SOU 2011:36
Forskning och utveckling samt försvarslogistik - i det reformerade försvaret
Betänkande av Försvarsstrukturutredningen
Stockholm 2011
Forskning och utveckling samt försvarslogistik
– i det reformerade försvaret
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)
– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss
Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.
Tryckt av Elanders Sverige AB. Stockholm 2011
ISBN 978-91-38-23572-0 ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för Försvarsdepartementet
Regering beslutade vid regeringssammanträde den 29 april 20101att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag på en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv stödverksamhet på försvarsområdet. Utredaren ska därvid även lämna förslag på hur kostnadsreduceringar som uppgår till minst två miljarder kronor årligen - jämfört med utfallet 2008 - kan genomföras av Försvarsmaktens logistikverksamhet och det stöd som Försvarets materielverk (FMV), Försvarshögskolan (FHS) och Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) lämnar till Försvarsmakten.
Regeringen beslutade den 14 oktober 2010 om tilläggsdirektiv till utredningen.2
Chefen för Försvarsdepartementet förordnade den 29 april 2010 civilingenjör Jan Segerberg som särskild utredare.
Den 17 maj 2010 förordnades departementsråd, tillika generallöjtnant, Mats Nilsson som militär expert i utredningen.
Den 1 juli 2010 förordnades som huvudsekreterare i utredningen byråchef Thomas Wallander. Den 7 juni 2010 förordnades stf. chef test och evaluering Marie Holmberg som biträdande huvudsekreterare och avdelningsdirektör Anders Dager som sekreterare. Den 3 januari 2011 entledigades analytiker Mikael Wiklund som expert och förordnades som sekreterare i utredningen. Utredare Ann Lundberg har medverkat i utarbetandet av olika avsnitt i betänkandet. Lisbeth Lindin, kommittéservice, har medverkat vid framtagandet av betänkandet.
Som sakkunnig att ingå i utredningen förordnades den 27 augusti 2010 departementssekreteraren Henrik Holmer, departementssekreteraren Michael Jacob, departementssekreteraren Mattias Jennerholm,
1 Ny organisationsstruktur för stödet till Försvarsmakten” (dir 2010:45). 2 Tilläggsdirektiv till utredningen om ny organisationsstruktur för stödet till Försvarsmakten (Fö 2010:01) (dir 2010:104).
departementsrådet Cecilia Looström och departementsrådet Peter Mild.
Som experter att ingå i utredningen förordnades samma dag generalmajor Bengt Andersson, marknadsdirektör Rolf, Arremark, kommendör Peter Bager, professor emeritus Berndt Brehmer, chef anskaffningskontor Anders Brunnberg, kommendör Kenth Gutensparr, överstelöjtnant Claes Isoz, chef strategisk materielledning Per Lodin, överste Örjan Nilson, professor Martin Norsell, konteramiral Leif Nylander, överste Mats Olofsson, filosofie doktor Birgitta Rydén, stf. chef anskaffningskontor Tobias Steen, stf. chef strategisk materielledning Cathrin Thorsell Starud, överste Lars Träff, analytiker Mikael Wiklund, forskningschef Katarina Wilhelmsen och överstelöjtnant Björn Wollenz.
Utredningen, som har antagit namnet Försvarsstrukturutredningen, får härmed överlämna betänkandet Forskning och utveckling samt försvarslogistik – i det reformerade försvaret (SOU 2011:36). Utredningens uppdrag är därmed slutfört.
Stockholm i april 2011.
Jan Segerberg
/Thomas Wallander
Marie Holmberg
Anders Dager
Ann Lundberg
Mats Nilsson Mikael Wiklund
Innehåll
Förkortningar..................................................................... 19
Sammanfattning ................................................................ 23
1 Inledning................................................................... 43
1.1 Uppdraget................................................................................. 43 1.2 Uppdragets genomförande...................................................... 44
1.3 Betänkandets disposition......................................................... 46
2 Utgångspunkter, m.m. ................................................ 49
2.1 Inledning................................................................................... 49
2.2 Ett användbart försvar ............................................................. 49 2.3 Begreppet stödverksamhet, m.m............................................. 53 2.3.1 Generella förvaltningspolitiska ställningstaganden......................................................... 53 2.3.2 Förvaltningspolitiska ställningstaganden på försvarsområdet ............................................................ 54 2.3.3 Kärn- eller stödverksamhet? ........................................ 56 2.3.4 Olika begrepp, m.m...................................................... 57 2.4 Försvarsmaktens systemstöd (PRIO) som utgångspunkt för det fortsatta arbetet ................................... 60 2.4.1 Inledning ....................................................................... 60 2.4.2 Närmare om systemstödet (PRIO) ............................ 60 2.4.3 Systemstödets( PRIO) betydelse i det fortsatta arbetet............................................................................ 61
5
Innehåll SOU 2011:36
2.5 Stödutredningens förslag .........................................................62 2.5.1 Inledning........................................................................62 2.5.2 Närmare om förslagen ..................................................62 2.5.3 Remissinstansernas synpunkter ...................................65 2.5.4 Stödutredningens förslag i det fortsatta arbetet .........67 2.6 Avgränsning av uppdraget .......................................................68
3 Tidigare utredningar....................................................69
3.1 Inledning...................................................................................69 3.2 2001 års materielförsörjnings- och forskningsutredningar..............................................................69
3.3 Organisationsöversyner under perioden 2002–2004.............71 3.4 Försvarsförvaltningsutredningen ............................................72
3.5 Försvarsstyrningsutredningen.................................................74 3.6 Utredningarnas genomslag ......................................................76
4 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag .............77
4.1 Inledning...................................................................................77 4.2 Bakgrund...................................................................................78
4.3 FoU på försvarsområdet – syfte med verksamheten .............78 4.3.1 FoU ur ett förmåge- och nyttoperspektiv...................82 4.4 FoU på försvarsområdet – verksamhetens omfattning .........84 4.4.1 Försvarsrelaterad FoU..................................................84 4.4.2 Försvarsmaktens forsknings- och utvecklingsverksamhet..................................................85 4.5 FoU på försvarsområdet – verksamhetens innehåll...............86 4.5.1 Forskning, teknikutveckling samt FoT-transfer.........86 4.5.2 Studier och konceptutveckling.....................................94 4.5.3 Organisations- metod- och materielförsök.................96 4.5.4 Övrig koncernövergripande FoU ................................97 4.6 Ledning och inriktning av försvarets FoU .............................97 4.6.1 Försvarsmaktens strategi för FoU...............................97
6
Innehåll
4.6.2 Övergripande om försvarets FOU-processer........... 104
4.7 Större aktörer på FoU-området – roller, ansvar och resurser ................................................................................... 108 4.8 Utvecklingen rörande försvarets FoU.................................. 111
4.9 Några bedömningar och iakttagelser rörande dagens FoU......................................................................................... 113 4.9.1 FoU på försvars- och säkerhetsområdet, särart och särskilda förutsättningar...................................... 113 4.9.2 FoU eller annan verksamhet? .................................... 114 4.9.3 FoU som ett verktyg för beslut under osäkerhet..... 115
5 Materiel- och logistikverksamheten i dag .................... 117
5.1 Materielförsörjning................................................................ 117 5.1.1 Inledning ..................................................................... 117 5.1.2 Bakgrund ..................................................................... 117 5.1.3 Den nya inriktningen för materielförsörjningen ...... 118 5.1.4 Ansvar och roller ........................................................ 119 5.1.5 Allmänt om materielförsörjningsprocessen.............. 121 5.1.6 Materielförsörjningens processer .............................. 122 5.1.7 Strategi för materielförsörjning, m.m........................ 128 5.1.8 Materielförsörjningens olika skeden ......................... 131 5.1.9 Aktörernas roller och uppgifter................................. 134 5.1.10 Ekonomisk samordning ............................................. 139 5.1.11 Försvarsmaktens materiella tillgångar ....................... 140 5.1.12 Internationellt försvarsmaterielsamarbete ................ 143 5.2 Logistikförsörjning ................................................................ 147 5.2.1 Allmänt........................................................................ 147 5.2.2 Logistikens aktörer och verksamhet ......................... 155 5.2.3 Finansiering och kostnader........................................ 159 5.3 Gemensamt för materiel- och logistikförsörjningen ........... 159 5.3.1 Aktörernas ansvar för materielen .............................. 159 5.3.2 Särskilt om styrning och uppföljning av verksamheten .............................................................. 163 5.3.3 Offentlig-privat samverkan, OPS.............................. 164 5.4 Särskilt om stödsystem.......................................................... 166
5.5 Pågående förändringsarbete .................................................. 168
7
Innehåll SOU 2011:36
5.5.1 Inom Försvarsmakten.................................................168 5.5.2 Inom FMV...................................................................169
6 Försvarsmyndigheterna..............................................173
6.1 Inledning.................................................................................173
6.2 Försvarsmakten ......................................................................173 6.2.1 Allmänt/Uppgifter......................................................173 6.2.2 Organisation, styrning och ledning ...........................174 6.2.3 Särskilt om forsknings och utveckling ......................184 6.2.4 Särskilt om materielförsörjning..................................186 6.2.5 Särskilt om logistikverksamheten ..............................189 6.2.6 Ekonomi, m.m.............................................................195 6.3 Försvarets materielverk..........................................................196 6.3.1 Allmänt ........................................................................196 6.3.2 Uppgifter .....................................................................197 6.3.3 Organisation, styrning och ledning ...........................198 6.3.4 Ekonomi, m.m.............................................................203 6.4 Totalförsvarets forskningsinstitut.........................................206 6.4.1 Allmänt ........................................................................206 6.4.2 Uppgifter .....................................................................206 6.4.3 Organisation................................................................207 6.4.4 Forskningsområden ....................................................215 6.4.5 Internationellt samarbete ...........................................217 6.4.6 Ekonomi, m.m.............................................................219 6.5 Försvarshögskolan .................................................................222 6.5.1 Allmänt ........................................................................222 6.5.2 Uppgifter .....................................................................222 6.5.3 Organisation................................................................223 6.5.4 Utbildning ...................................................................224 6.5.5 Forskning och forskningsämnen ...............................229 6.5.6 Nordiskt samarbete i utbildningsfrågor ....................234 6.5.7 Ekonomi m.m..............................................................234
7 Försvarsmaterielmarknaden, m.m...............................239
7.1 Inledning.................................................................................239
7.2 Försvarsindustrin roll i ett säkerhetspolitiskt perspektiv....240
8
Innehåll
7.3 Försvarsindustri i Sverige ...................................................... 242 7.3.1 Bakgrund och utveckling ........................................... 242 7.3.2 Ägarförhållanden ........................................................ 244 7.3.3 Verksamhetsområden................................................. 244 7.3.4 Internationell verksamhet, m.m................................. 245 7.3.5 Exportstöd .................................................................. 246 7.3.6 Exporttillstånd enligt lagen om krigsmateriel........... 246 7.3.7 Referenskundsbegreppet............................................ 247
7.4 Försvarsindustriella basens betydelse ................................... 247 7.5 Förändrat agerande hos försvarsindustrierna....................... 248
7.6 Förändrad gränsyta mellan myndigheter och industri ........ 250
8 Internationell utblick ................................................ 251
8.1 Inledning................................................................................. 251
8.2 Finland.................................................................................... 253 8.2.1 Allmänt........................................................................ 253 8.2.2 Forskning och utveckling........................................... 254 8.2.3 Materielförsörjning..................................................... 256 8.3 Norge...................................................................................... 260 8.3.1 Allmänt........................................................................ 260 8.3.2 Forskning och utveckling........................................... 260 8.3.3 Materielförsörjning..................................................... 263 8.3.4 Försvarslogistik........................................................... 264 8.4 Nederländerna........................................................................ 270 8.4.1 Allmänt........................................................................ 270 8.4.2 Forskning och utveckling........................................... 271 8.4.3 Materielförsörjning och logistik ................................ 271 8.4.4 Övrigt stöd och tjänster............................................. 273
8.5 Sammanfattning ..................................................................... 273
9 Det framtida försvaret ............................................... 279
9.1 Utgångspunkter, m.m............................................................ 279
9.2 Förändringar avseende uppgifter och krav samt insatsorganisation och beredskap ......................................... 281
9
Innehåll SOU 2011:36
9.2.1 Uppgifter för, och krav på, Försvarsmakten 2008 respektive 2010 och framåt.........................................281 9.2.2 Försvarsmaktens insatsorganisation och beredskap.....................................................................284 9.2.3 Utlandsstyrkans avskaffande......................................287
9.3 Förändringsarbete och förändringsbehov.............................289 9.4 Slutsatser.................................................................................294
10 Försvarsmaktens behov av stöd ..................................297
10.1 Inledning.................................................................................297 10.2 Utgångspunkter, m.m. ...........................................................298 10.2.1 Försvarsmaktens underlag, m.m. ...............................298 10.2.2 Försvarsmaktens bedömning av stödbehovet ...........303 10.2.3 Några problemområden, m.m. ...................................305 10.2.4 Stödutredningen..........................................................311 10.3 Sammanfattning......................................................................312 10.4 Överväganden och slutsatser.................................................313
11 Forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning som svarar mot nya krav och behov ..315
11.1 Inledning.................................................................................315 11.2 Generella utgångspunkter, m.m. ...........................................315 11.2.1 Nya krav på försvarsmyndigheterna ..........................315 11.2.2 Några nyckelobservationer.........................................317 11.2.3 Erfarenheter från några länder ...................................321 11.3 Överväganden och slutsatser.................................................322 11.3.1 Inledning......................................................................322 11.3.2 Den nya försvarspolitiska inriktningen – nya krav och nya behov..............................................................322 11.3.3 Dagens målbild – vad ska uppnås och vad krävs .......322 11.3.4 Forskning och utveckling...........................................325 11.3.5 Materiel- och logistikförsörjning...............................326 11.3.6 Förändrade gränssnitt och försörjningstrygghet ......327 11.3.7 Försvarsupphandling ..................................................332 11.3.8 Renodling, spårbarhet och uppföljning .....................334
10
Innehåll
11.3.9 Förändringar gällande organisationsstruktur............ 335 11.3.10 Ny finansieringsmodell och anslagsstruktur ...... 336 11.3.11 Bolagiseringsprövningar....................................... 336
12 Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten .......................................... 339
12.1 Inledning................................................................................. 339 12.2 Utgångspunkter ..................................................................... 340 12.2.1 Regeringens syn på försvarsmaktens framtida FoU ............................................................................. 340 12.2.2 Utvecklingstendenser av betydelse för försvarets och samhällets behov av försvars- och säkerhetsrelaterad FoU .............................................. 342 12.2.3 FoU på försvars- och säkerhetsområdet, särart och särskilda förutsättningar...................................... 349 12.3 Försvarsmaktens syn på det framtida behovet av FoU ....... 354 12.3.1 Försvarsmaktens ekonomiska bedömningar rörande behovet av FoU ............................................ 356 12.3.2 Risktaganden/osäkerheter med anledning av minskad ambition på FoU-området .......................... 361 12.4 Andra behov av FoU kopplat till försvars- och säkerhetspolitiska mål............................................................ 362 12.5 Övervägandet och förslag...................................................... 364 12.5.1 Försvarsmaktens framtida behov av FoU ................. 364 12.5.2 Nya forum och samarbetsformer för samhällets behov av försvars- och säkerhetsrelaterad FoU........ 368 12.5.3 Ändrade principer för finansiering och avvägning av samhällets försvars- och säkerhetsrelaterade FoU ............................................................................. 370
13 Forskning och utveckling - framtida struktur ............... 375
13.1 Inledning................................................................................. 375 13.2 Utgångspunkter ..................................................................... 375 13.2.1 Regeringens direktiv rörande en framtida struktur för FoU......................................................... 375 13.2.2 Stödutredningens förslag ........................................... 376
11
Innehåll SOU 2011:36
13.2.3 Krav på ett framtida system för försvarets FoU .......376 13.2.4 Försvarets framtida behov av FoU och relationen till olika utförare .........................................................384
13.3 FOI:s nuvarande och framtida verksamhet ..........................387 13.3.1 Dagens FoU-verksamhet............................................388 13.3.2 Morgondagens FoU-verksamhet ...............................390 13.3.3 Problemområden.........................................................391
13.4 FOI:s framtida organisationsform ........................................394 13.4.1 Möjligheten att bolagisera FOI:s verksamhet...........395 13.4.2 Frågan om myndigheters säljverksamhet på marknaden ...................................................................397 13.4.3 FOI:s verksamhet på konkurrensutsatta marknader....................................................................399 13.4.4 Överväganden och bedömningar ...............................400 13.5 Effektiviseringar av FOI:s verksamhet .................................401 13.5.1 Inledning......................................................................401 13.5.2 Utvecklingen av timpriserna ......................................403 13.5.3 Överväganden och bedömningar ...............................404 13.6 Försvarshögskolan nuvarande och framtida verksamhet.....406 13.6.1 Inledning......................................................................406 13.6.2 Dagens FoU-verksamhet............................................407 13.6.3 Morgondagens FoU-verksamhet ...............................411 13.6.4 Problemställningar......................................................412 13.7 FHS framtida organisation och koppling till vetenskapssamhället ...............................................................414 13.7.1 Överväganden och bedömningar ...............................415
14 En sammanhållen försvarslogistik...............................421
14.1 En sammanhållen försvarslogistik.........................................421 14.2 Styrning...................................................................................430
14.3 Förändrade gränssnitt mellan staten och privata aktörer ....433 14.4 Försörjningstrygghet .............................................................440
14.5 Privata aktörers utmaningsprojekt........................................447
12
Innehåll
15 Upphandling av försvarslogistik, m.m. ........................ 451
15.1 Inledning................................................................................. 451
15.2 Upphandlingsregler inom Europeiska unionen ................... 452 15.2.1 Regler om offentlig upphandling............................... 452 15.2.2 Grundläggande principer............................................ 453 15.3 Direktivet om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet ................................................................... 454 15.3.1 Ett nytt direktiv om försvars- och säkerhetsupphandling................................................. 455 15.3.2 Tillämpningsområde................................................... 456 15.3.3 Undantaget i artikel 346 i EUF-fördraget ................ 457 15.3.4 Vissa upphandlingsförfaranden m.m......................... 459 15.3.5 Fördragets efterlevnad................................................ 460
15.4 Försvars- och säkerhetsupphandlingsutredningen .............. 460 15.4.1 Inledning ..................................................................... 460 15.4.2 Försvars- och säkerhetsmarknaden ........................... 460 15.5 Försörjningstrygghet och offentlig upphandling ................ 462 15.5.1 Krav på försörjningstrygghet..................................... 462 15.5.2 Analys av krav tidigt i processen ............................... 462 15.5.3 Möjligheterna att göra modifieringar ........................ 463 15.5.4 Behoven av att ingå internationella avtal om materielsamarbete ....................................................... 463 15.6 Överväganden kring vissa upphandlingsrättsliga frågeställningar....................................................................... 464 15.6.1 Splittrad försörjningskedja påverkar upphandlingen av varor och tjänster ......................... 464 15.6.2 Försvarsupphandlingsdirektivets påverkan............... 464 15.6.3 Ett sammanhållet ansvar för upphandlingar ............. 465 15.7 Överprövning i domstol ........................................................ 467 15.7.1 Bakgrund ..................................................................... 467 15.7.2 Ökad specialisering, m.m. .......................................... 468 15.7.3 Förtur och tidsfrister.................................................. 469 15.7.4 Avgift vid begäran om överprövning......................... 470 15.7.5 Officialprincipen......................................................... 471 15.7.6 Preklusionsregler ........................................................ 471 15.7.7 Ersättning för rättegångskostnader........................... 473
13
Innehåll SOU 2011:36
16 Försvarslogistik – en ny struktur .................................475
16.1 Inledning.................................................................................478
16.2 Kraven på en ny struktur för försvarslogistiken ..................480 16.3 Handlingsalternativ................................................................484 16.3.1 Tidigare förslag............................................................484 16.3.2 Aktuella handlingsalternativ.......................................487 16.4 Överväganden och förslag .....................................................505 16.4.1 Värdering av alternativen............................................506 16.4.2 Rangordning av alternativen.......................................511 16.5 Precisering av en ny framtida försvarslogistik......................512 16.5.1 Försvarslogistikens inriktning....................................512 16.5.2 Verksamhetsövergångar..............................................512 16.5.3 Ansvarsförhållanden ...................................................517 16.5.4 Styrning, kontroll och uppföljning............................519 16.6 Systemstödet...........................................................................521 16.6.1 Försvarsmaktens ekonomi- och resursledningssystem (PRIO)....................................521 16.6.2 Försvarsstrukturutredningens bedömning................526 16.7 Bedömda effekter Alternativ 2 ..............................................527 16.7.1 Inledning......................................................................528 16.7.2 Kostnadsreduktioner ..................................................528 16.7.3 Ej kvantifierbara effekter............................................534 16.7.4 Särskilt om Försvarsmaktens bedömda rationaliseringseffekter (Alternativ 1).......................537
16.8 Finansieringsfrågor ................................................................539 16.8.1 Nuvarande finansiering...............................................539 16.8.2 En utvecklad form för finansiering............................540 16.9 Nya verksamhetsformer, OPS och utvecklad industrisamverkan ..................................................................541
16.10 Genomförande........................................................................542 16.10.1 Verksamhetsövergångar och minskat personalbehov........................................................542 16.10.2 Genomförandearbetets organisering ...................544 16.10.3 Stegvist genomförande .........................................544
14
Innehåll
16.10.4 Författningsändringar .......................................... 545 16.10.5 Namnbyte ............................................................. 545 16.10.6 Tidsaspekter.......................................................... 545
16.11 Särskilt om evaluering och certifiering av ITsäkerhetsprodukter m.m........................................................ 546 16.11.1 Uppdraget ............................................................. 546 16.11.2 Verksamheten ....................................................... 546 16.11.3 Informationssäkerhetsutredningens bedömningar .......................................................... 548 16.11.4 Försvarsstrukturutredningens bedömning ......... 548
17 En sammanhållen styrning av försvarslogistiken........... 551
17.1 Inledning................................................................................. 552 17.2 En utvecklad styrning ............................................................ 552 17.2.1 Generella utgångspunkter .......................................... 552 17.2.2 Styrning av försvaret som en helhet .......................... 553 17.2.3 En stärkt utvärderings- och uppföljningskapacitet .. 559 17.3 En ändamålsenlig finansieringsmodell för försvarslogistikförsörjningen ................................................ 566 17.3.1 Renodling och ansvarsdelning ger motiv till en ändrad finansieringsmodell ........................................ 566 17.3.2 Finansiering via statskapital – Statskapitalmodellen................................................... 569 17.3.3 Finansiering med bruttoanslag – Bruttoanslagsmodellen............................................... 577 17.3.4 En jämförande analys av modellerna ......................... 581 17.3.5 Utredningens överväganden ...................................... 584
17.4 Förändringar i anslag och anslagsstruktur............................ 585 17.4.1 Flera motiv för att ändra anslag och anslagsstruktur............................................................ 585 17.4.2 Utredningens överväganden ...................................... 590
18 Statliga bolag inom försvarslogistiken? ....................... 593
18.1 Inledning................................................................................. 593 18.2 Försvarets fastigheter ............................................................ 593 18.2.1 Bakgrund ..................................................................... 593
15
Innehåll SOU 2011:36
18.2.2 Flexibel och kostnadseffektiv lokalförsörjning.........594 18.2.3 Fastighetsförvaltning i myndighetsform respektive bolagsform.................................................594 18.2.4 Nuvarande hyresmodell..............................................595 18.2.5 Försvarsmaktens lokalutnyttjande.............................596 18.2.6 Omstrukturering av fastighetsförvaltningen ............596 18.2.7 Försvarsmaktens ansvar för sin lokalförsörjning......597 18.2.8 Sammanfattning ..........................................................597
18.3 Statliga bolag inom andra delar av försvarslogistiken ..........597 18.3.1 Inledning......................................................................598 18.3.2 Möjligheten till bolagisering.......................................598 18.3.3 Myndigheternas synpunkter ......................................599 18.4 Utredningens överväganden ..................................................600
18.5 Exemplet QinetiQ..................................................................602 18.5.1 Bakgrund .....................................................................602 18.5.2 DERA:s verksamhet delas upp mellan en ny myndighet och ett bolag.............................................602 18.5.3 Qinetiq börsnoteras och säljs ut ................................603 18.5.4 Verksamhet i dag.........................................................604
19 Besparingsförslagen m.m. – sammanfattning...............605
19.1 Inledning.................................................................................605 19.2 De sammanlagda besparingarna.............................................606
19.3 Forskning och utveckling ......................................................608 19.4 Försvarslogistik ......................................................................611
19.5 Besparingar och risker............................................................614 19.6 Användning av frigjorda medel .............................................616
20 Konsekvensanalys.....................................................621
20.1 Inledning.................................................................................621 20.2 Verksamhetsmässiga konsekvenser.......................................621 Minskad handlingsfrihet ur en kunskapssynvinkel ..............622 Konsekvenser av eventuella omorganiseringar av FHS .......622
16
Innehåll
17
Utmaningar för FMV som mottagare av nya
verksamheter............................................................... 623
20.3 Statsfinansiella konsekvenser ................................................ 623 Särskilt om PRIO................................................................... 625 20.4 Konsekvenser för företagen .................................................. 626
20.5 Andra samhällsekonomiska konsekvenser ........................... 627 20.6 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................ 628
20.7 Konsekvenser för sysselsättningen ....................................... 628 20.8 Övriga konsekvenser ............................................................. 628
Behov av författningsändringar - sammanställning .............. 629
Särskilt yttrande .............................................................. 633
Referenser ...................................................................... 635
Bilagor
Bilaga 1 Direktiv............................................................................ 643 Bilaga 2 Tilläggsdirektiv................................................................ 649
Förkortningar
AAP 48 Allied Administrative Publication AK Anskaffningskontor BP Budgetproposition BRÅ Brottsförebyggande rådet BU Budgetunderlag CBRN
Chemical, biological, radiological, and nuclear – kemisk, biologisk, radiologisk och nukleär
CCRA Common Criteria Recognition Arrangement CDC Commando DienstenCentra CD&E Concept Development and Experimentation CKU Centrum för klinisk utbildning COTS Commercial off-the-shelf CSEC Sveriges certifieringsorgan för IT-säkerhet DMO Defence Materieel Organisatie DMP Defence Materiel Process DPAS Defense Priorities and Allocation System EADS European Aeronautic Defence and Space Company EDA European Defence Agency EDIR/FA European Defence Industry Reconstruction Framework Agreement ESV Ekonomistyrningsverket ETAP European Technology Acquisition Progamme EU Europeiska unionen FBA Folke Bernadotteakademin FEM Försvarsmaktens ekonomimodell FFI Forsvarets forskningsinstitut FFU Försvarsförvaltningsutredningen FHS Försvarshögskolan FLO Forsvarets logistikkorganisasjon FLSC Flygvapnets Luftstridssimuleringscentrum FM Försvarsmakten FM ArbO Arbetsordning för Försvarsmakten FM BERO Försvarsmaktens beredskapsorder
19
Förkortningar SOU 2011:36
FM VU Försvarsmaktens verksamhetsuppdrag FML Försvarsmaktens ledningsgrupp FMLOG Försvarsmaktens logistik FMTM Försvarsmaktens telenät- och markteleförband FMUP Försvarsmaktens utvecklingsplan FMV Försvarets materielverk FOI Totalförsvarets forskningsinstitut FORBE Forskning för regeringens behov FortV Fortifikationsverket FoT Forskning och teknikutveckling FoU Forskning och utveckling FRI Försvarets rationaliseringsinstitut FXM Försvarsexportmyndigheten IFAU Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering IFoT Inriktningsplan för Försvarsmaktens Forskning och TeknikutvecklingT IFS Institutt for forsvarsstudier IKT Informations- och kommunikationsteknik IO 14 Insatsorganisation 2014 IPT Integrerat projektteam JCL Joint Logistic Center JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen JSS Joint Support Service KI Karolinska Institutet KIAB Karolinska Institutet Innovations AB KIHAB Karolinska Institutet Holding AB KTH Kungliga Tekniska högskolan LAS Lagen om anställningsskydd LOI Letter of intent MBL Medbestämmandelagen MFS Materielförsörjningsstrategin MMS Myndighetsgemensam marknadsstrategi MOTS Military off-the-shelf MP Materielplan MSA Materielsystemansvarig MSB Myndigheten för samhällsskydd och beredskap MSI Människa-System-Interaktion NAMSA NATO Maintenance and Supply Agency Nato North Atlantic Treaty Organisation NBG Nordic Battlegroup NFFP Nationella flygtekniska forskningsprogrammet
20
SOU 2011:36 Förkortningar
21
NMP New public management NLR National Aerospace Laboratory NORDEFCO Nordic Defence Cooperation NSE National Support Element OA Operationsanalys OCCAR Organisation Conjoint de Cooperation un matiére dármement OMMU Organisations-, metod- och materielutveckling OPP Organisation, profession och personal OPS Offentlig-privat samverkan PFF/PfP Partnerskap för fred/Partnership for peace PP Produktionsplan PWC PricewaterhouseCoopers RK Regeringskansliet RML Regler för militär luftfart RTO Research and Technology Organisation SADEV Institutet för utvärdering av internationellt utvecklingssamarbete SAMO Samordningsavtal SLL Stockholms läns landsting SLU Sveriges Lantbruksuniversitet SME-D Branschorganisation för små och medelstora företag inom försvarssektorn SMF Snabb materielförsörjning SML Strategisk materielledning SOGIS-MRA
Senior Officials Group Information Systems Security – Mutual Recognition Agreement
SSM Strålsäkerhetsmyndigheten TNO Nederlandse Organisatie voor Toegepast Natuurwetenschappelijk Onderzoek TOEM Taktiska Organisatorisk Ekonomisk Målsättning TRL Technology Readiness Level TTEM Taktisk Teknisk Ekonomisk Målsättning TTM Teknisk tjänst mark UCAV Unmanned Combat Air Vehicle UI Utrikespolitiska institutet VG Verksamhetsgren ÄF Ägareföreträdare ÄFR Ägarföreträdarens representant ÖB U Överbefälhavarens uppdrag
00
Sammanfattning
Uppdraget
Försvarsstrukturutredningen har regeringens uppdrag att lämna förslag på en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv forsknings- och utvecklingsverksamhet samt materiel- och logistikförsörjning på försvarsområdet. I uppdraget ingår att analysera Försvarsmaktens logistikverksamhet och det stöd som Försvarets materielverk (FMV), Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) och Försvarshögskolan (FHS) lämnar till Försvarsmakten. Förslagen ska utgå från Försvarsmaktens behov av stöd och ska frigöra ekonomiskt utrymme för att, i enlighet med riksdagens beslut, göra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt insatsförsvar med anställda och kontrakterade soldater och sjömän möjlig.1Förslagen ska möjliggöra att kostnaderna för stödet kan reduceras med minst två miljarder kronor årligen jämfört med utfallet 2008. I uppdraget ingår bl.a. att lämna förslag på hur en mer sammanhållen materiel- och logistikförsörjning kan utformas. I uppdraget ingår också att lämna förslag på finansieringsprinciper för forsknings- och utvecklingsverksamheten samt beskriva hur Försvarsmakten kan utöva en mer ändamålsenlig styrning av försvarets materiel- och logistikverksamhet. Uppdraget innefattar även att pröva vilka verksamheter som av effektivitetsskäl eller andra skäl bör överföras till andra offentliga eller privata aktörer.
