoT förekommer utveckling, vanligtvis materielutveckling för att vidmakthålla bl.a. materielsystem, inom försvarets materielförsörjningsprocess samt studier och konceptutveckling. Materielutvecklingen är främst beroende av Försvarsmaktens materielplan. Studier styrs i första hand av Försvarsmaktens studieplan.
Samverkan med myndigheter utanför Försvarsmakten sker, vad avser forskning och teknikutveckling, inom ramen för den s.k.
FoT-processen samt, vad avser utvecklingsverksamheten, i samband med de materieldialoger som årligen genomförs mellan Försvarsmakten och FMV.
Nuvarande inriktningen för FoT
Försvarsmaktens forskning och teknikutveckling (FoT) befinner sig i en förändringsprocess. Ekonomiska reduktioner, med tillhörande omavvägningar, har genomförts under perioden 2006–2010, för att medge nödvändiga satsningar på insatsförbandens verksamhet.
Försvarsmaktens FoT-verksamhet ska bedrivas i enlighet med myndighetens FoU-strategi.18 FoT-verksamheten ska som helhet stödja följande strategiska mål för myndigheten19:
• Försvarsmakten utgör en trovärdig myndighet och säkerhetspolitisk resurs,
• Försvarsmakten har omedelbart användbara insatsförband,
• Försvarsmakten har förmåga att utvecklas mot framtidens krav,
• Försvarsmakten har en effektiv resursanvändning,
• Försvarsmakten uppnår balans mellan insatsförmåga och långsiktig utveckling,
• Försvarsmakten har en helhetssyn och fokus på samlad effekt,
18 Försvarsmakten. Strategi för Försvarsmaktens forskning och utveckling (FoU), den 18 februari 2009 (HKV 21 000:52385). 19 Försvarsmakten. Strategiskt styrdokument för Försvarsmakten, den 18 december 2008 (HKV 09 100:73584).
105
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
• Försvarsmakten har en personalförsörjning med insatsförsvaret i fokus,
• Försvarsmakten bedriver en effektiv förmågeutveckling,
• Försvarsmakten reducerar kulturgapet mellan civil och militär personal.
FoT-verksamheten inriktas på ett mer övergripande plan mot följande målbild:
• Försvarsmaktens ska vidmakthålla förmågan att genomföra väpnad strid, i en multinationell kontext, mot olika typer av motståndare, vilket kräver en relevant kompetens- och förmågebredd.20
• Försvarsmakten ska vidmakthålla kvalificerade interoperabla och modulärt uppbyggda stridskrafter inom mark, sjö-, luft- och informations-/ledningsarenan.
• Försvarsmaktens övergång till stående och kontrakterade förband som deltar i multinationella insatser ställer allt högre krav på förbandens färdighets- och träningsnivå och förutsätter nya metoder avseende träning och övning.
• Försvarsmakten bör stärka förmågan till expeditionära insatser.21
• Försvarsmaktens förmåga till civil-militär samverkan bör stärkas.22
• Solidaritetsförklaringen och då särskilt förmågan att kunna ta emot militär hjälp bör analyseras och studeras.
De ytterligare faktorer som beaktas vid inriktningen av FoT- verksamheten är de speciella behov som finns inom integritetskritiska områden samt ökade krav på kunskap om de juridiska regelsystemen.
FoT präglas även av att internationell samverkan och internationellt samarbete – både bi- och multilateralt – i dag ingår i de flesta
20 Förmågan att verka i miljöer där irreguljära hot förekommer bör också förbättras. 21 Detta syftar till att snabbare och lättare än i dag kunna genomföra insatser i närområdet, inom Europa och globalt. En expeditionär förmåga gynnar även det nationella perspektivet. Den expeditionära inriktningen påverkar hela Försvarsmakten samt stödmyndigheterna. 22 Ett helhetsbaserat förhållningssätt enligt det internationella konceptet Comprehensive Approach ska tillämpas vid alla insatser. Förmågan ska utvecklas tillsammans med andra myndigheter och organisationer i Sverige samt i samklang med FN, EU och Nato och Sveriges viktigaste samarbetsländer.
106
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
FoT-projekten. Tendensen är att andelen projekt med internationella kopplingar ökar. Inte minst är samarbetet inom EU och i EDA regi viktiga för Försvarsmakten. En ökande nordisk samverkan planeras också för närvarande, inom ramen för NORDEFCOsamarbetet.
Planering av FoT
Försvarets forskning och teknikutveckling består av 13 kompetensområden samt studier och koncernstöd. FoT omfattar forskning, analys och teknikutveckling fram till dess realiserbarheten med olika delar av FoU är tekniskt och ekonomiskt klarlagd. FoT omfattar således inte de objektbundna delarna av FoU, men utgör förutsättningar för dessa.
FoT planeras av Försvarsmakten i FoT-processen. Grunden till FoT-processen finns i Försvarsmaktens långsiktiga planering med perspektivstudier, FMUP och BU. FoT-processen är flerårig och rullande.
För beredning av frågor avseende FoT har Försvarsmakten skapat en särskilt styrprocess23 och en särskild arbetsmetodik. Beredningen sker inom ramen för en projektorganisation i vilken FOI och FHS samt FMV ingår. Forskningsorganisationerna (FOI och FHS) utgör en kontaktyta mot universitet och högskolor medan FMV utgör kontaktyta mot industrin. FMV roll är att, inom ramen för sitt ansvar för försvarets materielförsörjning, stödja Försvarsmakten i att säkerställa erforderliga FoT-insatser för försvarets materiella förnyelse och vidmakthållande. Detta samordnas även med beredningsorganet projektgrupp FoT som består av Försvarsmakten, som är sammankallande, samt FOI, FMV och FHS. Första steget i planeringen är att identifiera Försvarsmaktens behov av forskning och teknikutveckling – vilket görs internt av Försvarsmakten. Därefter behöver även avvägning och prioritering göras. Detta ligger sedan till grund för den s.k. inriktningsplanen FoT.
Detta följs av att projektbeskrivningar utformas av FoT-grupper som består av företrädare för respektive kompetensområde, med deltagare från de olika aktörerna, främst från Högkvarteret, FMV, FOI och FHS.
23 Det övergripande lednings- och inriktningsansvaret för det militära försvarets samlade FoU-verksamhet finns inom den nuvarande ledningsorganisationen för Försvarsmakten i ledningsstaben i högkvarteret. Inriktningen sker i samverkan med insatsstaben och produktionsledningen i högkvarteret.
107
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
Därefter genomförs ytterligare avvägningar och prioriteringar av ledningen för utvecklings- och produktionsorganisationerna samt av projektgrupp FoT.
Projektorganisationen utgörs av FoT-konferens, Programgrupp FoT och ett antal FoT-grupper.
FoT-konferensens uppgifter är främst att biträda överbefälhavaren i beredningen av ärenden rörande strategisk och långsiktig inriktning av FoT samt i avvägningsfrågor av principiell karaktär.
Programgrupp FoT svarar för utarbetande och årlig rullning av en s.k. FoT-plan grundad på underlag från FoT-grupperna.
FoT-grupperna organiseras inom utvalda forsknings- och teknikområden. FoT-planen, som utgör Försvarsmaktens samlade inriktning avseende FoT, fastställs av produktionschefen. Den slutliga FoT-planen utgör bl.a. offertförfrågan till FOI, FMV och FHS.
Figur 4.2 Planering och genomförande av FoT
Perspektivplan (20 år)
FMUP(10 år)
BU (1 år)
Inriktningsplan FoT
FoTplan
Offertförfrågan och beställning
Avvägning och prioritering
Planering
LEDS UTV, PG FoT
Utarbeta anvisningar för olika FoTområden
Utarbeta projektbeskrivning ar per FoTområde
Avvägning och prioritering LEDS UTV, PROD, PG FoT
Beställning
FoT-grupper
Utarbeta underlag till IFoT
LEDS UTV, PROD
FoT-grupper
Perspektivplan (20 år)
FMUP(10 år)
BU (1 år)
Inriktningsplan FoT
FoTplan FoTplan
Offertförfrågan och beställning
Avvägning och prioritering
Planering
LEDS UTV, PG FoT
Utarbeta anvisningar för olika FoTområden
Utarbeta projektbeskrivning ar per FoTområde
Avvägning och prioritering LEDS UTV, PROD, PG FoT
Beställning
FoT-grupper
Utarbeta underlag till IFoT
LEDS UTV, PROD
FoT-grupper
Källa: PWC.
4.7 Större aktörer på FoU-området – roller, ansvar och resurser
Försvarets FoU-verksamhet omfattar ett stort antal aktörer. De viktigaste utgörs av statsmakterna, berörda försvarsmyndigheter, universitet och högskolor samt industrin. Verksamheten är till sin natur komplex och påverkas i hög grad av den internationella tekniska utvecklingen samt ökade möjligheter att utnyttja civil teknik och civila produkter för militära tillämpningar. Till kretsen av aktörer av betydelse för försvarets FoU-verksamhet räknar utredningen därför också en rad internationella och civila organisationer.
I bilderna nedan framgår de viktigaste aktörer och deras organisatoriska relation samt flödena mellan organisationerna inom processen.
108
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
Figur 4.3 Aktörer inom FoU
FOI
Försvars-
makten
FMV
FHS
Försvarsdepartementet
Utbildnings departementet
UoH
Utrikesdepartementet
FOI
Försvars-
makten
FMV
FHS
Försvarsdepartementet
Utbildnings departementet
UoH
Utrikesdepartementet
Källa: PWC.
Försvarsdepartementet
Försvarsdepartementet ansvarar för styrning och uppföljning av försvarsmyndigheterna. Styrningen sker bl.a. genom instruktioner, regleringsbrev och förordningar. Försvarsdepartementet beställer även forskning för regeringens behov, forskning inom CBRN, och internationell verksamhet och exportstöd från FOI. Departementet beställer utbildning och forskning från FHS.
UD
Utrikesdepartementet finansierar kunskapsuppbyggnad och beställer stöd avseende nedrustnings- och ickespridningsfrågor rörande CBRN-området från FOI.
Försvarsmakten
Baserat på riksdagens och regeringens beslut om inriktning och budget tar Försvarsmaktens fram långsiktiga planeringsdokument som används som underlag för inriktningsplaner och FoT-planen. När FoT-planen fastställs och offertdialoger har genomförts utarbetar utförarna sina offerter. När Försvarsmakten har erhålligt sitt regleringsbrev läggs de långsiktiga beställningarna till olika utförare.
109
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
Försvarets materielverk
FMV:s uppgift är enligt myndighetens instruktion att anskaffa, vidmakthålla och avveckla materiel och förnödenheter på uppdrag av Försvarsmakten samt att biträda Försvarsmakten i frågor om långsiktig materielplanering och materielkunskap. En del av FMV:s uppdrag är att beställa teknikutveckling. FMV genomför, på uppdrag av Försvarsmakten, verksamhet inom områdena FoT, studier och utveckling.
FMV beställer även stöd från FOI, konsultbolag och industrin för att kunna fullgöra sin anskaffningsroll inom ramen för beslutade materielbeställningar. FMV:s beställningar till FOI sker decentraliserat inom FMV. FMV avropar stöd av FOI på i princip samma sätt som man upphandlar av industrin. Ett generellt avtal finns upprättat mellan FMV och FOI som främst reglerar avtalsformalia mellan de avtalsslutande parterna. Genomgående i FMV:s upphandling av tjänster från FOI är att FMV begär offert för varje uppdrag och gör beställningar per uppdrag. Någon motsvarighet till årliga samlingsbeställningar, i likhet med de från Försvarsmakten, finns inte. Bland FMV:s leverantörer återfinns bl.a. FOI, Saab AB samt medelstora och små företag.
Totalförsvarets forskningsinstitut
FOI har till uppgift att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för nedrustning, icke-spridning och internationell säkerhet. Myndigheten får även i övrigt bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete. FOI är Försvarsmaktens huvudleverantör av forskning.
Försvarshögskolan
Huvuduppdraget för FHS ligger i utbildning, kursverksamhet och kompetensuppbyggnad av främst Försvarsmaktens personal. Därutöver genomför FHS FoU som bl.a. motiveras genom att den stärker FHS i huvuduppgiften eller har en produktionsrationalitet tillsammans med verksamhet som ingår i huvuduppgiften. Till följd därav utförs utbildning och forskning inom ett flertal ämnesområden såsom krigsvetenskap, ledarskap, ledningsvetenskap, säkerhets-
110
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
politik, strategisk analys, folkrätt och statsvetenskap med inriktning mot krishantering och internationell samverkan.
Universitet och högskolor
Universitet och högskolor, exempelvis Kungliga tekniska högskolan (KTH), Chalmers tekniska högskola och Karolinska institutet (KI) genomför försvarsrelaterad forskning dels direkt åt Försvarsmakten, dels i samarbete med FOI och FHS.
Försvarsindustrin
Försvarsindustrin genomför forskning och teknikutveckling på beställning av främst FMV, men även i en begränsad utsträckning genom beställningar från FOI. Försvarsindustrin lägger även vissa beställningar på FOI.
4.8 Utvecklingen rörande försvarets FoU
Statliga satsningar inom försvarssektorn på forskning, utveckling och inhemsk försvarsindustri har under lång tid varit en viktig del av den svenska säkerhetspolitiken. De grundläggande motiven för detta har varit att säkerställa en självständig förmåga att skapa ett slagkraftigt och effektivt försvar samt erhålla strategisk handlingsfrihet.
Inom ramen för nu gällande anslags- och uppdragsstyrningssystem fördelas resurserna för försvarets FoU-verksamhet av regeringen via anslag inom statsbudgetens utgiftsområde 6.
Under 2000-talet har de totala FoU-satsningarna inom försvaret varierat kraftigt beroende på andelen större objektbundna utvecklingsuppdrag vid industrin. Försvarsindustrin har härutöver traditionellt gjort stora egenfinansierade satsningar på kompetensutveckling, ny teknik och nya processer inom strategiskt viktiga områden. Omfattningen av egensatsningarna inom industrin har dock reducerats i takt med den allmänna neddragningen av försvarsanslagen internationellt sett och därmed minskande möjligheter till vinstgivande försäljningar på export.
Stora delar av resurserna inom ramen för FoU utnyttjas för konkret utvecklingsverksamhet vid i Sverige verksam industri –
111
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
detta framstår speciellt tydligt om även objektsbunden materielutveckling efter beslut om serieanskaffning inräknas. Den resterande delen utnyttjas för forskning, generell teknikutveckling samt annan kunskapsuppbyggande verksamhet som stöd för försvarets olika verksamhetsområden. Stöd till förbands- och taktikutveckling inom det militära försvaret ingår också i FoU-verksamheten. Endast en mindre del läggs ut i form av uppdrag på universitet och högskolor. En växande andel av resurserna utnyttjas för internationell samverkan.
Sveriges deltagande i samarbetet inom EU, NATO/PFF, m.m. har ökat markant under de senaste åren. Den fortsatta utvecklingen av detta samarbete förväntas få stor betydelse för inriktningen och omfattningen av försvarets FoU-verksamhet. Detta gäller också strävan att stärka förmågan till krishantering inom ramen för ett vidgat säkerhetsbegrepp liksom förmågan att medverka i olika slag av internationella insatser.
Försvarsförvaltningsutredningen föreslog i sitt betänkande bl.a. att Försvarsmakten skulle reducera sin forskning och teknikutveckling med 500 miljoner kronor. I mars 2006 presenterade den dåvarande regeringen sin syn på hur försvaret framöver borde styras och hur förvaltningen borde förändras. I skrivelsen redovisade regeringen sina bedömningar inom olika områden, bl.a. vad gäller forskning och teknikutveckling.
För detta område gjorde regeringen bedömningen att ett rådgivande organ borde knytas till Försvarsmakten i syfte att förbättra myndighetens förmåga att styra forskningen. Vidare bedömde regeringen att forskningsverksamhet, teknikutveckling, direktstöd, övning, studier och provningsverksamhet vid FOI och FHS borde minska med 500 miljoner kronor.
Regeringens skrivelse behandlades därefter av försvarsutskottet. I betänkandet tillstyrkte utskottet att åtgärder vidtas för att genomföra besparingar inom stabs- och förvaltningsverksamheten och att resurser överförs till den kärnverksamhet som genomförs vid armé-, marin- och flygförbanden samt för fredsfrämjande verksamhet.
I mars 2006 tog regeringen fram kompletterande planeringsanvisningar till Försvarsmakten. Försvarsmakten tog därefter i juni 2006 fram ett förslag till hur minskningen av forsknings- och utvecklingsbeställningarna skulle genomföras.
112
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
Reduceringar
Våren 2006 gjorde Försvarsmakten med stöd av FHS, FMV och FOI en plan för nedskärningen om 500 miljoner kronor, vilket bl.a. innebär att FOI ska minska 480 miljoner kronor och FHS 20 miljoner kronor. Prioriteringar i forskningen inom försvaret har gjorts i linje med att man ska satsa på de områden där man särskilt besitter goda kunskaper och att det som andra universitet, institut och företag kan göra lika bra inte ska göras vid FOI åt försvaret. Detta innebär att en breddad leverantörsbas av forskningsaktörer i framtiden kommer att leverera forskningsresultat åt Försvarsmakten.
Försvarsmakten har därefter genomfört en ytterligare reduktion av de planerade FoT-resurserna och har i arbetet prioriterat myndighetens långsiktiga behov av kunskapsuppbyggnad. Insatser för att öka intäkter från uppdragsgivare utanför försvaret har genomförts vid FOI, i syfte att upprätthålla kritisk massa i försvarsforskningen.
4.9 Några bedömningar och iakttagelser rörande dagens FoU
I detta avsnitt redovisas några tidiga iakttagelser rörande dagens FoU. Marparten av alla bedömningar och iakttagelser återfinns dock i kapitel 10,11,12 och 13.
4.9.1 FoU på försvars- och säkerhetsområdet, särart och särskilda förutsättningar
Utredningen har inom ramen för sitt arbete identifierat ett antal viktiga särarter och särskilda förutsättningar för FoU på försvarsområdet. Dessa utvecklas i en större omfattning i kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingverksamheten,, men redovisas i punktform även här. De är:
• Särskilda krav på offentligt ansvar för kunskapsproduktionen
• Särskilda behov av långsiktighet
• Särskilda krav på integritet och sekretess
• Särskilda behov av helhets- och samhällsperspektiv.
113
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
4.9.2 FoU eller annan verksamhet?
Försvarsstrukturutredningen anser att det finns problem i hur Försvarsmakten och de övriga försvarsmyndigheterna väljer att hantera verksamhet som faller under FoU. Den praktiska/informella FoUdefinitionen (skiljd från den formella) inkluderar många verksamheter som inte alltid kan förutsättas ingå i det som bör kallas FoU. Utredningen lägger inte i detta en bedömning rörande Försvarsmaktens behov av de verksamheter som i dag redovisas under samlingsbegreppet FoU utan vill endast peka på att dagens redovisning sänder problematiska signaler till utomstående.
Vi har en stor förståelse för att de verksamheter som i dag återfinns inom den s.k. FoU-verksamheten uppvisar starka inbördes samband och verksamhetslogiska beroenden. Uppdelat på kunskapsuppbyggande och kunskapstillämpande verksamhet så är det självklart att kunskapstillämpning inte kan ske utan uppbyggnad. En forskare som endera dagen tillämpar sina kunskaper i insatsnära miljö kan endast göra detta som en följd av tidigare forskning. Problemen uppstår när verksamhet definieras som FoU – endast på grundval av att det är forskaren som utför verksamheten. Konsekvensen av denna typ av grova indelning är att regering och riksdag m.fl. får en felaktig, och överdriven, bild av de kunskapsuppbyggande satsningarna. Detta i sin tur leder till beslut på felaktig grund. Då det sällan går att avvara direkt kunskapstillämpning i närtid blir konsekvensen att denna bibehålls samtidigt som de kunskapsuppbyggande satsningarna få bära en oproportionerligt stor del av eventuella reduktioner. Detta riskerar då att äventyra försvarets långsiktiga relevans.
I dagens, eventuellt allt för frikostiga inkluderande av verksamheter i redovisningen av FoU, avvägs direkta avrop av kunskap i omedelbar anslutning till satsningarna på FoU. Försvarsstrukturutredningen anser att avvägningen mellan satsningar på FoU och mer närliggande verksamhet, mellan satsningar på morgondagens kunskapssituation och dagens direkta behov, måste ske på strategisk nivå. Därefter ska avvägning ske mellan liknande verksamheter i likartade tidsperspektiv.
Gränser är svåra att dra mellan FoU och mer närliggande verksamhet, men Försvarsstrukturutredningen gör än dock bedömningen att det kan vara så mycket som hälften av allt som inkluderas i Försvarsmaktens VG 3 som fokuserar på tidsperspektiv som är så omedelbara att de knappast kan sägas vara av karaktären FoU.
114
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
Dessa är då istället av karaktären kunskapstillämpande utredning, analys och policystödjande karaktär. Denna verksamhet är av stor vikt för att t.ex. Försvarsmakten och regeringen ska kunna genomföra sin verksamhet men ska inte alltid ses som satsningar på FoU.
Som ett exempel på detta redovisar FOI i sin årsredovisning för 2010 på att cirka 52 procent av verksamheten ses som kunskapsuppbyggande FoU medan 48 procent istället betraktas som mer kunskapstillämpande arbete.
4.9.3 FoU som ett verktyg för beslut under osäkerhet
En synvinkel som kan appliceras på försvarets FoU är att den kan ses som en investering i syfte att minska alternativt hantera framtida osäkerheter.
En jämförelsen med en investering innebär ur en teoretisk synvinkel att Försvarsmakten med sina FoU-satsningar väljer att ta en kostnad i dag i syfte att ha handlingsfriheten att undvika en större kostnad i framtiden alternativt kunna ta vara på en potentiell möjlighet. Man betalar således en form av premie för att ha möjligheten till val i framtiden. Statsmakterna, men även Försvarsmakten, uppträder ständigt i en miljö som innebär beslut under osäkerhet och att man tvingas till kalkylerade risker i prioriteringen mellan olika sätt att spendera tillgängliga medel. Resurser kan satsas på FoU i syfte att hantera framtida risker och osäkerheter genom ett mer förmånligt kunskapsläge, eller så kan risker och osäkerheter accepteras. I det andra fallet får man helt enkelt hoppas på att olika risker inte ska resultera i allt för allvarliga konsekvenser alternativt att sannolikheten för att olika händelser ska inträffa är tillräckligt låg.
Om investeringar är värda sitt pris handlar om hur sannolikt olika aktörer upplever det vara att olika risker eller möjligheter ska realiseras. Ju mer sannolikt det är att risken realiseras, desto större är incitamenten att ta den kostnad som premien innebär.
Ett annat exempel på FoU som ett medel för att hantera osäkerhet är omvärldsanalyser och FoU-satsningar som innebär att Försvarsmakten tidigt genom ett förmånligt kunskapsläge kan avgöra framtida behov och krav på operativ förmåga och därmed får en god anpassningsförmåga.
Kostnadseffektiv FoU i denna kontext är sådana satsningar som förväntas innebära att man kan undvika kostnader som är större än värdet av de uppoffrade resurserna alternativt satsningar som möj-
115
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
116
liggör framtida val vars nytta överstiger den nytta som skulle kunna erhållas för de uppoffrade resurserna.
Det existerar en växelverkan mellan tillgängliga resurser, osäkerhet och den egna organisationens risktålighet. En total riskaversion där samtliga resurser konsumeras för att minimera risker, vilket innebär att förmågan att verka (då inga resurser kvarstår till operativ verksamhet) tillintetgörs, är inte eftersträvansvärt. Men inte heller en situation med ett överdrivet fokus på direkt verkan utan långsiktig riskhantering, vilket innebär att man utsätter sig för orimliga risker, är att föredra. Balansen ligger mellan dessa två extremer. Samtidigt är vad som är ett önskvärt beteendet beroende av hur osäkerheterna i omvärlden utvecklas såväl som Försvarsmaktens inneboende förmåga att hantera risker och osäkerhet. FoU är endast ett verktyg bland många för att hantera osäkerhet.
5 Materiel- och logistikverksamheten i dag
5.1 Materielförsörjning
5.1.1
5.1.2
Inledning
I detta avsnitt lämnas en översiktlig beskrivning över materielförsörjningsprocessen i de delar som berörs av Försvarsstrukturutredningens överväganden och förslag att åstadkomma en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv stödverksamhet på försvarsområdet.
I den första delen redovisas materielförsörjningen. I den andra delen redovisas logistikförsörjningen. Kartläggningen baseras på styrande dokument och underlag som inhämtats från berörda myndigheter samt den konsultrapport som lämnats till utredningen av konsultföretaget PriceWaterhouseCoopers (PWC).
Bakgrund
Försvarsstrukturutredningen noterar inledningsvis att materielförsörjningen för det militära försvaret kan beskrivas ur olika perspektiv och värderas utifrån olika utgångspunkter.
Ur ett säkerhetspolitiskt perspektiv kan samarbetet med andra länder inom försvarsmaterielområdet ses som en del av ett bredare samarbete på försvarsområdet och bidra till att målet med det militära försvaret uppnås, t.ex. kan materielsamarbetet bidra till ett breddat säkerhetssamarbete genom att stärka förmågan till operativ samverkan och systemlikhet.
Ur ett försvarspolitiskt perspektiv syftar materielförsörjningen till att förse Försvarsmakten med de varor och tjänster som behövs för att myndigheten ska kunna lösa sina uppgifter.
117
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
5.1.3
Ur ett näringspolitiskt perspektiv har det militära försvarets materielförsörjning över tiden bidragit till säkerhets- och försvarsindustrins utveckling samt till del till utvecklingen av den teknologiska och industriella basen i övrigt i Sverige.
Vidare noterar Försvarsstrukturutredningen att materielförsörjningen, med tillhörande verksamheter, bedrivs av ett stort antal aktörer, allt från riksdagen och regeringen och försvarsmyndigheterna till olika internationella organisationer och samverkansorgan samt industrin.
Med nuvarande ansvar- och uppgiftsfördelning för materielförsörjningen är det Försvarsmakten som anger vad, varför och när i materielförsörjningsprocessen olika materielsystem ska anskaffas för att kraven på operativ förmåga i olika avseenden ska kunna lösas samt med vilka ekonomiska medel som finns disponibla för genomförandet.
Försvarets materielverk (FMV) har i uppdrag att besvara frågorna varifrån och hur de mest kostnadseffektiva lösningarna sett ur ett livscykelperspektiv ska åstadkommas för att svara mot Försvarsmaktens behov. Därtill att åstadkomma lösningarna.
Den nya inriktningen för materielförsörjningen
Grundläggande principer
Riksdagen har beslutat att målet för det militära försvaret fr.o.m. 2010 ska vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara Sverige och främja vår säkerhet.
Den nya försvarspolitiska inriktningen innebär förändringar på flera viktiga områden, däribland materielförsörjningen.
De fastlagda principerna för materielanskaffningen innebär att vidmakthållande och uppgradering av befintlig materiel bör väljas före nyanskaffning, om det är ekonomiskt försvarbart och operativa krav kan uppnås. När nyanskaffning är nödvändig ska i första hand färdigutvecklad och på marknaden befintlig och beprövad materiel anskaffas. Utveckling av materiel bör endast genomföras när behoven inte kan tillgodoses på annat sätt. Oavsett anskaffningsform bör möjligheterna till internationellt samarbete undersökas. I de särskilda fall då regeringen bedömer att det är verksamhetsmässigt och ekonomiskt fördelaktigt, kan samarbete i fråga om försvarsteknologi vara aktuellt och lämpligt.
118
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
5.1.4 Ansvar och roller
De viktigaste aktörerna i materielförsörjningen utgörs av riksdagen, regeringen, Försvarsmakten, FMV, Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) och industrin. Aktörerna, som är engagerade i den nationella materielförsörjningen, har olika framträdande roller och tonvikter beroende på i vilken fas materielförsörjningen är.
Riksdagen
Riksdagens funktion i materielförsörjningen är ytterst att besluta om övergripande inriktning, budgetramar och bemyndiganden inom ramen för att kunna utöva sin finansmakt. Riksdagens beslut med anledning av särskilda propositioner om försvars- och säkerhetspolitiken samt dess budgetbeslut behandlar materielförsörjningsfrågorna genom att ange uppgiftsmässiga, ekonomiska och organisatoriska förutsättningar för verksamheten. Riksdagen kan också ta ställning till principer för materielförsörjningen, t.ex. vad gäller finansieringsförutsättningar, industriella villkor och internationellt samarbete. Sedan 2006 underställs riksdagen särskilda beslut om anskaffning av specifika system med påverkan på den operativa förmågeutvecklingen av Försvarsmakten. Det kan även röra sig om system som bedöms få betydelse för (insats)organisationens utveckling eller bedöms vara av vikt för inhemskt industriell förmåga eller medför större ekonomisk bindning som indirekt påverkar riksdagens och regeringens handlingsfrihet.
Regeringen
Regeringen styr materielförsörjningens genomförande på den strategiska nivån bl.a. genom uppdrag och ramvillkor för myndigheternas arbete. Regeringen lämnar vidare förslag till en investeringsplan i den årliga budgetpropositionen.
Regeringen anger i regleringsbrev till Försvarsmakten vilka anskaffningar som myndigheten ska underställa regeringens och riksdagens prövning innan beställning får ske. Omfattande materielobjekt följs upp genom återrapportering i budgetpropositionen.
Ramstyrning av verksamheter har skett indirekt genom, s.k. anslagsposter inom ramen för tilldelade anslag och objektsramar
119
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
har använts för information till riksdagen och styrning i fråga om vissa större materielsystem. Regeringen fattar även beslut i enskilda frågor som inte myndigheterna är bemyndigade att själva fatta beslut om. Regeringen är samtidigt den primära aktören i det mellanstatliga samarbetet rörande försvarsmateriel samt leder utvecklingen av formerna för detta.
Försvarsmakten
Försvarsmakten redovisar årligen i budgetunderlaget en materielplan. Planen utgör ett av de underlag som ligger till grund för regeringens bedömningar och beslut avseende materielförsörjningen. Regeringens medgivande krävs inför anskaffning av de materielsystem som specificeras i regleringsbrevet. Dessa kan exempelvis vara av större betydelse för insatsorganisationens utveckling, utgöra vägval för fortsatt utveckling eller medföra större ekonomiska bindningar. Myndighetens hemställan om bemyndigande att få lägga en beställning utgörs normalt med s.k. grindbeslut, vilka normalt följer materielproduktionens skedesindelning. Besluten utgör därmed delmängder i huvudsak kopplade till att omfatta anskaffningens olika faser; produktdefinitionsfas, konstruktionsfas och produktionsfas och baseras på det underlag som krävs för respektive fas.
Försvarets materielverk (FMV)
FMV stödjer på uppdrag Försvarsmakten i materielförsörjningens samtliga faser genom att medverka i processen och genom att leverera beställd materiel enligt Försvarsmaktens beställningar.
Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI)
FOI stödjer på uppdrag av Försvarsmakten materielförsörjningen med bl.a. teknisk och vetenskaplig kompetens. Inom ramen för materielförsörjningen levererar myndigheten även tekniskt och vetenskapligt stöd till FMV.
120
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
5.1.5 Allmänt om materielförsörjningsprocessen
Strategin för Försvarsmaktens materielförsörjning och ett antal ramverk ligger också till grund för styrning och genomförande av materielförsörjningen på försvarsområdet. Detta beskrivs närmare nedan i avsnitt 5.1.6. Försvarsmakten styr även materielförsörjningen med stöd av beviljade anslag samt gällande uppdrags- och avgiftsfinansieringsmodell.
Materielförsörjning styrs därvid i första hand av insatsorganisationens behov, uttryckta i behov av förmågor med därtill kopplade kvalitativa krav på respektive förmåga. Behoven varierar över tiden beroende på många yttre inflytelser som exempelvis omvärldsutveckling, politiska beslut, planerade insatser, internationella samarbeten m.m. Den reala effekt som över tiden kan tas ut ur insatsorganisationen är dock beroende av de faktiska möjligheterna att realisera de uttryckta behoven. Behovet av materielförsörjning styrs i lika hög grad av möjligheterna att analysera och uttrycka insatsorganisationens framtida behov som möjligheterna att analysera och beskriva den vid en viss tidpunkt befintliga reala förmågan.
Produktionen av materiel för Försvarsmaktens behov bedrivs i form av ett iterativt samspel i fyra dimensioner:
• Planering i form av samlad produktionsplanering,
• Forskning och utveckling (FoU), dvs. hantering av FoU inklusive forsknings- och teknikutvecklingsprogram (FoT),
• Uppdrag i form av enskilda uppdrag,
• Ledning av tekniska system, dvs. teknisk systemplanering och tekniskt ansvar.
Med strategin för Försvarsmaktens materielförsörjning som grund, och inom ramen för ledning av tekniska system, sker en iterativ beredning mellan Försvarsmakten och FMV avseende vilken teknisk systemstruktur som bäst uppfyller Försvarsmakten operativa behov. Underlaget används inom ramen för planeringen av materielförsörjningen I denna sker löpande en sammanvägning av alla materielförsörjningsbehov som finns, såväl utifrån nytillkommande operativa krav som utifrån analys av befintliga tekniska systems status i förhållande till befintliga eller förändrade operativa krav. Parametrar som kostnader, kravuppfyllnad (effekt), handlingsfrihet, affärsmöjligheter och internationell samverkan till-
121
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
5.1.6
lämpas därvid ur ett livscykelperspektiv. Planeringen genererar löpande en materielplan, som anger Försvarsmaktens behov av materiel. Identifierade behov i materielplanen genererar i sin tur enskilda uppdrag eller beställningar till bl.a. FMV. Behov av FoT inom ramen för materielförsörjningen uttrycks i den årliga FoTplanen.
Materielförsörjningens processer
Inledning
Materielförsörjningsverksamheten i Försvarsmakten genomförs centralt inom ramen för myndighetens materielprocess. Processen är indelad i en materielplaneringsprocess och en materielproduktionsprocess. Därtill finns en förenklad planerings- och produktionsprocess, s.k. snabb materielförsörjning. FMV har i uppgift att stödja Försvarsmakten i materielförsörjningsprocessen samtliga faser. Försvarsmakten genomför därför dialoger med FMV i dessa processer.
Materielplaneringsprocessen
Materielförsörjningen styrs med utgångspunkt i Försvarsmaktens behov. Den reella effekt som över tiden kan tas ut ur insatsorganisationen är beroende av faktiska möjligheter att realisera de uttryckta behoven. Behovet av materielförsörjningen styrs i lika hög grad av möjligheterna att analysera och beskriva den vid en viss tidpunkt som av den befintliga reella förmågan jämfört med den önskade. Skillnaden mellan önskad och realiserad förmåga uttrycks i en differens som ligger till grund för beslut om åtgärder.
Perspektivstudie
Försvarsmaktens perspektivstudier (10–20 års sikt) behandlar utvecklingen inom säkerhetspolitik, samhällsutveckling, teknik, operativ doktrinutveckling och framtida konflikters karaktär (underlag till dessa bedömningar kommer från bl.a. forskningen och teknikutvecklingen, kapitel 4 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag). Tendenser inom utvecklingen ligger till grund för idébilder,
122
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
vilka spänner över ett brett spektrum av möjliga utvecklingsvägar. Idébilderna analyseras mot bakgrund av de säkerhetspolitiska målen och militära möjligheter, varefter en målbild utvecklas. Målbilden utvecklas successivt för att utgöra bästa möjliga underlag för Försvarsmaktens långsiktiga planering och baseras på olika typer av underlag från såväl svenska som internationella aktörer, såsom den europeiska försvarsbyrån (EDA).
Perspektivstudien ger uttryck för Försvarsmaktens långsiktiga behov i termer av operativ förmågeutveckling, dimensionerande behov av funktioner, system och förbandsstrukturer.
Försvarsmaktens utvecklingsplan
I Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP) fastställs, inom ramen för Försvarsmaktens centrala styrdokument och efter en avvägning mellan behov och tillgänglig ekonomi, den 10-åriga planeringen. Planen beskriver behov och inriktning för samtliga Försvarsmaktens verksamhetsgrenar på kort, men även på längre sikt.
Målsättningsdokument
Förbandsmålsättningar för olika typförband utarbetas med stöd av de krav som anges i försvarsplaneringen och FMUP m.fl. utvecklingsplaner. I förbandsmålsättningarna, som är styrande för förbandens utveckling, definieras förbandet, dess position i ett större operativt sammanhang, taktiska krav, huvuduppgifter och övriga uppgifter samt krav på förbandets förmåga .
Förbandsmålsättningarna beskriver de övergripande behov som ska tillgodoses av det materielsystem som kravställs i de taktiska, tekniska och ekonomiska målsättningarna (TTEM). I TTEM specificeras funktionalitet av prestanda, kvalitet och andra krav som ställs på materielen för att tillgodose förbandens behov.
Underhållsberedning
Ytterligare ett väsentligt steg i processen utgörs av underhållsberedningen, inom vilken Försvarsmakten bereder och dimensionerar reservdelförsörjningen och materielen utifrån en viss nyttjandeprofil. Beslut om dimensionering sker efter genomförd
123
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
underhållsberedning som genomförs med stöd av FMV. Den syftar till att uppnå kravsatta driftssäkerhetsprestanda till lägsta möjliga livslängdskostnad för det tekniska systemet. Genom detta förfarande justeras förbandsmålsättningar och TTEM:en i en iterativ process.
Materielplanen
FMUP utgör ett styrande ingångsvärde till materielförsörjningen och anger övergripande vad som ska anskaffas och när. De krav som anges i FMUP ligger till grund för materielplanen (MP).
Materielplanen omfattar resultatet av myndighetens avvägning och innehåller olika materielinvesteringsobjekt och vidmakthållandebehov sett i ett 10-årsperspektiv. Med anledning av att MP även utgör grund för regeringens förslag till investeringsplan i ett kortare tidsperspektiv, utgörs objekten även av mer omfattande drifts- och underhållsåtgärder.
Materielplanen ingår som en del av Försvarsmaktens årliga budgetunderlag till regeringen. Materielplaneringen är därmed anpassad till den statliga budgetprocessen.
I materielplanen finns en systematisk planeringstekniskt motiverad förskjutningsplanering i syfte att hantera de årliga förskjutningar i verksamheten som erfarenhetsmässigt uppstår. Sådana förskjutningar beror bl.a. på brister i målsättningsdokument, förseningar i planerings- och beslutsprocessen, industriella leverensförseningar inom enskilda uppdrag, resursbrist vid levererande myndighet eller materielprojekt eller omprioriteringar av resurser till följd av förändrade behov. Förskjutningsplaneringen är dynamisk och påverkar myndigheternas arbete i en omfattande grad. Detta bedömer dock myndigheterna vara nödvändigt eftersom de ekonomiska effekterna av industriella leveransförseningar kan få följdeffekter kopplat till anslagsbelastningen det aktuella året.
Materielplaneringens årscykel är anpassad till den statliga budgetprocessen. Sammanfattningsvis syftar planeringsprocessen till att fastställa Försvarsmaktens materielplan för tio år framåt i tiden och FMV:s produktionsplan för det kommande året.
124
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
Figur 5.1 Principskiss för materielplaneringens årscykel
Källa: FMV
FMV ansvarar under materielplaneringsprocessen för att ta fram en produktionsplan (PP) för myndigheten. FMV har vidare i uppgift att ge ledningsstöd till Försvarsmakten. I ledningsstödet ingår bl.a. systemledning av materielsystem, utarbetande av strategier för framtida system och funktioner, övergripande studier samt forskning och teknikutveckling.
Prel PP
Materielplaneringsdialog
Materielproduktionsdialog
FMV PP
FMV utkast slutlig
PP (B+1)
FMV Systemlivscykelplan
Materielproduktionsprocessen
I FMUP anges på ett övergripande sätt vad som ska uppnås och när det ska ske, medan materielproduktionsprocessen mer detaljerat anger vad, hur och när materielen ska produceras. Inom ramen för materielproduktionsprocessen lägger Försvarsmakten beställningar av materiel på i huvudsak FMV, men även andra aktörer, t.ex. FMLOG (som en del av Försvarsmakten) .
Materielproduktionen innefattar offertförfrågning, beställningar av projekt och uppföljning av verksamhet.
Offertförfrågan
Försvarsmaktens uppdrag till FMV formuleras som en beställning. En beställning initieras av Försvarsmakten genom en offertförfrågan. Materielplanen, studieplanen och FoT-planen utgör
H H
FM MP
FM korrigering av offertförfrågan
FM avvägningsbeslut
FM FMUP
RB
BP
VÅP
125
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
normalt offertförfrågan för produktionsåret och preliminär offertförfrågan för nästföljande år. I en offertförfrågan, som besvaras av FMV i form av en offert, ska anges mål och syfte, uppgift, leveranstider, villkor, handlingsregler samt en sammanfattning av uppdraget med en specifikation för det som ska beställas eller initieras. FMV kan vid behov kräva att Försvarsmakten inkommer med särskild offerförfrågan i de fall där t.ex. uppgiften har ändrats väsentligt jämfört med ursprunglig offertförfrågan. Särskild offertförfrågan ska föregås av samrådsförfarande med FMV innan den fastställs av Försvarsmakten.
Regeringsärenden
Regleringsbrevet reglerar vilka beställningar som Försvarsmakten ska hemställa om till regeringen att få genomföra, innan beställning till leverantör får ske. I Försvarsmaktens offertförfrågan ska det framgå vilka uppdrag och ärenden som är föremål för hemställan till regeringen. Som underlag för Försvarsmakten hemställan erfordras att FMV:s offert är grundad på ett bindande industriåtagande.
Projektdirektiv
Varje förslag till uppdrag som i Försvarsmakten offertförfrågan är tänkt att starta inom de närmaste två åren ska ha ett preliminärt projektdirektiv med mål, uppgift, tänkta prestationer, samtliga handlingsregler, villkor, bemanning samt ekonomisk och tidsmässiga förhållanden. Utarbetandet och fastställandet av direktivet görs av FMV. Det fastställda direktivet utgör underlag till ett s.k. initierabeslut.
Initierabeslut
Initierabeslutet utgör starten på offertarbetet och föregås av beredning och fastställande av projektdirektiv samt vid behov särskilda uppdragsgenomgångar. Uppdragsgenomgångar genomförs löpande under året enligt FMV produktionsplan. Syftet med uppdragsgenomgången är att gå igenom uppdraget för att säkerställa att Försvarsmakten och FMV är överens om uppdragets innehåll innan initierabeslut kan fattas. I initierabeslutet inarbetas
126
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
FMV interna direktiv för genomförande av offertarbete och slutlig organisering av de resurser som krävs för genomförandet av uppdraget. FMV påbörjar därefter offertarbetet i enlighet med fattat initierabeslut.
Offert
FMV offererar sitt åtagande till Försvarsmakten. Offerten ska normalt bygga på industriofferter. FMV använder i sin offert en prismodell för prissättning av olika s.k. milstolpar och i dessa ingående fördelade leveranspositioner i syfte att ge Försvarsmakten ett rättvisande anskaffningsvärde för materiel och förnödenheter. FMV ska vid offertberedningen även anmäla om offerten bedöms vara av sådan art att det ska finansieras ur flera anslag.
FMV ska vid behov kunna snabbehandla nya offertförfrågningar från Försvarsmakten föranledda av oförutsedda men prioriterade behov. Inplanering av nya prioriterade behov, utöver gällande MP, ska då innehålla förslag om nedprioritering av andra uppdrag inom samma planeringsområde. Blir förändringarna i liggande produktion så betydande att omförhandling krävs ska detta framgå av FMV:s offert för det nya inplanerade uppdraget.
Beställning
En beställning görs alltid skriftligt och omfattar normalt ett accepterande av överlämnad offert. Om FMV inte accepterar en beställning baserad på offert ska FMV snarast anmäla detta till Försvarsmakten. FMV redovisar mottagna beställningar via månatliga produktionsuppföljningar med Försvarsmakten. En bekräftad beställning är en överenskommelse mellan parterna om åtaganden om prestationer, leveranstider, pris, eventuella villkor förknippade med avtalet m.m. Tids- eller kostnadsmässigt omfattande projekt planeras och beställs i tydliga steg. Detta ska minska risken för långa bindningar, ge ökad handlingsfrihet och är en förutsättning för såväl tydliga beslutssteg som precision i åtaganden. Enskilda beställningar med milstolpar ska ges den utformning som kraven på tillgångsredovisning, kostnadsuppföljning, riskanalys och leveransuppföljning ställer.
127
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
5.1.7 Snabb materielförsörjning
Hastigt uppkomna materielförsörjningsbehov kan normalt sett inte hanteras inom ramen för den ordinarie planeringsprocessen. För att kunna hantera detta har processen Snabb materielförsörjning (SMF) utarbetats. SMF utgör ett undantag från ordinarie materielförsörjningsprocesser och kan ses som en avvikelsehantering. Anskaffningar med stöd av SMF utgår från funktionella behov, som är uppkomna vid insatsorganisationens förband i anslutning till insats.
SMF genomförs i väldefinierade processteg. Delar av arbetet genomförs därefter i myndighetsgemensamma och behovssammansatta integrerade projektteam (IPT). När SMF genomförs får den ofta till följd att en omprioritering kan behöva göras i befintlig materielplan, dvs. att andra uppdrag kan blir senarelagda. Detta sker i dialog mellan Försvarsmakten och FMV och myndigheterna arbetar då med en s.k. förskjutningsplanering för att ekonomiskt möta förskjutningar av planerad produktion.
Strategi för materielförsörjning, m.m.
Materielförsörjningsstrategi
Strategin för Försvarsmaktens materielförsörjning (MFS) fastställdes i februari 2007. Den innebär en förändring i synen på materielanskaffning. Övergripande mål för den nya strategin är att
• Försvarsmaktens uppgifter och behov är styrande för myndighetens materielförsörjning och
• materielförsörjningen ska vara kostnadseffektiv ur ett livscykelperspektiv och tillgodose kravet på ökad leveranssäkerhet.
I strategin anges att i syfte att förverkliga denna ska
• materielförsörjningen styras av tydliggjorda och medvetna val mellan kostnad, effekt och handlingsfrihet,
• materielförsörjningen via en iterativ kravanpassning i högre grad nyttja Försvarsmakten befintliga materiel och marknadens möjligheter samt ske samordnat med utformningen av förband,
128
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
• internationell samverkan vara huvudalternativet vid all utveckling, anskaffning och vidmakthållande samt att nyttan av internationellt materielsamarbete maximeras,
• exporten av i Försvarsmakten existerande materielsystem främjas där det är till stor nytta för försvarets behov,
• materielförsörjningen ske samordnat med forskning och teknikutveckling,
• antalet olika system minskas genom ökad teknisk samordning,
• ökad kostnadseffektivitet sökas genom att minska statens egen verksamhet och ge leverantörerna större åtaganden.
Utredningen erfar att användandet av strategin är under implementering och att den redan har medfört kostnadsbesparingar inom materielförsörjningen.
Iterativ kravanpassning
Som framgår ovan ska materielförsörjningen i första hand ske genom att modifiera redan befintlig materiel och i andra hand utnyttja marknadens utbud av varor och tjänster. I de fall då detta inte löser Försvarsmaktens behov ska alternativet utveckling övervägas och då i första hand genomföras i internationell samverkan.
För att säkerställa att tekniska kravdokument utformas så att möjligheterna att modifiera befintlig materiel eller utnyttja marknadens utbud inte utesluts, ska FMV stödja Försvarsmakten i utformningen av kravdokument genom deltagande i arbetet eller, före fastställande av ett kravdokument, teckna samråd på att detta är tydliggjort för Försvarsmakten.
129
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
Figur 5.2 I figuren visas materielförsörjningsmodellen med iterativ kravhantering
Källa: Försvarsmakten
Arbetsmodellen ska möjliggöra en optimal balans mellan å ena sidan förbandsutformning och krav på materiel och å andra sidan olika möjligheter att realisera materielbehoven. Det innebär således att endast i undantagsfall ska materiel utvecklas i egen regi.
Försvarsmyndigheternas marknadsstrategi
Till stöd för tillämpningen av myndigheternas materielförsörjningsstrategi har Försvarsmakten, FMV och FOI under 2010 tagit fram en myndighetsgemensam marknadsstrategi (MMS)1, vilken är styrande för myndigheternas marknadsmässiga agerande. MMS är under implementering i myndigheternas verksamheter.
I marknadsstrategin anges följande målsättning:
• försörjningen av varor och tjänster för försvarets behov ska utvecklas mot högre kostnadseffektivitet ur ett livscykelperspektiv och högre leveranssäkerhet,
• försvarsmyndigheterna ska säkerställa att staten har det kommersiella initiativet och erforderlig verksamhetsmässig och kommersiell handlingsfrihet och
• försvarsmyndigheterna ska vara och uppfattas som professionella och ansvarstagande.
1 Myndighetsgemensam marknadsstrategi, (HKV beteckning 03 900:61900, FMV beteckning 10FMV7406-4:1), 1 oktober 2010.
130
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
5.1.8
Enligt strategin ska målen uppnås genom:
• val av försörjningslösning ska föregås av alternativjämförelser av kostnadseffektivitet, leveranssäkerhet och handlingsfrihet,
• en helhetsbild ska skapas som är styrande för myndigheternas agerande,
• systemlikhet med andra aktörers försörjningslösningar ska eftersträvas för att möjliggöra delade kostnader i ett livscykelperspektiv,
• åtgärder ska vidtas för att utnyttja möjliga fördelar genom att kategorisera och samordna affärer inom och mellan myndigheterna,
• konkurrens är utgångspunkten för all upphandling av varor och tjänster,
• för att öka förutsägbarhet, transparens och konkurrensmöjligheter ska försvarets anskaffningsbehov av varor och tjänster på kort och lång sikt tydliggöras för marknaden,
• till stöd för alla faser i teknik- och materielförsörjningen ska de samlade kompetenserna vid myndigheterna nyttjas och en behovsstyrd omvärlds- och marknadskunskap ska etableras samt
• sociala, etiska och miljörelaterade krav ska, så långt möjligt, ställas i myndigheternas upphandlingar.
Materielförsörjningens olika skeden
Livscykelmodell som regleras i samordningsavtal
Försvarsmakten och FMV:s samarbete regleras närmare i ett samordningsavtal (SAMO FM FMV)2. Samordningsavtalets övergripande syfte är att samordna relationen och rutiner mellan de båda myndigheterna. I avtalet anges att den avtalsreglerade materielproduktionen ska följa livscykelmodellen (LCC)3. Modellen utgör grunden för planering, uppdrag och ledning av materielförsörjningsprocessen och tekniska system. FoU förekommer
2 SAMO FM – FMV 2008, HKV beteckning 03 200:76010, FMV beteckning GD 03 200:59095/2008 samt i SAMO FM-FMV 2009 (Utgåva 2010), HKV beteckning 03 200:65 879, 8 oktober 2010. 3 Enligt internationell standard ISO 15288 samt Natos tillämpning av Allied Administrative Publications nr 48 (AAP 48), vilken beskriver den livscykelmodell som tillämpas inom Nato.
131
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
under respektive skede i tillämpliga delar och som separata uppdrag till FMV och styrs då utifrån de principer som redovisas i kapitel 4,
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag.
Försvarsmakten och FMV avser att vidareutveckla ramverk och metoder i ett Life Cycle Management (LCM). Ramverket, som tillämpas inom planering, uppdrag, teknisk systemplanering och logistik, ligger till grund för att definiera tekniskt ansvar (se nedan). Ramverket gäller för de system som Försvarsmakten och FMV kommit överens om ska hanteras gemensamt. Tillämpning av ramverket gäller för COTS4, MOTS5 och egenutvecklade system. Denna standard tillämpas av Försvarsmakten i rollen som både beställare och nyttjare samt av FMV i rollen som leverantör. Det åligger båda myndigheterna att vidmakthålla register för gemensamma system, checklistor för beslutsgrindar, m.m. Beslut om särskilda generella tillämpningar av ramverket ska referera till samordningsavtalet samt dokumenteras av särskilt utsedd ansvarig vid respektive myndighet.
Materielförsörjningens olika skeden
Den tillämpade livscykelmodellen i materielförsörjningen består av följande skeden6.
Konceptskede
I konceptskedet genomförs analys och utvärdering av genomförbarhet, uppskattningar och demonstration av olika alternativa lösningar för att möta identifierade behov. I detta skede sker successiv kravanpassning utifrån bl.a. ändrade förutsättningar, risker och möjligheter.
4 Commercial of the shelf. 5 Military of the shelf. 6 Möjligheten att påverka ett materielsystems livscykelkostnad är som störst i de tidiga faserna i koncept- och utvecklingsskedet.
132
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
Utvecklingsskede
I utvecklingsskedet definieras och konkretiseras övergripande krav på tekniskt system samt interna och externa verksamhetsförutsättningar. Syftet är även att ta fram en realiserbar teknisk systemdesign, bl.a. genom att undersöka om marknadens möjligheter uppfyller gällande krav och effektmål.
Produktionsskede
I produktionsskedet realiseras och levereras materiel som uppfyller erforderliga krav för att uppnå efterfrågad effekt. Skedet avslutas efter godkänd leverans, som normalt även innefattar driftöverlämning av beställd materiel.
Användningsskede
Användningsskedet omfattar drift av materielsystem. Skedet avslutas normalt när systemet tas ur bruk.
Underhållsskede
Underhållsskedet inleds med tillhandahållandet av underhåll, logistik och annat stöd för användning av ett system. Planeringen för detta skede inleds i föregående skeden. Underhållsskedet avslutas med avveckling av systemet och avslutande av underhållstjänsterna.
Avvecklingsskede
Avvecklingsskedet syftar till borttagning av system med relaterade drifts- och underhållstjänster. Planeringen för avvecklingsskedet inleds i föregående skeden.
Skedenas finansieringskällor
Försvarsmakten disponerar i enlighet med gällande uppdrags- och avgiftsfinansieringsmodell anslagen för materielförsörjningen.
133
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
5.1.9
Materielförsörjningsprocessens verksamheter i olika skeden finansieras i huvudsak med anslag enligt följande7:
• koncept - anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap och anslag 1:3 Anskaffning av materiel,
• utveckling -anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap och anslag 1:3 Anskaffning av materiel och 1:5 Forskning och teknikutveckling,
• produktion – anslag 1:3 Anskaffning av materiel,
• användning – 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap,
• underhåll – anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap vad gäller kostnader av löpande driftskaraktär och anslag 1:4 Vidmakthållande och avveckling av materiel och anläggningar och
• avveckling – anslag 1:4 Vidmakthållande och avveckling av materiel och anläggningar.
Aktörernas roller och uppgifter
Beställare och utförare
Försvarsmakten lägger i enlighet med materielplanen beställningar på sina leverantörer, däribland FMV, genom en offertförfrågan8. Varje enskild offertförfrågan ska innehålla tydliga beskrivningar av uppgifter, resurser och handlingsregler.
FMV och andra leverantörer lämnar som svar på en offertförfrågan normalt en offert, som ligger till grund för beställning. Både den enskilda offerten och den enskilda beställningen grundas på en uppdelning i milstolpar, av vilka det framgår vad som ska levereras, till vilka kostnader och vid vilken tidpunkt.
FMV:s offert innehåller normalt även produkt- och produktionsstyrande handlingsregler. I offertunderlaget anges även behov av åtgärder inom materielsystemen med anledning av teknisk status relativt gällande målsättningar och genomförda omvärldsanalyser.
I de fall det är önskvärt att förändra innehållet i uppdraget, avseende uppgift, leveranstid eller ekonomi påkallas normalt omförhandling av den myndighet som önskar förändra uppdraget. En omförhandling sker vanligen i samförstånd mellan parterna och
7 Försvarsmaktens skrivelse den 18 juni 2010, HKV beteckning 23 250:58849. 8 Motsvarande process genomförs med den interna leverantören FMLOG.
134
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
bekräftas normalt med en ny offert som underlag för skriftlig beställning eller avbeställning.
Leverantör och producent
Försvarsmaktens uppdrag till FMV eller annan leverantör, formuleras som en beställning. Med utgångspunkt i detta utarbetar FMV uppdragsdirektiv med mål, prestationer, bemanning samt ekonomiska och tidsmässiga förhållanden. Prestationer preciseras. Med prestation avses en tydligt identifierbar händelse innebärandes att något levererats till Försvarsmakten, en förnödenhet, vara eller en tjänst. Tillsammans med kvalificerad kommersiell kompetens tar projektet fram kalkylunderlag och avtal sluts med bl.a. producerande aktör. Avtalsrelationen varierar med avtalets form och tillämpning.
En prestation faktureras Försvarsmakten i form av en milstolpe. FMV redovisar varje fullgjord prestation till Försvarsmakten. Redovisning görs genom milstolpsredovisning samt del- och slutfakturering. Principen är att summan av leveranspositionerna för en milstolpe ska överensstämma med milstolpsbeloppet. FMV får fakturera först då överenskommen prestation är uppnådd, i undantagsfall kan prestationen levereras med restpunkter. Kundbeställningen är avslutad när den sista milstolpen är godkänd och fakturerad. FMV ansvarar för att uppdrag snarast avslutas efter det att samtliga leveranser, beskrivna i uppdragets leveranspositionstabell är uppnådda.
FMV anskaffar materielen efter en beredning från i Sverige verksam försvarsindustri och/eller utländsk försvarsindustri eller annan leverantör efter intagande av offertuppgifter. Däri ingår bl.a. de kommersiella underlagen, tekniska beskrivningar och avtalsvillkoren. Vid behov ingår i de kommersiella förberedelserna leverantörsutvärderingar.
Anskaffningsuppdragen kan vara av olika karaktär från utvecklingsprojekt till återanskaffning av mängdmateriel. De kan också utgöras av olika former av uppdrag, såsom tjänsteprodukter och leasingavtal. Utveckling av materielsystem kräver sammanhållande verksamheter över lång tid av förutom studier och teknikutveckling, konstruktionsarbeten, utprovning, prototyptillverkning, produktdefinition som industrin kan göra ett kontrakterat åtagande på. Direktanskaffning av på marknaden befintlig och
135
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
leveransklar materiel kräver en annan typ av insatser hos myndigheten. Historiskt har denna form dock endast varit utbredd i en mindre del av materielförsörjningen; jmf. återanskaffning av mängdmateriel med de s.k. utvecklingsprojekten som löpt under en lång tid.
För att FMV ska kunna agera som en kompetent upphandlare på marknaden har myndigheten militär, teknisk, juridisk och affärsmässig kompetens. Den grundläggande principen är att upphandlingen genomförs affärsmässigt och i konkurrens.
FMV:s systemsamordnande och kravställande roll kan variera till sin karaktär med hänsyn till hur ansvarsfördelningen görs mellan kund och leverantör. FMV behöver dock alltid ha ett övergripande ansvar för (teknisk) systemintegration, för att upphandlingen genomförs på ett kommersiellt och juridiskt korrekt sätt och för att verifiera att produkten svarar mot avtalade specifikationer.
Industrin är i dag delsystemleverantör, totalentreprenör och systemintegratör åt FMV. Utöver tillverkning av försvarsmateriel medverkar industrin till såväl utveckling av ny materiel som drift och underhåll av befintlig materiel. Industrin, så även FMLOG, har också en viktig uppgift i att uppgradera materielen och att genomföra modifieringar vid exempelvis halvtidsmoderniseringar och livstidsförlängningar.
FMV:s roll i vidmakthållandet skiljer sig från system till system beroende på dess funktion och komplexitet. I uppgifterna ingår att följa upp driften av materielsysten, teckna avtal med industrin och analysera utfallet. Myndigheten beställer också modifieringar och uppgraderingar vid industrin och tecknar långsiktiga underhållsavtal. Verksamheten inom materielförsörjningen finansieras via anslag. Inom ramen för anslagen finansieras även FMV:s förvaltningskostnader och förvaltandet av ett system för certifiering av IT-säkerhetsprodukter.
Produktionsstyrning och produktionsuppföljning
Produktionsstyrningen av materielanskaffningen genomförs med månatliga produktionsuppföljningsmöten som genomförs vid Försvarsmakten, under ledning av Produktionsledningen. Mötet syftar till att klarlägga läget i pågående produktion samt till att besluta om åtgärder och prioriteringar.
136
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
Vid uppföljningsmötena redovisar FMV beställningsläget, viktiga leveranser, faktureringsprognosen och genomförd fakturering. Dessutom redovisar FMV eventuella förändringar avseende förutsättningarna som kan påverka beställd och/eller planerad produktion.
Uppföljningsmötena genomförs med fokus på avvikelsehantering. Redovisningen avhandlar produktionsläget den sista dagen i föregående månad. Produktionsledningen ansvarar för att produktionsuppföljningsmötet dokumenteras. Avvikelsehanteringen sker mot respektive uppdrag.
Uppdatering av aktuellt läge avseende den långsiktiga materielplanens internationella aspekter genomförs också i form av avvikelserapportering. Produktionsstyrningen fortlöper med en beredning och avslutas med en månatlig produktionsrapport för den som ansvarar för materielproduktionen inom Produktionsledningen.
Användare
När materielen producerats och verifierats överlämnas den efter Försvarsmaktens beslut om användning via FMLOG till Försvarsmaktens användare. Den första länken i ett materielsystems vidmakthållande och vård handhas av användaren inom förbanden. Användaren kan vara operatören av systemet som gör sina kontroller och tillsyner av systemet. På brukarnivå finns också det främre underhållet i form av utrustning, reservdelar och teknisk personal som erfordras för att systemet ska fungera över tiden.
I vidmakthållandet ingår förutom drift, underhåll och reparationer även modifieringar. De senare kan utgöras av att utnyttja modifieringar för att få möjlighet att minska kostnaderna, s.k. underhållsmodifieringar. FMV ger inom ramen för sitt tekniska designansvar användaren råd i olika frågor som avser systemlogik, drift och underhåll samt har specialistkompetenser för modellering, simulering och optimering med avseende på totalkostnader för att äga och bruka materielen i mångåriga perspektiv.
För uppföljning av materielens status rapporterar förbanden till centrala databaser, som FMV driver för Försvarsmaktens räkning. Informationen analyseras och används i planeringsunderlag för vidmakthållande och för utredning vid materielrelaterade problem.
Försvarsmakten bedriver parallellt med materielförsörjningen utveckling av organisation, personal och utbildningshjälpmedel. Taktik och stridsteknik behöver anpassas när ny materiel tillförs
137
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
eller vidareutvecklas. Detta resulterar i beställningar inom den egna organisationen och ställer krav på användare och driftsorganisation. Därtill ställs även krav på speciell utrustning t.ex. simulatorer och möjligheter att genomföra prov och försök under realistiska förhållanden. När materielen införts i organisationen krävs insatser för drift och vidmakthållande, bl.a. anskaffning av förbrukningsvaror (drivmedel, reservdelar och ammunition) och underhåll.
Under materielens livstid framkommer även förslag till modifieringar. Då användningen ökat över tiden har krav ställts på såväl drifts- som underhållsorganisationerna. Dessa behov är ofta snabbt uppkomna och av varierande karaktär. Det ökade användandet har också satt ljuset på ytterligare ett perspektiv på materielförsörjningen – före, under och efter genomförandet av insats – men detta har ännu inte fått fullt genomslag i materielförsörjningens samtliga planeringsverksamheter.
Avveckling
Avveckling utförs i enlighet med det regelverk som framgår av Försvarsmaktens handbok för förnödenhetsavveckling.
Avveckling ska beaktas i hela materielens livscykel. Materielen ska avvecklas så kostnadseffektivt, miljösäkert och på ett så säkerhetsmässigt sätt som möjligt enligt gällande lagar och förordningar. Försvarsmakten fattar beslut om avveckling då materielen inte längre behövs i insatsorganisationen. FMV tar, med avvecklingsbeslutet som grund, fram en avvecklingsskrivelse. Därefter fattar Försvarsmakten beslut om tillämpning av skrivelsen och hemställer till FMV att utsända avvecklingsskrivelsen enligt fastlagd sändlista.
Efter det att beslut om avveckling är fattat och överskottet är borttaget ur insatsorganisationens förband uppdateras grund- och förvaltningsdata av ansvarig myndighet som kan vara såväl Försvarsmakten som FMV. Respektive myndighet ansvarar för registervård utifrån sitt systemansvar. Ansvarig myndighet har att upprätthålla korrekta grund- och förvaltningsdata under livscykeln för den materiel som man har ett livscykelansvar för. Denna data ligger till grund för bl.a. all redovisning i Försvarsmaktens uppföljnings- och redovisningssystem.
Om avveckling sker genom försäljning har den nyinrättade Försvarsexportmyndigheten ansvaret för denna försäljning.
138
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
5.1.10 Ekonomisk samordning
Prismodell och prissättning
FMV ansvarar för att framtagen prismodell vidmakthålls. FMV:s priser för levererad materiel och förnödenheter utgör grund för Försvarsmaktens redovisning av dess anskaffningsvärde. Försvarsmaktens materielförsörjning är samtidigt speciell med den stora omslutningen och risken för leveransförskjutningar. Detta samtidigt som det finns en svårighet att förändra tilldelade anslag. Det innebär att vissa undantag måste kunna göras när stora avvikelser krävs.
Avtalat pris
Tre olika prisformer utnyttjas för beställning:
• fast pris, innebärande att beställningen görs mot fast åtagande,
• löpande räkning mot tak innebärande att kostnaden för att nå prestation svårligen kan bedömas i förväg, dock begränsas beställningens totalkostnad mot ett maximipris samt
• löpande räkning, innebärande att kostnaden för att nå prestation svårligen kan bedömas i förväg.
Val av prisform är direkt beroende av verksamhetens art, tydligheten i åtagandet, tidsförhållanden samt säkerheten i kostnadsberäkningen. Prisformen fast åtagande eftersträvas. Prisform ”löpande räkning” offereras först efter samråd med Försvarsmakten. Avtalat pris ska inkludera de kapitalkostnader för förskott upplånade i riksgälden som beräknas uppstå samt kunna vara föremål för ränte-, valuta- och/eller indexomräkning. Ränta för FMV:s nyttjande av räntekontokredit för rörelsekapitalbehovet ingår i FMV:s fakturor i särskild ordning men ingår inte i avtalat pris.
Prognos som visar på stor differens mellan avtalat pris och upparbetade kostnader för hela beställningen kan föranleda omförhandling av hela beställningen. Vid stora utvecklingsprojekt som pågår under längre tid är ofta kontraktsformen mellan FMV och industrin ett riktpriskontrakt eller incitamentsavtal. Detta innebär att priset kan justeras ett flertal gånger under genomförandet.
139
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
5.1.11 Försvarsmaktens materiella tillgångar
Insatsorganisationens behov av materiella tillgångar
Under 2011 fortsätter arbetet med att utveckla en användbar och tillgänglig insatsorganisation 2014, som kontinuerligt har beredskap för och förmåga att genomföra insatser. I och med att materielförsörjningens planerings- och produktionscykel är flerårig kommer beställd och befintlig materiel med leverans cirka 2012 utgöra grunden för insatsorganisationen 2014.
Den fortsatta reformeringen kommer därefter att innebära en tyngdpunktsförskjutning från produktion och utveckling till operativ effekt här och nu. Det höjda kravet på tillgänglighet och beredskap medför att successiv kompletteringsanskaffning till förbanden inte låter sig göras i samma utsträckning som tidigare när kraven på beredskap var lägre. Huvuddelen av förbanden behöver vara materiellt uppfyllda och kan inte i samma utsträckning som tidigare låna varandras utrustning för genomförande av insatser.
Förändrade uppgifter, krav på operativ förmåga i olika hänseenden, krav på beredskap och förändrade försörjningsprinciper har medfört att tidigare förbandsmålsättningar inte alltid längre är aktuella. Regeringen har därför, inom ramen för Försvarsmaktens regleringsbrev för budgetåret 2010, gett Försvarsmakten i uppdrag att under 2010 fastställa nya förbandsmålsättningar som svarar mot förbanden som ska ingå i insatsorganisationen 2014. Detta arbete kommer att utgöra en grund för såväl myndighetens fortsatta arbete inom materielförsörjningen som för regeringens uppföljning av den fortsatta reformeringen.
Enligt regeringens mening bör utgångspunkten vara att insatser redan från och med 2011 bör kunna genomföras av ordinarie förband inom insatsorganisationen eller delar av dessa förband. I de undantagsfall där det är nödvändigt att som hittills särskilt sätta samman förband för insatser bör kompetensen hos dessa förband i största möjliga utsträckning tas tillvara genom att de efter avslutad insats alternativt beredskapsperiod hålls samman för att bilda enheter inom insatsorganisationen. Försvarsmaktens övergång till insatsorganisation 2014 sker successivt genom att utgående förband kvarstår med befintlig materiel och personal fram till dess att förbanden i den nya organisationen har producerats.
140
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
Materiella tillgångar enligt balansräkningen
Försvarsmakten genomför årligen kontroller av de materiella tillgångarna och har till följd av tidigare revisionsanmärkningar utvecklat sin revisionsmetodik och process. Detta medför att redovisningen av myndighetens materiella tillgångar i balansräkningen har utvecklats.
Under 2008 och 2009 uppgick det nettobokförda värdet, dvs. anskaffningsvärdet minus de ackumulerade planmässiga avskrivningarna, på Försvarsmaktens materiella tillgångar till cirka 100 miljarder kronor (tabell 4.3.1, vänster). Värdemässigt utgjorde cirka 90 % förstörande tillgångar i form av beredskapsinventarier och beredskapsvaror i lager (tabell 4.3.1, höger).
Exempel på beredskapsinventarier är stridsfordon, fartyg, flygplan samt helikoptrar, materiel som är effekt- och organisationsbestämmande för Försvarsmaktens förband. Beredskapsvaror i lager är t. ex. ammunition, reservmateriel och beklädnadsmateriel.
Tillsammans utgör beredskapsinventarier och beredskapsvaror balansposter för förnödenheter som krävs för att förbanden ska kunna genomföra de uppgifter och krav på operativ förmåga som statsmakterna ställt på Försvarsmakten. Däri ingår uppbyggnad av insatsorganisationen och upprätthållande av dess beredskap. I omslutning räknat har merparten av materielen projekterats och producerats för att klara Försvarsmaktens tidigare uppgifter och dimensionerats för att svara mot landets behov vid kris och krig.
Från och med 2009 redovisas inte beredskapsinventarier per vapenslag utan endast uppdelat på förstörelse och icke förstörelsemateriel. 2009 har posten ammunition i beredskapsvarorna ökat med 2 484 miljoner kronor till 10 201 miljoner kronor jämfört med föregående år. Ökningen kan förklaras av att Försvarsmakten till följd av genomfört kvalitetssäkringsarbete med grund och förvaltningsdata under året har invärderat ammunition (bl.a. luftförsvarsrobotar) i balansräkningen.
141
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
Tabell 4.3.1 Försvarsmaktens materiella tillgångar 2008 och 2009
Försvarsmaktens balansräkning (MSEK)
2008 2009
Immateriella anläggningstillgångar
798
1 015
Materiella anläggningstillgångar
96 402 99 026
Förbättringsutgifter på annan fastighet
304
304
Maskiner, inventarier, installationer, m.m.
1 260
1 107
Pågående nyanläggningar
2
64
Beredskapstillångar
94 837 97 552
varav beredskapsinventarier
81 650 81 807
varav beredskapsvaror i lager
13 186 15 745
Varulager m.m.
393
321
Fordringar 608 639 Periodavgränsningsposter 25 109 Avräkning med statsverket (750) 1 990 Kassa och bank 3 878 6 292 Summa Tillgångar 101 354 109 393 Myndighetskapital 90 818 87 686 Avsättningar 2 599 2 017 Skulder m.m. 6 599 8 233 Periodiseringsposter 1 338 1 458 Summa myndighetskapital och skulder 101 354 109 393
Beredskapsinventarier (MSEK) 2008 Andel 2009 Andel
Vapen
3 368
4,1 %
n.a. n.a.
Fordonsmateriel
15 500
19 %
n.a.
n.a.
Fartyg och båt
13 375 16 4%
n.a.
n.a.
Flygplan 40 758 49,9 % n.a. n.a. Sambandasmateriel 126 0,2 % n.a. n.a. Ledningssystem 4 620 5,7 % n.a. n.a. Utveckling 333 0,4 % n.a. n.a. Övrigt 3 571 4,4 % n.a. n.a. Förstörande n.a. n.a. 73 394 89,7 % Ej föstörande n.a. n.a. 8 412 10,3% Total 81 650 100,0 % 81 807 100,0 %
142
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
Beredskapsvaror (MSEK) 2008 Andel 2009 Andel
Ammunition
7 726 58,6% 10 210 64,8%
Beklädnad
1 771 13,4 % 1 621 10,3 %
Livsmedel
1
0,0 %
0 0,0 %
Publikationer 52 0,4 % 65 0,4 % Sjukvård 236 1,8 % 242 1,5 % Rervmateriel Mark 1 664 12,6 % 1 603 10,2 % Reservmateriel Luft 1 310 9,9 % 1 356 8,6 % Reservmateriel Sjö 336 2,5 % 407 2,6 % Övrigt 90 0,7 % 240 1,5 % Totalt 13 186 100,0 % 15 745 100,0 %
Balansomslutningen uppgick vid 2009 års bokslut till 109 393 miljoner kronor. Av den totala balansomslutningen avsåg 81 807 miljoner kronor (75 %) beredskapsinventarier (som avskrivs årligen enligt varje systems åsatta ekonomiska livslängd) och 15 745 miljoner kronor (14 %) beredskapsvaror (lagertillgång, för vilken kostnad tas ut vid förbrukning av tillgången).
Internationellt försvarsmaterielsamarbete 5.1.12
Internationella aktörer
Den europeiska försvarsbyrån, EDA
Den europeisk försvarsbyrån, EDA, inrättades 2004 genom beslut i EU:s Ministerråd. EDA:s uppdrag är att stödja rådet och medlemsländerna i arbetet med att stärka EU:s militära krishanteringsförmåga samt att stödja EU:s säkerhets- och försvarspolitik i dag och i framtiden. Samtliga EU länder utom Danmark deltar i EDA:s arbete. EDA:s uppdrag är specificerat i fyra huvuduppgifter:
• utveckla EU:s försvarsförmåga inom krishantering,
• främja och utveckla europeiskt försvarsmaterielsamarbete,
143
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
• stärka det europeiska försvarets tekniska och industriella bas samt att skapa en konkurrenskraftig europeisk försvarsmaterielmarknad och
• öka effektiviteten i det europeiska försvarets forskning och tekniska utveckling.
LOI EDIR FA (Sexnationers-samarbetet)
År 1998 skrev försvarsministrarna i Frankrike, Italien, Tyskland, Spanien, Storbritannien och Sverige under ett Letter of Intent (LoI) med syfte att underlätta omstrukturering och drift av den europeiska försvarsindustrin. År 2000 undertecknades ett Framework Agreement (FA), vilket innehåller åtgärder för att skapa förutsättningar för industriell omstrukturering inom Europa samt samarbeten på myndighets- och industrinivå. FA omfattar följande områden:
• leveranssäkerhet,
• förfarande vid överföring och exportkontroll,
• säkerhetsskydd för sekretessbelagd information,
• försvarsrelaterad forskning och teknologi,
• behandling av teknisk information och
• harmonisering av militära krav.
European Technology Acquisition Programme (ETAP)
ETAP är ett samarbete som lanserades 2001 och som omfattar länderna i LOI. Samarbetets primära syfte är att gemensamt studera de teknologier som krävs i bemannade och obemannade flygfarkoster, exempelvis UCAV (Unmanned Combat Air Vehicle). ETAP ska även rekommendera teknologier som gemensamt bör utvecklas för att optimera europeiska satsningar på forskning och teknikutveckling.
144
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
NORDEFCO
Den 5 november 2009 slöt försvarsministrarna för de nordiska länderna ett MoU som etablerar ett gemensamt försvarssamarbete. Syftet med det nordiska försvarssamarbetet är att varje land ska öka sin tillgängliga operativa effekt genom fördjupade, rationella samnordiska produktionslösningar och genom samordning av internationella insatser.
Den nordiska samarbetsstrukturen NORDEFCO (Nordic Defence Cooperation) har ersatt det tidigare samarbetsorganet inom försvarsmateriel; Nordsup, Nordcaps och NORDAC.
Nato/PfF
1994 anslöt sig Sverige till samarbetet inom Partnerskap för Fred (PfF). PfF är inriktat på konkret militärt och förtroendeskapande samarbete i Europa. För Sveriges del utgör PfF-samarbetet ett av de främsta instrumenten för att utveckla den militära och civila samverkansförmåga som är nödvändig för att kunna bidra till internationell krishantering och fredsfrämjande verksamhet. Det praktiska samarbetet på alla nivåer samordnas och genomförs i samverkan mellan FMV, Försvarsmakten, FOI och svensk försvarsindustri.
Nato Maintenance and Support Agency (NAMSA)
Nato Maintenance and Support Agency, NAMSA:s, uppdrag är att bistå Natomedlemmar vid uppköp och leverans av reservdelar och underhåll för olika materielsystem. Även partnerländer kan efter avtal nyttja NAMSA:s kompetens.
NAMSA samordnar multinationella upphandlingar vad gäller försvarsmateriel och logistik och har sedan 2006 fördubblat sin omsättning. Ökningen beror till största delen på direkt stöd till pågående Natooperationer (främst ISAF) och olika multinationella initiativ och projekt (t.ex. via NAMA9 till SAC10 samt SALIS11 och Strategic Sealift). Konsolidering, centralisering och konkurrensutsatt upphandling är NAMSA:s tre principer.
9 NATO Airlift Management Agency. 10 Strategic Airlift Capability. 11 Strategic Air Lift Interim Solution.
145
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
NAMSA handhar, å medlemsländernas (och i vissa fall partnerländers) vägnar, vissa upphandlingar av logistik och materiel/tjänster. För att detta ska ske krävs att minst två Natoländer har samma behov (av materiel eller logistik) och att de beslutar forma ett partnerskap. Därefter konsoliderar NAMSA kundkraven och genomför en centraliserad konkurrensutsatt upphandling.
Organisation for Joint Armaments Cooperation (OCCAR)
Organisation for Joint Armaments Cooperation (OCCAR) skapades 1996 genom ett administrativt avtal mellan försvarsministrarna i Frankrike, Tyskland, Storbritannien och Italien. OCCAR:s syfte är att effektivt leda, genomföra och utveckla gemensamma försvarsmaterielprojekt. OCCAR kan i viss mån därför ses som en föregångare till EDA. För närvarande är det största pågående OCCAR programmet, det nya europeiska transportflygplanet A400M. Sverige är för närvarande inte medlem i OCCAR.
Samarbetet är omfattande och komplext
Internationellt samarbete kan ske antingen på bi- eller multilateral basis, med i huvudsak interoperabilitets- eller kostnadseffektivitetsmotiv, och genomförs inom ramen för ingångna avtal, som reglerats på övergripande nationell nivå. Sverige deltar på olika sätt i samtliga av de samarbetsforum som redovisas ovan12. Agerandet baseras på såväl inriktningen för materielförsörjningen som MFS och MMS.
Utredningen noterar att samarbeten inom ett område kan leda till andra typer av samarbeten, exempelvis kan det internationella materielsamarbetet medföra samarbeten kring forskning, teknikutveckling, utbildning, logistik samt operativa samarbeten. Även det motsatta förekommer.
12 SAMO FM – FMV 2008, HKV beteckning 03 200:76010, FMV beteckning GD 03 200:59095/2008 samt i SAMO FM-FMV 2009 (Utgåva 2010), HKV beteckning 03 200:65 879, 8 oktober 2010, beskriver bl.a. deltagandet inom internationellt materielsamarbete samt de båda myndigheternas samspel under genomförandet.
146
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
5.2.1
5.2 Logistikförsörjning
Allmänt
Inledning
Detta avsnitt syftar till att ge en övergripande bild av logistikverksamheten och dess aktörer.
Försvarsstrukturutredningen kommer senare i betänkandet att adressera begreppet försvarslogistik. Med detta avses, utöver vad som traditionellt benämns logistik13 även materiel-, teknik- och infrastrukturförsörjning, försvarsmedicin och vad som därutöver benämns som övrigt stöd till Försvarsmaktens bas- och insatsorganisation. I föreliggande avsnitt behandlas dock det som ingår i begreppet logistik.
Logistikbegreppet
Logistikverksamheten syftar till att lämna stöd till strategiska, operativa och taktiska militära verksamheter som syftar till att försörja de militära förbanden med allt ifrån komplexa materielsystem till förnödenheter och tjänster för utbildning och insatser i Sverige och internationellt. Begreppet har dock inte entydigt definierats vare sig av Försvarsmakten eller de stödmyndigheter som har till uppgift att tillhandahålla logistik till Försvarsmakten. Snarare än att beskrivas som en sammanhållen process utgörs logistiken av ett antal definierade verksamheter inom Försvarsmakten.
Begreppet logistik används inom Försvarsmakten och FMV med följande innebörd14:
• Logistik syftar till att ge stöd till strategisk, operativ och taktisk militär verksamhet. Syftet uppnås genom att upprätta och bibehålla efterfrågad tillgänglighet, uthållighet och rörlighet hos Försvarsmaktens förband och enheter.
• Logistik i Försvarsmakten omfattar produktion, styrning och kontroll av tillhandahållet stöd, vilket utgörs av både tjänster och tillgångar med tillhörande information.
13 Det traditionella logistikbegreppet omfattar förnödenhetsförsörjning, teknisk tjänst och kommunikationstjänst. 14 Försvarsmaktens Grundsyn Logistik (M7739-350002).
147
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
• Logistik i Försvarsmakten omfattar stöd till såväl insatsorganisationen som grundorganisationen och kan utföras av egna resurser eller tillsammans med andra aktörer.
Logistik inom Försvarsmakten
Ur Försvarsmaktens perspektiv är logistik en verksamhet som bedrivs i samverkan med myndighetens övriga verksamheter. Logistik inom myndigheten syftar till att lämna stöd till strategiska, operativa och taktiska militära verksamheter, såväl inom insatsorganisationen som grundorganisationen. Verksamheter inom funktionen logistik omges och styrs av ett omfattande regelverk. Styrande faktorer för logistikverksamheten är svensk och internationell lagstiftning, internationella överenskommelser samt kommersiella villkor
Logistiken är en verksamhet som styrs av insatsförbandets eller basorganisationsenhetens behov av stöd genom att:
• operativa och taktiska krav ska styra logistikens genomförande vid operationer och insatser och
• rationalitet och ekonomi ska styra dess genomförande vid förmågeskapande produktion i vid bemärkelse.
Försvarsmaktens logistikverksamheten ska principiellt genomföras under samma förhållanden, med bibehållen verksamhetssäkerhet och med samma ledning oavsett konfliktnivå. Logistik inom Försvarsmakten omfattar således många dimensioner och karaktäriseras av stor komplexitet15. Logistik täcker en mångfald av ansvarsområden och verksamheter inom vitt skilda delar av myndighetens organisation.
15 Logistiken, precis som andra delar av Försvarsmakten, påverkar sin verksamhet genom tydliga mål och strategier. Det finns några åtminstone två dokument av vikt för logistiken inom Försvarsmakten: Grundsyn Logistik och LogUP 2010. Grundsyn Logistik har en doktrinliknande status och är ett vägledande dokument som behandlar logistikprinciper och vissa grundläggande definitioner i logistikens begreppsflora, Handboken har en vägledande och utbildande karaktär som förklarar logistiken vid insats, utbildning och övning, men även de grundläggande principerna för logistiken omnämns i dokumentet. Utvecklingsplan Logistik (LogUP) ska för respektive del av sakområdet logistik (jfr FM ArbO) ange övergripande krav och ramar för utvecklingen av denna på kort, medellång och lång sikt (1-10 år). Man kan också betrakta LogUP som logistikchefens policyförklaring, dvs. beslut i stort (BIS) och riktlinjer, som därefter omsätts till handlingsplaner, logistikkoncept och uppdrag.
148
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
Logistik utgör en integrerad del av myndighetens verksamhet och är där en av flera avgörande faktorer för framgång. Logistiken måste tidigt tas in i planeringsprocessen för att säkerställa att den blir integrerad i den totala verksamheten då logistiken kan vara gränssättande för insatsförmågan. Logistikverksamheten omfattar stöd till både den förmågeskapande produktionen och de förmågeutnyttjande insatserna. Stödet omfattar en rad av funktioner, förnödenhetsslag och tjänster som ska kunna lämnas till båda verksamheterna samtidigt.
Logistiken ställs ständigt inför nya utmaningar som kräver avvägningar.
Det innebär att logistiklösningarna behöver vara mer flexibla för att kunna lösa uppgiften inom givna ekonomiska ramar. Dessa krav är i viss mån motstridiga och ställer i sin tur krav på att personalen kan förutse alternativt påverka utvecklingen och skapa hållbara logistiklösningar både inom den nationella och den internationella verksamheten.
Logistikens funktioner och aktiviteter är förbundna med varandra eller är en del i ett nätverk på samma sätt som motsvarande element i en kommersiell försörjningskedja. Logistiken inom Försvarsmakten innehåller dessutom vissa funktioner och verksamheter som normalt inte finns i en kommersiell försörjningskedja, t.ex. hälso- och sjukvård.
Logistik inom Försvarsmaktens förmågeskapande verksamhet spänner från stöd avseende långsiktig materielanskaffning till stöd av basorganisationens dagliga verksamhet.
Logistik inom Försvarsmaktens förmågeutnyttjande verksamhet omfattar stöd till operationer och insatser över hela konfliktskalan, såväl nationella som internationella.
Försvarsmakten är inte alltid själv den främste aktören vad gäller logistik inom myndigheten. Försvarsmakten är inte heller alltid den viktigaste kunden för en leverantör av förnödenheter och/eller tjänster. I många fall måste myndigheten anpassa sin verksamhet till utomstående (externa) dominerande, nationella och/eller internationella aktörer.
Försvarsmakten upphandlar i allt större utsträckning förnödenheter och tjänster av leverantörer utanför myndigheten i stället för att producera dem med egna resurser. Detta påverkar möjligheten att producera, styra och kontrollera logistiken. Kunskap om aktörer utanför Försvarsmakten blir väsentlig, liksom för-
149
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
mågan till upphandling samt anpassning av tjänster och tillgångar med tillhörande information.
Logistikens indelning
Logistikverksamheten indelas i följande delar.
Främre logistik (ingår i insatsorganisationen)
Den främre nivån består av förbandsbundna resurser, logistikförband och enheter. Logistikresurserna på denna nivå styrs i hög grad av taktiska samt operativa krav och behov16.
Stridsfältsnivån:
• Logistikförband som ingår i insatsförbandens logistikenheter på bataljonsnivå och som leds av förbandschefen.
Stöd- och förstärkningsnivån:
• Försvarsgrensspecifika, icke förbandsbundna, logistikförband.
Exempel: Basbataljon. Leds av taktisk chef (TAC).
• Försvarsgemensamma, icke förbandsbundna, logistikförband.
Exempel: Logistikbataljon för förnödenhetsförsörjning och transporter. Leds av Försvarsmaktens insatschef.
Bakre logistik (ingår inte i insatsorganisationen)
Den bakre nivån17 består av Försvarsmaktens egna resurser i form av t.ex. FMLOG samt andra aktörers resurser, t.ex. andra myndigheter, internationella samarbetspartners och privata företag18.
• Den bakre underhållsorganisationen omfattar underhåll och stöd samt utgör en förstärkningsresurs för samtliga förbandstyper såväl nationellt som internationellt.
16 Ett användbart försvar, prop. 2008/09:140, s. 58. 17 Delar av det som benämns bakre logistik inom Försvarsmakten ingår i insatsorganisationen, såsom operativ ledningsteknisk bataljon och nationella stödenheter (NSE). 18 a.a., s. 58.
150
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
ef.
• Civila resurser för genomförandeverksamhet och samverkan på hög nivå; organisationer, näringsliv och myndigheter.
Territoriell logistik (ingår inte i insatsorganisationen)
Stöd för insatser inom ramen för territoriell integritet och regional stabilitet genom utnyttjande av den militära och civila infrastrukturen (anläggningar och upphandling av icke specifika förnödenheter och tjänster av civila leverantörer).
Verksamheter inom ramen för ovan nämnda resursnivåer genomförs som insatslogistik eller produktionslogistik med följande innebörd.
Förmågeutnyttjande logistik 19
Förmågeutnyttjandelogistik avser logistikverksamhet som bedrivs till stöd för beslutad eller pågående insats (VG 1). Insatslogistik planeras och leds av Försvarsmaktens insatschef.
Förmågeskapande logistik
Förmågeskapandelogistik är logistikverksamhet som bedrivs i produktionsverksamheten som stöd till pågående insatser (VG 1), för uppbyggnad av insatsorganisationen (VG 2) samt viss utvecklingsverksamhet20 (VG 3). Produktionslogistik planeras och leds av Försvarsmaktens produktionsch
Verksamheten inom ramen för insats- respektive produktionslogistik måste planeras, genomföras och följas upp som en väl avvägd helhet. Försvarsstrukturutredningen noterar att de resurser som nyttjas för insatslogistik till övervägande del är desamma som nyttjas för delar av produktionslogistiken. Det har inte varit möjligt att klarlägga hur kapacitetsbrist och vakanser som uppkommer i samband härmed löses.
Vidmakthållande utgör en central roll inom logistiken och avser tillhandahållande av underhållslogistik och annat stöd för att säker-
19 Logistikutvecklingsplan 2011-2020 (LogUP 2011), HKV beteckning 01 600:60655, 5 februari 2010, s. 7. 20 Det finns inte någon entydig, fastställd och myndighetsgemensam definition av begreppen utveckling och teknikutveckling. Begreppen används med skiftande innebörd inom myndigheterna.
151
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
ställa användbarhet och tillgänglighet av system. Underhållsskedet avslutas med avveckling av systemet och avslutande av underhållstjänsterna.
Logistikens delområden
Logistikens delar kan också indelas i sex delområden21:
• logistikledning
• förnödenhetsförsörjning,
• teknisk tjänst,
• kommunikationstjänst,
• försvarsmedicin,
• övrigt logistikstöd.
Figur 5.3. Logistik med dess delfunktioner
Källa: Försvarsmakten.
Det finns inga exakta gränser mellan nivåerna och användningen av de ovan angivna uttrycken utan de överlappar varandra. Begreppet ”logistik” används främst på de högre ledningsnivåerna, dvs. strategisk, operativ och taktisk nivå, där hela den komplexa funktionen hanteras samlat. Längst fram i verksamheten, på förbandsnivån, genomförs konkret verksamhet inom respektive tjänstegrenar, exempelvis ammunitionstjänst och avhjälpande underhåll
21 Försvarsmaktens Handbok Logistik (2007).
152
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
dvs. där används uttrycken som är delfunktioner med dess underindelningar.
Logistikledning
Den generella metodiken för Försvarsmakten gällande ledning är att samma metodik ska tillämpas oavsett konfliktnivå för att nå effektivitet. En väsentlig skillnad mellan logistikledning och annan typ av ledning är att logistiken inte enbart handlar om att lösa tidskritiska ledningssituationer. Detta innebär alltså att uppgifter av sådan karaktär inte kan lösas enbart med metoder för tidskritisk ledning. I logistikledningen krävs ett proaktivt agerande. Man måste alltså i förväg försöka skapa sig en uppfattning om var behoven kommer att uppstå och hur de ser ut.22
Logistikledning utövas inte självständigt utan utgör integrerad del av Försvarsmaktens ledningssystem på alla nivåer och i alla skeden. Logistikledning kan därför inte särskiljas från annan ledning.
Förnödenhetsförsörjning
Viktiga delar inom förnödenhetsförsörjningen är iståndsättande och vidmakthållande av insatsförband och avveckling av övertaliga förnödenheter. Försörjning omfattar även fastställande och anpassning av lagernivåer. Förnödenhetsförsörjning kan delas in i materieltjänst (utom reservdelar), ammunitionstjänst, förplägnadstjänst, drivmedelstjänst, sjukvårdsförnödenheter, kassatjänst, bränsletjänst, vattentjänst, karttjänst och förnödenhetstransporter.
Teknisk tjänst
Teknisk tjänst syftar till att säkerställa tillgängligheten till materielsystem samt att dessa kan verka med erforderlig effekt över tiden. Resurser för teknisk tjänst understödjer förbandens förmåga att lösa sina uppgifter under insats. Den teknisk tjänst resurser bidrar i betydande omfattning till att efterfrågad prestanda uppnås
22 Försvarsmaktens Handbok Logistik (2007).
153
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
Kommunikationstjänst
Kommunikationstjänst omfattar planering och tillhandahållande av transportresurser för, samt strategisk och operativ ledning av, transporter av hela eller delar av förband, förnödenheter (inkl. undanförsel) och övrig personal. Därutöver ingår även transporter av sjuka, skadade eller döda. På taktisk nivå bedrivs transportledning och trafiktjänst. Funktionen omfattar till- och fråntransport av materiel och personal i samband med insatser och övningar, samt försörjningstransporter av reservdelar och förnödenheter. En viktig del av funktionen är samverkan med myndigheter och branschföreträdare (t.ex. Transportstyrelsen och Trafikverket).
Försvarsmedicin
Försvarsmedicin är en till grund- och insatsorganisation gemensam funktion avseende medicinsk underrättelsetjänst, preventiv medicin, förebyggande hälso- och sjukvård, omhändertagande, evakuering av skadade och sjuka samt rehabilitering. Utförandet av försvarsmedicin sker i enlighet med nationella författningar, Genèvekonventionen, medicinsk etik, vetenskap och beprövad erfarenhet samt människans psykosociala behov. I samband med multinationella insatser används inom Nato och EU beteckningen ”Role” för sjukvården, för att beskriva olika kapaciteter/förmågor inom hälso- och sjukvårdsområdet. De finns fyra olika ”Roles” som ska täcka hela skalan för sjukvårdsinsatser från den enkla dagliga sjukvården och akut medicinskt omhändertagande som första hjälpen och triage25 (Role 1) till sjukvård i hemlandet, s.k. repatriering (Role 4).
23 Förebyggande underhåll, avhjälpande underhåll, reservmaterielförsörjning och omhändertagande av materiel. 24 Driftstöd, teknisk anpassning, modifiering och materielundersökning. 25 Sortering och prioritering av sårade baserat på symtom och vitalparametrar (andning, puls och kroppstemperatur).
154
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
5.2.2
Övrigt logistikstöd
Övrigt logistikstöd omfattar sådant som inte med lätthet kan sorteras in under övriga delfunktioner. Begreppet innefattar bl.a. fältpost (post och kurir, e-post), finansiella tjänster, upphandling, begravningstjänst samt arbetsmiljö.
Till ovanstående kan även läggas infrastrukturförsörjning, dvs. anskaffning, vidmakthållande och avveckling av fastigheter och anläggningar inom grundorganisationen och vid insats.
Som framgår av ovanstående rymmer begreppet försvarslogistik en förskjutning i gränssnittet och en allt mer långtgående integration mellan traditionell logistik och materielförsörjning och därmed mellan de logistikverksamheter som i dag bedrivs inom Försvarsmakten och FMV. Gränssnittet mellan främst Försvarsmakten och FMV beskrivs dels genom definitionen av begreppet logistik i Försvarsmaktens Grundsyn logistik, dels som ett led i genomförd och pågående processutveckling inom ramen för samarbetet mellan försvarsmyndigheterna och dels i samband med utveckling och genomförande av ett integrerat ekonomi- och resursledningssystem (PRIO)26 inom Försvarsmakten.
Logistikens aktörer och verksamhet
Logistikverksamheten genomförs av ett antal organisationsenheter och aktörer inom Försvarsmakten och av olika delar inom övriga berörda försvarsmyndigheter. Verksamheten bedrivs i egen regi och med stöd av industrin.
26 Försvarsmaktens nya verksamhetsledningssystem PRIO är i implementeringsfasen. Väl implementerat kommer PRIO att omfatta en stor del av den logistikanknutna verksamheten, bl.a. inom teknisk tjänst, lagerstyrning samt inköp. På grund av sekretessproblematik kommer en viss del av logistiken (åtminstone tills vidare) inte att finnas i PRIO utan ligga kvar i det befintlig system, bl.a. Lift. Utöver Lift och PRIO finns även Sweccis som är Försvarsmakten system för insatsledning på operativ och taktisk nivå. Inom Sweccis finns en modul med logistik kallad Logfas, vilken inte ska förväxlas med Natos programvara med samma namn. Dock ska det svenska Logfas ha ett gränssnitt för att kunna samverka med Natos motsvarighet.
155
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
Försvarsmakten
Högkvarteret
Högkvarteret styr, planerar och kravställer verksamheten. Detta görs genom att:
• för Försvarsmaktens logistik (FMLOG) fastställande av tjänstebeskrivning av vilken framgår vilka tjänster, inklusive servicegrad, som FMLOG ska kunna leverera,
• för övriga förband genom fastställande av målsättningar och
• för Teknikkontoren, bl.a. i deras egenskap som Försvarsmaktens representant vid beställningar som riktas mot industrin.
Högkvarteret beställer:
• tjänster och logistikkompetens genom uppdrag till FOI mot bakgrund av fastställd FoT-plan samt
• system och materiel från FMV med utgångspunkt i fastställd materielplan.
Högkvarteret är även delaktig i styrningen över övriga logistikrelaterade verksamheter rörande hälso- och sjukvård, fältarbeten samt fastigheter och anläggningar.
FMLOG
FMLOG är ett logistikförband inom basorganisationen med följande övergripande uppgifter27:
• stöd till Försvarsmaktens basorganisation och insatsorganisation såväl nationellt som internationellt,
• tillhandhållande av underhålls- och stödverksamhet i egen regi eller genomförd upphandlig från extern leverantör,
• vidmakthålla Nationellt logistikstöd (NSE), ingående i insatsorganisationen,
• vidmakthålla Operativ ledningsteknisk bataljon, ingående i insatsorganisationen,
27 Försvarsmaktens årsredovisning för 2009, Underbilaga 4.1 (HKV beteckning 23 386:51392).
156
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
• avveckling av förnödenheter som ej svarar mot grundorganisationens och insatsorganisationens behov och
• genomföra rationaliseringar med fokus på FMLOG utveckling mot det nya insatsförsvaret, effektivisering av ledningsorganisationen, utkontraktering/upphandling av verksamhet och koncentrering av produktion.
FMLOG svarar vidare för underhåll och stöd.
FMLOG:s verksamhet är utformad med inriktningen att leverera logistik till Försvarsmaktens förband, skolor, staber, centra och på att svara mot Försvarsmaktens behov. Den materiel som ägs (i betydelsen ägarföreträdare) av Försvarsmakten och som FMLOG förrådshåller lånas ut till övriga förband.
Regeringens motiv för bildandet av FMLOG var att:
• i högre grad utnyttja rationaliseringspotentialen inom området,
• få ett starkare grepp över kostnadsutvecklingen, genom en sammanläggning av ett antal underhåll- och serviceverksamheter förbättra möjligheterna att jämföra den egna.
Inom FMLOG bedrivs verksamheten i följande tjänsteområden:
• materiel- och förnödenhetsförsörjning,
• upphandling och inköp,
• verksamheten med externa leverantörer,
• verkstadstjänst,
• arbetsplatsservice,
• reservmateriel,
• resor och logi,
• verksamhetssäkerhetsstöd,
• administrativt stöd,
• miljöstöd,
• systemförvaltning,
• it-tjänst,
• ledningssystem,
157
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
• främre underhållstöd och
• systemförvaltning.
FMLOG är, till skillnad från övriga förband, i huvudsak intäktsfinansierad med tillhörande uppföljning av resultat och nyckeltal.
Prissättningen baseras på produktionskostnaden med påslag för enhetens omkostnader (Lokal-OH) och påslag för FMLOG stab och gemensamma kostnader (Central-OH).
Utvecklingen av verksamheten sker i riktning mot en kundorienterad, geografiskt oberoende och specialiserad produktion med ökat fokus på tillhandahållande snarare än produktion av logistik. Omfattande förändringar har genomförts i organisation och verksamhet.
Försvarets materielverk
FMV huvudsakliga uppgifter inom logistiken är dels att tillhandhålla vidmakthållande av materiel, dels att stödja Försvarsmaktens logistikutveckling samt att svara för väsentliga delar av Försvarsmaktens systemstöd.
FMV ansluter sig till Försvarsmaktens definition enligt Grundsyn Logistik28 med innebörden att Försvarsmakten ansvarar för den verksamhet som omfattas av definitionen och där FMV stöder denna verksamhet genom de uppdrag som Försvarsmakten lägger på FMV.
Mot bakgrund av Försvarsmaktens vidmakthållandeuppdrag till FMV utarbetas en övergripande plan för vidmakthållande av materielsystem för vilka myndigheten har ett s.k. designansvar. Med utgångspunkt i planen utfärdar FMV tekniska ordrar till Försvarsmakten samt sluter i förekommande fall tekniska systemstödsavtal med externa leverantörer.
FMV:s vidmakthållandeplaner och tekniska ordrar utgör underlag för detaljplaneringen inom Försvarsmaktens teknikkontor. Teknikkontoren är i sin tur kravställare mot FMV i fråga om vidmakthållande av materiel och lämnar dessutom stöd till FMV i form av kompetens med avseende på tekniskt systemstöd, drift m.m.
28 Försvarsmaktens Grundsyn Logistik (M7739-350002).
158
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
5.2.3
5.3.1 Övriga berörda myndigheter
FOI och FHS har inga särskilt utpekade uppgifter inom ramen för logistikverksamheten. FOI utför den verksamhet som beställs av Försvarsmakten inom ramen för logistikverksamheten och hanteras inom ramen för myndighetens instruktionsenliga uppdrag, nämligen att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för i första hand totalförsvaret. FHS svarar för logistikutbildning inom vissa specialiteter och på högre chefsnivå. Fortifikationsverket (FortV) ansvarar för den del av logistiken som rör säkerställande av den fasta infrastrukturen (mark, lokaler och anläggningar) som nyttjas nationellt. Verket ansvarar för och är ägare29 av camper vid internationella insatser och svarar för drift och förvaltning av dessa.
Finansiering och kostnader
Logistikverksamheten hos försvarsmyndigheterna finansieras via anslagen 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap, 1:2 Fredsfrämjande förbandsinsatser samt 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar.
5.3 Gemensamt för materiel- och logistikförsörjningen
Aktörernas ansvar för materielen
Försvarsmakten och FMV har i samordningsavtalet reglerat myndigheternas ansvar under materielförsörjningens skeden. Grunden för ansvarsfördelningen utgår från livscykelmodellen, som samordningsavtalet grundar sig på. Den grundläggande principen för ansvarsfördelningen är att Försvarsmakten utövar ett sammanhållet verksamhetsansvar. Materiel utgör en delmängd av det totala verksamhetsansvaret som utgår från insatsorganisationens förband.
Försvarsmaktens verksamhetsansvar avser materiel som är driftöverlämnad till myndigheten och omfattar ett tekniskt operativt ansvar under materielens livscykel. Detta innebär att Försvarsmakten har ett ansvar att se till att materielen svarar mot de
29 Fortifikationsverkets instruktion (SFS 2007:758). Inriktningen är att FORTV övertagande av camperna är genomfört senast 2012-12-31.
159
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
operativa krav som ställs30. Verksamhetsansvaret innebär vidare att myndigheten har ett tekniskt huvudansvar för materiel på individnivå (fysiskt materielobjekt, dvs. inte system eller materieltyp) samt ansvarar för förbandsbundet underhåll och drift.
Strategiskt systemsamordningsansvar
Försvarsmakten har genom sitt verksamhetsansvar också ett strategiskt systemsamordningsansvar för materielen under dess livscykel. Strategisk systemsamordning sker genom att realiserbarhetspröva, med iterativ kravanpassning, operativa krav ur teknisk, affärsmässig, internationell samt forsknings- och teknikutvecklingssynvinkel. Därigenom tas underlag fram för att planlägga kostnadseffektiva tekniska systemlösningar som kan bestå av kombinationer av i Försvarsmakten befintlig materiel, färdigutvecklad materiel, materiel som någon annan aktör/nation tillhandahåller eller som sista alternativ nyutvecklad materiel. Försvarsmaktens tekniska system kan utgöras av såväl enskilda tekniska system, som sammansatta tekniska system och funktioner som krävs för att uppfylla kraven. Strategisk samordning sker genom uppdrag med stöd av FMV.
Strategisk systemsamordning bedrivs i syfte att uppnå systemsamordning för materiel, personal och anläggningar och innebär ett sammanhållet ansvar för att de olika delarna hänger ihop och är fullt ut användbara och kompatibla över tiden31.
Strategisk systemsamordning bedrivs i sammansatta projektgrupper (IPT). Det är Försvarsmaktens ansvar att skapa och sätta samman grupperna. Grupperna sätts samman med kompetenser från de båda myndigheterna för att lösa uppgiften. FMV bidrar i de tidiga skedena bl.a. med kunskap om de senare skedena i materielens livscykel. Även kompetenser från FOI och industrin kan vara efterfrågade under modelleringsarbetet.
I utvecklings- och produktionsskedena övergår ansvaret för tekniska system genom uppdrag, effektuerat via kundbeställningar, till FMV. I skedena användning och underhåll delas ansvaret upp. Försvarsmakten har dock över tiden det sammanhållande operativa verksamhetsansvaret.
30 Försvarsmakten ansvarar därvidlag för att förmågekrav och att målsättningar tas fram. 31 Ansvaret innebär bl.a. att ta fram tydliga och nödvändiga krav- och målsättningsdokument.
160
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
Tekniskt designansvar
FMV har normalt det tekniska designansvaret för de materielsystem som myndigheten levererar till Försvarsmakten. Detta ansvar innebär att fastställd design för tillåtna konfigurationer av tekniska system, inklusive underhållslösningar, ska uppfylla lagkrav, fastställda målsättningar och övriga krav avseende prestanda, funktion, informations- och systemsäkerhet över hela materielens livscykel32. Villkoret för att FMV ska kunna utöva det tekniska designansvaret är att det finns tydliga beställningar/uppdrag avseende vad som är ett förväntat åtagande. I de fall Försvarsmakten har anskaffat eller konfigurationsändrat materielen själv utövar FMV inte det tekniska designansvaret.
FMV:s designansvar för materieltyp fortsätter att gälla under hela livscykeln. Myndigheten har även förvaltningsansvaret för en del av stödsystemen. Detta ansvar är under överförande till Försvarsmakten.
Industrin kan gentemot FMV, via avtal, ta ett designansvar, men Försvarets materielverk är alltid direkt ansvarig inför Försvarsmakten.
För de stödsystem som FMV ännu inte har överfört till Försvarsmakten har FMV förvaltningsansvar. Försvarsmakten ansvarar fullt ut för PRIO. FMV deltar i designarbetet rörande införandet av den tredje fasen och ingår i PRIO:s styrgrupp. Därtill finns en samverkansgrupp med företrädare för Försvarsmakten och FMV.
Teknisk systemledning
FMV genomför på uppdrag av Försvarsmakten och inom ramen för det tekniska designansvaret teknisk systemledning. I denna ingår ledning av systemets teknik, ekonomi och tid. I teknisk systemledning ingår även systemarbete för etablering av gränssnitt och samverkansunderlag mot såväl samverkande yttre tekniska system som inom aktuellt tekniskt system. Resultatet dokumenteras och sammanhålls bland annat i s.k. systemarkitekturer.
32 Om det i dialogen med Försvarsmakten framkommer att det brister i förutsättningarna för att FMV ska kunna ta sitt designansvar återtar FMV det utfärdade systemsäkerhetsgodkännandet eller informations-/IT-säkerhetsdeklarationen för det aktuella systemet.
161
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
Teknisk systemledning33 omfattar även att identifiera behov av drifts- och underhållsåtgärder och omsättning av delkomponenter. I den sammanhållna dokumentstrukturen beskrivs även föreslagna tidpunkter för när en komponent eller produkts livslängd är slut och åtgärder behöver vidtas. Som underlag för dessa tidpunkter och beslut beräknas och analyseras livscykelkostnader. Den tekniska systemledningen utgör en väsentlig förutsättning och grund för att Försvarsmakten ska kunna utverka den strategiska systemsamordningen.
Ägarföreträdare
Försvarsmaktens roll som ägarföreträdare
Försvarsmakten är statens ägareföreträdare (ÄF) avseende huvuddelen av försvarets materiel och svarar därmed inför regeringen för materiel och förnödenheters status, befintlighet samt redovisning. För materiel som är anskaffad för insatsorganisationen och överlämnad till försvarsmakten är chefen för Försvarsmaktens produktion (C PROD) ägarföreträdare i syfte att bevaka statens intressen. Denna uppgift utövas genom de s.k. materielansvariga inom Högkvarterets produktionsenhet med stöd av teknikkontoren.
Materielsystemansvarig
Till ägarföreträdarens stöd finns en organisation med materielsystemansvariga (MSA) för utövande av ägarföreträdande och med delegerat ansvar för materielsystemen. De materielsystemansvariga är, med några undantag, organisatoriskt centralt placerade i Försvarsmaktens produktionsledning. Ett syfte med den centrala placeringen är att uppnå ett balanserat Försvarsmaktsperspektiv i de beslut som berör de olika materielsystemen och att få kompetens avseende t.ex. driftsäkerhet nära beslutsfattare. Antalet MSA varierar med verksamhetens förändring. För närvarande finns det 81 stycken MSA inom Försvarsmakten.
Inom ett produktområde utvecklas ett antal produkter, eller materielsystem, för vilka MSA leder utvecklingsarbetet. Den materielsystemansvariga beställer en produkt av FMV, via en central organisa-
33 Teknisk systemledning leds av SML och genomförs av SML och inom respektive anskaffningskontor vid FMV, kapitel 6 Försvarsmyndigheterna.
162
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
5.3.2
tionsenhet som utgör den s.k. kundytan mellan Försvarsmakten och FMV. Vidare är det Försvarsmaktens ansvar att säkerställa att en utvecklingsgrupp finns tillgänglig. Utvecklingsgruppens uppgifter lägges ut på någon av myndighetens skolor, utvecklingsenheter eller förband. MSA är ansvarig för förbandsmålsättningsdokumenten, TTEM-dokumenten, vilket indirekt utgör myndighetens beställning till FMV. MSA sammanhåller därigenom alla anskaffnings-, utvecklings- och vidmakthållandeuppdrag till FMV inom respektive materielsystem.
Ägarföreträdarens representant
Ägarföreträdarens representant (ÄFR) är en roll med delegerat ansvar, som lyder under MSA i vissa hänseenden. ÄFR representerar ägarföreträdaren vad gäller drift- och ekonomistyrning, uppföljning och analys, konfigurationsläge, modifieringar och teknisk orderverksamhet av materielen. I och med detta ansvarar ÄFR även för att tillämpad konfiguration följer det tekniska designansvaret och tillåtna konfigurationer.
Ägarföreträdarnas representanter är organisatoriskt placerad vid TeK, MsystK och MAK inom Försvarsmakten. För vissa materielsystem är ansvaret som ÄFR fördelat mellan flera teknikkontor beroende på komplexitet och omfattning.
I FMV:s utövande av det tekniska designansvaret sker samverkan med Försvarsmaktens ÄFR. Detta sker bl.a. genom att HKV fastställer införandeplanering och ÄFR samordnar åtgärder avseende ändringar i materielens utförande. FMV utarbetar och fastställer åtgärder i samverkan med ÄFR, ofta med anledning av rapporterade driftshändelser. Innan en teknisk förändring fastställs samverkar FMV med ÄFR. Samverkan sker också med bl.a. förband, skolor och centra när en ev. teknisk förändring medför kompletterande utbildningsbehov.
Särskilt om styrning och uppföljning av verksamheten
Styrning och uppföljning inom FMV sker mot bakgrund av bl.a. förordningen om intern styrning och kontroll (2007:603), till vilken FMV under 2009 har anpassat och utvecklat myndighetens regelverk och arbetssätt. Detta dokumenteras i FMV:s verk-
163
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
5.3.3
samhetsledningssystem, vilket utgör en del av myndighetens kontrollmiljö för att säkerställa en effektiv intern styrning och kontroll. Verksamhetsledningssystemet omfattar bl.a. myndighetens verksamhetsordning med delegering av beslutsrätt, policies, verksamhetsprocesser, checklistor och vägledningar.
Det finns få formuleringar i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev som specifikt berör logistikverksamheten. Dock framgår att FMLOG ska utgöra en organisatorisk enhet inom Försvarsmakten samt att Försvarsmakten fortsatt ska rationalisera och effektivisera logistikverksamheten.
I samordningsavtalet mellan Försvarsmakten och FMV (SAMO FM–FMV 2009)34 anges de aktiviteter som ligger till grund för en effektiv styrning inom och mellan myndigheterna. Myndigheternas interna styrning av logistikverksamheten sker mot bakgrund av strategiska styrdokument, arbetsordningar och verksamhetsplaner. I Högkvarteret finns en befattningshavare (Logistikchef) med sakområdesansvar för logistikverksamheten.
FMLOG styrs genom uppdrag, uppgifter och order i form av Försvarsmaktens verksamhetsuppdrag (FM VU), Försvarsmaktens beredskapsorder (FM BERO) och i form av Försvarsmaktsorder (FMO). Därutöver styrs FMLOG av Högkvarteret genom en tjänstebeskrivning (fastställs av C FÖRBPROD), fastställda resurskort för aktuella tjänsteområden och särskilda uppdrag samt genom fastställda produktivitets- och resultatmål. Ekonomistyrningen baseras på intäktsfinansiering med tillhörande uppföljning av resultat och nyckeltal.
Offentlig-privat samverkan, OPS
Regeringen har i den försvarspolitiska inriktningen betonat att möjligheterna att nyttja olika former av offentlig-privat samverkan (OPS) i större utsträckning inom ramen för materielförsörjningen. Enligt utredningen kan detta även sägas vara gällande för de verksamheter som här har hänförts till logistikförsörjningen. Möjligheterna till samverkan mellan offentliga aktörer och näringslivet ska utnyttjas för att åstadkomma ett effektivt och ändamålsenligt resursutnyttjande35. Regeringen har samtidigt betonat att materiel-
34 Samordningsavtal mellan FM och FMV, HKV 03 200:76010, FMV GD 03 200:59095/2008, 9 december 2008. 35 Ett användbart försvar, prop. 2008/09:140, s. 87.
164
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
försörjningens verksamheter inte bör läggas på privata aktörer om det förutspås leda till att svårbrytbara monopolförhållanden skapas eller om lagar och förordningar om finansiering av statlig verksamhet överträds36. En huvudprincip ska därför vara att alla möjligheter ska granskas för att finna kostnadseffektiva lösningar och, där så är lämpligt, ska verksamheten upphandlas på en konkurrensutsatt marknad.
OPS används inom Försvarsmaktens som ett samlingsbegrepp för olika slags partnersamverkan och utkontraktering av verksamheter. Möjligheterna att utnyttja offentlig-privat samverkan prövas där så bedöms möjligt och lämpligt. Syftet är dels att effektivisera resursutnyttjandet, dels frigöra resurser för en fortsatt utveckling av Försvarsmaktens operativa verksamhet.
Potentialen i olika former av OPS-lösningar bedöms som betydande och verksamhetens omfattning har successivt ökat under senare år. Ett ökat inslag av OPS bedöms vara av strategisk betydelse och inriktningen har lagts fast i en fastställd OPS-strategi inom Försvarsmakten37. En särskild OPS-enhet har inrättats inom Högkvarteret för planering, genomförande och utveckling av OPSverksamheten.
Som ett led i OPS-aktiviteterna har, utöver strategin, en särskild metodik utvecklats för OPS-arbetet. Metodiken lägger fast själva tillvägagångssättet vid varje enskild OPS-prövning och omfattar ett antal väl definierade arbetssteg. Metoden bedöms inom Försvarsmakten som såväl resurs- som tidskrävande. Möjligheten att effektivisera metodiken med avseende på förhandlingsarbetet, avtalsutformning m.m. bedöms som stor liksom möjligheterna att öka attraktiviteten hos externa leverantörer. Huvuddelen av OPSverksamheten bedrivs i egen regi. FMV biträder Försvarsmakten med upphandlingskompetens vid vissa prövningar.
Aktuella verksamheter för OPS rör främst underhåll och vidmakthållande samt tjänster av generellt slag. Ett betydande antal OPS-lösningar har genomförts medan andra är föremål för OPSprövning i olika skeden. En enkel sammanställning ger vid handen att genomförda OPS-verksamheter under perioden 2002-2010 var:
• lokalvård,
36 Budgetpropositionen för 2011, prop. 2010/11:1, Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap, s. 47. 37 Beslut avseende Offentlig Privat Samverkan (OPS), (HKV bet. 25 100:69043), 21 juni 2006.
165
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
• FM Central bok- och blankettförråd (dock återtaget enligt Högkvarterets direktiv),
• brandsläckar- och skyddsmaskservice,
• lagerdrift inom reservdelsförsörjning,
• förplägnad,
• central underhåll handeldvapen,
• serviceavtal truckar,
• fartygsunderhåll/Muskövarvet,
• transporttjänster,
• förplägnadstjänst (förnyad),
• lokalvård (förnyad),
• reseadministration och
• löneadministration.
Pågående eller planerade OPS-prövningar under åren 2010-2012 är:
• Teknisk tjänst mark (FMLOG markverkstadsenhet),
• Standardfordonsförsörjning,
• PBL 39 (flygverkstad) och
• Fartygsunderhåll/Muskövarvet (förnyad).
5.4 Särskilt om stödsystem
I det följande redovisas översiktligt systemstödets omfattning med koppling till logistikverksamheten.
Befintliga system
Planering, styrning, genomförande och uppföljning av aktiviteter inom ramen för logistikverksamheten ställer krav på att systemstödet är effektivt, säkert och ändamålsenligt.
Försvarsmakten använder ett antal olika system till stöd för bl.a. planering, resursledning och uppföljning av logistikverksamheten. Av dessa är flera att betrakta som obsoleta och därmed föremål för
166
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
avveckling och ersättning medan andra är utvecklade och driftsatta i en modern teknisk miljö.
PRIO
Arbetet med PRIO initierades 2003 genom ett inriktningsbeslut från ÖB om realisering av ett integrerat resurs- och ekonomiledningssystem. Arbetet inleddes året därpå med inriktningen att ett nytt system ska vara fullt ut infört vid utgången av 2012.
Övergripande mål för PRIO38:
• ett adekvat besluts- och ledningsstöd från ÖB och högsta ledning till lägre nivåer ska införas,
• uppfyllande av externa krav på uppföljning och redovisning och
• effektivisering, rationalisering och framtidsinriktning av Försvarsmaktens processer.
PRIO avser inte enbart utveckling och införande av ett tekniskt stöd utan bör snarare betraktas som en viktiga del i en brett upplagd verksamhetsutveckling.
Införandet av PRIO sker successivt i ett antal faser och införandesteg. Vissa införanden har implementerats inom försvarsmaktens samtliga förband medan andra är föremål för utveckling.
Den första fasen avsåg en nuläges- och verksamhetsanalys samt processbeskrivning av samtliga verksamhetsområden och funktioner på Försvarsmaktsnivå. Detta arbete avslutades sommaren 2005. Den andra bestod i utarbetandet av ett upphandlingsunderlag och därpå följande upphandling, som avslutades i maj 2007. Den tredje, och sista fasen, omfattande utformning och införande av systemstödet, är organiserat i sex olika införanden och inleddes i juni 2007. Den ska enligt gällande planer vara avslutad vid halvårsskiftet 2013.
Det ursprungliga avtalet med leverantören omfattade den tredje fasen, införande 1 och 239 (fastprisåtagande) samt ytterligare optioner
38 Försvarsmaktens svar på anmodan till Regeringskanslier(Försvarsdepartementet), HKV beteckning 23 250:55531 den 16 april 2010. 39 PRIO är lånefinansierat fr.o.m. fas 3, dvs. genomförandefasen. Införande 1 och 2 sker enligt systemleveransavtalet till fast pris.(cirka 600 miljoner kronor) Enligt Försvarsmaktens budgetunderlag för 2008 uppgår lånebehoven för perioden 2007 – 2010 till totalt 1 608 mnkr, med följande årsfördelning 2007=328 mkr, 2008=407 mkr, 2009=591 mkr och 2010=282 mkr.
167
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
5.5.1
på införande av 3 till 6. I december 2009 tecknade Försvarsmakten efter drygt ett års senareläggning en avropsbeställning omfattande införande 3 och 4. Införande 3 har direkt koppling till försvarslogistiken, men även genomförda införanden 1 och 2 innefattar logistikfunktionalitet som stöd för upphandling och inköp samt en uppsättning av Försvarsmaktens ekonomimodell, FEM, utifrån en helhetssyn inkl. logistikverksamheten.
Frågor med anknytning till PRIO redovisas närmare i kapitel 16
Försvarslogistik – en ny struktur och i den rapport som på Försvarsstrukturutredningens uppdrag har utarbetats (bilaga 8).
5.5 Pågående förändringsarbete
Inom Försvarsmakten
Reformerad försvarslogistik
Försvarsmakten har under senare år bedrivit ett omfattande arbete i syfte att utveckla logistikverksamhet med utgångspunkt i försvarets nya inriktning. Inriktning är att utveckla ett nytt koncept för logistikområdet, med en sammanhållen logistik- och materielprocess.
Ytterst är avsikten att mot bakgrund av försvarets behov:
• effektivisera styrningen,
• öka kostnadseffektiviteten,
• klargöra ansvarsfördelningen och
• genomföra rationaliseringar med tillhörande kostnadsminskningar.
Utvecklingsarbetet har redovisats i Försvarsmakten, inom ramen för det interna projektet Reformerad försvarslogistik. I projektets slutrapport40 redovisas ett antal alternativ till en framtida försvarslogistik. Dessa alternativ behandlas vidare i betänkandets kapitel 16 Försvarslogistik – en ny struktur.
40 Slutapport från projekt Reformerad Försvarslogistik HKV beteckning 02311:63983 den 6 oktober 2010.
168
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
5.5.2 Aktuellt förändringsarbete inom FMLOG
Den pågående verksamhetsutvecklingen inom FMLOG bedrivs inom fyra fokusområden:
• logistikutveckling för insatsförsvaret,
• Offentlig – Privat Samverkan,
• samordning och ledning och
• koncentration av resurser.
Genomförd verksamhetsutveckling har vidare resulterat i ett ökat inslag av geografiskt oberoende och specialiserad produktion med fokus på tillhandhållande snarare än produktion av logistik.
Ytterligare exempel på utvecklingsaktiviteter inom Försvarsmakten med anknytning till logistikverksamheten:
• förbättrad kvalitet i inköpssamordning (UEFA),
• OPS-prövning för delar av Gripen-systemet (PBL 39),
• OPS-prövning markarenan (Teknisk Tjänst Mark, TTM) och
• samordning av upphandling i FMV och inköp i FM.
Utöver ovanstående pågår inom Försvarsmakten ett arbete med inriktningen att fortsatt insatsorientera delar av FMLOG. Arbetet med en insatsorientering har delvis fått stå tillbaka i avvaktan på Försvarsstrukturutredningens arbete.
Inom FMV
FMV remissvar till Stödutredningen (10-punktsprogrammet)
I sitt remissvar till Stödutredningen framhåller FMV möjligheterna att genomföra rationaliseringar och effektiviseringar för att frigöra resurser till Försvarsmaktens operativa verksamhet. Enligt FMV bör åtgärderna vidtas på ett sådant sätt och i sådan takt att önskad operativ förmåga kan upprätthållas inom Försvarsmakten och att riskerna för oönskade effekter kan kontrolleras på såväl kort som lång sikt.
FMV redovisar ett alternativt förslag som baseras på den rapport som FMV redovisat för Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) den 27 mars 2009. Förslagen, som av FMV bedöms ge betydande möjligheter, utgår från en renodlad myndighetsstruktur utan dubbelarbete och överlappande verksamhet och en samordning av teknik-
169
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
och materielförsörjningsprocessen och logistikverksamheten kombinerat med ett tydligare och förändrat gränssnitt mellan såväl stat och industri som Försvarsmakten och FMV.
FMV föreslår ett åtgärdsprogram med samma bestående besparingsvolym som Stödutredningen i tre steg. Det första steget medför en besparing på 1 miljard kronor. De två resterande stegen innebär tillsammans en besparingspotential på 0,5-1 miljard kronor genom först förändringar i verksamheter och sedan förändringar i strukturer.
Föreslagna åtgärder bedöms medföra besparingar enligt följande.
Åtgärd Besparing
(miljoner
kronor)
1. Effektiviserad materielförsörjning 500
2. Bolagisering av FMLOG 300–400
3. Förändring i forskning och utveckling 300
4. En stödmyndighet för försörjning bibehålls och utvecklas och FM inköpsfunktioner förs över
200
5. Teknikkontoren förs över till Stödmyndigheten och lokala teknikresurser rationaliseras
200
6. Fortifikationsverket X
7. Försvarets TeleNät, FTN X
8. Systemdrift 200–300
9. Försäljning av materiel 50 10. Lokaler 50
FMV Handlingsprogram 2012
FMV bedriver för närvarande ett arbete inom ramen för ett handlingsprogram vars syfte är att i olika avseenden effektivisera verksamheten. Vidtagna åtgärder ska bidra till att följande målsättningar uppnås innan utgången av 2012:
• FMV är och uppfattas som en kompetent och effektiv myndighet som har utvecklats i takt med omvärlden,
170
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
171
• FMV skapar ökad nytta för kunderna genom att inom ramen för materielförsörjningsstrategin, leverera optimerade och verifierade försörjningslösningar i tid,
• FMV har, med minst bibehållen kvalitet och kapacitet, reducerat kostnaderna i materielförsörjningen med 500 miljoner kronor i förhållande till 2008 års resultat,
• FMV har utvecklat det gemensamma arbetssättet så att ledtiderna för genomförande av kunduppdrag har reducerats med i genomsnitt 25 procent och
• FMV har renodlat verksamheten och tydliggjort produkter och tjänster.
Av de totala kostnadsminskningarna motsvarande 500 miljoner kronor avser 200 miljoner kronor besparingar rörande personal, resor och omkostnader för verksamheten. Resterande 300 miljoner kronor avser besparingar i materielförsörjningen i vid mening.
Arbetet bedrivs inom följande åtgärdsområden med tillhörande aktiviteter:
• renodling, organisation och styrning,
• arbetssätt,
• affärsmannaskap,
• kompetens och medarbetarskap samt
• reduceringar av kostnader för materiel och tjänster från industrin.
6 Försvarsmyndigheterna
6.1 Inledning
Utredningen har i föregående kapitel lämnat en översiktlig beskrivning över de aktuella verksamhetsområdena forskning och utveckling (FoU), materielförsörjning och logistikförsörjning. I detta kapitel beskrivs översiktligt försvarsmyndigheternas uppgifter, organisation och ekonomiska resurser i de delar som berörs av utredningsuppdraget.
6.2 Försvarsmakten
6.2.1 Allmänt/Uppgifter
Uppgifterna till Försvarsmakten framgår av förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten samt gällande regleringsbrev. Försvarsmaktens övergripande ansvar är bl.a. att:
• upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Grunden för detta ska vara förmågan till väpnad strid,
• försvara Sverige och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt,
• upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet samt värna Sveriges suveräna rättigheter och nationella intressen utanför det svenska territoriet,
• med befintlig förmåga och resurser kunna lämna stöd till civil verksamhet.
• lösa ovanstående uppgifter självständigt, men även i samverkan med andra myndigheter, länder och organisationer.
173
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
För att kunna ta detta ansvar har Försvarsmakten uppgifter i instruktion samt krav på operativ förmåga. Dessa uppgifter och krav på operativ förmåga beskrivs närmare i kapitel 9 – Det framtida försvaret.
6.2.2 Organisation, styrning och ledning
Allmänt om myndighetens ledning och styrning
Av instruktionen framgår att Försvarsmakten leds av en myndighetschef, vilken är överbefälhavaren. Vid myndigheten finns en generaldirektör, vilken är ställföreträdande myndighetschef. Generaldirektören ska stödja överbefälhavaren med uppföljning och analys av de uppdrag eller andra uppgifter överbefälhavaren har ställt till underlydande befattningshavare. Generaldirektören ska också genomföra övergripande analyser för att säkerställa myndighetens förvaltningsmässiga utveckling på sikt.2
Försvarsmaktens ledningsgrupp
Myndighetens ledning stöds av Försvarsmaktens ledningsgrupp (FML). Ledamöter i FML är överbefälhavaren (ordförande), generaldirektören (vice ordförande), chefen för ledningsstaben, produktionschefen, insatschefen, chefen för militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, chefsjuristen, ekonomidirektören, personaldirektören, informationsdirektören samt chefen för ledningsstabens planerings- och ekonomiavdelning.
1 Beskrivningarna i detta avsnitt bygger främst på Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten med ändringar t.o.m. SFS 2010:1468; Försvarsmaktens föreskrifter med arbetsordning för Försvarsmakten (FFS 2010:9) samt Instruktion med arbetsordning för enheter och processer i Högkvarteret (HKV 09 862:53114) och underliggande delar till denna instruktion. 2 Generaldirektören ska ges tillfälle att yttra sig innan överbefälhavaren beslutar om strategiskt styrdokument, Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP), Överbefälhavarens uppdrag (ÖB U), årsredovisning, delårsrapport, budgetunderlag, yttrande med anledning av Riksrevisionens revisionsberättelse enligt 28 § myndighetsförordningen (2007:515) eller Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i övrigt samt internrevisionens iakttagelser och rekommendationer.
174
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Försvarsmaktens insynsråd
Vid Försvarsmakten ska finnas ett insynsråd3 som består av högst tio ledamöter. Rådets verksamhet omfattar inte försvarsunderrättelseverksamhet, militär säkerhetstjänst eller Försvarsmaktens nämnd för kvalificerade skyddsidentiteter.
Organisation
Utöver myndighetens ledning består Försvarsmakten av högkvarteret samt övriga organisationsenheter enligt vad som anges i bilaga 1 till förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.
Högkvarteret
Högkvarteret utgörs av: ledningsstaben; produktionsledningen; insatsledningen; militära underrättelse- och säkerhetstjänsten; juridiska staben; personalstaben; och informationsstaben.4
3 I 9 § myndighetsförordningen (2007:515) finns närmare bestämmelser om insynsråd. Där anges att rådet ska utöva insyn i myndighetens verksamhet och ge myndighetschefen råd, samt att myndighetens chef är ordförande i rådet. 4 I högkvarteret ingår även enheterna internrevisionen, säkerhetsinspektionen och generalläkaren.
175
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
Figur 6.1 Försvarsmaktens högkvarter
Källa: Försvarsmaktens arbetsordning.
Chefen för ledningsstaben är tillika chef för högkvarteret. Produktionschefen, insatschefen, chefen för militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, chefsjuristen, personaldirektören och informationsdirektören lyder under chefen för ledningsstaben avseende framtagning av underlag för överbefälhavarens beslut samt samordning och genomförande av verksamheten i högkvarteret.
Inom ledningsstaben finns funktioner för bl.a. strategisk planering och ekonomistyrning samt utveckling.
Inom produktionsledningen finns funktioner för att bl.a. samordna arbetet med och ta ansvaret för materiel- och logistikförsörjning.
Inom insatsledningen finns funktioner för bl.a. operativ och taktisk ledning samt förmågeutveckling för de olika stridskrafterna.
Övriga organisationsenheter (förband)
En organisationsenhet består av förbandsledning, en stabsdel, en förbandsdel och en produktionsdel. Krigsförband som ingår i organisationsenheterna organiseras i förbandsdelen.5Övrig
5 Krigsförband ingår i en organisationsenhet, såsom bataljon, kompani, fartygsflottilj, flygdivision m.m., och har en angiven beredskap att efter viss tid kunna genomföra nationella
176
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
verksamhet organiseras i förekommande fall i förbandsledning, stabsdel och produktionsdel.
Styrande dokument och verksamhetsledningssystem
Verksamhetsledningssystem
De regler och bestämmelser som gäller för Försvarsmaktens verksamhet dokumenteras och vidareutvecklas i ett myndighetsgemensamt verksamhetsledningssystem. Verksamhetsledningssystemet baseras på de författningar och andra regler, metoder, åtgärder och resurser som utgör grund för eller stödjer Försvarsmaktens interna styrning och kontroll.
Verksamhetsledningssystemets högsta styrande dokument är myndighetens arbetsordning.6 Med arbetsordningen som grund ska cheferna för organisationsenheterna besluta arbetsordningar för styrning och kontroll av den egna verksamheten.
Strategiskt styrdokument och militärstrategisk doktrin
Överbefälhavaren inriktar Försvarsmaktens övergripande verksamhet med ett strategiskt styrdokument för Försvarsmakten och med militärstrategisk doktrin. I strategiskt styrdokument redovisas Försvarsmaktens verksamhetsidé, vision, värdegrund och strategiska förändringsmål. I militärstrategisk doktrin anges förhållningssättet för användande och utveckling av militära medel och metoder.
Verksamhetsplan
Försvarsmaktens verksamhetsplan7 benämns internt i myndigheten för Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP)8. De uppgifter Försvarsmakten har enligt förordningen (2007:1266) med instruk-
och internationella insatser enligt förbandsmålsättning eller motsvarande. Krigsförbanden indelas i stående förband och kontraktsförband. 6 FFS 2010:9 utgör myndighetens arbetsordning i enlighet med kraven i 4 § 1 myndighetsförordningen (2007:515). 7 Av 4 § 3 myndighetsförordningen (2007:515) följer att myndighetens ledning ska besluta om en verksamhetsplan. 8 Försvarsmakten, Försvarsmaktens utvecklingsplan 2011-2020 (FMUP 2011), den 5 februari 2010 (HKV 23 320:51391).
177
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
tion för Försvarsmakten och i regleringsbreven omsätts med stöd av FMUP till överbefälhavarens uppdrag (ÖB U) till de chefer direkt underställda överbefälhavaren som tillika är centrala verksamhetsutövare9 samt till chefen för den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten. FMUP baseras på de krav regeringen ställer på myndigheten, på underlag från befattningshavare direkt underställda överbefälhavaren samt på överbefälhavarens produktavvägningsbeslut.
I FMUP anges närmare de produkter samt den produktion av förband, förmågor, beredskap och insatser m.m. som avses bli genomförda nästkommande år och de därpå följande nio åren. För produkterna och produktionen ska även ekonomiska förutsättningar och villkor samt risker anges.
Försvarsmakten lämnar årligen ett budgetunderlag till regeringen som baseras på FMUP. Budgetunderlaget är myndighetens förslag på verksamhet och ekonomi det kommande året och förslag till inriktning för de därpå följande två åren. Om regeringen beslutar om förändringar i förhållande till det inlämnade budgetunderlaget, eller om andra väsentliga förändringar inträffar, ska en förnyad produktavvägning genomföras och FMUP uppdateras i enlighet med vad de inträffade förändringarna föranleder.
Verksamhetsgrenar
FMUP och budgetunderlaget innehåller verksamhetsmål för produkter inom olika verksamhetsgrenar och produktgrupper. Produkterna ska uppfylla regeringens krav på kvalitet, omfattning, leveranstidpunkter och kostnader. Försvarsmaktens samlade resultat (produkter) delas in i verksamhetsgrenar10 enligt följande:
-
Verksamhetsgren 1 (VG 1) Insatser,
-
Verksamhetsgren 2 (VG 2) Uppbyggnad av insatsorganisationen och beredskap,
-
Verksamhetsgren 3 (VG 3) Utveckling,
9 Befattningshavare direkt underställd överbefälhavaren med ansvar och befogenheter att med uppdrag och order planera, leda och följa upp verksamhet i Försvarsmakten i syfte att reglera vad som ska genomföras för att uppfylla de resultatmål och de krav som ställs på Försvarsmakten. Central verksamhetsutövare utövar också arbetsgivarens befogenheter och skyldigheter för den verksamhet som utövas. 10 Verksamhetsgren 0, som avser intern verksamhet som inte kan kopplas till eller fördelas på externa produkter, tas inte med i denna sammanställning.
178
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
-
Verksamhetsgren 4 (VG 4) Övrig verksamhet,
-
Verksamhetsgren 5 (VG 5) Fredsfrämjande verksamhet, samt
-
Verksamhetsgren 6 (VG 6) Stöd till samhället.
Ledningsstabens-, produktionsledningens- och insatsledningens ansvar
Ledningsstaben och ekonomidirektören
Chefen för ledningsstaben är central verksamhetsutövare och ska på uppdrag av överbefälhavaren samordna, leda och följa upp verksamheten i högkvarteret i syfte att stödja överbefälhavarens interna styrning och kontroll av Försvarsmakten och den militärstrategiska ledningen.
Chefen för ledningsstaben är under överbefälhavaren ansvarig för Försvarsmaktens ledningsprocess samt för sakområdet verksamhetsledning. Försvarsmaktens ledningsprocess syftar till att inrikta, samordna, planera, leda, följa upp och rapportera Försvarsmaktens verksamhet. Ledningsprocessen, med sina processer, delprocesser, aktiviteter m.m. resulterar i underlag för överbefälhavarens beslut, rapportering och svar till regeringen samt direktiv, uppdrag, order och bestämmelser för chefer och enheter inom högkvarteret avseende samordning, inriktning, genomförande och uppföljning av verksamheten. Ledningsprocessen består i sin tur av:
• Utvecklingsprocessen, vilken syftar till att utarbeta förslag till
Försvarsmaktens militärstrategiska inriktning och förmågeutveckling samt svara för chefen för ledningsstabens produktansvar för VG 3.
• Planerings- och uppföljningsprocessen, vilken omfattar bl.a.
Försvarsmaktens verksamhetsplan (tillika FMUP), framtagning och uppföljning av ÖB U samt underlag och rapportering till regeringen.
• Processen ledning och samordning, vilken mottar, bereder, samordnar och fördelar löpande ärenden inom ledningsstaben samt till högkvarterets övriga ledningar och staber.
• Internationella processen, vilken samordnar och inriktar
Försvarsmaktens internationella relationer i enlighet med
179
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
Sveriges säkerhetspolitik samt svarar för protokollära frågor och stöd till utländska försvarsattachéer.
• Processen för utveckling av processer och verksamhetsledning, vilken ger överbefälhavaren och chefen för ledningsstaben stöd i att utarbeta och vidmakthålla Försvarsmaktens verksamhetsledningssystem.
Chefen för ledningsstaben ska värdera Försvarsmaktens samlade effektivitet. Värderingen ska redovisas i Försvarsmaktens årsredovisning och kunna utgöra underlag för kommande FMUP. Till grund för värderingen ska läggas insatschefens värdering av insatsorganisationen och produktionschefens värdering av produktiviteten.
Ekonomidirektören är tillika ställföreträdande chef för ledningsstaben och ska under chefen för ledningsstaben sammanhålla den ekonomiska styrningen i Försvarsmakten samt därutöver stödja generaldirektören med uppföljning och analys av de uppdrag överbefälhavaren har ställt till underlydande befattningshavare.
Ekonomidirektören ska under chefen för ledningsstaben ansvara för sakområdet ekonomistyrning och beslutar om instruktioner, direktiv och handböcker för ekonomisk planering, administration, uppföljning och analys. Ekonomidirektören ska utarbeta Försvarsmaktens ekonomiska rapporter och därtill kopplade underlag.
Ekonomidirektören ska också utveckla och stödja Försvarsmaktens tillämpning av förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll samt med underlag från cheferna för ledningar och staber i högkvarteret sammanställa den samlade riskanalysen av Försvarsmaktens verksamhet.
Chefen för ledningsstaben ansvarar i övrigt för:
• planering och prioritering av Försvarsmaktens produkter samt gemensamma centrala kostnader för Försvarsmakten, inklusive högkvarteret som underlag för överbefälhavarens produktavvägning med stöd av befattningshavare direkt underställda överbefälhavaren,
• genomförande av verksamheten inom ramen för det nordiska försvarssamarbetet NORDEFCO,
180
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
• inriktning av forskning, studier, konceptutveckling samt organisations-, metod- och materielutveckling11, samt
• interoperabilitets- och standardiseringsfrågor inklusive PARP
(Partnership for Peace Planning and Review Process).
Produktionsledningen
Produktionschefen är central verksamhetsutövare och ska på uppdrag av överbefälhavaren planera, leda och följa upp verksamhet samt utbilda, utrusta och nyttja personal i syfte att producera produkter i VG 2, VG 3 och VG 4. Produktionschefen är även ägarföreträdare för Försvarsmaktens materiel. Produktionschefen ansvarar för sakområdena verksamhetssäkerhet, logistik och materiel, infrastruktur samt miljö.
Produktionschefen har ansvar för en stor mängd av Försvarsmaktens processer, varav några av de viktigaste kan sägas vara:
Produktionsplanering och uppföljning; Förbandsproduktion; Tekniskt koncept; Teknisk design och utveckling; Materielproduktion; Materielunderhåll; Tekniskt systemstöd; Materielavveckling; Upphandling och inköp; Materiel- och förnödenhetsförsörjning; m.fl.
Produktionschefen ska inom ramen för uppdrag av överbefälhavaren ansvara för bl.a. anskaffning, vidmakthållande och avveckling av förnödenheter, materiel och infrastruktur.
Produktionschefen ska värdera organisationsenheterna avseende deras produktivitet, kostnader och kvalitet samt produktionens effekter på insatsorganisationen. Av värderingen ska också framgå Försvarsmaktens förmåga att mobilisera krigsförband och hemvärnsförband.12
Produktionschefen beslutar även om:
• materielplan,
• mobiliseringsplan samt direktiv för mobilisering,
• uppdrag och direktiv till underställda organisationsenheter inom ramen för överbefälhavarens uppdrag,
11 Från och med 2010 kvarstår endast materielutveckling hos ledningsstaben inom ramen för organisations-, metod- och materielutveckling. Organisations-, metod-, och materielförsök har flyttats över till insatsledningen. 12 Värderingen av produktiviteten m.m. ska kunna utgöra underlag för Försvarsmaktens årsredovisning.
181
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
• beställningar och uppdrag till de myndigheter som stödjer
Försvarsmakten,
• instruktioner, reglementen och handböcker för verksamheten vid organisationsenheterna samt inom ramen för tilldelade sakområden,
• förändringar av organisationsenheternas organisation inom ramen för av överbefälhavaren fastställd organisationsstruktur,
• uppdrag och direktiv för samordning mellan organisationsenheter inom samma kommun eller liknande samordning mellan organisationsenheter i olika kommuner,
• materielmålsättningar inom ramen för FMUP och överbefälhavarens uppdrag, samt
• yttranden i ärenden rörande fysisk planering, yttre miljö och infrastruktur.
Dessutom är produktionschefen bl.a. bemyndigad att:
• genomföra inspektion av verksamheten vid underställda organisationsenheter,
• hos regeringen, i samråd med chefsjuristen, hemställa om tillstånd för annan stat eller mellanfolklig organisation att nyttja Försvarsmaktens anläggningar, områden eller materiel,
• hos regeringen, i samråd med chefsjuristen, hemställa om medgivande att göra beställningar för de materielärenden som särskilt anges i regeringens regleringsbrev,
• teckna avtal inom ramen för av regeringen meddelat beslut att ingå avtal om internationellt försvarsmaterielsamarbete,
• förhandla, ingå, ändra eller säga upp avtal om varor, tjänster och byggentreprenad,
• teckna slutanvändaravtal/intyg,
• företräda Försvarsmakten gentemot NATO-organet
EAPR/PFF COMEDS och International Committee of Military Medicine (ICMM) i enlighet med regeringsbeslut, samt
• samverka med andra myndigheter avseende exportrelaterad verksamhet samt avseende avyttring och försäljning av materiel.
182
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
I produktionsledningen ska det under produktionschefen finnas en logistikchef. Logistikchefen har bl.a. till uppgift att:
• planera, leda och följa upp logistikområdet samt föreslå utveckling av logistikområdet som underlag för produktavvägning och förbandsmålsättningar eller motsvarande, samt
• vara företrädare för logistikområdet i internationella kontakter.
Insatsledningen
Insatschefen är central verksamhetsutövare och ska på uppdrag av överbefälhavaren planera, leda och följa upp nationell och internationell insatsverksamhet och annan verksamhet inom VG 1, VG 5 och VG 6.
Insatschefen ska med underlag från den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten följa omvärldsutvecklingen samt kunna upptäcka och identifiera yttre hot mot Sverige, svenska intressen och de insatser Sverige deltar i, i enlighet med regeringens krav.
Insatschefen har bl.a. ansvaret för insatsprocessen och erfarenhetsprocessen i samband med insats.
Insatschefen ska ansvara för sakområdet försvarsplanering och operationer.
Insatschefen ska stödja produktionschefen vid mobilisering av krigsförband och hemvärnsförband inför insatser eller i enlighet med mobiliseringsplan.
Insatschefen ska värdera Försvarsmaktens operativa förmåga i förhållande till regeringens krav samt validera krigsförbandens förmågor i förhållande till förbandsmålsättningar eller motsvarande. Värdering och validering ska kunna utgöra underlag för Försvarsmaktens årsredovisning och produktavvägningen.
Insatschefen beslutar om:
• operationsplaner,
• Försvarsmaktens beredskapsorder i samråd med chefen för ledningsstaben, produktionschefen, chefen för militära underrättelse- och säkerhetstjänsten samt informationsdirektören,
• förbandsmålsättningar, eller motsvarande, för krigsförbanden och hemvärnsförbanden i enlighet med överbefälhavarens produktavvägning, FMUP och i samråd med chefen för ledningsstaben, produktionschefen, chefen för militära under-
183
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
rättelse- och säkerhetstjänsten, personaldirektören och informationsdirektören,
• order om beredskap och insatser till organisationsenheter, krigsförband och hemvärnsförband enligt beredskapsorder eller av överbefälhavaren beslutad försvarsmaktsorder om insats,
• instruktioner, reglementen och handböcker för operationer och insatsverksamhet med insatsorganisationen i samråd med produktionschefen och inom ramen för tilldelat sakområde, samt
• direktiv för Försvarsmaktens årliga värdering av insatsorganisationen.
6.2.3 Särskilt om forsknings och utveckling
Beslutsfattare och ansvar för olika planer etc.
Försvarsmaktens utvecklingschef ansvarar under chefen för ledningsstaben för inriktning av forskning, studier, konceptutveckling samt organisations-, metod- och materielförsök samt materielutveckling.
Utvecklingschefen utarbetar bl.a.:
• Försvarsmaktens perspektivstudie (Perp),
• underlag för plan för forskning och teknikutveckling (FoT) för fastställande av produktionschefen,
• plan för koncernövergripande FoU, inklusive teknisk prognos
(TP),
• plan för studie- och konceptutveckling, samt
• plan för organisations-, metod-, och materielutveckling
(OMMU)14.
Vidare ska chefen för produktionsledningens materielavdelning leda, styra och följa upp processerna Teknisk konceptutveckling,
13 Följande avsnitt bygger, utöver tidigare nämnda styrdokument, på Försvarsmaktens skrivelser Del 1 till HKV ArbO 2010 – arbetsordning för ledningsstaben och ledningsprocessen i
Högkvarteret (HKV 09 862:53115) samt Del 2 i HKV ArbO 2010 – Produktionsledningens arbetsordning (HKV 09 862:59937). 14 Från och med 2010 kvarstår endast Materielutveckling hos ledningsstaben. Organisations-, metod-, och materielförsök har flyttats över till Insatsledningen.
184
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Teknisk design och utveckling och Materielproduktion. Chefen för produktionsledningens materielavdelning är även ansvarig för utarbetande av:
• materielplan,
• underlag till planen för FoT,
• beställningar till Försvarets materielverk (FMV),
Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), Försvarshögskolan (FHS) och andra leverantörer vad gäller forsknings- och utvecklingsproduktionsuppdrag, samt
• beställningar till FMV, FOI och FHS samt andra leverantörer vad gäller materielproduktionen.
Det är även chefen för produktionsledningens materielavdelning som ansvarar för:
• genomförande av beställningar inom VG 1 insatser, VG 2 uppbyggnad av insatsorganisation och beredskap och VG 3 utveckling,
• resultatredovisning för anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar , 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar och 1.5 Forskning och teknikutveckling.
samt fattar beslut om:
• beställningar till FMV, FOI, FHS och andra leverantörer vad gäller materielproduktion och forsknings- och utvecklingsuppdrag som ligger inom ramen för beslutad offertförfrågan.
Interna utförare av FoU hos Försvarsmakten
Försvarsmakten beställer FoU, men utvecklingen sker även inom den egna organisationen. Bortsett från befattningarna inom högkvarteret inkluderar Försvarsmaktens utvecklingsorganisation 398 befattningar varav 317 är bemannade (2009). En stor del av utvecklingen inom Försvarsmakten sker inom Försvarsmaktens enhet för konceptutveckling (FMKE), olika förband, stridsskolor och högkvarteret. De viktigaste aktörerna är:
FMKE, vilken är Försvarsmaktens enhet för konceptutveckling som ligger i Enköping. Enheten är organisatoriskt en del av led-
185
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
ningsregementet men funktionsleds från högkvarteret. Personalen består av cirka 40 personer och är sammansatt av individer från samtliga försvarsgrenar. FMKE arbetar med konceptutveckling, dvs. med bryggan mellan en ny idé och införandet av en ny förmåga. Behovet av konceptutveckling uppkommer med nya samarbetspartners, nya hot och ny teknologi som medför att Försvarsmaktens förmåga förändras. Gamla förmågor måste därför revideras och nya förmågor skapas.
Sjöstridsskolan (SSS) har till uppgift att utbilda kadetter till officerare, vidareutbilda officerare m.m. Skolan bedriver även studier, försök, ledningsträning samt taktik- och teknikutveckling inom sjöstridsområdet. Skolan är huvudsakligen baserad i Karlskrona. Skolans amfibiestridssektion är baserad på Berga utanför Stockholm.
Markstridsskolan (MSS) utbildar och bedriver utveckling inom området markstrid. Detta innefattar utbildning på individ-, kompani-, bataljons- och förbandsnivå samt utveckling av materiel, system och metoder. Skolan är lokaliserad i Skövde och i Kvarn.
Luftstridsskolan (LSS) är flygvapnets gemensamma kompetenscentrum för utveckling och utbildning. LSS är organiserad i ett antal enheter för att lösa sina huvuduppgifter som är utbildning, utveckling samt insatser och beredskap. Verksamheten är huvudsakligen lokaliserad till Uppsala.
6.2.4 Särskilt om materielförsörjning
Försvarsmaktens resurser för materielförsörjningen finns inte bara inom högkvarteret utan också i de förbandsknutna teknik-, materiel- och materielsystemkontoren.
De delar som främst15 är verksamma inom högkvarterets arbete inom ramen för materielförsörjningen är:
• insatsledningen genom sin uppgift att vara kravställare inom materielförsörjningen,
• produktionsledning som ansvarar för att tillhandahålla de resurser, i form av personal och materiel, som behövs för Försvarsmaktens insatsorganisation, samt
15 Ledningsstaben, är tex. kravställare på förmågenivå, men behandlas inte vidare i detta betänkande.
186
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
• teknik-, materielsystem- och materielkontor, vilka är Försvarsmaktens ägarföreträdarrepresentanter samt underhållsansvariga för materielsystemen.
Insatsledningen
Insatsledningens roll i materielförsörjningsprocessen är att vara kravställare utifrån de insatser Försvarsmakten ska vara beredda att genomföra. En del av behoven av materielförnyelse identifieras genom återmatning från insatser. Utöver detta bereder insatsledningen andra behov av materielförnyelse grundat på Försvarsmaktens beslutade utveckling alternativt de tekniska systemens status. Som ett resultat av insatsledningens beredning och Försvarsmaktens bedömda långsiktiga behov ansvarar därefter ledningsstaben för den strategiska planeringen och avvägningen av materielförsörjningen. Ledningsstabens förslag till avvägning fastställs årligen av överbefälhavaren i FMUP.
Huvuddelen av insatsledningens och ledningsstabens arbete i materielförsörjningsprocessen är knutet till framtagandet av FMUP samt till beslut om avvägningar i materielproduktionen. Materielförsörjningen utgör en i hög grad integrerad del av arbetet i dessa enheter och en separation av vilka resurser som allokeras specifikt i materielförsörjningsprocessen är därmed svår att göra.
Vid upprättande av nya förband eller utveckling av förband tar insatsledningen fram förbandsmålsättningar för det blivande förbandet16. Dessa utgör detaljerade beskrivningar över förbandet, med de specificerade personal- och materielbehov som fordras för att klara de uppgifter som är definierade i de operativa ramvillkoren. När målsättningarna är fastställda påbörjas förbandsuppbyggnaden i en produktionsfas.
Produktionsledning
Inom produktionsledningen är materielavdelning, planeringsavdelningen samt materielsystemansvariga (MSA) delaktiga i materielförsörjningsprocessen. Av produktionsledningens cirka 300 årsarbetskrafter är cirka 100 årsarbetskrafter på något sätt involverade i materielförsörjningen.
16 Begreppet TOEM har fr.o.m. 2011-01-01 ersatts av Förbandsmålsättningar.
187
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
MSA har ett delegerat ansvar för materielen i hela livscykeln, från att ett behov uppstår till att materielen har utvecklats, införts och därefter avvecklats. Totalt finns cirka 81 stycken MSA varav flertalet tillhör produktionsledningen. De materielsystemansvariga delar sin tid mellan planerings- och genomförandefasen i materielförsörjningen.
Vid upprättande av nya förband eller utveckling av förband lämnar produktionsledningen verksamhetsuppdrag till berörda enheter, med direktiv om vad de ska producera och hur de ska återrapportera uppdragen. Produktionen innefattar bl.a. materielförsörjning, personalförsörjning, utbildning och övning. Produktionsledningen fortsätter att ha ansvaret för förbandet under beredskapsperioden. Det är först vid en beredskapshöjning eller beslut om insats som förbandet övergår i insatsledningens ansvar.
Teknik-, materiel- och materielsystemkontor
Teknik-, materiel- och materielsystemkontorens uppgift är att vara Försvarsmaktens ägarföreträdarrepresentanter och underhållsansvariga för materielsystemen. Kontoren styr, samordnar och analyserar drift och underhåll för tilldelade materielsystem och deras arbete är främst kopplat till genomförandefasen i materielförsörjningen.
Teknik-, materiel och materielsystemkontoren har totalt cirka 400 årsarbetskrafter (åak) organiserade i Teknikkontor Fartyg (cirka 40 åak), Teknikkontor Mark (cirka 63 åak), Teknikkontor Ledningssystem (cirka 80 åak), Materielsystemkontor Flyg (cirka 200 åak) och ett Materielkontor (cirka 17 åak).
Försvarsmaktens teknik-, materiel- och materielsystemkontor avgör hur materielen ska underhållas och vilket förband som ska tilldelas specifik materiel. Teknikkontoren ansvarar för övergripande styrning av förbandens nyttjande av materielsystemen och skapar en sammanhållande bild av systemens status och kostnader. Vidare utgör teknikkontoren en kvalificerad kund och kravställare mot FMV. Teknikkontoren besitter den kompetens som krävs för att kunna lämna tekniskt systemstöd i utvecklings-, anskaffnings-, drift-, vidmakthållande- och avvecklingsfasen.
188
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
6.2.5 Särskilt om logistikverksamheten
Försvarsmaktens logistikverksamhet syftar till att lämna stöd till strategiska, operativa och taktiska militära verksamheter.
Logistikverksamheten inom Försvarsmakten utgörs av ett antal definierade verksamheter vilka sammantaget syftar till att försörja de militära förbanden med allt ifrån komplexa materielsystem till förnödenheter och tjänster för utbildning och insatser i Sverige och internationellt.
Logistikverksamheten genomförs av ett antal organisationsenheter och aktörer inom och utom Försvarsmakten. Verksamheten bedrivs såväl i egen regi som med stöd av andra myndigheter och privata aktörer.
Försvarsstrukturutredningen, har likt Stödutredningen funnit att, logistikverksamhetens samlade bemanning inte är möjlig att klargöra helt. Utredningen har funnit att den uppgår till cirka 5 500 åak inom Försvarsmakten, FMV och i begränsad omfattning FOI. Till dessa ska läggas personal inom andra förband och FMV:s anskaffningskontor samt Fortifikationsverket (FortV).
Högkvarteret
Försvarsmakten (högkvarteret) styr, planerar och kravställer logistikverksamheten vid:
• övriga förband genom fastställande av målsättningar,
• teknikkontoren, bl.a. i deras egenskap som Försvarsmaktens representant vid beställningar som riktas mot industrin, samt
• FMLOG genom fastställande av tjänstebeskrivning av vilken framgår vilka tjänster, inklusive servicegrad, som FMLOG ska kunna leverera.
Högkvarteret beställer:
• tjänster och logistikkompetens genom uppdrag till FOI mot bakgrund av fastställd FoT-plan,
• system och materiel från FMV med utgångspunkt i fastställd materielplan.
189
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
Högkvarteret deltar även i styrningen av övriga logistikrelaterade verksamheter som t.ex. hälso- och sjukvård, fältarbeten samt fastigheter och anläggningar.
Försvarsmaktens logistik (FMLOG)
Försvarsmaktens logistik (FMLOG) är myndighetens resurs för stöd- och underhållsverksamhet till basorganisationen och insatsorganisationen. Regeringens motiv för bildandet av FMLOG var att17:
• i högre grad utnyttja rationaliseringspotentialen inom området,
• få ett starkare grepp över kostnadsutvecklingen, samt
• genom en sammanläggning av ett antal underhåll- och serviceverksamheter förbättra möjligheterna att jämföra den egna verksamheten med externa leverantörer.
FMLOG, som är ett logistikförband inom basorganisationen, har följande övergripande uppgifter18:
• att lämna stöd till utvecklingen inom funktionen logistik,
• att lämna stöd till basorganisationen och insatsorganisationen såväl nationellt som internationellt,
• att tillhandhålla underhålls- och stödverksamhet i egen regi eller efter genomförd upphandling från extern leverantör,
• att vidmakthålla nationellt logistikstöd (NSE) (insatsorganisationen),
• att vidmakthålla operativ ledningsteknisk bataljon (insatsorganisationen),
• att avveckla förnödenheter som inte svarar mot basorganisationens och insatsorganisationens behov,
• att genomföra rationaliseringar med fokus på FMLOG:s utveckling mot det nya insatsförsvaret,
• att effektivisera ledningsorganisationen, samt
17Prop. 2000/01:113, s. 12 ff. 18 Försvarsmaktens årsredovisning den 2 februari 2010, Försvarsmaktens årsredovisning för 2009 – Underbilaga 4.1 (HKV 23 386:51392).
190
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
• att genomföra upphandling/outsourcing av verksamhet och koncentration av produktion.
Övriga logistikförband
Logistikverksamhet bedrivs inom ramen för Försvarsmaktens basorganisation respektive insatsorganisation. Logistikförband inom insatsorganisationen19 produceras av följande förband:
Produktionsansvar Logistikförband (Insatsorganisation) TrängR Transportledning (1 st) TrängR Transportledningspluton (3 st) FMLOG Operativ ledningsteknisk bataljon (1 st) FMTS Teknisk bataljon (1 st) TrängR Logistikbataljon (2 st) FömedC Sjukhuskompani (3 st) TrängR Sjukvårdsförstärkningskompani (3 st) FMLOG Nationellt logistikstöd (1 st)
Utöver ovan logistikförband finns följande förband med logistikuppgifter.
Produktionsansvar Förband med logistikuppgifter (Insatsorganisation) Marinbasen Marinbasbataljon F17 Flygbasbataljon F21 Flygbasbataljon Hkp flottiljen Helikopterbataljon FMTM FMTM
Närmare om FMLOG
Verksamheten vid FMLOG är tjänsteorienterad för tillhandahållande av servicetjänster, tekniktjänster samt försörjningstjänster och dimensioneras med utgångspunkt i Försvarsmaktens stödbehov. Tjänster och verksamhet beställs inom Försvarsmakten genom verksamhetsöverenskommelser mellan FMLOG och övriga
19Prop. 2008/09:140. Ett användbart försvar, s. 45.
191
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
förband. FMLOG levererar logistikstöd med antingen egna eller i konkurrens upphandlade externa resurser. I de fall FMLOG mottager beställningar från FMV är dessa att betrakta som en extern leverans utanför Försvarsmakten.
Organisation
FMLOG är organiserad i en stab och ett antal enheter.
Verksamheten bedrivs på ett 40-tal orter i landet. FMLOG stab är lokaliserad till Stockholm. Ledningsorganisationen är processorienterad i huvudprocesser, med underliggande stödprocesser, för att producera och vidmakthålla insatsförband.
De egna produktionsenheterna utgörs av:
• Försvarsmaktens logistik stab (FMLOG stab), med ledning i
Stockholm20,
• Försvarsmaktens Servicekontor (FM SeK), med ledning i
Karlskrona,
• Joint Support Service (JSS), med ledning i Uppsala,
• Upphandlingsenheten (UpphE), med ledning i Stockholm,
• Markverkstaden (MarkV), med ledning i Arboga
• Flygverkstaden (FlygV), med ledning i Uppsala,
• Marinverkstaden (MarinV), med ledning i Karlskrona,
• Reservmaterielenheten (ResmatE), med ledning i Arboga,
• Systemförvaltningsenheten (SystförvE), med ledning i Stockholm,
• Ledningsteknikenheten (LedTekE), med ledning i Enköping,
• Försörjningsledningen (FörsL), med ledning i Boden, samt
• Materielkontoret (MaK), med ledning i Boden.
Personalutvecklingen inom FMLOG 2002-2009
FMLOG:s resurser har sedan starten 2002 nära nog halverats. Personalreduktionerna är en konsekvens av dels de krav på rationaliseringar som ställts på organisationen under en följd av år, dels av att verksamhet har lagts ut på andra aktörer.
20 Enligt uppgift till Försvarsstrukturutredningen är delar av staben insatsorganiserad.
192
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Den totala bemanningen uppgick 2009 till 3 596 åak fördelade på 3 365 civila och 231 officerare.
Figur 6.2 Antal årsarbetskrafter FMLOG
6011
3596
3775
3775
4265
5060
5840
5656
0
1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
antal årsarbetskrafter
Källa: FMLOG.
Produktion av logistik
Produktion av logistik för såväl förbandsproduktion som insatser sker såväl med Försvarsmaktens egna resurser som genom avtal med privata aktörer. Ett optimalt utnyttjande av OPS-lösningar eftersträvas vilket har medfört att den egna produktionen successivt har minskat till förmån för ett ökat utnyttjande av externa leverantörer. Cirka 30 procent av den totala verksamheten är i någon form utkontrakterad. Inom FM SeK uppgår motsvarande andel till cirka 50 procent.
Upphandling för Försvarsmaktens räkning sker formellt från upphandlingsenheten vid FMLOG (UpphE) med verksamheter runt om i landet. Avrop utgående från gällande avtal sker med delegation av vissa enheter utanför FMLOG, t.ex. Marinbasen.
Materielkontoret inom FMLOG (lokaliserat till Boden) är ägarföreträdarens representant (ÄFR) för mängd- och breddmateriel. Kontoret har samma uppgift som Teknikkontoren, men
193
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
handhar materiel med mindre teknisk komplexitet, såsom till exempel beklädnadsmateriel.
Vid sidan av FMLOG uppgifter inom Försvarsmakten levererar förbandet i mindre omfattning logistiktjänster till andra myndigheter och företag.
Intäktsfinansierad verksamhet
FMLOG är, till skillnad från övriga förband, i huvudsak intäktsfinansierad med tillhörande uppföljning av resultat och nyckeltal.
Prissättningen baseras på produktionskostnaden med påslag för enhetens omkostnader (s.k. lokal overhead) och påslag för FMLOG stab och gemensamma kostnader (s.k. central overhead).
Under 2009 anskaffade FMLOG varor och tjänster som inte är att betrakta som materielanskaffning, för egen del och för Försvarsmakten, till ett värde motsvarande cirka 6,7 miljarder kronor.
Intäkterna uppgick 2009 till 5 087 miljoner kronor och kostnaderna 5 159 miljoner kronor, vilket medfört ett underskott om motsvarande 72 miljoner kronor för samma år.
Avnämarna av FMLOG tjänster, inklusive intäkter framgår av följande tabell:
Tabell 6.1 FMLOG Intäkter 2009, tkr
Kund Intäkter Summa kunder inom FM 4 756 000 FMV 141 334 Kunder < 1 mnkr 83 982 Kriminalvården 31 503 Sodexo AB 22 428 Sv. Försvarsrestauranger AB 19 009 FortV 13 322 MSB 5 379 Danish Defence Aquisition And Log 4 487 SAAB AB 3 984 SAS 2 294 Akademiska sjukhuset 1 875 BAE Systems 1 406 Summa kundintäkter utom FM 331 000 Summa kundintäkter Totalt 5 087 000
194
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Källa: FMLOG Ekonomi samt FMLOG ÅR 2009.
Tabell 6.2 FMLOG resultat för 2009 (mnkr)
Intäkter/kostnader Utfall 2009 Resultat - 72 Intäkter total 5 087
- varav inom FM
4 756
- varv utom FM
331
Produktionskostnader 3 990 Omkostnader 1 169 Kostnader Totalt 5 159
Källa: Försvarsmaktens svar till Försvarsstrukturutredningen.
Resultatutvecklingen för 2010-2012 bedöms enligt Försvarsmakten se ut på följande sätt.
Tabell 6.3 Prognos FMLOG resultat 2010-2012 (mnkr)
Intäkter/kostnader Prognos 2010:Q3 Bedömning
2011
Bedömning
2012
Resultat
- 81
- 20
- 30
Intäkter total
- 5 370 - 5 252 - 5 323
- varav inom FM
- 5 022 - 4 904 - 4 999
- varv utom FM
- 348
- 348
- 354
Kostnader Totalt
5 289
5 232
5 323
Produktionskostnader
4 164 4 112 4 184
Omkostnader
1 125 1 120 1 139
Källa: Försvarsmaktens svar till Försvarsstrukturutredningen. Kommentar: Kalkylen bygger på ett antal mer eller mindre osäkra antaganden rörande ratiomål, efterfrågeförändring till följda av ett nytt personalförsörjningssystem m.m.
6.2.6 Ekonomi, m.m.
Finansiering och kostnader rörande FoU
Finansiering och kostnader rörande FoU har tidigare avhandlats i kapitel 4, Forsknings- och utvecklingsverksamheten idag. 2008 bedömdes cirka 2 246 miljoner kronor avdelas för Försvarsmaktens
195
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
s.k. verksamhetsgren 3.21 Av dessa medel var cirka 467 miljoner kronor medel från anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap, vilket företrädelsevis utgörs av verksamhet internt i Försvarsmakten. För en mer detaljerad redovisning av detta hänvisas till kapitel 4, Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag.
Finansiering och kostnader rörande materiel- och logistikverksamheten
Materiel- och logistikverksamheten hos försvarsmyndigheterna finansieras via anslagen 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap, 1:3
Anskaffning av materiel och anläggningar samt 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar.
Utfallet för respektive anslag framgår enligt följande tabell.
Tabell 6.4 Utfall per anslag, materiel- och logistikverksamhet 2009 (mnkr)
Anslag Berörda myndigheter Ändamål Utfall 2009 1:1 FM (FMLOG) Underhåll, inköp m.m. 5 026 1:3 FM best. till FMV
Anskaffning 8 629
1:4 FM best. till FMV
Vidmakthållande och underhåll av materiel, materielavveckling.
6 597
Summa
20 252
Källa: Försvarsmaktens uppgifter till Försvarsstrukturutredningen samt Försvarsmaktens årsredovisning 2009.
6.3 Försvarets materielverk
6.3.1 Allmänt
FMV grundades 1968 ur dåvarande Försvarets Intendenturförvaltning. Huvuduppgiften för myndigheten är att försörja försvaret med materiel och utveckla försvarsprodukter på ett kostnadseffektivt och säkert sätt.
21 Försvarsmaktens skrivelse den 19 november 2010 med svar på begäran om uppgifter från Försvarsstrukturutredningen(HKV 23 250:66026).
196
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
6.3.2 Uppgifter
På uppdrag anskaffar FMV materiel till i huvudsak Försvarsmakten, men även till andra såsom Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Polisen, Tullen och Kustbevakningen. Verksamheten präglas av teknik-, säkerhets- men även affärsmässiga krav. Materielen upphandlas allt mer på den internationella marknaden och flera internationella samarbeten sker.
FMV har i dag till huvuduppgift22 att tillgodose Försvarsmaktens behov av materiel genom att anskaffa, utveckla, vidmakthålla och avveckla försvarsmateriel samt materiel för andra kunders räkning. Myndigheten biträder även Försvarsmakten i dess långsiktiga materielförsörjningsplanering vad gäller materielplanering, systemkunskap och materielunderrättelser. Myndigheten tillhandahåller också test och evaluering av Försvarsmaktens materiel i olika miljöer.
FMV bedriver utöver det ovan angivna även följande verksamhet:
• vara patentorgan för de myndigheter som hör till Försvarsdepartementet och handlägga ärenden som rör immaterialrättsliga frågor,
• stödjer svensk export i enlighet med svensk säkerhetspolitik,
• är ansvarig myndighet för kontakter med andra stater i frågor rörande utländska exportlicenser där svenska staten är köpare,
• är ansvarig myndighet i frågor som uppkommer om vidareexport av materiel där svenska staten har gjort åtaganden som slutanvändare gentemot annan stat, samt
• är nationellt certifieringsorgan för säkerhetsprodukter inom IT och system inom ramen för CCRA-överenskommelsen23.
Merparten av myndighetens verksamhet bedrivs i form av uppdrag som finansieras med avgifter från myndighetens kunder.
FMV bedriver verksamhet på flera platser i Sverige, bl.a. Stockholm, Arboga, Enköping, Karlsborg, Linköping, Skövde, Vidsel och Östersund.
22 SFS 2007:854. Förordning (2007:854) med instruktion för FMV, med införda ändringar enligt SFS 2010:1469. 23 CCRA står för Common Criteria Recognition Arrangement och är en internationell samarbetsorganisation som erkänner ömsesidigt utfärdande certifikat.
197
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
6.3.3 Organisation, styrning och ledning
Allmänt
FMV leds av en styrelse som är ansvarig inför regeringen. Myndighetsledningen (verksledningen) består av myndighetens generaldirektör och överdirektör. Den dagliga verksamheten leds av generaldirektören, som har en stab för stöd när det gäller styrning och utveckling av verksamheten.
Till sitt stöd har verksledningen en verksledningsstab. Stöd till produktionen avseende ekonomi, personalförsörjning, rättsfrågor, infrastruktur och kommunikation tillhandahålls från verksamhetsstödjande resultatenheter.
Den strategiska materielledningen (SML) leder strategisk utveckling, utformar inriktningen av materielförsörjningen och genomför strategiska analyser. Där sker också produktionsplaneringen gentemot Försvarsmakten.
I myndigheten finns vidare anskaffningskontor (AK) samt en enhet för test och evalueringsverksamhet (T&E). Anskaffningskontoren är egna produktionsområden med eget resultatansvar.
FMV arbetar årligen med cirka 800 uppdrag och har tekniskt designansvar för cirka 100 materielsystem.
Antalet årsarbetskrafter uppgick 2009 till 1 516, vilket kan jämföras med 2 144 st. år 2000.
198
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Figur 6.3 FMV:s Organisation
Källa: FMV.
Verksamhetsledningssystem
Mot bakgrund av bl.a. förordningen om intern styrning och kontroll (2007:603) har FMV anpassat och utvecklat myndighetens regelverk och arbetssätt under 2009. Detta dokumenteras i FMVs verksamhetsledningssystem, vilket utgör en del av myndighetens kontrollmiljö för att säkerställa en effektiv intern styrning och kontroll. Verksamhetsledningssystemet omfattar bl. a. myndighetens verksamhetsordning med delegering av beslutsrätt, policies, verksamhetsprocesser, checklistor och vägledningar.
FMV följer genom olika resultatindikatorer och nyckeltal upp om myndighetens verksamhet bedrivits effektivt och med god hushållning. De resultatindikatorer som tillämpas för detta syfte är:
• myndighetskostnad per debiterad timme,
• debiteringsgrad, och
• effektivitet mot kund24.
Uppföljning sker genom bl.a. myndighetens årsredovisning.
24 Effektivitet mot kund inkluderar (i) milstolpseffektivitet, (ii) fakturering i förhållande till kundernas planering och (iii) leveransförmåga.
199
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
Strategisk materielledning
Den strategisk materielledningen (SML) utgör myndighetens kontakt gentemot Försvarsmakten när det gäller produktionsplanering. SML genomför strategiska analyser inom materielförsörjningsområdet, leder strategisk utveckling och utformar inriktning för myndighetens materielförsörjning.
SML samordnar planeringen och genomförandet av den avgiftsfinansierade verksamheten samt leder FMVs systemlednings- och affärsutvecklingsarbete. Enheten ansvarar vidare för produktionsplanering och produktionsberedning, strategiska analyser, strategisk utveckling och inriktning, teknisk systemledning samt teknisk underrättelsetjänst. Vid SML finns en teknisk direktör, med ansvar för teknisk systemledning. Vid SML finns vidare en affärschef med ansvar för kommersiella frågor och FMVs affärsutvecklingsfrågor. Chefen för SML företräder (tillsammans med chefen för verksledningsstaben) myndigheten i det myndighetsgemensamma samverkansforumet. SML är uppdelat i följande enheter:
• enheten för affärsanalys och internationell samordning,
• enheten för metod- och designstöd samt FoU,
• enheten teknisk underrättelsetjänst,25 samt
• enheten för systemplanering och produktionsplanering.
Anskaffningskontor
De sex anskaffningskontoren svarar för genomförande av uppdrag inom följande områden:
• mark,
• sjö,
• flyg och rymd,
• ledningssystem,
• logistik, samt
• gemensamma myndighetsuppdrag.
25 FMV, utgör tillsammans med Försvarsmakten, Totalförsvarets forskningsinstitut och Försvarets radioanstalt de s.k. försvarsunderrättelsemyndigheterna.
200
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Anskaffningskontorens verksamhet innefattar projektstyrning, genomförande och uppföljning enligt givna riktlinjer och ramar för både verksamhet, ekonomi och personal. Anskaffningskontoren ansvarar inom respektive ansvarsområde för genomförandet av uppdrag i enlighet med myndighetens produktionsplan. Vid anskaffningskontoren finns en affärschef med ansvar för de kommersiella frågorna inom sitt verksamhetsområde och som även har resultatansvaret för verksamheten inom verksamhetsområdet. Nedan redogörs för anskaffningskontorens verksamhet:
Anskaffningskontor Mark
Anskaffningskontoret har som huvudsaklig uppgift att anskaffa produkter och system av produkter för Försvarsmaktens markstridsförmåga. Huvuddelen av produktionen omfattar indirekta eldsystem, soldatburna vapensystem, system för oexploderad ammunition, band- och hjulgående fordonsystem, fältarbetsmaskiner och förbindelsemateriel samt markbaserade luftvärnsystem.
Anskaffningskontorets intäkter motsvarar cirka tolv procent av myndighetens sammanlagda omsättning.
Anskaffningskontor Sjö
Anskaffningskontoret har till uppgift att anskaffa produkter och system av produkter för Försvarsmaktens sjöstridsförmåga. Den huvudsakliga produktionen omfattar ytstridsfartyg, minröjningssystem, stödfartyg, amfibiesystem, ubåtar, ledningssystem samt marina vapensystem.
Anskaffningskontorets intäkter motsvarar cirka tio procent av myndighetens sammanlagda omsättning.
Anskaffningskontor flyg och rymd
Anskaffningskontoret ansvarar för genomförande av uppdrag inom flyg- och rymdområdet. Anskaffningskontoret har vidare designansvar för del av systemstrukturen samt företräder myndigheten inom luftfartsområdet, bl.a. vad avser regler för militär luftfart.
201
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
Anskaffningskontorets intäkter motsvarar cirka hälften av myndighetens sammanlagda omsättning.
Anskaffningskontor ledningssystem
Anskaffningskontoret har till uppgift att anskaffa produkter och system inom ledningssystemområdet. Anskaffningskontoret ansvarar även för tillsyn avseende användningen av viss utrustning i enlighet med förordningen om elektromagnetisk kompabilitet.
Anskaffningskontorets intäkter motsvarar cirka sexton procent av myndighetens sammanlagda omsättning.
Anskaffningskontor logistik
Anskaffningskontoret utvecklar, anskaffar och vidmakthåller materiel till Försvarsmaktens logistikfunktion, vilket inkluderar IT-system, teknisk materiel för sjukvård, flygbasmateriel, m.m.
Anskaffningskontorets intäkter motsvarar cirka fyra procent av myndighetens sammanlagda omsättning.
Anskaffningskontoret för gemensamma myndighetsuppdrag
Anskaffningskontoret ansvarar för försvarsmaktsgemensamma system och produkter samt särskilda myndighetsuppgifter.
Anskaffningskontorets intäkter motsvarar cirka fyra procent av myndighetens sammanlagda omsättning.
Enheten för test och evaluering
FMV stödjer Försvarsmakten med resurser för verifiering och validering av materiel genom resultatenheten för test och evaluering. Myndigheten tillhandahåller även en leverantörsoberoende förmåga för utvärdering av på marknaden tillgängliga alternativ och förmåga till s.k. validering av systemförmåga och sammansatta system mot nationella och internationella krav.
Verksamheten genomförs vid provplatser i Linköping, Vidsel, Karlsborg/Skövde och Karlskrona. Verksamhet bedrivs också i
202
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Enköping. Vidare finns provresurser i Härnösand och Älvdalen som bemannas när sådana provbehov föreligger.
Verksamheten finansieras med intäkter från kunderna. En del av kostnaden finansieras via en särskild beställning från Försvarsmakten som bl.a. täcker grundkostnaden för att upprätthålla infrastrukturen, s.k. basresurser för provning (tidigare den s.k. basplattan).
FMV tillämpar en prissättningsmodell för verksamheten som skiljer mellan uppdrag som utförs åt kunder inom den svenska myndighetssfären respektive externa kunder. Kunder inom myndighetssfären debiteras självkostnadspris, vilket motsvarar de faktiskt upparbetade kostnaderna. Externa uppdrag prissätts enligt affärsmässiga principer där målsättningen är att maximera intäkten.
Enhetens intäkter motsvarar cirka två procent av myndighetens sammanlagda omsättning.
6.3.4 Ekonomi, m.m.
FMV:s verksamhet finansieras i huvudsak av avgifter som kunderna erlägger till myndigheten. Avgifterna ska täcka såväl myndighetskostnaden som kostnader för anskaffad materiel och/eller tjänster.
FMV äger rätt att bestämma storleken på avgifterna själva. Myndighetens timpris fastställs efter samråd med Ekonomistyrningsverket och Försvarsmakten.
Ytterst är myndighetens finansiering beroende på beställningar från kunderna där storleken på de materielrelaterade anslagen som tilldelas Försvarsmakten är avgörande. 2009 tilldelades Försvarsmakten totalt 39 178 miljoner kronor26 i anslag varav 15 598 miljoner kronor27 avsåg materielförsörjningen. Av FMV:s intäkter kommer cirka 10 procent från andra kunder.
FMV:s intäkter uppgick till cirka 17 miljarder kronor och resultatet uppgick till 37 miljoner kronor 2009. Myndighetens ekonomiska mål är full kostnadstäckning över tiden, dvs. att uppnå ett nollresultat. Den totala orderstocken 2009 var 45,6 miljarder kronor, varav Försvarsmakten stod för 37,4 miljarder kronor (82 procent).
FMV erhåller utöver ovan beskrivna avgifter även anslag avsedda för finansiering av:
26 Enlig anslagsredovisning i Försvarsmaktens årsredovisning 2009. 27 Avser anlag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar.
203
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
• resurser inom teknik- och materielförsörjning, inklusive forskning, för stöd till Regeringskansliet,
• egna myndighetsuppgifter och för samverkansuppgifter med övriga myndigheter, samt
• evaluering och certifiering av IT-säkerhetsprodukter.
De sammanlagda kostnaderna uppgick till cirka 16,8 miljarder kronor under år 2009, varav 15,4 miljarder kronor (92 procent) avsåg kostnader för anskaffning av materiel och köpta tjänster samt 1,4 miljarder miljoner kronor (åtta procent) utgjorde myndighetskostnader28.
Kostnader för anskaffning av varor och materiel
FMV:s kostnader för materielanskaffning innefattar kostnader för anskaffning av materiel och olika förnödenheter på uppdrag av Försvarsmakten och andra kunder. Med anskaffning av materiel inkluderas även nyutveckling och vidareutveckling av materielen inklusive modifieringar och halvtidsmoderniseringar.
Under perioden 2005–2009 har kostnaderna för anskaffning av materiel minskat från 13,6 miljarder kronor till 8,8 miljarder kronor, vilket motsvarar en årlig genomsnittlig minskning om cirka tio procent. Utvecklingen av kostnaden för anskaffning av materiel kan delvis förklaras av att kostnaderna för driftsstöd samtidigt har ökat.
Kostnader för tjänster
FMV köper huvudsakligen tjänster i form av materielförsörjningstjänster29och resurskonsulter30. 2009 uppgick myndighetens kostnader för materielförsörjningstjänster till 3,4 miljarder kronor och
28 Myndighetskostnaden avser de resurser, i form av personal, lokaler utrustning och IT, som krävs för anskaffa den materiel och de tjänster som myndighetens kunder efterfrågar. 29 Materielförsörjningstjänster delas in i följande tjänsteområden: – teknikutvecklingsuppdrag, – materielutvecklingstjänster innefattande projektering och systemdefinition, försöksmodeller, typ- och vidareutveckling av materiel och system, programvaruutveckling m.m. och – övriga materielförsörjningstjänster, innefattandes bl.a. marknadsundersökningar, anskaffningsförberedelser, offertgranskning, teknisk granskning, utredningsverksamhet och leveranskontroll 30 Resurskonsulter används bl.a. som expertis vid anskaffning av olika typer av materiel.
204
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
cirka 200 miljoner kronor för resurskonsulter. Av den sammanlagda kostnaden för materielförsörjningstjänster är cirka 91 procent kostnader för materielutvecklings- och materielförsörjningstjänster samt cirka nio procent kostnader för teknikutvecklingsuppdrag. Under perioden 2005–2009 har samtidigt kostnaderna för konsulttjänster minskat med sammanlagt cirka 160 miljoner kronor.
Driftsstöd
FMV använder begreppet driftstöd som benämning på uppdrag som Försvarsmakten beställer för genomförande av stödåtgärder riktade mot driftsatt materiel. Under perioden 2005–2009 har kostnaderna för driftsstöd ökat med 3,3 miljarder kronor till 6,9 miljarder kronor, vilket motsvarar en årlig genomsnittlig ökning på cirka 18 procent. En förklaring till ökningen är att kostnaden för exportverksamheten inte ingick i 2005 års redovisning. En annan, mer generell förklaring, är att komplexiteten i driftstödet ökat i takt med att Försvarsmakten har krav på att flertalet system ska kunna fungera i en s.k. systemarkitektur.
FMV:s årliga kostnader har varierat på senare år. Variationerna är beroende av vilka beställningar som har lagts under det aktuella året. Motsvarande förhållande finns även på intäktssidan. Intäkternas variationer förklaras också av att Försvarsmakten ålagts utgiftsbegränsningar på sitt anslagsutnyttjande under vissa år, vilket leder till utebliven fakturering under det aktuella året och ökade intäkter för FMV under efterföljande år.
Kostnaderna kan brytas ner på olika verksamhetsområden:
Tabell 6.5 FMVs kostnader nedbrutna per verksamhetsområde under perioden 2005-2009
205
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
6.4 Totalförsvarets forskningsinstitut
6.4.1 Allmänt
FOI bildades 2001 genom sammanslagningen av dåvarande myndigheterna Försvarets Forskningsanstalt och Flygtekniska Försöksanstalten. Myndigheten är huvudsakligen avgiftsfinansierad och ligger under Försvarsdepartementet.
6.4.2 Uppgifter
I myndighetsinstruktionen till FOI och i regleringsbrevet framgår det att FOI:s uppgift att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för nedrustning, icke-spridning och internationell säkerhet.
Myndigheten får även i övrigt bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete. Verksamheten ska bedrivas med beaktande av krav på integritet, relevans och vetenskaplig kvalitet.
Myndigheten ska verka för att försvarsforskningen nyttiggörs även utanför totalförsvaret.
FOI är även en av ett antal utpekade försvarsunderrättelsemyndigheter. FOI:s uppgift att bedriva försvarsunderrättelseverksamhet ska fullgöras genom analyser av information som inhämtats från offentliga informationskällor eller som lämnats av uppdragsgivare.
FOI ska särskilt verka för samverkan mellan militär och civil forskning samt mellan nationell och internationell forskning. Forskningsinstitutet ska på uppdrag av Försvarsexportmyndigheten bedriva exportrelaterad verksamhet inom försvarssektorn.
Dessutom får myndigheten bedriva tjänsteexport som är direkt kopplad till myndighetens verksamhetsområde och som ligger inom ramen för det uppdrag som anges i denna eller någon annan förordning.
En del av den FoU som genomförs vid FOI är forskning för regeringens behov och inriktas av Försvarsdepartementet direkt. FOI ska stödja utformningen av svensk säkerhets- och försvarspolitik genom att bedriva kvalitativ och relevant verksamhet som underlag till regeringens arbete. Verksamheten behandlar bl.a. säkerhetspolitiska frågor, försvarsplanering, samhällets säkerhet,
206
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
försvarsekonomi, utvecklingen inom internationella samarbetsorganisationer, utvärdering av insatser samt försvarsmaterielfrågor.
Dessutom utgörs en del av verksamheten av FoU för Utrikesdepartementets räkning. Denna verksamhet behandlar bl.a. säkerhetspolitiska analyser kopplat till Sveriges åtaganden inom ramen för s.k. icke-spridningsfrågor.
FOI har även direkta anslagsmedel för FoU rörande CBRN. FOI fick under 2009 cirka 144,5 miljoner kronor i anslag.31
FOI hanterar för statens räkning FoU på områden som karaktäriseras av speciellt höga krav på sekretess, t.ex. frågor rörande telekrig, särskilda analyser rörande försvars- och säkerhetspolitik, CBRN och underrättelseverksamhet.
6.4.3 Organisation
Allmänt
FOI är organiserat i fem avdelningar varav fyra är forskningsavdelningar med olika expertområden och ansvar för kundkontakter samt försäljning. Forskningsavdelningarna är avdelningarna för Försvars- och säkerhetssystem, Försvarsanalys, CBRNskydd och säkerhet samt Informationssystem. Den femte avdelningen, Forskningsstöd, stödjer verksamheten med administration, kommunikation och IT-tjänster, m.m.
31Forskning för regeringens behov (utgiftsområde 6: anslag 1:9): 45,4 miljoner kronor;
Forskning inom CBRN-området (utgiftsområde 6: anslag 1:9): 50,6 miljoner kronor; Forskning, utredningar och andra insatser rörande säkerhetspolitik och nedrustning (utgiftsområde 5: anslag 1:6): 32,4 miljoner kronor; Internationell verksamhet och exportstöd (utgiftsområde 6: anslag 1:9): 16,1 miljoner kronor.
207
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
Figur 6.4 FOI organisation 2010
Källa: FOI.
FOI har sitt huvudkontor i Kista i Stockholm. Dessutom har myndigheten verksamhet i Grindsjön utanför Stockholm, Linköping och Umeå.
Nedan följer en beskrivning av verksamheten vid respektive avdelning. I avsnittet därefter beskrivs beroenden mellan verksamheter och de delar av verksamheten som av FOI betraktas som integritets- och säkerhetskänsliga – beskrivningarna bygger på underlag från myndigheten samt de verksamhetsbeskrivningar som tagits fram på uppdrag av utredningen.
Avdelningen för Försvars- och säkerhetssystem
Avdelningen för försvars- och säkerhetssystem skapar, värderar och förmedlar kunskap och teknik för system på alla nivåer.
Avdelningen har främst verksamhet inom områdena:
• systemteknik,
• flygteknik,
• undervattensteknik,
• verkan och skydd,
• energetiska material,
• elektromagnetiska vapen, och
• kärnvapenfrågor.
208
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Den huvudsakliga uppgiften för avdelningen är att förse Försvarsdepartementet, Försvarsmakten och FMV med tekniskt-vetenskapligt kunnande inom avdelningens huvudområden.
Forskningen inom dessa områden sträcker sig från fysikaliska och kemiska fenomen till lösningar i form av komplexa tekniska system. Avdelningen genomför värdering av skydd, verkan och sårbarhet, såväl på plattformsnivå som upp till taktisk systemnivå. Liknande risk- och sårbarhetsbedömningar kan också genomföras för det civila samhällets behov.
Avdelningen stödjer verksamheten för de myndigheter inom Sverige och EU som ansvarar för det civila samhällets förmåga att möta hot och hantera kriser.
Avdelningen förfogar över, i Sverige, unika experimentella resurser för såväl små som storskaliga försök.
Verksamheten är lokaliserad till Kista och Grindsjön.
Kopplingar till annan verksamhet
Försvars- och säkerhetssystems verksamhet är beroende av andra avdelningar verksamhet. Exempel på beroenden från andra avdelningar är forskningen inom sensorteknik, telekrig och telekommunikation som bedrivs vid avdelningen för informationssystem. Kunskaperna om energetiska material är av betydelse för verksamheten inom såväl CBR-relaterade frågor som miljöområdet. Forskning rörande explosivämnesdetektion vilar på kompetenser rörande energetiska material, sensorområdet och kunskaper om kemiska toxiska ämnen.
Integritetskänslig verksamhet
Delar av den verksamhet som avdelningen bedriver är av integritetskänslig natur. Generellt är medverkan i nationellt underrättelsearbete samt operativt deltagande i arbete rörande ickespridningsfrågor såväl integritetskänsligt som sekretessbelagt.
Även avdelningens verksamhet inom områden som har koppling till vapen och vapensystem är integritetskänslig ur ett försvars- och utrikesperspektiv. En stor del av verksamheten rörande vapen, från
209
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
explosivämne till vapensystem är integritetskänslig.32 Mer övergripande kunskaper om militära plattformar och system samt utveckling av modeller för vapen och system av vapen är också integritetskänslig verksamhet och kunskap.
Vidare är forskning kring navigering och styrning av robotar samt signaturer för flygande plattformar av integritetskänslig natur. Inom undervattensområdet är kunskaper om kommunikation och farkostsignaturer speciellt integritetskänsligt. Vidare är de tekniska delarna av kärnvapenområdet integritetskänsliga.
Avdelningen för CBRN-skydd och säkerhet
Avdelningen för CBRN-skydd och säkerhet bedriver forskning avseende skydd mot och hot från CBRN-ämnen.
Verksamheten vid avdelningen omfattar:
• hotvärdering och verkan,
• analys, samt
• tekniskt och medicinskt skydd.
Verksamheten är baserad på experimentell forskning, studier och utvecklingsarbete och genomförs genom långsiktig behovsinriktad forskning avseende skydd mot användning av kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära (CBRN) ämnen samt bevakning av den vetenskapliga, tekniska och säkerhetspolitiska utvecklingen avseende massförstörelsevapen.
Avdelningens två huvudkunder är Försvars- och Utrikesdepartementen. Andra viktiga kunder är Försvarsmakten och MSB.
Försvarsdepartements finansiering stödjer i huvudsak verksamhet för att ta fram ett förbättrat CBRN-skydd åt Försvarsmakten för människa, miljö och materiel samt att förbättra det civila samhällets CBRN-skydd för människa, miljö och infrastruktur. Vidare förser avdelningen Försvarsmakten och Utrikesdepartementet med kunskap, utveckling och avrop i frågor rörande miljörisker i samband med internationell verksamhet.
Verksamheten är förlagd till Umeå.
32 Delar av verksamheten är även tillståndspliktig t.ex.. explosivämnestillverkning och hantering av vapen.
210
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Kopplingar till annan verksamhet
Forskning rörande hotvärdering avseende CBR-ämnen har kopplingar till det säkerhetspolitiska området, men också till verksamheten rörande vapenbärare och kärnvapenfrågor. Vidare är den tekniska forskningen vid avdelningen av vikt för samhällsvetenskaplig forskning rörande samhällets säkerhet.
Forskningen inom miljöområdet har kopplingar till verksamheter vid alla de tre andra forskningsavdelningarna. Viktiga samarbeten finns med sensorområdet för detektion och övervakning relaterad till CBR-ämnen.
Integritetskänslig verksamhet
Ett flertal tekniska verksamheter inom avdelningen för CBRNskydd och säkerhet är att betecknas som integritetskänsliga, vilket följer med nödvändighet av att verksamheten är relaterad till massförstörelsevapen. Delar av verksamheten är dessutom tillståndspliktig t.ex. tillverkning av C-stridsmedel.
Avdelningen för Informationssystem
Avdelningen för informationssystem bedriver forskning rörande informationssystem över hela spektrat från sensorer till beslutsstöd.
Forskningen omfattar sensorer eller system av sensorer som kan övervaka händelser, ge tidiga varningar, hjälpa till att styra insatser och kartlägga skadeomfattning. Vidare omfattar forskningen ITsäkerhet, kommunikation och telekrig där man studerar hur informationen från sensorerna på ett säkert sätt når beslutsfattaren samt datafusion, systemutveckling och människa-system-interaktion (MSI) som säkerställer att användarna kan förstå och omsätta den tillgängliga informationen i effektiva beslut. Inom avdelningen finns även FLSC, (Flygvapnets LuftStridssimulering Centrum) som med hjälp av simulatorer genomför operativ träning för flygvapnets piloter samt utveckling av flygsystem och taktik. Simuleringarna genomförs ibland som en del av ett nätverk med liknande anläggningar runt om i världen.