I uppdraget ingår även att lämna förslag på fortsatt lokalisering av Sveriges certifieringsorgan för IT-säkerhet (CSEC) samt vilken myndighet som ska ansvara för signatärskapet för Common Criteria
Recognition Arrangement (CCRA).
23
Sammanfattning SOU 2011:36
Nuvarande verksamhet
Försvarsstrukturutredningen har genomfört arbetet utifrån ett verksamhetsperspektiv snarare än ett myndighetsperspektiv. Detta innebar att utredningen påbörjade sitt arbete med en kartläggning av dagens verksamheter och vilka uppgifter och ansvar som åvilar de olika aktörerna. Arbetet genomfördes med hjälp av extern konsult samt de förordnade experterna från de olika myndigheterna.
Internationell utblick – hur gör andra länder?
Försvarsstrukturutredningen har genomfört en begränsad internationell utblick avseende den militära stödverksamheten i några jämförbara länder där urvalet begränsades till Norge, Finland samt Nederländerna. Utredningen presenterar bl.a. några sammanfattande slutsatser kring ledning, styrning och organisation, försvarslogistik och livscykelperspektivet samt försvarsindustriella aspekter.
En sammanslagen materiel- och logistikförsörjning är implementerad i de studerade länderna där livscykelperspektivet inom materiel- och logistikförsörjningen betonas som en viktig faktor för kostnadsutveckling för materiel- och logistikförsörjningen samt den operativa tillgängligheten. Skillnaderna i den organisatoriska utformningen är stora, verksamheten bedrivs både parallellt (försvarsgrensvis), i en samlad försvarsmaktsgemensam organisation eller genom separata organisationer utanför försvarsmakten men som en del av försvarsministeriet.
Såväl nationell försvarsindustri som försvarsindustriella aspekter är faktorer som beaktas i den samlade försvarslogistikverksamheten i de studerade länderna. Detta kommer dock till olika uttryck, i form av såväl värnande av inhemsk industri som viss skepsis till nyttjande av deras tjänster. I ett av de studerade länderna har samverkan dock lett till ett strategiskt partnerskap genom ett mångårigt kontrakt mellan försvaret och industrin.
24
SOU 2011:36 Sammanfattning
Det framtida försvaret – förändringar krävs
Försvarsstrukturutredningen gör i betänkandet en jämförelse mellan uppgiftsställningen till Försvarsmakten, krav på operativ förmåga, insatsorganisationens utformning och indelning samt beredskap före och efter den nya försvarspolitiska inriktningen som regering och riksdag beslutade 2009. Såväl kvantitativa som kvalitativa slutsatser pekar på de högre krav som ålagts försvarsmyndigheterna gemensamt och ytterst Försvarsmakten. Utredningens sammanfattande bedömningar är att det är ett omfattande förändringsbehov och förändringsarbete som behöver genomföras. Beskrivningen av uppgiftsställning och krav som ska innehållas och uppnås som en följd av statsmakternas beslut utgör en viktig delmängd för resterande delar av betänkandet och utredningens förslag.
Försvarsmaktens behov av stöd har förändrats
Försvarsstrukturutredningens förslag ska utgå från Försvarsmaktens behov av stöd för att utföra sina uppgifter. Försvarsmakten har till utredningen, utifrån nya uppgifter och krav på operativ förmåga m.m., redovisat myndighetens framtida behov inom forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning
Myndigheten utgår i sin redovisning från utfallet 2009 och anger detta som behovet före den nya försvarspolitiska inriktningen. Försvarsmakten anger att de beräknade kostnaderna för det totala stödbehovet uppgår till drygt 27 miljarder kronor fördelade på samtliga anslag. Sammantaget redovisar myndigheten att inga verksamheter bedöms kunna utgå, det bedöms dock föreligga minskade behov av forskning och utveckling, inklusive materielutveckling, samt ökade behov inom logistikområdet inkluderande vissa materielrelaterade processer, främst materielproduktion och materielunderhåll. Myndigheten bedömer att skillnaden mot 2009 av det totala behovet i monetära termer sammantaget understiger en procent. Försvarsmakten anger också i sitt underlag till utredningen att den beslutade insatsorganisationen kommer att vara personellt och materiellt uppfylld först 2019.
Utredningen redovisar ett antal problemområden rörande bl.a. spårbarhet och effektivitet samt redovisade ambitionsnivåer.
25
Sammanfattning SOU 2011:36
Utredningen konstaterar att Försvarsmaktens redovisning är komplex och inte helt enkel att följa. Verksamheternas anslagsbelastning bedöms ha överordnats verksamhetsgrenarnas innehåll vilket leder till slutsatsen att en starkare och tydligare koppling mellan anslag, verksamhetsgrenar, verksamhetens måluppfyllnad och kostnadsutfall bör eftersträvas i Försvarsmaktens verksamhet.
Forskning och utveckling samt materiel och logistik – framtida behov och nya krav
Försvarsstrukturutredningen redovisar mål, medel och metoder som svarar mot framtidens krav, tillsammans med slutsatser från betänkandets inledande delar. De nyckelobservationer som identifierats utifrån genomförda kartläggningar av dagens verksamheter värderas och utredningen konstaterar att de är giltiga och har relevans även utifrån de förändrade kraven.
Statsmakternas styrningar och krav, tillsammans med bl.a. EUgemensamma regler för upphandlingar är ytterliggare ingångsvärden som ligger till grund för den fortsatta utformningen av utredningens förslag och utredningen redovisar överväganden och bedömningar kring frågor om renodling, spårbarhet och uppföljning samt styr- och finansieringsmodeller.
I enlighet med utredningens direktiv beskrivs faktorer att beakta vid förändrade gränssnitt och större åtagande från privata aktörer samt frågor kring försörjningstrygghet och internationellt samarbete. Utredningen konstaterar att frågor kring försvarsupphandling nu och i framtiden, både utifrån regeringens inriktningar samt EUregelverk medför att kraven kan sägas skärpas vilket leder till behov av tydliggjorda ansvar och samlade kompetenser. Utredningen fördjupar sig i dessa förhållanden i ett särskilt kapitel i betänkandet.
Den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten förändras
Ingen forsknings- eller utvecklingsverksamhet bör avvecklas
Försvarets behov inom forskning och utveckling förändras i den studerade perioden, men inte på något område bedöms dock behovet upphöra. Försvarsstrukturutredningen bedömer att behovet av
26
SOU 2011:36 Sammanfattning
nuvarande verksamhetsområde kvarstår varför det – trots föreslagna reduktioner – inte bedöms föreligga förutsättningar för att helt avträda något verksamhetsområde eller avveckla någon verksamhet inom forskning och utveckling.
Kostnaderna för forsknings- och utvecklingsverksamheten kan reduceras ytterligare
Kostnadsreduktion
Utredningen bedömer att det är möjligt att reducera kostnaderna för försvarets forsknings- och utvecklingsverksamhet. Som en följd av Försvarsmaktens nya uppgifter, regeringens inriktning av materielförsörjning samt genom ambitionsminskningar bedöms reduktionen av Försvarsmaktens kostnader för forskning och utveckling uppgå till omkring 877 miljoner kronor 2012 jämfört med utfallet 2008.
Osäkerheter och risker
Utredningen kan samtidigt konstatera att den föreslagna resurstilldelningen för forskning och utveckling utgör ett kalkylerat risktagande. Det får enligt utredningens bedömning anses osäkert om statsmakterna och Försvarsmakten säkerställer myndighetens behov på lång sikt då kostnadsreduceringen på området primärt är ett uttryck för en ambitionsminskning av forskning och utveckling och inte minskade behov. Utredningen pekar i betänkandet på ett antal osäkerheter som statsmakterna och Försvarsmakten behöver ta ställning till.
Helhetssynen och långsiktigheten i försvarets och samhällets försvars- och säkerhetsrelaterade FoU-verksamhet behöver stärkas
Behovet av en helhetssyn
Utredningen konstaterar att en av de viktigaste trenderna på forsknings- och utvecklingsområdet är ett allt större överlapp mellan det militära och det civila samhället behov. Dessutom ökar vikten och betydelsen för Försvarsmakten av omvärldsanalys och
27
Sammanfattning SOU 2011:36
förmågan att integrera försvarsbetonade domänkunskaper med civila landvinningar, snarare än egen utveckling och strikt militära analyser. Utredningen konstaterar samtidigt att FoU-verksamheten på försvars- och säkerhetsområdet är allt för fragmenterad för att fungera på ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt. Det föreligger betydande risker för s.k. marknadsmisslyckanden, där olika aktörer tillsammans har behov som motiverar FoU-insatser, men ingen enskild aktör ser tillräckliga behov för att ensam finansiera insatsen. I sådana situationer behövs det särskilda samhälliga initiativ för att få till stånd verksamhet som, ur en helhetssynvinkel, är både önskvärda och kostnadseffektiva.
Ett råd för försvars- och säkerhetsforskning inrättas
Utredningen föreslår därför att ett råd för försvars- och säkerhetsforskning inrättas under Försvarsdepartementet, med uppgift att säkerställa en helhetssyn och långsiktighet inom området för forskning- och utveckling på försvars- och säkerhetsområdet.
Utökat samarbete med civila aktörer
Utredningen gör vidare bedömningen att Försvarsmakten, med stöd av eller genom de övriga Försvarsmyndigheterna, bör söka utökade samarbetsformer med civila aktörer på FoU-området.
Ökat fokus på det korta perspektivet
Försvarsstrukturutredningen konstaterar att Försvarsmakten i en ökad utsträckning fokuserar sina satsningar inom FoU på verksamheter som levererar i korta perspektiv. Försvarsmaktens avvägningar mellan olika behov tycks för tillfället inte omhänderta mer långsiktiga behov. För att stärka statsmakternas kontroll och säkerställa att dessa behov omhändertas, vilket annars bedöms riskera försvarets långsiktiga relevans, föreslås därför att en ny anslagspost införs under anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling. Denna har till syfte att säkerställa särskilt långsiktiga perspektiv.
28
SOU 2011:36 Sammanfattning
Forskning och utveckling – en ny framtida struktur
Frågan om bolagisering
Inga hinder för bolagisering
Utredningen ska enligt sitt direktiv pröva om Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) kan bolagiseras. Enligt de underlagsrapporter som utredningen har låtit ta fram finns det inga absoluta hinder för att bolagisera verksamheten vid FOI. Utredningen konstaterar dock att underlag för en allsidig bedömning saknas, bl.a. i formen av en långsiktig affärsplan för myndighetens framtida verksamhet på konkurrensutsatta marknader, samt att viktiga analyser rörande marknadsförhållanden och säkerhetspolitiska aspekter kvarstår. Utredningens slutsats är därför att en fullständig bedömning inte har kunnat göras i dagsläget. Utredningen föreslår att FOI ges i uppdrag att ta fram en affärsplan vilken skulle kunna ligga till grund för att pröva myndighetens verksamhet på konkurrensutsatta marknader. Först därefter kan en fullständig prövning av lämpligheten att förändra myndighetens associationsform genomföras.
Krav på fortsatt effektivisering
Utredningen bedömer att FOI:s verksamhet bör kunna effektiviseras med cirka sju procent, vilket ska komma myndighetens beställare till del genom lägre timpriser hos myndigheten. Som ett led i detta föreslås FOI:s s.k. forskningsnära verksamhet – där bl.a. olika strategiska satsningar ingår – ses över tillsammans med myndighetens viktigaste beställare (försvarsmyndigheterna och Regeringskansliet). Utredningen föreslår vidare att FOI bör presentera ett förslag där prissättningen i framtiden baseras på utfallspriser.
Försvarshögskolans verksamhet kräver ytterliggare finansiering
Utredningen konstaterar att FHS står inför en omfattande intäktsminskning med cirka en femtedel av omsättningen. Samtidigt noterar utredningen att skolans ambitioner, bl.a. rörande en fortsatt akademisering av officersyrket och strävan efter rätten att utfärda examen på forskarnivå, kräver en säker och stabil
29
Sammanfattning SOU 2011:36
finansiering över lång tid framöver. FHS ambitioner kräver forskning och medel för ämnesutveckling som huvudbeställarna (Försvarsdepartementet och Försvarsmakten) i en allt högre utsträckning tycks vara mindre benägna att finansiera. Utredningen gör bedömningen att nu tillgängliga medel inte räcker till för de ambitioner som finns för skolan. Skolan uppfattas, av utredningen, bedriva en sådan bredd av verksamheter att flertalet ämnen dras med en verksamhetsvolym som skapar en låg ekonomisk rationalitet i verksamheten. Dessutom dras skolan med stora kostnader för produktionen bl.a. på grund av ett, jämfört med andra lärosäten, högt kostnadsläge. Denna trend kommer förmodligen att stärkas om intäkterna minskar samtidigt som krav på bredd kvarstår.
Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att framtiden för FHS inte är helt säker. Med risker för att s.k. kritisk massa i verksamheten underskrids med därpå följande brister i forskningskvalitén så innebär detta en inte acceptabel risk för Försvarsmakten. Bedömningen som utredningen gör är att en fortsatt akademisering av FHS, med en fortsatt bred roll rörande samhällets säkerhet, kräver en direkt grundfinansiering i form av anslag från huvudmannen. Om en sådan inte kan erhållas bör statsmakterna, enligt utredningens bedömning, förändra FHS uppdrag och ambitioner alternativt genomföra omfattande strukturella förändringar av verksamheten, såsom inordning i annat lärosäte eller avveckling av skolan.
En sammanhållen försvarslogistik
Ingen verksamhet inom materiel- och logistikförsörjningen kan eller bör avvecklas.
Försvarsstrukturutredningen konstaterar att försvarets behov av materiel- och logistikförsörjning förändras i och med den nya inriktningen för det militära försvaret, men inte på något område bedöms behovet upphöra. Utredningen finner därför inte anledning att dra slutsatsen att någon av dagens verksamheter inom materiel- och logistikförsörjningen kan eller bör avvecklas. Utredningen ser inte heller det som möjligt att avträda något verksamhetsområde inom materiel- och logistikförsörjningen.
30
SOU 2011:36 Sammanfattning
Materiel- och logistikförsörjningsverksamheterna slås samman till försvarslogistik
En sammanhållen materiel- och logistikförsörjningsverksamhet
Utredningen gör bedömningen att materiel- och logistikförsörjningen till del är fragmenterad och inte svarar mot de krav som ställs på försörjningen av varor och tjänster till Försvarsmaktens förband i insatsorganisationen. Ledtiderna inom de båda försörjningskedjorna behöver kortas, en ökad samordning behöver komma till stånd och samspelet mellan aktörerna behöver förändras för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett effektivt och rationellt sätt. Sambanden mellan investering i materielsystem och kostnaderna för de nödvändiga logistiktjänster som krävs för att upprätthålla materielsystemens användbarhet och tillgänglighet över tiden behöver tydliggöras. På så sätt skapas förbättrade möjligheter att samordna och effektivisera de olika verksamheterna.
Utredningen föreslår därför att materielförsörjningen och logistikförsörjningen slås samman till en verksamhet, benämnd försvarslogistik, där krav på beredskap och tillgänglighet är styrande ingångsvärden för verksamhetens bedrivande.
Med utgångspunkt i utredningens bedömning kan den sammanhållna verksamheten åstadkommas genom såväl verksamhetsförändringar som genom en förändrad struktur samtidigt som förutsättningar för försörjningstrygghet måste säkras.
Rationalitet och effektivitet i en sammanhållen försvarslogistik
Utredningen bedömer att försvarslogistiken, för att kunna bedrivas rationellt och vara effektiv, grundas på i vart fall tre drivkrafter. Den första är integrationen av materiel och materielrelaterade tjänsteleveranser som tillsammans levererar operativt användbara materielsystem över tiden. Den andra är en renodling av och mellan aktörerna och därmed tillskapande av en entydig fördelning mellan beställare och utförare. Detta leder till tydliga uppgifter, tillvaratagande av varje aktörs kärnkompetenser samt genomförande och leverans utifrån respektive roll och ansvar. Den tredje drivkraften är ekonomiskt betingad och innefattar realiseringen av möjliga effektivitets- och rationalitetsvinster. Dessa bedöms kunna uppnås genom konkurrensutsättning av verksamheter och att möjliga
31
Sammanfattning SOU 2011:36
gränssnittförskjutningar mellan staten och privata aktörer kommer till stånd.
Behov av en försörjningsstrategi och försvarslogistikplan
Behov av försörjningsstrategi
Utredningen föreslår att en samlad materiel- och logistikförsörjningsstrategi tas fram vilket bl.a. leder till att försörjningstrygghet blir en faktor av vikt att värdera vid val av försörjningslösning. Försörjningsstrategin bör baseras på en helhetssyn och innefatta värderingar av systemens och funktionernas prestanda, interoperabilitet, tillgänglighet, livscykelkostand och möjligheter till vidareutveckling. Relevanta delar av dagens strategi avseende offentligprivat samverkan (OPS) bör inarbetas i försörjningsstrategin.
Behovet av försvarslogistikplan
Försvarsmaktens materielplan, med tillhörande investeringsplan föreslås utvecklas till en försvarslogistikplan där den samlade bilden av anskaffning av såväl varor som tjänster och den totala livscykelkostnadsbilden framgår. Utredningen anser att försvarslogistikplanen, likt försörjningsstrategin, utgör en nödvändig del av en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning. Det är utifrån en sådan plan som olika åtgärder, beställningar samt varu- och tjänsteleveranser sammanfogas till en helhet, vilket krävs för att insatsorganisationens förband ska kunna svara mot kraven på användbarhet och tillgänglighet över tiden. En samlad försvarslogistikplan är också central för såväl myndigheternas som statsmakternas möjlighet att bedöma den samlade kostnaden över tiden för de olika förbandens mer komplexa materielsystem.
Tydligare beställar- respektive utförarroller skapas
Försvarsstrukturutredningen bedömer att rådande uppgifts- och ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten och FMV inte är ändamålsenlig och dessutom begränsande vad gäller möjligheter till besparingar enligt regeringens direktiv till utredningen. Den sammanhållna försvarslogistiken föreslås därför organiseras inom
32
SOU 2011:36 Sammanfattning
ramen för en beställar- och en utförarmodell med en renodlad uppgifts- och ansvarsfördelning myndigheterna emellan. Beställningar bör ske på högre systemnivåer jämfört med dagsläget med ökad uppmärksamhet på rationalitet och effektivitet i ett livscykelperspektiv.
En ny verksamhetsstruktur för försvarslogistiken växer fram
Den sammanhållna försvarslogistiken är en förutsättning för att frigöra resurser i enlighet med regeringens direktiv till utredningen. Mot denna bakgrund föreslås att en ny struktur införs för de verksamheter som omfattas av begreppet försvarslogistik. Det innebär att flertalet av nuvarande tjänsteområden inom Försvarsmaktens logistik (FMLOG) och huvuddelen av verksamheten i Försvarsmaktens teknik- och materielsystemkontor överförs till Försvarets materielverk (FMV). Verksamheter och kompetenser som är knutna till insatsnära logistik kvarstannar i Försvarsmakten.
Förslagets bärande idé är att tillvarata de betydande rationaliserings- och effektiviseringsmöjligheter som ligger i den samlade och sammanhållna försvarslogistiken. Genom att förlägga huvuddelen av försvarslogistikens utförande på en myndighet och i samband därmed genomföra rationaliseringar och effektiviseringar kan, enligt utredningens bedömning, försvarslogistikens kostnader minskas med i storleksordning 1 205 miljoner kronor, varav 415 miljoner kronor genom minskade personalbehov (648 årsarbetskrafter)och 790 miljoner kronor genom effektiviseringar i berörda verksamheter.
Tydligare ansvars- och uppgiftsfördelning i den nya strukturen
Utredningen bedömer att ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan myndigheterna renodlas i den föreslagna nya strukturen med Försvarsmakten som beställare och FMV som utförare av den bakre försvarslogistiken. Försvarsmaktens uppgifter och ansvar koncentreras samtidigt till myndighetens huvuduppgifter och krav på operativa förmåga. Försvarsmaktens beställarfunktioner förstärks samtidigt. FMV uppgifter och ansvar koncentreras till tillhandahållande av försvarslogistik och utveckling av affärsförmågan
33
Sammanfattning SOU 2011:36
med utgångspunkt i Försvarsmaktens behov och kraven på operativa förmåga.
Utredningen bedömer vidare att marknadens möjligheter i ökad utsträckning bör tas till vara, bl.a. i linje med regeringens principer för materielförsörjningen. Möjligheterna till ytterligare effektivitets- och rationalitetsvinster bedöms kunna realiseras genom konkurrensutsättning av verksamheter och genom möjliga gränssnittförskjutningar såväl mellan myndigheterna som mellan myndigheterna och privata aktörer. Försvarsmaktens beställningar föreslås, jämförts med dagsläget, ske på högre systemnivåer i syfte att öka FMV affärsmöjligheter ur ett livscykelperspektiv.
Gränssnitten mellan användare och leverantörer förändras
Förändrade gränssnitt mellan staten och marknaden föreslås fortsätta att utvecklas. Mer omfattande och längre tillgänglighetsåtaganden bör upphandlas av staten och levereras av marknadens aktörer. Utredningen har funnit att försörjningssäkerheten kräver förtroendefulla och goda avtalslösningar. Detta kan bl.a. ske genom att avtal kommer till stånd eller genom att nya koncept för bl.a. underhållsåtaganden inom försvarslogistikförsörjningen utvecklas.
Ett nytt forum för informations- och erfarenhetsutbyte
För att planeringen inom försvarslogistikområdet ska bli mer transparent och för att de privata aktörerna ska kunna ta ett utökat ansvar för tillgänglighetsåtaganden bör formerna för dialog och information utvecklas. Med god marknadskunskap inom staten och genom god kännedom om statens behov hos de privata aktörerna skapas förutsättningar för att parterna ska få tillgång till nödvändig information för att kunna värdera olika handlingsvägar och bidra till uppfyllelsen av statens mål och ambitioner inom försvarslogistikområdet. Detta kan med utredningens utgångspunkter ske utan att det skulle innebära någon konflikt vad avser objektivitet och konkurrensneutralitet. Utredningen föreslår att ett nytt forum för informations- och erfarenhetsutbyte inrättas. FMV bör få i uppdrag att förbereda, inbjuda till och leda detta forum.
34
SOU 2011:36 Sammanfattning
Styrningen och uppföljningen förändras
Försvarsmaktens högt ställda krav på styrning och uppföljning tillgodoses i den nya föreslagna strukturen genom en instruktionsenlig uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och FMV, genom myndigheternas generella skyldighet att samverka samt ytterst genom Försvarsmaktens direktivrätt gentemot FMV vid höjd beredskap. Därutöver kan samverkansformerna mellan Försvarsmakten och FMV, liksom i dagsläget, regleras i form av särskilda avtal mellan myndigheterna.
Regeringens krav på en rättvisande och heltäckande redovisning tillgodoses genom att försvarslogistikens samtliga kostnader fördelas i enlighet med Försvarsmaktens ekonomimodell (FEM). Därtill föreslås att Försvarsmakten ges ansvaret för redovisningen av försvarslogistikens samlade resultat och kostnader.
Införandet av system PRIO avbryts
Utredningen föreslår att en grundläggande analys rörande utformningen av det framtida systemstödet för resursledning av försvarslogistiken bör genomföras. I avvaktan på resultatet av en sådan genomlysning av ändamålsenlighet, säkerhet och kostnader avbryts införandet av Försvarsmaktens system PRIO. Det innebär att pågående arbete med Införande 3 och 4 snarast avbryts och att handlingsalternativ med tillhörande investeringsbedömningar utformas.