Avdelningens huvudkunder, Försvarsmakten och FMV, stöds med kunskap alltifrån formulering av förmåga, via materiel-
211
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
anskaffning till hur soldaterna ska bli säkrare och effektivare vid internationella insatser. Avdelningen har även kunder inom näringsliv, myndigheter och bland forskningsfinansiärer.
Verksamheten är lokaliserad till Linköping och Kista.
Kopplingar till annan verksamhet
Sensorforskningen har kopplingar till forskning om explosivämnen men också till verksamheter rörande plattformar såsom flyg och ubåtar samt skyddsforskning. Vidare finns kopplingar till CBRområdena för detektion och övervakning av sådana ämnen. Inom telekrigsområdet finns kopplingar till såväl flyg- som undervattensområdet men också forskning om systemteknik och skydd. IT-säkerhets- och kommunikationsområdena har samverkan både med den samhällsvetenskapliga forskningen och metodstödsverksamhet som bedrivs vid avdelningen för Försvarsanalys. Slutligen är verksamheten vid FLSC sammankopplad med forskning inom flyg- och systemteknikområdena.
Integritetskänslig verksamhet
All verksamhet som rör telekrig är integritetskänslig och sekretesskyddad. Även annan verksamhet inom avdelningen är integritetskänslig såsom större delen av verksamheten inom ITsäkerhetsområdet, metoder och verktyg for bearbetning av underrättelseinformation samt delar av verksamhet rörande telekommunikation. Även forskning som behandlar samverkande sensorsystem för t ex plattformar och IED-detektion33 liksom mätningar av signaturer och signaturanpassning för olika plattformar är i många fall integritetskritisk.
Slutligen är information och kunskap som handhas inom ramen för verksamheten vid FLSC, som är en utlagd del av Flygvapnet, att betrakta som känslig.
33 IED står för Improvised Explosive Device
212
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Avdelningen för Försvarsanalys
Avdelningen för Försvarsanalys är en multidisciplinär resurs som genom att ta fram underlag och utveckla metoder, verktyg och arbetsformer syftar till att utgöra ett kvalificerat och policyrelevant beslutsstöd inom försvar och säkerhet.
Avdelningen för Försvarsanalys är organisatoriskt uppdelad i, och har verksamhet inom bl.a. områdena:
• säkerhetspolitik,
• fredsfrämjande insatser,
• strategi och policy,
• logistik, personal och ekonomi,
• förmågor och koncept samt
• samhällets säkerhet.
Avdelningen har bl.a. i uppgift att identifiera och analysera omvärldsförändringar. Kännetecknande för verksamheten är förmågan att formulera och lösa komplexa problem, förmågan att etablera tvärvetenskapliga projekt för att behandla problem integrerat med kunskap från olika områden samt förmågan att anpassa metoder och sakkunskap till förändringar i uppdragsgivarnas verklighet. En viktig del av detta är förmågan att i samverkan med myndighetens tekniska avdelningar omsätta teknisk forskning i praktiska lösningar på försvars- och säkerhetsproblem, genom övergripande systemförståelse, kundnära perspektiv och god problemformuleringsförmåga.
De huvudsakliga uppdragsgivarna är Regeringskansliet och Försvarsmakten samt i en mindre utsträckning MSB. En viktig särart hos avdelningen är att uppdragen ofta sker genom direktstödjande verksamhet i uppdragsgivarnas egen organisation. Avdelningens medarbetare bidrar med stöd till Försvarsmaktens verksamhet, bl.a. med operationsanalytiskt stöd. Detta stöd utgör en integrerad del av förändringsarbetet inom Försvarsmakten.
Verksamheten är i huvudsak förlagd till Kista.
213
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
Kopplingar till annan verksamhet
Avdelningens verksamhet inom det säkerhetspolitiska området har ett tillämpat fokus och har kopplingar till den tekniskt relaterade verksamheten avseende massförstörelsevapen och deras bärare, men också till rymdfrågorna. De tekniska kunskaperna inom miljöområdet är av vikt för forskning rörande miljösäkerhet. Det metodstöd som lämnas till främst Försvarsmakten är till sin kvalitet dels beroende av teknikrelaterad forskning om olika vapensystem, sensorsystem och telekrigsområdet. Försvarsanalys verkar även, genom sin policystödjande funktion, som navet i flertalet övergripande analyser vilka har den tekniska forskningen vid de andra avdelningarna som essentiell indata. På omvänt sätt ger avdelningens integrerade metodstöd hos Regeringskansliet och Försvarsmakten domänkunskap till andra avdelningar.
Integritetskänslig verksamhet
Avdelningen bedriver ofta verksamhet i nära samarbete och ibland helt integrerat med uppdragsgivarens beslutsfattare inom flera känsliga områden. Informationsutbytet med myndigheter och organisationer i andra länder ställer ofta krav på kunskap och förtroende och är att betrakta som integritetskänslig. Då avdelningens medarbetare medverkar i viktiga planeringsprocesser inom Försvarsmakten, bl.a. den långsiktiga planeringen (perspektivplanering) samt operativa och taktiska studier så är denna del av verksamheten att betrakta som integritetskänslig. Övriga känsliga områden där avdelningen deltar i Försvarsmaktens interna och integritetskänsliga processer är den strategiska materielförsörjningen, personalförsörjningsreformen, kostnadsberäkningar och värdering av förmåga, förband och system samt konceptutveckling. Anställda vid avdelningen stödjer även den operativa insatsverksamheten direkt. Direktstöd ges även till försvarsdepartementet och bl.a. den politiska ledningen erhåller stöd med framtagande av policyunderlag i frågor som gäller exempelvis omvärldsbedömningar, strategiska bedömningar (hot, risker, trender och konsekvenser), styrning/uppföljning av samhällets krisberedskap eller styrning av myndigheter inom försvarsområdet.
214
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Avdelningen för forskningsstöd
Avdelningen för forskningsstöd arbetar förutom med stödverksamheter inom FOI t.ex. ekonomi och juridik även med några externfinansierade projekt. De berör dels anslagsposten 1:9 ap. 4
Internationell verksamhet och exportstöd dels FOI:s medverkan i
Försvarsmaktens FoT-process och materielprocess samt vissa metodutvecklingsprojekt.
6.4.4 Forskningsområden
Analys, säkerhet och sårbarhet
FOI arbetar med att ta fram analyser och policyunderlag inför beslut inom forskningsområdet. FOI lämnar beslutsstöd i frågor som rör dels utveckling av hotbilden, dels nationella komplexa system såsom försvarets planering, säkerhet och beredskap samt miljö- och resursplaneringsproblem. Det gäller problemformulering, stöd till strategiskt förändringsarbete och metoder för att värdera handlingsalternativ. Kompetenser som används för arbetet rör bl.a. tekniska system, säkerhetspolitik, internationella insatser, krishantering, värdering av försvarsförmåga, materielförsörjning, miljöstrategiska studier, problemstrukturering och scenariometodik.
Operationsanalys, modellering och simulering
Forskningsområdet bidrar i studier, analyser, metod- och modellutveckling till bra beslutsunderlag och ett effektivt resursutnyttjande. FOI utvecklar metoder för trovärdig och kostnadseffektiv modellering och simulering. Operationsanalysgrupper stödjer verksamheter inom Försvarsmakten genom att de bidrar till systematik och kvalitet i underlag inför beslut.
Skydd mot CBRN och andra farliga ämnen
Forskningen bedrivs i internationellt samarbete och ska säkerställa att Sverige har tillgång till kvalificerade experter inom CBRNområdet.
215
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
Verksamheten inriktas huvudsakligen mot bedömning och värdering av hot, identifiering av farliga ämnen och verifiering av användning, utvärdering av olika typer av skydd. Det gäller t ex medicinskt skydd, individuellt andnings- och kroppsskydd samt larmnings- och varningsinstrument.
Ledning med MSI, Människa-System-Interaktion
Forskningen på ledning och MSI fokuserar på beslutsfattare och deras möjligheter att tillgodogöra sig relevant information. Genom forskningen om människa-system-interaktion (MSI) och ledningsmetodikfrågor kan FOI fastställa vilka behov som finns och hur de bör uppfyllas. Ofta blir informationsfusion en viktig detalj för det slutliga beslutsstödet. Den kunskap FOI skapar kan också stödja samhällets säkerhet när det gäller förebyggande åtgärder och operativ krishantering.
Bekämpning och skydd
FOI forskar på vapenteknologier som utskjutning, framdrivning, styrning, navigering, målsökning, stridsdels- och explosivämnesteknik. Forskningen sker bl.a. för att möjliggöra graderbar vapenverkan över och under vatten. Skyddsforskningen omfattar traditionella och nya tekniker för behovsanpassade skydd av enskilda individer, plattformar och anläggningar.
Telekrig och vilseledning
Inom forskningsområdet bedrivs utbildning samt teoretisk och experimentell forskning gällande radio, radar, laser, IR, mikrovågsteknik (HPM) och signaturanpassning. FOI arbetar exempelvis med hot i form av elektronisk störning och med hur telekrig och vilseledning kan förbättra säkerhet och verkan för Försvarsmakten med även samhället i stort.
216
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Sensorer och signaturanpassning
FOI:s forskning inom sensorområdet omfattar sensorer över och under vatten samt den speciella miljö där sensorerna ska verka. Viktiga områden är optronik, laser, radar, akustik och sensornära signalbehandling. Speciellt studeras möjligheterna med samverkande sensorer. Inom signaturanpassning fokuserar FOI på smarta ytmaterial och modellering av mål och bakgrunder.
6.4.5 Internationellt samarbete
Bilaterala relationer
På regeringsnivå finns ett antal bilaterala samförståndsavtal, och tidig samverkan under sådana s.k. Memorandum of Understanding (MoU) sker i många fall som forskningssamarbeten. Samverkan med USA är högt prioriterat ur forskningssynpunkt. FOI har via denna etablerade samverkan kunnat vidga kontakten mot USA:s säkerhetsforskningsprogram inom Department for Homeland Security (DHS). Under 2006–2007 förhandlade FOI på regeringens uppdrag om ett övergripande nationellt avtal som MSB ansvarar för.
På europeisk basis utgör de tre LoI34-länderna Storbritannien, Frankrike och Tyskland de huvudsakliga samverkanspartnerna.
FOI bedriver ett strategiskt samarbete även med Nederländerna och Kanada och har på regeringens uppdrag slutit ett trilateralt MoU med dessa länder.
Samverkan med övriga europeiska länder (inom LoI och Norden) sker huvudsakligen inom ramen för multilaterala avtal. Utom Europa har FOI även etablerade kontakter med Australien.
FOI har kontakten med länderna i Sydostasien där FOI har etablerat samarbete med bl.a. Sydkorea och Singapore.
Samverkan med de nordiska länderna sker huvudsakligen inom ramen för ett samnordiskt forskningssamarbete. Samtliga nordiska länder har också möjlighet att samverka inom ramen för samförståndsavtalet Europa, vilket möjliggör projektsamverkan mellan 19 europeiska länder oberoende av organisatorisk tillhörighet.
På det flygtekniska området deltar FOI i ett flertal nätverk inom såväl civil som militär flygforskning. Deltagande i programmen Garteur, Erea och Acirkare har medfört att FOI kunnat
34 LoI står för Letter of intent.
217
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
vara med och påverka den europeiska flygtekniska forskningens långsiktiga inriktning. Samverkan har inneburit en koordinering och integration av resurser för flygteknisk forskning samt en möjlighet att verka för samarbete med framför allt europeiska industrier och myndighetsorgan, bl.a. inom ramen för EU:s ramprogram.
EU:s ramprogram och säkerhetsforskningssamverkan
Samverkan inom ramen för den europeiska unionen är, med undantag för verksamhet som rör den europeiska försvarsbyrån (EDA), främst fokuserad på EU:s ramforskningsprogram och säkerhetsforskning.
FOI har i tidigare ramprogram främst deltagit i flygtekniska projekt. Det sjunde ramforskningsprogrammet, som inletts under 2007, inkluderar rymd- och säkerhetsforskning i ett särskilt delprogram. FOI har de senare åren deltagit i det förberedande säkerhetsforskningsprogrammet.
Under 2010 initierades sex projekt med FOI-medverkan från EU:s säkerhetsforskningsprogram, och ytterligare tio förväntas starta under 2011.35
Samordning av FoT inom Europeiska försvarsbyrån (EDA)
FOI är samordningsansvarig svensk myndighet för FoT inom EDA, och institutets generaldirektör upprätthåller rollen som forskningsdirektör.
FOI roll inom Nato och EAPR/Pff
Natos forskningsorganisation Research and Technology Organisation (RTO) är en viktig del av det försvarsteknologiska samarbetet inom den atlantiska alliansen. Partnerskapssamarbetet och det euroatlantiska rådet möjliggör medverkan av bl.a. Sverige inom
35 Aktuella områden som får EU-finansiering är bl.a.: –Teknik för att upptäcka och lokalisera tillverkning av hemmagjorda bomber. –Metoder för att upptäcka avvikande beteenden i t.ex. stora folksamlingar. –Övervakning från luften av farkoster på vatten. –Undersökning för att och öka förståelsen för vad som påverkar människors känsla av (o)trygghet.
218
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
RTO. FOI sammanhåller den svenska medverkan i samtliga RTO:s forskningspaneler samt i ett antal expertgrupper. Mer än hälften av deltagandet sker genom FOI. Sverige är den fjärde största aktören i RTO.
6.4.6 Ekonomi, m.m.
I detta avsnitt redovisas bl.a. myndighetens intäkter och kostnader under perioden 2005–2009.
Intäkter
FOI:s verksamhet finansieras i huvudsak av avgifter som myndigheten tar ut av sina kunder, huvudsakligen Försvarsmakten och FMV. Avgifterna ska på lång sikt täcka FOI:s kostnader. Andelen avgiftsfinansierad verksamhet har under de senaste fem åren varit relativt stabil på 80–86 procent. Samtidigt har andelen intäkter från anslag minskat från 16 procent 2005 till 9 procent år 2009. Andelen intäkter från bidrag har samtidigt ökat från 2 procent till 8 procent.
FOI:s intäkter per markna dsområde illustreras av Figur 6.5. Huvudkunderna är Försvarsmakten, FMV och Regeringskansliet.
Figur 6.5 FOI:s intäkter per marknadsområde 2009
Källa: FOI
FOI:s intäkter per marknadsområde 2009
71%
9%
4%
3%
4%
8% 1%
Försvarsmakten med stödmyndigheter Regeringskansliet Civila myndigheter Näringsliv Utländska kunder Forskningsfinansiärer Övriga externa intäkter
Tabellen nedan visar en sammanställning av FOI:s finansiering för perioden 2005–2009.
219
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
på
ök
elning under 2009 framgår av
Figur 6.6 nedan.
Figur 6.6 Intäkter per avdelning 2009
och säkerhetssystem svarar för 28 procent medan resterande intäkter
Tabell 6.6 FOI:s intäkter 2005–2009
MSEK
2005 2006 2007 2008 2009
Verksamhetens intäkter
Intäkter av anslag
202,1 210,4 72,6 95,2 92,8
Intäkter av avgifter och andra ersättningar 1033,7 955,3 1024,7 890,4 894,2 Intäkter av bidrag 20,6 21,9 92,6 75,9 91,1 Finansiella intäkter 0,8 1,0 2,8 4,0 1,8
Summa verksamhetens intäkter
1 257,2 1 188,5 1 192,7 1 065,5 1 079,9
Källa: FOI Årsredovisning 2009
Av tabellen framgår att intäkterna har minskat med 177 miljoner kronor sedan 2005. Detta beror bl.a. på neddragning av kompetensområden och minskade beställningar från Försvarsmakten och FMV. Under 2009 var verksamhetens intäkter 1 079 miljoner kronor, vilket dock är en ökning med 14,4 miljoner kronor eller 1,4 procent jämfört med 2008. Detta beror främst
ade intäkter från Försvarsmakten och från utländska kunder.
Fördelningen av intäkter per avd
Intäkter per avdelning 2009
28%
15%
15%
42%
Försvars- och säkerhetssystem Försvarsanalys
CBRN-skydd och säkerhet Informationssystem
K a: FOI äll
Av figuren framgår att avdelningen Informationssystem fakturerar 42 procent av myndighetens intäkter. Avdelningen för Försvars-
220
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
fördelar sig med 15 procent på avdelningen för Försvarsanalys respektive CBRN-skydd och säkerhet.
Kostnader
Tabell 6.7 Kostnader 2005-2009
MSEK
2005 2006 2007 2008 2009
Kostnader för personal
-803,2 -714,7 -684,8 -655,0 -641,2
Kostnader för lokaler
-128,9 -124,1 -143,2 -120,8 -120,7
Övriga driftskostnader
-246,9 -214,2 -218,5 -230,3 -234,6
Finansiella kostnader
-4,1 -5,5 -7,9 -5,5 -1,9
Avskrivningar och nedskrivningar
-61,0 -68,6 -117,5 -37,7 -33,9
Summa verksam hetens kostnader
-1 244,2 -1 127,2 -1 171,8 -1 049,3 -1 032,4
Källa: FOI Årsredovisning 2009
Av tabellen framgår att myndighetens kostnader har minskat från 1 244 miljoner kronor 2005 till 1 032 miljoner kronor 2009, varav 641 miljoner kronor avser personalkostnader. Samtliga kostnadsslag minskade under perioden, varav kostnaden för personal har minskat i störst omfattning. De totala kostnaderna har 2009 minskat med 16,9 miljoner kronor eller 1,6 procent jämfört med 2008. Personalkostnaderna har samtidigt minskat med 13,7 miljoner kronor eller 2,1 procent. Detta beror främst på frivilliga avgångar, men även till viss del på personalreduktioner. Även lokalkostnaderna har minskat under det gångna året. Däremot har driftkostnaderna ökat med 4,3 miljoner kronor eller 1,9 procent i förhållande till föregående år, detta beror framförallt på ett ökat inköp av varor och resor.36
36 Uppdrag som utbetalats till annan part i enlighet med avtal minskar med 7,4 miljoner kronor jämfört med 2008 medan köp av externa tjänster ligger kvar på samma nivå som under 2008, dvs. på 118,9 miljoner kronor.
221
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
6.5 Försvarshögskolan
6.5.1 Allmänt
Våren 2007 beslutade riksdagen att inrätta FHS som en statlig högskola fr.o.m. den 1 januari 2008, vilket innebär att både militära och civila studenter kan ta del av utbildningarna. FHS har tillkommit som myndighet och högskola för att tillgodose specifika behov hos främst Försvarsmakten, men även för myndigheter inom samhällets krisberedskap, t.ex. MSB, samt andra intressenter inom försvars- och säkerhetsområdet.37
6.5.2 Uppgifter
Enligt 2011 års regleringsbrev från Försvarsdepartementet respektive Utbildningsdepartementet har FHS i uppdrag att anordna utbildning samt att stödja utformningen av svensk försvars- och säkerhetspolitik. I regleringsbreven anges att FHS ska:
• stödja utformningen av svensk försvars- och säkerhetspolitik samt utformningen och utvecklingen av samhällets krisberedskap genom att bedriva kvalitativ och relevant verksamhet som underlag för regeringens arbete,
• för regeringens behov bedriva säkerhetspolitisk forskning, forskning och strategisk analys, forskning inom det folkrättsliga området, statsvetenskaplig forskning med inriktning mot krishantering och internationell samverkan, forskning med inriktning mot fredsfrämjande verksamhet samt forskning om försvarspolitik,
• anordna utbildning som leder till officersexamen38,
• på uppdrag av Försvarsmakten utbilda personal för att därigenom bidra till att det militära försvarets kompetensbehov inom ramen för högskolans kompetensområden tillgodoses, samt
37 FHS styrs i dag från både Utbildnings- och Försvarsdepartementet. 38Under 2011 ska minst 90 helårsstudenter ha påbörjat grundutbildning på officersprogrammet.
222
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
• bidra till kunskaps- och metodutveckling samt utvecklande av relevanta utbildningar och utbildningsinslag rörande säkerhetssektorreformer (SSR).39
6.5.3 Organisation
FHS leds av en styrelse som tillsammans med rektor, prorektor, vicerektor och högskoledirektören FHS leder verksamheten.
Figur 6.7 FHS organisation 2010
Källa: FHS Årsredovisning 2009.
FHS genomför utbildnings- och forskningsverksamhet i Stockholm, Solna och Karlstad.
39 Försvarshögskolan samverkar med Folke Bernadotteakademin (FBA)och andra berörda svenska myndigheter vad avser bidrag till ett samlat svenskt förhållningssätt till SSR.
223
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
Forsknings- och utbildningsnämnden
Forsknings- och utbildningsnämnden har till uppgift att bl.a. granska institutionernas kvalitetsarbete. Ledningen för högskoleutbildning av officerare har programansvar för flera av högskolans utbildningar, däribland officersprogrammet.
Högskoleförvaltningen
Högskoleförvaltningen ansvarar för stöd till högskoleledningen och till utbildnings- och forskningsverksamheten vid högskolan. Förvaltningen ansvarar för administrativt lednings- utbildnings- och forskningsstöd, IT-frågor, lokalfrågor, övrigt stöd och service till lärare och studenter, ekonomi och marknadsföring, registratur, juridiska frågor och bibliotek m.m.
Institutioner
FHS är organiserat i tre institutioner samt en särskild enhet för ledning för högskoleutbildning av officerare. Forskningsverksamheten bedrivs inom ramen för dessa tre institutioner:
• Militärvetenskapliga institutionen,
• Institutionen för ledarskap och management, samt
• Institutionen för säkerhet och strategi.
6.5.4 Utbildning
Grundutbildning
Allmänt
Den största anslagsfinansierade utbildningen vid FHS är officersprogrammet som är den grundläggande utbildningen till officer. I officersprogrammet ingår bl.a. två ämnen som är helt unika för FHS, nämligen krigsvetenskap och militärteknik. FHS bedriver i dag utbildning i sammantaget åtta ämnen. Dessa ämnen har prioriterats i FHS forsknings- och utbildningsstrategi40 och är:
40 FHS skrivelse den 15 december 2010, Forskning om krig och kris – militära och civila perspektiv i samspel och förening - Försvarshögskolans forskningsstrategi.
224
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
• historia med inriktning mot militärhistoria,
• juridik med inriktning mot folkrätt,
• krigsvetenskap,
• ledarskap under påfrestande förhållanden,
• ledningsvetenskap,
• militärteknik,
• statsvetenskap med inriktning mot krishantering och internationell samverkan, samt
• statsvetenskap med inriktning mot säkerhetspolitik och strategi.
FHS har anslag för grundutbildning från Utbildningsdepartementet som avser finansiering av helårsstudieplatser, bibliotek och styrelsearbete.
Från Försvarsdepartementet har FHS anslag för uppgifter i samband med genomförandet av det treåriga officersprogrammet, m.m. Vidare finansierar anslaget FoU m.m. inom vissa av högskolans kompetensområden samt utveckling av officersutbildningen på grundnivå. Anslaget finansierar även kurser inom ramen för Partnerskap för fred (PFF) samt viss forskning och analysstöd för regeringens behov.
Officersprogrammet
Officersprogrammet ska ge de teoretiska kunskaper och de praktiska förmågor som krävs för att kunna bli anställd som officer i Försvarsmakten. De blivande officerarnas studier fokuseras på officersyrkets kärna som grundas på nya akademiska ämnen som krigsvetenskap, militärteknik och ledarskap.
Hösten 2008 började 101 studenter utbildningen på officersprogrammet och hösten 2009 började 146 studenter utbildningen.41Enligt regleringsbrevet för 2011 ska minst 90 aspiranter ha påbörjat utbildningen.
41 En särskild omständighet för studenter på officersprogrammet är att dessa inte får sin inkomst från studiemedel. Detta innebär att dessa studenter kostar Försvarsmakten mer än andra studenter då myndigheten finansierar dessa direkt genom olika ersättningar. Underlagsrapporter till utredningen har uppskattat denna kostnad till drygt 72 miljoner kronor årligen.
225
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
Övrig utbildning
Utöver officersprogrammet genomför FHS ett antal fristående kurser finansierade via anslag från utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning.
Fristående kurser ges inom ämnesområdena statskunskap, ledarskap, militärhistoria och militärteknik. 2009 var det andra året som FHS genomförde utbildning finansierad via anslag från utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning.
Uppdragsutbildning
Allmänt
FHS tillhandahåller uppdragsutbildning efter beställning från olika myndigheter, organisationer, företag, m.m.
Volym uppdragsutbildning
Sammantaget 411 personer deltog 2009 i poänggivande uppdragsutbildning att jämföra med 344 under 2008. Utöver den poänggivande uppdragsutbildningen så har också 1 071 personer deltagit i icke-poänggivande utbildning med en omfattning från en dag till fem veckor42. Antalet individer i uppdragsutbildning har minskat marginellt mellan 2008 och 2009 medan antalet helårsstudenter ökat något.
Totalt för 2009 genomfördes utbildning på uppdrag av Försvarsmakten till en volym av 153,3 miljoner kronor och till övriga uppdragsgivare till en volym av 29,5 miljoner kronor. Sammantaget motsvarar intäkter från uppdragsutbildning 35 procent av FHS totala intäkter, jämfört med 48 procent 2008.
Högre militär utbildning (officersutbildning)
Den högre militära utbildningen vid FHS bedrivs som uppdragsutbildning på beställning från Försvarsmakten. I dag bedrivs uppdragsutbildningen vid FHS i form av:
42 Detta motsvarar en volym på cirka 31 helårsstudenter.
226
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
• chefsprogram (ChP),
• högre stabsofficersutbildning (HSU),
• stabsutbildning (SU), och
• operativ stabskurs (OPSK).
Övrig uppdragsutbildning för Försvarsmaktens behov
Förutom programutbildningen genomför FHS ett antal fristående kurser för Försvarsmaktens behov.43 Därutöver genomförs som uppdragsutbildning ett stort antal kurser omfattande ett till fem veckors utbildning.
Övrig uppdragsutbildning för andras behov
Utöver den uppdragsutbildning som sker på uppdrag av Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd (MSB) och beredskap bedrivs också utbildning på uppdrag av en rad andra myndigheter och organisationer. Som exempel kan nämnas Svenska Fotbollsförbundet, Vägverket/ Banverket och Saab Automobile. Vidare har till följd av en beställning av uppdragsutbildning från MSB en magisterkurs i samhällsvetenskap med inriktning mot krisberedskap startats44.
Examina vid FHS
Kandidatexamen
FHS ger kandidatexamen inom huvudområdena:
• historia med inriktning mot militärhistoria,
• krigsvetenskap,
• ledarskap under påfrestande förhållanden,
• militärteknik,
• statsvetenskap,
• statsvetenskap med inriktning mot krishantering och internationell samverkan, samt
43 Som exempel kan nämnas ettåriga kurser som Concept Development and Experimentation och Militärteknisk påbyggnadsutbildning. 44 FHS genomför utbildningen, som är en distansutbildning som riktar sig till yrkesverksamma inom krishanteringssystemet, och Uppsala universitet examinerar.
227
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
• statsvetenskap med inriktning mot säkerhetspolitik.
Under 2008 utfärdade FHS sina första kandidatexamina i krigsvetenskap och militärteknik. Under 2009 har 19 examina på kandidatnivå utfärdats.
Magisterexamen
På avancerad nivå ges magisterexamen inom huvudområdena:
• krigsvetenskap,
• statsvetenskap med inriktning mot krishantering och
• internationell samverkan, samt
• statsvetenskap med inriktning mot säkerhetspolitik.
Inga examina på magisternivå utfärdades 2009.
Yrkesexamen
FHS ger också officersexamen, en yrkesexamen på grundnivå. 2009 har också officersexamen utfärdats första gången sedan FHS inrättades som högskola.
Tabell 6.8 Examina under 2008 och 2009
Examina
2009 2008
Totalt Varav kvinnor Totalt Varav kvinnor
Högskoleexamen 1 1 - - Kandidatexamen 19 1 6 - Magisterexamen - - - - Officersexamen 62 11 - -
Källa: FHS årsredovisning.
Antal studenter, m.m.
Det totala antalet individer som studerade vid FHS 2009 var 1 173 vilket är en ökning med 38 procent jämfört med 2008. Mätt i antalet helårsstudenter är ökningen 129 procent. Inom officersprogrammet har antalet helårsstudenter mer än fördubblats och
228
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
antalet helårsstudenter som studerar på fristående kurser har ökat från 56 till 184.
Under 2009 så har totalt 12 doktorander anställda inom FHS och Försvarsmaktens doktorandprogram.
6.5.5 Forskning och forskningsämnen
Allmänt
Utvecklingen av FHS har gradvis kommit att omfatta mer än högre officersutbildning och inbegriper i dag forskning (och utbildning) för hela försvars- och säkerhetssektorn. Hit hör bl.a. krishanteringsforskning inom samhällsskydd och beredskap (skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar). Den forskning som bedrivs i dag är också ett resultat av den ansvarsfördelning mellan FHS och Försvarsmakten som gjordes i samband med FHS inrättande som högskola.
Förutom de rent militära forskningsområdena har forskningen samhällsvetenskaplig inriktning och omfattar t.ex. folkrättsliga frågor.
Forskningsämnen
Vid FHS bedrivs forskning och utbildning inom ett antal ämnen och inriktningar av ämnen som speglar högskolans profil med dess fokus på krigföring och krishantering. Ämnena krigsvetenskap och militärteknik är ämnen som i Sverige är unika för FHS, vilket innebär att högskolan har ansvar för dessa ämnens utveckling nationellt. De övriga ämnena utgör egna inriktningar inom ämnen som återfinns på andra svenska lärosäten. Ämnena utgör tillika högskolans forskningsområden.
Folkrätt
Forskningen och utbildningen är inriktad mot folkrättsliga regler som bl.a. rör rätten att använda militärt våld, folkrättsliga aspekter på internationella fredsoperationer, krigets lagar, mänskliga rättigheter i väpnad konflikt, fredsoperationer och andra kris-
229
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
situationer, samt ansvarsfrågor i internationella militära operationer i olika konfliktnivåer och sammanhang.
Krigsvetenskap
Forskningen i krigsvetenskap syftar till att:
• Förstå och förklara krigserfarenhet på nya sätt,
• Systematiskt ifrågasätta militära föreställningars stabilitet, samt
• Studera framtida betingelser för krigföring.
Forskning inom krigsvetenskap har såväl inomvetenskaplig och utbildningsrelaterad som praktisk relevans och karaktär.
Inom krigsvetenskapen ingår även militärstrategi. Forskning och utbildning i militärstrategi handlar specifikt om att analysera och beskriva länken mellan det övergripande politiska beslutsfattandet och genomförandet av militära operationer. Dessutom ingår frågor som rör skapandet av militär förmåga på kort och på lång sikt.
Ledarskap
Forskning rörande ledarskap och management syftar, på ett övergripande plan, till att identifiera relevanta sociala och beteendemässiga faktorer och mekanismer av betydelse för ledarskap och ledarskapsrelationer i komplexa och krävande situationer.
Ledningsvetenskap
Ledningsvetenskapen behandlar formulering av mål, samt val, samordning och inriktning av resurser för att uppnå mål i tidsbegränsade verksamheter och under omständigheter som ofta innebär fara för de inblandade. Målet kan kräva en serie av verksamheter eller en enskild verksamhet. Viktiga exempel är ledning av väpnad strid i militära sammanhang och ledning av räddningsinsatser vid olyckor och katastrofer.
230
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Militärhistoria
Militärhistoria är det vetenskapliga studiet av historia där militärens roll sätts in i ett större politiskt, ekonomiskt och socialhistoriskt sammanhang. Traditionellt har studierna utnyttjats för att analysera historiska fälttåg och operationer i syfte att fastslå generella doktriner och belysa principer. Vid FHS är ämnet särskilt inriktat mot att studera utvecklingen av strategi, operationer och taktik som stöd till ämnet Krigsvetenskap.
Militärteknik
Styrande för forskningen är militärvetenskapligt orienterade problem med fokus på ämnesmässig teori- och metodutveckling samt praktisk tillämpning av dessa. De möjligheter som teknikutvecklingen skapar utgör ett viktigt fält för forskningen.
Forskningen sker i syfte att förutsäga kommande utveckling, dvs. att förklara fenomen och att förstå t.ex. dynamiken som kännetecknar både teknisk förändring i sig och militär användning av teknik. Forskningsfrågorna behandlar bl.a. nyttoaspekten av ny teknik, hur nya tekniska system uppkommer och varför viss teknik väljs och inte annan.
Statsvetenskap med inriktning mot krishantering och internationell samverkan
Vid avdelningen bedrivs forskning och utbildning med fokus dels på säkerhetspolitik, dels på samhällssäkerhet, krishantering, krisberedskap och internationell samverkan.
Strategi
Forskningen vid avdelningen är omfattande. Aktuella forskarprojekt behandlar bl.a. Strategisk planering, Security Sector Reform, Afrika, Multinationellt Experiment och Svensk Militär Strategi. Andra forskningsområden är Private Military Companies, Politicirkal elites och Social groups as military navigators.
231
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
Säkerhetspolitik
Forskningen är inriktad på centrala aktörer inom transatlantisk säkerhet, främst USA, Ryssland, EU, NATO och europeiska stormakter samt Norden, främst vad gäller säkerhetsagendor, hotuppfattningar och interaktionsmönster. Forskningen utreder också betydelsen av icke-statliga aktörer, såsom NGO:s, i den globala säkerhetspolitiska sfären i ljuset av humanitära interventioner och s.k. ”nya krig”.
Forskarutbildning
Försvarsmakten och FHS doktorandprogram startade 1992 som ett led i att akademisera officersprofessionen och officersutbildningen och kallades då ”ÖB:s doktorandprogram”. Programmet drevs då med Försvarsmakten som huvudman i samverkan med FHS. Sedan 2008 är FHS huvudman i samverkan med Försvarsmakten. Syftet med programmet är att främja Försvarsmaktens och FHS uppbyggnad av vetenskapligt skolad specialistkompetens inom respektive myndighets verksamhetsområden.
Eftersom FHS inte har examensrätt för forskarutbildning har doktoranderna en anställning som doktorand vid FHS, men är antagna till forskarutbildning vid ett värduniversitet. Några exempel på värdlärosäten är Stockholms universitet, Uppsala universitet och Linköpings universitet. FHS har sedan ett par år också inlett ett samarbete med det finska Försvarsuniversitetet (FNDU) i Helsingfors.
FHS har genom anslaget 1:7 Officersutbildningen m.m. under Försvarsdepartementet särskilda medel avsedda för finansiering av forskarutbildning inom officersutbildningens ämnen.
Vid årsskiftet 2009/2010 var tolv personer inskrivna inom doktorandprogrammet enligt tabellen nedan.
Tabell 6.9 Doktorander fördelat på ämne
Doktorander fördelat på ämnen
Antal:
Krigsvetenskap 7 Ledningsvetenskap 3 Militärteknik 2 Ledarskap -
Källa: FHS Årsredovisning 2009.
232
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Vid FHS fanns under 2009 också ett 30-tal personer (varav 11 kvinnor) med anställning som framförallt lärare med forskarutbildningstid inom ramen för sin tjänst, se Tabell 6.10 nedan. Aktivitetsgraden varierar från några få procent till omkring 50 procent.
Tabell 6.10 Ämnen och forskarutbildning
Ämnen för forskarutbildning:
Antal:
Ledningsvetenskap 4 Militärteknik 3 Statsvetenskap 5 Socialantropologi 1 Freds- och konfliktforskning 1 Historia 3 Sociologi 1 Psykologi 8 Pedagogik 1 Yrkeskunnande och Teknologi 1 Arbetsvetenskap 1
Källa: FHS Årsredovisning 2009.
Såväl doktoranderna inom doktorandprogrammet som övriga som bedriver forskarutbildning bedriver huvudsakligen sina studier inom det samhällsvetenskapliga vetenskapsområdet.
Under 2008 disputerade tre personer anställda vid FHS och under 2009 en person. Ytterligare en person tog ut en licentiatexamen vid sitt värdlärosäte.
Finansiering av forskarutbildning
De doktorander som deltar i FHS och Försvarsmaktens doktorandprogram enligt ovan, har anställning som doktorander vid FHS. Dessa finansieras av de särskilda medel som ingår i anslaget 1.7 Officersutbildning m.m.
45 En särskild omständighet för doktorander inom ramen för programmet är att de flesta hittills är tjänstlediga från Försvarsmakten under sin forskarutbildning. De har då med sig sin lönenivå från Försvarsmakten under forskarutbildningstiden. Det innebär att dessa doktorander kostar mer än doktorander med vanligt utbildningsbidrag och att den öronmärkta posten för forskarutbildning under anslaget 1.7 Officersutbildningen m.m., räcker till
233
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
Av tabellen nedan framgår redovisningen av kostnader för personer med forskarutbildningtid i sin tjänst under 2009.
Tabell 6.11 Kostnader för personal med forskarutbildning
Kostnader för personal med forskarutbildningstid
Humanistiskt/Samhällsvetenskapligt
Anställning som doktorand
12 717
Annan anställning vid lärosäte
1
5 459
Summa:
2
18 176
varav anslagsmedel
10 606
varav externa medel
7 570
1 Avser i huvudsak anställning som lärare. 2 Beloppet framtaget utifrån redovisade lönekostnader (inkl. LKP för doktorandstudier samt därtill kopplade kostnader (övriga+indirekta) enligt SUHFs modell.
Källa: FHS Årsredovisning 2009.
6.5.6 Nordiskt samarbete i utbildningsfrågor
I det nordiska samarbetet – Nordic Defence Cooperation (NORDEFCO) har FHS samarbetet med Försvarsmakten och Norge samt Finland inom området Higher Military Education (HME). Det tolkas som högre militär stabsutbildning med examensnivå ovanför kandidat (bachelor) – även ”War College” kan ingå. Den norsk-svenska mulighetsstudien (NSFS) från 2007 ligger till grund för samarbete. Från 2008 har även Finland visat intresse av ökat samarbete.
6.5.7 Ekonomi m.m.
Allmänt
FHS tillhandahåller grundutbildning, (33 procent av totala intäkter om 520 miljoner kronor), uppdragsutbildning, (35 procent av intäkterna), forskning och forskarutbildning (13 procent av de totala intäkterna) och uppdragsforskning (19 procent av skolans totala intäkter).
att finansiera 1–2 nya doktorander årligen, utöver de som redan ingår i doktorandprogrammet.
234
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
FHS intäkter uppgick till 520 miljoner kronor under 2009, varav 165 miljoner kronor avsåg forskning. Verksamheten hade ett positivt resultat om 14 miljoner kronor, där forskningen bidrog med 0,14 miljoner kronor.
235
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
Finansiering och kostnader
Tabellen nedan visar FHS:s resultaträkning för perioden 2005– 2009.
Den nedre tabellen visar forskningens resultat under 2009.
Tabell 6.12 Finansiering och kostnader av FHS 2009
Forskning 2009 (MSEK)
Forskning och forskarutbildning
Uppdrags-
forskning
Intäkter av anslag
64,3
0,0
Intäkter av avgifter och andra ersättningar
2,2
68,4
Intäkter av bidrag
0,0
29,5
Finansiella intäkter
0,1
0,1
Summa Verksamhetens intäkter
66,6
98,0
Kostnader för personal
47,5
57,2
Kostnader för lokaler
6,1
8,4
Övriga driftskostnader
13,0
30,0
Finansiella kostnader
0,1
0,2
Avskrivningar och nedskrivningar
0,8
1,2
Summa verksamhetens kostnader
67,4
96,9
Årets resultat
-0,9
1,0
Källa: FHS årsredovisning 2009
FHS (MSEK)
2005 2006 2007 2008 2009
Intäkter av anslag
29,8 30,6 33,2 126,3 234,2
Intäkter av avgifter och andra ersättningar 335,7 322,7 293,0 232,2 254,9 Intäkter av bidrag 1,6 0,0 17,9 21,5 30,0 Finansiella intäkter 0,7 1,0 1,6 3,1 0,6
Summa Verksamhetens intäkter
367,8 354,4 345,7 383,0 519,7
Kostnader för personal
202,2 209,7 184,4 219,8 269,2
Kostnader för lokaler
43,9 47,0 47,2 49,5 49,4
Övriga driftskostnader
121,9 97,9 91,9 128,4 180,4
Finansiella kostnader
0,6 0,7 1,1 1,4 0,9
Avskrivningar och nedskrivningar
4,9 6,7 6,6 6,0 6,3
Summa verksamhetens kostnader
373,6 362,1 331,2 405,1 506,1
Årets resultat
-5,8 -7,6 14,5 -22,0 13,6
Källa: FHS Årsredovisning 2009
FHS verksamhet har under 2009 till nästan hälften finansierats av anslag. Anslagen kommer främst från anslag 1:7 Officersutbildning.
236
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
237
Resterande intäkter består av intäkter från avgifter och andra ersättningar. Intäkterna för den uppdragsfinansierade forskningen avser huvudsakligen avgifter från Försvarsdepartementet, Försvarsmakten, FMV och MSB. Försvarsmakten stod under 2009 för 43 procent av intäkterna för forskning.
Kostnaderna har sedan 2008 ökat med 101 miljoner kronor, där 49,4 miljoner kronor avser ökade personalkostnader och 52 miljoner kronor avser ökade driftskostnader. Ökningen av personalkostnader beror främst på ökat antal årsarbetskrafter och retroaktiva kostnader för pensioner.
I och med det positiva resultatet om 13,6 miljoner kronor uppgår FHSs myndighetskapital till 56,4 miljoner kronor. Forskningen har endast bidragit marginellt till det positiva resultatet. Det är dock en tydlig förbättring då forskningen under 2008 genererade ett underskott om 6,4 miljoner kronor.
Särskilt om resurser för forskning
Vid FHS bedrivs såväl anslagsfinansierad forskning som forskning på uppdrag av olika myndigheter. Flera av FHS ämnen med nära koppling till officersutbildningen, såsom krigsvetenskap och militärteknik, är nya och därmed under utveckling. Det innebär också att möjligheterna till externfinansiering för nyetablerade ämnen från t.ex. forskningsråden är begränsade.
I dag består anslaget 1:7 Officersutbildningen m.m. av poster avsedda för bl.a. ämnesutveckling, vetenskaplig grund och ämnesansvar inom officersutbildningens ämnen. Därutöver finns en post avsedd för forskarutbildning.
Därutöver har FHS anslagsmedel genom anslag 2:57 Forskning och konstnärligt utvecklingsarbete från Utbildningsdepartementet.
En stor del av FHS forskningsverksamhet utgörs av forskning som bedrivs på uppdrag av beställare. Av den totala forskningsvolymen 2009 utgjordes 60 procent av uppdragsfinansierad forskning jämfört med 64 procent 2008. FHS har som målsättning att öka andelen externa forskningsmedel.
Den största avnämaren för FHS uppdragsforskning 2009 har varit Försvarsmakten. Andra beställare av uppdragsforskning under året har varit Försvarsdepartementet, MSB och FMV.
7 Försvarsmaterielmarknaden, m.m.
7.1 Inledning
Försvarsupphandlingarnas särdrag är en följd av försvarsmaterielens och tillhörande tjänsters själva natur. Den bestäms inte enbart av ekonomiska och tekniska faktorer, utan beror även på de enskilda medlemsstaternas säkerhets- och försvarspolitik. Försvarsindustrin är följaktligen av strategisk natur, och står i ett specifikt förhållande till staten. I egenskap av dominerande kund styr staten produktefterfrågan utifrån militära behov kopplade till de strategiska målen och har därigenom ett betydande inflytande på marknadens omfattning. Staten bidrar också, i varierande utsträckning i olika länder, till finansieringen av forskning och utveckling på försvars- och säkerhetsområdet, och påverkar på så sätt även försvarsindustrins tekniska kunnande och konkurrenskraft på såväl kort som lång sikt. Staterna reglerar även handeln med försvarsmateriel genom olika lagstiftningsåtgärder.
Försvarsmateriel, särskilt de militära programmen för materielutveckling, är dessutom ofta mycket tekniskt komplicerad. Materielen består ofta av system där både militär och civil teknik ingår. Materielsystemens livscykel är vanligen lång och tiden mellan den tidpunkt då behovet formuleras till den då ett system tas ur bruk kan vara upp till 50 år. Prisvärdhet och riskhantering måste kunna garanteras under hela denna period. Staten behöver ha tillgång till lämplig teknik och industriell kapacitet under ett materielsystems hela livscykel, vilket förutsätter ett beständigt och tillförlitligt förhållande till leverantörerna.
I detta kapitel lämnas en översiktlig beskrivning av marknaden för försvarsmateriel och olika aktörer.1 Beskrivningen är avgränsad
1 Beskrivningen av försvarsindustrimarkanden bygger i allt väsentligt på den redogörelse över försvarsindustrin som regeringen lämnade till riksdagen den 11 mars 2010 (regeringens
239
Försvarsmaterielmarknaden, m.m. SOU 2011:36
till att beröra de områden som är av betydelse för utredningens fortsatta överväganden och förslag i betänkandet.
7.2 Försvarsindustrin roll i ett säkerhetspolitiskt perspektiv
Den svenska försvarsindustrins betydelse för vår försörjningstrygghet har historiskt varit kopplad till förmågan att kunna trygga försörjningen i händelse av förändrade behov. Under det kalla kriget var målet att ha en inhemsk, av omvärlden oberoende försvarsindustri som konstruerade och utvecklade utpräglat svenska lösningar. I ljuset av den säkerhetspolitiska doktrinen utvecklade Sverige tidigare i materielanskaffningshänseende en stormaktsstruktur i miniatyr, med undantag för kärnvapen- och rymdområdet. Doktrinen ledde också fram till att nationella särlösningar inte bara var en möjlighet, utan snarare ett mål i sig för att påvisa oberoendet. Något förenklat kan det konstateras att det var ett antal tydliga och distinkta omgivningsfaktorer som blev de dimensionerande drivkrafterna bakom materielförsörjningen till Försvarsmakten fram till det kalla krigets slut. Det är också utmärkande att det är summan av dessa som i hög grad kom att påverka materielförsörjningen. Utvecklingen har i allt väsentligt skett i samförstånd mellan staten och industrin.
Sedan början av 1990-talet har vi en ny politisk karta i Europa. Den tidigare svenska lösningen är – enligt dagens säkerhets- och försvarspolitiska bedömningar – inte längre vare sig möjlig eller önskvärd med hänsyn till Sveriges samlade intressen. Detta har med nödvändighet medfört förändrade svenska ställningstaganden. I slutet av 1990-talet medförde insikten om det omöjliga i självförsörjningsprincipen att försörjningstryggheten påverkas genom ömsesidiga beroenden 2.
Det ligger i dag i Sveriges säkerhetspolitiska intresse – enligt regeringen – att samverka med likasinnade länder, såväl inom som utanför EU, om gemensam säkerhetsfrämjande verksamhet och krishantering. Sådan samverkan sker med såväl civila som militära medel. De nya säkerhets- och försvarspolitiska realiteterna innebär även – enligt regeringen – behov av samverkan på materielförsörjnings-
skrivelse Strategisk exportkontroll 2009 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden, Skr. 2009/10:114). 2Prop. 1999/2000:30, Det nya försvaret, s. 96 ff.
240
SOU 2011:36 Försvarsmaterielmarknaden, m.m.
området. Önskan att vara självförsörjande när det gäller materiel till det svenska försvaret har ersatts av det växande behovet av samarbete med likasinnade stater och grannar.
Regeringen framhåller samtidigt att bland de utrikes- och säkerhetspolitiska intressena finns Sveriges möjligheter att bidra till internationell fred och säkerhet genom effektiv medverkan i internationell fredsfrämjande verksamhet, där en generell teknisk systemlikhet med våra främsta samarbetspartners ökar den operativa effekten. Det ligger i Sveriges säkerhetspolitiska intresse att värna om ett långsiktigt och kontinuerligt samarbete med traditionella samarbetsländer. Detta ömsesidiga samarbete, inklusive samarbetsprojekt, bygger på såväl export som import av krigsmateriel. Materielförsörjningen, såväl i Sverige som i andra länder, bygger numera bland annat på avtalsförpliktelser och gemensamma beroenden. De samarbetande länderna är ömsesidigt beroende av leveranser av komponenter, delsystem och färdiga system, liksom produkter som är tillverkade i respektive land. Endast med fortsatt utveckling av en teknologinivå som har internationell konkurrenskraft kan Sverige förbli ett intressant land för det internationella samarbetet, vilket ligger i vårt nationella intresse.
Regeringen konstaterar samtidigt att en internationellt konkurrens- och slagkraftig teknologinivå innebär i ett internationellt samarbete också bättre möjligheter för Sverige än annars att påverka det internationella exportkontrollsamarbetet i önskad riktning. Detta gäller främst inom EU, men även i ett bredare internationellt sammanhang.
Sverige deltar i olika samarbetsprojekt som den Europeiska försvarsbyrån (EDA) bedriver. Sverige har framförallt medverkat till att påverka EDA:s förutsättningsskapande åtgärder, till exempel framtagande av ett forsknings- och teknikutvecklingssamarbete samt en strategi för internationella materielsamarbeten och implementeringen av den europeiska försvarsindustristrategin.
Genom att delta i det s.k. sexnationsinitiativet3 mellan de sex största industristaterna i Europa påverkar Sverige den försvarsindustri- och exportpolitik som utvecklas i Europa. Det ger direkt
3 - Framework Agreement/Letter of Intent, FA/LoI. - Prop. 2000/01:49Ett ramavtal om åtgärder för att underlätta omstrukturering och drift av den europeiska försvarsindustrin - Tillämpningsöverenskommelse till ramavtalet avseende leveranssäkerhet
241
Försvarsmaterielmarknaden, m.m. SOU 2011:36
och indirekt ett större inflytande på EU:s framväxande försvars- och säkerhetspolitik.
Samarbeten kring multilaterala ramverk ger utdelning avseende resursutnyttjande ur ett europeiskt perspektiv och för en mer harmoniserad och förbättrad europeisk och transatlantisk samverkansförmåga. EDA och Nato/PFF-samarbetet utgör härvid grundbultar tillsammans med FA/LoI-samarbetet och det nordiska samarbetet.
De stater som ingår i försvarsallianser har särskilda åtaganden inom ramen för dessa allianser som påverkar val av materiel, standarder och leverantörer. Företag som är lokaliserade i vissa länder påverkas därvidlag av ländernas försvars- och säkerhetsagerande samt deras allianstillhörighet. I USA, som utan jämförelse utgör världens största nationella marknad, genomförs mer än 1 000 beslutade marknadsingripanden eller -prioriteringar varje år.4 Ingripandena påverkar marknaden och möjligheten för andra aktörer att genomföra leveranser och att få leveranser.
7.3 Försvarsindustri i Sverige
7.3.1 Bakgrund och utveckling
Svensk försvarsindustri utvecklades till sin nuvarande storlek och kompetens under det kalla kriget. Sveriges neutralitetspolitik, som den utformades efter andra världskriget, krävde en stark försvarsmakt vilket i sin tur krävde en stark nationell försvarsindustri. Ambitionen var maximalt oberoende av utländska leverantörer. Försvarsindustrin blev en viktig del av den svenska säkerhetspolitiken. Under de senaste 15–20 åren har försvarsindustrin emellertid genomgått en omfattande omstrukturering parallellt med Försvarsmaktens utveckling från invasions- till insatsförsvar.5 Den utvecklingen
4 Enligt Defense Prioritization and Allocation System (DPAS) omfattar dess såväl kontraktsinnehavare som underleverantörer, etc. 5 En stor förändring var samgåendet mellan Saab och Celsius då flyg-, robot- och flygelektroniktillverkningen samlades inom Saab, medan artilleriverksamheten, inklusive s.k. intelligent ammunition, överfördes till BAE Systems Bofors. Förvärvet av Ericsson Microwave Systems och dess unika radar- och sensorverksamhet stärkte bilden av Saab som en komplett leverantör av försvars- och säkerhetssystem. På fordonssidan har BAE Systems Hägglunds skaffat sig en ledande position inom stridsfordons- och bandfordonsområdet, inte minst p.g.a. försäljningen av Stridsfordon 90 till Sverige, Danmark, Finland, Norge, Schweiz och Nederländerna. Till de större företagen räknas även Volvo Aero, med sin kompetens inom såväl det militära som det civila flygmotorområdet, 3M Svenska AB (tidigare Peltor), med verksamhet rörande hörselskydd (numera ett högteknologiskt område) och Logica Sverige, specialist på systemkonstruktioner och IT-lösningar. På marinsidan har såväl ytfartygs- som ubåtsutvecklingen koncentrerats till Kockums.
242
SOU 2011:36 Försvarsmaterielmarknaden, m.m.
har för industrin inneburit att den svenska marknaden kommit att reduceras avsevärt.
Från regeringens sida har det varit angeläget att bibehålla industrins kompetens och förmåga vilket resulterat i en omfattande internationell verksamhet med en betydande export av varor och tjänster.
Den inhemska försvarsindustrin har traditionellt dominerats av ett fåtal stora företag. I en utveckling mot mer kunskapsintensiv och tjänsteproducerande verksamhet har på senare år behovet av att stödja och ge de små och medelstora företagen bättre möjligheter att hävda sig som leverantörer uppmärksammats inom EU:s medlemsstater.
Svensk säkerhets- och försvarsindustri har skaffat sig ett gott rykte som en världsledande leverantör av produkter även till länder med en utvecklad egen industri. Många av försvarsindustriföretagen är medlemmar av intresseföreningen Säkerhets- och försvarsföretagen (SOFF). SOFF består i dag av 45 medlemsföretag varav 11 större och 34 små och medelstora företag.6 Bilden av en kvalificerad svensk säkerhets- och försvarsindustri kompletteras av ett stort antal andra små och medelstora företag, vilka dels är viktiga underleverantörer, dels utvecklar och säljer egna civila och militära produkter och tjänster. Små och medelstora företag inom försvarssektorn är medlemmar av föreningen SME-D.
Medlemsföretagen i SOFF dominerar den nationella marknaden med cirka 90 procent av såväl fakturering som export avseende krigsmateriel. Företagen omsätter cirka 50 miljarder kronor, varav exporter står för drygt hälften (26 miljarder kronor 2009). Bland företagen intar det svenskägda företaget Saab en dominerande ställning och svarar för cirka hälften av företagens totala omsättning.
Företag verksamma i Sverige med produkter, tjänster och system inom området civil säkerhet har intresseföreningen Swedish Association of Civil Security (SACS).
Ammunitionstillverkningen är numera placerad i norskägda Nammo Sweden. 6 Inom säkerhets- och försvarsföretagen i Sverige arbetar cirka 30 000 personer med verksamhet relaterad till säkerhets- och försvarsmarknaden (2010). Ytterligare omkring 60 000– 80 000 personer berörs indirekt hos underleverantörer eller andra företag och organisationer som arbetar med produkter som resultat av bl.a. teknikspridning.
243
Försvarsmaterielmarknaden, m.m. SOU 2011:36
7.3.2 Ägarförhållanden
Parallellt med att försvarsindustrin rationaliserats och konsoliderats har de industriella ägarförhållandena för den svenska försvarsindustrin förändrats. En tydlig internationalisering kan noteras i industrins verksamhet. Flera av säkerhets- och försvarsföretagen ingår som helägda dotterbolag i större företagsgrupper med bas utanför Sverige. I dag är samtliga företag privatägda samtidigt som det utländska ägandet har ökat under åren. Enligt SOFF har detta upplevts som positivt av företagen då kompetensen och utvecklingen fortsatt är svenskt, men man har fått nya möjligheter på den internationella marknaden och samarbeten med sina nya ägare.7Bland de 34 SME-företagen dominerar privata svenska ägare. Samtidigt som det utländska ägandet i Sverige är relativt stort investerar svenska företag utomlands. Som exempel kan nämnas Saabs företag i Australien, USA, Sydafrika, Tyskland, Norge, Danmark och Finland, Volvos i USA och Norge samt PartnerTechs i Polen, Storbritannien, Finland, Norge och USA.
7.3.3 Verksamhetsområden
De framträdande verksamhetsområdena inom den svenska försvars- och säkerhetsindustrin är i dag
• system för samhällssäkerhet,
• telekommunikationssystem, inklusive teleskydd,
• flygsystem, såväl bemannade och obemannade,
• flygmotorer,
• ledningssystem för mark-, sjö- och flygtillämpningar,
• system för övning och utbildning,
• telekrigsystem, såväl aktiva som passiva,
7 Bland de större företagen äger BAE Systems Plc genom sitt amerikanska företag BAE Systems Inc företag i Örnsköldsvik, Karlskoga, Stockholm och Linköping, som är organiserade i BAE Systems affärsområde Global Combat Systems. BAE Systems Plc äger vidare tio procent av Saab. Kockums ägs av det tyska företaget ThyssenKrupp Marine Systems. Nammo Sweden ägs av norska Nammo A/S, Logica Sverige av brittiska Logica CMG och 3M Svenska AB (tidigare Peltor) är en del av Aero som ägs av amerikanska 3M. Volvo Aero, ÅF, PartnerTech och EuroMaint är i dag de enda större företagen som är helt ägda av svenska industriintressen.
244
SOU 2011:36 Försvarsmaterielmarknaden, m.m.
• signaturanpassning,
• ytfartyg och ubåtar byggda med smygteknik,
• stridsfordon och bandvagnar,
• vapensystem med kort respektive lång räckvidd,
• mark- och sjöbaserade samt flygburna radar- och IR-system,
• fin- och grovkalibrig ammunition,
• intelligent artilleriammunition,
• krut och annat pyrotekniskt material,
• tjänster och konsultverksamhet och
• stödsystem för drift och underhåll.
Av den totala omsättningen för försvarsindustrins8 alla varor och tjänster utgörs 40 procent av krigsmateriel och 60 procent av civila/kommersiella varor och tjänster. Exporten består till 50 procent av krigsmateriel. Flera av företagen har fokuserat sin verksamhet på utveckling, slutmontering, test och validering och har i motsvarande grad lagt ut tillverkning av komponenter på andra företag.
7.3.4 Internationell verksamhet, m.m.
Industrin spelar en viktig roll för Försvarsmaktens materielförsörjning. Men allting kan inte utvecklas och produceras i Sverige. Enligt riksdagens beslut ska Sverige sträva efter att delta i internationella samarbetsprogram för att därigenom kunna dela kostnaderna och säkerställa interoperabilitet. En väl balanserad import och export av försvarsmateriel utgör i detta sammanhang ett medel för materielförsörjningen. Export av försvarsmateriel bidrar vidare till att upprätthålla de inhemska företagens kompetens och kapacitet att underhålla, vidareutveckla och anpassa Försvarsmaktens materiel.
Exportframgångar bidrar även till att den inhemska industrin uppfattas som en intressant partner i det internationella samarbetet. Det stärker industrins position i ett gränsöverskridande nätverk av försvarsindustrier, vilket är en grund för att etablera långsiktiga relationer och öka leveranssäkerheten.
8 SOFF-företagen.
245
Försvarsmaterielmarknaden, m.m. SOU 2011:36
7.3.5 Exportstöd
I propositionen Ett användbart försvar9 gör regeringen bedömningen att det militära försvaret behöver modern försvarsmateriel som är kostnadseffektiv ur ett livscykelperspektiv och att den exportstödjande verksamheten bör fortsatt användas som ett medel för att främja en kostnadseffektiv materielförsörjning. Ett medel för detta är att fortsätta stödja export av såväl försvarsprodukter som militär teknologi för civil tillämpning. Exportmöjligheterna kan också beaktas och lyftas fram vid deltagande i olika internationella fora t.ex. inom ramen för den Europeiska försvarsbyrån (EDA) samt inom sexnationsinitiativet (Framework Agreement/Letter of Intent) och vid andra internationella samarbeten om så bedöms resurseffektivt ur ett livscykelperspektiv. I det fall regeringen har fattat eller kommer att fatta beslut om utveckling av försvarsmateriel bör exportstöd genomföras.
Större delen av Sveriges export av krigsmateriel går till länder inom Europeiska unionen, Norge, Schweiz, Amerikas Förenta Stater, Kanada, Australien och Sydafrika.10
7.3.6 Exporttillstånd enligt lagen om krigsmateriel
En grundläggande utgångspunkt för export är att exporten godkänns av Inspektionen för strategiska produkter (ISP). Lagen om krigsmateriel är en förbudslagstiftning där all hantering med krigsmateriel är förbjuden om inte tillstånd ges av ISP.11
Exporttillstånd enligt krigsmateriellagen kan ges om det föreligger försvars- eller säkerhetspolitiska skäl och om det bedöms att det inte finns något utrikespolitiskt hinder. Då synen på dessa politikområden utvecklas över tiden har det nödvändiggjort en anpassning av praxis. I centrum för denna anpassning har stått synen på Sveriges säkerhet och den försvarspolitiska vikten av internationella
9Prop. 2008/09:140. 10 Sverige exporterade försvarsmateriel till ett värde av cirka 13,5 mdkr 2009. Under samma år beviljades export till 52 länder. Exporten till EU:s medlemsstater och ett begränsat antal väl etablerade samarbetsländer dominerar. 11 Undantagna från tillståndsplikten är statliga myndigheter som inte är affärsverk. Gäller det förmedling av krigsmateriel från ett tredje land till ett annat tredje land krävs därutöver särskilt tillstånd, s.k. enskilt tillhandahållandetillstånd. Här finns inte något undantag för statliga myndigheter. Utan undantag gäller tillståndsplikt för utförsel, avtal om tillverkningsrätt till någon i utlandet, samarbetsavtal med någon i utlandet och militärt inriktad utbildning.
246
SOU 2011:36 Försvarsmaterielmarknaden, m.m.
samarbeten. Exportkontrollrådet har löpande gett sin syn på denna utveckling.
I sin tillståndprövning har ISP även att ta hänsyn till de förändringar som sker i svensk utrikespolitik. Frågan om en hållbar utveckling återfinns även som ett av de kriterier som ska beaktas i EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport.
För att försäkra sig om att en framtida exportaffär kommer att kunna genomföras kan exportören begära förhandsbesked om utförseltillstånd. Vid prövningen av förhandsbesked har ISP hjälp av Exportkontrollrådet, ett rådgivande organ bestående av representanter för de politiska partierna i riksdagen.
7.3.7 Referenskundsbegreppet
De försvarsindustriella företagen som är verksamma i Sverige framhåller till utredningen att kostnader och risker i samband med utveckling av ny teknik ofta är så höga att en egenfinansierad nyutveckling av produkter endast för exportmarknaden inte bedöms som rimlig. Behovet för försvarsindustrier som är verksamma i Sverige att avsätta eget kapital för utveckling av nya produkter antas också komma att öka i framtiden. Företagen framhåller i detta sammanhang betydelsen av att ha Försvarsmakten som en referenskund för att nå exportframgångar med produkter på försvarsmaterielmarknaden. För en blivande kund anges betydelsen av Försvarsmakten som referenskund bl. a. vara att myndigheten då fungerar som garant för att teknologin är intressant att utveckla och använda samt att den långsiktiga tillgången till uppgraderingar etc. blir säkerställd.
7.4 Försvarsindustriella basens betydelse
Materielförsörjningen är ett av de medel som krävs för att Försvarsmakten ska kunna utveckla sin förmåga i olika avseenden och därmed kunna utföra sina uppgifter. Försvarsindustrierna som är verksamma i Sverige är genom tidigare, pågående och beställda leveranser till det militära försvaret direkt eller indirekt av betydelse för materielförsörjningen. Av vikt för materielförsörjningen historiskt har varit att försvarsföretagen i Sverige ges möjlighet att exportera, och att staten i olika former stödjer deras ansträng-
247
Försvarsmaterielmarknaden, m.m. SOU 2011:36
ningar. Inriktningen av det militära försvaret mot ett användbart och tillgängligt insatsförsvar med hög beredskap och nya principer för materielförsörjningen förändrar ytterligare den i Sverige verksamma försvarsindustrins förutsättningar och utveckling. Svenska förband, som opererar utanför landet, behöver snabba och säkra materielleveranser och stöd från relevant och verksam industri, som kan underhålla, anpassa och vidareutveckla produkterna.
Av betydelse för materielförsörjningen är vidare tillgång till kompetens för vidmakthållande och vidareutveckling av materiel och en förmåga att, oavsett om staten egenutvecklar eller köper befintlig materiel från hyllan, påverka utformningen av framtida försvarsmateriel så att den möter det militära försvarets behov av varor och tjänster på kort och lång sikt. För att kunna vara en kompetent beställare behövs, oavsett val av anskaffningsmetod, viss förmåga att värdera alternativa system i förhållande till olika typer av hot och mål.
7.5 Förändrat agerande hos försvarsindustrierna
Försvarsindustrimarknadens särart har beskrivits i inledande avsnitt i detta kapitel. Aktörerna på säkerhets- och försvarsmarknaden omspänner leverantörer från hela världen, som agerar både nationellt och internationellt. Marknaden har dessutom under de senaste tio åren befunnit sig i stark tillväxt, både vad det gäller anskaffningsvolymer, förvärvsfrekvens och konsolidering. Konkurrens inom marknaden kan endast till begränsad del sägas ske genom parametrar som liknar andra typer av branscher.
Inom den globala försvarsmaterielmarknaden finns en polarisering mellan ett antal starka regionala marknader. En av dessa polariseringar är marknaderna i USA och Europa. Av de 100 främsta internationella försvarsindustriföretagen är 45 stycken amerikanska företag och 27 västeuropeiska. De amerikanska leverantörerna har en stor del av den globala marknaden, men genom teknologispridningen har de på senare år inte samma ledande position i förhållande till andra företag i till exempel Europa12.
För att behålla och utöka marknadspositionerna kan företagen i ökad utsträckning behöva satsa mer eget kapital inom forskning och utveckling, som i sin tur är en grundläggande faktor för mark-
12 Till exempel inom ledningssystemområdet, framdrivning och kompositteknik har Sverige under flera år varit en av de dominerande aktörerna vad gäller utveckling.
248
SOU 2011:36 Försvarsmaterielmarknaden, m.m.
nadens utveckling. I samband med förvärv av företag ligger ofta strategiskt fokus på att skapa synergier mellan affärsområden. BAE Systems och EADS13 utgör två exempel på företag som kommit till stånd för att minska den kostsamma dupliceringen av FoUinvesteringar i den fragmenterade europeiska vapenindustrin. Skälen till förvärven av försvarsföretagen varierar. Gemensamt är att de drivs av ambitioner att skapa större, globalt ledande försvarskoncerner. Trenden är att de stora företagen strävar efter att bli ännu större i syfte att dominera flera marknadssegment och därmed kunna erbjuda försvarsmakter helhetslösningar – från teknikutveckling till underhållstjänster. Denna dominansstrategi kan dock verka hämmande på konkurrenseffektivitet och därmed leda till ogynnsam utveckling av priser och leveransprecision.
Regeringen har bedömt att de eventuella utvecklingssatsningar som av olika anledningar är nödvändiga bör begränsas till ett mindre antal områden.14 Eventuella nya svenska utvecklingsbeställningar är, under en övergångsperiod mot en mer öppen och fri marknad, av betydelse för företagens utveckling. Egenfinansierad utveckling kan sannolikt leda till att vissa produktinnovationer skapas, men under övergångsperioden verkar större projekt fortfarande förutsätta att staten är beställare av utvecklingen. Strategierna för försvarsindustriföretagen att etablera sig på marknaden ser olika ut. Att utveckla sin kompetens genom samarbete med andra företag är en möjlig väg att gå. Företag med större omsättning kan dra nytta av sin storlek inom tillväxtmarknader genom att för en tid tillsätta resurser för en försäljning på de marknader där företaget kan nå enskilda framgångar. För andra företag finns det uttalat i deras förvärvsstrategier att de vill vara mer närvarande på lokala marknader. Vissa företag försöker hitta nya vägar att utveckla affärerna, bl. a. via nya typer av finansieringslösningar.
Sammanfattningsvis kan konstateras att försvarsmaterielmarknadens drivkrafter leder till fortsatt strukturrationalisering med färre men mer globala företag, oligopolmarknader och försämrad konkurrens som följd. Då antalet aktörer och konkurrenter minskar är risken påtaglig att de ekonomiska effekterna av strukturrationaliseringar inte kommer kunderna och ytterst skattebetalarna till godo.
13 EADS, European Aeronautic Defence and Space Company 14Prop. 2008/09:140Ett användbart och tillgängligt försvar, s. 92.
249
Försvarsmaterielmarknaden, m.m. SOU 2011:36
250
7.6 Förändrad gränsyta mellan myndigheter och industri
Den 1 augusti 2010 etablerades Försvarsexportmyndigheten som ska agera samordnande vid företagens exportaffärer samt vid försäljning av Försvarsmaktens avvecklade materiel. Inrättandet av myndigheten förändrade befintliga gränsytor såväl mellan myndigheter som mellan staten och industrin. Effekterna av denna gränsyteförskjutning är det dock för tidigt att uttala sig om.
Ambitionen att integrera näringslivet i materielförsörjningen har pågått längre och på senare tid ökat hos myndigheter inom försvarssektorn. Partnerskap med industrin, t ex genom modeller som OPS (offentlig-privat samverkan) eller PPP (public-private partnership), framhålls för närvarande som en framkomlig väg att minska kostnaderna i stora kostsamma projekt. Att bedriva ett partnerskap inom materielförsörjningsområdet innebär att upphandlings- och arbetsformerna kan behöva förändras.
Förändrade gränsytor mellan stat och industri förekommer hos flera länder såväl i form av utkontraktering av verksamheter som etablering av strategiska allianser. En viktig utgångspunkt är att oavsett val av modell, ska inrättandet av partnerskapet fungera i full konkurrens och vara kostnadseffektivt för skattebetalarna. Partnerskapskonceptet ses i dag som en tänkbar lösning vid realiseringen av förmåga i olika avseenden av system av systemkaraktär, då det krävs ett brett produktansvar i samband med systemuppbyggnaden. Bland annat folkrättsliga aspekter medför dock ofta att partnerskapskoncept kan innefatta begränsningar i faktiska insatsområden.
8 Internationell utblick
8.1 Inledning
Försvarsstrukturutredningen har enligt utredningsdirektiven i uppdrag att lämna förslag på en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv stödverksamhet. I direktiven anges inte att utredningen ska göra några studier eller analyser av jämförbara stödverksamheter i andra länder. Utredningen har emellertid i ett tidigt skede av utredningsarbetet konstaterat att det i många jämförbara länder pågår en utveckling av den militära stödverksamheten inom de områden som utredningen har att analysera och lämna förslag över, bl.a. i Finland och Norge.
Försvarsstrukturutredningen har därför funnit det angeläget att kunna ta del av redogörelser över avgränsade delar av stödverksamheten i vissa jämförbara länder. Då motiven för och utvecklingen av stödverksamheten skiljer sig åt mellan berörda länder har utredningen valt att belysa vissa utvecklingstrender som framstår som framträdande för respektive land, bl.a. vad avser utvecklingen mot en sammanhållen materiel- och logistikförsörjningsprocess och utvecklingstrenden mot att ökat samarbete mellan försvarsmyndigheterna och industrin. Det innebär att utredningen i detta sammanhang inte lämnar någon mer allmänt beskrivande redogörelse över stödverksamheten i respektive land.1
I detta sammanhang talar mycket för att de nordiska länderna i första hand bör studeras varvid bedömning gjordes att stödverksamheten i Finland respektive Norge är av intresse. Båda länderna är aktivt involverade i det nordiska samarbetet på det militära området och deras dimensionering är jämförbar med Sverige i flera avseenden. Såväl Finland som Norge är också fokuserade på kontinuerliga process- och strukturförändringar.
1 Redogörelserna i detta kapitel bygger på underlag som utredningen inhämtat genom Försvarsmaktens attachéorganisation i berörda länder.
251
Internationell utblick SOU 2011:36
Finland är vidare intressant som ett militärt alliansfritt land med en betoning på det nationella försvaret men samtidigt aktivt engagerade i insatser internationellt. Man har genomfört relativt grundläggande förändringar under senare år inom de områden som utredningen har att behandla, bl.a. har man gått längre än Sverige vad gäller förändrade associationsformer och ”joint venture” mellan stat och näringsliv på försvarsområdet.
Norge är ett försvarspolitiskt aktiv land med en uttalad uppfattning om inhemsk försvarsindustri, samtidigt är det ett land med en annan integration mellan politisk ledning och myndighetsledning än vad som är fallet i Sverige. Norge bedöms också i många avseenden ha liknande utmaningar och pågående processer som Sverige, samtidigt som det är förenat med starka kopplingar till, och förhållandesätt gentemot, alliansen Nato, den transatlantiska länken och USA.
Stödprocesserna på försvarsområdet i Danmark har inte bedömts vara lika intressanta för en jämförelse då den danska försvarspolitiken och försvaret under det senaste decenniet i mindre utsträckning fokuserat på det nationella försvaret till förmån för ett ökat fokus på internationell expeditionär förmåga. Detta medför att utredningen bedömer att jämförelser med utvecklingen på det danska försvarsområdet kan bli något mindre relevant för de frågeställningar som utredningen har att ta ställning till.
Av övriga europeiska länder nämns ofta Nederländerna, Tyskland, Frankrike och Storbritannien som intressanta för olika jämförelser. Dessa länder är också de som, tillsammans med de nordiska, är viktiga länderna för bi- och multilateralt samarbete på försvarsområdet med Sverige.
I detta sammanhang framstår Nederländerna som ett relativt dynamiskt och förändringsaktivt land inom försvarsområdet med en uttalad och tydlig vilja till fokus på egen kunskap samtidigt som effektivitet och ett modernt synsätt synes vara drivkrafter. Nederländerna har en betydligt större försvarsbudget än Sverige, i vissa avseenden ett större försvar, men har samtidigt ett förhållningssätt som mer liknar Norge än Danmark vad gäller sin roll inom alliansen Nato. Nederländerna har också genomgått stora förändringar under senare år och har anställda soldater och sjömän. Nederländerna har tidigare använts av såväl Försvarsberedning som andra utredningar för olika jämförelser.
Storbritannien bedöms också som intressant men är på försvarsområdet såväl volym- som verksamhetsmässigt avsevärt större än
252
SOU 2011:36 Internationell utblick
Sverige. Det har under en längre tid pågått och pågår alltjämt omfattande förändringsprocesser inom flera av de områden som utredningen har att förhålla sig till. Den nyligen genomförda och presenterade försvarspolitiska utvärderingen, Strategic Defence Review, bedöms också kunna komma kunna leda till ytterliggare förändringar framöver. Sammantaget har detta lett till att Storbritannien inte analyserats i denna begränsade utblick.
8.2 Finland 2
8.2.1 Allmänt
Finlands militära strukturer avseende ledning3 och organisation har likheter med hur Sveriges försvar var organiserat för 10–15 år sedan med ett tydlig territoriellt fokus. Vad gäller forskning och utveckling, materielförsörjning samt logistikverksamhet har den finska staten en klar och tydlig policy att inneha nationell forsknings- och tillverkningskapacitet inom vissa strategiska områden såsom explosivvaror, it-relaterad forskning samt viss nytillverkning och underhåll av redan inköpt materiel. Den nationella kapaciteten för de prioriterade operativa förmågorna säkerställs bl.a. genom att staten är majoritetsägare i den mest dominerande försvarsindustrin.
På Försvarsministeriets förvaltningsområde (försvarsbudgeten) uppgick anslaget till 2 704 miljoner euro under 2010. För 2011 har föreslagits ett föreslås ett anslag på 2 853 miljoner euro. Anslagsökningen föranleds huvudsakligen av förskjutningar i tid för utgifter inom ramen för de beställningsfullmakter som finns vad gäller försvarsmateriel, av förutsedda kostnadsnivåjusteringar samt av en nivåförhöjning på två procent i enlighet med den säkerhets- och försvarspolitiska redogörelsen för 2009.
2Redovisningen angående Finland bygger på underlag från Försvarsavdelningen i Helsingfors (2010-09-24, bet. Nr 10:F47, Information om Patria och Millog, samt 2010-10-28, bet. Nr 02:F58, Svar på RFI från Försvarsdepartementet 28.09.2010). 3 Huvudstaben är ledningsstab för kommendören för försvarsmakten. Den leder och övervakar genomförandet av de uppgifter som tilldelats försvarsmakten. Huvudstaben förbereder prestationskraven och fördelar resurserna för försvarsgrenarna och huvudstaben underställda center. Huvudstabens uppgift är att sörja för upprätthållandet av rikets militära prestationsförmåga, för dess planering och beredskap. Som en central förvaltningsmyndighet har den som uppgift att bereda, planera, föreslå, besluta och verkställa administrativa lösningar och åtgärder. I militära kommandomål lyder huvudstaben under kommendören för försvarsmakten, men i administrativa ärenden lyder den under försvarsministeriet.
253
Internationell utblick SOU 2011:36
terielverk.
8.2.2 Forskning och utveckling
Allmänt
Forskning och utveckling inom den finska försvarssektorn skiljer sig åt gentemot Sverige bl. a. genom att forskningsresurserna är betydligt mindre samt förekomsten av ett flertal mindre aktörer.
De mest aktiva forskningsorganisationerna inom den finska försvarsmakten är:
• Försvarsmaktens Tekniska Forskningsanstalt (PVTT),
• Marinens Forskningsanstalt,
• Försvarshögskolan. Forskningsverksamheten som helhet leds av Huvudstabens planeringsavdelning.
Huvudansvaret för forskningen ligger på Försvarsmaktens Tekniska Forskningsanstalt (PVTT)4 och Försvarshögskolan. Marinens Forskningsanstalt, som är underställt kommendören för den finska marinen, är ett förband med forskningsuppgifter kring undervatten- och sjökrigföring kopplat mot marinens specifika uppgifter från Åbo skärgård in i Finska viken. Viss forskning och utveckling bedrivs även vid arméns och flygvapnets ma
Sammanlagt cirka 350 personer är verksamma inom Försvarsmaktens Tekniska Forskningsanstalt, Försvarshögskolan och de tre materielverken.
Försvarsmaktens Tekniska Forskningsanstalt (PVTT)
Försvarsmaktens Tekniska Forskningsanstalt (PVTT) är lokaliserad till två orter med cirka 175 anställda, varav majoriteten är civil personal, av vilka mer än hälften har akademisk bakgrund.
Forskningsanstalten utgörs av divisionerna vapenteknologi, sprängämnen, CBRN och elektronik/informationsteknologi. Forskningskompetenserna finns främst inom de områden som inte återfinns inom civil forskning eller anses vara väsentliga för Försvarsmakten.
4 Försvarsmaktens Tekniska Forskningsanstalt (PVTT) är en del av Försvarsmaktens huvudstab. Den huvudsakliga uppgiften är att vara ”center of excellence” för Försvarsmaktens forskning och utveckling samt försvarsförmågor där forskningsanstalten ska stödja beslutsfattare med modellering och utveckling av nya kapaciteter.
254
SOU 2011:36 Internationell utblick
Forskningsverksamheten omsluter cirka 21 miljoner euro (exklusive personal- och infrastrukturkostnader), varav cirka en tredjedel köps in från externa forskningsleverantörer.5 Av PVTT omslutning bedöms cirka 100 000 euro vara relaterad till kunder utanför försvarsmyndigheterna.
Forskningsanstalten offererar även sina tjänster till den civila marknaden, och då främst till företag som sysslar med sprängämnen, men även till aktörer som utvecklar och säljer personlig skyddsutrustning, skydd mot CBRN, m.m. Samverkan sker inom ramen för EDA och med Nato samt Sverige och Norge som är viktiga samarbetsländer sedan lång tid tillbaka.
En förändring av hela organisationen och strukturen kring forskning och utveckling bedöms komma att ske för att stärka resurserna och höja resultaten.
Försvarshögskolan
Försvarshögskolans huvuduppgifter är militärvetenskaplig forskning, officerutbildning och samhällelig påverkan. Examina är kandidat-, magister- och doktorexamina i militärvetenskaper.
Forskning
Försvarshögskolan verkar som ett militärvetenskapligt universitet och producerar ny kunskap både för försvarsmakten och det finländska samhället. Försvarshögskolan har till uppgift att inom ramen för den forskning som bedrivs utveckla sitt eget vetenskapsområde, militärvetenskaperna, enligt kriterierna för universitetsstatus samt de fastställda huvuduppgifterna för försvarsmakten:
• försvar,
• myndighetssamarbete,
• internationell krishantering.
Uppdragsgivare är det finländska försvarsministeriet och Huvudstaben.
5 Ett intressant projekt som speglar PVTT:s uppgift är projektet ”Network of Excellence for Protection” (NEPRO), vilket utgörs av ett nätverk av tre universitet, 11 företag, 19 organisationer, polis med flera, där forskningsanstalten utgör själva kärnan i projektet. Målsättningen är tvådelad där metoden i sig är ett mål, dvs. nätverksarbetet, och det andra är utveckla försvarsförmåga genom samarbete mellan civil- och militär forskningsverksamhet.
255
Internationell utblick SOU 2011:36
Försvarshögskolan bidrar med militärvetenskaplig grundforskning och genom att tillämpa forskningen i praktiken till att säkra förmågan att producera chefer och sakkunniga såväl för försvarsmaktens som för det övriga samhällets behov i dag och i framtiden.
Försvarshögskolan har totalt sju avdelningar.6 Tyngdpunkten för den forskning som bedrivs ligger framför allt på framtida hotbilder och utvecklingen av försvarssystemet. Inom ramen för militärvetenskapernas forskningsområde koncentreras forskning beträffande försvarssystemet på fyra omfattande centrala teman för ämnesinstitutionerna:
• utveckling av krigsbilden och militära krigskonsten,
• utvecklingen i Finlands närområden,
• försvarsmakten som en del av det finländska samhället,
• Finland som en del av det internationella säkerhetssamarbetet.
Försvarshögskolan bedriver inte forskning på uppdrag av utomstående myndigheter eller privata företag på grund av begränsade resurser, både vad gäller ekonomi och personalstyrka. Dock har man i vissa fall ett nära samarbete med civila institutioner och företag. Till vissa forskningsprojekt söks extern finansiering från bl.a. olika forskningsfonder, vilket har resulterat i att för vissa projekt har sådan finansiering utgjort halva budgeten.
Försvarshögskolan har totalt cirka 340 anställda, varav cirka tio av dessa bedriver eller är involverade i forskning.
8.2.3 Materielförsörjning
Materielprocessen
Försvarsministeriet styr materielprocessen tillsammans med Huvudstaben. Det övergripandet ansvaret för materiel- och logistikverksamheten finns dock i Huvudstaben.
6 Undervisning och forskning genomförs vid sju ämnesinstitutioner som är – Institutionen för beteendevetenskaper – Institutionen för ledarskap och militärpedagogik – Institutionen för militärteknik – Krigshistoriska institutionen – Strategiska institutionen – Taktiska institutionen – Centrum för språk
256
SOU 2011:36 Internationell utblick
Vid större upphandlingar går frågan alltid till Försvarsministeriet och i vissa fall även till riksdagen. Riksdagen lämnar beställningsfullmakt till större upphandlingar som sträcker sig inom vitbokens tidsram på fyra år. På så sätt skapas en materielplan där Riksdagen ger tillstånd till försvarsmakten att inom en viss period anskaffa önskad materiel. Utöver detta har ministeriet en skyldighet att orientera bl.a. riksdagens försvarsutskott och regeringens säkerhetspolitiska ministerutskott samt det finanspolitiska utskottet vid mycket stora upphandlingar samt dess följder för både statens och försvarsmaktens finanser.
När riksdagen givit sitt tillstånd går Försvarsministeriet och försvarsmakten vidare med aktuell upphandling. Processen med informations- och offertförfrågningar initieras från Försvarsministeriet där även beslutsmandatet återfinns. Försvarsministern personligen beslutar om större och medelstora upphandlingar (normalt överstigande 4 miljoner). Vad som är avgörande för att en upphandling ska klassas som större är dock inte endast den initiala kostnaden för projektet utan även framtida ekonomiska konsekvenser. Vid mindre upphandlingar (normalt understigande 4 miljoner) får försvarsmakten själva fatta beslut.
Försvarsmaktens materiel- och logistikverksamhet
Försvarsmaktens materiel- och logistikbehov tillhandahålls av tre försvarsgrensanknutna materielverk samt av bolaget Millog Oy, som är en strategisk partner till den finska försvarsmakten.
Materielverken ansvarar för materielen till respektive armén, flygvapnet och marinen. Materielverkens uppgifter omfattar såväl forskning och utveckling som upphandlingar och logistik. Materielverken har tillsammans cirka 2 500 anställda och finns utspridda på ett flertal orter över hela Finland. Strukturen för logistikorganisationen är tillskapad så att hela landet ska täckas i samtliga beredskapslägen.
Arméns materielverk
Arméns materielverk, som är underställd kommendören för armén, är det största av de tre materielverken. Det är organiserat i ett högkvarter, fyra logistikregementen och tre centra. Materielverket svarar för anskaffningar av arméns och försvarsgrenarnas gemen-
257
Internationell utblick SOU 2011:36
samma krigsmateriel och har även vissa forsknings- och utvecklingsuppgifter. Materielverket leder också det riksomfattande underhållet av all krigsmateriel i armén och försvarsmaktens gemensamma materiel i alla beredskapslägen. Inom arméns materielverk finns även Sprängmedelsanstalten (SPRA) med fyra depåer samt Provskjutningsanstalten. SPRA ansvarar för kvalitetskontroll, produktion, skrotning och förstöring av sprängmedel medan Provskjutningsanstaltens huvuduppgift är att säkerställa funktionsduglighet av vapen och ammunition och att försvarsmaktens krav uppfylls.
Arméns materielverk har cirka 1 700 anställda och en årlig budget på cirka 600 miljoner euro.
Flygvapnets materielverk
Flygvapnets materielverk är underställt kommendören för flygvapnet och svarar för forsknings-, upphandlings- och underhållstjänster i samarbete med de förband som använder materielen och med olika företag. Materielverket ansvarar för anskaffning av spanings-, övervaknings- och ledningssystem, flygtrafiktjänst- och datakommunikationssystem, flygplan, helikoptrar och obemannade luftfarkoster med tillhörande reservdelar, testanordningar m.m. Materielens livscykel omfattar produktutveckling, upphandling, framtagande av instruktioner, reparation och underhåll, lagring, materieltjänster samt utrangering. Materielverket ansvarar därmed för flygvapnets krigsmateriel och dess underhåll i alla beredskapslägen.
Flygvapnets materielverk bedriver verksamheten i enhetliga processer, ett certifierat lednings- och miljöledningssystem, m.m. Materielverket har även ett gemensamt resurssparande datasystem med sina strategiska partners.
Flygvapnets materielverk svarar för ledningen av arrangemangen kring specialunderhållet inom flygvapnet och stödjer i denna roll genomförandet av driftsunderhåll och reparation av den materiel som används av försvarsmaktens förband.
Flygvapnets materielverk svarar för försvarsmaktens provflygningsverksamhet och provflygningsutbildning. Materielverket svarar för det internationella samarbetet inom forskning, upphandling och underhåll genom att verka som en del av det europeiska systemet samt genom att samarbeta med andra länder som använder samma materiel.
258
SOU 2011:36 Internationell utblick
Materielverket är organiserat vid sju enheter och har cirka 600 anställda.
Marinens materielverk
Marinens materielverk bildades 2006 ur det tidigare Marinens depå som bildades 1998 då marinen och kustartilleriet slogs samman. Marinens materielverk är en självständig enhet som är underställd kommendören för marinen.
Organisationen är uppdelad i fyra olika enheter och har cirka 200 anställda, varav två tredjedelar är civila.
Marinens materielverk utrustar förbanden och upprätthåller deras strids- och funktionsduglighet i alla beredskapstillstånd. Materielverket fokuserar på lagring och tekniskt underhåll av marinens specialmateriel under hela dess livscykel. Partnerskap och internationell verksamhet utgör viktiga delar av verksamheten.
Millog Oy
Finska försvarsmaktens ingick 2009 ett strategiskt partneravtal med bolaget Millog Oy. Patria Oy, som har finska staten som majoritetsägare7, är största delägare i bolaget. Bolagets omsättning uppgår till cirka 70 miljoner euro.
När avtalet ingicks överfördes drygt 500 anställda till bolaget från försvarsmakten. Utöver personal så ingick även anläggningstillgångar till ett värde av cirka 6 miljoner euro i köpet.
Bolaget är kvalitetscertifierad av en extern aktör, vilket bedöms leda till effektivare verksamhetssätt, en jämnare kvalité i produktionen och ökad transparens.
Bolaget är uppdelat i tre delar: Lifecycle Management, Maintainance and Support samt Material and Logistics Services. Bolaget tillhandahåller underhåll och reparationer av bl.a. bepansrade fordon och avancerade vapen- och robotsystem. Bolaget genomför även modifieringar och anpassning till befintliga system och deltar med expertis i upphandlingar. Bolaget har även personal i arméns materielverk samt vid samtliga fyra logistikregementen.
7 Bolaget ägs till 73,2 % av finska staten och resterande 26,8 % av European Aeronautic Defence and Space Company (EADS).
259
Internationell utblick SOU 2011:36
Bolaget uppvisade goda resultat i den första årsredovisningen. Detta ansågs bero dels på färre anställda än först planerat samt en rationalisering av verksamheten. Resultatet medförde att redan efter första verksamhetsåret kunde en vinstdelning mellan bolaget och staten genomföras.8
8.3 Norge 9
8.3.1 Allmänt
I Norge finns det två principiella skillnader jämfört med Sverige som är värda att notera inledningsvis. Den ena är ministerstyret och den andra är vissa av försvarsmyndigheternas ställning gentemot försvarschefen.
Det norska försvarsdepartementet ansvarar för och leder den säkerhetspolitiska inriktningen och den långsiktiga planeringen som krävs inom försvarsområdet. Flera av försvarsmyndigheterna är underställda försvarschefen och försvarsstaben. De möjligheter till samordning och effektivisering som uppstår utifrån detta förhållande, t.ex. vad avser löne- och reseadministration, redovisning, arkivtjänst m.m. kan därmed beslutas av försvarschefen vilket också bedöms leda till ett ökat samarbete när det gäller effektivisering.
8.3.2 Forskning och utveckling
Huvuddelen av forskningen genomförs inom Forsvarets forskningsinstitut (FFI), men det finns också flera studier som genomförs inom respektive försvarsgren eller på Försvarshögskolan (FHS). På FHS finns också Institutet för försvarsstudier (IFS) som driver ett antal utvecklingsprojekt vilka kan sägas falla inom ramen för vad som är forskning och utveckling.
8 Det finns en överenskommelse där Försvarsmakten skjuter till medel om vinsten understiger 2 % och på motsvarande vis så delas vinsten om den överstiger 4 % (procentsatserna är en bedömning från Försvarsavdelningen i Helsingfors och har inte kunnat verifieras officiellt). 9 Redovisningen angående Norge bygger på underlag från Försvarsavdelningen i Oslo 2010-12-01 (Föavd bet. 10 100:527, Norge och forskning och utveckling, materielförsörjning samt logistikförsörjning,).
260
SOU 2011:36 Internationell utblick
Forsvarets forskningsinstitut
Forsvarets forskningsinstitut (FFI) har som mål att driva forskning och utveckling för försvarets behov. FFI är även rådgivare till försvarets politiska och militär ledning i frågor om framtid och ska hålla sig underrättad om trender i den vetenskapliga och militärtekniska utvecklingen som kan påverka förutsättningarna för säkerhetspolitiken eller försvarsplaneringen samt ta nödvändiga initiativ för att ge ledningen insikt i utvecklingen.
Figur 8.1 Forsvarets forskningsinstitut
Källa: Försvarsavdelningen i Oslo.
FFI leds av en styrelse som är ansvarig för verksamheten. Den dagliga verksamheten leds av en administrerande direktör. I forskningsmässiga frågor inhämtar institutet råd från Forsvarets forskningspolitiske råd.
I samarbete med försvaret behandlas de olika projekten i Försvarets forskningsforum. Kontakten med försvaret stärks ytterligare genom årliga möten med försvarsdepartementet, försvarsstaben och försvarsgrenarna. Vid dessa möten redovisas försvarets behov av forskning och utveckling samtidigt som institutet redovisar sina förslag till olika projekt för att möta olika behov, även de som kommer från t.ex. industrin.
Institutet har cirka 700 anställda och erhåller en grundbudget på 163 miljoner NOK, vilket anslås av försvarsdepartementet.
261
Internationell utblick SOU 2011:36
Anslaget utgör kostnaden för att upprätthålla förmågan till basforskning. Institutet har även intäkter dels från projekt inom försvaret på cirka 400 miljoner NOK och dels från externa beställare, framför från försvarsindustrin, på cirka 75 miljoner NOK. Verksamheten har de senaste fem åren ökat med cirka 15 procent när det gäller antalet anställda medan intäkterna har ökat med cirka 30 procent. Institutet levererar cirka 500 forskningsårsverk per år (dvs. forskare och ingenjörer som levererar timmar in i projekt). Institutet genomför eller deltar i cirka 110 projekt per år och de flesta projekten löper över en tre års period. Institutet levererar varje år en årsrapport och en fyraårig forskningsplan som visar bredden, de överordnade målen, utmaningarna och resultatet av verksamheten.
I Norge utgör forskning och utveckling mellan 2–4 procent av försvarsbudgeten. Institutet har dock inte några särskilda ekonomiska resurser för att lösa akut forskning utan sådana insatser kräver ny finansiering.
Norge har traditionellt haft ett relativt brett internationellt samarbete inom försvarsforskningen. Samarbetet omfattar stora nationer som USA och Storbritannien men också mindre nationer som Nederländerna och Sverige. Under de senaste åren har försvarssamarbetet mellan de nordiska länderna fått ökad politisk vikt och forskningen är en del av initiativet. Institutet bedömer dock att det finns det stora utmaningar för försvarsforskningen i små länder.
Institutet för försvarsstudier
Institutet för försvarsstudier (IFS) inrättades 1980 och är en del av Försvarshögskolan. Institutet har som huvuduppgift att bedriva forskning inom området säkerhetspolitik och försvaret i ett totalförsvars- och samhällsperspektiv. Institutet arbetar framför allt med grundforskning inom det säkerhetspolitiska området, den synergi som uppstår i fältet mellan den historiska och nutidsorienterade forskningsmiljön i områden norsk, europeisk och transatlantisk försvars- och säkerhetspolitik och med att fylla tomrummet mellan den militära kompetensen och universitetens kompetens inom humaniora och samhällskunskap. Verksamheten bygger i stort på att förmedla kunskapen genom publicering av skrifter, genomförande av seminarier och deltagande i konferenser.
262
SOU 2011:36 Internationell utblick
Institutet har 21 anställda på heltid och 17 anställda på projektbasis. Utöver detta har de flera master- och seniorstipendiater och gästforskare som är knutna till institutet för kortare eller längre perioder. Institutet har en budget på cirka 40 miljoner NOK.
8.3.3 Materielförsörjning
Försvarsdepartementet styr materielanskaffningen genom att ange olika rambetingelser. Konceptet för materielanskaffning av ny materiel till försvaret, eftersträvas att följas vid all anskaffning, se figur 8.2. Vid stora eller omfattande anskaffningar såsom radarsystem, fartyg, stridsflyg, stridsfordon m.m. följs denna process. Det innebär att det finns en inneboende känslighet för budgetförändringar vilket inte sällan lett till att anskaffningar flyttats fram och åter i tiden.
Den förändrade situationen, från att försörja och vidmakthålla ett försvar som skulle användas nationellt, har resulterat också i ett behov av en mer händelsebaserad anskaffning. Plötsligt förändrade behov, t.ex. i insatsen i Afghanistan, kan leda till s.k. snabbanskaffning för att minska risken för de egna soldaterna, vilket ofta leder till lösningar där anskaffning görs av vad som är tillgängligt på marknaden och genom snabba politiska beslut.
Figur 8.2 Materielanskaffning
Källa: Försvarsavdelningen i Oslo.
263
Internationell utblick SOU 2011:36
Beslutsmandaten är reglerade i termer av investeringens/anskaffningens storlek där gränserna fastställs varje år och således kan ändras. För närvarande gäller att investeringar överstigande 500 miljoner NOK beslutas av Stortinget, upp till 500 miljoner NOK får beslutas av försvarsministern och anskaffningar upp till 75 miljoner NOK får beslutas av behörig tjänsteman på Försvarsdepartementet.
Försvarschefen har dock rätt att i synnerliga undantagsfall, kopplat till trängande behov för pågående insatser, fatta beslut om anskaffningar av befintliga produkter upp till 150 miljoner NOK.
8.3.4 Försvarslogistik
Norge beslutade 2001 att sammanföra hela logistikverksamheten med syftet att åstadkomma rationaliseringar och en effektivisering. Från att ha varit organiserat i olika divisioner och som processorganiserad verksamhet inom en materieldivision och en driftdivision har utveckling fortsatt mot att materielanskaffning och logistikverksamhet betraktas som en helhet i dag.
Enligt norska försvarsmaktens definition är försvarslogistik skapande och användande av materiel, tjänster, och underhåll till stöd för militära operationer. Det omfattar både utbildning, planläggning och genomförande av följande verksamheter:
• anskaffning, lagerhållning och fördelning av materiel och underhåll,
• förebyggande underhåll, bärgning och reparationer,
• transport och evakuering,
• sjukvårds- och veterinärtjänst,
• bygg- och anläggningstjänst,
• förplägnad och inkvartering samt
• administration för att kunna anskaffa och förmedla tjänster.
264
SOU 2011:36 Internationell utblick
Försvarets Logistikorganisation (FLO)
Huvuddelen av den samlade logistikverksamheten är i dag samlad under Försvarets Logistikorganisation (FLO) och gemensamt för FLO:s uppgifter är att organisationen ska stödja styrkeproducenterna10 och försvarets operativa enheter nationellt och internationellt.
FLO:s tidigare organisation
FLO:s centraliserade organisation etablerades 2005 varvid ansvaret för olika regionala stödfunktioner överfördes från försvarsgrenarna till FLO. Detta medförde att verksamheten kom att omfatta allt från materielinvesteringar till förplägnad i garnisoner och på baser. FLO blev därigenom försvarets centrala och i princip enda aktör på logistikområdet. FLO kom att disponera ungefär hälften av försvarsbudgeten och hade cirka en tredjedel, dvs. omkring 5 900, av försvarets anställda. Det mesta av försvarets logistikverksamhet var således samlat i en organisation i syfte att uppnå rationaliseringsvinster.
FLO:s verksamhet kom dock att uppfattas som omfattande, mångfacetterad och komplex vilket medförde att anskaffning och förvaltning av försvarets materiel kom i skymundan, samtidigt som organisationens storlek och komplexitet uppfattades medföra flera ledningsmässiga utmaningar. Därtill ansåg de olika försvarsgrenarna att det fanns små möjligheter att lokalt hantera mer näraliggande prioriteringar av verksamheten. Vidare upplevdes från vissa håll att det fanns oklara gränssnitt mellan FLO och armén vid internationella insatser. Den norska regeringen såg det därför som nödvändigt att vidareutveckla FLO för att möjliggöra ett starkare fokus på organisationens kärnverksamhet, dvs. att anskaffa, vidmakthålla och leverera materiel och underhåll.
FLO:s nuvarande organisation
2009 beslutades därför att ändra organisationen genom att återföra delar av den lokala/regionala logistikverksamheten till försvarsgrenarna. Denna förändring genomfördes våren 2010 vilket innebär
10 I Norge är försvarsgrenscheferna (Generalinspektörerna för armén, marinen och flygvapnet) ansvariga för förbandsproduktionen.
265
Internationell utblick SOU 2011:36
att det i dag finns liten eller ingen utvärdering om önskad effekt har uppnåtts.
FLO ansvarar i dag för försvarets materielupphandlingar, större underhåll och uppgraderingar av utrustning och materiel samt försörjningstjänsten vilket bl. a. innebär att centrallager m.m. är kvar under FLO.
FLO har ett s.k. systemansvar för all materiel i försvaret vilket innebär ett komplett ansvar för materielens hela livscykel. FLO ska således vara en kapacitetsorganisation som ska stödja gemensam verksamhet, arméstridskrafterna, marinstridskrafterna och flygstridkrafterna. Huvudfokus kan sägas vara att genomföra materielanskaffning, drift av materielsystem med ett livscykelperspektiv samt avveckling av materiel.
Beslutet innebär att FLO i dag har drygt hälften av den ursprungliga organisationen och består av cirka 3 100 anställda, av vilka en tredjedel utgörs av militära befattningar och resterande är civila befattningar. Syftet med den genomförda förändringen var inte att spara pengar eller minska personal utan att skapa möjlighet till bättre fokus samt ge chefer på lokal nivå möjlighet att åstadkomma optimala lösningar lokalt.
Figur 8.3 Försvarets logistikorganisation (FLO)
Källa: Försvarsavdelningen i Oslo.
I den nya organisationen har det varit viktigt att stärka det materielmässiga understödet av försvarets operativa verksamhet. Verk-
266
SOU 2011:36 Internationell utblick
samheten har organiserats i systemområden för land-, sjö-, luft-, gemensamma samt informations- och kommunikations- (IKT) system. Organisationen syftar till att tydliggöra och sammanhålla materielinvesteringar, ägarskapsförvaltning, ingenjörtjänster och fackmyndighetsrollen inom försvarets hela spektrum av materielsystem.
Organisationen förutsätts förenkla ledningen av verksamheten, förbättra möjligheten till ledning och koordinering internt samt kunna ta ett bättre ansvar för materielsystemen ”från vaggan till graven” och vara en kontaktpunkt för användarna.
FLO verksamhet omspänner drygt 40 procent av försvarsbudgeten varav cirka hälften (8–8,5 miljarder NOK) går till anskaffning och cirka hälften går till drift och underhåll.
Verkstäder för tyngre och mer omfattande underhåll är kvar i FLO:s linjeorganisation. Det är inom dessa verksamhetsområden som de största möjligheterna till integration och samarbete med industrin och bi- och multilaterala samarbeten bedöms finnas och som underlättas genom att de finns samlade under en och samma chef.
FLO har totalansvar för den övriga försörjningstjänsten inom försvaret vilket omfattar anskaffning, lagring, distribution och leverans varor och tjänster. Primärt rör sig detta om ut- och inleverans av personlig utrustning och drifttjänster. Det har etablerats en genomgående försörjningsprocess i FLO för att säkerställa ett helhetsansvar för försörjningstjänsten. Försörjningslagren och försvarets anskaffning av varor kan då sammanhållas under ett ansvar och därmed ge mer effektiv och enhetlig ledning av lagerhållning i försvaret.
Även drift och underhåll av försvarets olika ledningssystem är kvar under FLO. Dock kommer sådan verksamhet som kan kopplas till det som benämns NBF (Nätverksbaserat försvar) att inordnas under en ledningsinspektör som får ett överordnat ansvar för detta.
I samband med den senaste organisationsförändringen framhölls som ett motiv till förändringen att det bara är genom en sammanhållen syn och sammanhållen verksamhet som man uppnår både effektivitet och rationalitet. Det påpekades att svårigheterna ligger inte i de skilda faserna utan i övergången dem emellan. Materiel ska modifieras, renoveras och förrådsställas för kortare eller längre tider och det är i övergången mellan dessa faser och den normala driften som svårigheterna uppstår och då gäller det att ha en sam-
267
Internationell utblick SOU 2011:36
manhållen bild över verksamheten för att kunna uppnå störst effekt på kortast tid. Genom att ha kontroll på materiel i dess olika faser, konfigurationen på materielen och de underhållsåtgärder som behöver vidtas så får man också ”bättre kontroll på ekonomin”. Styrkan i att ha en organisation som svarar för investering, drift och avveckling kan därför inte överskattas.
I samband med förändringen värderades även alternativet att flytta in FLO under försvarsdepartementet vilket dock inte gjordes med huvudmotivet att logistiken är en central del av försvarschefen insatsförmåga. Eftersom FLO alltjämt lyder under försvarschefen innebär förändringen att FLO i huvudsak kommer att fokusera på materielrelaterade frågor ur ett livscykelperspektiv, vilket bedöms skapa bättre förutsättningar för försvarsdepartementet att följa upp verksamheten.
Försvarets materieltillsyn
Försvarets materieltillsyn flyttades från FLO till försvarsstaben i syfte att ge försvarschefen ett organ som delvis kan kvalitetssäkra FLO åtgärder inom materielområdet.
Lokalt underhåll och övrig försörjning
I den verksamheten som bedrivs inom en garnison eller bas har underhållet återgått till den störste lokale brukaren (garnisonschef som lyder under försvarsgrenschef) med avsikten att ge denne bättre möjlighet att säkerställa att förbandet har tillräcklig kvantitet av och kvalitet i den materiel som används för utbildning av förband. Det förbandsnära underhållets personal ska därmed också få en större känsla för att tillhöra samma förband, vilket underlättar rekrytering till internationella insatser. I dag finns det personal som i insatsorganisationen bemannar olika enheter vid insats och övning men som inte tillåts arbeta med samma verksamhet på basen utan där hanteras underhållet av civilanställd verkstadspersonal. Detta vill man ändra på så att insatsorganisationen hamnar i fokus och rätt personal följer förbandet vid insats och övning.
268
SOU 2011:36 Internationell utblick
Försvarsindustrin – Outsourcing
Den norska försvarsindustrin är i många fall delvis statsägd vilket gör att näringsdepartementet har intressen i försvarets olika anskaffningar. Utgångspunkten är att norsk industri genom motköp ska garanteras samma summa som satsas i anskaffning av utrustning från andra länder. Detta förhållande gäller anskaffningar av en viss volym (normalt överstigande 50 miljoner NOK), medan små kompletteringsanskaffningar eller system som inte överskrider en viss summa hanteras utan dessa krav.
Motköpskravet har, enligt uppgift, varit mycket framgångsrikt för norsk industri och bidragit till att Norge utvecklat produkter som givit en spridningseffekt utanför den rent militära arenan.
Utkontraktering av verksamhet från försvaret till industrin bedöms under perioder med lägre omsättning kunna bidra till att vidmakthålla en försvarsindustriell förmåga att underhålla och tillverka ett visst materielsystem samtidigt som de skulle innebära reducerade kostnader för försvaret.
I Norge har dock nuvarande regering, med stöd från FLO, konstaterat att det är inom få områden som det blir billigare att låta industrin ta ansvar för underhåll av system på mer regelbunden basis. Detta sägs grundas på att industrin drivs av ett vinstintresse vilket gör att de måste göra samma sak effektivare än t.ex. försvarets verkstäder för att skapa utrymme för vinst. Bedömning är då i stället att om industrin klarar det så måste försvaret kunna göra samma effektivisering och därmed nå samma effekt till lägre kostnad.
När det gäller verksamhet där industrin har flera kunder så kan det dock bli billigare för försvaret att avveckla sin egen förmåga eller verksamhet och istället köpa t.ex. taxitjänster, underhåll av personbilar, vissa transporter m.m.11 På sikt bedöms dock de ökade kostnaderna vid anskaffning och drift, samtidigt som man vill bibehålla industriell förmåga, att bidra till att även Norge kommer se mer till möjligheten att lägga mer underhåll på industrin.
11 Ett exempel där man dock har haft en delvis annan syn är kopplat till deltagandet i operation Atalanta i Adenbukten, där man lät Wilhelmsen Shiping svara för hela försörjning av den deltagande fregattens behov m.m. Det var naturligt då de har ett stort kontaktnät i de olika aktuella hamnarna och då de även stödjer försvaret med transporter till Afghanistan.
269
Internationell utblick SOU 2011:36
8.4 Nederländerna 12
8.4.1 Allmänt
I Nederländerna är regeringskansliet och myndighetsstrukturen mer integrerad än i Sverige med ett departement (”de Bestuursstaf”) under ministern som är mer jämförbar med andra nationers Ministry of Defence (MoD). MoD i Nederländerna innefattar även de strategiska myndighetsnivåerna och består av cirka 2 000 personer med en driftsbudget på 120 miljoner euro.
Figur 8.4 Nederländernas försvarsorganisation
Källa: Sveriges reseattaché i Haag
.
Försvarschefen med försvarsstab utgör en del av MoD. Ansvaret för försvarschefen omfattar operativ kravställning, operativ styrning av försvarsgrenarna samt insatser. De fyra försvarsgrenarna finns samlade i ett operationellt kommando underställt MoD.
Parallellt med det operationella kommandot finns två stödjande försvarsgrensgemensamma enheter (organisationer) som styrs av
12 Redovisningen angående Nederländerna bygger på underlag från Sveriges reseattaché Haag 2010-10-18 bet. Ö008/2010 (”RFI svar på begäran av Utredningen om framtida försvarsstrukturer”).
270
SOU 2011:36 Internationell utblick
MoD. Den ena, benämnd ”de Defensie Materieel Organisatie” (DMO), arbetar med materiel och därtill kopplade logistikfrågor. Den andra, benämnd ”het Commando DienstenCentra” (CDC) är en övergripande organisation för övrigt stöd och tjänster. Vidare finns forskningsorganisationerna ”Toegepast Natuurwetenschappelijk
Onderzoek instituut” (TNO) och flygforskningsorganisationen ”Netherlands Aerospace Laboratory” (NLR).
8.4.2 Forskning och utveckling
Med försvaret som en viktig kund finns dels forskningsorganisationen TNO och dels (flyg-) forskningsorganisationen NLR.
TNO är en bred organisation som arbetar med innovations- och forskningsfrågor i Nederländerna inom flera andra områden än försvar och säkerhet och är därmed en resurs för flera olika politikområden.
TNO hade 2009 en total omsättning på 576 miljoner euro och har totalt cirka 3 900 anställda.
TNO och NLR har en affärsmässig relation till MoD. Dock finns det anslagsposter i försvarsbudgeten på cirka 65 miljoner euro till de båda organisationerna för programfinansiering och kontraktsbunden forskning i syfte att vidmakthålla en ”kunskapsbank”. När försvaret eller DMO lägger forskningsbeställningar tillkommer kostnader som belastar den beställande parten. Den prioriterade uppgiftsställningen till organisationerna är att stödja försvaret med riktad forskning och utveckling samt de i försvarsindustristrategin utpekade forskningsområden.
För närvarande pågår ett arbete i Nederländerna syftande till en reduktion med 20 procent av kostnaderna för i första hand forskning, där medvetna val ska göras genom att utpekade kompetensområden avvecklas.
8.4.3 Materielförsörjning och logistik
DMO
DMO verkar som en försvarsmaktsgemensam enhet och ansvarar för anskaffning, vidmakthållande samt avveckling av materiel och internationellt materielsamarbete.
Den del av DMO som styr policy, övergripande materielprocess och internationella materielsamarbeten är organisatoriskt en del av
271
Internationell utblick SOU 2011:36
MoD. Operativa kravställningar från försvarschefen omsätts av DMO till förmågekrav och styrningar för materiel och underhåll.
Materielprocessen
DMO ansvarar för materielprocessen (DMP) inklusive policy för logistik, inriktning av forskning och utveckling. DMP finns utförligt beskriven och stadfäst genom överenskommelse mellan MoD och parlamentet. Processen utvärderas årligen och när endera parten så påkallar genomförs en revision av processen. Processen kan sägas ha två syften, dels resulterar den i en årlig transparent redovisning till parlamentet, dels garanterar den att såväl den fastlagda materielanskaffningsstrategin som försvarsindustristrategin efterkoms på ett strukturerat sätt.
Processen som är iterativ bygger på fem väl definierade beslutssteg med tydliga mål. Gränser i ekonomiska termer, eller andra anledningar finns specificerade för vilka processteg som ska genomföras. Noterbart är att det i processbeskrivningen betonas aspekter som behov av avsteg för uppkomna insatsbehov, kommersiella aspekter med behov av sekretess, betoning av Nederländernas försvarsindustriella möjligheter, internationella samarbeten m.m.
Logistik
Inom DMO finns en logistikenhet som ansvarar för allt logistiskt stöd och strategisk förrådshållning ner till nivån förbandsknutet underhåll vilket genomförs av försvarsgrenarna och dess förband. Strävan är att i samband med anskaffning även upphandla logistiskt stöd från industrin, även kopplat till insatsverksamhet.
DMO består av cirka 6 000 personer med en driftsbudget på cirka 235 miljoner euro. Verksamhetens omsättningen är cirka 2,3 miljarder euro.
Det försvarsgrensanknutna underhållet, samt logistikstöd till insatser, leds av och genomförs inom respektive försvarsgren. Inom armén är cirka 6 500 personer organiserade för detta.
272
SOU 2011:36 Internationell utblick
8.4.4 Övrigt stöd och tjänster
CDC
CDC bildades genom sammanslagning av flera mindre enheter 2005. CDC är en mycket bred tjänste- och stödleverantör till hela försvarsorganisationen inom bl.a. områdena;
• informations- och ledningssystem (såväl operativa som verksamhetsledningssystem (SAP under införande)),
• transporter, såväl strategiska som övriga,
• HR,
• sjuk- och hälsovård,
• infrastruktur,
• officersutbildning (FHS),
• m.m.
CDC har cirka 13 000 anställda, 130 miljoner euro erhålles som en budgetpost för interna verksamheter, därutöver erhålls 1,1 miljarder euro i så kallade programutgifter. Om detta utgör full kostnadstäckning eller om det därutöver även finns kostnader som är intäktsfinansierade är inte klarlagt.
8.5 Sammanfattning
Ledning, styrning och organisation
I de länder som studerats kan det konstateras stora skillnader i den övergripande förvaltningsstrukturen. Finland kan sägas ha en struktur som är mest lik Sverige med en tydlig delning mellan den politiska nivån och myndighetsnivån. Norge har inordnat försvarschefen i försvarsdepartementet medan staben finns utanför, med en organisation som väl speglar försvarsdepartementets. Nederländerna har en helt integrerad försvarsministerie- och myndighetsledningstruktur.
Lednings- och styrningsmässigt finns således såväl likheter som skillnader mellan de olika länderna. Interaktionen mellan parlamentsnivån och regeringsnivån är tydlig, om än olika utformad. Oftast föreligger fleråriga försvarspolitiska inriktningar som beslutats
273
Internationell utblick SOU 2011:36
i Riksdagen/Parlament till grund för den mer direkta styrningen och ledningen, samtidigt som det kan sägas finnas väl etablerade och formaliserade processer vid större anskaffnings- eller investeringsbeslut där respektive parlament i vissa fall ytterst har beslutsrätten. Den kollektiva regeringsmakten som vi känner från Sverige är mer att ses som ett undantag och istället kan betydligt större mandat sägas vara kopplade direkt till statsrådet.
Skillnaderna organisatoriskt är också relativt stora jämfört med Sverige.
I Finland finns det fortfarande en tydlig uppdelning i tre försvarsgrenar när det gäller materiel- och logistikverksamheten, t.ex. så har varje försvarsgrenschef ”ett eget materielverk” och det finns en logistikorganisation som kan sägas vara inriktad mot Finlands mer territoriella fokus.
I Norge är rollen för försvarsgrenscheferna att vara förbandsproducenter med lokalt/regionalt logistikansvar medan materiel- och logistikverksamheten på den centrala nivån är samordnad i en separat organisationsenhet underställd försvarschefen.
I Nederländerna är försvarschefen en operativ kravställare gentemot de särskilda och försvarsgrensgemensamma materiel- och logistikorganisationerna som lyder direkt under försvarsministeriet. Därutöver utövar försvarschefen operativ styrning av insatser och försvarsgrenarna, vilka sin tur svarar för förbandsanknutet underhåll och logistikstödet till pågående insatser.
Det kan vidare konstateras att försvarslogistikens olika delar är personalkrävande i de studerade länderna.
I Finland består de tre försvarsgrensanknutna materielverken av cirka 2 500 anställda. Därutöver finns den strategiska företagspartnern Millog Oy.
I Norge består FLO av 3 100 anställda och till detta ska läggas de lokala och regionala logistikverksamheter som är underställda respektive försvarsgren. Hur pass personellt omfattande dessa är, samt vilka delmängder som är insatsorganisationsbundna är dock inte klarlagt.
I Nederländerna har de två centrala och försvarsmaktgemensamma organisationerna DMO och CDC cirka 19 000 anställda. Därutöver finns det logistikverksamheter inom försvarsgrenarna där det bara inom armén bedöms finnas cirka 6 000 personer knutna till detta. Hur stor del av dessa som utgör eller ingår i insatsorganisationen är dock inte klarlagt.
274
SOU 2011:36 Internationell utblick
Forskning och utveckling
Jämfört med Sverige så finns det i alla de tre länderna likheter vad gäller forskningsinstitut med försvarsmakten som huvudkund/beställare.
I Finland är det en relativt sett liten organisation som kan sägas vara en integrerad del med försvarsmakten och därmed i huvudsak finansierad inom ramen för försvarsmaktens anslagsmedel. Dessutom genomförs det vissa forsknings- och utvecklingssatsningar inom de försvarsgrensanknutna materielverken. En mycket begränsad del av omslutningen kommer från externa kunder utanför försvaret, dock arbetar man aktivt med att söka finna partnerliknande forskningsprojekt med universitet och näringsliv inom vissa områden.
I Norge och Nederländerna finns det särskilda institut skilda från respektive försvarsmakt men underställda respektive försvarsdepartement. Utöver en begränsad anslagsdel som tilldelas från regeringen, för viss grundforskning men också för att skapa möjlighet att skapa och vidmakthålla viss grundläggande kompetens, finns i huvudsak en affärsmässig relation gentemot försvarsmakten. I båda länderna har instituten i inte obetydlig omfattning även externa beställare, såväl från andra politikområden och departement som internationella och industriella beställare. Såväl i Finland som i Norge genomförs också, precis som i Sverige, viss forskning vid respektive lands försvarshögskola, i båda fallen dock i begränsad omfattning.
I Norge har verksamhetens omfattning ökat under senare år och huvuddelen av de projekt som drivs är fleråriga. Årligen redovisas såväl en årsrapport som en plan för de kommande fyra åren. I Nederländerna är den aktuella situationen delvis den motsatta där man nu söker minska kostnaderna med 20 procent genom att ta bort vissa forskningsområden.
Materielprocessen
Materielanskaffningen är reglerad i de studerade länderna bl. a. i form av termer som processer, interaktion och beslutsmandat. Det kan noteras att beslutsmandaten i de studerade länderna i princip enbart återfinns på den politiska nivån medan de i Sverige, om
275
Internationell utblick SOU 2011:36
regeringen inte särskilt anvisat annat i myndigheternas regleringsbrev, är delegerade till myndigheterna.
I Finland har försvarsministern att förhålla sig till den beslutade vitboken vilken är att betrakta som en av Riksdagen godkänd materielplan för en fyraårs period. Undantag från detta finns för upphandlingar som understiger fyra miljoner euro, i vilket fall försvarsmakten får fatta beslut om anskaffning.
I Norge fastställs årligen beslutade investeringsnivåer, vilka sedan ligger till grund för beslutsmandaten. Större anskaffningar, normalt överstigande 500 miljoner NOK, måste underställas Stortinget för beslut. Försvarschefen får i undantagsfall fatta beslut i ärenden upp till 150 miljoner NOK under förutsättning att det angivna behovet är direkt kopplat till pågående insatser.
I Nederländerna är processen mellan Parlamentet och försvarsministeriet reglerad i syfte att aspekter såsom transparens, internationella samarbeten och försvarsindustriell påverkan ska kunna följas. Processen revideras årligen, men kan även revideras när ena parten påkallar det.
Gemensamt för de studerade länderna är att anskaffningar av större eller komplexa system som bedöms komma att få stor påverkan ekonomiskt eller pågå under flera år särskilt ska värderas. Det är dock inte helt tydligt hur själva anskaffningsinvesteringen vid beslutstillfället värderas gentemot den beräknade livscykelkostnaden.
Försvarslogistik och livscykelperspektiv
I de tre studerade länderna kan begreppet försvarslogistik, i dess mening att sammanhålla materielförsörjning och logistikverksamhet under anskaffnings- och vidmakthållandefaserna, anses vara implementerat. I princip finns det ingen uppdelning mellan en materielförsörjningsprocess och en logistikverksamhetsprocess. Vissa uppdelningar förekommer dock där ”enklare” logistikverksamhet emellanåt tillhandahålls av särskilda enheter eller lokalt/regionalt anknutet.
Finland är det land som har gått längst i samverkan med näringslivet genom att ett särskilt statligt dominerat bolag skapats med vilket försvaret knutet ett strategiskt och flerårigt partnerskapsavtal för underhåll av tyngre (armé-)materiel samt avancerade vapensystem. I Finland hålls också livscykelansvaret ihop, dock
276
SOU 2011:36 Internationell utblick
finns det en uppdelning mellan respektive försvarsgren och därmed kan det något förenklat sägas finnas tre parallella processer beroende på materielsystemens hemvist. I Norge har FLO ett systemansvar för all materiel i försvaret vilket innebär ett komplett ansvar för materielsystemens hela livscykel. Förbandsanknutet underhåll kopplat till förbandsproduktion har dock nyligen återförts till lokal/regional nivå.
I Nederländerna svarar organisationen DMO för materielens hela livscykel omfattande anskaffning, vidmakthållande och avveckling. Det är inom DMO som försvarschefens operativa krav omsätts till styrningar och målsättningar för materielsystemen, det logistiska stödet och underhållet inklusive strategisk förrådshållning. I samband med anskaffningar eftersträvas att logistiskt stöd under vidmakthållandefasen ska ingå i upphandlingen. Parallellt med DMO finns det även en försvarsmaktsgemensam tjänste- och stödleverantör direkt under försvarsministeriet för icke-materielanknuten logistik.
Det kan noteras att inom ramen för materielanskaffningen är livscykelperspektivet betonat i samtliga studerade länder. Förekomsten av en sammanhållen försvarslogistikprocess kan därför också sägas innebära att livscykelperspektivet i processen är framträdande. Detta förhållande anges även i mer uttryckliga termer som varande en mycket viktig och avgörande faktor ur såväl ett kostnads- som tillgänglighetsperspektiv.
Effektivitet
En berättigad fråga att ställa i detta sammanhang är om materiel- och logistikverksamheten i de studerade länderna kan anses vara mer effektiv än den nuvarande svenska modellen? Detta är dock en frågeställning som inte enkelt låter sig besvaras. En grundläggande aspekt i detta är hur effektivitet ska mätas. Är det i tid från initiering till operativ nytta, eller är det i termer av kostnad/materielsystem/driftår, eller är det i kostnaderna för berörda organisationer/myndigheter i förhållande till faktiska leverantörskostnader för anskaffning respektive drift av materiel?
Andra faktorer som värderas i respektive nations överväganden är t.ex. leveranssäkerhet, internationella samarbeten och internationella beroenden, vilka kan värderas säkerhetspolitiskt olika.
277
Internationell utblick SOU 2011:36
278
Därtill kan näringspolitiska och industriella hänsyn vara styrande ur ett nationellt helhetsperspektiv.
Försvarsindustriella aspekter
Såväl nationell försvarsindustri som försvarsindustriella aspekter kan sägas vara viktiga delfaktorer inom ramen för försvarslogistikverksamheten i de studerade länderna.
I Finland har den industriella aspekten varit särskilt betydelsefull inom ramen för tyngre och mer komplexa materielsystems vidmakthållandefas i form av ett strategiskt partnerskap med försvarsmakten. Ett partnerskap som initierats från statlig nivå genom bildandet av ett särskilt bolag, Millog Oy, i vilken det statligt dominerade företaget Patria är största delägare.
I Norge är den industriella aspekten tydlig och om nationell industri inte utgör leverantör vid anskaffning ska som regel motköp garanteras. Däremot präglas synen i Norge av viss skepsis till att låta industrin ta ansvar för underhåll av materielsystem då det enligt norsk uppfattning inte kan klargöras att den kan göra det effektivare eller billigare. Denna syn har dock till del kommit att förändras, och bedöms allt mer komma att förändras, vid genomförande av insatser.
I Nederländerna är en formell försvarsindustristrategi framtagen som bl.a. används som referens mot vilken materielanskaffningar prövas.
I vad mån de studerade ländernas olika förhållningssätt till försvarsindustriella frågeställningar kan sägas gynna det aktuella landets försvarsmakter ligger utanför utredningen bedömning, däremot kan konstateras att såväl försvarspolitiska som näringspolitiska motiv påverkar ländernas ageranden i försvarsindustriella frågor.
9 Det framtida försvaret
9.1 Utgångspunkter, m.m.
I kapitel 2, Utgångspunkter, anges kortfattat några centrala delar i den försvarspolitiska inriktningen, vilken ligger till grund för utredningens direktiv och arbete. I det följande utvecklas detta i syfte att utgöra utgångspunkter för fortsatta resonemang och förslag kring bl.a. annat framtida behov, verksamhetsformer, uppgiftsfördelning och processer.
Riksdagen har i juni 2009 beslutat den nya försvarspolitiska inriktningen i enlighet med regeringens proposition Ett användbart försvar1. Mot denna bakgrund har regeringen den 19 november 2009 utfärdat förordning (2009:1204) om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten2. Regeringen har den 21 december 2009 i regleringsbrevet för budgetåret 20103 avseende Försvarsmakten och i Inriktningsbeslut för Försvarsmakten 2010–20144 närmare angett Försvarsmaktens uppgifter.
I ovan nämnda proposition anges den försvarspolitiska inriktningen:
Förmågan till väpnad strid bör utgöra grunden för att upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Målet för det militära försvaret ska fr.o.m. 2010 vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara Sverige och främja vår säkerhet. Detta ska ske genom att: - hävda Sveriges suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen, - förebygga och hantera konflikter och krig, samt
1Prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. 2 Regeringen har utvecklat sin styrning ytterliggare och utfärdat förordning (2010:650) om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten med ikraftträdande den 1 augusti 2010 samt förordning (2010:1468) om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten med ikraftträdande den 1 januari 2011. 3 Regeringsbeslut (Fö nr 1), den 21 december 2009. 4 Regeringsbeslut (Fö nr 3), den 14 januari 2010, Fö2009/1534/MIL (Slutligt).
279
Det framtida försvaret SOU 2011:36
- skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter.
Samma proposition anger därefter följande uppgifter för Försvarsmakten:
Försvarsmakten bör bidra till målen för vår säkerhet och till målen för det militära försvaret genom att enskilt och tillsammans med andra myndigheter, länder och organisationer, lösa följande uppgifter:
- försvara Sverige och främja vår säkerhet genom insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet, - upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet och i enlighet med internationell rätt värna suveräna rättigheter och nationella intressen i området utanför detta och - med befintlig förmåga och resurser bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov.
Detta utvecklas därefter i nämnda proposition till krav på operativ förmåga som anges enligt följande;
Försvarsmakten ska fr.o.m. 2010 ha en operativ förmåga som möjliggör att Försvarsmakten kan genomföra omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen. Denna operativa förmåga ska uppnås enskilt och tillsammans med andra.
Regeringen anger i skäl för sin bedömning kvantitativa och kvalitativa termer och mått som bör uppnås inom de tre områdena, omvärldsbevakning, insatser och utveckling5. I propositionen anges inga uppgiftsställningar eller explicita mål för de övriga här berörda myndigheterna. I stället ger regeringen sin syn i övergripande verksamhetstermer i avsnitt 6.6 Materielförsörjning och logistik respektive i avsnitt 6.7 Forskning och utveckling.
280
SOU 2011:36 Det framtida försvaret
9.2 Förändringar avseende uppgifter och krav samt insatsorganisation och beredskap
9.2.1 Uppgifter för, och krav på, Försvarsmakten 2008 respektive 2010 och framåt
Uppgifterna till Försvarsmakten för 2008 framgår i då gällande instruktion6 där det anges följande:
1 § Grunden för Försvarsmaktens verksamhet ska vara förmågan till väpnad strid.
2 § Försvarsmakten ska kunna försvara Sverige mot väpnat angrepp var det än kommer ifrån. Hela Sverige ska kunna försvaras. Försvarsmakten ska hävda Sveriges territoriella integritet. Försvarsmakten ska bidra till fred och säkerhet i omvärlden genom att kunna genomföra och lämna stöd till fredsfrämjande operationer och säkerhetsfrämjande samarbete samt kunna lämna stöd till humanitär verksamhet. Försvarsmakten ska bidra till att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred genom att kunna samverka med andra myndigheter och kunna ställa resurser till förfogande.
I regleringsbrevet för budgetåret 2008 avseende Försvarsmakten7framgår målet för politikområdet samt målet avseende den operativa förmågan enligt nedan:
1.2 Politikområde Försvar Mål Målet för politikområdet är att - bidra till att hantera och förebygga kriser i vår omvärld, - hävda vår territoriella integritet, - försvara Sverige mot väpnat angrepp och - värna civilbefolkningen och säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld.
1. Operativ förmåga Mål Målet för verksamhetsområdet är att utveckla insatsorganisationen i enlighet med de krav på operativ förmåga som riksdagen har beslutat. Kraven på operativ förmåga som ställs på Försvarsmakten är att: Förmåga I – Hävda Sveriges territoriella integritet och bidra till att förebygga och hantera kriser i vår omvärld genom att medverka i fredsfrämjande insatser.
6 Förordning med instruktion för Försvarsmakten (2007:1266). 7 Regeringsbeslut (Fö nr 7) den 19 december 2007.
281
Det framtida försvaret SOU 2011:36
Förmåga II – Förmåga att vid ett försämrat omvärldsläge kunna hantera händelseutvecklingar och hot som kan drabba Sverige samt kunna öka förmågan till internationella insatser. Förmåga III – Efter allvarlig och varaktigt försämrad omvärldsutveckling och successiva beslut av regering och riksdag kunna utveckla förmåga att möta olika former av mer omfattande militära operationer som hotar Sveriges fred och självständighet.
Dessa tre övergripande krav på operativ förmåga bryts därefter ner i krav på delförmågor inom respektive Förmåga I, II och III. Uppgifterna till Försvarsmakten 2010 framgår i enlighet med nu gällande instruktion:
§ 1 Försvarsmakten ska upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Grunden för detta ska vara förmågan till väpnad strid. § 2 Försvarsmakten ska kunna försvara Sverige och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt. Försvarsmakten ska kunna upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet samt värna Sveriges suveräna rättigheter och nationella intressen utanför det svenska territoriet. Försvarsmakten ska med myndighetens befintliga förmåga och resurser kunna lämna stöd till civil verksamhet. Försvarsmakten ska kunna utföra uppgifterna enligt första stycket självständigt, men även i samverkan med andra myndigheter, länder och organisationer.
I regleringsbrevet för budgetåret 2010 avseende Försvarsmakten8framgår målet avseende den operativa förmågan enligt nedan;
1 Mål och återrapporteringskrav
1. Operativ förmåga Försvarsmakten ska ha en operativ förmåga som möjliggör att Försvarsmakten kan genomföra omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen. Denna operativa förmåga ska uppnås enskilt och tillsammans med andra.
Dessa övergripande krav på operativ förmåga bryts därefter ner i krav på delförmågor under fyra rubriker:
• operativ förmåga avseende omvärldsbevakning,
• operativ förmåga avseende insatser vid kränkningar, incidenter och terrorism,
8 Regeringsbeslut (Fö nr 1) den 21 december 2009.
282
SOU 2011:36 Det framtida försvaret
• operativ förmåga avseende insatser vid förebyggande samt hantering av konflikter och krig och
• operativ förmåga avseende utveckling.
Ett antal slutsatser kan dras avseende uppgiftsställningen samt krav på operativ förmåga utifrån denna jämförelse mellan instruktion och regleringsbrev för åren 2008 och 2010.
För det första kan det konstateras att före den nu beslutade försvarspolitiska inriktningen hade Försvarsmakten krav på operativ förmåga som var beroende av förändringar i omvärldsläge eller – utveckling. Detta var uttryckt i termer av försämrat omvärldsläge respektive allvarlig och varaktigt försämrad omvärldsutveckling. Den sistnämnda var kopplad till det som rubricerades som Förmåga III, vilket innefattade krav på Försvarsmakten att kunna utveckla förmåga att möta olika former av mer omfattande militära operationer som hotar Sveriges fred och självständighet. Kopplat till detta krav förutsattes successiva beslut av regering och riksdag. Således var kraven på Försvarsmakten i detta hänseende, att kunna utveckla sin förmåga, beroende av såväl en förändring i omvärlden som beslut av statsmakterna.
I nu gällande krav är detta borttaget. Samtliga krav på operativ förmåga, och uttryckta krav på delförmåga i olika avseenden, är i princip gällande med omedelbar verkan. Som ett exempel framgår det under Operativ förmåga avseende insatser vid förebyggande samt hantering av konflikter och krig att Försvarsmakten ska ha förmåga att efter begränsad förberedelsetid kraftsamla insatsorganisationen för att enskilt och i samverkan med andra kunna möta ett allvarligt militärt hot9. Således innebär nu gällande styrningar och krav att Försvarsmakten ska ha förmågan, möjligen efter begränsad förberedelsetid, inte som tidigare kunna utveckla förmågan. Försvarsmakten ska således ha denna förmåga utan att successiva beslut av regering och riksdag förutsätts.
För det andra framgår det i denna jämförelse att i nu gällande instruktion och regleringsbrev görs det inte någon uppdelning mellan nationella och internationella insatser. Tvärtom framgår det att dagens krav på operativ förmåga gäller nationellt, i närområdet och utanför närområdet utan någon distinktion.
För det tredje är det värt att notera att i dag är det tydligt uttryckt att samtliga krav på Försvarsmakten ska kunna uppnås enskilt och
9 Regeringsbeslut (Fö nr 1) den 21 december 2009, s. 3.
283
Det framtida försvaret SOU 2011:36
tillsammans med andra vilket får anses vara en ökad ambition från statsmakternas sida, vilket i sin tur ställer krav på Försvarsmakten i att kunna ge och ta emot militärt stöd till andra länder och organisationer.
9.2.2 Försvarsmaktens insatsorganisation och beredskap
I regleringsbrevet för budgetåret 2008 avseende Försvarsmakten redovisas en insatsorganisationstabell som kan sägas omfatta 52 stycken förbandstyper. Detta är dock inte helt rättvisande då regeringen i tabellen även i vissa delar valde att redovisa antalet enheter (till exempel anges på en rad Sjöstridsflottiljledning som förbandstyp och därefter anges på en rad antal ytstridsfartyg, motsvarande görs också för antal minröjningsfartyg och antal ubåtar). Tabellen är således inte helt konsistent i att redovisa förbandstyper.
I regleringsbrevet anges vidare dels utformning och beredskap för 2008 dels mål för vad som ska uppnås 2010. Det anges också att utvecklingen ska svara mot kraven på operativ förmåga och delförmåga samtidigt som det anges att uppgiften att genomföra internationella insatser ska vara grundläggande, men inte ensamt dimensionerande, vid utformningen av Försvarsmaktens förband. Det sista kan möjligen synas något märkligt då insatsorganisationens förband i praktiken aldrig använts som förbandsenheter för internationella insatser. Det har vid samtliga tillfällen i stället satts samman särskilda förband/styrkor (vissa betecknade som väpnade), särskilt angivna och specificerade till innehåll, dels i antal personer och dels i form av en inriktning för vilka enheter/funktioner som ska ingå. Dessa har för en viss tidsperiod tillförts utlandsstyrkan för faktiska internationella insatser och efter genomförd insats har dessa särskilda förband/styrkor avvecklats.
Insatsorganisationen var i regleringsbrevet 2008 uppdelad i insatsförband respektive övriga förband. Insatsförbanden fick ha en beredskap på högst ett år där Försvarsmakten skulle anpassa den nationella beredskapen till kraven på operativ förmåga och delförmåga i olika avseenden. Övriga förband skulle ha en beredskap på mellan ett och tre år och för dessa förband angavs att de utgör en förutsättning för att kunna skapa och vidmakthålla insatsförbanden10. Det fanns inget krav på att övriga förband skulle kunna göra insatser samtidigt som insatsförbanden. Oaktat att övriga förband tilldelats
10 Försvarsmaktens regleringsbrev för 2008, s. 6
284
SOU 2011:36 Det framtida försvaret
beredskapstider på upp till tre år fanns inte heller några krav på att det totala antalet förband som efter tre år skulle kunna göra en insats skulle vara större än det antal förband som kunde göra en insats efter ett år. Kravet på materiel- och personalinnehåll i övriga förband skulle utgå från detta. Som exempel skulle insatsorganisationen innehålla 6 mekaniserade bataljoner, men enbart 1 1/3 av dessa var insatsförband med en beredskap på max ett år, medan övriga 4 2/3 mekaniserade bataljoner var s.k. övriga förband med en beredskapstid på 1–3 år och utan krav på att kunna göra insatser samtidigt som insatsförbanden.
I regleringsbrevet för budgetåret 2010 avseende Försvarsmakten redovisas en insatsorganisationstabell som kan sägas omfatta 43 förbandstyper. Den redovisning som fanns 2008 avseende vissa antal ingående enheter är i princip borta, något enstaka exempel finns dock kvar.
Den uppdelning som fanns 2008 mellan insatsförband och övriga förband är helt borttagen i och med den nya försvarspolitiska inriktningen. I stället anges att Förbandens närmare utformning, inriktning och beredskap ska svara mot uppgifter och krav på förmåga i enlighet med förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten, den av regeringen fastställda militärstrategiska planeringen samt pågående och planerade internationella insatser. Regeringen ställer också krav i regleringsbrevet på en återrapportering från Försvarsmakten och det anges att myndigheten ska redovisa de olika krigsförbandens beredskapskrav samt antalet individer per olika beredskapsgrader per den 30 juni och den 31 december för det år som regleringsbrevet avser. Försvarsmakten gör en sådan redovisning i sin Delårsrapport 201011 och där går att utläsa att, om hemvärnsförbanden ej medräknas, 18 400 individer har en beredskap på ett år eller mindre medan 15 800 individer har en beredskap som överstiger ett år (de olika krigsförbandens beredskapskrav redovisas dock inte).
Regeringen har som komplement till regleringsbrevet fattat ett särskilt regeringsbeslut12 och där anvisat Försvarsmakten den fortsatta utvecklingen av insatsorganisationen. Regeringen anger att Försvarsmakten senast till utgången av 2014 ska ha utvecklat insatsorganisationen i enlighet med det försvarspolitiska inrikt-
11 Försvarsmaktens delårsrapport 2010 den 13 augusti 2010, HKV bet. 23 386:63319. 12 Inriktningsbeslut för Försvarsmakten 2010–2014, Regeringsbeslut (Fö nr 3) den 14 januari 2010.
285
Det framtida försvaret SOU 2011:36
ka.
ningsbeslutet, vilket beskrivs i tabellform och omfattar 52 stycken förbandstyper13.
Regeringen ställer i detta särskilda beslut krav på insatsorganisationens beredskap enligt följande;
Senast vid utgången av 2014 ska vid beslut om höjd beredskap14huvuddelen av insatsorganisationen vara tillgänglig inom några dagar. Tillgängligheten vid höjd beredskap ska dock inte för något förband överstiga en vec Insatsorganisationen ska utvecklas så att delar av den kontinuerligt är omedelbart tillgänglig för insatser, incidentberedskap m.m. Huvuddelen av förbanden i insatsorganisationen ska 2014 normalt ha en beredskap som understiger tre månader. Inget förband ska normalt ha en beredskap som överstiger sex månader15.
Utifrån denna jämförelse mellan insatsorganisationens utformning och beredskap för 2008 och 2010 kan ett antal slutsatser dras.
Först kan det konstateras att antalet förbandstyper inte skiljer sig åt i någon betydande omfattning, speciellt inte mellan åren 2008 och 2014. Däremot är redovisningen inte helt konsistent då det i vissa fall redovisats antalet ingående enheter vilket senare inte varit fallet.
För det andra kan det konstateras att insatsorganisationen 2008 var uppdelad i två olika kategorier; insatsförband och övriga förband. För insatsförbanden var beredskapskravet satt till högst ett år. För övriga förband var beredskapskravet satt till mellan ett till tre år och det ställdes inga krav på att dessa förband skulle kunna genomföra insatser samtidigt som insatsförbanden. Detta uttrycktes som att det inte fanns några krav på att det totala antalet förband som skulle kunna göra insatser behövde överstiga det antal som insatsförbanden utgjorde.
Denna uppdelning är borttagen 2010 och i stället anges att samtliga förband i insatsorganisationen ska ges en utformning och beredskap som svarar mot ställda uppgifter och krav på operativ förmåga vilka är redovisade ovan (se slutsatser avseende uppgifter och krav på operativ förmåga). Innebörden är i princip att samtliga krav på operativ förmåga i olika avseenden, och uttryckta krav på delförmågor, är gällande med omedelbar verkan. Som ett exempel
13 I inriktningsprop. fanns det 50 stycken förbandstyper. Ett av dessa Gemensam Lägescentral har dock utgått och i stället redovisas de tre förbandstyper som tidigare var tänkta att ingå i denna; FMTM, Sjöinfobat och Stridslednings- och luftbevakningsbat. 14 Se Lag 1992:1403 och Förordning 2006:942. 15 Inriktningsbeslut för Försvarsmakten 2010–2014, regeringsbeslut (Fö nr 3) den 14 januari 2010, s. 3.
286
SOU 2011:36 Det framtida försvaret
framgår det under operativ förmåga avseende insatser vid förebyggande samt hantering av konflikter och krig att Försvarsmakten ska ha förmåga att: efter begränsad förberedelsetid kraftsamla insatsorganisationen för att enskilt och i samverkan med andra kunna möta ett allvarligt militärt hot16.
För åren efter 2010, dock senast 2014, har regeringen angett tydliga tidsatta krav på beredskapen som ett komplement till det ovan mer generellt uttryckta. Även om beslut om höjd beredskap inte har fattats ska delar av insatsorganisationen kontinuerligt vara omedelbart tillgänglig för insatser, incidentberedskap m.m. Huvuddelen av förbanden i insatsorganisationen ska 2014 ha en beredskap som understiger tre månader och inget förband ska ha en beredskap som överstiger sex månader. Om ett beslut om höjd beredskap har fattats ska huvuddelen av insatsorganisationen vara tillgänglig inom några dagar.
Från 2010 och framåt är det således samtliga förband i insatsorganisationen som omfattas av ställda krav och inte enbart en delmängd. För samtliga förband gäller också en beredskapstid som är avsevärt kortare än tidigare och samtliga förband ska kunna användas för de mest krävande uppgifterna. Dessutom ska samtliga förband, med undantag för Hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna, kunna användas såväl nationellt som internationellt.
9.2.3 Utlandsstyrkans avskaffande
Riksdagen beslutade regeringens proposition Modern personalförsörjning för ett användbart försvar den 19 maj 201017. Genom den nya lagen om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser18, vilken trätt i kraft den 1 januari 2011, upphävdes lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. I den tidigare gällande lagen framgick att det inom Försvarsmakten skulle finnas en utlandsstyrka för den verksamhet som avsågs i lagen19. I den nu gällande lagen är denna särskilda reglering borta och i stället framgår att lagen ska tillämpas för anställda i Försvarsmakten vid tjänstgöring i en internationell militär insats. Vad som avses med en internationell militär insats framgår 1 § i lagen.
16 Regeringsbeslut (Fö nr 1) den 21 december 2009, s. 3. 17Prop. 2009/10:160, bet. 2009/10:FöU8, rskr. 2009/10:269. 18 SFS 2010:449. 191 § lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten.
287
Det framtida försvaret SOU 2011:36
Avskaffandet av en särskild lagstadgad utlandsstyrka får ses som en naturlig följd av den nya försvarspolitiska inriktningen. Så också de förändringar som gjorts i statsmakternas styrning av Försvarsmakten i dess instruktion och regleringsbrev. Som beskrivits ovan är det en uppgift för Försvarsmakten att kunna försvara Sverige och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt.
Det framgår också av regeringens styrning att kraven på operativ förmåga gäller nationellt, i närområdet och utanför närområdet utan någon distinktion. Dessutom ska samtliga förband, med undantag för Hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna, kunna användas såväl nationellt som internationellt.
Detta innebär att det är förband ur insatsorganisationen som kommer att användas internationellt om regering och riksdag så beslutar. Dessa kan vara hela, delar av eller tillfälligt sammansatta ur flera förband beroende på uppgiften, men det ska inte som tidigare skapas andra, eller särskilda, förband/styrkor för att lösa en uppgift vilka därefter avvecklas efter genomfört uppdrag.
För Försvarsmakten medför detta att samtliga förband ska kunna svara mot ställda krav och att de, med undantag av Hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna, ska kunna användas i Sverige samt i eller utanför vårt närområde. Regeringen har i sitt särskilda regeringsbeslut20 utvecklat detta och angivit såväl inriktning som ambition avseende bl.a. marin- och flygstridskrafternas förmåga i detta avseende. Samtidigt innebär detta att Försvarsmakten inte längre har att prioritera mellan den ordinarie insatsorganisationens personella och materiella behov samt uppfyllnad och särskilda krav och behov förknippade med förband tillhörande en särskild utlandsstyrka vars behov kunde vara svårare att ifrågasätta. Allt fokus kan nu läggas på en och samma (insats-)organisation.
Regeringen framhåller detta såväl i budgetpropositionen för 2011 som i regleringsbrevet för 2011 där det bl.a. anförs att ”Insatser ska i största möjliga utsträckning genomföras med förband ur insatsorganisationen eller delar av dessa. Beredskap, som i dag upprätthålls med basorganisationens resurser, ska under 2011 påbörjas att övertas och upprätthållas av insatsorganisationen.”21
20 Inriktningsbeslut för Försvarsmakten 2010–2014, Regeringsbeslut (Fö nr 3) den 14 januari 2010, s. 4. 21 Regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende Försvarsmakten, Regeringsbeslut (Fö nr 3) den 22 december 2010, s. 4.
288
SOU 2011:36 Det framtida försvaret
9.3 Förändringsarbete och förändringsbehov
Den nya inriktningen med tillhörande förändring av uppgifter och krav innebär att i första hand Försvarsmakten, men även övriga myndigheter inom försvarsområdet, har påbörjat ett stort förändringsarbete vilket omfattar flera av de olika verksamheter/verksamhetsområden som myndigheterna utför.
Den nya uppgiftsställningen med tillhörande nya krav på operativ förmåga ska omsättas till nya operativa ramvillkor och målsättningar för de krigsförband som ingår i insatsorganisationen för 2014 (IO 14). Regeringen uppdrog i regleringsbrevet för 2010 åt Försvarsmakten att under 2010 fastställa förbandsmålsättningar för alla de förband som planeras ingå i IO 14. Försvarsmakten har redovisat att så har gjorts i form av s.k. PTOEM22 under hösten 2010 och har anmält att dessa kommer att utvecklas till TOEM under hösten 201123. Regeringen har i regleringsbrevet för 2011 avseende Försvarsmakten anfört att utvecklingen av krigsförbanden mot fastställda förbandsmålsättningar för IO 14 ska prioriteras samt att krigsförbandsplaner för samtliga förband ska fastställas under 2011.
Regeringen har också under våren 2010 i särskilda beslut givit Försvarsmakten i uppdrag att omarbeta myndighetens försvarsplanering med utgångspunkt i försvarets nya inriktning. Försvarsmakten har under hösten redovisat vissa delar av en ny operativ planering och försvarsplan, och regeringen har i budgetpropositionen för 2011 anfört att den avser att återkomma till Försvarsmakten med inriktning för den operativa planeringen under 2011.
För dessa grundläggande uppgifter har Försvarsmakten bl.a. att nogsamt analysera och värdera den nya uppgiftsställningen med tillhörande krav på beredskap, den borttagna uppdelningen mellan en exklusiv nationell och en exklusiv internationell dimension samt kraven på att kunna ge respektive ta emot militärt stöd till andra länder och organisationer.
Utredningen om Försvarsmaktens framtida personalförsörjning,
Personalförsörjning i ett reformerat försvar (SOU 2010:86) överlämnades i november 2010 och den innehåller ett antal förslag till åtgärder och författningsändringar i syfte att anpassa Försvars-
22(Preliminär) Taktisk Organisatorisk Ekonomisk Målsättning ((P)TOEM). 23 I Försvarsmakten har en ny Handbok för Försvarsmaktens målsättningsarbete fastställts att gälla från den 1 januari 2011 vilket innebär att begreppet TOEM kommer att utgå och i stället kommer begreppen Förbandsmålsättning samt Krigsförbandsspecifikation att användas i målsättningsarbetet.
289
Det framtida försvaret SOU 2011:36
maktens personalförsörjning till myndighetens nya uppgifter och behov. Förändringen av personalförsörjningssystemet för Försvarsmakten innebär kortfattat att totalförsvarsplikten finns kvar men skyldigheten endast kommer att tillämpas för det fall regeringen beslutar om detta med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap. Från och med den 1 juli 2010 bygger i stället personalförsörjningen av soldater och sjömän på frivillighet och könsneutralitet24. Försvarsmakten har under 2010 påbörjat arbetet med att rekrytera och utbilda gruppbefäl, soldater och sjömän. De gruppbefäl, soldater och sjömän som rekryteras och utbildas ska anställas som kontinuerligt eller tidvis tjänstgörande. Den påbörjade omställningen av Försvarsmaktens personalförsörjning bedöms vara ett omfattande förändringsarbete av avgörande betydelse för Försvarsmaktens förmåga att bemanna såväl aktuella insatser som förbanden i IO 14 i enlighet med förbandsmålsättningarna.
Försvarsmaktens materielförsörjning och logistikverksamhet påverkas av den nya försvarspolitiska inriktningen och de nya kraven på operativ förmåga samt beredskapskrav. Detta kan beskrivas som förändrade former och krav för utveckling och anskaffning av materiel samt nya krav, samt utvecklade former, för vidmakthållande och användande.
Regeringen har angivit en inriktning som innebär att materielförsörjning är ett medel för att förse insatsorganisationen med den materiel som behövs för att utrusta förbanden och att detta ytterst bestäms av de operativa kraven25. Materielförsörjningen bör enligt regeringen fokusera på åtgärder som krävs för att insatsorganisationens förband ska vara komplett utrustade och användbara. Ledtider och ekonomiska bindningar ska reduceras i syfte att bl.a. kunna hantera förändrade behov eller prioriteringar över tiden. För att uppnå detta anger regeringen vilka försörjningsprinciper som ska tillämpas. Dessa innebär kortfattat att befintlig materiel ska, eventuellt efter uppgradering, användas så länge de operativa kraven kan innehållas. Vid behov av nyanskaffning ska detta i första hand ske genom upphandling av på marknaden befintlig färdigutvecklad och beprövad materiel, och först om detta inte kan tillgodose behoven, ska utveckling genomföras. Oavsett form av anskaffning anser regeringen att möjligheterna till internationellt samarbete alltid bör prövas där det bedöms som kostnadseffektivt samt inte menligt
24 I enlighet med riksdagens beslut den 19 maj 2010 (prop. 2009/10:160, bet. 2009/10:FöU8, rskr. 2009/20:269). 25Prop. 2008/2009:140, s. 86 ff.
290
SOU 2011:36 Det framtida försvaret
bedöms påverka handlingsfriheten. Regeringen påtalar också vikten av att Sverige har materiel som är interoperabel med de länder Sverige samarbetar med och att den är tekniskt mogen, funktionssäker och tillgänglig snarare än att den har högsta tekniska prestanda. Vid jämförelser mellan olika anskaffningsalternativ betonas också att anpassning av kraven ska göras utifrån på marknaden befintlig materiel samt att kostnadseffektiviteten ska värderas utifrån ett helhetsperspektiv som förutom den direkta investeringen även omfattar kostnader för vidmakthållande och drift.
Regeringens principer för och inriktning av materielförsörjningen kan i stort sägas vara likstämmiga med, och en utveckling av, de som Försvarsmakten och Försvarets materielverk (FMV) tog fram och beslutade gemensamt 2007 i den så kallade materielförsörjningsstrategin (MFS)26. Även i den myndighetsframtagna betonades livscykelkostnader samt iterativ kravanpassning som varande viktiga aspekter vid val av anskaffningsmetod.
De nya försörjningsprinciperna är under implementering i såväl Försvarsmakten som i FMV. Införandet innebär att det nya förhållningssättet direkt kan appliceras på nya behov och anskaffningar medan sedan tidigare ingångna avtal och pågående leveranser måste granskas, och eventuella följdbeställningar måste i varje enskilt fall omprövas där så befinns möjligt och kostnadseffektivt. Från myndigheterna framförs att erfarenheterna så här långt är att omställningen är relativt komplex och att det är ett omfattande arbete som har påbörjats.
Materielbehovet i IO 14 behöver analyseras nogsamt i de förbandsmålsättningar som tagits/tas fram utifrån nya krav på operativ förmåga och beredskap. Regeringen anger såväl i den försvarspolitiska inriktningspropositionen som i budgetpropositionerna för 2010 och 2011 samt i sina regleringsbrev till Försvarsmakten ett antal grundläggande inriktningar för myndigheten att förhålla sig till i detta arbete. I samband med att PTOEM för IO 14 fastställts under hösten 2010 har Försvarsmakten påbörjat ett arbete med så kallade BTD-analyser27, vilka ska kunna ligga till grund för anskaffningsprioriteringar i syfte att upprätta användbara och tillgängliga förband, vilket enligt regerings särskilda inriktningsbeslut ska priori-
26 Strategi för Försvarsmaktens materielförsörjning, den 2 februari 2007, HKV bet. 23 383:61994. 27 BehovTillgångDifferens-analys. Förbandsmålsättningarnas samlade utrustningsbehov jämförs med den samlade tillgången av beredskapsinventarier och beredskapsvaror.
291
Det framtida försvaret SOU 2011:36
teras före materiel förnyelse som inte är nödvändig för att upprätthålla förbandens grundläggande förmåga28.
Regeringen ansluter sig till Försvarsberedningens syn att Försvarsmakten disponerar förhållandevis stora mängder modern materiel i fråga om större plattformar för insatsorganisationens behov, vilket bedöms medföra att omsättningstakten sammantaget bör kunna minska29.
Oaktat detta kan det noteras att jämfört med den tidigare styrningen av Försvarsmakten, där insatsorganisationens var uppdelad i insatsförband respektive övriga förband, kan den nya kravställningen medföra att tidigare materiella utrustningsbrister tydliggörs. Detta får betraktas som en naturlig konsekvens av den tidigare gällande styrningen som angav att materiel- och personalinnehåll i övriga förband (med en beredskapstid på mellan ett till tre år) skulle utgå ifrån att det totala antalet förband som efter tre år skulle kunna göra en insats inte skulle vara större än det antal förband som kunde göra en insats efter ett år. Detta förhållande samt det faktum att Försvarsmakten under senare år allt mer har haft att såväl personellt som materiellt prioritera tillfälliga förband utanför den ordinarie insatsorganisationen, bl.a. i form av förband tillhörande utlandsstyrkan, kan komma att medföra att Försvarsmaktens nyanskaffningsbehov kan vara betydande, om än inte i första hand i form av större eller mer kvalificerade plattformar. Sammantaget bedöms Försvarsmakten således ha ett omfattande arbete med såväl behovssammanställning som prioritering vid uppsättandet av IO 14.
I den försvarspolitiska inriktningspropositionen bedömer regeringen att ökade krav på användbarhet, tillgänglighet och flexibilitet ställer förändrade krav på logistikfunktionen och att den fortsatt behöver utvecklas. Regeringen anför också att processerna för logistik och materielförsörjning bör samordnas för att möjliggöra en ökad operativ effekt och samtidigt möjliggöra kostnadsminskningar. Därtill anförs att dagens organisation innehåller flera aktörer med en otydlig uppdelning avseende uppgifter, ansvar och befogenheter. Detta leder också till att det i dag finns liknande kompetenser såväl inom flera myndigheter, som inom industrin och att det är av vikt att sambanden mellan de olika processerna förtydligas och att verksamheten samordnas. I samma proposition betonar regeringen också, som nämnts ovan, att materielanskaffning ska värderas utifrån ett helhetsperspektiv, som förutom den direkta investeringen
28 Inriktningsbeslut för Försvarsmakten 2010–2014, s. 6. 29Prop. 2008/09:140, s. 88.
292
SOU 2011:36 Det framtida försvaret
även omfattar kostnader för vidmakthållande och drift, och att överföring av verksamheter till näringslivet bör kunna övervägas om resurseffektivitet bedöms kunna uppnås. Regeringen återkommer till detta även i sin budgetproposition för 201130 där det anges att all verksamhet inom utgiftsområdet löpande bör prövas utifrån att den bedrivs effektivt och med god hushållning. Omprövningar av verksamheter ska fortsätta i syfte att nå en effektivare förvaltning där ambitionen ska vara att fokusera på kärnverksamheterna och kontinuerligt pröva annan verksamhet. Även i regleringsbrevet för 2011 avseende Försvarsmakten återkommer regeringen till detta genom att framföra att möjligheterna att utnyttja olika former av s.k. tillgänglighetsåtaganden alltid ska prövas och att möjligheter till samverkan med civila aktörer och näringslivet ska utnyttjas för att åstadkomma ett effektivt och ändamålsenligt resursutnyttjande.
Även Försvarsmakten har anfört, såväl i sina svar på planeringsanvisningarna inför den försvarspolitiska inriktningspropositionen som i myndighetens budgetunderlag för 2010 och 2011, att myndigheten identifierat behovet av, och därmed föreslår en sammanhållen logistikprocess som inkluderar materielförsörjning för att effektivisera och rationalisera verksamheten.
Således är den inriktning som anges av statsmakterna inom logistikområdet bejakad av myndigheten i form av att ett livscykelperspektiv behöver anläggas inom materiel- och logistikförsörjningen genom att processerna samordnas. Regeringen går dock längre än vad myndigheten anfört i form av att adressera tillgänglighetsaspekter genom att söka andra verksamhetsformer och andra aktörer. Det är således ett omfattande utvecklings- och förändringsarbete inom logistikområdet som behöver och som ska göras, dels i syfte att svara mot såväl de ökade kraven på användbarhet och tillgänglighet dels i syfte att samordna, konsolidera samt effektivisera en samlad materiel- och logistikförsörjning ur ett livscykelperspektiv.
Samtidigt som ovan beskrivna förändringsarbete ska genomföras med målsättningen att skapa ett tillgängligt och användbart försvar är det av vikt att betona och lyfta fram att Försvarsmakten har som sin yttersta och kanske viktigaste uppgift att innehålla beredskap med förband, bl.a. för att genomföra omvärldsbevakning samt hävda Sveriges territoriella integritet och värna våra suveräna rättigheter och nationella intressen, samt att professionellt genomföra pågående och beslutade insatser med hög säkerhet och effektivitet.
30 Budgetpropositionen för 2011, prop. 2010/11:1, Utgiftsområde Försvar och samhällets krisberedskap, s. 14.
293
Det framtida försvaret SOU 2011:36
9.4 Slutsatser
Försvarsmakten har genom den beslutade nya försvarspolitiska inriktningen erhållit nya uppgifter samt ålagts nya krav på operativ förmåga. I syfte att skapa tillgängliga och användbara förband har styrningen av insatsorganisationens uppbyggnad och beredskap förändrats och tydliggjorts.
För att nå de angivna målen, med tillhörande krav, ställs det stora krav på omfattande förändringar inom flera viktiga områden. Personalförsörjningen ändras i grunden i och med att plikt ersätts av frivillighet med nya personalkategorier och tjänstgöringsformer. Materiel- och logistikförsörjning ska samordnas där livscykelperspektivet och tillgänglighetsaspekter kräver nya tillvägagångssätt för att svara upp mot nya krav och högre resurseffektivitet.
Samtidigt som detta förändringsarbete genomförs ska Försvarsmakten professionellt och ändamålsenligt svara för myndighetens mest centrala och exklusiva uppgifter:
• att hålla kompletta och övade förband i beredskap för att hävda
Sveriges territoriella integritet och i enlighet med internationell rätt värna suveräna rättigheter samt nationella intressen utanför det svenska territoriet,
• att bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov samt
• att ytterst försvara Sverige och främja vår säkerhet genom insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet.
Möjligheter till att skapa så bra förutsättningar som möjligt för Försvarsmakten att lösa ovan mest centrala uppgifter, samt att leda sitt omställnings- och förändringsarbete, genom att låta andra svara för sådana uppgifter som inte är exklusivt Försvarsmaktens torde underlätta för, och gagna myndigheten, och samtidigt möjliggöra att de försvarspolitiska målen kan uppnås snabbare och effektivare.
I syfte att avlasta Försvarsmakten och låta myndigheten fokusera tillgänglig kompetens på de militära uppgifterna skulle andra myndigheter, eller privata aktörer, kunna ges tydligare och större uppgifter, ansvar och befogenheter. Kraven på hög leverans- och kostnadseffektivitet hos dessa bör sättas mycket höga med en tydlig och återkommande uppföljning och redovisning. I detta ligger dock ett entydigt krav på Försvarsmakten att omsätta uppgifter och opera-
294
SOU 2011:36 Det framtida försvaret
295
tiva krav till relevanta beställningar inom de olika områdena. Därtill att Försvarsmakten ambitionssätter och specificerar vad som är tillräcklig kvalitativ och kvantitativ nivå och leverans utifrån ställda uppgifter.
Försvarsmaktens behov av stöd SOU 2011:36
Försvarsmakten har vidare upplyst utredningen om att en förändring har gjorts som innebär att insatschefen beslutar om vilka förband som ska genomföra organisationsförsök fr.o.m. 2010. Detta medför att organisationsförsök, som tidigare har redovisats som utveckling inom VG 3, nu redovisas inom VG 2. Beslutet att flytta dessa försök till VG 2 har fattats som en följd av en analys av innehållet i VG 3. Organisations-, Metod- och Materielförsök samt Materielutveckling (OMMU) omfattar således endast materielutveckling före beslut om serieanskaffning fr.o.m. 2010.
Försvarsmakten redovisar även att en ny s.k. nyckel, där maximalt 60 procent av arbetstiden för den berörda personalen vid stridsskolorna hänförs till utveckling, tillämpas fr.o.m. 2010. Detta förhållande anges av myndigheten som huvudskälet till den betydande reduceringen av redovisade kostnader för utvecklingsverksamheten inom anslaget 1:1 mellan 2009 och 2010.
Sammanfattning
Försvarsstrukturutredningen kan sammantaget konstatera att Försvarsmaktens modell för styrning och uppföljning av verksamheten inom ramen för fastställda verksamhetsgrenar inte har kunnat användas för redovisning och analys av det framtida stödbehovet. Detta trots att tydliga ansvarsförhållanden för respektive verksamhetsgren finns beskrivna i Försvarsmaktens arbetsordning26. Några motsvarande utpekade ansvarsförhållanden för myndighetens olika anslag har utredningen inte kunnat identifiera. Detta förhållande blir särskilt tydligt i redovisningen inom ramen för de två delarna
Forskning och Utveckling samt Logistik och materiel och materielrelaterade processer, där ingående ekonomiska redovisningar inom anslagen 1:3 och 1:4 delvis utgörs av samma kostnader, vilket i och för sig har identifierats och påtalats i redovisningen.
Försvarsmakten har i stället i sin redovisning valt att utgå från anslagsindelningen som utgångspunkt för analys och bedömningar av det framtida stödbehovet. Anslagsindelningen har därvid övergripande brutits ned i olika områden eller delar till vilka befintliga processer inom den s.k. stödverksamheten har kopplats. Detta bedöms ha medfört, som framgår ovan, att verksamheternas anslagsbelastning har överordnats verksamhetsgrenarnas innehåll och det är inte utan betydande svårigheter som myndigheten har
26Försvarsmaktens föreskrifter med arbetsordning för Försvarsmakten (FM Arbo), FFS 2009:2 fram till den 14 november 2010. Från den 15 november 2010 ersatt av FFS 2010:9.
306
SOU 2011:36 Försvarsmaktens behov av stöd
kunnat redovisa vilka verksamheter och processer som belastar respektive anslag. Att därtill kostnader för vissa aktiviteter eller (del-)processer är ingående i andra (del-)processers kostnad inom olika anslag gör det svårt att få en helhetssyn samtidigt som det är svårt att utröna vem som har ett entydigt ansvar för verksamheten. Utredningens slutsats är att myndighetens olika verksamheter är svåröverblickbara i olika avseenden, bl.a. vad gäller styrning, ansvar och redovisning.
Behovet för materieluppfyllnad i insatsorganisation 2014
Försvarsmaktens underlag till utredningen
Försvarsmakten anger i sitt underlag till utredningen att insatsorganisation 2014 (IO 14) kommer att vara personellt27 och materiellt28 uppfylld först 2019.
Budgetunderlaget för 2012
Försvarsmakten anger i det just inlämnade budgetunderlaget för 201229 att ”Materielplaneringen anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling av materiel
27 Detta har, vad avser den personella delen, framförts i Försvarsmaktens budgetunderlag för 2011 (BU 11) enligt följande: ”Försvarsmakten planerar med ambitionen att IO 2014 avseende organisatorisk struktur ska vara uppsatt 2013-01-01. Krigsförbanden kommer dock att vara fullt bemannade med de nya personalkategorierna anställda och kontrakterade gruppbefäl, soldater och sjömän först år 2018/2019”. Således är nu föreliggande redovisning i överensstämmelse med det som framförts i BU 11. 28 Vad gäller materieluppfyllnad redovisar Försvarsmakten detta på olika sätt i BU 11. Där framgår bl.a.: ”Materielplaneringen är i ekonomisk balans över tiden i perioden 2011–2020. Planerad och bedömd anslagsbelastning innebär dock ett underutnyttjande av anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar tidigt i perioden vilket genererar ett anslagssparande redan innevarande år som förutsätts kunna utnyttjas från år 2012” (BU 11, missiv, s. 5). ”I planeringsperioden har huvuddelen av de materielsystem som krävs för att vidmakthålla och utveckla erforderlig operativ förmåga kunnat inplaneras. I senare delen av planeringsperioden finns dock behov av materiell förnyelse och omsättning av dimensionerande materiel som utan utökning av ekonomiska medel inte helt kan omhändertas. Försvarsmakten kommer att genomföra en analys av det långsiktiga behovet av materiell förnyelse” (BU 11, bil 1, s. 11.) ”Behovet av omsättning, halvtidsmodifieringar och renoveringar av plattformar är stort i kommande 10-års period. Det är inte möjligt att inrymma samtliga behov inom anvisade ekonomiska ramar. Försvarsmaktens plattformar behöver därför generellt nyttjas längre tider än planerat varför möjligheten att endast genomföra livstidsförlängande åtgärder i kombination med internationellt materielsamarbete ska prövas för att uppnå rationalitet och kostnadsreducering. Materielförsörjningen fokuseras på leveranser av materiel till krigsförbanden för att erhålla materiellt uppfyllda och insatsberedda förband”(BU 11, bil 1, s. 19). 29”Försvarsmaktens budgetunderlag för 2012 med särskilda redovisningar”, den 28 februari 2011, HKV bet. 23 383:53426.
307
Försvarsmaktens behov av stöd SOU 2011:36
och anläggningar är i ekonomisk balans i perioden 2012–2014.
Utrymmet i anslagen är dock ytterst begränsat vad gäller den långsiktiga utvecklingen med en lägre förnyelsetakt och förutsättningar att vidmakthålla IO 14 relativt vad som tidigare planerats.”30 Vidare anges att ”Ett vidmakthållande av insatsorganisation 2014 på sikt kräver ökade medel för anskaffning av materiel då det från 2015 finns ett ackumulerat behov över givna anslagsramar.”31
Sammanfattning
Försvarsstrukturutredningen konstaterar att Försvarsmakten i sitt underlag till utredningen redovisar en mer konkret tidplan avseende utvecklingen av materieluppfyllnaden i insatsorganisationen än vad som tidigare redovisats i myndighetens budgetunderlag för 2011. Myndigheten anger i underlaget bl.a. att den nu bedömda tidpunkten för materieluppfyllnaden bl.a. beror på tidsåtgång för konceptuella arbeten, inklusive kravharmonisering, och kravanpassning av förbandsmålsättningar utifrån marknadens möjligheter, produktionskapaciteten vid FMV och i industrin samt tillgänglig ekonomi. Om några analyser genomförts avseende behov kopplat till erforderlig operativ förmåga, vilket myndigheten angav i BU 11 ska göras, och som har resulterat i analyser och bedömningar i det nu föreliggande underlaget, framgår dock inte av underlaget. Inte heller framgår det om, eller vilka analyser som gjorts för att bedöma produktionskapaciteten vid FMV eller industrin.
Försvarsstrukturutredningen kan inte dra någon annan slutsats än att vad som redovisas av Försvarsmakten i underlaget avseende uppfyllnad och ekonomiska behov inom materielområdet måste fortsatt analyseras och stämmas av mot myndighetens kommande redovisningar. Utredningen kan också särskilt notera att myndigheten, både i BU 11, i BU 12 och i underlaget, hänvisar till givna anslagsramar, anvisade ekonomiska ramar respektive tillgänglig ekonomi inom anslagen. Bland annat redovisas i underlaget ett ökat behov av materielproduktion med 4,8 procent fördelat på anslaget 1:3 och 1:4, för 2014, jämfört med 2009. Utredningen finner emellertid att det är svårt att följa resonemanget om att nuvarande anslagsnivå ska utgöra en grund för slutsatsen om tidpunkt för materielluppfyllnad av IO 14. Utredningens slutsats av det sagda
30 a.a., missiv, s. 2. 31 a.a., missiv, s. 3.
308
SOU 2011:36 Försvarsmaktens behov av stöd
itut)
fr.o.m. 2010.
a behovet av förmågor i stället för
org blir att Försvarsmakten i underlaget till utredningen endast har identifierat en förändrad behovsbild och kan mot den bakgrunden föreslå förändrade anslagsnivåer i kommande budgetunderlag utifrån en samlad prioritering av sina behov.
Forskning och utveckling – behov eller monetär nivå?
Försvarsmakten anger i sitt underlag till utredningen att Forskning och Teknikutveckling, Studier och Konceptutveckling utgör centrala och viktiga verksamheter, där utgångspunkten för förslag om förändring bör vara att en analys genomförs av förmågegapet mellan nuvarande och tänkt framtida organisation.
Försvarsmakten uppger att omfattningen av verksamheten bör ges en stabil målbild och andel av försvarsanslaget. Denna bör enligt myndighetens uppfattning inte understiga två procent (motsvarande cirka 800 miljoner kronor), vilket också – enligt myndighetens uppfattning – är en rekommendation som Sverige ställt sig bakom inom ramen för EDA.
Försvarsmakten anger i underlaget till utredningen32 att myndigheten planerar för att kunna uppnå den angivna nivån. Myndigheten anger samtidigt att denna nivå kommer att understigas något (729 miljoner kronor) i nu planerad ekonomisk ram fr.o.m. 2011 med anledning av att myndighetens kostnader för forskning inom området CBRN33 minskar. Detta har sin grund i att regeringen har överfört huvuddelen av anslaget för CBRN från anslaget 1:5 till anslaget 1:9 (Totalförsvarets forskningsinst
Sammanfattning
Försvarsstrukturutredningen finner att spårbarheten mellan de behov som framkommer ur en grundlig strukturerad analys och en förutbestämd procentuell andel av försvarsanslaget inte är helt enkel att följa. Vidare bör det framtid
anisationen vara styrande. Det bör vidare – enligt utredningens mening – ligga i Försvarsmaktens intresse att behovet av forskning, teknikutveckling, studier
32”Försvarsmaktens skrivelse den 26 augusti 2010 Begäran om redovisning av Försvarsmaktens behov av stöd”, bilaga 2, s. 16. 33 Chemical Biological Radiation Nuclear.
309
Försvarsmaktens behov av stöd SOU 2011:36
nska sina egna kostnader och öka sin verknings-
/debiteringsgrad.
Frågan om behovet av stöd till expeditionär förmåga
34
ö rsvars-
maktens Forskning och Teknikutveckling 2012 (IFoT 12)36. och konceptutveckling – såsom det framkommer efter genomförd analys – kan utföras till lägsta möjliga kostnad. Detta bör vara en tydlig drivkraft såväl internt inom myndigheten och inte minst i kravställningen gentemot externa utförare. Detta bör, enligt utredningens bedömning, bidra till mer kostnadseffektiva beställningar och leveranser, t.ex. att potentiella leverantörer kontinuerligt tvingas arbeta med att mi
Försvarsmakten redovisar i föreliggande underlag att inom ramen för konceptutveckling är ett av ”huvudspåren” för närvarande att finna ett kostnadseffektivt sätt att utveckla och pröva nya vägar för att skapa expeditionär förmåga, grundat på behoven från Försvarsmaktens nya uppgifter. Det framgår också att inom ramen för organisations-, metod- och materielförsök samt materielutveckling (OMMU) ska förmågan till behovssammansatta expeditionära insatser stärkas och att denna expeditionära inriktning påverkar hela myndigheten och stödmyndigheterna (FMV, FOI och FHS). Dessa inriktningar och prioriteringar framgår också av Försvarsmaktens Strategi för Försvarsmaktens Forskning och Utveckling (FM
FoU strategi) 35 samt nyligen beslutade Inriktningsplan för F
Sammanfattning
Försvarsstrukturutredningen finner mot bakgrund av att det varken av gällande förordning med instruktion för Försvarsmakten, regeringens inriktningsbeslut för Försvarsmakten 2010–2014 eller i regleringsbrevet för 2010 framgår att Försvarsmakten ska ha en sådan inriktning för verksamheten kan, vad som anges om behovet att utveckla en expeditionär förmåga som påverkar hela Försvarsmakten och stödmyndigheterna ifrågasättas. Att utveckla en försvarsmakt som ska ha förmåga att ”kunna genomföra och stödja
34 Definieras av Försvarsmakten i HKV skrivelse ”Interimskoncept för Expeditionär förmåga”, den 30 november 2009, bet. 01 400:66483, som; ”Expeditionär förmåga innebär att kunna genomföra och stödja allomfattande operationer globalt och i alla insatsmiljöer med begränsat eller inget regional stöd och att kunna vidmakthålla denna förmåga under en avgränsad tid.” 35 HKV bet. 21 000:52385, den 18 februari 2009. 36 HKV bet. 21 100:68315, den 17 november 2010.
310
SOU 2011:36 Försvarsmaktens behov av stöd
te möjligt att härleda ur myndig-
hetens underlag till utredningen.
37
sera stödverksamheten än vad denna utredning
an
tida behovet, vilket denna utred-
nin
pp mot de nya uppgif-
ter
mare vad som krävs för att skapa
oc
k
(F allomfattande operationer globalt och i alla insatsmiljöer” måste enligt utredningen ses som en mycket vid tolkning av såväl den beslutade försvarspolitiska inriktningen som de formella styrningar Försvarsmakten har fått av regeringen. Därtill är det en mycket hög ambition som Försvarsmakten lägger i sin definition av begreppet expeditionär förmåga. Utredningen noterar samtidigt att i vilken mån detta eventuellt har påverkat det redovisade framtida behoven inom forskning och utveckling är in
10.2.4 Stödutredningen
Försvarsstrukturutredningen kan konstatera att Stödutredningen haft ett delvis annat utgångsläge och tillvägagångssätt för att beräkna och analy
vänder sig av.
För det första hade Stödutredningen inte till uppgift att relatera omfattningen av stödet till det fram
g ska göra enligt sina direktiv. För det andra har Stödutredningen, troligtvis till följd av uppdragets inriktning, utgått från mer övergripande beskrivningar av vilka behov det framtida försvaret har, t.ex. av materielutveckling som en följd av nya principer för materielförsörjning samt Försvarsmaktens egen planering av rationaliseringar av ledning och logistik. De krav som ställs på Försvarsmakten i den försvarspolitiska inriktningen och de förändrade behov som nu föreligger inom olika verksamhetsområden för att svara u
na och kraven analyserades således inte. Stödutredningen fastslår att skapandet och vidmakthållandet av tillgängliga och användbara förband i insatsorganisationen skulle prioriteras framför annan verksamhet i det militära försvaret men utredningen definierade inte när
h vidmakthålla dessa förband.
För det tredje definierade Stödutredningen i princip stödverksamheten i organisatoriska termer. Det innebar i korthet att nästan all verksamhet inom Försvarsmaktens högkvarter och logisti
MLOG) samt FMV, FOI och FHS kom att räknas som stöd.
Stödutredningen utgick vidare i sitt arbete att tillgängligt belopp som utredningen hade att analysera och pröva uppgick till cirka
37 Fö 2009:A.
311
Försvarsmaktens behov av stöd SOU 2011:36
klusive
faktiska anskaffningskostnader, se även sidan avsnitt 10.2.1.
10.3 Sammanfattning
Förändrade behov och ekonomiska konsekvenser
m
my
e behoven är till sin största
del
gru
s del av den totala kost-
nad 10 miljarder kronor, dvs. en fjärdedel av försvarets totala kostnader. Stödutredningen avräknade i detta sammanhang den faktiska kostnaden för anskaffning av materiel. Detta kan jämföras med Försvarsmaktens underlag till denna utredning, i vilket myndigheten definierar det ekonomiska (netto)behovet av stöd, inom nu aktuella områdena, till cirka 26,5 miljarder kronor in Försvarsmakten redovisar i sitt underlag till utredningen sin tolkning och analys av de viktigaste förändringarna med anledning av det nya försvarspolitiska inriktningsbeslutet och de faktorer so
ndigheten bedömer påverkar den framtida stödverksamheten. I Försvarsmakten redovisning av myndighetens behov inom områdena forskning och utveckling samt materielförsörjning och logistikverksamhet framkommer att myndigheten bedömer att behoven minskar inom forskning och utveckling samt ökar inom ramen för materielförsörjning och logistikverksamhet. I ekonomiska termer redovisar myndigheten ett minskat behov med 1 506 miljoner kronor (5,4 procent) 201438, fördelat i huvudsak på områdena forskning och utveckling samt logistik och materiel – materielrelaterade processer. De minskad
relaterade till anslagen 1:3 och 1:5. Inom ramen för logistik och materiel – materielrelaterade processer har Försvarsmakten ansatt faktorn 0,8 i behovsutveckling för teknisk design och utveckling, inklusive materielutveckling som en effekt av principerna för materielförsörjning, och även inom forskning och teknikutveckling redovisas ett minskat behov mot bak-
nd av såväl dessa principer som en generell ambitionssänkning. Vissa minskade behov föreligger även inom anslaget 1:1 vilka dock är svårare att bekräfta då det fr.o.m. 2010 har skett en förändrad utnyckling av utvecklingsverksamheten
en inom Försvarsmaktens stridsskolor.
Försvarsmakten redovisar ökade behov om totalt 4,7 procent eller 1 310 miljoner kronor39 2014, fördelat i huvudsak på området
38 Beräknat i 2009 års prisläge. 39 Beräknat i 2009 års prisläge.
312
SOU 2011:36 Försvarsmaktens behov av stöd
till 50 procent inom ramen för vissa gods- och
pe
den som bedömningar kan komma att behöva justeras efter-
hand.
10.4 Överväganden och slutsatser
som utredningen
tid
n och
att
re angetts – uppgår till
dry
rlag är dock inte medräknade i det eko-
no
bitionsnivåer, vilka i båda fallen även berör andra
my
Logistik inkluderande vissa materielrelaterade processer. Det ökade behovet är i huvudsak relaterad till anslagen 1:1, 1:3 och 1:4. Inom ramen för Logistik och materiel – materielrelaterade processer har myndigheten ansatt faktorer mellan 1,05 och 1,2 för materielunderhåll och faktorn 1,05 för materielproduktion. Inom ramen för övrig logistik kan det bl.a. konstateras att myndigheten ansatt ökningar med upp
rsontransporter.
Försvarsmakten framhåller att bedömningarna grundar sig på rimlighetsantaganden utifrån nuvarande kunskapsnivå och att såväl antagan
Försvarsstrukturutredningen konstaterar att denna redovisning väl överensstämmer med de övergripande slutsatser
igare redovisat bl.a. i kapitel 2.1 och kapitel 9. Försvarsstrukturutredningen vill samtidigt understryka vikten av att den styrning som regering ger uttryck för i olika styrdokument också omsätts i relevanta styrningar inom myndighete
vidare tolkningar eller högre ambitioner nogsamt prövas. Försvarsstrukturutredningen konstaterar att Försvarsmakten bedömer i sitt underlag till utredningen att kostnaden för stödverksamheten – i enlighet med vad som tidiga
gt 26 miljarder kronor (netto) år 2014.
Eventuella besparingseffekter av en mer sammanhållen materiel- och logistikprocess, på sätt som presenterats dels i Försvarsmakten underlag inför den försvarspolitiska inriktningspropositionen och i efterföljande budgetunde
miska underlaget.
Försvarsmakten har i en separat redovisning40 till utredningen angett att tidigare redovisade besparingsmöjligheter om 600 miljoner kronor år 2013 i underlaget för inriktningspropositionen, respektive 520 miljoner kronor i BU 11 baseras delvis på olika åtgärder och förändrade am
ndigheter. Försvarsmaktens anger nu i sitt underlag till utredningen att möjliga besparingsnivåer (nettobesparingar) i stället bedöms kunna
40 Försvarsmaktens skrivelse den 17 december 2010 HKV bet. 23 250: 68010.
313
Försvarsmaktens behov av stöd SOU 2011:36
314
s-
eff
li-
ser
tydliga delmål identifieras och det sam-
lad
vilka befintliga processer
ino
ssyn och en tydlig bild av
ans
såväl inom som mellan de olika be-
rörda försvarsmyndigheterna. uppgå till 116,5 miljoner kronor år 2012, 136,5 miljoner kronor år 2013 och 229,5 miljoner kronor år 2014 genom verksamhet
ektiviseringar och personalreduktioner inom Försvarsmakten.
Försvarsstrukturutredningen vill framhålla vikten av att liggande planering svarar mot faktiska behov. Behoven måste även mötas till lägsta möjliga kostnad för myndigheten. Utredningen vill därför särskilt understryka vikten av att pröva mer utvecklade eller andra verksamhetsformer som kan leda till effektiviseringar och rationa
ingar med målsättningen att minska de framtida kostnaderna. Försvarsmakten bör även prioritera sina behov inom de aktuella områdena mot andra behov som myndigheten identifierar för att svara upp mot statsmakternas krav. En sådan prioritering bör genomföras över tiden där
e resultatet kan mätas. Som tidigare redovisats kan utredningen konstatera att styrning och uppföljning av verksamheten inom ramen för fastställda verksamhetsgrenar inte har kunnat användas av Försvarsmakten för uppgiften att analysera och bedöma det framtida stödbehovet. I stället har redovisningen utgått från anslagsindelningen som övergripande brutits ner i områden/delar till
m ”stödverksamheten” har kopplats. Detta bedöms ha medfört, som redovisas ovan, att verksamheternas anslagsbelastning har överordnats verksamhetsgrenarnas innehåll. Att därtill kostnader för vissa aktiviteter eller (del-)processer är ingående i andra (del-)processers kostnad inom olika anslag gör det svårt att få en att helhet
varsförhållandena för verksamheten. Försvarsstrukturutredningen drar slutsatsen att en starkare och tydligare koppling mellan anslag, budget, verksamhetsgrenar och kostnadsutfall bör eftersträvas i Försvarsmaktens verksamhet. Vidare finns behov av mer tydliga och användbara ansvarsförhållanden i den fortsatta utvecklingen av intern styrning och kontroll inom Försvarsmakten, men också i det fortsatta arbetet med att definiera uppgifter och ansvar
11 Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning som svarar mot nya krav och behov
11.1 Inledning
Målet för Försvarsmaktens verksamhet är att skapa och vidmakthålla operativ förmåga i enlighet med statsmakternas målsättning och krav.
Medlen utgörs av de verksamheter som är direkt avgörande för att nå dessa mål. Dessa verksamheter utgörs i huvudsak av underrättelsetjänst och -analys, strategisk, operativ och taktisk ledning, en bemannad och utrustad insatsorganisation med relevant beredskap samt forskning, studier, koncept- och organisationsutveckling.
Metoderna för att uppnå detta kan variera men en övergripande målsättning såväl för statsmakterna som för myndigheterna måste vara att söka effektiva och rationella lösningar som svarar mot ställda krav, bl.a. i termer av kvalitetsnivå, leveranssäkerhet och kostnadseffektivitet. Detta kan åstadkommas genom att skapa förutsättningar för en ökad tydlighet avseende bl.a. uppgifter, roller och ansvar.
11.2 Generella utgångspunkter, m.m.
11.2.1 Nya krav på försvarsmyndigheterna
I den försvarspolitiska inriktningspropositionen anges att Försvarsmakten fr.o.m. 2010 ska ha en operativ förmåga som möjliggör att myndigheten kan genomföra omvärldsbevakning, insatser och utveck-
315
Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning … SOU 2011:36
n.
ling av insatsorganisationen. Denna förmåga ska uppnås enskilt och tillsammans med andra1. Dessa övergripande krav bryts därefter ner i krav på delförmåga i olika avseenden som Försvarsmakten bör ha enligt regeringe
Försvarsstrukturutredningen har jämfört den nya försvarspolitiska inriktningen med tidigare uppgifter och ett antal slutsatser kring förändrade och nya krav har lyfts fram, kapitel 9, Det framtida försvaret. I fråga om tillgänglighet och användbarhet är de nya kraven betydligt skärpta. Som tidigare framgått medför de nya kraven att Försvarsmaktens samtliga förband i insatsorganisationen ska kunna verka efter korta förberedelsetider, vilket ur utredningens synvinkel är en betydande skillnad från tidigare uppdelning i insatsförband och övriga förband, och därtill en särskild utlandsstyrka. Om man så önskar skulle man något populärt kunna uttrycka det som – dubbelt så mycket på mindre än halva tiden. Den nya försvarspolitiska inriktningen medför att kraven på förändringsarbete inom myndigheterna på försvarsområdet är betydande och omfattar flera av de mest grundläggande verksamhetsområdena.
Statsmakterna ställer bl.a. nya krav på Försvarsmakten i fråga om personell och materiell uppfyllnad av förbanden samt betonar behovet av nya lösningar och förhållningssätt, bl.a. vad gäller tillgänglighet och försörjningsprinciper. Krav på ökad insyn och kontroll i verksamheten leder också till krav på en mer ändamålsenlig styrning av verksamheten.
Till detta kan även läggas delvis nya krav och förutsättningar i form av EU-gemensamma regler för upphandling av försvarsmateriel2, krav på ökad konkurrensutsättning, strävan mot utökade åtaganden av leverantörer, behov av internationella samarbeten och höga krav på kostnadseffektiv anskaffning och drift av materiel sett ur ett livscykelperspektiv. Krav och förutsättningar som inte ska ses som motstridiga utan snarare som sammantaget pekar i samma riktning där användbarhet och kostnadseffektivitet kan sägas vara ledorden.
Lösningar och åtgärder som vidtagits för att möta tidigare krav och utmaningar kan i vissa fall vara fortsatt relevanta även för att möta framtida utmaningar, men kan även vara otillräckliga i andra avseenden. Utredningen vill därför påtala vikten av att de krav, uppgifter och utmaningar som nu föreligger tydligt identifieras, bl.a.
1Ett användbart försvar, prop. 2008/09:140, s. 38. 2 Bl.a. artikel 346 i Europeiska Unionens funktionssätt.
316
SOU 2011:36 Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning …
vad gäller stödverksamheten på försvarsområdet, och att kompetenser och verksamheter som krävs för de olika uppgifterna ges en sammanhållen, ändamålsenlig och kostnadseffektiv utformning.
Utredningen vill i sammanhanget även betona vikten av att förutsättningar och olika aspekter på verksamheterna behandlas ur ett helhetsperspektiv. Detta ställer krav på att ändamålsenliga verksamhetsområden tydligt identifieras som grund för den fortsatta utvecklingen, samtidigt som tydliga roller och uppgifter klarläggs såväl mellan, som inom respektive myndighet. Delat ansvar och splittring av begränsade resurser måste med utredningens utgångspunkter i största möjliga utsträckning undvikas.
11.2.2 Några nyckelobservationer
Utifrån genomförda kartläggningar av dagens verksamhet och vid diskussioner med de av regeringen utsedda experterna från de olika myndigheterna i samband med utredningens referensgruppsmöten, har det tidigare i betänkandet beskrivits hur de berörda verksamheterna genomförs och hur de ingående aktörernas uppgifter och ansvar är fördelade. Utredningens fortsatta analysarbete har lett till att ett antal nyckelobservationer har framkommit som kortfattat redovisas nedan. Dessa nyckelobservationer utgör en central del för utredningens fortsatta överväganden och lämnade förslag.
Generella observationer
• Dagens styrmodell uppfattas generellt som otydlig och det finns bristande spårbarhet avseende medelstilldelningen.
• Försvarsmakten har svårigheter i att uttrycka sitt behov av stödverksamhet och det finns ingen entydig definition av vad som är att betrakta som stödverksamhet inom Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap.
• Den redovisning som framkommit avseende Försvarsmaktens uppdrag till, i första hand, FMV och FMLOG för 2009 baseras på faktisk produktion, en skillnadsredovisning mot faktiska behov har inte kunnat göras.
317
Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning … SOU 2011:36
• Dagens anslagsnivåer utgår inte från aktuella bedömningar av det framtida förmågebehovet. De grundas till stora delar på tidigare behovsbedömningar.
• Den nuvarande planeringsprocessen för materiel- och logistikförsörjning tar sin utgångspunkt i nuvarande materielsystem, behovssättning och differensanalyser i och med övergången till ett användbart och tillgängligt försvar är inte tydliggjorda.
• Den fastställda insatsorganisationen för 2014 kommer inte, enligt bedömningar som framkommit under analysarbetet, att kunna materielförsörjas eller vidmakthållas långsiktigt. Detta kan bero på att de krav på operativ förmåga som insatsorganisationen i olika hänseenden ska leverera inte tillräckligt analyserats som styrande för materielbehovet.
Forskning och utveckling
• Forsknings- och utvecklingsverksamheten på försvarsområdet är snarare ett samlingsnamn för olika stödaktiviteter än en samlad process.
• Det finns oklarheter kring vad som inbegrips i begreppet utveckling och vad som ingår i Försvarsmaktens verksamhetsgren 3, Utveckling.
• Det finns otydligheter i spårbarheten, anslags- och verksamhetsredovisning, både vad gäller effekter och kostnader.
• Måluppfyllnad efter genomförd (årlig) verksamhet synes inte följas upp tillräckligt adekvat och ligga till grund för kommande års uppdrag och budget.
• Försvarsmakten och andra beställare mäter inte kostnadseffektiviteten hos berörda forskningsinstanser.
• Försvarshögskolans kompetensåterföring till Försvarsmakten av genomförda forskningsbeställningar sker bl.a. via officersutbildningen. Det är oklart om detta är, och bedöms som, tillfyllest för Försvarsmaktens behov, givet den uppdragsforskning som Försvarsmakten lägger på Försvarshögskolan.
318
SOU 2011:36 Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning …
Materielförsörjning
• Det finns en omfattande processbeskrivning av materielförsörjningen utifrån olika perspektiv, men dessa är till del att betrakta som teoretiska då verksamheten inte entydigt förefaller bedrivas i enlighet med de olika beskrivningarna.
• Kravformuleringarna från Försvarsmakten gentemot FMV är otydliga med avseende på tids- och kostnadseffektivitet.
• Iterativ kravanpassning är en bärande princip för samverkan mellan
Försvarsmakten och FMV, vilket innebär att fokus snarare ligger på att utforma en samstämmig beställning än att reglera leveransvillkor i termer av ansvar för att tid och kostnadsbudget hålls.
• Samordningsavtalet mellan myndigheterna är inte koordinerat med styrdokument på ömse sidor.
• Livscykelkostnaden är i utgångsläget inte styrande för materielförsörjning. Det görs en initial kalkyl, men det finns inget tydligt ägarskap för den ekonomiska risken och för uppföljning. Ansträngningar görs inte för att ta fram efterkalkyler.
• Livscykelkostnaden inkluderar dessutom inte alltid vidmakthållande, t.ex. underhåll och mindre modifieringar under tillgångens livslängd.
• De av i regeringen utsedda experterna har vid utredningens referensgruppsmöten framfört att Försvarsmakten borde specificera i termer av förmåga eller högre systemnivåer snarare än i (teknisk) detaljnivå, vilket anses vara alltför vanligt förekommande.
• Fokuseringen på internationell samverkan och undvikande av anpassning eller egen utveckling har resulterat i nya formuleringar i styrdokument, men har inte påverkat processflödet eller ansvarsfördelningen på materielområdet.
Logistikförsörjning
• Logistikförsörjning är snarare ett samlingsnamn för olika stödaktiviteter än en samlad process.
319
Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning … SOU 2011:36
• De aktörer som ansvarar för olika delar av logistikverksamheten påverkar varandras verksamhet på ett komplext sätt, men är inte organisatoriskt eller styrningsmässigt integrerade.
• Styrningen över vissa moment i logistikkedjan, såsom vidmakthållande, är utspridd och inte synkroniserad såväl inom som mellan de berörda myndigheterna.
• På anskaffningsområdet finns oklara rollfördelningar och/eller överlapp utifrån befintliga kompetensbeskrivningar, såväl inom myndigheter (såsom anskaffningskontorens samordning inom FMV), som mellan myndigheter (FMLOG i förhållande till FMV).
• De prövningar av s.k. offentlig-privat samverkan (OPS) som genomförs inom Försvarsmakten bedrivs i princip uteslutande med interna resurser och har inte resulterat i en accelererad utkontraktering av verksamheter.
• OPS-prövningarna synes alltför tidskrävande och omfattar inte olika former av funktionsåtagande vid nyanskaffning. Det synes finnas flera skäl till att utvärdera situationen och söka nya förhållningssätt för att öka effektiviteten.
• Det är av vikt att de effektiviseringar som borde sökas mäts såväl i minskade kostnader, som i förbättringar av kvalitet eller tillgänglighet.
• I det fall att effektiviseringen är lika stor i bibehållen egen myndighetsform som vid överföring till extern aktör kan det ändå finnas skäl att bedöma om verksamheten bör ingå i det statliga åtagandet eller om den bör överföras till annan aktör.
Är då dessa observationer fortsatt relevanta eller är det observationer som egentligen inte har relevans i ljuset av nya krav och uppgifter? Försvarsstrukturutredningen bedömer att de ovanstående observationerna i huvudsak adresserar frågor och utmaningar av karaktären effektivitet och rationalitet inom de berörda områdena. De anses därför fortsatt vara av relevans utifrån målet att skapa en ändamålsenlig forsknings- och utvecklingsverksamhet samt en mer kostnadseffektiv materiel- och logistikförsörjning.
Därtill pekar en del av observationerna på behoven av att förstärka tydligheten i kravställningarna, vilket i sig är leveransbetingade slutsatser men också en i allra högsta grad effektivitetspåverk-
320
SOU 2011:36 Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning …
ande aspekt. Även dessa observationer kan således anses som fortsatt relevanta i arbetet med att utveckla dagens försörjnings- och verksamhetsmodeller.
11.2.3 Erfarenheter från några länder
En begränsad internationell utblick redovisas i kapitel 8, Internationell utblick där några gemensamma faktorer har kunnat identifieras.
Det kan bl.a. konstateras att materielförsörjning och logistikverksamhet ses sammanhållet under ett materielsystems livslängd på ett tydligare sätt i andra länder än vad Försvarsstrukturutredningen menar sker i Sverige. Anskaffning och vidmakthållande betraktas internationellt som två delmängder av en helhet och därmed kan det sägas att det inte finns en utrerad materielanskaffningsprocess respektive en utrerad logistikförsörjningsprocess. De båda delmängderna är vidare sammanslagna i det som ofta benämns försvarslogistik. I de länder som utredningen har överblickat finns det skillnader i hur delmängderna utförs, så också i vad som utförs, och vem som ansvarar för den förbandsnära logistiken.
Livscykelperspektivet är en tydligt framträdande faktor ur både ett kostnads- och ett tillgänglighetsperspektiv. Det är vidare en faktor som tillmäts betydelse såväl inför beslut som i fortsatt ansvarsförhållande över tiden. En klar skiljelinje mellan hur det militära operativa förmågebehovet omsätts till leverans av varu- och tjänstelösningar är tydlig i något land medan det i andra fall inte är lika organisatoriskt skilt, men kan ändå sägas vara kompetensmässigt separerat.
Det är också värt att notera att Finland har valt ett strategiskt partnerskap mellan en privat aktör och den finska försvarsmakten. Det statligt ägardominerade försvarsindustriföretaget Patria Oy har bildat och är huvudägare i företaget Millog Oy som under ett åttaårskontrakt genomför modifieringar, underhåll och service på den finska försvarsmaktens fordon och mer avancerade vapensystem. Kontraktet kan sägas vara av en incitamentsmodell, vilket skapar tydliga drivkrafter för båda parter och företaget visade goda resultat redan under det första verksamhetsåret.
321
Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning … SOU 2011:36
11.3 Överväganden och slutsatser
11.3.1 Inledning
Dagens verksamhetslogik har vuxit fram genom goda föresatser och med en hög ambition att skapa tydlighet och effektivitet samt leverera det som statsmakterna har efterfrågat. Den långsiktiga inriktningen kan dock sägas ha varit mindre tydlig genom att mer kortsiktiga prioriteringar, och över tiden delvis ändrade styrningskrav, kan sägas ha präglat området under en följd av år. Ett stort antal utredningar har genomförts genom åren, kapitel 3, Tidigare utredningar, i syfte att adressera och tydliggöra problemområden och föreslå lösningar. Detta har lett till återkommande förändringar och omorganisationer, oftast sammankopplade med ekonomiska sparbeting, utan att en samlad helhetsbild har adresserats vid varje enskilt tillfälle
11.3.2 Den nya försvarspolitiska inriktningen – nya krav och nya behov
Försvarsmakten har omsatt de nya målen och kraven i en analys av framtida behov och därmed kvantitativa förändringsbehov inom de rubricerade verksamheterna, kapitel 10, Försvarsmaktens behov av stöd. En slutsats av detta är bl.a. att nuvarande verksamhetsformer, vilket Försvarsmakten utgått ifrån, inte genererar frigjorda resurser av någon större omfattning för att kunna omfördelas mot behov inom andra områden.
11.3.3 Dagens målbild – vad ska uppnås och vad krävs
I och med att en ny försvarspolitisk inriktning (figur 11.1) har beslutats där krav på leverans, ansvar, uppgifter samt organisation kan sägas ha tydliggjorts och förenklats möjliggörs ett förändringsarbete som kan ta sin utgångspunkt i en större helhetssyn än vad som tidigare varit möjligt. Förutsättningar finns, och bör således tillvaratas, för mer principiella och övergripande förändringar där varje ingående aktör ges möjlighet att inrikta, förstärka och utveckla sina egna kärnområden och kärnkompetenser. Det samlade resultatet ska svara mot statsmakternas
322
SOU 2011:36 Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning …
samlade krav där tydliga ansvars- och resultatkrav gentemot de olika aktörerna framgår.
En önskad målbild behöver adresseras ur både ett Försvarsmakts- och statsmaktsperspektiv. Försvarsmakten ska, med stöd av de övriga berörda myndigheterna, ytterst leverera ett användbart och tillgängligt försvar som når de uppställa kraven på operativ förmåga.
Figur 11.1 Några signifikanta parametrar kopplade till försvarspolitisk inriktning
Teknikinnehåll (illustrativt)
Volym (personer)
Beredskap (år)
Insatser (personår)
1000 2000 0,5 1 2 3
850 000
50 000
Invasionsförsvaret Före ny inriktning Ny försvarsinriktning
Teknikinnehåll (illustrativt)
Volym (personer)
Beredskap (år)
Insatser (personår)
1000 2000 0,5 1 2 3
850 000
50 000
Invasionsförsvaret Före ny inriktning Ny försvarsinriktning
I den mening att Försvarsmakten utgör ett säkerhetspolitiskt instrument som är i användning, så innebär detta också att tillgänglighet över tiden samt kostnaderna för förbanden och ingående materielsystems livscyklar är av vikt och därmed faktorer som behöver värderas och avvägas annorlunda än tidigare. Det är otvetydigt Försvarsmakten som ansvarar för insatsorganisationen som varande den yttersta leverantören av militär förmåga, vilken statsmakterna kan komma att ianspråkta. Ett ansvar som ställer höga krav på att verksamheten är effektiv, att resursutnyttjandet sker
323
Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning … SOU 2011:36
effektivt och att beställarkompetensen och utförarkompetensen är väl utvecklade.
Till detta behöver Försvarsmakten ha en utvärderings- och analyskapacitet som kontinuerligt utvärderar aktuellt läge och omsätter detta till nya eller ändrade beställningar, dels för att kunna svara mot den flexibilitet som krävs i det kortare tidsperspektivet dels för att bibehålla den långsiktiga relevansen. Satsade resurser som inte ger vare sig kort- eller långsiktig nytta är enkelt uttryckt bortkastade resurser.
Det är utredningens uppfattning att Försvarsmakten behöver utveckla och pröva annorlunda synsätt vad gäller sitt förhållande till externa leverantörer och hur myndigheten ska kravställa dessa. Vad Försvarsmakten behöver i form av bl.a. varor, tjänster och tillgänglighet över tiden för att nå satta mål bör i än större utsträckning prägla förhållningssättet. Hur detta uppnås behöver så långt möjligt vara en fråga där kostnader för att äga och genomföra verksamheten själv ställs såväl mot andra leverantörers möjligheter och kostnader som mot övriga egna kompetens- och resursbehov. Det bedöms samtidigt vara av vikt att såväl Försvarsmakten som övriga myndigheter tydliggör vilka eventuella åtgärder som krävs av statsmakterna för att de satta målen och kraven ska kunna innehållas och vidmakthållas med tilldelade resurser.
Ur ett statsmaktsperspektiv måste det garanteras att Försvarsmakten kan leverera det som beslutats med hög säkerhet och trovärdighet. Samtidigt ställs det krav på styrning och kontroll där såväl verksamheter som kostnader ska kunna följas upp, mätas samt värderas, och inte minst en tydligt beskrivning där det framgår vem som äger och därmed ansvarar för vad. Statsmakterna har också ett berättigat behov av att kunna styra och inrikta, och om så krävs, ifrågasätta effektiviteten i den verksamhet som genomförs med statens resurser.
Med utgångspunkt i utredningens direktiv och den verksamhetsanalys som har genomförts i samråd med berörda myndigheter, kan bl.a. det utgångsläge och de slutsatser som redovisas ovan ligga till grund för en beskrivning av ett önskvärt framtida förhållningssätt. Detta för att nå så stor effektivitet och rationalitet som möjligt inom de verksamheter och funktioner som stödjer de övergripande målen och möjliggör att den beslutade operativa förmågan kan innehållas.
Även andra bedömningar och antaganden ligger till grund för analysarbetet. Det faktum att den samlade materiel- och logistik-
324
SOU 2011:36 Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning …
försörjning dominerar den sammanlagda försvarsbudgeten, samtidigt som den samlade styrningen över dessa verksamheters olika faser uppvisar svagheter i flera avseenden bör uppmärksammas. Svagheter som kan vara effektivitetshämmande såväl när det gäller kostnader som möjligheten att realisera önskad och efterfrågad användbarhet och tillgänglighet.
11.3.4 Forskning och utveckling
Det har tidigare i detta kapitel framhållits de oklarheter som finns kring vad som inryms i det som benämns forskning och utveckling. I termer av vilka resurser som allokeras så tilldelar regeringen enligt 2011 års regleringsbrev till Försvarsmakten lite drygt 737 miljoner kronor under ramanslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling3.
År 2009 uppgick anslaget 1:5 till 977 miljoner kronor medan Försvarsmakten i sin årsredovisning för 20094 redovisade att kostnaderna för den interna verksamhetsgrenen 3 (VG 3), Utveckling, hade en anslagsförbrukning på 2448 miljoner kronor. För 20105 var motsvarande siffror 838 respektive 2558 miljoner kronor.
Försvarsmakten har framhållit att forskning och teknikutveckling, studier och konceptutveckling inte bör understiga två procent av den totala försvarsbudgeten. Så kan också sägas vara fallet om synsättet appliceras mot anslaget 1:5 medan den verksamhet som ryms inom VG 3 år 2009 omfattade två och en halv gång, och 2010 mer än tre gånger detta belopp.
Försvarsstrukturutredningen finner det angeläget att dessa förhållanden ses över och att ett tydligare förhållningssätt skapas. Vad som faktiskt är vad, vilka behov som har identifierats, hur dessa behov omsätts till leverans och vilken grad av måluppfyllnad som uppnås bör adresseras och utvecklas. I detta ligger också att frågan om effektivitet och rationalitet såväl internt i Försvarsmakten som hos externa leverantörer kravsätts och värderas.
Det är också utredningens uppfattning att forskning och utveckling utgör ett viktig medel för att kunna bibehålla relevans över tiden så att den beslutade operativa förmågan kan innehållas. Det är dock utredningens uppfattning att allt mer av dagens verksamhet inom ramen för det som benämns forskning och utveckling har fått ett
3 Regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende Försvarsmakten (Fö nr 3), regeringsbeslut den 22 december 2010. 4 Försvarsmaktens årsredovisning 2009, den 19 februari 2010, HKV bet. 23 386:51392. 5 Försvarsmaktens årsredovisning 2010, den 18 februari 2011, HKV bet. 23 386:52687.
325
Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning … SOU 2011:36
kortsiktigt fokus i form av analys- och metodstöd till bl.a. pågående insatser. Resurser för forskning och utveckling kan således sägas mer gå till utredningsverksamhet kopplat till nulägesproblematik. Detta ska inte förringas som varande en mindre viktig verksamhet men om den inte ställs mot behov av kunskapsuppbyggande för framtiden riskeras kravet på utveckling av insatsorganisationen och därmed relevans över tiden. Utredningen finner det angeläget att detta förhållande uppmärksammas och, om så befinns nödvändigt, att en tydligare styrning av de olika behoven och en avvägning dem emellan görs.
11.3.5 Materiel- och logistikförsörjning
För att svara mot de förändrade krav och behov som ställts och kommer att ställas framgent bör såväl materiel som logistikförsörjningen behandlas i ljuset av de övergripande mål som ska uppnås.
Riksdag och regering har i och med de förändrade uppgifterna och kraven beslutat om en förändring av insatsorganisationen vilken ska utvecklas till användbara och tillgängliga förband om cirka 50 000 personer.
Samtidigt ställs nya och skärpta krav på dess beredskap, vilket sammantaget innebär att insatsorganisationens förband så gott som ständigt behöver vara utrustade och övade i alla avseenden förutom att en del av personalen periodvis kan vara hos en annan arbetsgivare eller planerad till annan verksamhet än den direkta insatsverksamheten.
Följaktligen är det inte med nödvändighet som gårdagens identifierade problem avseende materiel- och logistikförsörjningen är relevanta för morgondagens försörjning, ej heller att gårdagens problem med nödvändighet behöver omhändertas av utredningen.
De förslag som lämnas behöver ha sin utgångspunkt i de krav som ställs för att kunna svara upp mot en effektiv och rationell försörjning för morgondagen.
För att klara såväl beredskapskrav som kraven på att kunna genomföra relativt omfattande insatser över tiden bedöms det dock som sannolikt att resurser kan komma att behöva omfördelas från forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning till såväl förbandsverksamhet med därtill relaterade kostnader, såsom insatser.
326
SOU 2011:36 Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning …
Utredningen drar dock slutsatsen utifrån Försvarsmaktens redovisningar, kapitel 10, Försvarsmaktens behov av stöd, att det inledningsvis krävs en viss tillförsel av i första hand materiel, men även tjänster, för att skapa en fungerande helhet som kan svara mot de krav som ställs på bl.a. beredskap. Till utgångspunkt för denna tillförsel, och av vikt för densamma, är de förbandsmålsättningar som nu utvecklas för förbanden i insatsorganisationen och de krigsförbandsvärderingar som genomförs från och med 2010. Därtill det inriktningsbeslut som regeringen i sammanhanget fattat.
Pågående materielplanering torde därför initialt behöva fokusera på mer kortsiktiga behov av materiell uppfyllnad och i mindre utsträckning på mer långsiktiga förmågebehov. Detta tillsammans med angivna principer på materielförsörjningen, som framhåller betydelsen av att anskaffa på marknaden tillgänglig och beprövad materiel, torde leda till att materielinnehållet kommer att förändras mot mer direkt användbara och robusta system, som har ett mer balanserat teknikinnehåll och högre systemlikheter med våra samarbetspartners än tidigare. Utöver detta måste planeringen omfatta några få, större strategiska systembehov som torde behöva inplaneras och genomföras under de kommande åren. Dessa måste utgå ifrån såväl långsiktiga behovsanalyser som heltäckande kalkylunderlag.
Den omfattande förändringen av insatsorganisation, teknikinnehåll och de nya kraven på beredskap och insatsförmåga medför krav på en betydande förändring och förändringsledning samtidigt som en bibehållen produktionskapacitet måste finnas inom ramen för den organisatoriska strukturen för att möjliggöra att det tillgängliga och användbara försvaret kan skapas enligt statsmakternas krav och intentioner.
11.3.6 Förändrade gränssnitt och försörjningstrygghet
Förändrade gränssnitt och större åtaganden av privata aktörer
Försvarsstrukturutredningen ska enlig sina direktiv bl.a. pröva vilka verksamheter som kan överföras till andra offentliga eller privata aktörer. En övergång till en förändrad försörjningsstruktur med ett utökat åtagande av privata aktörer, kommer att kräva genomtänkta upphandlingar och avtalskonstruktioner. Staten har att beakta såväl en strävan till konkurrens som att säkerställa att de möjliga besparingseffekterna i omfattning och tid kan uppnås i en långsiktigt hållbar
327
Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning … SOU 2011:36
affärsmässig lösning. De betydande strukturella och verksamhetsmässiga synergieffekter som kan finnas genom att samordna flera materiel- och försörjningsområden gör det lämpligt att genomföra upphandlingen mer sammanhållet. Ett sådant förfarande bör kunna resultera i att den totala besparingens omfattning påtagligt kan komma att öka.
Således bör staten ha en samlad strategi för effektiviseringen samt genomföra förändringarna i större block för att nå största möjliga besparing. Staten har att bedöma hur sådana större block bör upphandlas i konkurrens med anledning av kravet på försörjningstrygghet och leveranssäkerhet vilket ställer krav på en samlad strategi eller inriktning utgående från de säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkterna. Det är utredningens uppfattning att denna typ av förändrade gränssnitt kommer att innebära en form av långsiktigt partnerskap som bygger på en kostnadseffektiv ansvarsfördelning mellan stat och en privat aktör, där en omprövning av ett avtalat åtagande rimligen inte kan ske särskilt ofta.
Försörjningstrygghet
Försörjningstrygghet kan sägas betyda säkerhet av leverans med avseende på överkommen tid och innehåll, men också att kunna styra och kontrollera leveranserna. Detta behov och förhållande gäller företrädesvis vid en formell relation mellan en kund och en leverantör, men är även av intresse för verksamhet som bedrivs i egen regi. Inom det militära försvarets försörjning kan försörjningssäkerhetsbegreppet vara av intresse att belysa både vad avser materielförsörjningen och logistikförsörjningen.
Utredningen uppfattar att en fråga som behöver belysas vidare är den om det militära försvaret uthållighet. Utredningen ser att det i första hand bör göras en översyn och analys av kraven på uthållighet för olika förband kopplat till möjligheter till kompletteringar och säker leverans, snarare än att tidigt återskapa stora förhandslager av beredskapsvaror/förbrukningsvaror såsom t.ex. ammunition med stor kapitalbindning som följd. Frågeställningen med tillhörande analys kommer således att aktualisera frågan om kraven på försörjnings- och leveranssäkerhet. Kommande analyser med avvägningar om uthållighet och leveranssäkerhet bedöms också behöva innefatta en medveten riskkalkyl där flera olika delmängder måste ingå.
328
SOU 2011:36 Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning …
Leveranssäkerheten bör ses som en del av försörjningstryggheten, dvs. säkerheten i att det totala stödet till att upprätthålla och utveckla de resurser som krävs för att lösa det militära försvarets uppgifter och beredskap erhålles. Andra komponenter i försörjningstryggheten kan vara av annan karaktär såsom organisatorisk, kompetens för teknisk ledning för såväl materiel som logistik, kommersiell ledning för att kunna nyttja marknadens möjligheter samt genomförandefunktioner i egen regi. Den totala säkerheten blir inte starkare än den svagaste länken.
Försörjningstrygghet kan även sägas innefatta förmåga att kunna åstadkomma ytterligare försörjningskomponenter till en kontrakterad eller etablerad lösning exempelvis genom integration och anpassning av samverkande system samt drift av system.
Behoven av försörjning kan således förändras över tiden och kan utsättas för systemskiften eller så kan säkerheten ifrågasättas av annat skäl. I det fall en annan aktör än en myndighet genomför verksamheten kan exempelvis försörjningstryggheten hotas om den privata aktören väljer att upphöra med verksamheten. Syftandes till att öka försörjningstryggheten för det militära försvaret bör dessa aspekter beaktas i det avtal som upprättas med leverantören. Det är sannolikt att även mellanstatliga avtal kan vara av stor vikt. Utredningen lämnar förslag i dessa avseenden i kapitel 14, En sammanhållen försvarslogistik.
Internationellt samarbete
Till följd av inriktningen för materiel- och logistikförsörjningen och med rådande materielförsörjnings- och marknadsstrategi upprätthåller försvarsmyndigheterna ett omfattande internationellt kontaktnät och genomför olika former av internationellt samarbete. Samarbeten som kan sägas ha varierande syften från att bl.a. skapa förutsättningar för en effektiv resursuppbyggnad och resursutnyttjande vad avser samverkan i planering och genomförande av insatser, till att finna gemensamma lösningar för att gemensamt anskaffa och vidmakthålla på marknaden tillgänglig och beprövad materiel. Sverige deltar således i flera bi- och multilaterala forum inom ramen för genomförandet av insatser, övningar, forskning och teknikutveckling, kunskaps- och teknologiöverföring, kravharmonisering, standardisering, produktion, anskaffning, vidmakthållande, materielrelaterad utbildning och logistik.
329
Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning … SOU 2011:36
Det internationella samarbetet inom såväl forskningen och teknikutvecklingen som materiel- och logistikförsörjningen har ändrat karaktär över tiden. Även om de olika samarbetsområdena är olika väl utvecklade, och därigenom har olika omfång och innehåll, kan de sägas ha gått från att i huvudsak varit av förutsättningsskapande karaktär till att omfatta gemensam projektsamverkan och leverans av försörjningslösningar inom exempel materielområdet. Ur materielförsörjningsperspektivet kan en av drivkrafterna för samarbetet sägas vara att öka kostnadseffektiviteten ur ett livscykelperspektiv och att öka förmågan till interoperabilitet och systemlikhet i olika avseenden. Samarbete i multi- eller bilaterala forum kan också sägas vara en strävan i att uppnå kostnadsdelning parterna emellan och för att undvika dubbelarbete vilket kan sägas vara en strävan och ett mål som uttalas gemensamt av flera stater.
Såväl Försvarsmakten och FMV som FOI verkar gemensamt för att det internationella samarbetet ska vara en naturlig del av forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjningen och det hanteras inom och mellan respektive myndighets normala organisation. Uppföljning av planerad och pågående internationell verksamhet följer vidare så långt möjligt ordinarie produktionsuppföljning mellan myndigheterna.
Stödutredningen hade bl.a. till uppgift att göra avvägningar mellan nationella lösningar och internationellt samarbete och ge förslag på hur befintligt samarbete skulle kunna vidareutvecklas. Utredningen lämnade i detta hänseende förslag om att antalet arbetsgrupper som Sverige deltar i kraftigt borde begränsas. Vidare menade Stödutredningen att vissa former av samarbete, till exempel inom EDA, borde prioriteras. Utredningen hade inte haft möjlighet att analysera hur befintliga samarbetsområden skulle kunna utvecklas och lämnade följaktligen inte några sådana förslag.
Efter det att Stödutredningen lämnade sin rapport har Försvarsmakten, FMV och FOI lämnat en redogörelse och redovisat förslag till att prioritera sitt deltagande i internationella samarbetsgrupper till Regeringskansliet (Försvarsdepartementet). Regeringen har vidare konstaterat6 att det krävs prioriteringar med stöd av materielförsörjningsprinciperna i fråga om vilka samarbeten Sverige ska engagera sig i och att regeringen avser att följa utvecklingen. Försvarsmakten har vidare anmodats7 att lämna underlag för regeringen att ta ställ-
6Prop. 2010/11:1, UO 6, s. 47–48. 7 Anmodan 2010-10-28, Fö 2009/2509/MFU.
330
SOU 2011:36 Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning …
ning i frågan. Myndigheten har inkommit med underlag till Regeringskansliet (Försvarsdepartementet)8.
Riksrevisionen granskar försvarets internationella materielsamarbeten och planerar lämna en rapport om det internationella materielsamarbetet i april 2011. I sammanhanget noterar Försvarsstrukturutredningen att revisionens förstudie pekade på att det finns problem förknippade med det internationella materielsamarbetet. Problem som bl.a. kan leda till förseningar av materielprojekt som i sin tur, genom de bristande leveranser som uppstår, kan få konsekvenser för Försvarsmaktens operativa förmågeutveckling.
I ljuset av det pågående arbetet inom området lämnar utredningen inte några förslag avseende prioritering av internationellt samarbete. I det att prioriteringar kommer till stånd menar Försvarsstrukturutredningen att det finns anledning att försöka ange vilka nyttor av olika slag som eftersträvas och med vilka metoder en prioritering ska ske. I sammanhanget noterar utredningen att materielanskaffning och ev. utveckling bör ske tillsammans med andra för att nå större volymer och skalekonomi och därmed lägre anskaffningspriser. Detta kräver harmonisering och samordning av krav och anskaffningstidpunkter som kan ske genom exempelvis bi- eller multilaterala forum. Utredningen kan se fördelar med att bilateralt samarbete prioriteras framför de multilaterala och parter som har liknande anskaffningsbehov till innehåll och tid som Sverige har bör därvidlag prioriteras.
Vad gäller samarbete inom logistikförsörjningen, efter det att kravharmonisering skett, bör det företrädesvis ske genom delning och samutnyttjande av resurser med de länder som Sverige planerar eller genomför insatser gemensamt med. Inom forskning och utveckling, inkluderandes konceptutveckling, bör i övervägandet ingå möjligheterna att byta forskningsresultat med andra för att kunna uppnå en bredare forskningsfront i Sverige.
8 Svar på anmodan om att redovisa förslag till prioriteringar för deltagande i internationella samarbetsgrupper, den 1 mars 2011, HKV bet. H/R 01800:80733.
331
Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning … SOU 2011:36
11.3.7 Försvarsupphandling
Försvarsupphandlingsdirektivets påverkan
Försvarsupphandlingsdirektivet som avses inkorporeras i svensk rätt i en ny försvarsupphandlingslag under sommaren 2011 och de nya reglerna om rättsmedel kommer att medföra krav på en ökad öppenhet inom försvarsupphandlingssektorn. Vidare innebär det sannolikt att möjligheten minskar att, med tillämpning av artikel 346 i EUF-fördraget, undanta försvarsupphandlingar från övriga bestämmelser i fördraget och de upphandlingsrättsliga direktiven. Det är därför sannolikt att upphandlingsrättsliga överväganden kommer att få en avsevärt mer framträdande roll i framtida upphandlingar inom försvarssektorn.
Utredningen erfar att denna utveckling torde medföra att framtida försvarsupphandlingar i än högre grad behöver vara noggrant kvalitetssäkrade, inte minst juridiskt, innan de genomförs. Det blir därmed än mer viktigt med ett sammanhållet synsätt kring materiel- och logistikförsörjning där den upphandlande myndigheten ska kunna ha möjligheten att planera sina upphandlingar baserad på en samlad bedömning av försvarets behov, med beaktande av de resurser som finns att tillgå i s.k. egenregi inom försvarssektorn, och därmed kunna ställa objektiva och proportionerliga krav på t.ex. försörjningstrygghet.
En korrekt bedömning (och motivering) av huruvida känsliga upphandlingar kan och ska undantas från krav på konkurrensutsättning, enligt exempelvis artikel 346 EUF-fördraget, eller underställas omfattande krav på försörjningstrygghet vid upphandling i konkurrens, förutsätter ett stort mått av framförhållning och framförallt en helhetsbild av materiel- och logistikförsörjningen. Kontinuitet och konsekvent tillämpning av upphandlingsreglerna, inklusive dess legitima undantagsmöjligheter från konkurrensutsättning, är en viktig aspekt i dessa överväganden.
Överprövning
Utredningen har uppfattningen att de åtgärder och redskap som krävs för att undvika att framtida upphandlingar överprövas och försenas samt att skadeståndsanspråk framställs bör identifieras och införas. Den tidsutdräkt som en överprövning innebär riskerar
332
SOU 2011:36 Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning …
medföra allvarliga konsekvenser för de förband som är beroende av tillgången på försvarsmateriel.
Den praktiska hanteringen av själva överprövningsprocessen är en aspekt av vikt i sammanhanget. Med dagens struktur förfogar inte upphandlande myndighet över flera av de bevekelsegrunder som styr en viss upphandling. Enligt vad utredningen erfarit har FMV vidare svårt att bedöma och påverka de överväganden inför upphandlingsprocessen som görs inom Försvarsmakten och huruvida dessa utgör en sakligt godtagbar grund för att genomföra upphandlingen på ett visst sätt eller avbryta densamma. Trots detta har dock FMV bevisbördan i överprövningsprocessen angående t.ex. de komplicerade proportionalitets- och transparensbedömningar som överprövningar ofta kretsar kring. FMV har i detta sammanhang begränsade möjligheter att åberopa Försvarsmaktens inställning som ett självständigt godtagbart skäl. Insikt i samtliga överväganden kring varför upphandlingen överhuvudtaget påbörjades på ett visst sätt och varför det eventuellt var nödvändigt att avbryta densamma kan vara avgörande för att FMV ska klara sin bevisbörda vid en rättslig prövning.
I detta sammanhang kan nämnas att nuvarande ordning, enligt samordningsavtalet mellan FMV och Försvarsmakten, innebärande att FMV ska lämna s.k. skarpa offerter till Försvarsmakten, baserade på relevant marknadsinformation och ibland påbörjade upphandlingar, innan Försvarsmakten ger sitt godkännande och lägger en kundbeställning på FMV att fullfölja upphandlingen, får anses vara tveksamt från ett upphandlingsrättsligt perspektiv. Denna ordning skulle kunna tolkas som att beslutet om upphandlingens genomförande åvilar en annan myndighet än den som påbörjat och ansvarar för själva upphandlingen.
Sammanfattningsvis bedöms det vara av upphandlingsrättslig central betydelse att en och samma myndighet ges ett långtgående ansvar för materialanskaffningen och logistikförsörjningskedjan för att möjliggöra en korrekt och rättssäker tillämpning av upphandlingsreglerna och därmed säkerställa en affärsmässig, transparent och objektiv upphandlingsprocess inom försvarssektorn. Detta ansvar, i kombination med att Försvarsmakten uttrycker sina förmågebehov mer övergripande och på högre systemnivåer, bedöms vara en viktig förutsättning för att upphandlande myndighet i framtiden ska kunna agera effektivt (och uppfattas) som en kvalificerad köpare inom försvarsupphandlingssektorn på det sätt som regeringen
333
Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning … SOU 2011:36
efterfrågar. Utredningen återkommer med mer utvecklade förslag kring detta i kapitel 15, Upphandling av försvarslogistik m.m.
11.3.8 Renodling, spårbarhet och uppföljning
Försvarsstrukturutredningen ser det som angeläget att renodling av uppgifter, med tydliga roller och ansvar kommer till stånd. Det leder till att skapa förutsättningar för ett effektivare resursutnyttjande av såväl personella som ekonomiska resurser. Samtidigt skapas bättre möjligheter för respektive aktör att utnyttja och utveckla sina kompetensområden inom sina huvudsakliga verksamhetsområden.
Med det omfattande förändringsarbete som följer av den nya inriktningen för försvaret kan också effekter i form av en rimligare fördelning av uppgifter och arbetsbelastning erhållas utan negativa effekter på verksamheten.
Det får dock inte råda något tvivel om att de samlade leveranserna utgörs av summan av ingående verksamheters leveranser. Således behöver de olika delmängder som sammantaget skapar efterfrågade medel i form av bl.a. en insatsorganisation med relevant beredskap vara noga specificerade och kravsatta.
Kraven är således stora både på beställar- och utförarkompetens, ett förhållande som i och för sig är organisationsoberoende, men som kan försvåras genom otydlig rollfördelning inom eller mellan de olika aktörerna.
Med den bredd av verksamheter inom olika områden som behöver genomföras för att nå önskad och kravsatt leverans är det av vikt att styrning och uppföljning sker utifrån ett helhetsperspektiv för vad det militära försvaret ska åstadkomma. Beställare och utförare måste förstå och dela de mål som de gemensamt har att uppnå om den samlade effektiviteten ska höjas. Spårbarhet behöver finnas i varje beställning och leverans såväl mot uppdragsgivaren (statsmakterna) som mellan de olika aktörerna.
Utebliven eller förändrad beställning, eller leverans, kan få konsekvenser i form av en fördyrad eller förändrad samlad leveransuppfyllnad. Ytterst leder detta till att målen med Försvarsmaktens verksamhet äventyras. Detta bör ytterst vara ett tydligt incitament för båda parter att agera med stor affärsmässighet och tydliga ansvarsprinciper.
334
SOU 2011:36 Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning …
Uppföljning i termer av både leveranser, kvalitet i förhållande till satta krav samt ekonomi bör således genomföras inte bara inom respektive verksamhet eller verksamhetsområde utan även aggregerat och följas upp i sin helhet. En korrekt leverans i rätt tid från en aktör kan vara av ringa, eller i värsta fall av negativt, värde om någon annan leverantör inte når kravsatt kvalitetsnivå eller leveranstidpunkt. Genom återkommande uppföljning på aggregerad nivå erhålls också möjligheter till tidiga korrektionsåtgärder såväl mellan och inom beställar- och utförarleden men också ytterst för statsmakternas styrning.
Styrmodeller bör således utvecklas. Beställar- och utförarrollerna behöver ges möjlighet att utvecklas till hög professionalism genom att uppgifts-, ansvars- och riskfördelningen tydliggörs.
Kostnaderna över livscykeln är en funktion av de kravställda behoven som baseras på fastställda uppgifter. Detta förhållande måste utvecklas så att avvägning och prioritering sker utifrån ett mer komplett underlag än bara den direkta investeringskostnaden. Ett tydliggörande och användande av livscykelkostnadsmodeller ger de underlag som krävs för ställningstagande kring framtida kostnader i förhållande till ställda uppgifter. Om kostnaden inte ryms inom beslutad ram behöver en tidig identifiering av detta ligga till grund för ställningstagande kring ram och/eller uppgift.
Genom en tydligare renodling mellan beställaren/konsumenten och utföraren/producenten kan koncentration ske på de olika specifika kompetenser och incitament som möjliggör en effektivisering. Ett förbättrat utnyttjande av produktionsresurserna i form av bl.a. personal, infrastruktur och verksamhetssystem leder till kostnadsreduktioner och besparingsmöjligheter men kan också skapa möjligheter till ökad tillgänglighet och mindre kapitalbindning t.ex. genom att ett lägre antal plattformar erfordras för att nå kravsatt tillgänglighet och därmed förmåga.
11.3.9 Förändringar gällande organisationsstruktur
Utredningen har uppfattningen att för att nå de angivna kostnadsreduktionsmålen bör utrymmet för ytterligare effektivisering och ändamålsenlighet vara betydligt större om strukturella åtgärder övervägs. Ett viktigt syfte skulle vara att förstärka beställar- respektive utförarrollen och därmed tydliggöra ansvar, uppgifter,
335
Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning … SOU 2011:36
kontroll och incitament när det gäller såväl forskning och utveckling som materiel- och logistikförsörjning.
Dessa övervägandena bör leda till förslag om hur de strukturer kan och bör se ut som stödjer önskad och nödvändig utveckling. Detta leder till i sin tur att omflyttningar av uppgifter och ansvar mellan dagens myndigheter, och även förändrade associationsformer för aktuella verksamheter måste komma att övervägas. Utredningen återkommer till detta i kapitel 13, Forskning och utveckling – framtida struktur och kapitel 16, Försvarslogistik – en ny struktur.
11.3.10 Ny finansieringsmodell och anslagsstruktur
Utredningen anser att det i samband med överväganden om olika åtgärder som syftar till att renodla, öka spårbarheten och uppföljningen tillsammans med eventuella förändringar av nuvarande organisations- och ansvarsstruktur är rimligt och naturligt att se över nuvarande principer för styrning och finansieringsmodeller.
Ett sådant förändringsarbete skulle behöva innefatta, utöver styr- och finansieringsformer, även anslagsstruktur och syn på behov av utveckling av dagens investeringsplaner på ett sätt som gynnar en mer utvecklad livscykelkostnadsmodell.
Utredningen vill särskilt betona, utifrån tidigare redovisade slutsatser, att en viktig del av en förändring också bör vara att, så långt möjligt, försöka tydliggöra anslagens ändamål med de verksamhetsgrenar Försvarsmakten genomför sin verksamhet i. Detta i syfte att undvika styrning i två dimensioner och samtidigt förstärka möjligheterna till en mer rättvisande uppföljning och återredovisning mot de ställda uppgifterna och Försvarsmaktens kostnader för genomförd leverans. Utredningen lämnar en bredare redogörelse för en sådan utveckling i kapitel 17, En sammanhållen styrning av försvarslogistiken.
11.3.11 Bolagiseringsprövningar
Utredningen ska enligt sitt direktiv överväga andra verksamhetsformer, bl.a. bolag, för att åstadkomma en mer ändamålsenlig, sammanhållen och kostnadseffektiv verksamhet inom forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning för försvarets behov. Utredningen har därvid noterat de övergripande inrikt-
336
SOU 2011:36 Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning …
ningar som staten gett uttryck för avseende vad som bör vara det statliga åtagandet och vad som ska betraktas som varande statlig kärnverksamhet vilket redovisas i kapitel 2, Utgångspunkter. Regeringen ger också uttryck för detta i budgetpropositionen för 20119 där det anges att all verksamhet löpande bör prövas utifrån att det bedrivs effektivt och med god hushållning. Regeringen anför vidare att i linje med det som regeringen angivit i den förvaltningspolitiska propositionen10 ska omprövningar av verksamheter fortsätta där ambitionen enligt regeringen är att fokusera på kärnverksamheterna och kontinuerligt pröva annan verksamhet.
Försvarsstrukturutredningen har låtit genomföra separata prövningar avseende genomförbarheten i en överföring av nuvarande verksamheter inom fyra områden till bolagsform: FOI, FMLOG, FMV och T&E inom FMV. Prövningarna har ytterst haft som syfte att pröva möjligheten till en bolagisering. Inom ramen för dessa prövningar har även ett antal potentiella hinder mot genomförbarheten, liksom tänkbara motiv och drivkrafter till att genomföra bolagiseringar av dessa verksamheter analyserats.
En bolagisering av en myndighets verksamhet har vid tidigare liknande prövningar främst motiverats av olika skäl inom tre överlappande områden. Dessa sammanfattas kort nedan:
Förvaltningspolitiska motiv
Den statliga verksamheten styrs av vissa förvaltningspolitiska riktlinjer och värderingar. En central del i de förvaltningspolitiska riktlinjerna är en renodling av det statliga åtagandet. I detta ligger att uppgifter som inte tillhör statens kärnverksamhet bör avvecklas eller överföras till någon annan huvudman. En bolagisering av en statlig produktionsverksamhet kan således motiveras utifrån förvaltningspolitiska överväganden genom att verksamheten ifråga inte befinns tillhör den statliga kärnverksamheten och därför heller inte bör bedrivas i myndighetsform. En bolagisering innebär då en renodling av det statliga åtagandet.
9Prop. 2010/11:1, Utgiftsområde 6, s. 14. 10Prop. 2009/10:175.
337
Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning … SOU 2011:36
338
Konkurrenspolitiska motiv
En viktig åtgärd för att åstadkomma konkurrensneutralitet är separation av myndighetsutövning och affärsverksamhet.
För att åstadkomma en större grad av konkurrensneutralitet kan ett flertal åtgärder vidtas (Konkurrensverket 2009:4). Den förmodligen enskilt viktigaste åtgärden är att organisatoriskt och redovisningsmässigt avgränsa den offentliga aktörens näringsverksamhet från den övriga verksamheten. Därigenom minskar risken för korssubventionering och otillbörligt gynnande av den egna affärsverksamheten. Bolagisering är ett effektivt sätt att åstadkomma en tydlig organisatorisk och redovisningsmässig avgränsning.
Ekonomiska motiv
En omvandling av en affärsdrivande enhet vid en myndighet till ett aktiebolag kan i sig förväntas bidra till högre kostnadseffektivitet. Den interna styrningen mot affärsmässighet kan förväntas bli bättre i ett aktiebolag än i en myndighet. Konkursrisken, risken för övertagande och den större fokusering på vinst – faktorer som alla är relativt starkare i en verksamhet som drivs som bolag än en verksamhet som drivs inom ramen för en myndighet – skapar incitament för kostnadseffektiv produktion i aktiebolagsform som är betydligt svårare att skapa i en myndighet.
En redogörelse för de olika prövningarna och slutsatser återfinns dels i kapitel 13, Forskning och utveckling – framtida struktur vad avser FOI och i kapitel 16, Försvarslogistik – en ny struktur vad avser FMLOG, FMV samt T&E inom FMV. En sammanfattade redovisning av prövningarna som helhet återges i kapitel 18, Statliga bolag inom försvarslogistiken?
12 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten
12.1 Inledning
I detta kapitel presenterar utredningen bedömningar och förslag rörande Försvarsmaktens framtida behov av forskning och utveckling (FoU) samt förslag rörande principer för finansiering och avvägning samt eventuella förändringar i processen. Detta sker mot bakgrund av regeringens inriktning på området, Försvarsmaktens redovisningar, andra aktörers behov samt de övergripande beskrivningar som återfinns i betänkandets kapitel 9, 10 och 11. Tyngdpunkten ligger vid försvarsmaktens och statsmakternas framtida behov. Strukturella förslag rörande hur denna FoU ska utföras och lämnas framgent återfinns i nästa kapitel.
Inledningsvis vill utredningen påpeka att, även om fokus ligger vid Försvarsmaktens redovisade behov av stöd i formen av FoU, så finns det anledning att betrakta FoU på området försvar och säkerhet i ett helhetsperspektiv. Försvarsmaktens behov av FoU överensstämmer till del med behoven som hela samhället har, men gränser och ansvar förskjuts ständigt. Ett helhetsperspektiv är därför nödvändigt för att skapa en ändamålsenligt struktur för FoU som å ena sidan kan tillfredställa hela samhällets behov, och å andra sidan samtidigt primärt är till för Försvarsmakten och Försvarsmaktens uttalade behov. I detta kapitel är fokus tydligt vid Försvarsmaktens framtida behov av stöd, men i ett sammanhang som tar hänsyn till samhällets behov i stort.
339
Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten SOU 2011:36
12.2 Utgångspunkter
12.2.1 Regeringens syn på försvarsmaktens framtida FoU
Regeringen gör i propositionen Ett användbart försvar1 bedömningen att Försvarsmaktens kostnader för FoU för myndighetens behov bör minska. Regeringen konstaterar samtidigt att FoU på försvarsområdet genererar kunskap, kompetens och teknik som i olika skeden stödjer inriktning och utveckling av Försvarsmaktens operativa förmågor i olika tidsperspektiv. Resultat från FoU utgör även en del av grunden för utformningen av svensk försvars- och säkerhetspolitik i vid mening.
Materielnära FoU kan reduceras
Regeringen bedömer – i likhet med Försvarsberedningen – att ett ökat operativt fokus kräver en förändrad syn på materielförsörjningen.
FoU är medel för att uppnå målet att tillfredställa insatsorganisationens behov. En förändrad materielförsörjning med mindre andel egenutveckling och högre andel upphandlingar av färdigutvecklad materiel tillsammans med internationella samarbetspartners medför att den materielnära forskningen och utvecklingen kan reduceras. Regeringen bedömer att en fortsatt effektivisering, prioritering och rationalisering av FoU kan ske med bibehållet fokus på nytta för försvarets operativa förmåga. Som en följd av detta bör kostnaderna minskas.
FoU-verksamhet nära Försvarsmaktens kärnverksamhet bör öka
Regeringen noterar samtidigt att en del av FoU-verksamheten utgörs av direktstöd genom analys- och utredningsverksamhet samt expertstöd. Det finns även ett behov av sådant stöd vid genomförande av insatser. Regeringen bedömer att denna typ av FoU, som bedrivs nära Försvarsmaktens kärnverksamhet är värdefull i den kommande inriktningen av försvaret och att andelen verksamhetsnära utnyttjande av FoU-resultat bör öka. Ett exempel på detta är att med stöd av FoU-resurser snabbt identifiera lösningar på
1Prop. 2008/09:140, avsnitt 6.7.
340
SOU 2011:36 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten
as för innovation och tillväxt i
Sverige.
sammans med andra nationer och
organisationer operativa behov som uppstår under insatser. Ett annat sådant exempel är att med stöd av FoU-resurser värdera alternativa anskaffningsmöjligheter. Ökad betydelse av och interaktion med civil FoU
Regeringen delar vidare Försvarsberedningens syn att civil forskning och teknikutveckling, vilken i dag leder och driver utvecklingen inom de flesta teknikområden, bör exploateras i högre och snabbare grad inom materielförsörjningen. Produkter som utvecklas i den civila sektorn behöver i viss mån anpassas till militära applikationer, eftersom bl.a. kraven på robusthet inom försvarsområdet ofta är högre.
Regeringen noterar i detta sammanhang att i den forskningspolitiska propositionen Ett lyft för forskning och innovation2konstateras att försvaret i stor utsträckning samverkar med det civila samhällets forskningsaktörer för att nyttiggöra kunskap och resurser som finns tillgängliga där. I den forskningspolitiska propositionen framhåller regeringen också att det finns många områden där kunskap från försvarstillämpningar kan ge bidrag till civila frågeställningar och att det finns potential att bredda kompetenser som kan nyttjas såväl civilt som militärt. Ett ökat kunskapsutbyte mellan försvarssektorn och samhällets övriga sektorer, där mer av resultaten från respektive sektor kommer andra till del, kan vara gynnsamt för det nationella kunskapsläget som helhet. I den forskningspolitiska propositionen konstateras vidare att ny teknik och nya system för militära och civila tillämpningar ofta växer fram i synergi med varandra och att det blir allt viktigare att de olika aktörerna samverkar samt att försvarsforskningens resultat tillvarat
Ökad andel av FoU till
I fråga om internationellt forskningssamarbete delar regeringen Försvarsberedningens bedömning att det samarbete om teknisk och naturvetenskaplig försvarsforskning som Sverige i dag bilate-
341
Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten SOU 2011:36
ra utvecklingsenheter, tankesmedjor och motsvarande verksam-
heter.
12.2.2
ällets behov av försvars- och säkerhetsrelaterad
FoU
sbegrepp/allt mer otydliga gränser mellan
civilt och militärt
ralt bedriver med USA, Storbritannien och Frankrike samt multilateralt inom EDA, FA/LOI och Nato ger Sverige kompetenser som inte kan erhållas genom samarbete med andra aktörer. Regeringen konstaterar att även om Sveriges ambitioner inom försvarsforskningen minskat krävs fortfarande en viss teknisk och vetenskaplig kompetensbas för att bl.a. kunna vidareutveckla viktigare materielsystem som är operativa i insatsorganisationen. Regeringen framhåller även att inom EU har stats- och regeringschefer antagit en målsättning att genomföra mer forskning tillsammans. Inom EDA har en gemensam forskningsstrategi tagits fram. Ett kommande samarbete inom Norden är tänkbart, med en ökad samordning av nordisk forskningsverksamhet som komplement till svenska forskningssamarbeten med aktörer enligt ovan. De nordiska länderna skulle därefter även kunna se över möjligheterna till arbetsfördelning och rationalisering utifrån teknikområden och infrastruktur. Koordineringen mellan den forskning som bedrivs nationellt och internationellt bör därför – enligt regeringen – utvecklas på ett sätt som innebär kostnadsreduceringar för försvaret. Möjligheter för ökad myndighetsintegrering, och eventuella framtida sammanslagningar av dessa, bör även övervägas. Ett nordiskt samarbete kring säkerhets- och samhällspolitisk forskning har en god potential, då länderna i stort täcker samma områden. Även här kan inledningsvis en ökad samordning av verksamheterna ske för att i ett senare skede se över vilka möjligheter som finns för en djupare integrering av dessa. Ett utvecklat nordiskt samarbete bör även kunna inklude
Utvecklingstendenser av betydelse för försvarets och samh
Ett vidgat säkerhet
Försvarsberedningen m.fl. har under en längre tid pekat på att de tidigare sätten att se på vår säkerhet inte längre är tillräckliga. Försvarsberedningen har i sina senaste rapporter3 betonat behoven av att vidga synen på Sveriges säkerhet från de traditionella hotbil-
342
SOU 2011:36 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten
pecifika territorier eller etablerade principer
för
lets krisberedskap – stärkt
sam
för det oväntade
genom nationella åtgärder och internationellt arbete.
derna och sårbarheterna, vilka traditionellt har återfunnits inom ramen för politiken på det försvars- och utrikespolitiska området, till förmån för en vidgad säkerhetssyn som omhändertar hela samhällets behov. Starkt förenklat kan förändringen sammanfattas med att hoten mot vår säkerhet förskjuts från att vara konkreta, territoriella, förutsägbara, militära och endimensionella till att bli abstrakta, gränslösa, oförutsägbara, civila/militära och flerdimensionella. Det tidigare säkerhetsbegreppet fokuserade på en möjlig militär invasion från en utpekad aktör inom ramen för en storskalig konflikt. Ett vidgat säkerhetsbegrepp skiftar istället fokus till samhällets sårbarhet och hur hoten, antagonistiska eller inte, är komplexa och svårgripbara. Händelserna (såsom naturkatastrofer etc.) eller aktörerna (såsom olika grupperingar) som utgör hot mot samhället är inte lika tydligt knutna till s
konflikthantering. Regeringen har i sin skrivelse Samhäl
verkan för ökad säkerhet4 pekat på att:
Samhällets krisberedskap och det militära försvaret grundas på en gemensam syn om vad som utgör hot och utmaningar. I regeringens proposition Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292) konstaterades att utmaningar och hot mot vår säkerhet är föränderliga, gränslösa och komplexa. Vissa hot är svåra att förutse och kan uppstå plötsligt. Andra är mer långsiktiga och växer fram successivt, men konsekvenserna kan i många fall vara allvarliga. Trenden inom olika områden är att gränserna mellan vad som betraktas som nationellt-internationellt, privat-offentligt, nationellt-regionalt och civilt-militärt blir mindre tydliga. Detta medför att ansvarsområden för olika aktörer i ökande utsträckning överlappar varandra vilket leder till ett ökat behov av samverkan mellan olika aktörer och olika nivåer i samhället, t.ex. mellan civila aktörer och Försvarsmakten. Det är viktigt att bibehålla en öppenhet för vad som kan komma att bli hot och försöka förbereda sig
Regeringen anför även i sin proposition Ett lyft för forskning och innovation5 att samhällets arbete för att förebygga och hantera mycket allvarliga händelser utgår från det s.k. vidgade säkerhetsbegreppet. I propositionen pekar regeringen på att behoven av säkerhetsforskning är ökande och att Sverige har en gott utgångsläge genom tidigare satsningar på militär FoU – vilket exempelvis de
4 Skr. 2009/10:124. 5Prop. 2008/09:50.
343
Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten SOU 2011:36
sve
idan kan vi tala om nya samarbetsmönster och utveck-
lin
berör ur ett militärt perspektiv en delmängd av
den spe
en mångfacetterad insatsmiljö med såväl konven-
främst trend 2, 3, 4 och 5
makten försöker för-
ndrar villkoren för insat-
nska framgångarna i EU:s program för säkerhetsforskning ses som ett bevis på.
Basen i säkerhetsbegreppet med tillhörande hotbilder är hur sårbarheter utvecklas i samhället. Ökad internationalisering, kommunikation och tekniska beroenden mellan olika system, vilka alla är grundläggande element i det som brukar benämnas såsom globaliseringen, skapar samhällen som är beroende över sektors- och nationsgränser på helt nya sätt. Något förenklat kan vi tala om nya hot i två dimensioner.6 Å ena sidan kan vi tala om nya hot av framför allt teknologiskt karaktär, t.ex. precisionsstyrda vapen eller förbättrade material. Denna typ av hotdynamik är inte ny – den teknologiska kampen mellan medel och motmedel har pågått så länge som kriget har funnits. Utvecklingen accelererar dock ständigt. Å den andra s
gstrender där nya beroenden skapar nya sårbarheter och påföljande hot.
Allt detta sammantaget innebär att hot och händelser kan få konsekvenser som berör flera samhällssektorer, sprida sig över nationsgränserna samt vara svåra att förutse och uppstå plötsligt. Försvarsmakten
na utveckling i en rapport från 2009 inom ramen den s.k. per-
ktivstudien:7
Utvecklingen mot tionellt som okonventionella hot samt reguljära och irreguljära aktörer bedöms fortsätta.
Dessutom beskrivs ett antal trender varav kan uppfattas peka i riktning mot att Försvars hålla sig till ett vidgat säkerhetsbegrepp:
1. Fortsatt transformering av försvarsmakter
2. Ökade behov av strategiska och operativa samarbeten
3. Ökade behov av samordning mellan civila och militära resurser
4. Informationssamhällets utveckling förä ser
5. Ny teknik ger nya militära möjligheter
6 Eva Haldén. Försvaret och det vidgade säkerhetsbegreppet. Försvarsberedningens skriftserie nr 4 2001. 7Försvarsmaktens rapport den 29 januari 2010 från perspektivstudien 2009. Det militärstrategiska utfallsrummet ( HKV 23 382:51673).
344
SOU 2011:36 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten
edes i dag i ett gränsland mellan det militära
oc
gs-
pu
nde faserna går att skönja. Det
är rimligt att anta att utvecklingen kommer att accelerera. För-
riga civila samhället har i dessa
6. Hoten från massförstörelsevapen och verkansmedel med masseffekt ökar.
Vissa hotbilder, såsom hot mot samhällsviktig infrastruktur och operationer på informationsarenan, har en tydlig inverkan på Försvarsmakten såväl som det övriga samhället – men frågan ägs inte uteslutande an den ena eller andra parten. IT-attacker, som kan vara iscensatta av andra nationer, mot olika delar av samhället institutioner kan dessutom ha en sådan karaktär att en motsvarande insats med konventionella medel, med en jämförbar effekt, skulle ha klassats som en krigshandling – med därpå följande militärt gensvar. En situation där aktörerna och avsedda effekter är klassiska, men medlen nya, ligger sål
h civila. Dessa tendenser, på grund av den låga risken i förhållande till potentiella önskvärda effekter för en angripare, kan förväntas öka framöver.
En central komponent för att hantera detta vidgade säkerhetsbegrepp, främst kopplad till en ökande osäkerhet och riskerna som ny teknologiutveckling ger upphov till, är ett strategiskt förhållningssätt till kunskap och produktionen av densamma. Kunskaps- och kompetensproduktionen som sker inom Försvarsmaktens ansvarsområde, bl.a. genom FoU, har därför starka berörin
nkter med det övriga samhället. Samtidigt så sker det kunskaps- och kompetensproduktion i det övriga samhället i formen av FoU som har starka beröringspunkter med Försvarsmaktens behov.
Det är Försvarsstrukturutredningens uppfattning att distansen, på många viktiga FoU-områden, mellan Försvarsmakten och det övriga samhället är allt för stor. Detta leder förmodligen till dubbelarbete, utebliva samordningsvinster i formen av kostnadsdelning eller i värsta fall att kunskap och kompetens saknas hos endera parten. Betydelsen av det förändrade säkerhetsbegreppet och den utveckling som kan ses på detta område med ökad integration, gränslösa och med allt mer komplexa och osäkra/plötsliga hotbilder kan vara sådan att bara de inleda
svarsmakten, regeringen och det öv frågor ett viktigt arbete framför sig.
345
Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten SOU 2011:36
Fö
system används och kan uppträda i
stridsmiljön under lång tid. Behoven av FoU kopplade till större materielsystem/plattformar bedöms minska. Samtidigt verkar samma trend i riktning mot ett ökat fokus vid delsystem och modularitet i syfte att säkerställa en kontinuerlig förmågeutveckling under systemens livscykel.
rsvarsmaktens transformering
Försvarsmaktens transformering, främst med nya uppgifter och krav, har tidigare beskrivits i kapitel 9, Det framtida försvaret. I detta avsnitt ligger snarare fokus vid hur transformeringen påverkar beteendet och behoven rörande Försvarsmaktens FoU.
Myndigheternas materielförsörjningsstrategi och regeringens nya principer för materielförsörjning förväntas innebära ett ökat fokus vid vidmakthållande och beprövad materiel framför nyanskaffning och utveckling. Detta innebär att behoven av utvecklingsinsatser kopplade till egen utveckling förväntas minska. Samtidigt ökar vikten och behovet av kunskaper/FoU rörande utvecklingstrender och marknadens möjligheter att tillgodose Försvarsmaktens behov. Minskad egen utveckling innebär ett ökat beroende av andra med därpå följande sårbarhet och ökad osäkerhet. Ett av de få sätten att möta denna osäkerhet är genom satsningar på FoU och kunskapsproduktion. Behoven av olika former av kvalificerad omvärldsanalys bedöms öka.
Det faktum att den civila utvecklingen blir allt mer ledande framför utveckling som sker militärt innebär att behoven av FoU kopplade till att överföra civila landvinningar i militär tillämpning förväntas öka.
En tydlig trend hos flera försvarsmakter är att efterfrågan av forskningsbaserad kunskap i insatsnära tillämpning ökar. Det finns en uppfattning att komplexiteten ständigt är ökande – främst genom att Försvarsmakten verkar i insatser med t.ex. fler irreguljära inslag och svårigheter att skilja stridande från icke-stridande, eller en ständigt ökande teknisk komplexitet. Detta ställer höga och ökande krav på specialiserad kunskap i direkt anslutning till insatserna.
Huvuddelen av de större materielsystemen som kommer att finnas de kommande 25 åren är i dag redan i drift, under produktion eller projekterade. Trenden är att, bl.a. på grund av ständigt ökande styckkostnader för större plattformar och en mer inbyggd flexibilitet och modularitet, att
346
SOU 2011:36 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten
Civil teknikutveckling är ledande för huvuddelen av teknikutvecklingen
Teknikutvecklingen drivs i dag i huvudsak genom den civila utvecklingen.8 Denna trend förväntas bli allt starkare. Detta innebär att de militära gränsytorna mot den civila teknikutvecklingen blir allt viktigare. Den civila utvecklingen karakteriseras av att:
• Den är kommersiellt driven.
• Takten i utvecklingen blir allt snabbare.
• Framtagna produkter ofta har en kort livscykel.
• Framgångsrika innovativa lösningar ofta fås genom att kombinera resultat från flera teknologiområden.
• Det är svårt att förutsäga exakt vilka produkter som kommer att bli tillgängliga och när det kommer att ske.
• Såväl produkter och lösningar som bakomliggande teknologier ofta blir snabbt tillgängliga globalt.
Samtidigt skapar den ledande civila teknikutvecklingen ett viktigt dilemma. De civila produkterna fyller ofta inte militära krav avseende exempelvis robusthet, redundans och säkerhet. De fungerar inte heller alltid i alla de miljöer och under alla de betingelser som militära produkter förväntas fungera. Anpassning till traditionella militära krav och infogande i militära system är ofta en kostnads- och tidskrävande process.
Strategier för att tillgodogöra sig civil teknikutveckling kan vara att:
• Utveckla militära tillämpningar av civila utvecklingar, vilket erfarenhetsmässigt är kostnads- såväl som tidskrävande.
• Avvakta att annan aktör tar fram militäranpassade produkter och därefter införa dem i eget system vilket sannolikt skulle minska kostnader, men förmodligen till kostnaden av längre ledtider och sämre integration med andra delsystem.
• Acceptera civila produkt med dess fel och brister vilket sannolikt skulle bli billigare och snabbare men i ett antal avseenden öka systemens känslighet och svagheter.
8 Försvarsmaktens rapport den 29 januari 2010 från perspektivstudien 2009. Underbilaga 7 ( HKV 23 382:51673).
347
Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten SOU 2011:36
Samtidigt så måste det betonas att det finns ett antal militärspecifika områden inom vilka den civila utvecklingen är begränsad.
Sammantaget så ökar betydelsen av gränsytor mot den civila teknikutvecklingen. Betydelsen av förmågan till kunskaps- och teknikintegration av civil kunskap och teknik hos de militära organisationerna kommer att öka.
Internationella militärstrategiska trender rörande teknikutveckling med potentiellt stor förmågepåverkan
Teknikutvecklingen spelar en avgörande roll för hur hot och förmåga utvecklas, nationellt såväl som internationellt. Med ny teknik följer nya möjligheter att verka men även nya möjligheter för potentiella motståndare att verka mot en själv. Teknikutvecklingen befinner sig ständigt i en dynamisk växelverkan mellan de möjligheter som tekniken erbjuder och de hot som den föder. Av denna anledning är det, speciellt i frågor rörande forskning och kunskapsproduktion, avgörande för en nation och dess försvarsmakt att ha en uppfattning om framtidens teknikutveckling, internationella militärstrategiska trender och den egna militära förmågan att möta möjligheter och hot som framtidens utveckling innebär. Annars är risken överhängande att allvarliga fömågegap uppstår, att stora materiella investeringar plötsligt blir värdelösa eller att utvecklingssatsningar satsas allt för kortsiktigt och/eller på fel saker.
Försvarsmakten identifierar inom ramen för sin perspektivstudie ett antal viktiga militärstrategiska trender rörande teknikutveckling med potentiellt stor förmågepåverkan. Myndigheten konstaterar samtidigt att Försvarsmaktens förmåga på de identifierade områdena är begränsad och att utveckling och tillgång till förmåga inom dessa områden kan komma att utvecklas till vägvalsfrågor. Dessa områden är bl.a.:
• Rymden, där nyttjande av satellitbaserade system för exempelvis kommunikation och underrättelser kommer att öka,
• Informationsarenan, där skyddet av informationssystem blir än viktigare, påverkan på opinioner via media fortsätter öka, val av samarbete kommer att få stor påverkan på såväl militär förmåga i stort som på interoperabilitet,
• Obemannade farkoster och system, vilka blir alltmer betydelsefulla i militär verksamhet, samt
348
SOU 2011:36 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten
• Skydd mot CBRN inklusive utvecklingen av missilförsvar.
Flertalet av dessa trender kan komma att innebära stora förändringar i hur framtidens stridsskådeplats kan komma att se ut. Exempelvis så omnämns att USA avser öka anskaffningen av obemannade flygande farkoster och har bl.a. uttalat att ungefär 45 procent av den framtida långräckviddiga bekämpningsförmågan ska baseras på dessa system – även hangarfartygsbaserade system med kapacitet att lufttankas är under diskussion.
Samtidigt måste det understrykas att de teknologiska utvecklingarna på olika utpekade områden, vilka potentiellt kan innebära radikalt annorlunda krigsskådeplatser, inte per automatik innebär förändringar i förmåga. Förändringar i förmåga uppstår som en kombination mellan de möjligheter som tekniken erbjuder samt en förändring i strategiskt, operativt, taktiskt och stridstekniskt uppträdande. Att skapa ny förmåga ur ökad funktionalitet förutsätter att människa och teknik anpassas till varandra för att bilda en fungerande lösning. För komplicerade system och förändringar kan denna mognadsprocess vara svår och lång. Historien är full av teknologiska utvecklingar som har revolutionerat krigsskådeplatsen men först efter lång tid av anpassning.
12.2.3 FoU på försvars- och säkerhetsområdet, särart och särskilda förutsättningar
Utredningen har tidigare i kapitel 4, Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag, i korthet berört särart och särskilda förutsättningar kopplade till FoU på försvars- och säkerhetsområdet. Här utvecklas några av dessa.
Särskilda krav på offentligt ansvar för kunskapsproduktionen
Det är utredningens uppfattning att det offentliga har ett särskilt ansvar för kunskapsproduktionen på försvars- och säkerhetsområdet.
Regeringen belyser i den försvarspolitiska inriktningspropositionen att resultat från FoU utgör en del av grunden för utformningen av svensk försvars- och säkerhetspolitik i vid mening. FoU
349
Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten SOU 2011:36
på området ses således som en direkt nödvändighet för att kunna formera en relevant politik.
Liknande resonemang kan ses i regeringens övergripande politik på forskningsområdet. I regeringens proposition Ett lyft för forskning och innovation9 pekar regeringen ut ett antal strategiska forskningsområden. Regeringen anför vidare att utgångspunkten för att peka ut dessa ska vara:
att de strategiska satsningarna ska avse forskning som långsiktigt har förutsättningar att vara av högsta internationella kvalitet, forskning som kan bidra till att tillgodose stora samhällsbehov och lösa viktiga problem i samhället samt forskning inom områden med anknytning till det svenska näringslivet.
Inom ramen för detta anför regeringen att området säkerhet och krisberedskap är ett strategiskt forskningsområde. I propositionen kan utläsas att utgångspunkten för detta är att det finns ett särskilt samhällsansvar för dessa frågor, bl.a. därför att enskilda individer saknar förutsättningar för att hantera flertalet av de händelser som området är tänkt att omhänderta. Detta kan svårligen tolkas som något annat än att regeringen anser att det finns ett offentligt ansvar för kunskapsproduktionen på området. I propositionen sägs vidare att:
En utökad forskning inom detta område kommer att ge ett bättre underlag för att göra riskbedömningar, prioritera åtgärdsarbetet, utveckla åtgärdsplaner och trygga samhället på nationell, regional och lokal nivå inför dessa förändringar. Forskningen måste vara utpräglat tvär- och mångvetenskaplig för att kunna hantera olika aspekter i samhället.
En annan viktig faktor som talar för att området präglas av offentligt ansvar för kunskapsproduktionen är att kraven på offentligt ansvar ökar ju större kraven på nationellt oberoende är. Detta resonemang sammanfaller i stora delar med frågor rörande integritet och sekretess. På områden där kunskapen är central för att bevara nationell handlingsfrihet gentemot andra aktörer – bl.a. på grund av att kunskapen är svårtillgänglig eller därför att vetskapen om vissa förhållanden måste hållas hemlig för andra – har staten ett starkt intresse av att garantera att produktionen kommer till stånd. I förhållanden som tar sin bäring på statens direkta överlevnad och existens, vilket politiken på det försvars- och säkerhetspolitiska området i sin extrem ytterst handlar om, ställs dessa behov på sin spets.
350
SOU 2011:36 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten
Försvarsstrukturutredningen noterar att behovet av offentligt ansvar för kunskapsproduktionen är olika stort på olika områden. Utredning anser dock att en särskild förutsättning och särart för FoU på försvars- och säkerhetsområdet är att – på grund av sin närhet till de grundläggande delarna av det offentliga åtagandet (statens överlevnad, våldsmonopolet, samhällets förmåga att garantera sina medborgares säkerhet etc.) – ansvaret på detta område där kan förutsättas vara särskilt stort.
Särskilda behov av långsiktighet
Verksamheterna på försvars- och säkerhetsområdet präglas av särskilt långsiktiga tidshorisonter. Planeringen hos försvarsmakten återfinns ofta i perspektiv, som handlar om krav på förmåga och strukturer, på 5, 10 och 20 års sikt – ibland t.o.m. längre. Detta kommer bl.a. av att åtaganden i försvarspolitiska termer ofta har konsekvenser och begränsar antalet möjliga handlingsvägar för lång tid framöver. Exempel på detta är satsningar i infrastruktur och strategiskt viktiga materielsystem eller relationer till andra stater – konsekvenserna av exempelvis val av stridsflygplan eller modell för personalförsörjning stäcker sig över många decennier. Utveckling av ny operativ förmåga och införandet av nya eller förändrade förbandstyper är beslut som måste tas med mycket lång framförhållning.
Utredningen har tidigare beskrivit att försvarets FoU bedrivs, och fortsatt behöver bedrivas, i ett antal olika huvudkategorier. En av dessa är försvarets långsiktiga behov – vilket anses ha en tidshorisont på 10–20 år eller längre. Med bakgrund av detta och det ovanstående kan konstateras att även försvarets FoU har behov av att fungera under särskilt långsiktiga tidshorisonter. Ett område som präglas av särskilda behov av långsiktiga tidshorisonter, såsom försvaret, har av naturliga skäl behov av en kunskapsproduktion som arbetar med samma eller oftast längre tidshorisonter. Det är enligt utredningen inte onaturligt att genomföra satsningar på FoU kopplat en utveckling som förväntas få verkligt genomslag först 10–15 år senare om alternativet till satsningen kan vara att förmågor bli obsoleta eller att andra långsiktiga satsningar blir verkningslösa och utan värde.
Försvarsstrukturutredningen anser att en särskild förutsättning och särart för FoU på försvars- och säkerhetsområdet är att det
351
Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten SOU 2011:36
finns särskilda behov av och krav på långsiktighet som är större än på många andra områden.
Särskilda krav på integritet och sekretess
Verksamheterna på främst försvarsområdet, men även säkerhetsområdet, omfattas av särskilda krav på integritet och sekretess. Detta tar sig främst uttryck genom bestämmelser rörande rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation vilket begränsar rätten att ta del av allmänna handlingar och ställer särskilda krav på integritet hos myndigheterna. Integritetskänslig verksamhet i detta sammanhang är sådana verksamheter där en oberoende ställning i förhållande till objektet för verksamheten är viktig, där verksamheten i ett nationellt perspektiv är känslig eller där man företräder eller fungerar som expertstöd till regeringen eller myndigheter. De tidigare resonemangen rörande nationellt oberoende gör sig här påminda. Att garantera statens säkerhet och överlevnad bl.a. genom sin försvarsförmåga tillhör en stats absoluta kärnuppgifter. Verksamheter som tillhör detta komplex är därför att betrakta som känsliga. Detta beror bl.a. på att förmågan att begränsa kunskapsspridningen på dessa områden ingår som en central del av att neka potentiella motståndare möjligheterna att anpassa sin verksamhet mot de egna styrkorna och svagheterna. Kontroll över kunskap, om egna och andras förhållanden, blir således en framgångsfaktor som genererar handlingsfrihet och förmåga.
Inget annat område är omgärdat av samma krav på integritet och sekretess som försvars- och säkerhetsområdet, men även med påföljande krav på offentlig kontroll och insyn. Detta är speciellt utmärkande när verksamheter utgör en del av eller tangerar delar av det nationella och/eller internationella underrättelsesystemet. Det finns omfattande medborgerliga/offentliga mekanismer för kontroll och insyn på plats för att hantera denna typ av känslig verksamhet – inte minst därför att verksamheten ofta verkar under förhållanden som kraftigt inskränker rätten till medborgerlig insyn i verksamheten. Exempel på sådana mekanismer är dels statsförvaltningens generella verktyg för offentlig insyn och kontroll i formen av regeringens direktivrätt, förvaltningslagens jävs- och besvärsregler, tryckfrihetsförordningens offentlighetsprincip samt den kontroll av verksamheten som utövas av Justitieombudsmannen
352
SOU 2011:36 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten
(JO), Justitiekanslern (JK) samt Riksrevisionen, och dels specifika organ och mekanismer i formen av Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten och Försvarsunderrättelsedomstolen.
FoU på försvars- och säkerhetsområdet är, genom sin egenskap som delmängd i det försvars- och säkerhetspolitiska området, omgärdat av starka krav på integritet och sekretess. Om verksamheten vid Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) används som exempel så bedömer myndigheten att cirka 40 procent av myndighetens projekt (sett till intäkterna) 2009 omfattades och/eller producerade resultat som omfattats av främst försvars- och/eller utrikessekretess.10 På grund av sin roll som kunskapsproducent är det dessutom troligt att FoU-strukturer på försvars- och säkerhetsområdet handhar en större mängd integritets- och sekretessrelaterad verksamhet än många andra delar av försvars- och säkerhetssystemet.
Försvarsstrukturutredningen anser att en särskild förutsättning och särart för FoU på försvars- och säkerhetsområdet är att det finns särskilda krav på integritet och sekretess som är större än på många andra områden. Detta innebär att ett centralt krav på verksamheten är att den kan garantera en effektiv hantering av känsliga verksamheter, under restriktioner på kunskapsspridning fullfölja sina uppgifter, samtidigt som kraven på medborgerlig insyn, rättssäkerhet och kontroll säkerställs.
Särskilda behov av helhets- och samhällsperspektiv
Med anledning av vad som tidigare konstaterats rörande ett s.k. vidgat säkerhetsbegrepp m.m. så anser utredningen att verksamheten på försvars- och säkerhetsområdet, särskilt i frågan om FoU, har särskilda behov av ett helhets- och samhällsperspektiv. Även om FoU bedrivs i delmängder och adresserar skilda delar av samhällets problem så handlar frågorna ytterst om hela samhällets funktion och funktionalitet. Detta förstärks även av att den FoU som produceras inom ramen för försvars- och säkerhetsområdet, till skillnad från flertalet andra områden, syftar till att användas direkt av olika statliga aktörer i deras egna produktion. Verksamheten handlar således inte om en generell kunskapshöjning utan kunskapspro-
10 Totalförsvarets forskningsinstituts skrivelse den 22 oktober 2010 med svar på begäran om uppgifter från Försvarsstrukturutredningen (Dnr FOI-2010-1448).
353
Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten SOU 2011:36
da
beh
g. Utveck-
lin
tt antal centrala utveck-
duktion direkt för exempelvis regeringens policybehov eller försvarsmaktens förmågeutveckling.
12.3 Försvarsmaktens syn på det framtida behovet av FoU
Försvarsmakten redovisar i olika former sin syn på det framtida behovet av FoU i ett flertal olika dokument såsom Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP), Försvarsmaktens FoU-strategi, Inriktningsplan för Försvarsmaktens forskning och teknikutveckling såväl som i Försvarsmaktens årsredovisning. Beskrivningen rörande FoU i några av dessa återfinns i betänkandets kapitel 4, Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag. Försvarsstrukturutredningen har utöver detta, i samband med sitt arbete, begärt en specifik bedömning med tillhörande ekonomiska analyser från Försvarsmakten rörande myndighetens framtida behov av FoU. Försvarsmakten har, till utredningen, som ett svar på detta redovisat en bedömning rörande myndighetens framtida behov av stöd.11 Denna redovisning berörs övergripande i sin helhet i betänkandes kapitel 10, Försvarsmaktens behov av stöd. I detta avsnitt redovisas en mer detaljeras bild av hur Försvarsmakten ser på det framti
ovet av FoU.
I redovisningen avseende FoU använder sig Försvarsmaktens av sin interna indelning i s.k. verksamhetsgrenar. För försvarsmaktens forsknings- och utvecklingsverksamhet innebär detta verksamhetsgren 3 – utveckling (VG 3). Verksamhetsgrenen omfattar två s.k. produktgrupper: Produktgrupp 10 – Forskning och teknikutveckling samt studier, och Produktgrupp 11 – Materielutvecklin
gen på FoU-området redovisas således i dessa termer.
Försvarsmakten pekar i sitt underlag på e lingstrender som influerar behovet av stöd:
• Gränserna mellan civil och militär kunskapsframtagning har eller håller till stora delar på att suddas ut. Basen för kunskapsframtagningen bedöms framgent att behöva bygga på den speciellt anpassade kompetens som har byggts upp inom försvarssektorns myndigheter, men detta måste kompletteras i allt större
11 Försvarsmaktens skrivelse den 19 november 2010 med svar på begäran om uppgifter från Försvarsstrukturutredningen(HKV 23 250:66026).
354
SOU 2011:36 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten
e av var insatser sker. Detta ställer krav på FoU-stöd
ed integrations-
ng inom Human Resources-området är av
lig materiel på marknaden och de industriella och
kommersiella förutsättningar som är aktuella för anskaffning av sådan materiel.
utsträckning med utökade nationella och internationella samarbeten.
• Kraven på att kunna använda, anpassa eller flexibelt kombinera olika typer av materiel och personal till nya, till en aktuell situation, sammansatta enheter ökar. Till följd av ökat internationellt engagemang samt teknisk och militäroperativ hotutveckling ökar kraven på att kunskap utvecklas som kan; bistå insatsförband i extrema och för Försvarsmakten nya miljöer; hantera ny typ av materiel samt som kan hantera ökade krav på effektivitet. Speciellt handlar detta om ett behov av att snabbt kunna avropa kunskap liksom förmåga att hantera olika typer av situationer oberoend från utförare som har en stor kunskap om Försvarsmaktens verksamhet.
• Behovet av att anpassa direktanskaffad materiel till aktuella förhållanden samt behovet av värdering av systemens prestanda och förmåga till att utforma relevanta kravställningar kommer att växa med de nya principerna för materielförsörjning. Behovet av att integrera ny materiel, och därm kompetens, bedöms vara ökande eller tillkommande behov inom Försvarsmaktens utvecklingsverksamhet.
• Reformeringen av Försvarsmaktens personalförsörjningssystem ställer nya krav på kunskap och analyser. I framtiden antas Försvarsmakten i allt högre grad konkurrera om den attraktiva arbetskraften, varför forskni stor betydelse för den framtida förmågan. Denna typ av forskning behöver utökas. Rörande frågor kopplade till materielförsörjning innebär flertalet av dessa utvecklingstendenser bl.a. att Försvarsmakten förespråkar samt arbetar för en förskjutning av kunskapsförsörjningen inom forsknings- och teknikutvecklingen mot förmåga att inhämta kunskap om tillgäng
355
Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten SOU 2011:36
12.3.1 Försvarsmaktens ekonomiska bedömningar rörande behovet av FoU
Som tidigare redovisat indelar Försvarsmakten sin verksamhet under verksamhetsgren 3 i Forskning; Teknikutveckling; FoT-transfer;
Studier och Konceptutveckling; Organisations- metod och materielutveckling
12
; samt Övrigt koncernövergripande FoU.
Försvarsstrukturutredningen har under utredningens gång fört en kontinuerlig dialog med Försvarsmakten och berörda experter. Detta innebär att den planerade ekonomiska ramen för 2012 har justeras på marginalen i dialog med berörda experter i samband med att utfall erhölls i februari 2011 för 2010 jämfört med Försvarsmaktens ursprungliga underlag som var daterat 2010-11-19. I diskussionerna har det framkommit att underlagen har varit något osäkra, främst rörande Försvarsmaktens interna verksamhet och anslaget 1:1. Detta bedöms bero på förändrade redovisningsprinciper och införandet av affärsledningssystemet PRIO i Försvarsmakten. I praktiken har berörda experter bedömt att reduktionerna inom anslaget 1:1 är större än vad som har redovisats, men detta har varit svårt att identifiera redovisningsmässigt. Försvarsstrukturutredningen gör därför bedömningen att de redovisade reduktionerna inom verksamhetsgren 3 ska ses som den lägsta delen av ett intervall där den egentliga reduktionen kan vara större. De redovisade siffrorna bygger enligt utredningen på bästa möjliga tillgängliga bedömning.13 Omräkningen till fasta priser har skett utifrån underlag från Försvarsmakten.14 Försvarsstrukturutredningen vill särskilt uppmärksamma på att Försvarsmaktens inkomna underlag skiljer sig från de siffror som återfinns i årsredovisningen för 2010. I samtal med Försvarsmakten och berörda experter har än dock gjorts bedömningen att det redovisade underlaget, med vissa justeringar, är det som bäst ger en jämförbarhet över perioden 2008–2012. Utredningen har därför valt att använda det underlag – dvs. Försvarsmaktens behov av stöd15 samt underlag från berörda
12 Fr.o.m. 2010 har organisations- och metodförsök överflyttats till VG 2. Organisations- metod och materielutveckling benämns således Materielutveckling fr.o.m. 2010. I underlaget används dock benämningen Organisations- metod och materielutveckling. 13 Medel för organisations- och metodförsök som redovisningstekniskt har överflyttats till VG 2 fr.o.m. 2010 är i det justerade underlaget åter inräknade i VG 3 för åren 2010 och framåt, för att erbjuda en bättre jämförbarhet. 14 Omräkningstalen som använts för FoU-relaterad verksamhet är 1.9 % mellan 2008 och 2009, 2.5 % mellan 2009 och 2010 samt 2.0 % mellan 2010 och 2011 (2012 är i 2011 års prisläge). 15 Försvarsmaktens skrivelse den 19 november 2010 med svar på begäran om uppgifter från Försvarsstrukturutredningen(HKV 23 250:66026).
356
SOU 2011:36 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten
experter – som har tagits fram särskilt för utredningens behov. Försvarsmakten har även inkommit med vissa kompletteringar.
Försvarsmakten bedömer att behoven rörande de olika områdena i verksamhetsgren 3 kommer att utvecklas på följande sätt:
Forskning
Ökande behov föreligger, utgående från Försvarsmaktens nya uppgifter och strategi för materielförsörjning av forskning inom:
• Urval och rekrytering, veteranfrågor m.m. som stöd till den nya personalförsörjningen,
• Kulturell förståelse och andra faktorer av betydelse i nuvarande och framtida insatsområden, som stöd till planering och genomförande av insatser, samt
• Generell forskning/kunskapsuppbyggnad som stöd till anpassning av befintlig (uppgradering) och nyupphandlad materiel, så att denna kan ingå i system-av-system inom Försvarsmakten, inte minst kopplat till integritetskritiska kunskapsområden.
Utöver det ovanstående bedöms även behoven av FoU på undervattensområdet vara ökande.
Minskande behov föreligger av forskning inom:
• Områden där uppgörelser kan nås inom ramen för det nordiska samarbetet. Denna effekt, förutsatt att överenskommelser kan träffas, bedöms fr.o.m. 2013 i begränsad omfattning reducera behovet av forskning inom utpekade områden.
• Plattformsområden som en följd av en ökad direktanskaffning.
Sammanfattningsvis anses satsningarna på forskning kunna minska från cirka 468 miljoner kronor 2008 till 329 miljoner kronor 2012. Minskningen är således 139 miljoner kronor i löpande priser och 159 miljoner kronor i 2008 års prisläge.16
16 Av dessa medel är dock cirka 74 miljoner kronor (70 miljoner kronor i 2008 års priser) en överföring av anslagsmedel direkt till FOI (för verksamheten på miljö- och CBRN-området).
357
Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten SOU 2011:36
Teknikutveckling
Ökande behov föreligger, utgående från Försvarsmaktens nya uppgifter och strategi för materielförsörjning av teknikutveckling inom:
• Teknisk systemkunskap som stöd till anpassning av befintlig
(uppgradering) och nyupphandlad materiel, så att denna kan ingå i system-av-system inom Försvarsmakten. Särskilt fokus ska därvid läggas på interoperabilitet, så att Försvarsmaktens förmåga att lämna och ta emot militärt stöd säkerställs. Minskande behov föreligger av teknikutveckling inom:
• Lednings- och kommunikationssystem förutsatt att alternativa samarbeten som kan ge motsvarande effekt hittas.
• Plattformsområden som en följd av en ökad direktanskaffning.
Sammanfattningsvis anses satsningarna på teknikutveckling kunna minska från cirka 281 miljoner kronor 2008 till 193 miljoner kronor 2012. Minskningen är således 88 miljoner kronor i löpande priser och 100 miljoner kronor i 2008 års prisläge.
FoT-transfer
Försvarsmakten konstaterar att ambitionerna att öka nyttan och användbarheten av FoT i insatsorganisationen innebär ett ökat behov av transferprojekt i sin helhet.
Sammanfattningsvis anses satsningarna på FoT-transfer behöva öka från cirka 51 miljoner kronor 2008 till 65 miljoner kronor 2012. Ökningen är således 14 miljoner kronor i löpande priser och 10 miljoner kronor i 2008 års prisläge.
Studier och konceptutveckling
Försvarsmakten pekar på att en successiv minskning av organisationen innebär att studieverksamheten bör anpassas till lägre volymer. Sett mot Försvarsmaktens nya uppgifter och speciellt mot utmaningen inom personalförsörjningen bedöms dock ett ökande behov av kvalificerade studier och utredningar föreligga inom detta område, med medverkan från såväl Försvarsmaktens egen personal som externa forskningsutförare. Till detta ska läggas att Försvars-
358
SOU 2011:36 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten
strukturutredningens bedömning är att Försvarsmaktens insatsorganisation, med bakgrund av det senaste försvarsbeslutet, inte förväntas minska utan istället väsentligt utökas med utgångspunkt i att samtliga förband, sett till beredskapskrav och dyl. kravsätts lika.
Försvarsmakten bedömer att fokuseringen på mer närliggande utmaningar innebär att konceptutveckling har kommit att nedprioriteras. Nuvarande nivå på externt stöd bedöms efterhand kunna reduceras genom ökad nordisk samverkan, men denna effekt bedöms dröja ytterligare några år.
Sammanfattningsvis anses satsningarna på studier och konceptutveckling kunna minska från cirka 185 miljoner kronor 2008 till 154 miljoner kronor 2012. Minskningen är således 31 miljoner kronor i löpande priser och 41 miljoner kronor i 2008 års prisläge.
Organisations-, Metod- och Materielutveckling
Försvarsmakten menar att ”strategin för Försvarsmaktens materielförsörjning”, stora reduceringar i utvecklingsprojekt samt olika beslut om serieanskaffning sammantaget kommer att resultera i betydande minskningar i behoven av organisations-, metod- och materielutveckling. Utvecklingen inom olika plattformsområden bedöms minska då fler system ska direktanskaffas. Utvecklingskostnaderna kommer istället att inräknas i styckpriserna för materiel vid köp direkt från marknaden och därmed fortsatt belasta Försvarsmakten men inom andra verksamhetsgrenar.17 Områden såsom motmedel, sensorer, målsökare, beräkningsalgoritmer och integrationskompetens uppskattas vara ökande eller tillkommande behov inom utvecklingsverksamheten i Försvarsmakten. Förstudier av sådan anskaffning sker då vanligen inom ramen för materielutveckling (del av organisations-, metod- och materielutveckling) och dess kostnader kommer därvid att redovisas under verksamhetsgren 3.
Sammanfattningsvis anses satsningarna på organisations-, metod- och materielutveckling kunna minska från cirka 1 107 miljoner kronor 2008 till 499 miljoner kronor 2012. Minskningen är således 608 miljoner kronor i löpande priser och 638 miljoner kronor i 2008 års prisläge.
17 Försvarsstrukturutredningen vill i detta sammanhang dock understryka att förhoppningen är att detta ska innebära att samfinansiering kan uppnås med andra.
359
Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten SOU 2011:36
Övrig koncernövergripande FoU
Försvarsmakten ser inga påtagliga förändringar i behovet av koncernövergripande FoU, utgående från Försvarsmaktens nya uppgifter och strategi för materielförsörjning. Utgående från de totala behoven har verksamheten dock reducerats i perioden.
Sammanfattningsvis anses satsningarna på koncernövergripande FoU kunna minska från cirka 154 miljoner kronor 2008 till 129 miljoner kronor 2012. Minskningen är således 25 miljoner kronor i löpande priser och 33 miljoner kronor i 2008 års prisläge.
Förändringarna belastar olika anslag på följande sätt:
Tabell 12.1 Sammanfattande ekonomi för Försvarsmaktens behov av
utveckling inom verksamhetsgren 3 (2008 års prisläge)
Område Ek ram 2012
Förändring sedan 2008
Anslag
1.1
Anslag
1.3
Anslag
1.4
Anslag
1.5
Forskning
309 -159* - - - -159
Teknikutveckling 181 -100 -1 - - -99 FoT-transfer 61 +10 -1 - - +11 Studier och konceptutveckling 144 -41 -34 - - -7 Org-, metod- och materielutveckling 469 -638 -139 -74 -425 - Koncernövergripande FoU 121 -33 - - - -33 Summa: 1 285 -961 -175 -74 -425 -287
* Av den ovan redovisade reduceringen utgörs 70 miljoner kronor av en överföring av anslagsmedel direkt FOI
Sammantaget redovisar således Försvarsmakten ett minskat behov på cirka 961 miljoner kronor i perioden 2008–2012 i 2008 års prisläge. Av dessa bedöms cirka 686 miljoner kronor av reduktionerna vara realiserade fr.o.m. utfall 2008 t.o.m. utfall 2010 och cirka 275 miljoner kronor realiseras från utfall 2010 t.o.m. utfall 2012 – varav cirka 57 miljoner kronor under 2012. Därefter planeras en ytterligare reduktion med cirka 110 miljoner kronor t.o.m. 2014.
Om även perioden 2012 t.o.m. 2014 omräknas till fasta priser, genom ett antagande om att prisutvecklingen 2011-2014 överrensstämmer med statsbudgetens antagande för respektive anslag, så kommer reduktionen från 2008 t.o.m. 2012 att vara cirka 978 miljoner kronor och fram t.o.m. 2014 vara cirka 1 121 miljoner kronor.
360
SOU 2011:36 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten
12.3.2 Risktaganden/osäkerheter med anledning av minskad ambition på FoU-området
Försvarsmakten för i sin redovisning18 resonemang som utredningen tolkar som att myndigheten ger uttryck för osäkerheter och potentiella risktaganden med anledning av att ambitionerna på FoU-området minskar. Utredningen anser därför att det är viktigt att återge några av dessa.
Försvarsmakten pekar på att den ekonomiska basen för kunskapsförsörjningen (nuvarande anslag 1:5, tidigare anslag 6:3) under perioden 2005–2011 har reducerats med cirka 55 procent. Det finns vissa områden där särskilda skäl motiverar att Försvarsmakten driver en egen stark FoU. Med särskilda skäl avses i detta sammanhang sekretess- eller integritetsskäl, behov av strategiska satsningar inom ett fåtal utpekade utvecklingsområden samt särskilda kompetenssatsningar. En central faktor i detta sammanhang är att kunna använda spetskunskap som en faktor för att nå viktiga överenskommelser med strategiskt viktiga internationella samarbetspartners. Reduktionerna 2005–2011 får som konsekvens att det strategiska kapital som Försvarsmakten kan använda som bytesvara sjunker i värde och kommer så att göra under kommande år. Myndigheten understryker att man i dag lever mycket på det som genomfördes i går – reduktionerna 2005–2011 kommer få konsekvenser som blir uppenbara först på sikt. Omfattning och kvalitet på den kunskap som Sverige vill köpa utifrån står i direkt relation till vad man själv kan erbjuda. Försvarsmakten menar att flera av de partners som man är beroende sänder just budskapet att Sveriges möjligheter att få del av kunskap är direkt beroende av vad man kan erbjuda.
Försvarsmakten anser att den säkerhetspolitiska osäkerheten och dynamiken för närvarande tilltar i det svenska närområdet, kopplat till såväl utvecklingen i Ryssland som effekterna av en eventuell klimatförändring med nytt fokus på nordkalottenområdet. I arbetet med att förändra organisationen för att möta olika krav bör det fortsatt ske en strukturerad analys av förmågegapet mellan nuvarande och tänkt framtida organisation. Forskning och teknikutveckling (FoT), studier och konceptutveckling utgör en centralt och viktig verksamhet i detta arbete. FoU-resurserna utgör viktiga tillgångar för att bygga kunskap som är relevant för att be-
18 Försvarsmaktens skrivelse den 19 november 2010 med svar på begäran om uppgifter från Försvarsstrukturutredningen(HKV 23 250:66026).
361
Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten SOU 2011:36
döma utvecklingsalternativ, ta fram scenarier och analysera effekter och krav på svenska stridskrafter. Försvarsmakten är därför av uppfattningen att FoT, studier och konceptutveckling bör viljestyras mot att ges en stabil målbild som en andel av försvarsbudgeten vars omfattning enligt Försvarsmaktens uppfattning inte bör understiga 2 procent (i dag motsvarar detta cirka 800 mkr), vilket för övrigt också är den rekommendation inom EDA som Sverige stått bakom. Utredningen för en längre diskussion och lämnar en bedömning rörande detta i kapitel 10, Försvarsmaktens behov av stöd.
Ett område där Sverige är ledande men också har nya, av regering och riksdag beslutade materielsatsningar, är undervattensområdet. Trots minskande anslag för FoT inplanerar Försvarsmakten för närvarande en ökad forskning inom området. Det sker, om inte nya medel tillkommer, genom avveckling av något annat FoT-område samt förväntningar på utförarnas möjlighet att ytterligare rationalisera inom övrig forskningsproduktion.
Försvarsmakten uppfattar sig ha tillkommande behov av forskning/stöd på CBRN-området då egna medel numera saknas. Om detta behov ska omhändertas måste myndigheten planera om ytterligare i förhållande till vad man redovisat för utredningen i syfte att frigöra ytterligare medel.
12.4 Andra behov av FoU kopplat till försvars- och säkerhetspolitiska mål
Närliggande behov hos andra aktörer än Försvarsmakten
FoU på försvars- och säkerhetsområdet är bredare än de behov av FoU som Försvarsmakten har. Samtidigt så är flertalet av dessa behov närliggande på så sätt att de nyttjar liknande kompetensbaser eller utgör andra delmängder av samma system. Exempel på sådana behov är olika former av kunskapsbehov som regeringskansliet har för att kunna utforma politiken på området eller FoU som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) beställer av FOI och Försvarshögskolan (FHS). I regeringskansliets fall så sammanfaller inte alltid behoven av FoU med de behov som Försvarsmakten har, men forskningsutförarna levererar skilda produkter med samma kunskap och kompetens som bas – exempelvis för att kunna göra olika säkerhetspolitiska analyser.
362
SOU 2011:36 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten
Försvarsstrukturutredningen vill därför uppmärksamma att Försvarsmaktens behov av FoU ingår i ett komplext system där militära och civila behov ibland är exklusiva för respektive behov och ibland återfinns i union. På ett liknande sätt kan skilda behov ofta dela samma kunskapsbas alternativt en produktionslogik som innebär att det är rationellt att bedriva FoU med de två skilda behoven i en direkt relation till varandra. Exempel på aktörer med behov som återfinns i en nära relation till Försvarsmaktens behov, alternativt vars FoU ur en produktionsrationell synvinkel ibland bör utföras i nära relation till försvarets FoU, är:
• Regeringskansliet (främst försvarsdepartementet och utrikesdepartementet)
• Andra försvarsmyndigheter än Försvarsmakten – exempelvis Försvarets radioanstalt (FRA), Försvarets materielverk (FMV), Fortifikationsverket (FortV), Försvarsexportmyndigheten (FXM) etc.
• Andra myndigheter/organisationer med ansvar för samhällets säkerhet – exempelvis MSB, Polisen, Säkerhetspolisen (Säpo), Strålsäkerhetsmyndigheten (SSM) etc.
• Andra länder och deras myndigheter
• Nationellt och internationellt näringsliv.
De större utförarna av FoU på försvars- och säkerhetsområdet bedriver ofta FoU för en komplex palett av kunder och aktörer utöver Försvarsmakten.
Behov där intressegemenskapen mellan Försvarsmakten och övriga samhället bedöms såsom speciellt stort
I detta kapitels utgångspunkter redovisar utredningen ett antal viktiga utvecklingstrender. Det är Försvarsstrukturutredningen uppfattning att dessa trender visar på att överlappen mellan försvarets och det övriga samhällets behov är ökande. Med bakgrund mot detta och vad som tidigare har redovisats är det ett antal områden där utredningen har identifierat en speciellt stor intressegemenskap mellan Försvarsmakten och det övriga samhället. Detta handlar inte främst om områden där Försvarsmakten behöver utveckla mekanismer för att på ett effektivt sätt omhänderta den civila utvecklingen utan snarare om områden där Försvarsmakten driver egen
363
Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten SOU 2011:36
FoU för egna behov vilka sammanfaller med det civila samhällets behov. Regeringen ger i Ett lyft för forskning och innovation
exempel
på att områden med synergier mellan civil och militär FoU t.ex. är:
• Autonoma system
• CBRN
• Modellering och simulering
• Sensorteknik
• IT-säkerhet
• Flygteknik
• Undervattensteknik
• Metodik för utveckling av komplexa informationssystem.
I samtal med berörda experter har speciellt uppmärksammats
CBRN; Sensorer; IT-säkerhet; Säker kommunikation samt explosivämnen, men Försvarsstrukturutredningen ser även att stora delar av den samhällsvetenskapliga och multidisciplinära FoU som sker vid
FHS respektive FOI:s avdelning för försvarsanalys har karaktären av att kunskapsbasen används för militära såväl som mer civila ändamål.
Försvarsmakten har under senare år i betydande omfattning minskat sina investeringar i forskning. Detta innebär, på områden där en starkt intressegemenskap med det övriga samhället råder, att verksamhetsvolymen inom vissa områden har blivit underkritisk. Exempel på en sådan utveckling är på CBRN-området, vilket föranledde att forskningsmedel hos Försvarsmakten och MSB omfördelades till FOI i formen av direkta anslagsmedel för att säkerställa samhällets sammanlagda behov av grundkompetens och långsiktighet.
12.5 Övervägandet och förslag
I detta avsnitt redovisas utredningens överväganden och förslag rörande försvarsmaktens framtida behov av FoU samt processen för försvars- och säkerhetsrelaterad FoU.
12.5.1 Försvarsmaktens framtida behov av FoU
Försvarsstrukturutredningen anser i likhet med Försvarsmakten att kostnaderna för Försvarsmaktens FoU kan minska. Som utgångspunkt för en sådan reducering ligger de ambitioner och behov som
364
SOU 2011:36 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten
Försvarsmakten har redovisat till utredningen. Med smärre justeringar för förändringar i planer etc. är det därför även utredningens bedömning. I nedanstående bedömning redovisas reduktioner i löpande priser i parentes.
Utredningens bedömning: Kostnaderna för Försvarsmaktens
FoU kan reduceras med 961 (877) miljoner kronor fr.o.m. 2012 i 2008 års prisnivå i förhållande till 2008 års ambition.
Besparingen fördelas på anslagen 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap, 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar, 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar och 1:5 Forskning och teknikutveckling.
FoU som finansieras genom anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap reduceras med 175 (156) miljoner kronor fr.o.m. 2012.
Materielutveckling, där beslut om serieanskaffning inte har fattats, reduceras. Besparningen fördelas med 74 (56) miljoner kronor på anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar samt 425 (424) miljoner kronor på anslaget 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar.
Anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling reduceras med 287 (241) miljoner kronor fr.o.m. 2012.
Kostnaderna kan, sett till 2014, reduceras ytterligare. Fr.o.m. 2014 kan kostnaderna i 2008 års prisnivå reduceras med totalt cirka 1 121 (987) miljoner kronor i förhållande till 2008 års ambition.
Försvarsstrukturutredningen anser att Försvarsmaktens redovisade behov av FoU innehåller stora osäkerheter. Försvarsmaktens beskrivningar är i stora delar ett avvägt förslag under given resursrestriktion snarare än en redovisning av resursbehovet. Resonemangen på undervattensområdet m.fl. är exempel på detta. Olika identifierade behov hanteras inte genom att resursbehovet redovisas utan genom lösa antaganden om ökad effektivisering. Detta är enligt Försvarsstrukturutredningen olyckligt då behoven av FoU enligt utredningen ska definieras i termer av vilka resurser som Försvarsmakten behöver för att klara sina uppgifter. Utredningen har således att ta ställning till hur Försvarsmakten prioriterar mellan olika behov snarare än en beskrivning av vilka behov myndigheten har. Detta är speciellt tydligt då Försvarsmakten i text beskriver, i ljuset av stora reduceringar 2006–2008, bedömer att
365
Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten SOU 2011:36
nuvarande (FoT-plan 2011) nivå på forskningsmedel inte kan reduceras ytterligare utan samtidiga direktiv från regeringen om förändringar i hur Försvarsmaktens förmågor ska skapas och upprätthållas. Samtidigt pekar Försvarsmakten på ökande behov inom motmedel, sensorer, målsökare, beräkningsalgoritmer och integrationskompetens. Trots detta redovisar Försvarsmakten att behovet av forskning kan minska med drygt 34 procent (159 miljoner kronor) i perioden 2008–2012. Försvarsstrukturutredningen uppfattar att det finns en diskrepans mellan hur Försvarsmakten beskriver sina behov och vilka medel som myndigheten tillskriver dessa behov. Dessutom pekar Försvarsmakten på att behoven inom exempelvis undervattensområdet är större än vad som redovisats.
Flera av Försvarsmaktens minskade behov uppfattas av Försvarsstrukturutredningen vila på osäkra och lösa antaganden. Myndigheten pekar på att olika former av samarbete förhoppningsvis ska leverera effektiviseringar och kostnadsminskningar i framtiden – och villkorar därmed besparingar med osäkra antaganden om effektivisering. Exempel på detta är:
Under förutsättning att konkret effekt erhålls av det nyligen inledda nordiska samarbetet, bedöms möjligt att fr.o.m. 2013 i begränsad omfattning reducera forskning inom de områden där uppgörelse om samverkan kan nås.
eller
Försvarsmakten kommer särskilt bedöma behovet av teknikutveckling avseende lednings- och kommunikationssystem, i syfte att hitta alternativa samarbeten som ger motsvarande effekt. Det bör noteras att detta är ett område inom vilket det redan gjorts omfattande reduktioner sedan 2006.
eller
Detta merbehov måste balanseras mot minskningar inom andra delar av anslag 1.5, under förutsättning att inte anslagets totala nivå sjunker ytterligare efter inplanerad reduktion 2011 samt att utförarna lyckas med ytterligare rationalisering i sin tjänsteproduktion.
De ovanstående citaten pekar enligt Försvarsstrukturutredningen på att Försvarsmakten inräknar ospecificerade och därmed osäkra rationaliseringar och effektiviseringar för att kunna balansera sina behov. Behoven kan därför antas vara större än vad Försvarsmakten har redovisat då siffrorna även inkluderar besparingar i formen av effektiviseringar. Detta blir speciellt problematiskt då effektivise-
366
SOU 2011:36 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten
ringarna inkluderar aktörer som Försvarsmakten inte har kan påverka, exempelvis andra länder eller civila universitet och högskolor. Regeringen har dessutom anbefallt en kraftig minskning av Försvarsmaktens internationella samarbeten, vilket innebär att nya samverkansprojekt kommer att tillåtas restriktivt.
Dessutom tar den redovisade behovsbilden inte höjd för identifierade centrala områden med förmodad stor framtida förmågepåverkan. Exempel på sådana områden är FoU rörande rymden, informationsarenan och autonoma eller obemannade system, och då speciellt obemannade flygande farkoster. Det finns en risk att Försvarsmakten i sina processer för avvägning låter nya långsiktiga behov stå tillbaka för existerande kortsiktiga. En situation med minskande resurser kan ha fått till följd att framåtsyftande investeringar, som på sikt kan visa sig vara nödvändiga och kostnadseffektiva, har fått stå tillbaka för en prioritering av de i det korta perspektivet mest trängande behoven. Riskaversionen kopplat till större vinster i framtiden relativt mindre vinster i dag tenderar att öka om man upplever att man har ont om resurser. Detta är enligt utredningens uppfattning en farlig utveckling som kan leda till brist på förnyelse och utveckling, och därmed i längden bidra till en mindre relevant Försvarsmakt i framtiden.
Detta är speciellt allvarligt rörande resurser som skulle behöva satsas på forskning. På grund av områdets långsiktighet är felsatsningar svårare att hantera kopplat till forskning relativt andra områden som återfinns närmare i tiden. Genom forskningens långsiktighet, såväl i satsningar som leveransen av resultat, är tidsfördröjningen mellan ett felaktigt agerande och återkoppling mycket lång. Därmed är kedjorna mellan orsak och verkan ofta otydliga och svåra att beskriva och spåra. Ofta upptäcks felsatsningar först när det är för sent. Forskningen, mer än andra områden, ska enligt utredningen ses som en investering för att hantera framtida osäkerheter.
Utredningens bedömning: Den föreslagna resurstilldelningen
är förknippad med stora osäkerheter. På vissa, för framtiden, centrala områden finns det en uppenbar risk att satsningarna på FoU ligger på en oönskat låg, nära kritisk eller underkritisk, nivå. Utredningen bedömer att regeringen och Försvarsmakten snarast behöver ta ställning till hur dessa osäkerheter och risker kan/ska hanteras.
367
Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten SOU 2011:36
12.5.2 Nya forum och samarbetsformer för samhällets behov av försvars- och säkerhetsrelaterad FoU
Betydelsen, och utmaningarna som följer, av interaktion med det civila samhället
Försvarsstrukturutredningen kan konstatera att betydelsen av civil utveckling ökar för Försvarsmakten. Dessutom kommer Försvarsmakten att få allt större intressegemenskaper med det övriga samhället i enlighet med den utveckling som tidigare har beskrivits. Detta innebär inte att betydelsen av domänkunskaperna på försvarsområdet minskar, utan främst att denna domänkunskap i framtiden måste kombineras med landvinningar som sker civilt.
Nuvarande struktur för arbetet med Sveriges säkerhet är mycket komplex. Ansvaret är fördelat på ett flertal departement, myndigheter och organisationer inom olika samhällssektorer. Sektorisering förstärks av det moderna samhällets allt högre krav på specialisering, kostnadseffektivitet, osv. Emellertid kan en sektorisering försvåra möjligheterna att bedöma och begränsa konsekvenser av tvärsektoriell karaktär, liksom att göra avvägningar, prioriteringar och åtgärder utifrån den politiska ambitionen att stärka Sveriges säkerhet. Samtidigt så ger statsmakterna m.fl. uttryck för att området är strategiskt viktigt och präglas av särskilda förutsättningar och krav på offentligt ansvar och helhetssyn. Det är Försvarsstrukturutredningens uppfattning att det behövs nya samarbetsformer för att överbrygga dessa problem.
Utredningens förslag: Ett råd för försvars- och säkerhetsforsk-
ning bör inrättas under Försvarsdepartementet. Denna funktion bör vara rådgivande åt regeringen i frågor rörande samhällets sammanlagda behov av försvars- och säkerhetsforskning och ledas av en ordförande som regeringen särskilt utser. Rådet bör ha uppgiften att, utifrån egen kompetens och underlag från relevanta myndigheter och organisationer, skapa och hålla en samordnad beskrivning av forskningsbehovet till stöd för myndigheterna på försvarsområdet, men även för myndigheter som sorteras under andra departement. Rådet bör även tilldelas uppgifterna:
• att ta fram särskilda nationella forskningsstrategier på utpekade områden där Försvarsmaktens behov är starkt beroende av
368
SOU 2011:36 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten
den civila utvecklingen eller där Försvarsmaktens FoU har starka beröringspunkter med det övriga samhällets behov,
• erbjuda ett forum för dialog främst rörande kompetensutveckling och strategisk forskning för hela samhällets behov,
• att följa utveckling inom den internationella försvars- och säkerhetsforskningen samt inriktning och samordning av de svenska insatserna inom området,
• att följa upp och värdera effekterna av genomförda forskningsinsatser.
Rådet bör sammanträda någon eller några gånger årligen. I rådet ska myndigheter och berörda departement vara representerade.
I ökad grad präglas utvecklingen av att vara civilt driven. Denna trend förväntas bli allt starkare. Mot bakgrund av detta anser Försvarsstrukturutredningen att kontaktytorna mellan civilt och militärt driven FoU måste bli bättre. Ny teknik och nya tekniska lösningar som adresserar försvarets behov kommer i framtiden i en allt högre utsträckning växa fram i synergi civilt/militärt alternativ civilt men med militära tillämpningar och krav. Myndigheterna på försvarsområdet kommer därför behöva interagera med civila aktörer allt mer för att tillfredställa Försvarsmaktens behov. Försvarsmakten kan med fördel nyttja sina två huvudleverantörer på FoUområdet, FOI och FMV, för att överbygga distansen mellan civil FoU och militär domänkunskap med tillhörande krav. Utredningen menar att en bra väg för att adressera dessa frågor skulle kunna vara att formalisera ett samarbete mellan utvalda delar av den s.k. industriforskningsinstitutsektorn och främst FOI. Detta skulle även kunna få till följd på vissa områden att gemensamma forskningsprogram kommer till stånd, med samfinansiering som resultat. Gränsytan mellan försvarets FoU och industrin skulle även, genom olika branschforskningsinstitut, kunna förstärkas. Försvarsstrukturutredningen anser att olika forskningsprogram, likt det Nationella Flygtekniska Forskningsprogrammet (NFFP), där Försvarsmakten, olika myndigheter samt industrin samfinansierar FoU bör uppmuntras och främjas i en högre utsträckning än i dag.
369
Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten SOU 2011:36
Utredningens bedömning: Försvarsmakten bör, genom FOI
och FMV, söka utökade samverkansformer med civila aktörer på FoU-området – främst kopplat till civil teknikutveckling. Detta skulle med fördel kunna formaliseras genom samarbete med utvalda delar av den s.k. industriforskningsinstitutsektorn då den i högre grand än exempelvis universitet och högskolor bedriver tillämpad FoU. Samtidigt är det viktigt att myndigheterna arbetar vidare med att etablera bättre samarbetsformer direkt med den i Sverige verksamma försvarsindustrin, stora såväl som medelstora och mindre företag samt universitet och högskolor.
12.5.3 Ändrade principer för finansiering och avvägning av samhällets försvars- och säkerhetsrelaterade FoU
Svårigheten att balansera behov på lång och kort sikt
Försvarsstrukturutredningen har tidigare identifierat att försvarets FoU förväntas leverera i olika tidsperspektiv. I termer av de kategorier som presenterades i kapitel 4, Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag, så ska strukturen för FoU kunna hantera FoUverksamhet för (Försvarsmaktens FoU-strategi i kursiv text):
• Försvarets omedelbara behov (0–5 år) – pågående och planerade insatser ska stödjas genom tidig och effektiv avtappning av resultat från FoU
• Insatsorganisationens behov (5–10 år) – både på kort och lång sikt stödja den fortsatta realiseringen av ett flexibelt och tillgängligt insatsförsvar
• Försvarets långsiktiga behov (10–20 år eller längre) – ge Försvarsmakten den handlingsfrihet som krävs för att kunna möta framtida osäkerheter, förändrade förmågebehov samt de möjligheter och risker som nya teknologier skapar.
I kapitel 13, Forskning och utveckling – framtida struktur, utvecklar utredningen hur krav ser olika ut i olika tidsperspektiv – och hur balansen mellan beställare och utförare förändras beroende på vilka behov som ska adresseras. För ett längre resonemang rörande detta
370
SOU 2011:36 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten
hänvisas till dessa delar av betänkandet. Vi väljer dock att återge huvuddragen även här.
I korta perspektiv har beställaren goda förutsättningar att på ett korrekt sätt identifiera omedelbara behov och i efterhand avgöra om leveranserna lever upp till kraven. Sammanfattningsvis tillfredställs behov i detta perspektiv främst genom att försvaret efterfrågar och avropar kunskaper vid tydligt identifierade behov.
I långa perspektiv avtar beställarens möjligheter att utgå från den existerande situationen för att formulera behov. Behoven handlar istället om vilka hot och möjligheter som kan genereras av en osäker framtid. FoU-verksamheten är snarare mer möjlighetsdriven än behovsdriven. Sammanfattningsvis tillfredställs behov i detta perspektiv främst genom att utförande strukturer uppmärksammar försvaret på olika hot och möjligheter i arbetet i olika kunskapsstrukturer.
Ovanstående beskrivning illustrerar ett dilemma som finns på FoU-området när man behöver arbeta i skilda tidsperspektiv. Beställarens förmåga att formulera träffsäkra behov och följande beställningar är avtagande ju längre bort från dagens verksamhet kunskapen förväntas få effekt. Istället ökar betydelsen av att vara nära själva kunskapssamhället för att se möjligheterna som en framtida utveckling ger. Tydligheten i kunskapsproduktionens återmatning blir allt svagare ju längre bort i tiden det studerade förväntas bli verklighet. Behov i ett kort perspektiv är därför beroende av förmågan att formulera behov medan behov i längre perspektiv är beroende av långsiktighet och förtroende. Ju mer främmande från dagens verksamhet det som studeras är desto mindre lämpade blir de som befinner sig i dagens verksamhet i frågor rörande behovsformulering och inriktning. De längre perspektiven kräver därför en viss grad av frihet och förtroende för utförarna. Det mest extrema exemplet på detta är s.k. nyfikenhetsdriven grundforskning – eller s.k. fri akademisk forskning.
Försvarsstrukturutredningen har i samtal med berörda experter och andra parter givits bilden att Försvarsmaktens satsningar inom ramen för FoU tenderar att bli allt mer kortsiktiga. Detta sker bl.a. som en följd av regeringens inriktning, sammansättningen i beställningarna till FOI och innehållet i själva satsningarna inom ramen för exempelvis FoT. Dessa resonemang utvecklas ytterligare i kapitel 13, Forskning och utveckling – framtida struktur. Dessutom förstärks tendensen med allt kortsiktigare perspektiv av att uppdragsfinansiering tenderar att adressera närliggande och tydliga
371
Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten SOU 2011:36
behov bättre än anslagsfinansiering och vice versa. Allt detta sammantaget gör att Försvarsstrukturutredningen bedömer att Försvarsmaktens förmåga att adressera och få långsiktiga behov tillgodosedda har minskat. Detta innebär att den strategiska handlingsfriheten som skapas av en god kunskapsbas har minskat. Exempel på när Försvarsmaktens nuvarande system för FoU inte tycks klara att hantera de långsiktiga perspektiven är flertalet av de områden som tidigare har berörts i avsnitten rörande internationella militärstrategiska trender av betydelse.
Försvarsstrukturutredningen gör bedömningen att det måste till särskilda åtgärder för att säkerställa de utförande parternas handlingskraft och möjligheter att identifiera möjligheter och hot på lång sikt.
Utredningens förslag: En ny anslagspost bör inrättas under
anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling vilken ska ha till syfte att säkerställa att särskilt långsiktiga perspektiv och möjlighetsdrivna behov omhändertas i särskild ordning. Anslagsposten bör uppgå till cirka 5 procent årligen eller cirka 37 miljoner kronor av det anvisade anslaget 2012 och särskilt inriktas mot långsiktig forskning och analyser brett över de olika områdena inom ramen för Försvarsmaktens FoT-områden, men även utgöra tidig finansiering för nya områden.
Regeringen bör i samband med detta, i Försvarsmaktens regleringsbrev, ge Försvarsmakten ett särskilt återrapporteringskrav för denna del av anslaget 1:5. I återrapporteringskravet bör ingå bl.a. att Försvarsmakten återrapporterar, efter att ha inhämtat synpunkter från främst FOI och FHS, hur medlen har använts i relation till det övriga anslaget samt hur satsningarna har stärkt utförarnas förmåga att tidigt adressera hot och möjligheter i framtiden.
Strategisk kompetens för samhällets säkerhet, men även för försvaret behov
Försvarsstrukturutredningen gör bedömningen att kunskaperna på försvars- och säkerhetsområdet, i ljuset av vad som tidigare har beskrivits, kommer att sammanfalla allt mer mellan civila och militära behov.
372
SOU 2011:36 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten
Till utredningen knutna experter pekar på att FOI och FHS redan har en tydlig position kunskapsmässigt som några av huvudleverantörerna mot det civila samhället i frågor rörande samhällets säkerhet. Detta ska komma av att kunskaperna som krävs mot det civila samhället många gånger har samma bas som de som behövs för det militära försvaret. I samtal med experter från FOI och FHS har det framkommit att kunskaperna för samhällets säkerhet är mycket efterfrågad från olika myndigheter, landsting och kommuner, men att finansieringsprinciperna för att långsiktigt säkerställa kunskapsförsörjningen upplevs som bristfälliga. Initiativen som finns, exempelvis i formen av det s.k. nationella säkerhetsforskningsprogrammet eller MSB:s olika utlysningar, uppfattas vara allt för grundforskningsbetonade alternativt för begränsade till sin omfattning. I den terminologi som används inom Försvarsmakten, EDA och NATO saknas det effektiva initiativ på den civila sidan för att systematiskt åstadkomma FoU för samhällets säkerhet i TRL-nivåerna20 2-7 – vilka är de nivåer som Försvarsmaktens FoU främst återfinns inom. Civila offentliga aktörer som har behov av kunskap rörande samhällets säkerhet på dessa områden är därför främst utelämnade till grundforskning vid universitet och högskolor (TRL 1), tekniska system hos industrin (TRL 8-9) alternativt resultaten av Försvarsmaktens FoU (TRL 2-7). Detta är problematiskt då forskning för samhällets säkerhet främst är behovsmotiverad och inte nyfikenhetsdriven.
Försvarsmakten adresserar således i viss utsträckning det övriga samhällets behov när myndigheten arbetar med att omhänderta sina egna behov. Framtagningen av de kompetenser hos exempelvis FOI som olika myndigheter nyttjar har finansierats av Försvarsmakten, primärt för att tillfredställa försvarets behov. I tider med frikostiga militära satsningar på FoU behöver inte detta vara ett bekymmer, men i en tid med allt mer krympande satsningar på militär FoU blir frågor rörande avvägning och principer för finansiering viktiga. Det är Försvarsstrukturutredningens bedömning att de civila samhället i framtiden i en högre utsträckning måste vara beredd att genom riktade satsningar, gärna tillsammans med Försvarsmakten, säkerställa tillgång till strategiskt viktig kunskap. Man kan inte vara utelämnad till Försvarsmaktens avvägningar och prioriteringar – vilka under en minskade budget riskerar att bortprioritera viktiga områden. Detta handlar både om att säkerställa tillgång
20 Technology Readiness Levels – Se kapitel 4, Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag, för en längre beskrivning av dessa.
373
Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten SOU 2011:36
374
till strategisk kunskap, såväl som att få till stånd en kunskapsproduktion som annars inte skulle ske – risken för s.k. marknadsmisslyckanden, i fråga om FoU på området samhällets säkerhet är påtaglig. Det kan inte heller betraktas som rimligt att Försvarsmakten finansierar grundläggande behov för det övriga samhället ensamt. Finansiering bör istället ske inom ramen för de medel som samhället lägger på samhällets säkerhet totalt. I de fall där behoven är gemensamma mellan Försvarsmakten och det övriga samhället bör gemensamma finansieringslösningar åstadkommas.
Försvarsstrukturutredningen vill understryka vikten av att finna fungerande lösningar för gemensam finansiering på FoU-områden där intressegemenskapen mellan Försvarsmakten och övriga samhället är speciellt stor. Det föreligger en risk att flertalet aktörer har behov som tillsammans är tillräckligt stora för att motivera satsningar i FoU, men att produktionen inte kommer till stånd därför att ingen ensam aktör kan tänka sig att ensam stå för finansieringen. När inte heller Försvarsmaktens behov ensamt är tillräckligt stora, trots att samhällets behov är tillräckliga, är risken stor att produktionen av denna typ av kunskap uteblir. Detta kan då undvikas genom effektiva mekanismer för att kanalisera gemensamma behov.
Utredningens bedömning: För kompetenser, som betraktas
som strategiska, bör staten axla ett särskilt ansvar. Detta innebär bl.a. att staten bör ange vilka organ som ska ha ansvar för kompetensutveckling och tillse att finansieringen av aktuella kompetensområden vid behov säkerställs genom särskilt riktade satsningar.
Regeringen bör därför ge myndigheterna i uppdrag att ta fram vilka strategiska kompetenser som Sverige behöver, omfattningen av dessa, hur de kan säkerställas samt var de bör finnas. Detta bör ske på såväl strikt militära, gemensamma militära/civila som strikt civila områden.
Regeringen bör även ge berörda myndigheter i uppdrag att utarbeta ett samlat förslag för finansiering och avvägning av denna typ av strategiska kompetenser. Syftet med förslaget ska vara att säkerställa en långsiktig kunskapsförsörjning på dessa områden.
13 Forskning och utveckling - framtida struktur
13.1 Inledning
Utredningen har i föregående kapitel lämnat bedömningar och förslag rörande försvarets framtida behov av FoU. I detta kapitel lämnas bedömningar och förslag rörande en framtida struktur för försvarets FoU.
Utgångspunkten för analyserna är att Försvarsmakten, men även andra aktörer, med bakgrund av de beskrivningar som gavs i kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten, fortsatt har ett behov av FoU-verksamhet på försvars- och säkerhetsområdet.
13.2 Utgångspunkter
13.2.1 Regeringens direktiv rörande en framtida struktur för FoU
I regeringens direktiv till utredningen anges att utredaren ska lämna förslag på vilka verksamheter som bör:
• bedrivas med oförändrad eller minskad omfattning,
• avvecklas,
• bedrivas av annan myndighet,
• bedrivas av annan huvudman, eller
• bedrivas på annat sätt, för att uppnå ökad effektivitet.
Utredningen ska även särskilt bedöma om hela eller delar av FOI bör inordnas i FMV, i en nyinrättad stödmyndighet, omvandlas till ett bolagiserat statligt branschforskningsinstitut eller inrättas i annan organisatorisk form. Utredningen ska i detta sammanhang beakta
375
Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36
eventuella särskilda säkerhets- och integritetskrav, som kan förhindra att viss verksamhet bedrivs av annan än en statlig myndighet.
De två första frågorna, vilken verksamhet som bör bedrivas med oförändrad eller minskad omfattning eller avvecklas, har utredningen behandlat i föregående kapitel (kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten). Sammanfattningsvis finner utredningen att flertalet verksamheter bedöms kunna bedrivas med minskad omfattning, men ingen verksamhet anses behöva eller kunna avvecklas.
13.2.2 Stödutredningens förslag
I kapitel 2, Utgångspunkter, redovisas i samlad form den s.k. Stödutredningens förslag om framtida organisationsstrukturer. Stödutredningen föreslår sammanfattningsvis att FMV och FOI bör avvecklas och en ny stödmyndighet för det militära försvaret bör inrättas. Till den nya myndigheten förs delar av verksamheterna vid nämnda myndigheter. Vidare föreslås FHS avvecklas varvid delar av verksamheten bör föras över till Försvarsmakten respektive inordnas som en del av ett befintligt universitet eller högskola.
13.2.3 Krav på ett framtida system för försvarets FoU
Utredningen har tidigare, i kapitel 2, Utgångspunkter, och 12, Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten, beskrivit olika aspekter av morgondagens krav på systemet för försvarets FoU. Försvarsmaktens FoU-strategi bör – enligt utredningen - utgöra utgångspunkt vid en analys av vilka krav som kan ställas på den framtida strukturen för försvarets forsknings- och utvecklingsverksamhet. I detta avsnitt behandlar utredningen vilka krav som kan ställas på, och vad som utgör en ändamålsenlig framtida organisationsstruktur för, försvarets FoU.
376
SOU 2011:36 Forskning och utveckling - framtida struktur
Försvarsmaktens framtida behov av FoU
Försvarsmaktens behov av FoU har tidigare redovisats i kapitel 4,
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag, för dagens behov, och kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten, för morgondagens behov. Utredningen presenterar här de viktigaste iakttagelserna.
Sammanfattningsvis kan konstateras att en tydligt trend är att behovet av mer materielnära FoU minskar samtidigt som den relativa betydelsen av kunskap och kompetens på höga systemnivåer samt på det samhällsvetenskapliga fältet ökar. Även om flertalet FoU-områden har minskat och fortsätter att minska under perioden 2008–2012, undantaget FoT-transfer, så är denna utvecklingen tydlig.1 Detta innebär även att ju mer materielnära olika FoU-aktörer verkar desto hårdare kan reduktionerna förväntas slå. Aktörer som kan sägas utgöra delmängder av försvarets beställarkompetens och strategiska kunskaps- och kompetensförsörjning drabbas i en mindre utsträckning.
Utredningen konstaterar samtidigt att Försvarsmakten fortsatt har ett tydligt behov av FoU-verksamhet, såväl i egen regi som utförd hos externa aktörer. Försvarsmakten redovisar en utveckling som innebär att inga FoT-områden lämnas. Reduktioner slår i stället brett över så gott som samtliga FoT-områden. Trenden är att områden som är relativt unika och exklusiva för försvarets FoU – såsom telekrig, vapen och skydd samt sensorer och signaturanpassning – upplever mindre reduktioner, eller till och med en omvänd trend, jämfört med andra FoT-områden. Områden som är starkt knutna till större plattformar – såsom flygteknik – reduceras starkare än andra områden.
FoU på försvars- och säkerhetsområdet, särart och särskilda förutsättningar
Utredningen har tidigare i kapitel 4, Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag, och mer utförligt i kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten, redovisat ett antal särarter
1 Ju mer materielnära verksamheten på området är desto större relativ reduktion; 58 procents reduktion av Organisations- metod och materielutveckling; 36 procents reduktion av Teknikutveckling; 34 procents reduktion av Forskning; 21 procents reduktion Övrigt koncernövergripande FoU; samt 30 procents ökning av FoT-transfer.
377
Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36
och särskilda förutsättningar som anses råda på försvars- och säkerhetsområdet i allmänhet, men även för försvarets FoU. Dessa är:
• särskilda krav på offentligt ansvar för kunskapsproduktionen,
• särskilda behov av långsiktighet,
• särskilda krav på integritet och sekretess, samt
• särskilda behov av helhets- och samhällsperspektiv.
Angivna särarter och särskilda förutsättningar påverkar – enligt utredningens bedömning – förutsättningarna för vilka organisationsformer som kan vara lämpliga för försvarets FoU-verksamhet.
FoU i olika tidsperpektiv
Försvarsmaktens strategi för forskning och utveckling fastslår att det övergripande syftet med Försvarsmaktens FoU-verksamhet är att både på kort och lång sikt stödja den fortsatta realiseringen av ett flexibelt och tillgängligt insatsförsvar. Pågående och planerade insatser ska stödjas genom tidig och effektiv avtappning av resultat från FoU. FoU-verksamhet ska bidra till att ge Försvarsmakten den handlingsfrihet som krävs för att kunna möta framtida osäkerheter, förändrade förmågebehov samt de möjligheter och risker som nya teknologier skapar. En längre genomgång av Försvarsmaktens FoU-strategi återfinns i kapitel 4, Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag.
Detta innebär att försvarets FoU förväntas leverera i olika tidsperspektiv. I termer av de kategorier som presenterades i kapitel 4 så ska strukturerna för FoU bl.a. kunna hantera FoU för:2
• Försvarets omedelbara behov (0-5 år) – pågående och planerade insatser ska stödjas genom tidig och effektiv avtappning av resultat från FoU
• Insatsorganisationens behov (5-10 år) – både på kort och lång sikt stödja den fortsatta realiseringen av ett flexibelt och tillgängligt insatsförsvar
• Försvarets långsiktiga behov (10-20 år eller längre) – ge Försvarsmakten den handlingsfrihet som krävs för att kunna möta framtida osäkerheter, förändrade förmågebehov samt de möjligheter och risker som nya teknologier skapar
2 Försvarsmaktens FoU-strategi i kursivt.
378
SOU 2011:36 Forskning och utveckling - framtida struktur
Kraven i dessa olika tidshorisonter skiljer sig åt, främst rörande processerna för att styra och inrikta verksamheten.
Försvarets omedelbara behov
Beställarkompetensen och förmågan att formulera behov blir viktigare ju kortare tidsperspektiv som anläggs. Omedelbara behov identifieras bäst av brukare som befinner sig i nära anslutning till den operativa verksamheten. För dessa behov blir det därför avgörande att ha hög beställarkompetens och en god insikt i de producerande strukturernas kunskaper och förmåga att leverera. Beställaren har även goda förutsättningar att avgöra om kortsiktiga beställningar lever upp till de identifierade behoven. Sammanfattningsvis tillfredställs behov i detta perspektiv främst genom att försvaret efterfrågar och avropar kunskaper vid tydligt identifierade behov. Verksamheter som återfinns i detta perspektiv är exempelvis olika former av direktstöd (såsom studiestöd), enskilda beställningar och utvärderingar.
Försvarets behov i det medellånga perspektivet
Styrning och inriktning i det medellånga perspektivet sker i dialog och förhandling mellan utförare och beställare. För dessa behov är det avgörande att det finns fungerande strukturer för dialog och inriktning av kunskapsuppbyggande inom ramen för etablerade forskningsområden. Verksamheter som återfinns i detta perspektiv är till exempel Försvarsmaktens s.k. FoT (Forsknings- och teknikutveckling).
Försvarets långsiktiga behov
På andra sidan av spektrat återfinns de strategiska och långsiktiga behoven som handlar om vilka hot och möjligheter som kan genereras av en osäker framtid. FoU-verksamheten är i denna kategori mer möjlighetsdriven och det är svårare för en beställare att adressera tydliga behov och efterfråga relevant verksamhet. Forskningen måste därför i en högre utsträckning ske utifrån den utförande partens initiativ. Det är oftast de producerande strukturerna som, genom att de befinner sig mitt i kunskapsprocesserna, ser
379
Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36
möjligheter och identifierar framtida osäkerheter. Denna tendens förstärks av att beställaren, genom sin placering i den operativa verksamheten, ofta har svårt att arbeta med verkligt långsiktiga horisonter. För dessa behov blir det avgörande att ge producerande strukturer en viss grad av frihet att lämna förslag och att det existerar ett förtroende mellan beställare och utförare. Det är av vikt att de utförande strukturerna har en intim kännedom om beställarens strukturer, behov och framtida utmaningar. Sammanfattningsvis tillfredställs behov i detta perspektiv främst genom att utförande strukturer uppmärksammar försvaret på olika hot och möjligheter i arbetet i olika kunskapsstrukturer.
Ovanstående beskrivning illustrerar ett av de dilemma som finns på FoU-området när man behöver arbeta i skiljda tidsperspektiv. Beställarens förmåga att formulera träffsäkra behov och följande beställningar är avtagande ju längre bort från dagens verksamhet kunskapen förväntas få effekt. Istället ökar betydelsen av att vara nära själva kunskapssamhället för att se möjligheterna som en framtida utveckling ger. Tydligheten i kunskapsproduktionens återmatning blir allt svagare ju längre bort i tiden det studerade förväntas bli verklighet. Behov i ett kort perspektiv är därför beroende av förmåga att formulera behov medan behov i längre perspektiv är beroende av långsiktighet och förtroende parterna emellan. Ju mer främmande från dagens verksamhet det som studeras är, desto svårare blir det för de som befinner sig i dagens verksamhet att formulera behov och ge tydliga inriktningar.
Sammanfattningsvis handlar dessa perspektiv om balansen mellan de som befinner sig i den operativa miljön och där kan identifiera behov och de som befinner sig i kunskapsmiljön och där kan identifiera möjligheter, utmaningar och hot.
Förhållanden som är särskilt viktiga för resultaten i försvarets forsknings- och utvecklingsverksamhet
Utredningen har, i dialog med berörda myndigheter och experter, identifierat ett antal förhållanden som bedöms vara särskilt viktiga för resultaten i försvarets FoU. Dessa är:
• beställarens kompetens och kunskaper,
• utförarens kompetens och kunskaper,
• förmågan till systematisk kvalitetsarbete och uppföljning,
380
SOU 2011:36 Forskning och utveckling - framtida struktur
• mekanismer för överföring till och spridning av kunskap hos beställaren och övriga aktörer,
• utförarens kunskapsförsörjning och access till olika kunskapsförsörjande strukturer, samt
• möjligheterna och förhållningssättet till att arbeta tvärvetenskapligt.
Beställarens kompetens och kunskaper
För att få en god effekt av satsade resurser så behöver Försvarsmakten vara en kompetent beställare eller ha tillgång till en ändamålsenlig beställarkompetens. Detta handlar främst om tre olika typer av kompetens och kunskaper:
1. Försvarsmakten måste ha en förmåga att omsätta behov i den egna organisationen till uppdrag och beställningar. Detta kräver såväl kunskaper om den egna organisationen som strukturer för att formalisera uppdrag.
2. Försvarsmakten behöver vissa initiala kunskaper för att förstå och formulera problem. Förmågan att formulera behov bygger på vissa grundläggande kunskaper som i sin tur krävs för att identifiera problem.
3. Försvarsmakten behöver goda kunskaper om utförarsystemets kunskaper och förmåga att leverera. Detta är av vikt för att uppdrag och beställningar ska konstrueras på ett relevant sätt.
Försvarsmakten har traditionellt hanterat det ovan angivna genom att ha egen personal specialiserad mot FoU samt genom långsiktiga relationer med utpekade huvudleverantörer. I Försvarsmaktens FoU-strategi framhålls att:
En förståelse för kunskapsuppbyggnadens villkor är avgörande för hur framgångsrikt detta kommer att ske. Det är en iterativ process där långsiktiga relationer och tät interaktion mellan användare/beställare och leverantör är grundläggande förutsättningar. För att maximera nyttan av Försvarsmaktens FoU-satsningar krävs att beställaren (Försvarsmakten) och leverantörerna (institut, universitet och högskolor,
381
Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36
myndigheter och industri) skapar gemensamma och effektiva processer och samverkansformer för att överföra kunskap och erfarenhet.3
Detta fyller både funktionen av att ge beställaren kunskap och kompetens såväl som att ge utföraren domänkunskaper. En viktig funktion för att säkerställa denna beställarkompetens är på vilket sätt som kunskap, resurser och resultat förvaltas och tillgängliggörs hos Försvarsmakten såväl som hos de utförande organisationerna.
I kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten, beskriver utredningen flertalet utvecklingstendenser som kan förväntas påverka hur Försvarsmakten behöver bedriva sitt arbete i framtiden. De ökande kopplingarna till det civila samhällets behov och kunskapsproduktion gör att kraven på Försvarsmaktens beställarkompetens mot andra aktörer än huvudleverantörerna kan förväntas öka. Bredare kunskap och kompetens rörande kunskapssamhällets möjligheter och förmåga att leverera kommer bli allt viktigare.
Utförarens kompetens och kunskaper
För att få en god effekt av satsade resurser så behöver de utförande strukturerna ha vissa kompetenser och kunskaper. Detta handlar särskilt om fyra olika perspektiv. Leveranserna av relevant FoU gynnas av att utförarna:
1. har en god domänkunskap på försvars- och säkerhetsområdet,
2. har kunskaper och en stor förståelse för Försvarsmaktens upp-
gifter, behov och inre strukturer,
3. har en god förankring i och god förståelse för vad kunskaps-
samhället kan erbjuda, inklusive de egna strukturerna och förmågan, samt
4. har förmåga att nyttja de ovanstående för att integrera kun-
skapsleveranser till förmån för Försvarsmakten.
För de mest strategiska perspektiven – vilka handlar om kunskap och strukturer som kan vara främmande för dagens verksamhet i Försvarsmakten – blir förtroende mellan Försvarsmakten och utförarna än mer centralt. Av skäl som har förts fram ovan så måste utföraren,
3 Försvarsmakten. Strategi för Försvarsmaktens forskning och utveckling (FoU), den 18 februari 2009 (HKV 21 000:52385), s. 5.
382
SOU 2011:36 Forskning och utveckling - framtida struktur
med sin förankring i kunskapssamhället, genom olika förslag, ta ett större ansvar för dessa perspektiv. Traditionellt har dessa utmaningar, i likhet med frågorna rörande Försvarsmaktens beställarkunskaper och kompetenser, hanteras genom långsiktiga relationer och tät interaktion.
Förmågan till systematisk kvalitetsarbete och uppföljning
För att hålla en god kvalitet i FoU-verksamheten är det viktigt att löpande och systematiskt arbeta med högt ställda kvalitetskrav. Inom det övriga vetenskapssamhället hanteras detta traditionellt bl.a. genom publicering i vetenskapliga tidskrifter, deltagande i vetenskapliga konferenser samt s.k. ”peer rewiev”. FoU-verksamheten på området försvar och säkerhet kan i många lägen arbeta med samma systematiska mekanismer, men dessa normala vetenskapliga mekanismer måste ibland kompletteras. Dessa kvalitetssäkrande mekanismer kan vara olika former av intern granskning mellan försvarsmyndigheterna och olika former av internationell, på övergripande nivå, utvärdering.
Mekanismer för överföring till och spridning av kunskap hos beställaren
För att få en god effekt av satsade resurser så behöver Försvarsmakten, tillsammans med sina leverantörer, ha fungerande mekanismer för överföring och intern spriding av kunskap. Dessutom behöver det finnas en återföring av kunskap till utförare för att säkerställa att man därmed kan ta fram rätt typ av kunskap.
Utförarens kunskapsförsörjning och access till olika kunskapsförsörjande strukturer
För att få en utförare att producera goda och över tid relevanta resultat är tillgången till kunskap och olika kunskapsförsörjande strukturer av central vikt. Detta handlar om möjligheterna till att försörja den egna strukturen med data och empiri för analyser såväl som möjligheten att bygga vidare på andras resultat. Utan fungerande access tvingas antingen utföraren till orimligt stor egen verksamhet alternativt utebliven produktion/kvalitet. I sammanhanget bör poäng-
383
Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36
teras att viss typ av empiri och kunskap aldrig går att substituera med egen verksamhet.
Detta är speciellt viktigt i en kunskapsmiljö där access och tillgång påverkas av försvars- och utrikessekretess. Accessproblematiken handlar om utförarens tillgång till olika delar av kunskapssamhället såväl som access till de olika aktörerna i försvarsfamiljen och när så erfordras också aktörerna på underrättelseområdet. Tillgången till olika kunskapsförsörjande strukturer är mer komplex på det försvars- och säkerhetspolitiska området.
På vissa områden har försvaret tvingats lösa accessproblemet genom egen produktion och FoU – både för att kunna använda egen produktion och kunskap som en faktor i relationerna med andra aktörer, men även för att endast egen verksamhet säkerställer tillgången. Dessutom motiveras ofta FoU på försvarsområdet genom de unika resultat/produkter som tas fram. Detta i sin tur kräver ofta tillgång till unik empiri och kunskap.
Möjligheterna och förhållningssättet till att arbeta tvärvetenskapligt
I kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten, beskrivs trenden med att gränserna mellan civil och militär kunskapsutveckling allt mer suddas ut. En lika viktig observation är att kunskapsprodukter och tillämpningar ofta är multidisciplinära på området försvar och säkerhet då verksamheten många gånger tar plats i komplexa s.k. sociotekniska system. Det är därför av vikt att arbetet på FoU-området i hög utsträckning sker och underlättar för tvärvetenskapliga lösningar och förhållningssätt. En utförares, eller Försvarsmakten egen, integrationskompetens och samverkansförmåga är viktig och kan förväntas bli allt viktigare.
13.2.4 Försvarets framtida behov av FoU och relationen till olika utförare
Försvarsstrukturutredningen gör bedömningen att försvarets kunskapsbehov eller behov av kvalificerad FoU ökar. Trenderna, som bl.a. har beskrivits i kapitel 12 är bl.a. att ökad interaktion med andra, ökat högteknologiskt inslag i försvarsmateriel samt en ökande komplexitet i insatser alla är utvecklingar som genererar allt större kunskapsbehov hos Försvarsmakten än tidigare. Däremot för-
384
SOU 2011:36 Forskning och utveckling - framtida struktur
ändras formerna, förutsättningarna och kostnaderna för att få dessa behov tillgodosedda. Exempel som den tilltagande trenden att civil teknikutveckling är ledande för teknikutvecklingen för med sig nya utmaningar för Försvarsmakten, men innebär samtidigt att man kan tillgodogöra sig andras satsningar i stället för att bära hela kostnaden själv.
Vilka FoU-aktörer kommer att efterfrågas i framtiden?
Det finns tre viktiga perspektiv i analysen av vilken verksamhet, och därmed vilka aktörer, som kommer efterfrågas fortsatt mycket eller ökande i framtiden, nämligen:
• unika/allmänna behov,
• nära till/långt från kärnverksamheter, samt
• plattform/delsystem.
Unika/allmänna behov
Huruvida försvarets behov är unikt eller gemensamt med andra påverkar behovet av FoU. I de fall som behovet är unikt, alternativt om det inte är möjligt att göra gemensam sak med andra, tvingas Försvarsmakten att driva starka egna FoU-områden – med relativt stora kostnader som följd. Alternativet är att ta en medveten risk och inte få kunskapsbehoven tillgodosedda. På områden av denna typ blir det viktigt att arbeta på en större höjd/bredd av systemnivåer. Motsatsen är områden där kunskapen, på grund av att andra har liknande behov, kan tas fram av andra eller tillsammans med andra. Exempel på detta är FoU vid civila UoH alternativt olika former av bi- eller multilaterala samarbeten.
På områden där försvaret kan nyttja andras FoU alternativt göra gemensam sak med andra minskar betydelsen av att driva en stark och/eller komplett egen FoU. Istället blir förmågan till integration och försvarsspecifik domänkunskap viktigare. Fokus i dessa lägen blir därför att göra FoU-satsningar som innebär att utförande aktör har en god överblick och professionell förståelse för det vetenskapliga området snarare än tar fram forskningsresultaten själv. Något tillspetsat och förenklat kan sägas att områden med stora restriktioner på kunskapsspridning och begränsad allmän tillgång
385
Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36
innebär egen tillämpad FoU, medan god tillgång till kunskap och stora överlapp mellan Försvarsmaktens och andras behov innebär expertis och integrationskompetens.
Nära till/långt ifrån Försvarsmaktens kärnverksamheter
Områden där stöd levereras i nära anslutning till Försvarsmaktens kärnverksamheter – taktisk/operativ verksamhet, militärstrategisk inriktning, ledning och planering eller krigsförbandsutvecklingen – är mer angelägen än verksamhet som återfinns mer distanserat. Regeringen har dessutom angivit att FoU-verksamhet som bedrivs nära Försvarsmaktens kärnverksamhet är värdefull i den kommande inriktningen av försvaret och att andelen verksamhetsnära utnyttjande av FoU-resultat bör öka. Ett exempel på detta är att med stöd av FoU-resurser snabbt identifiera lösningar på operativa behov som uppstår under insatser. Ett annat sådant exempel är att med stöd av FoU-resurser värdera alternativa anskaffningsmöjligheter.
Plattform/delsystem
I kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten, redogörs för att myndigheternas materielförsörjningsstrategi och regeringens nya principer för materielförsörjning förväntas innebära ett ökat fokus vid vidmakthållande och beprövad materiel framför nyanskaffning och utveckling. Dessutom redogörs för att huvuddelen av de större materielsystemen som kommer att finnas de kommande 25 åren är i dag redan i drift, under produktion eller projekterade. Trenden är att, bl.a. på grund av ständigt ökande styckkostnader för större plattformar och en mer inbyggd flexibilitet och modularitet, att system används och kan uppträda i stridsmiljön under lång tid. Behoven av FoU kopplade till större materielsystem/plattformar bedöms minska. Samtidigt verkar samma trend i riktning mot ett ökat fokus vid delsystem och modularitet i syfte att säkerställa en kontinuerlig förmågeutveckling under systemens livscykel.
386
SOU 2011:36 Forskning och utveckling - framtida struktur
Sammanfattning
Sammanfattningsvis kan, med anledning av de ovanstående, således sägas att aktörer som:
• tar fram egna FoU-resultat på FoU-områden vilka Försvarsmakten anser det angeläget att driva egna starka FoU-områden,
• har expertis och integrationskompetens på FoU-områden där
Försvarsmaktens behov överlappar andras,
• bedriver FoU-relaterad verksamhet nära Försvarsmaktens kärnverksamheter, samt
• fokuserar på moduler eller delsystem snarare än plattformar, fortsatt kommer att vara viktiga, eller eventuellt öka i betydelse, sett i ljuset av Försvarsmaktens framtida behov av FoU.
Omvänt kommer aktörer som:
• endast har expertis och integrationskompetens på FoU-områden vilka Försvarsmakten anser det angeläget att driva egna starka FoU-områden,
• tar fram egna FoU-resultat och driver starka egna FoUområden på områden där Försvarsmaktens behov överlappar andras,
• bedriver FoU-relaterad verksamhet långt från Försvarsmaktens kärnverksamheter, samt
• fokuserar på olika plattformar och hela systemlösningar snarare än moduler eller delsystem, att minska i betydelse som utförare av Försvarsmaktens FoU.
13.3 FOI:s nuvarande och framtida verksamhet
I detta avsnitt beskriver utredningen vilken verksamhet FOI utför i dag (2008–2010) samt vilken verksamhet som FOI kan förväntas utföra i framtiden (2012 och framåt). Vi beskriver även vissa krav på och särskilda förhållanden för FOI:s framtida verksamhet. Beskrivningarna tar sin utgångspunkt i två indelningar. Först beskrivs verksamheten i formen av marknadsområden och därefter i funktionella termer. Den sistnämnda indelningen har som utgångspunkt verk-
387
Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36
samhetslogiska beroenden där verksamheter som anses ingå i en gruppering har starkare logiska beroenden än verksamheter som ingår i andra grupperingar – i detta perspektiv är även utgångspunkten att verksamheter med stora likheter/beroenden, genom aktiva åtgärder från FOI:s sida, har en geografisk närhet till varandra. Detta innebär att FOI:s indelning i avdelningar respektive på vilka orter myndigheten är aktiv är grundelement i indelningen.
13.3.1 Dagens FoU-verksamhet
FOI indelar sina verksamhetsområden/marknadsområden efter intäkternas ursprung. Marknaderna som FOI, enligt årsredovisning 2010, får intäkter från är (i löpande priser):
Tabell 13.1 Intäkter per marknadsområde (FOI)
Intäkt per marknadsområde, tkr
2010 2009 2008
Försvar
687 287
769 463
754 883
Regeringskansliet
146 313
97 446
98 200
Civila myndigheter
55 516
40 693
63 702
Näringsliv
25 891
28 963
52 534
Utländska kunder
57 309
46 671
37 845
Forskningsfinansiärer
81 209
84 959
45 039
Övriga intäkter
12 796
11 746
13 296
SUMMA:
1 066 321
1 079 941
1 065 499
Källa: FOI:s årsredovisning 2010.
I tabellen kan man se att det sker ett antal förändringar av betydelse i perioden. Området Försvar minskar med cirka 67,6 miljoner kronor, samtidigt så ökar området Regeringskansli med cirka 48,1 miljoner kronor. En viktig förklaring till detta är att anslagsmedel för CBRN-verksamheten överförs år 2010 från Försvarsmakten (och MSB) direkt till FOI. För 2011 får denna överföring fullt genomslag då anslagen från regeringen ska ha ökat med cirka 100 miljoner kronor sedan 2009 – de fördelade anslagsmedlen till FOI år 2011 är cirka 195,8 miljoner kronor. Ses dessa två området i ett sammanhang sker det i perioden en marginell minskning med cirka 19,5 miljoner kronor eller cirka 2,3 procent i löpande priser mellan 2008 och 2010. Området Näringsliv minskar med över 50 procent i
388
SOU 2011:36 Forskning och utveckling - framtida struktur
perioden. Detta möts av en utveckling på områdena Utländska kunder och Forskningsfinansiärer som ökar med 51,4 respektive 80,3 procent. Total förändras de totala intäkterna endast marginellt och huvudkundernas (Försvar och Regeringskansli) andel av intäkterna sjunker något, från cirka 80,1 procent av intäkterna till cirka 78,2. Det bör dock i sammanhanget uppmärksammas att en relativt konstant intäktsutveckling för FOI i löpande priser innebär en reducering av verksamheten men någon eller några procent om året i fasta priser.
Dessa intäkter fördelar sig på de olika avdelningarna på följande sätt:
Tabell 13.2 Intäkter per avdelning (FOI)
Intäkt per avdelning, tkr
2010
2009 2008
Försvars- och säkerhetssystem
280 471 287 400 292 222
varav anslag
21 260 19 019 18 312
varav avgifter och andra ersättningar
231 499 245 528 253 173
varav bidrag
27 645 22 661 20 502
varav övrigt
67
192
235
Försvarsanalys
142 959 153 923 157 205
varav anslag
45 422 43 398 46 511
varav avgifter och andra ersättningar
88 749 99 202 101 154
varav bidrag
8 749 11 271 9 506
varav övrigt
39
52
34
Informationssystem
429 771 431 714 403 285
varav anslag
0
0
0
varav avgifter och andra ersättningar
394 276 407 637 385 008
varav bidrag
35 353 23 989 18 225
varav övrigt
142
88
52
CBRN-skydd och säkerhet
162 970 158 427 164 713
varav anslag
61 781 13 940 13 866
varav avgifter och andra ersättningar
77 258 111 273 123 366
varav bidrag
23 909 33 146 27 461
varav övrigt
22
68
20
Övriga (centrala intäkter)
50 149 48 474 48 052
varav anslag
16 081 16 450 16 539
varav avgifter och andra ersättningar
32 772 30 576 27 698
4 Observera att det förekommer några små redovisningstekniska skillnader mot årsredovisningen. Dessa påverkar dock inte den övergripande bilden mer än på marginalen (dvs. några enstaka tusentals kronor).
389
Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36
varav bidrag
4
11
171
varav övrigt
1 292
1 437 3 644
SUMMA:
1 066 320 1 079 938 1 065 477
Källa: Skriftligt underlag från FOI.
13.3.2 Morgondagens FoU-verksamhet
I kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten, har utredningen tidigare redovisat de förväntade reduceringarna inom ramen för Försvarsmaktens verksamhetsgren 3 – Utveckling (VG 3). De uppfattas vara cirka 961 miljoner kronor i 2008 års prisläge varav cirka 275 miljoner kommer att realiseras från utfall 2010 till och med utfall 2012. I termer av Försvarsmaktens VG 3 så återfinns de verksamheter som FOI spelar en viktig roll för främst inom Forskning, studier och konceptutveckling samt övrig koncernövergripande FoU:
• Inom forskning är FOI huvudleverantören inom nära samtliga
FoT-områden. De främsta undantagen är områdena Organisation, profession och personal (tidigare ledarskap), Krigsvetenskap samt Försvarsrelaterad medicin – där främst FHS, KTH och KI verkar,
• Inom studier och konceptutveckling stödjer FOI Försvarsmakten som den största externa utföraren,
• Inom övrig koncernövergripande FoU stödjer FOI Försvarsmakten som den största externa utföraren – detta inkluderar exempelvis den s.k. operationsanalytiska verksamheten samt stödet till Försvarsmaktens perspektivstudie.
Det är inom de ovanstående områdena förändringar i anslaget 1:5 som är av störst betydelse för FOI:s framtida intäkter. FOI får även vissa intäkter från andra anslag inom ramen för verksamheten i VG 3, men dessa är marginella i förhållande till anslaget 1:5. Om anslag 1:5 justeras för överflyttningen av anslagsmedel direkt till FOI bedöms anslaget förändras marginellt från och med utfall 2010 till och med utfall 2012, cirka 40 miljoner kronor (totalt 167 miljoner kronor 2008–2012) i löpande priser. Hur stor del av dessa 40 miljoner som faller på FOI är osäkert.
FOI har i diskussionerna med utredningen gett uttryck för att intäkterna från huvudkunderna förväntas förändras endast marginellt,
390
SOU 2011:36 Forskning och utveckling - framtida struktur
om än med vissa förflyttningar av beställningarna dem emellan5, de kommande åren. Därutöver har till utredningen knutna experter pekat på att trenden för FOI är att beställningarna främst ändrar karaktär, snarare än är föremål för kraftfulla minskningar. Minskad efterfrågan av satsningar på FoU mellan 2008 och 2010 har tenderat att mötas av en högre efterfrågan på direkt expert- och utredningsstöd av forskningsbaserad kunskapstillämpande karaktär.
FOI ser även en trend som innebär att beställningarna från Försvarsmakten inom ramen för andra verksamhetsgrenar än VG 3 ökar. Myndigheten har redovisat till utredningen att man har budgeterat för intäkter från huvudkunderna (försvarsmyndigheterna och Regeringskansliet) på drygt 800 miljoner kronor för 2012 vilket kan sättas i relation till cirka 833 miljoner kronor år 2010. Uppgiften för 2012 har dock inte motpartsavstämts med huvudkunderna.
Sammanfattning
Försvarsstrukturutredningen bedömer mot bakgrund av det ovan angivna att FOI även i fortsättningen kan förväntas vara Försvarsmakten och regeringskansliets huvudleverantör, eller en av huvudleverantörerna, av FoU-relaterad verksamhet på försvars- och säkerhetsområdet. Denna framtid kan kompletteras med bilden av ökade ambitioner att omhänderta kunskapsbehoven inom ramen för ett vidgad syn på säkerhet6, samt en ökad internationalisering med FoU-verksamhet tillsammans med andra som följd.
13.3.3 Problemområden
Kritisk massa i verksamheten
Som en konsekvens av de förslag, och därpå följande reduceringar, som den dåvarande Försvarsförvaltningsutredningen7 lämnade har FOI, i samråd med Försvarsmakten, valt att lämna ett antal utpekade kompetensområden och till följd därav dragit ner på personal.8
5 Jmf. diskussionerna rörande CBRN-verksamheten. 6 Detta berörs mer ingående i kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten. 7SOU 2005:96. En effektiv förvaltning av insatsförsvaret. Försvarsförvaltningsutredningen. 8 Dessa kompetensområden var: Stridsdelar; pulsad kraft; framdrivning och utskjutning; skydd för personal och fordon; sensorteknik inom radarområdet; sensorteknik inom optikområdet; skydd mot
391
Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36
Detta skedde till förmån för andra mer prioriterade verksamheter som annars riskerat att nå en allt för underkritisk volym för att kunna leverera till en acceptabel kvalitet.
Mot den bakgrunden finns det skäl att analysera om verksamheter på FOI kan tänkas nå en underkritisk massa i närtid eller framtiden. Detta aktualiseras bl.a. av att de satsade medlen på FoU, sett till anslaget 1:5, i perioden 2004–2012 över halveras. Konsekvenserna för FOI, samt om någon verksamhet blir underkritisk, är viktigt att klarlägga. Försvarsstrukturutredningen har tidigare gjort bedömningen att det finns en uppenbar risk att olika kompetensområden hos FOI, såväl som hos FHS, har en underkritisk eller nära underkritisk nivå redan i dag.
FOI har dock efter närmare analyser, i samtal med utredningen, redovisat att myndigheten inte anser att några områden med nu liggande plan riskerar att bli underkritiska.9 Denna syn stärks av bilden att Försvarsmaktens planerade reduktioner inte förväntas bli allt för kännbara för FOI. Det finns dock ett antal områden som ligger i riskzonen. Vissa områden befinner sig på en nivå som innebär ett risktagande, kostnadstäckning för viss infrastruktur är i dag i vissa fall redan beroende av att det finns tillgång på externa medel från andra än huvudkunderna. – exempelvis från utländska kunder. Om det i framtiden tillkommer krav på besparingar måste Försvarsmakten tillsammans med FOI och eventuellt regeringen föra en dialog om hur dessa områden ska hanteras. I det fall som Försvarsmakten och FOI konstaterar att finansieringen inte räcker till för att hålla samtliga kompetensområden över underkritisk nivå måste Försvarsmakten, i och förlängningen regeringen, snarast ta ställning till om någon del av FOI:s kompetensområden ska lämnas alternativt om ytterligare medel kan tillföras.
Räcker dagens investeringar till för morgondagens krav?
Vi har tidigare berört relationen mellan kunskapsuppbyggande och kunskapsnyttjade verksamhet i kapitel 4, Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag. Kunskapsuppbyggande verksamhet är oftast sådan som återfinns inom ramen för FoT, olika forskningsbidrag och vissa anslag och tar sikte på behov hos försvaret och samhället
upptäckt; traumalogi; seismologi och strålningsmätning; samt styrning, navigering och banplanering. 9 Samtal med och underlag från FOI.
392
SOU 2011:36 Forskning och utveckling - framtida struktur
som återfinns i det medellånga och långa perspektivet. Ju mer långsiktiga olika satsningar är, desto mer har de karaktären av kunskapsuppbyggande. Kunskapsnyttjade verksamhet å andra sidan är typiskt mer av karaktären utredning och analys med tillämpning mer nära i tiden. Dessa verksamheter skapar ofta nytta mer direkt än de som är kunskapsuppbyggande – men är i sin tur oftast en funktion av de kunskapsuppbyggande satsningarna.
Om de kunskapsuppbyggande satsningarna återigen10 liknas vid investeringar så kan tidigare kunskapsuppbyggande satsningarna sägas utgöra grunden för dagens produktionskapacitet rörande de kunskapsnyttjade verksamheterna. Detta innebär att dagens förmåga att leverera är en direkt funktion av gårdagens satsningar.
Detta leder till en del problematiska iakttagelser. Utredningen har, som tidigare konstaterats, iakttagit att Försvarsmaktens kunskapsuppbyggande satsningar förväntas minskar med cirka 50 procent i perioden 2004 till 2012.11 Därmed minskar drastiskt som en följd framtida produktionskapacitet av mer närliggande kunskapsnyttjade verksamhet. Samtidigt sker en förskjutning där Försvarsmakten efterfrågar allt mer tillämpning av forskningsbaserad kunskap i sin pågående verksamhet. Produktionen kan på kort sikt upprätthållas genom tidigare satsningar, men på sikt kan situationen bli ohållbar.
Förskjutningen mot mer närliggande behov kan även få andra konsekvenser. En central uppgift för satsningar på FoU är att skapa strategisk handlingsfrihet. FoU som ett medel att hantera framtida osäkerheter berörs i kapitel 4. Statsmakterna och Försvarsmakten tvingas ständigt att välja mellan den handlingsfrihet gentemot en osäker framtid som kunskaper, i formen av satsningar på exempelvis FoU och annan kunskapsgenererande verksamhet, respektive fria ekonomiska medel ger. Till detta måste dock understrykas att det finns ett tydligt samband/beroende mellan tillgången på kunskap om t.ex. kunskaper om marknad, teknisk utveckling samt säkerhetspolitiska trender och ekonomisk handlingsfrihet. Att undgå felsatsningar, exempelvis i formen av dyrbara materielsystem, är ofta värt att ge upp stora resurser för – det är således fel att ställa dessa två handlingsfriheter mot varandra som absoluta storheter. Satsningar ska vägas mot de alternativkostnader som är förknippade med att inte satsa de utpekade medlen. Sedd ur denna
10 Jmf. tidigare resonemang i kapitel 4, Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag, rörande FoU som ett verktyg för beslut under osäkerhet. 11 I sammanhanget bör uppmärksammas att merparten av denna reduktion har tagits ut på teknikrelaterad verksamhet, till stor del teknikutveckling vid industrin. T.ex. har hela Demonstratorprogram FoT avvecklats.
393
Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36
utgångspunkt så innebär minskningarna i kunskapsuppbyggande satsningar att Försvarsmakten, såväl som statsmakterna, ur en kunskapssynvinkel, successivt under perioden 2004–2012 får en allt sämre strategisk handlingsfrihet. Detta är i grund och botten inte ett problem om det under samma period sker en utveckling som innebär att osäkerheter rörande framtiden minskar. Vi har dock tidigare redovisat ett antal utvecklingstrender12 som snarare pekar i motsatt riktning.
Vem betalar för en efterfrågad resurs för samhällets säkerhet?
Utredningen har i kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten, tidigare berört att det många gånger saknas ett samlat grepp och ansvarstagande för att få till stånd kunskapsproduktion för hela samhällets säkerhet – speciellt i gränslandet mellan militärt och civilt samt på områden där FoU-verksamheten ska vara tillämpad. Denna problemställning slår hårt mot de aktörer som i dag står för viktiga delar av denna kunskapsproduktion, såsom FHS och FOI. Berörda experter vid de berörda myndigheterna har uppmärksammat för utredningen att finansieringen på området samhällets säkerhet, till skillnad från försvarsområdet, med några få undantag inte tar ansvar för framtidens kunskapssituation. Finansieringen och beställningarna, när de är tillämpade, täcker oftast endast den marginalkostnad som uppstår i samband med att kunskapen nyttjas, inte den totalkostnad som krävs för att kunskapsproduktionen ska komma till stånd. FOI riskerar därmed hamna i en situation där myndighetens kunskaper är efterfrågade, men i samband med att Försvarsmaktens satsningar minskar så säkerställs inte framtidens produktionsförmåga.
13.4 FOI:s framtida organisationsform
Utredningens förslag:
Några absoluta hinder för att bolagisera verksamheten vid FOI har inte framkommit under utredningens arbete. Utredningen konstaterar dock att en affärsplan saknas och att en bedömning därför inte kan göras i dagsläget. FOI bör ges i uppdrag att ta
12 Se kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten.
394
SOU 2011:36 Forskning och utveckling - framtida struktur
fram en affärsplan. När denna föreligger bör frågan om FOI:s verksamhet på konkurrensutsatta marknader prövas. Först därefter bör frågan om ev. bolagisering eller inordning i FMV prövas.
13.4.1 Möjligheten att bolagisera FOI:s verksamhet
FOI har, liksom flera andra försvarsmyndigheter, i sina remissvar till Stödutredningen framfört att möjligheten att bolagisera FOI först måste klaras ut innan andra förändringar av FOI kan genomföras. Därför engagerades tidigt i utredningsarbetet den internationella revisions- och konsultfirman PricewaterhouseCoopers (PWC) för detta arbete. PWC har deltagit i ett flertal bolagiseringar, bl. a. Svevia, Vectura, Infranord, Swedavia, LFV, Metria men också i betydande projekt åt exempelvis brittiska försvarsmyndigheter.
Tidigt i arbetet framkom det att FOI, trots sitt remissvar, inte såg möjligheter att bolagisera hela eller delar av verksamheten men eftersom andra försvarsmyndigheter i sina remissvar påtalat behovet av att bolagiseringspröva FOI, fullgjorde PWC sitt arbete och framställde en underlagsrapport till utredningen. FOI:s skriftliga synpunkter på rapporten delgavs PWC, som intog de synpunkter som PWC bedömde vara av betydelse. En sammanfattning på underlagsrapporten, samt FOI:s skriftliga synpunkter på densamma13, kan återfinnas i bilaga 10.
Sammanfattningsvis har PWC gjort bedömningen att:
Den samlade bedömningen är att det inte finns något absolut hinder mot bolagisering av verksamheten vid FOI. Ett antal identifierade omständigheter medför behov av åtgärder vid och inför bolagisering men inga absoluta hinder finns utöver eventuella finansiella hinder som kan uppstå om verksamheten inte kan finansiera sina kostnader på affärsmässiga grunder och genom sina intäkter. De åtgärder som behövs för att genomföra bolagisering kan ge upphov till kostnader. Dessa kostnader har inte kvantifierats eller tidsatts och är i hög grad beroende av tidsplan respektive transaktionens detaljutformning. Styrmedlen ändras vid en bolagisering och staten måste utöva aktivt ägande för att påverka verksamheten i bolagsform. Det finns dock ingen
13 Totalförsvarets forskningsinstituts skrivelse den 22 december 2010 med svar på begäran om uppgifter från Försvarsstrukturutredningen (Dnr FOI-2010-1042).
395
Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36
anledning att tro att möjligheterna att styra verksamheten behöver försämras ur statens perspektiv.
PWC anger vidare som det viktigaste motivet till en eventuell bolagisering av FOI:s verksamhet att:
För att kompensera det intäktstapp från Försvarsmakten och FMV samt försöka upprätthålla en kritisk massa i sin verksamhet, har FOI behov av att söka sig till andra marknader. FOI har själva pekat ut att de borde kunna växa på civila myndigheter, näringsliv och utländska kunder. Det finns konkurrenter på de marknadssegment som FOI är intresserade av. Bolagsformen skulle kunna underlätta möjligheterna att växa på dessa marknader.
FOI har tidigare varit föremål för analyser rörande frågan om en förändrad associationsform för verksamheten. I En handlingsplan för en ny institutsektor14 anförs att det bör finnas intresse att knyta FOI närmare en sammanhållen institutstruktur. I underlagsrapporten som En handlingsplan för en ny institutsektor bygger på förs fram som de viktigaste argumenten att FOI förmodligen har en stor underutnyttjad potential som skulle kunna nyttjas i innovationssystemet. FOI ansågs ha stora förutsättningar att erbjuda institutsgruppen kompetens inom ramen för det vidgade säkerhetsbegreppet med hotbilder inom klimat, miljö, naturresurser och demografi.
Därutöver anförs att:15
I frågan om att ombilda FOI till ett industriforskningsinstitut måste ett flertal frågor om FOI:s särart hanteras. FOI är ett skyddsobjekt med särskilda säkerhetskrav som kan vara svårhanterliga inom ett institut. Dessutom har FOI få uppdrag från industrin, utan har en huvuduppdragsgivare (Försvarsmakten) som inte är industriell. FOI själva anför också som argument mot institutsbildning att FOI:s internationella verksamhet är beroende av att FOI är en myndighet. Försvarsindustrin har dock ställt sig positiv till att omvandla FOI till ett industriforskningsinstitut.
Myndigheterna belyste i remisserna till En handlingsplan för en ny institutsektor ett antal frågor. Flertalet instanser påpekade att det kan finnas synergier mellan FOI och övriga institut men att FOI, mot bakgrund av dess storlek och särart, måste anpassas innan det inlemmas i koncernen. FOI ansåg att det var olämpligt att ingå i koncernen då man då skulle tvingas att släppa myndighetsrollen vilken är betydelsefull för verksamheten, särskilt mot utländska
14Ds 2007:39. 15Ds 2007:39, s. 36 ff.
396
SOU 2011:36 Forskning och utveckling - framtida struktur
kunder. Man lyfter fram sitt eget förslag att bilda holdingbolag för att kommersialisera sin kunskap som en alternativ väg. Försvarsmakten påpekade samma sak fast med argumenten att FOI för sin kunskapsförsörjning, för verksamhetens sekretesskrav och att innehållet är fokuserat mot försvarets behov behöver återfinnas i en myndighet.
13.4.2 Frågan om myndigheters säljverksamhet på marknaden
Förvaltningskommittén och regeringen pekar ut att huvudregeln ska vara att myndigheter inte bör sälja varor och tjänster på konkurrensutsatta marknader. En väl fungerande konkurrens mellan producenter av en vara eller tjänst främjar effektiviteten i resursanvändningen.
I regeringens proposition Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt16 behandlas frågan om myndigheternas säljverksamhet på marknaden ytterligare. Regeringen framhåller att effektiv konkurrens är en viktig förutsättning för en väl fungerande samhällsekonomi. Statens roll är att vårda och förbättra marknaderna och stärka konsumenternas ställning. Företag ska kunna verka i konkurrens på lika och rättvisa villkor. Regeringen konstaterar samtidigt att statliga myndigheter och privata företag konkurrerar inte på lika villkor. Statliga myndigheters närvaro på marknader fungerar i många fall hämmande för marknaders expansion och utveckling. Det är därför angeläget – enligt regeringen – att i ökad grad undvika situationer som innebär att statliga myndigheter ägnar sig åt att sälja varor och tjänster som snedvrider konkurrensen på marknader och därmed tränger undan privat näringsverksamhet.
Regeringen påpekar också att flera förändringar har genomförts för att komma till rätta med dessa problem. Som exempel nämns försäljningen av kartförlagsrörelsen vid Lantmäteriet, bolagisering av vissa delar av Vägverket och Banverket och begränsningar i Skogsstyrelsen uppdragsverksamhet. Vidare har förutsättningarna för att överföra hela eller delar av verksamheten vid Lantmäteriets uppdragsdivision Metria till aktiebolagsform utretts.17
16Prop. 2009/10:175, s. 61 ff. 17SOU 2010:3. Regeringen överlämnade den 22 december 2010 ” Ändrad verksamhetsform för Lantmäteriets division Metria” (prop. 2010/11:53). I propositionen föreslår regeringen att delar av verksamheten vid Lantmäteriets uppdragsdivision Metria överförs till ett av staten direkt helägt aktiebolag. Det nya bolagets verksamhet bör enligt regeringen vara att
397
Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36
Regeringen framhåller vidare att i regeringens politik för en tydlig och överskådlig statlig förvaltning ingår att renodla myndigheternas uppdrag. En utgångspunkt i detta arbete är att statliga myndigheter inte ska ägna sig åt säljverksamhet. Frågan har grundläggande principiell betydelse för hur statsmakterna ser på det statliga åtagandet och är av sådan karaktär att det kan vara motiverat att överväga om en huvudregel ska regleras i lag, i linje med Förvaltningskommitténs förslag.18 En lagreglering skulle klargöra statsmakternas principiella syn och utgöra ett stöd för de företagare som känner sig utsatta för snedvridande konkurrens.
Regeringen konstaterar samtidigt att utifrån ett samhälleligt perspektiv måste regeringen emellanåt kunna ge en myndighet möjligheten att sälja en vara eller tjänst på marknaden. Universitetens och högskolornas uppdragsutbildning och uppdragsforskning är – enligt regeringen – exempel på sådana verksamheter. Det kan också handla om att säkerställa att en viss tjänst tillhandahålls över hela landet eller en viss myndighets möjlighet att ha lokal förankring och god geografisk teckning. Regeringen konstaterar samtidigt att frågan om en eventuell lagreglering av myndigheternas säljverksamhet kommer att analyseras i samband med frågan om en lag om statlig förvaltning.
Regeringen anger i propositionen att den avser att se över myndigheternas instruktioner i syfte att tydliggöra vilken säljverksamhet de får bedriva på marknaden och för att förbättra regeringens möjligheter till kontroll och styrning av densamma. Regeringen anger att den även överväger att också närmare reglera hur myndigheter ska redovisa kostnaderna för konkurrensutsatt verksamhet och det ekonomiska resultatet för denna.
Regeringen anger vidare i propositionen att omfattningen av statliga myndigheters säljverksamhet bör fortsätta att minska. Regeringens bedömer att det är angeläget att kunna följa utvecklingen över tiden och mäta den eftersträvade minskningen av myndigheternas säljverksamhet. Regeringen anger vidare att den avser också att i kommande omprövningar av det statliga åtagandet särskilt uppmärksamma myndigheters säljverksamhet och effekterna på de marknader där de statliga myndigheterna är verksamma.
bedriva konsultverksamhet avseende att framställa och leverera tjänster och produkter inom områdena geografisk information, fastighetsinformation och geografisk informationsteknik samt därmed förenlig verksamhet. Bolagiseringen beräknas kunna genomföras tidigast den 1 april 2011. 18SOU 2008:118. Styra och ställa - förslag till en effektivare statsförvaltning. Förvaltningskommittén.
398
SOU 2011:36 Forskning och utveckling - framtida struktur
Regeringen framhåller i detta sammanhang att förbuden i konkurrenslagen (2008:579) mot konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning har kompletterats med regler som innebär att Stockholms tingsrätt på talan av Konkurrensverket får förbjuda staten, en kommun eller ett landsting att i en verksamhet av kommersiell eller ekonomisk natur tillämpa ett visst förfarande om det snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens eller om det hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens.19
I bolagsform elimineras flera av de konkurrenssnedvridande effekter som myndigheter har på marknaden. Ett huvudskäl för en bolagisering skulle därför vara att detta leder till en ökad grad av konkurrensneutralitet.20 I detta sammanhang är den enskilt viktigaste åtgärden för att öka konkurrensneutraliteten att organisatoriskt och redovisningsmässigt avgränsa den offentliga aktörens näringsverksamhet från den övriga verksamheten. Därigenom minskar risken för korssubventionering och otillbörligt gynnande av den egna affärsverksamheten. Bolagisering är ett effektivt sätt att åstadkomma en tydlig organisatorisk och redovisningsmässig avgränsning.
13.4.3 FOI:s verksamhet på konkurrensutsatta marknader
FOI redovisar i underlag till utredningen att myndigheten anser sig till cirka 80 procent (80,1 procent 2008 och cirka 78,2 procent 2010) verkar på marknader som präglas av ingen eller låg konkurrens.
Statskontoret har i tidigare utredningar försökt beskriva myndigheternas agerande på konkurrensutsatta marknader.21 I en bedömning inkluderas bl.a. FOI. Statskontorets bedömning är att FOI:s agerande på konkurrensutsatta marknader år 2006 uppgick till cirka 11,3 procent av intäkterna. Detta kan jämföras med FOI:s dåvarande syn som innebar att cirka 6,5 procent av intäkterna ansågs komma av ageranden på konkurrensutsatta marknader. Motsvarande bedömning för FHS var cirka 29 procent. Skillnaden
19Prop. 2008/09:231, bet. 2009/10:NU8, rskr. 2009/10:84. 20 Se t.ex. SOU 2007:78Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet – förslag om att bolagisera vissa konsult- och entreprenadverksamheter i Banverket och Vägverket. 21 PM 2008. Konkurrensutsatt verksamhet II - en analys av omfattningen av statliga myndigheters konkurrensutsatta verksamhet, Statskontoret (Dnr 2008/74-5).
399
Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36
mellan de två myndigheterna kan framför allt förklaras av att Statskontoret räknar forskningsbidrag som en konkurrensutsatt verksamhet – något som FHS är mer beroende av än FOI.
I samtal med representanter för de svenska försvars- och säkerhetsföretagen har det framkommit för utredningen att man uppfattar att FOI utgör en konkurrent i vissa avseenden. Detta ska då först och främst hänföras till när FOI får intäkter från andra aktörer än t.ex. regeringskansliet. Myndigheten skulle ibland återfinnas som konkurrent relativt företag på området. På grund av en myndighets potentiella snedvridande effekter på marknaden så uppfattar utredningen det som olyckligt om så är fallet.
PWC har identifierat flera potentiella konkurrenter på olika segment där FOI verkar – främst kopplat till uppdrag som FOI utför åt näringslivet och olika forskningsfinansiärer. Samtidigt konstaterar PWC att man inte har erhålligt någon affärsplan från FOI, varför analyser rörande marknad, konkurrenter och marknadsförhållanden är förknippat med stora osäkerheter.
13.4.4 Överväganden och bedömningar
Försvarsstrukturutredningen konstaterar att FOI inte förmått att presentera en långsiktig affärsplan för den framtida verksamheten under utredningsarbetet. Eftersom en sådan plan – enligt såväl konsultens som utredningens mening – utgör en nödvändig förutsättning för en prövning av frågan om myndigheten bör omvandlas till ett industriforskningsinstitut i bolagsform kan utredningen inte ta ställning i frågan. Regeringen bör därför – för att frågan om FOI:s verksamhet på konkurrensutsatta marknader och bolagisering ska kunna prövas – ålägga myndigheten att snarast upprätta en affärsplan. I avvaktan på denna prövning saknas – enligt utredningen – skäl att ta ställning till om myndigheten bör pröva andra organisatoriska frågor, t.ex. om FOI bör kvarstå som en sammanhållet organisation eller inordnas i t.ex. FMV.
Försvarsstrukturutredningen noterar dock, efter dialoger med till utredningen knutna sakkunniga, att en omvandling av myndigheten till ett bolagiserat industriforskningsinstitut förutsätter - för att få en önskvärd stabilitet - en grundfinansiering direkt från statsbudgeten för strategisk kompetensuppbyggnad, i likhet med statliga industriforskningsinstitut. Sådana institut har en basfinansiering motsvarande cirka 20 procent av omsättningen. Utan en affärs-
400
SOU 2011:36 Forskning och utveckling - framtida struktur
plan är motsvarande nivå för FOI oklar, men en liknande nivå skulle motsvara cirka 160–213 miljoner kronor 2011.
13.5 Effektiviseringar av FOI:s verksamhet
Utredningens bedömning:
• FOI bör i perioden 2008 till 2012 effektivisera sin verksamhet motsvarande minst 7 procent. Detta ska komma huvudkunderna till godo genom minskade medeltimpriser med minst 7 procent i fasta priser relativt 2008. Effektiviseringen ska redovisas som en minskning av medeltimpriserna under en konstant fördelning (2008 års fördelning) av procentandelen timmar i respektive timpriskategori som FOI använder.
• FOI bör vidare presentera ett förslag där prissättningen i framtiden baseras på utfallspriser – likt den modell som i dag tillämpas kopplat till anslagsförbrukningen. Det är dock viktigt att en sådan prissättning beaktar och säkerställer myndighetens långsiktiga arbete och kostnadsbild.
• FOI bör tydligare redovisa innehållet i den s.k. forskningsnära verksamheten – företrädelsevis genom att i framtiden inkludera delar av denna, såsom strategiska satsningar och dyl., i debiteringen. FOI bör dessutom föra en tydligare dialog om denna verksamhet med sina viktigaste uppdragsgivare.
13.5.1 Inledning
Den effektivisering som FOI har gjort tidigare är basen för att Försvarsmaktens begränsade resurser kan generera mesta möjliga nytta. I kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten, berör utredningen även att vissa delar av de förväntade reduceringarna är beroende av att de utförande aktörerna, i vilka FOI ingår, fortsatt kan effektivisera verksamheten. FOI redovisar i sin årsredovisning ett antal nyckeltal av intresse. Bland dessa har utredningen fäst speciellt stor vikt vid frågor rörande debiteringsgrad och timpriser.
401
Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36
Debiteringsgrad
Debiteringsgrad är i vilken utsträckning arbetad tid debiteras externa aktörer. Förutsatt att definitionerna för debiteringsgrad inte förändras så innebär en höjning av debiteringsgraden att andelen arbetade timmar som läggs utanför olika externa projekt minskar. Detta kan antingen ske genom rationaliseringar i övergripande overhead-strukturer eller genom att de enskilda forskarna lägger mindre tid på verksamhet som inte direkt genererar intäkter – såsom administration och dylikt. Resultatet blir att olika former av kostnadspålägg, vilka måste täcka tid som inte genererar intäkter, på timpriset minskar. Alternativt så kan timpriset hållas konstant och eventuella ekonomiska resultat öka. En ökning av debiteringsgraden kan således tolkas som att den inre effektiviteten hos FOI ökar.
I perioden 2008 till 2010 utvecklas debiteringsgraden vid FOI på följande sätt:
Tabell 13.3 Debiteringsgrad vid FOI
2010 2009 2008
Debiteringsgrad vid forskningsavdelningarna
77,2 % 78,1 % 75,4 %
Debiteringsgrad vid FOI
65,0 % 65,4 % 63,8 %
Källa: FOI:s årsredovisning.
FOI har ståndpunkten att även internt finansierad verksamhet av slaget strategiska satsningar som syftar till att kunna möta kundernas framtida behov bör ingå när analyser ska göras av debiteringsgrad. Detta skulle då bero på att denna verksamhet inte ingår i administration och dylikt utan är t.ex. nödvändig forskning för framtidens behov. FOI har även i dialog med utredningen fört en diskussion huruvida dessa strategiska satsningar borde belasta beställarna direkt snarare än som i dag indirekt. Om dessa inkluderas har debiteringsgraden utvecklats på följande sätt:
402
SOU 2011:36 Forskning och utveckling - framtida struktur
Tabell 13.4 Debiteringsgrad vid FOI (inklusive s.k. forskningsnära verk-
samhet)
2010 2009 2008 Debiteringsgrad vid forskningsavdelningarna
88,2 % 87,5 % 83,0 %
Debiteringsgrad vid FOI
74,3 % 73,5 % 70,4 %
Källa: FOI:s årsredovisning.
Sett i ljuset av detta så har debiteringsgraden vid forskningsavdelningarna respektive FOI totalt sedan 2008 ökat med 5,2 respektive 3,9 procent – utan forskningsnära verksamhet är höjningen 1,8 respektive 1,2 procent. Genom att se till skillnaden mellan debiteringsgraden innan och efter inkluderandet av forskningsnära verksamhet kan utläsas att om effektiviteten har ökat mellan 2008 och 2010 så har stora delar av ökningen använts för att öka den forskningsnära verksamheten. Detta kan även ses i FOI:s årsredovisning där forskningsnära verksamheten har ökat vid forskningsavdelningarna från cirka 7 procent av den debiterbara tiden till cirka 11 procent och från cirka 6 procent till cirka 9,3 procent för FOI som helhet.
Till forskningsnära verksamhet räknas exempelvis satsningar på ny forskning med förväntad framtida finansiering, vilka är nödvändiga i en forskningsorganisation för att möta kundernas behov i framtiden. Som exempel på forskningsnära verksamhet pekar även FOI ut kundkontakter, tidigt offertarbete, individuell kompetensutveckling och strategisk kompetensuppbyggnad. Efter dialog med berörda experter har kompetenssatsningarnas andel av den forskningsnära verksamheten bedömts vara cirka 2,9 procent (av totalt 6,5 procent) 2008 och 4,7 procent (av totalt 9,3 procent) 2010. Detta skulle då innebär att medan den forskningsnära verksamheten har ökat med cirka 43,1 procent i perioden så har kompetenssatsningarna ökat med cirka 62 procent.
13.5.2 Utvecklingen av timpriserna
Ett annat sätt att närma sig frågan om effektivitet är att se till hur timpriserna utvecklas. Under förutsättningen att principerna om debiteringsgrad inte förändras kan sjunkande timpriser tas för intäkt för att myndighetens verksamhet blir mer effektiv. Detta
403
Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36
kommer av att timpriserna kan sänkas främst genom att minska kostnader för infrastruktur, administration etc.
Ses till utvecklingen av medeltimpriser22 så har dessa utvecklat sig på följande sätt (i 2007 års priser):
Tabell 13.5 Medeltimpriser vid FOI
2010 2009 2008
Medeltimpris 901 946 950
Källa: FOI:s årsredovisning.
Medeltimpriset har således minskat med cirka 5,2 procent i perioden.23
Det är svårt att ge ett exakt mått på hur effektiviteten hos FOI har utvecklats mellan 2008 och 2012. Förändringar i lönestruktur och andra s.k. mixeffekter gör det svårt att se endast till debiteringsgrad eller timpriser för att avgöra hur effektiviteten har utvecklats. Exempelvis så kan medeltimpriserna ha sjunkit i perioden till följd av att en ökad andel av personalen befinner sig i ”billigare” timpriskategorier – något som inte är en effektivisering utan en s.k. mixeffekt. Av underlaget går det dock att säga att debiteringsgraden har utvecklats i positiv riktning, samt att medeltimpriserna mot kund har sjunkit.
13.5.3 Överväganden och bedömningar
Det är Försvarsstrukturutredningens uppfattning att statsmakterna bör ställa fortsatta krav på en kontinuerlig effektivisering hos försvarsmyndigheterna – så även FOI. Detta är dessutom förmodligen nödvändigt om föreslagna reduceringar i Försvarsmaktens FoU ska vara möjliga att genomföra som planerat.
Ett sätt att avkräva FOI ytterligare effektiviseringar, till gagn för huvudkunderna, är att dessa ska kunna betala mindre för samma verksamhet. Utredningen anser därför att ett sätt att närma sig frågan om effektivitet är att kräva, under krav på konstanta redovisningsprinciper, att FOI inom ramen för sin verksamhet genomför åtgärder som ytterligare sänker myndighetens medeltimpriser. Med konstanta redovisningsprinciper avses i detta fall att FOI ska
22 Medeltimpriset definieras som ett sammanvägt genomsnittligt pris av samtliga priskategorier, viktat med antalet timmar i respektive kategori. 23 Detta motsvarar cirka 55 449 tkr av FOI:s omsättning 2010.
404
SOU 2011:36 Forskning och utveckling - framtida struktur
återredovisa en förändring av medeltimpriset samtidigt som vikterna för olika personal- och priskategorier (för att undvika s.k. mixeffekter) hålls konstanta. Detta innebär redovisningsmässigt att en medeltimprissänkning ska redovisas samtidigt som de olika timpriskategoriernas procentandelar i medeltimpriset hålls konstanta:
Tabell 13.6 Procentandelen timmar i olika timpriskategorier hos FOI 2007-
2010
Kategori 2010 2009 2008 2007 1 5 % 6 % 6 % 4 % 2 11 % 16 % 16 % 13 % 3 23 % 24 % 23 % 24 % 4 42 % 34 % 33 % 34 % 5 19 % 18 % 20 % 24% 6 0 % 1 % 1 % 1 %
Källa: FOI:s årsredovisning 2010. Kommentar: I tabellen går priskategorierna från 1-6 med 1 som den dyraste kategorin och 6 som den billigaste.
I tabellen ovan innebär det att medeltimpriset 2010 ska beräknas med 2008 års vikter för de olika kategorierna.
Ett sådant arbete måste dock noga följas och analyseras för att inte s.k. rena mixeffekter24 ska omintetgöra effekten. Utredningen anser därför att regeringen börnyttja någon av sina stabsmyndigheter – förslagsvis statskontoret – för att följa upp utvecklingen rörande effektiviteten vid FOI framöver.
Med utgångspunkt i utvecklingen mellan 2008 och 2010 anser utredningen det rimligt att kräva att effektiviseringen i perioden 2008 till 2012 ska kunna motsvara cirka 7 procent. Detta beräknas ge en rationaliseringseffekt på cirka 65–75 miljoner kronor 2012 jämfört med 2008, spritt över FOI:s samtliga uppdrag.25 Sett till Försvarsmaktens, FMV:s och regeringskansliets andel (cirka 77 procent av 2010 års omsättning) av FOI:s intäkter så skulle detta innebära ett värde av cirka 51–59 miljoner kronor för huvudkunderna. Försvarsstrukturutredningen anser, utöver det som redan har berörts, att den s.k. forskningsnära verksamheten vid FOI tydligare behöver redovisas. Mängden strategiska satsningar och annat som ingår i
24 Exempel på sådana effekter är om personalens lönestruktur alternativt innehållet i beställningarna radikalt förändras. 25 Utredningen ser att vissa av de reduceringar som tidigare har beskrivits i kapitel 12 kan ha finansierats/möjliggjorts genom effektiviseringar av den här karaktären.
405
Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36
den forskningsnära verksamheten måste diskuteras med FOI:s viktigaste uppdragsgivare (försvarsmyndigheterna och Regeringskansliet) och avvägas mot annan verksamhet. Utredningen inser att FOI ser dessa satsningar som nödvändiga för att upprätthålla en långsiktig relevans, men anser ändå att verksamheten tydligare måste behandlas i huvudkundernas större sammanhang och i all väsentlighet beställas som direkta uppdrag av dem eller andra kunder. Utredningens intention är att detta ska taktas mot de åtgärder för att säkerställa långsiktighet och relevans hos de viktigaste utförarna av försvaret FoU som presenterades i kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten.
Utredningen finner ytterligare tillförsikt i att det går att nå de beskrivna effektiviseringarna vid FOI när FOI jämförs med andra tjänsteproducerande aktörer. En jämförelse med ett antal konsultföretag i tekniktjänstesektorn med jämförbar omsättning per anställd som FOI uppvisar en debiteringsgrad 2008 på cirka 77 procent vilket är jämförbart med FOI. Om hänsyn tas till att dessa företag levererar en högre rörelsemarginal än myndigheter anser utredningen att det potentiellt finns utrymme för effektiviseringar hos FOI i nivån 5– 10 procent.
13.6 Försvarshögskolan nuvarande och framtida verksamhet
13.6.1 Inledning
I detta avsnitt beskriver utredningen vilken verksamhet FHS utför i dag (2008–2010) samt vilken verksamhet som FHS kan förväntas utföra i framtiden (2012 och framåt). Vi beskriver även vissa krav på och särskilda förhållanden för FHS:s framtida verksamhet. Till skillnad från FOI, som har FoU och angränsande verksamhet som sin huvuduppgift, har FHS ett bredare uppdrag.
Huvuduppdraget för FHS ligger i utbildning, kursverksamhet och kompetensuppbyggnad av främst Försvarsmaktens personal. FHS är dock även en utförare av FoU – skolan är bl.a. genom högskolelagen ålagd att genomföra såväl forskning som utbildning. FoU-verksamheten motiveras bl.a. av att den stärker FHS i huvuduppgiften eller har en produktionsrationalitet tillsammans med verksamhet som ingår i huvuduppgiften.
406
SOU 2011:36 Forskning och utveckling - framtida struktur
Försvarsstrukturutredningen har dock valt, i enlighet med utredningens direktiv, att först och främst se till den FoU som FHS bedriver.
13.6.2 Dagens FoU-verksamhet
En längre beskrivning av FHS:s verksamhet återfinns i kapitel 6,
Försvarsmyndigheterna. FHS bedriver/indelar forskning i ett antal områden. Ämnesområdena som FHS verkar inom, enligt årsredovisningen för 2010, är:
• historia med inriktning mot militärhistoria,
• juridik med inriktning mot folkrätt,
• krigsvetenskap,
• ledarskap under påfrestande förhållanden,
• ledningsvetenskap,
• militärteknik,
• statsvetenskap med inriktning mot krishantering och internationell samverkan samt
• statsvetenskap med inriktning mot säkerhetspolitik och strategi.
Ämnena krigsvetenskap och militärteknik är ämnen som i Sverige är unika för FHS, vilket innebär att högskolan på egen hand har ansvar för dessa ämnens utveckling nationellt. De övriga ämnena utgör unika inriktningar inom ämnen som återfinns på andra svenska lärosäten. Intäkterna för FHS har, enligt årsredovisningar, tidigare år fördelat sig på följande sätt:
407
Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36
Tabell 13.7 Intäkter för FHS 2008-2010
Intäkter 2010 2009 2008 Utbildning 373 340 355 138 230 924
varav anslag
203 339 169 907 72 776
varav avgifter och andra ersättningar
168 277 184 300 155 512
varav bidrag
1 249
526
736
varav övrigt
475
405 1 900
Forskning
176 263 164 544 152 105
varav anslag
73 471 64 301 53 514
varav avgifter och andra ersättningar
87 349 70 569 76 647
varav bidrag
15 219 29 484 20 730
varav övrigt
224
190 1 214
SUMMA:
549 603 519 682 383 029
Källa: FHS årsredovisning.
Stora delar av förändringarna i verksamhetsvolymer utgörs av att officersprogrammet 2008 överfördes från Försvarsmakten till FHS.
2010 fördelade sig intäkterna från aktörer till olika ämnen som FHS bedriver forskning inom enligt nedan:
Tabell 13.8 Intäkter för FHS rörande ämnen som skolan bedriver forskning
inom 2010
(mnkr) Finansiär Forskningsämne Försvars-
makten
Anslag
1:7
MSB
1
Anslag
2:55
Kammarkollegiet
UD
2
Övr. S:a
Militärhistoria - 1,5 - 1,1 1,3 - 0,3 4,3 Folkrätt - 2,5 - 0,4 - 0,0 0,9 3,8 Krigsvetenskap 17,1 27,5 - 2,4 - 0,2 0,0 47,3 Ledarskap 20,3 9,2 0,6 2,0 - - 1,4 33,5 Ledningsvetenskap 22,5 5,2 - 0,6 - - 0,8 29,0 Militärteknik 2,5 9,4 - - - - 0,1 12,1 Krishantering - 6,5 18,8 1,6 1,1 2,5 4,1 34,5 Säkerhetspolitik - 2,1 - 0,8 1,3 - - 4,3 Övr. 2,4 0,6 - - - - 0,6 3,6 S:a 64,9 64,6 19,4 8,9 3,8 2,7 8,2 172,5
Källa: Skriftligt underlag från FHS. Kommentar: P.g.a. avrundning så kan summering av respektive finansiär och/eller ämne skilja sig marginellt från de ingående delarna.
1 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap
2 Utrikesdepartementet
408
SOU 2011:36 Forskning och utveckling - framtida struktur
FHS har till utredningen redovisat underlag som kan liknas vid FOI:s resonemang rörande debiteringsgrader. Skolan använder sig av ett mått som innebär att debiteringsgraden mäts som antal debiterade timmar hos den externt debiterbara personalen i förhållande till det totala antalet timmar hos samma personal. Denna debiteringsprincip är i viss utsträckning jämförbar med FOI:s debiteringsgrad vid forskningsavdelningarna.
I perioden 2008 till 2010 utvecklas debiteringsgraden vid FHS på följande sätt:
Tabell 13.9 Debiteringsgrad vid FHS
2010 2009 2008 Debiteringsgrad FHS externt debiterbara personal
78,7 %
77,6 %
66,2 %
Källa: FHS årsredovisning.
Utöver detta nyckeltal kan även en debiteringsgrad för hela FHS, likt FOI:s totala debiteringsgrad, beräknas:
Tabell 13.10 Total debiteringsgrad vid FHS
2010 2009 2008
Debiteringsgrad vid FHS totalt
66,1 %
60,0 % 54,0 %
Källa: FHS årsredovisning och skriftligt underlag från FHS.
Sett i ljuset av detta så har debiteringsgraden för externt debiterbar personal respektive FHS totalt sedan 2008 ökat med 12,5 respektive 12,1 procent.
Ses i stället till utvecklingen av medeltimpriser så har dessa utvecklat sig på följande sätt (i 2007 års priser):
26 Skriftligt underlag från FHS. 27 Egen beräkning utifrån skriftligt underlag och FHS årsredovisningar 2008–2010. Beräkningarna bygger på antal debiterade timmar dividerat genom antal årsarbetskrafter dividerat genom antal timmar i en årsarbetskraft: 2008 (293 073/310)/1750 = 0,54 2009 (366 704/349)/1750 = 0,60 2010 (397 748/344)/1750 = 0,66
409
Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36
Tabell 13.11 Kalkylerade medeltimpriser vid FHS
2010 2009 2008
Medeltimpris 931 861 864
Källa: FHS årsredovisning.
Medeltimpriset mot kund har således ökat med cirka 7,8 procent i perioden.
Likt FOI är det svårt att ge exakta mått på hur effektiviteten hos FHS har utvecklats mellan 2008 och 2010. För FHS är detta än svårare då utvecklingen av medeltimpriserna inte ger samma signal som utvecklingen av debiteringsgrad. Denna inkonsistens är svår att förklara men kan antas bero på olika s.k. mixeffekter. Detta innebär att ökningen av debiteringsgrad, vilket har en inneboende verkan på timpriserna i en neråtgående riktning, förmodligen har mötts genom att olika produktionsfaktorer samtidigt har ökat i pris. Exempel på en sådan utveckling skulle kunna vara förändringar i lönestrukturen alternativt om FHS lokaler eller andra insatsvaror är förknippade med ökande kostnader. Ännu en försvårande omständighet är att medeltimpriserna grundas på förkalkyl. Detta innebär att analyser av produktivitet blir vanskliga då verklig produktion påverkar hur de verkliga medeltimpriserna skulle ha sett ut i en efterkalkyl. Detsamma gäller för FOI. Underskott och överskott är båda indikationer på att medeltimpriset är satt för låg respektive högt i förkalkyl. Det som kan utläsas av årsredovisningarna är t.ex. att FHS 2008 gjorde en förlust på cirka 22 mnkr och att timpriset alltså var för lågt. 2010 gjorde FHS ett överskott på cirka 35 mkr och timpriset därmed kan konstateras varit för högt satt. FOI gjorde under samma period överskott – vilket då skulle tala för att timpriset var för högt satt.
Sammanfattningsvis är det dock Försvarsstrukturutredningens uppfattning att frågor rörande hur effektiviteten har utvecklats vid FHS är mycket svåra att besvara på grund av de motsägelsefulla signalerna.
28 Skriftligt underlag från FHS samt egen omräkning till fasta priser genom deflatering med Konsumentprisindex. Det kan alltid ifrågasättas på vilket sätt som priser omräknas till fasta priser. Trenden är dock så pass tydlig att Försvarsstrukturutredningen förutsätter att beskrivningen av FHS medeltimpriser inte är en effekt av en felaktig omräkning.