FMV blir Försvarslogistikmyndigheten
Ett genomförande av en ny struktur för försvarslogistiken i enlighet med utredningens förslag är av sådan art och omfattning att det motiverar ett namnbyte för FMV. Utredningen föreslår att nuvarande Försvarets Materielverk (FMV) i framtiden benämns Försvarslogistikmyndigheten (FLM).
35
Sammanfattning SOU 2011:36
Genomförande av strukturförslagen
Utredningen föreslår att genomförandet av förslagen sker stegvist. De inledande två stegen omfattar föreslagna verksamhetsövergångar och i anslutning till dessa genomförande av rationaliseringar. Därefter föreslås att möjligheterna till och lämpligheten i en bolagisering av hela eller delar av nuvarande verksamheter prövas. Kostnaderna för omställningen ska täckas av det besparingsutrymme som skapas genom de förslag som lämnas. Personalreduceringar ska i möjligaste mån ske genom naturlig avgång och i övrigt mötas med de rekryteringsbehov som föreligger inom Försvarsmakten och FMV.
Utredningen föreslår att nya finansieringsformer införs efter genomförda verksamhetsövergångar och rationaliseringar inom de berörda verksamhetsområdena.
Certifieringsorgan för IT-säkerhet (CSEC) och för signatärskapet för Common Criteria Recognition Arrangement (CCRA)
I frågan om lokalisering av Sveriges certifieringsorgan för ITsäkerhet (CSEC) samt för signatärskapet för Common Criteria Recognition Arrangement (CCRA) finner Försvarsstrukturutredningen ingen anledning att, utifrån de frågor utredningen har att hantera inom ramen för sina direktiv och de förslag som utredningen lämnar, ha någon annan uppfattning än Informationssäkerhetsutredningen (SOU 2010:25).
Sammanhållen styrning, m.m.
Styrningen behöver utvecklas ur ett helhetsperspektiv
De förslag som utredningen lämnar avseende en förändrad verksamhetsstruktur på försvarslogistikområdet leder till ett behov av att ytterligare utveckla regeringens styrning och uppföljning. Den utvecklade styrningen bör enligt utredningen utgå från ett helhetsperspektiv och inkludera samtliga berörda myndigheter.
Försvarsstrukturutredningen anser att Försvarsmakten bör få utökad möjlighet att utöva kontroll över den verksamhet som de andra myndigheterna genomför för Försvarsmaktens räkning.
36
SOU 2011:36 Sammanfattning
Utredningen menar också att regeringen i ökad utsträckning bör begära in motpartsavstämda budgetunderlag från myndigheterna.
En koncernredovisning föreslås upprättas
Utredning föreslår att det införs en koncernredovisning för försvarsmyndigheterna där verksamhet och ekonomi kan redovisas konsoliderat. Genom koncernredovisningen bedöms Försvarsmakten ges en ökad möjlighet att utverka sin styrning och kontroll över verksamheter eftersom myndigheten får en ökad inblick i vilken verksamhet de andra myndigheterna har genomfört och på vilket sätt. Koncernredovisningen skulle också kunna utgöra ett underlag att utgå från om regeringen finner det lämpligt att utveckla en särskild resultatskrivelse för utgiftsområde 6, Försvar och samhällets krisberedskap.
En särskild utvärderingsmyndighet föreslås inrättas
Utredningens bedömning är att en helhetsstyrning av försvaret kräver en fördjupad förståelse av områdets samlade verksamhet och effektivitet. För att möjliggöra detta behövs olika utvärderingar och uppföljningar, bl.a. som en följd av den fortsatt omställningen med tillhörande höga krav på verksamheten och samtidiga krav på att statens resurser används effektivt.
Försvarets särskilda organisation och styr- och finansieringsmodell för därutöver med sig ett behov av oberoende analyser av såväl helheten som gränssnitten mellan myndigheterna. Regeringen bör därför överväga att en särskild utvärderingsmyndighet på försvarsområdet inrättas för att svara mot detta behov.
En ny finansieringsmodell införs
Försvarsstrukturutredningen föreslår också att en ny finansieringsmodell införs för anskaffning och vidmakthållande av materiel för att fullt ut möjliggöra rationaliseringarna inom försvarslogistikområdet. En ny finansieringsmodell ska kunna redovisa både den fullständiga kostnadsbilden för Försvarsmaktens nyttjande av materielsystemen och den totala ekonomiska omslutningen som FMV ansvarar för. De ekonomiska drivkrafterna som en ändrad finansieringsmodell
37
Sammanfattning SOU 2011:36
medför, kommer att innebära effektiviseringar genom fokus på livscykelkostnader och genom ett mer relevant beslutsunderlag för såväl Försvarsmakten som riksdagen och regeringen.
Statliga bolag inom försvarslogistiken
Inga hinder för bolagisering av verksamheter
På uppdrag av utredningen har konsultföretaget PriceWaterhouseCoopers (PWC) genomfört bolagiseringsprövningar, dvs. bedömningar av förutsättningar för och möjligheter till bolagisering av Försvarsmaktens logistik (FMLOG ) samt vid Försvarets materielverk och särskilt myndighetens test- och evalueringsverksamhet.
Baserat på de bolagiseringsprövningar som genomförts konstaterar utredningen att några hinder mot en bolagisering av respektive verksamhet inte har identifierats. Däremot pekar PWC på att det finns frågor, inklusive säkerhetspolitiska aspekter, som måste analyseras och besvaras innan en bolagisering kan äga rum. Utredningen bedömer att nästa steg därför är en politisk bedömning av lämpligheten att bolagisera dessa verksamheter. Leder denna bedömning till att arbetet med eventuell bolagisering ska fortsätta, så erfordras att berörda myndigheter, alternativt för ändamålet särskilt bildade organisationskommittéer, får i uppdrag att utarbeta affärsplaner, genomföra förberedelser och ta fram komplett beslutsunderlag.
Besparingsförslagen – sammanfattning
Besparingar på sammantaget 2,4 miljarder kronor
Försvarsstrukturutredningens olika förslag summerar till en kostnadsminskning på drygt 2,4 miljarder kronor 2014 jämfört med utfallet 2008. Huvuddelen av dessa, cirka 1,3 miljarder kronor bedöms kunna vara uppnådda redan 2012. I tabellen nedan redovisas besparingsnivåerna fördelat på anslag och berörda verksamheter.
38
SOU 2011:36 Sammanfattning
Tabell Bedömda besparingar i årsnivå 2012respektive 2014 i förhållande till utfallet 2008 till följd av beställningsminskningar och effektiviseringar (miljoner kronor i löpande priser)
Anslag Berörd verksamhet Besparing 2012 Besparing 2014
1:1
-Drift och underhåll -Servicetjänster -Inköp av förnödenheter -Organisations-, metod- och materielutveckling
-313 -889
1:3
-Materielanskaffning -Organisations-, metod- och materielutveckling
-204 -477
1:4
-Vidmakthållande av materiel -Materielavveckling -Organisations-, metod- och materielutveckling
-544 -818
1:5
-Forskning -Teknikutveckling, -Koncernövergripande FoU
-241 -241
S:a
-1 302
-2 425
Anm.: I tabellen redovisas löpande priser då förutsättningarna för fastprisberäkning varit olika på FoU- respektive försvarslogistikområdet.
Det är framför allt besparingar i form av beställningsminskningar inom forskning och utveckling som bedöms kunna realiseras 2012, medan effektiviseringarna inom försvarslogistiken i huvudsak kommer att vara uppnådda 2014. Detta beror på att förändringar i processer och arbetssätt samt personalförändringar tar längre tid att genomföra och att effekten av besparingarna därmed uppnås senare än vid beställningsminskningar.
Olika risker för att besparingarna inte uppnås
Utredningen bedömer att besparingsförslagen är förknippade med olika osäkerheter, risker och behov av arbetsinsatser. I ett genomförandeperspektiv bedöms besparingsförslagen inom forsknings- och utvecklingsverksamhet ha lägst risk, medan utredningens förslag om strukturförändring inom försvarslogistiken har den högsta.
39
Sammanfattning SOU 2011:36
Användningen av frigjorda medel
Utredningens direktiv anger inte att utredningen ska föreslå hur frigjorda medel ska användas för att göra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt försvar i enlighet med riksdagens beslut möjligt. Utredningen menar dock att de ekonomiska resurser som frigörs i och med utredningens förslag, bör fördelas efter Försvarsmaktens samlade behov. Utredningen kan konstatera att önskad effekt, i form av användbara förband, endast kan uppnås genom att förbanden är såväl personal- som materieluppfyllda och att det finns ekonomiska medel till utbildning, övning, beredskap och ytterst till insatser.
I sin redovisningen av framtida behov anger Försvarsmakten till utredningen att den personella och materiella uppfyllnaden av IO 14 genomförs samordnat och att full uppfyllnad uppnås först 2019. Inom ramen för de områden som utredningen har haft att hantera redovisar myndigheten att behoven inom materiel- och logistikförsörjning ökar.
I det fall de samlade behoven för materielanskaffning och vidmakthållande, tillsammans med erforderliga medel för personalkostnader m.m. inte ryms inom den totala tillgängliga ekonomiska ramen för Försvarsmakten så måste ytterligare prioriteringar göras.
Konsekvensanalys
Betydande verksamhetsmässiga konsekvenser uppstår
Försvarsstrukturutredningen konstaterar att satsningar inom FoU ytterst handlar om att stärka förmågan att hantera framtida osäkerheter. Medvetna ambitionsminskningar inom området, till förmån för satsningar på ett mer tillgängligt och användbart försvar, kan förväntas minska den mer långsiktiga och strategiska handlingsfriheten för statsmakterna och/eller Försvarsmakten. Detta kan leda till funktionella brister och en minskad framtida relevans hos det framtida försvaret alternativt ökade kostnader på andra områden.
Utredningen konstaterar att de föreslagna förändringarna när det gäller försvarslogistiken är betydande. Med de omfattande verksamhetsövergångar som blir aktuella ställs stora krav på FMV som mottagare av nya verksamheter med tillhörande personal. Det är enligt utredningen angeläget att formerna för Försvarsmaktens
40
SOU 2011:36 Sammanfattning
och FMV:s samverkan anpassas och utvecklas med utgångspunkt i en mer långtgående beställar- utförarrelation.
Liten statsfinansiell påverkan av förslagen
Utredningens förslag har till syfte att möjliggöra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt insatsförsvar. Därmed förutsätts frigjorda medel omfördelas inom utgiftsområde 6, Försvar och samhällets krisberedskap till förmån för Försvarsmakten och således inte innebära någon signifikant statsfinansiell påverkan.
Undantaget från det ovanstående är om statsmakterna skulle välja att gå vidare med någon form av strukturell förändring av FHS. Detta bedöms vara förknippat med behov av vissa resursinsatser för omorganisation alternativt avveckling. Utredningen har dock inte gjort en närmare bedömning av storleken på dessa.
Minskade beställningar av forskning och utveckling, men nya möjligheter för privata aktörer genom förändringarna i försvarslogistiken
Utredningen ser att föreslagna reduceringar inom forskning och utveckling till stor del kan komma att realiseras genom minskade beställningar till näringslivet. Samtidigt så öppnas nya möjligheter upp för privata aktörer genom ökade inslag av s.k. offentlig-privat samverkan (OPS), förändrade gränssnitt och mer långtgående åtaganden från industrin i samband med anskaffning och vidmakthållande av materiel.
Närings- och forskningspolitiska konsekvenser genom utpekade reduceringar
De samhällsekonomiska konsekvenserna bedöms främst utgöras av att närings- och forskningspolitiska effekter som kommer av satsningar inom forskning och utveckling minskar i takt med reduceringarna inom detta område. Föreslagna förändringar rörande försvarslogistiken innebär inledningsvis främst att befintliga verksamheter får ny huvudman med ökade möjligheter för större åtaganden från privata aktörer på sikt. De regionalpolitiska konsekvenser som kan förutses är begränsade men kan på sikt röra
41
Sammanfattning SOU 2011:36
42
lokaliseringen av vissa verksamheter som i dagsläget bedrivs på flera orter i landet.
Övriga konsekvenser är begränsade
Utredningen bedömer att de lämnade förslagen medför begränsade, små eller inga konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, sysselsättningen, den offentliga servicen i olika delar av landet, jämställdheten mellan män och kvinnor samt möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Förslagen bedöms inte heller medföra några negativa konsekvenser för miljön.
1 Inledning
1.1 Uppdraget
Regering beslöt vid regeringssammanträde den 29 april 20101 att en särskild utredare ska lämna förslag på hur reduceringar kan genomföras av det stöd till Försvarsmakten som Försvarets materielverk (FMV), Försvarshögskolan (FHS) och Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) lämnar när det gäller forskning och utveckling samt materiel- och logistikförsörjning. I regeringens direktiv till utredaren anges att föreslagna kostnadsminskningar ska uppgå till minst två miljarder kronor årligen jämfört med utfallet 2008. I direktiven anges vidare att utredaren särskilt ska se över försvarets logistikverksamhet och föreslå åtgärder som kan effektivisera och rationalisera verksamheten för att öka besparingarna utöver det ovan angivna beloppet. I uppdraget ingår därutöver att pröva vilken stödverksamhet som ska utföras av vilken aktör (myndighet eller privat aktör) och i vilken omfattning. Utredaren ska även se över hur en sammanhållen materiel- och logistikförsörjningen kan utformas samt beskriva hur Försvarsmakten kan utöva en ändamålsenlig styrning av den. Utredaren ska också ge förslag på finansieringsprinciper för forsknings- och utvecklingsverksamheten.
Förslagen ska frigöra ekonomiskt utrymme för att göra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt insatsförsvar med anställda och kontrakterade soldater och sjömän möjlig, i enlighet med riksdagens beslut.2
Utredaren ska, enligt direktiven, i sitt arbete utgå från de förslag som redovisats av den s.k. Stödutredningen i rapporten Ett användbart och tillgängligt försvar – Stödet till Försvarsmakten samt beakta samtliga remissyttranden över utredningen. Lämnade
1Ny organisationsstruktur för stödet till Försvarsmakten (dir 2010:45). 2Prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292.
43
Inledning SOU 2011:36
förslag ska utgå från Försvarsmaktens behov av stöd för att utföra sina uppgifter.
Genom tilläggsdirektiv3 till utredningen utvidgades uppdraget till att omfatta att den särskilde utredaren även ska lämna förslag på fortsatt lokalisering av Sveriges certifieringsorgan för IT-säkerhet (CSEC) samt vilken myndighet som ska ansvara för signatärskapet för Common Criteria Recognition Arrangement (CCRA). Förslagen ska beakta gällande regler kring teknisk kontroll och principen om kontrollordningar i öppna system.
Direktiven redovisas i sin helhet i bilaga 1 och 2.
1.2 Uppdragets genomförande
Vi påbörjade arbetet i maj 2010. Utredningen har inledningsvis under en period bedrivit arbetet i kommittéliknande former. Utredningen har slutligen antagit arbetsnamnet Försvarsstrukturutredningen.
Vi har analyserat, planlagt och genomfört utredningsarbetet med utgångspunkt i direktiven till utredningen. Enligt dessa direktiv ska vi genomföra en allsidig genomlysning av stödverksamhetens olika aktörer och verksamheter (processer) för att därefter lämna förslag på en sammanhållen och kostnadseffektiv framtida stödverksamhet. Den föreslagna stödverksamheten ska åstadkommas genom effektivisering och rationalisering av berörda myndigheters verksamheter samtidigt som i direktiven angiven kostnadsreducering ska uppnås.
Inom de områden som utredningen haft att utreda har en stor del av utredningsarbetet bedrivits inom ramen för till utredningen kopplade referensgrupper avseende forskning – och utveckling, materielförsörjning och logistikförsörjning. I referensgrupperna har ingått myndighetsexperter inom respektive område.
Utredningsarbetet har genomförts etappvis. I inledningen av utredningsarbetet har vi inhämtat underlag i form av tidigare utredningar, propositioner, riksdagsbeslut, regleringsbrev, budgetunderlag, årsredovisningar, olika studier, m.m.
Vi har därefter med stöd av berörda myndigheter och PriceWaterhouseCoopers (PWC) i en första etapp genomfört en verksamhetsanalys av berörda stödverksamheter. Vidare har PWC
3
Tilläggsdirektiv till utredningen om ny organisationsstruktur för stödet till Försvarsmakten (Fö
2010:01) (dir 2010:104).
44
Inledning
genomfört utredningar av möjligheten att bolagisera hela eller delar av verksamheter hos berörda försvarsmyndigheter.
Försvarsstrukturutredningen har även gett uppdrag till andra konsulter och myndigheter. Ulf Wennerberg Konsult har lämnat rapporten Tidigare beslut och utredningar vad gäller försvarets stödverksamheter. Statskontoret har lämnat rapporterna KI-modellens tillämpbarhet på forskning och utveckling inom försvarssektorn (dnr 2010:221-5) och Analys av möjligheterna till utökad samverkan mellan FHS och KTH (dnr 2011/29-5). Statskontoret har även bistått utredningen i form av stabsbiträde. ESV har lämnat rapporten Försvarets materielverk – Försvarsmakten. Konsekvenser för budget och redovisning av eventuellt ändrad ansvarsfördelning (ESV 2011:14). Nolimit AB har lämnat rapporten Konsekvenser för systemstödet vid genomförandet av Försvarsstrukturutredningens förslag.
I en andra etapp har vi med stöd av verksamhetsanalysen, inkomna rapporter och till utredningen knutna sakkunniga och experter analyserat olika förslag till effektivisering och rationalisering av stödverksamheten och därmed sammanhängande frågeställningar.
Utredningsarbetet har bedrivits i nära samarbete med sakkunniga och experter. Utredningen har under utredningstiden sammanträtt åtta gånger med de sakkunniga och 25 gånger med referensgrupperna.
Under utredningsarbetet har vi haft nära kontakt och samverkat med berörda försvarsmyndigheter, vilka löpande tagit fram beskrivningar, uppgifter och sammanställningar för utredningens arbete. Utredningens myndighetsexperter har varit kontaktpersoner för den omfattande informationsinsamling som skett från myndigheterna. Vi har i utredningsarbetet även inhämtat uppgifter genom samtal med ytterligare ett antal berörda befattningshavare inom försvarsmyndigheterna. Vi har under hela utredningsarbetet eftersträvat att träffa och intervjua personer med kunskap och insikter om den nu aktuella stödverksamheten och därmed sammanhängande frågeställningar för att skaffa oss en relevant och aktuell bild av verksamheten.
Vi har vid flera tillfällen intervjuat chefer och representanter för stödverksamhetens olika delar och besökt ett flertal av de berörda arbetsställena. Därutöver har vi haft löpande kontakt med ledningarna för berörda försvarsmyndigheter och övriga berörda myndigheter samt med företrädare för näringslivsorganisationer och företag för information och diskussion.
45
Inledning SOU 2011:36
En internationell utblick har genomförts rörande utvecklingen och erfarenheter från effektivisering och rationalisering av stödverksamhet på försvarsområdet i några jämförbara länder.
Vi har haft möten med representanter för företag inom försvarsindustrin och i detta sammanhang erhållit underlag med förslag på offentlig-privat samverkan inom stödverksamheten på försvarsområdet. Möten har också hållits med intresseorganisationerna SME-D och SOFF. Den information som lämnats till utredningen vid dessa besök utgör i viss utsträckning sekretesskyddade uppgifter. Av den anledningen redovisar vi inte i betänkandet någon mer detaljerad information från besöken och lämnade underlag.
Vi har vid två tillfällen hållit informationsmöten och informerat berörda centrala arbetstagarorganisationer om utredningsarbetet och berett dem tillfälle att framföra synpunkter.
Inom ramen för arbetet har vi även samverkat med Fastighetsutredningen som lämnat sitt betänkande den 6 april 2011.
1.3 Betänkandets disposition
Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt:
I kapitel 2 redogörs för generella utgångspunkter och avgränsningar i det fortsatta utredningsarbetet.
I kapitel 3 redogörs för tidigare utredningar av stödverksamhen på försvarsområdet.
I kapitel 4 lämnas en beskrivning över den nuvarande forsknings- och utvecklingsverksamheten på försvarsområdet.
I kapitel 5 lämnas en beskrivning över den nuvarande materielförsörjningen respektive logistikförsörjningen inom försvaret.
I kapitel 6 redogörs för försvarsmyndigheternas uppgifter och organisation i de delar som berör forsknings- och utvecklingsverksamheten respektive materiel- och logistikförsörjning inom försvaret.
I kapitel 7 lämnas en översiktlig beskrivning av marknaden för försvarsmateriel, m.m.
I kapitel 8 görs en internationell utblick, bl.a. redogörs för stödverksamheten inom försvarsområdet i Finland, Norge och Nederländerna.
I kapitel 9 beskrivs och analyseras – med utgångspunkt i utredningen uppdrag – den nya försvarspolitiska inriktningen som
46
Inledning
47
statsmakterna fastställt, bl.a. genom 2009 års försvarspolitiska inriktningsbeslut.
I kapitel 10 analyseras – mot bakgrund av Försvarsmaktens nya uppgifter – myndighetens behov av stödverksamhet.
I kapitel 11 analyseras framtida behov av och krav på forsknings- och utvecklingsverksamhet samt materiel- och logistikförsörjning på försvarsområdet.
I kapitel 12 analyseras och lämnas förslag avseende den framtida forsknings- och utvecklingsverksamheten på försvars- och säkerhetsområdet.
I kapitel 13 analyseras och lämnas förslag på den framtida strukturen inom forsknings- och utvecklingsverksamheten på försvarsområdet.
I kapitel 14 analyseras och lämnas förslag på en sammanhållen försvarslogistik, bl.a. vad avser ändrade gränssnitt mellan försvarsmyndigheterna och industrin inom materiel- och logistikförsörjning, m.m.
I kapitel 15 redogörs för nya regler för upphandling på försvars- och säkerhetsområdet.
I kapitel 16 analyseras olika alternativ för struktur på materiel- och logistikförsörjningsområdet samt lämnas förslag på en framtida struktur för sammanhållen försvarslogistik.
I kapitel 17 analyseras och lämnas förslag på en sammanhållen styrning av och former för finansiering av den framtida försvarslogistiken.
I kapitel 18 redogörs för möjligheter att bolagisera verksamheter inom försvarsområdet.
I kapitel 19 lämnas en sammanfattning över de olika besparingsförslag som utredningen redovisar i betänkandet.
I kapitel 20 redovisas en konsekvensanalys av utredningen olika förslag.
Avslutningsvis lämnas en sammanställning över de olika författningar som utredningen bedömer berörs av de olika förslag som lämnas i betänkandet.
2 Utgångspunkter, m.m.
2.1 Inledning
Försvarsstrukturutredningens uppdrag är omfattande och berör ett antal grundläggande begrepp och verksamhetsområden på försvarsområdet. Enligt utredningen finns det skäl att närmare redogöra för de utgångspunkter som legat till grund för utredningens arbete och de olika begrepp som utredningen använder i betänkandet.
2.2 Ett användbart försvar
Försvarsmaktens nya uppgifter och krav på operativ förmåga, m.m.
Riksdagen har i juni 2009 beslutat den nya försvarspolitiska inriktningen i enlighet med regeringens proposition ”Ett användbart försvar”1. I propositionen betonar regeringen att insatsverksamheten ska sättas i fokus. Regeringen anger därvid nya mål och uppgifter samt ställer nya krav på Försvarsmaktens operativa förmåga. Försvarsmakten ska vidare inta en ny insatsorganisation och införa ett nytt personalförsörjningssystem.
Regeringen anger vidare att förbanden ska vara användbara i Sverige, i närområdet och utanför närområdet och att uppdelningen mellan en nationell insatsorganisation och särskild utlandsstyrka ska upphöra.
Regeringen betonar att användbarhet också kräver en hög operativ tillgänglighet. Ökad tillgänglighet ska prioriteras, samtidigt som det svenska försvaret också ska vara uthålligt. Samtliga förband ska vara rätt utrustade, utbildade och övade. Försvarsmakten ska ha förband som är omedelbart gripbara för att värna Sverige och närområdet samt för insatser utanför närområdet.
1Prop. 2008/09:140, bet.2008/09:FöU10, rskr.2008/09:292.
49
Utgångspunkter, m.m. SOU 2011:36
Det nya kravet på Försvarsmaktens operativa förmåga innefattar att myndigheten ska kunna genomföra omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen. Detta ska uppnås enskilt och tillsammans med andra.
Det nya personalförsörjningssystemet kommer att vara grunden för bemanningen av insatsorganisationen. Arméstridskrafterna ska i huvudsak bestå av kontraktsförband medan marin- och flygstridkrafterna i huvudsak ska utgöras av stående förband.
Behovssammansatta fördefinierade bataljonsstridsgrupper blir den huvudsakliga operativa enheten bland arméstridskrafternas insatsförband. Istället för särskilda förband och särskilt uppsatta stridsgrupper för internationella insatser ska förband inom insatsorganisationen användas och personal i förbanden omsättas individvis. På så sätt kommer erfarenhet att behållas inom förbandet. De enheter som ska verka i tillsammans i insatser kommer också att utbildas och övas tillsammans.
Delar av hemvärnet utvecklas till nationella skyddsstyrkor med ökade krav på användbarhet och tillgänglighet. Dessa skyddsstyrkor ska kunna användas som förband även i fred.
Efter beslut om höjd beredskap bör huvuddelen av insatsorganisationens förband vara tillgänglig inom några dagar. Inget förband bör vid ett sådant beslut ha en beredskapstid som överstiger en vecka.
Sammanfattningsvis innebär detta bl.a. att den framtida insatsorganisationen kommer att bestå av stående förband och kontraktsförband samt ett kvalificerat hemvärn med nationella skyddsstyrkor. När den nya insatsorganisationen är intagen ska insatsförbanden vara fullt bemannade, materiellt uppfyllda, samövade och inte kräva någon återtagning för att vara fullt användbara.
Försvarsmaktens behov av stödverksamhet
Försvarsstrukturutredningen konstaterar att den inriktning som regering och riksdag nu har beslutat om för det militära försvaret innebär en tydlig förändring i förhållande till tidigare försvarsbeslut och försvarspolitiska inriktning. Den angivna inriktningen ställer nya krav på Försvarsmakten och dess förmåga. Inom ramen för de förändrade kraven på Försvarsmakten uppfattar utredningen tre förändringar som centrala:
50
SOU 2011:36 Utgångspunkter, m.m.
• En insatsorganisation där samtliga förband ska ges en utformning och beredskap som innebär att alla insatsförband bör vara tillgängliga för uppgifter utan föregående beslut om beredskap eller mobilisering
• En ökad ambition rörande insatser över tid bl.a. avseende antal insatta personer
• En ökad ambition att samverka med andra i syfte att kunna ge och ta emot militärt stöd av och till andra länder och organisationer
Försvarsstrukturutredningen kan konstatera att angivna förändringar innebär ökade krav på Försvarsmakten. Utredningen bedömer att detta medför att även myndighetens behov av stödverksamhet förändras för att möta bl.a. de nya uppgifterna, kraven på operativ förmåga och det nya personalförsörjningssystemet.