410
SOU 2011:36 Forskning och utveckling - framtida struktur
13.6.3 Morgondagens FoU-verksamhet
Det är svårt att direkt se hur de förändringar i frågor rörande Försvarsmaktens FoU som tidigare beskrivits i kapitel 12. Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten, slår mot verksamheten vid FHS. I termer av VG 3 så återfinns de verksamheter som FHS spelar en viktig roll för främst likt FOI inom Forskning, studier och konceptutveckling samt övrig koncernövergripande FoU:
• Inom forskning är FHS en leverantör inom vissa FoT-områden.
Området krigsvetenskap är i praktiken FHS ensam leverantör av.
Ledning och MSI är ett annat centralt område där FHS spelar en betydande roll (knappt ¼ av FoT-områdets totala verksamhet är förlagd vid FHS). Dessutom verkar FHS på området Organisation, profession och personal.
• Inom studier och konceptutveckling samt övrig koncernövergripande FoU stödjer FHS Försvarsmakten i viss utsträckning.
FHS har till utredningen redovisat hur myndigheten ser på sin kommande ekonomiska situation. I perioden 2011 till och med 2014 har myndigheten planerat för intäktsminskningar på cirka 100 miljoner kronor. Av dessa är cirka 13–18 miljoner reduceringar av Försvarsmaktens forskningsbeställningar och 16–20 miljoner kronor reduceringar i den forskningsverksamhet som finansieras av anslaget 1:7. Totalt förväntar sig FHS en utveckling som innebär att Försvarsdepartementets och Försvarsmaktens forskningssatsningar minskar med cirka 24–31 respektive 20–28 procent relativt utfallet 2010 – totalt mellan 17 och 22 procent av de totala forskningsmedlen, förutsatt att alternativ finansiering inte kan finnas.
Oavsett om alternativ finansiering kan erhållas eller ej så minskar den relativa finansiella vikten hos Försvarsdepartementet och Försvarsmakten rörande FoU vid FHS – allt annat lika – från cirka 76 procent av finansieringen till mellan 71 och 69 procent. Om alternativ finansiering kan finnas i samma utsträckning som intäkterna från Försvarsdepartementet och Försvarsmakten reduceras minskar den relativa vikten ytterligare till mellan 58 och 53 procent.
Reduceringarna innebär att samtliga ämnen och verksamheter som finansieras av Försvarsmakten och anslag 1:7 kan komma att påverkas. En intäktsminskning på cirka 100 miljoner är dessutom så pass stor del av FHS omsättning att den kan förväntas påverka verksamhetslogiken hos skolan.
411
Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36
Allt detta sammantaget kan sammanfattas som att FHS även i fortsättningen förväntas vara en av huvudleverantörerna av FoUrelaterad verksamhet på försvars- och säkerhetsområdet. Denna bild måste dock kompletteras med att stora reduceringar genomförs i perioden och att finansieringsfrågan för olika forskningsämnen kan komma att bli osäker.
13.6.4 Problemställningar
Kritisk massa i kunskapsproduktionen – en fråga om relevans
Utredningen har tidigare redovisat resonemang rörande frågor om kritisk massa hos främst FOI. Samma frågor behöver ställas rörande FHS verksamhet.
En reduktion av FHS verksamhet med nära 100 miljoner kronor eller cirka en femtedel av omsättningen påverkar förutsättningarna för skolan att upprätthålla en acceptabel nivå på forskning etc. Samtal med och underlag från berörda experter pekar på att FHS i realiteten har fler ämnen än man har medel för. För de mest unika ämnena uppfattas medel finnas för nödvändig ämnesutveckling genom särskilda medel från anslaget 1:7 – men för de övriga uppfattas situationen som problematisk.
Denna bild blir än mer problematiskt om hänsyn tas till FHS ambitioner att kunna satsa på forskningsexamina. FHS har i dag inte rätt att utfärda forskningsexamina, utan hanterar detta i samarbete med andra lärosäten.29 Ett led i akademiseringen av officersutbildningen är att åstadkomma en ämnesutveckling som kan bilda basen för en utveckling där officerarnas yrkesutövning kan baseras på både vetenskap och beprövad erfarenhet. För att lyckas med detta behöver officersyrkets unika förutsättningar definieras och grunden läggas till egen specifik högre akademisk offentlighet. Motsvarande processer har redan skett för exempelvis ingenjörer, sjuksköterskor, ekonomer m.fl. Detta kräver att akademiska ämnen som inte finns i dag utvecklas – företrädelsevis ur de ämnesområden som FHS har i dag. Denna process uppfattas av Försvarsstrukturutredningen vara dyrbar/kostsam, och dessutom tidskrävande, och kräva ny finansiering alternativt ta av existerande medel från anslaget 1:7 – vilket utredningens bedömer såsom olämpligt.
29 I kapitel 8, Internationell utblick, avsnitt 8.2.2 redogörs för situationen i Finland. Utredningen noterar i sammanhanget att den finska försvarshögskolan, trots sin skillnad i storlek, har rätt att utfärda examen på forskarnivå.
412
SOU 2011:36 Forskning och utveckling - framtida struktur
Dessutom så skulle det förmodligen krävas nya medel för att sedan driva forskarutbildningarna vidare efter att examensrättigheter har uppnåtts, vilket är osäkert – rättigheter åtföljs inte automatiskt av ökade anslag.
Samtidigt erfar utredningen, efter samtal med berörda vid myndigheterna och departement, att efterfrågan av den forskning som bedrivs vid FHS ofta är av en mer tillämpad natur än vad som i realiteten produceras. Denna inneboende konflikt är naturlig mot bakgrund av det ovanstående. Om FHS övergripande vision och ambition är en akademisering av officersyrket och att lägga grunden för en högre akademisk offentlighet så innebär detta att FHS behov av forskning kommer att bli mer ämnesutvecklande och teoretiskt inriktad. Detta innebär redan i dag, och kommer att innebära i en ökad utsträckning i framtiden, en konflikt mellan vad beställarna uppfattar sig ha behov av i närtid och vad FHS anser sig behöva på sikt. I denna iakttagelse ligger förmodligen även en del av förklaringen till huvuduppdragsgivarnas planerade reduceringar av forskningsmedlen vid skolan. Om inte man uppfattar sig få tillräckligt tillämpad forskning från FHS för att täcka de behov uppdragsgivarna uppfattar sig ha föreligger en uppenbar risk att dessa lägger sina beställningar hos andra. Denna utveckling ger även en fingervisning om att ytterligare reduceringar är att vänta. Det är även den signal som utredningens samtal med berörda experter sänder.
Sammantaget gör därför Försvarsstrukturutredningen bedömningen att det föreligger en uppenbar risk att forskningsämnen hos FHS riskerar att komma att bli, och redan i dag är, underkritiska. Denna trend förstärks kraftigt av att en än högre kritisk massa kan komma att krävas för arbete med att få en ökad vetenskaplig kvalitet i FHS ämnen och erhålla, samt bibehålla, examensrätt på forskarnivå.
Finansiering, inflytande och ansvar
De ovanstående resonemangen ställer frågor om ansvaret för FHS verksamhet på sin spets. FHS ser framför sig en utveckling med akademisering av officersyrket och ett arbete för att erhålla en egen
413
Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36
högre akademisk offentlighet.30 Denna process uppfattar utredningen som kostsam och tidskrävande. Förutsatt att arbetet med att få den relevanta examensrätten tar skolan mellan tre till fem år och att själva forskarutbildningen i sin tur tar cirka fem år så står statsmakterna inför en situation där det kan ta nästan tio år innan FHS har erhålligt examensrätt och har en situation där systemet på ett hållbart sätt kan reproducera sig. Det är Försvarsstrukturutredningens uppfattning att denna typ av processer, som dessutom kan förväntas behöva mer resurser än i dag, kräver tydliga garantier rörande stabilitet i finansieringen och politisk inriktning.
Sett till huvuduppdragsgivarnas (Försvarsmakten och Försvarsdepartementet) signalerade behov, samt mot bakgrund av att stora reduceringar på försvars- och säkerhetsområdet är att vänta, ser inte utredningen att förutsättningar i dag finns för den utveckling som FHS strävar efter. Finansieringen uppfattas dessutom vara osäker och volatil. Oavsett vad statsmakterna ser framför sig kopplat till FHS framtid så måste det följa finansiella och politiska förutsättningar för en sådan utveckling. Så uppfattas inte situationen vara i dag. Ytterst måste därför statsmakterna fråga sig, speciellt i ljuset av att huvudmannaskapet ligger hos någon annan än Försvarsdepartementet – närmare bestämt Utbildningsdepartementet – vem som ska ta ansvar för FHS framtid?
13.7 FHS framtida organisation och koppling till vetenskapssamhället
Utredningens bedömning:
FHS bör erhålla en större grundfinansiering genom anslag, motsvarande de intäktsminskningar som redovisats – rörande forskning i storleksordningen cirka 40 miljoner kronor (av en total intäktsminskning på cirka 100 miljoner kronor) – i syfte att säkerställa nödvändig ämnesutveckling och finansiering av forskning.
Om en sådan lösning inte är önskvärd/möjlig så är det utredningens uppfattning att organisatoriska åtgärder behöver vidtas. I första hand bör då FHS inordnas i ett annat lärosäte – förslagsvis KTH. I andra hand bör FHS i enlighet med stöd-
30Vision för Försvarshögskolan 2014, http://www.fhs.se/Documents/Externwebben/omfhs/Styrdokument/forsvarshogskolans-vision.pdf ( 2011-03-25) samt samtal med rektor och uppgifter från FHS.
414
SOU 2011:36 Forskning och utveckling - framtida struktur
utredningens förslag avvecklas varvid delar av verksamheten förs över till Försvarsmakten respektive inordnas som en del av ett befintligt universitet eller högskola.
Oberoende av ovanstående bör FHS snarast inleda en diskussion med sina huvuduppdragsgivare rörande möjligheten att avträda två eller flera av sina forskningsämnen till förmån för de ämnen som i Sverige är unika för skolan. Uppdragsgivarna får därefter tillgodose behoven på de avträdda områdena genom riktade satsningar mot andra lärosäten.
13.7.1 Överväganden och bedömningar
Försvarsstrukturutredningen har tidigare redovisat situationen vid FHS, samt hur den nära framtiden kan förväntas utveckla sig. Vi kan konstatera att det finns betydande problem och osäkerheter i FHS:s verksamhet – varav skolan själv saknar kontroll över stora delar.
Dessutom dras skolan med stora kostnader för produktionen bl.a. på grund av ett, jämfört med andra lärosäten, högt kostnadsläge31. Kombinationen av att vara en liten högskola, högt löneläge32, och att verksamheten är organiserad på annat sätt än andra lärosäten gör att de indirekta såväl som direkta kostnaderna blir höga. Om verksamheten vid FHS jämförs med exempelvis de olika skolorna vid KTH så kan konstateras en mycket stor skillnad i utväxlingen mellan medel och resultat.33 Nedan jämförs FHS med en genomsnittlig skola vid KTH:
Tabell 13.12 Jämförelse mellan FHS och KTH för 2009
FHS Genomsnittlig skola hos KTH
Antal studenter
635
1 476
Antal doktorander
11
163
Antal anställda
349
282
Intäkter (tkr)
519 087
332 019
Källa: Statskontorets rapport – Analys av möjligheterna till utökad samverkan mellan FHS och KTH.
31 Detta kommer bl.a. av att skolan ofta har färre elever per kurs relativt andra lärosäten. 32 Detta kommer bl.a. av den höga andelen officerare – vilka har högre lönekostnader än ”normala” lärare – relativt andra lärosäten. 33 PM 2011. Analys av möjligheterna till utökad samverkan mellan FHS och KTH. Statskontoret, (Dnr 2011/29-5).
415
Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36
Om FHS huvuduppdrag förutsätts vara främst utbildning så kan avgörande skillnader ses. Exempelvis så är antalet anställda cirka 2,9 gånger högre per student hos FHS än vid exempelvis KTH:s skolor.
Utgångspunkten för Försvarsstrukturutredningen är att säkerställa främst Försvarsmaktens tillgång till forskningsbaserad kunsap och starka forskningsmiljöer. Om en sådan tillgång inte kan tillgodoses genom satsningar på FHS eller FOI, alternativt om tillgången på ett mer kostnadseffektivt sätt kan säkras på annat håll, så anser utredningen att det är vår uppgift att föreslå strukturella förändringar.
Försvarsstrukturutredningen anser att framtiden för FHS är osäker. Med risker för att kritisk massa underskrids och därpå följande bristande kvalitet i forskningen så innebär detta oacceptabla risker för Försvarsmakten. Utredningen har haft en dialog med huvudmannen (Utbildningsdepartementet) rörande FHS:s framtid och behoven av långsiktighet i såväl politisk styrning som finansiering. Detta uppfattas som särskilt viktigt i ljuset av FHS ambitioner och huvudkundernas planerade beställningsreduktioner. Utredningens uppfattning är att statsmakterna har att välja mellan krav på strukturella förändringar, en säkrad stabil finansiering eller förändrade ambitioner och politisk inriktning för skolan. Dagens situation uppfattas inte som långsiktigt hållbar.
Inom ramen för utredningens arbete har flertalet organisatoriska förändringar, med tillhörande fördelar och nackdelar, undersökts – främst genom uppdrag till statskontoret. Statskontorets rapporter återfinns som bilagor till betänkandet. Dessa redogörs för nedan:
I den första av rapporter undersöks möjligheterna till en organisatorisk lösning likt den vid Karolinska Institutet där FOI såväl som FHS skulle ingå. Inom uppdraget har Statskontoret övergripande analyserat två frågeställningar. Den första handlar om hur ökade synergier mellan FOI:s och FHS verksamheter eventuellt kan uppnås. Här är Statskontorets slutsats att den lämpligaste vägen för att realisera de synergier som kan finnas är att ytterligare pröva olika möjligheter att stärka nätverket mellan FOI och FHS samt deras primära uppdragsgivare Regeringskansliet, Försvarsmakten och MSB. Ett sätt att i praktiken göra detta kan vara att etablera en gemensam centrumbildning inom det säkerhetspolitiska området. Möjligheten att föra vissa verksamheter från FOI till FHS har övervägts. Statskontoret har dock bedömt att detta inte skulle leda till några ekonomiska besparingar, att verksamhetsvinsterna är
416
SOU 2011:36 Forskning och utveckling - framtida struktur
osäkra samt att det skulle inverka menligt på FOI:s möjligheter att utföra sitt uppdrag. Försvarsstrukturutredningen gör mot bakgrund av detta bedömningen att en överföring av verksamhet från FOI till FHS främst skulle vara att se som en medelsförstärkning av den ämnesutvecklande och teoretiska forskningen vid FHS, på bekostnad av den tillämpade och behovsstyrda forskning som FOI utför i dag – således en fråga för statsmakterna om prioritering mellan olika verksamheter snarare än en förvaltningsmässig åtgärd för att få ökad rationalitet i verksamhet och ekonomi. Utredningen har inte funnit anledning att föreslå en sådan omprioritering mellan FOI:s och FHS verksamheter. Dessutom anser utredningen inte, förutsatt att en överföring av verksamhet från FOI till FHS har ambitionen att den överförda verksamheten ska vara likartad eller bättre i termer av leveranser, att FHS behov tillfredställs av en större mängd tillämpad FoU (vilket är den centrala skillnaden mellan FOI och FHS verksamheter). FHS behov av forskning är främst av ämnesutvecklande och teoretiskt karaktär – FOI:s är främst av tillämpad och policystödjande karaktär. Således innebär en överföring av verksamhet från FOI till FHS antingen att;
1. (om verksamheten som tidigare var vid FOI förutsätts
leverera oförändrat eller bättre – dvs. om huvudkundernas behov fortsatt ska tillfredställas) överföringen i realiteten inte stärker FHS – skolan blir helt enkelt bara tvingad att driva en ny verksamhet
eller;
2. (om verksamheten som tidigare var vid FOI tillåts
omformas till FHS behov) huvudkundernas behov av FOI:s verksamhet måste tillgodoses på andra sätt – överföringen är således att se som en medelsförstärkning genom att prioritera bort FOI:s nuvarande verksamhet.
Försvarsstrukturutredningen anser därför inte, i ljuset av att FOI:s verksamhet uppfattas vara fortsatt efterfrågad i framtiden samt att FHS inte tydligt stärks i sin roll av att tvingas utföra FOI:s nuvarande verksamhet, att det finns anledning att överföra verksamhet mellan FHS och FOI.
Karolinska Institutet (KI) arbetar med ett holdingbolag för att kommersialisera vissa av de upptäckter som görs i forskningsverksamheten. Den andra frågeställningen i Statskontorets första uppdrag är om denna modell kan användas för att i ökad utsträckning
417
Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36
nyttiggöra forskningsresultaten inom försvarsområdet. Här gör Statskontoret bedömningen att det inte vore rationellt och kostnadseffektivt för FOI och/eller FHS att starta ett eget holdingbolag för att kommersialisera gjorda upptäckter. Statskontoret föreslår i stället att framför allt FOI etablerar ett samarbete med befintlig innovationsverksamhet vid något lärosäte, förslagsvis KTH. Vidare kan en ökning av de prekommersiella aktiviteterna inom FOI prövas, för att eventuellt öka den mängd upptäckter som går vidare till kommersialisering i den form som ligger i holdingbolagstanken.
I den andra av rapporter har i stället undersökts möjligheter till utökad samverkan mellan FHS och KTH – även i den mest långtgående formen, dvs. inordning. Statskontoret bedömer att en utökad samverkan mellan FHS och KTH är möjlig, också i den mest långtgående formen. Det finns vissa tekniska svårigheter, t.ex. avseende ett antal särregleringar som FHS i dag har, men dessa bedöms vara hanterbara. Bland de konsekvenser av en inordning som identifieras märks t.ex. minskade kostnader för lärosätesadministration, stärkta möjligheter till examensrätt på forskarnivå för FHS, samt ett minskat formellt inflytande över FHS för Försvarsmakten och MSB. Statskontoret har inte kunnat fastställa hur stora besparingar en eventuell inordning skulle kunna generera, men indikerar att cirka 40 tjänster skulle kunna sparas vid ett inordnande. Dessa beräkningar är dock förknippade med osäkerheter.
Försvarsstrukturutredningen ser att en inordning i ett annat lärosäte skulle vara förknippat med utmaningar, men det kan i ljuset av det ovanstående komma att bli nödvändigt.34 Ett alternativ skulle vara att FHS avträdde flera av sina icke-unika ämnen till förmån för de ämnen som FHS i Sverige är ensam om och därmed konsoliderade de kvarvarande medlen. Detta skulle då kunna ge en mer rationell produktion av FoU vid FHS som kunde få bättre stordriftsfördelar i de kvarvarande ämnena. I dag uppfattar Försvarsstrukturutredningen att skolan dras med en svår produktionsrationalitet där skolan förväntas uppvisa en bredd som innebär att man ”kan lite om mycket” snarare än ”kan mycket om lite”. De initiala kostnader som krävs för att få en produktion till stånd utgör förmodligen en stor del av totalkostnaden. Dessa tendenser förstärks i takt med att skolans medel minskar samtidigt som kraven på bredd kvarstår. Samtidigt innebär en konsolidering
34 Liknande tankar har tidigare förts av Kungliga ingenjörsvetenskapsakademin (IVA) i remissvaret till den s.k. stödutredningen.
418
SOU 2011:36 Forskning och utveckling - framtida struktur
av existerande medel att skolan riskerar rollen som en utförare av forskning för fler aktörer än Försvarsmakten – exempelvis MSB.
I kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten, har tidigare berörts behovet av att vidgat se på hela samhällets behov av FoU på försvars- och säkerhetsområdet. FHS är i likhet med FOI en aktör som har en tydlig position kunskapsmässigt som en av huvudleverantörerna mot det civila samhället i frågor rörande samhällets säkerhet. Samtidigt visar utvecklingen för FHS på att huvuduppdragsgivarna inte i samma utsträckning som tidigare har möjlighet att finansiera behov som är gemensamma med andra delar av samhället alternativt som det övriga samhället har. Det är Försvarsstrukturutredningens bedömning att de civila samhället i framtiden i en högre utsträckning måste vara beredd att genom riktade satsningar säkerställa tillgång till strategiskt viktig kunskap. Därmed måste statsmakterna, om intentionen är att FHS ska verka bredare än för Försvarsmaktens behov, i framtiden vara beredda att gå in med finansiering för att säkerställa att marknadsmisslyckanden inte uppstår i produktionen av kunskap för försvar och säkerhet.
Försvarsstrukturutredningen gör med anledning av det ovanstående bedömningen att en fortsatt akademisering av FHS, samt fortsatt bred roll rörande samhällets säkerhet, kräver en direkt grundfinansiering i formen av anslag från huvudmannen. FHS särskilda position, med helt unika ämnen eller unika tillämpningar, gör även att formerna att söka finansiering till förmån för ämnesutveckling och forskning är mer begränsade för FHS än andra lärosäten. Andelen forskningsmedel som går att söka är begränsade. De medel som Försvarsmakten lägger på skolan skulle med en grundfinansiering genom anslag därmed kunna användas uteslutande för att adressera de frågor som Försvarsmakten har – och inte till exempel ämnesutveckling och akademisering. Om en sådan finansiering, med tillhörande politisk inriktning, inte kan komma till stånd är det utredningens uppfattning att endast strukturförändring eller ny politisk inriktning kvarstår som möjliga handlingsalternativ. Flertalet experter har dock uppmärksammat att en nedläggning av skolan i enlighet med stödutredningens förslag skulle innebära en betydande ambitionsminskning och förändring av verksamhetens innehåll i en negativ inriktning.
Försvarsstrukturutredningen noterar i sammanhanget att Riksrevisionen tidigare har påpekat att volymen beviljade men ej förbrukade forskningsmedel vid landets universitet och högskolor
419
Forskning och utveckling - framtida struktur SOU 2011:36
420
har ökat med cirka 74 procent sedan 1998. Under 2009 uppgick detta belopp till cirka 12,8 miljarder kronor. FHS har inte sådana oförbrukade forskningsmedel och upplever svårigheter att finna forskningsmedel att söka
Utredningen noterar dessutom att Försvarsmakten i dagsläget har kostnader i storleksordningen 70-80 miljoner kronor årligen för studenter som erhåller ersättningar från Försvarsmakten istället för att finansiera studierna med studiemedel.
14 En sammanhållen försvarslogistik
14.1 En sammanhållen försvarslogistik
Utredningens förslag: Materiel- och logistikförsörjningen före-
slås slås samman till en integrerad verksamhet, benämnd försvarslogistik. Beredskaps- och tillgänglighetskrav är, tillsammans med behovet av rationalisering och effektivisering, styrande ingångsvärden. Allt i syfte att uppnå de krav som ålagts det användbara och tillgängliga försvaret.
Den sammanhållna försvarslogistiken organiseras inom ramen för ett beställar- och en utförarförhållande med tydliga uppgifter och en entydig ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten och Försvarets materialverk (FMV). På så sätt möjliggörs att beställningar kan ske på högre systemnivåer där strävan att nå största möjliga rationalitet och effektivitet utgör fokus tillsammans med livscykelkostnaderna för systemen.
Den del av logistikverksamheten som ingår i insatsorganisationen i form av fristående logistikförband, eller i andra förband ingående logistikenheter, ska även framgent utgöra militär verksamhet vilken kravsätts i förbandsmålsättningar utifrån operativa ramvillkor.
421
En sammanhållen försvarslogistik SOU 2011:36
Skälen för utredningens förslag
Inledning
Regeringen1 har konstaterat att den renodling av myndigheternas uppgifter, roller och ansvar inom materielprocessen som regeringen bedömer som lämplig hittills endast har genomförts i mindre omfattning.
I direktiven till Försvarsstrukturutredningen framgår det att utredningen bör utforma ett förslag som åstadkommer en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning. Förslaget ska utformas för att vara ändamålsenligt och samtidigt möjliggöra god effekt samt kostnadsminskningar. Vidare ska förslag på renodling av ansvar och uppgifter lämnas. Utredningen har utgående från detta analyserat verksamheten inom materiel- och logistikförsörjningen.
Försvarsstrukturutredningen kan inledningsvis konstatera att Stödutredningen inte lämnade något specifikt förslag om en sammanslagen process eller verksamhet för materiel- och logistikförsörjningen. Stödutredningen utgick i stället från att Försvarsmakten vidtar de åtgärder som krävs för att organisera logistikverksamheten på ett lämpligt sätt. Till stöd för detta angav Stödutredningen att Försvarsmaktens, då pågående interna utvecklingsarbete rörande logistik en2, hade resulterat i en samlad processöversikt på överordnad nivå. Dock föreslog Stödutredningen att FMLOG skulle åläggas ett årligt besparingsbeting.
Av FMV:s remissvar till Stödutredningen framgår att myndigheten inom ramen för en utvecklad beställar- och utförarmodell förordar att verksamheterna inom materiel- och logistikförsörjningen samordnas och sammanhålls och att en renodling av myndigheternas ansvar och uppgifter sker. Försvarsmakten framhöll å sin sida bl.a. behovet av en sammanhållen process och en sammanhållen logistikledning.
I sammanhanget noterar Försvarsstrukturutredningen att Försvarsmakten, dels i sitt svar på planeringsanvisningarna inför den försvarspolitiska inriktningspropositionen dels i efterföljande budgetunderlag34, har föreslagit en sammanhållen materiel- och logistikförsörjningsprocess. Utredningen kan dock konstatera att några
1 Regeringens proposition, Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140), s. 86. 2 Slutrapport PROD 5: Försvarslogistik, 9 december 2008. 3 Komplettering till Försvarsmaktens budgetunderlag för 2009, 15 maj 2008. 4 Försvarsmaktens budgetunderlag för 2010 med särskilda redovisningar, den 26 februari 2009 HKV beteckning 23838:53085.
422
SOU 2011:36 En sammanhållen försvarslogistik
strukturella förändringar inte har skett vare sig inom myndighetens organisation eller genom en förändrad ansvarsfördelning.
Utredningen kan vidare, likt Stödutredningen, konstatera att det råder enighet mellan Försvarsmakten och FMV om att det finns ett gränssnittsproblem och dubbelkompetenser inom materiel- och logistikverksamheterna, som medför ökade kostnader och oklara ansvarsförhållanden mellan de olika aktörerna. Gränssnittsproblematiken återfinns såväl internt i myndigheterna som mellan försvarsmyndigheterna, främst mellan Försvarsmakten och FMV.
Materiel- och logistikförsörjningens verksamheter och processer
Försvarsstrukturutredningen har efter genomförd analys av verksamheten funnit att materielförsörjningens övergripande process följer en tydlig indelning i olika skeden. Skedena följer livscykelmodellen, kapitel 5, Materiel- och logistikverksamheten i dag, där kravställning och anskaffning något förenklat kan sägas utgöra det överordnade målet. Verksamheten har således ett fokus på att försörja Försvarsmakten med produkter och materielsystem av olika komplexitet.
Vidmakthållande och drift av materielsystemen betraktas däremot inte som en del av materielförsörjningen, utan som logistikförsörjning där verksamhetens fokus mer övergår till tjänsteleveranser. Logistikverksamheten är inte utformad som en process utan snarare som olika aktiviteter, vilka delas in i funktioner och tjänsteområden.
Försvarsmaktens beställningar är till del fragmenterade och bygger på relativt detaljerade målsättningar medan det endast i begränsad omfattning ställs krav på materielens tillgänglighet över tiden. Detta förhållande tillsammans med att de ev. funktionella krav som ställs på materielen inte framgår tillräckligt tydligt av beställningarna, medför svårigheter för en leverantör att medverka inom ramen för mer långtgående och långsiktiga åtaganden. Försvarsstrukturutredningen menar att det ökade leveransansvar som en leverantör skulle kunna bidra med inom ramen för materielförsörjningen därmed uteblir.
Försvarsstrukturutredningen vill i sammanhanget poängtera att ett tillgängligt försvar i användning förutsätter leveranser av varor och tjänster i rätt tid till kravsatt kvalitet. Detta samtidigt som
423
En sammanhållen försvarslogistik SOU 2011:36
marknadsmässiga förhållanden och krav ska innehållas och nödvändig resurseffektivitet upprätthållas.
Rådande ansvars- och uppgiftsfördelning
Försvarsstrukturutredningen har funnit att rådande uppgifts- och ansvarfördelning, såväl inom myndigheterna som mellan Försvarsmakten och FMV, medför att uppdrag som rör anskaffning inte är tillräckligt koordinerade med de beställningar som rör vidmakthållande. Det delade ansvaret, såväl inom Försvarsmakten som mellan myndigheten och FMV, för olika verksamheter är enligt Försvarsstrukturutredningen en bidragande orsak till att logistiken, vad avser att planera, leda och kontrollera varu- och tjänsteflöden inte är tillräckligt väl koordinerad med bl.a. leveranserna av materielsystem.
Under vidmakthållandeskedet är de olika aktörerna och aktiviteterna inte fullt ut samordnade. Logistiken kan vidare betraktas som tidskrävande på grund av den stora mängden aktörer med inbördes beroenden, vilket negativt påverkar den egentliga måluppfyllnaden, indirekt den materiella tillgängligheten.
Nuvarande rollfördelning och samspelet mellan de olika logistikaktörerna kan åskådliggöras genom nedanstående bild (figur 14.1).
Figur 14.1 Rollfördelning och samspel mellan de olika logistikaktörerna
Levererar Kravställer och planerar Beställer/avropar Stödjer
Logistikförband
FMLOG
Privata aktörer
FM HKV
FMV FOI
TeK
Övriga förband
Insats-
förband
Levererar Kravställer och planerar Beställer/avropar Stödjer
Logistikförband
FMLOG
Privata aktörer
FM HKV
FMV FOI
TeK
Övriga förband
Insats-
förband
Logistikförband
FMLOG
Privata aktörer
FM HKV
FMV FOI
TeK
Övriga förband
Insats-
förband
Källa: PWC.
424
SOU 2011:36 En sammanhållen försvarslogistik
Det kan hävdas att anskaffningen sker för sig och vidmakthållandet för sig, och att verksamheten särskiljs i två separata delar, där de olika myndigheterna dessutom har olika huvudansvar. Detta leder också till att en produkts livscykelkostnad, som är fördelad på flera olika kostnadskomponenter, är utspridd på olika verksamheter inom FMV och Försvarsmakten.
Formerna för Försvarsmaktens och FMV:s samverkan i materielförsörjningen regleras närmare i ett samordningsavtal, kapitel 5,
Materiel- och logistikverksamheten i dag. Den rådande ansvarsfördelningen, anslagens utformning och principen om avgiftsfinansiering medför, enligt Försvarsstrukturutredningen, ett behov av omfattande samrådsaktiviteter mellan de båda myndigheterna.
Försvarsstrukturutredningen har vidare funnit att kravformuleringarna från Försvarsmakten i uppdragen till FMV kan uppfattas som otydliga. Utredningen anser att i samband med att ett uppdrag formuleras mellan Försvarsmakten och FMV så regleras inte leveransvillkor i termer av ansvar för att hålla leveranstid och kostnadsbudget i önskvärd utsträckning. Kraften förefaller i stället läggas på ambitionen att uppnå en samstämmig syn på beställningen som sådan. Den produktionsstyrning och –uppföljning, kapitel 5, Materiel- och logistikverksamheten i dag, som därefter sker, i enlighet med samordningsavtalet, avhandlar milstolpseffektivitet samt likviditet på bekostnad av det primära, dvs. faktisk leverans vid avtalad tid till överenskommen kostnad och kvalitet.
Problembilden inom materielförsörjningen kan därmed till del sägas vara uppkommen ineffektivitet p.g.a. hur uppdragsstyrningen genomförs samt att interaktionen mellan aktörerna är otydlig under uppdragsdialogerna. Ur Försvarsstrukturutredningens synvinkel innebär avsaknaden av det entydiga beställar- utförarförhållandet också att de båda myndigheterna har behov av dubblerade kompetenser och stödsystem. Eftersom beställar- och utförarrelationen inte är entydigt definierad finns även en viss risk för sammanblandning av de båda myndigheternas roller samtidigt som samtliga risker, såväl operativa som affärsmässiga, ligger på Försvarsmakten.
Försvarsstrukturutredningen instämmer i den samsyn som de båda myndigheterna har med avseende på de överlapp och dubblering av resurser och kompetenser som finns inom logistikområdet bl.a. på grund av otydligheter i ansvarsfördelning mellan bl.a. teknik- och materielsystemkontor, FMLOG samt FMV och dess anskaffningskontor, kapitel 6, Försvarsmyndigheterna.
425
En sammanhållen försvarslogistik SOU 2011:36
Sammanfattande problemområden
I de inledande avsnitten i detta betänkande har dagens materielförsörjning och logistikförsörjning redovisats. Försvarsstrukturutredningen har funnit att vare sig materiel- eller logistikförsörjningen svarar mot de krav som ställs på försörjningen av varor och tjänster till Försvarsmaktens förband i insatsorganisationen. Den nya försvarspolitiska inriktningen ställer, jämfört med tidigare, andra och skärpta krav på samtliga förband. Den insatsorganisation som har beslutats och är under uppbyggnad, måste ha en väl fungerande försörjningskedja där såväl materiel- som logistikförsörjning samverkar så att materielens tillgänglighet kan öka.
Ledtiderna inom de båda försörjningskedjorna behöver kortas, försörjningskedjorna behöver också samordnas och samspelet mellan aktörerna behöver effektiviseras. Samtidigt behövs en ökad renodling av aktörernas ansvar för att en entydig relation mellan beställare och utförare ska kunna åstadkommas. Dessutom behöver aktörernas verksamheter samverka i än större utsträckning för att kunna bilda en helhet och åstadkomma en effektiv och rationell försörjning.
En sammanhållen försvarslogistik
Strukturella förändringar är nödvändiga
Försvarsstrukturutredningen kan konstatera att samtliga berörda myndigheter utgör en och samma juridiska person vilket påverkar möjligheterna att utkräva ansvar i relationer mellan myndigheter. Utifrån de omfattande besparingsmål som regeringen har formulerat i samband med utredningens direktiv bedömer utredningen att det nödvändiga utrymmet för ytterligare effektivisering och rationalisering är svårt att uppnå utan att förändra nuvarande strukturer, styrningsmekanismer och drivkrafter i syfte att förbättra beställarkontrollen och incitamenten när det gäller försörjningen av materiel och logistik över tiden.
426
SOU 2011:36 En sammanhållen försvarslogistik
Försvarslogistiken och dess inneboende drivkrafter
Med Försvarsstrukturutredningens utgångspunkter bör den sammanhållna materiel- och logistikförsörjningen, försvarslogistiken, grundas på i vart fall tre drivkrafter. Den första drivkraften är integrationen av materiel och materielrelaterade tjänsteleveranser som tillsammans levererar operativt användbara materielsystem över tiden. Den andra är renodling mellan aktörerna och därmed tillskapande av en entydig fördelning mellan beställare och utförare. Detta leder till tydliga uppgifter, tillvaratagande av varje aktörs kärnkompetenser samt genomförande och leverans utifrån respektive roll och ansvar. Den tredje drivkraften är ekonomiskt betingad och innefattar realiseringen av möjliga effektivitets- och rationalitetsvinster. Dessa bedöms kunna realiseras genom ökad integration mellan Försvarsmaktens och FMV:s materiel- och logistikorienterade verksamheter, ökad konkurrensutsättning av verksamheter och gränssnittförskjutningar mellan staten och privata aktörer.
Försvarsstrukturutredningen har noterat att FMLOG sedan tillskapandet 2002 har bedrivit ett omfattande arbete för att rationalisera och effektivisera verksamheten i beaktande av kundernas förändrade behov. Ansträngningar görs vidare med sikte på ett mer systematiskt inköpsarbete. FMLOG arbetar således med högre marknadsmässighet än vid etableringen, även om avkastningen inte är marknadsmässig. FMLOG är liksom FMV avgiftsfinansierat och har därmed samma typ av utförarroll, vilket stödjer och underlättar en sammanslagning av verksamheterna. Försvarsstrukturutredningen har vidare funnit att FMV, till följd av den omstrukturering som skett inom försvaret, också bedriver strukturerat inköpsarbete och etablerar nya arbetssätt för att exempelvis kategorisera inköpen. Därtill har FMV initierat annat förändringsarbete för att nå än högre marknadsmässighet inom sin verksamhet. Sammantaget finner Försvarsstrukturutredningen att FMV har nått större affärsmässig mognad till förmån för teknisk spetskunskap inom anskaffningsområdet än vad som är fallet inom logistikområdet.
427
En sammanhållen försvarslogistik SOU 2011:36
Rationalitet genom hög grad av samordning inom försvarslogistiken
Enligt Försvarsstrukturutredningens mening är det den sammanhållna försvarslogistiken som skapar de nödvändiga förutsättningar som krävs för att nå önskad tillgänglighet samt beredskap, och där graden av rationalitet ökar med graden av samordning.
I generella termer är Försvarsstrukturutredningen tveksam till organisatoriska lösningar där det som produceras också konsumeras av samma organisation samtidigt som en entydig beställar- och utförarrelation eftersträvas. Produktionen och konsumtionen kräver specifika kompetenser och effektiviteten förutsätts bli bättre om dessa utvecklas i egna och väl anpassade miljöer. Detta kan särskilt anses gälla det militära försvarets verksamhet då den är både omfattande och komplex. Genom en sammanslagning av verksamheter kan en ökad samordning och synkronisering mellan verksamheter åstadkommas. Därtill kan de verksamheter, exempelvis inom FMLOG som i dagsläget inte är någon egen resultatenhet med egna räkenskaper utan en del av Försvarsmakten, på ett bättre sätt integreras styrningsmässigt.
Det är Försvarsstrukturutredningens mening att den operativa risken bör vara skild från den affärsmässiga risken. Genom tillskapandet av en entydig beställar- och utförarrelation och genom en förstärkning av Försvarsmaktens beställarkompetens kan myndighetens styrning och kontroll över verksamheten stärkas. Samtidigt bör en förskjutning av besluten mot förmåge-, funktionella- och tillgänglighetskrav ske för att få en bättre kunskap om olika delkostnader över tiden.
Försvarsstrukturutredningen kan konstatera att såväl Försvarsmakten som FMV har lämnat förslag på hur en sammanhållen försvarslogistik kan etableras. Inom ramen för den verksamhetsanalys som utredningen har låtit göra har det också redovisats grundläggande faktorer som talar för en ökad samordning och sammanslagning av verkamheter vilket särskilt accentuerar de två senare drivkrafterna som redovisats ovan.
Genom den internationella utblick som genomförts, kapitel 8,
Internationell utblick, har Försvarsstrukturutredningen funnit att andra länder har valt lösningar som innebär en ökad samordning av materielförsörjningen och logistikförsörjningen – en sammanhållen försvarslogistikförsörjning. I de studerade länderna har drivkraft-
428
SOU 2011:36 En sammanhållen försvarslogistik
erna varit desamma som redovisas ovan om än med varierande tyngdpunkt.
En ny organisationsstruktur växer fram
Försvarsstrukturutredningens överväganden
För att åstadkomma en sammanhållen försvarslogistik har olika organisatoriska lösningar övervägts, inom rådande struktur, genom en förändring av strukturen och genom verksamhetsövergångar. I sammanhanget konstaterar Försvarsstrukturutredningen att Stödutredningen föreslog att flera myndigheter skulle avvecklas och att en ny stödmyndighet bildas. Försvarsstrukturutredningen har tolkat att remissinstanserna i allt väsentligt avvisade detta förslag av flera och olika skäl.
Försvarsstrukturutredningen har övervägt att bibehålla nuvarande myndighetsstruktur och att förändra myndighetsstrukturen helt eller delvis. Samverkan har skett med berörda myndigheter och diskussioner har förts med bl.a. Arbetsgivarverket. Sammantaget har Försvarsstrukturutredningen funnit att en bibehållen myndighetsstruktur är att föredra och att ev. förändringar sker genom s.k. verksamhetsövergångar mellan de befintliga myndigheterna.
Överväganden och organisatoriska förslag redovisas i sin helhet i kapitel 16, Försvarslogistik – en ny struktur.
En ny verksamhetsstruktur genom verksamhetsövergångar
Utredningen föreslår att verksamhetsmässiga förändringar sker genom verksamhetsövergångar, kapitel 16, Försvarslogistik – en ny struktur, för att nå samordning med andra verksamheter, så att kostnadsreduktioner ska kunna ske, samt för att verksamheten i så stor utsträckning som möjligt ska kunna upprätthålla produktiviteten under genomförandet av föreslagna förändringar. Detta får naturligen till följd att ägarstyrningen av myndigheterna behöver förändras. Verksamhetsövergångarna ska bidra till en ökad renodling mellan aktörerna. I sammanhanget är det Försvarsstrukturutredningens uppfattning att kraven på användbarhet och tillgänglighet över tiden är centrala ingångsvärden för de olika och möjliga lösningar som redovisas.
429
En sammanhållen försvarslogistik SOU 2011:36
I sammanhanget har Försvarsmakten framfört vikten av att ha s.k. direktivrätt för de verksamheter som myndigheten betraktar som avgörande inom exempelvis logistikområdet. Försvarsstrukturutredningen delar denna uppfattning vad avser höjd beredskap. Det är otvetydigt så att operativa och taktiska krav måste styra den logistikverksamhet som är direkt kopplad till militära operationer och insatser och utredningen menar att den del av logistikverksamheten som ingår i insatsorganisationen i form av fristående logistikförband, eller i andra förband ingående logistikenheter, ska utgöra militär verksamhet och kravsättas utifrån operativa ramvillkor och förbandsmålsättningar.
14.2 Styrning
Utredningens förslag: Styrningen av Försvarsmakten och För-
svarets materielverk utvecklas.
Försvarsmakten ska, såsom beställare, förändra sin styrning inom försvarslogistikområdet mot strategiska förmåge-, funktions- och tillgänglighetskrav.
En försvarslogistikplan ska införas. Vidare föreslås att en övergripande försörjningsstrategi för försvarslogistiken utvecklas, som en komplettering till statsmakternas principer för materielanskaffning.
Skälen för utredningens förslag
Inledning
Försvarsstrukturutredningen har bl.a. till uppgift att föreslå en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning, samt beskriva hur Försvarsmakten kan utöva en ändamålsenlig styrning av materiel- och logistikförsörjningen. Skillnader mot dagens styrning ska redovisas.
Försvarsstyrningsutredningen5 framförde bl.a. att Försvarsmakten inte har något utpekat sektoransvar med rätt att leda de andra myndigheterna samtidigt som Försvarsmakten är ytterst
5Styrningen av insatsförsvaretSOU 2005:92 s. 150 ff.
430
SOU 2011:36 En sammanhållen försvarslogistik
ansvarig gentemot regeringen för att uppnå de försvarspolitiska målen.
Regeringen bedömde6 att planeringen och styrningen av materielförsörjningen, med än större tydlighet, bör kunna utgå ifrån insatsorganisationens behov och utformning samt att en spårbar redovisning inom Försvarsmakten bör kunna utvecklas vidare. De beslutsunderlag som tas fram i fråga om såväl de samlade materielinvesteringarna som för enskilda objekt bör därför redovisa hur dessa investeringar relaterar till, och stödjer, den planerade förmåge- och förbandsutvecklingen. Riksdagen7 delade regeringens bedömning att Försvarsmaktens behov av materiel bestäms av kraven på operativ förmåga i olika avseenden och lämnade inga invändningar mot vad regeringen anförde avseende principerna för anskaffning av materiel.
Styrningen behöver förändras
Försvarsstrukturutredningen har enligt sitt direktiv att utgå från att styrningen av en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning ska baseras på avgiftsfinansiering. Utredningen har uppfattningen att efter införandet av den avgiftsfinansierade uppdragsstyrningen har regering fortsatt fokuserat styrningen på Försvarsmakten medan en mer samlad styrning av det militära försvaret som helhet saknas. Försvarsstrukturutredningen anser således att den problematik som Förvarsstyrningsutredningen framförde i allt väsentligt kvarstår.
Genom en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning med en förändrad struktur, där ansvar- och uppgiftsfördelning mellan Försvarsmakten och FMV renodlas, förskjuts Försvarsmaktens direkta styrning och kontroll från styrning och uppföljning av produktion till styrning och uppföljning av leveranser och tillgänglighet.
En ändamålsenlig styrning utvecklas
Försvarsstrukturutredningen förordar sammanfattningsvis såväl att regeringens styrning av försvarslogistiken utvecklas som att Försvarsmakten ges nya möjligheter att följa produktionen. Regeringens styrning ska utvecklas till att i högre grad omfatta både
6 Regeringens proposition, Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140), s. 89. 7 Försvarsutskottets betänkande 2008/09:FöU10, Försvarets inriktning, s. 50.
431
En sammanhållen försvarslogistik SOU 2011:36
beställaren och utföraren till skillnad mot nuvarande styrning med fokus på Försvarsmakten. Samtidigt bedöms en sådan mer aktiv ägarstyrning kunna bidra till att Försvarsmaktens operativa risktagning kan minimeras. FMV ska tillhandahålla sådana uppgifter som medger att Försvarsmakten kan upprätta en samlad redovisning i operativa termer. Genom denna utveckling bedömer utredningen att Försvarsmakten får ett nytt instrument att produktionsuppfölja verksamheten och att utöva sitt övergripande ansvar som leverantör av militär förmåga.
Hur styrningen bör utvecklas redovisas närmare i kapitel 16,
Försvarslogistik – en ny struktur och kapitel 17, En sammanhållen styrning av försvarslogistiken.
Från materielplan och -strategi till försvarslogistikplan och -strategi
Enligt Försvarsstrukturutredningens uppfattning kan det sägas att dagens logistikförsörjning ur ett statsmaktsperspektiv enbart styrs genom de berörda anslagens storlek, med undantag för större prövningar av offentlig privat samverkan (OPS-prövningar), såsom det nyligen genomförda avtalet avseende flygsystem Sk 60. Sambanden mellan investering i materielsystem och kostnaderna för de nödvändiga logistiktjänster som krävs för att upprätthålla materielsystemens användbarhet och tillgänglighet över tiden är inte tydliggjorda. Försvarsstrukturutredningen föreslår därför att Försvarsmaktens materielplan med tillhörande investeringsplan, vilken fått en mer central roll gentemot riksdagen, utvecklas till en försvarslogistikplan där den samlade bilden av anskaffning av såväl varor som tjänster och den totala livscykelkostnadsbilden framgår. Utredningen anser att en försvarslogistikplan är av vikt för och utgör en nödvändig del av den sammanhållna materiel- och logistikförsörjningen. Det är utifrån en sådan plan som de olika åtgärderna, beställningarna samt varu- och tjänsteleveranserna sammanfogas till en helhet, vilket krävs för att insatsorganisationens förband ska kunna svara mot kraven på användbarhet och tillgänglighet över tiden. En samlad försvarslogistikplan är också enligt utredningens uppfattning, central för såväl myndigheternas som statsmakternas möjlighet att bedöma den samlade kostnaden över tiden för de olika förbandens mer komplexa materielsystem. I analogi med dagens materielplan och materielförsörjningsstrategi föreslås vidare att det utöver skapandet av en försvarslogistikplan även utvecklas
432
SOU 2011:36 En sammanhållen försvarslogistik
en försörjningsstrategi för försvarslogistik där relevanta delar av dagens OPS-strategi8 inarbetas.
14.3 Förändrade gränssnitt mellan staten och privata aktörer
Utredningens förslag: Förändrade gränssnitt mellan staten och
privata aktörer ska fortsätta att utvecklas. Mer omfattande och längre tillgänglighetsåtaganden bör upphandlas av staten och levereras av marknadens aktörer om det bedöms mer effektivt.
Samverkan mellan det offentliga och det privata, (s.k. OPS), ska fortsatt utvecklas och förstärkas. Det samlade ansvaret för genomförandet ska ligga hos den myndighet som levererar det samlade försvarslogistikbehovet. Vidare föreslås att samma myndighet får i uppdrag att inrätta ett forum för informations- och erfarenhetsutbyte med privata aktörer.
Skälen för utredningens förslag
Inledning
Regeringen anför i budgetpropositionen för 20119 att all verksamhet inom utgiftsområdet löpande bör prövas utifrån att den bedrivs effektivt och med god hushållning. Regeringen anger vidare att i linje med den förvaltningspolitiska inriktningen ska verksamheter omprövas i syfte att nå en effektivare förvaltning. Ambitionen bör vara att fokusera på kärnverksamheterna och kontinuerligt pröva annan verksamhet. Utskottet10 föreslog att riksdagen godkänner vad regeringen föreslår om anskaffning av materiel, men behandlade inte enskilt frågan om omprövning av verksamheter. Riksdagen11 biföll utskottets förslag till riksdagsbeslut.
8 Försvarsmaktens beslut om OPS, den 3 november 2009, HKV bet. 25100:65081, samt Försvarsmaktens Strategi för Offentlig-Privat Samverkan (OPS) i Försvarsmakten (2006), den 21 juni 2006 HKV bet. 25100:69043. 9 Regeringens budgetproposition för 2011, Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap, prop. 2010/11:1, s. 14. 10 Försvarsutskottets betänkande 2010/11:FöU1, Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap 2011. 11 Riksdagens skrivelse 2010/11:103 den 15 december 2010.
433
En sammanhållen försvarslogistik SOU 2011:36
Till följd av det försvarspolitiska inriktningsbeslutet delade utskottet12 regeringens uppfattning att en förändrad ansvarsfördelning bör övervägas mellan myndigheter eller i samverkan med privata aktörer. Liksom regeringen delade utskottet meningen att möjligheterna till samverkan med civila offentliga aktörer och näringslivet bör utnyttjas för att effektivisera verksamheten och nå besparingar. Av samma skäl bör en överföring av vissa verksamheter till näringslivet övervägas. Riksdagen13 har bifallit utskottets förslag.
Även Stödutredningen lämnade förslag som ligger i linje med den förvaltningspolitiska samt den försvarspolitiska utvecklingen och inriktningen, vilken innebär att ytterligare prövning av gränssnittet mellan staten och privata aktörer bör komma till stånd.
Försvarsstrukturutredningen ansluter sig till Stödutredningen, men anser dessutom att en sammanhållen försvarslogistik ger grund för att utöka och accelerera en förskjutning av gränsytan till andra aktörer och leverantörer, genom att en samlad varu- och tjänsteleverans, som syftar till att öka den materiella tillgängligheten, kan beställas vid ett och samma tillfälle.
Konkurrensutsättning av verksamhet främjar effektivitet och rationalitet
Konkurrenssättning av verksamheten medger tjugoprocentiga besparingar
Enligt en rapport från OECD14 har konkurrensutsättning av offentlig verksamhet medfört kostnadsminskningar med igenomsnitt 15–20 procent i Australien, 5–30 procent i Danmark, 20– 25 procent på Island och 20 procent i Storbritannien. Även studier från USA pekar på genomsnittliga kostnadsminskningar på över 30 procent. I de fall kvaliteten på servicen förändrades i samband med konkurrensutsättningen har förändringen varit till det bättre. Typiskt sett minskade kostnaderna med 20 procent, även om storleken på kostnadsminskningarna varierade från fall till fall. Endast ett fåtal studier visar på kostnadsökningar och i förekommande fall var kostnadsökningarna förhållandevis små.
12 Försvarsutskottets betänkande, 2008/09:FöU10, s. 50 och s. 55. 13 Riksdagsskrivelse 2008/09:292 den 16 juni 2009. 14 OECD (2005), nr 135.
434
SOU 2011:36 En sammanhållen försvarslogistik
Enligt ESV15 torde sammanställningarna av kostnadsminskningarna vara något överskattade i flera av studierna. Anledningen är att alla relevanta kostnadsposter inte alltid har räknats med. Till de kostnader som många gånger underskattas hör transaktionskostnader och omställningskostnader (kostnader för bl.a. övertalighet och omorganisation). Det finns emellertid analyser gjorda av storleken på de kostnader som ofta utelämnas, vilka tyder på att kostnaderna i sammanhanget ofta är små. Slutsatsen av sammanställningen ligger därför med Försvarsstrukturutredningens utgångspunkter fast; utkontraktering och längre tillgänglighetsåtaganden av offentlig verksamhet leder i de flesta fall till kostnadsbesparingar.
Försvarsstrukturutredningen menar därför att konkurrensutsättning av verksamheten, och en fortsatt prövning av gränssnittet mellan staten och privata aktörer är en metod av vikt för att åstadkomma effektivare och rationellare verksamhet inom försvarslogistikförsörjningen.
Det kan också noteras att den europeiska försvarsbyrån (EDA) har redovisat att de i försvarsbyrån deltagande 26 medlemsstaterna totalt inom försvarsområdet har utkontrakterade verksamheter för cirka 14,1 miljarder euro 2009.
Privata aktörer har goda förutsättningar för att åstadkomma besparingar
Ett antal skäl för att konkurrensutsätta verksamheten är att en privat aktör har bättre förutsättningar för att åstadkomma kostnadsbesparingar för verksamheter som bedrivs i statlig regi. Privata aktörer genomför omfattande försörjningsverksamhet och den industriella miljön har ett tydligt incitament att använda företagsekonomiska drivkrafter, som snabbare medför anpassningar till förändrade förutsättningar och en strävan till en kontinuerlig reducering av kostnaderna, än vad staten har. En privat aktör har också bättre förutsättningar att nå fler skalfördelar genom en utökning av kundbasen. De ofta krävande administrativa rutinerna, som ingår i försvarets försörjning, kan vidare bli effektivare när en större omfattning av verksamheten genomförs inom samma organisation. Därtill innebär övergång av verksamhet till en privat aktör att ett tydligt beställar- utförarförhållande skapas.
15 Effektivare statlig verksamhet med privat samverkan – om konkurrensutsättning och styrning av offentlig verksamhet i privat regi (ESV 2006:15).
435
En sammanhållen försvarslogistik SOU 2011:36
Valet av var en gränsyteförskjutning sker är väsentligt för hur kompetensen mellan staten och den privata aktören kan och bör fördelas. Försvarsstrukturutredningen kan i sammanhanget konstatera att statens upphandling av varor och tjänster inom försvarslogistikområdet torde bli mer kvalificerad ju högre upp i försörjningens värdekedja gränsytan fastställs, samtidigt som kompetens kan frigöras på lägre nivåer. Omvänt skulle ett bibehållande av statens nuvarande, relativt detaljerade och tekniska, specifikationsarbete leda till att behovet av likartad kompetens hos staten och industrin består. Ett sätt att frigöra tekniska beredningsresurser är att staten i stället formulerar strategiska förmåge-, funktions- och tillgänglighetsinriktade krav på högre systemnivåer. Därtill att staten primärt granskar och godkänner industrins utvecklings- och produktionssystem snarare än till del genomför detsamma som den privata aktören gör. Det senare får även till följd att staten i mindre grad har ett behov av att specificera och detaljgranska ingående delprodukter och delverksamheter.
Staten bär alltid ansvaret
En aspekt avseende utkontraktering av verksamhet är tydligheten i vem som bär ansvar för densamma. Vid egen produktion i offentlig regi för egna behov ligger allt ansvar för verksamheten (beställning, utförande och kontroll) på en och samma organisation. Ansvaret ligger entydigt på myndigheten. Vid konkurrensutsättning och utkontraktering överförs den offentliga organisationens uppgift att tillhandahålla en tjänst till en extern utförare. Myndigheten kan dock aldrig frånsäga sig sitt ansvar inför regeringen. Å andra sidan kan ansvaret bli tydligare om verksamheten läggs på entreprenad. I kontraktet mellan beställaren och utföraren regleras både den service som ska tillhandahållas och ansvarsfördelningen mellan parterna, vilket gör det lättare att identifiera orsaken till ev. brister i verksamheten. Vid upphandling av en tjänst följer dessutom beställaren i regel upp utförarens prestationer på ett tydligare sätt, vilket kan öka informationen om verksamheten och minska eventuella kvalitetsbrister.
436
SOU 2011:36 En sammanhållen försvarslogistik
En effektivare logistikförsörjning genom en förändrad gränsyta
Som tidigare har påtalats är den rådande rollfördelningen mellan bl.a. förband, teknikkontor, underhållsverkstäder och privata aktörer komplex med ett omfattande logistikflöde avseende t.ex. reservdelar och utbytesenheter. En reservdel, som produceras vid industrin, kan komma att passera ett flertal organisations- och verksamhetssystemsgränser i detta flöde innan den kommer till slutlig användning i ett tillgängligt materielsystem vid ett förband, som verkar inom eller utanför Sveriges gränser.
Genom att antalet aktörer minskas skulle ett starkare rationaliseringstryck kunna uppnås. Om verksamheten överfördes till en privat aktör finns det anledning att först pröva möjligheterna till en ökad effektivisering, med tillhörande omstrukturering av verksamheten. Möjligheter kan finnas till en mindre total resursåtgång, frigörande av viss infrastruktur samt en ökad tillgänglighet. Den privata aktörens incitament kan ytterligare förstärkas om verksamheten genomförs i flera skift.
Förutsättningar för en förändrad gränsyta
Av vikt för Försvarsmaktens möjligheter att kunna svara mot de krav som ställs är enligt Försvarsstrukturutredningen att försvarslogistikförsörjningen ska kunna uppfylla högt ställda krav på tillgänglighet och ha korta responstider. Inom området försörjning av varor och tjänster är kraven enkelt uttryckt; i rätt tid och till överenskommen kvalitet och kostnad.
Med Försvarsstrukturutredningens utgångspunkter kan privata aktörer utföra delar av de verksamheter som i dag bedrivs i Försvarsmaktens egen regi. Försvarsstrukturutredningen bedömer vidare att Försvarsmakten har ett så omfattande förändringsarbete framför sig till följd av bl.a. utredningens förslag och att myndigheten därför behöver stöd vid ett ev. genomförande av förändrade gränsytor. En av utgångspunkterna för en sådan ansats är att såväl insats- som produktionslogistiken behöver utveckla nya koncept för att svara mot den förändrade uppgiftsställningen samt krav på beredskap. Valet av vilket koncept och vilken typ av lösning som är mest lämpad bör enligt Försvarsstrukturutredningen avgöras från fall till fall och är en avtalsfråga mellan parterna.
437
En sammanhållen försvarslogistik SOU 2011:36
Utkontraktering av verksamhet tar tid och kräver kunskap
Försvarsmyndigheterna bedriver ett systematiskt arbete med utkontraktering av mindre och större delmängder av stödjande verksamheter. Försvarsmakten bedriver inom ramen för den systematiska översynen enligt myndighetens OPS-strategi bl.a. ett antal effektiviseringsprojekt. Försvarsstrukturutredningen har under sitt arbete erfarit att arbetet med att genomföra de omfattande översynerna inför en ev. konkurrensutsättning av den egna verksamheten tar tid.
Försvarsstrukturutredningen bejakar det arbete som Försvarsmakten bedriver genom sin systematiska genomlysning av olika effektiviseringsprojekt. Samtidigt menar utredningen att fler gränssnittsförskjutningar borde kunna komma till stånd snabbare. En bidragande orsak till att utkontraktering av den egna verksamheten drar ut på tiden kan vara att det omfattande analysarbetet genomförs av samma organisation som samtidigt genomför produktionen.
Utöver det omfattande förberedelsearbetet kan en verksamhetsövergång vara förenad med kostnader. Om myndigheternas incitament och kunskap, enskilt inom en myndighet men också gemensamt inom sektorn, ytterligare skulle stärkas i syfte att göra analysarbetet och övergången så effektiv som möjligt är det troligt att fler verksamheter skulle komma att utkontrakteras.
En övergång till en förändrad försörjningsstruktur, med ett förändrat gränssnitt mellan staten och privata aktörer, kräver ett förändrat förhållningssätt. Staten har därvidlag att beakta såväl en strävan till konkurrens som en långsiktigt hållbar och affärsmässig lösning samt att säkerställa att de möjliga besparingseffekterna åstadkoms i den omfattning och inom den tid som eftersträvas. De betydande strukturella och verksamhetsmässiga synergieffekter, som bedöms finnas genom att samordna försörjningens genomförande inom flera av försvarslogistikens områden, gör det olämpligt att genomföra upphandlingen i form av ett flertal skilda mindre delar. Ett sådant förfarande skulle kunna resultera i att den totala besparingen påtagligt kan komma att understiga den bedömda potentialen. Således bör staten ha en mer samlad strategi för hela effektiviseringen.
Det krävs vidare specifik kompetens för att åstadkomma gränsyteförskjutningar mellan staten och privata aktörer, så också att styra inriktningen och följa upp utfallet. Försvarsstrukturutredningen menar att prövningen och genomförandet av möjlig-
438
SOU 2011:36 En sammanhållen försvarslogistik
heterna till offentlig – privat samverkan inom försvarslogistikområdet bör koncentreras och det samlade ansvaret ska ligga hos den myndighet som levererar det samlade försvarslogistikbehovet.
Ett nytt forum för informations- och erfarenhetsutbyte
Försvarsstrukturutredningen har under sitt arbete bibringats uppfattningen att det inte finns någon ordnad form för informationsutbyte och diskussioner på strategisk nivå mellan Regeringskansliet (Försvarsdepartementet), berörda myndigheter och de privata aktörerna.
Utredningen bedömer att en förutsättning för att de privata aktörerna ska kunna ta ett utökat ansvar för tillgänglighetsåtaganden är att formerna för dialog och information utvecklas. Detta kan, och bör, ske på ett sådant sätt att det inte innebär konflikter med objektivitet och konkurrensneutralitet inför kommande upphandlingar. Genom god marknadskunskap och en dialog med marknadens aktörer bör det vara helt förenligt att genomföra med beaktande av de krav som konkurrenslagstiftningen ställer.
Med Försvarsstrukturutredningens utgångspunkter krävs det ett etablerat forum för att planeringen inom det sammanhållna materiel- och logistikförsörjningsområdet ska bli mer transparent, så att de privata aktörerna får tillgång till nödvändig information för att kunna planera för och genomföra egna investeringar och omstruktureringar. Staten har å sin sida behov av information om aktörernas möjligheter för att kunna värdera olika handlingsvägar som kan bidra till uppfyllelsen av statens mål och ambitioner inom försvarslogistikområdet.
Den internationella utblicken, kapitel 8, Internationell utblick, pekar på att olika former för dialog mellan staten och de privata aktörerna har etablerats. Därutöver har utredningen erfarit att Storbritannien och Norge exempelvis har valt att inrätta ett försvarsindustriellt råd. Kanada har såvitt utredningen förstår också etablerat ett liknande forum. Med Försvarsstrukturutredningens utgångspunkter bör årlig samverkan ske mellan statens företrädare och de privata aktörerna. På dagordningen bör exempelvis den långsiktiga inriktningen, försörjningsstrategifrågor och information om aktuell försvarslogistikplanering stå. Även internationella samarbetsmöjligheter, koordinering av exempelvis policy, metodik och agerande kan vara av intresse för dialogen. Formerna behöver inte
439
En sammanhållen försvarslogistik SOU 2011:36
vara i form av ett råd. Väsentligt är att forumet medger ett relevant informations- och erfarenhetsutbyte om aktuella strategiska frågeställningar. Försvarsstrukturutredningen föreslår att FMV får i uppdrag att förbereda, inbjuda till och leda ett sådant försvarsindustriellt forum en gång per år. Formerna ska ske inom konkurrenslagstiftningens bestämmelser, vilket skulle kunna underlättas genom samverkan med Konkurrensverket.
14.4 Försörjningstrygghet
Utredningens förslag: Kraven på försörjningstrygghet behöver
värderas tydligare av staten. Vid överföring av verksamheter från staten till en privat aktör ska staten pröva frågan om krav ska ställas på att verksamheten genomförs i Sverige. I de fall avtal sluts med en privat leverantör som inte har sin hemvist i Sverige ska staten eftersträva mellanstatliga avtal med hemvistlandet, samt fullgörandegarantier från leverantörens moderbolag.
Skälen för utredningens förslag
Inledning
Försörjningstrygghet kan innefatta säkerhet i avtalad leverans med avseende på överkommen tid och innehåll, men också att kunna styra och kontrollera leveranser, såväl i närtid som i framtid. Detta behov och förhållande gäller företrädesvis vid en formell relation mellan en kund och en leverantör, men är även av intresse för verksamhet som bedrivs i egen regi.
Ur Försvarsstrukturutredningens synvinkel är försörjningstrygghetsbegreppet av intresse att belysa för den sammanhållna försvarslogistikförsörjningen. Belysningen kan ske utifrån flera olika perspektiv då försörjningssäkerheten kan avvägas utifrån olika aspekter och behov. Avvägningar, alla väsentliga för det militära försvarets verkan, och med olika risk och påverkan på försörjningstryggheten. Statsmakternas uppgift är att väga de ev. risker som är förknippade med gränssnittsförskjutningar mellan staten och privata aktörer mot de kostnadsbesparingar som bedöms kunna åstadkommas och det är mot denna bakgrund som utredningen belyser
440
SOU 2011:36 En sammanhållen försvarslogistik
möjligheter att hantera olika risker som anses väsentliga för sammanhanget.
Kraven behöver tydliggöras
Försvarsstrukturutredningen har tidigare föreslagit att dagens materielförsörjningsstrategi bör utvecklas till en försvarslogistikstrategi. Ett syfte med en sådan strategi skulle bl.a. vara att utgöra grund för statens agerande inom ramen för den sammanhållna försvarslogistikförsörjningen och därmed förbättra möjligheten att säkerställa, samt erhålla fullgörandegarantier för, tillförsel av varor och tjänster som krävs för att uppfylla statens åtaganden i enlighet med bl.a. dess utrikes- och säkerhetspolitiska krav. I sammanhanget noterar utredningen att regeringen anfört1617 att det är av säkerhetsintresse att materielförsörjningen, i samarbete med andra länder, kan garantera en försörjningstrygghet till insatser.
En försörjningsstrategi baserad på en helhetssyn borde bl.a. innefatta värderingar av systemets eller funktionens prestanda, tillgänglighet, interoperabilitet, livscykelkostnad och vidareutvecklingsbarhet. Vidare bör statens oberoende förmåga till fullt nyttjande av materielen och möjlighet till en uthållig försörjningstrygghet samt olika aspekter på internationellt samarbete inklusive en optimering av den svenska positioneringen ingå i den samlade bedömningen. Genom ett sådant förfaringssätt blir försörjningstrygghet en faktor av vikt att värdera vid val av försörjningslösning för att upprätthålla en effektiv förvaltning.
Inom ramen för den föreslagna försvarslogistikstrategin ska försvarslogistikförsörjningen särskilt vad gäller försörjningstrygghet, ske med tillämpning av det nya direktivet för upphandlingar på försvars- och säkerhetsområdet samt den föreslagna försvarsupphandlingslagen och de undantag från upphandlingsbestämelserna som framgår av respektive regelsystem, kapitel 15, Upphandling av försvarslogistik m.m.
Till stöd för ett sådant agerande skulle försvarslogistikförsörjningen kunna underindelas på följande sätt:
16 Regeringens budgetproposition för 2011, prop. 2020/11:1, Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap, s. 21. 17 Riksdagen har i allt väsentligt ställt sig bakom regeringens budgetproposition. Försvarsutskottets betänkande 2010/11:FöU1, Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap 2011. Riksdagens skrivelse 2010/11:103 den 15 december 2010.
441
En sammanhållen försvarslogistik SOU 2011:36
Komplexa och avancerade plattformar, som kräver långsiktiga ställningstaganden och beslut och som ofta berör flera politikområden. Ställningstagandet baseras vanligen såväl på de strategier som tagits fram med utgångspunkt i de försvars- och säkerhetsplitiska intressena som kostnadseffektivitet och tillgången till marknaden. Undantag från upphandling i konkurrens kan ske när förutsättningar föreligger med stöd av artikel 346.
När så inte bedömts nödvändigt ageras såsom beskrivs nedan för avancerade delsystem och större samlade försörjningsåtaganden.
Avancerade delsystem och större samlade försörjningsåtaganden, bör vara föremål för en djupare analys vid val av strategi utifrån den totalt mest kostnadseffektiva lösningen, tillgängliga kompetensen, tillgången på marknaden, möjligheten till oberoende beslut om användning och operativ frihet m.m. Hela skalan av olika anskaffningsstrategier kan vara aktuella för dessa varor och tjänster samt statens prövning av alternativen kräver omfattande analyser och en djup förståelse för de många och komplexa beroendena inom materielförsörjningen.
Mängdvaror med begränsad teknisk komplexitet för vilka en fungerande öppen marknad kan förutsättas finnas och förutsättningar för försörjningstrygghet bedöms som rimlig även i krislägen bör det anses vara mest fördelaktigt att samköp sker med andra länder, syftandes till att erhålla skalfördelar avseende bl.a. seriestorlekar. Upphandlingen sker i öppen konkurrens med andra.
Med hänvisning till den ökande internationaliseringen inom försvarslogistikförsörjningen, de många motstridiga intressena som uppstår vid struktureringar över nationsgränserna och det legala ramverkets utveckling inom Europa är det ur Försvarsstrukturutredningens synvinkel av vikt att de svenska statsmakterna tydliggör kraven på försörjningstrygghet för såväl de komplexa och avancerade materielsystemen som för mängdvaror. Den politiska strävan mot en öppen försvarsmaterielmarknad bedöms därvidlag inte äventyras, utan ligger väl i linje med denna utveckling.
Krav på försörjningstrygghet ställer krav på specifik kompetens
En förändring av gränssnittet mellan staten och industrin som innebär att en privat aktör åtar sig att leverera en större andel av det militära försvarets behov av försörjning kan innebära en ökad risk i förhållande till att vidmakthålla verksamheten i statens egen regi.
442
SOU 2011:36 En sammanhållen försvarslogistik
En misslyckad försörjningslösning är en situation där staten ständigt behöver använda sina affärsjuridiska verktyg för att kräva en säker leverans inom ett upprättat avtal med en leverantör. Ett förhållande FMV redan har att hantera i olika situationer.
För att en förskjutning av gränssnittet ska kunna komma till stånd krävs sannolikt att åtagandet löper över en längre tid. Därtill att det finns ett större incitament för en privat aktör att ta på sig uppgiften. Staten har möjligheter att vid upphandlingen, i avtalet, att införa sådana drivkrafter, som också främjar försörjningstryggheten och leveranssäkerheten. Det kan gälla certifiering av leverantörens verksamhetssystem, gemensamma kvalitetsmöten, incitament med fokus på både effektiva och säkra leveranser samt en strävan mot en ömsesidig förmåga att utveckla ett ingånget avtal vid förändrade förutsättningar för kunden eller leverantören.
I sammanhanget rekommenderar Försvarsstrukturutredningen att avtalen reglerar att överförd verksamhet ska kunna återgå till staten om industrin väljer att upphöra med den övertagna verksamheten eller om produktionen flyttas till ett annat ställe. I de fall staten tar ställning för mer omfattande eller särskilt viktiga tillgänglighetsåtaganden som levereras av en privat aktör, och som har sin hemvist utanför Sverige, föreslås att staten regelmässigt överväger att kräva att den privata aktörens verksamhet ska genomföras i Sverige. Först då menar Försvarsstrukturutredningen att nödvändiga krav på försörjningstrygghet ställs, eftersom staten därigenom bibehåller sina juridiska möjligheter att återta verksamheten om företaget av någon anledning väljer att lägga ner verksamheten i Sverige.
En framtida lösning inom försvarets försörjningsområde kräver en stark och kompetent beställare till de privata aktörerna om förutsättningar att utveckla och tillämpa kraftfulla och anpassade strategier med mål och medel inom olika typer av försörjningslösningar ska kunna komma till stånd. Det är vidare Försvarsstrukturutredningens mening att avtal som stödjer en effektiv och säker försvarslogistikförsörjning endast kan komma till stånd om beställaren är stark. Därtill krävs att en samlad ledning av försörjningen ges befogenheter att utnyttja de olika möjligheter, som den kommande lagen om försvarsmaterielupphandling kommer kunna att medge, och att styrningen av försvarslogistiken förändras.
443
En sammanhållen försvarslogistik SOU 2011:36
Hög försörjningstrygghet kräver förtroendefulla och goda avtalslösningar
Ett förändrat gränssnitt, med privata aktörer som tar ett större helhetsansvar, innebär att staten och industrin bör se till att skapa ett långsiktigt partnerskap i ett förtroendesystem, där båda parterna är delaktiga i att säkra en överenskommen leverans.
Berörd privat aktör har därvidlag ett ansvar att leda och styra sin produktion så att överenskomna leveransåtaganden kan uppfyllas. Det militära försvaret kan å andra sidan utgöra ett stöd till produktionen genom en god framförhållning i att delge information om förändringar och genom att beakta industriaspekter inom avtal om internationella materielsamarbeten.
Försvarsstrukturutredningen anser att staten, inom ramen för upphandlingen av försvarslogistikförsörjningslösningar från privata aktörer, behöver gardera sig mot de kända och potentiellt negativa effekter som ett tillgänlighetsåtagande kan medföra. Utöver att skapa ett förtroendefullt samarbetsklimat kan detta ytterst åstadkommas genom väl genomförda förhandlingar och, för parterna, goda avtalslösningar.
Formellt måste långa avtal vara möjliga att omförhandla eller avbryta från båda parternas sida och olika kvalitetskrav bör vara väl specificerade. Avtalen bör vidare vare utformade så att de inte bara går att avbryta utan också att de kan omförhandlas. Exempelvis bör staten eftersträva en möjlighet att kunna omförhandla och förändra innevarande avtal med den aktuella privata aktören, eller om staten så önskar, nyttja en annan leverantör som bedöms ha bättre möjligheter att leverera efterfrågade försörjningslösningar.
En av de viktigare grunderna i ett större utnyttjande av en privat aktör måste emellertid vara att skapa någon form av partnerskap i ett avtal med bl.a. relevanta möjligheter till transparens, ömsesidiga incitament och vinstdelning. Med andra ord är det av vikt att affärsrelationen ingår i ett förtroendesystem, samtidigt som parterna har att tydligt inta sina olika partsroller i kommersiella och juridiska avseenden.
444
SOU 2011:36 En sammanhållen försvarslogistik
Hantering av monopol ställer krav på specifik kompetens
Ett fullt utnyttjande av gränssnittförskjutningar mellan staten och privata aktörer riskerar att leda till att staten i flera fall hamnar i en monopolsituation, eftersom de sökta synergieffekterna endast kan erhållas från ett begränsat antal leverantörer. Detta kan uppfattas som ett problem eftersom statens allmänna strävan är att agera på en öppen och fri marknad, med möjligheter till konkurrens. En monopolliknande situation behöver inte innebära en sämre kommersiell position för staten, men kräver en annorlunda hantering och avtalsreglering av relationen än vid en situation där öppen konkurrens råder. Det kan konstateras att detta inte är någon ny situation för staten. Under kalla krigets epok har FMV haft att administrera ett flertal sådana monopolrelationer av betydande omfattning. FMV har således erfarenhet inom området med insikten att monopolrollen kräver särskild kompetens, särskilda verktyg, särskilt arbetssätt och ett anpassat agerande.
Berörda privata aktörer kommer ha ett betydande beroendeförhållande till den svenska staten, eftersom försörjningsåtagandena i huvudsak kommer att omfatta den svenska marknaden. Verksamheten bör kunna inrymmas i avtal som medger god insyn och kontroll i kombination med avtalade principer för kostnadsberäkning och ev. vinstfördelning. För denna typ av avtal ligger det med naturlighet, i båda parters intresse, att etablera långsiktigt förtroendefulla relationer genom öppenhet och transparens.
En, rätt anpassad, stark och kompetent kund med en entydig kundroll och med mandat att företräda staten i samtliga frågor relativt berörda privata aktörer bedöms ge goda förutsättningar för att kunna hantera de komplexa och långsiktiga partsrelationerna. En stark och kompetent kund gagnar likaså de privata aktörerna på sikt, eftersom den medverkar till en över tiden positiv effektivitetsutveckling. Såväl kvalificerad teknikupphandling som upphandling av offentlig-privat samverkan kräver bredare kompetens, med en förmåga till helhetssyn, än att enbart kunna hantera upphandlingar ur en strikt kommersiell synvinkel.
Staten har att kräva att de privata aktörer som är aktuella för dessa större försörjningsåtagande har förståelse för vad det eftersträvade partnerskapet innebär. Samtidigt behöver de privata aktörerna ha kännedom och viss insyn i statsmakternas vilja och inriktning för att kunna säkerställa och upprätthålla sitt produktions- och leveransansvar.
445
En sammanhållen försvarslogistik SOU 2011:36
I sammanhanget menar Försvarsstrukturutredningen det vara av vikt att påpeka att berörda privata aktörer kan komma att verka fysiskt och verksamhetsmässigt nära den operativa verksamhet som den har till uppgift att stödja, även utanför Sveriges gränser. Vidare bör det poängteras att möjligheter för personalsamverkan med Försvarsmakten kan bli aktuella, och önskvärda för båda parter, vid verksamheter i nära anslutning till den operativa verksamheten.
Behovet av mellanstatliga avtal ökar
Till följd av föreslagen inriktningen för försvarslogistikförsörjningen behöver frågan om försörjningstrygghet i allt större utsträckning hantera leveranssäkerhet och försörjningstrygghet hos såväl leverantörer som är verksamma i Sverige som leverantörer som är verksamma utanför Sveriges gränser. Villkoren för utformningen av dessa beroenden ges i allt väsentligt av de politiska ställningstaganden och avtal som sluts mellan berörda stater.
Historiskt har utnyttjandet av s.k. förfogandelagar använts i sammanhanget för att hantera risken för produktionsstörningar eller produktionsbortfall för att öka försörjningstryggheten. Dessa kan tillämpas på den i Sverige verksamma industrin. Den tidigare formen av krigsproduktionsavtal skulle också kunna användas för att säkerställa att den ev. privata aktören vidtar de förberedelser som kan underlätta försörjningen vid större kriser. Staten har därvidlag, genom ett aktivt agerande, möjlighet att kontrollera en eventuellt förhöjd risk av en försämrad försörjning från en i Sverige verksam industri på både kort och lång sikt.
Mellanstatliga avtal mellan länder, s.k. government-to-government avtal, har bl.a. slutits vid försäljning av materiel. Dessa avtal har till del kommit till stånd för att den köpande parten ska uppfatta sig ha både leverans- och försörjningsgarantier. Genom införandet av de nya försvarspolitiska principerna för materielförsörjningen kan importen av försvarsmateriel, med tillhörande produkter och tjänster för dess drift och underhåll under livslängden, förväntas öka. Vad gäller de leverantörer som tillverkar försvarsmateriel utanför Sverige kan inte de s.k. förfogandelagarna eller krigsproduktionsavtalen användas för att trygga försörjningen. Staten föreslås därför sluta mellanstatliga avtal, s.k. government-togovernment avtal som omfattar möjlighet till fullgörandegarantier mellan parterna.
446
SOU 2011:36 En sammanhållen försvarslogistik
14.5 Privata aktörers utmaningsprojekt 18
Utredningens bedömning: Nya koncept för underhålls-
åtaganden inom försvarslogistikförsörjningen bör utvecklas och privata aktörer bör ta ett större helhetsansvar för utförandet av tjänster. Förändringen bör baseras på en modell där den privata aktören, eller aktörerna, erbjuder tillgänglighetsåtaganden inom exempelvis områden som underhåll av mark- och flygsystem. Därtill bör en ökad samordning inom flygutprovningsområdet prövas. Sammantaget bedöms en kostnadsbesparing om cirka 290 miljoner kronor årligen kunna uppnås.
Skälen för utredningens bedömning
Inledning
Försvarsmyndigheterna har under senare år genomfört ett antal studier och beredningar som syftar till att privata aktörer ska kunna ta ett större helhetsansvar för utförandet av tjänster. Statsmakterna har vidare tagit ställning för ett helhetsåtagande för skolflygplanet Sk 60 med en privat aktör som leverantör av tillgänglighet.
Utredningen har funnit att Försvarsmakten i sitt remissyttrande avseende Stödutredningens rapport bejakade en fortsatt utveckling innebärandes att privata aktörer tar industriella systemansvar och att tillgänglighetsåtaganden knyts med privata aktörer i partnerskapsliknande lösningar. Vidare bejakade myndigheten att tillskapandet av sådana lösningar kan ge positiva besparingseffekter. I samma remissvar redogjorde myndigheten för sin erfarenhet att det tar tid att realisera sådana lösningar.
Tillgänglighetsåtaganden bidrar till kostnadsbesparingar
Försvarsstrukturutredningen har i tidigare avsnitt i detta kapitel redogjort för att konkurrensutsättning av verksamheter främjar rationalitet och effektivitet.
Under sitt arbete har Försvarsstrukturutredningen tagit del av andra nationers ansträngningar avseende alternativa sätt att lösa
18 Utmaningsprojektet redovisas i promemorior upprättade av utredningen utifrån möten och genomgångar med industriella aktörer.
447
En sammanhållen försvarslogistik SOU 2011:36
försvarslogistikförsörjningen och göra tillgänglighetsåtaganden på, så också av fem nationella och internationella privata aktörers verksamheter och förslag inom området.
I ljuset av tidigare avsnitt i detta kapitel bedömer Försvarsstrukturutredningen det som troligt att industriella underhållslösningar för andra materielsystem än Sk 60 skulle kunna bidra till den eftersökta och bestående kostnadsbesparingen som utredningen har till uppgift att föreslå inom bl.a. logistikförsörjningen, med bibehållen och säkerställd systemtillgänglighet över tiden. Försvarsmakten skulle därigenom få sänkta försvarslogistikförsörjningskostnader och en avtalad tillgänglighet på materielsystemen.
Underhåll lämpar sig för tillgänglighetsåtaganden
Det är Försvarsstrukturutredningens mening att kostnadsbesparingar kan uppnås genom ett effektiviserat resursutnyttjande inom verksamheten som sådan, så också genom ett minskat behov av infrastruktur, en effektivisering av verksamhetens stödsystem samt en förändrad hantering och syn på krav av lagernivå på reservdelar. I sammanhanget bedöms det vara särskilt intressant inom underhållsområdet att pröva möjligheten att få till stånd tillgänglighetsåtaganden.
Försvarsstrukturutredningen har förmedlats uppfattningen att beläggningsgraden i Försvarsmaktens markverkstäder under senare år har uppgått till cirka 68 procent. I en jämförelse mot en industriell normalnivå borde beläggningsgraden uppgå till 80–85 procent. På samma sätt bedömer utredningen att de administrativa ledningarna av verksamheterna till del kan samordnas med motsvarande ledningsfunktioner som redan finns hos den privata aktören. Därigenom bedöms, i dialog med de potentiella leverantörerna, en kostnadsminskning om cirka 30 procent vara möjlig för de administrativa ledningsfunktionerna.
Utöver driften går det också att effektivisera den övriga verksamheten genom en förbättrad samordning, avskaffande av dubbelarbete samt genom att undvika oklara ansvarsgränser och prioriteringar samt genom att bättre nyttja möjligheten att köpa tjänster från underleverantörer.
448
SOU 2011:36 En sammanhållen försvarslogistik
Utmaningsprojekt – stimulans för snabbare effektivisering
Under sitt arbete har Försvarsstrukturutredningen identifierat några områden, som Försvarsmakten själv prövar, som särskilt intressanta att utmana. Med utredningens utgångspunkter skulle exempelvis utökade industriella åtaganden av förebyggande och avhjälpande underhåll samt modifieringar på bakre underhållsnivå vara möjliga att åstadkomma. Den privata aktören skulle därigenom leverera tillgängliga materielsystem till säkerställd funktionalitet, kvalitet och till avtalad kostnad. Försvarsstrukturutredningen menar att krav på effektivitet, leveransförmåga, incitament och transparens som är nödvändiga, är möjliga att uppnå inom ramen för dessa tillgänglighetsåtaganden. Vidare menar utredningen att det är av vikt vid ett genomförande att försvarsmyndigheterna ser till att ett ev. beslut om en förändrad gränsyta medger de krav på leveranssäkerhet som krävs över tiden.
Försvarsstrukturutredningen förordar att privata aktörer ges möjlighet att utmana Försvarsmaktens effektiviseringsprojekt19 för att påskynda att ev. rationaliserings- och effektiviseringseffekter frigörs. Notabelt i sammanhanget är att den sammanlagda kostnadsbesparingen som de privata aktörernas utmaningsprojekt kan ge bestäms av det avtal, som med nödvändighet behöver komma till stånd.
Försvarsstrukturutredningen bedömer att en sådan effektivisering kräver att ett förändrat arbets- och planeringssätt med nödvändighet införs i myndigheterna. En sådan förändring medför, med bibehållen produktionsvolym, att antalet årsarbetskrafter kan reduceras. Det område som Försvarsstrukturutredningen bedömer som sannolikt att uppnå en betydande kostnadsbesparing inom är underhållsområdet, särskilt vad avser mark- och flygunderhåll. Därtill bör en ökad samordning inom flygutprovningsområdet prövas. Vid ett genomförande bedöms en sammantagen kostnadsbesparing om cirka 290 miljoner kronor20 årligen som sannolik att uppnå.
19 Omnämnda tidigare i detta kapitel, avsnitt 14.3, Utkontraktering av verksamhet tar tid och kräver kunskap. 20 290 miljoner kronor är effekten i det att projekten genomförs enskilt. När projekten genomförs tillsammans med förslagen i kapitel 16 Försvarslogistik en ny struktur (alterantiv 2) blir kostnadsbesparingen drygt 230 miljoner kronor.
449
En sammanhållen försvarslogistik SOU 2011:36
450
Genomförande
En framgångsfaktor för att kunna genomföra en ev. förskjutning av gränsytan mellan staten och industrin är att det militära försvaret säkerställer att den har en stark och kompetent beställarfunktion med förmåga att ställa relevanta krav på den privata aktören. Denna beställare har även att utöva delar av statens ansvar enligt regler för militär luftfart, RML, i det fall som förskjutningar sker inom det flygoperativa området.
Ett förändrat gränssnitt mellan staten och privata aktörer betyder med nödvändighet även att långsiktiga avtal knyts mellan parterna. Försvarsstrukturutredningen anser i enlighet med tidigare resonemang att ett långsiktigt affärsavtal med industrin bör kunna omhänderta ett ökat risktagande avseende leveranssäkerhet som en utkontraktering av verksamheten innebär, samtidigt som den privata aktörens möjligheter att göra ett helhetsåtagande ökar. I sammanhanget erinrar utredningen om att staten behöver väga de positiva effekterna mot de ev. negativa effekter som långsiktiga avtalsförpliktelser kan medföra.
Vissa investeringar kommer att vara nödvändiga för att uppnå de förväntade produktivitetshöjningarna. Det kommer att röra både infrastrukturella åtgärder såsom ombyggnationer, förtätningar och omflyttningar likväl som anskaffning av tekniska hjälpmedel och vidareutbildning av personal.
En faktor av vikt att ta hänsyn till kan vara Försvarsmaktens nuvarande avtal med Fortifikationsverket och den hyresmodell som alltjämt är avtalad. Statens hantering av överskottslokaler kommer till viss del att vara avgörande för hur snabbt vissa effektiviseringar kan räknas hem. En mer flexibel lokalförsörjning i jämförelse med dagens modell är önskvärd och av betydelse för att kunna realisera ytterligare kostnadsbesparingar utöver de cirka 290 miljoner kronor som framgår ovan.
För närvarande är det Försvarsmaktens bedömning av leverantörernas leveranssäkerhet och produktionskapacitet som till del speglar befintliga lagernivåer för reservdelar. Nuvarande reservdelslager bedöms, utifrån en privat aktörs utgångspunkter, vara möjliga att reducera och försäljas. En sådan försäljning bedöms kunna finansiera de eventuella omstruktureringskostnader som uppkommer.
15 Upphandling av försvarslogistik, m.m.
15.1 Inledning
Med offentlig upphandling avses de åtgärder som vidtas av en upphandlande myndighet för att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal avseende varor, tjänster eller byggentreprenader.
Upphandlingar på försvars- och säkerhetsområdet ska ses mot bakgrund av deras specifika karaktär.1 Att garantera statens yttre säkerhet bl.a. genom sin nationella försvarsförmåga tillhör en stats absoluta kärnverksamhet. Ett lands försvar är en nationell angelägenhet, vilket bl.a. innebär att EU:s medlemsstater inte har något gemensamt försvar och att försvarsfrågorna inte är av överstatlig karaktär. Samarbetet mellan medlemsstaterna inom det försvars- och säkerhetspolitiska området, och inom ramen för EDA, har ökat de senaste åren. Detta samarbete är dock fortfarande mellanstatligt och innebär inte att medlemsstaterna gjort avkall på sin nationella suveränitet och oavhängighet i förhållande till EU i detta avseende. Samtidigt finns det en europeisk samsyn på att utmaningarna mot Europa, såväl säkerhetspolitiska som försvarsindustriella, endast kan lösas i samverkan.
Frågor om upphandling av varor och tjänster på försvars- och säkerhetsområdet är således, generellt sett, svåra att hantera på samma sätt som frågor om upphandling av varor och tjänster som inte har anknytning till dessa områden. Ett antal speciella intressen gör sig här gällande, såsom t.ex. leverans- och informationssäkerhetsaspekter. Behovet av försörjningstrygghet är utmärkande då de upphandlade systemen har en lång livslängd, vanligen 20–40 år. Behovet inkluderar säker tillförsel av underhåll och uppgraderingsmöjligheter under hela systemens livslängd. Krav på leveranssäkerhet måste kunna
1 Se bl.a. Försvars- och säkerhetsupphandlingsutredningens betänkande Upphandling på försvars- och säkerhetsområdet (SOU 2010:13).
451
Upphandling av försvarslogistik, m.m. SOU 2011:36
ställas, så att försörjningen av viktiga produkter är säkrad såväl i fred som under höjd beredskap eller andra svåra förhållanden.
Sekretessbelagd information behöver kunna hanteras på ett korrekt och säkert sätt och hänsyn måste också kunna tas till förtroendefulla bilaterala relationer i form av förpliktelser i säkerhetsskyddsavtal m.m. Försvars- och säkerhetsupphandlingarnas särdrag beror således på kopplingen till de enskilda medlemsstaternas säkerhets- och försvarspolitik men den är också en följd av speciella ekonomiska och tekniska faktorer.
15.2 Upphandlingsregler inom Europeiska unionen
15.2.1 Regler om offentlig upphandling
I EU-rätten regleras offentlig upphandling genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (det klassiska direktivet) och upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningsdirektivet).
Sverige har införlivat det klassiska direktivet genom lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) och försörjningsdirektivet genom lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). Båda dessa lagar trädde i kraft den 1 januari 2008. Lagarna innehåller utöver bestämmelser om upphandling på direktivstyrda områden också bestämmelser som inte styrs eller endast delvis styrs av direktiven (15 kap. i båda lagarna). Dessa bestämmelser reglerar bl.a. upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. Slutligen innehåller båda lagarna också bestämmelser om rättsmedel.
Förutom ovan nämnda två direktiv som reglerar själva upphandlingsförfarandet finns det direktiv som bl.a. reglerar förfarandet vid överprövning av upphandlingsbeslut, det senaste på detta område är Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/66/EG av den 11 december 2007 om ändring av rådets direktiv 89/665/EEG och 92/13/EEG vad gäller effektivare förfaranden för prövning av offentlig upphandling (rättsmedelsdirektivet).
452
SOU 2011:36 Upphandling av försvarslogistik, m.m.
När det gäller upphandlingar på försvars- och säkerhetsområdet omfattas dessa av ett nytt direktiv, Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/81/EG av den 13 juli 2009 om samordning av förfarandena vid tilldelning av vissa kontrakt för byggentreprenader, varor och tjänster av upphandlande myndigheter och enheter på försvars- och säkerhetsområdet och om ändring av direktiven 2004/17/EG och 2004/18/EG. Direktivet trädde i kraft den 20 augusti 2009 och ska ha införlivats i nationell rätt senast den 21 augusti 2011. Fram till dess tillämpas de tidigare nämnda direktiven också på upphandlingar på försvars- och säkerhetsområdet.
15.2.2 Grundläggande principer
De grundläggande principerna inom EU-rätten för upphandling är icke-diskriminering2, likabehandling3, transparens4, proportionalitet5och ömsesidigt erkännande 6 . Ett av syftena med gemenskapsbestämmelserna på området för offentlig upphandling är enligt EU-domstolen7 att det öppnas upp för så bred konkurrens som möjligt. Vidare anför domstolen att det är ett gemenskapsrättsligt intresse att det säkerställs att så många anbudsgivare som möjligt deltar i en anbudsinfordran. Ett öppnande för så bred konkurrens som möjligt ligger inte endast i gemenskapens intresse på området för fri rörlighet av varor och tjänster, utan även i den berörda upphandlande myndighetens eget intresse, vilken således får fler valmöjligheter vad beträffar det mest fördelaktiga anbudet och det anbud som är bäst anpassat efter den berörda myndighetens behov.
2 Principen om icke-diskriminering innebär att det är förbjudet att direkt eller indirekt diskriminera leverantörer främst på grund av nationalitet. Den upphandlande myndigheten eller enheten får t.ex. som huvudregel inte införa krav som enbart det egna landets företag känner till eller kan uppfylla. 3 Kravet på likabehandling innebär att alla leverantörer ska ges så lika förutsättningar som möjligt. Alla måste t.ex. få den information som är av relevans för upphandlingen vid samma tillfälle. 4 Med transparens menas främst skyldigheten för den upphandlande myndigheten eller enheten att skapa öppenhet, att lämna information om upphandlingen och det praktiska tillvägagångssättet vid denna. För att anbudsgivarna ska ges samma förutsättningar måste förfrågningsunderlaget vara klart och tydligt och innehålla samtliga krav på det som ska upphandlas. 5 Med proportionalitetsprincipen avses att kraven på leverantören och kraven i kravspecifikationen måste ha ett naturligt samband med och stå i rimlig proportion till det som upphandlas. De krav som ställs ska vara både lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Om det finns flera alternativ bör det alternativ väljas som är minst ingripande eller belastande. 6 Principen om ömsesidigt erkännande innebär att intyg och certifikat som har utfärdats av en medlemsstats behöriga myndigheter ska gälla också i övriga EU/EES-länder. 7 Se EU-domstolens dom den 23 december 2009 i mål nr 305/08.
453
Upphandling av försvarslogistik, m.m. SOU 2011:36
I flera avgöranden från EU-domstolen poängteras även vikten av att området för offentlig upphandling öppnas upp för icke snedvriden konkurrens i alla medlemsstater. För att genomföra dessa syften är regelverket om upphandling uppbyggt med utgångspunkt i vissa principer från EUF-fördraget. Bestämmelserna i fördraget om ickediskriminering, om förbudet mot kvantitativa restriktioner, om etableringsrätt och om fri rörlighet av tjänster ligger till grund för de angivna direktiven. Även om vissa avtal inte omfattas av tillämpningsområdet för upphandlingsdirektiven är de upphandlande myndigheterna och enheterna ändå skyldiga att beakta fördragets grundläggande regler i allmänhet och principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet i synnerhet.
15.3 Direktivet om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet
Europeiska kommissionen (kommissionen) har sedan flera år tillbaka intresserat sig för uppbyggnaden av en europeisk marknad för försvarsmateriel. I mars 2003 antogs ett meddelande om en EUpolitik för försvarsutrustning.8 I september 2004 beslutade kommissionen en grönbok om försvarsupphandlingar.9 I grönboken konstaterade kommissionen bl.a. att försvarsmarknaden för närvarande i hög utsträckning är uppdelad på nationella marknader och att detta medför problem för samtliga medlemsstater i EU som har en egen försvarsindustri. Budgetnedskärningar och omstruktureringar leder, enligt kommissionen, till för små marknader för att kunna bära de höga forsknings- och utvecklingskostnaderna för vapensystem. Kommissionen uttalade att den europeiska försvarsindustrins konkurrenskraft liksom dess förmåga att tillgodose den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitikens kapacitetsbehov påverkas negativt som en följd av detta.
För att komma tillrätta med det ovan nämnda, och för att åstadkomma en bättre anpassad rättslig ram, föreslog kommissionen i grönboken, och i det efterföljande meddelandet om resultatet av samrådet i anslutning till denna,10 två åtgärder på området. Dels föreslogs ett förtydligande av den rättsliga ramen på gemenskaps-
8 KOM (2003) 113 slutlig. 9 KOM (2004) 608 slutlig. 10 KOM (2005) 626.
454
SOU 2011:36 Upphandling av försvarslogistik, m.m.
nivå, dels ett fastställande av särskilda upphandlingsregler för försvarsområdet.
Därefter har kommissionen tagit initiativ till ett direktiv. Initiativets syfte var framför allt att skapa förutsättningar för upphandling av sådant material och sådana tjänster som är av så känslig natur att upphandling enligt det klassiska direktivet inte lämpar sig. Det förhållandet att upphandling på försvars- och säkerhetsområdet omfattas av det klassiska direktivet med dess formbundna förfaranden har, enligt kommissionen, medfört att undantagsmöjligheten i artikel 346 i EUF-fördraget har överutnyttjats i många medlemsstater11.
15.3.1 Ett nytt direktiv om försvars- och säkerhetsupphandling
Direktivet om försvars- och säkerhetsupphandling antogs av Europaparlamentet och rådet i juli 2009.12 Direktivet gäller dock inte för kontrakt som på ett korrekt sätt kan undantas med stöd av EUFfördragets bestämmelser grundade på bl.a. allmän ordning, säkerhet eller hälsa (artikel 36 och 52), utövande av offentlig makt (artikel 51) och väsentliga säkerhetsintressen (artikel 346). Direktivet utgör en del av ett ”försvarspaket”13 som utöver upphandlingsdirektivet omfattar ett direktiv om förenkling av villkoren för överföring av försvarsmateriel14 samt ett meddelande som gäller en strategi för en starkare och konkurrenskraftigare europeisk försvarsindustri. 15
Direktivet trädde i kraft den 20 augusti 2009 och ska ha införlivats i nationell rätt senast den 21 augusti 2011. Fram till dess
11 I ett tolkningsmeddelande uttalar sig kommissionen i december 2006 om tillämpningen av artikel 346 på försvarsupphandlingsområdet. Syftet med tolkningsmeddelandet är, enligt kommissionen, att förebygga möjliga feltolkningar och missbruk av artikel 346 i EUF-fördraget på försvarsupphandlingsområdet. 12 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/81/EG av den 13 juli 2009 om samordning av förfarandena vid tilldelning av vissa kontrakt för byggentreprenader, varor och tjänster av upphandlande myndigheter och enheter på försvars- och säkerhetsområdet och om ändring av direktiven 2004/17/EG och 2004/18/EG). 13 Inom ramen för arbetet i EDA har dessutom en frivillig mellanstatlig uppförandekod för upphandling av försvarsmateriel utarbetats. Syftet med denna kod är att öka öppenheten och uppmuntra till konkurrens vid sådan offentlig upphandling som omfattas av artikel 346 i EUF-fördraget. År 2008 antogs också en uppförandekod för kompensationsåtaganden, s.k. offset. Sverige har anslutit sig till och håller på att implementera båda uppförandekoderna. Vid EDA:s styrelsemöte i november 2009 antog även försvarsministrarna en deklaration där man förband sig att verka för likvärdiga konkurrensvillkor för den europeiska försvarsindustrin och för en öppen europeisk försvarsmaterielmarknad . 14 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/43/EG av den 6 maj 2009 om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen. 15 KOM (2007) 764 slutlig.
455
Upphandling av försvarslogistik, m.m. SOU 2011:36
tillämpas de tidigare nämnda direktiven också på upphandlingar på försvars- och säkerhetsområdet.
15.3.2 Tillämpningsområde
Direktivet omfattar enligt artikel 2 upphandling av militär utrustning och utrustning av känslig karaktär samt tillhörande delar, komponenter och/eller underenheter. Dessutom omfattas alla de varor, tjänster och byggentreprenader som direkt hänför sig till denna utrustning under hela dess livslängd. Även byggentreprenader och tjänster specifikt för militärändamål eller av känslig karaktär omfattas. De tjänstekontrakt som omfattas av direktivet är uppdelade i olika kategorier och därefter sammanställda i två bilagor enligt det system som de tillhör. Full tillämpning av direktivet gäller enligt artikel 15 endast för de tjänster som finns i den ena bilagan. I artikel 17 anges vilka regler som ska tillämpas när en upphandling avser tjänster från båda bilagorna.
Undantag från direktivets tillämpningsområde
Från direktivets tillämpningsområde undantas enligt artikel 2 de kontrakt som kan undantas med stöd av artiklarna 36, 51–52, 62 och 346 i EUF-fördraget.16 I dessa artiklar föreskrivs specifika undantag från tillämpningen av EUF-fördragets principer och följaktligen från tillämpningen av den sekundärlagstiftning som utgår från dem. I artiklarna 11–13 finns dessutom bestämmelser om särskilda fall där direktivet inte ska tillämpas.
Blandade kontrakt
I artikel 3 finns bestämmelser om vilket direktiv som ska tillämpas vid blandade kontrakt, dvs. kontrakt som inte bara omfattas av försvars- och säkerhetsupphandlingsdirektivet, utan även av det klassiska direktivet eller försörjningsdirektivet eller till en del inte av något av dessa direktiv.
16 Tidigare artiklarna 30, 45–46, 55 och 296 i EG-fördraget.
456
SOU 2011:36 Upphandling av försvarslogistik, m.m.
15.3.3 Undantaget i artikel 346 i EUF-fördraget
Allmänt
Upphandlingsreglerna i de olika direktiven om offentlig upphandling och i den svenska upphandlingslagstiftningen lämpar sig många gånger mindre väl för de upphandlingar som genomförs på området. Detta har också medfört ett behov av att, när förutsättningarna för detta är uppfyllda, kunna använda sig av bestämmelsen om undantag i artikel 346 i EUF-fördraget.
Artikel 346 motsvarar artikel 296 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget). Artikel 346 medger att EU:s medlemsstater, under vissa omständigheter, kan göra undantag från övriga bestämmelser i fördraget, bl.a. från de konkurrensregler som direktiven om offentlig upphandling bygger på. Av artikel 346 framgår att bestämmelserna i fördraget inte ska hindra tillämpningen av följande:
a) Ingen medlemsstat ska vara förpliktad att lämna sådan informa-
tion vars avslöjande den anser strida mot sina väsentliga säkerhetsintressen.
b) Varje medlemsstat får vidta åtgärder, som den anser nödvändiga
för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen i fråga om tillverkning av eller handel med vapen, ammunition och krigsmateriel; sådana åtgärder får inte försämra konkurrensvillkoren på den gemensamma marknaden vad gäller varor som inte är avsedda speciellt för militärändamål.
EU-domstolen har i sin rättspraxis fastslagit att undantaget i artikel 346, liksom andra undantagsartiklar i fördraget, ska tolkas restriktivt (se nedan). Direktiven ska tillämpas av upphandlande myndigheter på försvarsområdet, utom i de situationer som omfattas av artikel 346 i EUF-fördraget. Av skäl som redogjorts för ovan bedöms upphandlingar på försvars- och säkerhetsområdet vara av sådan natur att förfarandet enligt upphandlingsdirektiven inte alltid framstår som lämpligt.
457
Upphandling av försvarslogistik, m.m. SOU 2011:36
Allmän räckvidd
Artikel 346, som placerats bland fördragets allmänna bestämmelseroch slutbestämmelser, har en allmän räckvidd. Den kan följaktligen påverka alla allmänt tillämpliga bestämmelser i fördraget och den sekundärrätt som meddelats med stöd av dessa. När upphandlingen rör försvarsprodukter som vapen, ammunition och krigsmateriel kan den rättsliga grunden för att göra undantag från bestämmelsen i fördraget vara artikel 346 1 b, men utrymmet för undantag begränsas bl.a. genom begreppet ”väsentliga säkerhetsintressen” och den lista från 1958 som anges i punkt 2 i artikeln. Artikel 346 1 a gäller även utanför försvarsområdet och syftar i allmänhet till att skydda information som medlemsstaterna inte kan avslöja för någon utan att äventyra sina väsentliga säkerhetsintressen. Detta kan även beröra offentlig upphandling av känsligt materiel, både på försvars- och säkerhetsområdet.
Kommissionen har i sitt tolkningsmeddelande avseende tillämpningen av artikel 346 på försvarsupphandlingsområdet uttalat att listan från 1958, enligt kommissionens mening är tillräckligt allmänt hållen för att kunna omfatta även den senaste och framtida tekniska utvecklingen. Kommissionen är vidare av uppfattningen att bestämmelsen också gäller för upphandling av tjänster och byggentreprenader som direkt rör de varor som är upptagna på listan samt moderna anskaffningsförfaranden som är inriktade på militära resurser. Emellertid anser kommissionen att arten av produkter som anges i listan från 1958 och hänvisningen i artikel 346 1 b till ”speciellt för militärändamål” klargör att det endast är materiel som är planerad, utvecklad och tillverkad speciellt för militärändamål som kan undantas.17
Restriktiv tolkning
Det är medlemsstaternas ansvar att fastställa och skydda sina säkerhetsintressen. Artikel 346 erkänner denna företrädesrätt och medger undantag när ett iakttagande av gemenskapslagstiftningen skulle undergräva medlemsstaternas väsentliga säkerhetsintressen. EUdomstolen har dock klargjort att artikeln, liksom de övriga artiklar
17 När det är fråga om andra än militära säkerhetsändamål kan ett undantag från gemenskapsreglerna motiveras med stöd av artikel 14 i det klassiska direktivet, där det anges att direktivet inte ska tillämpas på offentliga kontrakt som omfattas av sekretess och som enligt gällande lagar och andra författningar i den aktuella medlemsstaten inte får genomföras utan särskilda säkerhetsåtgärder, eller då detta krävs med hänsyn till skyddet av denna medlemsstats vitala intressen.
458
SOU 2011:36 Upphandling av försvarslogistik, m.m.
i fördraget som innehåller undantagsföreskrifter för situationer där allmän säkerhet är hotad och som avser bestämda extraordinära förhållanden, på grund av sin begränsade karaktär inte kan ges en extensiv tolkning18.
Tillämpningsvillkor
EU-domstolen har uttalat att det ankommer på den medlemsstat som avser att tillämpa en undantagsartikel i fördraget att bevisa att befrielsen inte går utöver gränserna för angivna förhållanden och att de undantag som görs är nödvändiga för att skydda väsentliga säkerhetsintressen. Kommissionen har i sitt tolkningsmeddelande angett att upphandlande myndigheter för varje upphandlingskontrakt måste analysera om ett undantag är berättigat eller inte och i synnerhet vilket väsentligt säkerhetsintresse som står på spel, vad detta säkerhetsintresse och upphandlingsbeslutet har för samband samt varför en icke-tillämpning av det klassiska direktivet är nödvändig för att skydda detta väsentliga säkerhetsintresse.
15.3.4 Vissa upphandlingsförfaranden m.m.
De huvudsakliga upphandlingsförfarandena inom försvars- och säkerhetsområdet är enligt artikel 25 i direktivet selektivt förfarande och förhandlat förfarande med föregående annonsering. Ett förhandlat förfarande med föregående annonsering får användas utan några begränsande villkor. Orsaken till att förhandlat förfarande får användas utan begränsning är att de upphandlingar som avses i direktivet kännetecknas av särskilda krav i fråga om komplexitet, informationssäkerhet och försörjningstrygghet. För att tillfredsställa dessa behov krävs därför ofta fördjupade förhandlingar i samband med tilldelningen av kontraktet.
Vidare anges att en upphandlande myndighet eller enhet kan använda, förutom det selektiva förfarandet, det förhandlade förfarandet med föregående annonsering för de upphandlingar som avses i direktivet. Öppet förfarande finns till skillnad från det klassiska direktivet och försörjningsdirektivet inte omnämnt i direktivet. Under vissa förutsättningar får även förhandlat för-
18 Se EU-domstolens dom den 16 september 1999 i mål nr C-414/97, Europeiska kommissionen mot Konungariket Spanien, REG 1999, s. I-5585.
459
Upphandling av försvarslogistik, m.m. SOU 2011:36
farande utan föregående annonsering och konkurrenspräglad dialog tillämpas. Förutsättningarna för att använda dessa upphandlingsförfaranden överensstämmer i stort med de som finns i det klassiska direktivet.
15.3.5 Fördragets efterlevnad
Kommissionen har till uppgift att kontrollera fördragets efterlevnad. Enligt artikel 348 ska kommissionen tillsammans med medlemsstaten, om åtgärder som vidtagits med stöd av artikel 346 fått till följd att konkurrensvillkoren inom den gemensamma marknaden snedvridits, undersöka hur åtgärderna kan anpassas till bestämmelserna i fördraget. Kommissionen eller en annan medlemsstat kan också väcka talan mot en stat vid EU-domstolen om kommissionen eller den andra medlemsstaten anser att det föreligger ett missbruk av artikel 346.
15.4 Försvars- och säkerhetsupphandlingsutredningen
15.4.1 Inledning
Försvars- och säkerhetsupphandlingsutredningen (i detta avsnitt utredningen) har haft regeringens uppdrag att lämna förslag på hur direktiv 2009/81/EG som reglerar upphandlingar inom försvars- och säkerhetsområdet (försvarsupphandlingsdirektivet) ska genomföras i svensk rätt.
15.4.2 Försvars- och säkerhetsmarknaden
Försvars- och säkerhetsupphandlingsutredningen konstaterar i sitt betänkande att försvars- och säkerhetsmarknaden är av mycket specifik karaktär. Detta beror – enligt utredningen – på kopplingen till de enskilda medlemsstaternas försvars- och säkerhetspolitik, men är även en följd av speciella ekonomiska och tekniska faktorer.
Reglerna i det klassiska direktivet, i försörjningsdirektivet och i de svenska upphandlingslagarna lämpar sig därför i många fall mindre väl för de upphandlingar som genomförs på området. Utredningen noterar att enligt kommissionen som tagit initiativ till direktivet, har tillämpningen av det klassiska direktivet med dess formbundna
460
SOU 2011:36 Upphandling av försvarslogistik, m.m.
förfarande medfört att undantagsmöjligheten i artikel 346 i EUFfördraget har överutnyttjats i många medlemsstater. Vissa medlemsstater har enligt kommissionen till och med tillämpat undantaget automatiskt.
Försvars- och säkerhetsmarknaden är vidare – enligt kommissionen – speciell därför att det inte sällan handlar om upphandling av mycket avancerad teknologi. Ibland efterfrågas helt nya tekniska lösningar. För genomförandet av denna typ av upphandlingar finns behov av en större frihet än vad som gäller vid traditionella varu- och tjänsteupphandlingar. Upphandlingar av varor samt tjänster inom försvars- och säkerhetsområdet är således svåra att hantera på samma sätt som upphandlingar av varor och tjänster på övriga marknader. Vidare ställer marknadens särart ett antal krav, främst gällande leverans- och informationssäkerhet. Syftet med direktivet – enligt kommissionen – är att framför allt skapa förutsättningar för upphandling av sådant material och sådana tjänster som är av så känslig natur att upphandling enligt det klassiska direktivet, försörjningsdirektivet och upphandlingslagarna inte lämpar sig.
Det klassiska direktivet och försörjningsdirektivet har genomförts i svensk nationell rätt genom LOU och LUF. Frågan uppkommer därför – enligt utredningen – hur genomförandet av det aktuella direktivet ska ske. Utredningen konstaterar att det finns i och för sig olika vägar att gå fram på, men att det mest lämpliga och logiska är att genomförandet sker enligt samma modell som genomförandet av de andra direktiven. Upphandlingar på försvars- och säkerhetsområdet bör därför – enligt utredningen – regleras i en separat lag. Genom att låta den lagen få samma struktur som de andra upphandlingslagarna och genom att i möjligaste mån använda samma terminologi skapas förutsättningar för att tillämpningen blir så ensartad som möjlig. I sitt betänkande lämnar utredningen förslag på en ny lag om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet (försvarsupphandlingslagen).19 Lagstiftningsarbetet pågår och den nya lagen förväntas träda i kraft efter halvårsskiftet 2011.
19SOU 2010:13, s. 19 ff.
461
Upphandling av försvarslogistik, m.m. SOU 2011:36
15.5 Försörjningstrygghet och offentlig upphandling
Försvarsstrukturutredningen belyser i avsnitten nedan några av faktorer som – enligt utredningens mening – är av betydelse i frågan om försörjningstrygghet och offentlig upphandling på försvars- och säkerhetsområdet.
15.5.1 Krav på försörjningstrygghet
Försvarsupphandlingsdirektivet innehåller en möjlighet att ställa särskilda krav på s.k. försörjningstrygghet. Denna möjlighet får anses ha en särskilt strategisk betydelse mot bakgrund av behovet av en säker och effektiv materiel- och logistikförsörjning till försvaret. Försörjningstrygghet innebär att materielsystemet ska kunna modifieras, underhållas och anpassas till ändrade förhållanden så att det under hela sin livslängd, ibland under mycket lång tid, ska kunna användas för försvarets behov. Det måste därför finnas en effektiv tillgång till de resurser som ska säkerställa detta. Bedömningen av vad som härvidlag kan anses vara adekvata och proportionerliga krav, får anses vara en av de mer komplexa upphandlingsrättsliga övervägandena i framtida försvarsupphandlingar.
15.5.2 Analys av krav tidigt i processen
Motivering för proportionalitet avseende krav på försörjningstrygghet kan ofta kopplas till beslut i tidiga faser där avgörande överväganden görs om integrering av skilda system i anslutning till en viss upphandling. Redan i inledande skeden av processen bör därför sådana krav identifieras som kan påverka kommande upphandlingar, exempelvis val av skyddsnivå, utformning av system och gränsytor gentemot angränsande system, uthållighetstider, underhålls- och vidmakthållandekrav m.m. Tidigt i anskaffningsprocessen av ett materielsystem bör även analyseras vilka krav som lämpligen ska ställas på materielen och övervägas relevanta avvägningar mot annan materiels gränsytor.
462
SOU 2011:36 Upphandling av försvarslogistik, m.m.
15.5.3 Möjligheterna att göra modifieringar
I upphandlingsprocessen bör även beaktas möjligheterna att göra modifieringar och anpassningar under systemets livslängd, eftersom behov av försörjningstrygghet finns i hela användningsfasen och inte kan ses isolerat från upphandlingen av ett visst system. Krav på tillgång till, exempelvis, visst tekniskt underlag och s.k. knowhow, utformning av detaljer i en teknisk kravspecifikation eller utökad tillgång till särskild kompetens med kort varsel i en plötsligt uppkommen situation, är exempel på olika krav som kan motiveras av behovet av viss försörjningstrygghet utifrån förmågebehovet under hela användningsfasen. Tillgång till kompetens för att anpassa och vidmakthålla materielen med hänsyn till ändrade kravställningar eller modifieringsbehov som uppkommit efter erfarenheter av materielen är också av central betydelse. Krav på tillgång till tekniskt underlag och know-how i en upphandling kan visa sig avgörande för kommande möjligheter att använda materielen på ett sätt som flera år senare visar sig vara mest ändamålsenligt.
15.5.4 Behoven av att ingå internationella avtal om materielsamarbete
Kraven på försörjningstrygghet kan även påverka möjligheterna och behoven av att ingå internationella avtal om materielsamarbete. Förutsättningarna för detta påverkas av överväganden i tidiga faser.
Sverige har ingått avtal om ömsesidiga åtaganden avseende försörjningstrygghet inom ramen för bl. a. Ramavtalet mellan Frankrike, Storbritannien, Tyskland, Italien, Spanien och Sverige, det nordiska försvarssamarbetet, (NORDEFCO), avtalet med Amerikas förenta stater avseende s.k. Declaration of Principles (US). European Defence Agency för diskussioner med medlemsstaterna om möjligheterna att ytterligare utveckla bi- eller multilaterala åtaganden inom detta område. Motivet för dessa samarbeten är behovet av att snabbt kunna få tillgång till kompetens eller kapacitet för att kunna anpassa materielen över hela livscykeln så att den är ändamålsenlig och särskilt anpassad mot aktuella hot i en känslig situation för den nationella säkerheten.
463
Upphandling av försvarslogistik, m.m. SOU 2011:36
15.6 Överväganden kring vissa upphandlingsrättsliga frågeställningar
15.6.1 Splittrad försörjningskedja påverkar upphandlingen av varor och tjänster
Försvarsstrukturutredningen kan konstatera att försörjningskedjan för försvarsrelaterade varor och tjänster i dag är splittrad och anskaffning/upphandling genomförs av åtminstone tre myndigheter (Försvarsmakten, FMV och FOI). Ingen av dessa myndigheter har dock ett samlat ansvar för försörjningskedjan för sådana varor och tjänster, vilket medför att det i dag saknas en effektiv och sammanhållen materiel- och logistikförsörjning för det militära försvaret. Den anskaffning som FMV genomför i dag sker i regel efter beställning från Försvarsmakten av vissa specifika varor och tjänster. När beställningen från Försvarsmakten kommer till FMV är det inte sällan korta leveranstider som efterfrågas p.g.a. hastigt uppkomna behov. Vidare förekommer ofta att Försvarsmakten och FMV har en diskussion om den ursprungligen från Försvarsmakten framställda kravbilden och det förekommer även att Försvarsmakten under pågående upphandling begär att FMV avbryter densamma. FMV:s nuvarande roll i försörjningskedjan för anskaffning av försvarsrelaterade varor och tjänster medför därför i många fall att det uppstår svårigheter med att kunna utföra en korrekt tillämpning av LOU eftersom överväganden och beslut, som har en direkt upphandlingsrättslig bäring, tas inom en annan myndighet än den som ansvarar för upphandlingen.
15.6.2 Försvarsupphandlingsdirektivets påverkan
Försvarsupphandlingsdirektivet som avses inkorporeras i svensk rätt i en ny försvarsupphandlingslag under 2011 och de nya reglerna om rättsmedel, bedöms kräva ett ökat rättsligt fokus på FMV:s upphandlingar och kommer att medföra krav på en ökad öppenhet inom försvarsupphandlingssektorn. Vidare innebär det att möjligheten minskar att, med tillämpning av artikel 346 i EUF-fördraget, undanta försvarsupphandlingar från övriga bestämmelser i fördraget och de upphandlingsrättsliga direktiven. Upphandlingsrättsliga överväganden bedöms därför få en avsevärt mer framträdande roll i framtida upphandlingar inom försvarssektorn. Denna utveck-
464
SOU 2011:36 Upphandling av försvarslogistik, m.m.
ling bedöms innebära att framtida försvarsupphandlingar måste i än högre grad vara noggrant kvalitetssäkrade, inte minst juridiskt, innan de genomförs.
Det blir därmed ännu viktigare med en sammanhållen och effektiv materiel- och logistikförsörjning där den upphandlande myndigheten ska kunna ha möjligheten att planera sina upphandlingar baserad på en samlad bedömning av hela försvarets behov av operativa förmågor, med beaktande av de resurser som finns att tillgå i s.k. egen-regi inom försvarssektorn, och därmed kunna ställa objektiva och proportionerliga krav på t.ex. försörjningstrygghet.
Sammantaget noterar utredningen att frågan om väl avvägda och proportionerliga krav avseende försörjningstrygghet kräver en grannlaga bedömning av upphandlande myndighet avseende bl.a. nationell och internationell tillgång till viss industriell kapacitet och infrastruktur, mellanstatligt samarbete och internationella åtaganden inom materielområdet, rättsliga överväganden kring hur bolag i multinationella koncerner kan bindas till långsiktiga åtaganden och säkerställande av adekvat tillgång till immateriella rättigheter. Sådana överväganden bedöms endast kunna hanteras korrekt och effektivt om en och samma myndighet ansvarar för den samlade materiel- och logistikförsörjningskedjan.
I detta sammanhang kan inte nog betonas – enligt utredningen – hur utformningen av en försörjningslösning och kravställningen på densamma blir styrande och direkt avgörande för framtida upphandlingar.
15.6.3 Ett sammanhållet ansvar för upphandlingar
Ett sammanhållet ansvar för upphandlingar av materiel och tjänster till försvaret inom en och samma myndighet bedöms av utredningen således vara av vikt för att kunna säkerställa uppfyllandet av de upphandlingsrättsliga principerna om bl.a. transparens, proportionalitet, likabehandling och icke-diskriminering. Dagens struktur innebär att det inte sällan uppstår behov av att utnyttja möjligheter till direktupphandlingar snarare än att konkurrensutsätta upphandlingar på den globala försvarsmaterielmarknaden, vilket i ökande grad blir juridiskt tveksamt och ifrågasatt men framförallt sällan leder till ett ekonomiskt optimalt resultat.
En korrekt bedömning (och motivering) av huruvida känsliga upphandlingar kan och ska undantas från krav på konkurrens-
465
Upphandling av försvarslogistik, m.m. SOU 2011:36
utsättning, enligt exempelvis artikel 346 EUF-fördraget, eller underställas omfattande krav på försörjningstrygghet vid upphandling i konkurrens, förutsätter ett stort mått av framförhållning och framförallt en helhetsbild av materiel- och logistikförsörjningen. Kontinuitet och konsekvent tillämpning av upphandlingsreglerna, inklusive dess legitima undantagsmöjligheter från konkurrensutsättning, är en viktig aspekt i dessa överväganden. Ett sammanhållet ansvar för upphandlande myndighet och ett särskilt fokus på upphandlingsjuridiken, bedöms vara en viktig förutsättning för att uppnå regeringens målsättning om en öppnare och effektivare försvarsmaterielmarknad med upphandlingar i konkurrens och likabehandling av leverantörer .
Ett självständigt helhetsansvar för upphandlande myndighet bedöms därmed även vara ett viktigt redskap för att undvika att framtida upphandlingar överprövas och försenas samt att skadeståndsanspråk framställs. Den tidsutdräkt som en överprövning innebär, riskerar medföra allvarliga konsekvenser för de militära förband som är beroende av tillgången på försvarsmateriel.
Även den praktiska hanteringen av själva överprövningsprocessen är en viktig aspekt i sammanhanget. Med dagens struktur förfogar inte upphandlande myndighet över flera av de bevekelsegrunder som styr en viss upphandling. FMV har svårt att bedöma och påverka de överväganden inför upphandlingsprocessen som i dag görs inom Försvarsmakten och huruvida dessa utgör en sakligt godtagbar grund för att genomföra upphandlingen på ett visst sätt eller avbryta densamma. Trots detta har dock FMV bevisbördan i överprövningsprocessen angående t.ex. de komplicerade proportionalitets- och transparensbedömningar som överprövningar ofta kretsar kring. FMV har i detta sammanhang begränsade möjligheter att åberopa Försvarsmaktens inställning som ett självständigt godtagbart skäl. FMV kan t.ex. inte anföra att det fanns sakliga skäl att avbryta en upphandling endast därför att Försvarsmakten valde att avbryta anskaffningen och återkalla uppdraget till FMV. Insikt i samtliga överväganden kring varför upphandlingen överhuvudtaget påbörjades på ett visst sätt och varför det eventuellt var nödvändigt att avbryta densamma kan vara avgörande för att FMV ska klara sin bevisbörda vid en rättslig prövning.
I detta sammanhang kan nämnas att nuvarande ordning, enligt samordningsavtalet mellan FMV och Försvarsmakten, att FMV ska lämna s.k. skarpa offerter till Försvarsmakten, baserade på relevant marknadsinformation och ibland påbörjade upphandlingar, innan
466
SOU 2011:36 Upphandling av försvarslogistik, m.m.
Försvarsmakten ger sitt godkännande och lägger en kundbeställning på FMV att fullfölja upphandlingen, får anses vara tveksamt från ett upphandlingsrättsligt perspektiv. Denna ordning skulle kunna tolkas som att beslutet om upphandlingens genomförande åvilar en annan myndighet än den som påbörjat och ansvarar för själva upphandlingen.
Sammanfattningsvis bedöms det vara av upphandlingsrättslig central betydelse att en och samma myndighet ges ett långtgående strategiskt ansvar för materialanskaffningen och logistikförsörjningskedjan för att möjliggöra en korrekt och rättssäker tillämpning av upphandlingsreglerna och därmed säkerställa en affärsmässig, transparent och objektiv upphandlingsprocess inom försvarssektorn. Detta ansvar, i kombination med att Försvarsmakten uttrycker sina förmågebehov mer övergripande och på högre systemnivåer, bedöms vara en viktig förutsättning för att upphandlande myndighet i framtiden ska kunna agera effektivt (och uppfattas) som en kvalificerad inköpare inom försvarsupphandlingssektorn på det sätt som regeringen efterfrågar. Enligt utredningens bedömning bör vidare juridikfunktionen vid upphandlande myndighet, i samband med överväganden kring organisationslösning och verksamhetsstyrning, ges en mer central roll och betydelse.
15.7 Överprövning i domstol
15.7.1 Bakgrund
Handläggningstiderna i förvaltningsrätterna av överprövningsärenden har blivit längre under senare tid. Detta kan bero på att antalet överprövningsmål i första instans har ökat kraftigt genom åren. En annan anledning till de långa handläggningstiderna kan vara att komplexiteten i dessa mål har ökat avsevärt bl.a. med tanke på deras europarättsliga dimensioner.
De aktuella överprövningarna inom försvarssektorn rör upphandlingar på försvars- och säkerhetsområdet av bl.a. militär utrustning och utrustning av känslig karaktär. Den tidsutdräkt som en överprövning innebär kan medföra allvarliga konsekvenser för de militära förband som är beroende av tillgången på försvarsmateriel. Dessa mål borde därför vara föremål för en särskild, snabb och effektiv hantering. Onödiga överprövningar som dessutom tar lång tid att handlägga i domstolar, som innebär att upphandlingen
467
Upphandling av försvarslogistik, m.m. SOU 2011:36
inte kan slutföras, försämrar försvarets möjligheter att fullgöra sitt uppdrag. Behovet av skyndsamhet och särskild kompetens för dessa måltyper är alltså förhållandevis stort i förhållandet till de behov som övriga måltyper har i dessa avseenden.
I princip kan varje led i en upphandling eller beslut om eventuellt avbrytande av en upphandling, bli föremål för överprövning. I ljuset av denna utveckling inom upphandlingsområdet finns skäl att även i strukturfrågan avseende ett effektivt stöd till Försvarsmakten, överväga en lösning som på bästa sätt tillgodoser den upphandlande myndighetens möjligheter att skapa upphandlingsrättsligt kvalitetssäkrade förfrågningsunderlag samt fullgöra den bevisbörda som åvilar myndigheten vid överprövningar såvitt avser t.ex. att kraven i förfrågningsunderlaget är väl avvägda mot grundläggande rättsliga principer och regler. Härutöver kan konstateras att själva frågan om hur överprövningar genomförs har en betydelse för om det finns en rimlig balans mellan marknadens intressen av att få upphandlingar överprövade och samhällets och försvarets intressen av att få en kostnadseffektiv och snabb leverans av nödvändig utrustning för försvarets behov.
Såvitt FMV har erfarit är överprövningar av försvarsupphandlingar i övriga europeiska länder mycket sällan förekommande emedan de ökar markant inom Sverige.
Mot bakgrund av det ovan anförda redovisas nedan vissa överväganden i dessa frågor.
15.7.2 Ökad specialisering, m.m.
Utredningens bedömning:
För att kunna avhjälpa problemet med långa handläggningstider i mål enligt den nya försvarsupphandlingslagen krävs en ökad specialisering på domstol-, domar- och handläggarnivå.
Försvars- och säkerhetsupphandlingsutredningen föreslår i sitt betänkande att det bör finnas särskilda forumregler med hänsyn till försvars- och säkerhetsmarknadens särart, som är så markant att den har föranlett ett särskilt direktiv. Utredningen pekar vidare på den speciella kompetens som därmed behöver upparbetas vid det dömande organet samt de särskilda förhållanden som råder på grund av den omfattande mängd sekretessbelagda uppgifter angående rikets
468
SOU 2011:36 Upphandling av försvarslogistik, m.m.
säkerhet som målen ifråga kan innehålla. Utredningen föreslår i sitt betänkande att Förvaltningsrätten i Stockholm och Stockholms tingsrätt ges exklusiv behörighet att som första instans pröva mål enligt den nya försvarsupphandlingslagen. Om handläggningen av mål enligt den nya försvarsupphandlingslagen styrs till endast en domstol i respektive domstolsslag skapas förutsättningar att koncentrera kompetensen samt rutiner för hantering och handläggning av målen.
Försvarsstrukturutredningen bedömer att en ordning där bl.a. överprövningar och talan om skadestånd specialdestineras och därmed samlas hos en förvaltningsrätt respektive allmän domstol i enlighet med utredningens förslag ovan sannolikt bidrar till en snabbare och effektivare rättsprocess. Det optimala alternativet för en snabbare och effektivare rättsprocess vore dock att dessa mål koncentreras till att avdömas i en specialdomstol eller i vart fall ett och samma domstolsslag.
En specialdomstol alternativt specialiserade domstolar har bättre förutsättningar att bygga upp och kontinuerligt utveckla de inre arbetsformerna och att utnyttja de befintliga resurserna på ett flexibelt sätt. För att kunna avhjälpa problemet med långa handläggningstider krävs sannolikt därför en ökad en specialisering på domstol-, domar- och handläggarnivå. Förutsättningarna för att uppnå en specialiseringsgrad av någon omfattning är också bättre i domstolar med ett förhållandevis stort målunderlag, eftersom det behövs flera personer som arbetar med samma ämnesområde för att nå effektivitet. Detta leder också till mer enhetlig praxis, vilket ger större förutsägbarhet och medför högre rättssäkerhet för parterna. Vidare blir omloppstiden för målen kortare då inläsningstiden minskar, vilket leder till en ökad effektivitet.
15.7.3 Förtur och tidsfrister
Utredningen förslag:
Mål enligt den nya försvarsupphandlingslagen bör handläggas skyndsamt i domstol. Om den offentliga upphandlingen avser varor och tjänster som berör väsentliga säkerhetsintressen ska särskild tidsfrist gälla för handläggningen i domstol.
469
Upphandling av försvarslogistik, m.m. SOU 2011:36
Försvarets materielverk har under utredningsarbetet påpekat att handläggningstiderna i förvaltningsrätterna i mål om offentlig upphandling, trots förtursregler, generellt sett ofta är långa. Sådana ska enligt förvaltningsrätternas arbetsordningar behandlas som förtursmål. Utredningen erfar dock att en sådan ordning saknas för handläggningen av dessa mål hos kammarrätterna och Högsta förvaltningsdomstolen.
För att avhjälpa problemet med långa handläggningstider föreslår utredningen därför att det bör övervägas en lagreglering om att domstolsprövning i mål om offentlig upphandling på säkerhets- och försvarsområdet ska handläggas skyndsamt, vilket innebär att dessa mål ska handläggas med förtur i samtliga domstolsinstanser.
Vidare bör uppställas en särskild tidsfrist för handläggningen i domstol om den upphandlande myndigheten gör gällande att upphandlingen berör nationella säkerhetsintressen.20
15.7.4 Avgift vid begäran om överprövning
Utredningen förslag:
En särskild avgift ska erläggas i samband med ett överklagande i mål enligt den nya försvarsupphandlingslagen.
I dag utgår det inte någon särskild avgift vid en begäran om överprövning i mål om offentlig upphandling.21 Ett införande av avgifter vid begäran om överprövning skulle – enligt utredningens mening – kunna bidra till att leverantörerna i högre utsträckning överväger om det är befogat att begära överprövning eller överklaga ett domstolsavgörande. En sådan ordning skulle därmed sannolikt bidra till att minska antalet överklaganden, vilket kan antas leda till snabbare slutliga avgöranden i de enskilda målen. Dessutom skulle det frigöra resurser som domstolarna skulle kunna lägga på andra, mer befogade, överprövningar, som därmed skulle kunna hanteras mer skyndsamt. Utredningen föreslår därför att en särskild avgift ska erläggas i samband med ett överklagande i mål om offentlig upphandling på säkerhets- och försvarsområdet.
20 Som exempel kan nämnas att Tyskland i lag har uppställt en tidsfrist som måste iakttas av första instans som måste fatta sitt beslut inom fem veckor från det att begäran om överprövning kommit in till domstolen. 21 Som exempel kan nämnas att Italien har avgiftskrav vid begäran om överprövningar av offentliga upphandlingar.
470
SOU 2011:36 Upphandling av försvarslogistik, m.m.
15.7.5 Officialprincipen
Utredningen förslag:
I mål enligt den nya försvarsupphandlingslagen ska som huvudregel gälla att förhandlingsprincipen tillämpas.
Mål om offentlig upphandling liknar i princip mål om ekonomiska förhållanden mellan näringsidkare. De har alltså en större likhet med sådana mål där man inom den allmänna processrätten tillämpar förhandlingsprincipen än med mål som är typiska i förvaltningsdomstolarna och för vilka förvaltningsprocesslagen och officialprincipen har konstruerats. Detta leder till slutsatsen att officialprincipen måste tillämpas på ett försiktigt sätt i mål om offentlig upphandling. Som huvudprincip bör krävas att den part som gör gällande att en upphandling är felaktig på ett klart sätt anger vilka omständigheter han grundar sin talan.
Utredningen erfar att det inte är ovanligt att förvaltningsrätter och kammarrätter tillämpar officialprincipen i mål om överprövning av mål om offentlig upphandling på säkerhets- och försvarsområdet och grundar sin dom på omständigheter vilka inte åberopats av parterna. Enligt utredningens mening bör i mål om offentlig upphandling på säkerhets- och försvarsområdet som huvudregel gälla att förhandlingsprincipen tillämpas. Utredningen föreslår att ett sådant klargörande bör lämpligen ske genom bestämmelser i upphandlingslagstiftningen eftersom förvaltningsprocesslagen (1971:291) endast tillämpas i den utsträckning det saknas särskilda regler.
15.7.6 Preklusionsregler
Utredningen förslag:
I mål enligt den nya försvarsupphandlingslagen bör en preklusionsregel införas som begränsar parternas möjligheter att efter en viss tidpunkt åberopa nya omständigheter eller nytt bevis.
Mål om offentlig upphandling påminner om vanliga dispositiva tvistemål, som i dag regleras av flera olika preklusionsregler, medan sådana regler saknas helt och hållet för mål om offentliga upp-
471
Upphandling av försvarslogistik, m.m. SOU 2011:36
handlingar med undantag för 37 § förvaltningsprocesslagen som anger att omständigheter eller bevis, som en klagande åberopar först i högsta förvaltningsdomstolen, får beaktas endast om det föreligger särskilda skäl.
Utredningens bedömning är att ett införande av en preklusionsregel som begränsar parternas möjligheter att efter en viss tidpunkt åberopa nya omständigheter eller nytt bevis kan vara en effektiv åtgärd för att åstadkomma särskild skyndsamhet i domstolsförfarandet även i offentliga upphandlingsärenden som i likhet med dispositiva tvistemål faller under förhandlingsprincipen.
Exempel på sådana preklusionsregler är att domstolen meddelar parterna att de senast vid ett angivet datum ska avsluta sin talan. Efter denna tidpunkt får en part åberopa en ny omständighet eller ett nytt bevis endast om parten gör sannolikt att han eller hon har haft giltig ursäkt för att inte göra det tidigare eller om målets prövning inte fördröjs i någon väsentlig mån, om åberopandet tillåts. Vidare kan en part som visat prov på en försumlig processföring föreläggas att slutligen bestämma sin talan och uppge de bevis han åberopar. Efter det att tiden för ett sådant yttrande har gått ut, får parten inte åberopa någon ny omständighet eller nytt bevis, om parten inte gör sannolikt att han eller hon har haft giltig ursäkt för sin underlåtenhet att åberopa omständigheten eller beviset tidigare.
I överinstans ska en part till stöd för sin talan kunna åberopa en omständighet eller ett bevis som inte har lagts fram tidigare endast om parten gör sannolikt att han eller hon inte har kunnat åberopa omständigheten eller beviset vid första instans eller parten annars har haft giltig ursäkt att inte göra det.
Avseende förfrågningsunderlag som av anbudsgivare upplevs som otydliga förekommer inte sällan att anbudsgivare medvetet underlåter att be upphandlande myndighet klargöra sina krav i syfte att säkerställa att möjlighet finns att begära överprövning för det fall anbudsgivaren inte vinner upphandlingen. För att stävja detta beteende bör i upphandlingslagstiftningen intas bestämmelser med innebörden att en anbudsgivare som haft möjlighet att undanröja brister i en pågående upphandling inte har rätt att begära överprövning av densamma, åtminstone inte vad avser de brister som kunnat undanröjas. En sådan preklusionsregel avseende möjligheten att begära överprövning är – enligt utredningens bedömning – förenlig med EU-rätten.
472
SOU 2011:36 Upphandling av försvarslogistik, m.m.
473
15.7.7 Ersättning för rättegångskostnader
Utredningens förslag:
En leverantör som begär överprövning enligt den nya försvarsupphandlingslagen ska ersätta den upphandlande enhetens rättegångskostnader vid förlust i domstol.
Vid överprövning till förvaltningsdomstol står parterna endast för sin egen rättegångskostnad oavsett utgången av domstolsprocessen. Denna uppdelning av rättegångskostnader innebär att den leverantör som begär överprövning av en upphandling riskerar inget annat än sina egna rättegångskostnader. Utredningen erfar att en sådan ordning sannolikt kan framkalla onödiga processer i domstol som skulle kunna undvikas om leverantören hade tvingats ersätta den upphandlande enhetens rättegångskostnader vid förlust i domstol och därmed hade gjort ett mer noggrant övervägande före igångsättandet av en överprövningsprocess.
Utredningen noterar att regler om att den leverantör som begär överprövning ska ersätta den upphandlande enhetens rättegångskostnader vid förlust i domstol finns redan i många av EU:s medlemsstaters lagstiftning. Sådana regler gäller också redan i dag för upphandlingsrättsliga skadeståndsmål. Enligt utredningens mening bör motsvarande regler införs i den nya försvarsupphandlingslagen.
16 Försvarslogistik – en ny struktur
Utredningens förslag
En ny struktur införs för de verksamheter som omfattas av begreppet försvarslogistik. Flertalet av nuvarande tjänsteområden inom Försvarsmaktens logistik (FMLOG) överförs tillsammans med huvuddelen av verksamheten i Försvarsmaktens teknik- och materielsystemkontor till Försvarets materielverk (FMV). Verksamheter och kompetenser som är knutna till insatsnära logistik kvarstannar i Försvarsmakten.
Ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan myndigheterna renodlas med Försvarsmakten som beställare och FMV som utförare av bakre försvarslogistik. Försvarsmaktens verksamhet och ansvar koncentreras till myndighetens huvuduppgifter och kraven på operativ förmåga. Försvarsmaktens beställarfunktioner förstärks. FMV uppgifter och ansvar koncentreras till tillhandahållande av försvarslogistik och utveckling av affärsförmågan.
Genom att förlägga huvuddelen av försvarslogistikens utförande till FMV och i samband därmed genomföra rationaliseringar och effektiviseringar kan försvarslogistikens kostnader minskas med i storleksordning 1 205 miljoner kronor, varav 415 miljoner kronor genom minskade personalbehov (648 årsarbetskrafter)och 790 miljoner kronor genom effektiviseringar i berörda verksamheter.
Försvarsmaktens högt ställda krav på styrning och leveranssäkerhet tillgodoses genom den instruktionsenliga uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och FMV, genom myndigheternas generella skyldighet att samverka samt ytterst genom Försvarsmaktens direktivrätt gentemot FMV vid höjd beredskap. Därutöver kan samverkansformerna mellan Försvarsmakten och FMV, liksom i dagsläget, regleras i form av särskilda avtal mellan myndigheterna.
Nya former för finansiering av försvarslogistiken införs.
475
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
Regeringens krav på en rättvisande och heltäckande redovisning tillgodoses genom att försvarslogistikens samtliga kostnader fördelas i enlighet med Försvarsmaktens ekonomimodell (FEM).
En grundläggande analys rörande utformningen av det framtida systemstödet för resursledning av försvarslogistiken bör genomföras. I avvaktan på resultatet av en sådan genomlysning av systemets ändamålsenlighet, säkerhet och kostnader upphör införandet av Försvarsmaktens system PRIO. Det innebär att pågående arbete med Införande 3 och 4 snarast avbryts och att handlingsalternativ med tillhörande investeringsbehov bör utarbetas.
När det slutligen gäller frågan om lokalisering av Sveriges certifieringsorgan för IT-säkerhet (CSEC) samt för signatärskapet för Common Criteria Recognition Arrangement (CCRA) finner Försvarsstrukturutredningen ingen anledning att, utifrån de frågor utredningen har att hantera inom ramen för sina direktiv, ha någon annan uppfattning än den som redovisats av Informationssäkerhetsutredningen (SOU 2010:25).
Genomförandet av förslagen föreslås ske stegvist. De inledande stegen omfattar föreslagna verksamhetsövergångar och i anslutning till dessa genomförande av rationaliseringar och effektiviseringar. Därefter föreslås att möjligheterna till och lämpligheten i en bolagisering av hela eller delar av nuvarande verksamheter prövas. Möjligheterna till ökad industrisamverkan prövas.
Personalminskningar ska i möjligaste mån ske genom naturlig avgång och i övrigt mötas med de rekryteringsbehov som föreligger inom FMV och Försvarsmakten. De eventuella omställningskostnader som uppstår ska täckas av det besparingsutrymme som skapas genom de förslag som lämnas.
Ett genomförande av en ny struktur för försvarslogistiken enligt utredningens förslag är av sådan art och omfattning att det motiverar ett namnbyte. Utredningen föreslår att nuvarande FMV framgent benämns Försvarslogistikmyndigheten (FLM).
Skälen till utredningens förslag
Åtgärder behöver vidtas i syfte att dels effektivisera och rationalisera nuvarande materiel- och logistikförsörjning och därmed stödet till Försvarsmakten, dels frigöra resurser i syfte att finansiera den fortsatta omställningen av försvaret.
476
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
Genom att samla utförandet av försvarslogistiken under en huvudman skapas nya förutsättningar för effektivisering av berörda verksamheter. Ökad uppmärksamhet kan riktas mot anskaffning, vidmakthållande och avveckling av försvarsmateriel i ett livscykel- och livscykelkostnadsperspektiv. Ökad affärsmässighet förväntas medföra ökad uppmärksamhet på konkurrensupphandling, utveckling av nuvarande OPS-verksamhet och fortsatt prövning av möjligheterna att förlägga verksamhet hos andra aktörer. Den förändrade ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och FMV bedöms skapa nya förutsättningar för bolagisering och en mer utvecklad industrisamverkan i den utsträckning som bedöms vara lämplig.
Tilltron till försvarslogistiken är av central betydelse. Det innebär att avtalad kvalitet och leveranssäkerhet måste säkerställas i hela försörjningskedjan och på samtliga konfliktnivåer så att Försvarsmaktens behov kan tillgodoses.
Omställningen med sikte på ett tillgängligt och användbart försvar innebär att Försvarsmakten står inför fortsatt stora utmaningar. Höga krav ställs på Försvarsmaktens förmåga till utveckling och anpassning inom en rad områden samtidigt som den löpande verksamheten och ytterst försvarsförmågan inte får äventyras. För att klara dessa utmaningar finns det anledning för Försvarsmakten att koncentrera uppmärksamheten på sina huvuduppgifter. Stödjande verksamheter inom försvarslogistiken som i dagsläget bedrivs inom Försvarsmakten kan i större utsträckning bedrivas av andra aktörer.
På motsvarande sätt bör FMV fortsatt utveckla sin affärsförmåga och tillämpa denna på de verksamheter som övertas från Försvarsmakten. Enligt utredningens bedömning medför förslagen att förändringstakten kan öka då FMV övertar det samlade ansvaret för den bakre försvarslogistiken. Ökad affärsmässighet ska balanseras mot behovet av militär kompetens i såväl beställar- som utförarledet.
Inriktningen av det framtida systemstödet för försvarslogistiken bör noggrant och förutsättningslöst analyseras. Handlingsalternativ bör utformas utifrån bl.a. de förslag till strukturförändringar som utredningen föreslår. I avvaktan på resultaten av en sådan analys bör det pågående arbetet med PRIO Införande 3 och 4 avbrytas, dvs. de delar av systemet som särskilt berör försvarslogistiken.
Regeringen har i tilläggsdirektiv (dir. 2010:104) uppdragit till Försvarsstrukturutredningen att lämna förslag till fortsatt lokalisering av Sveriges certifieringsorgan för IT-säkerhet (CSEC) samt för signatärskapet för Common Criteria Recognition Arrangement
477
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
(CCRA). Informationssäkerhetsutredningen föreslår i sitt betänkande (SOU 2010:25) att CSEC tills vidare blir kvar inom FMV samt att signatärskapet bör utövas av den myndighet som är certifieringsorgan. Enligt Försvarsstrukturutredningens uppfattning är samordningsfördelarna vid ett överförande av verksamheterna från FMV till Försvarets radioanstalt (FRA) eller Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) begränsade. Dessutom finns det i de förslag som redovisas i detta betänkande rörande forskning och utveckling och en sammanhållen försvarslogistik inget som påverkar lokaliseringen av CSEC och signatärskapet för CCRA.
16.1 Inledning
I den försvarspolitiska propositionen bedömer regeringen att styrningen och förvaltningen av myndigheterna inom försvaret bör utvecklas ytterligare i syfte att åstadkomma en mer ändamålsenlig, effektiv och rationell förvaltning. Utvecklingen mot ett nytt och mer användbart försvar ska ske med utgångspunkt i vad ekonomin medger och i takt med att resurser frigörs. Kostnads- och ambitionshöjningar ska balanseras mot rationaliseringar och ambitionssänkningar1. Kraven på tillgänglighet och kostnadseffektivitet i materiel- och logistikförsörjningen är, utgående från kraven på Försvarsmaktens operativa förmåga, högt ställda.
Som ett led i den pågående reformeringen av försvaret ska Försvarsstrukturutredningen, enligt regeringens direktiv, lämna förslag till dels en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning, dels en effektiv och ändamålsenlig styrning av denna verksamhet. Förslagen ska bidra till att resurser kan frigöras för att komma den fortsatta omställningen av försvaret till del.
I detta kapitel redovisas förslag till utformningen av en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning omfattande hela försörjningskedjan från initiativ, via anskaffning, nyttjande och vidmakthållande till avveckling.
Kapitlet har disponerats enligt följande. I avsnitt 16.2 redovisas de krav och inriktningsmål som, enligt utredningen, bör vara vägledande vid utformningen av en ny sammanhållen materiel- och logistikförsörjning. Med dessa utgångspunkter redovisas i avsnitt 16.3 två handlingsalternativ, varav Försvarsmakten har utformat och tagit ställning till det ena (Alternativ
1 Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140, s. 45).
478
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
1). FMV ställningstaganden, såsom dessa tidigare har redovisats i FMV remissvar till Stödutredningen, har likheter med det andra handlingsalternativet (Alternativ 2), vilket Försvarsstrukturutredningen har utformat inom ramen för uppdraget.
I avsnitt 16.4 värderas och rangordnas handlingsalternativen, varefter beskrivningen av det förordade alternativet (Alternativ 2) fördjupas i avsnitt 16.5. I det därpå följande avsnittet (avsnitt 16.6) behandlas frågor med anknytning till systemstödet, främst i de delar som rör Försvarsmaktens ekonomi- och resursledningssystem PRIO.
I avsnitt 16.7 redovisas de bedömda effekterna av ett genomförande. Därefter behandlas i avsnitt 16.8 översiktligt förslag rörande den framtida finansieringen av försvarslogistiken. I avsnitt 16.9 berörs vissa frågor rörande möjligheterna till bolagisering och utökad industrisamverkan. Frågor med koppling till ett genomförande av utredningens förslag behandlas i avsnitt 16.10. I ett avslutande avsnitt (avsnitt 16.11) behandlas frågor om evaluering och certifiering av IT-säkerhetsprodukter med anledning av regeringens tilläggsdirektiv till Försvarsstrukturutredningen den 14 oktober 2010 (dir. 2010:104, bilaga 2).
I det följande används begreppet sammanhållen materiel- och logistikförsörjning synonymt med begreppet försvarslogistik. Med det senare avses, utöver vad som traditionellt benämns logistik2även materiel-, teknik- och infrastrukturförsörjning, försvarsmedicin och vad som därutöver benämns som övrigt stöd till Försvarsmaktens insatsorganisation. För den del av försvarslogistiken som benämns främre logistik, i utredningen även benämnd insatslogistik, är utgångspunkten att Försvarsmakten, liksom i dagsläget, har fullt ansvar. Det bör i detta sammanhang understrykas att utredningen som en av sina utgångspunkter tar fasta på dagens insatsorganisation såsom denna har lagts fast av regeringen i den försvarspolitiska inriktningspropositionen3.
FOI stöd till försvarslogistiken i fråga om forskning och utveckling bedöms av FOI som strukturoberoende och behandlas därmed inte närmare i detta kapitel.
Med ovan beskrivna inriktning redovisas i det följande förslag till en ny framtida struktur för försvarslogistiken. I syfte att underlätta ett förverkligande av förslagen bör ett genomförande ske stegvist. De
2 Det traditionella logistikbegreppet omfattar förnödenhetsförsörjning, teknisk tjänst och kommunikationstjänst. 3 Ett användbart försvar (prop. 2008/2009, s. 45).
479
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
första stegen (steg 1 och 2) avser föreslagna verksamhetsövergångar och åtgärder i syfte att realisera uppmärksammade rationaliserings- och effektiviseringsmöjligheter. I steg 3 införs nya former för finansiering av försvarslogistiken. Därtill analyseras förutsättningarna för fördjupad bolagiseringsprövning och en, jämfört med dagsläget, mer utvecklad industrisamverkan. Redan de inledande stegen skapar förutsättningar för genomförande av eftersträvade besparingar inom materiel- och logistikförsörjningen.
De förslag som redovisas i det följande avser verksamhetsövergångar med tillhörande bedömda rationaliseringsmöjligheter och konsekvensbedömningar (steg 1 och 2) om inte annat anges.
16.2 Kraven på en ny struktur för försvarslogistiken
Följande krav och inriktningsmål har lagts till grund för utformningen av en ny struktur för försvarslogistiken.
Försvarsmaktens behov och operativa krav
Försvarsmaktens behov och krav på försvarslogistik med hög tillgänglighet, användbarhet och kvalitet är en central utgångspunkt vid varje förändring av dagens förhållanden och en förutsättning för tilltron till försvarslogistiken. Effektiva och hållbara försörjningslösningar ska eftersträvas utifrån de principer regeringen anför i den försvarspolitiska inriktningspropositionen4. Kraven på tydlighet i ledning av försvarslogistiken på strategisk, operativ och taktisk nivå i samtliga konfliktfaser är höga, liksom Försvarsmaktens krav på handlingsfrihet mot bakgrund av bl.a. behovet av taktikanpassningar samt vid hotbildsförändringar. Behovet av avvägningar mellan materielomsättningar, förändrat nyttjande av materiel och förbandsomsättning ska beaktas, liksom behovet av systemsamordning.
Försvarsmaktens strategiska styrning och behov av insyn och påverkansmöjligheter ska tillgodoses genom hela beslutskedjan från ”hot till skrot”, liksom behovet av egen kompetensförsörjning, bl.a. genom fortsatta möjligheter till växeltjänstgöring hos FMV.
4 a.a. s. 86 ff.
480
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
Sammanhållen försvarslogistik
En sammanhållen försvarslogistik utgör en väsentlig förutsättning för att förväntade rationaliseringseffekter fullt ut ska kunna tas tillvara. Möjligheterna till rationaliseringar genom kortare ledtider och tillvaratagande av skalfördelar och synergieffekter är i hög grad beroende av i vilken utsträckning nuvarande verksamheter inom materiel- och logistikförsörjningen kan samordnas och integreras.
Kostnadsreduktioner och övriga effekter
Kostnadsreduktioner inom nuvarande materiel- och logistikförsörjning är en av förutsättningarna för den fortsatta omställningen av försvaret och insatsorganisationens utveckling. Frigjorda resurser ska, som ett resultat av genomförda rationaliseringar, komma den fortsatta omställningen och utvecklingen till del. Kostnadsreduktionerna ska kunna realiseras under tiden fram till och med år 2014.
Renodling av ansvar och uppgifter
Utformningen av den framtida försvarslogistiken ska utgå från en tvåmyndighetslösning5 baserad på en beställar- och utförarrelation med Försvarsmakten som beställare på högre systemnivåer6 och med FMV som utförare. I denna relation ges Försvarsmakten det operativa ansvaret och FMV det affärsmässiga ansvaret.
Kontaktytorna mellan berörda aktörer och verksamheter ska fortsatt kännetecknas av tydliga och formaliserade gränssnitt utifrån en renodling av Försvarsmaktens och FMV roller7. En klarare beställar- och utförarrelation ska bidra till att öka incitamenten för en utveckling av samverkansformerna mellan Försvarsmakten och
5 Kravet är grundat på regeringens bedömning att det inte är ändamålsenligt att skapa en enda myndighet för en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning (prop. 2008/09:140, s. 106). Slutsatsen måste därmed bli att utformningen av en ny struktur för försvarslogistiken har att utgå från en lösning med minst två myndigheter. 6 I Försvarsförvaltningsutredningens (SOU 2005:96) förslag till en förändrad materielprocess hänvisas (s. 137) till regeringens bedömning att ett större ansvarstagande av industrin bör leda till att FMV kan inriktas på upphandling på högre systemnivåer. 7 Även Försvarsförvaltningsutredningen bedömde (s. 142) att en renodling av Försvarsmaktens och FMV roller medför en mer rationell och mindre kostnadsdrivande materielprocess.
481
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
FMV. Det innebär att dagens generella samordningsavtal8 bör utvecklas och anpassas parallellt med att nya samverkansformer utformas med utgångspunkt i en förändrad ansvars- och uppgiftsfördelning.
Effektivitet i verksamhet och resursanvändning
Förutsättningarna för ökad effektivitet i verksamhet och resursanvändning skapas i en samlad och sammanhållen materiel- och logistikförsörjning genom färre gränsytor och kortare ledtider. En utveckling av Försvarsmaktens beställarförmåga och FMV utförarförmåga ska bidra till ökad användbarhet, tillgänglighet och kvalitet i de försvarslogistiklösningar som tas fram. Därtill medför en ytterligare betoning av FMV affärsförmåga förutsättningar för ökad kostnadseffektivitet.
Effektiv styrning och uppföljning
På övergripande nivå är inriktningen att en sammanhållen planerings- och styrmodell ska omfatta hela försörjningskedjan och samtliga beslutsnivåer (riksdag-regering-myndigheterna). Ekonomistyrningen av försvarslogistiken utvecklas med utgångspunkt i avgiftsfinansiering och ökat fokus på styrning och uppföljning av materiel och kostnader i ett livscykelperspektiv, där samtliga kostnader fördelas ut på produktgrupper och produkter enligt Försvarsmaktens FEM-modell. Försvarsmaktens svarar även för den samlade redovisningen av försvarslogistikens resultat och kostnader utgående från bl.a. regeringens och riksdagens önskemål och krav. En mer ändamålsenlig anslagsstruktur och verksamhetsindelning ska eftersträvas.
Förändringar med avseende på finansieringsformer och anslagsstruktur genomförs i steg 3, dvs. efter genomförda verksamhetsövergångar.
Försvarsmakten svarar för den strategiska styrningen av försvarslogistiken. Möjligheten för Försvarsmakten att ingå i styrelsen för FMV kan övervägas, liksom FMV deltagande i Försvarsmaktens insynsråd.
8 SAMO FM-FMV 2009 – Utgåva 2010. Samordningsavtal mellan Försvarsmakten och Försvarets materielverk (HKV 03 200:67905).
482
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
Tillvaratagande av marknadens möjligheter
Avvägningen mellan vad som ska utföras i egen (statlig) regi och vilken verksamhet som lämpligen bör utföras av externa aktörer bör löpande prövas inom ramen för offentlig-privat samverkan (OPS) eller andra former för utkontraktering. Möjligheterna och lämpligheten i bolagisering av hela eller delar av verksamheter bör prövas, liksom en mer utvecklad industriell medverkan (steg 3 i ett genomförande).
Ett förbättrat nyttjande av marknaden ska vidare uppnås genom mer samordnade inköp.
Vid upphandling ska huvudregeln vara att upphandlingar ska ske i konkurrens där så är lämpligt och möjligt. Avsteg från denna huvudregel ska särskilt motiveras9. Internationellt samarbete, liksom andra länders erfarenheter, ska tas till vara.
Förslagens genomförbarhet
En ny struktur för försvarslogistiken ska i sina huvuddrag kunna genomföras i närtid (-2012) men även skapa förutsättningar för fortsatt utveckling de därpå följande åren. Genomförandet bör, som nämnts, ske i form av väl definierade steg. Genomförandets första steg omfattar verksamhetsövergångar mellan Försvarsmakten och FMV.
Den framtida försvarslogistikens samlade krav och inriktning
Med utgångspunkt i ovan beskrivna inriktning har följande krav lagts till grund för utformningen av handlingsalternativ.
En framtida materiel- och logistikförsörjning ska
• medge att Försvarsmakten kan uppfylla ställda operativa krav och genomföra insatser med bibehållen handlingsfrihet,
• tillgodose Försvarsmaktens behov av insyn och påverkansmöjligheter genom hela försörjnings- och beslutskedjan,
• bedrivas sammanhållet inom ramen för en tvåmyndighetslösning baserad på renodlade ansvarsförhållanden,
9 Ligger i linje med det s.k. försvars- och säkerhetsdirektivet (2009/81/EC,FD) och överföringsdirektivet (2009/43/EC,ICT).
483
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
• kännetecknas av en tydlig uppgiftsfördelning grundad på en beställar- och utförarmodell baserad på en ändamålsenlig finansieringsmodell och anslagsstruktur,
• möjliggöra en effektivare styrning och uppföljning av hela försörjningskedjan och på samtliga beslutsnivåer,
• svara upp mot regeringens principer för materielförsörjning,
• medge kostnadsreduktioner,
• kunna genomföras så att huvuddelen av eftersträvade effekter, främst i form av besparingar, kan realiseras i närtid (-2012)10.
16.3 Handlingsalternativ
16.3.1 Tidigare förslag
Under senare år har olika förslag till förändringar redovisats med avseende på materiel- och logistikförsörjningen enligt följande.
• Stödutredningen, maj 200911.
• FMV remissvar till Stödutredningen, juli 200912.
• Försvarsmaktens interna projekt Reformerad försvarslogistik, oktober 200913.
• PWC Övergripande förslag till Försvarsstrukturutredningen, oktober 201014.
Förslagens inriktning redovisas i det följande.
Stödutredningen föreslog i sin rapport bl.a. en avveckling av
FMV och etablering av en ny stödmyndighet. Utredningen behandlade emellertid logistikverksamheten endast översiktligt och lämnade inga förslag vad gäller den verksamhet som i dagsläget bedrivs inom FMLOG. Utredningen redovisade heller inga förslag till en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning.
I FMV remissvar till Stödutredning, inkluderande det s.k. 10punktsprogrammet, föreslog FMV bl.a. att FMLOG verksamhet i huvudsak förs från Försvarsmakten till en ny stödmyndighet för att i ett nästa steg prövas för bolagisering. Förslaget tog sin utgångs-
10 Regeringens direktiv till Försvarsstrukturutredningen (bilaga 1). 11 Ett användbart och tillgängligt förslag, Stödet till Försvarsmakten. Rapport Fö 2009:A. 12 Remissvar (FMV GD 09100:33034/2009). 13 Slutrapport den 6 oktober 2009 (HKV 02311:63983). 14 Övergripande förslag till Bör-struktur 2010-10-23.
484
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
punkt i FMV verksamhetsidé om renodling och koncentration av myndigheternas kärnverksamheter. De totala besparingarna bedömdes, i de delar som omfattas av Försvarsstrukturutredningens direktiv och arbete, uppgå till mellan 1 400–1 500 miljoner kronor varav
• effektiviserad materielförsörjning 500 miljoner kronor,
• en ny stödmyndighet för inköp 100 miljoner kronor,
• överföring av Försvarsmaktens teknikkontor till en ny stödmyndighet 200 miljoner kronor,
• systemförvaltning 200–300 miljoner kronor,
• bolagisering av FMLOG 400 miljoner kronor.
Inom ramen för Försvarsmaktens projekt Reformerad försvarslogistik redovisades i slutrapporten tre handlingsalternativ med följande inriktningar:
Alternativ 1: All försvarslogistik, inklusive relevanta delar inom stödmyndigheterna (dvs. inklusive materielförsörjning), koncentreras till Försvarsmakten. Alternativet benämndes FMLO Max.
Bedömd besparing: totalt 850 miljoner kronor, varav 540 miljoner kronor i form av personalreduceringar och 315 miljoner kronor i form av verksamhetsrationaliseringar.
Alternativ 2: All övergripande beställarkompetens koncentreras till Försvarsmakten samtidigt som all försvarslogistik koncentreras till en ny stödmyndighet baserad på FMV. Alternativet benämndes
ASM (Annan Stödjande Myndighet). Bedömd besparing: totalt 780 miljoner kronor varav 500 miljoner kronor i form av personalreduceringar och 280 miljoner kronor i form av verksamhetsrationaliseringar.
Alternativ 3: Ett mellanalternativ utgående från dagens struktur men där vidmakthållandeansvaret för levererad materiel förs från
FMV till Försvarsmakten och där väsentliga delar av Försvarsmaktens upphandlingskapacitet förs till FMV. Alternativet benämndes FMLO Min. Bedömd besparing: totalt 650 miljoner kronor varav 400 miljoner i from av personalreduceringar och 250 miljoner kronor i form av verksamhetsrationaliseringar.
Vid en jämförelse mellan alternativen bedömde Försvarsmakten att Alternativ 1 (FMLO Max) var att föredra med avseende på den betydande rationaliseringspotential som ligger i en långt driven samordning och Försvarsmaktens förmåga och möjlighet att styra stödproduktionen.
485
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
Ur stödproduktionssynpunkt bedömdes Alternativ 2 (ASM) som näst bästa alternativ. Dock bedömdes möjligheterna att styra stödverksamheten vara otillräckliga samtidigt som ansvar och resurser bedömdes bli allt för splittrade i en sådan lösning.
Det tredje alternativet (FMLO Min) bedömdes inte uppnå den produktionsrationalitet som de övriga två alternativen. Alternativet bedömdes dock ur styrningssynpunkt och i sin helhet vara att föredra framför Alternativ 2.
PWC översiktliga och principiella förslag till Försvarsstrukturutredningen utgår från ett antal nyckelobservationer rörande nuläget och betonar en tydligare ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten som beställare och FMV som utförare. FMLOG, teknikkontoren och OPS-verksamheterna förs från Försvarsmakten till
FMV samtidigt som den strategiska materiel- och logistikledningen koncentreras till Försvarsmakten.
Försvarsstrukturutredningens bedömningar
Försvarsstrukturutredningen konstaterar att förslagen ovan har redovisats vid olika tidpunkter, i skilda sammanhang och med olika detaljeringsgrad. Därtill skiljer sig förslagens utgångspunkter och inriktning åt i väsentliga avseenden, liksom vad gäller redovisningen av förväntade effekter.
Utredningen konstaterar vidare att inget av ovan nämnda förslag har kommit till ett genomförande. Samtidigt uppvisar förslagen från FMV, Försvarsmakten (alternativ ASM) och PWC vissa likheter samtidigt som de knyter an till direktiven för Försvarsstrukturutredningens arbete när det gäller kravet på en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning. Dessa alternativ har därför analyserats ytterligare inom ramen för utredningens arbete med resultatet att gemensamma tankegångar bakom förslagen har kommit till uttryck i den inriktning som lagts till grund för förändringsarbetet och som i det föregående redovisats.
Försvarsmaktens förslag enligt Alternativ 1 (FMLO Max) förtjänar att särskilt kommenteras. Enligt Försvarsstrukturutredningens bedömning svarar alternativet i hög grad upp mot kravet på en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning och i väsentliga delar även mot flera av de ska-krav som lagts fast ovan. Dock strider förslaget mot vad regeringen anför i den försvarspolitiska inriktningspropositionen. I propositionen anför regeringen ”att det
486
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
är möjligt att åstadkomma effektiviseringar genom att se över myndighetsstrukturen. Regeringen anser däremot inte att det är ändamålsenligt att skapa en enda myndighet. Den nuvarande strukturen har funnits under lång tid och förändringarna har varit begränsade trots en ny inriktning för försvaret. Vid översynen måste stordriftsfördelar ställas mot fördelar med myndigheter med avgränsat men specialiserat kunnande”15.
Till ovanstående kan läggas Försvarsstrukturutredningens bedömning att förslaget inte svarar upp mot kravet på renodling av Försvarsmaktens kärnverksamhet, baserad på de operativa kraven på omvärldsbevakning, genomförande av insats samt utveckling av insatsorganisationen.
Vid sidan av de alternativa förslag som ovan redovisats konstaterar Försvarsstrukturutredningen att myndigheterna fortsatt har bedrivit ett i många stycken framgångsrikt utvecklingsarbete i syfte att minska sina kostnader och effektivisera berörda verksamheter. Åtgärder har vidtagits inom ramen för nuvarande myndighetsstruktur och rådande ansvars- och uppgiftsfördelning. Därmed har, enligt utredningens uppfattning, den rationaliserings- och effektiviseringspotential som ligger i en mer sammanhållen och integrerad materiel- och logistikförsörjning inte kunnat tas tillvara.
16.3.2 Aktuella handlingsalternativ
I den försvarspolitiska propositionen gör regeringen bedömningen att ytterligare åtgärder bör genomföras för att skapa en mer effektiv och ändamålsenlig förvaltning, bl.a. genom förändringar i nuvarande myndighetsstruktur. Regeringen bedömer samtidigt, som tidigare nämnts, att det inte är ändamålsenligt att skapa en enda myndighet.
Med utgångspunkt i regeringens ställningstaganden, direktiven för utredningens arbete och de förslag som tidigare redovisats från myndigheterna har, under utredningsarbetets gång och i dialog med myndigheterna, ytterligare handlingsalternativ kunnat identifieras. Dessa alternativ konkretiseras i det följande i den utsträckning som krävs för att alternativen ska kunna prövas mot varandra med utgångspunkt i ovan redovisade inriktningsmål och krav.
Dagens förhållanden kan sägas utgöra ett referensalternativ vid utformningen av tänkbara handlingsalternativ. Referensalternativet
15 Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140, s. 106).
487
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
kan beskrivas i termer av en framskrivning av dagens förhållanden. Det innebär att nuvarande myndighetsstruktur och ansvarsförhållanden bibehålls och att myndigheterna var för sig och i samverkan utvecklar berörda verksamheter och samverkansformer. Myndigheternas pågående och planerade utvecklingsinsatser i syfte att rationalisera och effektivisera verksamhet och resursutnyttjande fullföljs.
Referensalternativet läggs till grund för utformning och värdering av följande två handlingsalternativ (avsnitt 16.4).
Alternativ 1: En stödmyndighet för anskaffning och service
Försvarsmakten har i skrivelser till Försvarsstrukturutredningen den 4 februari16 och den 18 februari 201117 redovisat sina bedömningar rörande tänkbara handlingsalternativ.
Enligt Försvarsmaktens uppfattning är tidigare redovisat alternativ, FMLO Max, (avsnitt 16.3.1) dvs. en enmyndighetslösning, alltjämt det mest ändamålsenliga och rationella handlingsalternativet. Då en sådan lösning inte bedöms vinna gehör redovisar i stället Försvarsmakten i nämnda skrivelser ytterligare ett förslag som myndigheten kan ställa sig bakom.
Försvarsstrukturutredningen konstaterar att Försvarsmaktens skrivelser behandlar en rad frågor utöver vad som efterfrågas i utredningsdirektiven i de delar som rör en sammanhållen struktur för framtida materiel- och logistikförsörjning. De förändringar som Försvarsmakten föreslår beträffande ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan Försvarsmakten och FMV innebär i stort att FMV renodlas i rollen som en upphandlings- och servicemyndighet medan Försvarsmakten i övrigt ansvarar för försvarslogistiken. Därutöver ägnar Försvarsmakten i skrivelserna stor uppmärksamhet åt frågor rörande Försvarsmaktens interna utvecklingsarbete, förslag till förändringar i insatsorganisationen samt stödmyndigheternas, främst FMV och FOI, verksamhetsutveckling och prissättning med tillhörande effekter.
I det följande sammanfattas Försvarsmaktens förslag i ovan nämnda skrivelser i de delar som närmast rör strukturen för den framtida försvarslogistiken.
16 Försvarsmaktens redovisning med anledning av SOU den 4 februari 2011 (HKV 23 250:52165). 17 Försvarsmaktens redovisning med anledning av SOU den 18 februari 2011 (HKV 23 250:51330).
488
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
Tilltron till försvarslogistikens förmåga är grundläggande för att insatta förband skall kunna genomföra ålagda uppgifter på ett adekvat sätt. Detta säkerställs enligt, enligt Försvarsmakten, ytterst genom att ”Försvarsmakten äger samtliga tillgångar, verksamheter och verksamhetsprocesser som har en direkt anknytning till försvarslogistiken samt tar ansvar för att kravsätta och utforma de system som erfordras”. En av de bärande idéerna bakom alternativet är mot denna bakgrund Försvarsmaktens direkta styrning och kontroll över den samlade försvarslogistiken i alla konfliktnivåer. Därmed säkerställs, enligt Försvarsmaktens uppfattning ”kontrollen över avgörande processer och beslut, resurser och resursavvägningar, orderrätt till nödvändiga resurser och enheter vid bl.a. insatser och snabba beredskapshöjningar”.
Fullt förenligt med detta synsätt är, enligt Försvarsmakten, att viss stödverksamhet, t.ex. anskaffning och vissa servicefunktioner, utförs och styrs av annan huvudman. Alternativ 1 medger också, enligt Försvarsmakten, möjligheter till ”en fortsatt strävan efter OPS- och partnerskapsliknande lösningar på genomförandenivån under Försvarsmaktens ledning”.
Alternativ 1 förtydligar att stödmyndigheternas (FMV, FOI och FHS) huvuduppgifter är att stödja Försvarsmakten utifrån Försvarsmaktens operativa krav och behov. Alternativet innebär, enligt Försvarsmakten, att nuvarande roller och ansvarsfördelning i huvudsak bibehålls mellan Försvarsmakten och FMV i fråga om materielanskaffning samtidigt som FMV tillförs vissa administrativa stöd- och serviceuppgifter. Stödmyndigheterna FOI och FHS bibehåller, enligt Försvarsmaktens Alternativ 1, samma inriktning som i dag, dock med en tydligare styrning från Försvarsmakten. Utöver Försvarsmaktsinterna rationaliseringsåtgärder förutsätts samtliga stödmyndigheter genomföra rationaliseringar och därigenom bidra till minskade stödkostnader för Försvarsmakten. För att stödmyndigheterna ska kunna leverera rätt (efterfrågat) stöd krävs tydlig styrning från Försvarsmakten.
Alternativ 1 omfattar följande verksamhetsövergångar.
Från Försvarsmakten (FMLOG) till FMV:
Upphandling & Inköp
• Upphandling och inköpsstöd
• Avropstjänster
489
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
• Inköp
• Försäljning och uthyrning
Arbetsplatsservice
• Grafisk produktion
• Postservice
• Webbservice
• Lokala servicetjänster
• Förplägnad
• Lokalvård
Resor & Logi
• Reseadministration
• Persontransport
Administrativt stöd
• Expedition
• Arkivtjänst
• Ekonomiredovisning
• Löneadministration
Miljöstöd
Från FMV till Försvarsmakten:
Från FMV förs, enligt Försvarsmaktens Alternativ 1, följande kompetens och resurser till Försvarsmakten:
• Kompetens ur systemledningsverksamheten och FMV anskaffningskontor (AK).
• Resurser för försvarslogistikledning.
De föreslagna verksamhetsförändringarna enligt ovan medför följande personalövergångar.
490
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
Tabell 16.1 Bedömda personalövergångar
(Alternativ 1, årsarbetskrafter 2010)
Från myndighet Avdelning (motsvarande) Till Omfattning (åa) Försvarsmakten FMLOG (FMSeK) FMV 400–420 Försvarsmakten FMLOG (UpphE) FMV 90–100 FMV SML och AK Försvarsmakten 80*
* Till följd av bl.a. samordning av strategi- och målsättningsarbete HKV och SML (20 årsarbetskrafter), vidmakthållanderesurser HKV och AK (20 årsarbetskrafter) och tekniskt systemstöd inom MSK/TeK/MAK, FMLOG och FMV AK (40 årsarbetskrafter).
Utveckling inom Försvarsmakten
Utöver redovisade verksamhets- och personalövergångar omfattar Alternativ 1 förändringar i Försvarsmaktens organisation. Det gäller utveckling av såväl dagens logistik- och materielledning inom HKV PROD som inrättandet av en organisationsenhet för försvarslogistiken i Försvarsmakten men utanför Högkvarteret (HKV).
Ledningen av försvarslogistiken genomförs, enligt Alternativ 1, övergripande från HKV PROD i form av en ny utvecklad logistik- och materielledningsfunktion (benämnd log/mtrlledningen). Denna organiseras utifrån de i dag befintliga avdelningarna inom logistik- och materielområdet samt bland andra vissa materielsystemansvariga funktioner. Därutöver tillförs log/mtrlledningen uppgifter och resurser från dagens ledning för FMLOG samt från dagens teknik- och materielkontor. Log/mtrlledningen ansvarar, enligt Försvarsmaktens förslag, för ”utformningen av krav och försörjningslösningar avseende materiel och tjänster samt strategisk inriktning av myndigheternas upphandling av materiel och tjänster”. Försvarsmakten ansvarar vidare för att försvarslogistikförsörjningen inkluderar ett optimalt utnyttjande av det civila samhällets möjligheter och resurser.
Enligt Försvarsmakten organiseras den nya Logistikenheten utanför Högkvarteret ur kvarvarande delar av produktionslednings- och genomförandeorganisationen av FMLOG tillsammans med kvarvarande delar av teknik- och materielkontoren. Vidare föreslås att ”till Logistikenheten respektive stödmyndigheten FMV förs också valda delar av de i dag förbandsbundna resurser (fram till stridsfältsnivå) som är att betrakta som försvarslogistik respektive stödverksamhet, för att utveckla produktionsrationalitet (t.ex. vid förbanden kvarvarande hotell & bostäder, vaktmästeritjänster m.m.).
491
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
Logistikenheten genomför försvarslogistikförsörjningen, inklusive stöd till insats i alla konfliktnivåer, fram till stridsfältet (NSE). De kvarvarande förbandsbundna stödresurserna dimensioneras för insatsförbandens behov på stridsfältet”. Inom ramen för Logistikenheten samordnar Försvarsmakten i ökad grad uppföljningen av driftsatta system och analyser av de åtgärder som krävs för vidmakthållande, teknisk anpassning och modifiering. FMV och övriga stödmyndigheter stödjer på uppdrag av Försvarsmakten denna verksamhet.
Följande tjänsteområden och uppgifter inom nuvarande FMLOG samlas, enligt Försvarsmaktens förslag, i en ny Logistikenhet inom Försvarsmakten:
Materiel- och förnödenhetsförsörjning
• Servicecentra/servicepunkt
• Materieltjänst
• Drivmedelstjänst
• Vapen och ammunitionstjänst
• Fordonsförsörjning
• Godshantering
Främre underhållsstöd (FUS) Verkstadstjänst
• Verkstadstjänst allmänt
• Materielunderhåll
• Tekniskt systemstöd
• Bandvagnar
• Basmateriel
• Dykerimateriel
• Säkerhetsmateriel
• Ej materielspecifik verkstadstjänst
• Extern verksamhet/avgiftsfinansierad
• Fartyg & båtar
• Flygverkstäder
• Fältarbetsmateriel
• Helikoptrar
• Hjulfordon
• Stridsfordon
• Tekniskt kompetensstöd
• Vapen
• Verkstadstekniskt stöd i landet
492
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
Reservmateriel
• Reservmateriel och drivmedelsförsörjning
• Anskaffning, tekniskt stöd och administration av drivmedel
Stöd till insats
• Förnödenhetsförsörjning vid internationella insatser
• Förnödenhetsredovisning vid internationella insatser
• Transportverksamhet vid internationella insatser och övningar
• Teknisk tjänst vid internationella insatser
• Joint Logistic Centre (JLC)
Verksamhetssäkerhetsstöd
Ett tydligt systemansvar för Försvarsmakten avseende de högsta systemnivåerna är, enligt Försvarsmakten, avgörande för att stärka Försvarsmaktens styrning av stödmyndigheterna. Detta ger, enligt Försvarsmakten, möjligheter att reducera dubbelfunktioner och -kompetenser samt ger en tydligare och mer effektinriktad målstyrning med åtföljande reducering av verksamhetskostnader.
Tydliggörandet av att systemansvaret för de högsta systemnivåerna, på Försvarsmaktsnivå, tillhör Försvarsmakten innebär att chefen för den föreslagna log/mtrlledningen ansvarar för strategisk inriktning av stödmyndigheternas upphandling av materiel och tjänster för Försvarsmakten. Det innebär också, enligt Försvarsmakten, att ”den i Högkvarteret organiserade log/mtrlledningen ansvarar för försvarslogistikförsörjningen med stöd av Logistikenheten, de nya stödmyndigheterna, Fortifikationsverket och övriga leverantörer. Den nya stödmyndigheten (FMV) förutsätts anskaffa all materiel, alla förnödenheter samt alla tjänster för Försvarsmaktens behov på uppdrag av Försvarsmakten”.
Vidare framhåller Försvarsmakten att utformning av systemdesign på de högre nivåerna kräver en helhetsbild som endast Försvarsmakten torde vara lämplig att svara för. Dock bör Försvarsmakten förstärka sin kompetens för att fullt ut klara detta. I linje med detta renodlas FMV systemledningsverksamhet till att svara mot det stöd som Försvarsmakten efterfrågar samt vad som erfordras för att FMV ska vara en kompetent upphandlande myndighet gentemot leverantörer. Den samordning som härigenom kan skapas inom Försvarsmakten samt mellan Försvarsmakten, FMV och leverantörer möjliggör, enligt Försvarsmakten, rationaliseringar.
493
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
ionen:
Insatsorganisering
Av de i Försvarsmakten kvarstående verksamheterna är det Försvarsmaktens inriktning att dessa insatsorganiseras i tillämpliga delar.
Enligt Alternativ 1 insatsorganiseras kvarvarande tjänsteområden inom Försvarsmakten i enlighet med de förslag som redovisades som underlag för regeringens försvarspolitiska proposition 200918. Enligt Försvarsmaktens uppfattning19 ingår följande delar av dagens FMLOG i insatsorganisat
• FMLOG stab (del av)
• NSE x 3
• Operativ ledningsteknisk bataljon
Av dagens FMLOG bedöms, utöver ovan nämnda delar, ytterligare 2 150 årsarbetskrafter beröras av/utgöra insatsorganisationens framtida direkta behov av stöd. För att klargöra hur många av dessa som bör insatsorganiseras krävs, enligt Försvarsmakten, en fördjupad analys. Det är därmed, enligt Försvarsmakten, inte möjligt att i dagsläget redovisa kalkyler över kostnader för uppsättande och vidmakthållande av insatsförband.
Utöver ovanstående redovisas, som en del av Alternativ 1, Försvarsmaktens tidigare förslag till inrättande av Försvarsmaktens telekommunikations- och IS-förband (FMTIS) inom ramen för insatsorganisationen20. I FMTIS sammanförs bl.a. nuvarande FMTM (efter bildande av ett nytt Materielsystemkontor, MSK Ledsyst) samt följande tjänsteområden med tillhörande organisatoriska enheter inom nuvarande FMLOG.
IT-tjänst (LedTekE)
• IT-projekt och samordningsstöd
• Nivå 1, gemensam grundläggande infrastruktur
• Nivå 2, systemdrift
• Nivå 3, standardarbetsplats systemdrift
• Nivå 4, tilläggsutbud lokal kund
Ledningssystem (LedTekE)
• Sensorsystem
• Radiosystem
18 Försvarsmaktens underlag för regeringens försvarspolitiska proposition 2009 den 30 januari 2009 (HKV 23 383:51503, bilaga 1, s. 23). 19 Försvarsmaktens redovisning med anledning av SOU (HKV 23 250:51330, s. 7). 20 Förslagen rörande FMTIS finns redovisade i Försvarsmaktens budgetunderlag för 2011 (HKV 23 383:51394). Regeringen har ännu inte tagit ställning till förslagen.
494
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
• Tekniska bevakningssystem
• Fältsystem (armé, marin- och flygvapensystem)
• Marina system/undervattenssystem
• El
• Mekanik
• Telekommunikationssystem
• Itv/videosystem
• Media
Systemförvaltning (SystförvE)
Förslaget rörande FMTIS berör cirka 800 anställda och syftar främst till förbättrat resursutnyttjande och minskade kostnader. Ett införande av FMTIS enligt Försvarsmaktens planer förutsätter, i likhet med andra förändringar i insatsorganisationen, regeringens godkännande (avsnitt 16.7.3).
Bedömda effekter, Alternativ 1
De av Försvarsmakten bedömda effekterna av Alternativ 1 kan, utöver ovan nämnda, sammanfattas enligt följande.
• Samordnat och tydligt lednings- och produktionsansvar med färre gränssnitt och fler gemensamma metoder.
• Ökad samordning i genomförandet mellan bl.a. TeK, FMLOG och delar ur FMV AK.
• Färre aktörer och beslutsinstanser medför bättre verksamhetsordning och lägre felfrekvens (”rätt första gången”).
• Effektivisering genom bl.a. samordning av besluts- och planeringsprocesser samt tidig återkoppling av materiel- och logistikförsörjning i försvarsplaneringen.
• Tydlig och samordnad beställarorganisation.
• Produktionsrationell samordning mellan dagens FMLOG och förbandsbundna logistikresurser.
• OPS-möjligheter inom vissa områden. Pågående OPS-prövningar medför att områden som med säkerhet kommer att överföras för närvarande inte kan pekas ut.
Ökad samordning innebär dels samlokalisering av resurser internt inom Försvarsmakten, dels överföring av ansvar och uppgifter från dagens FMV till Försvarsmakten. Överföringen av ansvar och upp-
495
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
gifter från FMV till Försvarsmakten kräver även viss kompetensöverföring.
Rationaliseringseffekterna tas ut både i Försvarsmakten och i FMV. Inom Försvarsmakten tas rationaliseringseffekterna ut ur de logistikverksamma enheterna såsom HKV PROD, FMLOG och förband.
Alternativ 2: Renodling
Försvarsstrukturutredningen har vid utformningen av Alternativ 2 haft som bärande idé är att tillvarata de betydande rationaliserings- och effektiviseringsmöjligheter som ligger i en samlad och sammanhållen materiel- och logistikförsörjning. Vidare baseras alternativet på en renodling av uppgifter och ansvar med Försvarsmakten som beställare och FMV som utförare av försvarslogistik.
Försvarsmaktens roll och beställaransvar utgår från de operativa kraven vad gäller omvärldsanalys, genomförande av insatser och utveckling av insatsorganisationen. Försvarsmaktens behov av kontroll och påverkansmöjligheter tillgodoses genom tydliga ansvarsförhållanden, formaliserad samverkan och ändamålsenliga styrformer.
FMV ansvar och uppgifter inom försvarslogistiken breddas väsentligt. Dock kvarstår Försvarsmaktens ansvar för den insatsnära logistiken, inom ramen för den insatsorganisation som fastställts av regeringen samt med hänsyn tagen till gällande beredskapskrav för hantering av kränkningar och incidenter.
Alternativet innebär att Försvarsmaktens verksamhet koncentreras till styrning och uppsättning av förmågor i form av förband, upprätthållande av beredskap och genomförande av insatser. Dagens logistik- och materielledning inom HKV renodlas och förstärks i form av en ny utvecklad strategisk ledningsfunktion för försvarslogistiken. Kompetens från FMV tillförs HKV för att utgående från Försvarsmaktens helhetsbild utforma inriktning och krav på efterfrågade försörjningslösningar. Genom sitt ansvar för kravställning och beställningar av försörjningslösningar utövar Försvarsmakten den övergripande strategiska ledningen av försvarslogistiken.
FMV renodlas i rollen som utförare av försvarslogistik och med huvuduppgiften att, utifrån Försvarsmaktens operativa krav och behov, stödja Försvarsmakten med försörjningslösningar och övrig
496
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
stödverksamhet. FMV ansvarar för den bakre försvarslogistiken och förutsätts därmed anskaffa materiel, förnödenheter och tjänster enligt Försvarsmaktens efterfrågan. Utförandet av försvarslogistiken i sin helhet samlas och organiseras i FMV samtidigt som marknadens leverantörer i ökad utsträckning ges möjlighet att ta ansvar för utformning av tekniska lösningar på lägre systemnivåer.
Utgående från Försvarsmaktens beställningar utformar FMV i ett livscykelperspektiv förslag till försörjningslösningar i form av produkter, materiel och tjänster, där hänsyn har tagits till befintlig materiel, marknadens möjligheter, samarbetsmöjligheter och försörjningssäkerhet. Ansvaret för att realisera försörjningslösningar inkluderar tekniskt systemansvar (upp till nivå 1)21, ansvar för uppföljningen av driftsatta system samt analys av åtgärder som krävs för vidmakthållande, teknisk anpassning och modifiering. Efter samråd med Försvarsmakten realiserar FMV beställda försörjningslösningar.
FMV ansvar inkluderar ett effektivt utnyttjande av det civila samhällets möjligheter och resurser och medger ökade möjligheter till OPS- och partnerskapsliknande lösningar med tillhörande gränssnittförskjutningar.
FMLOG tjänsteområden av direkt stödjande karaktär, förs från Försvarsmakten till FMV. Vidare förs betydande delar av verksamheten inom Försvarsmaktens teknikkontor och materielsystemkontor över till FMV. De delar av kontorens verksamhet, inklusive resurser och kompetens, som är nödvändiga för Försvarsmaktens kravställar- och beställarverksamhet kvarstannar i Försvarsmakten. Kvarvarande förbandsbundna stödresurser inom Försvarsmakten dimensioneras för insatsförbandens behov på stridsfältet. De delar av HKV PROD som i dag hanterar logistik och materielförsörjning överförs till FMV medan kvarstående delar relaterade till försvarslogistik knyts till Försvarsmaktens kravställar- och beställarverksamhet.
21 Systemnivåerna avser en nivå indelning för tekniska system. Enligt uppgift från FMV den 30 mars 2011 definierar FMV de översta systemnivåerna enligt följande. Nivå 0: Det samlade beståndet av materiel och förnödenheter inom Försvarsmakten. Nivå 1: Avser den kombination av tekniska system på nivå 2 som erfordras för uppsättning av typförband eller tillfälligt sammansatta förband. Exempel: system för luftvärnsbataljon, stridsflygenhet, sjöstridsflottilj m.fl. Nivå 2: Avser en eller flera versioner/typspecifika utbildnings- och underhållssystem, simulatorer och publikationer m.m. Exempel: Luftvärnssystem 90, sjukvårdssystem, system JAS 39 Gripen m.fl. En lämplig beställningsnivå bör ligga mellan nivå 1 och 2 så att FMV ges förutsättningar att utforma effektiva försörjningslösningar och breda affärsupplägg.
497
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
Alternativ 2 tar, som tidigare nämnts, som en av sina utgångspunkter dagens insatsorganisation såsom den fastställts i den försvarspolitiska inriktningspropositionen.
Överföringen av uppgifter sammanfattas enligt följande.
Från FMV till Försvarsmakten
Från FMV till Försvarsmakten förs viss kompetens för uppbyggnaden av en strategisk försvarslogistikledning och ökad beställarförmåga inom Försvarsmakten.
Totalt överförs cirka 10 årsarbetskrafter från FMV till Försvarsmakten.
Från Försvarsmakten till FMV
Från Försvarsmakten till FMV överförs flertalet av nuvarande FMLOG tjänsteområden22. Ledning och genomförande av insatsnära logistik samt den verksamhet som i dagsläget utförs av Försvarsmaktens insatslogistikförband kvarstannar i Försvarsmakten. Även vissa strategiska funktioner som ryms inom det samlade begreppet försvarslogistik kvarstår i Försvarsmakten, såsom till exempel Generalläkaren med tillhörande tillsynsansvar. Därutöver tillförs FMV militär kompetens ur dagens HKV PROD.
Följande verksamheter och tjänsteområden förs från Försvarsmakten till FMV.
Teknikkontoren och HKV OPS-enhet
• Delar av Teknikkontoren, Materielsystemkontoret och Materielkontoret med undantag för den kompetens som är närmast knuten till Försvarsmaktens beställarfunktion23.
• HKV OPS-enhet.
FMLOG Stab, exklusive bl.a. insatsnära logistikledning
• De delar som särskilt rör Försvarsmaktens beställarkompetens och stöd till insats och beredskap (bl.a. JSS och JLC, inkl. kader för NSE24) kvarstannar i Försvarsmakten.
22 FMLOG kvarstår dock som organisationsenhet inom Försvarsmakten men omorganiseras. 23 Omfattningen preciseras i detalj i samband med ett genomförande. 24 Försvarsmaktens avsikt är att JSS likt NSE förs till insatsorganisationen.
498
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
Mtrl- och förnödenhetsförsörjning
• Materieltjänst
• Drivmedelstjänst
• Vapen och ammunitionstjänst
• Fordonsförsörjning
• Godshantering
Upphandling & Inköp
• Upphandling och inköpsstöd
• Avropstjänster
• Inköp
• Försäljning och uthyrning
Verkstadstjänst
• Verkstadstjänst allmänt
• Materielunderhåll
• Tekniskt systemstöd
• Tekniskt kompetensstöd
• Bandvagnar
• Basmateriel
• Dykerimateriel
• Säkerhetsmateriel
• Ej materielspecifik verksamhet
• Extern verksamhet/avgiftsfinansierad
• Fartyg & båtar
• Flygverkstäder
• Fältarbetsmateriel
• Helikoptrar
• Hjulfordon
• Stridsfordon
• Vapen
• Verkstadstekniskt stöd i landet
Arbetsplatsservice
• Grafisk produktion
• Postservice
• Webbservice
• Lokala servicetjänster
• Förplägnad
• Lokalvård
499
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
Reservmateriel
• Reservmateriel- och drivmedelsförsörjning
• Anskaffning, tekniskt stöd och administration av drivmedel
Resor & Logi
• Reseadministration
Verksamhetssäkerhetstöd Administrativt stöd
• Expedition
• Arkivtjänst
• Ekonomiredovisning
• Löneadministration
• Telefoni
Miljöstöd Främre underhållsstöd Systemförvaltning Övrigt
• FömedC vad gäller inköp av sjukvårdsmateriel, mediciner m.m.
Förslaget till verksamhetsövergångar enligt ovan tar sin utgångspunkt i renodlade ansvarsförhållanden inom ramen för en beställar- och utförarmodell mellan Försvarsmakten och FMV.
Verksamhetsövergångarna är, i de delar som rör nuvarande FMLOG, uttryckta i tjänsteområden. Därmed uppstår problem i och med att Försvarsmakten med nuvarande systemstöd inte entydigt kan redovisa den nuvarande bemanningen per tjänsteområde. I syfte att trots detta redovisa den aktuella bemanningssituationen görs i tabell 16.2 nedan en koppling mellan tjänsteområden och nuvarande organisatoriska enheter inom FMLOG. I därpå följande tabell (tabell 16.3) anges, med utgångspunkt i Försvarsmaktens bemanning (FMLOG, teknikkontoren m.fl. samt Försvarsmedicinskt Centrum och HKV PROD), föreslagna verksamhetsövergångar från Försvarsmakten till FMV. Dessa övergångar bildar tillsammans med berörda verksamheter inom FMV den kalkylbas från vilken bedömda kostnadsreduktioner beräknas (tabell 16.5).
500
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
Tabell 16.2 Kopplingen mellan FMLOG nuvarande tjänsteområden
och ingående organisatoriska enheter
Tjänsteområde Ingående organisatoriska enheter Mtrl- och förnödenhetsförsörjning Godshantering
FörsL
Miljöstöd FMLOG Stab (J4) Främre underhållsstöd (FUS) Delar av FörsL, MvE och LedTekE MvE MarinV Verkstadstjänst
FlygV
Reservmateriel ResmatE IT-tjänst Ledningssystem
LedtekE
Systemförvaltning SystförvE Administrativt stöd Arbetsplatsservice Resor och logi
FMSeK
Upphandling och inköp
UpphE
Verksamhetssäkerhetsstöd FMLOG Stab (VSS) Stöd till insats
25
”Samlingsområde” för samtliga enheter, dock främst JSS och FMLOG Stab (JLC)
Källa: Försvarsmaktens uppgifter till Försvarsstrukturutredningen den 4 februari 2011 och den 28 februari 2011.
I det följande sammanfattas de uppskattade personalövergångarna från Försvarsmakten till FMV.
25 Stöd till insats är ett tjänsteområde inom vilket delar av FMLOG verkar. Sett till deltagande resurser finns det skäl att särskilt nämna Joint Support Service (JSS) med 28 årsarbetskrafter och FMLOG Stab Joint Logistic Center (JLC) med 16 årsarbetskrafter.
501
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
Tabell 16.3 Personalbemanning och övergångar från FM till FMV
per organisatorisk enhet (årsarbetskrafter2010)
Organisatorisk enhet FM
Bemanning Kvar i FM Förs till FMV Not
FMLOG
FMLOG stab
143 47 96 1
Försvarsmaktens Servicekontor (FMSeK)
422 - 422 2
Upphandlingsenheten (UpphE)
96
-
96 3
Flygverkstaden (FlygV)
138
-
138 4
Marinverkstaden (MarinV)
60
-
60 5
Reservmaterielenheten (ResmatE)
78
-
78 6
Markverkstadsenhet (MvE)
678
-
678 7
Systemförvaltningsenheten (SystförvE)
108 108 8
Ledningsteknikenheten (LedTekE)
616
616
- 9
Försörjningsledningen (FörsL) 1003 - 1 003 10 Materielkontoret (MaK) 17 4 13 11
Delsumma FMLOG (åa)
3359
667
2692
Teknikkontor m.fl.