Försvarsstrukturutredningen ska enligt sina direktiv lämna förslag på en ändamålsenlig och kostnadseffektiv materiel- och logistikförsörjningsprocess med utgångspunkt i Försvarsmaktens behov av stödverksamhet. En grundläggande utgångspunkt för utredningen i detta sammanhang är därför att söka klarlägga myndighetens behov av stödverksamhet med anledning av de nya uppgifterna, kraven på operativ förmåga och nytt personalförsörjningssystem. Försvarsmakten har därför under utredningsarbetet anmodats att närmare beskriva hur myndigheten bedömer det framtida stödbehovet. Försvarsstrukturutredningen kan samtidigt konstatera att Försvarsmakten under 2010 har omsatt de nya uppgifterna och kraven på operativ förmåga till styrande dokument och målsättningar inom myndigheten. Så kallade ”preliminära taktiska organisatoriska ekonomiska målsättningar” (PTOEM) för förbanden i den beslutade insatsorganisationen (IO 14) fastställdes i Försvarsmakten i december 2010 och ska utvecklas vidare under 2011 med målsättningen att de kan beslutas som slutliga i december 20112. Myndigheten har också angivit att resultatet av pågående arbete med försvarsplanering föreligger vid utgången av 2012. Detta har medfört att samtidigt som utredningen har arbetat med att finna en ändamålsenlig och kostnadseffektiv materiel- och logistikförsörjnings-
2 I Försvarsmakten har en ny ”Handbok för Försvarsmaktens målsättningsarbete” fastställts att gälla från 2011-01-01 vilket innebär att begreppet TOEM kommer att utgå och i stället kommer begreppen ”Förbandsmålsättning” samt ”Krigsförbandsspecifikation” att användas i målsättningsarbetet.
51
Utgångspunkter, m.m. SOU 2011:36
verksamhet – vilka ska utgå från Försvarsmaktens behov – så är målsättningar och kravdokument föremål för analys och värdering i myndigheten.3 Angivna förhållande medför att utredningens förslag grundas på osäkra antaganden om det framtida stödbehovet.
Frågan om kostnadsreduceringar i stödverksamheten
Försvarsstrukturutredningen ska utöver att lämna förslag på en mer ändamålsenlig- och kostnadseffektiv stödverksamhet även föreslå hur kostnaderna för denna verksamhet ska kunna reduceras med minst 2 miljarder kronor 2012 i jämförelse med motsvarande kostnadsutfall 2008. Utgångspunkten är därvid att de kostnadsreduktioner som utredningen föreslår i första hand ska göra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt insatsförsvar med anställda och kontrakterade soldater och sjömän möjlig i enlighet med riksdagens beslut.
Försvarsstrukturutredningen vill i detta sammanhang framhålla att det finns skäl att noga beakta konsekvenserna för den framtida stödverksamheten av de förslag som syftar till att kostnadsreduktioner och besparingar skapas, särskilt vad gäller de tre utpekade verksamhetsområdena, forskning och utveckling samt materielförsörjning och logistikförsörjning. Användningen av de frigjorda medel på drygt två miljarder kronor, som utredningens förslag till minskningar i årskostnadsnivån 2012 i förhållande till utfallet 2008 ska leda till, bör därför redovisas. Försvarsmakten har i sitt nyligen inlämnade budgetunderlag för 20124 föreslagit en fördelning mellan de olika anslagen och där gjort antagandet att 700 miljoner kronor frigörs från 2013 och framåt som ett resultat av Försvarsstrukturutredningen.
3 Försvarsmakten har beskrivit detta förhållande närmare och de antaganden som myndigheten har gjort om det framtida stödbehovet i sitt svar på utredningens begäran om underlag avseende det framtida behov av stöd, se vidare kap 10. ”Försvarsmaktens behov av stöd”. 4 Försvarsmaktens underlag för 2012 den 28 februari 2011 (HKV bet 23 383:63426), s 7.:
52
SOU 2011:36 Utgångspunkter, m.m.
2.3 Begreppet stödverksamhet, m.m.
Försvarsstrukturutredningen ska enligt direktiven – och inom ramen för arbetet med att lämna förslag om en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv stödverksamhet – lämna förslag över vilka verksamheter som av effektivitetsskäl eller andra skäl, på kort eller långsikt, bör utföras av statliga eller privata aktörer utanför de aktuella myndigheterna. Frågan om i vilken form en viss verksamhet med allmänintresse ska bedrivas berör frågor om det offentliga åtagandet samt vad som utgör kärn- respektive stödverksamhet. Utredningen noterar att dessa begrepp har behandlats i olika sammanhang, bl.a. i den försvarspolitiska propositionen, men att ingen entydig definition av begreppet har lämnats av statmakterna. Utredningen kan samtidigt konstatera att vad statsmakterna anger beträffande dessa frågor ligger till grund för och utgör utgångspunkter för utredningens arbete. Statsmakternas syn på angivna frågeställningar redovisas översiktligt nedan.
2.3.1 Generella förvaltningspolitiska ställningstaganden
Försvarsstrukturutredningens överväganden och förslag tar sin utgångspunkt i den svenska förvaltningsmodellen och de förvaltningspolitiska ställningstaganden som regeringen har gjort i den förvaltningspolitiska propositionen5 samt i budget- och inriktningspropositioner rörande det militära försvaret. Dessa ställningstaganden berör i flera avseenden frågeställningarna i utredningens direktiv, bl.a. statligt åtagande, formen för statlig verksamhet, styrning, konkurrensutsatt verksamhet, m.m. I korthet kan statsmakternas ställningstaganden på området sammanfattas enligt följande:6
• Renodlingen av det statliga åtagandet bör fortsätta varvid uppgifter som inte tillhör kärnverksamheten bör avvecklas eller överlåtas till annan huvudman.
• Myndighetsformen bör vara huvudregel för statlig verksamhet.
• Styrningen bör verksamhetsanpassas, vara mer strategiskt och utgå från ett helhetsperspektiv.
5Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. (prop. 2009/10:175). 6 Se Styrning och offentligt åtagande - en sammanställning och problematisering (bilaga 4).
53
Utgångspunkter, m.m. SOU 2011:36
• Ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan olika myndigheter bör vara tydlig.
• Grundläggande omprövningar av olika verksamheters existens, mål, medel etc. bör göras utifrån ett allsidigt underlag,
• Beslut om att lägga ut förvaltningsuppgifter på enskilda ska alltid föregås av noggranna överväganden.
• Om förvaltningsuppgifter anförtros enskilda måste kraven på rättssäkerhet, effektivitet och insyn alltid tillgodoses.
• Det bör vara möjligt att uppnå ytterligare effektivitetsvinster, genom fler innovativa lösningar i offentlig tjänsteproduktion.
• Statliga myndigheter bör som regel inte bedriva säljverksamhet på marknaden, även om det finns behov av undantag.
2.3.2 Förvaltningspolitiska ställningstaganden på försvarsområdet
Försvarsstrukturutredningens överväganden och olika förslag tar utöver vad som ovan anges även sin utgångspunkt i de försvarspolitiska ställningstaganden som regeringen ger uttryck för på det försvarspolitiska området, bl.a. i inriktningspropositionen och budgetpropositionerna rörande det militära försvaret. Dessa ställningstaganden berör på samma sätt som anges ovan i flera avseenden frågeställningarna i kommitténs direktiv. I korthet kan statsmakternas ställningstaganden på vissa berörda område sammanfattas enligt följande:
Offentligt åtagande
Regeringen anger att all verksamhet inom utgiftsområde 6 löpande bör prövas utifrån att de bedrivs effektivt och med god hushållning. Ambitionen är att fokusera på kärnverksamheterna och kontinuerligt pröva annan verksamhet. Regeringen anger t.ex. i 2009 års budgetproposition att ”i syfte att åstadkomma ett effektivt resursutnyttjande inom försvarssektorn kan köp av tjänster från såväl offentliga som privata aktörer inom området stöd och logistik vara en alternativ lösning”.7
7 Budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/2009:1).
54
SOU 2011:36 Utgångspunkter, m.m.
Styrningen
Regeringen bedriver, bl.a. mot bakgrund av ställningstagandet i den förvaltningspolitiska propositionen, ett arbete i syfte att utveckla den strategiska styrningen av myndigheter och verksamheter inom försvaret. Regeringen arbetar även med att utveckla redovisningen till riksdagen av Försvarsmaktens operativa förmåga, anskaffningen av materielobjekt och budgeterade utgifter under anslagen samt en ny anslagsstruktur. Regeringens måluppföljning av myndigheterna framhålls också som en viktig del i arbetet.
Regeringen har också beslutat att återinrätta insynsrådet i Försvarsmakten, med representation från övriga samhällssektorer, för att utöva insyn i verksamheten och stödja myndighetschefen med rådgivande kompetens.
Frågan om en eller flera myndigheter på försvarsområdet
I proposition Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140) framhåller regeringen behovet av att åstadkomma ytterligare effektiviseringar genom att se över myndighetsstrukturen, men påpekar samtidigt att det inte framstår som ändamålsenligt att på försvarsområdet skapa en enda myndighet. Regeringen konstaterar samtidigt att den nuvarande strukturen har funnits under lång tid och förändringarna har varit begränsade trots en ny inriktning för försvaret. Vid en översyn av myndighetsstrukturen måste dock stordriftsfördelar ställas mot fördelar med myndigheter med avgränsat men specialiserat kunnande.
Frågan om ändrad finansieringsmodell
I samma proposition tar regeringen upp frågan om det finns behov av en ändrad finansieringsmodell. Regeringen konstaterar att å ena sidan kan mer anslagsfinansiering för myndigheterna innebära att regering och riksdag tydligare kan styra tilldelning och uppföljning av medel. Samtidigt innebär det att regeringen tar på sig en beställarroll som i dagsläget är överfört till den som använder tjänsten. En översyn av myndighetsstrukturen fordrar därför – enligt regeringen – en ytterligare analys av i vilka situationer och för vilka verksamheter en fortsatt avgiftsfinansiering är lämplig respektive när anslagsfinansiering är det mest effektiva. Regeringen
55
Utgångspunkter, m.m. SOU 2011:36
konstaterar samtidigt att vid ett bibehållande av avgiftsfinansiering bör förbättrade metoder utvecklas för att styra verksamheten. Regeringen konstaterar samtidigt att vad avser myndigheternas förmåga att härleda kostnadsreduktioner och ändamål för frigjorda medel måste denna förmåga förbättras. Regeringen framhåller också vikten av att myndigheterna lämnar rättvisande prognoser över förbrukningen på anslagen.
Försvarsstrukturutredningen bedömer att det inom ramen för regeringens såväl mer generella förvaltningspolitiska som mer specifika försvarspolitiska ställningstaganden finns möjligheter att mer förutsättningslöst pröva såväl det statliga åtagandets omfattning som styrnings- och finansieringslösningar på försvarsområdet.
När det gäller frågan om formen för den statliga verksamheten kan utredningen konstatera att regeringens krav på förutsättningar för privatisering av statens verksamhet är både klart angivna och omfattande. Samtidigt är regeringens syn på myndigheters konkurrensutsatta verksamhet mycket restriktiv. Dessa ställningstaganden utgör en viktig grund för utredningens överväganden och förslag i detta avseende.
2.3.3 Kärn- eller stödverksamhet?
Försvarsstrukturutredningen kan konstatera att i direktiven anges inte närmare vad som ska anses ingå i begreppet kärn- eller stödverksamhet på försvarsområdet. Under utredningsarbetet har därför uppkommit frågan om vad som kan läggas i begreppen kärn- respektive stödverksamhet och vilken närmare betydelse begreppen har för utredningsarbetet.
Försvarsstrukturutredningen kan konstatera att frågan om vad som begreppsmässigt ska anses utgöra kärn- respektive stödverksamhet kan bli föremål för en djupare diskussion och olika ställningstaganden beroende på vilken myndighet som avses och i vilket sammanhang frågan berörs. Som exempel kan tas Försvarsmaktens tidigare beskrivning av begreppen i myndighetens interna föreskrifter. Där angavs att Försvarsmaktens kärnverksamhet är att förbereda och genomföra insatser med krigsförband samt att utveckla, vidmakthålla och avveckla dessa förband. Omfattningen av övrig verksamhet ska fortlöpande prövas och avvägas mot kärnverksamheten. Försvarsmaktens tidigare beskrivning av vad som utgör myndighetens kärnverksamhet respektive övrig verksamhet ger
56
SOU 2011:36 Utgångspunkter, m.m.
utrymme för en långtgående diskussion kring frågan om t.ex. materielanskaffning och logistikverksamhet utgör kärn – eller stödverksamhet i myndigheten.
Försvarsstrukturutredningen kan dock konstatera att vad som mer exakt ska anses ingå i angivna begrepp och hur de ska tillämpas i olika sammanhang är av mindre betydelse för utredningens uppdrag att lämna förslag på en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv stödverksamhet med utgångspunkt i Försvarsmaktens behov av stöd för att lösa de nya uppgifterna och uppnå kraven på operativ förmåga (se ovan).
Utredningens utgångspunkt i detta sammanhang är att de förslag som lämnas om en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv forsknings- och utvecklingsverksamhet samt materiel- och logistikförsörjning ska bidra till omställningen av försvaret och att den av regeringen och riksdagen fastställda insatsorganisationen ska kunna intas på det sätt regering och riksdag beslutat om.
En ”koncern”på försvarsområdet
Försvarsstrukturutredningen ska enligt direktiven lämna förslag på hur en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv stödverksamhet på försvarsområdet ska uppnås, bl.a. vad gäller styrning och ekonomisk redovisning av verksamheten. Utredningen konstaterar att ett förändrat synsätt på den samlade verksamheten på försvarsområdet krävs för att åstadkomma efterfrågade rationaliseringar och effektiviseringar. Utredningen har därför som utgångspunkt för det fortsatta arbetet tillämpat ett samlat angreppssätt och applicerar en ”koncerngemensam” infallsvinkel. Detta tar sin utgångspunkt i beskrivningen om vad som utgör den samlade kärnuppgiften för de berörda försvarsmyndigheter i statsbudgeten under Utgiftsområde 6, Försvar och samhällets krisberedskap.
2.3.4 Olika begrepp, m.m.
Försvarsstrukturutredningen konstaterar – som framgår ovan – att begreppet stödverksamhet kan ges olika innebörd beroende på i vilket sammanhang begreppet tillämpas. Utredningen noterar att motsvarande gäller för begreppen forskning – och utveckling, materielförsörjning och logistikverksamhet. Utredningen finner att
57
Utgångspunkter, m.m. SOU 2011:36
det därför finns behov av att redogöra för hur utredningen bedömer att dessa begrepp bör definieras och tillämpas inom ramen för utredningens arbete och i betänkandet.
Forskning och utveckling
Med begreppet forskning avses det systematiska arbete som genomförs inom försvarsmyndigheterna eller av annan aktör, såsom industrin, och som syftar till att söka efter ny kunskap eller nya idéer med eller utan en bestämd tillämpning i sikte.
Med utvecklingsverksamhet menas det systematiska arbete som bedrivs av ovan nämnda aktörer och som syftar till att utnyttja forskningsresultat, vetenskaplig kunskap eller nya idéer för att åstadkomma nya material, varor, tjänster, processer, system, metoder eller väsentliga förbättringar av redan existerande sådana.
Materielförsörjningen
Med begreppet materielförsörjning avses de olika sammanhängande aktiviteter och verksamheter som genomförs för att försörja det militära försvaret med materiel i form av varor och tjänster så att dess uppgifter kan lösas.
Materielförsörjning kan således sägas utgöra ett samlingsbegrepp för de aktiviteter som bedrivs inom ramen för myndigheternas processer med ovan angivna syfte. I begreppet ingår även andra verksamheter som såväl försvarsmyndigheterna som andra, såsom industrin, bedriver med samma syfte.
Logistikverksamhet
Med begreppet logistikverksamhet avses de aktiviteter och den verksamhet som bedrivs för att planera, leda och kontrollera material-, varu- och tjänsteflöden till det militära försvaret. Häri ingår också tillförsel till insatsorganisationens och produktionsorganisationens specifika behov såväl vid utbildning och beredskap som vid förberedelser för samt vid planeringen och genomförandet av insatser. I begreppet ingår även sådana behov som är kopplade till det
58
SOU 2011:36 Utgångspunkter, m.m.
tidigare angivna i form av tjänster, resurs-, informations- och monetära flöden8.
Övriga begrepp
I anslutning till förslagen använder utredningen begreppen beställningsminskningar respektive effektiviseringar.
Beställningsminskningar innebär som begreppet antyder att Försvarsmakten reducerar volymen på beställningarna till de olika stödmyndigheterna och –funktionerna och därmed frigör ekonomiska medel på respektive anslag. Beställningsminskningar kan uppnås genom mindre volym fördelat på samtliga beställningar eller genom att helt skära bort vissa verksamheter som bedöms som mindre viktiga. I båda fallen måste prioriteringar av verksamhet göras. Beställningsminskningar kan i många fall genomföras snabbt.
Effektiviseringar innebär att verksamheten bedrivs på ett mindre kostnadskrävande sätt, vilket frigör resursutrymme som kan nyttjas på två sätt. Antingen kan mer (eller bättre) verksamhet genomföras för samma pengar eller så genomförs samma verksamhet för mindre pengar. Vid effektiviseringar kan tidsperspektivet vara längre. Nya metoder för att genomföra verksamheten kan behöva utvecklas, personal kan behöva sägas upp m.m. Det tar därmed oftast längre tid för effektiviseringar att få genomslag. Effektiviseringar kan också ge upphov till tillfälliga förändringar i exempelvis leveranssäkerhet och kvalitet.
Försvarsstrukturutredningen lämnar förslag på både beställningsminskningar och effektiviseringar. Utredningen strävar efter att i sådan situation säkerställa att frigjorda resurser inte räknas dubbelt samtidigt som resultatet av beställningsreduktionerna respektive effektiviseringarna måste hållas isär. En reduktion av beställningarna kan indirekt påverka en stödmyndighets myndighetskostnader, givet att myndigheten anpassar sin storlek efter beställningarna. En samtidig direkt reduktion av myndighetskostnaderna kan göra att effekten blir större.
8 Försvarsstrukturutredningen avser därmed en mindre omfattande beskrivning av begreppet logistik och ansluter sig i dessa stycken mer till samhället i övrigt än vad Försvarsmakten gör i begreppet försvarslogistik.
59
Utgångspunkter, m.m. SOU 2011:36
2.4 Försvarsmaktens systemstöd (PRIO) som utgångspunkt för det fortsatta arbetet
2.4.1 Inledning
Inom Försvarsmakten pågår sedan flera år ett omfattande arbete med att införa ett integrerat ekonomi- och resursledningssystem (PRIO) som stöd för samtliga verksamheter och beslutsnivåer inom myndigheten. Systemstödet (PRIO) avser inte enbart utveckling och införande av ett tekniskt stöd utan bör snarare betraktas som en viktiga del i en brett upplagd verksamhetsutveckling.
Statskontoret, som tidigare analyserat området, anger att de förslag som utredningen kan komma att presentera kan få stor påverkan på de verksamheter som berörs av systemstödet fortsatta utveckling och införanden, särskilt vad gäller eventuella förslag som syftar till att åstadkomma en mer sammanhållen materiel- och logistikförsörjning.9
2.4.2 Närmare om systemstödet (PRIO)
Försvarsmaktens uppfattning och grundsyn är att systemstödet (PRIO) som system måste finnas tillgängligt inom berörda myndigheter på försvarsområdet10. Även vissa utpekade industrier, med vilka relevanta säkerhetsskyddsavtal upprättas, kommer att behöva ha tillgång till delar av systemet (analogt med hur industrin i dag har tillgång till vissa logistikanknutna system). Enligt samma grundsyn kommer systemstödet (PRIO) att vara det system som alla berörda ska använda för denna typ av uppgifter, oaktat bibehållen eller utvecklad myndighetsstruktur, bolagiseringar av hela eller delar av myndigheter och/eller andra tänkbara lösningar som utredningen kan komma att lägga fram. Systemstödet (PRIO) har också utvecklats för att kunna hantera en förändrad myndighetsstruktur.
Totalförsvarets forskningsinstitut och Försvarets materielverk anger båda att myndigheterna inte ser något behov av att införa
9 Granskning av Försvarsmaktens införande av ett integrerat resurs- och ekonomiledningssystem (PRIO). Slutrapport, juni 2010. Statskontoret 2010:14. 10 Försvarsmaktens svar på Försvarsdepartementets anmodan med anledning av Statskontorets granskning av Försvarsmaktens införande av ett integrerat resurs- och ekonomiledningssystem PRIO, 2010-04-16 och 2010-07-30, HKV beteckning 23 250:55531 respektive 23 250:62525.
60
SOU 2011:36 Utgångspunkter, m.m.
systemstödet (PRIO) som stöd för myndigheterna som helhet11. Myndigheterna menar också att de behov av informationsöverföring som finns mellan dem och Försvarsmakten kan lösas på andra sätt än via (PRIO).
2.4.3 Systemstödets( PRIO) betydelse i det fortsatta arbetet
Försvarsstrukturutredningen konstaterar att systemstödet (PRIO) har en direkt koppling till de frågor utredningen behandlar i detta betänkande vad gäller styrning, ledning och uppföljning inom logistik- och materielförsörjningen men även när det gäller ekonomistyrningen inom Försvarsmakten i sin helhet. Utredningen kan också konstatera det hittillsvarande arbetet med systemstödet (PRIO) har haft betydande påverkan på verksamheten inom främst Försvarsmaktens logistik (FMLOG), och senare även övriga förband inom myndigheten.
Försvarsstrukturutredningen har som utgångspunkt i arbetet med att åstadkomma ett ändamålsenligt och kostnadseffektiv stödprocess att ett effektivt systemstöd utgör en viktig förutsättning för genomförandet av en sammanhållen logistik- och materielförsörjning. På systemen bör ställas höga krav på säkerhet och kostnadseffektivitet m.m. Samverkan mellan system och ett effektivt informationsutbyte mellan berörda myndigheter är ett annat viktigt villkor för en ny försvarsstruktur inom berörda verksamhetsområden. Såväl befintliga system som de system som är under utveckling och införande måste därför analyseras noga med avseende på i vilken utsträckning de skapar förutsättningar för eller utgör hinder för ett genomförande av en sammanhållen logistik- och materielförsörjning. Kostnaderna för alternativa handlingsalternativ måste också bedömas.
11 FOI svar på anmodan med anledning av Försvarsmaktens svar på anmodan avseende det integrerade resurs- och ekonomisystem PRIO, 2010-09-24, FOI-2010-1341:2 och Konsekvenser med anledning av FM införande av system PRIO, 2010-09-24, 10FMV 12524:2:1.
61
Utgångspunkter, m.m. SOU 2011:36
2.5 Stödutredningens förslag
2.5.1 Inledning
Försvarsstrukturutredningen ska i enlighet med sina direktiv utgå från Stödutredningens förslag.
Stödutredningen tillsattes den 22 januari 2009 inom Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) och hade till uppgift att se över stödet till Försvarsmakten. Utredningen skulle enligt uppdraget främst fokusera på materielanskaffnings- och den samlade logistikprocessen men även möjligheterna att effektivisera övriga stöd och vidmakthållandeprocesser. Stödutredningen överlämnade sina förslag till regeringen i maj 2009.12
2.5.2 Närmare om förslagen
Med Stödutredningens utgångspunkt att omfattningen av de samlade kostnaderna för stödverksamheten motsvarande cirka 10 miljarder kronor (2008) redovisade Stödutredningen förslag till besparingar motsvarande cirka 3 miljarder kronor med följande fördelning.
Tabell 2.1 Stödutredningens föreslagna besparingarna inom det militära försvarets stödverksamheter (miljoner kronor, 2008 års prisnivå)
Anslag Kostnads
reduceringar
Myndighet Anm Kapitel
1.1 -330 Försvarsmakten Högkvarteret 8 1.1 -500 Försvarsmakten FMLOG* 7 1.1 -30 FOI/FHS Forskning och utveckling 3 1.3 -680 FMV/FOI Forskning och utveckling 3 1.5 -490 FMV/FOI/FHS Forskning och utveckling 3 1.3 m.fl. -435 FMV Myndighetskostnad 4 1.3/1.5 73 FMV Justeringspost** 12 1.4 -150 FMV Provplatser ”basplattan” 4 1.1/1.7 -330 FHS/Försvarsmakten Officersutbildning 9 1.6 -150 TPV Rekrytering 10 Summa -3 022
* Därutöver tillkommer 75 miljoner kronor som Försvarsmakten planerar att spara inom FMLOG 2009 vilka inte räknas in i Stödutredningens samlade besparing. ** Justering med anledning av att myndighetskostnaden för FMV reducerats till följd av besparings- förslag inom forskning och utveckling (anslagen 1:3 och 1:5).
12 Ett användbart och tillgängligt försvar. Stödet till Försvarsmakten. Försvarsdepartementet, FÖ 2009:A.
62
SOU 2011:36 Utgångspunkter, m.m.
Uppdelat på de olika utpekade områden i kommitténs direktiv faller Stödutredningen förslag ut enligt följande. För en fullständig beskrivning hänvisas till Stödutredningens rapport.13
Försvarsmaktens centrala ledning
Stödutredningen föreslog att ansvaret för materiel- och logistikförsörjningen sammanförs under en chef. Vissa resurser för strategisk planering och långsiktig inriktning föreslogs föras över från Försvarsmaktens högkvarter till Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) för att förstärka regeringens möjligheter till långsiktig och strategisk styrning av det militära försvaret. Enligt utredningens förslag skulle högkvarterets totala kostnader, exklusive den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, kunna reduceras med cirka 340 miljoner kronor senast från 2012 jämfört med kostnadsutfallet 2008. Detta skulle innebära en årlig besparing på anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap om cirka 330 miljoner kronor.
Högkvarterets bemanning, exklusive den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, föreslog reduceras med cirka 370 årsarbetskrafter – jämfört med utfallet 2008 – senast under 2011 varvid personalstyrkan skulle uppgå till cirka 1 000 årsarbetskrafter från 2012.
Forskning och utveckling
Stödutredningen föreslog att kostnaderna för forskning och utveckling skulle reduceras med totalt 1 200 miljoner kronor. Vidare föreslogs att Forskning och utveckling finansierad av anslaget 1:1 skulle upphöra fr.o.m. 2011, vilket skulle innebära en årlig besparing på cirka 30 miljoner kronor.
Materielutveckling, där beslut om serieanskaffning inte fattats, skulle finansieras inom ramen för anslaget 1:5 fr.o.m. 2011. Dock skulle inga medel överföras från anslaget 1:3 till 1:5, vilket skulle innebära en årlig besparing på anslaget 1:3 med cirka 680 miljoner kronor fr.o.m. 2011. Därutöver skulle anslaget 1:5 Forskning och teknikutveckling halveras, vilket motsvarade en besparing om 490 miljoner kronor, senast fr.o.m. 2011.
13 Ett användbart och tillgängligt försvar. Stödet till Försvarsmakten, Försvarsdepartementet, Fö 2009:A.
63
Utgångspunkter, m.m. SOU 2011:36
Materielförsörjning
Stödutredningen föreslog att inom materielförsörjningen skulle FMV:s myndighetskostnad reduceras till cirka 1 000 miljoner kronor från 2011, vilket skulle innebära en årlig besparing med 435 miljoner kronor. Därutöver skulle 45 miljoner kronor överföras till en ny myndighet för exportstöd och försäljning av övertalig materiel.
Vidare föreslog utredningen att Försvarsmaktens generella bidrag till provplatserna, den s.k. basplattan, skulle utgå fr.o.m. 2011, vilket skulle medföra en årlig besparing på anslaget 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar med 150 miljoner kronor.
Logistik inom Försvarsmakten
Stödutredningen genomförde inte några egna analyser av logistikverksamheten utan grundade sin bedömning på Försvarsmaktens underlag. Utredningen bedömde att den genomsnittliga årliga besparingen inom FMLOG borde kunna uppgå till minst 100 miljoner kronor för perioden 2010–2014. Enligt utredningen bedömdes kostnaderna för FMLOG 2015 kunna vara minst 575 miljoner kronor lägre jämfört med 2008.