Teknikkontor mark, TeK Mark (P4)
63
16
47 12
Teknikkontor fartygssystem, Tek Fartyg (Marinbasen)
40 10 30 13
Materielsystemkontor flyg. MtrlsystK Flyg (F7)
200 50 150 14
Teknikkontor ledningssystem, Tek Ledsyst (FMTM)
80 80 - 15
Delsumma Teknikkontor (åa)
383
156
227
Övriga
Försvarsmedicinskt Centrum, FöMedC 186
176
10 16
Högkvarterets produktionsledning (HKV PROD)
311 201 110 17
HR-centrum 197 187 10 18
Delsumma Övriga (åa) 694 564 130
Totalt antal årsarbetskrafter
4436
1387
3049
Källor:
Not. 1–11. Försvarsmaktens svar på Försvarsstrukturutredningens begäran om uppgifter 2011-01-20, FM PM 2011-01-24. Not. 12–15. Försvarsmaktens uppgift till Försvarsstrukturutredningen 2011-02-09. Not. 16. Försvarsmaktens årsredovisning för år 2010. Not 17. Inriktning för fortsatt arbete med utveckling av Försvarsmaktens ledning 2010-07-02 (C LEDS Direktiv 016/10). Not 18. Försvarsmaktens uppgifter till Försvarsstrukturutredningen 2011-02-22.
Fotnoter:
Not. 1. Kvarvarande delar av FMLOG stab i Försvarsmakten avser Stöd till insats och omfattar JSS (28), JCL (16), C FMLOG (1) och officerare vid HKV placerade vid FMLOG (2), totalt 47 årsarbetskrafter. Nuvarande tjänsteområden för
502
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
miljöstöd och verksamhetssäkerhetsstöd (som en del av nuvarande stab) överförs i sin helhet till FMV (10 årsarbetskrafter) Not. 2–8. Överförs i sin helhet från FMLOG till FMV. Not. 9. Kvarstannar i Försvarsmakten. LedTekE sätter upp Operativ ledningsteknisk bataljon (krigsförband) samt ingår som en del i det av Försvarsmaktens föreslagna FMTIS. Not. 10. Medföljer i sin helhet FMLOG till FMV. Avser tjänsteområdena materiel- och förnödenhetsförsörjning, godshantering och miljöstöd. Not. 11. Cirka 75 % av MaK förs från FM till FMV. Kvarvarande 25 % avser verksamheter och resurser som är kopplade till Försvarsmaktens beställarverksamhet. Not. 12–14. Cirka 75% av resurserna i Försvarsmaktens nuvarande teknikkontor TeK Mark, TeK Fartyg och Materielsystemkontor Flyg förs från FM till FMV. Kvarvarande 25 % avser verksamheter och resurser som är kopplade till Försvarsmaktens beställarverksamhet. Not.15. Teknikkontor Ledningssystem kvarstannar i Förvarsmakten. Not.16. Försvarsmedicinskt Centrum 186 årsarbetskrafter, varav cirka 10 årsarbetskrafter i dagsläget sysselsatta med inköp och upphandling. Dessa överförs till FMV. Not.17 HKV PROD omfattar 311 årsarbetskrafter (exklusive 23 årsarbetskrafter inom ramen för PRIO förvaltningsorganisation). I Försvarsmakten kvarstannar beställarkompetens för beställning på högre system- och tjänstenivåer. Överförda resurser till FMV avser huvuddelen av MSA (81 årsarbetskrafter), OPS-enheten samt huvuddelen av handläggare för mtrl och logistik ur PROD olika avdelningar, främst PROD MTRL, LOG och SAK (sakenheter). Not.18. Försvarsmaktens uppgift till Försvarsstrukturutredningen 2011-02-22. Övergången till FMV avser resurser (10 årsarbetskrafter) inom HR-centrum som är sysselsatta med främst resor och logi.
För FMLOG är bedömningen att huvuddelen av nuvarande personal förs från Försvarsmakten till FMV. Undantag görs för de delar av nuvarande FMLOG (LedTekE) som sätter upp krigsförband (Operativ ledningstekniska bataljon) samt insatsnära logistik. Från FMLOG förs 2 692 årsarbetskrafter, inklusive Materielkontoret (MaK) 13 årsarbetskrafter, över till FMV.
Vidare förs Teknikkontoren (TeK), inklusive Materielsystemkontoret (MtrlsystK Flyg) från Försvarsmakten till FMV med undantag för de funktioner som är att hänföra till Försvarsmaktens beställarfunktion. Från teknikkontoren förs 227 årsarbetskrafter från Försvarsmakten till FMV. När det gäller nuvarande Teknikkontor Ledningssystem är detta under ombildande till ett materielsystemkontor. Kontoret utgör en del av konceptet kopplat till Försvarsmaktens förslag rörande FMTIS. Utredningen har i detta skede valt att inte föreslå att Materielsystemkontoret överförs till FMV i avvaktan på en fördjupad analys och eventuellt beslut om att inrätta FMTIS. Dock bör noteras att möjligheterna till ett genomförande av FMTIS i den omfattning som Försvarsmakten föreslår begränsas i och med Försvarsstrukturutredningens förslag att föra systemförvaltningsenheten (SystförvE) från FMLOG till FMV.
Inom HKV PROD svarar Materielsystemansvariga (MSA, 81 årsarbetskrafter) för samordning av alla anskaffnings-, utvecklings- och vidmakthållandeuppdrag till FMV inom ramen för respektive materielsystem. Med utgångspunkt i att beställningar ska ske på högre systemnivåer görs bedömningen att cirka 110 årsarbetskraf-
503
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
ter (inkluderar även andra befattningar än MSA) kan överföras från Försvarsmakten till FMV.
Övriga verksamhetsövergångar från Försvarsmakten till FMV rör ett mer begränsat antal årsarbetskrafter.
Från FMV förs, som nämnts, ett tiotal årsarbetskrafter till Försvarsmakten. Inom FMV kvarstannar i övrigt nuvarande verksamheter med oförändrat huvudmannaskap. De delar av FMV nuvarande verksamhet som i första hand blir föremål för integration och samordning med tillkommande verksamheter från Försvarsmaktens teknikkontor enligt ovanstående tabell utgörs främst av FMV anskaffningskontor.
Berörd bemanningen inom FMV anskaffningskontor (AK) och FMV strategiska materielledning (SML) framgår av följande tabell.
Tabell 16.4 FMV AK och SML (årsarbetskrafter 2010)
FMV AK
Bemanning
AK SJÖ
150
AK MARK
135
AK LED
220
AK FLYG
245
AK LOG
105
AK GEM 40 (av totalt 115) SML 65 (av totalt 119) Totalt 960
Källor: FMV uppgift till Försvarsstrukturutredningen den 28 februari 2011: AK GEM ingår i de delar som rör områdena hälso- och sjukvård, CBRN, fältförplägnad, soldatsystem, generella utbildningssystem, ledningsträningsanläggningar, intendentur och signaturanpassning. Motsvarande områden hanteras inom
Försvarsmakten inom framför TeK Mark och MaK. Inom FöMedC är cirka 10 årsarbetskrafter sysselsatta med likartade uppgifter. FMV uppgift till Försvarsstrukturutredningen den 9 mars 2011: Strategisk Materielledning (SML) ingår i de delar som rör försvarslogistik, exklusive verksamhet inom ramen för FMV anslag (36 åa), teknisk underrättelsetjänst (16 åa) och FoT (11 åa).
De föreslagna verksamhetsövergångarna enligt ovan genomförs i ett första steg (steg 1) och därmed inom ramen för nuvarande finansieringsformer och gällande anslagsstruktur. Åtgärder i syfte att åstadkomma än mer renodlade ansvarsförhållanden och ytterligare utveckling av styrformerna genom bl.a. förändrade finansieringsformer genomförs i steg 3.
504
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
Övergripande bedömning av alternativets rationaliseringspotential
En bedömning av potentialen för rationaliseringar i form av kostnadsminskningar har sin utgångspunkt i den verksamhetsvolym och de personalresurser som samlas i FMV efter genomförda verksamhetsövergångar.
Effekterna av Alternativ 2 kan sammanfattas enligt följande.
• Betydande potential för kostnadsminskningar och effektivisering av berörda verksamheter grundad på integration av den bakre försvarslogistiken under en huvudman (FMV).
• Förbättrad styrning baserad på renodlade ansvarsförhållanden inom ramen för en beställar- och utförarmodell med Försvarsmakten som beställare och kravställare och FMV som utförare och leverantör av försvarslogistik på Försvarsmaktens uppdrag.
• Ökat verksamhetsfokus med Försvarsmakten som ansvarig för den operativa förmågan och med FMV som ansvarig för affärsförmågan.
De bedömda effekterna av ett genomförande av Alternativ 2 redovisas närmare i avsnitt 16.7.
16.4 Överväganden och förslag
Med utgångspunkt i genomförd värdering av aktuella handlingsalternativ föreslår utredningen i första hand att Renodlingsalternativet (Alternativ 2) genomförs. Detta alternativ skapar jämförelsevis bäst förutsättningar för eftersträvade kostnadsminskningar och för en effektiv och sammanhållen försvarslogistik. I andra hand föreslås att nuvarande myndighetsstruktur och ansvarsförhållanden bibehålls och att myndigheterna var för sig och i samverkan utvecklar berörda verksamheter och samverkansformer (referensalternativet).
Referensalternativet (framskrivet nuläge) innebär en mindre grad av sammanhållen verksamhet jämfört med Alternativ 2 samtidigt som ansvaret för stora delar av försvarslogistikens utförande kvarstannar i Försvarsmakten. Referensalternativet är dock att föredra framför Försvarsmaktens alternativ (Alternativ 1).
505
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
16.4.1 Värdering av alternativen
Utredningen har under arbetets gång vinnlagt sig om att finna en lösning för den framtida försvarslogistiken som, utifrån regeringens direktiv för utredningens arbete, kan vinna gehör hos såväl Försvarsmakten som FMV. Utredningen har dock tvingats konstatera att det inte har varit möjligt att inom ramen för utredningsarbetet utforma en lösning, som dels tillgodoser båda myndigheternas önskemål, dels ger ett substantiellt bidrag till ökad effektivitet, förbättrad styrning och kostnadsminskningar inom berörda verksamheter. Utredningen har därmed haft att ställa två alternativa handlingsalternativ mot varandra.
En värdering av alternativen försvåras av att de inte utvecklats utifrån fullt ut jämförbara utgångspunkter. Några iakttagelser och slutsatser redovisas nedan.
Alternativ 1 behandlar i hög grad föreslagna förändringar i Försvarsmaktens egna organisation genom inrättande av en logistik- och materielledning, en ny logistikenhet, FMTIS och insatsorganisering. Huvuddelen av förslagen med tillhörande effekter relaterar inte till Försvarsstrukturutredningens direktiv med avseende på en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning.
Alternativ 2 harmonierar med myndigheternas program för att i olika avseenden effektivisera och rationalisera sina respektive verksamheter. Alternativet, med tillhörande effekter, är direkt relaterade till direktiven för utredningens arbete i de delar som rör en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning.
Alternativ 1 medför betydande förändringar med tillhörande bemannings- och kostnadsökningar i insatsorganisationen medan Alternativ 2 har som utgångspunkt den av regeringen fastställda insatsorganisationen. Försvarsmaktens förslag rörande FMTIS är inte förenligt med Försvarsstrukturutredningens utgångspunkt i dagens insatsorganisation. FMTIS är inte heller, i den omfattning som Försvarsmakten föreslår, förenligt med det redovisade renodlingsalternativet (Alternativ 2), enligt vilket FMLOG systemförvaltningsenhet (SystförvE) förs till FMV.
Alternativ 1 förutsätter och kalkylerar med omfattande rationaliseringseffekter direkt kopplade till andra myndigheters utvecklingsarbete, i synnerhet när det gäller FMV. Alternativ 2 koncentreras på bedömda effekter av genomförda strukturförändringar.
Med hänsyn tagen till ovanstående redovisas i det följande bedömningar av de ovan redovisade alternativens förtjänster och
506
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
brister med utgångspunkt i den inriktning och de krav (avsnitt 16.2.2) som har lagts till grund för utvecklingen av en framtida sammanhållen förvarslogistik.
När det gäller Försvarsmaktens behov av insyn och kontroll ger Försvarsmaktens alternativ (Alternativ 1) goda och jämfört med dagsläget något ökade möjligheter. Bedömningen grundar sig på uppfattningen att Försvarsmaktens behov i fråga om försvarslogistik bäst kan kontrolleras genom att Försvarsmakten står som ”ägare” av materiel och förnödenheter, processer, systemstöd och övriga verksamheter kopplade till försvarslogistiken med undantag av anskaffning och vissa servicefunktioner.
I Renodlingsalternativet (Alternativ 2) tillgodoses Försvarsmaktens behov av kontroll genom en förstärkt och renodlad beställarfunktion, tydligare ansvarsförhållanden utgående från bl.a. regeringens principer för bl.a. materielförsörjning och mer transparenta former för styrning och uppföljning över hela försörjningskedjan. Försvarsmaktens nyttjande och FMV tillhandhållande av försvarslogistik med höga krav på kostnadseffektivitet i ett livscykelperspektiv26 utgör bärande principer.
Kravet på en sammanhållen försvarslogistik inom ramen för en tvåmyndighetsmodell tillgodoses i stor utsträckning genom Alternativ 2. Bedömningen grundar sig på att Försvarsmakten utvecklar sin beställarkapacitet och strategiska ledning samtidigt som FMV svarar för produktion och tillhandhållande av försvarslogistik med utgångspunkt i Försvarsmaktens behov. Alternativ 1 innebär i huvudsak att dagens verksamhetsstruktur bibehålls med huvuddelen av logistiken förlagd till Försvarsmakten och med upphandling och service förlagd till FMV.
Möjligheterna till besparingar och rationaliseringar inom försvarslogistiken hänger i hög grad samman med graden av samordning mellan de logistik- och materielrelaterade verksamheter som i dagsläget bedrivs inom Försvarsmakten respektive FMV. Alternativ 2 innebär en i väsentlig grad mer samordnad och integrerad försvarslogistikverksamhet jämfört med Alternativ 1 och bedöms därmed ge ett jämförelsevis större bidrag till de besparingar som ska uppnås enligt direktiven för Försvarsstrukturutredningens arbete. Omvänt bedöms Försvarsmaktens Alternativ 1 inte omhänderta den rationaliseringspotential som ligger i en ökad integration mellan Försvarsmaktens och FMV verksamheter, främst vad gäller
26Livscykelperspektivet omfattar ett systems (verksamhetssystem, teknisk produkt, information eller kompetens) väg från idé till nyttjande för att slutligen avvecklas.
507
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
Försvarsmaktens teknik- och materielsystemkontor å ena sidan och FMV anskaffningskontor å den andra. De största effekterna i Alternativ 1 tas ut genom effektiviserings- och rationaliseringsåtgärder inom FMV.
I båda alternativen berörs såväl Försvarsmakten som FMV av förutsedda rationaliseringar.
Vad gäller möjligheterna till ökad effektivitet i verksamhet och resursanvändning innebär Alternativ 1 i allt väsentligt oförändrade möjligheter jämfört med dagen förhållanden. Myndigheterna svarar oförändrat för utveckling och rationalisering inom ramen för en i huvudsak oförändrad verksamhets- och myndighetsstruktur. Nuvarande utvecklingsarbete, inklusive fortsatta OPS-satsningar, fullföljs.
Alternativ 2 skapar nya förutsättningar till rationalisering och effektivisering genom att verksamheterna i högre grad samlas under en huvudman. Möjligheterna till realisering av samordnings- och skalfördelar ökar markant. FMV jämförelsevis större affärsmässighet bedöms bidra till ett ökat förändringstryck och ökade ambitioner när det gäller rationalisering och effektivisering. Med Alternativ 2 finns det skäl att anta att nuvarande OPS-verksamhet kan utvecklas ytterligare.
Frågor rörande styrning och uppföljning bör bedömas utifrån effekterna på samtliga beslutsnivåer och över hela försörjningskedjan. Med en i huvudsak oförändrad verksamhets- och myndighetsstruktur och en i grunden bibehållen ansvars- och uppgiftsfördelning mellan Försvarsmakten och FMV (Alternativ 1) skapas inga nya förutsättningar vad gäller utvecklingen av nuvarande styrformer. Såväl beställarfunktionen som utförandet av försvarslogistik, exklusive upphandling och service, förläggs enligt Alternativ 1 i Försvarsmakten. Dock medger alternativet att den samlade försvarslogistikledningen inom Försvarsmakten kan komma att förstärkas genom föreslagna förändringar i Försvarsmaktens organisation (Högkvarteret) och tillskapandet av en ny organisatorisk enhet för materiel- och logistikförsörjningen (inom Försvarsmakten men utanför Högkvarteret). I övrigt fullföljs Försvarsmaktens pågående utveckling vad gäller ekonomi- och resursledning enligt nu gällande planer.
I Alternativ 2 förändras förutsättningarna för styrning markant genom den långt gångna renodlingen av ansvar och uppgifter med fokus på Försvarsmaktens ansvar för operativ försvarsförmåga
508
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
respektive FMV ansvar för affärsförmåga och tillhandahållande av försvarslogistiklösningar.
Marknadens möjligheter, såväl nationellt som internationellt, ska i ökad utsträckning tillvaratas bl.a. till följd av regeringens fastlagda principer för materielförsörjningen. Alternativ 1 medför i dessa avseenden förändringar jämfört med dagens förhållanden och Försvarsmaktens respektive FMV uppgifter. Genom att FMV, enligt
Alternativ 1, renodlas till en upphandlande myndighet på lägre systemnivåer jämfört med dagsläget, begränsas FMV möjligheter att utforma breda affärslösningar och genomföra upphandlingar i konkurrens.
Alternativ 2 medför att allt ansvar för anskaffning och tillhandahållande, inklusive marknadsorienterade uppgifter i anslutning till detta, samlas på FMV. Därmed finns förutsättningar att utveckla affärsförmågan i relation till externa aktörer inom försvarslogistiken. Detta motsägs inte av att Försvarsmakten i egenskap av professionell beställare även framgent måste ha god kännedom om och beakta den nationella och internationella marknadens möjligheter vid utformningen av operativa krav och beställningar till FMV. FMV har i sin tur att omsätta dessa beställningar i affärsupplägg och upphandlingar som i lämplig utsträckning harmoniserar med andra länders utvecklings- och anskaffningsverksamheter.
Alternativens inverkan på befintligt- och planerat systemstöd för försvarslogistiken och ekonomi- och resursledning i övrigt redovisas i avsnitt 16.6.
När det slutligen gäller en bedömning av alternativens genomförbarhet finns det, enligt utredningen, omständigheter som talar såväl för som mot Alternativ 1. För alternativet talar att ansvarsförändringarna och verksamhetsövergångarna blir förhållandevis begränsade i jämförelse med nuläget och i synnerhet i jämförelse med Alternativ 2. Mot Alternativ 1 talar främst det faktum att Försvarsmakten redan i dagsläget är tungt belastad av ett omfattande förändringsarbete rörande omställningen av försvaret och utvecklingen av insatsorganisationen. Inriktningen bör därför vara att i möjligaste mån avlasta Försvarsmakten från stödjande verksamheter så att myndigheten i stället fullt ut kan koncentrera uppmärksamheten på sina huvuduppgifter. Mot detta står Försvarsmaktens strävan att, enligt Alternativ 1, utveckla och utöka insatsorganisationen med fler förband och ytterligare personal med uppgifter inom försvarslogistiken.
509
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
Utredningen kan för sin del konstatera att försvarsmakten ännu inte har lagt fast de slutliga kraven och målsättningarna för ingående förband i insatsorganisationen (I014) Detta har fått till följd att dessa förband inte har kunnat materielbestyckas, vilket i sin tur har medfört att det ännu saknas slutligt fastställa underlag för att närmare bedöma försvarsmaktens behov av stöd de närmast kommande åren. Att trots detta utöka insatsorganisationen med flera förbund och ytterligare personal riskerar, enligt utredningens uppfattning, att leda till såväl ytterligare förseningar som ökade kostnader.
Alternativ 2 medför betydande förändringar, inte minst för FMV som mottagare av nya och omfattande verksamheter. Förslaget får naturligtvis påverkan även på Försvarsmakten i sin renodlade beställarroll och i relation till FMV som utförare. Alternativ 2 innebär en utjämning av den totala arbetsbelastningen mellan Försvarsmakten och FMV när det gäller uppbyggnaden av det nya reformerade försvaret genom att FMV övertar ansvaret för den bakre försvarslogistiken.
Med Alternativ 2 ställs höga krav på att tilltron till en väl fungerande och säker försvarslogistik kan upprätthållas inom ramen för en tvåmyndighetsmodell. Det finns i detta sammanhang skäl att understryka att den inriktning som föreslås i Alternativ 2 ligger väl i linje med andra jämförbara länders utveckling av försvarslogistiken, kapitel 8 Internationell utblick.
Alternativ 2 förutsätter ingen utökning av insatsorganisationen med tillhörande kostnadsökningar.
Även om frågor rörande personalförsörjningen ligger utanför direktiven för utredningens uppdrag finns det skäl att kort beröra konsekvenserna av respektive handlingsalternativ.
Alternativ 1 bedöms ha en begränsad (tillkommande) påverkan på personalförsörjningen, som generellt betraktas som det mest avgörande och känsliga området i det pågående omställningsarbetet i sin helhet. En avgörande fördel är, enligt Försvarsmakten, att den nyligen inrättade internationella arbetsskyldigheten bibehålls genom att logistikenheten organiseras inom Försvarsmakten.
I Alternativ 2 kvarstår Försvarsmaktens ansvar för att säkerställa den främre logistiken. För personal anställd av Försvarsmakten gäller självfallet de anställningsvillkor som gäller myndigheten, inklusive den internationella arbetsskyldigheten. För den personal som genom verksamhetsövergångar förs från Försvarsmakten till FMV kvarstår dessa anställningsvillkor men med FMV som arbets-
510
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
givare. I den utsträckning Försvarsmakten önskar utnyttja denna arbetsskyldighet för överförd personal krävs därmed godkännande från FMV. Behov av personalresurser från den bakre logistiken i samband med internationella insatser får i Alternativ 2 således tillgodoses genom avtal mellan Försvarsmakten och FMV.
Utöver vad som gäller den internationella arbetsskyldigheten är det, enligt utredningens bedömning, inte långsiktigt hållbart att som en huvudregel nyttja resurser från den bakre logistiken för att täcka personalbehoven i den insatsnära främre logistiken. För att undvika skapandet av vakanser och säkerställa den bakre logistikens förmåga att lösa sina uppgifter bör lösningen i stället vara att den främre logistiken inom insatsorganisationen personaluppfylls på annat sätt.
16.4.2 Rangordning av alternativen
En genomgång av de redovisade alternativens för- och nackdelar med utgångspunkt i uppställda mål ger vid handen att renodlingsalternativet, dvs. Alternativ 2, har betydande fördelar.
Renodlingsalternativet svarar i hög grad upp mot kravet på en sammanhållen försvarslogistik och skapar därtill goda förutsättningar för frigörande av de resurser som krävs för den fortsatta omställningen av försvaret. Enligt utredningens bedömning är rationaliseringspotentialen inom berörda verksamheter i hög grad en funktion av graden av samordning och integration inom ramen för en sammanhållen försvarslogistik.
Alternativ 2 bedöms vidare skapa goda förutsättningar för en effektiv och ändamålsenligt styrning, bl.a. som en följd av en tydlig ansvars- och uppgiftsfördelning mellan Försvarsmakten och FMV. Förutsättningarna ökar för att Försvarsmaktens ska utvecklas till en professionell beställare utifrån Försvarsmaktens uppgifter och operativa krav samtidigt som affärsmässigheten kan öka genom FMV bredare åtaganden inom försvarslogistiken.
Sammantaget stannar utredningen för bedömningen att Alternativ 2 Renodling är att föredra framför Försvarsmaktens Alternativ 1 Anskaffning och service och föreslår därmed att Alternativ 2 i första hand genomförs. I andra hand kan referensalternativet övervägas, dock med konsekvensen att kraven på en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning får stå tillbaka och att identifierad besparingspotential därmed inte fullt ut kan tas tillvara. Försvarsstruktur-
511
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
utredningen har inte funnit tillräckliga skäl för att föreslå ett genomförande av Alternativ 1 mot bakgrund av de utökningar och kostnadsökningar för insatsorganisationen som alternativet innebär samt efter genomförd värdering enligt ovan (avsnitt 16.4.1).
I det följande belyses ytterligare frågor rörande den framtida försvarslogistiken med den inriktning som ges av Alternativ 2. Beskrivningen syftar till att vara vägledande för arbetet med att genomföra förslagen samtidigt som det är av vikt att Försvarsmakten och i synnerhet FMV, var för sig och i samverkan, lämnas ett betydande handlingsutrymme när det gäller att i detalj utforma berörda verksamheter och i samband därmed ta tillvara identifierade rationaliseringsmöjligheter.
16.5 Precisering av en ny framtida försvarslogistik
16.5.1 Försvarslogistikens inriktning
Försvarsmaktens krav på användbarhet, tillgänglighet och flexibilitet avseende materiel, förnödenheter och logistiktjänster ska tillgodoses över tiden. Regeringens och riksdagens krav på styrning ska tillgodoses.
Mot denna bakgrund bör inriktningen för en sammanhållen försvarslogistik vara att med utgångspunkt i regeringens försvarspolitiska inriktning i närtid och på längre sikt, förse Försvarsmakten med erforderliga försvarslogistiklösningar (logistik och materiel) såväl nationellt som internationellt. Verksamheten ska bedrivas kostnadseffektivt med effektiv och ändamålsenlig styrning, kontroll och uppföljning. Kraven på leveranssäkerhet är höga.
16.5.2 Verksamhetsövergångar
Försvarsmaktens nya uppgifter, kraven på operativ förmåga samt behovet av att frigöra resurser för försvarsomställningen och den fortsatta utvecklingen av insatsorganisationen pekar på behovet av en förändrad uppgiftsfördelning mellan Försvarsmakten och FMV. Inriktningen bör vara att i så stor utsträckning som möjligt avlasta Försvarsmakten från genomförande av bakre försvarslogistik så att myndighetens uppmärksamhet i större utsträckning kan koncentreras på dess huvuduppgifter och operativa krav.
512
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
När det gäller logistiken begränsas möjligheterna till överföring av uppgifter från Försvarsmakten till FMV av de särskilda krav som gäller den insatsnära främre logistiken. Ju närmare operationsområdet logistiken verkar desto högre är kraven på militära funktioner. Det är därför viktigt att Försvarsmakten upprätthåller en förmåga att säkerställa den främre logistiken27.
I avsnitt 16.3.2 (Alternativ 2) har tidigare redovisats de verksamhetsövergångar som med tillhörande personalresurser, i ett första genomförandesteg, föreslås ske mellan Försvarsmakten och FMV.
Särskilt om FMLOG
De tjänsteområden som överförs från Försvarsmakten till FMV utgör sammantaget betydande delar av FMLOG nuvarande verksamhet och personalresurser. Med tanke på den omfattande och i hög grad diversifierade verksamhet det är fråga om medför detta att höga krav ställs på FMV som mottagande organisation. Inte minst gäller detta FMV ansvar för att de samordningseffekter som uppstår i samband med en överföring av verksamheter tas tillvara.
Särskilt om Teknikkontoren m.fl.
Försvarsmaktens Teknikkontor28 (3), Materielsystemkontor (1) och Materielkontor (1) ansvarar för övergripande styrning och uppföljning av materielsystemens nyttjande, status och kostnader. Kontoren svarar även för kravformulering och beställningar från FMV samt för tekniskt systemstöd under ett systems livscykel. Därtill stödjer teknikkontoren FMV med utformningen av Försvarsmaktens krav på underhåll riktade mot privata aktörer. Teknik- och materielkontorens verksamhet bedrivs på olika orter i landet och sysselsätter cirka 400 årsarbetskrafter.
Försvarsstrukturutredningen bedömer att huvuddelen av Teknikkontorens, Materielsystemkontorets och Materielkontorets verksamhet och personal kan överföras till FMV för att på lämpligt sätt samordnas och integreras med FMV anskaffningskontor (AK). Viktiga undantag måste dock göras för Teknikkontor Lednings-
27 Ett användbart försvar (prop. 2008/2009:140, s. 58. 28 Teknikkontor Ledningssystem är enligt Försvarsmaktens beslut under ombildning till Materielsystemkontor Ledningssystem.
513
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
system i sin helhet och vad gäller de delar av de övriga teknikkontorens verksamhet och kompetens som särskilt rör Försvarsmaktens strategiska försvarslogistikledning och beställarfunktion. Dessa delar av teknikkontoren kvarstannar således i Försvarsmakten. Enligt Försvarsstrukturutredningens bedömning kan mot denna bakgrund i storleksordningen 225–230 årsarbetskrafter inom teknikkontoren föras från Försvarsmakten till FMV i samband med en verksamhetsövergång.
Särskilt om OPS-verksamheten
Försvarsmaktens genomförda och pågående OPS-lösningar omfattar dryga tiotalet verksamhetsområden. OPS-verksamheten är resurskrävande i och med att avtal ska förvaltas och genomförda upphandlingar genomgå förnyad prövning i samband med att kontrakt löper ut.
I och med att OPS-verksamheten förs över till FMV finns det skäl att anta att affärsmässigheten kan öka som en följd av en mer sammanhållen verksamhet och med inriktningen att bibehålla och utveckla ett helhetsperspektiv och samtidigt öka uppmärksamheten på ett accelererat genomförande av OPS-aktiviteterna.
Utredningen konstaterar att FOI för närvarande, på uppdrag från Försvarsmakten, ser över vissa frågor rörande Försvarsmaktens OPS-verksamhet. Genomlysningen berör bl.a. målen för OPSarbetet, arbetsmetodiken, ansvarsförhållanden samt genomslagskraften i nuvarande OPS-verksamhet. En rapport förväntas föreligga under våren 2011.
Verksamheter som kvarstannar i Försvarsmakten
I Försvarsmaktens insatsorganisation ingår, enligt den försvarspolitiska propositionen29, följande logistikförband:
• Transportledning (1)
29 Ett användbart försvar (prop.2008/09:140, s. 45). Se även avsnitt 16.3.2 rörande Försvarsmaktens Alternativ 1. Försvarsstrukturutredningen konstaterar att Försvarsmakten i skrivelse till utredningen den 18 februari 2011 (HKV 23 250:51339) anger att följande delar av dagens FMLOG ingår i insatsorganisationen: - FMLOG stab (del av) - NSE x 3 - Operativ ledningsteknisk bataljon
514
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
• Transportledningspluton (3)
• Operativ ledningsteknisk bataljon (1)
• Teknisk bataljon (1)
• Logistikbataljon (2)
• Sjukhuskompani (3)
• Sjukvårdsförstärkningskompani (3)
• Nationellt logistikstöd (1)
Dessa förband kvarstannar självfallet inom Försvarsmakten.
Utöver ovan nämnda logistikförband finns följande förband inom insatsorganisationen med logistikuppgifter. Även dessa kvarstannar inom Försvarsmakten.
• Högkvarteret (främst insatsstaben) och begränsade delar av
FMLOG (insatsnära verksamhet)
• Marinbasbataljon
• Flygbasbataljon x 2
• Marinbasbataljon
• Helikopterbataljon
• Försvarsmaktens telenät- och markteleförband (FMTM)
Verksamheter som kvarstannar inom FMV
Vid sidan av de tillkommande verksamheter som FMV övertar från Försvarsmakten kvarstår inom FMV i allt väsentligt de uppgifter som myndigheten utför i dagsläget inom ramen för nuvarande verksamhetsgrenar enligt nedan.
• Ledningsstöd
• Internationell verksamhet
• Anskaffning
• Driftstöd
Särskilt om inköpssamordning
Försvarsmakten bedriver sedan våren 2009 ett projekt (UEFA30) i syfte att minska myndighetens externa inköpskostnader. Genom att införa ett för Försvarsmakten nytt arbetssätt, baserat på så kallat
30 Utveckling och Effektivisering av Försvarsmaktens Anskaffningsverksamhet. Projektbeskrivning redovisad för Försvarsstrukturutredningen den 27 februari 2011 samt PM från utredningens expert i februari 2011, Uppgifter angående projekt UEFA.
515
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
strategiskt varugruppsarbete (Category Management), är avsikten att i olika avseenden effektivisera inköpsverksamheten.
Nuvarande inköpsvolym uppgår till 6,8 miljarder årligen och omfattar bl.a. följande områden.
• Underhåll & verkstad
• Drivmedel och energi
• Fordon & maskiner
• IT & telekom
• Konsulter & bemanning
• Kontorsinventarier
• Kontorsmaterial
• Resor & logi
• Transport & gods
Projektet genomförs under en treårsperiod med målsättningen att uppnå årliga kostnadsbesparingar uppgående till 5 procent av den totala inköpsvolymen motsvarande 6,8 miljarder kronor, dvs. en årlig besparing på cirka 330 miljoner kronor jämfört med 2008 års utfall. Bedömd extern kostnad för att effektivisera och utveckla verksamheten uppgår till cirka 30 miljoner kronor, vilket ska avräknas från den årliga besparingen. Sammantaget bedöms således den årliga nettobesparingen uppgå till cirka 300 miljoner kronor.
För att Försvarsmakten ska nå uppställda mål krävs bl.a. följande åtgärder.
• Effektiv styrning i inköpsstrategiska frågor, inklusive tydliga prioriteringar och krav.
• Tillgänglighet till kvalificerade interna resurser.
• Tillgänglighet till kvalificerade resurser med expertkunskap inom den metodik som projekt UEFA med konsultstöd utvecklat för Försvarsmakten.
• Ett väl fungerande systemstöd för det strategiska inköpsarbetet.
Enligt Försvarsstrukturutredningen förfaller projektets bedömda besparingsmöjligheter vara rimliga med utgångspunkt i erfarenheterna från andra offentliga och privata aktörer. Projektet bedrivs professionellt men ges, enligt utredningens uppfattning, inte tillräcklig prioritet inom Försvarsmakten. Med den inriktning som lagts fast bedömer utredningen att inköpssamordningen kan ges bättre förutsättningar och ytterligare uppmärksamhet då Försvarsmaktens inköpsverksamhet överförs till och samordnas med
516
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
inköpen i FMV anskaffningsverksamhet. Utredningen kan därtill konstatera att motsvarande utvecklingsarbete pågår inom FMV.
16.5.3 Ansvarsförhållanden
Försvarsmaktens ansvar
Försvarsmaktens ansvar koncentreras på den verksamhet som rör omvärldsbevakning, genomförande av insatser samt utveckling av insatsorganisationen. Försvarsmakten ansvarar för strategisk ledning av försvarslogistiken och bär ansvaret som kravställare och beställare av försörjningslösningar. Försvarsmakten upprätthåller förmågan att säkerställa den främre logistiken.
Försvarsmakten svarar för, vid sidan av den egna verksamheten, redovisning av den samlade verksamhetens resultat och kostnader. Det innebär att Försvarsmakten ansvarar för kvartalsrapporter, halvårsredovisningar och bokslut på en övergripande ”koncernnivå”.
FMV ansvar
FMV tillhandhåller försvarslogistik på uppdrag av Försvarsmakten och ansvarar för genomförandet av den bakre försvarslogistiken med utgångspunkt i Försvarsmaktens beställningar och operativa krav. Det innebär att FMV stöder Försvarsmaktens huvudverksamheter med bl.a. anskaffning, underhåll, förnödenheter och tjänster.
FMV svarar för affärsmässigheten genom hela försörjningskedjan och för utkontraktering, OPS och avtal med externa aktörer. FMV svarar även för det internationella samarbetet inom logistik- och materielområdet.
Vidare ansvarar FMV för livscykelhanteringen (LCM – Life Cycle Management) i anslutning till anskaffning, underhåll och kostnader med avseende på materiel och försörjningslösningar. En modell för livscykelhantering31 definierar systemets livscykelskeden och utgör grund för identifiering av samverkans- och synkroniseringsbehov mellan Försvarsmakten och FMV. För
31 Tillämpad livscykelmodell ska, liksom i dagsläget, baseras på Nato System Life Cycle Stages and Processes (AAP 48) som i sin tur baseras på den civila standarden Livscykelprocesser för system (SS-ISO/IEC 15288:2002).
517
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
r för finansiering.
att livscykelperspektivet ska få full effekt förutsätter detta nya forme
FMV ansvarar för, vid sidan av den ordinarie styrningen och uppföljningen av egna verksamheten, rapporteringen av resultat och kostnader till Försvarsmakten enligt Försvarsmaktens anvisningar. Avsikten är att FMV samtliga kostnader därmed ska kunna fördelas ut på de produkter och produktgrupper som omfattas av Försvarsmaktens ekonomistyrningsmodell (FEM).
Samverkan
Renodlade ansvarsförhållanden och en tydlig uppgiftsfördelning motsäger inte behovet av en nära samverkan mellan Försvarsmakten och FMV. Tvärtom är det myndigheternas ansvar och skyldighet att samverka i frågor som rör de av regeringen och riksdagen fastställda försvarspolitiska målen. Denna samverkan, inom ramen för ett beställar- och utförarförhållande, rör hela försvarslogistikens försörjningskedja. Försvarsmaktens krav måste anpassas till och ta sin utgångspunkt i en analys av tillgången till befintlig materiel respektive utbudet på den nationella och internationella materielmarknaden enligt regeringens beslutade inriktning för materielförsörjningen. Dagens iterativa kravanpassning32 mellan Försvarsmakten och FMV utvecklas med hänsyn tagen till att Försvarsmaktens beställningar i högre grad än tidigare sker på högre system- och tjänstenivåer snarare än i form av detaljerade specifikationer av mer teknisk karaktär. Avsikten med detta är att skapa förutsättningar för FMV att i ökad grad ta tillvara marknadens möjligheter och som huvudregel genomföra upphandlingar i konkurrens. Denna inriktning bedöms ligga i linje med regeringens principer för materielförsörjningen samtidigt som incitamenten ökar för Försvarsmakten, FMV och även FOI att samverka redan i tidiga skeden av försvarslogistikprocessen.
En slutsats som kan dras av ovanstående är att dagens samverkan och samverkansformer, såväl formella33 som informella, måste utvecklas och anpassas till de nya ansvars- och uppgiftsförhållanden som föreslås gälla mellan Försvarsmakten och FMV.
32 Med iterativ kravanpassning avses i detta sammanhang främst balanseringen mellan dels Försvarsmaktens förbandsutformning och krav på resurser, dels alternativa möjligheter att realisera behoven. 33 Samordningsavtal SAMO FM-FMV 2009, utgåva 2010.
518
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
16.5.4 Styrning, kontroll och uppföljning
Regeringens och riksdagens styrning sker på gängse sätt genom i första hand instruktioner och regleringsbrev till myndigheterna. Instruktionerna för Försvarsmakten och FMV bör, utöver vad som specifikt avser respektive myndighet, även ge uttryck för myndigheternas gemensamma ansvar inom försvarslogistiken. De årliga regleringsbreven bör i lämplig utsträckning samordnas vad gäller målformuleringar, uppdrag och krav på återrapportering.
Försvarsmakten definierar regeringens och riksdagens behov av en rättvisande och tillförlitlig redovisning34 av försvarslogistikens resultat och kostnader enligt följande.
• En redovisning som svarar upp mot revisionella krav.
• En rättvisande fördelning av samtliga kostnader för försvarslogistiken på produkter.
• Rättvisande och relevanta återrapporteringar och annat efterfrågat underlag till regeringen och Regeringskansliet.
Kraven gäller såväl Försvarsmakten som FMV. Därtill föreslås, som nämnts, att Försvarsmakten svarar för upprättande av koncernredovisning avseende den samlade verksamheten och försvarslogistikens resultat och kostnader som en del därav. FMV ansvarar för uppgiftslämnande i form av resultatuppföljning och kostnadsredovisning enligt Försvarsmaktens anvisningar.
Myndigheterna svarar, liksom i dagsläget, var för sig för den ekonomiska styrningen och uppföljningen av den egna verksamheten. Inom ramen för myndigheternas planeringsarbete ska produktkalkyler35 eller livscykelkostnadskalkyler på materielsystemnivå utarbetas. Med produkt avses i detta sammanhang den organisationsenhet/förband (enligt Försvarsmaktens ekonomimodell FEM) som är föremål för kalkylering. Produktkalkylen omfattar samtliga utgifter och kostnader, inklusive indirekta utgifter och kostnader, och läggs till grund för påföljande kontroll och uppföljning som ett led i den ekonomiska styrningen. De kostnader som ingår i en produktkalkyl är resultatet av en fullständig kostnadsfördelning där varje produkt bär sin andel av de totala omkostnaderna.
34 Försvarsmaktens definition i svaret den 16 april 2010 (HKV 23 250:55531:31) på regeringens anmodan rörande PRIO. 35 Handbok för Försvarsmaktens målsättningsarbete – Förband (H Mål Förb, föredragningsutgåva 2011).
519
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
Försvarsmaktens möjligheter till styrning och kontroll över hela försörjningskedjan är av central betydelse för att säkerställa tillförlitlighet, kvalitet och leveranssäkerhet i beställda försvarslogistiklösningar. Denna styrning och kontroll tillgodoses genom den instruktionsenliga uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och FMV, genom myndigheternas generella skyldighet att samverka36 samt ytterst genom Försvarsmaktens direktivrätt gentemot FMV vid höjd beredskap. Därutöver kan samarbetet, liksom i dagsläget, regleras i form av särskilda avtal mellan Försvarsmakten och FMV.
Försvarsmaktens behov av styrning och insyn tillgodoses vidare enligt följande.
• Försvarsmakten ansvarar för strategisk försvarslogistikledning.
• Försvarsmaktens ansvar för den främre logistiken klargörs.
• Full transparens genom att hela försörjningskedjan med i förväg definierade besluts- och kontrollpunkter.
Till detta kommer, som tidigare nämnts, möjligheten att ge Försvarsmakten uppgiften att svara för upprättandet av en koncernredovisning. Det främsta argumentet för en sådan lösning är att ge Försvarsmakten full insyn i försvarslogistikens resultat och kostnader. Därtill bidrar en sådan bredare redovisning till ökad insyn från regeringen.
I Stödutredningens rapport behandlades frågan om behovet av ett förstärkt externt stöd till regeringen när det gäller uppföljning av försvarets verksamhet och resursanvändning. Bland annat föreslog Stödutredningen att Statskontoret, som en redan befintlig utrednings- och utvärderingsmyndighet under regeringen, borde ges särskilda uppgifter och resurser för detta ändamål. Även Försvarsstyrningsutredningen (SOU 2005:92) och senare Förvaltningsutredningen (SOU 2008:18) förde resonemang om behovet av externa resurser och kompetens för uppföljning och utvärdering och pekar bl.a. på försvaret som ett ytterligare ett politikområde där sådana lösningar kan övervägas.
Enligt Försvarsstrukturutredningen finns det med tanke på verksamhetens omfattning, kostnader och komplexitet skäl att på nytt överväga möjligheterna att tillföra försvarsområdet särskilt kompetens och resurser för utvärdering och uppföljning. Utred-
36 Myndighetsförordningen SFS 2007:515, 6 §: Myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.
520
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
ningen föreslår att en sådan funktion förläggs till en ny myndighet, kapitel 17 En sammanhållen styrning av försvarslogistiken.
16.6 Systemstödet
Systemstödet för den framtida försvarslogistiken bör analyseras med avseende på ändamålsenlighet, säkerhet och kostnader. I avvaktan på resultatet av en sådan genomlysning föreslår utredningen att Försvarsmaktens pågående arbete med system PRIO avbryts. Det innebär att pågående arbete med Införande 3 och 4 snarast avbryts och att handlingsalternativ, med tillhörande investeringsbedömningar, utarbetas som en del av underlaget inför beslut om det framtida systemstödets utformning.
16.6.1 Försvarsmaktens ekonomi- och resursledningssystem (PRIO)
Utredningen har inom ramen för sitt uppdrag låtit analysera befintligt och planerat systemstöd för ekonomi- och resursledning av materiel- och logistikförsörjningen37.
Arbetet med utveckling och införande av ett nytt och integrerat resurs- och ekonomiledningssystem (PRIO) för hela Försvarsmakten inleddes år 2003. Följande övergripande mål lades fast för arbetet:
• Ett adekvat besluts- och ledningsstöd från ÖB och högsta ledningen till lägre nivåer ska införas.
• Uppfyllande av externa krav på uppföljning och redovisning.
• Effektivisering, rationalisering och framtidsinriktning av Försvarsmaktens processer.
Projektet indelades i tre övergripande faser. Den första fasen omfattade verksamhetsanalys och processbeskrivning av samtliga verksamhetsområden och funktioner på Försvarsmaktsnivå. Fas 1 avslutades sommaren 2005. Därefter utarbetades ett underlag som grund för därpå följande upphandling, samtidigt som vissa förbere-
37 Konsultrapport den 24 februari 2011. Konsekvenser för systemstödet vid genomförande av Försvarsstrukturutredningens förslag samt Komplettering till rapport angående systemstödet vid genomförande av Försvarsstrukturutredningens förslag den 3 mars 2011, bilaga 8.
521
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
dande anpassningsåtgärder vidtogs med avseende på såväl verksamhet som IT. I maj 2007 avslutade Försvarsmakten upphandlingen och därmed även fas 2. Den tredje och sista fasen, omfattar ett successivt framtagande och införande av funktionalitet indelat i sex olika införanden. Fas 3 inleddes i juni 2007 och ska enligt gällande planer avslutas under år 2013.
Omfattningen av respektive införande kan sammanfattas enligt följande.
Införande 1: Grunduppsättning av Försvarsmaktens ekonomimodell (FEM) med en första driftsättning för FMLOG. Därtill ingick grundläggande HR-funktionalitet (Human Recourses) samt nödvändig grundkonfigurering av systemet inför kommande införanden.
Införande 2: Utrullning av ekonomifunktionalitet till övriga delar av Försvarsmakten.
Införande 3: Ytterligare ekonomifunktionalitet (lagerredovisning och upphandling/inköp) samt stöd för logistiken (grunddata, förnödenhetsförsörjning och transport).
Införande 4: Fokus på HR (utbildningsadministration, lönebildning, personaladministration samt strategisk personalplanering).
Införande 5 och 6: Ytterligare logistikfunktionalitet avseende bl.a. förvaltningsdata, tekniskt systemstöd/typkonfiguration, underhållsproduktion, fastigheter och anläggningar samt materielunderhåll.
Införande 1 togs i drift i januari 2009 och leveransgodkändes i april 2009, varefter systemet överlämnades till Försvarsmaktens systemförvaltningsenhet i december 2009. Införande 2 produktionssattes den 6 april 2010 efter en senareläggning motsvarande ett kvartal och har därefter leveransgodkänts.
Det ursprungliga systemleveransavtalet med leverantören omfattar Införande 1 och 2 med optioner på Införande 3 till 6. Med detta avtal som grund tecknade Försvarsmakten i slutet av december 2009 en avropsbeställning avseende Införande 3 och 4 (drygt ett år försenat sett till den ursprungliga planen). Enligt gällande plan ska Införande 3 och 4 i teknisk mening vara färdigutvecklade det kommande årsskiftet, varpå utrullning planeras ske under det första halvåret år 2012.
Avrop av Införande 5 och 6 planeras ske innan utgången av år 2011. Förberedelsearbete har inletts med sikte på att Införandena 5 och 6 ska tas i drift under år 2013.
Mot bakgrund av ovanstående konstaterar Försvarsstrukturutredningen att system PRIO är i drift vad gäller systemets
522
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
ekonomidelar och viss HR-funktionalitet. Tillsammans med pågående Införande 3 och 4 kommer PRIO enligt gällande planer vid utgången av år 2012 att ha en central och strategisk roll i Försvarsmaktens informationsförsörjning med omfattande systemsamband med Försvarsmaktens övriga system. Enligt Försvarsmaktens aktuella bedömningar kan därmed mellan 10 och 20 av Försvarsmaktens nuvarande system38 avvecklas i samband med Införande 3 och 4, vilket är väsentligt färre än vad som tidigare bedömts.
Utgör Försvarsmaktens systemstöd, inklusive system PRIO, hinder för genomförande av en ny struktur för försvarslogistiken?
Enligt utredningens övergripande bedömning kan en ny struktur för försvarslogistiken, enligt utredningens förordade förslag, genomföras utan hinder av det befintliga systemstödet, inklusive de delar av PRIO som för närvarande är i drift. Dock aktualiseras bl.a. följande frågeställningar som måste beaktas inom ramen för ett genomförande.
• Förvaltningen av de delar av PRIO som är i drift (Införande 1 och 2) överförs till FMV som, enligt utredningens förslag, ges förvaltningsansvaret för systemet (nuvarande FMLOG, SystförvE).
• För att utredningens förslag ska kunna genomföras under år
2012 krävs att överföringen av systemstödet till FMV sker på ett sätt som minimerar behovet av tekniska eller andra anpassningar.
• Säkerhetsfrågorna för införande av logistikfunktionalitet i
PRIO har ännu inte fått en heltäckande lösning. Fattade beslut om riktlinjer39 för realisering av en lösning på HR-nivå (Hemlig/Restricted) pekar, som nämnts, på tillkommande kostnader motsvarande minst 400 miljoner kronor.
Utöver ovanstående måste Försvarsmaktens planer på inrättande av FMTIS anpassas till de förutsättningar som ges av att FMLOG
38 Cirka 50 system med anknytning till försvarslogistiken av varierande omfattning och komplexitet. 39 Beslut om riktlinjer för realisering av nät- och infrastruktur H/R och SK den 17 december 2010 (HKV 23 321:70641).
523
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
SystförvE, enligt utredningens förslag, får ny huvudman. De effektiviseringsmöjligheter som därmed eventuellt begränsas inom Försvarsmakten kan i stället uppstå genom att FMV ges nya förutsättningar när det gäller att effektivisera systemförvaltningen i sin helhet (FMLOG och FMV nuvarande systemförvaltning).
Är PRIO lämpligt som systemstöd inom ramen för föreslag struktur för försvarslogistiken?
När det gäller frågan om PRIO lämplighet som systemstöd i en ny struktur för försvarslogistiken kan utredningen inledningsvis konstatera att PRIO är utvecklat som ett Försvarsmaktsystem. Det innebär att systemet har utvecklats och fortsatt utvecklas med utgångspunkt i Försvarsmaktens behov och verksamhetskrav samt dagens struktur vad gäller ansvars- och uppgiftsfördelning mellan Försvarsmakten och stödmyndigheterna. Med de förslag som redovisas i detta betänkande förändras de grundläggande förutsättningarna för en bedömning av systemets lämplighet. Enligt utredningens uppfattning ankommer det på FMV i egenskap av ny huvudman för resursledningssystemen och med ansvar för genomförandet av försvarslogistiken att, i samverkan med Försvarsmakten, bedöma systemstödets ändamålsenlighet, användbarhet, kostnadseffektivitet och säkerhet.
Oaktat system PRIO lämplighet i en ny struktur för försvarslogistiken finner utredningen det vara olämpligt att, parallellt med de betydande verksamhetsförändringar som det här är fråga om, färdigutveckla och införa ett nytt systemstöd av central betydelse för berörda verksamheter (främst PRIO Införande 3). Motsvarande problematik gäller inte PRIO Införande 1 och 2 med tillhörande ekonomi- och HR-funktionalitet som i dagsläget är i drift inom Försvarsmakten och vars förvaltning, enligt utredningens förslag, förs till FMV.
Utöver ovanstående finns det skäl att notera att det ännu saknas fullt utvecklade säkerhetslösningar för driftsättning av PRIO i de delar som rör säkerhetsnivån H/R. Enligt utredningen finns det skäl att noggrant bedöma säkerheten i PRIO, i synnerhet i de fall systemet förväntas tas i bruk i andra myndigheters och privata aktörers verksamheter.
524
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
Tidigare granskningar
Utöver ovan nämnda tveksamheter i fråga om fortsatt utveckling och införande av PRIO finns det anledning att fästa uppmärksamhet på de senare årens händelseutveckling vad beträffar utvecklingsarbetet.
Införandet av PRIO har under en följd av år granskats av Statskontoret40. Resultaten av dessa granskningar har redovisats i ett flertal promemorior till regeringen. Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) har i anslutning till Statskontorets redovisningar riktat ett antal anmodanden till Försvarsmakten med begäran om preciseringar och klarlägganden i specifika frågor.
Statskontorets granskningar koncentrerades främst på utvecklingsarbetets bedrivande, resultat och kostnader. I en rapport i december 2009 föreslog Statskontoret, mot bakgrund av utvecklingsarbetets omfattning, komplexitet och bedömda risker att en grundläggande genomlysning av hela projektet borde genomföras. Försvarsmakten fullföljde trots detta planerat avrop av Införande 3 och 4 den 30 december 2009.
I anmodansvar den 16 april 201041 bedömde Försvarsmakten att kostnaderna för Införande 3 och 4 fram till utgången av år 2012 uppgår till cirka 700 miljoner kronor (lånefinansiering). Därtill kommer 150 miljoner kronor för kostnader som uppstår inom förbanden (anslag 1:1). Till denna bedömda totalkostnad ska läggas anskaffningskostnaderna för erforderliga säkerhetslösningar motsvarande minst 400 miljoner kronor fram till och med 201642.
I anmodansvar den 30 juli 201043 anförde Försvarsmakten att ett fortsatt införande av PRIO inte utgjorde hinder för de frågor som angavs i regeringens direktiv till Försvarsstrukturutredningen. Tvärtom framhöll Försvarsmakten att system PRIO förmår svara upp mot olika tänkbara förändringar i verksamhetsstrukturen, inkluderande flera aktörer och eventuellt kommande bolagisering av vissa verksamheter. Dessutom redovisade Försvarsmakten betydande kostnader i händelse av ett temporärt avbrott i utvecklingsarbetet.
40 Statskontorets promemorior till regeringen åren 2005–2010 (Dnr 2005/446-5). 41 Försvarsmaktens svar på Försvarsdepartementets anmodan med anledning av Statskontorets granskning av Försvarsmaktens införande av ett integrerat resurs- och ekonomiledningssystem PRIO den 16 april 2010 (HKV 23 250:55531). 42 Beslut om riktlinjer för realisering av nät- och informationsinfrastruktur H/R och SK (HKV 23 321:70641). 43 Försvarsmaktens svar på Försvarsdepartementets anmodan med anledning av Statskontorets granskning av Försvarsmaktens införande av ett integrerat resurs- och ekonomiledningssystem PRIO den 30 juli 2010 (HKV 23 250:62525).
525
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
16.6.2 Försvarsstrukturutredningens bedömning
Utredningens bedömning är att pågående införande av PRIO Införande 3 och 4 bör avbrytas i avvaktan på en fördjupad analys av olika tänkbara handlingsalternativ vad gäller det framtida systemstödet inom försvarslogistiken. Beslutet bör fattas av Försvarsmakten eller i annat fall av regeringen.
Skälen bakom denna bedömning är följande:
• Ett införande av systemstöd av betydande omfattning bör inte ske parallellt med omfattande verksamhetsförändringar av det slag som föreslås i detta betänkande.
• FMV bör som ny huvudman för utförandet av försvarslogistiken ges reella möjligheter att påverka det framtida systemstödets utformning, innehåll och omfattning.
• Lämpligheten i valet av ett starkt integrerat system bör analyseras med avseende på bl.a. systemets komplexitet, kostnader och säkerhet, inklusive redundans. Eventuella osäkerheter beträffande systemets ändamålsenlighet inom ramen för en ny struktur för försvarslogistiken bör granskas.
• Höga kostnader med tillhörande oklarheter beträffande säkerhetsarrangemangen.
• Fortsatt höga förvaltningskostnader mot bakgrund av att nuvarande system inte kan avvecklas som tidigare planerats.
• FMV (och industrin) måste betraktas som mindre troliga användare av systemet (som är utformat utifrån Försvarsmaktens behov).
• Gällande systemleveransavtal medger avbrott på upp till ett år.
Ett avbrytande av PRIO skapar utrymme för en grundläggande genomlysning och analys av det framtida systemstödets utformning. Olika handlingsalternativ med tillhörande investeringsbedömningar bör utformas för att kunna ställas mot varandra. Beslut om vägval bör grundas på väl genomarbetade beslutsunderlag.
526
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
Kortsiktiga konsekvenser av ett avbrott
• Kostnader förenade med av avbrott och eventuell omstart av utvecklingsarbetet.
• Tempoförluster vad gäller avvecklingen av befintliga system.
• Tempoförluster vad gäller moderniseringen av systemstödet, inkl. hemtagning av bedömd verksamhetsnytta.
• Kompetensförluster.
• Försämrade relationer till leverantören.
• Alternativkostnader för det utvecklingsarbete som kan träda i
PRIO:s ställe.
Ovanstående negativa konsekvenser av ett avbrott bör vägas mot dess fördelar.
• Möjligheter till besparingar och kostnadsminskningar med avseende på framtida systemstöd.
• Uppdateringar av målbild och utvecklingsplaner utifrån förändrade förutsättningar.
• Ökad säkerhet i beslutsunderlagen för tänkbara handlingsalternativ.
I det följande avsnittet ingår en redovisning av de ekonomiska konsekvenserna av förslaget att avbryta PRIO från och med Införande 3 och 4.
16.7 Bedömda effekter Alternativ 2
De ekonomiska effekterna av det förordade förslaget bedöms uppgå till i storleksordningen 1 205 miljoner kronor, varav 415 miljoner kronor genom minskade personalbehov (648 årsarbetskrafter)och 790 miljoner kronor genom effektiviseringar i berörda verksamheter.44 Därtill medger förslaget en mer sammanhållen materiel- och logistikförsörjning, tydligare ansvarsförhållanden, förbättrad styrning och uppföljning samt ökad affärsmässighet.
44 Angivna nivåer med utgångspunkt i 2010 års förhållanden.
527
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
16.7.1 Inledning
De förväntade effekterna i form av kostnadsminskningar är en följd av främst rationaliseringar och effektiviseringar i berörda verksamheter. Dessa rationaliserings- och effektiviseringsmöjligheter är i hög grad beroende av i vilken utsträckning berörda verksamheter kan samordnas och integreras.
16.7.2 Kostnadsreduktioner
De rationaliseringseffekter som bedöms uppstå har sin grund i de verksamhetsövergångar som föreslås ske mellan Försvarsmakten och FMV. Genom att omfattande och likartade verksamheter integreras och samordnas under en huvudman skapas nya förutsättningar för rationaliseringar och effektiviseringar av såväl verksamhet som resursutnyttjande.
I avsnitt 16.3.2 redovisades de verksamhets- och personalövergångar som blir aktuella. Dessa övergångar utgör, tillsammans med resurserna i mottagande verksamheter inom FMV, den totala resursbasen för bedömningar av rationaliseringsmöjligheterna med utgångspunkt i producerad stödvolym år 2010.
Vartefter Försvarsmaktens behov av stöd påverkas av den nya uppgiftsställningen enligt regeringens inriktningsproposition kan behov av kapacitetsanpassningar uppkomma. Med tanke på att Försvarsmakten bedömer att insatsorganisationen 2014 (IO14) är personellt och materiellt uppfylld först år 2019, reserverar utredningen i sina bedömningar i detta skede ingen extra kapacitet med anledning av de nya uppgifterna. En sådan kapacitetsanpassning kan dock aktualiseras i ett senare skede.
De antaganden som lagts till grund för utredningens bedömningar i det följande har gjorts med hänsyn tagen till vad som tidigare redovisats i Försvarsmaktens projekt Reformerad försvarslogistik, FMV bedömningar i remissvaret till Stödutredningen samt FMV pågående interna effektiviseringsarbete inom ramen för sitt s.k. Handlingsprogram45.
Enligt utredningens uppfattning uppstår möjligheter att effektivisera lokalanvändningen som en följd av ett minskat personalbehov. Det gäller i första hand FMLOG vars verksamhet i Stockholm bedrivs på flera platser. Dessutom finns det skäl att
45 FMV Handlingsprogram 2012, (10 FMV 12458-26:1).
528
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
ytterligare se över möjligheterna till förtätning av Försvarsmakten lokaler i kvarteret Tre Vapen. Omfattningen av dessa möjligheter är svårbedömda och har därför inte inräknats i utredningens bedömningar.
Vad gäller FMV Handlingsprogram 201246 bör understrykas att FMV, vid ett genomförande av Alternativ 2, ges nya förutsättningar och möjligheter att väsentligt öka åtgärdernas effekter.
Bedömda rationaliseringsmöjligheter med tillhörande antaganden sammanfattas i tabellen nedan.
Tabell 16.5 Bedömda årsarbetskrafts- och kostnadsreduktioner vid FMV efter
verksamhetsövergång 2011–2014 (åa, mnkr, 2010 års kostnader)
Verksamhet Not Kalkylbas Ratio Åa Mnkr
1.
Samordnad ledning
-FMV ledningsstöd(SML och AK) 110 åa -FM HKV PROD 110 åa -FMLOG Stab86 åa
1 2 3
306 30% 92 59
2.
Samordning Tek/Mak och FMV resultatenheter -FM teknikkontor Tek/Mak 240 åa -FMV systemstöd (SML och AK) 240 åa
4 5
480 25% 120 77
3.
Överföring och samordning av serviceverksamhet
-FMLOG SeK 422 åa -FMLOG Stab Miljöstöd 10 åa -FMV Service 55 åa
6 7 8
487 20% 97 62
4.
Systemförvaltning, resursledningssystem, inkl.
PRIO
-SystförvE 108 åa -FMV IS/IT 20 åa
9
128 15% 19 12
5.
Inköpssamordning- samordnad bemanning
-FMLOG UpphandE 96 åa -FMV 70 åa -FöMedC 10 åa
10 11 12
176 30% 53 34
6. Försvarslogistikverksamhet
-FMV 700 åa -FMLOG och HR-centrum 1967 åa
14 15 16
2 667 10% 267 221
Summa reducering av årsarbetskrafter
18
648 415
Resurskonsulter hos FM och FMV
17
50
FM projekt UEFA, 300 mnkr
13
300
46 a.a.
529
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
FMV handlingsprogram -pkt 2.1 – 2.3, 140 mnkr (varav 123 redan intagna) -pkt 2.5, 300 mnkr (varav 74 redan intagna)
19
440
Summa övriga effektiviseringar (mnkr)
790
Total besparingseffekt
1 205
Fotnoter: Not.1. Kalkylbas avser en bedömning av FMV ledningsstödverksamhet inom verksamhetsgren Ledningsstöd. Not 2. Se tabell 16.3, not 17. Not.3. Exklusive FMLOG tjänsteområde miljöstöd 10 årsarbetskrafter. Not.4. Summa övergångar MaK, TeK Mark, TeK Fartyg och MtrlsystK Flyg. Not.5. Kalkylbas avser en bedömning av FMV verksamhet som avser systemstöd. Not.6. Överförs i sin helhet från FMLOG till FMV. Not.7. Se fotnot 3. Not.8. Bedömt antal årsarbetskrafter baserat på FMV nuvarande bemanning. Not 9. FMLOG systemförvaltning effektiviseras och konsolideras med FMV motsvarande verksamhet. Inom ramen för FMLOG systemförvaltning är 40 årsarbetskrafter samt 10 konsulter i dagsläget sysselsatta med förvaltning av PRIO Införande 1 och 2. Not 10. Överförs i sin helhet från FMLOG till FMV. Not.11. Avser årsarbetskrafter inom FMV inköpsverksamhet. Not.12. Avser årsarbetskrafter inom FöMedC sysselsatta med inköp. Not.13. Årlig beställningsvolym från externa leverantörer för Försvarsmakten bedöms uppgå till cirka 6,8 miljarder kronor per år och för FMV till cirka 15 miljarder kronor (FMV anskaffningsverksamhet). Effektivare inköp, bl.a. i linje med Försvarsmaktens pågående UEFA-projekt. Rationaliseringspotentialen för Försvarsmaktens (FMLOG) inköpsvolym motsvarande 6,8 miljarder kronor årligen bedöms vara minst 5 %, dvs. 330 miljoner kronor. I bedömningen förutsätts att UEFA projektet ges hög prioritet, bemannas och samordnas med motsvarande aktiviteter inom FMV så att dess fulla potential tas tillvara (se avsnitt 16.5.2). Not.14. Avser generell myndighetsvis effektivisering inom försvarslogistiken
− exklusive åtgärder enl. tabellen verksamhet 1–5.
− exklusive FM IO. Not. 15. Från FMV 1500 årsarbetskrafter (FMV Årsredovisning 2010) avräknas följande verksamheter (totalt cirka 800 årsarbetskrafter).
− FMV verksamheter enligt tabellens verksamhet 1–5 (495 årsarbetskrafter).
− FMV FoT-verksamhet.
− FMV anslagsverksamhet, såsom CSEC samt stödverksamhet avseende industriella och internationella frågor.
− Teknisk underrättelsetjänst.
− Verksamhet riktad mot FMV övriga kunder.
− Huvuddelen av T&E. Not.16 Verksamhet som överförs till FMV (totalt 3049 åa, tabell 16.3) men inte ingår i verksamhet 1–5 ovan (1082 åa), dvs. 1967 årsarbetskrafter. Not.17. Avser bedömda effektiviseringar, i FMV och efter verksamhetsövergång, av nuvarande utnyttjande av resurskonsulter inom försvarslogistiken i FMV och Försvarsmakten. Utfallet för resurskonsulter år 2010 vid FMV var cirka 200 miljoner kronor. Till detta ska läggas dagens konsultutnyttjande inom de delar av HKV PROD, FMLOG och teknikkontor som överförs till FMV. Not. 18. En årsarbetskraft beräknade till 600 tkr/år, kostnadsläge 2010 i Försvarsmakten. Motsvarande summa inom FMV uppgår till cirka 720 tkr/år. Försvarsstrukturutredningen väljer att i kalkylen ovan utgå från en genomsnittlig kostnad per årsarbetskraft motsvarande 640 tkr/år. Not 19. FMV Handlingsprogram 2012, 2011-03-18 (10 FMV 1245826:1). Programmet omfattar även effektivisering av utnyttjandet av resurskonsulter (not. 17).
De verksamhetsövergångar som tidigare redovisats (avsnitt 16.5.2) bedöms, som framgår av tabellen ovan, sammantaget leda till besparingar om 415 miljoner kronor till följd av en minskade personalbehov motsvarande 648 årsarbetskrafter. Rationaliseringen följer av att liknande verksamheter inom FMLOG respektive FMV läggs samman så att synergieffekter uppstår och överlappande verksamhet kan effektiviseras. Effektiviseringarna av personal-
530
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
styrkan bedöms kunna genomföras inom följande sex områden enligt tabell 16.5.
1. Samordnad ledning
2. Teknik- och marknadskontor samt resultatenheter
3. Serviceverksamhet
4. Systemförvaltning och resursledningssystem
5. Inköpssamordning
6. Försvarslogistik
Utredningen har i sina bedömningar endast räknat in personalminskningar som kan genomföras inom FMV efter genomförda verksamhetsövergångar. Vad som därutöver kan genomföras inom ramen för Försvarsmaktens kvarstående verksamheter kopplade till försvarslogistiken har inte ingått i beräkningarna.
Utöver redovisade personalreduceringar bedömer utredningen att ytterligare besparingar kan genomföras genom minskad användning av resurskonsulter inom Försvarsmakten och FMV. Inom FMV var utfallet för resurskonsulter 200 miljoner kronor år 2010. Till detta ska läggas dagens konsultutnyttjande inom de delar av HKV PROD, FMLOG och teknikkontor som överförs till FMV.
Försvarsmaktens UEFA-projekt, vilket tidigare har beskrivits i avsnitt 16.5.2, bedöms ge en besparingseffekt på 300 miljoner47kronor netto efter avdrag för projektkostnader.
Slutligen räknar utredningen in delar av FMV handlingsprogram48 i besparingarna. Programmet omfattar sammanlagt besparingar överstigande 500 miljoner kronor samt spänner över följande fem områden.
1. Renodling, organisation och styrning Detta innefattar bl.a. omstrukturering av resultatenheter, förstärkt system- och produktionsledning samt en förändrad styrmodell.
2. Arbetssätt Målet med området är förkortning av ledtider med 25 procent.
3. Affärsmannaskap Området omfattar bl.a. arbete med Category Management för att möjliggöra bättre affärer, reformering av konsultanvänd-
47 Uppgifter angående projekt UEFA till Försvarsstrukturutredningen den 3 februari 2011. 48 FMV handlingsprogram 2012 den 18 mars 2011 (10 FMV 1245826:1).
531
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
ningen och ett ökat kommersiellt utnyttjande av statens immateriella patenträttigheter (IPR).
4. Kompetens och medarbetarskap Detta område innefattar framtagande av ett kompetensförsörjningsprogram, inklusive personalreduceringsprogram med riktade åtgärder.
5. Reducering av kostnader för materiel och tjänster från industrin Genom tillämpning av regeringens principer för materielförsörjning och med ökad styrning av uppdrag till vidareutveckling av befintlig materiel och anskaffning av materiel som redan finns tillgänglig på marknaden bedöms kostnaderna kunna minska.
Utredningen räknar i besparingsförslagen in 140 miljoner kronor från punkterna 1–3 ovan och 300 miljoner kronor från punkt 5. Enligt uppgift från FMV har effektiviseringar motsvarande 197 miljoner kronor (i 2010 års priser) redan uppnåtts49.
Sammantaget summeras besparingarna till följd av effektiviseringar och strukturförändringar, UEFA-projektet och de inräknade delarna av FMV Handlingsprogram till 1 205 miljoner kronor.
Vad som därutöver kan åstadkommas inom ramen för Försvarsmaktens kvarstående organisationsenheter kopplade till försvarslogistiken lämnas utanför utredningens bedömningar. Med utgångspunkt i vad som ovan redovisats kan rationaliseringsgraden av föreslagna förändringar beräknas som antalet frigjorda årsarbetskrafter (minskat antal årsarbetskrafter)/resursbasen för den samlade försvarslogistiken (Försvarsmakten och FMV, totalt cirka 5 000 årsarbetskrafter).
Rationaliseringsgrad = 648 årsarbetskrafter ./. 5000 årsarbetskrafter (brutto) = cirka 13 procent.
49 FMV har minskat myndighetskostnaden med 123 miljoner kronor och kostnaderna för materielförsörjningsprocessen med 74 miljoner kronor. FMV uppgift till Försvarsstrukturutredningen den 16 mars 2011.
532
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
Särskilt angående PRIO
Effekterna av utredningens förslag att snarast avbryta pågående införandet av system PRIO (se avsnitt 16.6) behandlas nedan.
På kort sikt medför förslaget en bruttobesparing motsvarande kostnaderna för Införande 3 och 4, som enligt Försvarsmakten uppgår till 850 miljoner kronor. Från detta belopp ska dock avräknas de kostnader (cirka 600 miljoner kronor) som redan är nedlagda samt det arbete som fortsatt generar kostnader fram till dess att utvecklingsarbetet rent faktiskt avbryts. Vidare uppstår besparingar motsvarande kostnaderna för Införande 5 och 6 som enligt Försvarsmakten bedöms uppgå till cirka 500 miljoner kronor. Därtill bortfaller anskaffningskostnaderna för de säkerhetslösningar som krävs för Införande 3 och 4 motsvarande minst 400 miljoner kronor fram till och med år 2016 samt kostnader för systemförvaltning50 och förvaltning av säkerhetslösningarna.
Minskade anskaffningskostnader motsvarande cirka 1 750 miljoner kronor, till följd av att arbetet med PRIO avbryts kan emellertid inte betraktas som en realiserbar nettobesparing med motsvarande belopp. Hänsyn måste tas till inte enbart de kostnader som är upparbetade inom ramen för Införande 3 och 4, utan även till de kostnader som är förknippade med ett avbrott i arbetet samt de alternativkostnader som uppstår i det fall andra lösningar träder i system PRIO ställe.
Försvarsmakten har i april 2010 bedömt merkostnaderna för en temporär paus i utvecklingsarbetet under ett år till cirka 300 miljoner kronor. I denna bedömning ingår dock kostnader som är förenade med en återstart av projektet. Till kostnaderna vid ett avbrott bör även läggas konsekvenserna i form av uteblivna förväntade intäkter.
Ett avbrytande av PRIO enligt utredningens förslag innebär att Försvarsmakten, inom ramen för projekt PRIO, har utvecklat och infört ett nytt ekonomisystem och ett systemstöd för HR-verksamheten. Förslaget innebär också att ersättningen av nuvarande system inte kan genomföras som planerat. Det är därför angeläget att arbetet med att noggrant analysera behovet av framtida systemstöd inleds snarast. Resultatet av en sådan analys med tillhörande handlingsalternativ (varav PRIO kan utgöra ett alternativ) och
50 Enligt Försvarsmaktens uppgift till Försvarsstrukturutredningen den 14 mars 2011 är cirka 40 årsarbetskrafter samt 10 konsulter sysselsatta med förvaltning av PRIO Införande 1 och
2. Efter införande 3 och 4 bedöms antalet årsarbetskrafter uppgå till cirka 50 och antalet konsulter till oförändrat cirka 10 st.
533
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
investeringsbedömningar bör, enligt utredningens mening, läggas till grund för beslut rörande det framtida systemstödets utformning.
16.7.3 Ej kvantifierbara effekter
Tilliten till framtida försvarslogistik
Tilliten till försvarslogistiken är av central betydelse och direkt beroende av i vilken utsträckning Försvarsmaktens behov och operativa krav tillgodoses.
Med de förslag som redovisas i detta betänkande säkerställs Försvarsmaktens behov av insyn, kontroll och påverkansmöjligheter genom tydliga roller, ansvar och samverkansformer snarare än genom ägarförhållanden.
Följande förhållanden talar för att tilliten till försvarslogistiken inte bara kan upprätthållas utan även förstärkas inom ramen för en ny verksamhetsstruktur:
• Försvarsmaktens strategiska styrning av försvarslogistiken och ansvar för den främre logistiken.
• Klargörande av Försvarsmakten och FMV uppgifter och ansvar som samverkande aktörer inom försvarslogistiken.
• Full transparens genom hela försörjningskedjan och på samtliga beslutsnivåer från initiering av beställning, via leverans, utnyttjande och vidmakthållande till avveckling av materiel.
• Försvarsmaktens disponering av resurser för den samlade försvarslogistiken.
• Försvarsmaktens roll och ansvar för den samlade koncernredovisningen, inklusive försvarslogistikens kostnader och resultat.
• Försvarsmaktens representation i FMV styrelse kan övervägas.
Det ankommer på såväl Försvarsmakten som FMV att aktivt medverka i det förstående förändringsarbetet så att ett ömsesidigt förtroende skapas och upprätthålls över tid.
Därtill förutsätts att myndigheterna, ytterst med utgångspunkt i de försvarspolitiska målen och kraven på Försvarsmaktens operativa förmåga, utvecklar ändamålsenliga och effektiva samverkansformer. I detta ligger också möjligheterna att teckna särskilda samverkansavtal för specifika ändamål.
534
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
Kompetensförsörjning
Nära förknippad med tilliten och förtroendet för försvarslogistiken hör frågan om i vilken utsträckning nödvändig militär kompetens kan tillföras försvarslogistiken över tid. Enligt utredningens uppfattning är det av central betydelse att en ökad betoning av affärsförmågan inte får ske på bekostnad av Försvarsmaktens operativa förmåga. Det innebär att kraven på erforderlig militär kompetens inom såväl beställar- som utförarledet är högt ställda. Den nuvarande växeltjänstgöringen mellan Försvarsmakten och FMV bör därför kvarstå och även utvecklas vid behov.
Renodling av ansvar och uppgifter
En mer långtgående ansvars- och uppgiftsfördelning mellan Försvarsmakten och FMV förväntas medföra ett antal positiva effekter. Ytterst rör det förutsättningarna för Försvarsmakten att koncentrera verksamheten till de områden som är kopplade till de operativa kraven, dvs. omvärldsbevakning, genomförande av insatser och utveckling av insatsorganisationen. I detta ligger också Försvarsmaktens förmåga att utvecklas i rollen som en kvalificerad beställare av försvarslogistik. Samtidigt kan FMV utvecklas i sin roll som kompetent utförare med hög affärsförmåga inom ramen för den samlade försvarslogistiken.
En tydligare rollfördelning bidrar tillsammans med tydligare och färre gränssnitt till att antalet överlappningar och dubblerade kompetenser kan minimeras. En klarare ansvarsfördelning klargör dessutom utgångspunkterna för utvecklingen av ändamålsenliga samverkansformer mellan myndigheterna.
En sammanhållen materiel- och logistikförsörjning
De förslag som redovisas i detta betänkande svarar i hög grad upp mot kravet på en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning. Det innebär att den bakre logistiken inom Försvarsmakten, inklusive FMLOG, integreras med FMV nuvarande verksamhet inom ramen för FMV organisation. Ju närmare operationsområdet logistiken verkar desto högre är kraven på militära funktioner. Enligt de förslag som i det föregående redovisats svarar Försvarsmakten även framgent för den främre logistiken. Genomförandet av den bakre
535
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
försvarslogistiken hålls således i hög grad samman samtidigt som Försvarsmakten upprätthåller förmågan att säkerställa den främre logistiken.
I den utsträckning den främre logistiken i dagsläget bedöms vara underdimensionerad är det utredningens uppfattning att denna kapacitetsbrist inte kan lösas genom att flytta resurser från den bakre till den främre logistiken inom ramen för insatsorganisationen. Ett sådant förfarande medför enbart att kapacitetsbrister i stället uppstår i den bakre försvarslogistiken. Därtill utgår Försvarsstrukturutredningen vid sina bedömningar och förslag från den av regeringens beslutade och i dag gällande insatsorganisationen.
Förbättrad styrning
Klara ansvarsförhållanden grundad på en renodlad beställar- och utförarrelation mellan Försvarsmakten och FMV skapar förutsättningar för en effektivare och mer ändamålsenlig och styrning av försvarslogistiken. Därtill bidrar den ökade samordningen och integrationen mellan teknikkontoren, överförda verksamheter från nuvarande FMLOG och FMV anskaffningskontor till att styrningen av dessa verksamheter kan förbättras.
Förbättrad ekonomisk redovisning även i ett koncernperspektiv
Kravet på en rättvisande redovisning av försvarslogistikens kostnader tillgodoses i ökad grad till följd av att försörjningskedjans samtliga kostnader fördelas ut på produkter enligt FEM-modellens principer. Detta förutsätter att FMV rapporterar ekonomisk information enligt Försvarsmaktens anvisningar.
Livscykelperspektivet förstärks och tydliggörs med ansvaret förlagt till FMV.
Förstärkt affärsförmåga
Affärsförmågan bedöms öka till följd av att ansvaret för genomförandet av försvarslogistiken, inklusive inköp och upphandlingar samt OPS-verksamheten, förläggs till FMV.
536
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
tabell.
Särskilt om FMTIS 51
Försvarsmakten har, senast i budgetunderlaget för 201152, föreslagit inrättandet av FMTIS. Förslaget innebär bl.a. att dagens FMTM, FMLOG Ledningstekniska enhet (LedTekE) och delar av Systemförvaltningsenheten (SystförvE) slås samman och insatsorganiseras. Omfattningen av Försvarsmaktens förslag begränsas genom Försvarsstrukturutredningens förslag att föra hela Systemförvaltningsenheten från dagens FMLOG till FMV.
Effekter efter år 2012 (steg 3)
De förslag som redovisas i detta betänkande bör i ett första steg genomföras år 2012. Därutöver har utredningen under sitt arbete behandlat frågor rörande försvarslogistikens utformning, styrning och effektivitet i ett något längre tidsperspektiv. Det rör främst eventuella möjligheter till bolagisering, kapitel 18 Statligt bolag inom försvarslogistiken?, av hela eller delar av försvarslogistikens verksamhetsområden, en mer utvecklad industrisamverkan samt införandet av nya former för finansiering av Försvarslogistiken, kapitel 17 En sammanhållen styrning av försvarslogistiken.
16.7.4 Särskilt om Försvarsmaktens bedömda rationaliseringseffekter (Alternativ 1)
I en skrivelse till Försvarsstrukturutredningen den 18 februari 201153 redovisar Försvarsmakten bedömd besparings- och rationaliseringspotential med utgångspunkt i redovisade förslag. Bedömningarna framgår av följande
51Försvarsstrukturutredningen har i februari 2011 mottagit information och fört diskussioner med företrädare för försvarsmakten i frågor rörande FMTIS. 52 Försvarsmaktens budgetunderlag för 2011 den 1 mars 2010 (HKV 23 383:51394). 53Försvarsmaktens redovisning den 18 februari 2011 med anledning av SOU, Försvarsstrukturutredningen den 9 februari 2011. Begäran om uppgifter (HKV 23 250:51330).
537
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
Tabell 7 Av Försvarsmakten bedömd besparings- och rationaliseringspotential enligt Alternativ 1
Åtgärd
Besparing
1 Omhändertaget i förhållande till utfall 2008
746 mkr*
2 Alternativets kärna (”FMLO min”); summa besparingar
305 mkr
3 Reducering av personalramar m.m. i HKV
150 mkr
4 PRIO nyttohemtagning
100 mkr
5 Hårdare prioritering av internationellt samarbete
10 mkr
6 Rationaliseringsåtgärder och verksamhetsförändringar FMV
560 mkr
7 Rationaliseringsåtgärder FOI
60 mkr
Summa besparingar: Ca 1 930 mkr
* Beräkningsgrund, erhållen av Försvarsstrukturutredningen, framgår av avsnitt 4 ”Regeringens ambition för kostnadsminskningar inom stödverksamheten” i FM skrivelse daterad 2011-02-04 och med bet. 23 250:52165.
Enligt Försvarsstrukturutredningen omfattar Försvarsmaktens samlade kalkyl ovan en summering av vitt skilda åtgärder. Tabellens punkter 1, 3–4 och 7 har inte direkt koppling till försvarslogistiken såsom den presenteras i detta kapitel.
Enligt utredningens bedömning utgörs cirka hälften av den bedömda rationaliseringen enligt punkt 2, ”alternativets kärna”, av verksamhetseffektivisering inom FMV, FMLOG och förband. Enligt Försvarsstrukturutredningens uppfattning föreligger risk för dubbelräkningar.
När det gäller bedömda rationaliseringsåtgärder inom FMV (punkt 6) föreligger också svårigheter att bedöma och förstå val av kalkylbas. Risken för att rationaliseringar har beräknats flera gånger utifrån samma kalkylbas kan inte uteslutas.
När det gäller bedömd nyttohemtagning med anledning av införande av PRIO skiljer sig förutsättningarna åt mellan Alternativ 1 och 2. I Alternativ 2 föreslås att PRIO Införande 3 och 4 snarast avbryts, vilket innebär att kalkylen för Alternativ 2 inte omfattar några effekter av ett fortsatt systeminförande.
De direkt strukturrelaterade rationaliseringarna i Försvarsmaktens alternativ uppgår, så vitt Försvarsstrukturutredningen kan bedöma, till uppskattningsvis 150 miljoner54 av totalt 1 930 miljoner kronor. I denna bedömning har de kostnadsökningar som uppkommer till följd av Försvarsmaktens föreslagna utbyggnad av insatsorganisationen inte beaktats.
54 Efter avräkningar av effekter av Försvarsmaktens interna avvecklingsarbete med avseende på bl.a. organisationsförändringar i Högkvarteret och inrättande av FMTIS.
538
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
I det av Försvarsstrukturutredningens förordade alternativet (Alternativ 2) uppgår motsvarande strukturrelaterade rationaliseringar till uppemot 1 miljard kronor av totalt närmare 2,4 miljarder kronor.
I avsnitt 16.3.1 har tidigare sammanfattats Försvarsmaktens bedömda rationaliseringseffekter för vart och ett av de alternativ som tidigare redovisats av Försvarsmaktens projekt Reformerad försvarslogistik55. Försvarsstrukturutredningen konstaterar att de olika lösningsförslag som presenterats ger förutsättningar för totala kostnadsreduceringar mellan totalt 650 miljoner kronor och 850 miljoner kronor. Av dessa kostnadsreduceringar utgör mellan 400–540 miljoner kronor minskade personalkostnader. I Alternativ 2 uppgår de minskade personalkostnaderna till 415 miljoner kronor.
Enligt Försvarsstrukturutredningens uppfattning förefaller de antaganden och bedömningar som gjorts i anslutning till det av utredningen förordade Alternativ 2 korrespondera tämligen väl med den, enligt utredningens bedömning, gedigna analys som Försvarsmaktens projekt Reformerad försvarslogistik lagt till grund för sina bedömningar, i synnerhet vad gäller alternativet FMLO Min (av Försvarsmakten senare benämnt enbart FMLO). Att Försvarsstrukturutredningens bedömda totala kostnadsreduktioner hamnar på en jämförelsevis högre nivå, trots att en försiktighetsprincip har lagts till grund för utredningens bedömningar, är en konsekvens av att utredningen tar ett bredare strukturgrepp jämfört med Försvarsmaktens projekt Reformerad Försvarslogistik.
16.8 Finansieringsfrågor
16.8.1 Nuvarande finansiering
Dagens finansiering av de verksamheter som omfattas av begreppet försvarslogistik sker via Försvarsmaktens anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap, 1:3. Anskaffning av materiel och anläggningar samt 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar.
FMV nuvarande verksamhet inom försvarslogistiken är avgiftsfinansierad och belastar anslagen 1:3 och 1:4. FMLOG kostnader
55 Slutrapport den 6 oktober 2009 (HKV 02311:63983).
539
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
belastar i likhet med övriga förband förbandsanslaget 1:1. Kostnaderna för FMLOG verksamhet täcks av avgifter.
De förslag utredningen redovisar kan föranleda att ändamålen för nuvarande anslag ses över och anpassas till nya förhållanden.
16.8.2 En utvecklad form för finansiering
En ny struktur för framtida försvarslogistik öppnar nya möjligheter för en utveckling av finansieringsformerna med tillhörande klargöranden vad gäller styrning, incitamentsstruktur och riskfördelning mellan myndigheterna. Dessutom aktualiseras behovet av en tydligare koppling mellan anslag och myndigheternas verksamhetsindelning, främst Försvarsmaktens verksamhetsgrenar (VG 1–6).
Riskfördelningen tydliggörs genom att Försvarsmakten tar den operativa risken medan FMV tar den finansiella risken för försvarslogistiken. För Försvarsmaktens del innebär detta ett ansvar för att systemkrav vid materielbeställningar är korrekta, relevanta och i övrigt svarar upp mot operativa förmågekrav. Samtidigt ska beställningarna utformas så att de möjliggör för FMV att inhämta konkurrerande anbud från flera leverantörer.
För FMV omfattar ansvaret att leverera avtalad tillgänglighet med avseende på volym, kvalitet och tidsförhållanden. I de fall FMV inte fullföljer sina åtaganden kan detta regleras genom de avgifter som tas ut från Försvarsmakten.
En mer långtgående ansvarsfördelning medför ökad flexibilitet i Försvarsmaktens materielanvändning med möjligheter att även lösgöra sig från kostnader för materiel i samband med t.ex. förändrade behov. I sådana fall svarar FMV för avyttring eller avveckling materielen.
Genom att FMV övertar ansvaret som ägarföreträdare skapas vidare förutsättningar för ett sammanhållet materielansvar i ett livscykelperspektiv och därmed ökad effektivitet i resursanvändning. Samtidigt får Försvarsmakten i egenskap av beställare helt nya möjligheten att påverka sina kostnader för materiel genom ersättningen till FMV för Försvarsmaktens utnyttjande av materiel.
Denna roll- och riskfördelning myndigheterna emellan förutsätter dock att en ny finansieringsmodell införs, kapitel 17 En sammanhållen styrning av försvarslogistiken.
540
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
åtagande.
Försvarsstrukturutredningen konstaterar att FMV redan i dagsläget har ett liknande ansvar för tillhandahållandet av JAS 39 Gripen till försvarsmakterna i Tjeckien och Ungern. I enlighet med upprättade avtal avser betalningarna till FMV tillhandahållen stridsflygförmåga till fasta delbelopp, inklusive support och driftsunderhåll. Enligt utredningens bedömning bör dessa erfarenheter tas tillvara.
16.9 Nya verksamhetsformer, OPS och utvecklad industrisamverkan
Möjligheterna till effektivisering är i betydande utsträckning beroende av hur verksamheten är organiserad och styrs. Allmänt sett kan hävdas att en verksamhet som mer entydigt styrs utifrån krav på kostnadseffektivitet och marknadsmässig avkastning inte bedrivs optimalt i myndighetsform. Tvärtom pekar regeringens ställningstaganden i den förvaltningspolitiska propositionen56 på att sådana verksamheter som huvudregel inte bör bedrivas i myndighetsform. Olika alternativ och former kan övervägas såsom bolagisering av hela eller delar av verksamheter, mer eller mindre långtgående OPS-lösningar eller andra former för ett ökat industriellt
Utredningen har inom ramen för sitt uppdrag genomfört bolagiseringsutredningar med avseende på FMV i sin helhet, FMV T&E (Test och evaluering) samt hela FMLOG, kapitel 18 Statligt bolag inom försvarslogistiken? Även FOI har varit föremål för motsvarande utredning, kapitel 13 Forskning och utveckling – framtida struktur.
Frågor rörande fortsatt bolagiseringsprövning hanteras i genomförandesteg 3.
OPS-prövningar sker i dagsläget inom Försvarsmakten med egna resurser, i flertalet fall med resurser från den verksamhet som är föremål för prövningen. Detta medför, enlig utredningens uppfattning, att incitamenten för OPS därmed skiljer sig från en situation där motsvarande analys genomförs med stöd av professionella externa aktörer och utifrån ett strikt effektivitetsperspektiv. Enligt Försvarsstrukturutredningens uppfattning finns det skäl att anta att antalet prövningar som också leder till utkon-
541
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
traktering kan öka om OPS-prövningar sker i samverkan med externa aktörer.
16.10 Genomförande
16.10.1 Verksamhetsövergångar och minskat personalbehov
Försvarsstrukturutredningen har i likhet med Stödutredningens förslag och FMV remissvar, övervägt en lösning som innebär att en ny försvarslogistikmyndighet inrättas. Mot bakgrund av de förslag som redovisas i detta betänkande är det dock utredningens uppfattning att en sammanhållen försvarslogistik kan åstadkommas genom verksamhetsövergångar inom ramen för redan befintliga myndigheter. En sådan lösning bedöms dessutom underlätta ett genomförande av förslagen i närtid.
Överföringen av verksamheter från en myndighet till en annan innebär att reglerna enligt Lagen (LAS) om anställningsskydd 6 b § och Lagen (MBL) om medbestämmande 28 § ska beaktas. Reglerna innebär att anställningsavtalen förs över till den nya arbetsgivaren om inte arbetstagaren motsätter sig detta.
För den personal inom Försvarsmakten som vid en verksamhetsövergång förs över till FMV kvarstår således de anställningsvillkor som gäller inom Försvarsmakten.
Det minskade personalbehov som uppstår efter genomförda verksamhetsövergångar och rationaliseringar motsvarar i storleksordningen 648 årsarbetskrafter. Det absoluta flertalet av dessa utgörs av civilt anställd personal.
Enligt utredningens bedömningar finns det goda möjligheter att möta detta minskade personalbehov inom försvarslogistiken med det rekryteringsbehov av civil personal som finns inom såväl FMV som Försvarsmakten. Detta rekryteringsbehov har sin grund i dels behov av ersättningsanställningar för uppkomna vakanser, dels behov av ökad kapacitet inom vissa områden som en direkt följd av Försvarsmaktens nya uppgiftsställning sedan år 2010.
Försvarsstrukturutredningen konstaterar att Försvarsmakten i budgetunderlaget för 2012 anger personalrekryteringsbehovet när det gäller civila till 250 personer för vart och ett av åren 2012, 2013 och 2014, dvs. totalt 750 personer varav hälften bedöms avse FMLOG. Därtill kommer FMV rekryteringsbehov. Underhandskontakter med Försvarsmakten visar på svårigheter att begränsa
542
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
rekryteringsbehovet till det som prognostiserats. Exempelvis tillsvidareanställde Försvarsmakten 456 civila år 2010 varav cirka hälften inom FMLOG. Samtidigt kan noteras att personalomsättningen för civilanställd personal samma år uppgick till 8 procent för att år 2011 uppgå till beräknade 11,6 procent57.
Sammantaget bedömer utredningen att Försvarsmaktens behov av rekrytering av civil personal, den bedömda omfattningen av kommande års pensionsavgångar och andra naturliga avgångar samt den förhållandevis höga personalomsättningen pekar på en hög efterfrågan på civil personal de kommande åren. Därmed finns det också goda möjligheter för den personal som berörs av rationaliseringar inom försvarslogistiken att få annan sysselsättning inom FMV och Försvarsmakten.
För den övertalighet som inte kan mötas med naturlig avgång eller annat arbete kan uppsägning bli aktuellt. I sådana fall ankommer det på FMV att upprätta turordning58. Turordningskretsar upprättas med utgångspunkt i jämförbara arbetsuppgifter.
De direkta omställningskostnader som blir aktuella vid övertalighet till följd av en verksamhetsövergång omfattar främst pensionsersättning (Trygghetsavtalet 14 §) och eventuella premier för särskild pensionsersättning (Trygghetsavtalet 15 §). Även lön under uppsägningstid utgör en omställningskostnad i samband med uppsägning på grund av arbetsbrist förutsatt att de berörda inte deltar i produktionen.
I de fall omställningskostnader uppkommer ska dessa tas ur det ekonomiska utrymme som skapas genom de förslag som lämnas i detta betänkande.
Det statliga trygghetssystemets alla möjligheter och resurser ska tas tillvara för individuella lösningar. Såväl arbetsgivaren som arbetstagarorganisationerna förutsätts medverka till att så sker.
Sammanfattningsvis är inriktningen att det minskade personalbehov som utredningens förslag medför i så stor utsträckning som möjligt ska mötas av dels naturlig avgång, dels de rekryteringsbehov av civilanställda som föreligger inom FMV och Försvarsmakten.
57 Försvarsmaktens uppgifter till Försvarsstrukturutredningen den 17 mars 2011. 58 Avtal om turordning för arbetstagare hos staten (TurA-S, SAV cirkulär 1984 A11).
543
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
16.10.2 Genomförandearbetets organisering
Utgångspunkten för genomförandet av de förslag som redovisats i detta betänkande är att det ankommer på Försvarsmakten och FMV att planera, genomföra och följa upp omställningen var för sig och i samverkan.
Ett genomförande av förslagen ställer särskilda krav på FMV som mottagare av nya verksamheter med tillhörande personal och med ansvar för att uppmärksammade rationaliserings- och effektiviseringsmöjligheter tas tillvara. Det talar för att FMV bör ges ett tydligt mandat och handlingsutrymme i arbetet med att utforma och dimensionera verksamheten utifrån de nya förutsättningar som ges samt att genomföra erforderliga effektiviserings- och rationaliseringsåtgärder.
Med tanke på det förestående förändringsarbetets omfattning och komplexitet vill utredningen understryka behovet av en väl fungerande samverkan mellan Försvarsmakten och FMV. Till detta ska läggas Regeringskansliets behov av styrning och uppföljning av arbetet. Enligt Försvarsstrukturutredningen bör formerna för ett genomförande i så stor utsträckning som möjligt tillgodose FMV behov av handlingsutrymme inom ramen för ett tydligt mandat från regeringen.
Ett genomförande av utredningens förslag förutsätter bl.a. följande beslut.
• Regeringens proposition till riksdagen med förslag till en ny struktur för försvarslogistiken m.m. (budgetpropositionen för 2012), inklusive förslag till förändrade ägarföreträdarförhållanden beträffande materiel och anläggningstillgångar, förändringar av nuvarande anslagsstruktur och nya finansieringsformer.
• Beslut om nya instruktioner för Försvarsmakten och FMV
(regeringen).
Om så erfordras kan därtill föreslagna förändringar rörande FMLOG organisation blir föremål för riksdagsbeslut.
16.10.3 Stegvist genomförande
De förslag till förändringar som redovisats ovan är sammantaget av sådan omfattning att de inte låter sig genomföras i ett sammanhang. För ett stegvist genomförande talar främst det omfattande
544
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
förändringsarbete som redan pågår inom inte minst Försvarsmakten samt FMV behov av förberedelser som mottagare av nya och omfattande verksamheter.
Genomförandet bör planeras och genomföras i följande steg: Steg 1: Verksamhetsövergång. Överföring av befintliga verksamheter med tillhörande personalövergångar.
Steg 2: Konsolidering och rationalisering. Konsolidering och anpassning av överförd verksamhet i mottagande organisation. Realisering av identifierade rationaliserings- och effektiviseringsmöjligheter.
Steg 3: Ytterligare strukturförändringar. Framtagande av affärsplaner och annat underlag för fortsatt och fördjupad bolagiseringsprövning och prövning av möjligheterna till ökad industriell samverkan. Införande av nya finansieringsformer.
Det förutsätts att Försvarsmakten och FMV var för sig och i samverkan medverkar i det förestående genomförandearbetet.
16.10.4 Författningsändringar
De förslag som redovisats i det föregående förutsätter vissa författningsändringar. Det rör särskilt den föreslagna verksamhetsövergång som innebär att huvuddelen av den verksamhet som i dagsläget bedrivs inom FMLOG överförs till FMV som ny huvudman.
Se särskild sammanställning rörande behov av författningsändringar.
16.10.5 Namnbyte
De förändringar som föreslås i detta betänkande vad gäller den framtida försvarslogistiken och därmed berörda myndigheters uppgifter bör, enligt utredningens uppfattning, motivera ett namnbyte av nuvarande FMV till Försvarslogistikmyndighen (FLM).
16.10.6 Tidsaspekter
Ett genomförande av de förslag som redovisas i detta betänkande är inte minst tidsmässigt beroende av när erforderliga beslut kan fattas. Förutsatt att sådana beslut kan fattas hösten 2011 bedöms flertalet åtgärder, inom såväl Försvarsmakten som FMV, kunna
545
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
påbörjas innan utgången av år 2011 för att därefter fullföljas under år 2012. Beroende på åtgärdernas karaktär bedöms besparingar generellt kunna börja falla ut under perioden 2012–2014, med hänsyn tagen till bl.a. ledtider för aktuella personalförändringar, kapitel 19
Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning.
16.11 Särskilt om evaluering och certifiering av ITsäkerhetsprodukter m.m.
16.11.1 Uppdraget
Regeringen har den 14 oktober 2010 i ett tilläggsdirektiv (dir. 2010:104, bilaga 2) gett Försvarsstrukturutredningen i uppdrag att lämna förslag på lokalisering av CSEC (Sveriges certifieringsorgan för IT-säkerhet).
Utredaren ska i sitt arbete beakta de förslag som Informationssäkerhetsutredningen (dir. 2009:110) lämnat avseende lokaliseringen av CSEC. Utredaren ska även ta hänsyn till den nya organisationsstruktur som blir resultatet av Försvarsstrukturutredningens huvuduppdrag. Inriktningen är att minska antalet aktörer på informationssäkerhetsområdet.
Utredningen ska även lämna förslag på hos vilken myndighet signatärskapet för internationella organet CCRA (Common Criteria Recognition Arrangement) ska ligga.
16.11.2 Verksamheten
Common Criteria är en internationell standard (ISO/IEC 15408) för att ange krav på IT-säkerhet i IT-produkter på ett konsistent och standardiserat sätt. Common Criteria är resultatet av ett långvarigt samarbete mellan flera länders säkerhetsmyndigheter i nära samverkan med ISO/IEC. Det finns över 1 200 certifikat utgivna enligt Common Criteria, vilka accepteras av 26 länder. Sådana certifikat är ett obligatoriskt krav för IT-produkter i kritisk infrastruktur i flera länder och tillämpas inom flera samhällssektorer, bl.a. försvar, finans, sjukvård, transport och kommunikation.
Vid en certifiering tillhandahåller utvecklaren av en produkt tekniska underlag och dokumentation till ett evalueringsföretag som licensierats av certifieringsorganet. Evalueringsföretaget analy-
546
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
serar dokumentationen och testar produkten mot ställda krav. Arbetet omfattar bland annat sårbarhetsanalyser, penetrationstester, verifiering av krypto, kontroll av produktleverantörens utvecklingsmetodik, analys av design-, test och användardokumentation, egna funktionstester samt användning av automatiska analysverktyg. Certifieringsorganet granskar och övervakar evalueringsföretagets arbete och utfärdar ett certifikat om produkten bedöms motsvara de krav som angivits i dess säkerhetsmålsättning.
Arrangement on the Recognition of Common Criteria Certificates in the field of Information Technology Security är sedan år 2000 en internationell överenskommelse för ömsesidigt erkännande av certifieringar av IT-säkerhetsprodukter enligt Common Criteria. Överenskommelsen brukar vanligen benämnas Common Criteria Recognition Arrangement (CCRA).
Mutual Recognition Agreement of Information Technology Security Evalution Certificates är ett avtal som liknar CCRA, men är endast öppet för EU och EEA-länder. Avtalet benämns ofta SOGIS-MRA (Senior Officials Group Information Systems Security – Mutual Recognition Agreement) och har för närvarande nio medlemmar. Av dessa är sex medlemmar (Storbritannien, Frankrike, Tyskland, Nederländerna, Spanien och Italien) certifikatutgivare, medan övriga (inklusive Sverige) är så kallade certifikatkonsumerande medlemmar.
För att säkerställa förtroendet för att certifierade produkter har granskats på ett adekvat sätt och att ingående nationer ansvarar för utfärdade certifikat anger både CCRA och SOGIS-MRA att enbart statliga organ kan verka som certifieringsorgan inom respektive avtal.
I Sverige utövar FMV rollen som nationellt certifieringsorgan genom Certifieringsorganet för IT-säkerhet (CSEC) som en oberoende funktion inom FMV och i enlighet med myndighetens instruktion.
FMV är även signatär och representant i SOGIS-MRA. Den första versionen av SOGIS-MRA undertecknades av FMV år 1998, den andra år 1999 och den tredje versionen från januari 2010 undertecknades i mars 2011.
Under år 2002 undertecknade SWEDAC CCRA-överenskommelsen för Sverige. I juni 2006 uppdrogs åt Krisberedskapsmyndigheten (KBM) att från och med den 1 januari 2007 överta det svenska signatärskapet i CCRA. KBM uppgick år 2009 i
547
Försvarslogistik – en ny struktur SOU 2011:36
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), som i dagsläget förvaltar signatärskapet för CCRA.
16.11.3 Informationssäkerhetsutredningens bedömningar
Informationssäkerhetsutredningen (SOU 2010:25) sammanfattade sina bedömningar rörande FMV/CSEC lokalisering och frågan om signatärskap enligt följande.
Utredaren föreslår att CSEC tills vidare blir kvar som en organisatorisk enhet inom FMV. Utredarens bedömning är att det i nuvarande läge saknas goda skäl att flytta CSEC. Verksamheten vid CSEC och placeringen vid FMV fungerar väl. Vid en omlokalisering finns en risk för ett avbrott eller en betydande nedgång i verksamheten. På längre sikt bör lokaliseringen av CSEC övervägas i anslutning till det av regeringen aviserade fortsatta arbetet med anledning av Stödutredningens rapport Ett användbart och tillgängligt försvar – Stödet till Försvarsmakten.
Vid framtida överväganden om lokalisering av CSEC bör det säkerställas att det finns en långsiktig och hållbar lösning som tillgodoser högt ställda krav på oberoende, säkerhet och effektivitet. Den organisatoriska lösning som Sverige väljer måste inge förtroende, både nationellt och internationellt. För att en flytt av verksamheten vid CSEC ska anses rimlig att genomföra bör det finnas betydande synergieffekter att vinna.
Utredaren föreslår vidare att signatärskapet för både CCRA och SOGIS-MRA bör utövas av den myndighet som är certifieringsorgan. Tills vidare bör därför signatärskapet för CCRA överföras från MSB till FMV. Utredaren ser inga skäl till ett uppdelat signatärskap och i flertalet andra länder innehas signatärskap av samma organisation som är certifieringsorgan.
16.11.4 Försvarsstrukturutredningens bedömning
Försvarsstrukturutredningen konstaterar att frågor rörande lokaliseringen av CSEC och signatärskapet för både CCRA och SOGIS-MRA nyligen har varit föremål för utredning enligt ovan. Försvarsstrukturutredningen finner ingen anledning att utreda frågan ytterligare.
Försvarsstrukturutredningen har som ett led i uppdraget dock prövat möjligheterna för att förlägga denna verksamhet till annan aktör. Närmast till hands står Försvarets radioanstalt (FRA) och
548
SOU 2011:36 Försvarslogistik – en ny struktur
549
FOI som i begränsad omfattning bedriver närliggande verksamheter. Enligt utredningens uppfattning är samordningsfördelarna vid ett överförande av verksamheterna från FMV till FRA eller FOI begränsade.
Utredningen föreslår att CSEC kvarstår som en organisatorisk enhet inom FMV samt att signatärskapet för CCRA överförs från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) till FMV. En överföring av signatärskapet för CCRA från MSB till FMV bedöms inte medföra ytterligare kostnader. En överföring av signatärskapet medför inte heller något behov av överföring av anslag mellan myndigheterna. De medel som MSB reserverat för CC/CCRA-arbete (160 000 kronor årligen) bör ligga kvar på MSB, då MSB fortsatt arbetar med CC trots att signatärskapet övergår till FMV.
Såvitt Försvarsstrukturutredningen kan bedöma bör dock frågan om lokalisering av dessa verksamheter åter aktualiseras i det fall förutsättningarna för verksamheterna påtagligt förändras. En sådan situation kan uppstå i samband med en eventuell framtida bolagisering av hela eller stora delar av FMV verksamhet.
17 En sammanhållen styrning av försvarslogistiken
Utredningens förslag:
Regeringen bör utveckla styrningen utifrån ett helhetsperspektiv genom förtydliganden i de berörda myndigheternas instruktioner och regleringsbrev.
Regeringen bör ge Försvarsmakten i uppdrag att upprätta en koncernredovisning för det militära försvaret. Övriga försvarsmyndigheter föreslås få i uppdrag att bistå Försvarsmakten med nödvändigt underlag.
Regeringen bör begära in budgetunderlag som är motpartsavstämt försvarsmyndigheterna emellan och beslutsunderlag i samband med strategiska avvägningar mellan olika försörjningslösningar.
Regeringen bör överväga att inrätta en särskild utvärderingsmyndighet inom försvarsområdet.
En ny finansieringsmodell för anskaffning av materiel bör införas för att fullt ut möjliggöra rationaliseringarna inom området försvarslogistik. Utredningen föreslår vidare att regeringen ger i uppdrag till berörda myndigheter att, med stöd av Ekonomistyrningsverket (ESV), ta fram sådan dokumentation som behövs för att beslut om en ny finansieringsmodell ska kunna fattas i anslutning till övriga beslut med anledning av utredningens besparingsförslag.
En förändring av materielanslagens uppdelning bör övervägas.
551
En sammanhållen styrning för försvarslogistiken SOU 2011:36
17.1 Inledning
Försvarsstrukturutredningen har föreslagit ändringar i uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och Försvarets materielverk (FMV). Förslagen innebär bl.a. att verksamhet överförs, genom verksamhetsövergång, från Försvarsmakten till FMV. Enligt direktiven ska utredningen beskriva hur Försvarsmakten kan utöva en ändamålsenlig styrning av materiel- och logistikförsörjningen. Detta har utredningen också gjort (kapitel 16 Försvarslogistik – en ny struktur).
Utredningen anser dock att även statsmakternas styrning kan behöva förändras för att underbygga och i viss mån balansera den ändrade myndighets- och ansvarsstrukturen. Utredningen har inte ambitionen att helt ompröva statsmakternas styrning av försvaret, som omfattar en rad olika komponenter och aspekter. Förslagen handlar därför inte om ändrade mål för försvaret eller om att frångå nu gällande styrmodeller. De förändringar som utredningen föreslår är snarare avsedda att harmonisera styrningen och medge styrning utifrån ett helhetsperspektiv.
I följande avsnitt lämnas förslag på en utvecklad styrning och uppföljning samt beskrivs två möjliga alternativ till en finansieringsmodell som möjliggör utredningens förslag om en förändrad uppgifts- och ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten och FMV.
17.2 En utvecklad styrning
17.2.1 Generella utgångspunkter
Försvarsmakten och de s.k. stödmyndigheterna bildar tillsammans en sammanlänkad produktionskedja som krävs för att producera en av Försvarsmaktens viktigaste slutprodukter, insatsorganisationen, med dess krav på förmåga i olika hänseenden samt upprätthållande av beredskap. Försvarsmakten är huvudansvarig för denna produktion och styr genom uppdrag och finansiering övriga myndigheter som ska leverera de varor och tjänster som behövs för produktionen av insatsorganisationen. Detta förhållande, som såvitt utredningen kan bedöma, är unikt för verksamhet inom staten, innebär i sin tur att samverkan och samarbete mellan myndigheterna måste fungera. En förutsättning för detta är att samtliga inblandade myndigheter som är en del av produktionsprocessen förstår vad
552
SOU 2011:36 En sammanhållen styrning för försvarslogistiken
som ska uppnås som helhet och hur den egna myndighetens verksamhet bidrar till de övergripande målen för det militära försvaret. Till viss del hanteras detta via samordningsavtal och andra överenskommelser mellan myndigheterna och genom beställar- utförarmodellen. Delegeringen av styrningen av försvaret till Försvarsmakten är förhållandevis långtgående, men utöver uppdragsstyrningen har Försvarsmakten ingen formell beslutsrätt över de andra myndigheterna vid annat än vid höjd beredskap. Försvarsmakten har heller inget utpekat sektorsansvar med rätt att leda de andra myndigheterna, trots att Försvarsmakten har det största ansvaret bland försvarsmyndigheterna för att uppnå de försvarspolitiska målen. Detta förhållande hade varit annorlunda om all produktion hade lagts inom en och samma myndighet.1
Det ovan beskrivna förhållandet mellan myndigheterna på området är ett resultat av att statsmakterna förespråkat att fler än en myndighet ska producera det militära försvaret. Det kan finnas goda skäl för detta, men det innebär också ett ansvar för regeringen att styra myndigheterna inom ramen för ett helhetsperspektiv. Regeringen utövar i detta sammanhang främst styrning av Försvarsmakten, exempelvis genom krav på operativ förmåga i olika hänseenden samt uppbyggnad av och beredskap för insatsorganisationen. Gentemot övriga myndigheter i produktionskedjan utövar regeringen i huvudsak ägarstyrning. Ägarstyrningen tar sig uttryck genom exempelvis val av ledningsform, tillsättning av myndighetschefer samt uppdrag om kompetensförsörjning och rationaliseringar. Utredningen menar att det finns delar i styrningen och uppföljningen som kan och bör förbättras utifrån ett helhetsperspektiv.
17.2.2 Styrning av försvaret som en helhet
Instruktioner och regleringsbrev bör spegla helhetsperspektivet
Regeringens styrning av myndigheterna sker huvudsakligen genom instruktioner och regleringsbrev. Till följd av utredningens förslag om att överföra verksamhet och ansvar från Försvarsmakten till FMV kommer instruktioner och regleringsbrev att behöva förändras med avseende på vilken roll och vilket ansvar respektive myndighet har. Utredningen har i detta sammanhang noterat att
1 Denna problematik har belysts av Försvarsstyrningsutredningen i betänkandet Styrningen av försvaret (SOU 2005:92).
553
En sammanhållen styrning för försvarslogistiken SOU 2011:36
nuvarande beskrivningar av roller och ansvar samt formuleringar av mål har behandlats på olika sätt i instruktionerna och regleringsbreven för de myndigheter som är delaktiga i produktionen av det militära försvaret.
Det är, enligt utredningen, rimligt att de unika förhållanden som gäller produktionen inom det militära försvaret även kommer till uttryck i instruktionerna. I propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt anger regeringen bl.a. att myndigheter inte bör ha överlappande uppgifter och att beslut bör fattas utifrån ett helhetsperspektiv2. I linje med detta anser utredningen att roller och ansvar bör vara tydligt beskrivna för de olika myndigheterna. I och med att regeringen har ett helhetsansvar för att styra sektorn är det också av vikt att regeringen ställer krav på och sätter mål för produktionen, även när det gäller andra myndigheter än Försvarsmakten3.
Utredningen menar att instruktionerna för myndigheterna inom det militära försvaret, vid sidan om vad som gäller specifikt för respektive myndighet, bör förtydligas när det gäller myndigheternas övergripande roller och ansvar i ett helhetsperspektiv. Myndigheternas uppgifter och hur respektive myndighets verksamhet ska relatera till de övergripande försvarspolitiska målen m.a.p. ett tillgängligt och användbart försvar bör också ingå i instruktionen4. Vidare bör regleringsbreven vid behov kompletteras med årsvisa målformuleringar och krav på återrapportering som är kopplade till myndigheternas verksamhet inom det militära försvaret. Styrningen av verksamhet där fler myndigheter är inblandade, bör också vara samordnad för att undvika att myndigheterna arbetar i olika riktning. Dessa förtydliganden och den ökade ambitionen för regeringens styrning som de innebär, menar utredningen är av vikt för att Försvarsmakten ska erhålla erforderligt stöd i produktionen av försvaret.
En koncernredovisning för det militära försvaret bör göras
Utredningen anser att Försvarsmakten bör få utökad möjlighet att utöva kontroll över den verksamhet som de andra myndigheterna genomför för Försvarsmaktens räkning (kapitel 16 Försvarslogistik
2Prop. 2009/10:175. 3 Denna slutsats kom även Försvarsstyrningsutredningen till. 4 Till följd av utredningens förslag kan exempelvis FMV:s verksamhetsuppgifter förändras till att förse Försvarsmakten med de varor och tjänster som Försvarsmakten har behov av.
554
SOU 2011:36 En sammanhållen styrning för försvarslogistiken
– en ny struktur). Enligt utredningens mening bör det vara möjligt att skapa en koncernredovisning där verksamhet och ekonomi kan redovisas konsoliderat5. Genom koncernredovisningen bedöms
Försvarsmakten ges en ökad möjlighet att utverka sin styrning och kontroll över verksamheten, eftersom myndigheten får en ökad inblick i vad de andra myndigheterna har genomfört för verksamhet och på vilket sätt. Exempelvis kommer det vara möjligt för Försvarsmakten att se hur materielanskaffningen utförts. I förhållande till myndigheternas befintliga årsredovisningar kommer en koncernredovisning att även innehålla balans- och resultaträkning för det samlade militära försvaret samt en verksamhetsberättelse som kopplar samman all verksamhet och alla kostnader med Försvarsmaktens verksamhetsgrenar och produktgrupper6. Redovisningen kommer att ge ett underlag som även regeringen kan använda för att beskriva verksamheten för riksdagen och för att visa en samlad spårbarhet mellan verksamhet och ekonomi. Om regeringen utvecklar en särskild resultatskrivelse för utgiftsområde 6, skulle koncernredovisningen utgöra en värdefull del av underlaget.
Försvarsmakten ska ansvara för att ta fram koncernredovisningen. Försvarsmakten behöver då inrätta en särskild funktion som ska ansvara för koncernredovisningen, vilken bör vara skild från den nuvarande ekonomifunktionen7. Detta för att särskilja ansvaret för Försvarsmaktens redovisning från ansvaret för koncernens redovisning. Arbetet med koncernredovisningen förutsätter att Försvarsmakten gör en motpartsavstämning med respektive myndighet såväl vid delårsbokslut som inför utarbetande av budgetunderlag. På så sätt kommer eventuella fel och avvikelser i myndigheternas redovisning att kunna upptäckas och rättas till. För att underlätta att göra denna avstämning behöver de uppdragsstyrda myndigheterna kunna redovisa mot de produktgrupper och andra indelningar som Försvarsmakten har i sin redovisning. Detta betyder att redovisningsprinciperna harmoniseras och att myndig-
5 Försvarsstyrningsutredningen lade fram ett liknande förslag där en sektorsgemensam redovisning skulle göras under de dåvarande verksamhetsområdena för Försvarsmakten. 6 Försvarsmakten använder 14 produktgrupper. Exempel på produktgrupper är Arméförband (01), Marinförband (02), Flygvapenförband (03), Forskning och utveckling (10) och Materielutveckling (11). 7 Exempelvis skulle denna funktion kunna vara direkt underställd myndighetsledningen, medan Försvarsmaktens egen ekonomifunktion med fördel skulle kunna integreras med Försvarsmaktens produktionsavdelning som ansvarar för cirka 80 procent av det totala anslaget till Försvarsmakten. Det är inte osannolikt att en sådan förändring också kan leda till en effektivisering av Försvarsmaktens interna ekonomiarbete. Dessa frågor har dock Försvarsmakten själv att ta ställning till och besluta om.
555
En sammanhållen styrning för försvarslogistiken SOU 2011:36
heterna måste vara överens om hur olika tjänster och varor ska klassificeras och vilken nomenklatur för klassificeringen som ska användas.
Redovisningen ska svara mot revisionella krav, ge en rättvisande fördelning av samtliga kostnader på produkter samt möjliggöra efterfrågad rapportering från statsmakterna. Av koncernredovisningen ska det framgå vilken verksamhet som har bedrivits som helhet i ”koncernen” och vilka anslag den har belastat. Regler för hur en koncernredovisning ska se ut och vad den ska innehålla finns redan i dag för staten som helhet. Resultaträkning, balansräkning, finansieringsanalys och en redovisning av utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag m.m. redovisas varje år i publikationen Årsredovisning för staten. Myndigheterna är ålagda att tillhandahålla information som motpartsavstäms genom Hermes8. Utredningen bedömer därför att det går att åstadkomma en motsvarande koncernredovisning för det militära försvaret. Utgångspunkten är dock att den ska kunna redovisa utfallet på en mer nedbruten nivå (verksamhetsgrenar och produktgrupper) och innehålla en mer utförlig verksamhetsberättelse än Årsredovisning för staten. Koncernredovisningen bör upprättas en gång per halvår, men det kan finnas skäl att göra motpartsavstämningar varje kvartal för att undvika att behöva reda ut samtliga avvikelser eller belopp som inte stämmer överens vid tillfället för koncernredovisningen. Inledningsvis kommer detta att innebära en ökad administration på myndigheterna, pga. att det behövs diskussioner om hur exempelvis klassificering ska göras. Därefter minskar administrationskostnaderna i takt med att förfarandet införlivas i ordinarie redovisningsverksamhet.
En koncernredovisning för det militära försvaret kommer, i likhet med årsredovisningen för staten och myndigheternas årsredovisningar, att vara underställd revision av Riksrevisionen enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Utredningen har uppmärksammat att flera försvarsmyndigheter publicerar årsredovisningar som inte är i förväg granskade och reviderade av externa revisorer. Detta leder till att de eventuella brister som kan framkomma vid revisionen inte blir åtgärdade i dokumenten. Årsredovisningarna uppnår därmed inte den kvalitet
8 Alla transaktioner med en annan myndighet som motpart rapporteras på särskilda, inomstatliga, S-koder. Myndigheterna anger också vilken annan myndighet man haft ett mellanhavande med. Uppgifterna stäms av automatiskt i Hermes och om de inte överensstämmer ska de berörda myndigheterna reda ut skillnaderna, rätta till dem och i undantagsfall kommentera orsaken till differensen. (Källa: Basbok i statlig redovisning, ESV 2010:32).
556
SOU 2011:36 En sammanhållen styrning för försvarslogistiken
som erfordras för att ge en rättvisande bild av myndighetens verksamhet och hushållning med offentliga medel.
Ett annat tillfälle där det kan tänkas att motpartsavstämningar kan behövas inom det militära försvaret gäller budgetunderlagen. I dag kan Försvarsmakten i sitt budgetunderlag ta upp en beställningsvolym mot en annan myndighet som i sin tur har ett helt annat belopp för Försvarsmaktens beställningar i sitt eget budgetunderlag. Utredningen menar därför att det finns ett värde i att kontrollera att verksamheten som helhet går ihop. Aviserar exempelvis Försvarsmaktens ändringar i beställningsvolymer i sitt budgetunderlag, bör budgetunderlaget för den uppdragsstyrda myndigheten även visa att dessa ändringar kommer att hanteras och hur det ska göras. Därför menar utredningen att regeringen bör begära att budgetunderlagen är motpartsavstämda vid inlämning.
Ökad styrning och uppföljning av avgörande avvägningar
Försvarsstrukturutredningen föreslår i kapitel 16 Försvarslogistik – en ny struktur att Försvarsmakten i kraft av myndighetens nya roll inom försvarslogistiken ska göra sina beställningar på högre systemnivåer avseende materiel. Regeringen bör i detta sammanhang vara mer delaktig i de strategiska avvägningarna mellan olika försörjningslösningar. Utredningen menar att det finns möjligheter för regeringen att inför viktigare beslut begära in underlag som redovisar alternativa handlingsvägar och vilka motiv som avgör varför Försvarsmakten eller FMV förordar ett av dessa. Detta skulle ge regeringen en bättre insyn i processen som föregår försvarslogistikbeställningarna. För att ytterligare betona vikten av att flera olika möjliga försörjningslösningar ska behandlas, kan regeringen lägga ett krav på FMV att alltid, där så är relevant och möjligt, ta fram flera olika alternativ för en försörjningslösning. Försvarsstrukturutredningen föreslår att regeringen skriver in ett sådant krav eller målsättning i FMV:s instruktion. Grunden för upphandling av olika lösningar kommer vara strategin för försvarslogistikförsörjning (kapitel 14 En sammanhållen försvarslogistik).
När det gäller materielanskaffningen är det viktigt att ett komplett beslutsunderlag begärs in. I dag är det anskaffningskostnaderna som är i fokus, medan det oftast är vidmakthållandekostnader för materielen som innebär de största utgifterna för statskassan. Statsmakterna borde därför i samband med ovanstående begäran om
557
En sammanhållen styrning för försvarslogistiken SOU 2011:36
underlag, begära in kostnaderna för ett materielsystems hela livscykel. Med en ökad sammanhållning av materiel- och logistikförsörjningen såsom föreslagits i kapitel 14 En sammanhållen försvarslogistik och 16 Försvarslogistik – en ny struktur, bedömer utredningen att möjligheten att få en helhetsbild av de samlade anskaffnings- och underhållskostnaderna för försvaret kommer att öka.
Materielfrågorna har en särställning inom försvaret p.g.a. de stora kostnaderna som är förknippade med anskaffning och vidmakthållande. Det finns dock även andra frågor som har ett intresse i ett helhetsperspektiv. Det gäller exempelvis strategiska val rörande forskning, utveckling samt anläggningar och fastigheter, där det är viktigt att helhetsperspektivet kommer in för att inte beställar- utförarmodellen ska leda till suboptimeringar. Även i dessa fall kan regeringen överväga att begära in underlag inför olika avvägningar och ställningstaganden.
Ett nytt perspektiv kan ge förutsättningar för en utvecklad materielredovisning
Utredningen noterar att ett ökat fokus på livscykelkostnaderna, kostnaden för nyttjande av materiel samt olika försörjningslösningar ger andra förutsättningar för en utvecklad materielredovisning än tidigare styrning och uppföljning av objektsramar medförde9. Det kan exempelvis finnas en möjlighet att fler materielobjekt kan redovisas öppet i budgetpropositionen i samband med en investeringsplan där livscykelkostnader anges. Fler element än utgifter till industrin kommer då att ingå i kostnadsredovisningen. Materielredovisningen skulle, utöver livscykelkostnaderna för viktigare materielobjekt, också kunna innehålla information om vilka materielobjekt som omfattas, den totala volymen på anskaffningarna som planeras (både för budgetåret och för kommande år), när anskaffningen ska ske och vilken finansieringsform som ska användas vid anskaffningen.
Sambandet mellan förmåga och materielanskaffning skulle också kunna förtydligas om investeringsplanen kunde kopplas samman med de försvarspolitiska inriktningsbesluten, både tidsmässigt och
9 Riksdagen har i bet. 2010/11:FöU1 förutsatt att regeringens materielredovisning till riksdagen ska utvecklas så att riksdagens insyn i större materielinvesteringar och möjligheten att utöva finansmakten ökar.
558
SOU 2011:36 En sammanhållen styrning för försvarslogistiken
innehållsmässigt. I anslutning till beslutet om en framtida insatsorganisation och dess beredskap skulle riksdagen då även fatta beslut om vilken materiel den framtida insatsorganisationen ska ha.
17.2.3 En stärkt utvärderings- och uppföljningskapacitet
Stödutredningens förslag
Stödutredningen ansåg att den omställning av Försvarsmakten och det fortlöpande rationaliseringsbehov som kan förutses inom det militära försvarets verksamheter motiverar att det inom statsförvaltningen organiseras en fristående rationaliseringsverksamhet. Stödutredningen påpekade att en förstärkt försvarsekonomisk kompetens inom Regeringskansliet eller vid en analys- och utvärderingsmyndighet som Statskontoret skulle bidra till att förbättra den ekonomiska styrningen och uppföljningen inom försvarssektorn i allmänhet och av Försvarsmaktens verksamhet i synnerhet. I samband med förslaget om att inordna FOI i en ny stödmyndighet, pekade Stödutredningen också på att verksamhet som genomförs vid FOI:s avdelning för Försvarsanalys skulle kunna föras till den nya stödmyndigheten, Statskontoret eller Regeringskansliet. Stödutredningen föreslog vidare att Statskontoret på uppdrag av regeringen och på eget initiativ bör granska verksamheter inom det militära försvaret ur effektivitetshänseende och föreslå de förändringar som följer av detta. För att finansiera detta skulle 10 miljoner kronor föras över från anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling till Statskontorets anslag10.
Stödutredningens förslag har behandlats av flera remissinstanser. Försvarsmakten och Officersförbundet är uttalat negativa till förslaget och har anfört att riksdagens och regeringens möjligheter till kontroll redan är tillräcklig. Med deras utgångspunkter är ytterligare kontroll inte nödvändig. Arbetsgivarverket ser däremot ett värde i att en extern aktör utöver Försvarsmakten och Försvarsdepartementet, också har en försvarsekonomisk kompetens.
Arbetsgivarverket pekar även på att en specifik utvärderingsmyndighet är ett alternativ till att lägga verksamheten på Statskontoret. Statskontoret pekar i sin tur på att det är en principiell fråga för regeringen att tilldela Statskontoret, som är hela regeringens utvärderingsresurs, fortlöpande uppgifter inom ett visst utgifts-
10 Stödutredningen, Ett användbart och tillgängligt försvar, Stödet till Försvarsmakten, Fö 2009 A.
559
En sammanhållen styrning för försvarslogistiken SOU 2011:36
område. FOI anför att det finns ett stort värde att hålla samman den verksamhet som Försvarsanalys utför. En splittring kan förverka de synergieffekter mellan olika kompetenser/kompetensklossar som i dag finns.
FMV anser att Statskontoret inte behöver tilldelas ytterligare medel, eftersom den föreslagna uppgiften faller inom ramen för myndighetens normala verksamhet, medan Statskontoret menar att ytterligare medel skulle ge bättre möjligheter att tillgodose regeringens behov av exempelvis resurskrävande och fleråriga uppföljningar och granskningar. SME-D noterar att förslaget innebär en ytterligare erodering av det redan hårt drabbade anslaget för Forskning och teknikutveckling. Försvarsmakten pekar på att de 10 miljonerna motsvarar 2 procent av anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling och för fram att myndigheten vid flera tillfällen fakturerats för kostnaderna för mer omfattande utredningar som genomförts av bl.a. Riksrevisionen, ESV och Statskontoret.
Regeringens behov av ökad utvärderingskapacitet
Försvarsstrukturutredningens bedömning är att en helhetsstyrning av försvaret kräver en förståelse för hur området fungerar och var det finns problem och bristande effektivitet. För att möjliggöra detta behövs utvärderingar och uppföljningar av försvaret. Det är inte endast Stödutredningen som pekat på ett ökat behov. Även Försvarsstyrningsutredningen har tidigare uppmärksammat att behovet av tillgång till utvärderingskapacitet har accentuerats i och med att Riksrevisionsverket omvandlats till en oberoende Riksrevision under riksdagen. Därmed har regeringen förlorat möjligheten att lägga revisions- och utvärderingsuppdrag på en revisionsmyndighet som lyder under regeringen. Försvarsstyrningsutredningen anförde vidare att utvärdering av försvaret kräver kompetens som måste byggas upp långsiktigt11.
Försvarsstrukturutredningen har inte i sitt utredningsarbete funnit skäl till att ifrågasätta den bild av ett behov av en stärkt utvärderings- och uppföljningskapacitet som tidigare utredningar har uppmärksammat. Utredningen anser att de kommittéutredningar om effektiviseringar av stödverksamheten som regeringen tillsatt sedan 2004 utgör exempel på regeringens ökade behov på detta område. Detsamma kan sägas också om de uppdrag
11 Försvarsstyrningsutredningen, Styrningen av insatsförsvaret, SOU 2005:92.
560
SOU 2011:36 En sammanhållen styrning för försvarslogistiken
regeringen givit till Statskontoret och ESV med avseende på uppföljningar av reformer och intern kontroll. Försvarsstrukturutredningen menar i likhet med Stödutredningen att en fortsatt omställning av försvaret kommer att ställa fortsatt höga krav på uppföljning och utvärdering för att optimera verksamheten och se till att statens resurser används effektivt. Försvarets särskilda organisation och styr- och finansieringsmodell för därutöver med sig ett behov av oberoende analyser av hela systemet och gränssnitten mellan myndigheterna.
En stärkt utvärderingskapacitet bör, enligt Försvarsstrukturutredningen, ge regeringen bättre förutsättningar att utöva styrning av försvaret utifrån ett helhetsperspektiv. För att den nya informationen ska kunna tillgodogöras krävs dock att Regeringskansliet har en tillräcklig mottagarkapacitet. De förstärkningsresurser som införskaffats till Försvarsdepartementet under senare år kan i detta sammanhang utgöra en kompetensgrund för såväl beställning som mottagande av utvärderingar.
Formen för ökad utvärderingskapacitet
Den frågeställning som kvarstår är i vilken form denna nya utvärderingskapacitet ska skapas. I dag gör FOI i viss mån utredningar och utvärderingar inom ramen för anslaget 1:9 Totalförsvarets forskningsinstitut, ap. 1 Forskning/Analysstöd för regeringens behov (FORBES). Myndigheten besitter specialistkompetens inom försvarsområdet, men är också en del av försvaret och kan inte sägas vara oberoende i förhållande till Försvarsmakten som är FOI:s främsta uppdragsgivare. Statskontoret och ESV som är oberoende i förhållande till Försvarsmakten har utfört uppdrag inom försvarsområdet. De har utvärderings- och ekonomisk kompetens, men har inte på samma sätt specialistkunskap om försvaret. De kan därför inte användas för en djupare granskning av kärnverksamheten, med mindre att sådan kompetens införskaffas eller byggs upp inom respektive organisation. Problemet är i princip detsamma för kommittéväsendet. Verksamheten inom försvaret är komplext sammansatt. Att förstå hur olika delar hänger ihop tar tid och varje gång en utredning tillsätts behövs en ny startsträcka.
Försvarsstrukturutredningen menar att det behövs en instans som möjliggör att en långsiktig kompetensuppbyggnad kan ske, som har ett oberoende gentemot de myndigheter den ska utvärdera
561
En sammanhållen styrning för försvarslogistiken SOU 2011:36
och som har legitimitet i försvarssektorn. Stödutredningens förslag om att rikta finansiering till särskilda utredningsresurser vid Statskontoret är ett sätt att öka kapaciteten och få ett oberoende, men Försvarsstrukturutredningen vill mot detta förslag ställa alternativet att bilda en särskild utvärderingsmyndighet på försvarsområdet.
Förutom i Arbetsgivarverkets remissvar har frågan berörts även i Förvaltningskommitténs betänkande. Kommittén tog inte ställning till om det borde finnas en särskild utvärderingsmyndighet men pekade ändå på att försvarsområdet, trots sin storlek och betydelse, saknar en särskild och oberoende utvärderingsmyndighet som har till uppgift att granska försvaret12. På flera andra områden (socialförsäkringar, rättsväsendet arbetsmarknad, infrastruktur, kultur m.fl.) har regeringen någon form av oberoende analys- och utvärderingsmyndigheter att tillgå. Dessa myndigheter har olika uppgifter och deras omfattning varierar också. Trafikanalys, Inspektionen för socialförsäkringen och Brottsförebyggande rådet (BRÅ) får anslag på mellan 60–70 miljoner kronor, medan Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) och Institutet för utvärdering av internationellt utvecklingssamarbete (SADEV) får 30 miljoner kronor respektive 20 miljoner kronor i anslag för 2011. Detta kan sättas i relation till anslagstilldelningen för 2011 på utgiftsområdena Kommunikationer (40,1 miljarder kronor), Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp (93,8 miljarder kronor, inklusive transfereringar), Rättsväsendet (36,8 miljarder kronor), Arbetsmarknad och arbetsliv (69,6 miljarder kronor, inklusive transfereringar) samt Internationellt bistånd (30,5 miljarder kronor).
Uppgifter för en utvärderingsorganisation
De uppgifter som enligt Försvarsstrukturutredningen skulle behöva ingå i utvärderingsorganisationens uppdrag är att (1) följa upp måluppfyllnaden av de försvarspolitiska målen, (2) utvärdera Försvarsmaktens och angränsande myndigheters effektivitet, med ett speciellt fokus vid framtagandet av insatsorganisationen och hur samarbetet mellan myndigheterna fungerar. En annan uppgift skulle vara att (3) utvärdera försvarseffekten, speciellt i formen av
12 Förvaltningskommittén, Att styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, SOU 2008:118.
562
SOU 2011:36 En sammanhållen styrning för försvarslogistiken
insatsorganisationens kvalitet, personal- och materieluppfyllnad och förmåga att upprätthålla den beredskap som statsmakterna beslutat om. Utvärderingarna av försvarseffekten skulle kunna ha formen av å ena sidan en överskådlig årlig värdering av insatsorganisationens status, å andra sidan en rullande granskning av enskilda förband i enlighet med en flerårig fastlagd plan. Därutöver ser utredningen att utvärderingsorganisationen också kan ta sig an att (4) löpande utvärdera Försvarsmakternas deltagande i insatser internationellt och (5) bistå regeringen med oberoende kostnadsanalyser i samband med större investeringar rörande olika materielsystem.
Utredningen anser vidare att utvärderingsorganisationen utöver regeringsuppdrag bör kunna ta egna initiativ till utvärderingar. Däremot bör den inte ta emot uppdrag från andra myndigheter.
Egen myndighet eller redan befintlig?
Hur stor verksamheten ska vara kan diskuteras, men omfattningen bör naturligtvis utgå från regeringens behov av utvärderingar. Med utgångspunkt från hur stora utvärderingsmyndigheterna är på övriga områden är det inte orimligt att en utvärderingsorganisation inom försvaret omfattar runt 40 miljoner kronor i anslag. Detta motsvarar cirka 1 promille av försvarets samlade anslagstilldelning. En möjlig finansiering är att använda frigjorda medel från kommande rationaliseringar till utvärderingsverksamhet. I detta sammanhang bedömer utredningen att frigjorda medel från anslag 1:1
Förbandsverksamhet och beredskap kan vara lämpliga att använda.
En annan möjlighet kan vara att använda medel från samtliga anslag som Försvarsmakten disponerar.
Utifrån utgångspunkten att utvärderingsorganisationen ska vara oberoende från den verksamhet den granskar så är Statskontoret och en fristående utvärderingsorganisation likvärdiga alternativ. Likaså när det gäller möjligheten till att bygga upp kompetens på lång sikt. Däremot bedömer utredningen att det finns bättre förutsättningar för en myndighet som lyder under Försvarsdepartementet att uppnå legitimitet på försvarsområdet. Dels genom möjligheten till en fokusering av uppgifter inom försvarsområdet, dels genom att kunna svara mot regeringens behov på området.
När det gäller kostnaderna för en ny myndighet i förhållande till att öka verksamheten hos en redan befintlig myndighet, är det inte
563
En sammanhållen styrning för försvarslogistiken SOU 2011:36
säkert att den nya myndigheten behöver bli administrativt mycket dyrare. Den nya myndigheten kan exempelvis dela administrationsresurser med en större värdmyndighet. I detta sammanhang kan det finnas samordningsvinster med att utvärderingsmyndigheten delar administrativa resurser med en annan myndighet på försvarsområdet, då verksamheten med stor sannolikhet kommer att omfattas av särskilda skyddsintressen kopplat till försvars- och utrikessekretess. Genom en samlokalisering med en värdmyndighet på försvarsområdet kan redan utvecklade rutiner och skyddsåtgärder användas. Om verksamheten i stället skulle förläggas vid Statskontoret, skulle myndigheten behöva anpassa sina rutiner, vilket innebär högre kostnader. Bland annat skulle Statskontorets lokaler behöva klassas som skyddsobjekt, med de krav på skydd och bevakning som det medför.
Slutligen menar utredningen att den verksamhet som föreslås enligt ovan är både för omfattande och i vissa delar för specifik för att inordna i Statskontoret. Utvärderingsverksamheten inom försvarsområdet skulle i anslagstermer uppgå till cirka en tredjedel av myndighetens verksamhet. Detta påverkar troligen Statskontorets roll som hela regeringens utrednings- och utvärderingsresurs genom att myndigheten får en slagsida åt försvarsområdet. Dessutom är en del av utvärderingsuppgifterna av en helt annan karaktär jämfört med Statskontorets nuvarande verksamhet (uppgift 3,4 och 5 enligt ovan). Det gäller exempelvis uppgifter av löpande karaktär samt möjligheten till egeninitierade utvärderingar. Utredningen föreslår därför att regeringen bör överväga att en särskild myndighet för utvärdering inom försvaret inrättas för att ge regeringen ett kraftfullt stöd i uppföljningen och därmed också ett förbättrat underlag för styrningen av försvaret.
Kompetensförsörjning
En risk med en särskild utvärderingsmyndighet är att den kan marginaliseras i förhållande till de myndigheter den utvärderar, vilka ofta är betydligt större och har redan upparbetade kontakter med Regeringskansliet. För att undvika detta behöver den nya utvärderingsmyndigheten bygga upp ett förtroende hos uppdragsgivaren genom att leverera relevanta och kvalitativa beslutsunderlag. De granskade myndigheternas uppfattning om utvärderingsmyndighetens förmåga och kunskap om försvaret är också betydelsefull i
564
SOU 2011:36 En sammanhållen styrning för försvarslogistiken
sammanhanget. Det är därför av vikt att utvärderingsmyndigheten säkerställer sin strategiska kompetensförsörjning, fortlöpande arbetar med utveckling av metoder och kvalitet samt har en väl fungerande dialog med Regeringskansliet om de uppdrag som ska genomföras.
En grund i kompetensförsörjningen är att anställa personer som har försvarskompetens vid myndigheten. Denna kunskap måste dock ständigt uppdateras. Därför måste myndigheten hitta vägar att förvärva uppdaterad försvarskompetens. Detta kan exempelvis ske genom att myndighetens anställda får möjlighet att tjänstgöra på andra myndigheter inom försvaret för att tillgodogöra sig den kompetens som där finns. Ett annat sätt att få in nödvändig kompetens är att använda personer från andra myndigheter i referensgrupper och till tillfälliga insatser i form av tillfälligt sammansatta projektgrupper, såsom är brukligt inom utvärderingsverksamhet. Systemet med avgiftsfinansieringen medför dessutom att den nya utvärderingsmyndigheten också har möjlighet att köpa in tjänster från de andra myndigheterna (exempelvis produktion av underlagsrapporter m.m.). Troligtvis kommer den nya myndigheten ha ett stort utbyte med särskilt FOI, som besitter kunskaper inom utvärderingsmyndighetens uppgiftsområden, men även andra myndigheter inom försvaret kommer vara aktuella. Det är troligt att dubbla kompetenser i viss mån uppstår mellan utvärderingsmyndigheten och övriga myndigheter. Onödiga dubbelkompetenser bör enligt utredningen undvikas, men samtidigt bör den nya myndigheten också upprätthålla ett oberoende gentemot de myndigheter den granskar.
Även om försvarskompetensen är av vikt krävs det också personal med metod- och utvärderingskompetens från andra områden. Detta ger förutsättningar för nya och annorlunda perspektiv på försvarsverksamheten.
Utredningen vill också peka på att det inte finns något som hindrar att den nya utvärderingsmyndigheten används för utredning och utvärdering av övrig verksamhet inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap, även om behovet framstår som särskilt stort just för det militära försvaret. Det finns heller inget som talar emot att regeringen fortsatt använder andra aktörer för utvärderingar inom utgiftsområdet.
565
En sammanhållen styrning för försvarslogistiken SOU 2011:36
17.3 En ändamålsenlig finansieringsmodell för försvarslogistikförsörjningen
17.3.1 Renodling och ansvarsdelning ger motiv till en ändrad finansieringsmodell
Utredningens förslag om ny roll- och ansvarsfördelning
Utredningen har i kapitel 14 En sammanhållen försvarslogistik och kapitel 16 Försvarslogistik – en ny struktur föreslagit att rollerna mellan Försvarsmakten och FMV renodlas och att en större del av försörjningskedjan för försvarslogistik läggs inom FMV i ett första steg. Detta innebär att Försvarsmakten utifrån förbandsmålsättningarna, genom att precisera funktionella krav och krav på tillgänglighet, gör sina beställningar på högre systemnivåer. Den högre systemnivån syftar bl.a. till att möjliggöra en högre grad av konkurrensutsättning genom att flera leverantörer kan komma i fråga vid upphandlingen. Därefter blir uppgiften för FMV att på marknaden finna den mest ändamålsenliga försörjningslösningen. Försvarsmakten fattar sedan beslut (i vissa fall efter bemyndigande från riksdagen och regeringen) om verkställighet med av FMV förordnat förslag. Alternativen ska före beslut kostnadssättas utifrån livscykelkostnader, vilket ger en bättre och mer komplett kostnadsbild än nuvarande beslutsunderlag.
I ett andra steg föreslår utredningen att logistikverksamheten rationaliseras inom ramen för FMV. Utredningen pekar även på att ytterligare renodling kan uppnås i ett tredje steg genom att fördela en del av risken för försvarslogistikförsörjningen på FMV, i stället för att den som i dag enbart belastar Försvarsmakten. Kortfattat betyder detta att Försvarsmakten ges den operationella risken för materielen, vilket bl.a. innebär att myndigheten ansvarar för att kravspecifikationen för funktion och tillgänglighet är riktig och relevant i förhållande till de krav på operativ förmåga som Försvarsmakten har. FMV har å sin sida den affärsmässiga risken, vilket bl.a. innebär att leverera avtalad tillgänglighet, kvalitet och mängd till ett för Försvarsmakten förutsägbart pris. I detta ingår att FMV också är ägareföreträdare för och förvaltar materielen.
566
SOU 2011:36 En sammanhållen styrning för försvarslogistiken
Nya spelregler och incitament för kostnadseffektivitet
Med utredningens utgångspunkter är det flera delmängder i förslaget som bedöms medföra effektivitetsvinster.
1. Försvarsmakten kommer att belastas för de totala kostnaderna för myndighetens materielanvändning, vilket ger underlag till full kostnadskontroll och därmed bättre avvägda beslut.
2. Försvarsmakten kommer att ha en känd årlig avgift för materiel med viss tillgänglighet, vilket underlättar planering och uppföljning.
3. Försvarsmakten kan, om myndigheten så önskar, avtala om att nyttja ett materielsystem en kortare tid än livslängden. Handlingsfriheten är dock förenad med en något högre kostnad.
4. FMV kommer att få ett såväl ekonomiskt som fysiskt helhetsansvar för kedjan från anskaffning till avveckling, dvs. ett materielsystems livscykelkostnader. På så sätt får FMV en ökad kontroll både över de totala livscykelkostnaderna och över produktionsfaktorerna för vidmakthållande (verkstäder och personal). FMV kommer därmed få större möjligheter, än vad någon av myndigheterna har i dag, att påverka kostnaderna – vilket främjar effektivitet.
I enlighet med utredningens direktiv utgår förslaget från en fortsatt avgiftsfinansiering av verksamheten. Samspelet och arbetssättet mellan Försvarsmakten och FMV kommer dock att behöva förändras. Försvarsmakten kommer att lägga en ”anbudsförfrågan” till FMV om ett nytt materielsystem som uppfyller fastställda krav på förmåga och tillgänglighet inom en fastställd ekonomisk ram. FMV kommer utifrån detta att ta fram flera olika alternativa lösningar. För dessa lösningar kommer FMV att göra kostnadskalkyler på materielsystemets livscykelkostnader. I prissättningen för materielsystemet kommer anskaffningskostnaderna (avskrivningar och räntekostnader), underhållskostnader och avvecklingskostnader därför att ingå. Prissättningen baseras även på hur överenskommelser om hur lång tid materielen ska användas och med vilken tillgänglighet. FMV och Försvarsmakten kan komma överens om att i ett första steg ha en avtalsperiod på exempelvis 10 år för ett materielsystem. Därefter kan det finnas en option på att använda systemet ytterligare 5 år eller att avsluta nyttjandet. Ju kortare användningsperiod
567
En sammanhållen styrning för försvarslogistiken SOU 2011:36
desto högre blir priset. I de fall materiel förstörs kan Försvarsmakten välja att själv stå för kostnaden eller i förväg betala en extra försäkringspremie till FMV för att slippa en stor belastning på driftsanslaget.
FMV kommer inom ramen för ett ekonomiskt krav om nollresultat att avtala pris, kvalitet och tillgänglighet med Försvarsmakten utifrån planerad användningsperiod. När materielen levererats kommer Försvarsmakten att betala det överenskomna priset för nyttjandet. Förfarandet mellan Försvarsmakten och FMV kan liknas vid operationell leasing. Skillnaden är att detta enbart är en interndebiteringsmodell inom staten och att staten alltid köper materielen genom FMV. Leasingförfarandet är ingen ny företeelse för FMV, som redan idag har externa leasingavtal med Ungern och Tjeckien rörande JAS 39 Gripen13.
Denna form av leasing mellan myndigheterna går dock inte att åstadkomma inom nuvarande finansieringsmodell. För att möjliggöra en modell, med i förväg fastställda priser och kostnader för förbrukning av materiel, krävs en kostnadsmässig redovisning mot anslag för Försvarsmakten. Detta betyder att Försvarsmakten betalar för kostnaderna för att använda materielen och inte anskaffningsutgifterna. Därmed fungerar det ovan beskrivna förslaget inte med att nuvarande investeringsanslag tillställs Försvarsmakten. För att åstadkomma ett ekonomiskt helhetsansvar för FMV krävs att myndigheten tilldelas de medel den behöver för anskaffning av materielen.
För att åstadkomma största möjliga effektiviseringsvinster anser utredningen att en viktig åtgärd vore att anpassa eller förändra dagens finansieringsmodell på ett sätt som kan ge både den fullständiga kostnadsbilden för materielanvändningen till Försvarsmakten och det totala ekonomiska ansvaret till FMV. Nedan redovisas två modeller
13 FMV tecknade, på regeringens uppdrag, i februari 2003 ett så kallat hyr-köp-avtal med Ungern som omfattade 14 JAS 39 C/D och markutrustning. Avtalet tecknades med årliga fasta milstolpar i 2001 års prisläge och gäller fram till och med 2016. Därefter övergår flygplan och markutrustning i ungersk ägo. Avtalet innebär att Ungern erhåller en stridsflygförmåga inklusive vidmakthållande till ett fast pris med årliga milstolpar. Affärsupplägget medför att Ungern under mer än tio år har kända kostnader för sin stridflygförmåga. FMV tecknade, på regeringens uppdrag, i juni 2004 ett hyresavtal med Tjeckien som omfattade 14 JAS 39 C/D och markutrustning. Hyresavtalet innehåller inte någon option om att köpa flygplanen efter hyresperiodens utgång vilket innebär, om inga nya avtal tecknas, att flygplan och övrig utrustning ska återlämnas till Sverige 2015. Avtalet med Tjeckien omfattar i likhet med avtalet med Ungern ett komplett stridsflygsystem där Tjeckien betalar med fasta milstolpar under hela hyresperioden. För den svenska staten innebär det att FMV kan samordna anskaffning och vidmakthållande från industrin för Sverige och de länder som enligt dessa avtal opererar JAS 39 Gripen.
568
SOU 2011:36 En sammanhållen styrning för försvarslogistiken
– kallade statskapitalmodellen och bruttoanslagsmodellen – som enligt utredningens bedömning genererar de nödvändiga förutsättningarna för att den nya ansvars- och riskfördelningen mellan myndigheterna ska kunna åstadkommas. Modellerna beskrivs utifrån hur de fungerar och vilka konsekvenser ett införande kan få i förhållande till nuvarande finansieringsmodell.
17.3.2 Finansiering via statskapital – Statskapitalmodellen
ESV har på utredningens uppdrag lämnat en rapport med ett principförslag på en modell för att hantera kommitténs förslag och som baseras på finansiering via statskapital (härefter kallad statskapitalmodellen). Förslaget och hur det relaterar till nuvarande finansieringsmodell redovisas i korthet i det följande. För vidare information hänvisas till ESV:s rapport14.
Grundprincip för finansiering
Statskapital som ekonomisk ram
I statskapitalmodellen är tanken att FMV får använda statskapital för att finansiera investeringar i försvarsmateriel. Statskapital kan beskrivas som statens insats eller investering i en myndighet15. Om statsmakterna anvisar 100 miljarder kronor i anslag till statskapital, så får det bokförda nettovärdet av materieltillgångarna i myndigheten inte överstiga dessa 100 miljarder. För att kunna öka investeringsvolymen behöver statsmakterna besluta om att skjuta till ytterligare statskapital. Nivån på statskapitalet sätter därmed gränsen för hur mycket materiel som kan anskaffas och kommer utgöra den ekonomiska ramen för FMV:s nya verksamhet16. Statskapitalet kan också sägas vara en skuld som myndigheten har gentemot ägarna staten17.
14 Ekonomistyrningsverket, Försvarets materielverk – Försvarsmakten. Konsekvenser för finansiering och redovisning av eventuellt ändrad ansvarsfördelning. ESV 2011:4. 15 Formellt definieras statskapital på följande sätt av ESV: ”Statskapital är kapital som motsvarar värdet av anläggningstillgångar, i detta fall materiel, som finansierats med anslagsmedel”. 16 Statskapital fungerar ungefär på samma sätt som aktiekapital. 17 Denna skuld är dock vanligtvis ingenting som betalas tillbaka. Skulle myndigheten däremot läggas ner skulle naturligtvis statskapitalet gå tillbaka till statskassan (under förutsättning att det går att realisera de tillgångar som kapitalet är bundet i).
569
En sammanhållen styrning för försvarslogistiken SOU 2011:36
Materielen med tillhörande statskapital förs över till FMV:s balansräkning.
Om vi utgår från dagens situation är det bokförda nettovärdet på materieltillgångar och motsvarande statskapital i Försvarsmaktens årsredovisning för år 2009 cirka 100 miljarder kronor.18 Dessa materieltillgångar och motsvarande statskapital förs över till FMV. Beskrivet i redovisningstermer hamnar statskapitalet på skuldsidan och materieltillgångarna på tillgångssidan i FMV:s balansräkning. Anledningen till att tillgångsvärden och statskapital förs över till FMV är att myndigheten kommer att ha förvaltningsansvaret för materielen. Det ekonomiska värdet på materielen kommer att utgöra en grund för att beräkna de årsvisa kostnaderna för materielen (avskrivningar och nedskrivningar) och därmed den avgift som FMV kommer ta ut av Försvarsmakten.
Avskrivningar utgör utrymmet för nyanskaffning
Överföringen ger i sig inga medel för FMV att anskaffa ny materiel för, eftersom statskapitalet från början är intecknat genom de redan anskaffade materieltillgångarna. Däremot är statskapitalet och materieltillgångarna en grund för att få medel för anskaffning från Försvarsmakten. I takt med att materielen används eller förslits kommer den också minska i värde. Denna värdeminskning motsvaras av planmässiga och årsvisa avskrivningar av materieltillgångar na19 (se bild 17.1). Det kommer att uppstå en årligen växande skillnad mellan värdet på statskapitalet (som är konstant) och det kvarvarande nettovärdet på de ursprungliga materieltillgångarna. Denna skillnad, vilket motsvarar storleken på de årligen ackumulerade avskrivningarna, kommer att vara utrymmet för nya investeringar i materiel. Efter hand som ny materiel anskaffas kommer det frigjorda utrymmet att bindas i dessa tillgångar20. Dessa kommer också att skrivas av och i sin tur ge ett utrymme för investeringar. I statskapitalmodellen är det storleken på de årliga planmässiga avskrivningarna som ska utgöra huvudsakliga basen för de årliga
18 Tillgångarnas redovisade nettovärde (anskaffningsvärde minskat med avskrivningar och nedskrivningar) motsvaras av redovisat statskapital i Försvarsmaktens årsredovisning. Tillgångarna har byggts upp och minskat i värde under många år. 19 I teorin möjliggör det att årligen reservera medel för en ersättningsinvestering när anläggningstillgången är utsliten och restvärdet noll. 20 När statskapitalet inte finns bundet i materieltillgångar är det bundet i likvida medel på FMV:s räntekonto.
570
SOU 2011:36 En sammanhållen styrning för försvarslogistiken
avgifterna till Försvarsmakten. På så sätt kommer Försvarsmaktens avgifter att ge FMV intäkter (och likvida medel) som FMV kan använda för anskaffning21.
Figur 17.1 Statskapital, materieltillgångar och avskrivningar under ett år
Tid
93 94 95 96 97 98 99 100 101
Mdkr
Statskapital
Materieltillgångar
Avskrivningar
=
Medel för anskaffning
Tid
På detta sätt blir det också möjligt att hålla det nominella värdet av den samlade materielstocken konstant över tiden. Ett ekonomiskt utrymme för nyanskaffning kommer således också att finnas, utan att statsmakterna behöver ge ett investeringsanslag till FMV över statens budget. Likviditetsströmmarna mellan FMV och leverantörerna kommer dock, liksom i dag, att påverka budgetsaldot22. Om däremot avskrivningsutrymmet under ett enskilt år inte räcker till (exempelvis vid stora anskaffningar) kan det bli aktuellt att skjuta till ytterligare statskapital genom anslag från statens budget23. Ett
21 Detta gäller lager- och anläggningstillgångar. 22 Budgetsaldot avgör statens behov av att ta upp lån. 23 Det kan uppstå situationer då statsmakterna fattat beslut om anskaffningar som inte ryms inom den ekonomiska ram som avskrivningarna på statskapitalet utgör. För att hantera det kan riksdagen besluta om att tillföra statskapital till FMV via ett särskilt anslag. Tillskottet, som är ett rent tillskott av likvida medel, bör enligt ESV vara ett tillskott av kapital som bedöms behövas sedan det befintliga kapitalet utnyttjats fullt ut, utan att för den sakens skull behöva anpassas till några specifika anskaffningar. Det bör framgå av investeringsplaneringen (eller anskaffningsplaneringen) när behovet av kapitaltillskott uppstår. Huvuddelen av investeringarna bör normalt finansieras med de medel som frigjorts av avskrivningarna.
571
En sammanhållen styrning för försvarslogistiken SOU 2011:36
liknande förfarande tillämpas redan med nuvarande finansieringsmodell.
Med avkastningsplikt tydliggörs räntekostnaderna för materiel
Statskapitalet bör beläggas med avkastningsplikt. Detta betyder att FMV får betala en ränta på kapitalet som motsvarar statens inlåningsränta över ett antal år (statens avkastningsränta). Att göra statskapitalet avkastningspliktigt tydliggör de faktiska kostnaderna för materielen genom att räntekostnaderna redovisas inom det område i staten där tillgångarna förvaltas. I dag utgör räntekostnader för materiel en del av räntekostnaderna för statsskulden. Det innebär också att alla de olika finansieringslösningar som FMV kan överväga kommer att innehålla en räntefaktor. På så sätt blir de mer jämförbara än om statskapitalet inte varit avkastningspliktigt. Om avkastningskravet används för att skriva upp statskapitalets värde, kan detta även fungera som en kompensation för prisutvecklingen24, i stället för att som i dag årligen tillföra anslagsmedel25.
Försvarsmakten tilldelas ett driftsanslag som täcker avgifter och avkastning
För att kunna betala avgifterna till FMV måste Försvarsmakten tilldelas ett driftsanslag för materiel som motsvarar avskrivningen och avkastningskravet. Det nuvarande investeringsanslaget för materiel kommer att utgå. ESV redovisar ett översiktligt räkneexempel som utgår från siffror i Försvarsmaktens årsredovisning 2009.
På motsvarande sätt skulle det också kunna uppkomma situationer då anskaffningsbeloppet understiger den ekonomiska ram som avskrivningarna utgör. Exempelvis kan en omfattande övergång till anskaffning via leasing från leverantörer medföra att en del av statskapitalet, även på längre sikt, inte behöver bindas i materieltillgångar. Det uppstår då ett överskott på statskapital som motsvaras av medel på FMV:s räntekonto. Enligt ESV:s modell skulle FMV då leverera in överskottet av statskapital på inkomsttitel. 24 Med denna priskompensation kommer utrymmet för materielinvesteringar och samtidigt värdet för de samlade materieltillgångarna att kunna vara i princip realt stabilt även över åren. 25 Materielanslaget räknas varje år upp med försvarsprisindex.
572
SOU 2011:36 En sammanhållen styrning för försvarslogistiken
Räkneexempel
Statskapitalet uppgår till cirka 100 miljarder kronor. Avskrivningskostnaderna på beredskapsinventarier, som antas motsvara materielen i denna kalkyl, var år 2009 cirka 6,2 miljarder kronor.
Statens avkastningsränta är år 2011 3,45 %.26 Detta innebär att avgifterna som Försvarsmakten ska betala kommer att innehålla cirka 3,5 (100*0,0345) miljarder kronor i räntekostnader.
Totalt sett skulle Försvarsmaktens nya driftsanslag för materiel behöva uppgå till cirka 9,7 (6,2 + 3,5) miljarder kronor. Detta skulle också vara ramen för nyanskaffning som FMV har till förfogande. Detta belopp kan jämföras med nettoanskaffningen av beredskapsinventarier och beredskapslager som var cirka 9 miljarder år 2009 och cirka 7 miljarder år 2008.
Det nya driftsanslaget ersätter investeringsanslaget. Anslagsförändringarna kommer i princip att ta ut varandra, men det kan skilja något i storlek. Som redogjorts för ovan, kommer även statens räntekostnader för materiel att bli synliga inom utgiftsområde 6, vilket innebär att Försvarsmaktens driftsanslag belastas med den totala kostnaden för materielen.
Liksom i dag kommer det ekonomiska målet för FMV:s verksamhet vara att uppnå nollresultat. För att åstadkomma det behöver FMV:s prissättning inkludera mer än avskrivningar och ränta på det kapital som utgör värdet på det som ska nyanskaffas. Försvarsmakten har genom den ändrade ansvarsfördelningen möjlighet att välja att inte nyttja materiel under hela dess livslängd. I de fall Försvarsmakten beslutar att inte förlänga nyttjandet av viss materiel, ska FMV svara för de finansiella och andra kostnader som kan uppstå, vilket också inbegriper fall då det inte är möjligt att sälja materielen eller hyra ut den till någon annan. (I de fall materielen är anskaffad genom operationell leasing är det i stället industrin som har motsvarande risk.) ESV menar att en finansiell risk måste förenas med möjligheter för FMV att finansiera de kostnader som myndigheten har och som inte skulle täckas av intäkter.27
26 Denna nivå på räntan bedömer ESV inte vara långsiktig. ESV menar att det behöver göras ett ställningstagande vid omläggningen om anslagen ska ta årliga hänsyn till ändringar i räntenivån genom pris- och löneomräkningen eller om anslagsberäkningen vid omläggningstillfället ska ta hänsyn till en långsiktigt mer hållbar ränta. 27 Eftersom Försvarsmakten är den helt dominerande kunden och det inte finns någon garanti för att statsmakterna täcker kostnaderna med anslag behöver FMV i sin prissättning täcka sina risker för att sådana kostnader uppkommer. En sådan riskpremie skulle slås ut på samtliga materielsystem, vilket då ökar kostnaden per system för Försvarsmakten. Detta
573
En sammanhållen styrning för försvarslogistiken SOU 2011:36
Statsmakternas styrning med en ny modell
Statsmakternas styrning av anskaffningarna kommer att förändras vid ett införande av modellen. I stället för att besluta om ett investeringsanslag, kommer riksdagen att besluta om ett driftsanslag samt om statskapitalets storlek. Däremot skulle riksdagen, liksom i dag, också fatta beslut om anskaffning av större materielobjekt samt den totala ramen för anskaffningarna. Detta innebär ingen ändring mot hur det fungerar i dag.
När det gäller bemyndigandena blir det något annorlunda. I dagens modell krävs riksdagens bemyndigande för att regeringen och dess myndigheter ska kunna ingå sådana åtaganden som Försvarsmakten gör mot industrin genom FMV och som medför behov av anslag på statsbudgeten efter det år statens budget avser28. Med statskapitalmodellen skulle riksdagen inte längre fatta beslut om bemyndiganden avseende framtida utgifter på anslag. Det finns därför ett behov av att ersätta dagens modell för beställningsbemyndiganden med en ny form för riksdagens inflytande över materielanskaffningarna. I stället för ett bemyndigande som avser belastning av framtida utgifter på anslag, bör riksdagen fatta beslut om framtida utgifter för materielanskaffning. Utredningen menar att även om denna typ av beslut inte är kopplat direkt till ett investeringsanslag, utan till en objektvis upprättad anskaffningsplan, får riksdagen möjlighet att utöva sin finansmakt.
Ett sätt att hantera detta skulle, enligt ESV, vara att inkludera beställningsbemyndigandena i en vidareutvecklad investeringsplan i form av en anskaffningsplan, som skulle kunna inkludera både de uppgifter som finns i nuvarande investeringsplan och de uppgifter som finns i dagens bemyndiganderedovisning29.
Den nya formen bör dock preciseras närmare, exempelvis med avseende på vad som ska underställas riksdagen, vilket handlingsutrymme som ska lämnas till regering och myndigheter och hur anskaffningsplanen ska se ut i detalj.
innebär att alla materielsystem får ett något högre pris, till följd av en ökad handlingsfrihet. I den samlade avgiften som Försvarsmakten får betala till FMV tillkommer därutöver kostnader för FMV:s egna verksamhet, som redan i dag finansieras via avgifter från Försvarsmakten. 28 Lag (1996:1059) om statsbudgeten. Fr.o.m. 1 april 2011 gäller en ny budgetlag. 29 Anskaffningsplanen kommer att förhålla sig till försvarslogistikplanen på samma sätt som dagens investeringsplan förhåller sig till materielplanen.
574
SOU 2011:36 En sammanhållen styrning för försvarslogistiken
Förstörd, skadad och överbliven materiel
Krigsmateriel, i form av plattformar med vapensystem, som förstörs i användning i militära insatser kan finansieras genom nedskrivning av statskapital. Detta innebär att statskapitalet i balansräkningen minskas med det belopp materieltillgången var bokfört till när den förstördes. ESV menar att detta är ett grundläggande skäl till att krigsmateriel bör finansieras med statskapital.
I flertalet fall är det naturligt att låta Försvarsmakten ta kostnaden för nedskrivningen av förstörd materiel, men ESV pekar på att det kan finnas ett behov av att anslagsmedel (för att finansiera nytt statskapital) för ersättningsinvesteringar tillförs30. Utgångspunkten är dock att detta bör ingå i den anskaffnings- och investeringsplanering som med denna finansieringsmodell får ökad vikt för statsmakternas styrning.
När materiel, oberoende av vilken typ det är fråga om, skadas i icke stridande verksamhet bör å andra sidan Försvarsmakten som disponerar materielen också stå för kostnader i form av reparationer och underhåll, men också eventuella extra nedskrivningskostnader. Nedskrivningen kan innebära en stor engångskostnad för Försvarsmakten och det kan uppstå situationer då kostnaden inte kan täckas inom driftsanslaget. Ett sätt att hantera detta skulle kunna vara att Försvarsmakten sprider sina risker för detta genom en försäkringsmässig lösning, i första hand hos FMV. Det innebär att Försvarsmakten i så fall skulle betala en försäkringspremie till FMV för materielen.
Ett speciellt fall uppkommer om statsmakterna bedömer att överbliven materiel bör förrådsställas för beredskapsändamål. I de fall det är fråga om anslagsfinansierad materiel bör avkastningsplikten upphöra för det statskapital som finansierar tillgångarna. FMV skriver i ett sådant fall ned statskapitalet i takt med att materielen skrivs av på det sätt som Försvarsmakten nu gör.
30 Särskilt dyrbar krigsmateriel som förstörs under så extraordinära förhållanden som krig eller fredsfrämjande insatser bör hanteras genom nedskrivning av statskapitalet, eftersom beslut om insats kan få stora ekonomiska effekter till följd av beslut som fattas av statsmakterna och inte av Försvarsmakten.
575
En sammanhållen styrning för försvarslogistiken SOU 2011:36
Avslutande iakttagelser
Även om statskapitalmodellen är annorlunda än den finansieringsmodell som används för närvarande, är ingen av beståndsdelarna i modellen egentligen något nytt. Statskapital och avskrivningar finns exempelvis redan i Försvarsmaktens årsredovisning, men är i dag inte en del i finansieringen (bild 17.2). Som framgår av bilden kommer utredningens förslag i kombination med ESV:s modell göra att den samlade bilden av ekonomin för materielen kommer att finnas i FMV.
Figur 17.2 Finansieringsmodell för materielanskaffning i dag jämfört med utredningens förslag och statskapitalmodellen
Idag
Riksdag och regering
Investerings-
anslag (FM)
Anslag för räntor på statsskulden
Försvarsmaktens
balansräkning
Avgifter till FMV
Räntekostnad för materiel
Statskapital (motpost) Avskrivningar
Utredningens förslag och
Statskapitalmodellen
Riksdag och regering
Driftsanslag
(FM)
Anslag för räntor
på statsskulden
FMV
Avgifter till FMV
Räntekostnad för materiel
Statskapital (riksdagen beslutar) Avskrivningar Avkastning = Räntekostnad
FMV
Anskaffningsutgifter
Anskaffningsutgifter
Ligger idag utanför
finansieringen
Inte heller tillämpningarna är nya. Statskapital med avkastningskrav används till exempel i dag medan anslag för kapitaltillskott och tillstånd att behålla avkastningskravet har tillämpats längre tillbaka i tiden. Däremot är denna speciella kombination av tillämpningar ny. Det innebär ett annat fokus för statsmakternas styrning. De nya tillämpningarna gör att FMV kommer att behöva vissa undantag
576
SOU 2011:36 En sammanhållen styrning för försvarslogistiken
från grundreglerna i budgetlag och kapitalförsörjningsförordningen för att det ska fungera som tänkt. Det finns dock möjligheter att få dessa undantag, utan att budgetlagen behöver ändras, genom att riksdagen fattar beslut om att tillämpa en annan modell.
17.3.3 Finansiering med bruttoanslag – Bruttoanslagsmodellen
Utredningen har även, med stöd av ESV, utformat en annan modell, bruttoanslagsmodellen, som möjliggör utredningens förslag på ny riskfördelning mellan Försvarsmakten och FMV. Modellen ryms inom ramen för dagens principer för statsmakternas styrning av investeringar i försvarsmateriel.
Grundprincip för finansiering
Bruttoanslagsmodellen bygger på, liksom namnet antyder, att tillämpa en form av anslagstilldelning brutto. Liksom i den ovan beskrivna statskapitalmodellen kommer FMV att vid överföringen av ägarföreträdarskapet ta över bokförda anläggningstillgångar och motsvarande statskapital från Försvarsmakten. För att FMV ska kunna investera i försvarsmateriel tilldelas myndigheten anslag för detta ändamål. Därmed finns det ett inflöde av medel som kan användas för betalning av leverantörer. När anslagsmedel tillförs redovisas dessa mot FMV:s statskapital. Statskapitalet görs avkastningspliktigt på samma sätt som i statskapitalmodellen. För att åstadkomma att Försvarsmakten också får en möjlighet att påverka sina kostnader och därmed bättre utnyttja sina resurser på ett effektivt sätt, kommer FMV att ta ut avgifter från Försvarsmakten. Dessa avgifter kommer liksom i fallet med statskapitalmodellen att baseras på avskrivningar på de nyttjade tillgångarna och avkastning på statskapitalet.
För att kunna betala dessa kostnader kommer Försvarsmakten att tilldelas driftsanslag. Detta innebär att statsmakterna fattar beslut om både anslag för FMV:s investeringar och för Försvarsmaktens förbrukning av dessa investeringar. Detta leder till en belastning på utgiftstaket och statens budget vid två tillfällen. De avgifter som Försvarsmakten betalar kommer att disponeras av FMV som använder dem för att täcka sina kostnader för avskrivning, ränta på
577
En sammanhållen styrning för försvarslogistiken SOU 2011:36
statskapitalet och eventuella kapitalkostnadskomponenter i OPSlösningar. Medel motsvarande avskrivningar på tillgångar finansierade med statskapital och avkastning enligt avkastningskravet på under året disponerat statskapital31 kommer FMV att betala till statens centralkonto och redovisa mot inkomsttitel. FMV:s resultat kommer således att uppvisa eventuella över- eller underskott som uppkommer till följd av att avgifterna inte exakt motsvarar de faktiska avskrivningskostnaderna och avkastningskravet. Därtill kommer FMV att, som i statskapitalmodellen, täcka eventuella kostnader för service, och underhåll, reserveringar för underskott i befintliga överenskommelser som kan sägas upp och för administrationskostnader. Det blir FMV:s ansvar att över tid genom effektiviseringar av verksamheten och en anpassad prissättning på sikt uppnå ett noll-resultat.
Liksom i fallet med statskapitalmodellen innebär således bruttoanslagsmodellen att de tillförda anslagsmedlen som redovisas som statskapital görs avkastningspliktiga. Därigenom möjliggörs en mer rättvisande bedömning och beslutssituation när det gäller olika finansieringslösningar. Det kommer dock inte vara möjligt att använda denna räntekomponent som ett sätt att få priskompensation eftersom den ska redovisas mot inkomsttitel. Detta kommer i stället att hanteras i samma typ av pris- och löneomräkningsoperation som i dag.
Bruttoanslagsmodellen påminner om statskapitalmodellen i sin utformning, vilket framgår av bild 17.3. Även med denna modell aktiveras såväl statskapitalet som avskrivningarna som en del i finansieringen. Skillnaden är att FMV:s anskaffningsutgifter inte kommer att vara beroende av dessa. Avgifterna som Försvarsmakten betalar kommer att gå via FMV in till statskassan igen.
31 Ingående belopp + tillfört från anslag för investering – inlevererat motsvarande avskrivningar på befintliga tillgångar – avkastningskravet.
578
SOU 2011:36 En sammanhållen styrning för försvarslogistiken
Figur 17.3 Finansieringsmodell för materielanskaffning i dag jämfört med utredningens förslag och bruttoanslagsmodellen
Idag
Riksdag och regering
Investeringsanslag (FM)
Anslag för räntor
på statsskulden
Försvarsmaktens
balansräkning
Avgifter till FMV
Räntekostnad för materiel
Statskapital (motpost) Avskrivningar
Utredningens förslag och
Bruttoanslagsmodellen
Riksdag och regering
Driftsanslag
(FM)
Anslag för räntor
på statsskulden
Investeringsanlag
(FMV)
Avgifter till FMV
Räntekostnad för materiel
Statskapital
Avskrivningar Avkastning = Räntekostnad
FMV
Anskaffningsutgifter
Anskaffningsutgifter
Ligger idag utanför
finansieringen
För att göra tillförseln av anslagsmedel ränteneutral ligger det nära till hands att hantera medlen i s.k. räntebärande flöde och tillföra dem till FMV:s räntekonto. När medlen tillförs bör de också redovisas mot statskapitalet och göras avkastningspliktiga. Till den del medlen inte omedelbart används för investeringar ger de ränta på räntekontot som kan användas för att betala avkastningskravet på medlen. De närmare formerna för redovisningen mot anslag och utbetalningen av anslagsmedel behöver med en sådan hantering läggas fast i förberedelserna för att införa den nya modellen. Betalningsplanen bör således utformas utifrån en historisk profil för betalningar i investeringsverksamheten och det kan övervägas att hantera dessa anslagsmedel på ett särskilt räntekonto. En alternativ möjlighet är att hantera medlen i ett icke räntebärande flöde32.
32 Likviditetsbehovet tillgodoses i det fallet genom att betalningarna som görs för investeringar dagligen täcks från statens centralkonto. I den mån FMV i sin egen verksamhet skulle ha kostnader som ska finansieras från investeringsanslaget överförs pengar med lämplig periodicitet från statens centralkonto och förs till FMV:s räntekonto för att finansiera de utbetalningar som FMV gjort. Grunderna för redovisning mot anslag håller också på att
579
En sammanhållen styrning för försvarslogistiken SOU 2011:36
För bruttoanslagsmodellen gäller, som redan framgått, precis som för statskapitalmodellen att hanteringen av eventuella risk- och försäkringspremier kommer att belasta Försvarsmaktens driftsanslag.
Statsmakternas styrning med bruttoanslagsmodellen
Bruttoanslagsmodellen kommer att möjliggöra att riksdagens och regeringens styrning bibehålls i stort sett i nuvarande form. En skillnad är dock att det kommer att finnas både ett investeringsanslag och ett förbrukningsanslag som hänger ihop, vilket måste beaktas när de beräknas. Formen för bemyndiganden kan vara densamma som i dagens system, dvs. gälla framtida utgifter mot anslag, men det bör övervägas om även alternativa finansieringsformer för materiel, som exempelvis leasing, kan beaktas. Bemyndigandet kommer också att riktas till FMV, i stället för till Försvarsmakten.
Större eller mindre anskaffningsbehov och förstörd, skadad och överbliven materiel
I de situationer riksdag och regering bedömer att det behövs en ambitionshöjning kan detta hanteras genom att ett större investeringsanslag tilldelas, vilket är formen för att göra det i dag.
När det gäller förstörd, skadad och överbliven materiel kommer situationen att behöva anpassas jämfört med nuvarande modell och statskapitalmodellen. I bruttoanslagsmodellen levererar FMV i normalfallet in medel motsvarande av- och nedskrivningar till inkomsttitel på statens budget. Statskapitalet skrivs ned i samband med detta. För sådana extraordinära fall som det här förutsätts vara fråga om behöver därför statsmakterna besluta särskilt att nedskrivningen av statskapitalet inte ska redovisas mot inkomsttitel och
ändras på ett sätt som gör att investeringsanslagen med fördel kan hanteras i icke räntebärande flöde. I de ändringar av förordningar, som regeringen beslutat till följd av den nya budgetlag som träder i kraft den 1 april 2011, anges att utgifter för anskaffning av tillgångar ska redovisas mot anslag med ett belopp som motsvarar anskaffningsvärdet. Med en sådan grund för att redovisa mot anslag för investeringar i försvaret är det logiskt att redovisa tillskott av statskapital med samma belopp. Då anskaffningarna tagits upp i balansräkningen redovisas alltså ett anslagsutfall och ett tillskott av statskapital. Som en följd av tillskottet av statskapital uppkommer krav på FMV att ge staten avkastning på statskapitalet. Avkastningskravet kan FMV tillgodose genom att FMV kan tillhandahålla materielen till Försvarsmakten.
580
SOU 2011:36 En sammanhållen styrning för försvarslogistiken
italet som efter
statsmakternas beslut görs i statskapitalmodellen.
alys av modellerna
Gemensamma faktorer
smakten och FMV samt
att
ra
ko
nna ha en spårbarhet i
sin
mrådet.
Kostnaderna för nyttjandet av materielen tydliggörs också.
Statskapitalmodellen
n
på utgiftstaket, eftersom anskaffningarna inte belastar något anslag. således inte heller likvidmässigt betalas till statens centralkonto. Åtgärden motsvarar den nedskrivning av statskap
17.3.4 En jämförande an
Båda de presenterade modellerna uppfyller utredningens krav på att åstadkomma en riskdelning mellan Försvar
FMV kan överta ägarföreträdarskapet. I båda modellerna kommer den ekonomiska hanteringen av materielen att bli enklare för Försvarsmakten. För det första kommer myndigheten enbart att behöva hantera driftsanslag. De problem som i dag finns med att redovisa utgifter och kostnader blandat mot ett och samma anslag kommer därmed att försvinna. För det and
mmer Försvarsmakten att ha förutsägbara materielkostnader.
FMV kommer däremot att få mer omfattande uppgifter till följd av ett byte av finansieringsmodell. Det kommer att vara olika finansieringslösningar för olika materielsystem och för investeringar som FMV själva behöver göra för att kunna lösa sina uppgifter. Detta behöver FMV kunna hantera och sedan ku
prissättning gentemot Försvarsmakten. Ur ett redovisningsperspektiv kommer statens årskostnad för materielen att bli mer tydlig på så sätt att avkastningskravet, som i princip motsvarar räntekostnaderna, redovisas inom försvarso
Statskapitalmodellen skulle minska statsmakternas handlingsfrihet i förhållande till utgiftstaket jämfört med dagens situation. När utgiftsbegränsningar införs beroende på exempelvis oväntade utgiftsökningar eller inkomstminskningar inom vissa områden innebär det att vissa myndigheter inte får utnyttja hela sitt anslag. Därmed undviks att utgiftstaket totalt sett överskrids. I fallet med statskapitalmodellen kommer det vara möjligt att stoppa inte redan genomförda anskaffningar, vilket kommer få till följd att statens lånebehov blir lägre. Däremot kommer detta inte ge någon påverka
581
En sammanhållen styrning för försvarslogistiken SOU 2011:36
Utifrån ett styrningsperspektiv innebär statskapitalmodellen ökad tydlighet. Modellen medger en materielstock som är värdemässigt konstant över åren. Ett sätt att se på detta är att materielstocken motsvarar en av statsmakterna beslutad nivå för operativ förmåga och beredskap vid en given tidpunkt, under förutsättning att förbanden är materieluppfyllda. Ändringar av ambitionsnivån, som påverkar materielstockens storlek, kommer att kräva att anslagsmedel (för statskapital) tillförs. Detta ger, jämfört med i dag, en tydligare koppling mellan dels ambitionsnivå (förmåga) och anslagsnivå, dels ambitionshöjningar/-sänkningar och behov av anslagshöjningar/sänkningar (tillskott respektive minskning av statskapital netto).
Det bör dock påpekas att det vid överföringen av statskapital från Försvarsmakten till FMV måste säkerställas att nivån på statskapitalet är tillräcklig för att få den nya insatsorganisationen materieluppfylld. I nuläget utgörs statskapitalet till stor del av värdet på historiska anskaffningar och nivån är därmed inte anpassad till de nya kraven och förutsättningarna.
När det gäller verksamhetsperspektivet finns det en fördel i att statskapitalet, och eventuell avkastning som FMV fått behålla, kommer att ligga kvar hos FMV över årsskiftet. Det är inte ovanligt att det inträffar leveransförseningar som innebär att leveranser kommer ett eller flera budgetår senare än vad som ursprungligen var planerat. Om dessa leveranser är av större omfattning (exempelvis leveransen av Helikopter 14) innebär det att en stor summa (i helikopterfallet cirka 1,5 miljarder kronor) kan komma att belasta anslaget först året eller åren därpå. Med dagens system uppkommer då dels ett anslagssparande under innevarande år som uppgår till 1,5 miljarder kronor och dels tillkommer en anslagsbelastning på motsvarande summa året därpå. Ett anslagssparande som är högre än 3 procent får i dagens läge inte behållas i myndigheten med mindre än att regeringen beslutar om detta33. Om ett befarat eller uppkommet anslagssparande över 3 procent, som beror på leveransförseningar, riskerar dras in till statskassan påbörjas ofta ett arbete med att kompensera det uteblivna utfallet med andra, nya och möjliga leveranser eller genom att försöka tidigarelägga andra leveranser i syfte att säkerställa en finansiering för dessa inom de tilldelade anslagsmedlen. Denna typ av extraordinära åtgärder som uppkommer med anledning av faktiska leveransförseningar tar mycket kraft från ordinarie verksamheten i
33 För investeringsanslag är huvudregeln fr.o.m. förra årets prövning av anslagssparande att allt anslagssparande dras in. Se cirkulär nr Fi 2010:5.
582
SOU 2011:36 En sammanhållen styrning för försvarslogistiken
FMV, vilket påverkar förutsättningarna att leverera andra varor och tjänster till Försvarsmakten. En finansieringslösning enligt statskapitalmodellen gör att leveransförseningarna kan hanteras mer effektivt i och med att FMV har finansiella medel tillgängliga hos Riksgälden för avräkning mot statsskulden tills leveransen kommer34.
Bruttoanslagsmodellen
Med bruttoanslagsmodellen kommer statsmakternas styrning att i allt väsentligt kunna bestå i nuvarande form. Det kommer också att, som i dag, vara möjligt att reglera utgiftstaket med hjälp av utgiftsbegränsningar på investeringsanslaget.
Utgiftstakets nivå kommer dock att höjas totalt sett, eftersom Försvarsmaktens driftsanslag kommer att ökas med kostnaderna för avskrivningar och avkastning på statskapitalet.
I bruttoanslagsmodellen kommer de två anslagen att vara storleksmässigt kopplade till varandra, vilket innebär att ändringar i investeringsanslaget kommer att föranleda behov av ändringar även i det andra35.
Den tidigare redovisade problematiken med förskjutningsplaneringen i samband med leveransförsening kommer att vara densamma som i dag med bruttoanslagsmodellen. Den kan till och med komma att bli mer besvärlig, eftersom det inte längre kommer att finnas ett förfarande med milstolpesfakturering mellan Försvarsmakten och FMV. Därmed kan omförhandlingar med industrin komma att bli aktuella. Regeringen har dock möjlighet att liksom i dag besluta om att myndigheten får behålla anslagssparandet.
Om anslagen överförs från statens centralkonto till FMV:s räntekonto, kan det bli längre perioder då ekonomiska medel blir liggande och inte används, vilket också är en följd av att milstolpesfaktureringen försvinner. Detta kan påverka möjligheterna till uppföljning av nettoutlåningen i staten. En exakt överensstämmelse mellan överföring av medel till och betalning från myndighetens räntekonto är svår att uppnå, men för att få en bättre uppföljning kan som redan nämnts betalningsprofiler utredas och övervägas om FMV ska ha två räntekonton. Ett för investeringar och ett för övrig
34 Regeringen kan å andra sidan, om den anser att förskjutningsplaneringen är ett problem, inom ramen för dagens system motverka det genom att den i förekommande fall kan besluta om att myndigheten får behålla mer än 3% och att klart och tydligt kommunicera det till myndigheten. 35 Denna koppling finns till del i statskapitalmodellen också, men är mer accentuerad här.
583
En sammanhållen styrning för försvarslogistiken SOU 2011:36
verksamhet. Ett alternativ som skulle lösa dessa problem är att inte hantera investeringsanslagen i räntebärande flöde36. En sådan lösning behöver inte heller vara negativ för likviditetsstyrning och möjligheterna att föra ut rättvisande räntekostnader.
17.3.5 Utredningens överväganden
De två modellerna får olika konsekvenser vid ett genomförande. Statskapitalmodellen innebär att statsmakternas styrning ändras och får ett annat fokus jämfört med i dag. Enligt utredningens bedömning kan den ändrade styrningen leda till en ökad tydlighet mellan verksamhet och finansiering. Däremot kommer det inte vara möjligt att använda materielanslaget för att reglera utgiftstaket. Den uppföljning som görs av olika budgetpolitiska variabler behöver också ändras för att uppnå en likvärdig uppföljning i förhållande till i dag. För myndigheterna finns det fördelar med modellen då förskjutningsplanering inte kommer att uppstå pga. befarad brist på tillgängliga medel nästkommande år.
Bruttoanslagsmodellen innebär att styrningen från statsmakternas sida kan vara i princip densamma. Någon förändrad hantering behöver inte föreläggas riksdagen för beslut. Regleringen av utgiftstaket och uppföljningen mot de budgetpolitiska målen kan också göras på i huvudsak samma sätt som i dag. För myndigheterna innebär dock modellen att förskjutningsplaneringen kvarstår. Uppföljningen av nettoutlåningen skulle också kunna bli något svårare.
För utredningens vidkommande är fokus att åstadkomma besparingar och effektivitet. Utifrån detta perspektiv är det viktigaste att en ändring av finansieringsmodell kommer till stånd som stödjer dessa strävanden. Utredningen bedömer att de ekonomiska drivkrafterna som en ändrad finansieringsmodell medför, kommer att innebära effektiviseringar genom fokus på livscykelkostnader och ett mer relevant beslutsunderlag för såväl Försvarsmakten som riksdagen och regeringen.
Utredningen föreslår därför att statsmakterna ändrar sin styrning och finansiering till följd av att myndigheterna får nya roller
36 Uppföljningen av statens budget, statens utgiftstak och relationen mellan utgiftstak och det finansiella sparandet (överskottsmålet) blir även i bruttoanslagsmodellen mer komplicerad än för närvarande främst mot bakgrund av att det tillkommer anslag för kapitalkostnader hos Försvarsmakten, men också frågan om hur investeringsanslaget hanteras har betydelse för denna uppföljning. Särskilt att göra dessa anslagsmedel räntebärande kan komplicera uppföljningen. Detta talar för att överväga att hantera investeringsanslagen i icke räntebärande flöde. Problemen till följd av en ändrad hantering kan således begränsas.
584
SOU 2011:36 En sammanhållen styrning för försvarslogistiken
och att regering och riksdag beslutar införa en ny modell för finansiering av materiel som möjliggör riskdelning mellan Försvarsmakten och FMV. Utredningen föreslår vidare att regeringen ger i uppdrag till berörda myndigheter att, med stöd av ESV, framtaga sådan dokumentation som erfordras för att beslut ska kunna fattas i samband med övriga beslut i anledning av utredningens besparingsförslag.
17.4 Förändringar i anslag och anslagsstruktur
17.4.1 Flera motiv för att ändra anslag och anslagsstruktur
Under Försvarsstrukturutredningens arbete har det blivit tydligt att det finns flera skäl att se över den rådande anslagsstrukturen och fördelningen mellan anslag på försvarsområdet. Det gäller främst de anslag som för närvarande disponeras av Försvarsmakten, dvs. anslagen:
1:1 Förbandsverksamhet och beredskap 1:2 Fredsfrämjande förbandsinsatser 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och
anläggningar
1:5 Forskning och teknikutveckling
För det första lägger utredningen förslag som påverkar anslagsfördelningen mellan olika anslag. Detta gäller fallet med överföringen av större delen av Försvarsmaktens logistiks (FMLOG) verksamhet till FMV. För det andra kräver ett införande av utredningens förslag om en ändrad finansieringsmodell att nuvarande materielanslag förändras. För det tredje har utredningen föreslagit att statsmakterna lägger ökat fokus på styrning och uppföljning av livscykelkostnaderna. En del i ett sådant fokus är att anpassa materielanslagen för att stödja ett livscykelkostnadsperspektiv. För det fjärde har utredningen i kapitel 10 Försvarsmaktens behov av stöd och kapitel 11 Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning som svarar mot nya krav och behov uppmärksammat att det kan finnas en anledning att eftersträva en högre samstämmighet mellan de anslag som Försvarsmakten tilldelas och myndighetens verksamhetsgrenar.
585
En sammanhållen styrning för försvarslogistiken SOU 2011:36
Ändrad ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten och FMV
Utredningens förslag att verksamheter vid FMLOG flyttas från Försvarsmakten till FMV kommer innebära att anslagsnivåerna för anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap och anslag 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar kan behöva justeras utifrån hur kostnaderna för de flyttade verksamheterna vid FMLOG fördelas på dessa två anslag.
I samband med införandet av en ny finansieringsmodell kommer anslagen att behöva förändras. Oavsett vilken modell som väljs kommer Försvarsmakten att få disponera ett drifts- (eller förbrukningsanslag) för materielutnyttjande. Hur stort driftsanslaget ska vara behöver då räknas ut. I det fall statskapitalmodellen väljs kommer investeringsanslaget att utgå.
Fokus på livscykelkostnader när anslagen beräknas
En ökad fokusering på livscykelkostnader kan på sikt påverka anslagsstrukturen. Dagens två materielanslag (1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar) hanterar olika delar av livscykelkostnaderna. Idealt sett borde dessa två läggas samman till ett enda anslag. Inom denna totala anslagsram skulle sedan mixen mellan anskaffning, vidmakthållande och avveckling fritt kunna variera. Hur stor andel av anslaget som gått till respektive del skulle sedan kunna följas upp.
De nuvarande två materielanslagen infördes under 2009. Tidigare ingick anskaffning och vidmakthållande i samma anslag. En av anledningarna till delningen var att riksdagen tidigare tillkännagivit som sin mening att fler anslag skulle upprättas37. Med nuvarande uppdelning krävs riksdagsbeslut för att kunna göra omföringar mellan anskaffning och vidmakthållande/avveckling. Uppdelningen innebär vidare en lägre flexibilitet utifrån Försvarsmaktens perspektiv, eftersom myndigheten måste invänta riksdagens och därefter följande regeringsbeslut innan omfördelning kan göras om behov uppstår under budgetåret. Risken är att detta förfarande leder till att Försvarsmakten av tidsskäl nödgas anpassa materielförsörjningen efter fördelningen på anslagsramarna i stället för att
586
SOU 2011:36 En sammanhållen styrning för försvarslogistiken
styra om fördelningen mellan anslagen efter de behov myndigheten har.
Om statsmakterna ändå beslutar att bibehålla den nuvarande uppdelningen av materielanslagen bör det finnas en beredskap för att det kan komma att uppstå stora svängningar i anslagen mellan åren, då olika materielsystems kostnader för anskaffning, vidmakthållande respektive avveckling faller ut. För att kunna förutse detta och ta in variationerna i planeringen är det viktigt att Försvarsmakten och FMV kan ge ett tillräckligt bra beslutsunderlag för regering och riksdag att ta ställning till.
Bättre överensstämmelse mellan verksamhet och anslag
Som analysen i kapitel 10 Försvarsmaktens behov av stöd och kapitel 11 Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning som svarar mot nya krav och behov visar är det med rådande anslagsstruktur och -indelning svårt att härleda utfallet av verksamheten, fördelad på verksamhetsgrenar, gentemot anslagen. Detta leder till att Försvarsmakten (korrekt) redovisar verksamhetens kostnader fördelade på anslag på följande sätt (tabell 17.1).
Tabell 17.1 Verksamhetsgrenarnas anslagsutfall 2009 (miljoner kronor)
Anslag Verksamhetsgrenar 1:1 1:2 1:3 1:4 1:5 Summa VG1 3 967 1 627 5 594 VG2 13 842 7 838 6 409 28 089 VG3 493 790 188 977 2 448 VG4 518 518 VG5 VG6 12 12 Summa 18 833 1 627 8 628 6 597 977 36 662
VG1: Insatser (nationellt och internationellt), VG2: Uppbyggnad av insatsorganisationen och beredskap, VG3: Utveckling, VG4: Övrig verksamhet, VG5: Fredsfrämjande insatser, VG6: Stöd till samhället.
Som framgår av tabell 17.1 är det flera verksamhetsgrenar som belastar de olika anslagen. Störst spridning på anslag har verksamhetsgren 3, vilken innefattar den utvecklingsverksamhet som För-
38 Förenklad redovisning härledd ur Försvarsmaktens årsredovisning för 2009, s. 47.
587
En sammanhållen styrning för försvarslogistiken SOU 2011:36
svarsmakten bedriver. Det kan alltså handla om förbandsutveckling, materielutveckling samt forskning och teknikutveckling. Verksamhetsgren 2 belastar också flera anslag. I och med att anslagen och verksamhetsgrenarna inte överensstämmer kan det uppstå spårbarhetsproblem. Exempelvis kan det framstå som otydligt att Försvarsmaktens insatser uppgår till närmare 5,6 miljarder kronor, medan riksdagens fattat beslut om ett anslag för fredsfrämjande insatser som uppgår till 1,6 miljarder kronor. På samma sätt finns otydligheter mellan verksamhetsgren 3, Utveckling, och anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling.
Enligt utredningen är det önskvärt att det så långt möjligt finns förutsättningar för en spårbarhet mellan verksamhet och anslag. En svårighet med såväl anslagsstruktur som verksamhetsgrensstruktur är att det finns en blandning av resurser och produkter i båda. Exempelvis är anslagen 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap och 1:2 Fredsfrämjande förbandsinsatser riktade till Försvarsmaktens produkter i form av beredskap och insatser, medan materielanslagen riktar sig till verksamhet som används för att bygga upp dessa produkter. När det gäller verksamhetsgrenarna är i stället de flesta indelade efter produkter, undantaget verksamhetsgren 3 Utveckling, som kan vara bådadera.
En annan svårighet, som gäller materielförsörjningen, är att verksamhetsgrenarna och anslagen även riktar sig till olika tidpunkter i livscykeln för ett materielsystem (bild 17.4).
588
SOU 2011:36 En sammanhållen styrning för försvarslogistiken
Figur 17.4 Exempel på ett materielsystems faser i relation till verksamhetsgrenar och anslag (förenklad bild)
Produktdef.fas
Regeringsbeslut
Konstruktionsfas
Regeringsbeslut
Produktionsfas
Driftssättning
I drift
Utveckling (VG3)
Beslut om serieanskaffning
Uppbyggn. o beredskap
(VG2)
Anslag 1:3 och/eller
1:5
Anslag 1:3
I drift
Modifiering Vidmakth.
Anslag 1:1,1:2
1:3 och 1:4
Uppbyggnad och beredskap (VG2)/
Utveckling (VG3)
VG2 eller Insatser (VG1)
I utvecklingsskedet, som kan omfatta såväl produktdefiniering och konstruktion, belastar kostnaden för ett materielprojekt anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och/eller 1:5 Forskning och teknikutveckling och redovisas inom verksamhetsgren 3 Utveckling. När Försvarsmakten fattar beslut om serieanskaffning förs projektet till verksamhetsgren 2 Uppbyggnad av insatsorganisation och beredskap. Beslutet innebär också att materielsystemet tas upp som en tillgång i balansräkningen. Beslut om serieanskaffning är dock inte med automatik kopplat till något regeringsbeslut och det kan ske vid olika tidpunkter. I driftsfasen kan materielen användas till insatser eller i ordinarie förbandsverksamhet inklusive beredskap, vilket betyder att den kan få ett kostnadsutfall både i verksamhetsgren 1 Insatser och verksamhetsgren 2. Detta motsvaras också av att anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap och 1:2
Fredsfrämjande förbandsinsatser kan belastas. Vid större halvtidsmodifieringar belastas anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar av kostnaderna, medan mindre översyner normalt belastar anslaget 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel
589
En sammanhållen styrning för försvarslogistiken SOU 2011:36
:4 Vidmakthållande, avveckling
m.
dan fattade investerings-
beslut samt möjligheten till efterkalkyler.
för tar utredningen inte något helhetsgrepp om anslags-
str
gen av materiel- och logistikförsörjning blir
sam och anläggningar. När det sen kommer till avveckling kommer kostnaderna att belasta anslaget 1
m. av materiel och anläggningar.
Detta gör att det är svårt att få en överblick över hur materielkostnaderna fördelar sig på anslag och verksamhetsgrenar, hur kostnaderna hänger ihop med varandra och vad som är en följd av vilket beslut. Verksamhetsgren- och anslagsstrukturen försvårar också den objektvisa uppföljningen av re
17.4.2 Utredningens överväganden
De ovan uppräknade skälen till förändringar i anslagsfördelning och anslagsstruktur har olika utgångspunkter. Utifrån de direktiv som utredningen har att förhålla sig till måste fokus ligga på att underbygga utredningens förslag om en sammanhållen försvarslogistik genom förändringar rörande anslagen som är kopplade till materiel. Där
ukturen.
De ändringar som Försvarsstrukturutredningen föreslagit inom försvarslogistiken handlar om att i steg 1 flytta verksamhet mellan Försvarsmakten och FMV, att rationaliseringar genomförs i steg 2 och att ytterligare renodling av ansvar och risk görs i steg 3. När det gäller anslagen är utredningens förslag att regering och riksdag överväger att lägga samman de två materielrelaterade anslagen 1:3
Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar till ett anslag som benämns Försvarslogistik. Ändamålet med det nya anslaget bör även innefatta logistikverksamhet som idag finansieras av anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. Detta möjliggör en tydligare fokusering på livscykelkostnaderna och bidrar till att styrningen och finansierin
manhållen.
På sikt kan anslagsstrukturen dock behöva utvecklas för att bättre motsvara den verksamhet som bedrivs inom försvarsområdet. På samma sätt kan Försvarsmaktens verksamhetsgrenar behöva ses över och analyseras. Ett sådant utvecklingsarbete skulle kunna ta sitt avstamp i det krav på operativ förmåga som riksdag och regering fattat beslut om, dvs. att Försvarsmakten ska ha en operativ förmåga som möjliggör att Försvarsmakten kan genom-
590
SOU 2011:36 En sammanhållen styrning för försvarslogistiken
591
r output med input.
Detta gäller för både anslag och anslagsposter. föra omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen39. Detta skulle kunna vara en utgångspunkt för en indelningsgrund för anslagen. I detta sammanhang är det viktigt att, så långt det är möjlig, få en ensad indelningsgrund. Exempelvis bör inte verksamhet blandas med kostnadsslag, elle
18 Statliga bolag inom försvarslogistiken?
18.1 Inledning
I detta kapitel behandlar utredningen verksamheter på försvarsområdet som kan bli föremål för bolagiseringar.
18.2 Försvarets fastigheter
Utredningens bedömning:
Utredningen delar Fastighetsutredningens bedömning att det öppna fastighetsbeståndet som försvaret avser att framgent förhyra bör bolagiseras.
Bristen på statskapital måste lösas på annat sätt. Oavsett valet av associationsform är förutsättningen att förhyrningen framgent kan ske till i huvudsak oförändrade hyror.
18.2.1 Bakgrund
Den 13 maj 2009 fick en särskild utredare i uppdrag att se över statens fastighetsförvaltning (dir. 2009:45).1 Utredningen har antagit namnet
Utredningen om översyn av statens fastighetsförvaltning (Fi 2009:04). I detta avsnitt benämns utredningen Fastighetsutredningen.
Fastighetsutredningens direktiv anger att utredningen ska bl.a. lämna förslag till en mer effektiv struktur på fastighetsförvalt-
1 Försvarsberedningen angav 2008 i siin rapport Försvar i användning (Ds 2008:48) en inriktning som innebär att antalet aktörer minskar och att det bör prövas att överföra Fortifikationsverkets öppna fastighetsbestånd till en annan statlig eller privat fastighetsförvaltare. Det slutna beståndet ansåg beredningen borde överföras till Försvarsmakten då myndigheten redan har kompetens inom området. Vidare föreslog försvarsberedningen att även en nedläggning av Fortifikationsverket bör prövas.
593
Statliga bolag inom försvarslogistiken SOU 2011:36
ningen inom staten. Av direktiven framgår vidare att utredningen har i uppdrag att bl.a. belysa effekterna av att statens fasta egendom förs samman i större områden och därmed färre myndigheter och att särskilt utvärdera, och i förekommande fall, föreslå förändringar i fördelningen mellan myndigheter och statliga bolag. I direktiven anges särskilt att utredningen har i uppdrag att utifrån Försvarsmaktens framtida fastighetsbehov göra en översyn av försvarets fastighetsförvaltning och föreslå nödvändiga förändringar.
Försvarsstrukturutredningen har till Fastighetsutredningen framhållit att det föreligger ett behov av att effektivisera försvarets lokalanvändning. Större yteffektivitet och flexibilitet i lokalanvändningen behövs om kostnaderna ska kunna minskas. Utredningen har också påpekat behovet av tydliga incitament för att åstadkomma denna effektivisering.
18.2.2 Flexibel och kostnadseffektiv lokalförsörjning
Fastighetsutredningen framhåller att utgångspunkten måste vara att utveckla en lokalförsörjning för Försvarsmakten som är flexibel och kostnadseffektiv och som sker på samma villkor som för andra statliga myndigheter. Samtidigt måste formerna för fastighetsförvaltningen anpassas till försvarets nya förutsättningar.
18.2.3 Fastighetsförvaltning i myndighetsform respektive bolagsform
Fastighetsutredningen noterar att en av de huvudprinciper som riksdagen 1991 fattade beslut om, och som enligt direktiven till utredningen utgör utgångspunkt för utredningens uppdrag, är att statens fastighetsförvaltning företrädesvis bör bedrivas i aktiebolagsform.
Utredningen anger att den ser likheter i Fortifikationsverkets öppna bestånd och de fastigheter Specialfastigheter förvaltar. Utredningen noterar vidare att Specialfastigheters uppdrag är att långsiktigt äga, förvalta och utveckla ändamålsfastigheter för offentliga verksamheter. Utredningen gör bedömningen att det finns samordningsvinster med att sammanföra bestånden i ett gemensamt bolag. Efter sammanslagningen kommer dessa byggnader att vara kvar i statlig ägo. Sammanslagningen innebär att bolaget kommer att förvalta de markområden som Fortifikationsverket i dag ansvarar
594
SOU 2011:36 Statliga bolag inom försvarslogistiken
för. Denna mark kan upplåtas till Förvarsmakten på samma sätt som i dag. Utredningens förslag omfattar såväl byggnader som mark och får, tillsammans med övriga förslag som utredningen lämnar, som konsekvens att Fortifikationsverket avvecklas som myndighet.
18.2.4 Nuvarande hyresmodell
Effekterna av hyresmodellen
Fastighetsutredningen noterar att Försvarsmaktens hyror ska – enligt nuvarande hyresmodell – täcka Fortifikationsverkets självkostnad. Utredningen konstaterar samtidigt att för att kunna betala amorteringarna på lånen i Riksgäldskontoret måste hyrorna höjas. I annat fall måste statskapitalet återställas genom att nytt statskapital tillförs Fortifikationsverket. Det innebär i sin tur en utgift på statsbudgeten, eftersom tillskottet av statskapital finansieras med anslagsmedel. I samband med att statskapitalet återställs, amorteras lånen i Riksgäldskontoret i motsvarande utsträckning.
Marknadsvärdet överstiger bokförda värdet
Fastighetsutredningen konstaterar vidare att resultatet av den översiktliga marknadsvärdering som utredningen låtit göra pekar mot att marknadsvärdet på det öppna fastighetsbeståndet överstiger de bokförda värdena. Vid en sammanslagning av bestånden skulle den brist som kommer att uppstå till följd av tillvägagångssättet i samband med försvarsbesluten därför kunna hanteras vid en bolagisering av Fortifikationsverkets öppna bestånd.
Försvarsstrukturutredningen gör, å sin sida, bedömningen att den ovan angivna hanteringen kan leda till extra hyreshöjningar för
Försvarsmakten på det bestånd som myndigheten fortsätter att nyttja. Hyreshöjningen uppkommer ur behovet att täcka eventuella avkastningskrav på de belopp som fastigheterna bokföringsmässigt kan komma att skrivas upp med. Bolagiseringens positiva effekter för Försvarsmakten kan därmed komma att reduceras med belopp motsvarande hyreshöjningarna.
595
Statliga bolag inom försvarslogistiken SOU 2011:36
18.2.5 Försvarsmaktens lokalutnyttjande
Lokalaveckling, m.m.
Fastighetsutredningen framhåller att ansvaret för att uppnå ett effektivt lokalutnyttjande i förhållandet hyresgäst – hyresvärd alltid ligger hos hyresgästen. Det är hyresgästen som efterfrågar lokalyta och som har bäst kännedom om verksamheten som ska bedrivas i lokalerna. Hyresvärden kan agera stödjande i val och utformande av lokaler, men har egentligen ett intresse av att maximera förhyrningar. När det gäller utnyttjandet av försvarsfastigheter måste ansvaret för ett effektivt lokalutnyttjande – enligt utredningen – ligga hos Försvarsmakten. Den samlade effekten av kontraktsstrukturen och hanteringen av lokalavvecklingar i samband med försvarsbesluten har – enligt utredningen - inneburit att avveckling av lokaler och nyinvesteringar premierats. Kostnaden för att avveckla fastigheter på en ort för att nyinvestera i liknande lokaler på en annan ort har inte tydliggjorts och har inte burits av Försvarsmakten. Även om sådana åtgärder har varit motiverade av verksamhetsskäl, och ytterst beroende av beslut fattade av statsmakterna, har inte den fulla kostnadseffekten uttryckligt klarlagts i samband med besluten.
18.2.6 Omstrukturering av fastighetsförvaltningen
Fastighetsutredningen konstaterar att vid omstrukturering av fastighetsförvaltningen - i enlighet med utredningens förslag - ska endast de fastigheter som försvaret fortsättningsvis avser att förhyra föras över till den nya samlade fastighetsorganisationen. Engångsvis kan förslaget få ekonomiska konsekvenser som liknar de som inträffat vid försvarsbesluten, dvs. att fastigheter med återstående kapitalvärde behöver avvecklas. Omfattning av dessa konsekvenser beror på hur mycket lokalbehovet kan minskas och vilka andra användningsområden för avvecklingsfastigheterna som kan utvecklas. I jämförelse med nuvarande situation där Försvarsmakten på grund av ekonomiska effekter bedöms bibehålla lokaler som inte används på ett optimalt sätt, är det dock utredningens bedömning att den föreslagna åtgärden i ett längre perspektiv leder till ekonomiska besparingar. Den ekonomiska omfattningen kan stå klar först när kartläggnings- och effektiviseringsarbetet
596
SOU 2011:36 Statliga bolag inom försvarslogistiken
genomförts. Utredningen framhåller samtidigt att det är angeläget att omstruktureringen av fastightesförvaltningen startar omgående.
18.2.7 Försvarsmaktens ansvar för sin lokalförsörjning
Fastighetsutredningen konstaterar att den nuvarande ansvarsfördelningen i lokalförsörjningsfrågor mellan Försvarsmakten och
Fortifikationsverket inte är tydlig. Utgångspunkten bör istället – enligt utredningen - vara densamma som gäller för andra statliga myndigheter, dvs. att myndigheten har fullt ansvar för lokalförsörjningen och att statliga fastighetsförvaltare agerar med i stort sett samma förutsättningar som icke-statliga fastighetsförvaltare. På så sätt renodlas beställarfunktionen från utförarfunktionen vilket skapar förutsättningar för en tydlig styrning och att konkurrenskraftiga lösningar uppnås i ett samspel där parternas intressen ställs mot varandra. När det gäller uppgiftsfördelningen så svarar Fortifikationsverket för en rad funktioner som enligt utredningens mening borde ligga på Försvarsmakten. Redan att det i Fortifikationsverkets instruktion sägs att verket ska bistå Försvarsmakten i lokalförsörjningsfrågor är en avvikelse från det som gäller i statsförvaltningen i övrigt.
18.2.8 Sammanfattning
Fastighetsutredningen föreslår sammanfattningsvis i sitt betänkande att det öppna fastighetsbestånd som försvaret avser att förhyra bör bolagiseras. Vidare föreslår utredningen att bl.a. fastigheter där försvaret avstår från fortsatt förhyrning bör engångsvis överföras till
Vasallen AB eller annan statlig eller privat aktör för konvertering till annan användning. Syftet ska vara att det statliga engagemanget avvecklas. Vid framtida omstruktureringar av försvaret bör kostnader för avbrutna förhyrningar hanteras på ett affärsmässigt sätt enligt gällande hyresavtal.
597
Statliga bolag inom försvarslogistiken SOU 2011:36
18.3 Statliga bolag inom andra delar av försvarslogistiken
Utredningens bedömning:
Några absoluta hinder för att bolagisera verksamheten vid FMV generellt, FMV:s enhet T&E, och FMLOG har inte framkommit under utredningens arbete. Nästa steg är en politisk bedömning av lämpligheten att bolagisera dessa verksamheter. Leder den till att arbetet ska fortsätta, så erfordras att berörda verksamhetsstyrelser och -ledningar, alternativt för ändamålet särskilt bildade organisationskommittéer, får i uppdrag att utarbeta affärsplaner, genomföra förberedelser och ta fram komplett beslutsunderlag.
18.3.1 Inledning
I kapitel 14 En sammanhållen försvarslogistik har utredningen beskrivit olika möjliga vägar för att åstadkomma rationaliseringar av verksamheten inom försvarslogistikens område. Dessa har gått ut på att till delar eller helt lägga över verksamhet till privata aktörer. En annan möjlighet är att bolagisera myndigheternas verksamhet.
Utredningen har därför gett i uppdrag till PriceWaterhouse-Coopers (PWC) att utreda förutsättningarna för bolagisering för Försvarets materielverk (FMV) som helhet, Test- och evalueringsenheten (T&E) vid FMV och Försvarets logistik (FMLOG).
Det måste dock understrykas att analysen inte utgår ifrån en hypotes om att bolagsbildning av de aktuella verksamheterna skulle vara det scenario som i slutändan kommer att visa sig vara optimalt för att nå den önskade situationen i framtiden.
En analys av möjligheterna att bilda bolag fyller dock en viktig funktion vid överväganden om framtida strukturella alternativ. Om det visar sig vara möjligt att genomföra en överföring av verksamheten med nuvarande omfattning till bolagsform så är detta en viktig indikation på att även andra bolagsbildningar med delar eller kombinationer av nuvarande verksamheter bör vara genomförbara. Om det tvärtom visar sig vara omöjligt av något skäl att bilda bolag så har även denna analys bidragit till att utreda genomförbarheten hos tänkbara strukturella alternativ.
598
SOU 2011:36 Statliga bolag inom försvarslogistiken
18.3.2 Möjligheten till bolagisering
PWC:s utredningar
Liksom utredningen redan i kapitel 11 Forskning och utveckling samt materiel och logistik för framtida behov redogör för så finns vissa politiska motiv för bolagisering. Grovt sett delas dessa in i förvaltningspolitiska, konkurrenspolitiska samt ekonomiska motiv.
Statsmakterna har också fastlagt kriterier för att en statlig verksamhet ska anses lämplig att bolagisera2.
1. Konkurrensen på marknaden bör fungera
2. Verksamheten bör vara av betydande omfattning
3. En affärsmässig mognad bör ha uppnåtts
4. Verksamheten ska framgångsrikt kunna stå på egna ben
5. Målet för verksamheten bör vara vinst
PWC har gjort bedömningar av möjligheter till och förutsättningar för bolagisering av de aktuella verksamheterna med utgångspunkt från dessa fem kriterier som regeringen har redovisat vid de bolagiseringar som gjorts under senare tid. PWC har i sin granskning sedan tagit upp ytterligare omständigheter som gäller för försvarsområdet och som kan vara relevanta för bolagisering, exempelvis informationssäkerhet och olika former av sekretess.
PWC belyser frågeställningen om och utifrån vilka kriterier de aktuella verksamheterna kan överföras till bolagsform, jämte en prövning av vilka förutsättningar som en sådan överföring vilar på.
PWC har i sin bedömning av de tre verksamheterna inte funnit några hinder som omöjliggör en bolagisering. Däremot pekar PWC på att det finns problem inklusive säkerhetspolitiska aspekter, som måste lösas ut före en bolagisering. PWC:s sammanfattande bolagiseringsrapporter återfinns i bilaga 9-13.
18.3.3 Myndigheternas synpunkter
De berörda myndigheterna Försvarsmakten och FMV har beretts möjligheter att ge synpunkter på PWC:s utredningar.3 Nedan sammanfattas svaren.
2Prop. 1992/93:100 bil. 1, bet. 1992/93: F, U 10 respektive F, U 20, rskr 1992/93:189. 3 Försvarsmaktens skrivelse den 11 mars (HKV 23 250:53428) och FMV:s skrivelse den 25 januari 2011 (10FMV12458-21:1).
599
Statliga bolag inom försvarslogistiken SOU 2011:36
Försvarsmakten
Försvarsmakten bejakar fortsatt bolagiseringsprövning för delar av FMLOG. Däremot bedömer Försvarsmakten att bolagisering inte är relevant för hela FMLOG. Försvarsmakten menar att det inom flera av FMLOG:s verksamhetsområden inte finns en fungerande marknad, vilket kan leda till att effektiviseringar uteblir. Försvarsmakten påpekar också att en bolagiseringsprövning av FMLOG:s verksamhet måste ta hänsyn till säkerhetspolitiska aspekter.
FMV
FMV delar PWC:s bedömning om att det inte förekommer några absoluta hinder för en bolagisering av FMV. Däremot krävs en fördjupning för att hitta former för att undanröja de försvårande omständigheterna som PWC noterat. FMV ser heller inte några stora effektiviseringsvinster till följd av bolagisering.
I fråga om T&E-verksamheten menar FMV att det är möjligt med bolagisering, men att försvårande omständigheter finns, vilket påverkar lämpligheten. När det gäller förutsättningarna för kommersiell bärkraft menar FMV, i motsats till PWC, att T&E-verksamheten inte kommer att generera tillräckligt med intäkter.
PWC:s slutrapporter
PWC har i sina slutrapporter gjort justeringar utifrån synpunkterna från myndigheterna, men ingen av synpunkterna har föranlett dem att ändra sakinnehållet i observationerna eller i slutsatserna.
18.4 Utredningens överväganden
PWC har i allt väsentligt funnit att bolagiseringarna är möjliga att genomföra, men har samtidigt påvisat ett antal områden som behöver hanteras innan processen påbörjas. Av PWC:s beskrivningar och myndigheternas kommentarer framgår att det finns verksamheter som kan agera på en konkurrensutsatt marknad, framför allt när det gäller FMLOG:s verksamhetsområde. Erfarenheterna från en internationell genomgång (se kapitel 14 En sam-
600
SOU 2011:36 Statliga bolag inom försvarslogistiken
manhållen försvarslogistik) visar att det kan finnas betydande effektiviseringsvinster att göra i dessa fall.
Utredningen konstaterar att PWC inte djupare kunnat analysera huruvida en förändrad associationsform för någon av verksamheterna är lämplig utifrån ett säkerhetspolitiskt perspektiv. Inför ett ställningstagande till bolagiseringsfrågan måste därför beslutsunderlaget kompletteras i dessa avseenden. Kompletteringarna måste också omfatta grundligt utförda affärsplaner. De av PWC i övrigt identifierade svårigheterna måste dessutom undanröjas innan beslut om bolagisering fattas.
PWC:s rapporter visar också att det finns gemensamma nämnare för effektiviseringsstrategin i samband med FMLOG, FMV och T&E. Detta talar för att strukturellt, styrningsmässigt och organisatoriskt samordna verksamheterna för att uppnå en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning för det militära försvaret. Detta var en av utgångspunkterna för utredningens förslag till en genom FMV sammanhållen försvarslogistik, som utredningen redovisar i kapitel 16 Försvarslogistik – en ny struktur.
18.5 Exemplet QinetiQ
I Storbritannien har delar av försvarsmyndigheternas verksamhet privatiserats. Utredningen beskriver nedan fallet QinetiQ, som gick hela vägen från myndighet till delägt statlig bolag och vidare till börsnoterat privat bolag inom loppet av några år.4
18.5.1 Bakgrund
QinetiQ var från början en del av ett brittiskt statligt forskningsorgan inom försvarsområdet. Under 1990-talet privatiserades flera forskningsorgan i syfte att uppnå en tydlig separering mellan beställare och utförare och för att kunna göra konkurrensupphandlingar. Samtidigt minskade resurserna för forskning inom det brittiska försvarsministeriet. Detta var en orsak till att myndigheten Defence Research Agency (DERA), som förlorat i kapacitet p.g.a. budgetneddragningar, blev föremål för en diskussion om privatisering.
4 Avsnittet baseras på ett underlag från Försvarsavdelningen vid ambassaden i London.
601
Statliga bolag inom försvarslogistiken SOU 2011:36
18.5.2 DERA:s verksamhet delas upp mellan en ny myndighet och ett bolag
En delning av verksamheten genomfördes 2001. Försvarsministeriet behöll delar av DERA:s förmågor och förlade verksamheten i en ny myndighet, Defence Science and Technology Laboratory (DSTL). Därmed kunde man säkerställa vissa nationella intressen. Resten privatiserades.
Trots dess strategiska vikt valde den brittiska staten att lägga över test- och utvärderingstjänster för försvarsministeriet, vilket inkluderade skjutbanor, avancerade test- och mätanläggningar i den del som skulle privatiseras, dvs. det som skulle bli QinetiQ. Anledningen var att anläggningarna var i behov av upprustning. För att skydda nationella försvarsintressen skapade man en ”Compliance Regime” som hanterade den mest känsliga informationen när QinetiQ blivit kommersiellt. På detta sätt hanterades också potentiella intressekonflikter och jävsförhållanden vid upphandlingar. Ett av försvarsministeriets största farhågor vid bildandet av QinetiQ var nämligen huruvida QinetiQ skulle kunna förhålla sig opartiskt i förhållande till försvarsministeriet. Denna Compliance Regime övervakades i sin tur av kommitté där försvarsministeriet hade en observatör.
18.5.3 Qinetiq börsnoteras och säljs ut
I mitten av 2000-talet beslutas att QinetiQ ska börsnoteras. För att underlätta utvecklandet av verksamheten mot en börsintroduktion sålde först DERA under 2003 37,5 procent av verksamhet till Carlyle Group (33,8 procent) och till ledningen och de anställda (3,7 procent). Försvarsministeriets ägande i QinetiQ uppgick i inledningsskedet till 62,5 procent.
I samband med den förestående börsintroduktionen 2006 beslutar Försvarsministeriet och Carlyle Group gemensamt att minska sina andelar i bolaget. Försvarsministeriet genomförde en grundlig riskbedömning inför reduceringen av ägarandelar men kom fram till att det rådande avtalet, som bl.a. inbegrep den känsliga testverksamheten, var tillräckligt bra. I september 2008 bestämmer sig försvarsministeriet att sälja av sitt resterande ägande i QinetiQ (18,9 procent). Försvarsministeriet behåller dock en ”Special
602
SOU 2011:36 Statliga bolag inom försvarslogistiken
603
Share” för att säkerställa kontrollen över eventuellt framtida uppköp av QinetiQ.
QinetiQ fick en viktig roll som rådgivare till försvarsministeriet. Bolaget fick också hjälpa till vid upphandlingar, utföra tester och utvärderingar av militär utrustning. Man utvidgade även verksamheten till USA för att få en bredare kommersiell bas.
Försäljningen har uppskattningsvis genererat cirka 616 miljoner pund netto till brittiska staten. Samtidigt hade man säkrat cirka 13 500 jobb i ett stabilt bolag. Carlyle Group fick tillbaka cirka 112 procent på sin investering.
Den brittiska riksrevisionen har bedömt att den s.k. Compliance Regime, vars syfte är att tillvarata nationella försvarsintressen, har fungerat bra men att expansionen under 2008 medförde fler problem vad gäller dess effektivitet.
18.5.4 Verksamhet i dag
Qinetiq hade 2010 en omsättning på 1 625 miljoner pund och sysselsatte drygt 13 000 anställda runt om i världen.5 Bolaget erbjuder tjänster inom huvudområdena:
• Technical assistance and programme support
• Technology offerings
• Test and evaluation
• Research and development
• Training delivery
QinetiQ har också öppnat ett dotterbolag i Sverige och tecknade 2010 ett avtal med FMV som innebär att QinetiQ tar över ansvaret för personal, drift och underhåll av Flygfysiologiskt Centrum i Linköping. Avtalet har sin grund i det svenska flygvapnets minskade behov av träningstimmar i anläggningen, vilket har lett till överkapacitet. Samtidigt har QinetiQ haft behov av tillgång till ökad kapacitet för sina kunder. I avtalet garanteras den tid som den svenska försvarsmakten behöver i anläggningen. Den svenska staten kommer fortsatt att äga anläggningen genom FMV.6
5Restoring QinetiQ to Strength, QinetiQ Group plc Annual Report and Accounts 2010. 6 Information från FMV:s webbplats den 14 mars 2011, <http://www.fmv.se/WmTemplates/page.aspx?id=5291>.
19 Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning
19.1 Inledning
I detta kapitel redovisar Försvarsstrukturutredningen en sammanfattning av förslagen till besparingar i betänkandet och vilka förändringar av myndigheternas struktur och verksamhet som är sammankopplade med dessa. Utredningen för också en diskussion om risker med genomförandet av besparingarna och användningen av frigjorda medel.
Enligt utredningens direktiv ska besparingarna uppgå till minst 2 miljarder kronor i förhållande till 2008 års utfall. Huvuddelen av dessa besparingar ska kunna realiseras senast 2012. Utredningen ska vidare redovisa hur frigjorda medel fördelas på anslag. Detta redovisas i tabeller där besparingarna anges både i rörliga och i 2008 års priser. Två tidpunkter, 2012 och 2014, används för att svara mot kraven i direktiven.
Utredningen har kunnat redovisa besparingarna i förhållande till utfallet 2008, med undantag för vissa besparingar inom försvarslogistiken1. Med anledning av komplexiteten i de omfattande strukturförslagen har utredningen valt att göra en fördelning av besparingarna på anslagen efter två olika fördelningsnycklar2. Hur
1 När det gäller FMLOG har det inte varit möjligt att spåra besparingar tillbaka till ett utfall för 2008. Beroende på stora omorganisationer mellan åren, utgår redovisningen i stället från utfallet för 2010. Detta innebär att eventuella besparingar som realiserats på FMLOG innan dess inte är medräknade. Detsamma gäller besparingsförslagen rörande inköp av förnödenheter och materiel, då det inte varit möjligt att fastställa vilken ram för 2008 som besparingen ska bedömas utifrån. FMV:s besparingar inom ramen för handlingsprogrammet har däremot kunnat bedömas mot utfallet för 2008. 2 För verksamhet vid FMV har fördelningsnyckeln beräknats från 2010 års utfall på anslagen 1:3 (62 %) och 1:4 (38 %) när det gäller processrelaterade besparingar och utifrån FMV:s tidredovisning för personalrelaterade besparingar (29% på 1:3 och 71% på 1:4). För verksamhet som berör FMLOG har utredningen utgått från fördelningen för 2008 på dåvarande anslagen 6:1 (89 %) respektive 6:2 (11 %) och överfört denna fördelning till anslag 1:1
605
Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning SOU 2011:36
er.
medel mellan de olika anslagen bör fördelas framöver, bör dock utgå från bl.a. Försvarsmaktens behov av underhåll, förnödenheter och servicetjänst
Utredningen vill betona att såväl redovisningen av när besparingarna kommer att falla ut i tiden som fördelningen på anslag, har gjorts utifrån uppskattningar och bedömningar.
19.2 De sammanlagda besparingarna
I tidigare kapitel har utredningen redovisat besparingar inom olika områden och projekt. I kapitel 12 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten har besparingar på olika delar inom forskning och utveckling summerats till totalt 987 miljoner kronor. I kapitel 14 En sammanhållen försvarslogistik har besparingar om 290 miljoner kronor redovisats till följd av s.k. utmaningsprojekt. I kapitel 16 Försvarslogistik – en ny struktur har genomförandet av Alternativ 2 tillsammans med UEFA-projektet och Försvarets materielverks (FMV) handlingsprogram beräknats ge besparingar på 1 205 miljoner kronor3. I tabell 19.1 fördelas de sammanlagda besparingarna på anslag och på två olika utfallsår.
respektive 1:4. Utfallssiffror fördelat på respektive anslag för senare år än 2008, har utredningen inte haft tillgång till och har därför utgått från att fördelningen varit oförändrad 2010. 3 Utredningens besparingsförslag är till stor del baserad på uppskattningar och det kan förefalla märkligt att redovisa besparingarna på miljonen när, men detta görs för att få en spårbarhet till siffrorna i betänkandet i övrigt och till de underlag utredningens förslag baseras på.
606
SOU 2011:36 Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning
Tabell 19.1 Bedömda besparingar i årsnivå 2012 respektive 2014
i förhållande till utfallet 2008 till följd av beställningsminskningar och effektiviseringar (miljoner kronor i löpande priser)
Anslag Berörd verksamhet
Besparing
2012
Besparing
2014
1:1
-Drift och underhåll -Servicetjänster -Inköp av förnödenheter -Organisations-, metod- och materielutveckling
-313 -889
1:3
-Materielanskaffning -Organisations-, metod- och materielutveckling
-204 -477
1:4
-Vidmakthållande av materiel -Materielavveckling -Organisations-, metod- och materielutveckling
-544 -818
1:5
-Forskning -Teknikutveckling, -Koncernövergripande FoU
-241 -241
S:a
-1 302 -2 425
Anm.: I tabellen redovisas löpande priser då förutsättningarna för fastprisberäkning varit olika på FoU- respektive försvarslogistikområdet.
Besparingar inom områdena forskning och utveckling samt försvarslogistik bedöms uppgå till sammanlagt drygt 2,4 miljarder kronor 2014 i förhållande till utfallet 2008. Av dessa bedöms drygt hälften, dvs. 1,3 miljarder kronor, kunna falla ut år 2012 i förhållande till utfallet 2008.
Det är framför allt besparingar i form av beställningsminskningar inom forskning och utveckling som bedöms realiseras 2012, medan effektiviseringarna inom försvarslogistiken i huvudsak kommer att vara uppnådda 2014. Detta beror på att förändringar i processer och arbetssätt till följd av verksamhetsövergångar samt personalförändringar tar längre tid att genomföra och att effekten av besparingarna därmed uppnås senare än vid beställningsminskningar. Beställningsminskningarna uppgår till cirka 40 procent av besparingarna medan effektiviseringarna utgör cirka 60 procent. Det kan dock inte uteslutas att det finns vissa överlappningar mellan dessa.
Som framgår av tabellen ovan är det främst på anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap som det frigjorda utrymmet för-
607
Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning SOU 2011:36
väntas uppstå, följt av anslaget 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar.
I nedanstående avsnitt redovisas besparingarna inom områdena forskning och utveckling respektive försvarslogistik.
19.3 Forskning och utveckling
Tabell 19.2 Bedömda besparingar i årsnivå 2012 respektive 2014 i
förhållande till utfallet 2008 inom forskning och utveckling till följd av beställningsminskningar (miljoner kronor i löpande priser samt i 2008 års priser inom parentes)
Anslag Berörd FoU-verksamhet
Besparing
2012
Besparing
2014
1:1
-Organisations-, metod- och materielutveckling -Studier & konceptutveckling -m.m.
-156
(-178)
-192
(-221)
1:3 -Organisations-, metod- och materielutveckling
-56
(-80)
-122
(-148)
1:4 -Organisations-, metod- och materielutveckling
-424
(-426)
-432
(-433)
1:5
-Forskning -Teknikutveckling -Koncernövergripande FoU -Studier & konceptutveckling
-241
(-295)
-241
(-319)
S:a
-877
(-978)
-987 (-1 121)
Anm.: Fastprisberäkningen baseras på bedömda ramminskningar.
Sammanfattande beskrivning av utredningens bedömningar
Beställningsminskningar och effektiviseringar
Försvarsstrukturutredningen bedömer att Försvarsmaktens beställningar av forskning och utveckling (FoU) sammantaget kan minska med 987 miljoner kronor 2014 i förhållande till 2008, vilket motsvarar 1 121 miljoner kronor i 2008 års priser (tabell 19.2). De föreslagna volymförändringarna har, såvitt utredningen kan förstå, till stor del redan omhändertagits och omställningseffekten har räknats in i Försvarsmaktens budgetunderlag för verksamhetsåret
608
SOU 2011:36 Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning
20124. Mellan 2012 och 2014 planeras beställningsminskningar på 110 miljoner kronor, vilket motsvarar 143 miljoner kronor i 2008 års priser. De frigjorda medlen kan komma att behöva fördelas till andra anslag, beroende på Försvarsmaktens behov. (Kapitel 12 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten). De planerade minskningarna innebär även en omfördelning inom FoU-verksamheten. De största förändringarna är att forskning ökar i andel från 21 till 24 procent av medlen för forskning och utveckling, medan andelen för organisations-, metod- och materielutveckling minskar från 49 till 36 procent. Utredningen bedömer att Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) under perioden 2008–2012 kan effektivisera verksamheten med cirka 7 procent. Detta beräknas ge en rationaliseringseffekt på cirka 65–75 miljoner kronor 2012 jämfört med utfallet 2008, fördelat över FOI:s samtliga uppdrag. Av dessa medel bedöms cirka 70 procent kunna hänföras till försvarsmyndigheterna, dvs. 46–53 miljoner kronor. Effekten bör komma Försvarsmakten och andra beställare till del genom minskade timpriser. (Kapitel 13 Forskning och utveckling – framtida struktur). Effektiviseringarna är inte inräknade i beställningsminskningarna i tabellen ovan. Eventuella överlappningar har inte beaktats.
Ny anslagspost
Utredningen föreslår att en ny anslagspost införs under anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling, i syfte att säkerställa finansieringen av särskilt långsiktiga forskningsperspektiv. Anslagsposten bör uppgå till cirka 5 procent av anslaget. (Kapitel 12 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten).
4 Regeringen har också beslutat att Försvarsmakten bl.a. i årsredovisning för verksamhetsåret 2011 ska redovisa vilken omfördelning av medel som skett från s.k. stödverksamhet till operativ verksamhet. Källa: Regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende Försvarsmakten, regeringsbeslut vid regeringssammanträde 22 dec 2010 (Fö nr 3).
609
Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning SOU 2011:36
Förändringar i process och verksamhet
Samtliga försvarsmyndigheter berörs av minskade beställningar, om än i olika stor utsträckning. Utredningen bedömer att stora delar av beställningsminskningarna kommer att resultera i minskade utvecklingsbeställningar till industrin. Utredningen lägger inga förslag om förändringar avseende forsknings- och utvecklingsprocessen som sådan. Däremot föreslår utredningen nya samverkansformer mellan myndigheterna verksamma inom försvars- och säkerhetsforskning samt mellan Försvarsmakten och civila aktörer. (Kapitel 12 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten).
Förslagets bedömda konsekvenser
De beställningsminskningar som inplanerats kommer att medföra ett förändringstryck på FOI och Försvarshögskolan (FHS). Dessutom innebär reduceringarna i FoU medvetna ambitionsminskningar – med de nedgångar i kunskapsproduktion och kompetensförsörjning som detta medför. För FOI:s vidkommande bedöms att anpassningarna till beställningsminskningarna i allt väsentligt har genomförts redan 2010. Ytterligare minskningar av forsknings- och utvecklingsbeställningarna kan dock föranleda ytterligare krav på effektiviseringar inom myndigheten. För FHS är konsekvenserna av beställningsminskningarna svårare att överblicka. Konsekvenserna för FHS är beroende av vilket eller vilka av de handlingsalternativ som beskrivs som statsmakterna väljer att gå vidare med. De minskade beställningarna till företag och industri bedöms få närings- och forskningspolitiska konsekvenser. (Kapitel 13
Forskning och utveckling – framtida struktur).
610
SOU 2011:36 Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning
19.4 Försvarslogistik
Tabell 19.3 Bedömda besparingar i årsnivå 2012 respektive 2014 i
förhållande till utfallet 2008 till följd av effektiviseringar inom försvarslogistik (miljoner kronor i löpande priser samt i 2008 års priser i parentes)
Anslag Berörd verksamhet
Besparing
2012
Besparing
2014
1:1
-Servicetjänster -Inköp av förnödenheter -Drift och underhåll
-157
(-146)
-697
(-624)
1:3
-Materielanskaffning
-148
(-136)
-355
(-309)
1:4
-Vidmakthållande av materiel -Materielavveckling
-120
(-111)
-386
(-340)
S:a
-425
(-392)
-1 438
(-1 273)
Anm.: Fastprisberäkningen av effektiviseringarna har endast baserats på besparingens storlek och inte (som i fallet med FoU-besparingarna) på bedömda ramminskningar. Detta innebär att besparingarna i 2008 års priser kan vara något underskattade.
Sammanfattande beskrivning av utredningens förslag
Effektiviseringar och ny struktur
Utredningen bedömer att effektiviseringar inom försvarslogistikområdet kan medge besparingar på sammantaget 1 438 miljoner kronor i årsnivå 2014 i förhållande till utfallet 2008, vilket motsvarar 1 273 miljoner kronor i 2008 års priser (tabell 19.3). Eftersom effektiviseringarna till del beror på personalreduktioner och verksamhetsövergångar med förändringar i processer och arbetssätt, som tar tid att genomföra, bedöms huvuddelen av de besparingar som utredningen föreslår inom området kunna realiseras efter 2012.
Inom försvarslogistiken står materielrelaterade processer för cirka 75 procent av kostnaderna. Inom de materielrelaterade processerna bedöms materielunderhåll och materielproduktion öka något medan teknikutveckling och materielutveckling minskar5(kapitel 10 Försvarsmaktens behov av stöd).
5 Försvarsmaktens skrivelse den 19 november 2010, Försvarsmaktens redovisning med anledning av SOU, Försvarsstrukturkommittén 2010-08-26 Begäran om redovisning av Försvarsmaktens behov av stöd, (HKV 23 250:66026).
611
Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning SOU 2011:36
Effektiviseringarna består till del av utredningens förslag på en sammanhållen försvarslogistik. Detta uppnås genom en renodling av Försvarsmaktens och Försvarets materielverks (FMV) ansvars- och uppgiftsfördelning och genom att en ny struktur införs för de verksamheter som omfattas av materiel- och logistikförsörjningen. Den nya strukturen innebär att huvuddelen av FMLOG:s nuvarande tjänsteområden överförs tillsammans med huvuddelen av Försvarsmaktens teknik- och materielkontor till FMV. Sammantaget berörs 3 049 årsarbetskrafter inom framför allt FMLOG, men även inom Högkvarteret, av verksamhetsövergången till FMV. Huvudmannaskapet för verksamheter och kompetenser som är knutna till insatsnära logistik föreslås vara oförändrat. Vidare kvarstår organisationsenheten FMLOG inom Försvarsmakten, medan Försvarsmaktens OPS-enhet övergår till FMV. (Kapitel 16 Försvarslogistik – en ny struktur).
Kompetensen vid Försvarsmakten förstärks genom en övergång av delar av den strategiska materielledningen (SML) från FMV till Försvarsmakten för uppbyggnad av en strategisk försvarslogistikledning.
De förslag som lämnas avseende strukturen för en sammanhållen försvarslogistik är omfattande. Verksamhet, processer och organisation kommer att behöva förändras. Under genomförandet av förslagen bedöms rationaliseringsvinster kunna realiseras inom ramen för FMV:s verksamhet. Utredningen bedömer att personalbehovet minskar med cirka 648 årsarbetskrafter , vilket innebär besparingar motsvarande 415 miljoner kronor 2014 i förhållande till 2010 års utfall. Inriktningen är att det minskade personalbehovet i så stor utsträckning som möjligt ska mötas av naturlig avgång och behov av nyrekrytering inom FMV och Försvarsmakten. (Kapitel 16 Försvarslogistik – en ny struktur).
612
SOU 2011:36 Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning
Förändringar i process och verksamhet
Den föreslagna strukturförändringen bör också medge en utveckling av arbetssätt och berörda verksamhetsprocesser. Exempelvis bör arbetet inom inköpsverksamheterna, vid såväl nuvarande FMLOG som FMV, med införande av metoder för strategiskt varugruppsarbete (s.k. category management) fortsätta6. Sammantaget bedömer utredningen att varugruppsarbetet inom FMLOG:s verksamhet kommer ge besparingar på cirka 300 miljoner kronor 2014 i förhållande till utfallet 2008. Genom att verksamheterna integreras kan ytterligare skalfördelar uppnås. Genom att samordna konsultanvändningen bedöms också besparingar om cirka 50 miljoner kronor kunna uppnås 2014 i förhållande till 2008. (Kapitel 16 Försvarslogistik – en ny struktur).
Vidare föreslår utredningen att en försvarslogistikplan införs, att en övergripande försörjningsstrategi utvecklas och att ett forum för informations- och erfarenhetsutbyte med privata aktörer inrättas (Kapitel 14 En sammanhållen försvarslogistik).
Därutöver bedömer utredningen att det genom en ökad förskjutning av gränssnitten mellan FMV och privata aktörer inom ett antal utpekade områden är möjligt att uppnå rationaliseringseffekter på 233 miljoner kronor 2014 jämfört med utfall 2010. Denna bedömning baseras på att ett antal s.k. utmaningsprojekt genomförs efter verkställda verksamhetsövergångar och realiserade rationaliseringar vid FMV. Beloppet skiljer sig från det som anges i kapitel 14 (290 miljoner kronor) då en del av rationaliseringarna bedöms vara överlappande med andra besparingsförslag. Merparten av projekten utgår från en modell där en privat aktör erbjuder tillgänglighetsåtaganden inom exempelvis områden som underhåll av mark- och flygsystem. (Kapitel 14 En sammanhållen försvarslogistik).
FMV:s handlingsprogram genomförs successivt fram till och med 2012. Handlingsprogrammet omfattar besparingar på över 500 miljoner kronor7. Utredningen har räknat in en delmängd av dessa, cirka 440 miljoner kronor, i utredningens besparingar. På grund av de föreslagna verksamhetsövergångarna (enligt ovan) bedömer utredningen att det finns risk för överlappningar i förhållande till FMV:s handlingsprogram, vilket är anledningen till att inte hela
6 Inom FMLOG pågår i dag projekt UEFA, som bedöms ha en besparingspotential på cirka 300 miljoner kronor netto, och inom FMV pågår motsvarande arbete. 7 Av dessa har 197 miljoner kronor uppnåtts fram till 2010.
613
Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning SOU 2011:36
beloppet på 500 miljoner kronor räknas in i utredningens redovisade bedömningar. (Kapitel 16 Försvarslogistik – en ny struktur).
Till detta tillkommer en engångseffekt för att avbryta införandet av PRIO (Kapitel 16 Försvarslogistik – en ny struktur).
Därutöver föreslås att en ny modell för finansiering av anskaffning av materiel införs. En ny finansieringsmodell bidrar till möjligheten att åstadkomma en fokusering på livscykelkostnaderna och en tydligare ansvars- och uppgiftsfördelning mellan Försvarsmakten och FMV samt ger förutsättningar för ytterligare rationaliseringar. (Kapitel 17 En sammanhållen styrning av försvarslogistiken).
19.5 Besparingar och risker
De ovan redovisade besparingarna är förknippade med olika osäkerheter, risker och behov av arbetsinsatser. Beställningsminskningarna bedöms exempelvis vara enklare och snabbare att genomföra än föreslagna personalreduktioner och effektiviseringar inom berörda verksamheter.
En översiktlig bild av bedömd besparingspotential och risken att inte nå utsatt besparing ges i bild 19.1.
614
SOU 2011:36 Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning
ativ 2).
Bild 19.1 Besparingspotential i förhållande till risken att besparingen inte uppnås
Risk
Besparing 2014 (rörliga priser)
-987
-500
-300
-290
FoU beställningsminskningar
FMV:s handlingsprogram
UEFA
Utmaningsprojekten
Alternativ 2
-1438
-348
Att enbart genomföra beställningsminskningarna av FoU-verksamheten bedöms leda till besparingar om 987 miljoner kronor (i löpande priser). I ett genomförandeperspektiv är dessa besparingar relativt säkra. Däremot kan beställningsminskningarna medföra risker för forskningsverksamheten och urholka Försvarsmaktens långsiktiga förmåga8. En begränsad risk för genomförandet gäller, enligt utredningen, även för FMV:s handlingsprogram som planeras generera totalt 500 miljoner kronor om det genomförs utan synergipåverkan från utredningens förslag om att samtidigt genomföra en förändrad struktur inom försvarslogistiken och därtill hörande effektiviseringar (Altern
Den inköpssamordning som genomförs vid FMLOG (UEFAprojektet) har enligt utredningen en rationaliseringspotential om cirka 300 miljoner kronor, men kräver ytterligare resurser och kompetens för att kunna genomföras. Detta förklarar att den bedömda risken är större. En än högre genomföranderisk bedömer
8 Se mer i kapitel 20 Konsekvensanalys.
615
Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning SOU 2011:36
utredningen gäller för de s.k. utmaningsprojekten. Även om besparingen är beräknad med en relativt stor marginal finns det ändå osäkerhet kring om det fulla värdet av besparingen kan realiseras. Risken kan till del minskas genom valet av hur projekten genomförs och hur avtalen utformas.
Sammantaget summerar beställningsminskningarna av FoU-verksamheten, handlingsprogrammet, UEFA-projektet och utmaningsprojekten till 2 077 miljoner kronor, om inte utredningens förslag till strukturförändringar (Alternativ 2) samtidigt genomförs.
Detta kan ställas mot att genomföra Alternativ 2 som, tillsammans med projekten och inräknade delar av FMV:s handlingsprogram, bedöms generera 1 438 miljoner kronor i besparingar. Detta belopp baseras på att överlappande besparingar räknats bort. De sammantagna besparingarna inom försvarslogistiken och inom FoU-verksamheten summerar, som redan redovisats, till 2 425 miljoner kronor.
Skillnaden mellan att genomföra de sammantagna besparingsförslagen inklusive Alternativ 2 jämfört med att enbart genomföra beställningsminskningarna inom forskning och utveckling, FMV:s handlingsprogram, UEFA och utmaningsprojekten är 348 miljoner kronor. Risken med att genomföra Alternativ 2 i försvarslogistiken är relativt hög. Inte enbart när det gäller osäkerhet om besparingarna kommer att falla ut, utan också i förhållande till vad myndigheterna ska klara av att åstadkomma i övrigt under en given tid.
Det bör dock understrykas att de potentiella rationaliseringseffekterna av att genomföra Alternativ 2 fullt ut i de tre stegen är svåra att med säkerhet beräkna. Den nya roll- och ansvarsfördelningen som Alternativ 2 innebär, bedöms bidra till ett mer effektivt materielutnyttjande och till ökade möjligheter att ytterligare sänka livscykelkostnaderna för materielen.
19.6 Användning av frigjorda medel
Frigjorda medel bör fördelas efter det samlade behovet
I Försvarsstrukturutredningens direktiv ingår inte att föreslå hur frigjorda medel ska användas för att möjliggöra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt försvar, i enlighet med riksdagens beslut. Utredningen menar dock att de ekonomiska resurser som frigörs i och med utredningens förslag, bör fördelas efter
616
SOU 2011:36 Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning
Försvarsmaktens samlade behov. Utredningen kan konstatera att önskad effekt, i form av användbara förband, endast kan uppnås genom att förbanden är såväl personal- som materieluppfyllda och att det finns ekonomiska medel till utbildning, övning, beredskap och – ytterst – till insatser.
Utredningens bedömning är att Försvarsmakten bör ges möjlighet att föreslå hur de frigjorda resurserna bör användas och utifrån vilken prioritering innan regeringen gör sin avvägning. Inom ramen för de områden som utredningen har haft att hantera redovisar Försvarsmakten att behoven inom materiel- och logistikförsörjning ökar och att den personella och materiella uppfyllnaden av IO 14 genomförs samordnat och uppnås först 2019 (se kapitel 10 Försvarsmaktens behov av stöd).
Den nya insatsorganisationens ekonomiska ramar
Försvarsmakten har därefter, i sitt budgetunderlag för 20129, angivit att det krävs ”ökade medel för anskaffning av materiel då det efter 2015 finns ett ackumulerat behov över givna anslagsramar”. Utredningen menar att det är angeläget att Försvarsmakten snarast omsätter dessa nyligen identifierade behov i ekonomiska termer utifrån en livscykelkostnadsmodell och att de bedömda årliga kostnaderna för materiel utgör en grund för avvägningen av det samlade resursbehovet inom Försvarsmakten. Dessa behov måste därefter värderas och prioriteras mot de frigjorda medel som utredningens förslag innebär. I det fall behoven för anskaffning och vidmakthållande av materiel, tillsammans med erforderliga medel för personalkostnader m.m. inte ryms inom totala tillgängliga ekonomisk ram för Försvarsmakten så måste ytterligare prioriteringar göras.
Försvarsmakten möter krav på effektivitet utöver de Försvarsstrukturutredningen ställer
Försvarsmakten har likt andra myndigheter ett krav på sig rörande god hushållning med de resurser som myndigheten är tilldelad. Detta ges utryck för i bl.a. budgetlagen och myndighets-
9
Försvarsmaktens budgetunderlag för 2012 med särskilda redovisningar, 2011-02-28, (HKV.
23 383:53426).
617
Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning SOU 2011:36
förordningen. I begreppet god hushållning ingår i statsförvaltningen krav på hög produktivitet och effektivitet. Statsmakternas sätt att löpande arbeta med kraven på produktivitet och effektivitet är t.ex. riktat genom olika utredningar och granskningar av myndigheterna med därpå följande politiska beslut samt mer generellt genom att tillämpa ett s.k. produktivitetsavdrag på de anslag som olika myndigheter disponerar. Produktivitetsavdraget utgörs av en utebliven kompensation för olika prisökningar som sker i myndigheternas verksamhet, närmare bestämt genom ett avdrag på lönekostnadsindexet i pris- och löneomräkningen av förvaltningsanslagen. Tanken bakom detta avdrag är att myndigheterna genom en utebliven kompensation ska tvingas till löpande effektiviseringar av verksamheten när de tilldelade resurserna inte uppräknas till fullo. Det vanligaste sättet för en myndighet att medvetet och aktivt öka produktiviteten torde vara olika former av besparingsprogram, ofta till följd av just produktivitetsavdraget.
Försvarsstrukturutredningens arbete är i många stycken att se som ett specifikt sätt för statsmakterna att arbeta med effektivitet och produktivitet hos myndigheterna på försvarsområdet. Detta kommer bl.a. till uttryck genom att utredningen lägger flera förslag som förväntas leverera frigjorda medel genom en högre produktivitet och bättre effektivitet. De lagda förslagen syftar bl.a. till effektiviseringar hos Försvarsmakten, FMV och FOI. Till den bild, och de krav, som utredningen presenterar måste dock statsmakterna lägga de generella krav som ställs via den årliga pris- och löneomräkningen av statens anslag, explicit i formen av produktivitetsavdraget men även implicit genom användandet av olika s.k. faktorprisindex i det specifika systemet för pris- och löneomräkning som sker på försvarsområdet (Försvarsprisindex – FPI). Det finns, som utredningen har uppfattat det, inget som tyder på att omfördelningen av resurser från försvarets stödverksamheter till ett mer användbart och tillgängligt insatsförsvar ska ske utan att statsmakterna samtidigt ställer krav på löpande effektivisering och produktivitet via bl.a. produktivitetsavdraget. Detta leder till en viktig iakttagelse. Om de medel som utredningens förslag frigör verkligen ska komma det tillgängliga och användbara insatsförsvaret till godo så måste myndigheterna på försvarsområdet genomföra andra effektiviseringar, motsvarande det årliga produktivitetsavdraget, utöver vad utredningen föreslår. Annars kommer de resurser som frigörs att behöva tas i anspråk för att leva upp till de generella kraven på produktivitet.
618
SOU 2011:36 Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning
619
Myndigheterna på försvarsområdet möter således större krav på effektivitet än vad utredningen presenterar. Utredningen konstaterar att produktivitetsavdraget de senaste tio åren (1999-2009) har motsvarat en köpkraftsminskning på cirka 1,8 miljarder kronor i anslagsnivå.10 Motsvarande produktivitetskrav i relativa termer under perioden 2008-2014 skulle innebära att myndigheterna på försvarsområdet behöver genomföra effektiviseringar motsvarande cirka 1-1,5 miljarder kronor endast i syfte att kunna bibehålla en identisk produktion med minskande resurser. Dessa effektiviseringar kan då inte intecknas för annan verksamhet utan återfinns vid sidan av utredningens förslag på effektivisering.
Om Försvarsmakten inte lever upp till den produktivitet som krävs kan detta få till konsekvens att myndigheten tvingas möta krympande resurser med neddragningar i verksamheten och i förlängningen mindre leveranser till statsmakterna. Försvarsmakten kan därför behöva föra en diskussion med regeringen om möjligheterna att möta dessa dubbla krav på effektivisering 2008-2014 – annars finns det en risk för att krympande resurser måste mötas med effektminskningar i verksamheten.
Ytterligare besparingar kan i viss utsträckning täcka nya medelsbehov
Utredningen noterar dock att infrastrukturområdet11, som legat utanför utredningens direktiv, skulle kunna inrymma ytterligare besparingspotential. Försvarsmakten bör pröva möjligheterna till bättre utnyttjandegrad av mark, anläggningar och lokaler, med tillhörande eventuella förändringar av grundorganisationen. För att realisera möjliga kostnadsbesparingar krävs det dock att statsmakterna genom sin ägarstyrning skapar incitament och bejakar dessa möjligheter.
10
Nordlund, P. Wiklund, M. Öström, B. Det svenska försvarets anslagsutveckling – Kostnadsutveckling och priskompensation. Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI –R--2694--SE)11 Området har nyligen behandlats av Fastighetsutredningen (Fi 2009:4).
20 Konsekvensanalys
20.1 Inledning
I detta kapitel behandlar utredningen eventuella konsekvenser av de förslag som läggs. Analysen är främst att se som kompletterande till de resonemang som återfinns i de kapitel där respektive förslag/bedömning finns.
20.2 Verksamhetsmässiga konsekvenser
Utredningens förslag medför funktionella konsekvenser för olika verksamheter. På så sätt påverkar olika konsekvenser med vilken förmåga delar av stödverksamheterna kan leverera till Försvarsmaktens kärnverksamheter – och därmed tillgodose Försvarsmaktens behov av stöd. Detta kan handla om tillfälliga och/eller permanenta nedgångar/förändringar i berörda verksamheters förmåga att leverera.
Förslag som får verksamhetsmässiga effekter kan få konsekvenser på olika sätt. Grovt indelat kan konsekvenserna indelas i konsekvenser rörande kvalitet, tid eller ekonomi – eller med andra ord, något kan på grund av ett förslag ex. bli sämre (kvalitet), försenat (tid) eller dyrare (ekonomi). Ofta kan man i en viss utsträckning byta mellan, eller välja bland, dessa konsekvenser. Exempelvis kan eventuellt en oacceptabel kvalitetsnedgång avhjälpas genom att ytterligare resurser tillförs eller att leveransförseningar accepteras. I andra lägen är konsekvenserna mer låsta till en kategori.
621
Konsekvensanalys SOU 2011:36
Minskad handlingsfrihet ur en kunskapssynvinkel
På FoU-området utgörs de viktigaste funktionella riskerna och konsekvenserna av den medvetna ambitionsminskning på området som förslagen utgör. Ambitionerna på FoU-området sänks till förmån för att de medel som frigörs istället ska kunna satsas på andra delar av försvaret. I enlighet med de resonemang som kan återfinnas i kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten, och 13, Forskning och utveckling - framtida struktur, handlar satsningar på FoU ytterst om att stärka förmågan att hantera framtida osäkerheter. Statsmakterna och Försvarsmakten tvingas ständigt att välja mellan den handlingsfrihet gentemot en osäker framtid som kunskaper respektive fria ekonomiska medel ger. Ur en kunskapssynvinkel minskar således den strategiska handlingsfriheten för statsmakterna och/eller Försvarsmakten till följd av ett sämre kunskapsläge när reduceringar sker inom FoU. Om detta ska vara rationellt så är det därför att handlingsfriheten av fria ekonomiska resurser – vilka kan satsas på ett mer användbart och tillgängligt försvar – värderas högre än den handlingsfrihet som kommer av kunskapsuppbyggande satsningar. Samtidigt är det förenat med svårigheter att mer precist bedöma vilka konsekvenserna blir till följd av reduceringar i Försvarsmaktens kunskapsbas. Reduceringarna är ett uttryck för ett kalkylerat och medvetet risktagande. En reducerad handlingsfrihet, i formen av sämre kunskaper, kan resultera i högre framtida kostnader när sämre informerade beslut föder behov av tvingande följdbeslut, alternativt så kan – om ekonomiska restriktioner inte tillåter kompletterande beslut – funktionella brister uppstå vilka helt enkelt måste accepteras och hanteras genom exempelvis förändringar i strategi och taktik/uppträdande.
Konsekvenser av eventuella omorganiseringar av FHS
Om statsmakterna skulle besluta om att inordna FHS i ett annat lärosäte alternativt avveckla skolan så uppstår flera verksamhetsmässiga konsekvenser och risker. Dessa handlar då om att kvalitén och kvantiteten rörande det som i dag FHS levererar till uppdragsgivarna tillfälligt eller permanent nedgår som följd av en period av omstrukturering. Efter en övergångsperiod av omstrukturering bör dock, enligt utredningen, skolan kunna återfå önskvärd funktionalitet
622
SOU 2011:36 Konsekvensanalys
och åter fungera på ett ändamålsenligt sätt gentemot Försvarsmakten – en viss period av kvalitets- och kvantitetsbrister bör dock vara att vänta. Detta kommer då, om inte Försvarsmakten tillfälligt kan lösa dessa behov på annat håll, få till följd att funktionaliteten även tillfälligt kan nedgå hos Försvarsmakten. Akademisering av officersyrket och den planerade utvecklingen bedöms dock kunna fortgå även med en inordning i ett annat lärosäte. Mot detta ska ställas en nedläggning av skolan. Enligt utredningens bedömning kan en nedläggning likställas med en förändrad ambitionsnivå med avseende på FHS verksamhet. Akademisering av officersyrket och den planerade utvecklingen skulle förmodligen inte kunna fortgå som planerat. Därmed skulle det potentiellt kunna uppstå permanenta verksamhetsmässiga konsekvenser – men eventuellt till vinsten att verksamheten skulle kosta mindre.
Utmaningar för FMV som mottagare av nya verksamheter
De föreslagna förändringarna när det gäller försvarslogistiken är betydande. Med de omfattande verksamhetsövergångar som blir aktuella ställs stora krav på FMV som mottagare av nya verksamheter med tillhörande personal. De risker som i första hand bör uppmärksammas är av managementkaraktär och avser FMV förmåga att dels ta emot och integrera tillkommande verksamheter med FMV nuvarande verksamhet och organisation, dels genomföra eftersträvade rationaliseringar och effektiviseringar.
Särskilda åtgärder måste vidtas för att minimera risken för produktionsnedgång i samband med omställningen. Den verksamhetsrisk som särskilt bör uppmärksammas är icke önskvärda konsekvenser av en långt gången renodling av berörda myndigheters ansvarsförhållanden. I syfte att minimera sådana risker är det angeläget att formerna för Försvarsmaktens och FMV:s samverkan anpassas och utvecklas med utgångspunkt i en mer långtgående beställar- utförarrelation.
20.3 Statsfinansiella konsekvenser
Inom FoU-området är merparten av de finansiella förändringarna kopplade direkt till de förslag på besparingar som har presenterats i kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten.
623
Konsekvensanalys SOU 2011:36
Dessa besparingar bedöms dock mötas av motsvarande kostnader som ska möjliggöra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt insatsförsvar. Därmed blir en finansiell redovisning, utöver vad som redan redovisas i kapitel 12 och 19, Besparingsförslagen – sammanfattning, utan mervärde. Statens utgifter kopplat till reduceringarna inom FoU avgörs i slutänden av i vilken utsträckning dessa medel återförs till Försvarsmakten. Några betydande resursinsatser och därpå tillfälliga finansiella kostnader, utöver vad som kan hanteras inom ram, i syfte att möjliggöra besparingarna på FoU-området förutses inte. Undantaget är om statsmakterna skulle besluta inordna FHS i ett annat lärosäte alternativt avveckla skolan. Dessa åtgärder skulle medföra behov av särskilda resursinsatser för att säkerställa omställning/avveckling. Samtidigt är det dock utredningens bedömning att dessa åtgärder på längre sikt är förknippade med möjligheter till rationaliseringar av verksamheten – bland annat genom en mer rationell administration etc. – och därför i förlängningen innebär minskade utgifter för staten. Utredningen har dock, då förstahandsförslag om organisatoriska förändringar av FHS inte läggs, inte undersökt hur stora omställningskostnader dessa förändringar skulle vara förknippade med.
Inom försvarslogistikområdet avser föreslagna förändringar en förändrad ansvars- och uppgiftsfördelning mellan Försvarsmakten och FMV. Förslagen rymmer inga kostnader utanför gällande ekonomiska ramar och får därmed inga statsfinansiella konsekvenser.
De omställningskostnader som är kopplade till uppkommen övertalighet ryms inom ramen för det besparingsutrymme förslagen ger upphov till.
En koncernredovisning för det militära försvaret kommer, i likhet med årsredovisningen för staten och myndigheternas årsredovisningar, att vara underställd revision av Riksrevisionen enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Därpå följer att Riksrevisionen kommer att behöva mer tid/resurser för granskning på grund av den nya koncernredovisningen. Inledningsvis förväntas kravet på en koncernredovisning innebära en ökad administration hos myndigheterna, bland annat på grund av att det kommer att behövas genomgång av hur exempelvis klassificering ska göras. Därefter kan administrationskostnaderna förväntas minska i takt med att förfarandet införlivas i ordinarie redovisningsverksamhet. Utredningen har dock inte närmare beräknat vilka kostnader som är förknippade med kraven på en koncernredovisning.
624
SOU 2011:36 Konsekvensanalys
Med de två finansieringsmodeller som utredningen redogör för bedöms den ekonomiska hanteringen av materielen att bli enklare för Försvarsmakten. FMV kommer däremot att få mer omfattande uppgifter till följd av en ny finansieringsmodell i kombination med de nya uppgifter myndigheten föreslås få som en följd därav. Det finns även budgettekniska konsekvenser beroende på vilken modell som väljs. Detta belyses utförligt i kapitel 17, En sammanhållen styrning av försvarslogistiken.
Förslaget rörande en utvärderingsmyndighet på försvarsområdet medför statsfinansiella konsekvenser. Med utgångspunkt från hur stora utvärderingsmyndigheterna är på övriga områden är det rimligt att en utvärderingsorganisation inom försvaret omfattar runt 40 miljoner kronor i anslag. Detta motsvarar cirka 1 promille av försvarets samlade anslagstilldelning. Beroende på hur denna finansieras får detta antingen statsfinansiella (nya medel) eller verksamhetsmässiga (ta av redan existerande medel) konsekvenser. En möjlig finansiering är att använda frigjorda medel från kommande rationaliseringar. I detta sammanhang bedömer utredningen att frigjorda medel från anslag 1:1 kan vara lämpliga att använda. Utredningen menar att de egna förslagen tillsammans med myndigheternas eget rationaliseringsarbete genererar besparingar som vida överstiger detta belopp. Därmed förutsätts den nya myndigheten kunna finansieras med 40 mnkr ur dessa medel utan att detta får några konsekvenser av vikt – eftersom dessa inte har räknats in av Försvarsmakten.
Särskilt om PRIO
Utredningens förslag att snarast avbryta pågående införandet av system PRIO Införande 3 och 4 bedöms medföra följande konsekvenser.
Kortsiktigt medför av avbrytande av PRIO en bruttobesparing motsvarande kostnaderna för Införande 3 och 4, som enligt Försvarsmaktens avropsbeställning, uppgår till 850 miljoner kronor. Från detta belopp ska dock avräknas de kostnader (cirka 600 miljoner kronor) som redan är nedlagda och det arbete som fortsatt generar kostnader fram till att utvecklingsarbetet rent faktiskt avbryts. Vidare uppstår besparingar motsvarande kostnaderna för planerade Införande 5 och 6 som enligt Försvarsmakten bedöms uppgå till cirka 500 miljoner kronor. Därtill bortfaller anskaffningskostnaderna för
625
Konsekvensanalys SOU 2011:36
de säkerhetslösningar som krävs för Införande 3 och 4 motsvarande minst 400 miljoner kronor fram till och med år 2016 samt kostnader för systemförvaltning och förvaltning av säkerhetslösningarna.
Minskade anskaffningskostnader i storleksordningen 1 750 miljoner kronor, till följd av att arbetet med PRIO avbryts kan emellertid inte betraktas som en realiserbar nettobesparing på motsvarande belopp. Hänsyn måste tas till inte bara de kostnader som är upparbetade inom ramen för Införande 3 och 4 (motsvarande cirka 600 miljoner kronor), utan även till de kostnader som är förknippade med ett avbrott samt inte minst de alternativkostnader som uppstår i det fall andra lösningar träder i system PRIO ställe.
Försvarsmakten har i april 2010 bedömt merkostnaderna för en temporär paus i utvecklingsarbetet under ett år till cirka 300 miljoner kronor. I denna bedömning ingår dock kostnader som är förenade med en återstart av projektet. Till kostnaderna vid ett avbrott bör även läggas konsekvenserna i form av uteblivna förväntade nyttor/intäkter.
Ett avbrytande av PRIO enligt utredningens förslag innebär att Försvarsmakten, inom ramen för projekt PRIO, har utvecklat och infört ett nytt ekonomisystem och ett systemstöd för HR-verksamheten. Förslaget innebär också att ersättningen av nuvarande system inte kan genomföras som planerat. Det är därför angeläget att arbetet med att noggrant analysera behovet av framtida systemstöd snarast inleds. Resultatet av en sådan analys med tillhörande handlingsalternativ (varav PRIO kan utgöra ett alternativ) och investeringsbedömningar bör, enligt utredningens uppfattning, läggas till grund för beslut rörande det framtida systemstödets utformning.
20.4 Konsekvenser för företagen
Stora delar av de reduceringar som sker inom FoU under perioden 2008–2012 bedöms resultera i mindre beställningar till företag i försvars- och säkerhetsbranschen. Utredningen gör bedömningen att mellan 400–600 miljoner kronor i 2008 års priser av reduceringarna åren 2008–2012 kan komma att realiseras genom minskade beställningar till företag.
Med utgångspunkt i regeringens principer för materielförsörjningen och att Försvarsmaktens beställningar förutsätts ske på
626
SOU 2011:36 Konsekvensanalys
högre systemnivåer än tidigare skapas förbättrade möjligheter till upphandling av breda försörjningslösningar inom FMV. I linje med detta skapas även förutsättningar för ökad samverkan och mer långtgående åtaganden från industrin i samband med anskaffning och vidmakthållande av materiel.
Genom effektivare OPS-prövningar förutses fler verksamheter bli föremål för OPS eller andra former av utkontraktering till privata aktörer.
Utöver ovanstående kan fördjupade bolagiseringsprövningar (genomförandesteg 3) i förlängningen, med hänsyn tagen till det statliga åtagandet, leda till förändringar i fråga om försvarslogistikens associationsformer.
20.5 Andra samhällsekonomiska konsekvenser
Minskningarna inom FoU medför att potentiella positiva näringspolitiska effekter, som kan komma av satsningar inom FoU, uteblir. Värdet av dessa samhällsekonomiska effekter är svårbedömda då värdering av FoU i sig är förknippad med stora svårigheter. Framåtblickande satsningar i syfte att tillvarata möjligheter och undvika kostnader kan svårligen värderas i nominella termer på ett meningsfullt sätt. Utredningen kan dock konstatera att FoU, som en direkt följd av olika beslut – avräknat Försvarsmaktens interna verksamhet – under perioden 2008 till 2012 minskar med cirka 800 miljoner kronor i 2008 års priser. Detta kan inte fullt ut jämföras med en ”normal” civil satsning på FoU då Försvarsmaktens satsningar avser tillämpad FoU med de egna behoven för ögonen. Därmed kan värdeminskningen i första led förväntas vara något mindre än 800 miljoner kronor. De därpå följande samhällsekonomiska effekterna av en sådan minskning har dock inte varit möjliga att uppskatta.
Dessa potentiellt negativa samhällsekonomiska effekter ska dock ställas mot de positiva effekter som dessa frigjorda medel förväntas medföra genom alternativa användningsområden. Även dessa är dock mycket svåra att bedöma då detta skulle kräva bedömningar av värdet av ett mer ändamålsenligt och användbart försvar – vilket i nominella termer måste ses som nära nog omöjligt.
Föreslagna förändringar rörande försvarslogistiken innebär främst att befintliga verksamheter får ny huvudman. De regionalpolitiska konsekvenser som kan förutses är begränsade men kan på
627
Konsekvensanalys SOU 2011:36
628
sikt röra lokaliseringen av vissa verksamheter som i dagsläget bedrivs på flera orter i landet.
20.6 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen
Förslagen bedöms i övrigt inte ha någon påverkan på den kommunala självstyrelsen.
20.7 Konsekvenser för sysselsättningen
Som en direkt konsekvens av förslagen rörande försvarslogistiken uppkommer övertalighet i storleksordningen 648 årsarbetskrafter. Det absoluta flertalet av dessa utgörs av civilt anställd personal.
Enligt utredningens bedömningar finns det goda möjligheter att möta detta minskade personalbehov med det rekryteringsbehov av civil personal som föreligger inom såväl FMV som Försvarsmakten de kommande åren . Detta rekryteringsbehov har sin grund i dels behov av ersättningsanställningar för uppkomna vakanser, dels behov av ökad kapacitet inom vissa områden som en direkt följd av Försvarsmaktens nya uppgiftsställning.
Försvarsstrukturutredningen bedömer vidare att antalet avgångar i form av naturlig avgång i övrigt innebär att totalt cirka 450 personer har lämnat sina anställningar inom Försvarsmakten och FMV fram till och med år 2014.
Sammantaget bedömer Försvarsstrukturutredningen att de förslag som redovisas med avseende på försvarslogistiken medför begränsade konsekvenser för sysselsättningen.
20.8 Övriga konsekvenser
Förslagen bedöms inte medföra några konsekvenser för den offentliga servicen i olika delar av landet, jämställdheten mellan män och kvinnor samt möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Förslagen bedöms inte heller medföra några negativa konsekvenser för miljön.
Behov av författningsändringar - sammanställning
Nedan anges författningar som innehåller bestämmelser som kan komma att beröras om utredningens förslag om ägarföreträdare av statens egendom respektive Försvarslogistikverk genomförs.
Förslaget om ägarföreträdare av statens egendom (16 kap)
• Trafikskadelag (1975:1410)
• Förordning (1992:391) om uttagning av egendom för totalförsvarets behov
• Lag (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon
• Förordning (1998:946) om svavelhaltigt bränsle
• Statsflygsförordning (1999:1354)
• Förordning (2000:278) om gåvor och överföringar av överskottsmateriel hos Försvarsmakten
• Förordning (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet
• Förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap
• Förordning (2007:854) med instruktion för Försvarets materielverk
• Militärtrafikförordning (2009:212)
Förslaget om Försvarslogistikverk (16 kap)
• Kungörelse (1961:567) med närmare bestämmelser om befordran av krigsmateriel med luftfartyg
• Lag (1971:1078) om försvarsuppfinningar
• Författningssamlingsförordning (1976:725)
629
Sammanställning - behov av författningsändringar SOU 2011:36
• Förfogandeförordning (1978:558)
• Terrängkörningsförordning (1978:594)
• Förordning (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen
• Förordning (1985:838) om motorbränslen
• Svävarfartsförordning (1986:305)
• Plan- och bygglag (1987:10)
• Strålskyddslag (1988:220)
• Strålskyddsförordning (1988:293)
• Förordning (1991:1200) om anmälningsskyldighet vid vissa resor till utlandet
• Förordning (1993:1067) om elektromagnetisk kompatibilitet
• Förordning (1994:1605) om tullfrihet m.m.
• Lag (1994:1776) om skatt på energi
• Lag (1994:260) om offentlig anställning
• Lag (1994:261) om fullmaktsanställning
• Förordning (1994:649) om upphävande av vissa föreskrifter inom försvarets område
• Förordning (1994:657) om användning av tretungad flagga
• Förordning (1995:971) om beredskapslagring av olja och kol
• Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet
• Förordning (1996:31) om statliga myndigheters skjutvapen m.m.
• Förordning (1996:442) om utländska besök vid vissa myndigheter inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde
• Säkerhetsskyddsförordning (1996:633)
• Förordning (1998:1355) om trafik med höghastighetsfartyg
• Miljöbalk (1998:808)
• Förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
• Förordning (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter
• Förordning (2000:124) om radio- och teleterminalutrustning
• Förordning (2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet
• Avfallsförordning (2001:1063)
630
SOU 2011:36 Sammanställning - behov av författningsändringar
631
• Lag (2001:558) om vägtrafikregister
• Lag (2003:389) om elektronisk kommunikation
• Förordning (2003:396) om elektronisk kommunikation
• Förordning (2003:767) om finansiering av Post- och telestyrelsens verksamhet
• Förordning (2006:260) om antidiskrimineringsvillkor i upphandlingskontrakt
• Förordning (2006:311) om transport av farligt gods
• Förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap
• Lag (2007:1091) om offentlig upphandling
• Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten
• Förordning (2007:261) om behandling av personuppgifter i
Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet
• Förordning (2007:846) om fluorerade växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen
• Förordning (2007:854) med instruktion för Försvarets materielverk
• Förordning (2007:936) om folkrättslig granskning av vapenprojekt
• Förordning (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer
• Fordonsförordning (2009:211)
• Militärtrafikförordning (2009:212)
• Starkströmsförordning (2009:22)
• Offentlighets- och sekretesslag (2009:400)
• Offentlighets- och sekretessförordning (2009:641)
• Förordning (2009:893) om energieffektiva åtgärder för myndigheter
• Förordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter
• Lag (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor
• Förordning (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor
• Skyddslag (2010:305)
• Skyddsförordning (2010:523)
• Förordning (2010:649) om utlämnande av sekretessbelagda uppgifter vid samarbete med utländsk myndighet
• Plan- och bygglag (2010:900)
• Miljötillsynsförordning (2011:13)
Särskilt yttrande
från Mattias Jennerholm, sakkunnig Utbildningsdepartementet
Utredningen tar inte hänsyn till Försvarshögskolans huvuduppdrag
Sedan den 1 januari 2008 är Försvarshögskolan en högskola enligt högskolelagen (1992:1434). Försvarshögskolans huvudsakliga uppgift är enligt propositionen (prop. 2006/07:64) Högskoleutbildning av officerare att erbjuda utbildning som leder till officersexamen. Detta kräver att högskolan utvecklar en god akademisk grund till stöd för de ämnen som är unika för professionen. En utbildning som ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet kräver att det vid lärosätet bedrivs forskning i rimlig omfattning som en huvudförutsättning för utbildningens kvalitet och djup. Det är ett viktigt syfte med den forskning som bedrivs vid Försvarshögskolan. Det finns starka skäl för att utbildning och forskning ska hållas samman med ett helhetsperspektiv på forskning och utbildning.
För att möjliggöra detta behöver högskolan en stabil struktur, vilket Försvarsstrukturutredningen också har noterat. Försvarshögskolans forskning finansieras till övervägande del genom uppdrag vilket är en avgörande skillnad jämfört med övriga högskolesektorn. Större långsiktighet och tydligare prioriteringar för finansiering av högskolans forsknings- och utbildningsverksamhet som en helhet är en förutsättning för att uppnå bättre förutsättningar för Försvarshögskolans uppdrag. Jag anser således att högskolan behöver en bättre balans mellan anslagsforskning och uppdragsforskning för att nå en stabilare grund.
I linje med detta anser jag att utredaren även borde närmare ha övervägt om delar av Totalförsvarets forskningsinstituts forskningsverksamhet kan överflyttas till FHS i syfte att stärka kopplingen mellan professionsutbildning och forskning för försvarets behov.
633
Särskilt yttrande SOU 2011:36
Utredningen föreslår att Försvarshögskolan ska inordnas i ett annat lärosäte. Mina invändningar utgår från att en del av Försvarshögskolans utbildningar är unika och att ett flertal ämnen, inte minst de som utgör karaktärsämnen för officersutbildningen, behöver en fortsatt akademisk utveckling vilket är både resurs- och tidskrävande. Detta medför att inordnande i ett annat lärosäte svårligen kan ge annat än marginella administrativa besparingar. Detta bekräftas också av Statskontorets analys. Försvarsstrukturutredningen beskriver inte heller hur en inordning i ett annat lärosäte skulle lösa de problem som utredningen lyfter fram och som är knutna till utbildningskostnader, forskningsvolym och forskningsprofilering.
Utredningen anför också att ett inordnande i ett universitet skulle innebära stärkta möjligheter till att utfärda examina på forskarnivå inom Försvarshögskolans ämnen. Jag anser att utredningen har en förenklad syn på vad ett tillstånd att utfärda examina på forskarnivå innebär. Det avgörande för examensrätt i forskarutbildningen för ett ämne är att det finns en tillräcklig kompetens i ämnet, inte vid vilket lärosäte verksamheten bedrivs. Högskoleverket har i dag möjlighet att dra tillbaka examenstillstånd för utbildning på forskarnivå för såväl universitet som högskolor i ett forskarutbildningsämne eller forskningsområde om inte kvaliteten på utbildningen är tillräckligt hög. För närvarande bedömer inte Försvarshögskolan själv att högskolan har nått så långt i sitt arbete att den kan ansöka om tillstånd att utfärda examen på forskarnivå. Jag ser inte att frågan om kompetens kan lösas genom att Försvarshögskolan blir en del av ett annat lärosäte. Det arbetet som föregår en ansökan om examenstillstånd är en förutsättning i sig för djup och kvalitet i forskningen.
Förslaget att föra in Försvarshögskolan i KTH är enligt min mening mycket tveksamt. Det finns få beröringspunkter mellan dessa lärosäten utöver den geografiska lokaliseringen. Ingen av högskolorna har heller visat något intresse för en sammanslagning av detta slag.
Mattias Jennerholm, sakkunnig, Utbildningsdepartementet
634
Referenser
Offentligt tryck
Ds 2003:8. Säkrare grannskap - osäker värld. Februari 2003. Ds 2003:34. Vårt militära försvar - vilja och vägval. Juni 2003. Ds 2004:30. Försvar för en ny tid. Juni 2004. Ds 2006:1. En strategi för Sveriges säkerhet. Januari 2006. Ds 2007:46. Säkerhet i samverkan. December 2007. Ds 2008:48. Försvar i användning. Juni 2008. Ds 2007:39. Handlingsplan för en ny institutssektor. Juli 2007. Skr. 2005/06:131. En ändamålsenlig styrning och förvaltning för
försvaret.
Skr. 2008/09:50. Ett lyft för forskning och innovation. Skr. 2009/10:124. Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för
ökad säkerhet.
Prop. 1992/1993:100. Budgetproposition för 1993, bilaga 1. Prop. 1997/98:136. Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. Prop. 1999/00:97. Vissa organisatoriska frågor inom Försvarsmakten,
m.m.
Prop. 2000/01:113. Vissa ledningsfrågor inom det militära försvaret,
m.m.
Prop. 2001/02:10. Fortsatt förnyelse av totalförsvaret. Prop. 2004/05:1. Budgetproposition för 2005, Utgiftsområde 6(Försvar
samt beredskap mot sårbarhet)
Prop. 2004/05:5. Vårt framtida försvar. Prop. 2005/06:1. Budgetproposition för 2006, Utgiftsområde 6 (Försvar
samt beredskap mot sårbarhet)
Prop. 2005/06:133. Samverkan vid kris - för ett säkrare samhälle.
635
Referenser SOU 2011:36
Prop. 2006/07:1. Budgetproposition för 2007, Utgiftsområde 6 (Försvar
samt beredskap mot sårbarhet)
Prop. 2006/07:64. Högskoleutbildning av officerare, m.m. Prop. 2007/08:1. Budgetproposition för 2008, Utgiftsområde 6 (Försvar
samt beredskap mot sårbarhet)
Prop. 2008/09:1. Budgetproposition för 2009, Utgiftsområde 6
(Försvar och samhällets krisberedskap)
Prop. 2008/09:50. Ett lyft för forskning och innovation. Prop. 2008/09:140. Ett användbart försvar. Prop. 2008/09:231, Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på
marknaden m.m.
Prop. 2009/10:1. Budgetproposition för 2010, Utgiftsområde 6 (Försvar
och samhällets krisberedskap)
Prop. 2009/10:160. Modern personalförsörjning för ett användbart
försvar.
Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet
och tillväxt.
Prop. 2010/11 :1. Budgetproposition för 2011, Utgiftsområde 6 (Försvar
och samhällets krisberedskap).
SOU 2000:54. Det militära försvarets materielförsörjning. Nuläge och
förändringsfaktorer. Materielförsörjningsutredningen. Maj 2000.
SOU 2000:84. Forskning och utveckling för totalförsvaret. Kartläggning
och probleminventering. Forskningsutredningen. Augusti 2000.
SOU 2001:21. Försvarsmateriel på nya villkor. Materielförsörj-
ningsutredningen. Februari 2001. SOU 2001:22. Forskning och utveckling för totalförsvaret. Överväganden
och förslag till åtgärder. Forskningsutredningen. Februari 2001.
SOU 2002:39. STYROM - Översyn av Försvarets materielverk.
STYROM-utredningen. April 2002. SOU 2004:41. Totalförsvarets forskningsinstitut. En översyn. FOI-
utredningen. Mars 2004. SOU 2004:58. Försvarshögskolan. En översyn. Försvarshögskole-
utredningen. Maj 2004. SOU 2005:92. Styrningen av insatsförsvaret. Försvarsstyrnings-
utredningen. November 2005.
636
SOU 2011:36 Referenser
SOU 2005:96. En effektiv förvaltning av insatsförsvaret. Försvars-
förvaltningsutredningen. November 2005. SOU 2008:118. Styra och ställa - förslag till en effektivare statsför-
valtning. Förvaltningskommittén. December 2008.
SOU 2010:3. Metria - förutsättning för att ombilda division Metria
vid Lantmäteriet till ett statligt ägt aktiebolag. Utredningen om förutsättningar för att ombilda vissa verksamheter vid Lantmäteriet till aktiebolagsform. Januari 2010.
SOU 2010:13. Upphandling på försvarsområdet. Försvars- och
säkerhetsupphandlingsutredningen. Februari 2010. SOU 2010:25. Viss översyn av verksamhet och organisation på
informationssäkerhetsområdet.
Informationssäkerhetsutredningen. Mars 2010. SOU 2010:86. Personalförsörjning i ett reformerat försvar. Personal-
försörjningsutredningen. November 2010 Regleringsbrev avseende Försvarsmakten för budgetåret 2009. Regleringsbrev avseende Försvarsmakten för budgetåret 2010. Regleringsbrev avseende Försvarsmakten för budgetåret 2011. Försvarsutskottets betänkanden 2008/09FöU10, 2009/10:FöU18
samt 2010/11:FöU1. Näringsutskottets betänkande 2009/10:NU8. rskr. 1999/93:189. rskr. 2008/09:292. rskr. 2009/10:84. rskr. 2009/10:269. rskr. 2010/11:103. 2007/08:RFR 8: Forskning och utveckling inom försvarsutskottets
ansvarsområde. Januari 2008.
Fö 2009A. Ett användbart och tillgängligt försvar. Stödet till
Försvarsmakten. Stödutredningen. Maj 2009. Remissammanställning för rapporten Ett användbart och tillgängligt
försvar – Stödet till Försvarsmakten. (Fö 2009:A). Försvarsdepartementet. September 2009.
Regeringens beslut den 17 december 2009 (Fö nr 14), Uppdrag till
Försvarsmakten att redovisa förslag till prioriteringar för deltagande i internationella samarbetsgrupper.
637
Referenser SOU 2011:36
Regeringens beslut den 14 januari 2010 (Fö nr 3) Inriktningsbeslut
för Försvarsmakten 2010-2014.
Riksrevisionens (motsv.) rapporter
RiR 2004:6. Materiel för miljarder. En granskning av försvarets materiel-
försörjning. Riksrevisionen. Mars 2004.
RiR 2006:29. Reformen av Försvarets logistik. Blev det billigare och
effektivare? Riksrevisionen. December 2006.
RiR 2009:11. Försvarsmaktens personalförsörjning - med fokus på
officersförsörjningen. Riksrevisionen. Juni 2009.
Statskontorets rapporter
2004:2. Organisationsöversyn av Försvarshögskolan. Statskontoret.
Januari 2004. 2005:7. Riksdagens och regeringens styrning av försvaret. Statskontoret.
Februari 2005. PM 2005. Försvarets styrning - styrkedjan från statsmakternas beslut
till verklighet. Statskontoret. Mars 2005 (Dnr 2004/431-5)
PM 2007. Omställning av det militära försvaret. Status i juni 2007.
Statskontoret. Juni 2007 (Dnr 2006/194-5). 2008:1. Konkurrensutsatt eller inte? En kartläggning av statliga
myndigheters konkurrensutsatta verksamhet. Statskontoret.
Februari 2008. PM 2008. Omställning av det militära försvaret. Status i mars 2008.
Statskontoret. Mars 2008 (Dnr 2006/194-5). PM 2008. Konkurrensutsatt verksamhet II - en analys av omfattningen
av statliga myndigheters konkurrensutsatta verksamhet, Statskontoret,
Maj 2008 (Dnr 2008/74-5). 2009:11. Omställning av det militära försvaret. Status i juni 2009.
Statskontoret. Juni 2009. PM 2009. Granskning av Försvarsmaktens införande av ett integrerat
resurs- och ekonomiledningssystem (PRIO) - Status i december 2009. Statskontoret. December 2009 (Dnr 2005/446-5).
638
SOU 2011:36 Referenser
PM 2011. Analys av möjligheterna till utökad samverkan mellan
FHS och KTH. Statskontoret, Februari 2011 (Dnr 2011/29-5)
Ekonomistyrningsverkets rapporter
ESV 2005:10. Styrningen av försvaret. Ekonomistyrningsverket.
Mars 2005. ESV 2005:18. Projekt FMLOG PT. Ekonomistyrningsverket. Juni
2005. ESV 2006:15. Effektivare statlig verksamhet med privat medverkan? Ekonomistyrningsverket. April 2006. ESV 2006:16. Effektivare statlig administration. Ekonomistyrningsverket. April 2006. ESV 2008:19. Försvarsmaktens interna styrning och kontroll. Ekonomistyrningsverket. Maj 2008. ESV 2010:32. Basbok i statlig redovisning. Ekonomistyrningsverket. Januari 2011. ESV 2011:4. Försvarets materielverk – Försvarsmakten. Konsekvenser för finansiering och redovisning av eventuellt ändrad ansvarsfördelning. Ekonomistyrningsverket. Januari 2011.
Övriga rapporter
Sverker Sörlin. En ny institutssektor. KTH. 2006. Eva Haldén. Försvaret och det vidgade säkerhetsbegreppet. Försvars-
beredningens skriftserie nr 4 2001. Nordlund, P. Wiklund, M. Öström, B. Det svenska försvarets
anslagsutveckling – Kostnadsutveckling och priskompensation.
Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI –R--2694--SE) Konkurrensverket 2009:4. Åtgärder för bättre konkurrens. Statskontoret.
Mars 2009. Försvarsavdelningen i Helsingfors. Information om Patria och
Millog, den 24 september 2010 (Nr 10:F47).
Försvarsavdelningen i Helsingfors. Svar på RFI från Försvarsdeparte-
mentet 28.09.2010, den 28 oktober 2010 (Nr 02:F58).
639
Referenser SOU 2011:36
Försvarsavdelningen i Oslo. Norge och forskning och utveckling,
materielförsörjning samt logistikförsörjning, den 1 december 2010 (Föavd 10 100:527)
Sveriges reseattaché i Haag. RFI svar på begäran av Utredningen om
framtida försvarsstrukturer, den 18 oktober 2010 (Ö008/2010)
QinetiQ Group plc. Annual Report and Accounts 2010 – Restoring
QinetiQ to Strength.
Skrivelser, m.m.
Försvarsmakten
Skrivelser
Försvarsmaktens skrivelse den 19 november 2010 med svar på
begäran om uppgifter från Försvarsstrukturutredningen(HKV 23 250:66026). Försvarsmaktens skrivelse den 18 februari 2011 med svar på
begäran om uppgifter från Försvarsstrukturutredningen(HKV 23 250:51330). Försvarsmaktens skrivelse den 4 februari 2011 med svar på begäran
om uppgifter från Försvarsstrukturutredningen(HKV 23 250:52165). Försvarsmaktens skrivelse den 11 mars 2011 med svar på begäran
om uppgifter från Försvarsstrukturutredningen (HKV 23 250:53428). Försvarsmaktens skrivelse den 1 mars 2011 med svar på anmodan
om att redovisa förslag till prioriteringar för deltagande i internationella samarbetsgrupper (HKV H/R 01 800:80733).
Övrigt
Försvarsmakten. Försvarsmaktens strategi för offentlig-privat samverkan
(OPS) i Försvarsmakten, den 21 juni 2006 (HKV 25 100:69043)
Försvarsmakten. Strategi för Försvarsmaktens materielförsörjning,
den 2 februari 2007 (HKV 23 383:61994) Försvarsmakten. Strategiskt styrdokument för Försvarsmakten, den
18 december 2008 (HKV 09 100:73584) Försvarsmakten. Strategi för Försvarsmaktens forskning och utveckling
(FoU), den 18 februari 2009 (HKV 21 000:52385)
640
SOU 2011:36 Referenser
Försvarsmakten. Försvarsmaktens beslut om OPS, den 3 november
2009 (HKV bet. 25100:65081) Försvarsmakten. Interimskoncept för Expeditionär förmåga, den 30
november 2009 (HKV 01 400:66483). Försvarsmaktens rapport den 29 januari 2010 från perspektivstudien
2009. Det militärstrategiska utfallsrummet ( HKV 23 382:51673). Försvarsmakten, Försvarsmaktens utvecklingsplan 2011-2020 (FMUP 2011), den 5 februari 2010 (HKV 23 320:51391). Försvarsmakten. Komplettering till Försvarsmaktens budgetunderlag för 2009 med särskilda redovisningar, den 15 maj 2008 Försvarsmakten. Försvarsmaktens budgetunderlag för 2010 med särskilda redovisningar, den 26 februari 2009 (HKV 23 838:53085) Försvarsmakten. Försvarsmaktens budgetunderlag för 2011 med särskilda redovisningar, den 1 mars 2010 (HKV 23 383:51394). Försvarsmakten. Instruktion med arbetsordning för enheter och processer i Högkvarteret, den 8 mars 2010(HKV 09 862:53114). Försvarsmakten. Del 1 till HKV ArbO 2010 – Arbetsordning för ledningsstaben och ledningsprocessen i Högkvarteret, den 8 mars 2010 (HKV 09 862:53115). Försvarsmakten. Del 2 i HKV ArbO 2010 – Produktionsledningens arbetsordning, den 8 mars 2010 (HKV 09 862:59937). Försvarsmakten. Försvarsmaktens föreskrifter med arbetsordning för
Försvarsmakten (FM Arbo), den 15 november 2010 (FFS 2010:9).
Försvarsmakten. Försvarsmaktens budgetunderlag för 2012 med
särskilda redovisningar, den 28 februari 2011 (HKV 23 383:53426).
Försvarsmakten. SAMO FM-FMV 2009 - Utgåva 2010. Samord-
ningsavtal mellan Försvarsmakten och Försvarets materielverk(HKV 03 200:67905).
Försvarsmaktens årsredovisning 2008,2009 samt 2010
Försvarets materielverk (FMV)
Skrivelser
Försvarets materielverks skrivelse den 25 januari 2011 med svar på
begäran om uppgifter från Försvarsstrukturutredningen (10FMV12458-21:1).
641
Referenser SOU 2011:36
642
Övrigt
Artikel publicerad på FMV:s webbplats, den 16 september 2010,
FMV lägger ut drift av Flygfysiologiskt Centrum, http://fmv.se/WmTemplates/page.aspx?id=5291.
Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI)
Skrivelser
Totalförsvarets forskningsinstituts skrivelse den 22 oktober 2010
med svar på begäran om uppgifter från Försvarsstrukturutredningen (Dnr FOI-2010-1448). Totalförsvarets forskningsinstituts skrivelse den 22 december 2010
med svar på begäran om uppgifter från Försvarsstrukturutredningen (Dnr FOI-2010-1042).
Övrigt
Totalförsvarets forskningsinstituts årsredovisning 2008,2009 och
2010
Försvarshögskolan (FHS)
Skrivelser
FHS skrivelse den 15 december 2010, Forskning om krig och kris –
militära och civila perspektiv i samspel och förening – Försvarshögskolans forskningsstrategi.
Övrigt
FHS webbplats, den 25 mars 2010, Vision för Försvarshögskolan
2014, http://www.fhs.se/Documents/Externwebben/omfhs/Styrdokument/forsvarshogskolans-vision.pdf
Försvarshögskolans årsredovisning 2008,2009 och 2010
Bilaga 1
Kommittédirektiv
Ny organisationsstruktur för stödet till Försvarsmakten
Dir. 2010:45
Beslut vid regeringssammanträde den 29 april 2010
Sammanfattning
En särskild utredare ska föreslå hur reduceringar kan genomföras av Försvarsmaktens logistikverksamhet och det stöd till Försvarsmakten som Försvarets materielverk (FMV), Försvarshögskolan (FHS) och Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) lämnar när det gäller materiel- och logistikförsörjning samt forskning och utveckling. Utredarens förslag ska frigöra ekonomiskt utrymme för att göra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt insatsförsvar med anställda och kontrakterade soldater och sjömän möjlig, i enlighet med riksdagens beslut (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). Kostnadsminskningarna ska uppgå till minst två miljarder kronor årligen jämfört med utfallet 2008.
Utredaren ska särskilt se över försvarets logistikverksamhet och föreslå åtgärder som kan effektivisera och rationalisera verksamheten för att öka besparingarna utöver detta belopp. Utredarens förslag ska åstadkomma en mer sammanhållen materiel- och logistikförsörjning för det militära försvaret.
Förslagen ska utgå från Försvarsmaktens behov av stöd för att utföra sina uppgifter. I sitt arbete ska utredaren vidare utgå från de förslag som redovisats av den s.k. Stödutredningen i rapporten Ett användbart och tillgängligt försvar - Stödet till Försvarsmakten (Fö 2009:A). Utredaren ska även beakta samtliga remissyttranden över Stödutredningen. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 april 2011.
643
Bilaga 1 SOU 2011:36
Tidigare utredningar och propositioner
Regeringen anförde i den av riksdagen antagna propositionen Ett användbart försvar (prop. 2008/2009:140) att ytterligare åtgärder bör genomföras för att skapa en mer effektiv och ändamålsenlig förvaltning samt för att frigöra medel i syfte att finansiera en fortsatt reformering av försvaret. Försvarsberedningen ansåg i sin rapport Försvar i användning (Ds 2008:48) i juni 2008 att en mer användbar och flexibel försvarsmakt ställer förändrade krav på de grundläggande strukturerna, inklusive stödverksamheten. Försvarsberedningen ansåg vidare att de s.k. stödmyndigheternas (FMV, FOI, FHS, Totalförsvarets pliktverk och Fortifikationsverket) verksamhet måste anpassas till en relevant ambitionsnivå för att stödja den militära insatsorganisationen och dess operativa behov samtidigt som andra intressenters behov av denna verksamhet ska beaktas. Genom rationaliseringar, omorganisation eller avveckling kan resurser frigöras för att möjliggöra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt försvar, med anställda och kontrakterade soldater och sjömän, i enlighet med regeringens inriktning.
Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade chefen för Försvarsdepartementet en särskild utredare med uppdrag att se över stödet till Försvarsmakten. Utredaren presenterade sina förslag i rapporten Ett användbart och tillgängligt försvar - Stödet till Försvarsmakten (Fö2009:A). Rapporten har remissbehandlats.
Regeringen anger i budgetpropositionen för 2010 (prop. 2009/10:1, utgomr. 6, s. 50) att logistik- och materielförsörjning samt forskning och utveckling (FoU) bör omstruktureras och effektiviseras.
Uppdraget
Materiel- och logistikförsörjning
Utredaren ska med utgångspunkt i Stödutredningens rapport föreslå hur reduceringar av det stöd som FMV och FOI lämnar till Försvarsmakten kan genomföras. Förslagen ska utgå ifrån Försvarsmaktens behov av stöd för att utföra sina uppgifter.
Utredaren ska särskilt se över den logistikverksamhet som bedrivs inom försvarssektorn (FM) och föreslå åtgärder som kan effektivisera och rationalisera denna verksamhet för att åstadkomma besparingar utöver två miljarder kronor årligen. Utredarens förslag bör utformas så att de åstadkommer en
644
Bilaga 1
sammanhållen materiel- och logistikförsörjning för försvaret. Utredaren ska i det sammanhanget analysera den materiel- och logistikverksamhet som i dag främst genomförs vid FMV, Försvarsmakten (inkl. Försvarsmaktens logistik, teknikkontor, förband etc.) samt FOI och ge förslag på förändringar som leder till kostnadsreduceringar. Utredaren ska se över hur en långtgående samordning av logistik- och materielförsörjningen kan utformas för att vara ändamålsenlig och samtidigt möjliggöra god effekt och kostnadsminskningar. Förslag på renodling av ansvar och uppgifter ska lämnas. Utredaren ska beakta samtliga remissinstansers yttranden över Stödutredningen.
Förslag ska lämnas över: - vilka av dagens verksamheter som bör bedrivas med oförändrad eller lägre omfattning eller helt avvecklas, - vilka av de verksamheter som i dag genomförs inom Försvarsmakten som bör överföras till annan myndighet, - vilka av FMV:s och FOI:s nuvarande verksamheter som bör överföras till Försvarsmakten eller till en ny stödmyndighet, samt - vilka verksamheter som av effektivitetsskäl eller andra skäl, på kort eller lång sikt, bör utföras av statliga eller privata aktörer utanför de aktuella myndigheterna.
Utredaren ska beakta den verksamhet som utförs av FOI och FMV till stöd för andra kunder och föreslå hur detta stöd ska kunna lämnas i framtiden, inom eller utanför den framtida stödstrukturen.
Utredaren ska beskriva hur Försvarsmakten kan utöva en ändamålsenlig styrning av materiel- och logistikförsörjningen så att denna bedrivs kostnadseffektivt. Förslaget bör baseras på avgiftsfinansiering. Skillnader mot dagens styrning ska redovisas.
Utredaren ska granska möjligheterna att nyttja andra stödstrukturer, såväl nationella som internationella. Utredaren ska beskriva de verksamhetsmässiga och personella konsekvenser som förslagen innebär på kort respektive lång sikt.
Forskning och utveckling
Utredaren ska lämna närmare förslag på hur den forskning och utveckling som finansieras via anslagen 1.1 Förbandsverksamhet och beredskap, 1.3 Anskaffning av materiel och anläggningar, 1.4 Vid-
645
Bilaga 1 SOU 2011:36
makthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar samt 1.5 Forskning och teknikutveckling, kan rationaliseras och effektiviseras.
Utredaren ska vid utformningen av sina förslag utgå från Försvarsmaktens behov, Stödutredningens förslag samt en analys av dagens verksamheter och processer. Utredaren ska beakta den verksamhet som utförs av FOI, FHS och FMV till stöd för andra kunder och föreslå hur detta stöd ska kunna lämnas i framtiden, inom eller utanför den framtida stödstrukturen. Utredaren ska lämna närmare förslag på vilka verksamheter som bör - bedrivas med oförändrad eller mindre omfattning, - avvecklas, - bedrivas av annan myndighet, - bedrivas av annan huvudman, eller - bedrivas på annat sätt, för att uppnå ökad effektivitet.
Utredaren ska beakta samtliga remissinstansers yttranden över Stödutredningen. Utredaren ska belysa vilka verksamheter inom Försvarsmakten, FMV och FOI som eventuellt är överlappande. Utredaren ska även beskriva såväl verksamhetsmässiga som personella konsekvenser av föreslagna reduceringar inom forsknings- och utvecklingsområdet.
En effektiv organisation för stödet till Försvarsmakten
Utredaren ska lämna närmare förslag på organisation för stödet till Försvarsmakten. Utredaren ska även föreslå och motivera vilken verksamhet som helt kan avvecklas samt pröva vilka verksamheter som av effektivitetsskäl eller andra skäl bör överföras till andra offentliga eller privata aktörer.
Utredaren ska särskilt bedöma om hela eller delar av FOI bör inordnas i FMV, i en nyinrättad stödmyndighet, omvandlas till ett bolagiserat statligt branschforskningsinstitut eller inrättas i annan organisatorisk form.
Hur Försvarsmaktens behov tillgodoses ska redovisas. Utredaren ska även beakta eventuella särskilda säkerhets- och integritetskrav, som kan förhindra att viss verksamhet bedrivs av annan än en statlig myndighet.
Utredaren ska lämna förslag på verksamhetsmål, regleringsbrev och förordning med instruktion för viss myndighet om utredaren föreslår att regeringen bör inrätta nya myndigheter eller om utred-
646
Bilaga 1
aren föreslår väsentligt förändrade uppgifter för befintliga myndigheter.
Ekonomiska villkor för utredningen
Utredaren ska för den nu angivna stödverksamheten föreslå betydande kostnadsminskningar. Dessa ska uppgå till minst två miljarder kronor årligen jämfört med kostnadsutfallet 2008, där huvuddelen av kostnadsreduceringen ska ha realiserats senast 2012. När det gäller översynen av försvarets logistikverksamhet ska de föreslagna åtgärderna bidra till att åstadkomma besparingar utöver ovan nämnda två miljarder kronor årligen.
Utredaren ska redovisa hur de frigjorda medlen fördelar sig mellan anslagen 1.1 Förbandsverksamhet och beredskap, 1.3 Anskaffning av materiel och anläggningar, 1.4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar och 1.5 Forskning och teknikutveckling inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap.
Utredaren ska i sina förslag redovisa när resurser kan frigöras från stödverksamhet för att möjliggöra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt försvar i enlighet med riksdagens beslut om försvarets inriktning. I förslagen ska beräkningar av omställnings- och avvecklingskostnader redovisas områdesvis samt när dessa inträffar. Utredaren bör utgå från att omställnings- och avvecklingskostnader belastar utgiftsområdet. Om utredaren i någon del föreslår åtgärder som innebär ökade kostnader för staten ska dessa följas av förslag på lämplig finansiering.
Utredaren ska föreslå vilka finansieringsprinciper som ska gälla för FoU-verksamheten. Utredaren ska i det sammanhanget uppskatta eventuella finansieringsbehov vid sidan av de som kan täckas av avgiftsfinansiering samt föreslå hur sådana i förekommande fall ska finansieras. Om utredarens förslag inbegriper att hela eller delar av FOI:s verksamhet ska bedrivas i en annan verksamhetsform ska förslaget innehålla möjliga finansieringslösningar. Utredaren ska ta ställning till om någon finansieringsmodell är att föredra vid deltagandet i internationella bi- eller multilaterala samarbeten, t.ex. EU-projekt eller andra försvarsrelaterade samarbetsprojekt.
647
Bilaga 1 SOU 2011:36
648
Uppdragets genomförande och tidsplan
Utredaren ska arbeta i nära samverkan med de närmast berörda myndigheterna samt fortlöpande hålla Regeringskansliet (Försvarsdepartementet och avseende forskningsrelaterade delar även Näringsdepartementet) informerat. Myndigheterna ska bistå utredaren med det stöd och de underlag som utredaren anser sig behöva. Utredaren ska redovisa vilka författningsändringar som krävs till följd av utredarens förslag. Förslag till dessa författningsändringar ska lämnas.
Vid utformningen av stödverksamheten ska utredaren utgå från de nya behov som Försvarsmakten kommer att ha till följd av den försvarspolitiska inriktningen. Utredaren ska beakta andra pågående utredningar och arbeten, bl.a. inrättandet av en exportstödsmyndighet och övrigt arbete med anledning av stödutredningens förslag. Utredaren ska även beakta relevanta delar av departementspromemorian Handlingsplan för en ny institutsektor (Ds 2007:39) och propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50).
Utredaren ska vidare föra en löpande dialog med Försvarsmakten, FMV, FOI, Kustbevakningen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Försvarets radioanstalt, Försvarshögskolan och Vinnova. Utredaren ska samråda med Arbetsgivarverket, Ekonomistyrningsverket, Statens pensionsverk och Statskontoret. Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.
Utredaren ska redovisa sitt arbete senast den 1 april 2011.
(Försvarsdepartementet)
Bilaga 2
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till utredningen om ny organisationsstruktur för stödet till Försvarsmakten (Fö 2010:01)
Dir. 2010:104
Beslut vid regeringssammanträde den 14 oktober 2010
Utvidgning av uppdraget
Med stöd av regeringens bemyndigande den 29 april 2010 har chefen för Försvarsdepartementet gett en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag på hur reduceringar kan genomföras av Försvarsmaktens logistikverksamhet och det stöd till Försvarsmakten som Försvarets Materielverk, Försvarshögskolan och Totalförsvarets forskningsinstitut lämnar när det gäller materiel- och logistikförsörjning samt forskning och utveckling (dir. 2010:45).
Regeringen ger nu utredningen i uppdrag att utöver detta lämna förslag på fortsatt lokalisering av Sveriges certifieringsorgan för ITsäkerhet (CSEC) samt vilken myndighet som ska ansvara för signatärskapet för Common Criteria Recognition Arrangement (CCRA). Tilläggsuppdraget ska redovisas senast den 1 april 2011.
Lokalisering av CSEC och placering av ansvar för signatärskapet för CCRA
Regeringen fattade den 19 november 2009 beslut att uppdra åt en särskild utredare att utreda formerna och konsekvenserna av att flytta ansvaret för dels Sveriges IT-incidentcentrum (Sitic) från Post- och telestyrelsen, dels CSEC från Försvarets materielverk (dir. 2009:110). Enligt kommittédirektivet skulle verksamheterna inordnas i antingen Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller Försvarets radioanstalt. Utredaren skulle undersöka vilken av dessa två myndigheter som bedömdes bäst lämpad att vara ansvarig utifrån de behov och målsättningar som regeringen angett när det gäller bl.a. ett samlat ansvar för informationssäkerhetsfrågorna.
649
Bilaga 2 SOU 2011:36
Utredaren skulle också föreslå en myndighet att vara signatär för de internationella organen CCRA och SOGIS-MRA (Senior Officials Group Information Systems Security - Mutual Recognition Agreement) vilket bl.a. innebär att underteckna fördrag. I dag är Myndigheten för samhällsskydd och beredskap signatär för CCRA och Försvarets materielverk för SOGIS-MRA.
Den 31 mars 2010 lämnade utredaren betänkandet Viss översyn av verksamhet och organisation på informationssäkerhetsområdet (SOU 2010:25) i vilket bl.a. föreslogs att verksamheten vid CSEC inte borde flyttas från Försvarets materielverk. Utredaren föreslog att CSEC:s fortsatta hemvist i stället borde prövas inom ramen för arbetet i den genomförandekommitté som regeringen avsåg att tillsätta med utgångspunkt från Stödutredningens förslag. Utredaren ansåg att det inom ramen för detta uppdrag borde prövas huruvida CSEC skulle överföras till en annan myndighet.
Utredaren föreslog också att signatärskapet för CCRA och SOGIS-MRA borde utövas av den myndighet som är certifieringsorgan. Förslaget innebär att signatärskapet för CCRA skulle överföras från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap till Försvarets Materielverk, som även har signatärskapet för SOGIS-MRA.
Utredaren konstaterade att det, mot bakgrund av regeringens aviserade genomförandekommittéer, som inkluderar översyn av berörda myndigheters verksamheter och roller, vore en fördel att avvakta i frågan om CSEC:s framtida hemvist.
Ansvaret för informationssäkerhet på nationell nivå är idag uppdelat på ett flertal myndigheter. Regeringen framförde i budgetpropositionen för 2010 (prop. 2009/10:1) samt i skrivelsen Samhällets krisberedskap - stärkt samverkan för ökad säkerhet (rskr. 2009/10:124) att ansvaret för informationssäkerhet borde samlas på ett mindre antal aktörer för att uppnå bättre styrning och samordning.
Tilläggsuppdraget
Utredaren ska lämna förslag på fortsatt lokalisering av CSEC samt vilken myndighet som ska ansvara för signatärskapet för CCRA. Förslagen ska beakta gällande regler kring teknisk kontroll och principen om kontrollordningar i öppna system.
650
Bilaga 2
651
Utredaren ska i sitt arbete beakta de förslag som Informationssäkerhetsutredningen (dir. 2009:110) lämnade avseende lokaliseringen av CSEC. Utredaren ska även ta hänsyn till den nya organisationsstruktur som blir resultatet av utredningens huvuduppdrag. Regeringskansliet (Försvarsdepartementet och Näringsdepartementet) ska hållas informerat om arbetet med anledning av tilläggsuppdraget.
Inriktningen är att minska antalet aktörer på informationssäkerhetsområdet.
Uppdraget ska redovisas senast den 1 april 2011.
(Försvarsdepartementet)
Bilaga 4
Innehåll
1.1 Uppgiften ............................................................................... 695
1.2 Arbetssättet ............................................................................ 695
2 Styrningen av statsförvaltningen och försvaret ............. 696
2.1 Regeringens syn på generella förvaltnings- och styrningsfrågor....................................................................... 696 2.1.1 Styrningen av statsförvaltningen ............................... 697 2.1.2 Statsförvaltningens organisering på central nivå ...... 698 2.1.3 Statsförvaltningens effektivitet.................................. 699 2.2 Bakgrund – analyser och förslag rörande styrningen .......... 700 2.2.1 Förklaring i historien.................................................. 700 2.2.2 Problemen i dag och förslagen på förbättringar ....... 701 2.3 Försvarets utveckling och styrning....................................... 704 2.3.1 Programbudgetering och mål- och resultatstyrning........................................................... 704 2.3.2 Ny organisationsstruktur........................................... 705 2.3.3 Nya problem uppstod och behövde lösas ................. 705 2.3.4 Förändringar gjordes, men kritiken fortsatte ........... 707 2.3.5 Ytterligare en utredning ............................................. 707 2.4 Regeringens styrning av försvaret 2005 –............................. 709
3 Det offentliga åtagandet............................................ 712
3.1 Regeringens generella syn på inriktning och omfattning …............................................................................................. 712 3.2 … och synen gällande försvarsområdet................................ 713
3.3 Problematisering och diskussion om det offentliga åtagandet................................................................................. 713
693
Bilaga 4 SOU 2011:36
4 Formerna för statlig verksamhet .................................715
4.1 Regeringens syn på verksamhetsform...................................715
4.2 Andra former än myndighet i staten.....................................716 4.2.1 En annan relation mellan huvudman och utförare kräver annan styrning .................................................716 4.2.2 Behov av omfattande styrning kan ge mindre ekonomiska fördelar ...................................................718 4.2.3 Grunden för inrättandet av verksamheten bör också beaktas...............................................................719 4.3 Bolag som associationsform ..................................................719 4.3.1 Varför bolag?...............................................................719 4.3.2 Innebörden av en bolagiseringsprocess .....................720 4.3.3 Förutsättningar för att en bolagisering ska vara lämplig .........................................................................721
5 Statlig konkurrensutsatt verksamhet ...........................723
5.1 Regeringens syn på konkurrens.............................................723 5.2 Allmän diskussion (Förvaltningskommittén)......................724
6 Analys och diskussion ...............................................727
6.1 Statsmakternas styrning.........................................................727 6.2 Försvarsmaktens styrning......................................................730
6.3 Övergripande styrningsfrågor ...............................................731
694
Bilaga 4
Inledning
1.1 Uppgiften
Statskontoret har fått till uppgift att inom ramen för ett stabsbiträde till Försvarsstrukturutredningen inventera och sammanställa generella utgångspunkter och inriktning i fråga om statsmakternas styrning av statlig och statligt finansierade verksamheter. Särskild betoning ska läggas vid en beskrivning av
• konkurrensutsatta verksamheter,
• andra associationsformer än myndighet och
• utvecklingen av styrningen inom försvaret under 2000-talet
Arbetet ska dokumenteras i en skriftlig PM1.
1.2 Arbetssättet
Innehållet i denna PM bygger främst på vissa större utredningar och propositioner av betydelse för området, exempelvis Styrutredningen, Förvaltningskommittén och Försvarsstyrningsutredningen samt budgetpropositioner och särpropositioner på försvarsområdet. PM:en är uppdelad på avsnitten Styrningen av statsförvaltningen och försvaret (2), Offentligt åtagande (3), Formerna för statlig verksamhet (4), Statlig konkurrensutsatt verksamhet (5). Avslutningsvis diskuteras och problematiseras PM:ens innehåll i avsnitt Analys och diskussion (6). En bilaga med utsnitt från källunderlagen finns även tillgänglig.
1 Denna bilaga utgör PM:en i sin helhet.
695
Bilaga 4 SOU 2011:36
2 Styrningen av statsförvaltningen och försvaret
2.1 Regeringens syn på generella förvaltnings- och styrningsfrågor
I den förvaltningspolitiska propositionen redovisar regeringen sin syn på statsförvaltningen och styrningen av den. Regeringen tar i detta sammanhang ställning till flera av de förslag som styrutredningen och förvaltningskommittén presenterat.
Regeringen presenterar målet för förvaltningspolitiken som: ”En innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete.”
Regeringen anför bl.a. att en av de viktigaste uppgifterna för statsförvaltningen är att tillföra kunskap till den politiska beslutsprocessen, såväl i Sverige som EU. I anslutning till detta avser regeringen vidareutveckla arbetet med de oberoende myndighetsanalyserna.
I propositionen listas bland annat åtgärder för
• Formerna för hur samordnade inköp kan effektiviseras
• Myndigheternas arbete med att koncentrera eller samordna stödverksamhet vidareutvecklas
• Statliga myndigheter ska senast vid utgången av 2013 kunna hantera sina beställningar av varor och tjänster elektroniskt
• En mer samlad och systematisk uppföljning av förvaltningens utveckling tas fram.
• En strategi för statens styrning, inklusive vilken informationsförsörjning som behövs för att staten ska kunna bedriva en långsiktig och samlad styrning av den kommunala sektorn, tas fram.
696
Bilaga 4
2.1.1 Styrningen av statsförvaltningen
En sammanhållen och verksamhetsanpassad styrning
Regeringen lyfter bland annat fram att statlig verksamhet är av olika karaktär, kunskapsintensiv och specialiserad. En väl fungerande styrning förutsätter därför kunskap om olika professioners förståelse av sin verksamhet och vilka mål och mått som är lämpliga för att stödja syftet med verksamheten.
Regeringen menar vidare att styrningen i så hög grad som möjligt bör vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Olika styrformer kan kombineras för att skapa bästa möjliga förutsättningar för statsförvaltningen att förverkliga regeringens politik, utföra sina uppgifter i övrigt och upprätthålla grundläggande värden. Styrningen bör också vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, verksamhetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv.
Även om förståelsen för olikheterna i statsförvaltningen lyfts fram så vill regeringen också peka på att samordning är av vikt för att undvika fragmentering av förvaltningen, suboptimering av statens resurser och att det blir oklart för medborgarna vart de ska vända sig i vissa frågor. Människor får inte komma i kläm på grund av hur staten är organiserad. Medborgare, företagare och kommuner förväntar sig att staten ska uppträda samordnat. Samordning underlättas av en helhetsinriktad styrning som har ett tydligt medborgarperspektiv.
Enskilda beslut bör fattas utifrån ett helhetsperspektiv på regeringens samlade politik, en bedömning av politiska avvägningar över sektorsgränser samt med beaktande av angivna prioriteringar och statens samlade resurser, m.m. Specialiseringen och sektoriseringen inom förvaltningen får inte leda till fragmentering och bristande helhetssyn.
Regeringen påpekar vidare att styrningen bör inriktas på att bli mer strategisk, men ger ingen närmare beskrivning av vad detta innebär.
Uppföljning, utvärdering och kontroll
När det gäller beslutsunderlaget menar regeringen att det kan fordras en djupare analys av hur ändamålsenlig en viss organisering är eller hur effektiva processerna inom ett område eller i en myn-
697
Bilaga 4 SOU 2011:36
dighet är. Sådana analyser utförs som regel av någon annan än berörd myndighet för att ge en opartisk bedömning. Stabsmyndigheter ska även med kort varsel kunna förse regeringen med nödvändiga underlag.
Grundläggande omprövningar av olika verksamheters existens, mål, medel etc. bör göras utifrån ett allsidigt underlag, från myndigheter, akademisk forskning, sektoriella forskningsinstitut, revisionsorgan och internationella instanser m.fl. Kommittéväsendet har en viktig funktion i att föra in kunskap och olika perspektiv i det politiska systemet och ska därför användas strategiskt i detta syfte.
2.1.2 Statsförvaltningens organisering på central nivå
Tydlig ansvars-, roll- och uppgiftsfördelning
Enligt regeringen bör den statliga förvaltningen vara organiserad på ett sådant sätt att rättssäkerhet och effektivitet upprätthålls. Ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan olika myndigheter bör vara tydlig. Myndigheter bör som regel inte ha överlappande uppgifter och rollkonflikter inom en enskild myndighet bör undvikas. Statliga myndigheter bör heller inte (i motsatts till Förvaltningskommitténs förslag) inrättas med ett tidsbegränsat mandat.
Regeringen menar vidare att ett inslag i förändringsarbetet har varit att undvika rollkonflikter inom myndigheter genom att bl.a. skapa nya tillsynsmyndigheter som är fristående från den verksamhet som tillsynen omfattar. Syftet med organisationsförändringarna är att bättre tillgodose medborgarnas krav på effektivitet, rättssäkerhet och legitimitet i tillsynen.
Regeringen gör dock inget ställningstagande kring på vilket sätt regeringens utvärderingsresurser ska organiseras, utan konstaterar endast att dessa är fördelade på många olika myndigheter och att det inom vissa områden finns fristående utvärderingsmyndigheter och inom andra inte. Regeringen menar att skillnaderna bl.a. beror på att regeringens behov av information skiljer sig åt, t.ex. beroende på verksamheternas olikheter vad avser ekonomisk omfattning och risk.
Att skapa större och färre myndigheter med vidgade uppdrag kan bidra till att skapa förutsättningar för en minskad sektorisering och fragmentering av förvaltningen samt skapa bättre förutsättningar för samverkan och helhetsperspektiv. Genom en mera
698
Bilaga 4
överskådlig förvaltning förenklas kontakterna för medborgare, kommuner och företag.
Genomförande av organisations- och strukturförändringar
Processerna för organisationsförändringar bör vara effektiva och väl fungerande. Regeringen har tagit initiativ till en översyn av det stöd som finns inför och under genomförandet av förändringarna.
Vid en organisationsförändring som innebär att verksamhet upphör bör huvudregeln vara att en särskild avvecklare ges i uppdrag att avveckla verksamheten.
Förändringstakten i förvaltningen ställer krav på löpande uppföljning och systematisk utvärdering för att säkerställa om avsedda resultat uppnås. Ökad vikt kommer därför att läggas vid uppföljnings- och utvärderingsinsatser.
2.1.3 Statsförvaltningens effektivitet
Regeringen menar att myndigheternas kontinuerliga arbete med att utveckla verksamheten utifrån medborgarnas och företagens behov är avgörande för att uppnå ökad kvalitet och produktivitet i statsförvaltningen. Det bör vara möjligt att uppnå ytterligare effektivitetsvinster, genom fler innovativa lösningar i offentlig tjänsteproduktion.
Regeringen pekar på att det vid det här laget finns många exempel i offentlig sektor, bl.a. från vården, som visar vilka avsevärda kvalitets- och produktivitetsvinster som går att göra med förändrad produktionslogik. Det är därför angeläget att denna typ av innovativt arbete ges utrymme och sprids till flera delar i den offentliga förvaltningen. Målet är att få till stånd fler värdeskapande system som tillgodoser brukarnas önskemål om hög kvalitet i de offentliga tjänsterna, professionernas önskan att få bedriva ett framgångsrikt arbete och huvudmännens krav på god resursanvändning. En del i detta arbete är fortsatta omstruktureringar och omprövningar av det offentliga åtagandet. En annan del är att utveckla den statliga styrningen.
Regeringen bedömer att det är viktigt att utvecklingen på marknaden följs parallellt med att samordningen i staten förbättras. Statsförvaltningen bör tillvarata det kunnande som finns hos mark-
699
Bilaga 4 SOU 2011:36
nadsaktörer när det gäller utveckling av olika typer av tjänster, bl.a. administrativa stödtjänster. I takt med att en väl fungerande marknad utvecklas bör delar av verksamhetsstödet kunna utföras av tredjepartsleverantörer för att därigenom skapa maximala effektivitets- och kvalitetsvinster för staten. Det bör också vara en strävan att förenkla och anpassa regelverk och rutiner så att färre stödtjänster kräver specialiserad kompetens, och så att de i stället kan tillhandahållas av marknadsaktörer i konkurrens.
För framtida strategiska ställningstaganden är det viktigt att dokumentera erfarenheter från försök och att analysera hur besparings- och effektiviseringspotentialen realiseras i praktiken. ESV kommer också – i syfte att påskynda en effektivisering – ges i uppdrag att undersöka de administrativa kostnaderna hos statliga myndigheter.
2.2 Bakgrund – analyser och förslag rörande styrningen
2.2.1 Förklaring i historien
Dagen styrning och de problem som nu uppmärksammas i olika utredningar har sin grund bl.a. i statsförvaltningens utveckling och synen på hur den ska styras. Resultatstyrningen började utvecklas redan på 1960-talet, fick sitt stora genomslag i slutet av 1970-talet och fick nya influenser av idéerna bakom New Public Management (NPM) i början av 1990-talet. Vad detta har inneburit i stort är att styrningen av förvaltningen har blivit allt mer delegerad till myndigheterna själva. Statsmakterna har släppt detaljstyrningen och gått över till övergripande mål- och budgetstyrning, men i gengäld har kraven på återrapportering och beställningen av beslutsunderlag ökat. Regleringsbrevet, med dess mål och återrapporteringskrav, har fått rollen som regeringens centrala styrdokument. Andra tendenser är att man sökt att aggregera den samlade statliga verksamheten och att budgeterna blivit ettårig i stället för treåriga. Budgetprocessen och verksamhetsstrukturens tre nivåer har verkat likriktande, medan det funnits diskussioner om behovet av verksamhetsanpassad styrning.
NPM förde även med sig en mindre strikt syn på hur verksamheten skulle utföras. Exempelvis bröts gränserna mellan vad som skulle göras inom privat respektive offentlig sektor och synen
700
Bilaga 4
på service och kundorientering slog igenom även i offentlig verksamhet.
2.2.2 Problemen i dag och förslagen på förbättringar
Styrutredningen pekar bl.a. ut målen och beslutsunderlagen som problemområden. Ända sedan resultatstyrningens början har utredningar riktat kritik mot formuleringen av målen. Kritiken mot övergripande och oprecisa mål har förts fram i många studier. Styrutredningen pekar på att målen är mycket skiftande i alla nivåer och att de snarare är fleråriga än av årlig karaktär. De vanligaste målen rör yttre samhällseffekter. Ett problem är att de övergripande effektmålen tappar styrande kraft om det finns mer prestationsnära mål eller processinriktade mål samtidigt. Målstrukturen är komplex och de kausala sambanden mellan olika mål är sällan explicit beskrivna. Enligt styrutredningen är också instruktionerna och regleringsbreven alltför lika.
Återrapporteringskraven kan å sin sida vara båda enkla och svåra, allmänna och specifika. En del kräver omfattande utvärderingar.
Skälen till kraven är att (1) det finns behov av information om hur myndighetens verksamhet utvecklas. (I detta fall har RK en god bild av hur informationen ska utnyttjas), (2) informationen är bra att ha för att besvara frågor, (3) styra verksamheten.
När det gäller mängden beslutsunderlag och information menar styrutredningen att regeringen får en korseld av informationsinflöde, där den dominerande källan är myndigheterna. Informationsflödet utgörs snarare av analyser, rapporter och andra beslutsunderlag än årsredovisningar och beslutsunderlag. Det mesta av informationen kommer från berörd myndighet. Detta faktum finns det olika åsikter om. Vissa ser gärna ett oberoende och breddat underlag, medan andra menar att skilda bilder bara innebär hanteringsmässiga problem. Enligt styrutredningen finns liten kunskap om kvaliteten på myndigheternas information. Informationen är ofta detaljerad och av myndighetsintern karaktär samtidigt som myndigheterna inte får återkoppling på den.
Budgetprocessen påverkar hanteringen av informationen. Även regeringens rapportering till riksdagen blir detaljerad och omfattande. Detaljstyrningen är en paradox. I och med att regeringen inte prioriterar mellan alla mål och krav, återstår det för de enskilda
701
Bilaga 4 SOU 2011:36
myndigheterna att göra det. Mål och återrapporteringskrav har en slagsida åt det som kan mätas och andra mål negligeras och trängs undan.
Även Förvaltningskommittén hade synpunkter på beslutsunderlaget. Kommittén menade att granskningen av myndigheternas verksamhet – och därmed politikens utfall – behöver fördjupas. Självständighets- och kompetensskäl talar för att verksamheten bör bedrivas både av statliga och av i olika avseenden fristående organ samt inom ramen för internationellt samarbete. Olika slags analys- och utvärderingsverksamhet är också ett nödvändigt steg i styrningen av myndigheterna.
Underlaget för regeringens och riksdagens prövning av den offentliga verksamheten bör komma från olika källor: myndigheter, oberoende akademisk forskning, sektoriella forskningsinstitut, revisionsorgan och internationella instanser. En viktig konsekvens som rör statsförvaltningens struktur, är att det behövs ett vältäckande nät av myndigheter och andra organ som har till uppgift att utvärdera och analysera offentliga insatser, även på eget initiativ.
Inom vissa delar av den statliga förvaltningen saknas fristående utvärderingsmyndigheter. Enligt kommittén finns det skäl att överväga om det bör skapas någon eller några sådana myndigheter. Samtidigt anser kommittén inte att det måste finnas särskilda utvärderingsmyndigheter på samtliga områden. Med tanke på den ekonomiska omfattningen och verksamheternas stora betydelse för samhället anser Förvaltningskommittén att regeringen bör överväga att bilda fristående utvärderingsfunktioner för försvars- respektive energiområdet. Förutsättningarna och motiven bör analyseras i särskild ordning, liksom hur verksamheterna bör organiseras.
Styrutredningens förslag är att:
• Styrningen ska bejaka skillnader mellan olika områden och myndigheter
• Mer kraft bör läggas på den strategiska styrningen än den ettåriga
• Myndigheterna bör kunna redovisa inriktningen, omfattningen och kostnaderna på de uppgifter som tilldelats den genom lag, instruktion eller annat regeringsbeslut.
• Verksamhetsstrukturen avskaffas
702
Bilaga 4
Även Förvaltningskommittén menar att regeringens styrning av myndigheterna i högre utsträckning än hittills bör anpassas till de olika sakområdenas karaktär. De olika formerna för styrning som regeringen disponerar bör aktivt utnyttjas: däribland resultat-, resurs-, procedur-, utnämnings- och organisationsstyrning. Detta kan även innebära att regeringen behöver återta styrningen av frågor som i dag är delegerade till myndigheterna, men också att behovet av att direkt styra verksamheten minskar.
Styrutredningen har även gjort ställningstaganden i vissa generella styrningsfrågor. Nedan redovisas ett urval av ställningstaganden av särskilt intresse:
• Uppdraget till myndigheterna bör formuleras så att det kan realiseras inom ramen för myndighetens befogenheter.
• Styrningen och arbetsformerna inom Regeringskansliet måste vara sådana att de stödjer och inte motverkar samordning mellan myndigheter.
• Föreställningen att hela den statliga verksamheten ska prövas i budgetprocessen är orealistisk. Inte heller kan det förväntas att omfattande omprövningar normalt görs inom ramen för den årliga budgetprocessen.
• Det finns anledning att ställa helt olika krav på information beroende på hur den ska användas. Olika sorters information bör beställas och tas fram på olika sätt och ha olika producenter.
• Informationskraven på myndigheterna ska tydligare än i dag kopplas till de uppgifter myndigheterna har.
• Myndigheterna bör i sina årsredovisningar kunna redovisa information om sin verksamhet och om kostnaderna för enskilda prestationer.
• Komplexa kartläggningar av olika samband mellan kostnader och resultat måste ske ad hoc och med accepterande av stor osäkerhet.
Även Förvaltningskommittén har gett förslag rörande styrningen av förvaltningen. Exempelvis bör lagform användas för att reglera grunderna för statsmakternas styrning av myndigheterna. Samtidigt ska utformningen och innehållet i dessa bestämmelser medge att regeringen kan styra myndigheterna på ett för varje område ändamålsenligt sätt.
703
Bilaga 4 SOU 2011:36
För att ytterligare förbättra förutsättningarna för och kontinuiteten i regeringens styrning av myndigheterna, föreslår kommittén även att det i departementen tillsätts en opolitisk chefstjänsteman, som stöd för den politiska ledningen.
Den statliga förvaltningens struktur
Förvaltningskommittén anser att organisationen av myndigheterna på försvarsområdet fortsatt bör ses över, liksom organisationen av myndigheterna med uppgifter inom fastighetsförvaltning, länsstyrelserna och museerna. I många fall har myndighetsstrukturen ändrats genom att myndigheter med liknande uppgifter och funktioner har slagits samman. Syftet har ofta varit att öka effektiviteten och rättssäkerheten. Förvaltningskommittén bedömer att det kan finnas skäl att göra ytterligare förändringar med den typen av motiv. De faktiska effekterna av sådana förändringar behöver dock följas upp bättre.
2.3 Försvarets utveckling och styrning
Styrningen av försvaret har naturligtvis kopplingar till styrningen av statsförvaltningen generellt, men det finns även sektorsspecifika faktorer av betydelse. För att åskådliggöra de särskilda förhållanden som finns när det gäller styrningen av försvaret måste man beskriva hur försvarsförvaltningen och styrningen av den har utvecklats över tiden. Därför får historiken också en förhållandevis stor plats i detta avsnitt.
2.3.1 Programbudgetering och mål- och resultatstyrning
Med programbudgeteringen på 1970-talet skulle statsmakternas styrning gå från att vara produktionsinriktad till att bli resultatinriktad. Inom försvaret skulle krigsförbanden vara centrum för planering och genomförande i stället för antalet officerare och värnpliktiga. Förband med liknande verksamhet lades samman i olika delprogram under de tre huvudprogrammen 1–3, dvs Arméförband, Marinförband och Flygvapenförband. Forskning och utveckling och den centrala försvarsledning lades under huvudprogram 5, Operativ ledning. De s.k. gemensamma myndigheterna och service-
704
Bilaga 4
organen som Försvarets materielverk, Värnpliktsverket och fortifikationsförvaltningen lades under ett eget huvudprogram (5). På denna programstruktur lades en produktionsstruktur som delades in i Ledning och förbandsverksamhet, Materielanskaffning, Anskaffning av anläggningar samt Forskning och Utveckling. Program och produktion sammankopplades via uppdrag.
2.3.2 Ny organisationsstruktur
Men försvaret hade också sina särskilda utmaningar. LEMO-utredningen i början av 1990-talet resulterade i en stor omstrukturering av försvaret. Utredningen föreslog att regering och riksdag skulle formulera de säkerhets- och försvarspolitiska målen och sedan skulle regeringen beställa den krigsorganisation som skulle finnas. Programmen 1–4 slogs ihop till Försvarsmakten, vilket även innebar att ett 100-tal försvarsmyndigheter blev en. Därmed försvann en del av styrningsproblematiken som bl.a. berodde på dessa myndigheters självständiga ställning. Försvarsmakten blev ansvarig för krigsförbandsproduktionen gentemot regeringen. Stöd- och produktionsmyndigheterna under program 5 skulle styras med uppdrag från Försvarsmakten. Regeringen skulle styra stödmyndigheterna genom ägarstyrning, vilket innebär att följa upp att resurserna utnyttjas väl, att strukturen är rationell och styr- och kontrollsystemen är lämpligt utformade. Denna form av uppdragsstyrning är en ovanlig lösning inom statsförvaltningen.
2.3.3 Nya problem uppstod och behövde lösas
Styrningsglapp, detaljstyrning, och svag ÖB
UTFÖR-utredningen som utvärderade LEMO-reformen pekade på flera problem i styrning och uppföljning. Krigsorganisationen var visserligen i fokus, men möjligheterna att styra och kontrollera hade minskat. Det fanns ett styrningsglapp mellan uppgifter och dimensioneringen av krigsorganisationen. Detaljstyrningen (på krigsförbandsnivå) ökade inte styrförmågan och hindrade ansvarsutkrävande. Kontroll och styrning krävdes av både förmåga och produktion. Resultatmått (mått på effekt i form av förmåga och produktivitet) saknades och Försvarsmaktens ledningssystem försvårade mätning. Ansvaret för förmåga och produktivitet var otyd-
705
Bilaga 4 SOU 2011:36
ligt. ÖB var svag i realiteten i förhållande till cheferna för armén, marinen och flyget.
Uppdragsstyrningen gav både för- och nackdelar
Uppdragsstyrningen förde med sig både fördelar och nackdelar. De nya förutsättningarna hade klargjort ansvarsförhållanden och styrvägar samt underlättat uppföljningen av verksamheten. Men byråkratin hade ökat. Försvarsmakten såg det som ett skäl till att inordna stödmyndigheterna under Försvarsmakten, medan stödmyndigheterna pekade på att de täta personalbytena på Försvarsmaktens högkvarter var en del i förklaringen till att kompetensen och långsiktigheten i beställningarna hade minskat. Dubbelkompetenser hade därutöver uppstått då Försvarsmakten sökt bygga upp kunskap i de olika uppdragsområdena.
Förändringar i styrning, organisation och uppföljning måste till
UTFÖR gav i sitt slutbetänkande ett antal förslag angående försvarets ledning och organisation. Utredaren ville att Statsmakternas styrning av Försvarsmakten skulle utvecklas och inriktas mot förmåga (krigsorganisationen) och produktivitet (produktionsorganisationen)2. Försvarsmaktens kompetens och förmåga att styra Försvarets materielverk borde förstärkas för att uppnå en ökad tydlighet i fråga om ansvar och befogenheter. Detta borde ske genom att beställarkompetensen ökade. Försvarsdepartementets resurser för ekonomisk uppföljning av myndigheterna skulle förbättras, liksom Försvarsmaktens ekonomiska uppföljning och redovisning till regeringen. Utveckling av jämförbara mått och tidsserier borde genomföras. Permanenta organ borde inrättas för analys av hot mot Sverige respektive för bedömning och mätning av totalförsvarets förmåga och produktivitet.
2Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd (SOU 1996:123).
706
Bilaga 4
2.3.4 Förändringar gjordes, men kritiken fortsatte
Under andra halvan av 1990-talet gjordes vissa ändringar. Arbetsgrupper och utvecklingsarbete initierades för att förbättra styrningen. Bland annat formulerades krav på operativ förmåga och ägarstyrningen definierades som uppföljning av och kravställning på stödmyndigheternas produktionsapparat. Ett insynsråd inrättades också i Försvarsmakten.
Men kritiken av styrningen av fortsatte. Riksdagens försvarsutskott klagade på att styrningsglappet måste fyllas och menade att riksdagen måste ges förutsättningar att utöva sin finansmakt. FOA menade att Försvarsmaktens återapportering var dåligt anpassad till regeringens och riksdagens behov. Riksdagens revisorer pekade på att Försvarsmaktens uppdragsstyrning av stödmyndigheterna var bristfällig och att styrningen komplicerades av regeringens styrning av stödmyndigheterna. Revisorerna menade också att det fanns problem med Försvarsmaktens interna styrning och personalomsättning samt ansvarsfördelningen och inriktningen på arbetet inom högkvarteret. Även ESV pekade på brister och menade att en samlande drivkraft för ekonomistyrning saknades inom Försvarsmakten.
2.3.5 Ytterligare en utredning
Under 2004 (Dir 2004:12) tillsattes Försvarsstyrningsutredningen, efter påtryckningar från riksdagen, för att utvärdera styr- och finansieringsformerna i försvaret. Utredningen bekräftade den problembild som de tidigare utredningarna hade målat upp.
Riksdagens styrning
För att ge riksdagen bättre möjlighet att utöva sin finansmakt föreslog utredningen att ett nytt anslag för försvarsforskning skulle upprättas och att beslut om viktigare materielobjekt skulle underställas riksdagen. Vidare borde BP kortas och endast ta upp innehåll och resultat som har betydelse för riksdagens beslut. Strategisk försvarsinformation och tillståndet i insatsorganisationen borde redovisas tydligare. En resultatskrivelse borde tillställas riksdagen årligen. Redovisningen i skrivelsen och i BP skulle göras i en verk-
707
Bilaga 4 SOU 2011:36
samhetsstruktur motsvarande olika delar av den operativa förmågan.
Regeringens myndighetsstyrning
Regeringens styrning av framförallt Försvarsmakten var mycket detaljerad och innehöll många mål. Utredningen föreslog därför att mål, prioriteringar, uppdrag och återrapporteringskrav skulle reduceras. Regeringen borde fatta beslut om mål i termer av årsvisa bidrag till den operativa förmågan. Vidare menade utredningen att regeringen borde vara restriktiv med beslut om indragna anslagssparanden och limiter samt att det borde övervägas att Försvarsmakten själva får besluta om ekonomidirektör, chefsjurist och personalchef. Insynsrådet borde avskaffas då det inte har kunnat uppfylla sitt mandat och resurser som behövs för att göra det inte bedömdes kunna hittas.
Regeringens sektorsstyrning
Regeringens styrning av sektorn i sin helhet hade enligt utredningen brister. Mål och verksamhetsindelning gav ingen helhetsstyrning, ägarstyrningen var otillräcklig och Försvarsmakten hade endast fått en begränsad delegering av styrningen. Spelreglerna mellan myndigheterna var därtill oklara. Utredningen föreslog ett samordningsorgan för försvarssektorn, att målen för stödmyndigheterna skulle ses över, att ägarstyrningen skulle ges en mer framskjuten plats, att en förvaltningschef skulle tillsättas, och en tydligare avgränsning av stödmyndigheternas tjänsteproduktion.
Regeringens roll i förhållande till Försvarsmakten behövde också ändras. Försvarsdepartementet borde leda försvarsplaneringen och borde därför öka sin analys-, planerings- och styrförmåga.
Modellen med avgiftsfinansierad uppdragsstyrning
Försvarsmaktens uppdragsstyrning var inte optimal. Försvarsmakten ifrågasatte sällan kostnader eller utvärderade tjänsterna, beställarkompetensen påverkades negativt av personalrörligheten, beställningsprocessen var ibland omständlig och vissa, viktiga
708
Bilaga 4
frågor om rollfördelning, kvalitetssäkring m.m. hanterades inte i samordningsavtalen. Utredningen kunde dock inte se att det fanns en lämpligare modell för att hantera relationen mellan Försvarsmakten och stödmyndigheterna. Tillämpningen av modellen borde dock utvecklas. Försvarsmakten borde säkra beställarkompetensen och beställningsprocessen samt se över samordningsavtalen.
Försvarsmaktens interndebiteringsmodell
Enligt utredningen hade användningen av systemet med interndebitering inom Försvarsmakten gett fördelar i form av mer tid för kärnverksamhet och bättre kvalitet i underhållstjänster. Men det kom i konflikt med det centraliserade styrsystemet. Incitament för kostnadseffektivitet försvann därmed. Högkvarterets styrning av Försvarsmaktens logistik (FMLOG) och förbanden var också i vissa fall bristfällig och oklar. Det gällde bl.a. spelreglerna och rollerna för förbanden och FMLOG, men också ansvarsutkrävande och till vem styrsignalerna gick. Planeringsprocessen i interndebiteringssystemet var komplicerad och resurskrävande, vilket gav liten tid för uppföljning. De principer som tillämpas för prissättning och överkapacitet hos FMLOG bidrog till att syftena med interndebiteringssystemet inte kunde uppfyllas. Det saknades också ett ekonomiskt perspektiv på förbanden, vilket påverkade möjligheterna att koppla ihop verksamhet och ekonomi. Det resulterade i att ansvar inte utkrävdes av chefer vid förbanden i tillräcklig utsträckning.
Utredningen föreslog att Försvarsmakten skulle delegera ansvaret för förhandlingen om hyror och lokaler, låta FMLOG balansera över- och underskott mellan åren, förenkla planeringsprocessen samt systematiskt pröva vilken underhålls- och stödverksamhet som ska bedrivas inom myndigheten. Högkvarteret borde också ta över FMLOG:s uppgift att begränsa/kontrollera förbandens beställningar.
2.4 Regeringens styrning av försvaret 2005 –
Regeringen vidtog en del åtgärder med anledning av Försvarsstyrningsutredningen. Dessa redovisades till riksdagen i skrivelse 2005/06:131. Enligt skrivelsen skulle regeringen förbättra
709
Bilaga 4 SOU 2011:36
redovisningen av operativ förmåga, materielobjekt och budgeterade utgifter under anslagen samt återkomma med förslag på en ny anslagsstruktur. En samlad resultatredovisning skulle lämnas vid lämpligt tillfälle, BP skulle kortas och fokuseras. Insynsrådet avskaffades.
I följande budget- och särpropositioner gjordes även andra insatser. Bland annat utökades antalet anslag från två till fem under loppet av ett par år. Vissa omflyttningar gjordes också mellan anslag. Den utlovade bättre redovisningen rörande beställningsbemyndiganden och spårbarheten i materielanskaffningen redovisades fr.o.m. 2007 och arbetet med materielredovisningen fortsatte därefter. En arbetsgrupp på RK arbetade också med att öka möjligheterna för statsmakterna att styra över materielförsörjningsprocessen och öka spårbarheten mellan uppgifter, förmåga samt materielförsörjning.
Regeringen påbörjar också en diskussion om att åstadkomma ytterligare effektiviseringar genom att se över myndighetsstrukturen. Här är dock regeringen tydlig och pekar på att det inte är ändamålsenligt att skapa en enda myndighet. Den nuvarande strukturen har funnits under lång tid och förändringarna har varit begränsade trots en ny inriktning för försvaret. Vid översynen måste stordriftsfördelar ställas mot fördelar med myndigheter med avgränsat men specialiserat kunnande.
Regeringen för på samma sätt ett resonemang om att det krävs en avvägning kring fördelarna med en ändrad finansieringsmodell. Å ena sidan kan mer anslagsfinansiering för myndigheterna innebära att regering och riksdag tydligare kan styra tilldelning och uppföljning av medel. Samtidigt innebär det att regeringen tar på sig en beställarroll som i dagsläget är överfört till den som använder tjänsten. En översyn av myndighetsstrukturen fordrar därför en ytterigare analys av i vilka situationer och för vilka verksamheter en fortsatt avgiftsfinansiering är lämplig respektive när anslagsfinansiering är det mest effektiva. Vid ett bibehållande av avgiftsfinansiering bör förbättrade metoder utvecklas för att styra verksamheten.
Regeringens uppföljning av Försvarsmaktens ekonomiska situation stärktes också genom att ESV i omgångar fått i uppdrag att identifiera problem gällande Försvarsmaktens interna styrning och kontroll. Försvarsdepartementet fick också förstärkningsresurser för att öka kapaciteten inom styrning, uppföljning och analys av myndigheterna inom utgiftsområde 6. En bakgrund till detta var bl.a. Försvarsmakten svårigheter att redovisa vad pengarna från
710
Bilaga 4
FFU-omställningen använts till samt den bristande balansen i ekonomin under 2008. Regeringen har i samband med detta påpekat vikten av att myndigheterna kan härleda kostnadsreduktioner och ändamål för frigjorda medel. Regeringen redovisar också att man tänker följa Försvarsmaktens implementering av ESV:s förslag noggrant. Regeringen understryker också vikten av att myndigheterna lämnar rättvisande prognoser över förbrukningen på anslagen.
Regeringen har, bl.a. mot bakgrund av ställningstagandet i den förvaltningspolitiska propositionen, bedrivit ett arbete i syfte att utveckla den strategiska styrningen av myndigheter och verksamheter inom försvaret. Uppföljningen mot målen pekas ut som en viktig del i arbetet. Regeringen beslutade också att återinrätta insynsrådet i Försvarsmakten, med representation från övriga samhällssektorer, för att utöva insyn i verksamheten och stödja myndighetschefen med rådgivande kompetens. Något uttalat motiv anges inte, men frågan tas upp redan i prop 2008/09:140.
711
Bilaga 4 SOU 2011:36
3 Det offentliga åtagandet
3.1 Regeringens generella syn på inriktning och omfattning ……
Regeringens syn på det offentliga och statliga åtagandets inriktning och omfattning är inte specifikt definierad. Det finns en övergripande syn på att renodlingen av den statliga verksamheten bör fortsätta genom ytterligare omstruktureringar och omprövningar av det offentliga åtagandet. Uppgifter som inte tillhör kärnverksamheten bör avvecklas eller överlåtas till annan huvudman. Nytillkommande uppgifter bör noga prövas om de kan utföras av befintliga myndigheter. Prövningen av motiven för offentligt eller statligt åtagande har historiskt varit nära kopplat till kraven på en effektivare förvaltning och har betraktats som ett verktyg för att kunna möta behovet av besparingar. Diskussionerna kring det statliga åtagandet kom i början av 90-talet just i samband med det vid den tidpunkten kraftiga underskottet i statens finanser.
Regeringen gör dock inget ställningstagande om vad som ska betraktas som statlig kärnverksamhet eller inte. Åtminstone inte i betydelsen av vilka uppgifter staten ska genomföra i samhället i stort. Däremot resonerar regeringen om stöd- kontra kärnverksamhet och menar att eftersom den administrativa stödverksamheten inte är en del av en myndighets kärnverksamhet behöver den inte alltid utföras av myndigheten själv. I dessa fall bör statliga myndigheter utnyttja möjligheterna att effektivisera administration och annan stödverksamhet genom att hitta andra lösningar än att utföra den i egen regi (ex.vis. lokalvård).
Samtidigt ger dock regeringen uttryck för att all stödverksamhet inte behöver ha någon alternativ utförare och instämmer i den bedömning som gjorts av Stabsutredningen att möjligheterna att på kort sikt lägga över ekonomi- och personaladministrativa uppgifter på aktörer utanför statsförvaltningen inte bör överskattas. Det gäller inte minst den statliga ekonomistyrningen som kräver en specialiserad kompetens. Utredningen konstaterade att något brett marknadsutbud som alternativ till det inomstatliga inte finns för närvarande. Dessutom bör alla möjligheter till samordning inom den statliga sektorn genom standardiserade arbetssätt m.m. först tas tillvara för att effekterna i form av kostnadsminskningar ska bli de maximala vid en eventuell utkontraktering till marknaden.
712
Bilaga 4
3.2 … och synen gällande försvarsområdet
När det gäller försvarsområdet kan man konstatera att regeringen redan i direktiven till LEMO-utredningen hade beskrivit arbetet med att stabilisera ekonomin och att förhindra att den offentliga sektorn ökade i storlek. Regeringen pekade i detta sammanhang också på att den fortsatta förnyelsen av offentlig sektor innefattade bland annat att diskutera alternativa finansieringsformer för förvaltningen och omprövning av verksamhet (Dir 1991:44).
Regeringen anser att all verksamhet inom utgiftsområde 6 löpande bör prövas utifrån att de bedrivs effektivt och med god hushållning. Ambitionen är att fokusera på kärnverksamheterna och kontinuerligt pröva annan verksamhet.
I detta sammanhang kan konstateras att Stödutredningens och Försvarsstrukturutredningens uppdrag har haft skrivningar där för- och nackdelar med privata och offentliga lösningar ska analyseras. Prövningen har varit starkt sammankopplad med frigörandet av resurser och effektiviseringen, vilket också belyses av följande formulering i BP 2009: ”I syfte att åstadkomma ett effektivt resursutnyttjande inom försvarssektorn kan köp av tjänster från såväl offentliga som privata aktörer inom området stöd och logistik vara en alternativ lösning”. Däremot ingick denna typ av formuleringar varken i Försvarsstyrnings- eller i Försvarsförvaltningsutredningens direktiv.
3.3 Problematisering och diskussion om det offentliga åtagandet
Den översiktliga hållningen som regeringen har, försvaras av Förvaltningskommittén som i sitt betänkande diskuterar innehållet och formen på det offentliga åtagandet. Kommittén anser att frågan om vad som bör vara statliga myndighetsuppgifter rimligen bör besvaras utifrån en pragmatisk ansats. Utifrån en given politisk ambition vid en viss tidpunkt bör en bedömning göras av de enskilda samhällsområdenas art och förutsättningar, innan det statliga åtagandet i form av myndighetsuppgifter närmare preciseras.
Samtidigt pekar kommittén på att det statliga åtagandet innehåller åtminstone fem myndighetsuppgifter som över tiden uppvisar en hög grad av beständighet: att svara för det militära försvaret, polisväsendet, rättsväsendet, utrikesrepresentationen och
713
Bilaga 4 SOU 2011:36
skatteväsendet. I inget av de fem fallen, menar kommittén, torde någon annan aktör än staten kunna fullgöra uppgifterna och samtidigt uppfylla tillräckliga krav på önskvärda effekter, medborgerlig tillit och insyn, rättsäkerhet och representativitet.
Staten kan härutöver lösa många uppgifter. En prövning av det statliga (offentliga) åtagandet på olika samhällsområden bör göras i samband med större översyner.
Generella effektiviseringar och besparingar
Förvaltningskommittén pekar i likhet med regeringen på att en prövning av det offentliga åtagandet kan tjäna som grund för effektiviseringar och besparingar. Ett förslag är att regeringen bjuder in det privata näringslivet att lämna förslag på att driva statliga verksamheter genom s.k. utmaningsrätt.
Det finns enligt kommittén utrymme för effektiviseringar och besparingar i en mer koncentrerad och myndighetsövergripande hantering av volymtjänster. Om denna potential utnyttjas kan väsentliga finansiella besparingar uppnås. Hittills har de möjligheter till effektivisering som förutsätter samverkan över myndighetsgränserna endast utnyttjas marginellt på grund av olika hinder eller bristande incitament.
Besparingsmöjligheter finns enligt Förvaltningskommittén bl.a. inom det ekonomi- och personaladministrativa området. Men det finns andra områden där en koncentration av hanteringen skulle kunna innebära ännu större effektiviseringar och besparingar, såsom IT-drift. I många fall har det belagts – i Sverige och utomlands – att konkurrensutsättning av vissa tjänster påtagligt har minskat kostnaderna för verksamheten. Vanligen är det dock graden av konkurrens i sig som är avgörande för effekterna på effektivitet i produktionen, och inte om verksamheten bedrivs i privat eller offentlig regi (hänvisning till ESV, 2006a).
714
Bilaga 4
4 Formerna för statlig verksamhet
4.1 Regeringens syn på verksamhetsform
Regeringen för i den förvaltningspolitiska propositionen en diskussion om i vilken form den statliga verksamheten ska bedrivas. Regeringen tydliggör att myndighetsformen bör vara huvudregel för statlig verksamhet. Det bör tydligt redovisas vilka överväganden som föranleder att myndighetsuppgifter anförtros till enskilda. Valet av annan organisationsform än myndighet bör omprövas med viss regelbundenhet. Inom många områden är de kompletterande insatserna av enskilda organ dock av stort värde. Formerna och de rättsliga förutsättningarna för att överlämna uppgifter till enskilda bör inte förändras.
Kraven på offentlighet och insyn och på tydliga ansvarskedjor tillgodoses genom myndighetsformen. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten bidrar till öppenhet och insyn. Den enskilde ska kunna åberopa författningar och utgå från att myndigheterna garanterar en korrekt handläggning av ärenden som rör medborgarnas rättigheter och skyldigheter. Myndighetsformen ger en tydlig ansvarskedja: myndighetens ledning ansvarar inför regeringen som ansvarar inför riksdagen. Myndighetsformen är också flexibel. Den ger goda möjligheter att anpassa styrning och organisation till olika förutsättningar. Regeringen värnar en hög grad av autonomi för myndigheterna. Myndigheternas fristående ställning och långtgående befogenheter att besluta om hur de egna uppgifterna ska lösas är en viktig komponent i den svenska förvaltningen.
Det kan finnas goda skäl att anförtro privaträttsliga organ förvaltningsuppgifter, t.ex. när behovet av flexibilitet och effektivitet inte på ett bra sätt kan tillgodoses i myndighetsformen. Man bör därvid som huvudprincip skilja mellan å ena sidan styrande och policyinriktade uppgifter och å andra sidan ett operativt genomförande av tjänster som faller inom det allmännas ansvar. I det förra fallet bör myndighetsformen alltid vara huvudregel. När det gäller operativt genomförande kan det oftare vara påkallat att sådana uppgifter utförs av enskilda. På detta sätt tillvaratas på bästa sätt de särdrag som kännetecknar myndigheter och privaträttsliga organ.
Regeringen delar Förvaltningskommitténs uppfattning att det bör iakttas viss försiktighet när uppgifter anförtros andra organ än statliga myndigheter. Detta gäller både då sådana organ anförtros
715
Bilaga 4 SOU 2011:36
uppgifter som innebär myndighetsutövning, dvs. som faller under 11 kap. 6 § regeringsformen tredje stycket andra meningen, och när sådana organ på andra sätt involveras i förvaltningens arbete.
Ovan angivna skäl för myndighetsformen bör vara vägledande när man överväger att lägga förvaltningsuppgifter på enskilda, oavsett om de innefattar myndighetsutövning eller inte. En annan organisationsform bör vidare väljas endast när regeringen eller riksdagen bedömer att en sådan form är mer ändamålsenlig och bidrar till att just den aktuella uppgiften löses på ett bättre sätt.
Krav på rättssäkerhet, effektivitet och insyn måste alltid tillgodoses när förvaltningsuppgifter anförtros enskilda. Regeringen delar Förvaltningskommitténs uppfattning att regeringen och riksdagen, i varje enskilt fall när en förvaltningsuppgift anförtros på en enskild, bör ta ställning till i vilken utsträckning det offentligrättsliga regelverket ska vara tillämpligt. Beslut om att lägga ut förvaltningsuppgifter på enskilda ska alltid föregås av noggranna överväganden. Verksamhetens karaktär bör alltid vara avgörande för valet av organisationsform. Konsekvenser av valet av organisationsform måste beaktas, så att statsmakterna inte avhänder sig möjligheter till styrning, insyn och kontroll av de verksamheter för vilka man ansvarar.
Det bör kontinuerligt följas upp hur uppgifter anförtros enskilda. I samband med att verksamheter som lagts ut på enskilda organ ses över, bör man alltid göra en förnyad bedömning av i vilken organisationsform verksamheten bör bedrivas. Om inte särskilda skäl talar för att verksamheten även fortsatt bör bedrivas i enskild form, bör uppgifterna överföras till en myndighet.
4.2 Andra former än myndighet i staten
4.2.1 En annan relation mellan huvudman och utförare kräver annan styrning
ESV:s kartläggning visar att det finns 579 organ med statligt åtagande som inte är myndigheter. Inom Försvarsdepartementets område är det 25 organ, varav 19 är ideella föreningar som verkar inom frivilligförsvaret.
Regeringsformen tillåter att privaträttliga verksamhetsformer används för den statliga förvaltningsorganisationen. ESV menar dock att när staten överlämnar åtaganden till privaträttsliga organ
716
Bilaga 4
innebär det att förutsättningarna för statens styrning av verksamheten skiljer sig i jämförelse med när det är myndigheter som utför verksamheten. Verksamhet som utförs i myndighetsorganisationen omfattas av det offentligrättsliga regelverket som reglerar frågor om bl.a. organisation och statens förhållande till enskilda medborgare. Privaträttsliga organ styrs av andra regelverk och annan praxis. Men Regeringsformen stadgar också att alla som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska beakta allas likhet inför lagen.
Förvaltningskommittén resonerar att den huvudsakliga (men inte alltid helt överensstämmande) intressegemenskap som kan förutsättas i relationen mellan regeringen och myndigheterna, inte kan förutsättas mellan en offentlig myndighet och en privat – normalt vinstdrivande – aktör. Detta är viktigt att väga in vid den organisatoriska utformningen inom olika områden där staten på något sätt är verksam.
Vid en överlåtelse av förvaltningsuppgifter till andra organ än myndigheter anser Förvaltningskommittén att det är viktigt att väga in vilka krav som ställs på insyn och kontroll i verksamheten och vilken handlingsfrihet som staten är beredd att ge till en privat utförare. En annan viktig fråga att överväga är vilka förutsättningar och vilken förmåga som staten har att i olika avseenden precisera och följa upp leveransen av den produkt eller tjänst som ska upphandlas och de transaktionskostnader som är förknippade med detta.
När staten (eller kommuner) ingår avtal med privata aktörer behöver vissa villkor uppfyllas för att en avtalsrelation ur det allmännas synvinkel ska falla ut så väl som möjligt. Exempelvis bör det som avtalas på förhand i hög utsträckning kunna specificeras till kvantitet och kvalitet. Avtalsinnehållet behöver därför, enligt Förvaltningskommittén, kunna följas upp utan alltför stora kostnader och förutsätter tillgång till relevant information. Sanktionsmöjligheter behöver finnas om inte avtalade förhållanden uppfylls. Flera faktorer med betydelse för styrning kan således påtagligt skilja sig åt mellan en situation där en offentlig verksamhet bedrivs i egen regi och när den utförs på statens uppdrag i privat regi.
Detta ställer i vissa delar andra organisatoriska och personella krav än vad som är fallet i en traditionell myndighetsverksamhet.
ESV föreslår i rapporten Att styra statliga åtaganden som utförs av privaträttsliga organ (ESV 2009:30) ett antal principer som är utformade för att ge regeringen ett stöd i dess styrning, uppfölj-
717
Bilaga 4 SOU 2011:36
ning och kontroll av verksamhet som utförs av privaträttsliga organ för statens räkning.
• Utgångspunkten för styrning, uppföljning och kontroll bör därför vara att verksamheten omfattas av samma förvaltningsprinciper som gäller för statlig verksamhet som bedrivs i myndighetsorganisationen.
• För statliga åtaganden som utförs av privaträttsliga organ och som omfattar myndighetsutövning bör samma krav gälla som för myndigheter avseende ärendenas handläggning, rätt för enskilda att få sin sak prövad samt krav på offentlighet och sekretess. I de fall avsteg från delar i det offentliga regelverket görs anser ESV att detta bör motiveras särskilt.
• Syrning, uppföljning och kontroll ska avse den verksamhet som organet utför för statens räkning, inte organet i sig. Styrningen ska anpassas efter verksamhetens förutsättningar. Det sistnämnda specificeras exempelvis med att uppdraget till organet ska vara tydligt och att lämpliga styrmedel ska användas.
• Den styrning, uppföljning och kontroll som beslutats i det enskilda fallet ska beakta kostnadseffektivitet för båda parter.
4.2.2 Behov av omfattande styrning kan ge mindre ekonomiska fördelar
Förvaltningskommittén har uppmärksammat att det är av betydelse i en avtalsrelation att staten (eller kommunen) bör vara beredd att lämna ett betydande mått av handlingsfrihet åt utföraren att producera varan eller tjänsten, för att effektivitetsfördelar ska kunna tas tillvara. Förhållandet torde generellt vara att ju mer beställaren preciserar hur en vara eller tjänst ska produceras, desto mindre tenderar utrymmet att bli för utföraren att effektivisera produktionen. Som en konsekvens minskar sannolikt också det ekonomiska incitamentet för en privat utförare att överta driften av en offentlig verksamhet.
Möjligheterna att minska kostnaderna för olika tjänster måste därför i det enskilda fallet vägas mot statens, kommunernas och medborgarnas intresse av att kontrollera processen, medlen och kvaliteten i en verksamhet. Till detta kommer allmänna krav på insyn som bör kunna ställas på offentligt finansierad och reglerad
718
Bilaga 4
verksamhet. Möjligheterna att styra och kontrollera olika delar av en verksamhet – delar som ur en synpunkt kan betraktas som ett underordnat medel – kan ur en annan synpunkt vara väl så viktig som det övergripande målet.
4.2.3 Grunden för inrättandet av verksamheten bör också beaktas
Vid sidan av hänsyn som handlar om möjligheter till styrning m.m., anser Förvaltningskommittén att det finns flera faktorer som bör övervägas när formen för statlig verksamhet ska bestämmas. Vissa faktorer kan ha varit en utgångspunkt för att en verksamhet över huvud har blivit ett offentligt åtagande. Exempel på detta kan vara behovet av att iaktta vissa procedurregler, möjligheter till insyn eller krav på likabehandling av medborgare med olika förutsättningar. En till Försvarsstrukturutredningen direkt relaterad faktor, är de eventuella särskilda säkerhets- och integritetskrav som kan förhindra att viss verksamhet bedrivs av annan än en statlig myndighet, som regeringen hänvisar till i direktivet (Dir. 2010:45).
4.3 Bolag som associationsform
En särskild associationsform som Försvarsstrukturutredningen har haft anledning att överväga är bolaget. Eftersom en utförlig sammanställning av förutsättningar för bolag i statlig regi redan presenterats i utredningens PM Förändrat gränssnitt mellan offentligt och privat inom det militära försvaret? (PM 2010-10-12), kommer detta avsnitt att endast kortfattat beskriva olika konsekvenser på styrningen och relationen mellan statsmakterna och utföraren.
4.3.1 Varför bolag?
Utöver de tidigare angivna skälen för att frångå myndighetsformen, dvs effektivitets- och åtagandeskäl så konstaterar bolagsutredningen i sitt betänkande (2007:78) att det också kan finnas konkurrensskäl som talar för att bolagisera en myndighets uppdragsverksamhet. En väl fungerande konkurrens mellan producenter av en vara eller tjänst främjar effektiviteten i resursanvändningen i såväl statisk som dynamisk betydelse. Konkurrens tvingar före-
719
Bilaga 4 SOU 2011:36
tagen att pressa sina produktionskostnader, förmår dem att bättre än rivalerna tillfredsställa kundernas behov, samt vara kreativa och finna nya och bättre produktionsmetoder och produkter.
För att bolagisering ska vara aktuell menar statsmakterna dock att flera kriterier bör vara uppfyllda3:
1. Konkurrensen på marknaden bör fungera
2. Verksamheten bör vara av betydande omfattning
3. En affärsmässig mognad bör ha uppnåtts
4. Verksamheten ska framgångsrikt kunna stå på egna ben
5. Målet för verksamheten bör vara vinst
4.3.2 Innebörden av en bolagiseringsprocess
Förändring av juridisk person
En bolagisering av statlig verksamhet innebär att verksamheten får status av egen juridisk person och lyder under aktiebolagslagen4. Detta är en skillnad jämfört med myndigheternas status, som innebär att det är staten som är den juridiska personen. Alla aktiebolag lyder under samma lagar, oavsett vilken huvudman som äger dem.
Ändrade ekonomiska villkor
En överföring av en verksamhet från myndighetsform till aktiebolagsform innebär vidare andra ekonomiska villkor. Ändringen av finansiering innebär att riksdagens möjlighet att utöva sin finansmakt genom att bevilja ändamål och storlek på anslagen försvinner. Ombildningen från myndighet till bolag innebär i princip att staten säljer eller överför organisationen med dess tillgångar och skulder till aktiebolaget. Som ersättning erhåller staten aktier i bolaget. Ett aktiebolag är också mer sårbart i och med att det är tvunget att själv bära sina egna kostnader och riskerar därmed att försättas i konkurs.
3Prop. 1992/93:10 bil 1, bet. 1992/93:F, U 10 respektive F, U 20, rskr. 1992/93:189. 4Aktiebolagslagen (2005:551).
720
Bilaga 4
Tydligare fokus på att verksamheten ska drivas i vinstsyfte
En bolagisering av en myndighets affärsverksamhet skapar en ökad tydlighet på att verksamheten ska drivas för att göra skillnaden mellan intäkter och kostnader så stor som möjligt. Bolagsordningen kan dock uttrycka att bolaget ska ha någon form av samhällsuppdrag eller ta särskilda hänsyn. Vidare kan en verksamhet med stöd av lag ha kvar uppgifter som innebär myndighetsutövning efter en bolagisering.
4.3.3 Förutsättningar för att en bolagisering ska vara lämplig
Potentialen att upphandla verksamhet på entreprenad varierar från område till område. Upphandling av tjänster måste ske i former som säkerställer de offentligrättsliga förvaltningsprinciperna och myndigheternas integritet. En risk vid upphandling är att entreprenören inte lyckas fullfölja avtalet på ett tillfredsställande sätt eller helt enkelt går i konkurs. Det offentliga är då som huvudman ansvarig för att medborgarna trots allt får den service de har rätt att kräva. Entreprenörers eventuella fallissemang kan öka kostnaderna för det offentliga.
För att minska denna risk måste upphandlingen skötas professionellt. Det innebär bl.a. förmåga att bedöma olika anbuds rimlighet samt att bedöma entreprenörens kompetens. Det ställs med andra ord höga krav på beställaren och upphandlingen kan i vissa fall bli mycket resurskrävande.
Sammanfattningsvis måste flera förutsättningar vara uppfyllda för att konkurrensutsättning ska leda till effektivitetsvinster. Ur ett styrningsperspektiv bör följande kriterier vara uppfyllda, enligt ESV5:
• verksamheten måste kunna skiljas ut från övrig verksamhet,
• innehållet i tjänsterna måste kunna specificeras och följas upp,
• det måste finnas en fungerande marknad och
• den offentliga huvudmannen måste ha nödvändig kompetens att upphandla området.
5 ESV – Effektivare statlig verksamhet med privat medverkan?
721
Bilaga 4 SOU 2011:36
All verksamhet lämpar sig inte för konkurrensutsättning
Statens möjligheter att styra en verksamhet påverkas av en bolagisering, men huruvida detta är problematiskt beror på verksamhetens karaktär och inriktning. För verksamheter, framförallt sådana där det är svårt att specificera prestationer och produkter, kan det vara problematiskt att ställa upp relevanta och mätbara mål. Det kan också vara besvärligt att fånga upp resultatet av verksamheten på ett rättvisande och tydligt sätt. Sådana verksamheter kan inte enbart styras med hjälp av resultatstyrning, utan statsmakterna använder även t.ex. uppdragsstyrning, informell styrning och utnämningsmakten. Verksamheter av denna typ kan vara mindre lämpliga att lägga ut på privata aktörer. Detsamma gäller för verksamheter där utförarens oberoende anses viktigt. Upphandlingen av tjänster måste naturligtvis ske i former som säkerställer de offentligrättsliga förvaltningsprinciperna.
Bolagiseringsutredningen menar att det däremot för en verksamhet som inte primärt styrs av politiska mål eller uppgifter, som inte innebär myndighetsutövning och som agerar på en väl fungerande marknad med konkurrens, inte finns någon anledning att vara orolig för att en bolagisering ska hota demokrati, rättssäkerhet eller effektivitet.
722
Bilaga 4
5 Statlig konkurrensutsatt verksamhet
5.1 Regeringens syn på konkurrens
Regeringen uttrycker en restriktiv syn på myndigheternas säljverksamhet och menar att det finns en risk att marknaders expansion och utveckling hämmas, vilket påverkar samhällsekonomin negativt. Detta och renodling av statlig verksamhet motiverar enligt regeringen att statliga myndigheter som regel inte bör bedriva säljverksamhet på marknaden. Regeringen avser därför att se över myndigheternas instruktioner i syfte att tydliggöra vilken säljverksamhet de bedriver på marknaden och för att förbättra regeringens möjligheter till kontroll och styrning av densamma. En översyn av myndigheternas redovisning av intäkter och kostnader från varor och tjänster som säljs på marknaden ska också göras. Regeringen avser även att i kommande omprövningar av det statliga åtagandet särskilt uppmärksamma myndigheters säljverksamhet och effekterna på de marknader där de statliga myndigheterna är verksamma.
Regeringen pekar på att det finns möjliga undantag. Det kan t.ex. handla om att säkerställa att en viss tjänst tillhandahålls över hela landet eller en viss myndighets möjlighet att ha lokal förankring och god geografisk teckning. Inriktningen är dock att omfattningen av statliga myndigheters säljverksamhet bör fortsätta att minska.
Enligt Statskontoret (2008:1) verkade 109 myndigheter på konkurrensutsatta marknader 2006. Den totala volymen konkurrensutsatt verksamhet för samma år uppskattas till cirka 25 miljarder kronor. Försvarsområdets del av det var totalt 2,9 miljarder kronor, i huvudsak FMV:s upphandling och inköpssamordning.
723
Bilaga 4 SOU 2011:36
Myndighet
Belopp 2006 (tkr)
Andel av totala intäkter
Verksamhet
Pliktverket
24 862
8,0 Utredningsverksamhet
FOI 78 000 6,6
Uppdragsforskning, FoU, Provnings- och kontrollverksamhet samt laboratorietjänster
FMV
2 658 185
13,6 Upphandling, inköpssamordning
FM
9 000
0,0 Varuförsäljning
FHS 102 000 28,8
Utbildningsverksamhet, uppdragsutbildning, uppdragsforskning, FoU, Analyser, Konferenser, Seminarier
Fortifikationsverket
34 951
1,4 Fastighetsförvaltning, städning
Summa
2 906 998
Källa: Statskontoret 2008:1
Regeringens bedömning är att det är angeläget att kunna följa utvecklingen över tiden och mäta den eftersträvade minskningen av myndigheternas säljverksamhet.
5.2 Allmän diskussion (Förvaltningskommittén)
Regeringen har till stor del utgått från Förvaltningskommitténs förslag. Kommittén resonerar att problemen handlar om att statliga myndigheter i många fall har en klart dominerande ställning på den konkurrensutsatta marknaden eller på angränsande marknader. Andra skillnader mellan myndigheter och privata aktörer handlar om tillgången till data, finansiella villkor, tidigare monopolstatus, risk för korssubventionering, upphandlingsregler, prissättning, vinstkrav eller inte.
724
Bilaga 4
Om myndigheten exempelvis har myndighetsutövande funktioner som berör området där den konkurrerar, finns det risk för att det kan uppstå intressekonflikter. Problem kan även uppstå när statliga myndigheter internt tillämpar beställar- utförarmodellen samtidigt som de uppträder som både köpare och säljare på konkurrensutsatta marknader. Myndigheten utsätter alltså den egna utförarenheten för konkurrens i samband med beställarenhetens upphandling. Det kan uppstå intressekonflikter och jävsituationer i samband med upphandling om myndigheten agerar både som beställare och anbudsgivare för ett uppdrag. I vissa fall tilldelas den egna myndighetens utförarenhet uppdrag utan att de föregås av någon anbudsgivning eller konkurrens. I andra fall får utförarenheten uppdrag i konkurrens med privata företag. Många gånger ligger då anbuden från utförarenheten avsevärt lägre än de privata företagens anbud. Kommitténs uppfattning är att köp av varor och tjänster mellan statliga myndigheter bör omfattas av de principer som gäller för upphandling i allmänhet.
Enligt kommitténs bedömning är det inte möjligt och heller inte önskvärt att forma om statliga förvaltningsmyndigheter för att uppnå konkurrensneutralitet. Det finns heller inte något externt motiv till att en statlig förvaltningsmyndighet ska fungera som ett privat företag. Syftet med att inrätta statliga förvaltningsmyndigheter är inte att de ska vara eller sträva efter att efterlikna privata företag. Statliga förvaltningsmyndigheter ska lösa uppgifter inom ramen för det statliga åtagandet.
Förvaltningskommittén anser att det är viktigt att skilja på de varor och tjänster inom ramen för uppdragsverksamheten som är det interna debiteringssystemet i statsförvaltningen, där varorna och tjänsterna inte är konkurrensutsatta, och den del av uppdragsverksamheten som innebär att de statliga förvaltningsmyndigheterna säljer varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad.
Förvaltningskommittén konstaterar att omfattningen av myndigheternas konkurrensutsatta säljverksamheter är stor. Köpare av dessa varor och tjänster är både privata aktörer och statliga myndigheter. Det innebär att avgiftsintäkterna kommer både från andra statliga myndigheter och från köpare utanför statsförvaltningen. Ofta kan även inriktningen av de varor och tjänster som säljs i konkurrens med privata företag ifrågasättas. I många fall är dessutom varorna och tjänsterna artfrämmande för både den säljande myndighetens egna och även andra statliga myndigheternas kärnverksamheter, t.ex. hotell- och restaurangverksamhet, städning, tele-
725
Bilaga 4 SOU 2011:36
fonitjänster, tryckproduktion, konferenser, uthyrning av lokaler och varuförsäljning. Avsaknaden av en regel innebär dessutom att det för t.ex. en företagare som känner sig utsatt för osund och snedvridande konkurrens inte finns någon sådan regel att hänvisa till i sina klagomål och kritik.
Förvaltningskommittén bedömer därför att det finns ett stort behov av ett regelverk i frågan. Regeln bör klargöra statsmakternas principiella beslut och inriktning för vad som gäller för statliga förvaltningsmyndigheter som säljare av varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. Kommittén ger en definition på vad som är en konkurrensutsatt marknad (SOU 2008:118, s. 124). För befintliga och potentiella konkurrenter medför ökad öppenhet att de varor och tjänster som den statliga aktören säljer och den marknad eller de marknader som denne befinner sig på blir tydligare. Det blir då lättare att ta ställning till detta i det egna agerandet på marknaden eller marknaderna. Öppenhet minskar även risken för att den konkurrensutsatta verksamheten subventioneras med andra medel.
726
Bilaga 4
6 Analys och diskussion
Försvarsstrukturutredningens uppgift, i korthet, är att föreslå hur stödverksamheten ska reduceras och organiseras, hur samordning och styrning av logistik- och materielförsörjningen ska utformas samt hur forskning och utveckling kan rationaliseras. I detta avsnitt diskuteras vilka styrningsfrågor som kan bli aktuella utifrån direktiven och hur de förhåller sig till statsmakternas och de olika utredningarnas syn i de ovanstående avsnitten.
6.1 Statsmakternas styrning
Ändringar i organisationen i form av flytt av uppgifter mellan myndigheter kan ge upphov till andra styrningsrelaterade ändringar. Exempel på sådana är ändringar i mål och finansieringsformer.
Anslag och verksamhetsstruktur
I linje med resultatstyrningen principer borde Försvarsmakten ha möjlighet att fritt disponera hur de olika resurserna (personal, materiel, utveckling m.m.) ska användas för att uppnå målen med insatsorganisationen. Detta talar för ett enda anslag som tillställs Försvarsmakten, och så var också fallet efter LEMO:s omstrukturering. Efter några år frångick man dock detta. Trenden har de senaste åren varit ett ökat antal anslag, som en följd av riksdagens krav på att kunna utöva sin finansmakt. Riksdag och regering fattar dessutom beslut om anskaffning av vissa materielobjekt. Samtidigt finns det från statsmakternas sida ett behov av kontroll och styrning som inte bara manifesterar sig i antalet anslag, utan också i krav på redovisning av olika andra uppgifter, exempelvis antal värnpliktiga/kontraktsanställda, hyreskostnader m.m. Hur anslagen än delas upp och hur väl de än rimmar med verksamheten kommer redovisning av andra uppgifter i en annan ledd troligen att efterfrågas. Detta ställer stora krav på Försvarsmaktens förmåga att kunna redovisa relevant underlag.
727
Bilaga 4 SOU 2011:36
Försvaret som helhet
Regeringen har en grundläggande inställning att beslut bör fattas utifrån ett helhetsperspektiv och att specialisering och sektorisering inte får leda till fragmentering och suboptimering. Försvarsstyrningsutredningen har uppmärksammat problem med att det militära försvaret består av flera fristående myndigheter som gemensamt ska arbeta för att uppnå målen. En alternativ organisering av försvaret hade varit att all nödvändig verksamhet inkluderats i Försvarsmakten. Nu har regeringen uttalat sig mot att all verksamhet ska läggas in i Försvarsmakten. I och med detta är det regeringen som har ansvaret för att styra försvaret som en koncern, eftersom övriga myndigheter är självständiga i förhållande till Försvarsmakten. ÖB har ingen beslutsrätt över de myndigheter som ska leverera tjänster som behövs för produktionen av insatsförsvaret. Enligt Försvarsstyrningsutredningen styr dock inte regeringen helheten i tillräcklig utsträckning. Ett exempel på bristen på helhetsstyrning är hur mål sätts för de andra myndigheterna och hur deras verksamhet följs upp av regeringen. Det är också oklart hur de olika myndigheternas verksamhet faller in under nuvarande anslags- och verksamhetsstrukturen. Redovisningsstrukturen i myndigheterna är heller inte ensad och någon konsoliderad bild av försvarsverksamheten kan därför inte ges. Ett förslag om ny organisationsstruktur kan därför också behöva ta verksamhets-, anslags- och redovisningsstruktur i beaktande.
En annan del i helhetsperspektivet utgörs av att de så kallade stödmyndigheterna inte endast ger stöd åt Försvarsmakten. Även MSB, Kustbevakningen och andra myndigheter använder sig av en del av de tjänster som FOI, FMV och FHS erbjuder. I remissvaren till Stödutredningen har detta kommit till uttryck. I direktivet till Försvarsstrukturutredningen står endast att hänsyn ska tas till Försvarsmaktens behov av stöd, men förändringar kan också drabba andra beställares behov. Förslag på eventuella strukturförändringar och rationaliseringar kommer därför att behöva bedöma konsekvenser även för andra myndigheter än de närmast berörda.
728
Bilaga 4
Privatisering av försvarsverksamhet
Regeringens och riksdagens styrningsmöjligheter kan också komma att påverkas av en eventuell privatisering av verksamhet. Regeringens syn på privatisering eller på en annan form än myndighet för statlig verksamhet är väldigt tudelad. Å ena sidan finns en stark uttalad princip om att verksamhet som inte är kärnverksamhet bör kunna privatiseras samt att myndigheter inte bör syssla med konkurrensutsatt verksamhet. Å andra sidan finns en mycket restriktiv och försiktig hållning när det gäller privatisering av kärnverksamheten. Vad som ska ses som kärnverksamhet definieras inte, vilket inte hjälper Försvarsstrukturutredningens avvägningar, men det är uppenbart att regeringen inte lättvindigt vill avsäga sig kontrollen över verksamheten. Det är många krav och kriterier som ska uppfyllas och prickas av. Detta gäller inte bara villkor kopplade till marknadens funktion, utan även styrning och kontroll. Som Förvaltningskommittén pekar på kan det behov av styrning som staten fortsättningsvis har av sin verksamhet, oavsett om utföraren är ett företag eller en myndighet, vara densamma. Detta kan i sin tur påverka effektiviseringsmöjligheter vid en privatisering. För försvaret gäller dessutom höga krav på säkerhet, vilket skrivningen i utredningens direktiv anger. En privatisering kan också leda till att riksdagens finansmakt minskar (styrningen genom anslag). Vid en avvägning av om försvarsverksamhet ska utföras av myndighet eller bolag måste ett resonemang kring detta föras och konsekvenser beskrivas.
Beslutsunderlag och kontrollkraft
En viktig förutsättning för att styrning ska kunna utövas är att det finns ett tillfredsställande beslutsunderlag till grund för avväganden. Det har i samband med utredningens arbete, likväl som i samband med tidigare utredningar, uppdagats att Försvarsmakten har problem med att leverera tillförlitliga underlag. Regeringen kan i viss utsträckning få kompletterande information från andra myndigheter, men samtidigt är det bara Försvarsmakten som kan ha helhetsperspektivet över det militära försvaret. Regeringen har under senare år skärpt sin kontroll över Försvarsmakten genom uppdrag till ESV och genom att utöka Försvarsdepartementets analys- och styrningsförmåga. Statskontoret har även fått en del uppdrag som
729
Bilaga 4 SOU 2011:36
handlat om att följa genomförandet av olika utvecklings- och rationaliseringsprojekt. Frågan är om det behövs ytterligare åtgärder. Här kan en diskussion om ett särskilt utvärderingsorgan bli aktuell. Förvaltningskommittén antyder att det med hänsyn till försvarsområdets storlek och vikt borde finnas ett sådant utvärderingsorgan. Stödutredningen ville i sin tur föra särskilda resurser till Statskontoret för att utföra utvärderingar inom försvarsområdet. Tidigare har det på försvarsområdet funnits en myndighet som arbetat med rationaliseringar, Försvarets rationaliseringsinstitut (FRI). Det lades ned 1991 med hänvisning till budgetnedskärningar och att verksamheten liknade den vid en konsultfirma (lite oklart vad regeringen menar här).
6.2 Försvarsmaktens styrning
Vikten av beställarkompetens
Försvarsmaktens förutsättningar för styrning förändras när strukturer och arbetssätt ändras. Med den nuvarande konstruktionen med en del av produktionen utanför myndigheten måste Försvarsmakten vara en god beställare av tjänster från de andra myndigheterna. Både UTFÖR och Försvarsstyrningsutredningen har dock pekat på att Försvarsmaktens beställarkompetens har haft brister. Exempelvis ifrågasätter Försvarsmakten sällan kostnader eller utvärderar tjänster, även om man haft möjligheter till det. Den höga personalrörligheten inom Försvarsmakten har också varit ett problem, eftersom det tar tid att bygga upp beställarkompetens. Samordningen och samarbetet mellan myndigheterna försvåras, som nämndes ovan, av att myndigheterna är självständiga. De har egna mål för sin produktion och hur de ska utveckla sina tjänster. I viss mån kan regeringen kompensera för detta. Men ju mer av produktionen som ligger utanför Försvarsmaktens direkta kontroll, desto större krav ställs på beställarkompetensen.
Frågan är också hur förutsättningarna påverkas av en eventuell bolagisering. ESV och Förvaltningskommittén tar upp vikten av beställarkompetens när det gäller att lägga ut verksamhet på privata aktörer. Det blir troligare ännu större behov av att Försvarsmakten har en god beställarkompetens. Med bolag som utförare är det viktigt att avtalet mellan staten och bolaget tar med alla de aspekter som är nödvändiga för att leveranserna ska hålla den kvalitet som
730
Bilaga 4
krävs och ske på ett sätt som ger tillräcklig insyn och kontroll. Försvarsmakten kommer att stå mer ensam i ett sånt läge, eftersom regeringen inte kan gå in och styra bolaget på det sätt som de i dag kan styra myndigheterna. Exempelvis skulle inte regeringen kunna begära att bolaget skär ner på kostnaderna på det sätt som krävdes utifrån Försvarsförvaltningsutredningens förslag.
Delegerad styrning?
Inom Försvarsmakten används när det gäller FMLOG:s verksamhet en interndebiteringsmodell för att få ökat fokus på kostnaderna. Problemet som Försvarsstyrningsutredningen uppmärksammat är att Försvarsmakten inte tillämpat modellen fullt ut, utan har kombinerat den med central styrning av verksamheten, och därmed har syftena med modellen heller inte uppfyllts i alla delar. Om målet med interndebiteringssystemet är effektivisering (enligt Försvarsstyrningsutredningen var målet oklart) är det möjligt att det är bättre att förlägga FMLOG:s verksamhet utanför myndigheten.
Försvarsstyrningsutredningen föreslog ett mer delegerat ansvar för de olika förbanden, exempelvis att hyror skulle förhandlas lokalt. På så sätt skulle kopplingen mellan ekonomi och verksamhet göras tydligare inom Försvarsmakten. Samtidigt pekar en ny rapport från Riksrevisionen (2010:20) på att det delegerade arbetssättet i samband med uppbyggandet av NBG gjorde att kostnaderna överskreds och de centrala planerna frångicks. När uppbyggandet av en sammanhållen logistik- och materielförsörjning övervägs bör den här typen av problematik uppmärksammas. Ska styrningen vara delegerad eller centraliserad? Vilka för- och nackdelar kan respektive alternativ innebära?
6.3 Övergripande styrningsfrågor
Anslags- eller avgiftsfinansiering av stödverksamheten?
Regeringen har pekat på att det i en översyn av myndighetsstrukturen på försvarsområdet fordras en ytterligare analys av i vilka situationer och för vilka verksamheter en fortsatt avgiftsfinansiering är lämplig respektive när anslagsfinansiering är det
731
Bilaga 4 SOU 2011:36
mest effektiva. (Detta framgår dock inte av Försvarsstrukturutredningens direktiv).
Frågan om styr- och finansieringsmodell aktualiseras på försvarsområdet pga lösningen att organisera verksamhet som Försvarsmakten behöver för sin produktion av insatsförsvaret utanför myndigheten. Därmed behövs styr- och finansieringsformer som håller ihop de olika myndigheterna.
Med dagens styrsystem, där Försvarsmakten beställer tjänster av andra myndigheter och betalar avgifter för det, har Försvarsmakten möjlighet att dimensionera hur mycket som ska läggas på dessa tjänster. Syftet med att införa denna typ av uppdragsstyrning med avgiftsfinansiering var att det skulle bli en tydligare anpassning av stödmyndigheternas tjänster och dimensionering till vad Försvarsmakten behövde, en ökad kostnadsmedvetenhet (och på sikt även kostnadseffektivitet) samt en avvägning mellan kostnader och nytta hos beställaren.
En anslagsfinansiering av stödmyndigheterna innebär i stället att statsmakterna tar ansvaret för hur mycket stödverksamheten får kosta totalt. Beslutet om dimensioneringen fattas då längre bort från verksamheten. Så länge uppdragsstyrningen fortfarande gäller, d.v.s. att Försvarsmakten beställer de tjänster som behövs, finns incitament för att innehållet i tjänsterna blir relevant. Samtidig blir dock stödmyndigheterna inte lika beroende av Försvarsmakten för att få intäkter. De kommer att ha sina anslag oberoende av vilka tjänster som efterfrågas och hur bra de svarar upp mot denna efterfrågan. Dessutom blir det stödmyndighetens uppgift att prioritera mellan sina beställare när ramen är begränsad. För att få en ”ren” styrning brukar man därför oftast vilja att pengarna och beställningarna kommer från samma håll. Vid organisationsförändringar behöver därför denna fråga belysas.
Avgiftsfinansieringen leder även till andra incitament. I och med att stödmyndigheterna får erbjuda sina tjänster till andra, kan detta leda till att de utökar sin verksamhets omfattning och inriktning. Å ena sidan kan detta innebära att overheadkostnader minskar, vilket förhoppningsvis kommer Försvarsmakten till del. Å andra sidan kan det innebära att stödmyndigheterna börjar ägna kraft åt annat än sina kärnuppgifter och börjar konkurrera med andra utförare, statliga såväl som privata. Försvarsstyrningsutredningen har påpekat att det i stödmyndigheternas instruktioner funnits olika skrivningar kring tillhandahållandet av tjänster till andra beställare och att regeringen bör ta ställning till vilka verksamheter stödmyndigheterna ska
732
Bilaga 4
733
bedriva och hur det ska regleras i instruktionen. För Försvarsstrukturutredningens kan denna fråga också bli aktuell i och med ändrade ansvarsförhållanden mellan myndigheterna.
Bilaga 5
KI-modellens tillämpbarhet på forskning och utveckling inom försvarssektorn
Dnr 2010/221-5
Statskontoret
735
Bilaga 5
Innehåll
Uppdraget........................................................................................ 741
Några utgångspunkter/avgränsningar .................................. 741 Tillvägagångssätt .................................................................... 743 Läsanvisning ........................................................................... 743
Övergripande beskrivning .............................................................. 744
Organisation........................................................................... 744 Verksamhet............................................................................. 744 Samverkan med Stockholms Läns Landsting ....................... 746
Karolinska Institutets innovationssystem ..................................... 746
Aktörer inom universitetsförvaltningen............................... 747 Karolinska Institutet Holding AB (KIHAB) ...................... 747
Några övriga frågor ......................................................................... 750
Holdingbolag i anslutning till lärosäten ............................... 750 Lärarundantaget ..................................................................... 751 Offentlig upphandling ........................................................... 752
Uppdrag och uppgifter ................................................................... 754
Finansiering ..................................................................................... 755 Verksamhet...................................................................................... 756
Kompetenser .......................................................................... 756 Forskningens karaktär ........................................................... 756 Internationella samarbeten.................................................... 757
Kommersialisering .......................................................................... 757
Vem äger resultaten av uppdragsforskningen?..................... 757
737
Bilaga 5 SOU 2011:36
Hur arbetar FOI med kommersialisering?...........................758 Frågan om försvarspatent ......................................................759
Uppdrag och uppgifter....................................................................761
Finansiering......................................................................................762 Verksamhet ......................................................................................763
Inledning.................................................................................763 Forskning................................................................................764 Utbildning ..............................................................................765
Utökad examensrätt ........................................................................766
Möjliga synergier .............................................................................768
Likheter och skillnader mellan FOI och FHS......................768 Myndigheternas syn på möjliga synergier.............................770 Myndigheternas syn på organisationsform...........................772 Diskussion och slutsatser ......................................................773
KI-modellens tillämpbarhet............................................................775
Paralleller med Karolinska Institutet ....................................776 Upphandling...........................................................................777 Myndigheternas uppfattning .................................................777 Diskussion och slutsatser ......................................................778
Ökade synergier...............................................................................781 KI-modellens tillämpbarhet............................................................782
Muntliga ...........................................................................................783 Skriftliga ...........................................................................................783
Uppdraget ........................................................................................786
738
Bilaga 5
Sammanfattning
Denna PM utgör den skriftliga avrapporteringen av ett uppdrag som Statskontoret efter överenskommelse genomfört åt Försvarsstrukturutredningen (Fö 2010:01). Statskontoret har arbetat med uppdraget från mitten av november till mitten av december 2010.
Inom uppdraget har Statskontoret övergripande analyserat två frågeställningar. Den första handlar om hur ökade synergier mellan FOI:s och FHS verksamheter eventuellt kan uppnås. Här är Statskontorets slutsats att den lämpligaste vägen för att realisera de synergier som kan finnas är att ytterligare pröva olika möjligheter att stärka nätverket mellan FOI och FHS samt deras primära uppdragsgivare Regeringskansliet, Försvarsmakten och MSB. Ett sätt att i praktiken göra detta kan vara att etablera en gemensam centrumbildning inom det säkerhetspolitiska området. Möjligheten att föra vissa verksamheter från FOI till FHS har övervägts. Statskontoret har dock bedömt att detta inte skulle leda till några ekonomiska besparingar, att verksamhetsvinsterna är osäkra samt att det skulle inverka menligt på FOI:s möjligheter att utföra sitt uppdrag.
Slutligen har Statskontoret i denna del bedömt att möjligheterna att stärka FHS samverkan med andra lärosäten nationellt och internationellt ytterligare bör undersökas. Detta för att öka möjligheterna för FHS att få utökad examensrätt.
Karolinska Institutet (KI) arbetar med ett holdingbolag för att kommersialisera vissa av de upptäckter som görs i forskningsverksamheten. Den andra frågeställningen i Statskontorets uppdrag är om denna modell kan användas för att i ökad utsträckning nyttiggöra forskningsresultaten inom försvarsområdet. Här gör Statskontoret bedömningen att det inte vore rationellt och kostnadseffektivt för FOI och/eller FHS att starta ett eget holdingbolag för att kommersialisera gjorda upptäckter. Statskontoret föreslår i stället att framför allt FOI etablerar ett samarbete med befintlig innovationsverksamhet vid något lärosäte, förslagsvis KTH. Vidare kan en ökning av de pre-kommersiella aktiviteterna inom FOI prövas, för att eventuellt öka den mängd upptäckter som går vidare till kommersialisering i den form som ligger i holdingbolagstanken.