Stödutredningen ansåg i övrigt att FMV borde ha till uppgift att upphandla varor och tjänster för Försvarsmaktens behov och därvid pröva möjligheterna till s.k. offentlig-privata samverkanslösningar (OPS).
Övriga förslag
Stödutredningen föreslog vidare – utöver ovan angivna besparingar – även följande åtgärder för nu berörda verksamheter:
• FMV och FOI föreslogs avvecklas och ny stödmyndighet bildas för det militära försvaret. Till den nya myndigheten skulle föras delar av verksamheterna vid nämnda myndigheter.
• FHS föreslogs avvecklas varvid delar av verksamheten förs över till Försvarsmakten respektive inordnas som en del av ett befintligt universitet eller högskola.
64
SOU 2011:36 Utgångspunkter, m.m.
2.5.3 Remissinstansernas synpunkter
Försvarsstrukturutredningen ska enligt sitt uppdrag beakta samtliga remissyttranden över Stödutredningen. I det följande sammanfattas de närmast berörda remissinstansernas14 synpunkter med avseende på de frågeställningar och verksamhetsområden som omfattas av utredningens direktiv.
Forskning och utveckling
När det gäller forskning och utveckling är myndigheternas huvudsakliga invändningar mot Stödutredningen att föreslagna besparingar endast omfattar den inte objektsbundna forskningen (eller forskning som inte lett till serieanskaffning). Denna avgränsning ger obalans i förslagen, både sett till vilken forskning som behöver bedrivas (FMV) och till vilka aktörer som bedriver den (FOI). Omfattningen av de föreslagna besparingarna inom forskningen bedöms medföra oönskade effekter (FM, FOI).
Materiel- och logistikverksamheterna
Enligt FMV borde materielfrågorna ha analyserats utifrån ett livscykelkostnadsperspektiv snarare än att fokusera på myndighetens myndighetskostnader. De föreslagna besparingarna på FMV:s myndighetskostnader (435 miljoner kronor) riskerar medföra leveransproblem.
Genom att behandla materiel- och logistikförsörjningen som en helhet borde ytterligare effektiviseringsmöjligheter kunna skapas, bland annat FMLOG verksamhet. Försvarsmakten anser att en sammanhållen logistik- och materieltjänstenhet inom den egna myndigheten kan ge besparingar på högst 950 miljoner kronor från 2013.
FMV framhåller att det saknas analyser och förslag rörande vissa av myndighetens verksamhetsområden, bland annat vidmakthållande av materiel, en verksamhet som enligt FMV rymmer en betydande besparingspotential.
14 Försvarsmyndigheterna, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Fortifikationsverket. För övriga remissinstanser hänvisas till respektive remissvar.
65
Utgångspunkter, m.m. SOU 2011:36
Förslagen till strukturförändring
I fråga om förslagen till strukturförändringar intar Försvarsmakten och FMV olika ståndpunkter när det gäller ansvaret för en sammanhållen logistikverksamhet. FMV framhåller att logistik huvudsakligen är en stödverksamhet för försörjningslösningar som inte utgör ett naturligt statligt åtagande, vilket bör aktualisera andra verksamhetsformer. Försvarsmakten motsätter sig en lösning där en sammanhållen logistikverksamhet organiseras utanför myndigheten då detta bedöms medföra att Försvarsmakten i hög grad blir beroende av en annan myndighet för omfattande delar av det stöd som krävs för Försvarsmaktens kärnverksamhet. I övrigt framhåller Försvarsmakten fördelarna med en helhetslösning där myndighetsgränser elimineras, ansvarsförhållanden kan klargöras och styrningen kan ske mer enhetligt.
Dessutom kan nuvarande dubblering av kompetenser reduceras och administrationen effektiviseras. Även FMV framhåller vikten av effektiv styrning och tydliga ansvarsförhållanden inom materiel- och logistikförsörjningen.
Såväl Försvarsmakten som FMV efterlyser alternativ till Stödutredningens förslag rörande en ny stödmyndighet som även inkluderar delar av den framtida försvarsforskningen. Som alternativ pekar myndigheterna på möjligheten att föra forskningen till ett branschforskningsinstitut eller holdingbolag inom ramen för en myndighetslösning.
Försvarsmakten och FMV framhåller tveksamheter inför Stödutredningens förslag att föra resurser för strategisk planering från Högkvarteret till Försvarsdepartementet.
Övriga synpunkter
Andra synpunkter som förts fram är i korthet följande:
• Stödutredningen har inte analyserat försvarsmyndigheternas stöd till andra statliga verksamheter.
• Det saknas konsekvens- och riskanalyser med avseende på verksamhet, kompetens och resurser.
• Analysen av förslagens genomförbarhet inom angivna tidsramar är bristfällig.
• Bedömningar i fråga om vissa besparingsmöjligheterna brister.
66
SOU 2011:36 Utgångspunkter, m.m.
• Vissa antaganden och tolkningar som utredningen gjort av myndigheternas redovisade underlag är felaktiga.
2.5.4 Stödutredningens förslag i det fortsatta arbetet
Olika förhållningssätt till stöd, m.m.
Olika definitioner av begrepp, m.m.
Försvarsstrukturutredningen har tidigare i detta kapitel redogjort för vilken betydelse en närmare definition av olika begrepp kan antas ha för utredningens arbete. Denna syn men även tillämpningen av begreppen skiljer sig något från Stödutredningens, som definierade stödverksamhet efter organisatoriska ramar.
Försvarsstrukturutredningens analyser och slutsatser kommer av denna anledning därmed inte att i alla delar att sammanfalla med Stödutredningens.
Skillnad i omfattningen av utredningsuppdragen
Försvarsstrukturutredningens uppdrag omfattar även färre verksamheter än Stödutredningens. Exempelvis omfattas inte officersutbildning, vissa frågor rörande Högkvarterets ledning och internationellt samarbete, vilket utgör en grundläggande skillnad mellan utredningarna.15
Försvarsstrukturutredningen har därför att som utgångspunkt ta Stödutredningen förslag på kostnadsreduceringar för kvarstående verksamheter, vilka uppgår till mellan 2 212 och 2 542 miljoner kronor.
Skillnader i myndigheternas olika underlag
Försvarsmyndigheterna har i sina remissvar på Stödutredningens olika förslag framfört att det finns oklarheter i den ekonomiska redovisningen i utredningens underlag.
Försvarsstrukturutredningen har mot denna bakgrund och med stöd av berörda myndigheter försökt klarlägga och uppdaterat kost-
15 De besparingsförslag om totalt 3 022 miljoner kronor (Tabell 1) som Stödutredningen lade kan helt eller delvis reduceras med 330 miljoner kronor (HKV), 330 miljoner kronor (Officersutbildningen) samt 150 miljoner kronor (Prövning och uttagning av militär personal).
67
Utgångspunkter, m.m. SOU 2011:36
68
nadsutfallet för 2008. Myndigheternas underlag till utredningen är dock inte alltid överensstämmande med de uppgifter som redovisas i Stödutredningen. Skillnaderna beror främst på olika definitioner och avgränsningar av verksamheter med tillhörande kostnader. I synnerhet gäller detta utvecklingsverksamheten i vid mening, vars kostnader belastar olika anslag. Försvarsstrukturutredningen noterar att i direktiven anges att utredningen ska utgå från de förslag som redovisats av Stödutredningen och att föreslagna kostnadsreduceringar ska uppgå till minst två miljarder kronor årligen från 2012. Utredningen konstaterar mot bakgrund av det ovan angivna att förslag på kostnadsreduceringar enligt den fördelning på områden som Stödutredningen tillämpat är mycket svår att genomföra och inte blir rättvisande.
2.6 Avgränsning av uppdraget
Frågan om insatsorganisationens omfattning och innehåll
Under utredningsarbetet har uppkommit frågan om den närmare avgränsningen mellan insatsorganisationens logistikverksamhet och övrig materiel- och logistikverksamhet inom Försvarsmakten och Försvarets materielverk. Utredningen tolkar uppdraget som att i detta inte kan anses ingå att ta ställning till den framtida insatsorganisationen och dess innehåll i de delar som berör stödverksamheten, bl.a. vad avser logistikverksamheten. Ett eventuellt framtida behov av att se över omfattningen av och innehållet i insatsorganisationen i de delar som kan anses beröra utredningens uppdrag är – enligt utredningens mening – en fråga för regeringen och riksdagen att ta ställning till. En ytterligare utgångspunkt för utredningens arbete har därför varit att endast lämna sådana förslag som medför att den nu fastställda insatsorganisationens omfattning och innehåll inte påverkas. Detta innebär att utredningen inte närmare prövar vilken materielförsörjningsverksamhet eller logistikverksamhet som insatsorganisationens olika logistikförband eller övriga förband bör innehålla.
3 Tidigare utredningar
3.1 Inledning
Under 2000-talet har ett antal utredningar haft i uppdrag att kartlägga och lämna förslag till ändringar avseende försvarets forsknings- och utvecklingsverksamhet samt materiel- och logistikförsörjning.
I detta kapitel behandlas några av de utredningar som har genomförts sedan millennieskiftet och som har berört försvarets stödverksamheter eller delar av dessa verksamheter. Den s.k. Stödutredningens förslag behandlas i andra delar av betänkandet och tas inte upp i det följande. I kapitlet redogörs översiktligt för utredningarna och de olika förslag som lämnats av respektive utredning.1
3.2 2001 års materielförsörjnings- och forskningsutredningar
Materielförsörjningsutredningen hade till uppgift att kartlägga nuläge och förändringsfaktorer inom materielförsörjningen och att föreslå utvecklings- och effektiviseringsåtgärder. Resultatet av arbetet redovisades i två betänkanden, Det militära försvarets materielförsörjning – Delbetänkande från Materielförsörjningsutredningen2och Försvarsmateriel på nya villkor 3 .
Utredningen hänvisade i sitt slutbetänkande till att villkoren för det militära försvarets materielförsörjning har förändrats i ett antal grundläggande avseenden sedan 1990-talets början. Utredningen
1 Detta kapitel bygger på underlagsrapporten Tidigare beslut och utredningar vad gäller försvarets stödverksamheter framtagen på utredningens uppdrag. Rapporten återfinns i sin helhet som bilaga 3 till betänkandet. 2SOU 2000:54. 3SOU 2001:21.
69
Tidigare utredningar SOU 2011:36
konstaterade bl.a. att Sverige har förändrat sin försvarspolitik mot ett insatsförsvar med uppgifter både nationellt och internationellt, att det internationella försvarsmaterielsamarbetet har utvecklats starkt samt att den tekniska utvecklingen har haft stor betydelse för sättet att bedriva militär operativ verksamhet.
Utredningens förslag hade en rätt principiell karaktär. Man föreslog att materielprocessen skulle ändras så att större vikt skulle läggas vid tidiga faser i arbetet, att regeringens ledning av materielförsörjningen borde bli mer aktiv och att Försvarsdepartementets kompetens och kapacitet inom detta område borde förstärkas. Dessutom borde ansvarsfördelningen och samarbetsformerna mellan olika aktörer inom materielförsörjningen utvecklas och förtydligas. Utredningen ansåg även att man borde lägga ned mer arbete på tidiga faser i materielprocessen och att nya upphandlingsformer borde tas fram inom materielförsörjningen. Man underströk också att det är viktigt att stärka det internationella samarbetet inom materielförsörjningsområdet och att samverka med försvarsindustrin i syfte att skapa goda förutsättningar för en konkurrenskraftig industri som kan hävda sig i det internationella samarbetet.
Forskningsutredningen redovisade också två betänkanden, Forskning och utveckling för totalförsvaret - Kartläggning och probleminventering4 och Forskning och utveckling för totalförsvaret – Överväganden och förslag till åtgärder5. Forskningsutredningen redovisade sitt slutbetänkande nästan samtidigt som Materielförsörjningsutredningen och hade även ett visst samarbete med denna.
Forskningsutredningen konstaterade i sitt slutbetänkande att FoU-verksamheten har en central betydelse i ett läge då det råder stor osäkerhet om framtiden. Utredningen föreslog att regeringen borde besluta om en FoU-strategi på statsmaktsnivå för försvarsforskningen och att ambitionsnivån inom området borde höjas väsentligt. I detta syfte föreslog utredningen att anslagen till FoUverksamhet borde utökas med 500 miljoner kronor per år.
Utredningen föreslog även att Försvarsmakten och dåvarande Överstyrelsen för civil beredskap skulle utarbeta en gemensam strategi avseende fyra forskningsområden (internationella insatser, skydd av samhällsviktig infrastruktur, informationsoperationer och
NBC-frågor). Vidare föreslog Forskningsutredningen att det borde inrättas en FoU-beredning för totalförsvarets FoU-verksamhet
70
SOU 2011:36 Tidigare utredningar
inom Regeringskansliet. Beredningen borde ledas av försvarsministern.
3.3 Organisationsöversyner under perioden 2002–2004
Under perioden 2002–2004 genomfördes tre organisationsöversyner av stödmyndigheter av externa utredare på regeringens uppdrag. Den första av dessa var STYROM-utredningen som avsåg Försvarets materielverk (FMV)6. De övriga var FOI-utredningen7och Försvarshögskoleutredningen8.
STYROM-utredningen hade till uppgift att genomföra en översyn av FMV i syfte att belysa verkets resursutnyttjande och organisation. Utredningen ansåg att riksdagens insyn i frågor om försvarets materielförsörjning borde förbättras och att regeringen borde fastställa den tioåriga materielplanen i sin helhet. Dessutom föreslog utredningen att ett nytt beredningsorgan – Materielberedningen – borde inrättas i Försvarsdepartementet. Enligt utredningen borde Försvarsdepartementet dessutom inrätta en materielenhet med uppgift att handlägga materielfrågorna inom departementet.
Beträffande FMV föreslog utredningen att materielprojekten borde bli styrande för verksamhetens ledning, dimensionering och utveckling. I konsekvens härmed föreslog utredningen att FMV borde införa en projektorganisation. I syfte att stärka Försvarsmakten som beställare av materiel föreslog utredningen dessutom att man borde tillsätta en Funktionsdirektör inom Försvarsmakten med uppgift att beställa materiel och att följa upp pågående materielprojekt.
FOI-utredningens uppdrag var att utvärdera styrningen av Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), myndighetens effektivitet och organisation, dess samverkan med civila aktörer och internationella forskningsorgan samt utnyttjandet av FOI:s forskningsresultat.
Utredningen konstaterade att det fanns vissa problem vid överföringen av forskningsresultat till användarna men att de undersökningar av kundnytta som genomförts visade att FOI:s verksamhet över tiden blivit mer relevant ur kundernas perspektiv. Vad gäller
6SOU 2002:39. STYROM - Översyn av Försvarets materielverk. STYROM-utredningen. 7SOU 2004:41. Totalförsvarets forskningsinstitut. En översyn. FOI-utredningen. 8SOU 2004:58. Försvarshögskolan. En översyn. Försvarshögskoleutredningen.
71
Tidigare utredningar SOU 2011:36
styrningen av verksamheten ansåg FOI-utredningen att avgiftsfinansiering även fortsättningsvis borde vara huvudprincipen för FOI:s finansiering. Dialogen mellan beställarna och FOI ansågs fungera väl.
Försvarshögskoleutredningen hade ett uppdrag som liknade FOIutredningens. Utredningens uppgift var att utvärdera regeringens och uppdragsgivarnas styrning av Försvarshögskolan (FHS), granska skolans organisation och effektivitet samt belysa uppdragsgivarnas värdering av FHS kompetens och forskningsresultat.
Försvarshögskoleutredningen ansåg att FHS uppgifter samt uppgiftsfördelningen mellan skolan och andra myndigheter inte borde ändras. Avgiftsfinansiering borde enligt utredningen också i fortsättningen vara den huvudsakliga finansieringsformen. I övrigt ansågs regeringens övergripande styrning av FHS behöva förtydligas något. De utvärderingar som Försvarshögskoleutredningen initierat visade att FHS uppdragsgivare i allmänhet var nöjda med kvaliteten på såväl utbildningen som på forskningen. Utredningen konstaterade vidare att FHS har ett gott samarbete med flera universitet och högskolor men att detta samarbete borde utvecklas ytterligare. Detsamma ansågs gälla utbytet med andra länders försvarshögskolor.
3.4 Försvarsförvaltningsutredningen
Försvarsförvaltningsutredningens uppdrag var att genomföra en översyn av lednings- och myndighetsorganisationen inom det militära försvaret. I uppdraget ingick att föreslå kostnadsreduceringar i storleksordningen 2 miljarder kronor. Utredningen lämnade ett betänkande, En effektiv förvaltning av insatsförsvaret
.
Beträffande Försvarsmaktens centrala ledning föreslog utredningen att högkvarterets organisation borde ses över och att antalet tjänster borde reduceras med 150–200 relativt den organisation som gällde den 1 juli 2005. Utredningen föreslog även att det reducerade högkvarteret skulle samlokaliseras med FMV i Tre Vapen senast den 1 januari 2008.
Vad gäller materielförsörjningen föreslog utredningen att denna verksamhet i ökad utsträckning borde inriktas mot utnyttjande av befintlig materiel och – vid nyanskaffning – materiel som finns på den internationella marknaden eller som utvecklas i samverkan med
72
SOU 2011:36 Tidigare utredningar
andra länder. Inslaget av egenutvecklad materiel förutsattes därigenom kunna minska.
Utredningen såg även en integrerad ledning av materielprocessen som en förutsättning för att den nya materielförsörjningsstrategin skulle kunna förverkligas. Med detta avsåg utredningen ett nära samarbete mellan Försvarsmakten och FMV i tidiga skeden av materielprocessen. Detta skulle göra det möjligt att eliminera dubbelkompetenser vid myndigheterna och att förkorta ledtiderna vid anskaffning av materiel. Utredningen föreslog dessutom att statens ansvar inom materielförsörjningen skulle förskjutas mot åtgärder på högre systemnivåer medan industrins åtagande skulle utökas på lägre systemnivåer. Detta skulle resultera i en överföring av uppgifter till industrin.
Utredningen bedömde att det fanns en betydande potential för kostnadsminskningar inom FMLOG:s verksamhetsområde och att överföring av verksamhet från FMLOG är en förutsättning för att man ska kunna etablera systemhus vid industrin. Utredningen preciserade dock inte storleken på de kostnadsminskningar som skulle kunna uppnås.
Vad gäller försvarsforskningen konstaterade utredningen att forsknings- och utvecklingsverksamheten vid FOI och FHS expanderat kraftigt under perioden 1997–2004. Efter en jämförelse med övriga nordiska länder konstaterade utredningen att den svenska försvarsforskningen är den i särklass mest omfattande. Utredningen föreslog att verksamheten vid FOI skulle renodlas till teknisk och naturvetenskaplig forskning samt teknikutveckling medan forskningen vid FHS skulle renodlas till att omfatta samhällsvetenskaplig och beteendevetenskaplig forskning.
Utredningen föreslog kostnadsreduceringar om totalt 2 110 miljoner kronor t.o.m. 2008 i förhållande till utfallet år 2004. Av detta belopp hänförde sig 1 400 miljoner kronor till kostnadsreduceringar inom områdena materielförsörjning och logistik samt forskning och utveckling. Däremot föreslog utredningen inga förändringar i myndighetsstrukturen. Beträffande denna fråga framhöll man att strukturfrågorna är viktiga men att samarbetet mellan myndigheterna är väl så viktigt. Man fäste också stor vikt vid en förändrad ansvarsfördelning mellan myndigheterna och industrin.
Fördelningen av utredningens besparingsförslag på anslag och myndigheter framgår av tabellen nedan:
73
Tidigare utredningar SOU 2011:36
Tabell 3.1 Försvarsförvaltningsutredningens besparingsförslag
Anslag Myndighet Belopp (Mkr) Anmärkning 6:1 FM 250 Högkvarteret 6:1 MUST 60 6:1 FM 70 Fastighetsförvaltning 6:1 FortV 30 Fastighetsförvaltning 6:1 FHS 160 Officersutbildning 6:1 FHS 55 Forskning, utveckling och stöd, m.m. 6:2 FMV 900 6:2 FOI 325 Forskning, teknikutveckling, utveckling, m.m. 6:2 FHS 20 Forskning och teknikutveckling 6:5 TPV 100 Mönstring 6:7 FRA 40 6:8 FOI 100 Forskning Summa 2 110
Statskontoret genomförde tre granskningar av det omställningsarbete som följde efter det att regeringen hade tagit ställning till utredningens förslag. Slutrapporten från granskningsarbetet kom i juni 2009.
Statskontorets övergripande slutsats var att resurser motsvarande drygt 2 miljarder kronor hade frigjorts inom stödverksamheterna. De åtgärder som hade genomförts omfattade både minskade myndighetskostnader och en anpassning till förändrade beställningar från Försvarsmaktens sida. Därmed hade regeringens ursprungliga mål vad gäller kostnadsreduktioner och beställningsminskningar totalt sett överträffats något. Statskontoret framhöll särskilt att FMV hade reducerat sina kostnader i större utsträckning än vad som följde av regeringens uppdrag och att detta dessutom hade skett ett år tidigare än vad regeringen beslutade.
3.5 Försvarsstyrningsutredningen
Försvarsstyrningsutredningens uppdrag var att analysera och värdera styrnings- och finansieringsformerna inom försvaret. Utredningen omfattade hela styrkedjan från riksdagen via regeringen till försvarets myndigheter. Statskontoret och Ekonomistyrningsverket genomförde flera utredningar på uppdrag av Försvarsstyrningsutredningen. Dessa utredningar redovisades i fristående
74
SOU 2011:36 Tidigare utredningar
Försvarsstyrningsutredningen gjorde en omfattande genomgång av styrningen av försvaret och konstaterade att styrningen är komplex och att det finns oklarheter i roll- och ansvarsfördelningen. Utredningen fann dock ingen anledning att ändra på de grundläggande formerna för finansieringen av försvaret. Beträffande uppdragsstyrningen konstaterade Försvarsstyrningsutredningen att kritik har riktats mot denna styrform men att utredningen inte funnit någon bättre modell för styrningen av stödet till Försvarsmakten.
I syfte att underlätta riksdagens styrning av försvaret föreslog Försvarsstyrningsutredningen att regeringen skulle överlämna en årlig resultatskrivelse till riksdagen. Utredningen ansåg också att budgetpropositionen borde kortas ned och enbart ta upp information som är relevant för riksdagens beslut.
Försvarsstyrningsutredningen ansåg vidare att regeringens styrning och uppföljning av försvaret borde stärkas. Utredningen framhöll att Försvarsdepartementet borde leda försvarsplaneringen. Detta förutsatte i sin tur att Försvarsdepartementets analys-, planerings- och styrförmåga förstärks. Försvarsstyrningsutredningen föreslog också att regeringens detaljstyrning av Försvarsmakten borde minska i vissa avseenden, bl.a. vid tillsättningen av befattningar i Högkvarteret.
Vad gäller Försvarsmaktens interna styrning pekade utredningen på konflikter som uppstår mellan de båda styrmodeller som tillämpas (centraliserad uppdragsstyrning respektive interndebitering inom ramen för en beställar-/utförarrelation). FMLOG redovisades som ett exempel på en verksamhet där konflikter av detta slag anses ha uppstått. Som nämnts såg Försvarsstyrningsutredningen dock ingen anledning att ifrågasätta den avgiftsbaserade uppdragsstyrningsmodellen.
10 2005:7. Riksdagens och regeringens styrning av försvaret, Statskontoret; PM 2005. Försvarets styrning – styrkedjan från statsmakternas beslut till verklighet, Statskontoret (Dnr 2004/431-5); samt ESV 2005:10. Styrningen av försvaret. Ekonomistyrningsverket.. 11SOU 2005:92.
75
Tidigare utredningar SOU 2011:36
76
3.6 Utredningarnas genomslag
2004 års försvarsbeslut medförde att besparingsperspektivet kom att bli dominerande i det förändringsarbete beträffande försvarets stödverksamheter som initierades från statsmaktsnivå från mitten av 2000 och framåt. De utredningar som genomfördes före denna tidpunkt utgick därför från andra förutsättningar än vad som senare kom att gälla. Försvarsförvaltningsutredningen var den första av de besparingsutredningar som tillsattes beträffande stödverksamheterna efter 2004 års försvarsbeslut. Utredningen föreslog kostnadsreduktioner i försvarets lednings- och stödverksamheter om totalt 2 miljarder kronor per år. Försvarsförvaltningsutredningens förslag genomfördes till stora delar. Omställningsarbetet kunde genomföras enligt plan och de föreslagna reduktionerna och effektiviseringarna bedömdes ha realiserats i planerad utsträckning. Omställningen innebar att personalstyrkan vid stödmyndigheterna minskade med sammanlagt 1 100 årsarbetskrafter mellan 2004 och 2008. Detta bedömdes dock inte ha påverkat myndigheternas leveransförmåga12.
Försvarsstyrningsutredningen behandlade försvarets styrnings- och finansieringsformer generellt. Hela styrkedjan från riksdagen via regeringen till försvarets myndigheter analyserades. Stödverksamheterna berördes indirekt på så sätt att uppdragsstyrningen vad en av de styrningsformer som omfattades av utredningens uppdrag. Försvarsstyrningsutredningen föreslog dock inte några förändringar i denna styrningsform. Varken Försvarsstyrningsutredningen eller andra utredningar som genomfördes beträffande styrningen av försvaret medförde några långtgående ändringar av den grundläggande styrmodellen. Däremot genomfördes mindre ändringar som syftade till att ytterligare renodla användningen av anslags- och avgiftsfinansiering inom ramen för modellen.
Ingen av de utredningar som behandlats i detta kapitel har föreslagit några större förändringar i myndighetsstrukturen inom stödverksamheterna. De första förslagen till långtgående förändringar i myndighetsstrukturen inom stödverksamheterna redovisades av Försvarsberedningen i den rapport som kom i juni 2008. Som framgår av kapitel 2 redovisade även Stödutredningen långtgående förslag till strukturförändringar inom stödverksamheterna. En följd av Stödutredningen blev att Försvarsexportmyndigheten inrättades 2010 med ansvar för exportstöd och försäljning av övertalig materiel.
12 2009:11. Omställning av det militära försvaret. Status i juni 2009. Statskontoret.
4 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
4.1 Inledning
Forskning och utveckling (FoU) för försvarets behov utgör en del av den vidare processen att forma en säkerhets- och försvarspolitik, att utforma försvarets olika delar, att skapa funktioner, enheter och förband samt utveckla försvarsförmåga. FoU bidrar i olika grad till utvecklingen inom angivna delar. Det är i detta sammanhang därför nödvändigt att beskriva kopplingen mellan FoU och utformning av funktioner, förband och system inom det militära försvaret samt de funktioner som stödjer samhällets krisberedskap.
Denna koppling sker inom det militära försvaret främst genom den doktrin- och strategiutveckling samt studie- och planeringsprocess som Försvarsmakten bedriver i samverkan med försvarssektorns övriga myndigheter och i viss utsträckning även industrin. Inom området för samhällets krisberedskap har Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) motsvarande roll som Försvarsmakten har inom det militära försvaret.
I detta kapitel redovisas en kartläggning av innehållet i dagens FoU samt hur FoU i dagsläget leds, inriktas och nyttiggörs för olika ändamål inom det militära försvaret. Kartläggningen baseras på styrande dokument och underlag som inhämtats från berörda myndigheter samt den konsultrapport som lämnats till utredningen av konsultföretaget PricewaterhouseCoopers (PWC)1.