739
Bilaga 5 SOU 2011:36
De huvudsakliga skälen för Statskontorets bedömning i denna del är dels forskningsvolymen och att det antal upptäckter som ett eget holdingbolag skulle ha att arbeta med skulle bli för få, dels de förutsättningar som gäller för FOI i jämförelse med ett universitet som KI.
740
Bilaga 5
Inledning
Försvarsstrukturutredningen (Fö 2010:01) har hos Statskontoret hemställt om biträde, vilket Statskontoret också beslutat lämna. Denna PM utgör den skriftliga avrapporteringen inom ramen för denna överenskommelse. Under arbetets gång har flera muntliga avstämningar och en löpande diskussion skett mellan utredningen och Statskontoret.
Uppdraget
Det uppdrag Statskontoret efter överenskommelse biträtt Försvarsstrukturutredningen med återfinns i sin helhet i bilaga 1.
Själva uppdragsformuleringen lyder som följer:
Statskontoret ska biträda Försvarsstrukturutredningen med en övergripande analys av huruvida en organisatorisk modell liknande den som tillämpas vid Karolinska Institutet (KI) också skulle kunna tillämpas för den samlade forskning och utbildning som i dag bedrivs vid FOI respektive FHS. I denna analys ska särskilt beaktas dels möjliga synergier i forskning och utbildning, dels möjligheter för forskning att i ökad utsträckning nyttiggöras inom försvarsområdet för utbildning samt för kommersiella ändamål.
Statskontoret började arbeta med uppdraget i mitten av november 2010. I enlighet med träffad överenskommelse har Statskontoret muntligt redovisat analys och slutsatser för utredningen vid ett möte den 9 december 2010.
Några utgångspunkter/avgränsningar
Utöver den skriftliga formuleringen av uppdraget har Statskontoret också i dialog med utredningen kommit överens om några utgångspunkter för uppdraget. En sådan utgångspunkt är en precisering av vad som avses med uppdragsformuleringens hänvisning till den organisatoriska modell som tillämpas vid KI – nämligen KI:s sätt att arbeta med ett holdingbolag för att patentera och kommersialisera de upptäckter som görs i forskningsverksamheten. Det är också detta som avses med uttrycket ”KI-modellen”.
741
Bilaga 5 SOU 2011:36
Utredningen och Statskontoret har även kommit överens om ett antal andra utgångspunkter. Dessa kan också i mångt och mycket ses som avgränsningar, föranledda inte minst av den korta tid som stått till förfogande för uppdraget. Huvuddelen av dessa utgångspunkter/avgränsningar formulerades inför arbetet med uppdraget, men de har också löpande behandlats i dialogen mellan Statskontoret och utredningen under arbetets gång.
• Den diskussion som förs kommer att vara huvudsakligen principiell och pröva om KI-modellen kan vara tillämpbar i den aktuella situationen. Inga detaljerade förslag eller beräkningar kommer att lämnas.
• KI kommer att beskrivas men huvudsakligen utifrån redan befintligt skriftligt material från KI (informationsbroschyrer, årsredovisningar, etc.).
• Fenomenet Holdingbolag vid universitet kommer att behandlas i viss utsträckning, och utifrån befintligt material.
• FHS respektive FOI:s olika förutsättningar och uppdrag kommer att beröras kort. I den mån analysen identifierar områden/uppgifter där konsekvenser kan uppstå av en organisationsförändring kommer detta att påpekas. Om möjligt kommer också potentiella sätt att hantera dessa konsekvenser att diskuteras. Någon djupare analys kommer dock inte att göras av vare sig konsekvenser eller möjliga sätt att hantera dessa.
• Områden där forskningen/kompetensen hos FOI respektive
FHS förefaller överlappa varandra kommer att identifieras och kort diskuteras. Områdena kommer dock sannolikt att vara ganska brett definierade och några definitiva ställningstaganden till huruvida ”överlappet” i praktiken finns kommer inte att göras.
• De diskussioner som förs kommer att ha synergimöjligheter som en utgångspunkt.
• Olika typer av utbildning (grundutbildning, uppdragsutbildning) respektive forskning (”fri, forskarstyrd forskning” respektive uppdragsforskning respektive mer konsultliknande verksamhet) kommer att beröras. I detta kommer aspekten om examensrätt för forskarutbildning också att tas upp.
742
Bilaga 5
• Frågan om tillvaratagande och nyttiggörande av immateriella rättigheter kommer att beröras. I detta avses också det så kallade lärarundantaget tas upp. Någon omfattande juridisk analys kommer dock inte att göras.
Tillvägagångssätt
Arbetet med uppdraget inleddes med en genomgång av skriftligt material kring berörda organisationer och aktuella frågeställningar. Efter hand har samtal och intervjuer också genomförts med såväl representanter för de berörda organisationerna som andra aktörer.
Kvalitetssäkring har skett dels genom Statskontorets interna rutiner, dels genom att berörda myndigheter (inklusive KI) fått ta del av utkast till beskrivningar av respektive organisation, dess verksamhet och uppfattning i vissa centrala frågor. De kommentarer myndigheterna lämnat har arbetats in i denna slutliga version av PM:n. Slutligen har också en löpande dialog förts med kommittén, i syfte att överföra resultat, pröva tankar och säkerställa relevansen i arbetet.
Uppdraget har genomförts av Jörgen Lindström.
Läsanvisning
Efter detta inledande kapitel följer ett kapitel som beskriver KI, med särskild betoning på det innovationssystem som där finns och på verksamheten hos holdingbolaget Karolinska Institutet Holding AB. Detta kapitel diskuterar också några övriga frågeställningar av betydelse för uppdraget och med koppling till förutsättningarna för den kommersialiseringsverksamhet som bedrivs vid KI.
Därefter följer två kapitel som beskriver FOI respektive FHS. Dessa kapitel innehåller bland annat en genomgång av respektive organisations uppdrag så som det beskrivs i lagar och förordningar, instruktioner och regleringsbrev. Vidare behandlas bland annat hur de finansierar sin verksamhet och inom vilka forskningsområden de är verksamma.
Dessa beskrivningar ligger sedan till grund för ett kapitel med analys och diskussion kring uppdragets frågeställningar. Slutligen presenteras de slutsatser som dragits i ett eget kapitel.
743
Bilaga 5 SOU 2011:36
Karolinska Institutet
1
Karolinska Institutet (KI) grundades 1810 och formulerar sitt uppdrag som att genom forskning och utbildning bidra till att förbättra människors hälsa. KI är Sveriges enda helt medicinska universitet och landets största centrum för medicinsk utbildning och forskning2. I det följande ges först en övergripande beskrivning av KI:s organisation och verksamhet, inklusive den samverkan KI har med Stockholms läns landsting. Därefter följer en beskrivning av KI:s innovationssystem, och slutligen behandlas några övriga frågor som är av betydelse för Statskontorets uppdrag och i vidare mening knyter an till KI:s verksamhet.
Övergripande beskrivning
Organisation
KI:s organisation3 grundas på de lagar och regler som återfinns i högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100). Överst finns en styrelse, i KI:s fall benämnd Konsistoriet. Under konsistoriet svarar rektor för ledning och utveckling av verksamheten, med prorektor som ställföreträdare. Det finns också en universitetsdirektör som under rektor har det övergripande ansvaret för verksamheten i administrativt, rättsligt och ekonomiskt avseende.
Under konsistoriet och rektor finns också tre styrelser, vilka svarar för ledningen av KI:s grundläggande verksamheter. Dessa är Styrelsen för forskning, Styrelsen för forskarutbildning och Styrelsen för utbildning. Själva genomförandet av forskning och utbildning sker sedan vid ett antal institutioner.
Verksamhet
KI har en omfattande verksamhet vilket kan illustreras med några tal från år 2009: Man hade då totalt 5 595 helårsstudenter, 3 875 anställda och närmare 5 miljarder kronor i intäkter, varav drygt 2 miljarder
1 Där inte annat anges härrör uppgifterna i detta avsnitt från Karolinska Institutets årsredovisning för 2009. 2Karolinska Institutet – ett medicinskt universitet, en informationsbroschyr från KI. 3 Denna genomgång av organisationen baseras på ”Organisationsplan för Karolinska Institutet (KI), Fastställd av konsistoriet 2001-02-21. Reviderad 2008-05-26.” Dnr 2042/08-010.
744
Bilaga 5
kronor var direkta statliga anslag. Som framgår ovan finns tre grundläggande verksamheter vid KI; utbildning, forskning och forskarutbildning.
Bred utbildningsverksamhet
KI har en mycket bred utbildningsverksamhet inom medicin och hälso- och sjukvårdsområdet. Under år 2009 genomfördes t.ex. utbildning inom 40 olika programutbildningar, framför allt med tyngdpunkt på utbildningar som leder till yrkesexamen. Det kan i detta sammanhang noteras att så kallad verksamhetsförlagd utbildning utgör en stor del av flertalet av KI:s utbildningsprogram.
KI driver också uppdragsutbildning, en verksamhet som under år 2009 omsatte 56,6 miljoner kronor. De huvudsakliga kunderna är kommuner och landsting (29 % av intäkterna under år 2009), svenska företag (25 %), övriga statliga myndigheter (19 %) och universitet och högskolor (18 %).
Omfattande forskning
Forskningen vid KI spänner över hela skalan från grundforskning till patientnära forskning. Total omsatte forskningsverksamheten under år 2009 cirka fyra miljarder kronor, varav 567 miljoner klassificeras som uppdragsverksamhet. Av de totala intäkterna i forskningsverksamheten var 67 % (2,7 miljarder kronor) extern finansiering och resterande del statsanslag. Intressant att notera är att de externa medlen fördelade sig relativt jämnt på olika grupper av finansiärer. Sålunda stod gruppen Stiftelser och organisationer för 24 % av den externa forskningsfinansieringen men grupperna Kommuner och landsting (20 %), Forskningsråd (18 %) och Utländska finansiärer (17 %) kom inte långt efter.
Stora volymer i forskarutbildningen
KI:s volymer i forskarutbildningen är stora. Under år 2009 examinerades 392 doktorer, vilket enligt en informationsbroschyr från KI innebär att man står för cirka 12 % av den svenska högskolans forskarutbildning.
745
Bilaga 5 SOU 2011:36
Samverkan med Stockholms Läns Landsting
KI har sedan den 1 januari 2008 en samverkansorganisation med Stockholms läns landsting (SLL). Denna samverkan organiseras på två nivåer. På koncernövergripande nivå finns en så kallad Ledningsgrupp KI/SLL, samt tre samverkansorgan för det strategiska arbetet inom forskning, utbildning respektive infrastruktur. På den mer verksamhetsnära nivån finns sedan en serie partssammansatta så kallade FoUU-grupper (Forskning och utveckling, utbildning).
En del av denna samverkansorganisation är Centrum för klinisk utbildning (CKU), som har det övergripande ansvaret och samordnande ansvaret för KI:s verksamhetsförlagda utbildning inom länets hälso- och sjukvård. Ett annat konkret exempel på samverkan är att KI den 1 januari 2009 övertog verksamheten, inklusive närmare 200 medarbetare, vid Centrum för folkhälsa från SLL. I och med detta fick KI också i uppdrag från SLL att ansvara för folkhälsovetenskapliga insatser av olika slag.
KI betecknar själva den samverkan som förekommer med SLL som långtgående, avseende gemensam prioritering av de samlade resurserna för forskning, utbildning och utveckling4.
Den samverkan som förekommer är dock inte unik för KI/SLL utan motsvarande förhållande mellan universitet och landsting finns på många håll i landet. Universiteten har ett ansvar för medicinsk forskning och utbildning men universitetssjukhusen – med landstingen som huvudman – har också en avgörande roll för såväl forskning och utbildning, som för att nya behandlingsmetoder och andra resultat kommer till användning i vården. Staten stöder också universitetens forskning och utbildning i vården genom den så kallade ALF-ersättningen.
Karolinska Institutets innovationssystem
Vid KI har ett övergripande innovationssystem skapats för att kunna värdera, utveckla och kommersialisera intressanta upptäckter inom områdena life science och medicinteknik. I detta system finns aktörer såväl inom universitetsförvaltningen som inom det av KI helägda holdingbolaget Karolinska Institutet Holding AB (KIHAB).5
4 Karolinska Institutet (2009), Strategi 2012 – Karolinska Institutets utvecklingsstrategi 2010–2012, Dnr 05728/2009. 5 Det finns förvisso också aktörer utanför KI som på olika sätt stödjer innovationsarbete och som KI – liksom andra universitet och högskolor – samarbetar med och kan få stöd från.
746
Bilaga 5
Aktörer inom universitetsförvaltningen
Inom universitetsramen finns två enheter som arbetar pre-kommersiellt med innovation och entreprenörskap. År 2009 fick KI och sju andra lärosäten i uppdrag av Utbildningsdepartementet att inrätta så kallade innovationskontor6. Dessa finansieras av departementet och lärosätet gemensamt och ska arbeta för att stimulera forskare och studenter till fler innovationer och ökad samverkan med näringslivet. KI:s innovationskontor påbörjade sin verksamhet den 1 november 2010.
Som en akademisk enhet inom KI finns även Unit för Bioentrepreneurship som bland annat anordnar utbildningar i entreprenörskap.
Karolinska Institutet Holding AB (KIHAB)
Stora delar av KI:s innovationssystem, och särskilt de kommersiella delarna, leds och förvaltas av KIHAB.7 Detta är ett av KI helägt bolag som i sin tur driver verksamhet genom ett antal helägda dotterbolag.
Enligt sin bolagsordning ska KIHAB ”äga, försälja och förvalta aktier och andelar i hel- eller delägda projekt- och tjänstebolag, vars syfte ska vara att beskriva forsknings- och utvecklingsarbete syftande till kommersiell exploatering av projekt och kunskaper framtagna eller uppkomna inom ramen för verksamhet vid Karolinska Institutet […]”.
Ytterst syftar KIHAB:s verksamhet till att på kommersiella villkor överföra kunnande och upptäckter från KI till näringslivet och samhället i vid mening så att detta kommer till tillämpning. Affärsidén uttrycks i följande punkter8
Särskilt kan nämnas Innovationsbron, Vinnova och Tillväxtverket. Dessa lämnas dock utanför denna diskussion. 6 Förutom KI finns innovationskontor vid universiteten i Uppsala, Lund, Umeå, och Linköping samt vid Kungliga tekniska högskolan och Chalmers tekniska högskola. Dessutom har Karlstads universitet, Växjö universitet, Örebro universitet och Mittuniversitetet ett gemensamt innovationskontor. 7 Den följande genomgången av KIHAB baseras primärt på bolagets årsredovisning för år 2009, dess delårsrapport Januari-September 2010 samt på en intervju med dess VD Folke Meijer (2010-11-24). 8Karolinska Institutet (2009), Ägardirektiv för Karolinska Institutet Holding AB, reviderat av konsistoriet 2009-06-01, Dnr 2417/2009-010.
747
Bilaga 5 SOU 2011:36
• Etablera dotterbolag som behövs i KI:s relationer med omvärlden.
• Erbjuda delägarskap i nya lovande företag som etableras av KI:s forskare eller studenter.
• Bistå dotterbolag och intressebolag med tjänster inom bolagsadministration.
• Förvalta innehav av värdepapper.
KIHAB har fem aktiva, helägda dotterbolag:
• Karolinska Institutet Innovations AB (KIAB), bildades år 1996 och är därmed det äldsta dotterbolaget i KIHAB. KIAB granskar och utvärderar forskningsprojekt och de som bedöms ha en kommersiell potential erbjuds sedan hjälp under hela utvecklingsprocessen. Projekten har ofta sitt ursprung i KI:s forskningsverksamhet men KIAB utvärderar även projekt från andra svenska och nordiska universitet. När KIAB arbetar med projekt från andra lärosäten än KI gör man det som regel med ett specifikt avtal för varje gång, möjligen med bas i ett mer generellt Letter of Intent mellan KI och det aktuella lärosätet.
• Karolinska Institutet Science Park AB, hyr ut lokaler till i dag drygt
50 företag samt arbetar med att ge dessa företag olika former av stöd.
• Karolinska Institutet University Press AB, ett förlag som bildades
2005 och sedan dess har gett ut ett 25-tal titlar.
• Karolinska Institutet Health Management AB, bildades under
2008 och ska bedriva verksamhet inom hälsofrämjande inom samhälls- och arbetsliv.
• University Accomodation Center AB, bedriver uthyrning av lägenheter och rum i andra hand till utländska gästforskare och studenter i Stockholm.
De två förstnämnda bolagen ingår i KI:s innovationssystem. Det gör också bolaget Karolinska Development AB (KD), i vilket KIHAB äger 12 % av aktiekapitalet9. Detta bolag förvaltar en portfölj med cirka 40 bolag varav merparten baseras på forskning genomförd vid nordiska universitet, förädlat och utvecklat kommersiellt
9 KIHAB har 35 % av rösterna. Totalt sett har KD cirka 700 aktieägare, majoriteten svenska institutioner och privatpersoner.
748
Bilaga 5
genom KIAB. KD har ett så kallat deal flow-avtal med KIAB och får därigenom förstahandsrätten till innovationer som passerar genom KIAB.
Långsiktigt strävar KIHAB efter en affärsmodell där alla dotterbolagen uppvisar vinst. Ett steg på vägen dit är en situation där man visserligen har ett visst rörelseunderskott men kan kompensera detta genom utdelningar från aktieinnehavet. I dagsläget täcks dock rörelseunderskottet genom att aktier avyttras. För år 2009 hade koncernen en nettoomsättning på cirka 60 miljoner kronor och man gjorde en rörelseförlust på 1,6 miljoner kronor. I årsredovisningen för år 2009 uppskattas marknadsvärdet på KIHAB:s aktieportfölj till cirka 240 miljoner kronor. Medeltalet anställda i koncernen var under året 34.
Det bör noteras att KIAB sedan man startade verksamheten år 1996 har utvärderat mer än 1 100 akademiska upptäckter. Detta har lett till att ett 40-tal bolag har startats och att omkring 30 licensavtal slutits. Under år 2009 utvärderades 88 nya projekt varav endast tre accepterades för vidare exploatering. Hälften av produktidéerna kom från andra universitet.10
I anslutning till denna diskussion kan noteras att det krävs en omfattande forskningsverksamhet för att få någon volym på kommersialiseringen. KI anger som en tumregel för den typ av kommersialiseringsverksamhet som KIHAB bedriver att det årligen krävs en halv miljard kronor i forskningsmedel för att generera tio projektidéer. Av dessa tio idéer kommer sedan en att bedömas som kommersialiserbar och gå vidare till de inledande stegen i en sådan process. En viss andel av dessa kommer sedan att falla bort och aldrig bli någon kommersiell produkt men det föreligger inga uppgifter kring hur stor denna andel är. Vidare: I KI:s fall är majoriteten av den aktuella forskningen (den halva miljarden) att klassa som grundforskning, finansierad med anslag eller bidragsmedel. Mer tillämpad forskning genererar enligt KI inte ”rätt” typ av patenterbara resultat och för uppdragsforskning tillfaller resultaten som regel uppdragsgivaren (även om detta inte kan betraktas som en generell regel; det är beroende på avtalskonstruktionen och kan se ut på många olika sätt)11.
10 KIAB samarbetar med sina motsvarigheter vid universiteten i Umeå, Uppsala, Lund och Göteborg samt med Kungliga Tekniska Högskolan. Projekt har även förekommit från Chalmers, samt från universiteten i Linköping och Stockholm. 11 Intervju, KIHAB, 2010-11-24.
749
Bilaga 5 SOU 2011:36
Några övriga frågor
Holdingbolag i anslutning till lärosäten
Den konstruktion KI har med ett holdingbolag knutet till lärosätet för att arbeta med kommersialisering av forskningsresultat är som sådan inte unik. Samtliga svenska universitet och ett antal av högskolorna har motsvarande konstruktion och sammanlagt finns holdingbolag vid ett femtontal lärosäten. I samtliga fall är det statens bolag – och lyder under aktiebolagslagen – men det aktuella lärosätet agerar som statens företrädare.
De första elva holdingbolagen bildades av regeringen i två omgångar under åren 1994 och 1995. De fick då mellan fyra och tio miljoner kronor i startkapital 12 och hänvisades i övrigt till framför allt de dåvarande Teknikbrostiftelserna för ytterligare stöd. KI fick fem miljoner kronor i startkapital men uppger att 50 miljoner hade varit mer ”verklighetsanpassat”13.
Avseende storlek, verksamhetsinriktning med mera är variationerna mellan bolagen stora. Statskontoret har inte haft tillgång till några helt aktuella uppgifter men av den så kallade Holdingbolagsutredningen från november 2006 framgår att dessa bolag huvudsakligen ägnar sig åt kommersialisering av spetsforskning samt allmänna entreprenörsaktiviteter. Också andra typer av uppgifter förekommer dock, bland vilka utredningen som viktigast framhåller professionell utbildningsverksamhet, konsulting respektive uppdragsforskning14.
Vad gäller storlek på såväl omsättning som tillgångar är skillnaderna mellan bolagen betydande. Av Holdingbolagsutredningen framgår att verksamheten vid KI vid den tiden och i dessa avseenden var avsevärt större än vid övriga lärosäten. Storleksuppgifterna kan dock inte ses isolerade – de beror bland annat av hur lärosätena organiserat sitt arbete med den så kallade tredje uppgiften15 generellt sett, samt av vilken affärsmodell holdingbolagen använder. KIHAB gör t.ex. saker mot ägarandel i de bolag som startas vilket medför en stor balansomslutning. Enligt intervjuuppgifter från KI är de bolag som i dag har relativt sett stor verksamhet – vid sidan av KI – bolagen i/vid Lund, Göteborg, KTH,
12 Riksrevisionsverket (2001), Från forskning till tillväxt – statligt stöd till samverkan mellan högskola och näringsliv, RRV 2001:11. 13 Mail 2010-12-09. 14Åtgärder för en effektivare Holdingbolagsstruktur, dnr U2006/8271/UH. 15 Det vill säga uppgiften att vid sidan om att bedriva utbildning och forskning också samverka med det omgivande samhället.
750
Bilaga 5
Uppsala, Umeå och i viss utsträckning Linköping samt Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU). Även Chalmers i Göteborg bedriver en omfattande kommersialiseringsverksamhet, dock inte genom ett holdingbolag.16
Lärarundantaget
Enligt lagen (1949:345) om rätten till arbetstagares uppfinningar så har en arbetsgivare i normalfallet ensamrätten till ett verk eller en uppfinning som en anställd skapat i sitt arbete. Undantag görs dock för ”[l]ärare vid universitet, högskolor eller andra inrättningar som tillhör undervisningsväsendet […]”. Detta så kallade lärarundantag är ett av skälen bakom bildandet av de holdingbolag som finns vid lärosätena. Eftersom rätten till en upptäckt är den enskilde forskarens behövs en stödstruktur som kan hjälpa denne med processen kring patentering och kommersialisering. Holdingbolagen är en del i denna stödstruktur 17.
Lärarundantaget är enligt KI av mycket stor vikt i den tidiga kommersialiseringen, eftersom denna process förutsätter medverkan av den eller de som gjort den upptäckt som ska kommersialiseras18. Att dessa då äger rätten till upptäckten och att man därigenom kan arbeta med individuella incitament i den vidare utvecklingen är av stor betydelse för möjligheterna till framgång19.
Det ska dock noteras att lärarundantagets roll är omdiskuterad, bland annat eftersom det sägs kunna leda till att lärosätena inte själva engagerar sig tillräckligt mycket i kommersialiseringsarbetet20. Inte heller bland forskarna har bilden varit entydig. I en enkät som Riksrevisionsverket år 2001 riktade till samtliga forskare vid tekniska, naturvetenskapliga och medicinska fakulteter vid de elva lärosäten som då hade holdingbolag, instämde visserligen 43 % i påståendet att ”[o]m lärarundantaget avskaffades skulle färre forskningsresultat kommersialiseras”. Men det kan
16 Intervju, KIHAB, 2010-11-24. 17 Henrekson, M. & Rosenberg, N. (2000), Akademiskt entreprenörskap, SNS 18 Intervju, KIHAB, 2010-11-24. 19 Enligt uppgift (Folke Meijer, KIHAB, 2010-11-24) arbetar KIAB bland annat med en modell där forskaren/forskarna vid en kommersiell framgång får 60 % av vinsten och KIAB resterande 40 . 20 Henrekson, M. & Rosenberg, N. (2000), Akademiskt entreprenörskap, SNS.
751
Bilaga 5 SOU 2011:36
noteras att lika många (41 %) inte tog ställning och att 16 % av de som svarade faktiskt tog avstånd från detta påstående21.
Här kan slutligen också noteras att det i bestämmelserna om rätten till arbetstagares uppfinningar framgår att de ska tillämpas på sådana lärare vid Försvarsmaktens skolor som är yrkesofficerare. Det vill säga för dessa individer gäller inte lärarundantaget. På fråga från Statskontoret har FHS uppgett att de inte vet vad som gäller för de yrkesofficerare som är verksamma där.
Offentlig upphandling
Tidigare ingick i KIHAB-koncernen (dock inte i KI:s innovationssystem) också bolaget KI Education AB som sysslade med samordning och förmedling av uppdragsutbildning. Denna verksamhet har dock sedan 1 september 2009 flyttats in i universitetsförvaltningen. Bakgrunden22 till detta beslut var en dom i Regeringsrätten23 enligt vilken en offentlig aktör var tvungen att tillämpa lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) även i det fall man upphandlade från ett eget ägt bolag.
KI Education sålde uppdragsutbildning till landsting, kommuner och andra. Utbildningen gavs dock av KI (inte minst eftersom examensrätten ligger där, inte hos bolaget) varför bolaget i princip utförde en mäklartjänst åt KI. Den aktuella domen tolkades av KI som att man skulle vara tvungen att upphandla denna mäklartjänst via LOU och då valde man i stället att ta in denna verksamhet i universitetsförvaltningen. I juli 2010 infördes en tillfällig bestämmelse, det så kallade Teckal-undantaget, i LOU24. Bestämmelsen är tillfällig och upphör den 1 januari 2013. Teckal-undantaget innebär att en upphandlande myndighet – under vissa förutsättningar – inte behöver tillämpa LOU när den anskaffar varor eller tjänster från en juridisk person som myndigheten helt eller delvis innehar eller är medlem i. Regeringen har uttalat att det inte är givet i det längre tidsperspektivet att statliga och kommunala företag ska kunna undantas från kravet på att konkurrensutsättas25. Redan nu ska ett inköp från ett statligt eller kommunalt bolag föregås av en
21 Riksrevisionsverket (2001), Från forskning till tillväxt – statligt stöd till samverkan mellan högskola och näringsliv, RRV 2001:11. 22 KIHAB:s årsredovisning för 2009. 23 Se RÅ 2008 ref. 26. 24Ds 2009:36, Upphandling från statliga och kommunala företag. 25 Dir. 2009:81, s. 6.
752
Bilaga 5
prövning om huruvida Teckal-förutsättningarna är uppfyllda. Det har framförts kritik mot att denna prövning sker i alltför liten omfattning26.
26 Andersson, B. (2010), Överkörd i rätten, Dagens Nyheter, 2010-12-03.
753
Bilaga 5 SOU 2011:36
FOI
Uppdrag och uppgifter
Totalförsvarets forskningsinstitut, FOI, har enligt sin instruktion till uppgift att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för nedrustning, ickespridning och internationell säkerhet. Vidare anges att myndigheten ska verka för att försvarsforskningen nyttiggörs även utanför totalförsvaret, liksom att man särskilt ska verka för samverkan mellan militär och civil forskning samt mellan nationell och internationell forskning. Två mer specifika uppgifter framgår också i instruktionen, dels att FOI ska bedriva försvarsunderrättelseverksamhet, dels att man på uppdrag av Försvarsexportmyndigheten ska bedriva exportrelaterad verksamhet inom försvarssektorn27.
Vad gäller FOI:s uppdrag framgår vidare av myndighetens regleringsbrev för budgetåret 2010 följande uppgifter:
• FOI ska bedriva forskning/analysstöd för regeringens behov, inom kompetensområdena försvar och krishanteringsförmåga respektive säkerhetspolitik och strategisk analys.
• FOI ska tillgodose behov av forskning, kompetens och resursutveckling hos uppdragsgivare inom krisberedskapsområdet.
• FOI ska bedriva forskning avseende skydd mot och hot från
CBRN-ämnen. Man ska säkerställa att grundkompetens och förmåga upprätthålls för att kunna utföra oberoende bedömningar rörande CBRN-hotet och tidigt upptäcka förändringar av detta genom att följa den vetenskapliga och tekniska utvecklingen. Såväl Försvarsmakten som MSB ska höras inför fastställande av verksamhetsförslag inför år 2011.
• FOI ska kunna bistå Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) med teknisk sakkunskap i frågor om massförstörelsevapen och vapenbärare samt bidra till att uppfylla Sveriges internationella åtaganden på dessa områden.
27 Förordning (2007:861) med instruktion för Totalförsvarets forskningsinstitut.
754
Bilaga 5
Finansiering
FOI:s verksamhet finansieras med anslag, bidrag samt avgifter och ersättningar. I sin årsredovisning redovisar myndigheten de två senare posterna sammantaget som ”uppdragsverksamheten”. En sammanställning ser ut enligt nedan:
Tabell 1 FOI 2009 (verksamhetsintäkter ur årsredovisningen, tkr)
Anslag UO 5, Anslag 1:6, ap 4 32 959 UO 6, Anslag 1:9, ap 1 43 398 UO 6, Anslag 1:9, ap 4 16 450 92 807 9 %
Bidrag Statliga myndigheter
58 452
Privata org och EU
32 521
Lönebidrag
105 91 078
8 %
Avgifter och ersättningar Försvarsmakten 583 598 FMV 176 102 MSB 13 392 FHS 526 Övriga myndigheter/affärsverk 37 484 Övriga svenska kunder 33 886 Övriga utländska kunder 49 228 894 216 83 %
Totalt
1 078 01 100
Tabell 1: FOI intäkter år 2009 (Källa: FOI Årsredovisning för 2009).
Det kan noteras att CBRN-forskningen vid FOI sedan 1 juli 2010 är helt anslagsfinansierad vilket innebär att man för 2010 också har 50 miljoner kronor från UO 6, Anslag 1:9, ap 228. Denna verksamhet ingick år 2009 i uppdragsverksamheten.
Vidare bör noteras att en stor andel av Försvarsmaktens köp av uppdragsforskning från FOI ligger inom ramen för FoT-processen (Forskning och Teknikutveckling) och resulterar i den så kallade
28 Regleringsbrev för budgetåret 2010 avseende Totalförsvarets forskningsinstitut, regeringsbeslut 2010-07-01.
755
Bilaga 5 SOU 2011:36
samlingsbeställningen. Denna omfattade år 2009 runt 100 projekt och cirka 450 miljoner kronor29. FOI gör i sin årsredovisning för år 2009 en åtskillnad mellan kunskapsuppbyggnad och kunskapstillämpning, samt skriver att kunskapsuppbyggnaden främst sker i projekt inom just samlingsbeställningen. Kunskapstillämpningen sker sedan primärt genom enskilda uppdrag från kunderna.
Verksamhet
Kompetenser
FOI bedriver verksamhet över ett stort kompetensfält som kan beskrivas på flera olika sätt. Internt arbetar myndigheten med 29 stycken kompetensklossar som en fast indelning. Externt kan man aggregera den samlade kompetensen på olika sätt och variera beskrivningen något beroende på sammanhang30. I anslutning till Försvarsstrukturkommitténs arbete – och därmed av vikt för denna utredning – förekommer en indelning i tio forskningsområden:
• Modellering och simulering
• Sensorer och signaturanpassning
• Ledning och MSI
• Undervattensteknik
• Vapen och skydd
• Telekrig
• Flygteknik
• CBRN och miljö
• Samhällsanalytisk forskning och metodstöd
• Nedrustning och hotvärdering
Forskningens karaktär
FOI:s verksamhet ska bedrivas med vetenskaplig kvalitet även om det primära syftet för FOI inte är att positionera sig i vissa angivna akademiska fält. Kärnan i verksamheten är snarare förmågan att integrera olika kompetenser med hög kvalitet i samma uppdrag31. Den forskning som bedrivs är i hög utsträckning av tillämpad karaktär
29 Möte Försvarsstrukturkommitténs referensgrupp FoU, 2010-11-30. 30 Samtal, FOI, 2010-12-03. 31 Intervju, FOI, 2010-11-25.
756
Bilaga 5
(i motsats till grundforskning), med uppdragsgivarna och inte vetenskapssamhället som primära mottagare av resultaten/kunskapen. FOI söker (och tilldelas) också medel från traditionella forskningsfinansiärer, man publicerar i viss utsträckning i vetenskapliga tidskrifter, samt genomför externa kvalitetsgranskningar av sin verksamhet för att vara en attraktiv forskningspartner med andra länder.
Internationella samarbeten
Av myndighetens årsredovisning för år 2009 framgår att FOI deltar i flera internationella sammanhang, såväl multilaterala som bilaterala. Deltagandet i samarbetsforum som EDA och NATO finansieras enligt FOI i allt väsentligt via uppdragen från huvudkunderna. Viss del av den internationella verksamheten finansieras också via anslag.32
FOI anger vidare att utgångspunkten för deltagandet i bilaterala samarbetsprojekt är behov som finns i uppdragen från huvudkunderna. Även kostnadsdelning och tillgång till kunskap och kompetens hos andra aktörer anges som starka drivkrafter. I vissa fall motiverar FOI de internationella samarbetena med informationsinhämtning om betydelsefulla utvecklingstendenser i vår omvärld. Slutligen anges att det också förkommer flera fall där vissa utländska kunder köper kunskap direkt av FOI.
Kommersialisering
Vem äger resultaten av uppdragsforskningen?
Särskilt med tanke på den dominans uppdragsforskning har i FOI:s verksamhet är det av stor betydelse hur och i vilken omfattning FOI:s resultat kan kommersialiseras, samt av vem och på vilka villkor de resultat som uppnås kan utnyttjas. Här är situationen den att FOI äger de resultat som kommer fram som ett resultat av den uppdragsforskning man bedriver åt Försvarsmakten och FMV. Detta framgår, enligt FOI, av de övergripande avtal som finns med respektive organisation33. Försvarsmakten respektive FMV har dock nyttjanderätt till resultaten och det åligger FOI att säkerställa
32 Intervju FOI, 2010-11-25. 33 Mellan FOI och Försvarsmakten finns ett Samordningsavtal. Mellan FOI och FMV finns ett Ramavtal. Mail 2010-11-29.
757
Bilaga 5 SOU 2011:36
att denna nyttjanderätt kvarstår (om önskemål finns) vid eventuell överlåtelse/upplåtelse av rätten till annan aktör.
För andra uppdragsgivare än Försvarsmakten och FMV strävar FOI efter motsvarande situation, det vill säga att resultaten ”om ej annat avtalas” ska vara FOI:s egendom, medan uppdragsgivaren har rätt att för eget bruk nyttja resultaten.34
Hur arbetar FOI med kommersialisering?
FOI är beroende av uppdragsintäkter och arbetar därför på alla organisatoriska nivåer och på flera sätt med kommersialisering och med att nå nya kunder. På myndighetsövergripande nivå finns fyra så kallade marknadsområdesgrupper för att koordinera dessa insatser:
• Försvarsmakten med stödmyndigheter
• Regeringskansliet och civila myndigheter
• Näringsliv
• Forskningsfinansiärer
Av särskilt intresse för denna PM är arbetet med att finna vägar att kommersialisera gjorda upptäckter. Här kan först konstateras att FOI i dag har i storleksordningen fem licensavtal och ett hundratal patent35. Man arbetar med en genomgång av patentportföljen i det uttalade syftet att minska den. Under de senaste två åren har FOI lämnat in cirka tio ansökningar om patent årligen till det organ som har att hantera detta36. Detta är färre än tidigare.
FOI har genom åren prövat flera olika vägar för att öka kommersialiseringen av gjorda upptäckter; både med egna interna organisationsenheter och genom anlitandet av externa aktörer. För närvarande hanteras frågan primärt i marknadsområdesgruppen Näringsliv och med visst avtalsreglerat stöd av STING, en så kallad inkubatorverksamhet med starka kopplingar till Kungliga Tekniska Högskolans innovationssystem37. Huvudsakligen utgörs detta stöd i dag av vad FOI beskriver som affärscoaching. Med detta avses att STING bland annat agerar som en samtalspartner i frågor kring hur olika erbjudanden/idéer inom FOI:s uppdragsverksamhet kan
34 Detta framgår av FOI:s så kallade Allmänna villkor som tillämpas vid uppdragsavtal. 35 Intervju, FOI, 2009-11-25. 36 Försvarets patentorgan eller mer formellt Patentenheten på FMV. Intervju, FMV/Försvarets patentorgan, 2010-11-29. 37 STING har för övrigt också ett visst samarbete med KIAB.
758
Bilaga 5
avgränsas, paketeras och presenteras för potentiella nya uppdragsgivare.38
FOI har också prövat olika former och olika typer av incitament för att internt stimulera forskarna att anmäla sina upptäckter och hitta sätt att vidareutveckla dessa mot kommersialisering. För närvarande finns möjligheter inom myndigheten att lämna viss ekonomisk ersättning och/eller del i en eventuell licens till den/de forskare som gjort upptäckten. I övrigt gäller de villkor och lagar som behandlas i avsnittet om försvarspatent nedan.
Frågan om försvarspatent
Ur patentsynpunkt finns det två regelverk som är av intresse i detta sammanhang. För det första lyder FOI under lagen (1949:345) om rätten till arbetstagares uppfinningar. Denna lag innebär att en arbetstagare ska anmäla gjorda upptäckter till arbetsgivaren som sedan har fyra månader på sig att ta ställning till om han vill överta rätt till uppfinningen. Om arbetsgivaren inte gör detta behåller arbetstagaren rätten och arbetsgivaren kan inte använda uppfinningen ens i egen verksamhet39.
Det finns inom försvarssektorn ett gemensamt patentorgan, placerat vid FMV, som stöder FOI med bland annat bedömningar i fall som dessa, liksom med de patentansökningar med mera som senare kan bli aktuella. Det kan noteras att om arbetsgivaren i detta fall vill överta rätten så är det enligt praxis staten som tar över rätten medan ett eventuellt patent söks i FOI:s namn. Enligt försvarets patentorgan så kan staten/FOI senare överföra rättigheterna till ett bolag, i det fall man t ex skulle vilja hantera kommersialiseringen via ett holdingbolag. Observera dock att det finns olika grader av rätt och att rättigheterna i viss utsträckning (t.ex. nyttjanderätt) kan behöva stanna i försvarssektorn40.
För det andra finns en lag (1971:1078) om försvarsuppfinningar, enligt vilken alla svenska uppfinningar – oavsett upphovsman – som kan vara försvarshemliga, ska prövas av den så kallade Granskningsnämnden för försvarsuppfinningar, efter ett utlåtande av försvarets patentorgan. Om uppfinningen anses vara försvarshemlig får kunskap om den inte spridas utan regeringens tillåtelse. Att en
38 Samtal, FOI, 2010-12-16. 39 Hedefält, D. (odaterat), Försvarets patentorgan; sedan 1993 placerat vid FMV, arbetspapper 40 Intervju, FMV/Försvarets patentorgan, 2010-11-29.
759
Bilaga 5 SOU 2011:36
uppfinning ska vara hemlig är förhållandevis sällsynt. Enligt försvarets patentorgan är det i storleksordningen 40–50 uppfinningar per år som prövas och av dessa maximalt tio som bedöms försvarshemliga. Icke desto mindre kan naturligtvis denna lag försvåra kommersialisering av vissa upptäckter, men FOI (och ett eventuellt holdingbolag) lyder i detta under samma regler som alla andra aktörer i Sverige.
760
Bilaga 5
FHS
Uppdrag och uppgifter
Försvarshögskolan, FHS, lyder under såväl en egen förordning (2007:1164) som under ett antal särskilt angivna bestämmelser i högskoleförordningen (1993:100). Av förordningen för FHS framgår bland annat att man ska ha en forsknings- och utbildningsnämnd som ansvarar för forskning och utbildning på grundnivå och på avancerad nivå.
FHS lyder också under högskolelagen (1992:1434). I denna lag anges bland annat att verksamheten ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning. Vidare anges att det i en högskolas uppgift ingår att samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet samt verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta (den så kallade tredje uppgiften). I högskolelagen anges även tre allmänna principer för forskningen vid en högskola
• Forskningsproblem får fritt väljas.
• Forskningsmetoder får fritt utvecklas.
• Forskningsresultat får fritt publiceras.
Utöver högskolelagen och de förordningar som nämns ovan, anges Försvarshögskolans uppdrag och uppgifter också i två olika regleringsbrev. Här finns dels ett allmänt regleringsbrev avseende universitet och högskolor,41 dels ett regleringsbrev avseende anslag 1:7
Officersutbildning m.m. Av dessa regleringsbrev för år 2010 framgår bland annat följande:
• FHS ska anordna utbildning som leder till officersexamen, och under år 2010 ska minst 150 helårsstudenter ha påbörjat grundutbildning på Officersprogrammet.
• FHS ska på uppdrag av Försvarsmakten utbilda personal för att därigenom bidra till att det militära försvarets kompetensbehov inom ramen för FHS kompetensområden tillgodoses.
• FHS ska bedriva forskning och analysstöd för regeringens behov och därigenom stödja utformningen av svensk försvars- och säker-
41 Regleringsbrev för budgetåret 2010 avseende universitet och högskolor m.m.
761
Bilaga 5 SOU 2011:36
hetspolitik samt utformningen och utvecklingen av samhällets krisberedskap.
• Försvarshögskolan ska för regeringens behov genomföra verksamhet inom kompetensområdena säkerhetspolitisk forskning, forskning och strategisk analys, forskning inom det folkrättsliga området, statsvetenskaplig forskning med inriktning mot krishantering och internationell samverkan, forskning med inriktning mot fredsfrämjande verksamhet samt forskning om försvarspolitik.
Finansiering
En sammanställning av FHS intäkter för år 2009 ser ut enligt nedan:
Tabell 2 FHS 2009 (verksamhetsintäkter ur årsredovisningen, tkr)
Anslag Utbildning 169 907 Forskning 64 301 234 208 45 %
Bidrag Utbildning 526 Forskning 29 484 30 010 6 %
Avgifter och ersättningar Utbildning 184 300 Forskning 70 569 254 869 49 %
Totalt
519 087
100 %
Summa utbildning
354 733
68 %
Summa forskning
164 354
32 %
Totalt
519 087
100 %
Tabell 2: FHS intäkter år 2009 (Källa: FHS Årsredovisning för 2009).
Utöver denna sammanställning av totalbilden kan noteras att Försvarsmakten år 2009 stod för 84 % av FHS intäkter för uppdrags-
762
Bilaga 5
utbildning. Försvarsmakten är också FHS största beställare av uppdragsforskning med 79 % av den totala volymen42.
Verksamhet
Inledning
FHS inrättades som statlig högskola år 200843. Tiden sedan dess har till del varit turbulent. Den så kallade Stödutredningen föreslog i maj 2009 att FHS skulle avvecklas44. Också i styrningen av verksamheten har problem funnits; en konflikt mellan styrelse och rektor ledde till att rektor lämnade i slutet av april 2010, och brister i årsredovisningen för år 2009 ledde till att Riksrevisionen invände mot denna45. Försvarsmakten har också i delar ifrågasatt verksamheten, bland annat vad gäller forskningskvalitet46. Enligt FHS är dock flera av dessa punkter nu ”utlösta”, så sker t.ex. planeringen inför 2011 enligt en ny styr- och ekonomimodell.
FHS har ett stort beroende av Försvarsmakten. Som konstaterats ovan står Försvarsmakten för en mycket stor andel av FHS intäkter. Relationen mellan myndigheterna är dock tätare än så; det regleras i FHS instruktion att Försvarsmakten ska vara representerade med en person i såväl FHS styrelse som i dess Forsknings- och utbildningsnämnd,47 av de 208 miljoner kronor som FHS fick i anslag från Försvarsdepartementet under år 2009 gick nästan 100 miljoner kronor direkt vidare till Försvarsmakten för FHS utnyttjande av lokaler och annan infrastruktur vid Karlberg samt som ersättning för att Försvarsmakten sköter de två verksamhetsförlagda terminerna i Officersprogrammet. Slutligen finns vid FHS ett stort antal officersbefattningar för vilka FHS är beroende av Försvarsmaktens personalplanering och att Försvarsmakten faktiskt avdelar personer till dessa befattningar. Det faktum att ett antal av
42 Bildmaterial överlämnat vid möte 2010-11-29. 43 Innan dess var FHS en högskola under Försvarsdepartementet, utan egen examensrätt. 44Ett användbart och tillgängligt försvar – Stödet till Försvarsmakten, Fö 2009:A. Utredningen föreslog för övrigt även att FOI skulle avvecklas som egen myndighet. 45 Riksrevisionen (2010), Revisionsrapport – Försvarshögskolans årsredovisning 2009, Dnr 32-2009-0623. 46 Se t.ex. Försvarsmakten (2010), Utvärdering av FoT Temaområde Människan i NBF, 2010-04-06, HKV 21 000:56248. 47 Instruktionen anger för övrigt också att även Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska vara representerade med en person i såväl Styrelsen som Forsknings- och utbildningsnämnden.
763
Bilaga 5 SOU 2011:36
befattningarna inte besattes av Försvarsmakten under år 2009 bidrog till FHS svårigheter under det året48.
Forskning
FHS bedriver forskning inom åtta olika områden:
• Historia med inriktning mot militärhistoria
• Juridik med inriktning mot folkrätt
• Krigsvetenskap
• Ledarskap under påfrestande förhållanden
• Ledningsvetenskap
• Statsvetenskap med inriktning mot krishantering och internationell samverkan
• Statsvetenskap med inriktning mot säkerhetspolitik och strategi
Den forskning som bedrivs är såväl anslags- som uppdragsfinansierad. Mer än 90 % av anslagsmedlen kommer från anslaget 1.7
Officersutbildningen m.m. inom utgiftsområde 6 (övriga medel kommer från anslag inom utgiftsområde 16). Dessa medel är bland annat avsedda för sådant som ämnesutveckling, vetenskaplig grund och ämnesansvar inom officersutbildningens ämnen, samt forskarutbildning. FHS beskriver i årsredovisningen för år 2009 dessa medel som att de ger goda förutsättningar för att tillhandahålla en basplatta för forskningen inom berörda ämnen och för att bygga upp vad man kallar professionsforskningen.
En särskild pott inom anslaget 1.7 ska också användas för forskning och analysstöd för regeringens behov. Här anges specifikt kompetensområdena säkerhetspolitisk forskning, forskning och strategisk analys, forskning inom det folkrättsliga området, statsvetenskaplig forskning med inriktning mot krishantering och internationell samverkan, forskning med inriktning mot fredsfrämjande verksamhet, samt forskning om försvarspolitik.
Majoriteten av den forskning FHS bedriver (60 % år 2009) är dock uppdragsfinansierad, tillämpad forskning. Den största kunden här är Försvarsmakten och de ämnen som är aktuella är då huvudsakligen ledarskap och ledningsvetenskap, men även krigsvetenskap och modellering/simulering. Det kan noteras att volymen (dock ej projektinnehållet) på Försvarsmaktens beställningar till FHS till
48 Möte 2010-11-29.
764
Bilaga 5
del har styrts av utbildningens behov av forskningsanknytning49. Det kan också noteras att en annan viktig kund för uppdragsforskningen är MSB, och det handlar då om olika frågeställningar inom det övergripande området samhällets krisberedskap.
Ett visst samarbete finns med andra lärosäten, såväl inom Sverige som utanför landets gränser. Några exempel:
• Inom ämnet militärhistoria finns ett samarbete med Stockholms universitet.
• Inom ämnet statsvetenskap samarbetar FHS med Uppsala universitet, även om intensiteten i detta samarbete var större under den tid då FHS inte hade egen examensrätt.
• Det så kallade International Society of Military Sciences bildades i oktober 2008 och inom den ramen samarbetar FHS med sina motsvarigheter i Österrike, Kanada, Danmark, Finland, Nederländerna, Norge och Baltikum (the Baltic Defence College), bland annat genom flera olika ämnesspecifika arbetsgrupper och en gemensam årlig konferens.
• Försvarshögskolan och Försvarsmakten har också ett doktorandprogram inom vilket deltagande doktorander examineras vid olika universitet, beroende på ämnesval.
Utbildning
FHS bedriver såväl anslagsfinansierad högskoleutbildning som uppdragsutbildning50. Inom högskoleutbildningen kan studenterna läsa in kandidatexamen i statsvetenskap, samt i FHS samtliga åtta ämnen utom folkrätt. FHS har också rätt att utfärda magisterexamen i statsvetenskap med inriktning mot krishantering och internationell samverkan, i statsvetenskap med inriktning mot säkerhetspolitik, samt i Krigsvetenskap51. Till högskoleutbildningen räknas också Officersprogrammet, en treårig högskoleutbildning på grundnivå som leder fram till Officersexamen. Fyra av programmets sex terminer ges av FHS medan två terminer (termin 4
49 Möte Försvarsstrukturkommitténs referensgrupp FoU, 2010-11-30. 50 Denna information, liksom den följande genomgången av vad som innefattas i respektive grupp är, om inte annat anges, hämtad ur Försvarshögskolans utbildningskatalog för 2010-2011. 51 Bildmaterial överlämnat vid möte 2010-11-29.
765
Bilaga 5 SOU 2011:36
och 5) är verksamhetsförlagda, det vill säga bedrivs av Försvarsmakten.
Den uppdragsutbildning som FHS erbjuder ges inom tre olika områden; militär vidareutbildning, krishantering och ledarskap. Den militära vidareutbildningen ges på uppdrag av Försvarsmakten och omfattar ett antal kurser av mycket olika längd. Den mest omfattande kursen är Högre stabsofficersutbildning; en tvåårig akademisk utbildning på avancerad nivå som kan leda till en magisterexamen. Bland övriga utbildningar kan t.ex. nämnas en Militärteknisk påbyggnadsutbildning omfattande ett drygt år, en ettårig utbildning i Concept Development and Experimentation (CD&E) samt flera olika, kortare kurser inom området Krigsvetenskap.
De uppdragsutbildningar som erbjuds inom krishanteringsområdet genomförs av Institutet för högre totalförsvarsutbildning och ges ofta på uppdrag av Försvarsmakten och MSB gemensamt. Här kan nämnas t.ex. den så kallade Solbackakursen, samt Högre kurs i samhällets Krisberedskap – steg 1 och 2.
Slutligen erbjuder FHS också flera relativt korta uppdragsutbildningar (1–5 dagar) inom ledarskapsområdet.
Utökad examensrätt
Som framgår ovan utfärdar FHS kandidatexamina inom samtliga sina åtta ämnen utom folkrätt, samt magisterexamen inom tre ämnen. Högskolan håller på att utarbeta en strategi för utökad examensrätt, i första hand för tre ämnen på masternivå samt ett ämne på forskarnivå. Att få denna utökade rätt anses av FHS vara en fråga av avgörande betydelse för högskolan eftersom man därigenom på ett annat sätt skulle kunna bygga egna forskare med unika profiler och reproducera sin lärarkår52.
Sådan rätt utfärdas av Högskoleverket efter ansökan från lärosätet. Av de riktlinjer Högskoleverket har utgett för beviljandet av examensrätt på forskarnivå53 framgår bland annat att viktiga faktorer är hur området avgränsas, vilken kvalitet och omfattning det är på den forskning som bedrivs inom området, högskolans kvalitetsarbete, den akademiska miljön, handledarresursernas kvalitet
52 Möte 2010-11-29. 53 Högskoleverket (2009), Högskoleverkets prövning av ansökan om tillstånd att utfärda examen på forskarnivå inom ett område, Reg.nr 641-5096-10
766
Bilaga 5
och omfattning, samt vilken finansiering högskolan kommer att ha för forskarutbildning över en längre period.
Statskontoret har översiktligt studerat de ansökningar om tillstånd att utfärda examina på forskarnivå som Högskoleverket fattade beslut om den 30 juni 2010. Sammanlagt prövades 19 ansökningar från nio högskolor. Av dessa beviljades 15 ansökningar medan fyra fick avslag – tre av dessa avslogs trots att externa bedömargrupper hade rekommenderat beviljande. Högskoleverkets avslag baserades i ett av fallen på att kvaliteten på och omfattningen av forskningen inom området bedömdes som otillräcklig, i ett fall på att området bedömdes som inte tillräckligt tydligt avgränsat samt i två fall på att forskningsmiljön bedömdes som för svag och tillgången till kompetenta handledare för dålig.
I FHS fall uppger högskolan till Statskontoret att man bedömer verksamhetens volym som det kanske största hindret för att få examensrätt på forskarnivå. Detta är också skälet till att man i första hand avser att söka sådan rätt för endast ett ämne54.
Det kan slutligen i detta sammanhang noteras att Högskoleverket avser genomföra en granskning av FHS befintliga utbildningar under år 2011. Detta ska ske inom ramen för ett nytt system för kvalitetsutvärdering55.
54 Möte 2010-11-29. 55 Högskoleverket, mail till Statskontoret 2010-12-10.
767
Bilaga 5 SOU 2011:36
Analys och diskussion
Den övergripande frågan som behandlas i uppdraget är om en ”KImodell” kan tillämpas för den samlade forskning och utbildning som i dag bedrivs vid FOI respektive FHS. Särskilt ska dels möjliga synergier i forskning och utbildning, dels ökat nyttiggörande av forskningsresultat, beaktas. Dessa två delfrågor behandlas i var sitt avsnitt nedan.
Möjliga synergier
FOI:s respektive FHS uppdrag, kompetenser och karaktär på verksamheten har betydelse för en diskussion om vilka synergimöjligheter som eventuellt kan finnas och hur dessa i så fall bäst realiseras. Dessa frågor diskuteras därför inledningsvis i detta avsnitt. Därefter följer en sammanställning av hur de två organisationerna själva ser på frågan om eventuella synergier, samt på behovet av nya organisationsformer. Den senare frågan blir aktuell i det fall eventuellt möjliga synergier bäst realiseras genom en annan organisatorisk lösning än dagens. Med denna bakgrund tecknad, samlas sedan Statskontorets slutsatser i ett avslutande avsnitt.
Likheter och skillnader mellan FOI och FHS
Det finns vissa grundläggande likheter mellan FOI och FHS, primärt att båda är verksamma inom det övergripande området försvar och säkerhet. Såväl FOI som FHS har också en stor uppdragsverksamhet och båda har Försvarsmakten som dominerande avnämare/uppdragsgivare. Vidare finns ett mindre antal kompetensområden som åtminstone till sin benämning är överlappande mellan organisationerna. Det senare behandlas i ett följande avsnitt.
Samtidigt finns flera betydande skillnader mellan organisationerna. Inte minst skiljer sig deras uppdrag åt på flera sätt. Grundläggande här är att FHS till stor del är en utbildningsaktör medan FOI endast erbjuder några enstaka uppdragsutbildningar och har en mycket liten volym inom detta område. FOI är däremot väsentligt större som forskningsaktör. FOI har även ett antal uppdrag/uppgifter som FHS inte har – nämnas kan t.ex. att FOI ska
768
Bilaga 5
bedriva såväl försvarsunderrättelseverksamhet som exportrelaterad verksamhet inom försvarssektorn.
Även den finansiella basen skiljer sig åt mellan organisationerna. FOI hade år 2009 dubbelt så stor omsättning som FHS. FOI är i det närmaste enbart uppdragsfinansierade, med anslag omfattande endast 9 % av verksamheten år 2009, jämfört med FHS 45 %.
Vidare bör noteras att det finns skillnader i typen av forskning, där FOI aktivt strävar efter att integrera olika kompetensområden i samma projekt medan det för FHS är relativt sett viktigare att producera ämnesspecifik forskning. En annan skillnad är att vetenskapssamhället är viktigare som avnämare för FHS. FOI ska förvisso hålla en vetenskaplig kvalitet i sitt arbete och man har en viss akademisk produktion men till stor del är man mer inriktade på (enbart) leverans till uppdragsgivaren.
Andra skillnader vad gäller typen av forskning följer av uppdragen. Som högskola har FHS en allmän princip att följa om att forskningsproblem ska väljas fritt, även om detta i praktiken bara berör en mindre del av FHS anslagsfinansierade forskning och den forskning man i övrigt framgångsrikt kan söka medel för. Något motsvarande utrymme/uppdrag har inte FOI. Vidare har FHS som högskola en tydlig uppgift att samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet. FOI ska förvisso verka för att försvarsforskningen nyttiggörs även utanför totalförsvaret men Statskontoret bedömer ändå den formulering som gäller för FHS som mer långtgående.
Slutligen kan noteras att FOI till stor del är beroende av Försvarsmakten som uppdragsgivare – drygt hälften av intäkterna kommer direkt från denna kund och om FOI:s uppdrag från FMV räknas in så går siffran upp till 70 % av omsättningen. FHS beroende av Försvarsmakten är dock ännu större. Om den i och för sig anslagsfinansierade officersutbildningen räknas in, kommer drygt 80 % av FHS intäkter från Försvarsmakten. Dessutom är Försvarsmakten representerade i FHS styrande organ och ett relativt stort antal officerare från Försvarsmakten tjänstgör vid FHS.
769
Bilaga 5 SOU 2011:36
Myndigheternas syn på möjliga synergier
Tre aktuella kompetensområden
Av de samtal Statskontoret fört med såväl FOI som FHS framkommer att de två organisationerna har en i stort gemensam syn på vilka kompetensområden som är aktuella för en diskussion kring ökade synergier. De tre områden som nämns är militärteknik, ledningsforskning och säkerhetspolitik56. Förvisso kan det även finnas ytterligare områden där kompetenserna är så lika att synergier eventuellt skulle kunna finnas. Statskontoret vill här särskilt peka på området civil krishantering. Att detta inte nämns av FOI och FHS i de förda diskussionerna motiveras med att området har andra finansiärer än Försvarsmakten och därmed inte är lika aktuellt för Försvarsstrukturkommitténs arbete57.
Statskontoret bedömer att kompetensområdet visserligen skulle kunna vara intressant för en djupare analys, men också att det inte på något avgörande sätt skiljer sig från de tre tidigare nämnda kompetensområdena i de aspekter som här är intressanta. Den fortsatta diskussionen förs därför utifrån de tre områden som FOI och FHS båda nämnt.
Kompetenserna och deras tillämpning skiljer sig åt
Förutom att såväl FOI som FHS nämnt samma kompetensområden delar de också bilden av att det som görs i respektive organisation under dessa benämningar inte är exakt samma sak. I två av fallen handlar det om skilda grundkompetenser. Under rubriken militärteknik sysslar FHS med utnyttjandet av teknik i militära sammanhang, medan FOI bedriver en omfattande rent teknisk forskning. På samma sätt kan skillnaden avseende ledningsforskning beskrivas som att FHS har fokus på teori och metoder för ledning, medan FOI även här har en teknisk tyngdpunkt58.
Inom det tredje området – säkerhetspolitik – är grundkompetensen mer lik mellan organisationerna, men där finns ändå markanta skillnader i verksamheternas inriktning och utförandet av projekten. Enligt den bild Statskontoret fått i samtalen med
56 Möte Försvarsstrukturkommitténs referensgrupp FoU, 2010-11-30. Särskilt sett mot FOI:s bredd kan då konstateras att det är få områden och en begränsad del av myndighetens verksamhet som alls bedöms intressanta för denna diskussion. 57 Möte, FHS, 2010-12-06. 58 Möte Försvarsstrukturkommitténs referensgrupp FoU, 2010-11-30.
770
Bilaga 5
representanter för respektive organisation, kan detta översiktligt beskrivas som att FOI bedriver en mer behovsmotiverad, policynära och dagsaktuell forskning, medan FHS forskning är mer inomvetenskaplig och mer orienterad mot ämnesutveckling. Denna bild av skillnaden mellan FOI och FHS delas också av Försvarsmakten, som uppger att man därför lägger olika typer av uppdrag till de två organisationerna59.
Slutligen ska noteras att FOI framhåller den anknytning som myndighetens säkerhetspolitiska forskning har till forskning inom myndighetens övriga ämnesområden, inte minst de tekniska.
Skilda uppfattningar om möjliga synergier
FHS bedömer det fördelaktigt att föra över verksamhet från FOI till FHS. Två områden där man ser detta som lämpligt är ledning samt den beteendevetenskapligt inriktade forskningen inom MSIområdet. FHS anser att överförande av denna forskning från FOI till FHS skulle medföra att FHS kunde omfatta en större del av ledningsproblematiken än vad man gör i dag. Det skulle också ge en större personell bas60. Vidare ser FHS att en överföring av analysstöd samt forskning inom säkerhetspolitik från FOI till FHS skulle stärka forskningen vid FHS. Detta framför allt genom att FHS då kan repliera på det mer dagsaktuella som ligger i den forskning FOI genomför åt Regeringskansliet. Det skulle också, hävdar FHS, ge analysstödet till regeringen en bättre forskningsbas61.
FHS ser att dessa överföringar av verksamhet ger nya möjligheter inom såväl utbildning som forskning. Statskontoret har dock fått uppfattningen att FHS viktigaste argumentet för en överföring av vissa verksamheter från FOI är att högskolans verksamhet därigenom skulle få en större bredd och volym. Den större volymen skulle även kunna öka FHS möjligheter att beviljas rätt att utfärda examen på forskarnivå.
FOI, å andra sidan, betraktar de två organisationernas verksamhet som så skilda att en överföring knappast skulle stärka FHS i deras uppdrag inom något av de diskuterade kompetensområdena. Dessutom, och viktigast, hävdar FOI att en eventuell överflyttning av framför allt den säkerhetspolitiska forskningen till FHS skulle
59 Intervju, Försvarsmakten, 2010-12-06. 60 Möte 2010-11-29. 61 Möte 2010-12-06.
771
Bilaga 5 SOU 2011:36
medföra en serie nackdelar för den egna myndighetens verksamhet och för dess avnämare. Primärt handlar detta om att de synergier som i dag finns mellan det säkerhetspolitiska området och övriga kompetenser vid FOI skulle gå förlorade. Detta skulle i sin tur inverka menligt på FOI:s möjligheter att utföra delar av det uppdrag man har, t.ex. rollen som underrättelsemyndighet och uppdraget att lämna stöd till Regeringskansliet. I viss utsträckning skulle också stödet till Försvarsmakten tappa i kvalitet om de ämnesövergripande synergieffekter som FOI kan uppnå i den egna verksamheten gick förlorade.
Myndigheternas syn på organisationsform
Frågan om i vilken form verksamheten ska bedrivas har inte varit en huvudfråga för detta arbete. Den är ändock av visst intresse eftersom ett realiserande av eventuella synergieffekter kan komma att beröra en diskussion om i vilken form verksamheten bör bedrivas.
Statskontoret har i den mån denna fråga berörts i förda diskussioner fått uppfattningen att FOI förordar myndighetsformen för sin verksamhet så länge man inte vet huruvida andra organisationsformer kan agera på liknande sätt som myndigheten i dag. Ett bärande skäl för denna ståndpunkt är möjligheterna att kunna arbeta med underrättelsematerial och andra sekretessbelagda uppgifter. Rollen som oberoende expertmyndighet utan egna vinstintressen ses av FOI också som viktig. Ett annat avgörande skäl är den trovärdighet myndighetsformen ger i internationella sammanhang. FOI bedömer att andra organisationsformer kan försvåra eller omöjliggöra mycket av det internationella samarbete man i dag har – man skulle helt enkelt inte bli ”insläppt” på samma sätt. I förlängningen skulle detta kraftigt försämra FOI:s möjligheter att lösa sitt uppdrag, särskilt avseende det stöd man lämnar åt Regeringskansliet men också delar av de uppdrag som utförs åt Försvarsmakten.
FHS verksamhet, baserad på akademisk utbildning och därtill knuten forskning, kan inte bedrivas i annan form än högskolans. FHS ser inte heller behovet av något annat eller ytterligare organisatoriskt arrangemang. Högskolan ser som framgått ovan gärna en överflyttning av viss verksamhet från FOI till FHS men man menar att detta i så fall lämpligen sker genom att den över-
772
Bilaga 5
förda verksamheten inordnas i FHS nuvarande verksamhet och struktur.
Diskussion och slutsatser
Myndighet respektive högskola även framledes
Statskontoret noterar inledningsvis att det visserligen föreligger ett antal likheter mellan FHS och FOI. Dock är skillnaderna så många och av sådan art att Statskontoret bedömer att den totala verksamheten även framledes bör bedrivas i nuvarande former62. Detta under förutsättning att dagens palett av uppgifter är den som ska gälla även i framtiden. Högre akademisk utbildning bör/kan enbart bedrivas av en högskola medan högskoleformen å andra sidan inte förefaller ändamålsenlig för sådant som försvarsunderrättelseverksamhet eller exportrelaterad verksamhet.
Ingen verksamhetsöverföring från FOI till FHS
Med detta konstaterat, noterar Statskontoret vidare att de två organisationerna är överens om att det finns ett mindre antal områden där kompetenserna potentiellt kan överlappa varandra. De är dock också överens om att de inte gör samma saker inom dessa områden, trots att benämningarna är lika. Den exakta kompetensen skiljer sig åt och det gör också uppdragens karaktär och det sätt på vilket man arbetar. Att det förhåller sig så styrks även av Försvarsmakten, den mest betydande kunden för båda organisationerna.
FHS argumenterar för en verksamhetsöverföring från FOI, framför allt för att den egna verksamheten därigenom kan breddas, vilket stärker utbildningen och ökar möjligheten att FHS beviljas en utökad examensrätt. FOI bedömer däremot att en eventuell överföring av den verksamheten till FHS inte skulle ge några synergier. Dessutom skulle det vara direkt skadligt för den egna verksamheten, särskilt avseende stödet till Regeringskansliet men också för det arbete man utför åt Försvarsmakten.
Statskontoret konstaterar att det inte tycks finnas något direkt överlapp i kompetenser samt att den aktuella verksamheten vid FOI till mycket liten del – om alls – är finansierad via bidrag. Stats-
62 Statskontoret vill här också erinra om att Regeringen i 2010 års förvaltningspolitiska proposition skriver att statlig verksamhet huvudsakligen bör bedrivas i myndighetsform.
773
Bilaga 5 SOU 2011:36
kontoret drar av detta slutsatsen att det inte föreligger någon ekonomisk besparingspotential vid en överföring, om bredden i den samlade verksamheten ska bibehållas.
Statskontoret konstaterar vidare att en överföring av vissa verksamheter förvisso kan skapa nya möjligheter vid FHS, men att detta då kommer att ske på bekostnad av att redan existerande synergier inom FOI går förlorade. Detta, i kombination med de risker för den eventuellt överförda verksamheten som kan följa av de tidigare nämnda problemen vid FHS, gör att Statskontoret bedömer att inga verksamheter bör föras över från FOI till FHS. Det skulle inte spara några pengar, verksamhetsvinsterna är osäkra och det skulle medföra att en, såvitt Statskontoret kan bedöma, väl fungerande och redan integrerad verksamhet inom FOI gick förlorad.
Andra former för stärkt samverkan
Denna bedömning utesluter dock inte att ett närmare samarbete mellan FOI och FHS kan stärka båda organisationerna, liksom öka utbytet för uppdragsgivarna. Därför anser Statskontoret att olika vägar för stärkt samverkan, som inte innebär en överföring av kompetenser från den ena till andra, bör prövas.
En väg för detta är att säkerställa ett bättre fungerande nätverk mellan FOI och FHS samt deras primära uppdragsgivare Försvarsmakten, Regeringskansliet och eventuellt MSB. Detta kan ske t.ex. genom att regelbundna möten införs, i syfte att diskutera samverkan och för att säkerställa dels att samma sak inte görs av båda organisationerna, dels att det som görs på ömse håll är så koordinerat som möjligt. Genom detta bör man kunna identifiera gemensamma program där specifika frågeställningar och/eller områden belyses i delprojekt, ur olika synvinklar och utifrån respektive organisations styrka. Det kan handla om ett visst geografiskt område, en viss typ av konflikt, en grupp av aktörer, eller något annat.
En väg att gå för att säkerställa ett bättre nätverk kan vara att FOI och FHS etablerar en gemensam centrumbildning inom det säkerhetspolitiska området. Inom såväl FOI som FHS finns flera exempel på sådana centra inom andra områden och det bör därför finnas gott om erfarenheter att hämta. I en sådan eventuell centrumbildning skulle också andra aktörer inom det säkerhetspolitiska området kunna bjudas in.
774
Bilaga 5
För att stärka FHS möjligheter till examensrätt på forskarnivå bedömer Statskontoret att frågan om ytterligare utvecklat samarbete med ett eller flera andra lärosäten bör prövas. Den genomgång Statskontoret gjort av de beslut som Högskoleverket fattade den 30 juni 2010 om tillstånd att utfärda examina på forskarnivå, visar att i ett flertal fall har välutvecklade samarbeten med andra universitet och högskolor kunnat kompensera en bristande egen volym och forskarmiljö hos det sökande lärosätet.
Situationen kan ändras
Slutligen bör noteras att Statskontorets bedömningar och förslag i denna del utgår från de uppdrag och uppgifter respektive organisation har i dag. Om detta förändras på något avgörande sätt kan naturligtvis andra bedömningar bli aktuella. Detsamma gäller om de samlade resurserna till FOI och FHS, främst i form av uppdrag och anslag från Försvarsmakten och Regeringskansliet, förändras på ett avgörande sätt framöver. Med tanke på vad som ovan sagts om olikheter i kompetenser, arbetsformer med mera, så måste dock en i så fall förnyad diskussion om synergier utgå från vilken typ av kompetens och uppdrag beställarna i det fallet vill prioritera.
KI-modellens tillämpbarhet
I syfte att klargöra förutsättningarna för tillämpandet av en KImodell, i betydelsen bildandet av ett holdingbolag för att kommersialisera gjorda upptäckter, inom ramen för FOI:s och/eller FHS verksamhet, diskuteras i detta avsnitt först vilka paralleller som finns med KI. Här tas också väsentliga skillnader mellan KI och FOI/FHS upp. Därefter följer en kort diskussion om upphandling, då det bedöms beröra juridiska aspekter av betydelse för ett eventuellt holdingbolags verksamhet. Detta följs av en genomgång av FOI:s respektive FHS uppfattning, samt av en avslutande diskussion med Statskontorets bedömningar och slutsatser.
775
Bilaga 5 SOU 2011:36
Paralleller med Karolinska Institutet
Det finns vissa paralleller mellan å ena sidan KI och å andra sidan FOI och/eller FHS, men det finns också stora skillnader. På ett övergripande, principiellt plan finns likheter i det att det handlar om forskning, utbildning och uppdragsverksamhet i båda fallen. Vidare finansieras KI, liksom FOI och FHS, endast till en mindre del med direkta statliga anslag (KI hade under år 2009 43 % anslag, FOI 9 % och FHS 45 %). Dock kan noteras att de övriga intäkterna i KI:s fall till huvuddelen är bidrag, medan det för FOI respektive FHS huvudsakligen är uppdragsintäkter. Statskontoret har inte haft möjlighet att studera detta närmare, men en möjlig tolkning är att detta indikerar att KI driver en större andel mer grundläggande forskning medan andelen mer tillämpad forskning är större hos FOI och FHS.
En uppenbar skillnad är naturligtvis verksamhetsområdena och den struktur som finns i och kring dessa områden i det omgivande samhället. En annan skillnad är verksamheternas storlek, där KI år 2009 omsatte 4,9 miljarder kronor jämfört med FOI:s och FHS sammanlagda omsättning på 1,6 miljarder kronor. För att ytterligare illustrera de skilda förutsättningarna kan noteras att KI år 2009 hade 328 professorer, bara något mindre än antalet anställda vid FHS (374 stycken), samt att KI under år 2009 mottog donationer på närmare 92,7 miljoner kronor, bara 100 000 kronor mindre än vad FOI totalt erhöll i anslag från staten.
Här kan också noteras att KI:s programutbildningsverksamhet har en tyngdpunkt på utbildningar som leder till yrkesexamen, precis som FHS. Stora delar av dessa utbildningar är verksamhetsförlagda, vilket också är en likhet. Dock har KI 40 programutbildningar, medan FHS har en.
Ytterligare en likhet är att det i båda fallen finns en dominerande samverkansaktör, för FOI och FHS är det Försvarsmakten och för KI Stockholms läns landsting (SLL). Det bör dock noteras att KI har en helt annan bredd i sin finansiering och att även om SLL är viktiga för KI ur finansiell synvinkel är de inte tillnärmelsevis så dominerande som Försvarsmakten är för FOI och FHS.
776
Bilaga 5
Upphandling
Den diskussion om upphandling som förts i kapitlet om KI och i anslutning till KI Education AB, sätter fokus på frågan om vad ett av en myndighet eller lärosäte ägt holdingbolag egentligen kan erbjuda för tjänster, till vem och under vilka villkor. Statskontoret har inte haft möjlighet att genomföra någon mer omfattande juridisk analys inom ramen för uppdraget, men kan notera att det finns ett omfattande regelverk att följa när en offentlig aktör ska upphandla en produkt eller tjänst. Till följd av den ovan nämnda domen i Regeringsrätten och det därpå följande införandet av det så kallade Teckal-undantaget i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU), har förutsättningarna utökats för att en myndighet ska ha rätt att upphandla från ett eget bolag. Dock ska noteras att detta undantag är tidsbegränsat samt att det inte medför Försvarsmakten eller annan offentlig aktör fritt får upphandla av ett bolag som ägs av en annan myndighet.
Myndigheternas uppfattning
FOI har som framgått prövat ett antal vägar för att kommersialisera de upptäckter som myndighetens forskning leder till. I detta sammanhang kan särskilt noteras att man har visat ett intresse för holdingbolagsmodellen och för några år sedan besökt just KI för att diskutera detta63. Under senare tid säger man sig dock ha sett allt färre fördelar med en sådan modell. FOI bedriver enligt egen utsago i begränsad utsträckning sådan forskning som genererar kommersialiserbara upptäckter. Verksamheten är huvudsakligen tillämpad och endast i liten utsträckning att karakterisera som grundforskning. De upptäckter som trots allt görs kan hanteras inom ramen för myndigheten och på det sätt som i det enskilda fallet bedöms effektivast. Ett eget holdingbolag skulle därmed, enligt FOI, få en mycket begränsad egen verksamhet, riskera att låsa myndigheten till ett gemensamt tillvägagångssätt för alla upptäckter samt vara oekonomiskt sett till de ekonomiska medel som skulle behövas för verksamheten64.
FHS anser sig inte ha någon sådan verksamhet som – annat än möjligen i sällsynta undantagsfall – ger upphov till resultat av den
63 Intervju, KIHAB, 2010-11-24. 64 Intervju, FOI, 2010-11-25.
777
Bilaga 5 SOU 2011:36
art som kan kommersialiseras via ett holdingbolag av den typ som finns vid KI. Man ser därför inte något behov av ett särskilt holdingbolag65.
Diskussion och slutsatser
Stora skillnader i relevant forskningsvolym
Statskontoret noterar inledningsvis att KI bedriver väsentligt mer forskning än FOI och FHS sammantaget. Dessutom är en större andel av forskningen vid KI finansierad med bidragsmedel och Statskontoret anser det sannolikt att detta indikerar en större andel grundforskning. Statskontoret har inom ramen för uppdraget inte funnit oberoende belägg för vilka typer av (kommersialiserbara) resultat som olika typer av forskning, det vill säga grundforskning eller mer tillämpad forskning, kan förväntas generera. Det kan dock konstateras att KIHAB huvudsakligen arbetar med just resultat från grundforskning.
Vidare konstaterar Statskontoret att det finns ett flertal olika sätt att kommersialisera forskning och att de vägar som är vanligast/lämpligast kan variera beroende på typ av forskning och typ av aktör. Ett exempel av särskilt intresse kan vara de så kallade industriforskningsinstituten, eftersom FOI ibland nämns i samma sammanhang som dessa66. Vad gäller dessa institut hävdar t.ex. Vinnova att deras ”viktigaste roll för kommersialisering av forskningsresultat utförs i deras dagliga arbete som främst avser problemlösning i form av FoU för medlemmar och kunder. Generellt sett baseras arbetet på befintlig kunskap som vidareutvecklas av instituten och förädlas, kombineras på nytt sätt eller tillämpas i ny situation, på nytt problem.” Vinnova hävdar också att avknoppningar är ovanligt vid flertalet industriforskningsinstitut67.
Två ytterligare noteringar kan göras avseende volym. För det första utnyttjas KI:s innovationssystem till stor del också av andra universitet, inte bara i Sverige utan också i Norden i övrigt. Detta driver upp volymerna av projektförslag och ökar möjligheterna till en rationell verksamhet.
65 Möte 2010-11-29. 66 Se t.ex. Sörlin, S. (2006), En ny institutssektor, regeringsuppdrag, redovisat 2006-06-20. 67 Vinnova (2003), VINNFORSK, VINNOVAS förslag till förbättrad kommersialisering och ökad avkastning på forskningsinvesteringar vid högskolor, VINNOVA Policy VP 2003:1, Stockholm.
778
Bilaga 5
För det andra är det en förhållandevis liten andel av de projektförslag som prövas i KI:s innovationssystem som bedöms kvalificerade nog för att gå vidare mot ens tidiga steg av kommersialisering. KI är förvisso verksamma inom en annan vetenskaplig sfär än FOI/FHS men Statskontoret ser ingen uppenbar anledning att anta att motsvarande andel skulle vara väsentligt högre för de projektförslag som kan uppstå i FOI:s eller FHS forskning.
Skilda förutsättningar
För forskarna vid KI gäller det så kallade lärarundantaget. Motsvarande individuell äganderätt till de resultat som framkommer i forskningen finns inte för forskarna vid FOI. Därmed har FOI sämre möjligheter att arbeta med individuella incitament i kommersialiseringen av gjorda upptäckter, något som enligt KI är av stor betydelse för möjligheterna till framgång. Vad som gäller avseende lärarundantaget för FHS är inte helt klarlagt men på grund av forskningens karaktär också av mindre betydelse.
Som framgått ovan finns flera aspekter på lärarundantaget. Statskontoret har inom ramen för uppdraget inte haft möjlighet att helt belysa denna fråga, utan utgår här från den bild av lärarundantagets betydelse som förmedlats av KI. Detta eftersom ”KI-modellen” så tydligt står i fokus för uppdraget.
En annan faktor som i något fall kan komma att ha betydelse för FOI:s möjligheter att kommersialisera en upptäckt är att kunskap om upptäckten, om den bedöms försvarshemlig, inte får spridas utan regeringens tillstånd. Sannolikheten att en upptäckt från KI klassas som försvarshemlig är rimligen mindre än att en upptäckt från FOI klassas på motsvarande sätt. Därmed är FOI:s möjligheter till kommersialisering i teorin något sämre än KI:s. Statskontoret bedömer dock att denna klassning inte blir aktuell isärskilt många fall, ens i FOI:s verksamhet, varför detta i praktiken inte utgör ett stort hinder.
Inget eget holdingbolag
Mot bakgrund av dessa iakttagelser och bedömningar finner Statskontoret det troligt att endast ett litet antal projektförslag kan genereras i FOI/FHS samlade verksamhet och anses lämpliga för
779
Bilaga 5 SOU 2011:36
kommersialisering via ett holdingbolag på det sätt som ligger i KImodellen. Statskontoret gör därför bedömningen att det inte vore rationellt och kostnadseffektivt att starta en egen sådan verksamhet inom FOI/FHS ram.
Statskontoret föreslår i stället att FOI etablerar ett nära samarbete med någon befintlig innovationsverksamhet vid annan högskola, förslagsvis Kungliga Tekniska Högskolan (KTH). FOI har redan ett visst samarbete med ”affärsinkubatorn” STING som ingår i KTH:s innovationssystem och detta samarbete skulle eventuellt kunna utvecklas ytterligare.
Samtidigt kan en ökning av de pre-kommersiella aktiviteterna (av den typ som i KI-fallet hanteras inom universitetsramen) inom FOI prövas, för att eventuellt öka den mängd upptäckter som går vidare till kommersialisering i den form som ligger i holdingbolagstanken. Om de antaganden som görs ovan kring skillnaden mellan grundforskning och tillämpad forskning samt kring lärarundantagets betydelse, till del visar sig felaktiga kommer då rimligen omfattningen av denna typ av kommersialisering att öka. Skulle denna ökning bli tillräckligt stor kan frågan om bildandet av ett eget holdingbolag aktualiseras på nytt.
Utvikning
Den diskussion som här har förts har utgått från den överenskomna beskrivningen av ”KI-modellen”, det vill säga att arbeta med ett holdingbolag för att patentera och kommersialisera de upptäckter som görs i forskningsverksamheten. Vad som skulle hända om någon annan/ytterligare verksamhet skulle läggas i holdingbolaget har inte undersökts inom ramen för föreliggande uppdrag. Statskontoret kan därför inte överblicka vare sig hur avgränsningarna mellan bolaget och myndigheten/lärosätet i så fall skulle definieras, eller vilka konsekvenser ett sådant förfarande skulle få för de verksamheter som fortsatt skulle försäljas och/eller genomföras via FOI/FHS. För en eventuellt vidare diskussion kring detta behöver också rättsläget först klarläggas ytterligare, inte minst genom att resultatet av utredningen (Dir. 2009:81) om kommunala företag avvaktas.
780
Bilaga 5
Slutsatser och förslag
I detta kapitel sammanfattas de slutsatser och förslag som presenterades i föregående diskussionskapitel. En uppdelning görs mellan de två delarna i uppdragsformuleringen, det vill säga dels behandlas vilka synergier som kan finnas att vinna i utbildning och forskning, dels om uppnådda resultat kan nyttiggöras i större utsträckning.
Ökade synergier
Vad gäller ökade synergier mellan forskning och utbildning kan konstateras att FOI och FHS har delvis delade meningar om vad som kan åstadkommas. Statskontorets bedömning i denna del är att det för FHS del kan finnas vissa vinster att göra genom en överflyttning av verksamheter från FOI. Dock är det osäkert hur stora – om några – dessa vinster skulle bli i praktiken samt hur väl FHS skulle förmå att ta emot och integrera dessa delar från FOI. Vidare gör Statskontoret bedömningen att en överflyttning dels inte skulle generera några ekonomiska vinster (eftersom argumenten i övrigt för en överflyttning förutsätter en bibehållen total kompetensbredd), dels skulle bryta redan befintliga synergier mellan kompetensområden inom FOI:s verksamhet. Det senare skulle enligt Statskontorets bedömning inverka menligt framför allt på FOI:s möjligheter att utföra det uppdrag man har från regeringen, men också på det arbete som utförs åt Försvarsmakten.
Statskontorets sammanfattande bedömningen blir mot denna bakgrund därför att ingen verksamhet bör föras över från FOI till FHS. De synergimöjligheter som kan finnas kan enligt Statskontoret i stället utvecklas dels genom skapandet av ett starkare nätverk mellan FOI och FHS som utförare och framför allt Regeringskansliet och Försvarsmakten – samt eventuellt även MSB – som primära beställare. Ytterligare en möjlighet att åstadkomma större synergier kan vara att FOI och FHS samverkar i en gemensam centrumbildning inom det säkerhetspolitiska området.
För att öka möjligheterna för FHS att få utökad examensrätt kan enligt Statskontorets bedömning möjligheterna att stärka FHS samverkan med andra lärosäten nationellt och internationellt ytterligare undersökas.
781
Bilaga 5 SOU 2011:36
KI-modellens tillämpbarhet
Vad gäller möjligheten att tillämpa den så kallade KI-modellen – i meningen att bilda ett holdingbolag för att kommersialisera de upptäckter som görs i forskningsverksamheten – noterar Statskontoret för det första en betydande skillnad i volym avseende sådan forskning som kan generera kommersialiserbara upptäckter. KI bedriver väsentligt mer forskning än FOI och FHS sammantaget och har dessutom sannolikt en större andel grundforskning. Vidare används KI:s innovationssystem till stor del också av andra universitet, vilket driver upp volymerna av projektförslag och ökar möjligheterna till en rationell verksamhet.
I KI:s innovationsverksamhet är det en mycket liten andel av gjorda upptäckter som bedöms vara kommersialiserbara. Statskontoret konstaterar att KI är verksamma i andra kompetensområden än FOI och FHS och att uppgiften om andelen kommersialiserbara förslag inte nödvändigtvis är överförbar. Statskontoret ser dock ingen uppenbar anledning att anta att denna andel skulle vara väsentligt högre för de projektförslag som kan uppstå i FOI:s och FHS forskning.
Vidare noterar Statskontoret att KI, genom det så kallade lärarundantaget, har andra möjligheter att arbeta med individuella incitament i kommersialiseringsprocessen än vad i alla fall FOI har. Detta är, enligt KI, en väsentlig förutsättning för framgång i kommersialiseringen.
Mot bakgrund av dessa iakttagelser och bedömningar gör Statskontoret bedömningen att det inte vore rationellt och kostnadseffektivt för FOI och/eller FHS att starta ett eget holdingbolag för att kommersialisera gjorda upptäckter. Statskontoret föreslår i stället att framför allt FOI etablerar ett nära samarbete med någon befintlig innovationsverksamhet vid annan högskola, förslagsvis Kungliga Tekniska Högskolan (KTH). FOI har redan ett visst samarbete med ”affärsinkubatorn” STING som ingår i KTH:s innovationssystem och detta samarbete skulle eventuellt kunna utvecklas ytterligare. Vidare kan en ökning av de pre-kommersiella aktiviteterna inom FOI prövas, för att eventuellt öka den mängd upptäckter som går vidare till kommersialisering i den form som ligger i holdingbolagstanken. Skulle denna ökning bli tillräckligt stor kan frågan om bildandet av ett eget holdingbolag aktualiseras på nytt.
782
Bilaga 5
Källor
Muntliga
Försvarsstrukturutredningen möte med FOI och FHS myndighetsledningar
24 nov.
Folke Meijer, Karolinska Institutet Holding AB 24 nov. Susanne Moberg, FOI 25 nov. Bengt Axelsson, Lars Bergström, Berndt Brehmer, FHS 29 nov. Mikael Fällman, Dag Hedefält, FMV/Försvarets patentorgan
29 nov.
Försvarsstrukturkommitténs referensgrupp FoU 30 nov. Rolf Arremark, FOI (telefon) 3 dec. Bengt Axelsson, Berndt Brehmer, FHS 6 dec. Mats Olofsson, Försvarsmakten 6 dec. Joakim Hägvall, FOI (telefon) 16 dec.
Skriftliga
Lagar, förordningar, rättsfall och regleringsbrev ej angivna i listan.
Andersson, B. (2010), Överkörd i rätten, Dagens Nyheter, 2010-12-03 Ds 2009:36, Upphandling från statliga och kommunala företag FOI (2010), Årsredovisning 2009, Dnr FOI-2010-140 Försvarsdepartementet (2009), Remissammanställning för rapporten
Ett användbart och tillgängligt försvar – Stödet till Försvarsmakten (Fö 2009:A), Fö 2008/3334/MIL Försvarshögskolan (2010), Försvarshögskolans årsredovisning 2009,
beslutad 2010-02-12 Försvarshögskolan (odaterad), Försvarshögskolans utbildningskatalog
för 2010-2011, odaterad
Försvarsmakten (2010), Försvarsmaktens redovisning med anledning
av SOU, Försvarsstrukturkommittén 2010-08-26 Begäran om redovisning av Försvarsmaktens behov av stöd (2 bilagor), HKV 23 250:66026
783
Bilaga 5 SOU 2011:36
Försvarsmakten (2010), Inriktningsplan för Försvarsmaktens Forsk-
ning och Teknikutveckling 2012 (IFoT 12), Bilaga 1 till 21 100:68315
Försvarsmakten (2010), Förslag till prioritering för deltagande i inter-
nationella samarbetsgrupper, HKV 01 800:57841
Försvarsmakten (2010), Utvärdering av FoT Temaområde
Människan i NBF, HKV 21 000:56248
Försvarsmakten (2009), Strategi för Försvarsmaktens forskning och
utveckling (FoU), HKV 21 000:52385
Försvarsmakten (2008), Remissyttrande avseende ”Handlingsplan
för en ny institutssektor”, N2007/1011/FIN, HKV 21 100:64720
Hedefält, D. (odaterat), Försvarets patentorgan; sedan 1993 placerat
vid FMV, arbetspapper
Henrekson, M. & Rosenberg, N. (2000), Akademiskt entreprenör-
skap, SNS
Holdingbolagsutredningen (2006), Åtgärder för en effektivare Holding-
bolagsstruktur, dnr U2006/8271/UH
Högskoleverket (2010) – 19 olika beslut om tillstånd att utfärda
examina på forskarnivå, fattade 2010-06-30. Tillgängliga via http://www.hogskoleverket.se/kvalitet/kvalitetssakring/examen stillstand/provningavexaminapaforskarniva/besluttagnaijuni201 0.4.352a7be912949b4658a80001502.html, läst 2010-12-09 Högskoleverket (2009), Högskoleverkets prövning av ansökan om till-
stånd att utfärda examen på forskarnivå inom ett område, Reg.nr 641-5096-10
Karolinska Institutet (2010), Årsredovisning 2009, Dnr 304/2010-100 Karolinska Institutet (2009), Ägardirektiv för Karolinska Institutet
Holding AB, Dnr 2417/2009-010
Karolinska Institutet (2009), Strategi 2012 – Karolinska Institutets
utvecklingsstrategi 2010-2012, Dnr 05728/2009
Karolinska Institutet (2008), Organisationsplan för Karolinska
Institutet (KI), Dnr 2042/08-010
Karolinska Institutet (odaterad), Karolinska Institutet – ett medi-
cinskt universitet, en informationsbroschyr från KI, odaterad
Karolinska Institutet / Stockholms läns landsting (2007), Förslag till
ny samverkansorganisation för utbildningsområdet, forskning och utveckling – Rapport från SASS-utredningen, Dnr 1757/2007-006,
LS 0505-0775
784
Bilaga 5
Karolinska Institutet Holding AB (odaterad), Bolagsstyrnings-
rapport KIHAB 2009, odaterad
Karolinska Institutet Holding AB (2010), Delårsrapport Januari-
september 2010, beslutad 2010-10-25
Karolinska Institutet Holding AB (2010), Årsredovisning, beslutad
2010-04-06 Karolinska Institutet Holding AB (1999), Bolagsordning, daterad
1999-11-16 Kommittédirektiv 2009:81, Kommunala företag Proposition 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, del-
aktighet och tillväxt
Riksrevisionen (2010), Revisionsrapport – Försvarshögskolans års-
redovisning 2009, Dnr 32-2009-0623
Riksrevisionsverket (2001), Från forskning till tillväxt – statligt stöd
till samverkan mellan högskola och näringsliv, RRV 2001:11
Stödutredningen (2009), Ett användbart och tillgängligt försvar – Stödet
till Försvarsmakten, Fö 2009:A
Sörlin, S. (2006), En ny institutssektor, regeringsuppdrag, redovisat
2006-06-20 United States General Accounting Office (2009), Better Manage-
ment of Technology Development Can Improve Weapon System Outcomes, GAO/NSIAD-99-162 Best Practices, July 1999
Vinnova (2003), VINNFORSK, VINNOVAS förslag till förbättrad
kommersialisering och ökad avkastning på forskningsinvesteringar vid högskolor, VINNOVA Policy VP 2003:1, Stockholm
785
Bilaga 5 SOU 2011:36
Bilaga
Uppdraget
786
Bilaga 5
Bilaga 5
787 787
Bilaga 5 SOU 2011:36
788
Bilaga 6
Analys av möjligheterna till utökad samverkan mellan FHS och KTH
Dnr 2011/29-5
Statskontoret
789
Bilaga 6
Innehåll
1 Inledning................................................................. 795
1.1 Överenskommelse om uppdrag till Statskontoret............... 795 1.1.1 Precisering av uppdraget ............................................ 796 1.2 Tillvägagångssätt .................................................................... 797
1.3 Läsanvisning ........................................................................... 797
2 Försvarshögskolan .................................................... 798
2.1 Bakgrund till bildandet av FHS............................................. 798 2.1.1 Skolreformutredningen 2003 ..................................... 798 2.1.2 Högskoleverkets granskning 2005 ............................ 799 2.1.3 Officersutbildningsrapporten 2006........................... 800 2.1.4 Regeringens proposition 2006/07:64......................... 800 2.2 FHS nuvarande uppdrag och verksamhet ............................ 802 2.2.1 Uppdrag och uppgifter............................................... 802 2.2.2 Verksamhet ................................................................. 803 2.2.3 Några nyckeltal........................................................... 805 2.2.4 FHS särdrag ................................................................ 806 2.2.5 Det aktuella läget vid FHS ......................................... 806
3 Kungliga Tekniska Högskolan .................................... 808
3.1 Inledning................................................................................. 808 3.2 Skolorganisationen................................................................. 809 3.2.1 Skolorganisationen utgår från utbildningen ............. 811 3.2.2 Skolornas organisation och styrning ......................... 812 3.2.3 Relationen mellan KTH och skolorna ...................... 813 3.2.4 Skolorganisationen utvärderades år 2010.................. 817
4 Analys och diskussion............................................... 819
4.1 Former för samverkan ........................................................... 819 4.1.1 Samverkan mellan lärosäten ....................................... 819 4.1.2 Val av samverkansform............................................... 820
791
Bilaga 6 SOU 2011:36
4.2 Är ett inordnande av FHS i KTH möjligt? ..........................821 4.2.1 Några faktorer av betydelse........................................821 4.2.2 Lärosätenas uppfattning om möjligheterna till inordnande...................................................................823 4.2.3 Statskontorets bedömning .........................................824 4.3 Möjliga konsekvenser av ett inordnande ..............................827 4.3.1 Kostnader ....................................................................827 4.3.2 FHS medel för ämnesutveckling................................831 4.3.3 Försvarsmaktens och MSB:s inflytande ....................832 4.3.4 Frågan om studiemedelsfinansiering .........................833 4.3.5 Examensrätt på forskarnivå ........................................833 4.4 Andra former för samverkan .................................................834 4.4.1 Inledning......................................................................834 4.4.2 FHS mål och strategi ..................................................835 4.4.3 FHS samverkan med andra.........................................836
5 Slutsatser ................................................................838
Muntliga ...........................................................................................840
Skriftliga ...........................................................................................840 Statskontorets uppdrag ...................................................................843
792
Bilaga 6
Sammanfattning
Denna promemoria utgör den skriftliga avrapporteringen av ett uppdrag som Statskontoret efter överenskommelse genomfört åt Försvarsstrukturutredningen (Fö 2010:01). Statskontoret har arbetat med uppdraget från början av januari till mitten av februari 2011.
Inom ramen för uppdraget har Statskontoret gjort en övergripande analys av möjligheterna till utökad samverkan mellan Försvarshögskolan (FHS) och Kungliga Tekniska Högskolan (KTH), samt undersökt vilka konsekvenser detta skulle kunna medföra. Denna promemoria ger dock inte svar på om FHS bör påbörja en utökad samverkan med något lärosäte överhuvudtaget, eller om det i så fall är KTH som är det mest lämpliga alternativet för sådan samverkan.
Samverkan är ett brett begrepp som omfattar ett stort spektrum av möjliga lösningar. I syfte att konkretisera diskussionen och med hänsyn till den tillgängliga tiden har Statskontoret valt att något mer utförligt studera en form för samverkan, nämligen ett eventuellt inordnande av FHS i KTH:s organisation. Syftet med detta val är att öka förutsättningarna för en så omfattande analys som möjligt, och det utgör inte ett ställningstagande för att denna samverkansform skulle vara lämpligare än någon annan. I viss mån kommenteras också FHS möjligheter till samverkan med andra lärosäten än KTH.
Statskontoret bedömer att en utökad samverkan mellan FHS och KTH är möjlig, också i den mest långtgående formen inordning. Det finns vissa tekniska svårigheter, t.ex. avseende ett antal särregleringar som FHS i dag har, men dessa bedöms vara hanterbara. Bland de konsekvenser av en inordning som identifieras märks t.ex. minskade kostnader för lärosätesadministration, stärkta möjligheter till examensrätt på forskarnivå för FHS, samt ett minskat formellt inflytande över FHS för Försvarsmakten och Myndigheten för Samhällskydd och beredskap.
Att samverkan i form av ett inordnade bedöms vara möjlig betyder dock inte att detta är den mest lämpliga vägen att realisera en utökad samverkan. Vissa invändningar av mer principiell karaktär skulle kunna resas mot ett inordnande, t.ex. den skillnad som råder mellan de två lärosätena avseende ämnesportfölj och i deras respektive profiler avseende forskning och utbildning. FHS står vidare enligt egen uppgift inför ett fortsatt rationaliseringsarbete
793
Bilaga 6 SOU 2011:36
och bedömer själva att det återstår mycket arbete med den så kallade akademiseringen av officersutbildningen. Dessa faktorer kan påverka lämpligheten av en inordning. Statskontoret har dock inte närmare studerat lämpligheten och har därför ingen uppfattning i denna fråga.
Vad gäller andra former för samverkan så uppfattar Statskontoret att FHS primärt föredrar att söka denna för enskilda ämnen eller projekt och i den form och grad som vid varje tidpunkt bäst passar det aktuella syftet. I takt med att man själva lyckas definiera och etablera sina tillämpade vetenskapliga ämnen kan, enligt FHS, samverkan med andra utökas och fördjupas. FHS säger sig också gärna söka samverkan inom stödverksamheten i vid mening. KTH kan här, enligt FHS, vara en naturlig partner framför allt beroende på den geografiska närheten. Statskontoret har inte heller avseende dessa former för samverkan bedömt lämpligheten, men ser inga skäl att ifrågasätta möjligheten. Vilken väg som slutligen väljs måste ytterst vara beroende av ett uttalat syfte med en utökad samverkan. Vidare bör också processen för att realisera olika former av samverkan, liksom de risker som ligger i respektive process, vägas in i valet. Dessa frågor har Statskontoret inte behandlat i denna promemoria.
794
Bilaga 6
1 Inledning
Försvarsstrukturutredningen (Fö 2010:01) har bland annat i uppdrag att föreslå hur det stöd Försvarets materielverk (FMV), Försvarshögskolan (FHS) och Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) lämnar till Försvarsmakten avseende forskning och utveckling, kan reduceras.
Förslagen ska utgå från Försvarsmaktens behov av stöd för att utföra sina uppgifter. Av förslagen ska det framgå vilka verksamheter som bör bedrivas med oförändrad eller mindre omfattning, avvecklas, bedrivas av annan myndighet, bedrivas av annan huvudman, eller bedrivas på annat sätt, för att uppnå ökad effektivitet. Utredningen ska även beakta den verksamhet som utförs av bland annat FOI och FHS till stöd för andra kunder samt föreslå hur detta stöd ska kunna lämnas i framtiden, inom eller utanför den framtida stödstrukturen. Utredningen ska redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 1 april 2011.
1.1 Överenskommelse om uppdrag till Statskontoret
I januari 2011 kom Försvarsstrukturutredningen och Statskontoret överens om att Statskontoret ska biträda utredningen med en övergripande analys och konsekvensbedömning av möjligheterna till utökad samverkan mellan FHS och Kungliga tekniska högskolan (KTH).
Överenskommelsen återges i sin helhet i bilaga 1. Där framgår att Statskontorets uppdrag ska avgränsas enligt följande:
• Statskontoret ska beskriva hur utökad samverkan med KTH är möjlig, inte om det är det mest lämpliga alternativet.
• Statskontorets analys ska huvudsakligen vara av övergripande och principiell karaktär.
• Statskontoret ska inhämta FHS och KTH:s preliminära inställning till utökad samverkan och vilka alternativa möjligheter FHS önskar beskriva.
• Statskontoret ska endast lämna översiktligt förslag och, om möjligt, beräkningar. Möjliga konsekvenser ska också beskrivas översiktligt.
795
Bilaga 6 SOU 2011:36
1.1.1
• Samverkansmöjligheter med andra lärosäten kan belysas, men i så fall mycket principiellt.
Som framgår av överenskommelsen avser uppdraget att översiktligt undersöka möjligheterna till utökad samverkan mellan FHS och KTH. Det innebär att föreliggande promemoria varken ger svar på om FHS bör påbörja en utökad samverkan med något lärosäte överhuvudtaget, eller om det i så fall är KTH som är det mest lämpliga alternativet för sådan samverkan.
En viktig anledning till att uppdraget är så avgränsat och av övergripande karaktär är att utredningstiden har varit mycket begränsad. Statskontoret började arbeta med uppdraget i januari 2011 och i enlighet med träffad överenskommelse redovisades de preliminära slutsatserna för utredningen den 4 februari 2011. Föreliggande promemoria utgör den skriftliga och slutliga avrapporteringen av uppdraget.
Precisering av uppdraget
I överenskommelsen mellan Statskontoret och Försvarsstrukturutredningen framgår att uppdraget avser ”en utökad samverkan mellan FHS och KTH”. Denna formulering omfattar ett stort spektrum av möjliga lösningar. I syfte att konkretisera diskussionen och med hänsyn till den tillgängliga utredningstiden har Statskontoret valt att fokusera arbetet på den mest långtgående formen för samverkan, nämligen ett eventuellt inordnande av FHS i KTH:s organisation. Genom att fokusera på det mest långtgående alternativet, ökar förutsättningarna för att analysen av möjligheterna och svårigheterna till samverkan blir så omfattande som möjligt. Såväl negativa som positiva konsekvenser borde också bli störst i den mest långtgående formen för samverkan. Flera av dessa faktorer och potentiella konsekvenser kan tänkas ha betydelse också vid andra samverkansformer.
Det ska särskilt noteras att valet av inordning som den samverkansform som diskuteras mest utförligt inte utgör ett ställningstagande för att denna form skulle vara lämpligare än någon annan. Även andra, mindre långtgående former för samverkan behandlas i viss utsträckning.
796
Bilaga 6
Av uppdraget framgår slutligen att FHS möjligheter till samverkan med andra lärosäten än KTH kan belysas. Detta görs i viss, men begränsad, utsträckning.
1.2 Tillvägagångssätt
Arbetet har utgått från såväl skriftligt material som intervjuer. Det skriftliga underlaget består av bland annat utredningar och propositioner som föregick beslutet om att år 2008 inrätta FHS som en högskola under Utbildningsdepartementet, eftersom dessa innehåller olika organisationslösningar för FHS/officersutbildningen. I analysen har vi också använt internt material från respektive lärosäte. Materialet har använts till att kartlägga KTH:s organisation med så kallade skolor, samt till att identifiera särdrag hos FHS som kan utgöra hinder för ett inordnande, eller på annat sätt påverka möjligheterna till utökad samverkan.
Vi har också genomfört ett antal intervjuer med representanter för FHS och KTH. Kontakter har även tagits med företrädare för Försvarsmakten och Utbildningsdepartementet1.
Uppdraget har genomförts av Jörgen Lindström (projektledare). Promemorians beskrivningar av FHS och KTH:s verksamhet och organisation har faktagranskats av representanter för respektive lärosäte.
1.3 Läsanvisning
Den fortsatta texten består till att börja med av ett kapitel om FHS och ett om KTH. Dessa kapitel fokuserar på aspekter som är betydelsefulla för frågan om möjligheterna att inordna FHS i KTH.
I kapitel 4 diskuteras först olika samverkansformer och vad som kan styra valet av form. Därefter behandlas frågan om ett inordnande av FHS i KTH alls är en möjlighet och vilka konsekvenser ett sådant eventuellt inordnande skulle kunna få. Kapitlet avslutas med en diskussion om andra möjliga former för samverkan mellan FHS och KTH.
Promemorian avslutas i kapitel 5 genom att Statskontoret redovisar sina bedömningar och slutsatser.
1 En fullständig lista över genomförda intervjuer återfinns i källförteckningen.
797
Bilaga 6 SOU 2011:36
2.1.1
2 Försvarshögskolan
I detta kapitel redovisas delar av de utredningar som föregick inrättandet av Försvarshögskolan (FHS) som en högskola under Utbildningsdepartementet. Fokus i redovisningen ligger på de organisatoriska lösningar som diskuterats. Därefter beskriver vi FHS nuvarande uppdrag och verksamhet med fokus på de aspekter som har betydelse för Statskontorets uppdrag.
2.1 Bakgrund till bildandet av FHS
Inrättandet av Försvarshögskolan som en självständig högskola under Utbildningsdepartementet år 2008 föregicks av flera års diskussion kring, och arbete med, akademisering av officersutbildningen2. Under denna period gjordes flera utredningar och studier som i olika grad har behandlat aspekter som också är av betydelse för den frågeställning som behandlas i denna promemoria3. I detta avsnitt diskuteras några av dessa tidigare arbeten.
Skolreformutredningen 2003
I maj 2003 redovisade Skolreformutredningen sitt betänkande Ett reformerat skolsystem för Försvarsmakten (SOU 2003:43). I detta betänkande framhölls akademisering – med uppbyggnad av vetenskaplig bas för utbildningen, grundad på egen forskning inom krigsvetenskap och med internationella kontakter – som en viktig förutsättning för ett flexibelt och självförnyande utbildningssystem. För att åstadkomma en förstärkt vetenskaplig grund menade utredningen att FHS forskning och utbildning borde erhålla akademisk status och att examensrätt uppnås för ämnet krigsvetenskap. Utredningen presenterade två alternativa möjligheter utan inbördes rangordning till hur FHS borde organiseras. Det första alternativet avsåg att FHS skulle vara en sektorshögskola med anslagsfinansierad utbildning som skulle sortera under Försvarsdepartementet och lyda under högskolelagen (1992:1434). Det andra alternativet var att FHS skulle bli en del av en civil högskola med uppdragsfinansiering. I detta alternativ skulle huvudmannaskapet
2 Innan år 2008 var FHS en högskola under Försvarsdepartementet, utan egen examensrätt. 3 En översikt för perioden 1994–2005 återfinns i Högskoleverket (2005), s. 11–12.
798
Bilaga 6
2.1.2
för FHS flyttas över till Utbildningsdepartementet och utbildningen för Försvarsmakten skötas antingen som uppdragsutbildning given av civil högskola4 eller genom att FHS gjordes till en ”inrättning för särskilda uppgifter” inom den civila högskolan som fick huvudmannaskapet.
Betänkandet remissbehandlades och bland remissvaren kan noteras att KTH ansåg att förutsättningarna talade för att FHS borde utformas som en del av ett civilt universitet. FHS däremot avstyrkte båda de av utredningen framförda organisationsformerna och förordade i stället en lösning med FHS som sektorshögskola under Försvarsdepartementet med en blandad finansiering (såväl anslag som uppdrag). FHS framförde vidare att det var mycket angeläget att man även fortsättningsvis skulle lyda under Försvarsdepartementet5. Även Högskoleverket avstyrkte båda möjligheterna och förordade i stället en lösning där officersutbildningen delades i två delar; en första etapp där studenten läser akademiska kurser vid något lärosäte och en andra etapp i försvarets regi som kompletterar utbildningen med specifikt militära färdigheter6.
Högskoleverkets granskning 2005
På regeringens uppdrag genomförde Högskoleverket år 2005 en granskning av kvaliteten i officersutbildningen7. I rapporten konstaterade Högskoleverket att den utbildning som bedrevs vid FHS var högskolemässig och höll hög kvalitet. Samtidigt menade Högskoleverket dock att de formella hindren för en akademisering av officersutbildningen var flera och krävde politiska beslut för att övervinnas. I denna diskussion behandlades särskilt båda de organisatoriska alternativ som skolreformutredningen angav, dock utan några särskilda ställningstaganden.
I ett gemensamt yttrande över Högskoleverkets rapport framhöll FHS och Försvarsmakten att deras tidigare ställningstagande för ett inrättande av FHS som en sektorshögskola under Försvarsdepartementet kvarstod8.
4 Detta förutsatte undantag från förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor. 5 Försvarsdepartementet (2003). 6 Högskoleverket (2003). 7 Högskoleverket (2005). 8 Försvarsmakten och Försvarshögskolan (2006a).
799
Bilaga 6 SOU 2011:36
2.1.3
2.1.4
Officersutbildningsrapporten 2006
År 2006 fick konsulten Bo Riddarström i uppdrag av Försvarsdepartementet att studera högskoleutbildning för officerare och några till utbildningen anknutna frågeställningar. I rapporten som presenterades i november 2006 föreslogs att FHS skulle inrättas som en sektorshögskola under statligt huvudmannaskap (Försvarsdepartementet)9.
Bland remissvaren fanns ett gemensamt yttrande från Försvarsmakten och FHS i vilket de instämde i bedömningen att en sektorshögskola under Försvarsdepartementet var den bästa lösningen10. Högskoleverket, å andra sidan, avstyrkte förslaget att inrätta Försvarshögskolan som en sektorshögskola med argumentet att högskolesystemet bör vara enhetligt och att inrättandet av ännu en sektorshögskola (vid sidan av Sveriges Lantbruksuniversitet, SLU) skulle öppna vägen för en uppluckring av högskolesektorn11.
Regeringens proposition 2006/07:64
Förslaget om att inrätta FHS som en högskola under Utbildningsdepartementet som regleras i högskolelagen, lades våren 2007 i regeringens proposition 2006/07:64 om Högskoleutbildning av officerare m.m. Det huvudsakliga skälet till att regeringen ansåg att FHS borde sortera under Utbildningsdepartementet som ”vanlig” högskola istället för att vara en sektorshögskola under Försvarsdepartementet, var att det underlättade styrningen och bedömningen av framtida dimensionering och därmed resurstilldelning för den delen av högskoleutbildningen som inte är officersutbildning. De andra förslag som förts fram i de ovan redovisade utredningarna bedömdes i propositionen inte utgöra tillfredsställande organisatoriska lösningar. Regeringen nämnde särskilt att alternativet med en särskild inrättning vid ett annat lärosäte vore mindre lyckat eftersom en sådan lösning är anpassad för helt andra ändamål. Vidare nämnde regeringen att den grundläggande officersutbildningen inte kunde bedrivas som uppdragsutbildning vid ett befintligt lärosäte eftersom detta inte var förenligt med gällande regelverk12.
9 Riddarström, B. (2006). 10 Försvarsmakten och Försvarshögskolan (2006b). 11 Högskoleverket (2006). 12 Observera alltså att propositionen tydligt skiljer på grundläggande officersutbildning (som den huvudsakligen handlar om) och högre officersutbildning. Den senare bedrivs vid FHS
800
Bilaga 6
Trots att FHS inrättades som en högskola under högskolelagen och Utbildningsdepartementet – och inte som en sektorshögskola – så fick man vissa egna regleringar, precis som den enda befintliga sektorshögskolan SLU. Bland annat ändrades högskolelagen på tre punkter:
• Regeringen meddelar föreskrifter om vilka examina som får avläggas vid FHS
• Regeringen meddelar föreskrifter om sammansättningen av styrelse, fakultetsnämnd och eventuella särskilda organ för utbildning på grundnivå och avancerad nivå vid FHS
• Regeringen har att ta ställning till om beslutade tillstånd för
FHS att utfärda examina ska dras in
Enligt propositionen behövde FHS dessutom fortsatt ha möjlighet att anställa officerare som lärare vid högskolan. Vidare skulle regeringen meddela bestämmelser om tillträde till grundläggande officersutbildning.
Innan propositionen presenterades inbjöds ett antal instanser att komma med synpunkter på förslaget. Bland dessa synpunkter märks att FHS ansåg att det inte var helt enkelt att överblicka konsekvenserna av att man lades under Utbildningsdepartementet, en lösning som man ansåg presenterats i ett sent skede. Det faktum att viss särreglering föreslogs såg dock FHS som en förutsättning för verksamhetens bedrivande13. Också Försvarsmakten noterade att de inte fullt ut kunde värdera konsekvenserna av att FHS inte blev en sektorshögskola14. KTH avstyrkte förslaget att inordna officersutbildningen under högskolelag och högskoleförordning, om förutsättningen var att regeringen samtidigt skulle medge undantag från grundläggande delar i dessa, avseende framför allt tillträde till utbildningen och läraranställningar. KTH vidhöll i stället sin tidigare uppfattning att FHS borde utformas som en del av ett civilt universitet15.
som uppdragsutbildning under förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor och präglas inte av några särregleringar. 13 Försvarshögskolan (2007). 14 Försvarsmakten (2007). 15 Kungliga Tekniska Högskolan (2007).
801
Bilaga 6 SOU 2011:36
2.2.1
2.2 FHS nuvarande uppdrag och verksamhet 16
Uppdrag och uppgifter
FHS lyder under högskolelagen samt under såväl en egen förordning (2007:1164) som under ett antal särskilt angivna bestämmelser i högskoleförordningen (1993:100). Av förordningen för FHS framgår bland annat följande:
• FHS ska ha en forsknings- och utbildningsnämnd som ansvarar för forskning och utbildning på grundnivå och på avancerad nivå. I nämnden kan lärare som samtidigt är officerare ingå.
• Både Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ska vara representerade i såväl styrelsen som i forsknings- och utbildningsnämnden.
• FHS har rätt att anställa officerare som lärare.
• Det finns särskilda krav på grundläggande behörighet för att bli antagen till utbildning som leder till officersexamen. Utöver de regler som anges i högskoleförordningen krävs också
1. Svenskt medborgarskap
2. Fullgjord militär grundutbildning
3. Genomgången säkerhetsprövning
Utöver högskolelagen och de förordningar som nämns ovan, anges Försvarshögskolans uppdrag och uppgifter också i regleringsbrevet för Försvarshögskolan samt i regleringsbrevet som avser anslag 1:7
Officersutbildning m.m. Av dessa regleringsbrev för år 2011 framgår bland annat följande:
• FHS ska anordna utbildning som leder till officersexamen, och under år 2011 ska minst 90 helårsstudenter ha påbörjat grundutbildning på Officersprogrammet.
• FHS ska på uppdrag av Försvarsmakten utbilda personal för att därigenom bidra till att det militära försvarets kompetensbehov inom ramen för FHS kompetensområden tillgodoses.
• Försvarshögskolan ska för regeringens behov genomföra verksamhet inom kompetensområdena säkerhetspolitisk forskning,
16 Vissa delar i detta avsnitt är direkt hämtade från Statskontoret (2010).
802
Bilaga 6
forskning och strategisk analys, forskning inom det folkrättsliga området, statsvetenskaplig forskning med inriktning mot krishantering och internationell samverkan, forskning med inriktning mot fredsfrämjande verksamhet samt forskning om försvarspolitik.
2.2.2 Verksamhet
FHS bedriver såväl utbildning som forskning. FHS bedriver också forskarutbildning, om än i ganska begränsad omfattning. FHS saknar egen rätt att examinera på forskarnivå och samarbetar därför härvidlag med andra lärosäten.
Forskning och forskarutbildning
FHS bedriver forskning inom åtta olika områden:
• Historia med inriktning mot militärhistoria
• Juridik med inriktning mot folkrätt
• Krigsvetenskap
• Ledarskap under påfrestande förhållanden
• Ledningsvetenskap
• Militärteknik
• Statsvetenskap med inriktning mot krishantering och internationell samverkan
• Statsvetenskap med inriktning mot säkerhetspolitik och strategi
Den forskning som bedrivs är huvudsakligen anslags- och uppdragsfinansierad. En mycket stor del av anslagsmedlen kommer från anslaget 1.7 Officersutbildning m.m. inom utgiftsområde 6 (övriga medel kommer från anslag inom utgiftsområde 16). Dessa medel är bland annat avsedda för sådant som ämnesutveckling, vetenskaplig grund och ämnesansvar inom officersutbildningens ämnen, samt forskarutbildning. FHS skriver i årsredovisningen för år 2009 att dessa medel ger goda förutsättningar för att tillhandahålla en basplatta för forskningen inom berörda ämnen och för att bygga upp vad man kallar professionsforskningen. En särskild pott inom anslaget 1.7 ska också användas för forskning och analysstöd för regeringens behov.
803
Bilaga 6 SOU 2011:36
Vad gäller den uppdragsfinansierade, tillämpade forskningen är Försvarsmakten största kund. De ämnen som är aktuella är huvudsakligen ledarskap och ledningsvetenskap, men även krigsvetenskap och modellering/simulering. Det kan noteras att volymen (dock inte projektinnehållet) på Försvarsmaktens beställningar till FHS till en del har styrts av utbildningens behov av forskningsanknytning17. En annan viktig kund för FHS är MSB som finansierar och beställer forskning inom det övergripande området samhällets krisberedskap.
Försvarshögskolan och Försvarsmakten har också ett doktorandprogram inom vilket deltagande doktorander examineras vid olika universitet, beroende på ämnesval. Detta program finansieras via anslaget 1:7 och omfattar ett tiotal doktorander (elva stycken år 2009). FHS har också cirka tio individer till som arbetar mot en doktorsavhandling men som finansieras via den vanliga verksamheten. Detta innebär andra villkor, t.ex. att de får arbeta mer med saker som inte nödvändigtvis är användbara i avhandlingen och därför får en annan, längre tidplan.
Utbildning
FHS bedriver såväl anslagsfinansierad högskoleutbildning som uppdragsutbildning18. Inom högskoleutbildningen kan studenterna läsa in kandidatexamen i statsvetenskap, samt i FHS samtliga åtta ämnen utom folkrätt. FHS har också rätt att utfärda magisterexamen i statsvetenskap med inriktning mot krishantering och internationell samverkan, i statsvetenskap med inriktning mot säkerhetspolitik, samt i krigsvetenskap19. Till högskoleutbildningen räknas också Officersprogrammet, en treårig högskoleutbildning på grundnivå som leder fram till Officersexamen. Fyra av programmets sex terminer ges av FHS medan två terminer (termin 4 och 5) är verksamhetsförlagda, det vill säga bedrivs av Försvarsmakten.
Den uppdragsutbildning som FHS erbjuder ges inom tre olika områden; militär vidareutbildning, krishantering och ledarskap. Den militära vidareutbildningen ges på uppdrag av Försvarsmakten och omfattar ett antal kurser av mycket olika längd. Den mest
17 Möte Försvarsstrukturutredningens referensgrupp FoU, 2010-11-30. 18 Denna information, liksom den följande genomgången av vad som innefattas i respektive grupp är, om inte annat anges, hämtad ur Försvarshögskolans utbildningskatalog för 2010–2011. 19 FHS. Bildmaterial överlämnat till Statskontoret vid möte 2010-11-29.
804
Bilaga 6
omfattande kursen är Högre stabsofficersutbildning; en tvåårig akademisk utbildning på avancerad nivå som kan leda till en magisterexamen. Bland övriga utbildningar kan t.ex. nämnas en Militärteknisk påbyggnadsutbildning omfattande ett drygt år, en ettårig utbildning i Concept Development and Experimentation (CD&E) samt flera olika, kortare kurser inom området Krigsvetenskap.
De uppdragsutbildningar som erbjuds inom krishanteringsområdet genomförs av Institutet för högre totalförsvarsutbildning och ges ofta på uppdrag av Försvarsmakten och MSB gemensamt. Här kan nämnas t.ex. den så kallade Solbackakursen, samt Högre kurs i samhällets Krisberedskap.
Slutligen erbjuder FHS också flera relativt korta uppdragsutbildningar (1–5 dagar) inom ledarskapsområdet.
2.2.3 Några nyckeltal
I tabell 1 nedan anges några nyckeltal avseende FHS verksamhet. Urvalet är primärt gjort för att underlätta en senare diskussion om eventuell inordning av FHS i KTH:s organisation.
Tabell 1 Några nyckeltal avseende FHS år 2009. Antalet doktorander avser årsarbeten för individer med doktorandanställning. Antal anställda avser årsarbetskrafter. Med TA-personal avses teknisk och administrativ personal. Grundutbildning samt Forskning och forskarutbildning avser verksamhet finansierad med anslag och bidrag. Uppdragsverksamhet avser såväl uppdragsforskning som uppdragsutbildning
FHS 2009 Antal studenter
635
Antal doktorander
11
Antal anställda
349
Varav lärare
231
Varav TA-personal
118
Andel TA-personal
34 %
Intäkter (tkr)
519 087
Andel grundutb.
33 %
Andel forskning/forskarutb.
18 %
Andel uppdragsverksamhet
49 %
Källa: Försvarshögskolan (2010a).
805
Bilaga 6 SOU 2011:36
2.2.4 FHS särdrag
FHS har några särdrag jämfört med en ”vanlig” högskola (jämför också diskussionen som ledde fram till inrättandet av FHS under Utbildningsdepartementet enligt ovan). Ett sådant särdrag är att man har en egen förordning. Ett annat är att FHS är starkt beroende av Försvarsmakten. Förutom att Försvarsmakten enligt FHS instruktion ska vara representerade i FHS styrande organ så svarar Försvarsmakten för en mycket stor andel av FHS uppdragsintäkter (84 % av uppdragsutbildningen och 79 % av uppdragsforskningen år 2009)20. Till detta kan läggas att den övervägande delen av FHS anslagsmedel kommer från anslaget 1.7 Officersutbildning m.m. inom utgiftsområde 6. Slutligen finns vid FHS ett stort antal lärarbefattningar som bemannas av officerare. För dessa är FHS beroende av Försvarsmaktens personalplanering, det vill säga av att Försvarsmakten avdelar personer till dessa befattningar.
Bland FHS särdrag kan även noteras att studenterna på officersprogrammet i dag har olika former av ersättningar (”lön”) från Försvarsmakten under utbildningen. De finansierar alltså inte sina studier via studiemedel.
2.2.5 Det aktuella läget vid FHS
FHS inrättades som en egen högskola under Utbildningsdepartementet och högskolelagen som ett led i den så kallade akademiseringen av officersutbildningen. Denna process är, enligt FHS, fortfarande långt ifrån avslutad. Det återstår dels en fortsatt diskussion om officersyrkets akademiska kärna, dels ett omfattande arbete med att definiera och positionera såväl ämnen som högskolan i förhållande till det övriga akademiska landskapet. Man betonar här särskilt officersutbildningens professionskaraktär och att det, enligt FHS, finns ett behov av att utveckla tillämpade vetenskapliga ämnen. I den här professionsinriktade högre akademiska offentligheten som enligt FHS behöver utvecklas, inkluderar man till viss del också civil kris- och konflikthantering21.
Vidare har förutsättningarna för FHS verksamhet hela tiden förändrats, t.ex. i form av besparingskrav och minskade volymer i officersutbildningen. Det pågår enligt FHS ett omfattande ration-
20 Bildmaterial överlämnat vid möte 2010-11-29. 21 Möte 2011-02-02.
806
Bilaga 6
aliseringsarbete vid högskolan, med målet att man ska vara i balans år 2014. Parallellt med detta söks också nya möjligheter, t.ex. arbetar man mot målet att skapa ett civilt grundutbildningsprogram i statsvetenskap, liksom också för att få utökade examensrättigheter22.
22 Möte 2011-02-02. Se också Statskontoret (2010) för en något längre diskussion kring examensrättigheter.
807
Bilaga 6 SOU 2011:36
3 Kungliga Tekniska Högskolan
Detta kapitel beskriver i huvudsak KTH:s så kallade skolorganisation. Inledningsvis presenterar vi dock en övergripande beskrivning av KTH:s verksamhet och organisation. De uppgifter som redovisas i kapitlet jämförs i flera fall med motsvarande uppgifter för FHS.
3.1 Inledning 23
Kungliga Tekniska Högskolan (KTH) är Sveriges största tekniska universitet och svarar enligt egen uppgift för en tredjedel av Sveriges kapacitet av teknisk forskning. År 2009 hade universitetet ungefär 13 000 helårsstudenter, 1 500 aktiva forskarstuderande, 3 900 anställda (motsvarande 2 935 årsarbetskrafter) samt intäkter på 3 195 miljoner kronor. Intäkternas fördelning är ganska stabil över åren och normalt sett svarar utbildningsverksamheten för ca 35 procent och forskning/forskarutbildning för 65 procent av de totala intäkterna. Forskningen och forskarutbildningen är till ungefär 60 procent finansierad med bidrag. Som synes har KTH alltså en helt annan profil än FHS i dessa delar.
Förutom i naturvetenskap och teknikens alla grenar har KTH också utbildning och forskning i andra områden, exempelvis arkitektur, industriell ekonomi och samhällsplanering. Av det totala antalet helårsstudenter hänför sig 89 procent till utbildningsområdena teknik och naturvetenskap24. KTH har dock också helårsstudenter inom utbildningsområdena Design, Humaniora, Juridik och Samhällsvetenskap.
KTH:s verksamhet är organiserad i skolor, direkt underställda rektor som är den som leder KTH:s verksamhet under universitetsstyrelsen. Skolorganisationen behandlas utförligare i ett särskilt avsnitt nedan. Vid sidan av skolorna finns fakultetsnämnden som har det övergripande akademiska ansvaret för KTH:s utbildning och forskning, inte minst avseende kvalitetsarbete i olika former25.
23 Kungliga Tekniska Högskolan (2010a). 24 Utbildningsområdena är en indelningsgrund för regeringens resurstilldelning till utbildning på grund- och avancerad nivå. Sammanlagt finns ett 20-tal sådana områden. 25 Det kan noteras att KTH, till skillnad från många andra universitet, endast har en fakultetsnämnd.
808
Bilaga 6
Riksdagen beslutade i juni 2010 om den så kallade autonomipropositionen som ger lärosäten större frihet i hur man väljer att organisera sig internt26. Ett konkret uttryck för detta är att det i högskolelagen sedan den 1 januari 2011 inte längre finns något krav på att ett lärosäte ska ha en fakultetsnämnd. Som en följd av de nya förutsättningarna har KTH fattat beslut om en omarbetad arbetsordning som kommer att träda i kraft den 1 april 201127. Dock behåller man sin fakultetsnämnd, om än under ett annat namn (fakultetsråd) och med något utvidgat ansvar. För FHS del reglerar deras instruktion att de ska ha en forsknings- och utbildningsnämnd.
3.2 Skolorganisationen
Av särskilt intresse för Statskontorets uppdrag är KTH:s så kallade skolorganisation. Denna organisation infördes den 1 januari 2005 och innebär i korthet att KTH:s verksamhet är organiserad i olika skolor, under vilka sedan institutioner, centrumbildningar och grundutbildningsprogram sorterar. Det finns i dag tio sådana skolor. En av dessa, Skolan för teknikvetenskaplig kommunikation och lärande, har en speciell karaktär då den bland annat organiserar KTH:s bibliotek och svarar för utvecklingen av den pedagogiska verksamheten vid KTH. Denna skola lämnas därför utanför den fortsatta diskussionen. De övriga nio skolornas benämningar/verksamhetsområden samt storlek ur olika aspekter framgår av tabell 2 nedan.
26 Proposition 2009/10:149. 27 Kungliga Tekniska Högskolan (2010b).
809
Bilaga 6 SOU 2011:36
Tabell 2 Några storleksuppgifter avseende KTH:s skolor. Antal doktorander avser det totala antalet individer registrerade som doktorander. Antal anställda avser heltidsekvivalenter
KTH:s skolor (siffror avseende år 2009)
Skola
Antal
helårsstudenter
Antal
doktorander
Antal anställda
Intäkter (tkr)
Arkitektur och samhällsbyggnad
2 570
264 404,2
464 057
Bioteknologi 225 78 150,9 188 431 Datavetenskap och kommunikation
1 426
81 248,3
295 955
Elektro- och systemteknik 492 172 257,3 261 888 Industriell teknik och management
2 713
276 356,2
435 659
Informations- och kommunikationsteknik
1 964
157 266,0
402 030
Kemivetenskap
563 207 277,9 298 641
Teknikvetenskap
2 466
201 464,2
510 347
Teknik och hälsa
867
35 111,9
131 165
Snitt
1 476
163
282
332 019
Källa: Kungliga Tekniska Högskolan (2010d) samt underlag i e-post till Statskontoret 2011-01-10.
Som synes varierar skolorna relativt mycket i storlek vad gäller såväl intäkter som antalet studenter, doktorander och anställda. En jämförelse med FHS för år 2009 visar att antal studenter är lägre vid FHS (635) än snittet för KTH:s nuvarande skolor (1 476) men ändå högre än vid några av dem. Antalet anställda vid FHS (349) är fler än medeltalet anställda vid KTH:s skolor (282), men ändå lägre än vid några av skolorna. När det gäller intäkter har FHS större sådana (519 miljoner) än någon av KTH:s skolor, men skillnaden är inte anmärkningsvärd jämfört med t.ex. skolan för teknikvetenskap eller skolan för arkitektur och samhällsbyggnad. När det gäller antalet doktorander är dock FHS avsevärt mindre än de skolor som finns vid KTH. Siffrorna är dock inte helt jämförbara, den siffra som angavs för FHS (11) avser individer med doktorandanställning medan siffrorna i tabellen ovan avser antalet registrerade doktorander vid respektive skola.
810
Bilaga 6
3.2.1 Skolorganisationen utgår från utbildningen
Skolorganisationen bildades utifrån uppfattningen att linjeorganisationen primärt ska följa grundutbildningens logik medan forskningen kan hitta sina former på andra sätt. Följaktligen har skolorna som regel en stark koppling till de utbildningsprogram som KTH erbjuder. Ansvaret för de olika utbildningsprogrammen ligger alltid hos en specifik skola som också står för stora delar av innehållet i respektive program. Skolövergripande inslag förutsätts dock också ingå i utbildningen.
Ett par av skolorna bildades utifrån strategiska bedömningar av framtida forskningspotential, snarare än med befintlig utbildning i fokus28. Detta gäller inte minst skolan för bioteknologi, där forskningen också är den helt dominerande verksamheten. Skillnaden i inriktning mellan de olika skolorna framgår av tabell 3. I tabellen redovisas även andelen uppdragsverksamhet vid de olika skolorna.
28 Kungliga Tekniska Högskolan (2010d), s. 1.
811
Bilaga 6 SOU 2011:36
Tabell 3 Intäkternas fördelning vid de olika skolorna. Grundutbildning samt forskning och forskarutbildning avser verksamhet finansierad med anslag och bidrag. Den uppdragsverksamhet som anges i tabellen avser såväl uppdragsforskning som uppdragsutbildning (inklusive så kallad beställd utbildning, det vill säga sådan utbildning som ges med annat lärosäte som uppdragsgivare)
KTH:s skolor (siffror avseende år 2009)
Skola
Intäkter
(tkr)
Andel grundutbildning
Andel
forskning,
forskarutb
Andel
uppdragsverksamhet
Arkitektur och samhällsbyggnad
464 057
39 %
55 %
5 %
Bioteknologi
188 431
8 %
86 %
5 %
Datavetenskap och kommunikation
295 955
33 %
66 %
1 %
Elektro- och systemteknik
261 888
14 %
84 %
1 %
Industriell teknik och management
435 659
43 %
52 %
6 %
Informations- o kommunikationstek.
402 030
34 %
54 %
12 %
Kemivetenskap
298 641
15 %
80 %
5 %
Teknikvetenskap
510 347
27 %
67 %
5 %
Teknik och hälsa
131 165
53 %
45 %
2 %
Snitt
332 019
30 %
65 %
5 %
Källa: Underlag i e-post till Statskontoret 2011-01-10.
När de ovanstående uppgifterna om KTH:s skolor jämförs med motsvarande uppgifter för FHS (se tabell 1 ovan), kan man konstatera att det föreligger en stor skillnad i fördelningen mellan å ena sidan grundutbildning och å andra sidan forskning och forskarutbildning. FHS har en väsentligt högre andel utbildning än befintliga KTHskolor. En annan skillnad är att andelen uppdragsverksamhet är avsevärt större vid FHS.
Skolornas organisation och styrning 3.2.2
Vid varje KTH-skola ska finnas en skolstyrelse, en ledningsgrupp, en skolchef och en ställföreträdande skolchef. Vidare ska det finnas en ansvarig för utbildning på grundnivå och avancerad nivå, en ansvarig för utbildning på forskarnivå samt en administrativ chef.
812
Bilaga 6
3.2.3
Dessa tre ska alla ingå i skolans ledningsgrupp. Ansvaret för skolans verksamhet ligger hos skolchefen som utses av rektor för en mandattid på fyra år. Avsikten är att uppdraget som skolchef ska omfatta 50–75 procent av en heltidstjänst och att skolchefen på övrig tid ska arbeta med undervisning och forskning. Skolchefen är även ordförande i skolans styrelse29.
I den nya arbetsordning som börjar gälla i april 2011 ersätts de nuvarande skolstyrelserna av strategiska råd30. Dessa ska utgöra rådgivande organ till skolchefen i ärenden som skolchefen bestämmer och i följande ärenden:
• Viktigare ärenden rörande skolans organisation
• Utvecklings- och verksamhetsplan, budget, verksamhetsberättelse och bokslut
• Övergripande frågor rörande utbildning
• Andra ärenden av stor vikt för skolan som skolchefen bedömer att strategiska rådet bör avgöra
Detta namnbyte och de ändringar i sak som gjorts i arbetsordningen betecknas av rektor snarast som ett förtydligande av den redan befintliga organisationen31.
Relationen mellan KTH och skolorna
Som framgått lyder skolorna direkt under rektor. De enskilda skolornas uppdrag/mål och medelstilldelning fastställs årligen i form av så kallade verksamhetsuppdrag eller rektorskontrakt mellan rektor och skolchef. För medelstilldelningen tillämpar KTH ett fördelningssystem med tre delar: bastilldelning (cirka hälften av tillgängliga medel), prestationsmedel (cirka en fjärdedel) och riktade medel (cirka en fjärdedel). Uppföljning av verksamhet och ekonomi sker genom dialoger mellan rektor och respektive skolledning32.
Skolorna har ett långtgående eget ansvar för den verksamhet som bedrivs vid respektive skola. Detta gäller såväl i den operativa verksamheten (utbildning, forskning och forskarutbildning) som i administrativt hänseende.
29 Kungliga Tekniska Högskolan (2010d). 30 Kungliga Tekniska Högskolan (2010b). 31 Stigzelius (2010). 32 Kungliga Tekniska Högskolan (2010c) samt Kungliga Tekniska Högskolan (2010e).
813
Bilaga 6 SOU 2011:36
Utbildning
Den programstruktur som finns i utbildningen vid KTH beslutas av universitetsstyrelsen. Rektor har sedan det övergripande ansvaret för utbildningen. Det operativa ansvaret ligger däremot på skolorna, avseende såväl ekonomi som kvalitet i utbildningen. Varje skola har dessutom funktionsansvar för33
• Ekonomisk planering, lokalplanering samt läro- och timplaner för skolans utbildning
• Antagning, studieadministration och examination inom skolans program
• Lärarnas pedagogiska kompetensutveckling
• Pedagogisk utveckling av program och kurser
• Uppföljning av studieresultat, kursuppföljning och kursanalys
Forskning och forskarutbildning
Som framgått ovan är skolorna bildade huvudsakligen utifrån en utbildningslogik, det vill säga runt de utbildningsprogram som finns vid KTH. En konsekvens av detta skulle kunna vara att organisationsindelningen inte är lika lämplig ur forskningssynpunkt. KTH har därför inrättat flera forskningsinitiativ över skolgränserna, t ex ett flertal olika forskningscentra. Det finns också fem så kallade forskningsplattformar som syftar till att skapa större tvärvetenskapliga program och projektansökningar med hög kvalitet34. Alla skolor är engagerade i plattformarna35.
Fakultetsnämnden beslutar om inom vilka ämnen KTH kan ge utbildning på forskarnivå, genom att inrätta så kallade forskarutbildningsämnen. Fakultetsnämnden har också ett ansvar för kvaliteten i forskarutbildningen. De olika skolorna har ansvar för initiering och genomförande av forskarutbildning, inom ramen för de inrättade forskarutbildningsämnena. Precis som när det gäller grundutbildningen har KTH-skolan det operativa ansvaret för forskarutbildningen, avseende såväl verksamhet som ekonomi. Bland de punkter som skolan ansvarar för kan nämnas36:
33 Kungliga Tekniska Högskolan (2010b). 34 Kungliga Tekniska Högskolan (2010d), s 2. De fem plattformarna är Energi, Informations- och kommunikationsteknologi, Material, Medicinsk och biomedicinsk teknik, samt Transport. 35 Åsa Gustafsson, 2011-01-10. 36 Kungliga Tekniska Högskolan (2010b).
814
Bilaga 6
• Forskarskolor, forskarutbildningsämnen och kurser
• Antagning, genomförande och examination i forskarutbildningen med kvalitet och arbetssätt utifrån vad högskoleförordning och KTH:s interna policy samt interna föreskrifter anger
• Utveckling av handledarkompetens, utbildning av handledare och pedagogisk utveckling av forskarutbildningen
Forskningen och forskarutbildningen har traditionellt drivits under stor frihet och i delvis ganska olika former ute i organisationen. KTH är dock på väg att centralisera formerna för forskningsverksamheten. De forskningsplattformar som nämns ovan kan ses som exempel på detta. Ett annat exempel är att all forskarutbildning vid KTH från och med år 2011 ska vara organiserad i doktorsprogram vid de olika skolorna. Det innebär en sammanhållen utbildningsstruktur med ett eller flera forskarutbildningsämnen där större handledarkapacitet och finansieringsbas garanterar en långsiktigt robust utbildningsmiljö. Doktorsprogrammen kan involvera en eller flera skolor inom KTH och ger möjlighet till samverkan mellan utbildningsområden för ett bredare kursutbud och större perspektiv i avhandlingsarbetet. Det ger också doktoranderna möjlighet att ingå i en större studerandegrupp samt att delta i programgemensamma aktiviteter för bättre social samhörighet inom utbildningen37.
Administration
KTH-skolorna har ett eget ansvar för flera administrativa uppgifter. De har till exempel ett långtgående ansvar för den praktiska hanteringen av sin egen ekonomi och de upprättar egna bokslut. Skolorna har också en omfattande utbildningsadministration och svarar även för mycket personalhantering och infrastruktur38.
Det finns en central universitetsförvaltning på KTH som förutom att svara för frågor på KTH-nivån också ska bistå skolorna genom att39
• Vara rådgivare och sakkunnig i skolornas myndighetsutövande och arbete
37 Åsa Gustafsson, 2011-01-10. 38 Åsa Gustafsson, 2011-01-10. 39 www.kth.se/om/organisation/uf, läst 2010-12-22.
815
Bilaga 6 SOU 2011:36
• Ge administrativt stöd i övergripande frågor rörande t.ex. personal, ekonomi, utbildning och infrastruktur
• Utöva controllerfunktion
• Vara rektors resursfördelare av ekonomiska resurser och infrastruktur till skolorna
Arbetsfördelningen mellan universitetsförvaltningen och skolorna är given och skolorna betalar för den centrala nivån via täckningsbidrag. Det täckningsbidrag respektive skola får betala baseras på lönesumman vid skolan.
En indikation på administrationens omfattning vid de olika skolorna kan fås genom personalfördelningen enligt tabell 4 nedan.
Tabell 4 Anställda i olika kategorier vid skolorna. Siffrorna avser heltidsekvivalenter. Med akademisk personal avses sådan personal som undervisar och/eller forskar, inklusive doktorander med anställning. Med TA-personal avses teknisk och administrativ personal. Mängden TA-personal är framräknad som differensen mellan totalsiffran och mängden akademisk personal
Personal i olika kategorier (år 2009)
Skola
Anställda
(totalt)
Akademisk
personal
TA-personal Andel TA-
personal
Arkitektur och samhällsbyggnad
404,2 332,7 71,5 18 %
Bioteknologi 150,9 124,4 26,5 18 % Datavetenskap och kommunikation
248,3 192,8 55,5 22 %
Elektro- och systemteknik 257,3 226,0 31,3 12 % Industriell teknik och management
356,2 275,9 80,3 23 %
Informations- o kommunikationstek. 266,0 206,6 59,4 22 % Kemivetenskap 277,9 241,2 36,7 13 % Teknikvetenskap 464,2 403,8 60,4 13 % Teknik och hälsa 111,9 86,0 25,9 23 % Snitt 281,9 232,2 49,7 18 %
Källa: Kungliga Tekniska Högskolan (2010d) samt uppgifter från KTH 2010-01-10.
Uppgifterna i tabellen om andelen TA-personal ger ingen fullvärdig bild av hur stor andel indirekta kostnader eller stödverksamhet en viss skola har. Personal som utför tekniskt eller administrativt arbete
816
Bilaga 6
3.2.4
direkt åt ett eller flera forsknings-/undervisningsprojekt redovisas som TA-personal även om kostnaden i ekonomiskt hänseende inte betraktas som en administrativ kostnad40.
Vid FHS är 34 procent av personalen angiven som TA-personal. Denna siffra kan dock inte utan vidare jämföras med de siffror som anges i tabellen för KTH:s skolor eftersom dessa inte är helt självständiga. Den centrala universitetsförvaltningen hanterar ju som beskrivits ovan vissa uppgifter åt skolorna, uppgifter vars hanterande ingår i FHS-siffran.
Skolorganisationen utvärderades år 2010
Under år 2010 genomfördes på rektors uppdrag en utvärdering av för- och nackdelar med den befintliga skolorganisationen41. Utvärderingen gjordes av ett externt konsultföretag under ledning av en styrgrupp vars medlemmar huvudsakligen kom från KTH. Primärt studerades ansvarsfördelning och beslutsstruktur för utbildning, forskning och administration.
Denna utvärdering visade bland annat att de ”väsentligaste fördelarna med skolorganisationen är att den verksamhet (utbildning) som kräver tids- och personmässig stabilitet i planering och genomförande ges strukturella/organisatoriska förutsättningar för långsiktig kvalitetssäkring och utveckling42.”
Som framgått tidigare i denna promemoria är skolorganisationen huvudsakligen baserad på en utbildningslogik som kanske inte fullt ut passar för organiseringen av forskningen. En annan viktig aspekt är kopplingen mellan forskning och utbildning. Enligt utvärderingsrapporten finns det vid KTH exempel såväl på att utbildningsverksamheten inom en skola är för stor, som på att forskningen dominerar för mycket.
Efter att ha vägt olika faktorer mot varandra kommer styrgruppen fram till tre övergripande slutsatser och rekommendationer:
• En indelning av KTH i organisatoriska enheter av den typ som skolorganisationen representerar är bra från ansvars- och beslutssynpunkt
40 Susanne Odung, 2011-01-14. 41 Kungliga Tekniska Högskolan (2010d). 42 Kungliga Tekniska Högskolan (2010d), s. 2.
817
Bilaga 6 SOU 2011:36
• Det är lämpligt att använda utbildningen som grund för skolindelningen
• KTH bör bibehålla och vidareutveckla en organisation baserad på skolor
Som framgått ovan varierar skolorna såväl i storlek som när det gäller intäkternas fördelning mellan utbildning och forskning. Detta är, enligt utvärderingsrapporten, inte nödvändigtvis ett problem i sig. Dock anser styrgruppen att en översyn som leder till färre skolor bör göras, primärt för att underlätta skapandet av bredare utbildningsprogram och för att få skolor med större vetenskaplig bredd. Särskilt aktuella för sammanslagning tycks de skolor vara som bara har ansvar för ett civilingenjörsprogram vardera.
Det finns enligt utvärderingsrapporten stora skillnader i hur stark ”skolidentiteten” är, vissa av skolorna är inte stort mer än administrativa enheter inom vilka ingående enheter lever sida vid sida men utan större interaktion. Det finns vidare stora skillnader mellan skolorna i den administrativa hanteringen. Styrgruppen efterlyser därför att fastare grepp från KTH avseende skolornas inre organisatoriska struktur, samt att gemensamma processer och system etableras för de huvudsakliga aktiviteterna inom utbildning, forskning och administration samt uppföljning av dessa.
818
Bilaga 6
4.1.1
4 Analys och diskussion
I detta kapitel diskuterar vi inledningsvis olika former för samverkan mellan lärosäten generellt, liksom också faktorer som kan tänkas ha betydelse för valet av samverkansform. Kapitlet fokuserar dock på möjligheten att inordna FHS i KTH:s skolorganisation. Detta fokus syftar till att tydliggöra potentiella möjligheter och svårigheter med en samverkan mellan FHS och KTH liksom till att, inom den tillgängliga tiden, möjliggöra identifiering av så många relevanta faktorer och konsekvenser som möjligt. Flera av dessa faktorer och konsekvenser har rimligen betydelse också såväl vid andra samverkansformer mellan FHS och KTH, som vid potentiell samverkan mellan FHS och ett eller flera andra lärosäten än KTH.
Kapitlet avslutas med en diskussion om mindre långtgående former för samverkan. Detta görs till del med utgångspunkt i olika samverkansalternativ som FHS framfört till Statskontoret.
4.1 Former för samverkan
Samverkan mellan lärosäten
Samverkan mellan lärosäten kan ta sig många uttryck. I den allra enklaste formen behöver det inte vara mer än ett oformaliserat lärarsamarbete i enskilda kurser eller ett utbyte av bihandledare för forskarstudenter. Det kan också handla om samverkan i enskilda funktioner, t.ex. avseende lokaler, IT-infrastruktur, internutbildning, med mera.
Ett sätt att klassificera olika former för samverkan mellan lärosäten återfinns i Deiaco E. & Melin G. (2008), där en skala ritas upp från frivillig samverkan, över universitetsnätverk och allianser till fusioner (se figur 1).
Figur 1 Grader av institutionella vetenskapliga samverkansrelationer
43 Deiaco, E. & Melin, G. (2008), s 139. Se också Lang (2002) och Harman (1989).
819
Bilaga 6 SOU 2011:36
4.1.2
Denna skala ska nog betraktas som mer illustrativ än exakt, det är inte självklart och entydigt vad som ligger i dessa begrepp. Deiaco & Melin beskriver t.ex. allianser mellan lärosäten som att de kan finnas på flera olika nivåer. Vissa gemensamma drag återfinns dock ofta; även om en allians ofta rör ett specifikt forskningsområde är den, i jämförelse med vanligt samarbete, mer långsiktig och ofta mer omfattande genom att den inkluderar såväl undervisnings- som forskningssamarbete. En allians ligger inte heller på individnivå utan administreras av de inblandade fakulteterna/institutionerna, ibland genom ett eget kansli.
Val av samverkansform
Syftet med samverkan är en viktig faktor
En viktig faktor bakom valet av form för, och grad av, samverkan är rimligen vad denna samverkan syftar till. Det är inte självklart att samverkan med syfte att rationalisera en viss verksamhet bäst utformas på samma sätt som samverkan som syftar till att t.ex. stärka kvaliteten i forskning och utbildning eller öka attraktionskraften på studenter och forskare.
Exempel på detta kan hämtas från Deiaco & Melin (2008) som noterar att fusioner följer en annan logik än allianser. De hävdar att fusioner mycket ofta består i att mindre lärosäten uppgår i större, primärt utifrån argument som volym och kritisk vetenskaplig massa. Vad gäller det senare är en olikhet i vetenskaplig profil grund för sammanslagningen, enligt författarna. De hävdar vidare att en allians, å andra sidan, motiveras av likhet i vetenskaplig profil och ingås för att öka kvaliteten och ”vässa de vapen man redan har” (s. 143). Också vilka parter som är inblandade varierar mellan fusioner och allianser, enligt Deiaco & Melin. Allianser ingås mellan parter på samma kvalitets- och statusnivå, medan fusioner ofta sker mellan parter som är olika i kvalitets- och statushänseende.
Realisering av samverkan kräver tid och resurser
Olika samverkansformer är olika krävande att realisera, avseende såväl tidsåtgång som resurser i övrigt. Det är också rimligt att anta att den osäkerhet/risk som är förknippad med processen och dess utgång varierar mellan olika former för samverkan. Statskontoret
820
Bilaga 6
4.2.1
har inte studerat denna fråga närmare men noterar att det rimligen finns gott om erfarenheter att hämta från tidigare. T.ex. finns en serie exempel på sammanslagningar av statliga lärosäten; bildandet av Linnéuniversitetet, sammanslagningen av Stockholms universitet och Lärarhögskolan i Stockholm samt bildandet av Mitthögskolan44.
4.2 Är ett inordnande av FHS i KTH möjligt?
Den huvudsakliga frågan i denna promemoria är om det är möjligt att inordna FHS i KTH. Med utgångspunkt i den information som presenterats så här långt i promemorian, tar vår diskussion härvidlag avstamp i några faktorer med stor potentiell betydelse för möjligheterna till ett inordnande. Avsnittet redogör sedan för de två lärosätenas uppfattning i frågan. Avslutningsvis redovisas Statskontorets sammanlagda bedömning.
Några faktorer av betydelse
Både likheter och skillnader mellan FHS och KTH:s skolor
Det finns såväl likheter som skillnader mellan FHS och en ”typisk” skola inom KTH. KTH:s skolorganisation är i hög utsträckning uppbyggd runt en grundutbildningslogik. FHS, med sin bas i officersprogrammet, har i denna aspekt stora likheter med skolorganisationen. Vidare kan noteras att officersexamen är en yrkesexamen, liksom att KTH till stora delar också utfärdar yrkesexamina.
FHS ligger storleksmässigt väl i linje med befintliga skolor inom KTH. Detta gäller såväl storleken på intäkterna som när det gäller antalet anställda och antalet studenter. Antalet doktorander vid FHS är lågt i relation till KTH:s befintliga skolor men detta är inte så mycket en storleksfråga som en fråga om inriktning.
KTH beskriver sig själva som ett forskande universitet och av den totala verksamhetsvolymen svarar forskning och forskarutbildning ungefär för två tredjedelar medan utbildningen svarar för en tredjedel. Vid FHS är situationen närmast den omvända och det skulle kunna hävdas att FHS är en undervisande högskola. I detta ligger en betydelsefull skillnad mellan lärosätena.
44 Se t.ex. Organisationskommittén för Linnéuniversitetet (2010).
821
Bilaga 6 SOU 2011:36
En annan markant skillnad mellan FHS och KTH rör andelen uppdragsverksamhet. KTH:s befintliga skolor har i storleksordningen 5 procent av sina intäkter från uppdragsverksamhet medan denna andel hos FHS är hela 49 procent (med siffror från år 2009).
FHS och KTH har olika ämnesutbud
Statskontoret har inte genomfört någon djupare analys av likheter och skillnader mellan lärosätenas ämnesutbud. Det kan dock konstateras att vissa av FHS ämnen är unika för högskolan (t.ex. krigsvetenskap), medan andra utgör inriktningar inom ämnen som också finns vid andra lärosäten (t.ex. statsvetenskap). Det ämnesmässiga överlappet mellan FHS och KTH synes litet och skulle kunna tänkas vara större mellan FHS och vissa andra lärosäten. Även mellan FHS och KTH finns dock flera kopplingar och möjliga synergieffekter, t.ex. avseende ledarskap, beslutsstöd, logistik och militärteknik45.
FHS särdrag
FHS har som framgått ovan flera särdrag, däribland det faktum att man lyder under en egen förordning vid sidan av högskoleförordningen. Denna förordning styr bland annat organisationsutformningen på ett sätt som är mer detaljerat än vad som gäller för KTH. Vidare anges i FHS förordning att officerare får anställas som lärare. Någon motsvarighet till denna bestämmelse finns inte inom KTH i dag.
FHS förordning uppställer också vissa särskilda krav på behörighet för antagning till officersprogrammet. Motsvarande krav finns inte inom någon av KTH:s utbildningar. Däremot tillämpar KTH så kallat alternativt urval till vissa av sina utbildningar. Det mest framträdande exemplet är arkitekturprogrammet till vilket 40 procent av studenterna antas via arkitektprovet.
Studenterna på officersprogrammet har i dag olika former av ersättningar från Försvarsmakten (”lön”) under utbildningen och
45 De två lärosätena har tidigare haft ett gemensamt centrum för militärteknik som dock avvecklats eftersom det ”aldrig blev något”. En möjlig orsak till detta är att militärteknik vid FHS var omoget som ämne och det är svårt att samarbeta med andra när man inte själv vet vem man är (möte med FHS 2011-02-02). Även om detta centrum inte resulterade i något finns ändock rimligen en ämnesgemenskap.
822
Bilaga 6
4.2.2
inte studiemedel. Någon motsvarighet finns inte vid KTH:s övriga utbildningar. Det saknas också vid KTH motsvarigheter till FHS starka beroende av Försvarsmakten.
Lärosätenas uppfattning om möjligheterna till inordnande
KTH ser både möjligheter och hinder
KTH har i diskussioner med Statskontoret gett uttryck för sina preliminära uppfattningar i några av de frågor som uppdraget behandlar46. Vad gäller möjligheterna till ett inordnande och de aspekter som diskuterats ovan uppfattar Statskontoret KTH:s preliminära inställning som positiv. KTH noterar att FHS har en lämplig storlek för att kunna fungera som en skola inom KTH, att de redan är lokaliserade på KTH:s campusområde, att de har yrkesutbildning precis som KTH samt att det finns vissa ämnesområden inom vilka man kan tänka sig positiva synergieffekter för KTH.
De tveksamheter som KTH lyfter fram handlar om att man behöver veta förutsättningarna för FHS-verksamheten några år framåt i tiden samt att fördelningen mellan forskning och utbildning i dag är så olika vid de två lärosätena. Det är för KTH viktigt att hålla fast vid profilen som ett forskande universitet och Statskontoret uppfattar ett måttligt intresse för att på sikt driva en så pass undervisningstung verksamhet som FHS är i dag.
Statskontoret har i diskussionerna med KTH lyft fram de särdrag hos FHS som nämns ovan. Förutom fördelningen mellan utbildning och forskning – som alltså är en källa till tveksamhet från KTH:s sida – så handlar det om FHS egen förordning (eller snarare villkoren i denna), FHS större andel uppdragsfinansiering, FHS beroende av Försvarsmakten, samt att studenterna på Officersprogrammet uppbär olika former av ersättningar i stället för att finansiera sina studier med studiemedel. Inga av dessa faktorer bedömer KTH som särskilt problematiska. I vissa fall kan regelverk och bestämmelser behöva ändras men detta bedöms av KTH inte innebära några direkta svårigheter.
46 Peter Gudmundson, Anders Lundgren, 2011-01-13.
823
Bilaga 6 SOU 2011:36
FHS anser att en inordning i KTH är möjlig men inte lämplig
FHS bedömer att en inordning förvisso är möjlig men att det inte är någon lämplig väg att gå, i alla fall inte nu. Det återstår mycket arbete med akademiseringen av officersutbildningen, uppbyggnaden av den akademiska kärnan och etablerandet av vad FHS kallar en professionsinriktad högre akademisk offentlighet. Detta arbete måste, enligt FHS, fortgå oavsett huvudman för verksamheten och det riskerar att försvåras och försenas om man nu inordnar FHS i KTH eller på annat sätt byter organisatorisk form. Till detta ska enligt FHS uppfattning också läggas de oklara förutsättningarna för den fortsatta verksamheten och det pågående rationaliseringsarbetet vid FHS47.
4.2.3 Statskontorets bedömning
Vid ett inordnande passar FHS som egen skola inom KTH
I de utredningar som föregick inrättandet av FHS som en högskola under Utbildningsdepartementet så har flera olika organisatoriska modeller diskuterats. Mycket av diskussionerna har rört antingen FHS som en sektorshögskola under Försvarsdepartementet eller FHS som en så kallad särskild inrättning vid något befintligt lärosäte.
Den form för inordnande som behandlas i denna promemoria avser ett överförande av FHS verksamhet till KTH, utan några speciella arrangemang så som särskild inrättning. En sådan lösning ger ingen formell garanti för att verksamheten vid nuvarande FHS även fortsättningsvis kommer att bedrivas som en sammanhållen organisation. Baserat på de slutsatser och rekommendationer som styrgruppen ger i anslutning till den utvärdering av KTH:s skolorganisation som nyligen genomförts, förefaller det dock sannolikt att skolorganisationen bibehålls under en överskådlig framtid. Vid ett eventuellt inordnande förefaller det också troligt att den nuvarande FHS-verksamheten kommer att organiseras som en sammanhållen skola. FHS verksamhet är av ungefär samma storleksordning som befintliga skolor och den har en tydlig utbildningsmässig utgångspunkt i Officersprogrammet48.
47 Möte 2011-02-02 48 Det ska i sammanhanget förvisso också noteras att styrgruppen rekommenderar att antalet skolor ska minskas och primärt pekar på de skolor som enbart har ett civilingenjörsprogram
824
Bilaga 6
Ämnesportföljerna kan vara såväl en möjlighet som en svårighet
Vad gäller ämnesperspektivet konstaterar Statskontoret att stora delar av FHS har en annan ämnesinriktning än KTH generellt. Inom utbildningen kan detta vara såväl en möjlighet som ett hinder. De kurser och den kompetens som finns vid det ena lärosätet skulle utgöra ett tillskott för det andra. Nya kurser skulle kunna erbjudas och befintliga kurser skulle kunna kompletteras med nytt innehåll och/eller ny lärarkompetens. Om skillnaderna är för stora, och det ena lärosätets kompetens och kurser därmed inte är tillräckligt intressanta för studenterna vid det andra lärosätet, finns dock risken att FHS blir en isolerad skola inom KTH. Naturligtvis spelar även kursernas kvalitet in i detta – bra kurser kan locka studenter att läsa av rent intresse även om innehållet i kursen är perifert i förhållande till studentens huvudsakliga studieinriktning49.
KTH bedriver en del av sin forskning i skolöverskridande fora av olika slag. Vid ett eventuellt inordnande är det av vikt att FHS kan delta i dessa fora på ett aktivt sätt, både genom att bidra med sin egen kompetens och genom att dra nytta av det övriga bidrar med.
Det har inte varit möjligt för Statskontoret att inom ramen för detta uppdrag värdera i vilken utsträckning skillnaderna i ämnesportföljerna är en styrka eller en svaghet i de här sammanhangen. Samtidigt som ett inordnande kan öppna för spännande nya ämnesövergripande möjligheter, kan beröringspunkterna vara så få att FHSverksamheten i praktiken kommer att ha ett alltför litet utbyte med övriga ämnen vid KTH.
FHS särdrag utgör inga avgörande hinder för inordning
Andra potentiella hinder för ett inordnande ligger i FHS övriga särdrag. Ett sådant särdrag (i alla fall i relation till KTH) är FHS verksamhetsprofil. Det är en markant skillnad i andelarna forskning/undervisning mellan de två lärosätena, där FHS har en avsevärt mindre andel forskning. Vidare skiljer sig forskningsfinansieringen åt mellan lärosätena. Vid KTH dominerar bidragsfinansiering
som kandidater för sammanslagning. Sett i det ljuset kan det eventuellt vara problematiskt att FHS bara har ett utbildningsprogram. 49 I det sammanhanget kan noteras att Högskoleverket, enligt e-post till Statskontoret 2010-12-10, under innevarande år (2011) genomför en kvalitetsgranskning av bl.a. FHS.
825
Bilaga 6 SOU 2011:36
medan denna del är liten hos FHS, som i stället har en stor andel uppdragsforskning. Dessa skillnader kan påverka såväl viljan till, som lämpligheten av, inordning. Statskontoret bedömer dock inte att de utgör formella hinder för inordning.
Vidare har FHS ett antal egna regleringar. Dessa bedöms dock varken av KTH eller av FHS att utgöra några avgörande hinder för en inordning. Båda lärosätena anser att det bör gå att hitta lösningar som gör att nödvändiga särregler kan bibehållas50. Statskontoret ser ingen anledning att ifrågasätta denna bedömning – möjligen med undantag för det formella inflytande Försvarsmakten och MSB i dag har över FHS. Det senare diskuteras i följande avsnitt.
Ett inordnande är möjligt …
Baserat på de faktorer och bedömningar som här redovisats bedömer Statskontoret det vara möjligt att inordna FHS som en skola i KTH:s organisation.
… men inte nödvändigtvis det mest lämpliga
Statskontorets uppdrag har inte varit att bedöma om KTH är det lämpligaste alternativet för en utökad samverkan, utan endast att analysera om sådan samverkan är möjligt. Likaså har vi inte analyserat eventuella fördelar med att inte utöka samverkan överhuvudtaget. Det är således fullt möjligt att det lämpligaste alternativet vore att FHS antingen inte utökade sin samverkan alls, eller att utökad samverkan kom till stånd med något annat lärosäte än KTH. De senare torde inte minst gälla sådana lärosäten som har en stor egen verksamhet inom det statsvetenskapliga området51.
50 Denna bedömning delas för övrigt också av företrädare för Utbildningsdepartementet (möte 2011-02-04). 51 En lösning med officersutbildning vid ett tekniskt inriktat lärosäte skulle dock inte vara helt unik. Vid Eidgenössische Technische Hochschule (ETH) i Zürich utbildas yrkesofficerare till den schweiziska försvarsmakten i ett treårigt program som leder till en kandidatexamen i linje med Bolognaprocessen. De exakta formerna för detta är dock inte kända för Statskontoret.
826
Bilaga 6
4.3.1
4.3 Möjliga konsekvenser av ett inordnande
Vid ett eventuellt inordnande av FHS i KTH följer ett antal konsekvenser. I detta avsnitt redovisar vi våra översiktliga bedömningar av vad ett inordnande har för betydelse avseende kostnader, FHS medel för ämnesutveckling, Försvarsmaktens och MSB:s inflytande över FHS verksamhet, frågan om studiemedelsfinansiering samt för FHS möjligheter att examinera på forskarnivå. Konsekvenserna diskuteras utifrån inordnande, men det bör noteras att flera av dem – om inte alla – också är relevanta för flera andra former av samverkan. De skulle då dock eventuellt falla ut något annorlunda.
Kostnader
Frågan om vad en inordning skulle göra med kostnadsbilden vid FHS är komplicerad och har flera delar. Någon exakt jämförelse mellan KTH och FHS har inte varit möjlig att göra inom ramen för detta uppdrag. Nedan diskuteras ändå frågan, så långt det är möjligt, med avseende på stödverksamhet (rubrikerna Indirekta kostnader samt Mängden TA-personal) och kärnverksamhet (rubriken Direkta kostnader).
Indirekta kostnader
Såväl FHS som KTH tillämpar den så kallade SUHF-modellen för redovisning av direkta och indirekta kostnader. Enligt de siffror Statskontoret har haft tillgång till så har FHS något lägre andel indirekta kostnader än vad KTH har, i storleksordningen 20 procent respektive 25 procent av de totala verksamhetskostnaderna. Det betyder dock nödvändigtvis inte att FHS bedriver en billigare eller effektivare stödverksamhet än KTH. Nivån på de indirekta kostnaderna beror nämligen i viss utsträckning på i vilken grad de olika lärosätena ”direktifierar” sina olika kostnader, det vill säga för ut kostnaderna till enskilda kostnadsställen52.
52 Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF) arbetar för att tillvarata universitetens och högskolornas intressen utåt och verkar inåt i frågor där samordning behövs. Den SUHF-modell som omtalas här är en redovisningsmodell som SUHF utvecklat i samarbete med ett antal forskningsfinansiärer i syfte att bringa klarhet i de indirekta kostnadernas natur och omfattning. Modellen har införts eller är under införande på samtliga universitet och högskolor. Se vidare Mattson (2011).
827
Bilaga 6 SOU 2011:36
max 30).
Vid en jämförelse av nivån på de indirekta kostnaderna bör man också beakta kvaliteten i stödverksamheten. En låg andel indirekta kostnader och/eller låga kostnader för stödverksamheten vid ett lärosäte kan indikera att lärare/forskare själva utför fler sådana uppgifter än vid ett lärosäte med en högre andel indirekta kostnader. Detta återspeglas i normalfallet inte i SUHF-modellens siffror53.
Mängden TA-personal
En annan jämförelse som kan indikera skillnaden avseende stödverksamhet mellan FHS och en ”typisk” skola inom KTH är andelen teknisk och administrativ personal (TA-personal). En sådan jämförelse görs nedan men den ska läsas med försiktighet – andelen TA-personal är som nämnts inte direkt liktydigt med stödverksamhet. All TA-personal arbetar inte inom stödverksamheten, utan de är i viss utsträckning direkt involverade i kärnverksamheten. I vilken omfattning kan variera mellan lärosäten och dessa skillnader gör att jämförelsen haltar.
Vid KTH:s skolor varierade andelen TA-personal år 2009 mellan 12 och 23 procent, med ett snitt på 18 procent. Om denna andel skulle gälla även för FHS som skola inom KTH motsvarar det ett behov av 50 årsarbetskrafter i administrationen vid ett inordnande (med utgångspunkt i det antal lärare FHS hade år 2009, det vill säga 231). Vidare omfattar KTH:s centrala förvaltning i dag cirka 300 årsarbetskrafter, det vill säga runt 10 procent av det totala antalet årsarbetskrafter (2 935 enligt årsredovisningen för år 2009). Om FHS inordnande medför en proportionerlig ökning av den centrala förvaltningen tillkommer alltså ett behov av ytterligare närmare 30 tjänster (10 procent av 231 plus 50)54. FHS hade år 2009 118 årsarbetskrafter angivna som TA-personal och detta resonemang indikerar då att runt 40 tjänster skulle kunna sparas vid ett inordnande (118 som i stället kan bli 50 plus ytterligare
Enligt FHS finns dock flera faktorer som talar mot att en sådan besparing skulle kunna realiseras. En av dessa faktorer är den höga andelen utbildning vid FHS, jämfört med vid den genomsnittliga KTH-skolan. Utbildning är mer administrationskrävande än forskning (detta stöds också av Mattsson [2011]) och därför kan FHS
53 Mattson (2011). 54 Antagandet att den centrala förvaltningen skulle behöva öka proportionerligt är ett ”maxantagande” – enligt KTH skulle ökningen inte behöva vara så stor (källa: Peter Gudmundson, Anders Lundgren, 2011-01-13).
828
Bilaga 6
behöva en högre andel TA-personal. En annan faktor är att det enligt FHS behövs TA-personal som kan utgöra kittet i det komplexa och täta samspelet mellan FHS, Försvarsmakten och Försvarsdepartementet som krävs för officersutbildningen. Motsvarande situation finns enligt FHS sannolikt inte vid den genomsnittliga KTH-skolan. Ytterligare andra faktorer som enligt FHS talar för att man behöver en, relativt KTH sett, hög andel TA-personal är den administration som krävs kring den stora mängd officerare som arbetar vid FHS, att antagningsprocessen till officersprogrammet med lämplighetsprövning med mera är mer krävande än ”vanlig” antagning, samt att FHS många uppdragsfinansierade projekt kräver administrativa resurser55.
Slutligen ska återigen noteras förbehållet att mängden TA-personal inte utan vidare kan användas som jämförelsetal avseende olika lärosätens stöldverksamhet eftersom även sådan personal kan vara verksam i kärnverksamheten. FHS uppger t.ex. att runt 40 procent av deras TA-personal är direkt finansierade av projekten i den externa verksamheten56.
Direkta kostnader
FHS anger själva att det framförts kritik mot högskolans höga ”styckkostnader”57. Statskontoret har inte underlag för att diskutera FHS styckkostnad som sådan, eller i relation till andra lärosäten och utbildningar. Inte heller har Statskontoret någon uppfattning om vilken kostnad per utbildad officer som kan anses rimlig. Styckkostnaden per utbildad student är till del beroende av nivån på de indirekta kostnaderna eftersom dessa måste nycklas ut på kärnverksamheten. Det har dock också i de möten Statskontoret haft med FHS framkommit två aspekter med koppling till direkta kostnader som kan vara intressanta att något nämna i detta sammanhang.
Det första skäl som FHS har angivit till de höga direkta kostnaderna är att man har en hög lärartäthet. Enligt FHS är den höga lärartätheten en följd av den speciella karaktär på undervisningen som deras professionsutbildning kräver (chefsutbildning för individer som ska kunna hantera extrema situationer och fatta beslut
55 Möte 2011-02-11. 56 Möte 2011-02-11 samt underlag i e-post till Statskontoret 2011-02-11. 57 Försvarsmakten och Försvarshögskolan (2009), bilaga 6. Se också t.ex. Stödutredningen (2009) för exempel på sådan kritik.
829
Bilaga 6 SOU 2011:36
med potentiellt mycket långtgående konsekvenser). Ett annat skäl anges vara det begränsade elevunderlaget58. Avseende det senare är det rimligen så att många kurser kan ges med en större kostnadseffektivitet per student om antalet deltagare i kurserna ökar. Ett inordnande av FHS i KTH eller annat lärosäte – eller för den delen andra former av samarbete – skulle eventuellt kunna bidra till en sådan ökning. Statskontoret kan dock inte bedöma vilken potential det ligger i detta; vissa kurser skulle kunna väcka ett brett intresse men många av FHS kurser är sannolikt också av mycket begränsat intresse för andra än blivande officerare.
För det andra har FHS angivit att det faktum att man har officerare som lärare bidrar till höga direkta kostnader, inte minst eftersom dessa belastas av en högre lönebikostnad59. Officerare har en lägre pensionsålder än de flesta andra grupper på arbetsmarknaden och pensionskostnaden är därför högre60. Statskontoret observerar här att om detta har en signifikant påverkan på FHS kostnadsnivå så kommer det också att vara av betydelse för det täckningsbidrag som FHS-skolan förväntas bidra med till KTH:s centrala nivå vid en eventuell inordning – nivån på täckningsbidraget styrs ju som nämnts av skolans lönekostnad.
Slutsats
Det är som framgått ovan inte entydigt vad ett inordnande av FHS i KTH skulle innebära för kostnadsbilden vid FHS. Enligt tillgängliga uppgifter har FHS redan i dag en lägre andel indirekta kostnader än KTH. Samtidigt har FHS en större andel TA-personal än KTH och under vissa antaganden tycks det vara möjligt att göra besparingar i denna del vid ett inordnande. Det är dock inte säkert att sådana besparingar är möjliga, som framgått anför FHS ett antal faktorer som talar mot detta. FHS hävdar vidare att högskolans TA-personal till stor del arbetar direkt i kärnverksamheten och de betraktas därmed som en direkt kostnad.
Statskontoret kan inte med säkerhet bedöma potentialen för minskade kostnader i stödverksamheten vid FHS till följd av en inordning. Rent generellt finns dock vissa stordriftsfördelar inom lärosätesadministration, där vissa kostnader inte ökar linjärt med
58 Möte 2011-02-07. 59 Möte 2011-02-07. 60 Yrkesofficerare har som regel 60 eller 61 år som pensionsålder medan flygförare har möjlighet att gå i pension vid 55 års ålder.
830
Bilaga 6
4.3.2
storleken utan mera stegvis61. Det förefaller rimligt att anta att sådana besparingar på någon nivå skulle kunna realiseras också i fallet FHS/KTH.
När det gäller kärnverksamheten tycks FHS ha förhållandevis höga styckkostnader. Dessa kostnader beror enligt FHS till del sannolikt på höga direkta kostnader. De direkta kostnaderna skulle eventuellt kunna påverkas vid en inordning men Statskontoret kan inte uppskatta vilken potential det ligger i detta.
Statskontoret noterar slutligen att KTH:s och framför allt FHS storlek i olika avseenden spelar roll för vilken påverkan på kostnadsbilden ett inordnande skulle medföra. Om t.ex. volymen i officersutbildningen (och därmed anslagsnivån) går ner, eller om en betydande del av FHS uppdragsintäkter uteblir, så kommer styckkostnaden och andelen indirekta kostnader vid FHS att stiga. Därmed skulle de potentiella vinsterna av en eventuell inordning troligen också stiga.
FHS medel för ämnesutveckling
Som vi konstaterat ovan har FHS i dag anslagsmedel från såväl Utbildnings- som Försvarsdepartementen. Dessa medel är i viss utsträckning styrda till användning inom vissa ämnen eller för vissa ändamål, men kan inom dessa ramar användas för fri forskning och ämnesutveckling. Vid sidan av dessa medel har FHS också uppdragsforskning i relativt stor omfattning medan bidragsfinansierad forskning bedrivs i mycket liten utsträckning.
Högskoleutbildning förutsätter ett nära samband mellan forskning och utbildning. Med hänsyn till den intäktsfördelning som råder vid FHS, och med beaktande av att uppdragsforskning är rörlig till sin volym och ofta styrd i sitt ämnesval, bedömer Statskontoret att de delar av anslaget från Försvarsdepartementet som berör ämnesutveckling är en viktig förutsättning för att verksamheten vid FHS ska vara högskolemässig. Vid ett eventuellt inordnande av FHS i KTH behöver sannolikt verksamheten även fortsättningsvis erhålla ett anslag i denna storleksordning, i alla fall på kort sikt. På längre sikt bör dock åtgärder vidtas för att öka FHS bidragsfinansierade forskning, inte minst om verksamheten ska passa in i KTH:s profil som ett forskande universitet. I takt med att detta sker bör också storleken på det anslag som i dag betalas ut
61 Mattsson (2011).
831
Bilaga 6 SOU 2011:36
4.3.3
från Försvarsdepartementet kunna minska. Statskontoret har ingen uppfattning i frågan om huruvida Försvarsdepartementet fortsatt bör stå för dessa medel eller om de i stället ska betalas ut via Utbildningsdepartementet.
Försvarsmaktens och MSB:s inflytande
Såväl Försvarsmakten som MSB är i dag garanterade ett visst inflytande över FHS verksamhet genom att det i FHS instruktion regleras att dessa två myndigheter ska ha varsin representant såväl i FHS styrelse som i dess Forsknings- och utbildningsnämnd. Med den organisations- och styrmodell som gäller för KTH:s skolor lyder skolorna under rektor som i sin tur lyder under universitetsstyrelsen. Skolorna leds av en skolchef och då den nya arbetsordningen träder i kraft den 1 april 2011 kommer det på skolnivå ”endast” att finnas ett strategiskt råd som rådgivande organ till skolchefen. Inom ramen för Skolan för Arkitektur och samhällsbyggnad finns dock dessutom en särskild grundutbildningsstyrelse för arkitektutbildningen.
Vid ett eventuellt inordnande av FHS verksamhet i KTH torde det vara svårt att hitta en lösning som garanterar Försvarsmakten och MSB ett fortsatt formellt inflytande som motsvarar dagens nivå. Detta skulle kräva antingen att KTH:s styrelse/rektor begränsades i ansvar och befogenheter avseende en av elva skolor inom organisationen, eller att det för FHS infördes någon form av ”dubbelkommando”. Båda dessa alternativ förefaller mindre lyckade.
Vad gäller Officersprogrammet borde dock en lösning liknande den för arkitektutbildningen vara möjlig. I en tänkt grundutbildningsstyrelse för Officersprogrammet (eller annan liknande lösning) skulle rimligen Försvarsmakten och FHS kunna garanteras plats. Vidare bör Försvarsmakten och MSB som stora beställare av uppdragsutbildning kunna utöva ett stort inflytande vad gäller just dessa utbildningar.
Sammanfattningsvis bedömer Statskontoret att Försvarsmaktens och MSB:s formella inflytande över verksamheten vid FHS kommer att minska vid ett eventuellt inordnande i KTH. Det reella inflytande bör dock även fortsättningsvis kunna vara stort.
832
Bilaga 6
4.3.4
4.3.5
Frågan om studiemedelsfinansiering
Som framgått ovan är studier på officersprogrammet vid FHS inte studiemedelsfinansierade. I stället har studenterna olika former av ersättning under utbildningen. Frågan om finansiering av officersutbildningen har diskuterats under lång tid. Redan 1998 lyftes den av såväl Riksrevisionsverket (RRV 1998:47) som Skolutredningen62. Senare tog Skolreformutredningen upp den till behandling år 2003.
Det ersättningsbaserade finansieringssystem som finns i dag kostar för närvarande Försvarsmakten drygt 72 miljoner kronor per år. I möte med Statskontoret har företrädare för Försvarsmakten angett att det troligen skulle vara förknippat med såväl ekonomiska som juridiska svårigheter att gå över till en modell med studiemedelsfinansiering. Inte minst handlar detta enligt Försvarsmakten om de inslag i utbildningen som inte genomförs vid FHS (primärt de två verksamhetsförlagda terminerna, men det finns sådana inslag också i övriga fyra terminer). Frågan om en eventuell övergång till studiemedelsfinansiering har däremot, enligt Försvarsmakten, sannolikt ingen direkt koppling till vid vilket lärosäte officersutbildningen bedrivs63. Statskontoret har inte någon uppfattning om huruvida studiemedelsfinansiering bör införas eller inte, men delar bedömningen att det inte har någon betydelse för frågan om ett eventuellt inordnande av FHS i KTH64.
Examensrätt på forskarnivå
FHS har i dag rätt att utfärda kandidatexamina inom samtliga sina åtta ämnen utom folkrätt, samt magisterexamen inom tre ämnen. Högskolan håller på att utarbeta en strategi för utökad examensrätt, i första hand för tre ämnen på masternivå samt ett ämne på forskarnivå. Att få denna utökade rätt anses av FHS vara en fråga av avgörande betydelse för högskolan eftersom man därigenom skulle kunna bygga upp en egen forskarkompetens med unika profiler samt också kunna reproducera sin lärarkår65.
62 RRV 1998:47 respektive SOU 1998:42. 63 Möte 2011-02-09, samt PM överlämnat vid detta möte. 64 Frågan om ett införande av studiemedelsfinansiering är mycket stor och komplex. Osäkerhet råder t ex kring så avgörande frågor som hur rekryteringen, framtida lönebildning och yrkets status skulle påverkas. 65 Möte 2010-11-29.
833
Bilaga 6 SOU 2011:36
4.4.1
Sådan rätt utfärdas – för högskolor – av Högskoleverket efter ansökan från lärosätet. Av de riktlinjer Högskoleverket har utgett för beviljandet av examensrätt på forskarnivå framgår bland annat att viktiga faktorer är hur området avgränsas, vilken kvalitet och omfattning det är på den forskning som bedrivs inom området, högskolans kvalitetsarbete, den akademiska miljön, handledarresursernas kvalitet och omfattning, samt vilken finansiering högskolan kommer att ha för forskarutbildning över en längre period66.
KTH är ett universitet och har därmed generell rätt att examinera på forskarnivå, det vill säga de behöver inte ansöka hos Högskoleverket om detta. Vid ett eventuellt inordnande av FHS i KTH skulle alltså ansökningsförfarandet och därtill kopplad osäkerhet om utfallet bortfalla. Detta betyder dock inte att FHS som skola inom KTH utan vidare kan börja examinera doktorer. Det verkar troligast att KTH först kommer att vilja inordna FHS forskning i de organisationsformer och kvalitetssäkringsprocedurer som tillämpas vid KTH och därigenom säkerställa kvaliteten på forskarutbildningen och de resultat den producerar.
Med Högskoleverkets kriterier som utgångspunkt gör dock Statskontoret också bedömningen att detta bör kunna åstadkommas relativt snabbt. Ett antal faktorer är oförändrade vid ett inordnande (områdets avgränsning och forskningens omfattning) medan andra hamnar i ett mer gynnsamt läge. Det senare gäller t.ex. den akademiska miljön och att verksamheten kan inordnas under ett väl beprövat kvalitetsarbete. Också själva beslutet borde kunna fattas snabbare och enklare inom KTH jämfört med en prövning av Högskoleverket som då dels involverar en ytterligare part, dels föregås av ett arbete av en extern bedömargrupp.
4.4 Andra former för samverkan
Inledning
Som framgått av den tidigare diskussionen finns en stor mängd möjliga former för samverkan mellan lärosäten. Statskontoret har valt att mer utförligt diskutera den mest långtgående av dessa former – inordning – i syfte att identifiera möjligheter/svårigheter med samverkan samt för att kunna peka på så många och stora potentiella konsekvenser som möjligt.
66 Högskoleverket (2009).
834
Bilaga 6
4.4.2
Valet att behandla inordning utförligare än andra samverkansformer innebär inte ett förordande av denna form. Andra former kan lika väl tänkas, t.ex. relativt formaliserade strategiska allianser, eller lösare och mer kortsiktiga samarbeten. Samverkan kan också avse såväl det akademiska området som den rena stödverksamheten.
Samverkan är ett medel och inte ett mål i sig. Valet – liksom lämpligheten – av en eller flera former för samverkan, liksom av vem eller vilka parter samverkan berör, påverkas därför av syftet med samverkan. I det uppdrag som den här promemorian behandlar talas om de ”alternativa möjligheter som FHS önskar beskriva”. Denna beskrivning måste för att förstås rätt ses mot bakgrund av de mål FHS primärt vill sträva mot och den strategi man vill använda för att nå detta mål. I den strategin är samverkan kanske bara en del.
FHS mål och strategi
FHS styrelse beslutade i december 2010 om högskolans vision, uppgift, idéförklaring och forskningsstrategi68. .I januari 2011 fick FHS en ny rektor och under ledning av denne pågår för närvarande ett arbete vid högskolan med en operationalisering av den vision som uttrycks i dessa dokument. Det pågår också ett arbete med en utbildningsstrategi.
I mångt och mycket tycks operationaliseringen av visionen ta sikte på en fortsatt utveckling och definiering av den akademiska kärnan i officersyrket, och den därtill knutna utvecklingen och etablerandet av de tillämpade vetenskapliga ämnen som följer av professionens behov. En avgörande del i detta är enligt FHS att de ska sträva mot att erhålla en forskarutbildningsområdesrättighet efter prövning av Högskoleverket. Inom denna rättighet ska sedan en eller flera forskarutbildningar skapas. Enligt FHS ska forskarutbildningsområdesrättigheten primärt nås genom att samla de ämnen vid högskolan som har det gemensamt att de ytterst handlar om hur man leder personal och dessas användning av materiella resurser i hanteringen av konflikter. Det kommer enligt FHS också att krävas rekryterings- och personalutvecklingsåtgärder för att mängden och typen av
67 Om inte annat anges är källan till uppgifterna i detta avsnitt det möte som Statskontoret hade med FHS 2011-02-02. 68 Försvarshögskolan (2010b).
835
Bilaga 6 SOU 2011:36
4.4.3
kompetens vid högskolan ska bedömas tillräcklig för en forskarutbildningsområdesrättighet.
FHS anger själva att den process som skissats ovan är svår och tar lång tid. De uppskattar att det kan ta minst tre till fyra år att erhålla den eftersträvade forskarutbildningsområdesrättigheten, och kanske ända upp till två decennier innan officersyrket och krishanteringsfältet har etablerats i en högre professions- och funktionsinriktad akademisk offentlighet. Å andra sidan finns enligt FHS ingen snabbare lösning – det skulle t.ex. enligt deras uppfattning vara kontraproduktivt att få snabb tillgång till rättigheter genom ett inordnande i annat lärosäte eftersom processen fram till rättigheten är viktigare än rättigheten i sig.
FHS samverkan med andra
När FHS har fått forskarutbildningsområdesrättigheten och inom denna upprättat en eller flera forskarutbildningar anger de själva det som viktigt att dessa forskarutbildningar har väl utvecklade samarbeten med andra forskarmiljöer inom andra vetenskaper vid andra lärosäten samt med sina motsvarigheter i andra länder. FHS har redan i dag viss samverkan med andra lärosäten (se t.ex. Statskontoret [2010] för några sådana samarbeten) men det blir enligt FHS lättare att utforma system för samverkan med andra om professionens akademiska kärna först är identifierad och tryggt etablerad. Detta gäller alla former av samverkan, även en eventuell inordning i annat lärosäte69.
Sammanfattningsvis tycks FHS för närvarande förorda att samverkan söks för enskilda ämnen eller projekt och i den form och grad som just då bäst passar ett aktuellt syfte. I takt med att man själva lyckas definiera och etablera sina tillämpade vetenskapliga ämnen kan samverkan med andra utökas och fördjupas. Samverkanspart kan förvisso vara KTH men också andra lärosäten, det kan variera från fall till fall. Samverkan bör avse såväl de akademiska subfält inom större ämnen som är intressanta ur FHS kärnperspektiv (t.ex. krigsvetenskap, ledarskap och krishantering) som enskilda ämnen som ligger utanför den omedelbara kärnan (logistik, psykologi med flera).
FHS säger sig slutligen också gärna söka samverkan inom stödverksamheten i vid mening. KTH kan här, enligt FHS, vara en
69 Möte 2011-02-02.
836
Bilaga 6
naturlig partner framför allt beroende på den geografiska närheten. Några specifika områden för sådan samverkan skulle enligt FHS kunna vara IT (särskilt drift), antagning, personal- och ekonomifunktionerna. Samverkan inom dessa områden kan ske i olika former, de följer naturligt vid inordning men kan också i viss utsträckning realiseras i andra samverkansformer. Hänsyn måste dock, enligt FHS, tas till högskolans befintliga relationer till andra (t.ex. de avtal man har med internhyresgäster) samt till de särskilda krav som följer av verksamheten (t.ex. avseende säkerhet och behovet av en protokollsfunktion)70.
70 Möte 2011-02-11.
837
Bilaga 6 SOU 2011:36
5 Slutsatser
Samverkan mellan lärosäten kan ta sig många uttryck. Om utökad samverkan med andra lärosäten bedöms vara en lämplig väg för FHS finns därför flera samverkansformer att välja bland. Inför ett sådant val bör först syftet med den utökade samverkan beskrivas. Detta har avgörande betydelse för vilken samverkan FHS bör sträva mot, liksom också sannolikt för vilken eller vilka samverkanspartners man bör söka.
Statskontoret har i denna promemoria enbart studerat huruvida en utökad samverkan med KTH är möjlig, inte om det är det mest lämpliga alternativet för FHS. I syfte att konkretisera diskussionen och med hänsyn till den tillgängliga tiden har Statskontoret valt att fokusera analysen på ett eventuellt inordnande av FHS i KTH:s organisation. Som framgått av föregående kapitel gör Statskontoret bedömningen att denna form av samverkan är möjlig. FHS verksamhet har en lämplig storlek för detta och det finns en passande bas i form av den grundutbildning som FHS bedriver. Det kan förvisso finnas vissa ”tekniska” svårigheter vid ett inordnande men Statskontoret bedömer – i likhet med såväl KTH som FHS – att det bör gå att hitta lösningar på detta.
Att samverkan i form av ett inordnade bedöms vara möjlig betyder dock inte att detta är den mest lämpliga vägen att realisera en utökad samverkan. Vissa invändningar av mer principiell karaktär skulle kunna resas mot ett inordnande. Framför allt gäller detta den skillnad som råder mellan de två lärosätena avseende ämnesportfölj och i deras respektive profiler avseende forskning och utbildning. Statskontoret har inte underlag för att avgöra om dessa skillnader primärt utgör möjligheter eller svårigheter. Det kan vidare noteras att FHS avser att bedriva ett fortsatt rationaliseringsarbete den närmaste tiden och att det, enligt FHS egen bedömning, återstår mycket arbete med den så kallade akademiseringen av officersutbildningen. Dessa faktorer kan påverka såväl lämpligheten av en inordning, som lärosätenas vilja att gå den vägen.
Ett eventuellt inordnande av FHS i KTH skulle medföra ett antal konsekvenser, primärt för FHS verksamhet. Det handlar t.ex. om nivån på de direkta och indirekta kostnaderna. Generellt finns vissa stordriftsfördelar i lärosätesadministration och det är rimligt att anta att sådana fördelar till viss del skulle kunna realiseras även i fallet FHS/KTH. Det har dock inte varit möjligt för Statskontoret
838
Bilaga 6
att göra någon bedömning av hur stora besparingar det kan handla om. Vad gäller övriga konsekvenser bedömer Statskontoret att även om FHS inordnas i KTH:s organisation så kommer man i alla fall inledningsvis att fortsatt behöva anslagsmedel för ämnesutveckling som storleksmässigt motsvarar det anslag som i dag erhålls från Försvarsdepartementet. Vidare bedömer Statskontoret att Försvarsmaktens och MSB:s formella inflytande över FHS verksamhet kommer att minska (men att det reella inflytandet kommer att vara fortsatt stort) samt att FHS möjligheter att examinera på forskarnivå stärks vid ett inordnande.
Flera av dessa konsekvenser är också aktuella vid andra samverkansformer. T.ex. kan samverkan i administrativa funktioner sänka de indirekta kostnaderna och samarbeten kring enskilda ämnesområden kan, om de är rätt utformade, stärka FHS möjligheter att få examensrätt på forskarnivå. Statskontoret har dock inte närmare studerat dessa möjligheter. Inte heller har Statskontoret studerat möjligheterna för FHS att samverka med andra lärosäten än KTH. Rimligen finns dock också andra lärosäten med vilka samverkan i en eller annan form är möjlig. Det är också tänkbart att det finns andra lärosäten som ur ett FHS-perspektiv skulle passa bättre än just KTH som partner för vissa typer av samverkan.
Det ska slutligen återigen noteras att Statskontoret här enbart har studerat frågan om huruvida en utökad samverkan mellan FHS och KTH är möjlig. En bedömning av lämpligheten i en utökad samverkan, samt vilken form av samverkan och vilket eller vilka lärosäten som i så fall är mest lämpliga, kan bara göras mot ett uttalat och preciserat syfte med en utökad samverkan. Vidare bör också processen för att realisera olika former av samverkan, liksom de risker som ligger i respektive process, vägas in i en sådan lämplighetsbedömning. Dessa frågor har Statskontoret inte behandlat i denna promemoria.
839
Bilaga 6 SOU 2011:36
Källor
Muntliga
Bengt Axelsson, Lars Bergström, Berndt Brehmer, FHS 29 nov. Försvarsstrukturkommitténs referensgrupp FoU 30 nov. Åsa Gustafsson, KTH 10 jan. Peter Gudmundson, Anders Lundgren, KTH 13 jan. Mats Olofsson, Försvarsmakten 14 jan. Susanne Odung, KTH 14 jan. Romulo Enmark, Bengt Axelsson, Berndt Brehmer, FHS 2 feb. Frédérique Lémery, Max Kesselberg, Mikaela Staaf, Mattias Jennerholm, Utb.dep.
4 feb.
Lars Bergström, Berndt Brehmer, Håkan Lidvall, FHS 7 feb. Stefan Hermansson, Anders Mihlzen, Maria Axelsson, Försvarsmakten
9 feb.
Bengt Axelsson, Lars Bergström, FHS 11 feb.
Skriftliga
Lagar, förordningar och regleringsbrev är ej angivna i listan.
Deiaco E. & Melin G. (2008), “Allianser mellan lärosäten – för
kvalitetens skull”), i Forska lagom och vara världsbäst. Sverige inför forskningens globala strukturomvandling, Benner M, Sörlin S (eds), SNS Förlag, 2008 Försvarsdepartementet (2009), Remissammanställning för rapporten
Ett användbart och tillgängligt försvar – Stödet till Försvarsmakten (Fö 2009:A), Fö 2008/3334/MIL Försvarsdepartementet (2003), Skolreformutredningens remissam-
manställning (Ett reformerat skolsystem för Försvarsmakten SOU 1002:43), Fö 2002/2733/MIL
Försvarshögskolan (2010a), Försvarshögskolans årsredovisning 2009,
beslutad 2010-02-12 Försvarshögskolan (2010b), Fastställd Vision, uppgift och
idéförklaring, FHS 94/2010:5
840
Bilaga 6
Försvarshögskolan (2007), Synpunkter på regeringens proposition
2006/07:64 Högskoleutbildning av officerare m.m., Datum 2007-03-20
Försvarshögskolan (odaterad), Försvarshögskolans utbildnings-
katalog för 2010-2011, odaterad
Försvarsmakten (2009), Strategi för Försvarsmaktens forskning och
utveckling (FoU), HKV 21 000:52385
Försvarsmakten (2007), FM synpunkter på regeringens proposition
”Högskoleutbildning av officerare m.m.”, HKV 161100:65190
Försvarsmakten och Försvarshögskolan (2009), Försvarsmaktens
och Försvarshögskolans gemensamma svar på regeringsuppdrag Fö2008/3334/MIL och Fö2009/2163/MIL, FM beteckning 19 111:67275, FHS beteckning 1140/2009:4
Försvarsmakten och Försvarshögskolan (2006a), Yttrande angående
Högskoleverkets rapport om officersutbildningen i Sverige samt Försvarsdepartementets utredning om studiestödsfinansiering, FM beteckning 19 100:61528, FHS beteckning 88/6:2
Försvarsmakten och Försvarshögskolan (2006b), Yttrande angå-
ende Bo Riddarströms rapport om högskoleutbildning av officerare m.m., FM beteckning 19 100:78971, FHS beteckning 1397/6:2
Harman, G. (1989), The Dawkins Reconstruction of Australian Higher
Education, Higher Education Policy, Vol. 2, No. 2
Högskoleverket (2009), Högskoleverkets prövning av ansökan om
tillstånd att utfärda examen på forskarnivå inom ett område,
Reg.nr 641-5096-10 Högskoleverket (2006), Högskoleverkets yttrande över konsult-
rapport angående högskoleutbildning av officerare,
Reg.nr 13-4599-06 Högskoleverket (2005), Officersutbildning i Sverige,
Rapport 2005:52 R Högskoleverket (2003), Högskoleverkets yttrande över Skol-
reformutredningens betänkande SOU 2003:43,
Reg.nr 13-2783-03 Kungliga Tekniska Högskolan (2010a), Årsredovisning 2009 Kungliga Tekniska Högskolan (2010b), Förslag till ny arbets-
ordning, med tillhörande sammanfattning, internt dokument
Kungliga Tekniska Högskolan (2010c), Verksamhetsuppdrag till
skolan för industriell teknik och management, internt dokument
841
Bilaga 6 SOU 2011:36
Kungliga Tekniska Högskolan (2010d), Styrgruppens slutsatser och
rekommendationer, Dnr V-2010-0188, Doss 25. Inklusive technopolis group, KTH School Organisation
Kungliga Tekniska Högskolan (2010e), Årsprocessen – styrning,
planering, resursfördelning och uppföljning, PM 2010-05-25, internt dokument
Kungliga Tekniska Högskolan (2007), Synpunkter på proposition
2006/07:64 Högskoleutbildning av officerare m.m.,
Dnr: V-2007-0364 Lang, D.W. (2002), A lexicon of inter-institutional cooperation, Higher
Education 44, s. 153-183 Mattsson, A-K. (2011), SUHF-modellen i verkligheten, Sveriges uni-
versitets- och högskoleförbund, januari 2011 Organisationskommittén för Linnéuniversitetet (2010), Slutbetänk-
ande, daterat 2010-03-31, ställt till Regeringen, Utbildningsdepartementet
Proposition 2009/10:149, En akademi i tiden – ökad frihet för uni-
versitet och högskolor
Proposition 2006/07:64, Högskoleutbildning av officerare m.m. Riddarström, B. (2006), Högskoleutbildning av officerare m.m.,
konsultrapport, Fö 2006/2664/MIL Riksrevisionsverket (1998), Officerarna i försvaret – utbildning,
utnyttjande och kompetens, RRV 1998:47, dnr 23-97-4152
SOU 2003:43, Ett reformerat skolsystem för Försvarsmakten, Betänk-
ande av Skolreformutredningen SOU 1998:42, Försvarsmaktsgemensam utbildning för framtida krav,
Slutbetänkande av Utredningen om Försvarsmaktens skolsystem Statskontoret (2010), KI-modellens tillämpbarhet på forskning och
utveckling inom försvarssektorn, Dnr 2010/221-5
Stigzelius, U. (2010), KTH:s centrala beslutsorgan görs om, artikel
ur Campi, läst 2010-12-22 på www.kth.se Stödutredningen (2009), Ett användbart och tillgängligt försvar –
Stödet till Försvarsmakten, Fö 2009:A
842
Bilaga 6
Bilaga
Statskontorets uppdrag
843
Bilaga 6 SOU 2011:36
844
Bilaga 6
845
Bilaga 6
845
Bilaga 7
Konsekvenser för finansiering och redovisning av eventuellt ändrad ansvarsfördelning
ESV-rapport
Försvarets materielverk-Försvarsmakten Konsekvenser för finansiering och redovisning av eventuellt ändrad ansvarsfördelning Datum: 2011-01-20 Dnr: 49-1168/2010
847
Bilaga 7
Förord
ESV har på uppdrag från Försvarsstrukturutredningen (Fö 2010:01) utrett redovisnings- och finansieringslösningar när det gäller ett översiktligt förslag som utredningen arbetar med för hur materiel och logistik ska hanteras inom det militära försvaret.