1 I konsultrapporten framhålls att beskrivningen i rapporten utgår dels från skriftligt underlag som lämnats av berörda myndigheter, dels från observationer i samband med arbetsmöten, föredragningar och intervjuer. Beskrivningen utgår från formella styrdokument och gemensamma underlag och kan inte anses vara heltäckande när det gäller informell styrning eller faktisk tillämpning av gällande riktlinjer eller processbeskrivningar. Vidare anges genom intervjuer med berörd personal samt av tillgängliga utvärderingar, rapporter och annan dokumentation, att det finns exempel på felaktig eller ineffektiv tillämpning av gällande riktlinjer för forsknings- och utvecklingsverksamheten. Det finns även tecken på att styrande dokument inte har synkroniserats med samordningsavtal. Konsultens rapport har även kvalitetssäkrats genom granskning av till utredningen knutna myndighetsexperter.
77
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
4.2 Bakgrund
Försvarets FoU kan beskrivas ur olika perspektiv och värderas från olika utgångspunkter. FoU ska inriktas så att den stödjer utvecklingen inom berörda delar av statsbudgetens utgiftsområde 6.
FoU spelar en roll i ett säkerhetspolitiskt, försvarspolitiskt såväl som ett näringspolitiskt perspektiv. Detta kan sägas handla om tre aspekter: för det första så utgör resultat från FoU på försvars- och säkerhetsområdet, genom sin karaktär av framåtblickande och kunskapsgenererande, en viktig del av grunden för svensk försvars- och säkerhetspolitik i vid mening; för det andra så utgör FoU på försvars- och säkerhetsområdet en kunskaps-, kompetens- och teknikgenererande resurs som innebär att Försvarsmakten och andra aktörer på området bättre kan lösa sina uppgifter och stå redo för framtidens utmaningar; och för det tredje så genererar FoU innovationer och näringspolitiska effekter.
4.3 FoU på försvarsområdet – syfte med verksamheten
Det övergripande syftet med Försvarsmaktens FoU är att både på kort och lång sikt stödja den fortsatta realiseringen av ett flexibelt och tillgängligt insatsförsvar. Pågående och planerade insatser ska stödjas genom tidig och effektiv avtappning av resultat från FoU. FoU ska bidra till att ge Försvarsmakten den handlingsfrihet som krävs för att kunna möta framtida osäkerheter, förändrade förmågebehov samt de möjligheter och risker som nya teknologier skapar.
Ett problem i sammanhanget är att de flesta myndigheter inte skiljer mellan FoU eller andra närliggande verksamheter.2 Samma situation föreligger för Försvarsmakten. Därmed existerar det svåra gränsdragningsproblem inom ramen för det som Försvarsmakten väljer att definiera som FoU rörande vad som verkligen kan sägas vara FoU respektive exempelvis analys och utvärdering.
Vi har i vår definition av forskning respektive utvecklingsverksamhet valt att utgå från de definitioner som tidigare har presenterats i kapitel 2, Utgångspunkter.
Inom Försvarsmakten finns oftast en bestämd militär tillämpning i sikte för forskningssatsningar. Försvarsmakten bedriver behovs-
2SOU 2008:118, Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, avsnitt 2.6.3. Förvaltningskommittén.
78
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
motiverad forskning vilket i myndighetens fall innebär att forskningens frågeställningar ska vara relevanta för den aktuella tillämpningen genom att spårbarhet finns mellan operativa behov eller krav och forskningsfrågan.
Med begreppet utvecklingsverksamhet avses primärt kunskapsutveckling i en vid bemärkelse, som underlag för förmågeinriktning och/eller materielförsörjning. FoU för Försvarsmaktens behov bedrivs i varierande omfattning vid förband, skolor och centra samt via externa beställningar, främst till Försvarets materielverk (FMV), Försvarshögskolan (FHS), Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) och Fortifikationsverket (FortV) samt industri/företag.
Med den definition som vi har valt av forskning respektive utveckling är det analys- och metodstöd som FOI lämnar i formen av t.ex. direktstöd inne i Försvarsmaktens högkvarter alternativt tekniska undersökningar i nära anslutning till Försvarsmaktens insatser verksamheter som befinner sig i ett gränsland mellan FoU och annan verksamhet. Dessa verksamheter spelar viktiga roller för Försvarsmaktens strategiska kompetens- och kunskapsförsörjning, men de definitioner av FoU som vi har valt fångar inte all relevant verksamhet. En vägledande princip för att lyckas fånga in det som kan inkluderas i FoU-verksamhet har därför varit att beakta de verksamheter som återfinns inom ramen för våra definitioner av FoU alternativt använder forskningsbaserad kunskap för att lösa ställda uppgifter. Det är utredningens bedömning att denna syn täcker in merparten av den verksamhet som återfinns inom ramen för vad Försvarsmakten väljer att redovisa som FoU samt de FoUbeställningar som Försvarsmakten lägger på FOI, FHS och FMV. Utredningen återkommer till frågan om FoU relativt annan verksamhet, och potentiella problem med dagens sätt att hantera FoU-begreppet i Försvarsmaktens, i avsnitt 4.9.2. FOI redovisar i sin årsredovisning för 2010 en syn där myndigheten pekar på FoU som den kunskapsuppbyggande delen av verksamheten, vilken syftar till att säkerställa att relevanta kompetenser finns tillgängliga i framtiden. Den övriga verksamheten skulle därmed vara när den forskningsbaserade kunskapen används för att lösa uppgifter i närtid. Därmed finns det en tydlig koppling mellan de mer renodlade FoUverksamheterna och annan verksamhet som samma personal utför.
Tidigare utredningar har arbetat med olika indelningar och kategoriseringar av försvarets FoU. Vi har i likhet med betänkandet En
79
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
effektiv förvaltning för insatsförsvaret3 identifierat fyra huvudkategorier inom vilka det uppfattas som relevant att även i framtiden bedriva försvarsrelaterad FoU:
1. Insatsorganisationens behov. Här avses FoU som är direkt kopplad till existerande förbandstyper och där FoU behöver bedrivas som ett led i att vidmakthålla, utnyttja och anpassa förbanden för olika typer av insatser. Tidshorisonten är här 5 till maximalt 10 år. Inriktningen är främst kunskapsuppbyggande FoU inom ramen för etablerade forskningsområden.
2. Försvarets långsiktiga behov. Här avses FoU som är kopplat till behovet av att följa generell forskning och teknikutveckling vars militära tillämpningar kan bli särskilt betydelsefulla för försvarets förmåga att framgent lösa sina uppgifter. Tidshorisonten är här 10–20 år eller längre. Inriktningen är främst möjlighetsdriven FoU mot nya forskningsområden.
3. Försvarsindustriella behov. Här avses FoU som efter explicita överväganden bör bedrivas med statlig finansiering inriktad mot tekniska och industriellt lovande områden och som är av särskild försvars- och näringspolitisk betydelse. Denna typ av FoU bör vara av generisk och innovativ natur där en ökad öppenhet i förhållande till utfall och resultat bör kunna accepteras.
4. Regeringens behov. Här avses forskning som är av utrikes-, säkerhets- och försvarspolitisk karaktär och som är av särskild betydelse för regeringens inriktning av politiken på respektive område.
Om perspektiven vidgas till närliggande verksamheter hos Försvarsmakten kan en ytterligare kategori läggas till de ovanstående:
5. Försvarets omedelbara behov. Här avses FoU, eller mycket närliggande verksamhet, som främst har formen av kunskapsavtappande karaktär och sker insatsnära eller som direktstöd i Försvarsmaktens interna processer. Tidshorisonten är här omedelbar till 5 år. Inriktningen är främst kunskapsavtappande FoU inom ramen för etablerade forskningsområden.
Försvarets satsningar på FoU inriktas och genomförs utifrån ett nyttoperspektiv, där försvarets behov ska vara styrande. Detta inne-
80
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
bär att det måste finnas en kvalificerad beställarkompetens avseende FoU inom regeringskansliet och vid de beställande myndigheterna samtidigt som man tar råd av sektorns egna forskningsorganisationer och annan vetenskaplig och teknisk kompetens inom och utom landet vid inriktning, genomförande och utvärdering av FoU-insatserna.
Förmågan att leda försvarets utveckling stöds genom FoUinsatser inom ramen för Försvarsmaktens studie- och planeringsverksamhet samt den utbildnings- och övningsverksamhet som bedrivs på alla ledningsnivåer. Förmåga till verkan stöds inom ramen för den fortlöpande förbands- och taktikutvecklingen. Det i ekonomiska termer mest omfattande stödet från FoU-verksamheten ges inom ramen för materielförsörjningsprocessen, där FoU-insatser görs i alla skeden från tidiga studier till avveckling av materiel.
Inom forskning och teknikutveckling upprätthålls olika kompetenser samtidigt som fokuserade satsningar görs mot områden som är särskilt viktiga för det militära försvaret. Inom utvecklingsverksamheten har de senaste årens reduceringar inom det militära försvarets materielutveckling dock medfört behov av att tydligare prioritera mellan olika system- och kompetensområden.
Samtidigt kan konstateras att kommersiellt driven FoU ökar i betydelse för försvaret. Den snabba teknikutvecklingen inom för olika försvarssystem avgörande teknikområden tillsammans med långa omsättningstider för plattformssystem ställer krav på fortsatt förnyelse. Det måste därför särskilt beaktas i vilken grad försvaret kan finna former för samverkan med den civilt inriktade industrin. Därmed uppstår ett speciellt problem då denna industri vänder sig mot en civil marknad som i volym överstiger försvarets behov av motsvarande tjänster och produkter samtidigt som kraven på produkternas utformning och prestanda i viss utsträckning är olika. De militära kraven på t.ex. robusthet och säkerhet mot olika typer av störning och motverkan finns oftast inte lika uttalade på den civila marknaden. Inom områden där kommersiella intressen är drivande fokuseras därför försvarets satsningar till systeminsikt och nyckelteknologier som är avgörande för militära tillämpningar. Kontaktytorna mot den forskning som bedrivs vid universitet och högskolor och med civil teknikutveckling har också blivit allt viktigare i takt med att gränserna mellan militär och civil teknikutveckling suddas ut.
Den ökande internationaliseringen och det faktum att det inom det svenska försvaret bara genomförs en bråkdel av världens sam-
81
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
lade, försvarsrelaterade FoU-satsningar gör det också nödvändigt att systematiskt samverka internationellt där detta är möjligt och kostnadseffektivt samt förenligt med svenska säkerhetspolitiska målsättningar. För att lyckas med en sådan strategi är det av avgörande betydelse att Sverige som nation har något att erbjuda i form av kompetenser av hög kvalitet. Uppbyggnad och fortlöpande utveckling av sådan kompetens är en viktig del av FoU-verksamheten.
4.3.1 FoU ur ett förmåge- och nyttoperspektiv
FoU på försvarsområdet kan även ses ur ett förmåge- och nyttoperspektiv i vilket verksamheten relateras till de olika förmågor som försvarsmyndigheterna ska utveckla och besitta för att på bästa sätt lösa av statsmakterna givna uppgifter. Regeringen har angivit att Försvarsmakten ska ha operativ förmåga i termer av omvärldsbevakning, insatser och utveckling (se kapitel 9, Det framtida försvaret).4
För det första måste Försvarsmaktens ha en operativ förmåga till omvärldsbevakning. I detta ligger bl.a. att upptäcka hot mot Sverige, följa den militärstrategiska och militärtekniska omvärldsutvecklingen samt analysera olika aktörers verksamheter, förmågor och avsikter. Inom ramen för denna förmåga ska även Försvarsmakten ha förmågan att ta fram underlag för beslut om beredskapshöjningar, insatser samt förändring av operativ förmåga.
För det andra måste Försvarsmakten ha en operativ förmåga till insatser. I detta ligger bl.a. att kunna hantera frågor rörande territoriell integritet, luft- och havsövervakning, olika former av incidenthantering, stöd till övriga samhället samt skydd av egna anläggningar såväl som förmågan till insatser med militära förband nationellt och internationellt, mot kvalificerade och okvalificerade aktörer samt i hela skalan från lågintensiva till högintensiva konfliktnivåer.
För det tredje måste Försvarsmakten ha en operativ förmåga till utveckling av militär förmåga. I detta ligger bl.a. att bedriva studier och försök samt att genom forskningsuppdrag till andra myndigheter, organisationer och institut kunna utveckla befintliga och nya förband, nya kompetenser och förändrad operativ förmåga och funktioner bl.a. för att kunna möta förändrade krav eller en förändrad säkerhetspolitisk situation.
4Prop. 2008/09:140, Ett användbart försvar.
82
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
Vi har i detta sammanhang identifierat krav på tre övergripande förmågor som bör föreligga för att säkerställa att det försvarspolitiska inriktningsbeslutets intentioner inom detta område kan förverkligas.
För det första måste förmågan till övergripande ledning vad avser statsmakternas förmåga att leda och samordna försvarets utveckling genom försvarsbeslut, försvarspolitiska propositioner m.m. samt myndigheternas framtagande av underlag för detta ändamål säkerställas.
För det andra måste förmåga till anpassning mot nya villkor och uppgifter i en osäker framtida omvärldsutveckling säkerställas. Detta innefattar att skapa en omvärldsuppfattning, att uppmärksamma nya hot och möjligheter, att pröva nya alternativ, att skapa kunskap och att förbereda genomförande av tänkbara anpassningsåtgärder.
För det tredje måste förmåga att använda försvarsresurserna för operativa uppgifter i enlighet med aktuell inriktning av försvarspolitiken säkerställas.
FoU stödjer de ovanstående i samtliga, om än i olika hög utsträckning, aspekter. På ett övergripande plan kan FoU-satsningarna sägas syfta till att skapa förmåga till anpassning mot olika typer av hot, risker, villkor och uppgifter som kan uppstå i framtiden – men de kunskaper som genereras av FoU används för att möjliggöra samtliga krav på förmågor.
Även inom området för samhällets krisberedskap fokuseras FoUsatsningarna på ett övergripande plan till att skapa förmåga till anpassning mot olika typer av hot, risker, villkor och uppgifter som kan uppstå i framtiden. Stöd till förmågan att leda samhällets utveckling inom detta område utgörs bl.a. av forsknings- och studieverksamhet, utbildningsinsatser och övningar. Forsknings- och studieverksamheten syftar bl.a. till att bygga upp kunskaper om och förståelse för omvärldsutvecklingen och successivt förändrade förutsättningar och villkor för kunna skydda samhället mot olika typer av risker och hot. Utvecklingsverksamheten inom detta område har karaktären av åtgärder för att bl.a. stärka och skydda samhällets infrastruktur mot olika typer av hot och risker samt på olika sätt bidra till samhällets krishanteringsförmåga. Liksom för det militära försvaret är det här betydelsefullt att utveckla det internationella samarbetet, bl.a. med syfte att utveckla förmågan till krishantering och säkerhetsfrämjande verksamhet samt för att få ta del av resultat som kan nyttiggöras i utvecklingen av verksamheten att skydda samhället mot olika risker och hot.
83
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
Sammanfattningsvis kan FoU analyseras i ett förmåge- och nyttoperspektiv genom att relatera satsningar på FoU i de ovanstående perspektiven. På vilket sätt FoU stödjer krav på operativ förmåga, krav på förmåga för att kunna realisera det försvarspolitiska inriktningsbeslutets intentioner samt viktiga verksamheter hos Försvarsmakten är ett mått på relevansen och vikten av de satsningar som sker på FoU.
4.4 FoU på försvarsområdet – verksamhetens omfattning
4.4.1 Försvarsrelaterad FoU
Försvarsrelaterad FoU finansieras av anslag, uppdrag från Försvarsmakten, FMV, MSB m.fl. samt via uppdrag från Regeringskansliet.
Försvarsmakten redovisar sina satsningar på FoU genom den s.k. verksamhetsgren 3 (VG 3). Inom ramen för VG 3 beställer Försvarsmakten forskning från bl.a. FOI, FHS, universitet och högskolor samt teknikutveckling från FMV. FOI och FHS utför en stor del av forskningen i egen regi medan beställningarna till FMV omsätts i nya uppdrag till främst industrin, men även FOI, FHS, andra forskningsinstitut, universitet och högskolor.
En mindre andel av den forskning som genomförs vid FOI och FHS utgörs av forskning för regeringens behov och inriktas av Försvarsdepartementet. Forskningen behandlar bl.a. försvars- och krishanteringsförmåga samt säkerhetspolitisk och strategisk analys.
FHS har även anslag för forskning knutet till ämnesutveckling och kunskapsförsörjning till officersprogrammet.
Dessutom har FOI anslag för att bedriva forskning, utredningar och andra insatser rörande bl.a. säkerhetspolitik och nedrustning. Denna verksamhet inriktas av Utrikesdepartementet.
I tabellen nedan visas storleken samt fördelningen av anslag inom VG 3, forskning för regeringens behov, forskningsmedel inom FHS utbildningsanslag5 samt medel för Forskning, utredningar och andra insatser rörande säkerhetspolitik och nedrustning (del av anslag 1:6, utgiftsområde 5). Siffrorna baseras på utfall 2009:
5 Dessa siffror bygger på egna bedömningar utifrån vad FHS redovisar som forsknings- och forskarutbildningsmedel.
84
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
Tabell 4.1 FoU – anslag
Forskning och utveckling – anslag (mnkr) Utfall 2009 Mottagare (Verksamhetsgren 3 hos Försvarsmakten)
Utgiftsområde 6: Försvar och samhällets krisberedskap
Anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap
493,0 FM
Anslag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar
790,0
FM
Anslag 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar
188,0 FM
Anslag 1:5 Forskning och teknikutveckling 977,0 FM (Forskning för regeringens behov)
Utgiftsområde 6: Försvar och samhällets krisberedskap
Anslag 1:7 Officersutbildning m.m. ap.1
11,0
FHS
Anslag 1:9 Totalförsvarets forskningsinstitut ap.1
43,4
FOI
(Forskningsmedel kopplat till utbildning m.m.)
Utgiftsområde 16: Utbildning och universitetsforskning
Anslag 2:57 Forskning och konstnärligt utvecklingsarbete – del till FHS ap.10
4,8 FHS
Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap
Anslag 1:7 Officersutbildning m.m. ap.1
50,8
FHS
(Utrikesdepartementet)
Utgiftsområde 5: Internationell samverkan
Anslag 1:6 Forskning, utredningar och andra insatser rörande säkerhetspolitik och nedrustning ap.4
33,0 FOI
Källa: FM:s årsredovisning 2009, FHS årsredovisning 2009, FOI:s årsredovisning 2009
.
Utöver detta bedriver Försvarsmakten utveckling som redovisningstekniskt faller under andra verksamhetsgrenar. Detta handlar då om materielutveckling som sker objektsbundet mot olika materielobjekt efter beslut om serieanskaffning. Medlen för denna typ av satsningar uppgick till cirka 2 457 miljoner kronor 2009.6
4.4.2 Försvarsmaktens forsknings- och utvecklingsverksamhet
VG 3 går i sin tur att bryta ner i mindre delmängder. I Försvarsmaktens underlag till utredningen redovisar myndigheten en uppdelning av verksamhetsgrenen i Forskning; Teknikutveckling; FoTtransfer; Studier och konceptutveckling; Organisations-, metod- och
6 Försvarsmaktens (Prod/mtrl) redovisning 2010-08-17 för referensgrupp materielförsörjningsfrågor.
85
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
materielförsök; samt Övrig koncernövergripande FoU. I tabellen nedan visas hur Försvarsmakten bedömer att dessa verksamheter har belastat VG 3 under 2008:
Tabell 4.2 VG 3 nedbruten på olika verksamheter och anslag för 2008
Område (mnkr)
Utfall 2008
Anslag
1.1
Anslag
1.3
Anslag
1.4
Anslag
1.5
Forskning
468 5 - - 463
Teknik-utveckling
281 4 - - 277
FoT-transfer
51 2 - - 49
Studier och konceptutveckling
185 150 - - 35
Org-, metod- och materielutveckling 1 107 306 356 445 - Koncernövergripande FoU 154 - - - 154 Summa: 2 246 467 356 445 978
Källa:
Försvarsmaktens svar på begäran den 19 november 2010 – Försvarsmaktens redovis-
ning med anledning av SOU, Försvarsstrukturkommittén 2010-08-26 Begäran om redovisning av Försvarsmaktens behov av stöd (HKV bet 23 250:66026).
Nedan ges en mer utförlig beskrivning av de olika delarna av VG 3.
4.5 FoU på försvarsområdet – verksamhetens innehåll
4.5.1 Forskning, teknikutveckling samt FoT-transfer
Områdena Forskning, Teknikutveckling, samt FoT-transfer hanteras alla inom ramen för det som i Försvarsmakten benämns såsom Forskning och teknikutveckling (FoT). Alla dessa får sin huvudsakliga finansiering från anslaget 1:5 under utgiftsområde 6. Verksamheten leds och inriktas genom Försvarsmaktens Inriktningsplan
FoT (IFoT). Exempelvis så syftar nuvarande IFoT 2012 till att övergripande beskriva inriktningen för FoT-verksamheten för år 2012, den preliminära inriktningen för 2013–2015 och prognosen för 2016–2021. Denna inriktningsplan utvecklas därefter i en kompletterande och mer detaljerad FoT-plan. FoT ingår som en central del i Försvarsmaktens FoU som i sin tur utgör basen i VG 3.
86
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
Allmänt om FoT
FoT-verksamheten delas in i olika områden, där varje område styrs och följs upp av en för ändamålet sammansatt grupp under ledning av Försvarsmakten. Varje grupp har att förvalta och utveckla en portfölj av FoT-projekt inom det tilldelade ansvarsområdet. Portföljen balanseras utifrån relevans men även utifrån mognadsnivå, dvs. att det inom området ska finnas projekt som behandlar tekniker (motsv.) på olika mognadsnivå och därmed olika tidshorisont. Tekniskt orienterade projekt klassificeras enligt den internationella niogradiga skalan för Technology Readiness Level, TRL (se avsnitt 4.5.1.).
Nivåindelning av uppdrag inom FoT och övrig materielinriktad utvecklingsverksamhet bedöms av Försvarsmakten ha flera olika fördelar, bl.a. underlättar det gränsdragning för vilken verksamhet som bör bedrivas i myndighetens processinriktade arbetssätt och underlättar även internationellt samarbete. FoT-verksamheten i dessa delar kan beskrivas som ett flöde där TRL successivt höjs och resultat eller delresultat successivt tappas av när de är tillräckligt mogna. Mognadsnivån för projekt inom FoT kan variera inom ett relativt vitt spann beroende på typ av avtappning, i princip inom hela skalan för FoT, dvs. TRL 2–6. I de s.k. transferprogrammen kan även de högre mognadsnivåerna 7–8 bli aktuella. I normalfallet lämnar dock ett projekt eller en produkt FoT-verksamheten i och med att TRL 6 uppnås.
FoT är dock inte begränsat till enbart teknik, utan omfattar även humanrelaterade frågeställningar och svarar på direkta behov från insatsorganisationen.
För att effektivisera kunskapsuppbyggnaden för de breda problemställningar som ställs inom försvaret finns möjlighet att inom FoT initiera och driva ett särskilt temaområde, som sammanhålls av en temagrupp. Gruppen har då bl.a. som uppgift att följa upp resultatutvecklingen inom temat, ge förslag till inriktning och samordning av studier och projekt inom olika FoT-områden, ge rekommendationer till förändringar inom FoT-verksamheterna samt medverka i kunskaps- och tekniköverföring.
För att ytterligare effektivisera nyttan med FoT samt förstärka och förtydliga bryggan mellan denna och mottagare för resultat från forskning och teknikutveckling inom insatsorganisationen och materielförsörjningen finns ett särskilt transferprogram framtaget. Ett syfte med FoT-transferprojekten är att höja mognadsnivån så
87
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
att resultaten kan prövas i realistisk tillämpning och miljö. Ett annat syfte är att snabbare nyttiggöra de mest lovande forsknings- eller teknologiutvecklingsresultaten och att lyfta dessa mot användning inom t.ex. Försvarsmaktens operativa verksamhet.
Dessutom finns ett samverkansprogram inom ramen för FoT, vilket har till syfte att öka verkningsgraden av satsade medel genom värdering av civil FoU samt möjliggöra ökad samverkan med civila aktörer.
Nedan visas på den ekonomiska fördelningen 2009 mellan olika FoT-områden samt olika aktörer:
Tabell 4.3 Utfall för anslag 1:5 för respektive FoT-område samt FoTtransfer och samverkansprogrammet
FoT-område (tkr) Forskning 2009 Teknikutv 2009 Total 2009 Modellering och simulering 17 373 9 359 26 732 Ledning och MSI 69 941 13 209 83 150 Ledarskap 19 959 19 959 Sensorer och signaturanpassning 65 550 25 480 91 030 Undervattensteknik 36 550 7 273 43 823 Vapen och skydd 52 000 27 173 79 173 Telekrig 69 000 14 022 83 022 Försvarsrelaterad medicin 24 350 870 25 220 Fordonsteknik 2 991 2 991 Flygteknik 19 900 127 725 147 625 CBRN och miljö 76 710 2 384 79 094 Logistik 11 057 11 057 Krigsvetenskap 5 350 5 350 Temaområden 5 281 5 281 Forsknings- och teknologitransfer 44 852 44 852 Strategiska forskningskärnor 16 900 16 900 Särskilda FoT-programmet 27 200 27 200 Totalt 478 864 313 595 792 459
Källa: Försvarsmaktens årsredovisning 2009.
88
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
Tabell 4.4 Utfall för anslag 1:5 – fördelat på utförare och verksamhet
Verksamhet (tkr)
2009
Forskning vid Totalförsvarets forskningsinstitut, FOI
407 950
Forskning vid Försvarshögskolan, FHS
51 568
Forskning vid Kungliga Tekniska Högskolan, KTH och andra leverantörer
6 896
Forskning vid Karolinska Institutet, KI
12 450
Teknikutveckling 313 595 Totalt 792 459
Källa: Försvarsmaktens årsredovisning 2009.
Sedan 2009 har det skett ett antal förändringar av FoT som behöver beröras närmare. FoT området Ledarskap har bytt namn till Organisation, profession och personal (OPP); Fordonsteknik har upphört som område; det särskilda FoT-programmet utgörs numera av det s.k. samverkansprogrammet (vilket innebär en reduktion och ny inriktning); och de strategiska forskningskärnorna har upphört. I beskrivningen nedan tas hänsyn till dessa förändringar.
De olika FoT-områdena
I detta avsnitt lämnas en översiktlig redogörelse för de olika FoTområdena.
Modellering och simulering
FoT-området modellering och simulering utgör ett integrerat och samordnat stöd för Försvarsmaktens olika verksamhetsområden och syftar till att öka myndighetens förmåga att lösa sina uppgifter och till ett effektivare resursutnyttjande. Forskningen inom området syftar till att ge svar på olika problemställningar inom myndighetens operativa verksamhet, särskilt vad avser insatser i internationella miljöer.
Verksamheten omfattar i huvudsak datorbaserade simuleringar och modeller för sådana simuleringar samt framtagning och värdering av försvarsmaktsgemensamma lösningar inom på området. Verksamheten syftar främst till att:
89
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
• stödja utveckling och vidmakthållande av Försvarsmaktens olika förmågor samt den fortsatta transformationen,
• stödja planering, beslutsfattande, utveckling, utbildning, träning och övning samt materielförsörjning,
• simulatorsystem och simulatoranläggningar interoperabla såväl nationellt som internationellt.
Ledning samt människa/systeminteraktion (MSI)
Inom FoU-området ledning samt människa/systeminteraktion utvecklas kunskaper, metoder och tekniska lösningar som stödjer Försvarsmaktens förmåga att leda nationella insatser samt genomföra expeditionära multinationella och multifunktionella insatser. Området omfattar i huvudsak FoT inom områdena ledning, människa i komplexa system, informationssäkerhet samt samband och telekommunikation.
Organisation, profession och personal (OPP)
FoT-området organisation, profession och personal fokuserar i huvudsak på att utifrån vetenskapliga grunder stödja en för Försvarsmakten säkerställd personalförsörjning baserad på frivillighet med särskild inriktning mot myndighetens internationella uppdrag. Inom området studeras militära erfarenheter från internationella operationer, våldsutövning och modern militär professionalism för att bidra till att förbereda och organisera svenska förband för internationella insatser.
Sensorer och signaturanpassning
FoT-området sensorer och signaturanpassning syftar till, på sensorområdet, att skapa förutsättningar att upptäcka, identifiera och följa potentiella mål/hot med låg signatur i en stor spaningsvolym på kort tid och i en miljö som karakteriseras av komplex vågutbredning och intelligent telestörning. Dessutom syftar området till, på signaturanpassningsområdet, att skapa dynamiskt skydd för att Försvarsmaktens förband ska kunna verka i olika hotmiljöer. Detta studeras genom att ta fram kunskap om hela kedjan från hot-
90
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
sensorer, miljö, maskeringssystem och formgivning till materialegenskaper.
En stark koppling finns till telekrig där signaturanpassning hör till området passiva motmedel. Området präglas av hög sekretess.
Undervattensteknik
Syftet med FoT-området som avser undervattensteknik är att inför framtiden säkerställa nödvändig tillgång till kunskap, kompetens, metoder och teknik för att stödja Försvarsmaktens förmågeutveckling, innefattande teknik- och materielförsörjning, samt övrig förbandsutveckling, inom det marina området. Huvudfokus ligger på vidmakthållande och utvecklande av förmågan att operera med undervattenssystem i grunda vatten, bl.a. vad gäller särskilda förutsättningar för akustisk och elektromagnetisk signaturgenerering och vågutbredning.
Vapen och skydd
FoT-området vapen och skydd omfattar konventionella vapensystem och verkansformer – förutom undervattensvapen – samt skydd mot dessa. Syftet med området är att stödja utveckling av verkan och skydd samt att utveckla Försvarsmaktens förmåga till anpassad verkan och att kunna skydda egna stridskrafter i komplexa och delvis okända insatser.
Telekrig
Syftet med FoT-området telekrig är att utveckla effektiva metoder för egenskydd av tekniska plattformar och förband kopplat till det elektromagnetiska spektrumet samt öka förbandens förståelse och förmåga i telekrigföring för framtida beredskap och konfliktsituationer. Hotbilderna består ofta av komplexa hot vilket kräver forskning inom flera områden i syfte att kunna erbjuda rimligt skydd för personal i insatsområden.
Telekrigområdet karaktäriseras av verksamhet som inte bedrivs eller forskas inom vid andra universitet eller högskolor i Sverige. Kunskap och resultat är inte tillgängliga på den öppna marknaden och internationella samarbeten kan endast etableras då djupt för-
91
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
troende råder och det är uppenbart att båda parter (bilaterala samarbeten är vanligast) är överens om att den andre kan bidra på ett givande sätt. Kunskapen inom telekrigområdet bedöms av Försvarsmakten vara en nationellt integritetskritisk resurs.
Försvarsrelaterad medicin
Syftet med forskning inom FoT-området försvarsrelaterad medicin är att belysa medicinska problemställningar relevanta inom Försvarsmaktens operativa verksamhet, att säkerställa försvarsunik medicinsk spetskompetens och att med försvarsmedicinska urvalsmetoder säkerställa myndighetens personalförsörjning. Syftet är att skapa underlag för optimal kunskap inom följande medicinska nyckelområden vilka är att betrakta som delmål:
• medicinska underrättelser,
• prevention,
• omhändertagande med rehabilitering, samt
• arbetsmiljö.
Flygteknik med elektronik och byggsätt
FoT-området flygteknik med elektronik och byggsätt omfattar forskning, teknikstudier och teknikutveckling i syfte att utveckla nationell kunskap och kompetens inom det flygtekniska området.
Karaktäristiskt för området är att det har starka kopplingar till ett flertal andra FoT-områden, såsom vapen och skydd, sensorer och signaturanpassning, telekrig samt ledning och MSI. Vidare karakteriseras området av en kärna med kunskap, kompetens och teknologi som är gemensam för civila och militära applikationer.
CBRN 7 och miljö
FoT-området CBRN och miljö syftar till att säkerställa att Försvarsmakten över tiden har en god CBRN-skyddsförmåga som kontinuerligt vidareutvecklas för att säkerställa ett tillräckligt skydd för förbanden.
7 (C)hemical, (B)iological, (R)adiological, (N)uclear. CBRN- området finansieras sedan 2010-06-30 direkt via anslag från Försvarsdepartementet.
92
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
Logistik
Syftet med FoT-området logistik är att genom teknikutveckling skapa och vidareutvecklas den kunskapsbas som behövs för Försvarsmaktens logistikutveckling. Syftet är därmed att Försvarsmakten ska kunna tillgodogöra sig rationella och ändamålsenliga sätt att lösa sina behov av tjänster och resurser.
Krigsvetenskap
Forskning i ämnet krigsvetenskap genomförs för att förbättra eller upprätthålla Försvarsmaktens krigföringsförmåga samt som stöd till Försvarsmaktens doktrinutveckling. Det innebär att forskningen inom ämnet främst ska bidra till att utveckla de konceptuella faktorerna som tillsammans med de moraliska och de fysiska faktorerna bildar grunden för krigföringsförmåga. Området indelas i:
• militärteori,
• militärstrategi, samt
• operationskonst och taktik.
Transferprogrammet
Transferprogrammet syftar till att stärka bryggan mellan forskning och teknikutveckling gentemot insatsorganisationen och dess materielförsörjning. Syftet är att snabbt kunna ta tillvara de mest lovande resultaten och göra dem tillgängliga för insatsförbanden.
Fokus ligger generellt på tidsperspektivet ett till två år. Projekten är grundläggande för en rad olika förmågor med kapacitet att stödja ett eller flera utvecklingsmål. Programmet har en stor bredd av projekt. Bland dessa kan nämnas t.ex. syntetisk aperturradar, optiksparare för stridsfordon, verktyg för stöd för rekrytering och urval, verktyg för filtrering och strukturering av observations- och underrättelserapporter samt hotanalys m.fl.
Samverkansprogrammet
Samverkansprogrammet syftar till att nyttiggöra civilt driven forskning som kan bidra till att lösa viktiga områden där Försvarsmakten har ett förmågebehov. Målsättningen med programmet är etablera
93
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
samarbeten med både civila och militära aktörer, svenska såväl som utländska. Genom denna samverkan ska utveckling som är civilt driven, eller finansierad av annat lands försvarsmakt, tillgodogöras det svenska försvaret. Exempel på projekt är t.ex.: säkerhetsinriktad forskning; rymd och flygteknik; Okylda IR-sensorer; Framställning av Galliumnitrid; Forskningssamordning med universitet och högskolor; samt samverkan med Utrikespolitiska institutet (UI) och Folke Bernadotteakademin (FBA).
Sammanfattningsvis finansieras FoT främst av anslagen 1:5 (för externa aktörer) och 1:1 (för Försvarsmaktens egna kostnader).
4.5.2 Studier och konceptutveckling
Studier
Studier utgör en viktig del i strävan att sätta resultat från forskning och teknikutveckling i sitt militära sammanhang – i ett strategiskt, operativt och taktiskt perspektiv. Försvarsmaktens studiebehov genereras inom ett stort antal områden. I huvudsak har dessa behov sitt ursprung i utvecklingsplaner på olika nivåer samt från resultat av satsningar på forskning och teknikutveckling. Studierna skall främst stödja framtagandet av beslutsunderlag rörande försvarsmaktsstrukturer, doktrinfrågor, förbandsutformning eller systemanskaffning. De skall också generera resultat som går att nyttja vid materiel-, metod-, organisationsförsök och experiment.
Försvarsmaktens studieverksamhet skall till övervägande del genomföras av Försvarsmaktens egen personal med stöd av kompetens från andra myndigheter, universitet och högskolor samt (för berörda studier) oberoende företag.
En viktigt studie i sammanhanget är Försvarsmaktens perspektivstudie. Denna syftar till att undersöka och redovisa olika alternativt för Försvarsmaktens framtida utformning om tio till tjugo år. Inriktningen av arbetet sker i nära samverkan med Försvarsdepartementet och utifrån olika utvecklingsmål. Perspektivstudien ska stödjas med kunskap från övriga studier och koncept samt skapa underlag för nya kunskapshöjande aktiviteter inom utvecklingsområdet.
94
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
Konceptutveckling
Konceptdriven utveckling syftar till att öka nyttiggörandet av forsknings- och studieresultat och leda till att lösningar snabbare kan tas fram för insatsförbandens behov. För att uppnå detta ska centrum, skolor och förband delta integrerat i studier och konceptutveckling. Till detta knyts också nationella och internationella samarbetsparter. Konceptdriven utveckling inom Försvarsmakten utgörs av aktiviteter där lösningar tas fram och prövas för omedelbara behov såväl som behov på längre sikt. Detta innebär att myndigheten väljer ut och prioriterar de övergripande, operativa och taktiska koncept som ska prövas och därefter implementeras för att ge en snabbare förmåge- och förbandsutveckling. Ett särskilt fokus läggs på att snabbt utarbeta och pröva lösningar på uppkomna frågeställningar från insatta förband.
Från och med 2011 planeras studier och konceptutveckling i en gemensam plan.
Exempel på verksamhet som bedrivs inom ramen för studier och konceptutveckling framgår av nu liggande utvecklingsplan för Försvarsmakten:8
Större delen av studierna inriktas för att skapa beslutsunderlag kring förmågeutveckling för att kunna utveckla och vidmakthålla en försvarsmakt som i en multinationell kontext kan möta en kvalificerad motståndare, särskilt avseende verkansförmåga. Inom markarenan genomförs en rad olika studier. Främst ska den framtida manöverbataljonen 2020 studeras i ett nordiskt samarbete. En utvecklad verkansförmåga inklusive graderad verkan och luftvärn planeras i en studie och identifiering och igenkänning av egna styrkor i ytterligare en. Härutöver planeras en arenastudie för markstridssystemet. Inom sjöarenan planeras förmågeutveckling av stridskrafterna och materielrelaterade vägvalsfrågor studeras avseende ytstrids- och minkrigssystemen. En arenastudie påbörjas för att kunna möta långsiktiga behov bortom 2020. Inom luftarenan inriktas verksamheten för att omhänderta systemfrågor bortom 2020. För utveckling av förmågor inom lednings- och informationsområdet, inklusive verkan på informationsarenan, ska påbörjade studier fortsätta. Inom logistikområdet ska studier bl.a. avseende förnödenhets- och strömförsörjning av insatsförband i olika miljöer genomföras samt en huvudstudie för metodutveckling och balansering inom logistikområdet. Inom konceptutveckling ska metoder tas fram för att öka förmågan till civil-militär samverkan. Det planeras ske genom att knyta ihop den militärstrategiska och operativa nivån med lämpliga nivåer inom andra
8 Försvarsmakten, Försvarsmaktens utvecklingsplan 2011-2020 (FMUP 2011), den 5 februari 2010 (HKV 23 320:51391), s. 80 ff.
95
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
myndigheter. Utvecklade metoder ska stödja såväl Säkerhets-sektorreformarbetet (SSR) som andra multifunktionella verksamheter samt utgöra underlag för en uppdaterad s.k. ”Grundsyn ledning”. Härutöver ska en ledningsmetod baserad på EBAO-konceptet implementeras harmoniserat med motsvarande utveckling inom i första hand EU men även Nato, i syfte att stödja en utvecklad operativ ledningsmetod till insatsorganisationen. Härutöver ska den kortsiktiga tekniska ledningssystemutvecklingen få stöd, inklusive utvecklingen av ledningssystem såsom SWECCIS mot Service Oriented Architecture (SOA) -konceptet samt säkerhetsmålsättningen för ledningssystem. Utvecklingen av Försvarsmakten mot en ökad expeditionär förmåga ska ske genom att ta fram koncept för strategisk rörlighet främst till sjöss i samverkan med andra aktörer, inom uthållighet genom att nyttja en koalitions gemensamma logistikkedjor och inom ledning genom att ta fram en multinationell och multifunktionell miljö för Comprehensive Approach. En ny studie inom en expeditionär delförmåga övervägs. Slutligen planeras konceptuella lösningar för att möta irreguljära hot genom att ta fram en metod för aktörsidentifiering och kompatibla planeringsmetoder för att kunna hantera irreguljära hot tillsammans med andra som t.ex. harmonisering av agerandet på stridsfältsnivån och genom att utveckla system för hotmiljöbedömning.
Studier och konceptutveckling finansieras främst av anslagen 1:5 (för externa aktörer) och 1:1 (för Försvarsmaktens egna kostnader).
4.5.3 Organisations- metod- och materielförsök
Som ett led i utvecklingen av krigsförband genomförs bl.a. organisations-, metod- och materielförsök som avser verksamhet som ska pröva och utveckla föreslagen organisation, stridsteknik eller -taktik innan nya typförband fastställs. Försöken sker främst med utgångspunkt från en preliminär förbandsmålsättning som ryms inom fastställda personella och materiella ramar. Materielförsöken ska stödja förbandens tekniska utveckling i syfte att verifiera att kraven i målsättningar och specifikationer är uppfyllda samt att den tekniska utformningen är lämplig. Slutmålet är fastställda förbandsmålsättningar.
Organisations-, metod- och materielförsök finansieras främst av anslagen 1:1 (för Försvarsmaktens egna kostnader) samt 1:3 och 1:4 (för externa aktörer).
96
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
4.5.4 Övrig koncernövergripande FoU
Utöver de aktiviteter och verksamheter som tidigare har beskrivits så finns det andra aktiviteter inom FoU som inte ryms inom dessa beskrivningar. Här ingår finansiering av FOI:s, FMV:s och FHS:s stöd till den övergripande FoU-processen inklusive deras medverkan i Försvarsmaktens olika grupper för planering, ledning och återrapportering av FoU. Omfattningen anpassas till uppdragsvolymen avseende FoT och studier. I stödet från FMV ingår framtagandet av en årlig teknisk prognos, som utgör underlag för bl.a. den militärstrategiska inriktningen.
Verksamheten omfattar även operationsanalytiskt stöd (OAstöd) till Högkvarterets olika ledningar och staber samt metodstöd vid FOI. OA-stödet behovsinventeras årligen. Verksamheten omfattar även Försvarsmaktens andel i det nationella flygtekniska forskningsprogrammet (NFFP) samt, enligt särskilda regeringsbeslut, det svenska deltagandet i EDA:s (European Defence Agency) gemensamfinansierade forskningsprogram. Vidare ingår förvaltning av spelkortsbibliotek som bl.a. stödjer den strategiska planeringen samt Försvarsmaktens kunskapsportal (Kupal) som är en samlad databas för forsknings- och studierapporter och erfarenheter från insatser. Därtill finansieras utredningsuppdrag till myndigheter, universitet, högskolor och företag. Slutligen ingår finansieringen av flygstridskrafternas Luftstridssimuleringscentrum (FLSC) – som organisatoriskt återfinns hos FOI.
Övrig koncernövergripande FoU finansieras av anslaget 1:5 (för externa aktörer).
4.6 Ledning och inriktning av försvarets FoU
I detta avsnitt avhandlas vilken inriktning försvarets FoU har, samt hur denna leds och inriktas.
4.6.1 Försvarsmaktens strategi för FoU
Försvarsmakten har i samverkan med (FMV), (FHS) och (FOI) tagit fram en ny strategi för FoU på försvarsområdet, att gälla från och med 2009.9 Strategin ligger bl.a. till grund för en årlig FoU-pla-
9 Beslut den 18 februari 2009 (HKV 21 000:52385). Samtidigt upphävdes Försvarsmaktens FoT-strategi från 2002, 2002-02-08 (HKV 21 100:60627).
97
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
nering med en process där avvägningar och bedömningar ska göras för FoU-verksamheten. Strategin utgör det övergripande inriktningsdokument för det militära försvarets FoU-verksamhet.
FoU-strategin har utformats för att utnyttjas parallellt med
Strategin för Försvarsmaktens materielförsörjning (MFS)
10
, som fast-
ställdes den 2 februari 2007. FoU-strategin tillsammans med strategin för Försvarsmaktens materielförsörjning utgör Försvarsmaktens övergripande inriktning för utveckling och materielförsörjning.
Syftet med strategin
Enligt Försvarsmaktens FoU-strategi kan de viktigaste målen för utvecklingsverksamheten uttryckas på följande sätt:
• Försvarsmaktens FoU-verksamhet ska stödja den fortsatta realiseringen av ett flexibelt och tillgängligt insatsförsvar.
• Försvarsmaktens FoU-verksamhet ska bidra till handlingsfrihet inför framtida beslut.
• Nyttiggörande av FoU-verksamheten inom Försvarsmaktens insatsverksamhet ska stärkas.
Syftet med FoU-strategin är att inrikta och styra forsknings- och utvecklingsaktiviteter inom Försvarsmakten samt av myndigheten finansierad extern FoU-verksamhet. Strategin beskriver övergripande inom vilka områden FoU-verksamheten ska bedrivas, hur FoU-verksamheten ska genomföras samt hur samverkan och samarbeten ska ske med aktörer utanför Försvarsmakten, nationellt och internationellt. I strategin behandlas:
• forskning och teknikutveckling (FoT),
• kunskapsutveckling för samtliga faser av materielförsörjningsprocessen,
• studier och konceptutveckling för såväl operativ som taktisk nivå, samt
• prov och försök inom ramen för förbandsutvecklingen.
10 Försvarsmakten. Strategi för Försvarsmaktens materielförsörjning, den 2 februari 2007 (HKV 23 383:61994).
98
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
Technology Readiness Level (TRL)
Begreppet Technology Readiness Level används inom såväl EDA som NATO för att beskriva mognadsnivå hos teknologier samt sedan några år även inom Försvarsmaktens FoU-verksamhet. Den 9-gradiga TRL-skalan kan schematiskt beskrivas enligt nedan. FoU-verksamhet för Försvarsmakten bedrivs främst på TRL-nivåerna 2–6, och i mycket begränsad omfattning på TRL-nivå 1 (bilden nedan):
Figur 4.1 Schematisk förklaring av TRL-nivåer
Enligt strategin strävar Försvarsmakten även efter att kunna beskriva human- och samhällsvetenskaplig forskning i ett anpassat mognadsnivåsystem av motsvarande karaktär.
Inriktning av försvarets FoU enligt strategin
Kunskapsuppbyggnad genom FoU
I strategin konstateras att förståelse för kunskapsuppbyggnadens villkor är avgörande för hur framgångsrikt denna uppbyggnad kan ske. Detta är en iterativ process där långsiktiga relationer och tät
99
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
interaktion mellan användare/beställare och leverantör är grundläggande förutsättningar. För att maximera nyttan av Försvarsmaktens FoU-satsningar krävs därför att beställaren (Försvarsmakten) och leverantörerna (institut, universitet, högskolor, myndigheter och industri) skapar gemensamma och effektiva processer och samverkansformer för att överföra kunskap och erfarenhet. Resurser från hela FoU-organisationen ska snabbt kunna nyttjas för att lösa uppkomna behov vid insatsförbanden.
Försvarsmaktens FoU-verksamhet ska möjliggöra både långsiktig handlingsfrihet och stöd för att hantera dagens behov. Ny kunskap och kompetens måste tillföras och tillämpning av tidigare resultat underlättas för att på ett kostnadseffektivt sätt bidra till att lösa Försvarsmaktens behov, bl.a. i syfte att korta ledtiderna från beslut till färdig produkt. Detta innebär såväl att driva FoU-aktiviteter som att anpassa det som redan tagits fram i andra sammanhang. En viktig uppgift är också att på ett strukturerat sätt förvalta befintliga resurser och resultat så att en effektiv återanvändning möjliggörs. Vidare ska nyttiggörande av FoU-verksamheten inom Försvarsmaktens insatsverksamhet stärkas.
Kunskapsuppbyggnad genom FoU ska även ge förutsättningar för en högkvalitativ utbildning av Försvarsmaktens personal.
Viktiga medel och metoder för Försvarsmaktens FoU-strategi
En integrerad FoU-verksamhet
I strategin anges att FoU-verksamheten ska bedrivas effektivt genom en sammanhållen process som medger och betonar ett helhetsperspektiv. Detta perspektiv omfattar även att beakta och i vissa fall koordinera med verksamheter som på olika sätt interagerar med FoU-verksamheten.11 I helhetsperspektivet ingår även FoU-satsningar för att kunna möta nya hot och möjligheter, där tillämpningen inte alltid är väldefinierad. En sådan process ska också leda till ökad spårbarhet från behovsidentifiering till resultatavtappning.
I strategin framhålls att det är viktigt att styrning och värdering av FoU-verksamheten inte bara görs utifrån Försvarsmaktens redan identifierade eller uttryckta behov. Styrningen måste också snabbt kunna beakta nya behov utifrån nyttjarerfarenheter – exem-
11 Det gäller t.ex. perspektivplanering (PerP), teknisk prognos, spelkort, omvärldsbevakning samt doktrin-, strategi- och taktikutveckling.
100
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
srelaterade.
pelvis från insatser och konceptutveckling – samt nya förutsättningar och möjligheter som identifieras genom forskning och teknikutveckling jämte studier, inom och utanför Försvarsmakten.
FoU-verksamheten och materielförsörjningen ska koordineras så att tekniska möjligheter kan demonstreras och en effektivisering i kravställning och realisering av försörjningsbehov uppnås. För att skapa goda förutsättningar för sådan koordinering samt för en samordning av identifierade kompetensbehov ska innehållet i den årliga FoU-planeringen och materielplaneringen koordineras.
I strategin anges att ett mångdisciplinärt angreppssätt eftersträvas vid genomförandet av FoU-aktiviteter.12 För att effektivt kunna lösa Försvarsmaktens komplexa uppgifter behöver problem och frågeställningar belysas och lösningar hittas med stöd av flera olika teorier, metoder och angreppssätt. Insikten om hur flera olika teoretiska perspektiv samverkar är nödvändig för att nå den effekt och det resultat som önskas. Den bredd av teorier som krävs inkluderar områden som är individ-, teknik-, metod- såväl som organisation
FoU inom individ- och organisationsområdena ska stärkas för att kunna stödja Försvarsmaktens fortsatta utveckling av insatsförsvaret. Härigenom skapas också förutsättningar för en stärkt personal- och kompetensförsörjningsprocess.
Egen FoU-verksamhet
Försvarsmakten ska vidare skapa och driva egna starka FoU-områden när det finns särskilda skäl. Med särskilda skäl avses:
• sekretess- eller integritetsskäl,13
• behov av strategiska satsningar14, enligt regeringens inriktning
• behov av särskilda kompetenssatsningar15.
12 Med mångdisciplinärt menas att mer än ett teoriområde, synsätt eller flera kompetensområden används för att finna lösningar på problem och frågeställningar. 13 Sekretess- och integritetsskäl omfattar områden där särskilda restriktioner beträffande personal och kunskapsspridning föreligger. 14 Med strategiska satsningar avses kunskapsområden där Försvarsmaktens behöver bedriva/beställa egen forskning och teknikutveckling med både bredd och djup, för att upprätthålla erforderlig spetskunskap som stöd till de mest avancerade materielsystemen. Sådana satsningar kan vara nödvändiga för att säkerställa framtida operativ förmåga eller för att hantera långsiktiga nationella åtaganden mot andra länder. Denna forskning och teknikutveckling bör ske i internationell samverkan. 15 Särskilda kompetenssatsningar kan göras inom operativt prioriterade områden där svensk försvarsrelaterad forskning är av internationellt ledande karaktär. Motivet för detta är främst
101
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
Inom sådana områden bedrivs, efter prioritering och avvägning mot Försvarsmaktens övriga behov, egen FoU för att kunna uppnå bärkraftiga resultat.
På områden där det saknas särskilda skäl för en djupare egen FoU-verksamhet ska strävan vara att skapa tillgång på kunskap genom nationell eller internationell samverkan, i syfte att kunna tillhandahålla värderingskompetens vid t.ex. materielanskaffning. I övriga för Försvarsmakten angelägna kunskapsområden ska FoUverksamhet främst stödja förmågan till värdering på högre systemnivåer och där så är tillämpligt främst bedrivas genom samverkan nationellt och internationellt.
En breddad leverantörsbas
I strategin framhålls att de övriga försvarsmyndigheterna (t.ex. FMV, FOI, FHS) bedöms vara fortsatt lämpligast som huvudleverantörer till och primär kontaktyta för Försvarsmakten inom FoUverksamheten. För kunskapsöverföring till materielförsörjningen utgör FMV primär kontaktyta mot industrin.
Enligt strategin ska utnyttjande av huvudleverantörer av Försvarsmaktens FoU medge att en samlad kunskap för efterfrågad förmågeuppbyggnad finns på myndighetsnivå samt att spridning av FoU-resultat underlättas. Ett huvudmål är att förvärvade kunskaper ska förvaltas och koordineras på ett långsiktigt och strukturerat sätt.
Försvarsmaktens beställningar av FoU ska även skapa förutsättningar för integration och syntes av levererad kunskap samt att ökad kunskapsöverföring sker mellan FoU-områden. För att uppnå ökad kostnadseffektivitet och interoperabilitet ska dock FoU-verksamheten baseras på tjänster ur en breddad leverantörsbas. Utvärdering och val av externa leverantörer (myndigheter, institut, universitet och högskolor samt industri) för FoU-insatser ska styras av var mest nytta för Försvarsmakten uppnås. För sekretessrelaterad FoU ska särskilda krav ställas på forskningsutövaren.
att fortsatt utgöra en intressant samarbetspart internationellt och att kunna bedriva utbyte av kvalificerade forskningsresultat. Ur en nationell synpunkt är även sådan verksamhet att betrakta som strategiska satsningar.
102
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
Civilt driven FoU
I strategin anges vidare att förmågan att värdera och utnyttja befintlig kunskap och teknik för civila ändamål, som i huvudsak tas fram hos aktörer utanför försvarsmyndigheterna, ska förstärkas för att öka verkningsgraden i satsade medel och för att få snabbare resultat. Vidare anges att andra sätt att öka effektiviteten inom FoU är att medvetet söka samarbete bland FoU-aktörer som kan stärka och komplettera den egna kunskapen och förmågan. Teknologisprång (s.k. ”disruptive technologies”) som grund för ny förmågeutveckling ska särskilt bevakas och värderas. Då så bedöms lämpligt ska militär anpassning prövas inom ramen för Försvarsmaktens FoT-program.
Försvarsmakten ska i sin FoU-verksamhet även i ökande omfattning sträva efter att etablera program med gemensam finansiering med andra myndigheter, institut, industri och universitet och högskolor, med grundkravet att militära behov ska utgöra en utpekad mängd av programmens innehåll.
Övrig säkerhetsrelaterad forskning
I strategin framhålls att Försvarsmakten behöver stärka kopplingen till nationell och internationell säkerhetsrelaterad forskning. Detta erfordras för att – med myndighetens behov i fokus – öka och förtydliga myndighetens roll som aktör i samhällets bredare säkerhets- och krisberedskapsarbete. I sammanhang där myndighetens anpassning av civil teknik leder till en utveckling och produkter som är av intresse för andra myndigheter ska kunskapsöverföring och åtgärder för vidare samverkan underlättas.