I detta ärende har avdelningschef Pia Heyman beslutat. Expert Claes-Göran Gustavsson har varit föredragande. I den slutgiltiga handläggningen har också expert Curt Johansson deltagit.
849
Bilaga 7
Innehåll
1 Sammanfattning ...................................................... 852
2 Inledning................................................................. 854
3 Grunderna för nuvarande rutiner och arbetsfördelning avseende försörjning med materiel och tjänster m.m.... 855
4 Utgångspunkter för ESV:s förslag ............................... 856
4.1 Försvarstrukturkommittén ................................................... 856
4.2 Redovisning och finansiering av investeringar och rörelsekapital i staten ............................................................. 857
5 Förslag.................................................................... 858
5.1 Grundläggande modell........................................................... 858 5.1.1 Finansiering av materiel och förnödenheter ............. 858 5.1.2 Förstörd, skadad och överbliven materiel m.m. ....... 861 5.1.3 Statsmakternas styrning av anskaffningarna............. 862 5.1.4 Anslagsstruktur .......................................................... 864
6 Motiv och överväganden............................................ 866
7 Övergången ............................................................. 868
Kommitténs diskussionsunderlag om förändrad
anslagsstruktur (utdrag ur PM) ............................................ 871
851
Bilaga 7 SOU 2011:36
1 Sammanfattning
ESV har på uppdrag från Försvarsstrukturutredningen (Fö 2010:01) utrett hur redovisning och finansiering kan ändras i avsikt att möjliggöra en ändrad arbets- och ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten (FM) och Försvarets materielverk (FMV). FMV skulle, i stället för FM, anskaffa, vidmakthålla och avveckla materiel, förnödenheter och tjänster i det militära försvaret. FMV ska stå den finansiella risken över livscykeln medan FM ska ansvara för professionell beställarkompetens i termer av förmåge- och tillgänglighetskrav och ta den operativa/operationella risken. FM betalar FMV för de årliga kostnaderna för avskrivningar, underhåll och andra kostnader förenade med nyttjandet.
Uppdraget har genomförts under mycket begränsad tid och har styrts av den tids- och resursbegränsning som detta medfört. Detta innebär bl.a. att utredningen hålls på en mer principiell än detaljerad nivå.
ESV har genom uppdraget föreslagit lösningar för att hantera utredningens eventuella förslag. Verket har emellertid inte genom uppdraget tagit ställning till detta förslag som sådant.
För att fullt ut klara de förändringar som kommittén redovisat för oss krävs att finansieringsformerna ändras. Vi har i våra överväganden kommit fram till att den finansieringsmetod som bäst tillgodoser de krav som vi härlett från utredningens arbetshypotes är att använda avkastningspliktigt statskapital hos FMV som omsätts genom att avskrivningsmedel som ingår i de avgifter FM betalar används för investeringar. Då investeringsvolymen efter statsmakternas godkännande behöver ökas tillförs statskapital från anslag. Metoden har stora likheter med hur förnödenhetslager f.n. finansieras. En vidareutveckling av metoden kan vara att använda avkastningskravet för att skriva upp statskapitalet. Härigenom skulle en i huvudsak real investeringsvolym kunna omsättas utan att anslag behöver tillföras bara för att hantera prisutveckling.
852
Bilaga 7
Vi diskuterar särskilt hur sådan materiel ska hanteras ur ett ekonomiskt perspektiv som förstörs i väpnade insatser, skadas eller blir överflödig till följd av t.ex. operativa överväganden. Det är främst frågan om hur materiel som förstörs i militära stridsoperationer ska hanteras som gör att vi har fastnat för en modell med statskapital. Även eventuella behov av att finansiera mer traditionella förrådsställda beredskapslager talar för en sådan metod.
Förslaget får också effekter på hur statsmakterna kan styra anskaffningsverksamheten. Ett system med bemyndiganden att göra långsiktiga åtaganden för staten i anskaffningsverksamheten behövs även om det inte direkt kopplas till framtida belastning av investeringsanslag. Ett sådant system kan knytas nära ett system med anskaffningsplaner som kan behöva utvecklas ur de investeringsplaner som f.n. upprättas.
Vi ser också fördelar i tankar hos utredningen att förbättra styrningen genom anslag i samband med att anslagsstrukturen ändå behöver ändras.
853
Bilaga 7 SOU 2011:36
2 Inledning
ESV har på uppdrag från Försvarsstrukturkommittén (Fö 2010:01) utrett hur redovisning och finansiering kan ändras i avsikt att möjliggöra en ändrad arbets- och ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten (FM) och Försvarets materielverk (FMV) som kommittén kan komma att föreslå. Också indelning av och ändamål med anslagen kan kommittén komma att föreslå ändring av. Förslaget skulle innebära att FMV, i stället för FM, ska anskaffa, vidmakthålla och avveckla materiel, förnödenheter och tjänster i det militära försvaret. För detta ska FMV tilldelas anslag grundat på utgifter för investeringar och tjänsteupphandlingar. De bemyndiganden som är förenade med anskaffningsuppdraget ska också ges till FMV. FMV ska stå den finansiella risken över livscykeln. FM ska ansvara för professionell beställarkompetens i termer av förmåge- och tillgänglighetskrav och ta den operativa/operationella risken. I förslaget får FM å sin sida betala FMV för de årliga kostnaderna för avskrivningar, underhåll och andra kostnader förenade med nyttjandet.
Uppdraget har genomförts under mycket begränsad tid och har styrts av den tids- och resursbegränsning som detta medfört. Detta innebär bl.a. att utredningen hålls på en mer principiell än detaljerad nivå.
ESV har inte tagit ställning till ändamålsenligheten i den modell som kommittéen kan komma att föreslå utan enbart utrett hur redovisningen och finansieringen kan ändras för att möjliggöra förslaget.
854
Bilaga 7
3 Grunderna för nuvarande rutiner och arbetsfördelning avseende försörjning med materiel och tjänster m.m.
FMV är en stödmyndighet till FM vad gäller anskaffning av materiel. FM disponerar anslag för materielanskaffningen och betalar FMV i samband med leveranser, som i många fall kan bestå av delleveranser. FMV beställer, följer upp och tar emot leveranser från externa leverantörer och levererar därefter till FM som tar upp materielen i sin balansräkning. Intill leverans finansierar FMV sina utlägg genom tillgång till en särskild kredit i Riksgälden.
Inom FM finns en särskild organisation för stödverksamhet som benämns FM LOG. Till stor del finansieras förbrukningen av sådana resurser som anskaffas av FMV och som FM LOG förser förbanden med genom att kostnader för lageruttag omförs från anslag för verksamheten till anslaget för anskaffningar.
855
Bilaga 7 SOU 2011:36
4 Utgångspunkter för ESV:s förslag
ESV:s utredningsförslag utgår från dels de förändringar som Försvarsstrukturkommittén kan komma att lägga fram, dels från tänkbara modeller för redovisning och finansiell styrning i staten.
4.1 Försvarstrukturkommittén
I kommitténs uppdrag till ESV anges, som framgår av inledningen några utgångspunkter för utredningsarbetet. Det gäller vissa förslag som kommittén kan komma att lämna. Det handlar i grunden om en ändrad ansvarsfördelning mellan FM och FMV med åtföljande organisationsförändringar.
Förändringsförslagen innebär enligt vår mening att FMV i ändå högre grad än f.n. skulle få rollen som en uppdragsmyndighet med en i hög grad dominerande avnämare i form av FM. Samtidigt skulle FM i förslaget ändå mer uttalat än f.n. få rollen som köpare av de tjänster FMV tillhandahåller, där FM är enbart användare och inte förvaltare av materielen. Krigsmateriel skulle härigenom mer uttalat bli en produktionsfaktor i myndigheten FM:s löpande prestationer och mer kunna likställas med anläggningstillgångar och lagervaror i andra myndigheters produktion än med infrastrukturella tillgångar. Samtidigt övergår förvaltningsansvaret till FMV, som enligt förslaget också skulle få ett ännu mer uttalat ansvar för att se till kostnaderna under hela livscykeln.
Ett förslag som kommittén också arbetat med och som hänger nära samman med det ändrande ansvaret för FM är att knyta anslags- och verksamhetsindelningarna närmare varandra.
856
Bilaga 7
4.2 Redovisning och finansiering av investeringar och rörelsekapital i staten
För att från statsmakternas sida förse de statliga myndigheterna med de ekonomiska resurser som krävs för deras verksamhet används anslag samt lån, räntekonton och andra krediter i Riksgälden. Till detta kommer vissa möjligheter för myndigheterna att bedriva verksamheten med s.k. extern finansiering i form av avgifter och bidrag. För de flesta myndigheterna används anslag för att finansiera verksamhet och inte för att finansiera tillgångar. I detta avseende utgör FM ett undantag tillsammans med myndigheter som anskaffar, förvaltar och driver infrastrukturella tillgångar (främst Trafikverket). Från anslag kan också finansieras statliga tillgångar i form av utlåning samt natur- och kulturtillgångar (museitillgångar, naturvårdsområden etc.) I de andra myndigheterna finansieras tillgångar med lån, räntekonton och krediter i Riksgälden. Det gäller tillgångar som används i myndigheternas verksamhet oberoende av hur verksamheten finansieras men det finns också vissa möjligheter att i begränsad omfattning finansiera tillgångar med externa medel.
I flera av statens verksamheter krävs bindande åtaganden om framtida utgifter för att verksamheten ska kunna bedrivas. För sådana fall finns ett system med bemyndiganden. Detta system tillämpas för investeringar i försvarsmateriel.
ESV utredde år 2005 på uppdrag från Försvarsstyrningsutredningen (2004:02) frågor om lånefinansiering av försvarsmateriel. Uppdraget redovisades i rapporten Lånefinansierings av försvarsmateriel (ESV 2005:23). I rapporten redovisas det statliga finansieringssystemet utförligt.
857
Bilaga 7 SOU 2011:36
5 Förslag
Vi har i vårt arbete inledningsvis konstaterat att det inte finns en färdig finansierings- och styrmodell som kan hantera den modell som kommittén presenterat för oss. I stället kommer man att behöva kombinera och komplettera några av de förekommande anslags- och finansieringsformerna. Vårt huvudförslag kan anpassas med hänsyn till de överväganden som statsmakterna skulle behöva göra i en slutlig utformning.
5.1 Grundläggande modell
För att fullt ut klara de förändringar som kommittén arbetat med behöver finansieringsformerna ändras. Vidare krävs särskilt att det görs klart hur sådan materiel som förstörs i väpnade insatser, skadas eller blir överflödig till följd av t.ex. operativa överväganden ska hanteras ur ett ekonomiskt perspektiv. Förslaget får också effekter på hur statsmakterna kan styra anskaffningsverksamheten. Vi ser också möjligheter att förbättra styrningen genom anslag i samband med att anslagsstrukturen ändå behöver ändras till följd av förslagen i övrigt.
5.1.1 Finansiering av materiel och förnödenheter
Vi föreslår att FMV, för att klara de förändringar som kommittén arbetar med, finansierar anskaffning av de tillgångar som det här är fråga om med anslagsmedel (statskapital). Egna tillgångar som behövs i FMV:s verksamhet bör finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Därtill kan samarbete med privata aktörer leda till att vissa materieltjänster anskaffas utan att staten gör egna investeringar, s.k. offentligt privat samarbete (OPS). Genom avgifter från
858
Bilaga 7
FM kommer FMV att få ersättning för kapitalkostnader. Vi föreslår att denna ersättning, till den del tillgångarna finansieras med statskapital, ska kunna användas för att anskaffa ny materiel. Detta gäller även lagertillgångar. För uttag av lagervaror betalar FM också en avgift där influtna avgifter ska kunna användas för att anskaffa nya lagervaror. Så sker redan idag genom att medel för sådana uttag förs från berörda anslag till materielanskaffningsanslaget. Vi förutsätter att FM tilldelas anslag som också täcker de avgifter som FMV kommer att ta ut för sitt tillhandahållande. Så är f.n. inte fallet, utom när det gäller lagerhållna förnödenheter, utan det blir en förändring av anslagsberäkningen som behöver göras vid omläggningen av systemet.
Det är enligt vår mening betydelsefullt att alla investeringsmedel beläggs med en räntefaktor så att neutralitet finns mellan de olika finansieringsformerna.
Fördelningen mellan anslags- och lånefinansiering behöver läggas fast efter vad som är lämpligt med hänsyn till behovet att använda de olika styrformerna och göras på ett tydligt sätt som inte medger manipulationer. Enligt vår mening bör finansieringen med statskapital åtminstone omfatta sådana anskaffningar som är politiskt sett strategiska. Det rör sig åtminstone om sådan materiel som enligt lagstiftning klassificeras som krigsmateriel. Eftersom det kan vara problem att finna en fullständigt klar skiljelinje och vi i vårt förslag förutsätter att också anslagsmedlen räntebeläggs ser vi fördelar med att finansiera all materiel som FMV tillhandahåller FM med anslagsmedel. Däremot kan det vara lämpligt att finansiera den utrustning som FMV själv använder i sin verksamhet med lån i Riksgäldskontoret. Dessa tillgångar hanteras då på samma sätt som gäller för andra myndigheter. Detta kan också vara lämpligt eftersom FMV arbetar på uppdrag inte bara för FM:s räkning. Sådana tillgångar finns nu inom FM Log och förs över till FMV med tillhörande lån. Vi föreslår alltså att det är på detta sätt som gränsen sätts mellan vad som ska finansieras med statskapital eller lån. Vi utgår emellertid från att tillgångar som kan komma att användas på båda sätten, det kan exempelvis gälla drivmedelsförråd, finansieras med statskapital.
Vi utgår i förslaget också från att anslagsmedel kan behöva anvisas för materielanskaffning. Det görs i vårt förslag i form av anslag för kapitaltillskott netto. Det innebär att anslagsbeloppet inte innefattar hela det belopp som investeras utan endast investeringsmedel som behövs om de avskrivningsmedel som FMV erhåller
859
Bilaga 7 SOU 2011:36
i avgifterna från FM (och möjligen i begränsad omfattning FMV själv) inte räcker till för att klara de investeringsvolymer som statsmakterna har godkänt. Kapitalet tas då in i FMV:s balansräkning genom att medlen tas ut från statskassan och sätts in på FMV:s räntekonto samtidigt som anslaget avräknas. Någon direkt koppling till investeringsutgifter görs inte utan avlyftet grundas på den investering- och betalningsplanering som vi förutsätter ligga som grund för anslagsbeslutet. Huvuddelen av investeringarna kommer normalt sett att finansieras med avskrivningsmedel. Det är möjligt att kapitaltillskott inte behövs vissa år. Om å andra sidan behovet av investeringsmedel i form av statskapital skulle minska levererar FMV in överskottet av statskapital på inkomsttitel. Motiv för detta finns genom att det överflödiga kapitalet beläggs med avkastningsränta som belastar FMV:s resultat i den mån räntan på räntekontot inte täcker avkastningskravet.
De anslagsfinansierade tillgångar som nu förvaltas av FM förs vid omläggningen över till FMV och redovisas där tillsammans med det statskapital som samtidigt förs över. Statskapitalet görs avkastningspliktigt på det sätt som framgår av 24 § kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188), dvs. beläggs med statens avkastningsränta. De avgifter som FM sedan betalar innehåller ersättning för avskrivningar. Dessa avskrivningsmedel får FMV, som vi redan nämnt, behålla och använda för att anskaffa materiel. Om så inte sker kommer statskapitalet att bestå av dels anläggnings- och omsättningstillgångar, dels medel på FMV:s räntekonto och fordringar på FM (för utestående avgiftsräkningar). De generella reglerna enligt 25 § kapitalförsörjningsförordningen anger att medel som motsvarar avkastningskravet (statens avkastningsränta på bokfört statskapital) ska betalas in till statskassan och redovisas mot inkomsttitel. Det skulle enligt vår mening finnas fördelar med att ge FMV undantag från denna bestämmelse och utforma modellen så att den avkrävda avkastningen i stället ska användas till att skriva upp statskapitalet. Kapitalet skulle på det sättet kunna behållas på en i huvudsak real nivå utan att statsmakterna behöver tillföra statskapital från anslag. Vi vill här påpeka att det generella kravet på inleverans härrör från det faktum att statskapital med avkastningskrav traditionellt har använts för uppdragsverksamheter med i huvudsak utomstatliga kunder. En positiv följdeffekt av förslaget skulle vara att anslag motsvarande avkastningen inte behöver anvisas både i anslag för FM:s driftkostnader och som tillskott av statskapital, utan endast via FM:s driftkostnadsanslag. Den tekniska justeringen av utgiftstaket till följd
860
Bilaga 7
av omläggningarna skulle således bli mindre samtidigt som utgifter och utgiftstak kommer att bli något lägre även framöver. En mer komplicerad variant av vårt förslag tillämpades under 1980-talet för några uppdragsmyndigheter.
En övergångsfråga som behöver hanteras är hur sådana anslagsmedel skall hanteras som eventuellt kan vara outnyttjade i samband med övergången. Sådana medel kan behöva tas in som kapitaltillskott vid övergången så att det ingående statskapitalet hamnar på rätt nivå i förhållande till anskaffningsplaneringen.
Det är inte helt uteslutet att staten även i framtiden kan behöva anskaffa tillgångar som redan från början förrådsställs för beredskapsändamål. Vi utgår från att det med det ändrade ansvarsförhållandet skulle bli FMV som ansvarar för dessa i alla avseenden. Myndigheten behöver i sådana fall tilldelas (brutto)anslag för anskaffningarna, men också för service, underhåll, bevakning etc. Det statskapital som redovisas vid sådana anskaffningar bör som f.n. inte vara avkastningspliktigt eftersom materielen huvudsakligen inte används i verksamheten. Kapitalet kommer också att skrivas ned i takt med eventuella av- och nedskrivningar på materielen.
5.1.2 Förstörd, skadad och överbliven materiel m.m.
Till den del materiel används endast i normal fredstida myndighetsverksamhet finns inte anledning att särbehandla den materiel som FM eller FMV använder jämfört med hur andra myndigheter behandlas. Det innebär att kostnader för avskrivning och ränta eller avkastning ersätts av berörd verksamhet oberoende av vilken typ av materiel det är fråga om. Däremot finns det verksamhet som är specifik för det militära försvaret och kan behöva hanteras på annat sätt. Det gäller först och främst särskild krigsmateriel i form av vapensystem med plattformar och liknande när de används i militära insatser grundade på politiska beslut. I sådana fall menar vi att de nedskrivningskostnader som kan uppkomma då sådan materiel förstörs bör finansieras genom nedskrivning av statskapital. Detta är också ett grundläggande skäl till varför sådan materiel enligt vår mening bör finansieras med statskapital. På sikt kan det dock krävas att medel för sådan materiel behöver tillföras från anslag, nämligen om ersättningsinvesteringar krävsVi förutsätter dock att detta bör ingå i den anskaffnings- och investeringsplanering som får ökad vikt för statsmakterna i vårt förslag.
861
Bilaga 7 SOU 2011:36
När materiel, oberoende av vilken typ det är fråga om, skadas i icke stridande verksamhet bör å andra sidan den myndighet som disponerar materielen också stå för kostnader i form av reparationer och underhåll, men också eventuella nedskrivningskostnader. Det betyder att FM ska stå för sådana kostnader. Det kan emellertid diskuteras om det ska vara möjligt för FM att åstadkommas en riskspridning för sådana fall genom en försäkringsmässig lösning, i första hand hos FMV.
En utgångspunkt som vi har förstått att kommittén har i sitt eventuella förslag är att FMV ska stå för den finansiella risken i anskaffningarna. Det innebär att FM inte binds vid att nyttja materiel under hela dess livslängd. I sådana fall då FM beslutar att avbryta nyttjandet av vissa tillgångar ska FMV svara för de finansiella och andra kostnader som kan uppstå om det inte är möjligt att sälja materielen eller hyra ut den till någon annan eller att FMV har anskaffat materielen så att risken finns hos någon annan, t.ex. genom operationell leasing. En sådan risk måste dock förenas med möjligheter för FMV att finansiera de kostnader som myndigheten har och som inte skulle täckas av intäkter. Eftersom FM är den helt dominerande kunden och man inte kan räkna med att statsmakterna täcker kostnaderna med anslag behöver FMV i sin prissättning täcka sina risker för att sådana kostnader uppkommer. Utöver FMV:s faktiska kostnader för avskrivningar och ränta, eventuell service och underhåll samt administrationskostnader av olika slag bör priserna därför innefatta också ett risk- eller vinsttillägg. På motsvarande sätt kan man utgå från att leasingföretag agerar när det gäller operationell leasing.
Ett speciellt fall uppkommer om statsmakterna bedömer att överbliven materiel bör förrådsställas för beredskapsändamål. I sådana fall då det är fråga om anslagsfinansierad materiel bör avkastningsplikten upphöra för det statskapital som finansierar tillgångarna. Om materielen är lånefinansierad behöver dock anslag tillföras för att lösa lånen och tillgångarna redovisas med icke avkastningspliktigt statskapital som motpost i balansräkningen.
5.1.3 Statsmakternas styrning av anskaffningarna
I dag får FM en bemyndiganderam för sådana åtaganden som FM gör mot FMV och som kommer att medföra framtida anslagsbehov. Av budgetlagen framgår att regeringen måste ha riksdagens
862
Bilaga 7
bemyndigande för att beställa varor och tjänster som medför utgifter även under senare budgetår än det år statens budget avser. Den tillämpning som utvecklats under senare år innebär att beställningsbemyndiganden endast begärs för åtaganden som medför utgifter under senare budgetår och inte för åtaganden som medför utgifter under det år budgeten avser.
Utgifter för anskaffning av krigsmateriel redovisas idag mot anslag vid leverans från FMV till FM. Leverans anses ske med utgångspunkt från s.k. milstolpar som fastställs för varje projekt. Om anskaffning och förvaltning av materiel överförs från FM till FMV och finansieras som vi har föreslagit kommer återanskaffningar av materiel att kunna finansieras från egna medel som genereras med avgifter för kapitalkostnader. I de fall som dessa inte räcker till behöver nytt kapital tillföras från anslag. Utgifter för anskaffningar kommer alltså inte att finansieras direkt från anslag Statsmakterna kan således inte vare sig besluta eller följa upp anskaffning av materiel via anslag på statsbudgeten. En ny modell behöver därför utvecklas för hur bemyndiganden för anskaffning av materiel hanteras. Budgetlagen förutsätter att anskaffning av s.k. krigsmateriel ska finansieras utgiftsmässigt från anslag. Av budgetlagen framgår att de generella bestämmelserna om finansiering inte gäller om riksdagen beslutar om någon annan finansiering. Införandet aven ny modell medför därför att riksdagen särskilt måste besluta om hur försvarets materielinvesteringar ska finansieras.
Budgetlagens bestämmelser om beställningsbemyndiganden är tydligt kopplade till åtaganden som leder till framtida utgifter på anslag. Även om bestämmelserna således formellt inte omfattar beställningar som finansieras på annat sätt anser vi att det är viktigt att riksdagen även i fortsättningen har ett välutvecklat inflytande över materielanskaffningarna i försvaret redan på planerings- och beställningsstadiet. En utgångspunkt för detta bör vara att samtliga åtagande som är hänförbara till anskaffning av materiel bör ingå i en bemyndiganderam även om den inte avser framtida anslagsbelastning. Det skulle innebära att beställningsbemyndigandena hanteras annorlunda än idag, En utgångspunkt för en sådan ny hantering bör vara att det framgår hur åtagandena finansieras och vilket behov av framtida anslag i form av kapitaltillskott som kan krävas. Eftersom behovet av materiel alternativt kan tillgodoses genom OPS-lösningar, t.ex. i form av leasing kan det vara lämpligt att även inkludera sådana avtal i bemyndiganderamen. En fråga som
863
Bilaga 7 SOU 2011:36
bör utredas vidare är om kostnader för service och underhåll som ofta finns med i leasingkontrakt bör ingå.
En möjlighet är att beställningsbemyndigandena ingår i en vidareutvecklad investeringsplan i form av en anskaffningsplan, som således skulle kunna inkludera både de uppgifter som finns i nuvarande investeringsplan och de uppgifter som finns i dagens bemyndiganderedovisning. Anskaffningsplanen skulle kunna delas upp i materielslag och när i tiden materiel anskaffas. Hur en sådan anskaffningsplan bör se ut i detalj skulle behöva utredas vidare. Det behöver då även tydliggöras i vilka avseende en sådan anskaffningsplan skulle vara bindande mot riksdagen.
5.1.4 Anslagsstruktur
Förslaget innebär att anslagen till FM kommer att ändras väsentligt genom att medel inte längre anvisas för materielanskaffning. Myndighetens driftkostnadsanslag kommer att omfatta samtliga kostnader för verksamheten, inklusive alla kostnader för materielanvändning. Anslagsbeloppet kommer därför initialt att behöva ökas med medel för avgifter till FMV för materielutnyttjande till den del det avser avskrivningar samt räntor och avkastning. Förändringen medför samtidigt att det blir möjligt att styra FM med driftkostnadsanslag på samma sätt som andra myndigheter. Detta var ett av de önskemål som behandlades i ESV:s tidigare nämnda utredning, Lånefinansierings av försvarsmateriel (ESV 2005:23), där ESV då konstaterade att lånefinansiering skulle medföra andra olägenheter. Huvuddelen av dessa olägenheter kommer att kunna bortfalla vid en lämplig tillämpning av det förslag vi presenterar i den här utredningen.
Kommittén har för oss påpekat att det finns viss bristande logik mellan indelningen i FM:s anslag och verksamhetsgrenar. Om förslagen genomförs kommer anslagen att entydigt innehålla driftkostnader. Det vore därför naturligt att också entydigt koppla samman strukturerna för anslag och verksamhetsgrenar för att undvika styrning i två strukturer. En sådan ambition har regeringen f.ö. allmänt genom att den särskilda struktur för verksamhetsgrenar som funnits för myndigheterna under flera år numera i de flesta fall har slopats. Avsikten är att i stället strukturen för utgiftsområden ska vara utgångspunkt för myndighetsstyrningen. I bilaga 1 presenteras ett utdrag ur material som kommittén ställt till vårt för-
864
Bilaga 7
fogande med underlag i frågan om indelning i anslag och verksamhetsgrenar. Förslaget är så långt vi kan bedöma väl ägnat att ligga till grund för ett förslag om anslagindelningen för FM. Enligt vår mening kan dock indelningen av poster för anslag 2 vinna på att inte blanda verksamheter med kostnadsslag eftersom det är fråga om två olika dimensioner. Vi föreslår därför att den föreslagna indelningen i anslagsposterna 2.3–2.7 ersätts med posten Uppbyggnad av insatsorganisationen. Om denna post av styrningsskäl behöver underindelas kan det åstadkommas på olika sätt, varav ett kan vara att vissa kostnadsslag högstsätts. Om syftet däremot är mer av informationskaraktär bör regleringsbrevet innehålla ett sådant krav på tilläggsinformation i årsredovisningen. Vidare är det behovet av styrning som avgör fördelningen av specifikation mellan anslag och anslagsposter på så vis att anslagsnivån avgränsas till det styrbehov som riksdagen har medan anslagsposter används för regeringens styrbehov. Vi har inte tagit ställning i fråga om hur dessa behov kan ser ut.
865
Bilaga 7 SOU 2011:36
6 Motiv och överväganden
Vi har i föregående avsnitt förhållandevis utförligt redovisat vårt förslag och samtidigt redovisat såväl motiv som överväganden som ligger bakom förslaget. I det här avsnittet har vi därför kunnat begränsa oss till att redovisa skäl till att inte föreslå andra konstruktioner som vi övervägt.
Som tidigare framgått utredde ESV 2005 möjligheterna till lånefinansiering av försvarsmateriel. I den utredningen beskrivs de specifikt statliga finansieringsformer som används för myndigheters investeringar. Vi hänvisar här till den rapporten när det gäller en sådan övergripande beskrivning. I det följande begränsar vi oss till ett resonemang kring de finansieringsmöjligheter som skulle kunna komma ifråga för att hantera det förslag som kommittén har arbetat med.
Vi har i föregående avsnitt utförligt redovisat ett förslag till hur det förslag som kommittén presenterat för oss skulle kunna genomföras inom ramen för det statliga finansierings- och redovisningssystemet. Den metod vi föreslår är att försvarsmateriel finansieras med statskapital. Vi föreslår att statskapital tillförs då investeringsvolymen behöver ökas medan huvuddelen av investeringarna kan hanteras genom att använda tillförda avskrivningsmedel.
Den huvudmetod som tidigare använts för att finansiera investeringar i uppdragsverksamhet med statskapital var att tillföra kapital brutto och att avskrivningsmedel levereras in på inkomsttitel. En sådan metod kan vara lämplig i en verksamhet där avgifterna påförs utomstatliga kunder. Tillämpningen visade dock så småningom att det inte fanns tillfredsställande förståelse för att anslagsnivån behövde anpassas till investeringsbehoven utan att investeringsanslagen ur besparingssynpunkt behandlades på samma sätt som anslag som innebar statlig konsumtion. Modellen utvecklades mot denna bakgrund så att de myndigheter som hade mest omfattande investeringsbehov kom att få rätt att använda avskriv-
866
Bilaga 7
ningsmedlen utan att behöva inleverera dem till statskassan. Ett krav på realvärdesäkring infördes dessutom för några av de berörda myndigheterna. Metoden visades sig dock vara krånglig och kunde överges när lånemodellen infördes. Vårt förslag om att låta FMV skriva upp statskapitalet med avkastningskravet är en förenklad version av den övergivna modellen som vi bedömer är tillräckligt enkel att hantera. Att övergå till lånefinansiering är som framgått ovan och i vår utredning från 2005 inte en tillfredställande lösning när det gäller försvarsmateriel.
En alternativ möjlighet i förhållande till vårt huvudförslag skulle kunna vara att ta upp avskrivningsmedlen under en inkomstpost på anslaget och anvisa en utgiftspost för bruttoinvesteringarna. Syftet med detta skulle vara att ge regeringen möjlighet till en mer fullständig styrning av investeringarna än i detta förslag. Det skulle dock kunna leda till mindre flexibilitet när det gäller alternativa former för anskaffningarna, såsom leasing eller andra former av OPS och en minskad flexibilitet vid budgetårsskiftena eftersom möjligheterna till anslagssparande blir små på ett litet anslagsbelopp. Risken för felbudgetering skulle också kunna få konsekvenser som begränsar de fördelar som finns i det förslag kommittén arbetat med. Kommitténs uppfattning att mer fokus ska fästas på kostnaderna under materielens hela livslängd begränsas om stort fokus fortfarande ligger på styrningen av just investeringsbeloppet. Det är i stället de totala kostnaderna för FM:s verksamhet som behöver vara i fokus när såväl kapital-, som drift- och underhållskostnader ingår i driftanslaget. Vi föreslår därför i första hand att anslaget till FMV anvisas med ett belopp som avser tillskott av statskapital. År då investeringsvolymen inte kräver ett tillskott av statskapital skulle anslaget kunna anvisas med ett formellt belopp om man anser att det är viktigt att anknyta riksdagens beslut om investeringsplan och bemyndiganden till ett anslagsbeslut. Det bör i sammanhanget påpekas att den här modellen i princip redan tillämpas när det gäller förnödenheter som finansierats från investeringsanslag och som omsätts genom uttag i den bedrivna verksamheten inom FM. Till den del det gäller sådana förnödenheter överensstämmer således vårt förslag i huvudsak att finansieringsformen inte ändras.
867
Bilaga 7 SOU 2011:36
7 Övergången
Det finns flera frågor som behöver hanteras vid och inför en övergång till en ny finansieringsmodell. Flera sådana frågor har vi tagit upp den löpande texten. Det kan dock finnas ett behov av att få en överblick för de mest väsentliga åtgärderna. I detta avsnitt tar vi därför upp dessa.
Vid omläggningen behöver driftkostnadsanslagen till FM ökas för att täcka avskrivningar och avkastning som ska ingå i FMVS:s avgifter. Vi har inte haft möjlighet att beräkna denna effekt men en snabb översiktskalkyl visar att Statskapitalet ligger i nivån cirka 100 miljarder kronor i den senaste årsredovisning vi har tillgång till, för år 2009. Statens avkastningsränta är år 2011 3,45 %. Denna ränta är emellertid troligen inte på en långsiktig nivå. Ett ställningstagande behöver därför göras vid omläggningen om anslagen till FM ska ta årliga hänsyn till ändringar i räntenivå genom pris- och löneomräkning eller om anslagsberäkningen vid omläggningstillfället ska ta hänsyn till en långsiktigt mer hållbar ränta. De första åren av 2000-talet låg avkastningsräntan på drygt 5 %. Låt oss ändå anta att 2011 års avkastningsränta används, varvid anslagen behöver ökas med cirka 3,5 miljarder kronor för att hantera de ökade kostnaderna. Avskrivningskostnaderna på beredskapsinventarier, som vi antar speglar vad vi är ute efter i vår kalkyl, varierar också mellan åren men var år 2009 cirka 6,2 miljarder kronor. Anslagsökningen skulle således uppgå till grovt räknat cirka 9–10 miljarder kronor. Nettoanskaffningen av beredskapsinventarier och beredskapslager var cirka 9 miljarder år 2009 och cirka 7 miljarder år 2008. Med vår föreslagna finansieringsmodell skulle anslag för investeringar bortfalla med belopp i den storleksordningen. FM disponerade år 2009 cirka 8,8 miljarder kronor på sitt investeringsanslag. Det skulle dock kunna användas också för investeringar i anläggningar och i vad mån detta verkligen skedde och i så fall i vilken omfattning har vi inte kunnat identifiera. Vår slutsats av den grova kalkylen är dock att det skulle ha
868
Bilaga 7
varit fråga om storleksordningar för tillkommande och bortfallande anslagsnivåer som grovt svarar mot varandra om ändringen gjorts år 2009. Det grova exemplet visar också att det kan finnas behov av att behålla den avkrävda avkastningen hos FMV för att kunna undvika att anvisa investeringsmedel. Avkastningskravet uppgår till ett väsentligt belopp i förhållande till de avskrivningsmedel som görs tillgängliga i avgifterna.
Vid övergången behöver klaras ut hur överföringsbeloppet på materielanslaget ska hanteras. I de fall det finns outnyttjade anslagsmedel skulle dessa kunna överföras till det nya anslaget för kapitaltillskott och hanteras enligt de nya principerna.
ESV och Regeringskansliet måste löpande (månadsvis) kunna följa upp och göra prognoser på statsbudgeten. Därför måste FMV löpande ge underlag till berörda när anslaget för kapitaltillskott beräknas att belasta statsbudgeten. Ett sätt att hantera detta kan vara att anslaget tillförs månadsvis med tolftedelar. Även med det nya sättet att finansiera anskaffningar kommer statsbudgetens saldo att påverkas som utgörs av lånebehovet och uppstår under den post på statsbudgeten som benämns Riksgäldskontorets nettoutlåning. Vi har inte haft möjlighet att utveckla sådana metoder inom ramen för utredningsuppdraget. Inför en övergång måste dessa effekter därför utredas liksom hur de kan beräknas. Detsamma gäller hur statsbudgetens realekonomiska fördelning ska följas upp om förslaget genomförs. En förutsättning för den löpande uppföljningen är att FMV och FM måste kunna lämna relevant information till berörda för uppföljning av anslag och betalningar.
Om kapitaltillskottet från anslaget inte skulle räcka till för att täcka skillnaden mellan de avgifter som FMV tar ut för kapitalkostnader från FM och anskaffningen av materiel uppstår problem med att åstadkomma den flexibilitet som ramanslaget syftar till. Den anslagskredit som är möjlig enligt budgetlagen är högst 10 procent på anvisat anslag. Eftersom anslagsnivån kan vara låg kan behovet av flexibilitet vara högre än vad som medges i budgetlagen. En möjlig väg skulle i sådana fall kunna vara att riksdagen ger ett medgivande till antingen en högre anslagskredit eller att vissa anskaffningar kortsiktigt får finansieras från räntekontot.
Utgångspunkten i vårt förslag är att FMV kommer att ta ut avgifter för planerade kapitalkostnader. Löpande kan det dock uppkomma kapitalkostnader i form av nedskrivningar och anpassningar av ekonomisk livslängd som inte är planerade. Dessa kapitalkostnader kommer på kort sikt att medföra att ett underskott upp-
869
Bilaga 7 SOU 2011:36
står i FMV:s redovisning. På kort sikt kan detta hanteras genom att räntekontot belastas. Härigenom behöver utrymmet för att finansiera anskaffning av materiel inte påverkas. Det behöver dock utvecklas hållbara metoder för hur underskottet ska finansieras. Vi har förutsatt att det görs genom att FMV löpande tar ut avgifter som är högre än kapitalkostnaderna kombinerat med att FM i efterhand belastas genom prissättningen på framtida tillhandahållanden. För att metoden ska kunna fungera krävs at FM normalt sett inte kan vända sig direkt till andra leverantörer utan att detta görs genom FMV.
Vårt förslag förutsätter att FMV och FM får dispens från eller särskilda regler för tillämpningen av kapitalförsörjningsförordningen (huvudsakligen reglerna för finansiering av tillgångar och för hantering av avkastningspliktigt statskapital) och anslagsförordningen (redovisning mot anslag). Därvid måste det tydliggöras i FMV:s och FM:s regleringsbrev vilka principer som gäller istället för de generella principerna som de har fått undantag från.
En fråga som uppstår inför övergången är hur utveckling av nya materielsystem ska finansieras. Tidsperioden från att nya materielsystem utvecklas till att de tas i drift är i vissa fall lång. En viss del av de kostnader som uppstår kommer inte heller kunna aktiveras och finansieras genom avgifter i form av kapitalkostnader. Det bör övervägas om utveckling av nya materielsystem ska finansieras från ett särskilt anslag på statsbudgeten.
I dag har FM ett särskilt anslag som bl.a. finansierar avveckling av materiel och anläggningar. Det är ofta svårt att fastställa när materiel eller anläggningar anskaffas hur stora avvecklingskostnaderna kommer att vara i framtiden. Det bör utredas om dessa kostnader ska tas ut i form av avgifter från FM eller om dessa även i framtiden ska finansieras från ett särskilt anslag på statsbudgeten.
870
Bilaga 7
Bilaga 1
Kommitténs diskussionsunderlag om förändrad anslagsstruktur (utdrag ur PM)
Dagens struktur avseende anslag samt verksamhetsgrenar (VG):
Anslag och dess ändamål 1 :
1.1 = Anslagets ändamål är att finansiera utbildnings- och övningsverksamhet för utvecklingen av insatsorganisationen, planering, insatser samt försvarsunderrättelseverksamhet.
Anslaget används även för stöd till frivilliga försvarsorganisationer. Anslaget används till stöd till i Sverige verksam försvarsindustri genom exportstödjande verksamhet, Försvarsmaktens säkerhetsfrämjande samarbete med andra länder, samt avveckling av materiel. Även utgifter för multinationella samarbeten såsom SALIS (Strategic Airlift Interim Solution) och Strategic Airlift Capability (SAC) finansieras från detta anslag. Vidare finansierar anslaget den verksamhet som krävs för genomförandet av ordförandeskapet i EUMC.
1.2 = Anslaget finansierar särutgifter för den fredsfrämjande verksamhet med förband utomlands som Försvarsmakten genomför efter beslut av riksdag och regering. Vidare används anslaget för Sveriges del av de gemensamma kostnader som kan komma att uppstå i samband med EU-ledda insatser internationellt, som finansieras via den s.k. ATHENA-mekanismen.
1.3 = Ändamålet med anslaget är att finansiera anskaffning av materiel och anslagsfinansierade anläggningar. Vidare används anslaget för finansiering av förstagångsanskaffning av beredskapsvaror. Även utgifter för det multinationella samarbetet Strategic Airlift Capability (SAC) finansieras från detta anslag. Anslaget finansierar under 2011 omställnings- och avvecklingskostnader som kan att komma uppstå vid omstruktureringar inom logistik- och materielförsörjningen samt forskning och utveckling.
1 Ändamålen för anslagen såsom redovisat i Budgetproposition för 2011 (prop. 2010/11:1), utgiftsområde 6.
871
Bilaga 7 SOU 2011:36
1.4 = Ändamålet med anslaget är att finansiera vidmakthållande och avveckling av materiel och anslagsfinansierade anläggningar. Anslaget används vidare för kostnader för den europeiska försvarsbyrån (EDA) och för det säkerhetsfrämjande samarbetet med andra länder samt till åtgärder för att främja den i Sverige verksamma försvarsindustrins exportverksamhet.
1.5 = Ändamålet med anslaget är att finansiera forskning och teknikutveckling. Anslaget finansierar vidare det nationella flygtekniska forskningsprogrammet (NFFP), deltagande i det internationella teknikutvecklingsprogrammet ETAP inom flygområdet, verksamhet vid luftstridssimuleringscentrum (FLSC), samt övrig flygteknisk forskning. Anslaget finansierar också forsknings- och utvecklingsverksamhet som genomförs inom ramen för det svenska deltagandet i den europeiska försvarsbyrån (EDA).
FM Verksamhetsgrenar (VG) och dess innehåll 2 :
VG 1 = Insatser
Verksamhetsgrenens produkter
Verksamhetsgrenens produkter är insatser internationellt och nationellt3 .
VG 2 = Uppbyggnad av insatsorganisationen och beredskap
Verksamhetsgrenens produkter
Verksamhetsgrenens produkter är krigsförband i varierande grad av beredskap.
VG 3 = Utveckling
Verksamhetsgrenens produkter
Verksamhetsgren 3, VG 3, omfattar produktgrupp 10, Forskning och teknikutveckling samt studier och produktgrupp 11, Materiel- och organisationsutveckling. Den sammantagna verksamheten kan ses som ett antal instrument och länkar i utvecklingskedjan från forskning och teknikutveckling via studier, konceptutveckling och experiment till organisations- och metodförsök eller materielförsök
2 Ur Försvarsmaktens årsredovisning för 2009 (ÅR 09), bet. 23 386:51392, 2010-02-19. 3 De förband och andra resurser som genomför insatserna är produkter som före insats redovisas som produkter inom verksamhetsgrenen 2 Uppbyggnad av insatsorganisationen och beredskap. När väl sådana förband och resurser avdelas för insatser är det alltså själva insatsen som är produkten, inte förbandet eller resursen. (Ur ÅR 09).
872
Bilaga 7
och -utveckling. Resultaten avtappas löpande till insats- och produktionsledningarna.
VG 4 = Övrig verksamhet Den verksamhet som bedrivs inom verksamhetsgrenen är i huvudsak styrd av författningar. De specifika uppgifterna, att lämna exportstöd och att medverka i den statsceremoniella verksamheten med bl.a. högvakt m.m., regleras i Försvarsmaktens instruktion.
Verksamhetsgrenens produkter
Verksamhetsgrenens produkter är tjänster inom olika områden som inte faller inom de övriga verksamhetsgrenarna.
VG 5 = Fredsfrämjande insatser
Verksamhetsgrenens produkter
Verksamhetsgrenens produkter är enskilda insatser inom den fredsfrämjande verksamheten.
VG 6 = Stöd till samhället
Verksamhetsgrenens produkter
Verksamhetens produkter är främst stöd till det civila samhället i fredstid inom ramen för olika författningar.
Anslagstilldelning och verksamhetsförbrukning – Resultat:
Med dagens anslagsstruktur blir utfallet av verksamheten fördelad på VG att kopplingen gentemot anslagen är svår att följa. Detta leder till att FM (korrekt) redovisar verksamhetens kostnader fördelade på anslag på följande sätt
873
Bilaga 7 SOU 2011:36
Verksamhetsgrenarnas anslagsutfall 2009 (mkr) 4
1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 Summa
VG1
3 967 1 627
5 594
VG2 13 842
7 838 6 409
28 089
VG3 493 790 188 977 2 448 VG4 518 518 VG5 VG6 12 12 Summa 18 833 1 627 8 628 6 597 977 36 662
Förändrad struktur:
Grundat på den nya uppgiftsställningen i enlighet med den försvarspolitiska inriktningen (omsatt i ny Instruktion med uppgifter) och de tankar och idéer som hitintills konkretiserats i övergripande förslag på Bör-struktur (10-11-03) bör anslagsstrukturen ses över i syfte att tydliggöra bl.a. den nya ansvars- och riskfördelningen mellan FM och FMV. Samtidigt bör en ökad enkelhet och koppling mellan anslag och verksamhetsgrenar sökas.
FM uppgifter (ur Instruktion):
• Försvarsmakten ska kunna försvara Sverige och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt. Försvarsmakten ska kunna upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet samt värna Sveriges suveräna rättigheter och nationella intressen utanför det svenska territoriet
• Försvarsmakten ska med myndighetens befintliga förmåga och resurser kunna lämna stöd till civil verksamhet
Försvarsmakten ska kunna utföra uppgifterna enligt första stycket självständigt, men även i samverkan med andra myndigheter, länder och organisationer.
4 Förenklad redovisning härledd ur ÅR 09, s. 47.
874
Bilaga 7
Förändrad anslagsstruktur (utkast):
Anslag till FM: 1 Insatser ap 1.1 Insatser nationellt ap 1.2 Insatser internationellt ap 1.3 Stöd till civil verksamhet
2 Uppbyggnad av insatsorganisationen samt beredskap ap 2.1 Beredskap ap 2.2 Underrättelse- och säkerhetstjänst ap 2.3 Personalkostnader ap 2.4 Materielkostnader (nyttjande) ap 2.5 Utbildnings- och övningskostnader ap 2.6 Infrastrukturkostnader ap 2.7 Övriga kostnader
3 Utveckling av operativ förmåga ap 3.1 Forskning och studier ap 3.2 Koncept- och organisationsutveckling
4 Övrig verksamhet ap 4.1 Statsceremoniell verksamhet m.m.
Anslag till FMV: 5 Logistik inklusive materiel ap 5.1 Anskaffningskostnader ap 5.2 Vidmakthållandekostnader ap 5.3 Avvecklingskostnader ap 5.4 Övriga kostnader
Anslag till FOI + FHS: 6 Forskning ap 6.1 CBRN ap 6.2 xxxx ap 6.3 yyyy
Anm: Bemyndigandebehov torde föreligga inom ap 5.1 samt ap. 5.2 (samt inom ap 1.1 vid krigsfara)
875
Bilaga 7 SOU 2011:36
876
Anslagsstruktur och Verksamhetsgrenar
Med tanke på FM indelning i Verksamhetsgren (VG) 1-6 skulle en översättning av ovan utkast till anslag och anslagsposter (ap) till VG kunna få följande utseende:
Anslag till FM: FM Verksamhetsgrenar 1 Insatser ap 1.1 Insatser nationellt VG 1 ap 1.2 Insatser internationellt VG 1 (samt VG 5 vilket dock belastar ett UD-anslag) ap 1.3 Stöd till civil verksamhet VG 6 2 Uppbyggnad av insatsorganisationen samt beredskap ap 2.1 Beredskap VG 2 ap 2.2 Underrättelse- och säkerhetstjänst VG 2 ap 2.3 Personalkostnader VG 2 ap 2.4 Materielkostnader (nyttjande) VG 2 ap 2.5 Utbildnings- och övningskostnader VG 2 ap 2.6 Infrastrukturkostnader VG 2 ap 2.7 Övriga kostnader VG 2 3 Utveckling av operativ förmåga ap 3.1 Forskning och studier VG 3 ap 3.2 Koncept- och organisations utveckling VG 3 4 Övrig verksamhet ap 4.1 Statsceremoniell verksamhet m.m. VG 4 Anslag till FMV: 5 Logistik inklusive materiel ap 5.1 Anskaffningskostnader ap 5.2 Vidmakthållandekostnader ap 5.3 Avvecklingskostnader ap 5.4 Övriga kostnader Anslag till FOI + FHS: Anslag för officersutbildning exkluderat i denna sammanställning 6 Forskning ap 6.1 CBRN ap 6.2 xxxx ap 6.3 yyyy
Bilaga 8
RAPPORT 2011-02-24
KONSEKVENSER FÖR SYSTEMSTÖDET VID GENOMFÖRANDE AV FÖRSVARSSTRUKTURUTREDNINGENS FÖRSLAG
877
Bilaga 8
Innehåll
1. Sammanfattning ..................................................................... 880
2. Uppdraget............................................................................... 884 3. Förutsättningar för bedömning av konsekvenser................ 886
3.1 Förutsättningar från utredningen ......................................... 886 3.2 Försvarslogistiken 2012......................................................... 887
4. Logistiksystem ....................................................................... 889 4.1 Försvarsmakten...................................................................... 889
4.2 PRIO-projektet...................................................................... 891 4.3 FMV........................................................................................ 893
5. Drift- och förvaltning............................................................ 895 6. Säkerhetsfrågor ...................................................................... 897
7. Särskilda frågor vid genomförande ....................................... 898 7.1 Överföring av PRIO till FMV 2012 ..................................... 899
7.2 Införandena 3 och 4 i PRIO.................................................. 901 7.3 PRIO:s införandeplan t.o.m. Införande 6 ............................ 905
7.4 Långsiktig utveckling av systemstödet ................................. 906 7.5 Avtalsfrågor............................................................................ 907
8. Ekonomiska konsekvenser.................................................... 908 Intervjulista/källor .......................................................................... 911 Försvarsmakten:..................................................................... 911 FMV: ..................................................................................... 911
879
Bilaga 8 SOU 2011:36
1. Sammanfattning
Uppdraget har varit att analysera konsekvenserna för systemstödet inom den s.k. Försvarslogistiken vid genomförande av Försvarsstrukturutredningens1 förslag. De förutsättningar som varit grund för vår analys är i korthet följande:
• De system som stöder försvarslogistiken överförs till ny huvudman (FMV)
• De system som kan betraktas som insatsnära kvarstår inom försvarsmakten
• Utredningens förslag förutsätts komma att genomföras under
2012
Vi har utgått från att allt systemstöd som sammanhänger med de verksamheter som föreslås överföras från Försvarsmakten till FMV också byter huvudman och således följer respektive verksamhet.
De mest väsentliga frågeställningarna i analysen har varit,
1. Finns det direkta hinder för genomförande av utredningens förslag, särskilt vid den tidpunkten 2012?
2. Finns det andra bl.a. tidsmässiga konsekvenser som bör beaktas.
Vi har inventerat vilket systemstöd som finns inom försvarslogistiken. Inventeringen visar att 57 logistiksystem2 av varierande omfattning och komplexitet kommer att överföras till FMV (se bilaga 1). Enligt PRIO:s införandeplanering ska 193 av dessa logistiksystem avlösas vid det s.k. Införande 3–4. Enligt vår bedömning kommer dessa system inte vara avvecklade under 2012 varför även dessa förutsätts överföras till FMV. Två logistiksystem kan anses insatsnära och ska därför, enligt förutsättningarna, kvarstå inom Försvarsmakten. Det s.k. insatsledningssystemet SWECCIS saknar logistikfunktionalitet och kopplingar till andra logistiksystem och berörs inte av utredningens förslag.
Försvarsmakten förutsätts även fortsättningsvis att använda flertalet av de system som, ansvarsmässigt, kommer att ha överförts till FMV. Systemstöd, infrastruktur och säkerhet måste således
1 I det följande benämnd ”utredningen”. 2 system är avlösta av andra system men innehåller information, t.ex. historik som inte finns i andra system och är därför fortfarande i drift. 3 Detaljanalys pågår och antalet system som ska avvecklas vid Införande 3–4 kan förändras.
880
Bilaga 8
medge att Försvarsmakten även efter genomförande av utredningens förslag har tillgång till information och annan funktionalitet från systemstödet inom logistikverksamheten.
Om det ska vara möjligt att föra över ansvaret för systemstödet inom försvarslogistiken till FMV till 2012 måste tekniska och andra förändringar undvikas. Vi förutsätter således att den faktiska förändring som genomförs 2012 är att huvudmannaskapet för verksamheterna och deras systemstöd ändras. Tekniska eller t.ex. funktionella anpassningar får genomföras successivt efter 2012. Med detta som förbehåll bedömer vi att systemstödet inte utgör något hinder för genomförande av utredningens förslag. Både Försvarsmakten och FMV bedöms kunna erhålla en oförändrad funktionalitet och säkerhet 2012 även vid ett nytt huvudmannaskap för försvarslogistiken och dess systemstöd.
För system PRIO gäller en särskild problematik som sammanhänger med att systemet är under fortsatt utveckling. PRIO:s ekonomisystem samt viss HR-funktionalitet är i drift medan ett omfattande införande av bl.a. logistikfunktionalitet planeras ske under 2012.
De delar av PRIO som är i drift kan enligt vår bedömning föras över och administreras av FMV fr.o.m. 2012. Även i detta fall förutsätter vi att anpassningarna i systemet minimeras. Systemmässigt bör PRIO överlämnas till FMV som om systemet ”outsourcas” utan förändringar i processer eller funktionalitet i övrigt. Både Försvarsmakten och FMV kommer att vara PRIO-användare och på sikt kan en lösning övervägas där PRIO omkonfigureras i två separata system, en för respektive myndighet, med viss gemensam funktionalitet.
Den pågående utvecklingen av PRIO, Införande 3–4 som främst gäller logistikområdet, planeras4 införas i verksamheten under 2012 vilket således sammanfaller med tidpunkten för genomförande av utredningens förslag. Vi bedömer att Införande 3 är mycket omfattande och att det finns betydande risker i införandet. Systemet kommer att påverka all verksamhet inom försvarslogistiken direkt eller indirekt. Enligt vår bedömning kommer systemet inte att vara helt stabilt under 2012. Samtidigt bedöms FMV sakna förutsättningar at ta emot systemet då all kompetens angående systemet finns hos projektet och hos leverantören. Bemanningen i Försvarsmaktens projekt kan inte förutsättas föras över till FMV.
4 Enligt gällande plan ska Införandena 3 och 4 vara färdigutvecklade vid årsskiftet 2011/2012 och införas (rullas ut) under 1:a halvåret 2012.
881
Bilaga 8 SOU 2011:36
Enligt vår bedömning måste därför alternativa införandestrategier övervägas vad gäller PRIO Införande 3–4. En ordning att Försvarsmaktens PRIO-projekt slutför utvecklingen under 2011 och att FMV svarar för utrullning i den verksamhet som överförts 2012 kan inte anses realistisk. Ett alternativ där PRIO undantas från utredningens tidplan, så att Försvarsmaktens projekt kvarstår med ansvar för den s.k. utrullningen efter att det verksamhetsmässiga huvudmannaskapet ändrats 2012 synes inte heller lämpligt.
Ett alternativ som kan övervägas är att Försvarsmaktens utveckling av Införande 3 och 4 avbryts och tar en paus så snart det fattats beslut om genomförande att utredningens förslag. Förberedelser för överlämning av projektet till 2012 bör därvid påbörjas snarast möjligt. Det uppstår självfallet konsekvenser för PRIO:s nuvarande tidplan men detta är sannolikt ofrånkomligt i samtliga alternativ om utredningens förslag genomförs 2012. Avtalsmässigt finns det möjligheter att ta en paus i utvecklingen upp till ett år. En senareläggning av tidplanen skjuter på investeringskostnader för både systemutveckling och de säkerhetslösningar för PRIO som Försvarsmakten planerar att införa. Samtidigt försenas avvecklingen av s.k. arvssystem och därmed effekthemtagningen.
Frågan om PRIO-projektet och dess införandeplan måste avgöras snarast efter beslut om genomförande av utredningens förslag. Det vore också önskvärt om parterna Försvarsmakten och FMV kan hantera denna fråga redan under beredningen av utredningens förslag för att minimera eventuellt negativa konsekvenser. Målet bör vara att FMV, då man blir verksamhetsansvarig fr.o.m. 2012, ges möjlighet att bygga upp kompetens för övertagande av projektet och också får möjlighet att påverka såväl innehåll som genomförande och tidplan för utveckling, drifttagande och utrullning.
Försvarsmakten framhåller att PRIO:s införandeplan måste fullföljas oavsett hur en framtida myndighets- och ansvarsstruktur slutligen kan komma att utformas för att skapa en enhetlig plattform för framtiden och för att säkerställa att gjorda investering kan tillgodogöras.
Våra bedömningar kan sammanfattas enligt följande
• Systemstödet utgör inget hinder för genomförande av utredningens förslag 2012. Tekniska och funktionella förändringar måste dock undvikas. Det finns ett antal särskilda frågeställningar beträffande det s.k. PRIO-projektet.
882
Bilaga 8
• Det krävs ett antal genomförandeaktiviteter för att säkra funktionalitet och säkerhet etc. Vi bedömer dock att de är möjliga att genomföra till 2012.
• Försvarsmaktens planer angående en samlad organisation för drift- och förvaltning, FMTIS, kan inte fullföljas fullt ut om utredningens förslag genomförs då enheten för systemförvaltning vid FMLOG överförs till FMV. Försvarsmaktens effektivitetspotential för FMTIS kommer därför att begränsas. Vissa effektiviseringsmöjligheter för systemunderhåll inom FMV kan dock uppstå.
• PRIO i de delar som är i drift används för Försvarsmaktens ekonomiska redovisning och viss HR-funktionalitet. FMV kommer också att vara en betydande PRIO-användare då man förutsätts ansvara för Försvarsmaktens ekonomiadministration och dessutom ha förvaltningsansvar för systemet.
• Ansvaret för PRIO-systemet bör överföras till FMV 2012 enligt en outsourcingmodell med en minimering av ändrade processer och funktionalitet.
• Införandeplaneringen för PRIO införande 3 och 4 bör revideras och överlämnande av projektet bör påbörjas snarast efter att beslut om genomförande av utredningens förslag har fattats
• Den framtida utvecklingen av IT-stödet inom logistikområdet kommer att få andra förutsättningar med en ny huvudman. Införandeplaneringen fr.o.m. PRIO Införande 5 och 6 bör därför revideras av FMV med anledning av de förutsättningar som gäller i den nya organisatoriska modellen. Försvarsmakten bör avstå från att avropa Införandena 5 och 6 om utredningens förslag ska genomföras.
• Säkerheten för de logistiksystem som är i drift 2012 kan upprätthållas vid genomförande av utredningens förslag då formerna för drift av system och infrastruktur är oförändrade.
• Säkerhetslösningen för PRIO i nivån Hemlig/Restricted planeras att införas i samband med Införande 3 och 4. Den lösning som Försvarsmakten beslutat att utveckla påverkas inte av den organisatoriska förändring som utredningen föreslår.
Det finns ett stort antal genomförandefrågor som måste hanteras av Försvarsmakten och FMV. Vi vill särskilt lyfta fram Försvars-
883
Bilaga 8 SOU 2011:36
maktens och FMV:s redovisning och säkrande av Försvarsmaktens beställarkompetens.
Hela Försvarsmaktens redovisning hanteras för närvarande inom PRIO. Detta omfattar således även de delar som planeras överföras till FMV, t.ex. FMLOG:s redovisning. Från 2012 ska de verksamheter som överförts till FMV också ingå i FMV:s redovisning. Samtidigt ska de totala materielkostnaderna kunna redovisas av Försvarsmakten. Detta samspel mellan redovisningssystemen för Försvarsmakten respektive FMV (dvs. PRIO och Agresso) måste lösas innan genomförandet.
Försvarsmakten måste bibehålla beställarkompetens avseende samtliga system inom försvarslogistiken. Denna kompetens finns inom flera organisatoriska enheter som avses föras över till FMV. Denna kompetens måste identifieras och säkras.
Vid genomförande av utredningens förslag kommer det inbördes beroendet och kraven på samverkan mellan Försvarsmakten och FMV accentueras. Formerna för utveckling och bibehållande av en gemensam teknisk infrastruktur inklusive den systemmässiga arkitekturen måste stärkas.
Befintlig IT-verksamhet inkl systemstöd omfattar ett stort antal leverantörsavtal. Detta gäller PRIO såväl som en stor del av de befintliga logistiksystemen. De avtalsmässiga förhållandena angående drift, förvaltning och underhåll måste ses över och uppdateras inför ändring av huvudman för försvarslogistiken.
2. Uppdraget
Nolimit AB har haft i uppdrag av Försvarsstrukturutredningen (Dir.2010:1049) att analysera befintligt och planerat systemstöd för verksamhets- och ekonomistyrning inom logistik och materielförsörjning.
Analysen ska ta fasta på
1. systemstödet som förutsättning för genomförande av utred-
ningens förslag rörande en sammanhållen logistik- och materielförsörjning samt
2. konsekvenserna med avseende på systemstödet vid genom-
förande av en ny försvarsstruktur inom nämnda verksamheter.
Analysen ska beakta såväl befintligt som planerat systemstöd inom berörda verksamheter i närtid och på några års sikt.
884
Bilaga 8
Följande frågor ska belysas
• Befintligt (bl. a arvssystemens) och planerat systemstöd (främst
PRIO)
• Systemstödets ändamålsenlighet med avseende på en förändrad ansvars – och uppgiftsfördelning mellan berörda myndigheter och verksamheter 5
• Samband och gränssnitt mellan olika verksamheter och mellan verksamhetsstöd och ekonomiredovisning i ett koncernperspektiv
• Framtids systemdrift och systemförvaltning
• Avveckling/ersättning av systemarvet på kort och lång sikt
• Säkerhets- och sekretessaspekter
• Kostnader, inklusive kostnader för eventuellt avbrytande respektive anskaffning av nytt systemstöd
Resultatet av genomförda analyser med tillhörande förslag till åtgärder ska redovisas muntligt och skriftligt efter överenskommelse med utredningen. Skriftlig dokumentation ska i så stor utsträckning som möjligt utformas så att den kan ingå i utredningens betänkande.
Uppdraget ska i sin helhet redovisas senast den 28 februari 2010. Uppdraget har utförts av konsulterna Rolf Bergvall, som uppdragsansvarig, och Alf Emmerdahl som medverkande.
Arbetet har bedrivits med inhämtande av information från Försvarsmakten och FMV genom ett antal möten, intervjuer och skriftlig dokumentation. Avrapportering har skett fortlöpande till utredningens sekretariat där avstämningar av förslag samt preciseringar av förutsättningar har diskuterats.
Den faktiska utredningstiden har varit kort, cirka 6 veckor inklusive startsträcka för bokningar av intervjuer och tid för utarbetande av denna rapport. Vi har koncentrerat insatserna på en översiktlig genomgång för att i första hand identifiera de frågor som är mest kritiska med avseende på systemstödet vid genomförande av utredningens förslag. Den korta utredningstiden avspeglar sig i vår rapport både vad avser djup och detaljeringsgrad.
5 Vi belyser samtliga frågor bortsett frågan om ändamålsenlighet som vi anser att vi inte kunnat bedöma. Vi har förutsatt att befintliga system inom försvarslogistiken byter huvudman oaktat deras funktionalitet och ändamålsenlighet.
885
Bilaga 8 SOU 2011:36
Vi anser dock att vi kunnat utföra vårt uppdrag och i allt väsentligt besvarat de frågor som ställts från utredningen.
3. Förutsättningar för bedömning av konsekvenser
3.1 Förutsättningar från utredningen
Vår analys baseras på de förutsättningar som lämnats från utredningen angående de förslag som övervägts och förväntas lämnas i betänkandet. Förslagen har till vissa delar förändrats eller konkretiserats under arbetes gång. Vi har således arbetet med utgångspunkt i förutsättningar som inte till sin helhet varit låsta eller helt fastställda under arbetets gång.
Följande har utgjort de grundläggande förutsättningarna för genomförande av uppdraget.
• Den s.k. Försvarslogistiken samlas i en organisation.
• Merparten av den verksamhet som f.n. bedrivs inom FMLOG förs till FMV. Främst följande verksamheter berörs – Inköp Upphandling – Verkstäder – Lager – Teknikkontoren (6st, fungerar som kravställare) – Godstransport – Resor & Logi – Administrativt stöd inkl ekonomisk redovisning – Arbetsplatsservice – Miljöstöd
• Logistikverksamhet som ingår i Insatsorganisationen (insatsnära logistik) ligger kvar inom Försvarsmakten
• De befintliga anslagen skall ligga kvar oförändrat inom respektive myndighet. Utredningen pekar på att en alternativ finansieringsmodell kan komma att tillämpas i ett längre perspektiv
886
Bilaga 8
• FMV ska även fortsättningsvis vara avgiftsfinansierat och ambitionsnivån i hur detta fungerar i förhållande till Försvarsmakten ska vara oförändrat, i alla fall i det korta perspektivet
• Den s.k. 5-modellen förutsätts vara grunden för redovisning för försvarslogistiken
• Utredningens utgår från att förändringarna ska vara genomförda under 2012.
3.2 Försvarslogistiken 2012
I detta avsnitt vill vi sammanfatta förutsättningarna för försvarslogistikens administration under 2012, dvs. vid tidpunkten då utredningens förslag avses genomförande. Detta sammanfattar också de förutsättningar som ligger till grund för våra bedömningar av konsekvenser för systemstödet vi d genomförande av utredningens förslag. Självfallet sammanfaller några punkter direkt med de förutsättningar som lämnats från utredningen och som redovisats ovan.
Vi har i förutsättningarna utgått från nuläget inom respektive myndighet med hänsyn taget till myndigheternas gällande planering för utveckling eller förändring av systemstödet. De viktigaste förutsättningarna i detta avseende bedöms vara följande:
• Utredningens förslag om genomförande under 2012. Vi utgår således från konsekvenser för systemstödet med perspektivet att utredningens förslag är genomfört 2012. Mot bakgrund av denna tidsmässiga förutsättning utgår vi från att överföring av system från Försvarsmakten till FMV görs med ett minimum av tekniska förändringar eller anpassningar utan att det inledningsvis, främst är huvudmannaskapet för systemstödet som ändras.
• Samtliga befintliga system inom försvarslogistiken som för närvarande finns inom Försvarsmakten, och inte har avlösts av PRIO, överförs huvudmannamässigt, till FMV.
• FMV ansvarar för de delar av PRIO som är i drift 2012, dvs. ekonomisystemet och viss HR- funktionalitet. Frågor angående den logistikfunktionalitet m.m. som avses införas i det s.k. Införande 3–4 behandlas i ett särskilt avsnitt.
887
Bilaga 8 SOU 2011:36
• Till FMV förs allt systemunderhåll som inte kan anses insatsnära, dvs. främst den systemförvaltningsenhet som finns inom FMLOG. Detta innebär att den sammanslagning av samtliga drift- och förvaltningsresurser (FMTIS) som planeras inom Försvarsmakten inte kan genomföras fullt ut.
• Drift av system och infrastrukturen inklusive nät förutsätts ligga kvar inom Försvarsmakten.
• Berörda systemstöd överförs från Försvarsmakten till FMV enligt det status som gäller vid ingången av 2012. Genomförandeaktiviteter kommer att pågå med början under 2011, fortsätta under 2012 och sannolikt även därefter. Det krävs kortsiktiga lösningar inom flera områden för att utredningens tidplan ska vara möjlig
• FMV kommer att administrera Försvarsmaktens ekonomiska redovisning och därmed vara en betydande användare av PRIOsystemet. Ekonomiadministrationen handhas av det FMLOG som inordnats i FMV. Vi förutsätter att FMV:s redovisning är oförändrad och administreras via Agresso.
• Försvarsmakten förutsätts att även fortsättningsvis ha tillgång till och använda PRIO och de befintliga logistiksystemen.
• Vad gäller PRIO:s HR-funktioner (personal etc.) förutsätts verksamheten, med undantag för administration och utbetalning av ersättning för resor och andra ersättningar inom det ska HRcentrum kvarstå inom Försvarsmakten.
Systemstöd för den s.k. insatsnära verksamheten
Förutsättningen är att den Insatsnära verksamheten har tillgång till allt systemstödet inom logistikområdet dvs. både de befintliga logistiksystemen och PRIO. De system som är direkt avsedda för insatsledning, t.ex. SWECCIS ska enligt utredningen kvarstå inom Försvarsmakten.
Vi finner det inte meningsfullt att i detta sammanhang definiera någon funktionell gräns mellan det som är insatsnära och övrig verksamhet inom Försvarsmakten. Det väsentliga är att den s.k. insatsnära verksamheten kan få sina informationsbehov och övrigt verksamhetsstöd tillgodosedda även i en tvåmyndighetslösning.
888
Bilaga 8
De logistikfunktioner som f.n. utförs i den ”främre” insatsledningen med IT-stöd utgörs av ett begränsat och fristående system, (RSF) som producerar manuella underlag. Logistiklösningen för den främre linjen är ännu inte beslutat. Det kan eventuellt göras en utveckling inom Insatsledningssystemet SWECCIS alternativt en vidareutveckling av den befintliga programvaran RSF. Det finns även ett alternativ att skapa en fristående, autonom PRIO-modul.
Vi utgår från att insatsverksamheten kan utnyttja befintlig funktionalitet i PRIO och de befintliga logistiksystemen fr.o.m. 2012 på samma sätt som detta är ordnat i dagsläget.
4. Logistiksystem
I detta avsnitt redovisas det systemstöd som kan komma att påverkas av utredningens förslag. Syftet är att redovisa vilka logistiksystem som kan förväntas komma att överföras till FMV vid ett genomförande av utredningens förslag.
4.1 Försvarsmakten
Försvarsmaktens IT-strategi för de verksamheter som berörs i detta sammanhang utgörs främst av införandet av det integrerade resursledningssystem, PRIO, som baseras på det s.k. affärssystemet SAP. Införandet av PRIO beslutas 2003 och ett grundläggande syfte är att det integrerade systemet skall ersätta ett stort antal befintliga logistiksystem, s.k. arvssystem. Projektet beskrivs närmare nedan.
För insatsledning finns systemet SWECCIS, som påbörjades att införas under 2010. Införandet planeras att fortsätta fram till 2014. SWECCIS saknar för närvarande logistikfunktionalitet. FMTM har förvaltnings- och driftansvar för SWECCIS.
För logistik vid ”främre insatsledningen” finns, som tidigare nämnts, ett standalonesystem, RSF som genererar manuella underlag. Det finns för närvarande ingen teknisk koppling mellan PRIO och SWECCIS och inte heller mellan RSF och PRIO eller SWECCIS. Lösningar med högre automationsgrad övervägs men de är ännu inte beslutade.
889
Bilaga 8 SOU 2011:36
I nedanstående tabell framgår antalet logistiksystem fördelade på ett antal kategorier. Det framgår också vilka logistiksystem som kan komma att överföras till FMV vid genomförande av utredningens förslag.
I bilaga 1 redovisas en tabell över logistiksystemen men angivande av bl.a. ändamål och systemsamband.6 Informationen angående befintliga logistiksystem baseras på uppgifter som överlämnats från Försvarsmakten. Detaljanalys pågår inom PRIOprojektet angående vilka system som kommer att avvecklas vid Införande 3–4. Det övervägs bl.a. att överföra några system för avveckling i samband med införande 5–6.
Kategori Antal Logistiksystem som planeras att avlösas av PRIO under Införandena 3 och 4. Avvecklingen bedöms inte ha slutförts under 2012 varför systemen förutsätts överföras till FMV.
19
Logistiksystem som förväntas komma att överföras till FMV då de planeras att avlösas av PRIO i senare införanden (5 och 6) dvs. senare än 2012
13
Logistiksystem som förväntas överföras till FMV och inte påverkas av PRIO:s införandeplanering
25
Logistiksystem som förväntas kvarstå inom Försvarsmakten då de kan betraktas som insatsnära
2
Tot antal
59
Några system (3)har angivits som avvecklade men är fortfarande i drift då systemen t.ex. innehåller historik som saknas i andra system.
Systemen är av mycket varierande karaktär där vissa är omfattande, verksamhetskritiska och med hög komplexitet medan andra kan anses vara av mindre betydelse.
Med denna sammanställning som grund är det således summa 57 system, PRIO oräknat, som överförs till FMV vid genomförande av utredningens förslag. Antalet kan självfallet påverkas om det uppstår förändringar innan beslut om genomförande av utredningens förslag. C PROD, logistikchef är produktägare (PÄ) för samtliga system bortsett från fem system för vilka C FMLOG är produktägare och ett system för vilket CIO är produktägare.
6 Källor: Försvarsmaktens anmodandesvar 2010-07-30 med PRIO:s avvecklingsplan, FM CIO förteckning över samtliga logistiksystem 2011-02-08 och Stf C PROD LOG, identifiering av ändamål med vissa logistiksystem 2011-02-11—14.
890
Bilaga 8
Försvarsmakten är den huvudsakliga användaren av systemen och dess information. Försvarsmakten är också den främsta kravställaren angående systemens funktionalitet och säkerhet. Vi förutsätter att formerna för underhåll och vidareutveckling även fortsättningsvis avtalas mellan parterna. Det befintliga samordningsavtalet mellan Försvarsmakten och FMV, SAMO FM – FMV 2009, bedöms kunna utgöra en grund för ett sådant avtal. Försvarsmakten måste bibehålla beställarkompetens avseende samtliga områden och system inom försvarslogistiken. Vi bedömer det angeläget att som en genomförande- och förberedelseaktivitet identifiera och säkerställa den beställarkompetens som bör finns kvar inom Försvarsmakten efter att huvudmannaskapet för försvarslogistiken ändrats.
4.2 PRIO-projektet
PRIO-projektet inleddes i juni 2003 i syfte att införa ett nytt och integrerat resurs- och ekonomiledningssystem för hela Försvarsmakten. Det fanns från början tre övergripande mål med projektet
• Ett adekvat besluts- och ledningsstöd från ÖB och högsta ledningen till lägre nivåer ska införas
• Uppfyllande av externa krav på uppföljning och redovisning
• Effektivisering, rationalisering och framtidsinriktning av Försvarsmaktens processer
Projektet indelades i tre övergripande faser. Den första av dessa faser avsåg en verksamhetsanalys och processbeskrivning av samtliga verksamhetsområden och funktioner på Försvarsmaktsnivå. Fasen avslutades sommaren 2005. Därefter påbörjades utarbetande av ett upphandlingsunderlag och därpå följande upphandling. Dessutom vidtogs vissa förberedande anpassningsåtgärder med avseende på såväl verksamhet som IT. I maj 2007 avslutades upphandlingen och därmed också fas 2. Den tredje och sista fasen, innehållande ett successivt framtagande och införande av funktionalitet indelat i sex olika införanden, inleddes i juni 2007 och ska avslutas under år 2012.
Införande 1 innebar en grunduppsättning av Försvarsmaktens ekonomimodell med en första driftsättning för FMLOG.
Införande 2 var en utrullning av ekonomifunktionalitet till övriga delar inom Försvarsmakten. Utöver dessa funktioner för
891
Bilaga 8 SOU 2011:36
ekonomi innefattar det första införandet även grundläggande HRfunktionalitet samt nödvändig grundkonfigurering för kommande införanden.
Införande 3 ska enligt plan omfatta ytterligare ekonomifunktionalitet (lagerredovisning och upphandling/inköp) samt logistik (grunddata, förnödenhetsförsörjning samt transport).
Införande 4 fokuserar på HR (utbildningsadministration, lönebildning, personaladministration samt strategisk personalplanering).
Införande 5 och 6 planeras sedan ytterligare logistikfunktionalitet; förvaltningsdata, tekniskt systemstöd/typkonfiguration, underhållsproduktion, fastigheter och anläggningar, samt materielunderhåll.
Införande 1 togs i drift i januari 2009 och leveransgodkändes i april 2009. Det överlämnades sedan till Försvarsmaktens systemförvaltningsenhet (SFE) den 1 december 2009. Införande 2 planerades från början att produktionssättas i januari 2010 men sköts senare fram till 6 april 2010. Det ursprungliga avtalet med leverantören omfattade enbart Införande 1 och 2 samt optioner på Införande 3 till 6. I slutet av december 2009 tecknade Försvarsmakten en avropsbeställning på Införande 3 och 4 (drygt ett år försenat sett till den ursprungliga planen).
Enligt gällande plan ska Införande 3 och 4 vara tekniskt färdigutvecklade (s.k. teknisk Go-Live) vid årsskiftet 2011/2012. Utrullningen inom Försvarsmakten planeras ske under 1:a halvåret 2012 och ske under en 3–4 månadersperiod. Utrullningsstrategin är ännu inte beslutad. En faktor som sannolikt kommer att ha stor betydelse för val av strategi för utrullningen är att man vill undvika tillfälliga lösningar för integration mellan olika system och system i olika införandefaser.
Införandena 5 och 6 planeras att avropas innan årsskiftet 2011/2012. Förberedelsearbete har påbörjats. Enligt gällande plan från Försvarsmakten ska Införandena 5 och tas i drift under 2013.
PRIO är således i drift vad gäller Försvarsmaktens ekonomiadministration och viss HR-funktionalitet. Införandena 3, med omfattande funktionalitet inom logistikområdet, och införande 4, med ytterligare HR-funktionalitet, planeras att införas under 2012. PRIO kommer då att ha omfattande systemsamband samtidigt som ett betydande antal s.k. arvssystem ska avvecklas. Av bilaga 2 framgår PRIO:s systemsamband vid Införande 2 och de samband som enligt nu gällande plan kommer att gälla vid Införande 3 och 4.
892
Bilaga 8
4.3 FMV
FMV ska på uppdrag stödja FM i hela planerings- och beslutsprocessen avseende materielproduktion och materialanskaffning. FMV har tekniskt designansvar för de tekniska system som FMV levererar till Försvarsmakten. FMV ska följa de strategier, planer och inriktningar som Försvarsmaktens CIO fastställer.
All IT-verksamhet (inkl IT-system för insats- och verksamhetsledning) i Försvarsmakten ska följa Försvarsmaktens IT-livscykelmodell. Försvarsmaktens IT-verksamhet beskrivs detaljerat i ”Direktiv för Försvarsmaktens IT-verksamhet, med bl.a. auktorisationsprocesser samt Försvarsmaktens interna bestämmelser, FIB 2007.5, om IT-verksamhet. Auktorisationsbeslut fattas av Försvarsmaktens CIO. I de fall FMV anskaffar programvara för Försvarsmaktens räkning ska FMV säkerställa att nyttjanderätten kan överlåtas till Försvarsmakten vid leverans.
FMV har inte deltagit vid upphandlingen av Försvarsmaktens projekt PRIO. FMV har dock i senare skeden av projektet deltagit i workshops och i styrgruppen för projektet.
FMV:s IT-strategi baseras på användning av flexibla, standardiserade och kostnadseffektiva IT-lösningar som snabbt ska kunna levereras, införas och avvecklas. I strategin ingår således att undvika starka leverantörsberoenden och att systemen ska anpassas till och utgå från att tillgodose varje verksamhets behov på bästa sätt. FMV anser att man därmed minimerar kostnaderna, erhåller en hög grad av flexibilitet och maximerar verksamhetsnyttan. Som ett led i denna IT-strategi har man introducerat en integrationsplattform7 för att standardisera formerna för informationsutbyte såväl inom myndigheten som med omvärlden.
FMV:s verksamhet i de delar som här är aktuella utgår från tre huvudprocesser
1. Planeringsinformation
2. Uppdragsinformation (affärstransaktioner)
3. Materielinformation
Följande IT system har samband med system inom Försvarsmakten och kan anses ingå i den s.k. Försvarslogistiken:
7 Microsoft Biztalk.
893
Bilaga 8 SOU 2011:36
• MPS
• RAMSES
• Agresso
Materielplanen läggs i MPS. Uppdrag och beställningar hanteras inom RAMSES (kan kallas FMV:s interna affärssystem). All fakturering och leverantörsinfo hanteras i Agresso.
FMV:s interna IT-verksamhet är organiserad genom enheten IS/IT som ingår i stödenheten Infra. IS/IT uppgift är att förse FMV med relevanta IT-tjänster. Kunderna är FMV:s medarbetare och IS/IT har cirka 25 medarbetare. Huvuduppgifterna är IT-drift (outsourcad), förvaltning av befintliga IT-tjänster, samt utveckling av nya tjänster. Med utveckling avses att köpa in nya tjänster och implementera dem i befintlig miljö. IS/IT är en utpräglad beställarorganisation.
Kompetensen har de senaste åren utvecklats från en teknisk profil till dagens fokus på verksamhetsledning och leverantörsstyrning med en bred IT-kunskap som bas. Kompetens inom IS/IT i dag är bland annat projektledning, förvaltningsledning, arkitektur och integration, IT-controlling och avtal. I portföljen av tjänster ingår allt från egenutvecklade affärssystem kravställda utifrån affärselationen med Försvarsmakten som huvudkund, till standardtjänster med åtkomst via enkla webbgränssnitt.
IT-driften är fullt ut outsourcad och FMV köper tjänst i stället för teknik, dvs. undviker att ställa krav på tekniknivå utan i stället kravställs på funktionsnivå. Området omfattar arbetsplatstjänst, server- och applikationsdrift, WAN/LAN, Service Desk, licenshantering samt hyra av servrar, datorer och annan utrustning.
Förvaltningen omfattar befintliga tjänster och är i stor utsträckning outsourcad, dock finns fortfarande viss andra linjens support på egenutvecklade tjänster. Även förvaltningen är tjänsteorienterad och organiseras utifrån förvaltningsmodellen pm3. Nedan redovisas exempel på de system som används.
• PLS – FMV:s egenutvecklade affärssystem, produktionsledning och -uppföljning
• MPS – stöd för långsiktig materielplanering (tar emot Försvarsmaktens materielplan)
• SharePoint – Intern och extern samarbetsportal
• Insidan – intranät
• fmv.se – externwebb
894
Bilaga 8
• Agresso – ekonomisystem
• CDI – fakturahanteringssystem
• Palasso – lönehantering, egenrapportering
• eBuilder – resebeställningar, reseräkningar
• Wellnet – friskvårdstjänster för medarbetare
• Patricia – patentärenden
• PDB – produktdatabas (Share-a-space)
• Platina – ärendehantering
• Webbtid – tidrapportering (VIP, VIPU, VIPL)
• Qualiware – verktyg för processmodellering och kravhantering
• BizTalk – Integrationsplattform
5. Drift- och förvaltning
Det ingår inte i vårt uppdrag att särskilt studera organisatoriska frågor. Vi vill dock i sammanhanget redovisa Försvarsmaktens planer angående en sammanslagen organisation för drift och förvaltning, FMTIS.
Inom Försvarsmakten finns drift- och supportorganisationer för dels Insatsledningssystem och dels Verksamhetsledningssystem. I respektive verksamhet ingår följande:
Insatsledningssystem
• Försvarsmaktens gemensamma infrastruktur för telekommunikationer. Försvarets telenät, FM SATKOM, fasta delar i HF-radiosystem etc.
• Fast ledningssystem för militärstrategiska och operativa funktioner samt för mark- sjö och luftstridskrafterna. Sensorsystem, radiosystem, informationssystem etc.
Verksamhetsledningssystem
• Kontorsstödssystem, stödsystem för HR- och ekonomi funktionerna, resursledningssystem etc. PRIO är att betrakta som ett verksamhetsledningssystem
Drift och förvaltningsuppgifter finns inom följande organisationer
895
Bilaga 8 SOU 2011:36
• FMTM – FMTM. Drift av insatsledningssystem – Försvarsmaktens gemensamma infrastruktur för telekommunikationer och fasta ledningssystem för militärstrategiska och operativa funktioner samt för mark-, sjö- och luftstridskrafterna (cirka 350 befattningar).
• FMTM - Teknikkontor ledningssystem. Förvaltning av insatsledningssystemen.
• FMLOG Ledningsteknikenhet, LedTekE – OpLedTekbat. Drift av verksamhetsledningssystem. Fältservice av insatsledningssystem. Bakre underhållsresurs för övriga insatsförband. (LedTek E består av cirka 860 pers)
• FMLOG Systemförvaltningsenhet, SFE, Systemförvaltning av verksamhetsledningssystem.
• Luftstridsskolan - Strilbat. Drift av ledningssystem för strilbataljonen.
• Marinbasen – Sjöinfobat. Drift av ledningssystem för sjöinformationsbataljonen
Huvuddelen av systemförvaltningen för Insatsledning finns hos industrin.
Försvarsmakten planerar att samla samtliga resurser för drift och förvaltning och bilda en gemensam organisation kallad Försvarets Telekommunikations och IS-förband, FMTIS. Logistikförbanden OpledTekbat och FMTM planeras bilda lednings- och underhållsförbandet FMTIS. ITF/CERT föreslås vara oförändrat. FMTIS förväntas ha 1 303 befattningar varav 1 175 civila.
Regeringen meddelade i samband med budgetpropositionen 2010/11:1 att Försvarsmakten större organisationsförändringar skulle invänta utredningens förslag. Försvarsmakten har därför avvaktat med inrättandet av FMTIS. Vissa organisationsförändringar med anknytning till området drift- och förvaltning där Försvarsmakten självt kan besluta planeras genomföras fr.o.m. 2012-01-01. Som exempel kan nämnas:
• Inrättande av Materielsystemkontor ledningssystem, MSK
Ledsyst, vid LedR
• Inrättande av Sambandsenhet vid FMTM
• Inrättande av IT-driftenhet vid FMLOG LedTekE
• Inrättande av Genomförandeenheter vid FMLOG LedTekE
896
Bilaga 8
Enligt de förutsättningar som lämnats från utredningen kommer uppgifterna i en framtida logistikorganisation fördelas enligt följande:
Till FMV förs FMLOGs systemförvaltningsenhet med förvaltning av PRIO och de befintliga logistiksystemen bortsett från de insatsnära.
Inom Försvarsmakten kvarstår:
FMTM – FMTM, Drift av insatsledningssystem – Försvarsmaktens gemensamma infrastruktur för telekommunikationer och fasta ledningssystem för militärstrategiska och operativa funktioner samt för mark-, sjö- och luftstridskrafterna.
FMTM - Teknikkontor ledningssystem, Förvaltning av insatsledningssystemen.
I enlighet med förutsättningarna ska således all drift inklusive infrastruktur inklusive nät ligga kvar inom Försvarsmakten. Systemförvaltningen av IT-system inom området Försvarslogistik, dvs. motsvarande systemförvaltningsenheten vid FMLOG överförs till FMV.
Vi konstaterar att ett införande av en tvåmyndighetslösning enligt utredningens förslag innebär att effekterna av FMTIS enligt Försvarsmaktens nu föreliggande planering inte kan inhämtas fullt ut. Begränsningen ligger dock enbart inom systemförvaltningsområdet.
Enligt vår bedömning finns det uppenbara fördelar att hålla samman designansvar och systemförvaltning inom FMV samtidigt som det finns starka skäl att inte ändra den befintliga driftorganisationen inom Försvarsmakten. Samtidigt uppstår möjligheter att effektivisera systemförvaltningen inom FMV.
6. Säkerhetsfrågor
Vi har översiktigt studerat om det uppstår säkerhetsmässiga konsekvenser för systemstödet vid genomförande av utredningens förslag.
Utredningen har angivit förutsättningen att driftansvar och ansvar för infrastruktur inklusive nät kommer att ligga kvar oförändrat och sammanhållet inom Försvarsmakten . Detta innebär enligt vår bedömning oförändrade möjligheter att upprätthålla säkerhet och höga tillgänglighetskrav även i en ny organisatorisk modell för försvarslogistiken.
897
Bilaga 8 SOU 2011:36
Det finns ett principbeslut om säkerhetslösning för att uppnå nivån Hemlig /Restricted för PRIO, “Riktlinjer för realisering” från 2010-12-17.
Lösningen för införande 3-4 bygger på s.k. tunna klienter och alla som arbetar med PRIO ska utrustas med ett USB-minne med OS, krypo-programvara och terminalklientprogramvara. Frekventa PRIO-användare kommer att utrustas med särskilda PRIOterminaler. Man överväger att tilldela alla användare en extra dator med tillgång till PRIO med hänsyn till olägenheten att behöva starta om datorerna med hjälp av USB-minne vid varje tillfälle PRIO ska börja användas.
Lösningar för den längre sikten (efter införande 3-4) övervägs och är under fortsatt utredning.
Det ingår inte i vårt uppdrag att bedöma utformningen av PRIO:s säkerhetslösning. Vi bedömer dock att lösningen inte påverkas av utredningens förslag utan kommer att kunna införas oavsett det organisatoriska ansvaret för försvarslogistiken.
Några logistiksystem kommer inte att kunna ersättas av PRIO pga. högre säkerhetsklassning än Hemlig/Restricted. Som exempel kan nämnas LIFT (en samling system) och FENIX för flygplansunderhåll. LIFT måste enligt uppgift från Försvarsmakten antingen renoveras eller byggas om med anledning av att systemet är tekniskt föråldrat. Säkerhetslösningarna för dessa system påverkas inte heller av utredningens förslag.
7. Särskilda frågor vid genomförande
I detta avsnitt redovisas de särskilda frågor vi anser uppstår för systemstödet vid genomförande av utredningens förslag.
Vår bedömning är att systemstödet inom försvarslogistiken kan överföras till en ny huvudman i enlighet med utredningens förslag fr.o.m. 2012. Förutsättningen för detta är att förändringar i de tekniska lösningarna undviks så långt möjligt. Den förutsättning som angivits av utredningen att drift och ansvar för infrastruktur ligger kvar inom Försvarsmakten innebär en nödvändig stabilitet för tillgänglighet och säkerhet. Detta möjliggör enligt vår mening det snabba genomförandet av utredningens förslag.
Det finns självfallet ett antal genomförandeaktiviteter som berörda organisationer har att hantera innan och i samband med
898
Bilaga 8
genomförandet. Redovisningsfrågorna och sambanden mellan redovisningen hos Försvarsmakten och FMV är ett sådant exempel.
Särskilda frågeställningar finns beträffande PRIO vilket redovisas i det följande. PRIO är i drift vad avser Försvarsmaktens ekonomiredovisning och viss HR-funktionalitet.
FMV kommer genom ansvaret för inom Försvarsmaktens ekonomiadministration också att vara en betydande användare av PRIO ekonomisystem. Både Försvarsmakten och FMV kommer således att vara PRIO-användare fr.o.m. 2012. FMV ska dessutom svara för förvaltning av systemet.
7.1 Överföring av PRIO till FMV 2012
Vi har bedömt förutsättningarna för hur PRIO ska kunna överföras till FMV under 2012 och säkerställa bibehållen funktionalitet och säkerhet i systemet för både Försvarsmakten och FMV. Förutsättningen är att de delar av PRIO som är i drift dvs. ekonomi och viss HR-funktionalitet överförs 2012.
Anpassning av PRIO för två myndigheter
Vi har tagit del av bedömningar från PRIO-projektet angående hur PRIO-systemet bör konfigureras för att bäst tillgodose behoven hos både Försvarsmakten och FMV dvs. i en tvåmyndighetslösning.
PRIO-projektet har studerat möjligheten att dela PRIO i två versioner, med separata delar för respektive myndighet, Försvarsmakten och FMV. För redovisning av de totala materielkostnaderna förutsätts att det finns en gemensam huvudbok. En sådan lösning liknar den typ av konfiguration som återfinns i koncerner där ett gemensamt redovisningssystem används för separata bolag.
PRIO är i dag konfigurerat för en myndighet (motsvarande ett bolag). En omkonfigurering av PRIO för drift inom två separata myndigheter har av Försvarsmakten bedömts kräva en kalendertid på cirka 18 månader och kräva en insats på cirka 150 personår. Denna bedömning utgår från att PRIO med funktionalitet enligt Införandena 3–4 är i drift.
Det är enligt vår bedömning sannolikt lämpligt att som en långsiktig lösning konfigurera PRIO i två separata system för att
899
Bilaga 8 SOU 2011:36
tillgodose behoven för respektive myndighet. I utredningens perspektiv att den nya organisationen ska införas 2012 är det dock inte möjligt att åstadkomma en sådan förändring. Det krävs således en kortsiktig lösning för att PRIO ska fungera i en tvåmyndighetslösning med bibehållen funktionalitet och säkerhet.
Kortsiktig lösning
Vi bedömer att en kortsiktig lösning för PRIO med bibehållen funktionalitet och säkerhet är möjlig att åstadkomma till 2012. Utgångspunkten för en sådan kortsiktig lösning kan vara att hantera systemet som om det ”outsourcas” från Försvarsmakten till FMV. Förändringar av processer i systemet bör undvikas och de åtgärder som vidtas bör begränsas till de som är nödvändiga för att åstadkomma en korrekt redovisning inom både Försvarsmakten och FMV.
Från 2012 ska de verksamheter som överförts till FMV ingå i FMV:s redovisning. Samtidigt ska de totala materielkostnaderna kunna redovisas av Försvarsmakten . Detta samspel mellan redovisningssystemen för Försvarsmakten respektive FMV (dvs. PRIO och Agresso) måste lösas innan genomförandet 2012.
En sådan lösning kan baseras på bl.a. följande:
• Hela Försvarsmaktens redovisning hanteras som för närvarande inom PRIO.
• FMLOG:s redovisning kan kortsiktigt (2012) ligga kvar inom
PRIO och leverera information till Agresso för att bilda FMV:s redovisning.
• Den information från FMV som ska bidra till att bilda kostnadsredovisningen för de totala materielkostnaderna överförs från Agresso till Försvarsmakten och PRIO
Vi gör inte anspråk på att ha studerat redovisningsproblematiken i detalj utan vill enbart peka på behovet på samverkan mellan PRIO och FMV:s Agresso och konsekvenser av att en betydande del av det som f.n. redovisas i PRIO ska ingå i FMV:s redovisning from 2012.
Vår bedömning är således att PRIO-systemet i de delar som är i drift kan byta huvudman under 2012 med bibehållen funktionalitet och säkerhet. Det förutsätts dock att tekniska eller funktionella
900
Bilaga 8
förändringar undviks så långt det är möjligt. Att åstadkomma en mer slutgiltig lösning synes inte möjligt med det tidsperspektiv som är aktuellt.
Det är angeläget att åtgärder för genomförande påbörjas per omgående om utredningens förslag ska genomföras. Ett genomförandeprojekt bör startas i syfte att säkerställa att Försvarsmakten och FMV får nödvändig information (både avseende ekonomi och logistik) i den nya organisationen. Projektet bör bl.a. i detalj utforma flödet av ekonomi- och logistikinformation.
7.2 Införandena 3 och 4 i PRIO
PRIO är under fortsatt utveckling och införanden inom främst logistikområdet (införande 3) planeras ske under 2012. Detta sammanfaller således med tidpunkten för genomförande av utredningens förslag. Enligt gällande plan ska Införandena 3–4 vara färdigutvecklade vid årsskiftet 2011/2012 och införas i verksamheten (rullas ut) under 1:a halvåret 2012.
Försvarsmakten har för sin del pekat på följande övergripande projektrisker i införande 3–4.
• Det finns en risk för att produktionsstarten för införande 3–4 förskjuts mot feb-mars 2012. Om detta sker uppstår främst ekonomiska konsekvenser i och med projektet förlängs och att det ekonomiska utrymmet minskar (alt att ramen måste höjas).
• Risk för att arbetet med att höja informationskvaliteten i arvssystemen inte hinner genomföras som planerat innan migrering till PRIO. Utfaller denna risk påverkas främst möjligheterna att migrera information i avsedd takt in i systemet vilket medför att nyttoeffekterna förskjuts. Det bedöms dock inte påverka produktionssättningstidpunkten för PRIO Inf 3–4.
• Risk att den IT-infastruktur som skall hantera hemlig information (Hemlig/Restricted) blir så försenad att den ger en påverkan på möjligheterna att använda systemet fullt ut. Inom detta område pågår en analys kring kravet att verkligen ha denna infrastruktur färdig till årsskiftet med hänsyn till det beslut som tagits till att viss information i systemet LIFT inte ska integreras in i PRIO förrän införande 5–6. Denna analys är ännu inte slutförd men kan komma att innebära att Försvarsmakten erhåller ytterligare tid för att kunna realisera IT-infrastrukturen (H/R).
901
Bilaga 8 SOU 2011:36
Ur ett PRIO-hänseende skulle ett sådant beslut innebära en lägre risk för PRIO inf 3–4.
• PRIO har ett något för högt konsultberoende. FM måste utarbeta en sourcingstrategi så att en långsiktig och balanserad lösning kan etableras. Att inte denna (strategi) idag finns på plats utgör en risk för fortsatt bemanningsarbete. FM CIO genomför f.n. en förvaltningsutredning som skall ge svaret på dessa frågor och beslut kan förväntas under Q3 innevarande år.
Vi bedömer att Införande 3–4 och är mycket omfattande och komplext. Systemet kommer att påverka alla verksamhet inom försvarslogistiken direkt eller indirekt. PRIO planeras, genom Införande 3, att överta alla basinformation såsom materielinformation och blir således det centrala systemet inom försvarslogistiken. I samband med införande 3–4 planeras ett 20-tal äldre logistiksystem att avvecklas. Systemet kommer dock att även fortsättningsvis ha informationssamband med ett stort antal system. Vi bedömer mot bl.a. den bakgrunden att det finns betydande risker i Införande 3–4 och produktionstagandet av systemet. Som exempel på sådana risker kan följande nämnas:
• Införande 3 påverkar hela försvarslogistiken
• PRIO blir materielmaster och det centrala systemet för flertalet befintliga logistiksystem
• PRIO kommer att ha omfattande samverkan och kommunikation med befintliga system. Systemsambanden genomgår omfattande förändringar vid införande 3.
• En stor mängd nya processer och oprövade lösningar införs.
• Begränsade erfarenheter från införande av försvarslogistik i SAP
• Stora frågetecken finns beträffande informationskvalitén i systemen
• Hög utrullningstakt med avsaknad av pilotverksamhet
Flera av dessa risker kan mötas med åtgärder för att minimera konsekvenser etc. Vår bedömning är dock att systemet i sin helhet knappast kommer att vara helt stabilt under 2012. Dessutom bedöms FMV sakna förutsättningar at ta emot systemet genom att all kompetens angående systemet finns hos projektet och hos
902
Bilaga 8
leverantören. Denna kompetens kan inte förutsättas komma att föras över till FMV.
Enligt vår bedömning bör därför alternativa införandestrategier övervägas vad gäller Införandena 3–4. Vi förutsätter i samtliga alternativ att PRIO i de delar som är i drift (motsvarande Införande 1 och 2) överförs till FMV under 2012. Vi har övervägt följande alternativ.
1. Försvarsmakten slutför utvecklingen under 2011 och FMV tar över ansvaret för Införandena 3-4 från 2012 (då också huvudmannaskapet för berörda verksamheter föreslås ändras).
2. PRIO-projektets ansvar för Införandena 3- 4 kvarstår inom Försvarsmakten till dess systemet är stabilt och kan överföras till förvaltning och FMV haft tidsmässiga förutsättningar att bygga upp erforderlig kompetens. Detta bedöms tidigast kunna ske under 2013
3. Försvarsmakten påbörjar förberedelser för överlämnande av projektet till FMV i direkt samband till att beslut fattats om genomförande av utredningens förslag. Detta alternativ innebär att utvecklingen avbryts och tar en paus under 2011.
Om verksamhetsansvaret ändras för försvarslogistiken från 2012 måste, enligt vår bedömning, den nya huvudmannen också ha ansvar för genomförandet av stora förändringar inom verksamheten. En ansvarsmässig förändring från 2012 skulle innebära att Försvarsmakten svarar för utvecklingen medan FMV tar över ansvaret för den s.k. utrullningen. En sådan situation kan anses som mycket tveksam. FMV måste, då man är verksamhetsansvarig, få möjlighet att påverka såväl innehåll som genomförande och tidplan för drifttagande och utrullning . Detta får konsekvenser för PRIO:s tidplan. Sannolikt uppstå också för kostnader bl.a. med anledning av avtal med leverantören. Vidare senareläggs den vinsthemtagning som planeras genom avveckling av befintliga s.k. arvssystem.
Utvecklingen av Införandena 3–4 är långt gånget och stora investeringar har redan gjorts både ekonomisk och kompetensmässigt. En lösning att undanta PRIO från utredningens tidplan för genomförande 2012 och att Försvarsmakten kvarstår med ansvar för både utveckling och utrullning av Införandena 3–4 kan
903
Bilaga 8 SOU 2011:36
mot den bakgrunden övervägas. Ansvaret skulle kvarstå fram t.o.m. att systemet kan anses stabilt i verksamheten.
Det är förvisso en något märklig situation att verksamhetsansvaret för försvarslogistiken åvilar en myndighet, FMV, medan utveckling och införande av en omfattande förändring av systemstödet åvilar en annan myndighet, Försvarsmakten. Det finns också ett antal komplikationer som vi inte närmare har bedömt, t.ex. hur Försvarsmakten ska kunna säkra kompetens och resurser för utveckling och genomförande för något man framdeles inte kommer att ha ansvar för.
Vi anser att båda ovan nämnda lösningar har uppenbara brister och olägenheter. Det synes enligt vår mening mest lämpligt att införandeplanen förändras så att FMV får reella möjligheter att påverka innehåll och plan för utrullning av Införandena 3-4. Ansvaret för utveckling och införande av ytterligare logistikfunktionalitet motsvarande Införandena 3-4 bör således överföras samtidigt som verksamhetsansvaret ändras 2012. Mot den bakgrunden bör Försvarsmaktens införandeplan för utvecklings- och införandeplan revideras. Försvarsmaktens utveckling av Införande 3–4 bör avbrytas och ta en paus snarast efter beslut om att utredningens förslag ska genomföras. Förberedelser för överlämnande av projektet bör påbörjas snarast möjligt. Det är enligt vår mening angeläget att FMV ges tidmässiga möjligheter att bygga upp organisation och kompetens för att ta emot PRIO och driva utveckling av logistikfunktionaliteten vidare
Detta får ekonomiska konsekvenser. Investeringar i fortsatt utveckling och säkerhetslösningar senareläggs samtidigt som kostnader för avbrott med bl.a. hänsyn till avtal med leverantören uppstår. Vi vill inte utesluta andra alternativ än de som skisserats ovan. Vi har t.ex. inte undersökt förutsättningar för att frikoppla projektet från Försvarsmakten med en ledning från FMV för att säkra och bibehålla kompetens.
Frågan om PRIO-projektet och dess införandeplan måste avgöras snarast efter beslut om genomförande av utredningens förslag. Det vore också önskvärt om parterna Försvarsmakten och FMV kan hantera denna fråga redan under beredningen av utredningens förslag för att minimera eventuellt negativa konsekvenser.
Införandeplanering, etappindelning och takten för systemavveckling kan komma att revideras med en ny huvudman för försvarslogistiken. Det kan enligt vår bedömning t.ex. finnas strategiska överväganden inför Införandena 3–4 som om de förändras i hög grad
904
Bilaga 8
påverkar införandeplanerna. En sådan fråga kan t.ex vara att PRIO i införande 3 blir s.k. materialmaster och således det styrande systemet vad gäller registerinnehåll för systemstödet inom logistikområdet. För närvarande har system FREJ motsvarande roll.
Försvarsmakten har för sin del framhållit att de risker och kostnader som anmäldes kopplat till en eventuell Paus i införandet i anmodandesvar till försvarsdepartementet i juli 2010 fortfarande gäller. Försvarsmakten framhåller att med hänsyn till att de nu är mitt uppe i Införande 3-projektet bedömer att konsekvenserna av en eventuell paus i nuläget snarare är grövre såväl vad avser risker som kostnader än vad de var vid tidpunktens för anmodandesvaret.
7.3 PRIO:s införandeplan t.o.m. Införande 6
Enligt nu gällande planering ska PRIO vidareutvecklas i kommande Införanden 5 och 6. Arbete och förberedelser har påbörjats och målsättningen är att avrop ska kunna ske innan årsskiftet 2001/2012 och att systemen kan börja införas från 2013.
Vi anser att avropet av Införandena 5 och 6 inte bör göras av Försvarsmakten som planerat om förutsättningen är att verksamheten och därmed utvecklingsansvaret byter huvudman. Avropet av Införandena 5 och 6 bör göras av den nya huvudmannan och med hänsyn taget till de nya verksamhetskrav som den nya organisationsstrukturen kan komma att medföra. Denna analys kan lämpligen påbörjas under hösten 2011 som en genomförandeaktivitet.
Det kan i inte uteslutas att FMV kan komma att överväga en delvis annan utvecklingsstrategi än den som gällt inom Försvarsmakten och dess PRIO-projekt. FMV kan t.ex. väga in och prioritera andra utvecklingsbehov inom försvarslogistiken än de som ligger inom Införandena 5 och 6. Vi antar att FMV kan komma att studera varje system för sig och bedöma deras verksamhetsstöd, utvecklingsbehov inkl ekonomiska livslängd. Man kan också förväntas lösa befintliga och kommande integrationsbehov mellan systemen genom den integrationsplattform som används inom FMV. Det kan inte heller uteslutas att FMV finner ekonomiska eller funktionella fördelar med en vidareutveckling av PRIO för den egna nu befintliga verksamheten. Detta kan röra såväl ekonomi och HR-området som funktionalitet inom logistik-
905
Bilaga 8 SOU 2011:36
systemen som helt eller delvis kan ersätta befintliga system inom FMV.
Försvarsmakten framhåller att en realisering av PRIO inom logistikområdet förutsätter ett genomförande av såväl Införande 3 som den avslutande fasen Införande 5–6. Försvarsmaktens uppfattning är därför att PRIO:s införandeplan måste fullföljas oavsett hur en framtida myndighets- och ansvarsstruktur slutligen kan komma att utformas för att skapa en enhetlig plattform för framtiden och för att säkerställa att gjorda investeringar kan nyttiggöras.
7.4 Långsiktig utveckling av systemstödet
I detta avsnitt vill vi peka på några frågeställningar beträffande den långsiktiga utvecklingen av systemstödet vid genomförande av utredningens förslag. Vi utgår från att huvudmannaskapet för den fortsatta utvecklingen av ekonomi- och logistiksystemen överförs från Försvarsmakten till FMV. Detta innebär också att huvudmannaskapet för den långsiktiga utveckling av PRIO-konceptet överförs till FMV.
För FMV kommer PRIO-systemet och ett betydande antal logistiksystem att vara en del av den totala systemmiljön man har att förvalta och utveckla. I det s.k. systemarvet ingår också de befintliga logistiksystem som inte avvecklats.
FMV måste i sin långsiktiga utveckling utgå från verksamhetsbehov och ekonomiska förutsättningar. I sammanhanget bör det noteras att den väsentliga besparingspotentialen i Försvarsmaktens kalkyl vid införande av PRIO är avvecklingen av de s.k. arvssystemen.
Försvarsmakten använder PRIO ekonomisystem. FMV kommer enligt utredningens förslag att administrera Försvarsmaktens redovisning och dessutom ansvara för förvaltning av PRIO-systemet. FMV:s styr- och ekonomisystem för den egna verksamheten utgår från användning av Agresso. FMV kommer således vid genomförande av utredningens förslag att administrera två olika ekonomisystem, Agresso och PRIO. Detta är inte en unik situation inom en stor och omfattande verksamhet.
Vi förutsätter att det i det korta perspektivet främst kommer att vara fråga om att ordna informationsöverföring, dvs. samverkan mellan systemen. Vi har inte anledning att spekulera i om hela eller delar av de befintliga ekonomisystemen kan ersättas i ett längre
906
Bilaga 8
perspektiv. Vi bedömer att PRIO kommer att användas av både Försvarsmakten och FMV inom överskådlig tid.
Vi har noterat att det finns ambitioner att bilda en gemensam serviceorganisation för ekonomiadministration inom det ekonomiadministrativa området. En utredning (Dir. 2010:117) har på uppdrag av regeringen att föreslå formerna för ett gemensamt servicecenter. Enligt direktiven är avsikten att regeringen ska kunna fatta beslut att genomföra bildandet av servicecentret med målsättningen att detta ska kunna ske den 1 januari 2012. Vi utesluter inte att en lösning, s.k. shared services inom förvaltningen, i ett längre perspektiv, kan vara av intresse för hela eller delar av försvarsmakten.
Med det scenario angående utvecklingen av PRIO som redovisats tidigare, dvs. att projektet överförs till FMV som får ansvar för Införandena 3-4 och att Försvarsmakten avstår från avrop av Införandena 5 och 6 är den långsiktiga utvecklingen inom försvarslogistiken en öppen fråga. Vi utgår dock från att det arbete som utförts inom PRIO-projektet t.ex. avseende processer och funktionella lösningar är av stort värde och måste tillgodogöras så långt möjligt av den nya huvudmannen.
Vi konstaterar sammanfattningsvis att förutsättningarna med en ny huvudman och en sammanhållen försvarslogistik ger nya förutsättningar än de som gäller i nuvarande organisatoriska modell. Denna förändrade organisationsstrukturen kommer sannolikt att påverka den fortsatta utvecklingen.
7.5 Avtalsfrågor
Vid ett genomförande av utredningens förslag och ändrat huvudmannaskap uppstår ett antal avtalsmässiga konsekvenser som måste lösas som en genomförandeaktivitet.
Avtalet angående utveckling av PRIO är tecknat mellan Försvarsmakten och IBM. Avtalet innehåller bl.a. former för avrop av kommande införanden. Avtalet bör i tillämpliga delar överföras till FMV och säkras att FMV har förutsättningar att tillämpa avtalet och avropa ytterligare utveckling.
Utan att ha studerat frågan närmare kan det antas att förvaltnings- och utvecklingsorganisationen inom Försvarsmakten har ett stort antal avtal som måste föras över till den nya huvudmannen FMV vid lämplig tidpunkt under 2012.
907
Bilaga 8 SOU 2011:36
8. Ekonomiska konsekvenser
Vi har inte haft tidsmässiga möjligheter att bedöma de ekonomiska konsekvenserna för systemstödet i sin helhet vid genomförande av utredningens förslag. Den organisationsmässiga förändringen utgörs främst av en förändring av huvudmannaskap med ansvarsmässig överföring av ett antal verksamheter från Försvarsmakten till FMV.
De kostnadsposter som kan redovisas sammanhänger i huvudsak med den pågående utvecklingen av PRIO och den säkerhetslösning som erfordras för att uppnå nivån Hemlig/Restricted.
Totalkostnaden för Införande 3–4 bedöms av Försvarsmakten att uppgå till cirka 850 Mkr. 700 Mkr utgörs av kostnader för Projekt PRIO (såväl anslagsfinansierade som lånefinansierade) inklusive avtalet med IBM. 150 mkr utgörs av anslagsfinansierade kostnader som bokförs direkt på förbanden för förberedelser, viss utbildning m.m.
Under 2012 förväntas kostnaderna för Införande 3–4 (slututfall) uppgå till cirka 175 mkr. Jämfört med anmodandesvaret från Försvarsmakten till försvarsdepartementet april 2010 innebär detta en viss förskjutning av kostnader från 2011 mot 2012 vad gäller den del som lånefinansieras.
Införande 3–4, kommer att medföra att ett antal äldre system avvecklas. Här ingår bl.a. DELTA (reservmaterielförsörjning), vissa kvarvarande delar av FSplus (ekonomi) och FREJ (stödsystem för förvaltningsdata förnödenheter). Den årliga drifts- och förvaltningskostnaden för de system som ska avlösas uppgår till cirka 32 mkr/år. Avvecklingen kommer att ske under 2012, men kalkylmässigt har Försvarsmakten antagit att kostnadsminskningen infaller fr.o.m. 2013. Vår bedömning är att den effekthemtagning som ska göras genom avveckling av befintliga system kan komma att skjutas ytterigare framåt i tiden.
Totalkostnaden för Införandena 5–6 bedöms av Försvarsmakten uppgå till 500 Mkr där 400 Mkr är kostnader för Projekt PRIO (lån+anslag) inkl kontraktet med IBM och 100 Mkr är kostnader i relation till förbanden (utbildningskostnader m.m.). Ett mindre utfall (under 30 mkr) förväntas under 2011 och resterande delar under 2012 och 2013. Slutlig fördelning mellan åren 2012 och 2013 kan inte avgöras innan förhandling med IBM vilket av Försvarsmakten bedöms vara klart före årsskiftet.
908
Bilaga 8
Kostnaden för säkerhetslösningen för PRIO beräknas för 2011– 2012 till 209 mkr i investering och 26 mkr i drift 2012. Totalt för perioden 2011–2016 beräknas anskaffningskostnaden till 409 Mkr. Driftkostnaderna bedöms till cirka 27 mkr årligen. Viss administration av kryptonycklar, arbetstidsbortfall vid omstart m.m. samt uppgraderingar tillkommer. Beräkningen baseras på 8 000 användare med extra dator och 9 000 användare med endast USB-minne.
Vid omprövning av PRIO:s genomförandeplan fr.o.m. 2012 med en paus i Införande 3 och 4 uppstår vissa kostnader. De uppenbara ekonomiska effekterna är att det avtalsreglerade utvecklingsarbetet avstannar med vissa följdkostnader. Planerade slutliga investeringar inkl kostnader för säkerhet och den s.k. utrullning skjuts framåt i tiden. Effekthemtagningen genom avveckling av s.k. arvssystem skjuts också på framtiden.
Försvarsmakten har i anmodandesvar till försvarsdepartementet juli 2010 redovisat en kostnadskalkyl för en paus i PRIO-införande 3–4 under 12 månader. I denna redovisas en merkostnad på 300 Mkr för att initiera en paus t.o.m. återstart efter en paus. Därutöver redovisas förskjutning av kostnader8 på cirka 380 Mkr.
Vi har inte möjlighet att närmare bedöma denna kalkyl men kan konstatera att förutsättningarna vid en paus pga. genomförande av utredningens förslag ger ett andra kalkylförutsättningar än de Försvarsmakten utgått från. En paus med anledning av ändringen i den organisatoriska strukturen innebär t.ex. enligt vad vi kan bedöma, att projektet avslutas inom Försvarsmakten och återstart av utvecklingen av försvarslogistiken görs hos den nya huvudmannen FMV. Försvarsmakten framhåller, som tidigare nämnts i denna rapport att de ekonomiska konsekvenserna vid ett avbrott i nuläget snarare bedöms som större än vid tidpunktens för anmodandesvaret.
Vi vill i det följande peka på några övriga ekonomiska konsekvenser där vi inte haft möjlighet att redovisa beräkningar eller skatta omfattningen.
• Anpassningar av PRIO och Agresso för att klara redovisningskraven i en ny organisatorisk struktur.
• På längre sikt en eventuell omkonfigurering av PRIO för drift för två myndigheter. Investeringsbehovet har av Försvarsmakten skattats till att motsvara cirka 150 personår.
8 Förskjutning 1 år av lånefinansierade investeringar och begränsad realisering av nyttoeffekter.
909
Bilaga 8 SOU 2011:36
• Minskade effekter inom Försvarsmakten pga. mindre scoop för
FMTIS, FMTIS är inte genomfört men potentialen förväntas minskas något pga. att Systemförvaltningsenheten överförs till FMV. Utfall fr.o.m. 2013.
• Samordning förvaltning och designansvar inom FMV, Möjlig effektiviseringspotential men genomslag tidigast fr.o.m. 2013/2014
• Kostnader fr.o.m. 2012 inom FMV för att bygga upp organisation och kompetens för att ta emot PRIO
910
Bilaga 8
Intervjulista/källor
Försvarsmakten:
Thomas Engevall LEDS PRIO Thomas Jardal PRIO, konsult Ola Thunqvist PRIO, Införande 3 och 4 Harry Lindfors PRIO Torsten Hallstedt PRIO Patric Folkesson PRIO Carl Öhrström FM CIO Anders Persson FM LOG (ek) Christer Sandholm PROD LED Sten Sandberg FM LOG (systemförv) Krister Larsson Insatsstaben Torgny Henryson PROD LOG Per H Nilsson PROD LED
FMV:
Håkan Färm Verksledningsstaben Jan-Erik Björk KC avtal och upphandling Eddie Lindkvist Mats Widoff IS/IT
911
Bilaga 8 SOU 2011:36
Bilaga 1: Logistiksystem inom Försvarsmakten
Källor:
1. Försvarsmaktens s.k. anmodandesvar 2010-07-30 med PRIO:s avvecklingsplan,
2. FM CIO förteckning över samtliga logistiksystem 2011-02-08
3. Stf C PROD LOG, identifiering av ändamål med vissa logistiksystem 2011-02-11 -14.
912
Bilaga 8
Logistiksystem som planeras att avlösas av PRIO under Införande 3–4(19 st).
Avvecklingen bedöms inte ha slutförts
under 2012 varför systemen förutsätts överföras till FMV
System Användning/syfte Systemsamband Not AMP-FG
Logistiksystem som används av FMV – anläggningstillgångar
Lift, FREJ MDB(materieldatabas)
D3
Stödsystem avtalshantering
DABOL
Stödsystem för adm av böcker m.m. inom FMLOG
DELTA Styr- och infosystem för FM:s reservmaterielförsörjning Farliga ämnen/Chess
Stödsystem kemiska produkter inom FM, FMV och FORTV
FREJ88 Tekniska data och förvaltningsdata för FM:S förnödenheter
AMP/FG, BORIS, CDSATS, CDFREJ
FS Plus Stödsystem för ekonomiuppföljning och uppföljning inom FMLOG Kronflyg Bokningssystem resor Kör C Sth Stödsystem Taxi och leasing LPI Lönestatistik för FManställda
Införande 4
MIFOR
Militära fordonsregistret
PALASSO förh Underlag löneförhandling
Införande 4
PDR Grund o förvaltningsdata för FMs förnödenheter. Försystem till FREJ Provblankett Stödsystem för registervård. Urval från flera logistiksystem REL-X Sökning i bl.a Frej, Delta
9 Detaljanalyser pågår och antalet system som planeras avvecklas i samband med Införandena 3 och 4 kan förändras. Vissa system kan komma att överföras för planerad avveckling i Införande 5 och 6.
913
Bilaga 8 SOU 2011:36
System Användning/syfte Systemsamband Not Transport Stödsystem för transportverksamhet, dokumentation UE/F Hantering av utbytesenheter (styrning vid bristsituationer) Används även för leasing i Tjeckien och Ungern
Frej, Didas, FENIX, BELOS, JEEVES
Utsökt Datasökning i samband med avveckling av materiel
914
Bilaga 8
Logistiksystem som förutsätts överförs till FMV då de planeras att avlösas senare än 2012 (13 st)
dbCIFO
Stödsystem inom FMV för tekniska analyser av materiel
Lift-L (LX), Lift-G, PRIO, Delta, VDLIV, Argus
Plan avlöses Inf 5
DU-Web Tillägg till dbCIFO Plan avlöses Inf 5 ESYM FU Uppföljningssystem för genomfört materielunderhåll
FENIX, Mifor, GDU,VK TP, PRIO, prenumeranter
Plan avlöses Inf 5
Fenix Stödsystem för flyg Frej88, GDU, VD_LIV, RUF-PD39
Plan avlösas inf 6
KRI Plus Lagring av dokument med hög säk-klass
Avlöses ej helt pga hög säkerhetsklass
LIFT (LIFT-H, LIFT-Ö)
Lednings- och informationssystem för förnödenhetsförsörjning och teknisk tjänst
Lift-H, IOR, PRIO,VD LIV, dbCIFO/DU WEB VÄS (RPS), FREJ mfl
Plan avlösas inf 6 alt nykonstruktion
LSS VAS Lönesystem för rekryter Option i Inf 6 PALASSO LÖN Stödsyst för hantering av löner för samtliga FManställda
Option i Inf 6
PVCS Dimension Konfigurationsledning och kontroll. Info om ritningar, artikeldata, strukturdata
Införande 6
System LSAR Hantering av info från underhållsanalyser (LSA(R))
Införande 6
VDLIV Information för planering och underhåll i FMs verkstäder
Införande 5
Wingrus Uppföljning för marinens robotar
Avlöses ej pga för hög informationsklassning
VKTP
Drift- och underhåll för flyg inkl transportflyg
Införande 6
915
Bilaga 8 SOU 2011:36
Logistiksystem som förutsätts överförs till FMV (påverkas inte av PRIO:s införandeplaner) (25 st)
System Användning/syfte Systemsamband Not ADM Ärendehanteringssystem till VD LIV, tidigare även till FM MATILDA.
Avvecklat,
verksamheten utkontrakterad
BORIS Arkivering/lagring tekniska ritningar BRA Bild och ritningshanteringssystem för Anläggningsdokumentation. Filer överförs mellan FM och leverantör DIDAS F/B och Marktele
Drift- materieluppföljning flyg FREJ, VKTP,GDU, FENIX,FSD PRIMUS, UEF,UTSÖKT, ESYM, FU, IUS StriC
Delvis avlöst
DIS (PTI)
Visningsverktyg och databas. Systemet hanterar information som fartyg, skolor, verkstäder, baser och FMV behöver och omfattar handhavande, felsöknings- och reparationsanvisningar.
DITO Webbaserad publicering av Teknisk Order som används bl a vid förrådstjänst . Systemet nyttjar FM IP-nät.
Ägs, utvecklas
och driftas av FMV.
DIUS /M Uppföljningssystem materiel marinen DIUS LuftT Mark
Avvikelsehantering/uppföljning Lift, Didas Marktele
ELDIS Konfiguration och dokumentation elsystem flyg FM ADF
Datafångst streckkoder, anpassad civil standard
LIFT, DELTA
FSD Flygsäkerhetssystem som rapporterar händelser, incidenter för styrning och analys/uppföljning och presenterar flygdata från bl.a DIDAS.
GDU,UNIHP, FREJ88,DIDAS F/B
Datoriserad vårddokumentation
Patientjournalsystem CSS, PLIS
GDU
Generellt Datalager Underhållsinformation och innehåller endast information från DIDAS
DIDAS,VKTP, Fenix, UNIHP, FSD,UEF,BEDA RM12, ANM
FenixE Uppföljningssystem Flyg ARM Manuell, integration med Frej88
916
Bilaga 8
System Användning/syfte Systemsamband Not GMS Utbildningssystem flygvapnet PMF Produktionsmiljö Materielförteckningar. Används för att producera materielförteckningar. En rad rationaliseringar och förbättringar har skett inom produktionsfasen, administration och produktionsberedningar. PRIMUS FD Planerings – och uppföljningssystem flygvapnet
DIDAS, VDLIV, PRIO, FREJ
Avlöst men i drift
PUFF Stödjer flyg-, bas- och marktelematerielens förebyggande underhåll. Systemet används för framtagning, lagring, fastställelse, tryckning och distribution av Underhållsplan Materiel, som tillhör gruppen direktiva publikationer UNIHP Verktyg för materieluppföljning som hanterar efterbearbetning och sammanställning av felhändelse och åtgärdsinformation (TRAB- och ÅR-information) från DIDAS, för flygplan och helikoptrar som följs upp i DIDAS FLYG.
GDU, FSD, SVA UNIHPtf förvaltas och används av SAAB AT
VKTP Driftuppföljning flygvapnet transport (Herkules)
Frej, Didas,GDU, ESYM
WMS ASTRO Lagerstyrning , centrallager
LIFT och i framtiden PRIO
Rengöringssystemet
Planeringssystem lokalvård
RESNET Reseplaneringssystem
Kronflyg, PRIO
FMLOG WEB (Webbdelta)
Webgränssnitt till Delta
SM7 Ärendehantering servicedesk
Logistiksystem som förutsätts kvarstå inom FM pga. att de kan anses Insatsnära (2 st)
System Användning /syfte Systemsamband Not DIUS StiC Stödsystem för förnödenheter och materielunderhåll för stidsledningscentraler
Avlöses Införande 5
RSF
Resursledningssystem Insatsverksamhet
917
Bilaga 8 SOU 2011:36
918
Bilaga 9
3. En affärsmässig mognad bör ha uppnåtts
Verksamhet som ska bedrivas i bolagsform kräver ett kommersiellt synsätt – en välgrundad och tydlig affärsidé – och en kultur som bygger på kommersiellt agerande (t.ex. kontinuerligt sträva efter att förbättra lönsamhet). Ledningen för enheten bör ha god finansiell, strategisk och riskhanteringskompetens. Vidare bör verksamhetens lönsamhet och effektivitet vara åtminstone i paritet med genomsnittet i branschen.
Inte heller här finns det några mätetal eller indikatorer på affärsmässig mognad, men väl exempel på att man avvaktat med att genomföra bolagisering tills verksamheten hunnit ställas om till högre effektivitet och/eller förändrade styrningsprinciper och styrmedel. I flera fall har till exempel internstyrelser tillsatts för att accelerera omställningsprocessen.
4. Verksamheten ska framgångsrikt kunna stå på egna ben
För det fjärde bör verksamheten ha kommersiella förutsättningar och vara oberoende av direkta anslagsmedel. Kriteriet innebär att verksamheten långsiktigt ska kunna generera tillräckligt med intäkter för att täcka sina kostnader och ge en viss vinst.
5. Målet för verksamheten bör vara vinst
Det femte kriteriet är att verksamheten inte primärt ska styras av politiska uppgifter och mål. För att detta kriterium ska vara uppfyllt bör verksamheten i huvudsak styras utifrån företagsekonomiska principer. Politiska mål och krav på rättssäkerhet, insyn och kontroll m.m. bör vara underordnade krav.
Ytterligare omständigheter, aspekter eller iakttagelser som bedöms vara relevanta vid bolagisering
Informationssäkerhet och olika former av sekretess
I arbetet med underlag för bedömningarna har det konstaterats att sekretessen (kommersiell, försvars- eller utrikessekretess) i sig inte är beroende av i vilken associationsform verksamheten bedrivs.
929
Bilaga 9 SOU 2011:36
930
Även när det gäller t.ex. möjligheterna till kontroll av informationssäkerhet och säkerhetsskydd så gäller reglerna oavsett associationsform. Ytterligare incitament för att säkerställa hantering av sekretessbelagd information i ett aktiebolag kan skapas i det avtal som reglerar förhållandet mellan beställare och utförare samt gentemot underentreprenörer.
Möjligheterna att minimera risker för att känslig information hamnar i orätta händer är en viktig princip som kan påverka vilken associationsform som verksamheten bedrivs i. För att klara vissa sekretessbelagda uppgifter måste organisationen, oavsett associationsform, klara av de aktuella kraven på sekretess.
Inget talar dock för att ett bolag skulle ha sämre förutsättningar att upprätthålla säkerhetsskydd för känslig information än en myndighet. Med andra ord har denna frågeställning ingen särskild koppling till valet av associationsform, och motiverar heller inga särskilda åtgärder för att möjliggöra eller förenkla bolagisering.
Bolag omfattas i princip av samma lagar som myndigheter avseende sekretesskrav.
Risker går att hantera genom styrning av hur ett bolag ordnar informationsskyddet samt vilka individer som ska hantera informationen. Exempel på åtgärder är styrning genom bolagsordning, avtal, SUA-upphandlingar, säkerhetsskyddsplan för uppdrag, krav på säkerhetsprövning och registerkontroll samt uppföljning och kontroll av krav etc.
Sammanfattning av PwC bolagiseringsprövning – Totalförsvarets forsknings- institut (FOI)
931
Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) – bolagiseringsprövning
PriceWaterhouseCoopers (PwC) överlämnade rapporten Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) -bolagiseringsprövning till Försvarsstrukturutredningen den 28 januari 2011. Utredningen har lämnat rapporten i utkastform till FOI, som har inkommit med svar daterat den 22 december 2010. FOI har i detta svar uttalat sig om möjligheten och lämpligheten av en bolagisering av myndigheten samt lämnat ett antal kommentarer kring analysen och dess resultat. PwC har beaktat innehållet från FOI i sin rapport genom ett antal justeringar. FOI menar, liksom PwC, att det föreligger behov av ytterligare analys av vissa specifika frågeställningar. I denna bilaga redovisar PwC en sammanfattning av rapporten. I anslutning till sammanfattningen finns även FOI:s yttrande över bolagiseringsrapporten.
933
Bilaga 10
Sammanfattning av PwC bolagiseringsprövning – FOI 110127
Förslag och bedömningar
Utgångspunkter
FOI har till uppgift att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för nedrustning, icke-spridning och internationell säkerhet, samt även i övrigt på uppdrag och så att försvarsforskningen nyttiggörs även utanför totalförsvaret. Verksamheten ska bedrivas med beaktande av krav på integritet, relevans och vetenskaplig kvalitet. FOI ska särskilt verka för samverkan mellan militär och civil forskning samt mellan nationell och internationell forskning.
Verksamheten finansieras i huvudsak genom avgiftsintäkter och till en mindre del anslag.
Bedömningar avseende FOI
FOI har en stark marknadsposition
Uppskattningsvis 25 %, motsvarande cirka 27,5 miljarder kronor (2007), av landets totala FoU-verksamhet finansieras genom offentliga medel, varav övervägande del är statlig finansiering. Av de totala anslagen utgjorde cirka 8 % anslag till försvarsforskning under 2009, vilket motsvarar cirka 2,2 miljarder kronor. Försvarsmakten har i sina budgetunderlag indikerat att denna del förväntas krympa framöver. Enligt EDA:s benchmark bör 2 % av den totala försvarsbudgeten utgöra forskning och teknikutveckling, vilket skulle motsvara cirka 900 miljoner kronor, baserat på 2011 års försvarsbudget.
FOI har en stark ställning inom den försvarsrelaterade forskningen, och det är få andra aktörer som i dag kan erbjuda den bredd
935
Bilaga 10 SOU 2011:36
som FOI har. Huvudkunderna är Försvarsmakten och FMV, som står för cirka 70 % av intäkterna. Övriga intäkter kommer från civila myndigheter, näringsliv och utländska aktörer.
FOI har delat in sin marknad i olika områden enligt nedan. Inom området Försvarsmakten med stödmyndigheter (främst FMV) är konkurrens i dag starkt begränsad. Den främsta anledningen till detta är enligt FOI att flertalet uppdrag berör integritets- och sekretesskänsliga frågor vilket försvårar konkurrensen.
I uppdrag från Regeringskansliet förekommer ingen konkurrens. Forskning för regeringens behov är policynära och sker i nära samverkan med departementets handläggare. CBRN-verksamheten har heller inga konkurrenter. Intäkterna kommer främst från anslag.
Det förekommer konkurrens i uppdrag från civila myndigheter, men den kan i vissa fall begränsas beroende på uppdragens karaktär och inriktning.
Inom marknadsområdena Näringsliv, Utländska kunder och Forskningsfinansiärer är det en hög konkurrens. Konkurrensen kommer från företag, institut, universitet och högskolor samt andra länders försvarsforskningsorganisationer. Uppdrag som FOI utför åt näringslivet är inte sekretesskänsliga på samma sätt som uppdrag utförda åt staten. Vi har identifierat bolag som levererar tjänster inom samtliga av FOI:s verksamhetsområden vilket tyder på att det finns en fungerande konkurrens på denna del av marknaden. Även inom forskningsfinansiärer är konkurrensen kring dessa uppdrag hög. Både inom den svenska och den europeiska forskningsmarknaden konkurrerar flertalet institut, universitet och högskolor samt konsortium av forskningsaktörer om kontrakten under likvärdiga villkor.
Under 2009 stod Försvarsmakten och övriga försvarsrelaterade myndigheter för cirka 70 % av FOI:s intäkter. Dessa intäkter kommer att fortsätta minska under de kommande åren. FOI har uppgett att de kommer att försöka kompensera detta intäktstapp med ökade intäkter från civila myndigheter, näringsliv och utländska kunder. Andelen intäkter från försvarsmyndigheterna beräknas av FOI gå ned till cirka 62%.
En del av de uppdrag som FOI utför är integritets- och sekretesskänsliga, vilket gör det svårt att anlita andra aktörer. FOI har till utredningen uppgett att cirka 40 % av FOI:s intäkter under 2009 var hänförliga till s.k. ”hemliga projekt”. Detta definieras som att rapporter, projektplaner eller del av båda dessa omfattas av sekretess (kommersiell, försvars eller utrikes sekretess). Av FOI:s
936
Bilaga 10
största kunder Försvarsmakten med stödmyndigheter var cirka 56 % av intäkterna hänförliga till öppen verksamhet under 2009.
Det kan inte uteslutas att det av sekretesskäl kan finnas relevant information som vi inte har haft möjlighet att ta del av. Av denna anledning bör det genomföras en fördjupad analys avseende den integritetskänsliga informationen som eventuellt kan finnas.
Det är vår bedömning att det finns inga formella eller praktiska konkurrenshinder. FOI har en stark marknadsposition i kraft av sin kompetensbas, men detta utgör inget hinder för en bolagisering.
Verksamheten är av betydande omfattning
FOI:s totala intäkter uppgick till cirka 1 080 miljoner kronor under 2009 och har under de senaste fem åren (2004–2009) i genomsnitt haft intäkter som uppgått till 1 155 miljoner kronor. Verksamhetens storlek medger också att de kan bära de eventuella omställningskostnader som kan uppstå, givet de intäkter de har.
FOI uppvisar en relativt god affärsmässig mognad och har uppvisat ett positivt resultat
FOI har under de senaste åren rationaliserat sin verksamhet, då Försvarsmakten genomfört besparingar vilket har inneburit färre beställningar från Försvarsmakten.
FOI har uppvisat ett positivt resultat under den senaste fyraårsperioden, resultatet efter finansiella poster har legat mellan 16– 48 miljoner kronor. Detta motsvarar en rörelsemarginal i intervallet om 1,7 % till 4,4 %.
FOI uppvisar en debiteringsgrad om cirka 65 % på totalnivå. På forskarnivå uppgår debiteringsgraden till 78 %. Vid en jämförelse med tekniska konsulter och FMV som PwC har genomfört är debiteringsgraden något lägre än dessa bolag, där den genomsnittliga debiteringsgraden på totalnivå ligger på cirka 72–74 %. Dessa siffror måste dock tolkas med stor försiktighet, då det inte är fullt ut jämförbara verksamheter. Jämförelsebolagen har behov av att aktivt söka uppdrag, vilket på totalnivå drar ner debiteringsgraden. FOI bedriver en forskningsverksamhet som av naturliga skäl har en annan inriktning och styrs i dagsläget inte för att uppnå en marknadsmässig genomsnittlig debiteringsgrad. Dock indikerar jäm-
937
Bilaga 10 SOU 2011:36
förelsen att det bör finnas en viss potential att öka debiteringsgraden, vilket också skulle medföra ett ökat positivt resultat.
FOI erhåller till viss del anslag för dels de internationella verksamheterna som bedrivs på uppdrag av Försvarsdepartementet och UD samt anslag för CBRN-verksamheten. Anslag för CBRN har tidigare gått via Försvarsmakten, men ändrades till att utgöra anslag per den 1 juli 2010.
Utredningen har låtit PwC beräkna ett marknadsmässigt avkastningskrav samt genomföra en värdeberäkning baserat på FOI:s budgetunderlag för perioden 2010–2013 samt Försvarsmaktens budgetunderlag under samma period. Värdeberäkningen indikerar ett positivt värde för verksamheten vilket utgör en viktig förutsättning för att en bolagisering av verksamheten ska vara möjlig. Viss känslighetsanalys har genomförts avseende årlig tillväxt och rörelsemarginal, som indikerar att även vid sämre utveckling avseende tillväxt och rörelsemarginal uppnås ett positivt värde. För att bedöma verksamhetens förmåga att uppnå en marknadsmässig avkastning och beräkna värdet på verksamheten krävs dock att en affärsplan upprättas. I affärsplanen bör även bedömda kostnader i samband med bolagiseringen prognostiseras och tidssättas..
Vi bedömer att det finns förutsättningar att bedriva en effektiv verksamhet hos FOI, givet hur FOI har presterat under den senaste femårsperioden. De anslagsmedel som FOI i dag erhåller utgör inget hinder för en bolagisering, och har tidigare gått som uppdrag till FOI.
Vi anser att det finns ett antal åtgärder som bör vidtas för att stärka det affärsmässiga inslaget i verksamheten. En av dessa åtgärder är att ta fram en affärsplan för den framtida verksamheten.
Verksamheten innebär ingen myndighetsutövning samt styrs inte av politiska mål
FOI är huvudsakligen uppdragsfinansierat. Verksamhetens utformning påverkas primärt av uppdragsgivarna, som genom avgifter finansierar verksamheten. FOI har en central roll i att leverera forskning och utveckling till Försvarsmakten, men det innebär inte att verksamheten styrs av politiska mål. FOI bedriver ingen myndighetsutövning.
938
Bilaga 10
Avtal bör kunna överföras från myndighet till ett aktiebolag
Avseende internationell samverkan kan det finnas en stark koppling mellan det faktum att staten Sverige undertecknar avtal och att en myndighet vidtar de åtgärder som avtalet medför. Även i fråga om avtal som behöver tecknas i samband med internationella insatser kan det finnas frågeställningar kring vilken associationsform inblandade parter kan/bör/får ha.
Inom forskningsområdet finns det cirka 30-tal Memorandum of Understanding (MoU) som regeringen har skrivit under och ingått. De övergripande MoU-avtal lägger grunden för ett samarbete/utbyte inom forskning och utveckling. FOI har redogjort för att de har 20 stycken pågående utländska avtal (kommersiella). Avtalen är både tvååriga och treåriga. Samliga avtal har skrivits med en option på förlängning.
Det kan inte uteslutas att ett antal av dessa avtal tangerar sekretess- och integritetsfrågor. Det är inte klargjort om dessa avtal är sprungna från ovan MoU-avtal mellan regeringen och främmande makt.
Sverige företräds av FOI i bl.a. Nato:s forskningspaneler och EDA:s captech-grupper. I merparten av dessa grupperingar har FOI gjort bedömningen att det inte stipuleras i vilken form de deltagande personerna ska vara anställda i. Dock gäller detta inte inom delar av Natos samarbetsgrupper, där det enligt uppgift krävs representation mellan regeringar.
Vi kan inte utesluta att FOI även i en hypotetisk bolagsform skulle kunna biträda Sveriges representant i sådana förhandlingar.
FOI får i vissa fall tillgång till information kring terrorhot och verkan av dessa hot. Denna typ av information delges enligt FOI endast myndigheter under de statliga säkerhetsskyddsavtalen.
Utredningen bedömer att det bör finns förutsättningar att föra över befintliga avtal från myndigheten till ett aktiebolag, och att detta inte utgör något hinder för en bolagisering av verksamheten. I vissa fall bör detta klargöras genom att en avtalsgenomgång initieras och en bedömning/utredning görs av hur berörda eller prioriterade samarbetsländer ser på ett fortsatt samarbete.
939
Bilaga 10 SOU 2011:36
Iakttagelser och slutsatser
Den samlade bedömningen är att det inte finns något absolut hinder mot bolagisering av verksamheten vid FOI. Ett antal identifierade omständigheter medför behov av åtgärder vid och inför bolagisering. Dessa åtgärder kommer att ge upphov till kostnader som inte har kvantifierats eller tidssatts men i hög grad är beroende av tidsplan respektive transaktionens detaljutformning.
Inga absoluta hinder har kunnat identifieras utöver de eventuella finansiella hinder som kan uppstå om verksamheten inte kan finansiera sina kostnader på marknadsmässiga grunder genom egna intäkter.
Styrmedlen ändras vid en bolagisering och staten måste utöva aktivt ägande för att påverka verksamheten i bolagsform. Det finns dock ingen anledning att tro att möjligheterna att styra verksamheten behöver försämras ur statens perspektiv.
940
Bilaga 10
941
Bilaga 10 SOU 2011:36
942
Bilaga 10
943
Bilaga 10 SOU 2011:36
944
Sammanfattning av PwC bolagiseringsprövning – Försvarsmaktens logistik
945
Försvarsmaktens logistik – bolagiseringsprövning
PriceWaterhouseCoopers (PwC) överlämnade rapporten Försvarsmaktens logistik – bolagiseringsprövning till Försvarsstrukturutredningen den 28 januari 2011. Utredningen har lämnat rapporten i utkastform till Försvarsmakten, som har inkommit med svar daterat den 12 januari 2011. Försvarsmakten har i detta svar uttalat sig om möjligheten och lämpligheten av en bolagisering av FMLOG samt lämnat ett antal kommentarer kring analysen och dess resultat. PwC har beaktat innehållet från Försvarsmakten i sin rapport genom ett antal justeringar. Försvarsmakten menar, liksom PwC, att det föreligger behov av ytterligare analys av vissa specifika frågeställningar. I denna bilaga redovisar PwC en sammanfattning av rapporten. I anslutning till sammanfattningen finns även Försvarsmaktens yttrande över bolagiseringsrapporten.
947
Bilaga 11
Sammanfattning av PwC bolagiseringsprövning – FMLOG 110127
Förslag och bedömningar
Utgångspunkter
FMLOG är ett logistikförband inom Försvarsmakten som är intäktsfinansierat, vilket är en skillnad mot övriga förband inom Försvarsmakten som tilldelas anslagsmedel.
Bedömningar avseende FMLOG
Det finns en marknad för huvuddelen av de tjänster som FMLOG tillhandahåller och det finns ett stort utbud av leverantörer.
De nu rådande relationerna mellan aktörerna på försvarslogistikområdet är i vissa delar av verksamheten fullt ut redan marknadsmässiga och privatiserade, medan de i andra delar knappast är att betrakta som marknadsmässiga. Försvarsmakten har tidigare valt att inte fullt ut konkurrensutsätta FMLOG:s verksamhet. Kunder inom Försvarsmakten har varit hänvisade till FMLOG som leverantör avseende en stor mängd tjänster. HKV har reglerat vad som får beställas från FMLOG av aktörer inom Försvarsmakten i en tjänstekatalog. Tjänstekatalogens innehåll, struktur och tillhörande ersättningsmodell har definierats av HKV.
Försvarsmakten är FMLOG:s största kund. År 2009 uppgick intäkterna från Försvarsmakten till 4 756 miljoner kronor motsvarande 93 % av de totala intäkterna. Bland övriga kunder märks bl.a. FMV, Sodexho AB och Kriminalvården.
949
Bilaga 11 SOU 2011:36
Dock finns det förutsättningar för att ett framtida bolag ska kunna utsättas för konkurrens, eftersom det finns en marknad för huvuddelen av de tjänster som FMLOG tillhandahåller och ett utbud av leverantörer. Som exempel nämns förrådshållning, verkstadstjänster och lokaler, transport samt ekonomi och administration.
Utanför Sverige domineras den europeiska marknaden av ett fåtal stora aktörer. De marknadsledande leverantörerna är BAE Systems, Boeing och EADS. Samtliga är aktiva inom ett brett spektrum av områden vilket även minskar känsligheten för variationer i efterfrågan på enskilda nationella delmarknader.
Verksamheten är av betydande omfattning
FMLOG driver en verksamhet som genererar kundintäkter om drygt 5 000 miljoner kronor och har 3 956 årsarbetskrafter. Verksamheten är således av betydande omfattning i så måtto att ett framtida bolag sannolikt skulle kunna bära både rörelserelaterade kostnader och de ytterligare kostnader som en bolagisering medför (utifrån bl.a. större krav på effektiv ledningsstruktur och företagsledningsuppgifter).
Grund för affärsmässig mognad
FMLOG är i dagsläget inte någon egen resultatenhet med egna räkenskaper utan är en del av Försvarsmakten. Vår bedömning är dock att verksamheten bedrivs på ett sätt som innebär goda förutsättningar för tillräcklig affärsmässig mognad i samband med en bolagisering, då verksamheten har varit avgiftsfinansierad såsom leverantör av stöd till insatser och förmågeproduktion, även i viss mån till externa kunder. Till stora delar agerar FMLOG på konkurrensutsatta marknader. Enheten har bedrivit omfattande arbete med OPS-lösningar för delar av verksamheten, vilket ställer stora krav på förmåga till affärsmässigt agerande och analys.
950
Bilaga 11
Kommersiella förutsättningar
FMLOG:s verksamhet drivs sedan starten 2002 med målsättningen att rationalisera och effektivisera verksamheten i beaktande av kundernas förändrade behov. FMLOG arbetar marknadsmässigt även om avkastningen inte är marknadsmässig, avgifterna enligt gällande bestämmelser ska endast täcka kostnaderna. FMLOG finansieras i dag genom egna avgiftsintäkter.
FMLOG hade under 2009 intäkter om drygt 5 miljarder kronor och ett negativt resultat efter finansnetto, minus 75 miljoner kronor, vilket är nära FMLOG:s ekonomiska målsättning om full kostnadstäckning.
Utredningen har låtit PwC beräkna ett marknadsmässigt avkastningskrav samt genomföra en värdeberäkning baserat på Försvarsmaktens budgetunderlag för perioden 2010–2013. Värdeberäkningen indikerar ett positivt värde för verksamheten vilket utgör en viktig förutsättning för att en bolagisering av verksamheten ska vara möjlig. Viss känslighetsanalys har genomförts avseende årlig tillväxt och rörelsemarginal, som indikerar att ett positivt värde uppnås även vid sämre utveckling av tillväxt och rörelsemarginal. För att bedöma verksamhetens förmåga att uppnå en marknadsmässig avkastning och beräkna värdet på verksamheten krävs dock att en affärsplan upprättas. I affärsplanen bör även bedömda kostnader i samband med bolagiseringen prognostiseras och tidssättas.
Verksamheten innebär ingen myndighetsutövning samt styrs inte av politiska mål
Verksamheten omfattar inte myndighetsutövning eller politisk styrning. Det finns därmed goda förutsättningar för att styra verksamheten med lönsamhetsmål. Däremot behöver en framtida struktur beakta personalförsörjningsbehov mellan Försvarsmakten och ett utbrutet FMLOG vid t.ex. en eventuell mobilisering så att Försvarsmaktens behov av logistikstöd tillgodoses även i sådana situationer.
951
Bilaga 11 SOU 2011:36
Sekretessbelagd information kan hanteras i bolagsform
Verksamheten hos FMLOG inbegriper hantering av information om försvarets lager av krigsmateriel och ammunition. Den aggregerade bilden av förrådshållningen anses vara synnerligen känslig samt säga mycket om svensk försvarsförmåga respektive om Försvarsmaktens sårbarhet bl.a. avseende anläggningar och materielförsörjning. Det har dock inte framkommit något som talar för att ett bolag skulle ha sämre förutsättningar att upprätthålla säkerhetsskydd för känslig information än en myndighet. Med andra ord har denna frågeställning ingen särskild koppling till valet av verksamhetsform.
Leveranssäkerhet i insats och Försvarsmaktens kontroll över logistikkedjan
Vid insatser ska förbandens behov av säkerhet i leveranser tillgodoses. Det är en förutsättning för vårt arbete att styrning av verksamheten för att uppnå kostnadseffektivitet genom kommersiella incitament bör stödja denna målsättning. Sverige använder i dag kommersiella leverantörer som i många fall är privatägda som stöd till insatsförband i insatssammanhang. Vi bedömer att bolagsformen väl stödjer de målsättningar som gäller för insatslogistik. Den verksamhet som FMLOG i dag bedriver skulle på motsvarande sätt kunna stödja insatsförband även i egenskap av ett statligt ägt bolag. FMLOG är inte ett insatsförband, men vissa enheter inom FMLOG ingår i insatsorganisationen.
Det är avgörande att verksamheten sköts på ett sådant sätt att förtroendet för det tänkta bolaget förblir högt. En misstro från (i första hand) Försvarsmakten kan bottna i oro över att inte ha kontroll över hela processen eller att inte kunna vidta tillräckliga åtgärder om något går fel. I ett skarpt läge kan en diskussion om vad som ingår i ett avtal få allvarliga konsekvenser. Åtgärder behöver även vidtas så att ett bolag och dess personal är tillräckligt förberedda för att verka i ett insatsområde i ett tidigt skede så att soldater, utrustning etc. kan anlända och utgöra ”early entry force”. Detta kan för ett bolag hanteras genom omsorgsfull formulering av beställningar och avtalsskrivningar så att det bl.a. tydliggörs vilka konsekvenser brister i leveranssäkerhet får för leverantören. En liknande hantering bör kunna omhänderta krav på organisationen
952
Bilaga 11
om att även fortsättningsvis säkerställa tillräcklig kompetens för att hantera kontakter med utländska myndigheter m.m. för flytt av krigsmateriel till insatsområde som innebär passage genom andra länders territorium.
953
Bilaga 11
955
REDOVISNING
HÖGKVARTERET
Datum HKV beteckning
2011-01-13 23 250:51326
Sida 1 (7)
() Postadress Besöksadress Telefon Telefax E-post, Internet
107 85 STOCKHOLM Lidingövägen 24 08-788 75 00 08-788 77 78 exp-hkv@mil.se www.forsvarsmakten.se
Försvarsstrukturkommittén Fö 2010:01 Garnisonen 103 33 Stockholm
Ert tjänsteställe, handläggare
Ert datum Er beteckning
Försvarsstrukturkommittén 2010-12-17 Fö2010:01/2010/33
Vårt tjänsteställe, handläggare Vårt föregående datum Vår föregående beteckning
LEDS PLANEK
2010-12-17 2010-12-15 2010-11-23 2010-11-19 2010-10-14 2010-10-08 2010-09-27 2010-09-24 2010-09-23 2010-06-18
23 250:68010 23 250:60438 23 250:66027 23 250:66026 23 250:66023 23 250:65751 23 250:65615 23 250:65519 23 250:61750 23 250:58849
Försvarsmaktens redovisning med anledning av SOU, Försvarsstrukturkommittén 2010-12-17 Begäran om uppgifter m.m.
Försvarsmakten redovisar Begäran om uppgifter m.m. i enlighet med Försvarsstrukturkommittén formulering i 2010-12-17 Fö2010:01/2010/33.
1 Uppgift och analys
Uppgiften innebär bl.a. att följande huvudfrågor ska besvaras. FSK begär att Försvarsmakten - med utgångspunkt i myndighetens behov av stöd - bedömer och tar ställning till:
− möjligheten att bolagisera FMLOG,
− lämpligheten att bolagisera FMLOG.
Möjligheten och förutsättningar att bolagisera FMLOG finns beskriven i PriceWaterhouseCoopers (PwC) underlag vilket bl.a. innehåller bedömningar av marknadssituation, marknadsförutsättningar samt finansiella värderingar jämte redovisning av fakta. Utöver detta har PwC med erfarenhet från andra bolagiseringar redovisat en bedömning om möjligheten att bolagisera FMLOG utgående från ett antal kriterier. I huvudsak utgör detta underlag grund för Försvarsmaktens svar om möjligheten att bolagisera FMLOG.
Avseende Försvarsmaktens bedömning av lämpligheten att bolagisera FMLOG är det nödvändigt att värdera andra kriterier utgående från myndighetens uppgifter med påföljande behov. Nedan listas ett antal områden/kriterier att värdera.
Bilaga 11 SOU 2011:36
956
REDOVISNING
HÖGKVARTERET
Datum HKV beteckning
2011-01-13
23 250:51326
Sida 2 (7)
− Operativ förmåga, tillgänglighet, krav på beredskap, möjligheten att mobilisera, folkrättsliga aspekter etc. är inte är hanterade, vilket inte är acceptabelt avseende logistik och materielförsörjning. Frågan är hur, inte om dessa aspekter behöver beaktas.
− Logistik m.a.p.:
o
Hur definieras främre resp. bakre underhåll. Hur säkerställs att ett bolag
kan effektuera bakre underhåll under insats?
o
Med stor sannolikhet behöver Försvarsmakten insatsorganisera mer
logistikresurser än den s.k. Teknikbataljonen - kan delar av annan myndighet (och i synnerhet delar av ett bolag) insatsorganiseras?
o
FMLOG personal har internationell arbetsskyldighet. Kan motsvarande
(om än inte exakt detsamma) skapas inom ett bolag?
− Samlad information kan avslöja uthållighet, kritiska förnödenheter etc. vilket kräver försvarssekretess. Lämplighet om dylik informationen hamnar i bolaget måste klarläggas.
− Vad är kostnaden för etablerande och vidmakthållande av den utvecklade beställar-/upphandlingskompetens och samverkansmekanismer som
Försvarsmakten behöver organisera för att möjliggöra rollspelet mellan Försvarsmakten som beställare och bolaget som leverantör?
2 Sammanfattning
Försvarsmakten kan se möjligheten till fortsatt bolagiseringsprövning för delar av verksamheten förutsatt att aspekter som operativ förmåga, tillgänglighet, beredskap, möjligheten att mobilisera, folkrätt etc. är omhändertagna. Denna måste säkerställa såväl ändamålsenlig insatsorganisation (IO) med operativ/taktisk förmåga och uthållighet samt positiva ekonomiska effekter för Försvarsmakten. För närvarande är inte dessa parametrar säkerställda i föreliggande underlag. Fortsatt prövning bör ske först när ett fördjupat underlag föreligger. Det är viktigt att även aspekter som 100 % leveranssäkerhet, tjänsternas kvalité, möjligheter till snabb förändring/omställning m.m. beaktas. Gränsdragning mellan bolag och Försvarsmakten måste tydliggöras.
Försvarsmakten ifrågasätter om en fungerande marknad för försvarslogistik finns. Av den anledningen ifrågasätts också om förutsättningar för konkurrensupphandling finns. Sannolikt kommer bolaget i praktiken få monopol inom vissa områden. Av den anledningen bedöms delar av, inte FMLOG som helhet vara möjligt att bolagisera.
3 Principiella synpunkter
3.1 Synpunkter på bolagiseringsprövningen inkl. underlaget
Det kan ifrågasättas om det finns en fungerande marknad för försvarslogistik med dess behov. Av den anledningen kan det också ifrågasättas om förutsättningar för
Bilaga 11
957
REDOVISNING
HÖGKVARTERET
Datum HKV beteckning
2011-01-13
23 250:51326
Sida 3 (7)
konkurrensupphandling finns. Sannolikt kommer bolaget som helhet i praktiken få monopol inom vissa områden. Av den anledningen bedöms delar av, inte FMLOG som helhet vara möjligt att bolagisera. Varje del bör prövas för bolagisering, OPS-prövning etc. utgående från dessa förutsättningar.
Prövningen är, vilket också framförts av såväl PwC som FSK, mer av karaktären ekonomiska beräkningar. Exempelvis nyttjar prövningen i flera fall, delvis p.g.a. att Försvarsmaktens ekonomiska redovisningsystem inte medger annat, underlag som synes vara bedömningar och antaganden vilket torde erfordra omfattande kvalitetssäkring innan ev. beslut om fortsatt hantering.
FSK har valt att genomföra bolagiseringsprövning av hela FMLOG trots synpunkter om detta framförda vid referensgruppsmöten. Försvarsmakten har i BU 11 bl.a. föreslagit förändringar av FMTM verksamhetens krav. Innebörden av detta är att delar av FMLOG flyttas till FMTM, vilket är en del i organiserandet av FMTIS.
Det bör också ifrågasättas huruvida de delar som efter en ev. överföring till FMTIS, kvarstår i FMLOG, är de enheter som kan vara aktuella för bolagisering i sin helhet. Exempelvis har FSK framfört att det endast torde vara genomförandedelar som kan vara aktuella för bolagisering, således inte delar av ledningen vilken torde erfordras för Försvarsmaktens kundkompetens. Av den anledningen bedöms att prövningen behöver kompletteras och revideras.
Av underlaget framgår att PwC medvetet har valt att inte ta några ”säkerhetspolitiska hänsyn” vid sin prövning. Utgående från Försvarsmaktens instruktion och uppgifter måste möjligheten att bolagisera FMLOG prövas också ur denna aspekt och inte enbart med föreliggande prövning. Således bör fortsatt bolagiseringsprövning genomföras först efter fördjupad analys och kvalitetssäkring.
3.2 Synpunkter på möjligheten att bolagisera FMLOG
Sannolikt föreligger möjligheter att bedriva delar av FMLOG verksamhet i andra former. Sedan länge är det en strävan att effektivisera verksamheten. Där så är lämpligt genomförs bl.a. OPS-prövning av verksamhet, (innefattar i princip hela FMLOG). Att delar skulle kunna bedrivas av annan huvudman, kanske också i bolagsform, är därför inte uteslutet.
Bedömningarna utgående från kriterierna, synes i flera fall ha relevans. Dock måste dessa i flera fall överses med hänsyn till att den prövning som skett omfattat FMLOG i sin helhet och inte bara de delar vilka torde vara aktuella för bolagisering.
Möjligheterna att bolagisera hela eller delar av FMLOG påverkas också starkt av ev. utökade författningsenliga möjligheter att insatsorganisera verksamheter inom andra statliga myndigheter eller hos privata aktörer (jfr det gamla K-företagsbegreppet).
Bilaga 11 SOU 2011:36
958
REDOVISNING
HÖGKVARTERET
Datum HKV beteckning
2011-01-13
23 250:51326
Sida 4 (7)
De bedömningar som görs utifrån uppställda kriterier torde i flera fall – fungerande konkurrens, leveranssäkerhet vid insats och Försvarsmaktens kontroll över logistikkedjan, liksom motståndet internt (kompetens- och personalförsörjningsfrågan) behöva starkt ifrågasättas beträffande de faktiska möjligheter som föreligger för bolagisering. Härvid måste ekonomiska, operativa och personalförsörjningsmässiga konsekvenser övervägas för en annan värdering än den som föreligger.
3.3 Synpunkter på lämpligheten att bolagisera FMLOG
Den omstrukturering som f.n. sker inom Försvarsmakten är omfattande med många beroenden till logistikfunktionen. Ur den aspekten ifrågasätter Försvarsmakten den tidsmässiga förläggningen av en fortsatt prövning och ev. bolagisering av FMLOG.
Försvarsmakten kommer alltid ha en strävan att effektivisera verksamhet, således även logistiken. Metoder för detta kan vara såväl intern effektivisering som överförande av verksamhet till annan huvudman. Detta kan också ske genom bolagisering.
Försvarsmakten måste säkerställa att intern effektivisering av logistikverksamheten inte sker till priset av höjda verksamhetskostnader inom kärnverksamheten. Med föreliggande prövning som grund förefaller risken vara uppenbar att Försvarsmakten kan drabbas av detta, då ev. merkostnader (ledning, kundfunktion, kompetens- och personalförsörjning) för Försvarsmakten ej bedöms vara medtagna i kalkylerna.
FMLOG verksamhet idag rymmer betydande delar där Försvarsmakten även långsiktigt bedöms vara den enda kunden. Inom många av dessa områden bedöms inte en fungerande ”marknad” finnas. Det är en uppenbar risk att affärsdrivande verksamhet bedömer dessa områden som mindre intressanta, alternativt anser att de till 100 % måste bära sina egna kostnader. Konsekvenser kan då bli fördyringar, sänkt kvalité eller att verksamheten läggs ner.
Försvarsmakten måste även framgent säkerställa en för uppgifterna väl anpassad IO. Föreliggande prövning väger inte ens in denna aspekt med befintlig IO. Försvarsmakten måste innan prövningen slutförs, överväga samt föreslå insatsorganisering av andra delar av dagens FMLOG.
Idag sammanfaller FMLOG verksamhet och förbandens logistkfunktioner delvis. För att överhuvudtaget möjliggöra bolagisering måste en åtskillnad göras av vilka delar som framgent ska tillhöra Försvarsmakten och vilka som kan ha annan huvudman.
De ev. positiva ekonomiska effekterna av en bolagisering av FMLOG är inte bevisade i föreliggande prövning. Eftersom prövningen i sin helhet har genomförts på en för stor ”kostym” finns anledning att ifrågasätta de faktiska ekonomiska vinsterna för ägaren (d.v.s. staten) med att genomföra en bolagisering utgående från föreliggande prövning.
Bilaga 11
959
REDOVISNING
HÖGKVARTERET
Datum HKV beteckning
2011-01-13
23 250:51326
Sida 5 (7)
3.4 Detaljsynpunkter
*Sid 5 – Under marknadsområde verkstad och reservmateriel framgår inte den betydande roll som delar av näringslivet fyller. Exempel är bl.a. olika delar av SAABkoncernen. I uppskattningen av marknadens storlek framgår inte om detta är försvarslogistikmarknaden som helhet eller enbart de delar som hanteras av FMLOG. Försvarslogistikmarknaden som helhet är betydligt mer omfattande än bara FMLOG verksamhet när även verksamheten inom IO medräknas. Det framgår ej heller vad redovisade ekonomi innefattar av personal, lokalhyror m.m. Omsättningen inom marknadsområdet synes vara mycket lägre än vad Försvarsmakten tidigare angivit.
*Sid 9 – Här anges att LedTekE genomför stödjande verksamhet till Försvarsmakten utlandsinsatser. LedTekE stödjer Försvarsmaktens insatser såväl nationellt som internationellt. Dock stödjer i princip alla FMLOG enheter Försvarsmaktens insatser i någon form, i större eller mindre omfattning.
*Sid 14 – FMLOG intäkter antas öka med 270 mnkr t.o.m. 2012. Vad baseras detta antagande/uppskattning på?
*Sid 15 – I sammanställningen över FMLOG tillgångar anges dessa till 1373 mnkr 2009-12-31. Vad avses, FMLOG egna tillgångar eller ”förvarade tillgångar”? Vad avses med de 322 mnkr FMLOG har i skulder?
*Sid 17 – Bakgrunden till dessa siffermässiga bedömningar behöver redovisas! Vidare anges att FMV:s vägda kalkylränta beräknas ligga i ett visst intervall – felskrivning?
*Sid 18 – En tillväxt på 2% antas ske från 2013. Hur skall detta ske? Kommer Försvarsmakten att kunna finansiera denna med ökade anlsag?
*Sid 19 – Här framgår att för att FMLOG skall uppnå en EBITDA-marginal om 10 % så erfordras besparingar eller prisökningar om ca 300 mnkr. Erfordras en bolagisering för att spara 300 mnkr vid en omsättning om ca 4000 mnkr? Sannolikt inte! Om 300 mnkr därefter skall tas ut av kund så drabbas Försvarsmakten. Den högst motiverade frågan blir då: Erhåller Försvarsmakten ökade anslag med samma summa?
Sid 25 – Bedömningen av fungerande konkurrens m.m. väger inte in vare sig Försvarsmaktens utökade behov av kundkompetens (med påföljande kostnader) eller behovet för insatsorganisationen att ha ”en ingång” till logistiken. Vidare kan det ifrågasättas huruvida (som redovisat) det finns en fungerande marknad (till rimliga priser för Försvarsmakten) för stora delar av verksamheten m.a.a. att denna i många fall har att hantera äldre materiel vars teknologi i vissa fall ej längre återfinns på andra delar av marknaden m.m.
Sid 27 – Bolaget bedöms kunna bli lönsamt. Det kan dock ifrågasättas m.a.a. den felaktiga verksamhetsvolym som legat till grund för analysen samt beroende på vilka
Bilaga 11 SOU 2011:36
960
REDOVISNING
HÖGKVARTERET
Datum HKV beteckning
2011-01-13
23 250:51326
Sida 6 (7)
avkastningskrav verksamheten åläggs, (jfr. FortV). Vidare torde risken för monopolsituation vara betydligt högre än angivet, (se även kommentaren ang. sid. 25).
Sid 30 – Här anges att FMLOG inte är ett insatsförband. Det är f.n. korrekt men Försvarsmakten överväger och kommer framgent överväga att insatsorganisera väsentliga delar av dagens FMLOG för att IO ska kunna innehålla ställda krav om bl.a. uthållighet och tillgänglighet. PwC anger som skäl till sin positiva bedömning att bolag levererar samhällskritiska tjänster. Här kan jämföras med räddningstjänsten, brandförvar etc. som i flera fall avstått från att göra insatser när motverkan inträffat, (stenkastning el. dyl.).
Sid 31 – Kompetens- och personalförsörjningsfrågan ges alldeles för liten vikt. För Försvarsmakten är denna aspekt näst intill gränssättande för att skapa och vidmakthålla ett fungerande personalförsörjningssystem för logistiker, från lägsta nivå till chefsnivå inom hela bredden av personalkategorier. Allmänt bör också övervägas huruvida Försvarsmakten, genom främst Försvarsmaktens Tekniska Skola (FMTS), skall åläggas kompetensförsörjningen, med ev. vidhängande kostnader för det nya bolaget. Vidare måste bedömningarna om hanteringen av sjukvårdsmateriel kontrolleras djupare.
Sid 31 – Av texten måste det utredas om LOU måste tillämpas när Försvarsmakten upphandlar från statliga bolag. Det bör understrykas att detta förhållande av synnerlig vikt för den fortsatta bedömningen av möjligheterna till bolagisering. Förhållandet är också av betydande vikt vid upphandling från bolag med annan ägarform.
Sid 34 – Flera av de detaljkommentarer som redovisats ovan måste inarbetas i förslagen till fortsatt arbete. Ett exempel är uppbyggnad av kundkompetens inom Försvarsmakten. Vidare kan frågan ställas, huruvida förslagen under kriterium 3 skall ses i perspektivet av PwC tidigare strukturförslag, i vilket FMLOG i sin helhet är överfört till FMV.
Bilaga 11
961
REDOVISNING
HÖGKVARTERET
Datum HKV beteckning
2011-01-13
23 250:51326
Sida 7 (7)
- o 0 o -
Beslut i detta ärende har fattats av konteramiral Odd Werin. I den slutliga handläggningen har dessutom deltagit ekonomidirektör Lars Eriksson, generalmajor Bengt Andersson, överste Örjan Nilson, överste Mats Olofsson, överste Anders Widuss. Föredragande har varit kommendörkapten Roger Lodin.
Odd Werin
Roger Lodin
Sändlista
SOU / Försvarsstrukturkommittén
Sammanfattning av PwC bolagiseringsprövning –
Försvarets materielverk (FMV)
och
FMV:s test- och evaluerings- verksamhet (FMV T&E)
963
Försvarets materielverk – bolagiseringsprövning
PriceWaterhouseCoopers (PwC) överlämnade rapporten Försvarets materielverk – bolagiseringsprövning till Försvarsstrukturutredningen den 28 januari 2011. Utredningen har lämnat rapporten i utkastform till Försvarets materielverk (FMV), som har inkommit med svar daterat den 25 januari 2011. FMV har i detta svar uttalat sig om möjligheten och lämpligheten av en bolagisering av myndigheten samt lämnat ett antal kommentarer kring analysen och dess resultat. PwC har beaktat innehållet från FMV i sin rapport genom ett antal justeringar. FMV menar, liksom PwC, att det föreligger behov av ytterligare analys av vissa specifika frågeställningar. I denna bilaga redovisar PwC en sammanfattning av rapporten. I anslutning till sammanfattningen finns även FMV:s yttrande över bolagiseringsrapporten.
965
Bilaga 12
Sammanfattning av PwC bolagiseringsprövning – FMV 110127
Förslag och bedömningar
Utgångspunkter
FMV är en till största delen avgiftsfinansierad myndighet med uppgift att anskaffa, vidmakthålla, destruera och kassera materiel och förnödenheter på uppdrag av Försvarsmakten samt inom detta område biträda Försvarsmakten i fråga om långsiktig materielförsörjningsplanering och materielsystemkunskap. FMV deltar även tillsammans med Försvarsmakten i materielplanerings- och materielproduktionsdialoger. FMV ansvarar också för att under materielplaneringsprocessen ta fram ett utkast till produktionsplan. FMV har vidare i uppgift att ge ledningsstöd till Försvarsmakten. I ledningsstödet ingår koordinering av materielsystem, framtagning av förutsättningsskapande strategier för framtida system och funktioner, övergripande studier samt forskning och teknikutveckling.
FMV har i livscykelperspektivet tekniskt designansvar för alla system som FMV levererar till Försvarsmakten. Myndigheten genomför, på uppdrag från Försvarsmakten, även teknisk systemledning omfattande teknik, tid och ekonomi. Vid sidan av det tekniska ansvaret bidrar FMV i materielförsörjningen med bl.a. kommersiellt stöd, utredningar/studier och internationella materielsamarbeten.
967
Bilaga 12 SOU 2011:36
Bedömningar avseende FMV
FMV har en stark position på marknaden
Det huvudsakliga motivet till att föreslå en bolagisering av nuvarande verksamhet inom FMV skulle vara att åstadkomma en ökad tydlighet i relationen mellan de olika aktörerna i materielförsörjningsprocessen. I dag kommer huvuddelen av FMV:s uppdrag från Försvarsmakten medan endast en mindre del kommer från näringsliv och andra svenska myndigheter. Storleken på Försvarsmaktens andel av marknaden kan mätas utifrån de anslag som Försvarsmakten erhåller för materielförsörjning. Under perioden 2007– 2009 har anslagen (1:3 och 1:4) legat i intervallet 17 600 miljoner kronor till 14 996 miljoner kronor. Under perioden 2010–2013 beräknas anslagen vara mellan 15 765 och 17 206 miljoner kronor.
De civila myndigheter som FMV arbetar åt inkluderar Polisen, Kustbevakningen, Luftfartsverket och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Myndigheterna anskaffade under 2009 teknik för 1 635 miljoner kronor vilket utgör ett estimat för segmentets storlek.
De nu rådande relationerna mellan FMV och Försvarsmakten är i starkt begränsad omfattning att beteckna som marknadsmässiga. Materielanskaffningen är huvudsakligen styrd av nationella säkerhetspolitiska överväganden. FMV är i det närmaste att betrakta som en monopolaktör gentemot Försvarsmakten.
Försvarsmakten kan rent formellt anlita t.ex. EDA till anskaffning, men det har aldrig genomförts i praktiken. På europeisk nivå finns även andra aktörer som upphandlar försvarsmateriel men de har heller aldrig prövats. För att det ska vara möjligt att använda sig av en annan aktör än FMV bedömer vi dock att Försvarsmakten behöver förbättra sin beställarkompetens och sannolikt även bygga upp egen upphandlingskompetens, med andra ord en dubblering av FMV:s kompetens vilket kan ifrågasättas ur rationaliseringssynpunkt.
FMV har nyligen påbörjat ett försök till samanskaffning med Estland. Samanskaffningen är dock fortfarande på försöksstadiet och det finns bl.a. politiska och rättsliga frågor såsom ägande- och exportfrågor att lösa.
Då det finns alternativa aktörer på marknaden och det är möjligt att åtminstone rent formellt använda sig av dessa torde marknaden inte utgöra ett hinder för bolagisering. Marknaden skulle dock sannolikt även efter en bolagisering vara starkt koncentrerad. Följ-
968
Bilaga 12
aktligen är det inte sannolikt att effektiviseringsvinster p.g.a. ökad konkurrens uppstår. Vår bedömning är således att konkurrensutvecklingen inte utgör något hinder för en bolagisering av verksamheten, men sannolikt heller inget motiv.
Verksamheten är av betydande omfattning
År 2009 omsatte FMV cirka 17 miljarder kronor och hade ett resultat efter finansnetto om 37 miljoner kronor, vilket innebär att FMV uppfyller målet om full kostnadstäckning. Verksamheten är av sådan storlek att den inte utgör något hinder för en bolagisering av FMV.
FMV:s affärsmässiga mognad kan förbättras men är inget hinder för bolagisering
Inom FMV har det funnits en vilja att få fram en ökad affärsmässig mognad genom avgiftsfinansiering. Internt bedöms T&E vara den mest affärsmässigt utvecklade enheten, men vi bedömer att det finns goda möjligheter att öka affärsmässigheten även inom övriga enheter. På projektnivå brister dock affärsmässigheten och projektledarna levererar resultat till kunden till ett överenskommet pris i stället för att styra mot kostnadseffektivitet. Enligt samtal med FMV beror detta i hög utsträckning på att det saknas drivkrafter och incitament att vara kostnadseffektiva. Delar av den bristande incitamentsstrukturen beror på statsbudgetens uppbyggnad, där budgeterade anslagsmedel i första hand förbrukas innevarande år och endast i mindre del kan sparas till kommande år.
FMV framhäver även att affärsmässigheten i viss mån brister gentemot inhemska leverantörer beroende på historiska relationer. Gentemot övriga externa leverantörer finns det dock en affärsmässighet som uppges vara långtgående.
Såsom beskrivet ovan hade FMV under 2009 en omsättning om närmare 17 miljarder kronor och ett positivt resultat om 37 miljoner kronor. Rörelseresultatet uppgick samma år till 279 miljoner kronor vilket motsvarar en rörelsemarginal om 1,7 %. Verksamheten når alltså sitt mål om full kostnadstäckning med en låg marginal. Vid jämörelse av FMV:s uppnådda marginaler med andra verksamheter måste det dock beaktas att FMV:s omsättning till stor del utgörs av genomfakturering av inköpt materiel. Av FMV:s totala omsättning
969
Bilaga 12 SOU 2011:36
utgör mindre än 1 % anslag. Verksamheten är däremot indirekt beroende av anslagen till Försvarsmakten.
Utredningen har låtit PwC beräkna ett marknadsmässigt avkastningskrav samt genomföra en värdeberäkning baserat på en prognos för den fortsatta verksamheten 2010–2015. Värdeberäkningen indikerar ett positivt värde för verksamheten vilket utgör en viktig förutsättning för att en bolagisering av verksamheten ska vara möjlig. Viss känslighetsanalys har genomförts avseende årlig tillväxt och rörelsemarginal, som indikerar att även vid sämre utveckling avseende tillväxt och rörelsemarginal uppnås ett positivt värde. För att bedöma verksamhetens förmåga att uppnå en marknadsmässig avkastning och beräkna värdet på verksamheten krävs dock att en affärsplan upprättas. I affärsplanen bör även bedömda kostnader i samband med bolagiseringen prognostiseras och tidssättas.
Vi bedömer att FMV har en relativt god affärsmässig mognad. Ett antal åtgärder bör vidtas för att stärka denna, men nuvarande mognadsgrad utgör i sig inget hinder för en bolagisering.
Verksamheten innebär ingen myndighetsutövning samt styrs inte av politiska mål
FMV är avgiftsfinansierat och verksamheten utformas huvudsakligen genom beställningar från uppdragsgivarna och inte av politiska mål. Utredningen har inte kunnat identifiera att FMV bedriver någon myndighetsutövning utöver den som bedrivs i CSEC och i Patentenheten. Vår bedömning är att detta kriterium inte utgör hinder för bolagisering.
Sekretess och informationssäkerhet bör kunna hanteras i ett bolag
Möjligheterna att minimera risker för att känslig information hamnar i orätta händer är en viktig princip som kan påverka vilken associationsform som bedöms lämplig. För att klara vissa sekretessbelagda uppgifter måste FMV, oavsett associationsform, klara av de aktuella kraven på sekretess.
Den aggregerade bilden av Försvarsmaktens materiel och därmed förmåga anses av Försvarsmakten vara synnerligen känslig.
970
Bilaga 12
FMV har en unik helhetsbild och förståelse för systemens samverkan gällande t.ex. telenät, planläggning, ledningssystem m.m. Det finns dock även i dag privata bolag, t.ex. SAAB och TeliaSonera, som har mycket stor insyn i delar av försvarets system. Denna känslighet har kunnat hanteras vilket visar att det är möjligt att hantera sekretess även i relationer mellan bolag och Försvarsmakten/FMV.
Vi har inte identifierat något som talar för att ett bolag skulle ha sämre förutsättningar att upprätthålla säkerhetsskydd för känslig information än en myndighet. Bolag omfattas i grunden av samma regler som myndigheter avseende säkerhetsskydd, och det är möjligt att genom ytterligare avtal och regler skärpa skyddet vid behov. Exempel på åtgärder är styrning genom bolagsordning, bolagets policier och avtal, SUA-upphandlingar, säkerhetsskyddsplan för uppdrag, krav på säkerhetsprövning och registerkontroll samt uppföljning och kontroll av krav etc.
Genom en tydlig styrning från ägaren torde därmed motsvarande kontrollinstrument kunna användas i ett statligt ägt bolag som i en myndighet.
Försvarsunderrättelseverksamhet utövas endast i myndighetsform. Enligt lag (2000:131) ska försvarsunderrättelseverksamhet bedrivas av Försvarsmakten och de andra myndigheter som regeringen bestämmer. I förordning (2000:131) konstateras att försvarsunderrättelseverksamhet skall bedrivas av bl.a. FMV. Om verksamheten övergår i bolagsform är det vår bedömning att den verksamhet som i dag betecknas som försvarsunderrättelseverksamhet delvis kan fortgå men då under annan beteckning och fortsatt utgöra en källa till försvarsunderrättelseverksamheten hos berörda myndigheter.
Enligt FMV kan inte enheterna CSEC och Patentenheten bolagiseras då deras verksamhet kräver statliga aktörer respektive att verksamheten är en del av myndighetens uppgift.
Baserat på presenterad information är det vår samlade bedömning att omständigheter rörande informationssäkerhet och sekretess inte utgör hinder för en bolagisering.
Begränsningar utifrån existerande och framtida avtal
Det kan utifrån internationella samverkansavtal finnas begränsningar för valet av associationsform. Det förekommer att Sverige undertecknar avtal och att en myndighet vidtar de åtgärder som
971
Bilaga 12 SOU 2011:36
avtalet medför. Även i fråga om avtal som behöver tecknas i samband med internationella insatser kan det finnas frågeställningar kring vilken associationsform inblandade parter kan/bör/får ha.
Exempel på begränsningar är relationen mellan den svenska och den amerikanska staten då Sverige har klassats som ”Foreign Military Sales” (FMS). Klassificeringen ger FMV tillgång till och möjlighet att köpa högteknologisk militär teknik och kunskap från amerikansk militär. Tillgången till denna teknik och kunskap bedöms som en strategisk angelägenhet för FMV och i förlängningen Sveriges försvar. Eftersom relationen är mellan två stater kan inte ett bolag vara part i ett FMS-köp. Däremot är det möjligt för ett bolag att använda sig av avtalet mellan svenska och amerikanska staten om Sverige garanterar bolaget och den amerikanska staten godkänner affären. Materielen ska ägas av svenska staten även om ett bolag ligger bakom affären. USA har även rätt att hindra Sverige från att sälja materielen vidare.
Stödmyndigheterna kan vidare ha behov av att köpa kunskap från andra länder eller tillverkare. Detta kan visa sig problematiskt då ett bolag kan betraktas som en konkurrent till en tillverkare och som en mer osäker part än en myndighet.
Vid en bolagisering utesluts FMV från vissa forum, exempelvis Nato-samarbetet för standardisering, då bolag inte får medverka i dessa sammanhang.
Vår bedömning är således att det inte kan uteslutas att FMS-köp är en komplicerande faktor i samband med en bolagisering. I övrigt bedömer utredningen att detta inte utgör något hinder för bolagisering.
Iakttagelser och slutsatser
Den samlade bedömningen är att det inte föreligger några absoluta hinder för en bolagisering av FMV:s verksamhet. De ovan nämnda hindren medför behov av åtgärder vid och inför bolagisering men inga absoluta hinder finns utöver eventuella finansiella hinder som kan uppstå om verksamheten inte kan finansiera sina kostnader på affärsmässiga grunder.
Ett antal identifierade omständigheter medför behov av åtgärder vid och inför bolagisering. Dessa åtgärder kommer att ge upphov till kostnader som inte har kvantifierats eller tidssatts men i hög
972
Bilaga 12
973
grad är beroende av tidsplan respektive transaktionens detaljutformning.
I övrigt bör också beaktas att styrmedel ändras vid en bolagisering och att staten aktivt måste utöva ägande för att påverka verksamheten i bolagsform. Det finns dock ingen anledning att tro att möjligheterna att påverka verksamheten förändras negativt ur statens perspektiv.
FMV:s test- och evalueringsverksamhet – bolagiseringsprövning
PriceWaterhouseCoopers (PwC) överlämnade rapporten FMV:s test- och evalueringsverksamhet – bolagiseringsprövning till Försvarsstrukturutredningen den 28 januari 2011. Utredningen har lämnat rapporten i utkastform till Försvarets materielverk (FMV), som har inkommit med svar daterat den 25 januari 2011. FMV har i detta svar uttalat sig om möjligheten och lämpligheten av en bolagisering av myndighetens test- och evalueringsverksamhet samt lämnat ett antal kommentarer kring analysen och dess resultat. PwC har beaktat innehållet från FMV i sin rapport genom ett antal justeringar. FMV menar, liksom PwC, att det föreligger behov av ytterligare analys av vissa specifika frågeställningar. I denna bilaga redovisar PwC en sammanfattning av rapporten. I anslutning till sammanfattningen finns även FMV:s yttrande över bolagiseringsrapporten.
975
Bilaga 13
Sammanfattning av PwC bolagiseringsprövning – T&E 110127
Förslag och bedömningar
Utgångspunkter
FMV ska enligt SAMO FM FMV tillhandahålla en leverantörsoberoende förmåga till s.k. evaluering av på marknaden tillgängliga alternativ samt till s.k. validering av systemförmåga och sammansatta system mot nationella och internationella krav. Denna förmåga tillhandahålls av FMV:s avdelning för test och evaluering (T&E).
Liksom FMV:s verksamhet i övrigt finansieras T&Everksamheten med avgifter från kunder. En del av kostnaden finansieras via en särskild beställning från Försvarsmakten som bl.a. täcker grundkostnaden för den gemensamma infrastrukturen, den s.k. basplattan.
Bedömningar avseende T&E
Test- och evalueringsmarknaden är delvis subventionerad
Risken att oönskade monopoleffekter uppstår är större ju mer begränsad konkurrensen på den aktuella marknaden är. De nu rådande relationerna mellan aktörerna på test- och evalueringsområdet är i vissa delar av verksamheten fullt ut redan marknadsmässiga och privatiserade, medan de i andra delar knappast är att betrakta som marknadsmässiga.
Testning, evaluering och validering av försvarsmateriel på flyg-, land-, sjö- och vapenområdena genomförs bl.a. i ett flertal europeiska
977
Bilaga 13 SOU 2011:36
länder. Inom den Europeiska försvarsbyrån, EDA, finns ett samarbete kring test och evaluering kallat DTEB (Defense Test and Evaluation Base). En sammanställning av medlemmarnas provningsverksamhet visar att flertalet länder har en bred provningsverksamhet men att endast en mindre andel har provningskapacitet inom sjö- och rymdområdet. Även om provningsanläggningar finns menar T&E att de olika ländernas provningsenheter har olika profilering och att de därför inte helt kan jämföras eller anses konkurrera fullt ut.
Även FMV anser att det finns begränsningar i lämpligheten att använda sig av andra länders provningskapacitet. Bland annat anser de att den grundläggande utprovningen som genomförs för att säkerställa flygsystems luftvärdighet inte är lämplig att genomföra utomlands eftersom transporten av flygplan till andra länders provplats blir omständig och kostsam. FMV anser vidare att vissa känsliga delsystem som är belagda med hög försvarssekretess inte är möjliga att testa och evaluera vid utländska provplatser.
FMV beskriver även andra begränsning såsom svårigheter att återvinna provobjekt på andra provplatser. I Stödutredningen har dock FMV angett att de på sikt kan köpa en ökad andel provningstjänster från Europa inom de områden där Karlsborg/Skövdes provplatser verkar.
Utöver redan nämnda begränsningar hämmas konkurrensen mellan provplatserna av att flera länder, däribland Sverige och Storbritannien, förordar att testverksamhet i första hand ska ske vid det egna landets testanläggningar. Formellt finns det emellertid inget krav på att Försvarsmakten ska använda sig av T&E. Däremot får T&E alla uppdrag som Försvarsmakten vill att T&E ska göra via den ordinarie uppdragskedjan mellan FMV och Försvarsmakten.
Konkurrensen kan även till viss del hämmas av att Sverige och även Storbritannien har en tvådelad ”prissättning”, med en fast och en rörlig del. Den fasta kostnaden består av den s.k. basplattan som syftar till att finansiera testinfrastrukturen. Den fasta kostnaden ger ytterligare incitament för Försvarsmakten att använda sig av T&E:s tjänster då kostnaden är av väsentlig storlek. Följaktligen subventionerar vissa länder det egna landets verksamhet, i Storbritannien kan rabatten vara så hög som 50 % för den inhemska industrin.
Vid en bolagisering kan det europeiska samarbetet komma att begränsas då bolag inte får medverka i EDA och sexnationersinitiativet. Av detta skäl utesluts bl.a. Qinetiq från samarbete i
978
Bilaga 13
dagsläget. Övriga större testverksamheter i Europa bedrivs som myndigheter.
PwC:s bedömning är att då det finns leverantörsalternativ i andra länder kan kravet avseende flera leverantörer delvis anses vara uppfyllt. Sannolikheten att konkurrenssituationen är ett problem är dock inte försumbar då subventioneringarna och långsiktiga avtal hämmar konkurrensen. Således kan en bolagisering troligen inte bidra till stora effektivitetsvinster p.g.a. konkurrensutsättning.
Verksamheten är av betydande omfattning
T&E:s totala intäkter uppgick år 2009 till 308 miljoner kronor varav cirka 50 miljoner kronor avsåg kunder utanför Försvarsmakten. Av intäkter från Försvarsmakten utgjordes cirka 140 miljoner kronor av den så kallade basplattan som är en särskild avgift avsedd för finansieringen av grundkostnaden för testplatsernas infrastruktur. Då T&E är större än flera statliga bolag och har en stark ställning gentemot Försvarsmakten och FMV, tyder detta på att verksamheten är av sådan storlek att relevanta resurser finns, för att genomföra en bolagisering. Storleken medger att T&E kan bära eventuella omställningskostnader (under förutsättning att verksamheten i övrigt kan uppnå en marknadsmässig avkastning).
T&E uppvisar en relativt god affärsmässig mognad och har tidvis uppvisat ett positivt resultat
Inom T&E har det affärsmässiga tänkandet kommit relativt långt då T&E:s organisation inkluderar både marknads- och försäljningsfunktion samt en daglig diskussion kring hur verksamheten ska gå ihop ekonomiskt. Styrning sker dock mot ett nollresultat och inte mot en marknadsmässig avkastning.
Under perioden 2007–2009 har rörelseresultatet för T&E på EBIT-nivå varierat mellan -7 och 28 miljoner kronor, detta motsvarar en rörelsemarginal i intervallet -2,2 till 9,4 %. I dag betalar T&E ett täckningsbidrag om cirka 56 miljoner kronor till FMV för stödfunktioner och ledning.
Utredningen har låtit PwC beräkna ett marknadsmässigt avkastningskrav samt genomföra en värdeberäkning baserat på en prognos för den fortsatta verksamheten 2010–2015. Värdeberäkningen
979
Bilaga 13 SOU 2011:36
indikerar ett positivt värde för verksamheten vilket utgör en viktig förutsättning för att en bolagisering av verksamheten ska vara möjlig. Viss känslighetsanalys har genomförts avseende årlig tillväxt och rörelsemarginal, som indikerar att även vid sämre utveckling avseende tillväxt och rörelsemarginal uppnås ett positivt värde. För att bedöma verksamhetens förmåga att uppnå en marknadsmässig avkastning och beräkna värdet på verksamheten krävs dock att en affärsplan upprättas. I affärsplanen bör även bedömda kostnader i samband med bolagiseringen prognostiseras och tidssättas.
Det finns ett antal åtgärder som enligt vår bedömning bör vidtas för att stärka det affärsmässiga inslaget i verksamheten. En av dessa åtgärder är att ta fram en affärsplan för den framtida verksamheten. Detta innebär dock inte något hinder för bolagisering.
Det finns förutsättningar att genom avtal finansiera infrastrukturen
Enheten T&E har som mål att uppnå full kostnadstäckning. Verksamheten ska finansieras genom avgifter och är inte beroende av direkta anslag. Som tidigare nämnts får T&E däremot en s.k. basplatta från Försvarsmakten om 146 miljoner kronor för att bl.a. upprätthålla provplatsernas infrastruktur. Basplattan regleras inte i något avtal, men vid en eventuell bolagisering bör finansieringen av infrastrukturen kunna lösas avtalsmässigt. Motsvarande avtal har genomförts i Storbritannien mellan försvarsdepartementet och Qinetiq. Enligt uppgift ger avtalet i dag 11 % av Qinetiqs intäkter. Under år 2009–2010 uppgår bolagets sammantagna intäkter till 1 625,4 MGBP.
Det finns potential till ett effektivare resursutnyttjande vid provplatserna. T&E uppger emellertid att det finns trånga resurser i form av certifierade flygprovledare som begränsar expansionspotentialen till 16 miljoner kronor (bedömningen från T&E är att de maximalt klarar av externa kunder för 100 miljoner kronor, för 2010 beräknas intäkterna från externa kunder uppgå till 84 miljoner kronor). Flygprovledarna lånas i nuläget in från Försvarsmakten. Vid en bolagisering torde det vara möjligt att hyra in flygprovledare och eventuellt attrahera ytterligare personal.
Då T&E inte får några anslag och då driften av infrastruktur m.m. bör kunna finansieras genom avtal bedömer vi inte att något hinder för bolagisering föreligger utifrån detta kriterium.
980
Bilaga 13
Verksamheten innebär ingen myndighetsutövning samt styrs inte av politiska mål
T&E har en central roll i att leverera provningsverksamhet till Förvarsmakten och FMV. Verksamheten är avgiftsfinansierad och utformas huvudsakligen genom beställningar från uppdragsgivarna snarare än genom politiska mål. T&E bedriver ingen myndighetsutövning. Utredningen bedömer att detta kriterium inte utgör ett hinder för en bolagisering av verksamheten.
Sekretess och informationssäkerhet bör kunna hanteras i ett bolag
För att klara vissa sekretessbelagda uppgifter måste en framtida test- och evalueringsverksamhet, oavsett associationsform, klara av de aktuella kraven på sekretess. Inom T&E finns en kunskap kring Försvarsmaktens materiel och därmed förmåga som utgör synnerligen känslig och sekretessbelagd information. T&E har även tillgång till Försvarsmaktens materielplanering och FMV:s produktionsplanering som för närvarande utgör grunden för T&E:s kort- och långsiktiga inriktning.
Det finns dock även i dag privata bolag, t.ex. SAAB och TeliaSonera, som har mycket stor insyn i delar av försvarets system. Denna känslighet har kunnat hanteras vilket visar att det är möjligt att hantera sekretess även i relationer mellan bolag och Försvarsmakten/FMV.
Vi har inte identifierat något som talar för att ett bolag skulle ha sämre förutsättningar att upprätthålla säkerhetsskydd för känslig information än en myndighet. Bolag omfattas i grunden av samma regler som myndigheter avseende säkerhetsskydd, och det är möjligt att genom ytterligare avtal och regler skärpa skyddet vid behov. Exempel på åtgärder är styrning genom bolagsordning, bolagets policier och avtal, SUA-upphandlingar, säkerhetsskyddsplan för uppdrag, krav på säkerhetsprövning och registerkontroll samt uppföljning och kontroll av krav etc.
Genom en tydlig styrning från ägaren torde därmed motsvarande kontrollinstrument kunna användas i ett statligt ägt bolag som i en myndighet. Även när det gäller t.ex. möjligheterna till kontroll av informationssäkerhet och säkerhetsskydd gäller reglerna oavsett associationsform.
981
Bilaga 13 SOU 2011:36
Utredningens bedömning är, baserad på presenterad information, att omständigheter rörande informationssäkerhet och sekretess inte utgör hinder för bolagisering. Det kan emellertid inte uteslutas att det finns information som vi inte har fått ta del av som påverkar denna bedömning.
Iakttagelser och slutsatser
Den samlade bedömningen är att det inte föreligger några absoluta hinder för en bolagisering av T&E:s verksamhet. Förtecknade omständigheter medför behov av åtgärder vid och inför bolagisering men inga absoluta hinder finns utöver eventuella finansiella hinder som kan uppstå om verksamheten inte kan finansiera sina kostnader på affärsmässiga grunder.
Ett antal identifierade omständigheter medför behov av åtgärder vid och inför bolagisering. Dessa åtgärder kommer att ge upphov till kostnader som inte har kvantifierats eller tidssatts men i hög grad är beroende av tidsplan respektive transaktionens detaljutformning.
I övrigt bör också beaktas att styrmedel ändras vid en bolagisering och att staten aktivt måste utöva ägande för att påverka verksamheten i bolagsform. Det finns dock ingen anledning att tro att möjligheterna att påverka verksamheten förändras negativt ur statens perspektiv.
982
Bilaga 13
983
Bilaga 13 SOU 2011:36
984