Immateriella rättigheter
I strategin framhålls att en långsiktig och oberoende tillgång till framtagen kunskap ska tryggas för att tillgodose Försvarsmaktens kommande behov av att självständigt utveckla förmågor. Immateriella rättigheter utgör en ekonomisk investering som ska förvaltas och kunna omsättas i ekonomiska tillgångar. Rättigheter ska bevakas vid FoU-verksamhet finansierad helt eller delvis av Försvarsmakten. Ett särskilt fokus vad gäller ägande/nyttjande av rättigheter bör läggas vid FoT-uppdrag.
103
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
Internationell samverkan
En viktig del av strategin är att samarbete med internationella partners ska sökas med syfte att skapa inflytande i berörd FoU-verksamhet samt generera en multiplikatoreffekt på satsade medel, exempelvis genom samfinansiering. Primärt ska detta ske genom samarbete inom EDA och med länder inom EDIR/FA16 eller bilateralt med av regeringen och Försvarsmakten prioriterade samverkansländer, med ett särskilt fokus på nordiskt samarbete. Försvarsmakten, FHS, FMV och FOI medverkan inom t.ex. NATO RTO17 ska fördjupas, men fokuseras på ett begränsat antal grupper inom områden där Sverige har viktigare strategiska eller operativa behov. Möjligheten till ett rationellt och kostnadseffektivt internationellt samarbete ska alltid övervägas inför fastställande av Försvarsmaktens årliga FoU-planering.
4.6.2 Övergripande om försvarets FOU-processer
Övergripande inriktning av FoU
Inriktningen av Försvarsmaktens FoU hämtas från flertalet olika källor. Grunden finns i Försvarsmaktens långsiktiga planering med perspektivstudier, Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP) och till den knutna utvecklingsplaner samt budgetunderlaget (BU) men inriktning hämtas även från olika chefsbeslut inne i högkvarterets ledningsstab samt s.k. FoU- och FoT-konferenser. Ekonomin styrs med hänsyn taget till budgetunderlag, ÖB:s uppdrag och Försvarsmaktens regleringsbrev. Den fortlöpande styrningen av forskningens innehåll genomförs av respektive produktansvarig inne vid ledningsstaben.
Planeringen av FoU har sin startpunkt i en samverkan mellan kravställare inom insatsorganisationen och produktansvariga inom ledningsstaben. Inom ramen för denna samverkan definieras vilken kunskap och vilka åtgärder som behövs för såväl utveckling av metod och taktik som för utveckling av materiel.
Det är viktigt att konstatera att det inte finns någon myndighetsövergripande process för FoU inom försvaret. Istället så existerar det flera delprocesser.
16 European Defence Industry Reconstruction Framework Agreement, även kallat LOI-samarbetet, eller 6-nationsavtalet. 17 Research and Technology Organisation.
104
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
Ibland dessa delprocesser så utgör FoT-processen Försvarsmaktens etablerade process för planering och beställning av FoT Delar av FoT utnyttjas i materielförsörjningsprocessen. FoT är styrd främst av IFoT.
Förutom FoT förekommer utveckling, vanligtvis materielutveckling för att vidmakthålla bl.a. materielsystem, inom försvarets materielförsörjningsprocess samt studier och konceptutveckling. Materielutvecklingen är främst beroende av Försvarsmaktens materielplan. Studier styrs i första hand av Försvarsmaktens studieplan.
Samverkan med myndigheter utanför Försvarsmakten sker, vad avser forskning och teknikutveckling, inom ramen för den s.k.
FoT-processen samt, vad avser utvecklingsverksamheten, i samband med de materieldialoger som årligen genomförs mellan Försvarsmakten och FMV.
Nuvarande inriktningen för FoT
Försvarsmaktens forskning och teknikutveckling (FoT) befinner sig i en förändringsprocess. Ekonomiska reduktioner, med tillhörande omavvägningar, har genomförts under perioden 2006–2010, för att medge nödvändiga satsningar på insatsförbandens verksamhet.
Försvarsmaktens FoT-verksamhet ska bedrivas i enlighet med myndighetens FoU-strategi.18 FoT-verksamheten ska som helhet stödja följande strategiska mål för myndigheten19:
• Försvarsmakten utgör en trovärdig myndighet och säkerhetspolitisk resurs,
• Försvarsmakten har omedelbart användbara insatsförband,
• Försvarsmakten har förmåga att utvecklas mot framtidens krav,
• Försvarsmakten har en effektiv resursanvändning,
• Försvarsmakten uppnår balans mellan insatsförmåga och långsiktig utveckling,
• Försvarsmakten har en helhetssyn och fokus på samlad effekt,
18 Försvarsmakten. Strategi för Försvarsmaktens forskning och utveckling (FoU), den 18 februari 2009 (HKV 21 000:52385). 19 Försvarsmakten. Strategiskt styrdokument för Försvarsmakten, den 18 december 2008 (HKV 09 100:73584).
105
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
• Försvarsmakten har en personalförsörjning med insatsförsvaret i fokus,
• Försvarsmakten bedriver en effektiv förmågeutveckling,
• Försvarsmakten reducerar kulturgapet mellan civil och militär personal.
FoT-verksamheten inriktas på ett mer övergripande plan mot följande målbild:
• Försvarsmaktens ska vidmakthålla förmågan att genomföra väpnad strid, i en multinationell kontext, mot olika typer av motståndare, vilket kräver en relevant kompetens- och förmågebredd.20
• Försvarsmakten ska vidmakthålla kvalificerade interoperabla och modulärt uppbyggda stridskrafter inom mark, sjö-, luft- och informations-/ledningsarenan.
• Försvarsmaktens övergång till stående och kontrakterade förband som deltar i multinationella insatser ställer allt högre krav på förbandens färdighets- och träningsnivå och förutsätter nya metoder avseende träning och övning.
• Försvarsmakten bör stärka förmågan till expeditionära insatser.21
• Försvarsmaktens förmåga till civil-militär samverkan bör stärkas.22
• Solidaritetsförklaringen och då särskilt förmågan att kunna ta emot militär hjälp bör analyseras och studeras.
De ytterligare faktorer som beaktas vid inriktningen av FoT- verksamheten är de speciella behov som finns inom integritetskritiska områden samt ökade krav på kunskap om de juridiska regelsystemen.
FoT präglas även av att internationell samverkan och internationellt samarbete – både bi- och multilateralt – i dag ingår i de flesta
20 Förmågan att verka i miljöer där irreguljära hot förekommer bör också förbättras. 21 Detta syftar till att snabbare och lättare än i dag kunna genomföra insatser i närområdet, inom Europa och globalt. En expeditionär förmåga gynnar även det nationella perspektivet. Den expeditionära inriktningen påverkar hela Försvarsmakten samt stödmyndigheterna. 22 Ett helhetsbaserat förhållningssätt enligt det internationella konceptet Comprehensive Approach ska tillämpas vid alla insatser. Förmågan ska utvecklas tillsammans med andra myndigheter och organisationer i Sverige samt i samklang med FN, EU och Nato och Sveriges viktigaste samarbetsländer.
106
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
FoT-projekten. Tendensen är att andelen projekt med internationella kopplingar ökar. Inte minst är samarbetet inom EU och i EDA regi viktiga för Försvarsmakten. En ökande nordisk samverkan planeras också för närvarande, inom ramen för NORDEFCOsamarbetet.
Planering av FoT
Försvarets forskning och teknikutveckling består av 13 kompetensområden samt studier och koncernstöd. FoT omfattar forskning, analys och teknikutveckling fram till dess realiserbarheten med olika delar av FoU är tekniskt och ekonomiskt klarlagd. FoT omfattar således inte de objektbundna delarna av FoU, men utgör förutsättningar för dessa.
FoT planeras av Försvarsmakten i FoT-processen. Grunden till FoT-processen finns i Försvarsmaktens långsiktiga planering med perspektivstudier, FMUP och BU. FoT-processen är flerårig och rullande.
För beredning av frågor avseende FoT har Försvarsmakten skapat en särskilt styrprocess23 och en särskild arbetsmetodik. Beredningen sker inom ramen för en projektorganisation i vilken FOI och FHS samt FMV ingår. Forskningsorganisationerna (FOI och FHS) utgör en kontaktyta mot universitet och högskolor medan FMV utgör kontaktyta mot industrin. FMV roll är att, inom ramen för sitt ansvar för försvarets materielförsörjning, stödja Försvarsmakten i att säkerställa erforderliga FoT-insatser för försvarets materiella förnyelse och vidmakthållande. Detta samordnas även med beredningsorganet projektgrupp FoT som består av Försvarsmakten, som är sammankallande, samt FOI, FMV och FHS. Första steget i planeringen är att identifiera Försvarsmaktens behov av forskning och teknikutveckling – vilket görs internt av Försvarsmakten. Därefter behöver även avvägning och prioritering göras. Detta ligger sedan till grund för den s.k. inriktningsplanen FoT.
Detta följs av att projektbeskrivningar utformas av FoT-grupper som består av företrädare för respektive kompetensområde, med deltagare från de olika aktörerna, främst från Högkvarteret, FMV, FOI och FHS.
23 Det övergripande lednings- och inriktningsansvaret för det militära försvarets samlade FoU-verksamhet finns inom den nuvarande ledningsorganisationen för Försvarsmakten i ledningsstaben i högkvarteret. Inriktningen sker i samverkan med insatsstaben och produktionsledningen i högkvarteret.
107
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
Därefter genomförs ytterligare avvägningar och prioriteringar av ledningen för utvecklings- och produktionsorganisationerna samt av projektgrupp FoT.
Projektorganisationen utgörs av FoT-konferens, Programgrupp FoT och ett antal FoT-grupper.
FoT-konferensens uppgifter är främst att biträda överbefälhavaren i beredningen av ärenden rörande strategisk och långsiktig inriktning av FoT samt i avvägningsfrågor av principiell karaktär.
Programgrupp FoT svarar för utarbetande och årlig rullning av en s.k. FoT-plan grundad på underlag från FoT-grupperna.
FoT-grupperna organiseras inom utvalda forsknings- och teknikområden. FoT-planen, som utgör Försvarsmaktens samlade inriktning avseende FoT, fastställs av produktionschefen. Den slutliga FoT-planen utgör bl.a. offertförfrågan till FOI, FMV och FHS.
Figur 4.2 Planering och genomförande av FoT
Perspektivplan (20 år)
FMUP(10 år)
BU (1 år)
Inriktningsplan FoT
FoTplan
Offertförfrågan och beställning
Avvägning och prioritering
Planering
LEDS UTV, PG FoT
Utarbeta anvisningar för olika FoTområden
Utarbeta projektbeskrivning ar per FoTområde
Avvägning och prioritering LEDS UTV, PROD, PG FoT
Beställning
FoT-grupper
Utarbeta underlag till IFoT
LEDS UTV, PROD
FoT-grupper
Perspektivplan (20 år)
FMUP(10 år)
BU (1 år)
Inriktningsplan FoT
FoTplan FoTplan
Offertförfrågan och beställning
Avvägning och prioritering
Planering
LEDS UTV, PG FoT
Utarbeta anvisningar för olika FoTområden
Utarbeta projektbeskrivning ar per FoTområde
Avvägning och prioritering LEDS UTV, PROD, PG FoT
Beställning
FoT-grupper
Utarbeta underlag till IFoT
LEDS UTV, PROD
FoT-grupper
Källa: PWC.
4.7 Större aktörer på FoU-området – roller, ansvar och resurser
Försvarets FoU-verksamhet omfattar ett stort antal aktörer. De viktigaste utgörs av statsmakterna, berörda försvarsmyndigheter, universitet och högskolor samt industrin. Verksamheten är till sin natur komplex och påverkas i hög grad av den internationella tekniska utvecklingen samt ökade möjligheter att utnyttja civil teknik och civila produkter för militära tillämpningar. Till kretsen av aktörer av betydelse för försvarets FoU-verksamhet räknar utredningen därför också en rad internationella och civila organisationer.
I bilderna nedan framgår de viktigaste aktörer och deras organisatoriska relation samt flödena mellan organisationerna inom processen.
108
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
Figur 4.3 Aktörer inom FoU
FOI
Försvars-
makten
FMV
FHS
Försvarsdepartementet
Utbildnings departementet
UoH
Utrikesdepartementet
FOI
Försvars-
makten
FMV
FHS
Försvarsdepartementet
Utbildnings departementet
UoH
Utrikesdepartementet
Källa: PWC.
Försvarsdepartementet
Försvarsdepartementet ansvarar för styrning och uppföljning av försvarsmyndigheterna. Styrningen sker bl.a. genom instruktioner, regleringsbrev och förordningar. Försvarsdepartementet beställer även forskning för regeringens behov, forskning inom CBRN, och internationell verksamhet och exportstöd från FOI. Departementet beställer utbildning och forskning från FHS.
UD
Utrikesdepartementet finansierar kunskapsuppbyggnad och beställer stöd avseende nedrustnings- och ickespridningsfrågor rörande CBRN-området från FOI.
Försvarsmakten
Baserat på riksdagens och regeringens beslut om inriktning och budget tar Försvarsmaktens fram långsiktiga planeringsdokument som används som underlag för inriktningsplaner och FoT-planen. När FoT-planen fastställs och offertdialoger har genomförts utarbetar utförarna sina offerter. När Försvarsmakten har erhålligt sitt regleringsbrev läggs de långsiktiga beställningarna till olika utförare.
109
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
Försvarets materielverk
FMV:s uppgift är enligt myndighetens instruktion att anskaffa, vidmakthålla och avveckla materiel och förnödenheter på uppdrag av Försvarsmakten samt att biträda Försvarsmakten i frågor om långsiktig materielplanering och materielkunskap. En del av FMV:s uppdrag är att beställa teknikutveckling. FMV genomför, på uppdrag av Försvarsmakten, verksamhet inom områdena FoT, studier och utveckling.
FMV beställer även stöd från FOI, konsultbolag och industrin för att kunna fullgöra sin anskaffningsroll inom ramen för beslutade materielbeställningar. FMV:s beställningar till FOI sker decentraliserat inom FMV. FMV avropar stöd av FOI på i princip samma sätt som man upphandlar av industrin. Ett generellt avtal finns upprättat mellan FMV och FOI som främst reglerar avtalsformalia mellan de avtalsslutande parterna. Genomgående i FMV:s upphandling av tjänster från FOI är att FMV begär offert för varje uppdrag och gör beställningar per uppdrag. Någon motsvarighet till årliga samlingsbeställningar, i likhet med de från Försvarsmakten, finns inte. Bland FMV:s leverantörer återfinns bl.a. FOI, Saab AB samt medelstora och små företag.
Totalförsvarets forskningsinstitut
FOI har till uppgift att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för nedrustning, icke-spridning och internationell säkerhet. Myndigheten får även i övrigt bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete. FOI är Försvarsmaktens huvudleverantör av forskning.
Försvarshögskolan
Huvuduppdraget för FHS ligger i utbildning, kursverksamhet och kompetensuppbyggnad av främst Försvarsmaktens personal. Därutöver genomför FHS FoU som bl.a. motiveras genom att den stärker FHS i huvuduppgiften eller har en produktionsrationalitet tillsammans med verksamhet som ingår i huvuduppgiften. Till följd därav utförs utbildning och forskning inom ett flertal ämnesområden såsom krigsvetenskap, ledarskap, ledningsvetenskap, säkerhets-
110
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
politik, strategisk analys, folkrätt och statsvetenskap med inriktning mot krishantering och internationell samverkan.
Universitet och högskolor
Universitet och högskolor, exempelvis Kungliga tekniska högskolan (KTH), Chalmers tekniska högskola och Karolinska institutet (KI) genomför försvarsrelaterad forskning dels direkt åt Försvarsmakten, dels i samarbete med FOI och FHS.
Försvarsindustrin
Försvarsindustrin genomför forskning och teknikutveckling på beställning av främst FMV, men även i en begränsad utsträckning genom beställningar från FOI. Försvarsindustrin lägger även vissa beställningar på FOI.
4.8 Utvecklingen rörande försvarets FoU
Statliga satsningar inom försvarssektorn på forskning, utveckling och inhemsk försvarsindustri har under lång tid varit en viktig del av den svenska säkerhetspolitiken. De grundläggande motiven för detta har varit att säkerställa en självständig förmåga att skapa ett slagkraftigt och effektivt försvar samt erhålla strategisk handlingsfrihet.
Inom ramen för nu gällande anslags- och uppdragsstyrningssystem fördelas resurserna för försvarets FoU-verksamhet av regeringen via anslag inom statsbudgetens utgiftsområde 6.
Under 2000-talet har de totala FoU-satsningarna inom försvaret varierat kraftigt beroende på andelen större objektbundna utvecklingsuppdrag vid industrin. Försvarsindustrin har härutöver traditionellt gjort stora egenfinansierade satsningar på kompetensutveckling, ny teknik och nya processer inom strategiskt viktiga områden. Omfattningen av egensatsningarna inom industrin har dock reducerats i takt med den allmänna neddragningen av försvarsanslagen internationellt sett och därmed minskande möjligheter till vinstgivande försäljningar på export.
Stora delar av resurserna inom ramen för FoU utnyttjas för konkret utvecklingsverksamhet vid i Sverige verksam industri –
111
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
detta framstår speciellt tydligt om även objektsbunden materielutveckling efter beslut om serieanskaffning inräknas. Den resterande delen utnyttjas för forskning, generell teknikutveckling samt annan kunskapsuppbyggande verksamhet som stöd för försvarets olika verksamhetsområden. Stöd till förbands- och taktikutveckling inom det militära försvaret ingår också i FoU-verksamheten. Endast en mindre del läggs ut i form av uppdrag på universitet och högskolor. En växande andel av resurserna utnyttjas för internationell samverkan.
Sveriges deltagande i samarbetet inom EU, NATO/PFF, m.m. har ökat markant under de senaste åren. Den fortsatta utvecklingen av detta samarbete förväntas få stor betydelse för inriktningen och omfattningen av försvarets FoU-verksamhet. Detta gäller också strävan att stärka förmågan till krishantering inom ramen för ett vidgat säkerhetsbegrepp liksom förmågan att medverka i olika slag av internationella insatser.
Försvarsförvaltningsutredningen föreslog i sitt betänkande bl.a. att Försvarsmakten skulle reducera sin forskning och teknikutveckling med 500 miljoner kronor. I mars 2006 presenterade den dåvarande regeringen sin syn på hur försvaret framöver borde styras och hur förvaltningen borde förändras. I skrivelsen redovisade regeringen sina bedömningar inom olika områden, bl.a. vad gäller forskning och teknikutveckling.
För detta område gjorde regeringen bedömningen att ett rådgivande organ borde knytas till Försvarsmakten i syfte att förbättra myndighetens förmåga att styra forskningen. Vidare bedömde regeringen att forskningsverksamhet, teknikutveckling, direktstöd, övning, studier och provningsverksamhet vid FOI och FHS borde minska med 500 miljoner kronor.
Regeringens skrivelse behandlades därefter av försvarsutskottet. I betänkandet tillstyrkte utskottet att åtgärder vidtas för att genomföra besparingar inom stabs- och förvaltningsverksamheten och att resurser överförs till den kärnverksamhet som genomförs vid armé-, marin- och flygförbanden samt för fredsfrämjande verksamhet.
I mars 2006 tog regeringen fram kompletterande planeringsanvisningar till Försvarsmakten. Försvarsmakten tog därefter i juni 2006 fram ett förslag till hur minskningen av forsknings- och utvecklingsbeställningarna skulle genomföras.
112
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
Reduceringar
Våren 2006 gjorde Försvarsmakten med stöd av FHS, FMV och FOI en plan för nedskärningen om 500 miljoner kronor, vilket bl.a. innebär att FOI ska minska 480 miljoner kronor och FHS 20 miljoner kronor. Prioriteringar i forskningen inom försvaret har gjorts i linje med att man ska satsa på de områden där man särskilt besitter goda kunskaper och att det som andra universitet, institut och företag kan göra lika bra inte ska göras vid FOI åt försvaret. Detta innebär att en breddad leverantörsbas av forskningsaktörer i framtiden kommer att leverera forskningsresultat åt Försvarsmakten.
Försvarsmakten har därefter genomfört en ytterligare reduktion av de planerade FoT-resurserna och har i arbetet prioriterat myndighetens långsiktiga behov av kunskapsuppbyggnad. Insatser för att öka intäkter från uppdragsgivare utanför försvaret har genomförts vid FOI, i syfte att upprätthålla kritisk massa i försvarsforskningen.
4.9 Några bedömningar och iakttagelser rörande dagens FoU
I detta avsnitt redovisas några tidiga iakttagelser rörande dagens FoU. Marparten av alla bedömningar och iakttagelser återfinns dock i kapitel 10,11,12 och 13.
4.9.1 FoU på försvars- och säkerhetsområdet, särart och särskilda förutsättningar
Utredningen har inom ramen för sitt arbete identifierat ett antal viktiga särarter och särskilda förutsättningar för FoU på försvarsområdet. Dessa utvecklas i en större omfattning i kapitel 12, Den framtida forsknings- och utvecklingverksamheten,, men redovisas i punktform även här. De är:
• Särskilda krav på offentligt ansvar för kunskapsproduktionen
• Särskilda behov av långsiktighet
• Särskilda krav på integritet och sekretess
• Särskilda behov av helhets- och samhällsperspektiv.
113
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
4.9.2 FoU eller annan verksamhet?
Försvarsstrukturutredningen anser att det finns problem i hur Försvarsmakten och de övriga försvarsmyndigheterna väljer att hantera verksamhet som faller under FoU. Den praktiska/informella FoUdefinitionen (skiljd från den formella) inkluderar många verksamheter som inte alltid kan förutsättas ingå i det som bör kallas FoU. Utredningen lägger inte i detta en bedömning rörande Försvarsmaktens behov av de verksamheter som i dag redovisas under samlingsbegreppet FoU utan vill endast peka på att dagens redovisning sänder problematiska signaler till utomstående.
Vi har en stor förståelse för att de verksamheter som i dag återfinns inom den s.k. FoU-verksamheten uppvisar starka inbördes samband och verksamhetslogiska beroenden. Uppdelat på kunskapsuppbyggande och kunskapstillämpande verksamhet så är det självklart att kunskapstillämpning inte kan ske utan uppbyggnad. En forskare som endera dagen tillämpar sina kunskaper i insatsnära miljö kan endast göra detta som en följd av tidigare forskning. Problemen uppstår när verksamhet definieras som FoU – endast på grundval av att det är forskaren som utför verksamheten. Konsekvensen av denna typ av grova indelning är att regering och riksdag m.fl. får en felaktig, och överdriven, bild av de kunskapsuppbyggande satsningarna. Detta i sin tur leder till beslut på felaktig grund. Då det sällan går att avvara direkt kunskapstillämpning i närtid blir konsekvensen att denna bibehålls samtidigt som de kunskapsuppbyggande satsningarna få bära en oproportionerligt stor del av eventuella reduktioner. Detta riskerar då att äventyra försvarets långsiktiga relevans.
I dagens, eventuellt allt för frikostiga inkluderande av verksamheter i redovisningen av FoU, avvägs direkta avrop av kunskap i omedelbar anslutning till satsningarna på FoU. Försvarsstrukturutredningen anser att avvägningen mellan satsningar på FoU och mer närliggande verksamhet, mellan satsningar på morgondagens kunskapssituation och dagens direkta behov, måste ske på strategisk nivå. Därefter ska avvägning ske mellan liknande verksamheter i likartade tidsperspektiv.
Gränser är svåra att dra mellan FoU och mer närliggande verksamhet, men Försvarsstrukturutredningen gör än dock bedömningen att det kan vara så mycket som hälften av allt som inkluderas i Försvarsmaktens VG 3 som fokuserar på tidsperspektiv som är så omedelbara att de knappast kan sägas vara av karaktären FoU.
114
SOU 2011:36 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag
Dessa är då istället av karaktären kunskapstillämpande utredning, analys och policystödjande karaktär. Denna verksamhet är av stor vikt för att t.ex. Försvarsmakten och regeringen ska kunna genomföra sin verksamhet men ska inte alltid ses som satsningar på FoU.
Som ett exempel på detta redovisar FOI i sin årsredovisning för 2010 på att cirka 52 procent av verksamheten ses som kunskapsuppbyggande FoU medan 48 procent istället betraktas som mer kunskapstillämpande arbete.
4.9.3 FoU som ett verktyg för beslut under osäkerhet
En synvinkel som kan appliceras på försvarets FoU är att den kan ses som en investering i syfte att minska alternativt hantera framtida osäkerheter.
En jämförelsen med en investering innebär ur en teoretisk synvinkel att Försvarsmakten med sina FoU-satsningar väljer att ta en kostnad i dag i syfte att ha handlingsfriheten att undvika en större kostnad i framtiden alternativt kunna ta vara på en potentiell möjlighet. Man betalar således en form av premie för att ha möjligheten till val i framtiden. Statsmakterna, men även Försvarsmakten, uppträder ständigt i en miljö som innebär beslut under osäkerhet och att man tvingas till kalkylerade risker i prioriteringen mellan olika sätt att spendera tillgängliga medel. Resurser kan satsas på FoU i syfte att hantera framtida risker och osäkerheter genom ett mer förmånligt kunskapsläge, eller så kan risker och osäkerheter accepteras. I det andra fallet får man helt enkelt hoppas på att olika risker inte ska resultera i allt för allvarliga konsekvenser alternativt att sannolikheten för att olika händelser ska inträffa är tillräckligt låg.
Om investeringar är värda sitt pris handlar om hur sannolikt olika aktörer upplever det vara att olika risker eller möjligheter ska realiseras. Ju mer sannolikt det är att risken realiseras, desto större är incitamenten att ta den kostnad som premien innebär.
Ett annat exempel på FoU som ett medel för att hantera osäkerhet är omvärldsanalyser och FoU-satsningar som innebär att Försvarsmakten tidigt genom ett förmånligt kunskapsläge kan avgöra framtida behov och krav på operativ förmåga och därmed får en god anpassningsförmåga.
Kostnadseffektiv FoU i denna kontext är sådana satsningar som förväntas innebära att man kan undvika kostnader som är större än värdet av de uppoffrade resurserna alternativt satsningar som möj-
115
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag SOU 2011:36
116
liggör framtida val vars nytta överstiger den nytta som skulle kunna erhållas för de uppoffrade resurserna.
Det existerar en växelverkan mellan tillgängliga resurser, osäkerhet och den egna organisationens risktålighet. En total riskaversion där samtliga resurser konsumeras för att minimera risker, vilket innebär att förmågan att verka (då inga resurser kvarstår till operativ verksamhet) tillintetgörs, är inte eftersträvansvärt. Men inte heller en situation med ett överdrivet fokus på direkt verkan utan långsiktig riskhantering, vilket innebär att man utsätter sig för orimliga risker, är att föredra. Balansen ligger mellan dessa två extremer. Samtidigt är vad som är ett önskvärt beteendet beroende av hur osäkerheterna i omvärlden utvecklas såväl som Försvarsmaktens inneboende förmåga att hantera risker och osäkerhet. FoU är endast ett verktyg bland många för att hantera osäkerhet.
5 Materiel- och logistikverksamheten i dag
5.1 Materielförsörjning
5.1.1
5.1.2
Inledning
I detta avsnitt lämnas en översiktlig beskrivning över materielförsörjningsprocessen i de delar som berörs av Försvarsstrukturutredningens överväganden och förslag att åstadkomma en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv stödverksamhet på försvarsområdet.
I den första delen redovisas materielförsörjningen. I den andra delen redovisas logistikförsörjningen. Kartläggningen baseras på styrande dokument och underlag som inhämtats från berörda myndigheter samt den konsultrapport som lämnats till utredningen av konsultföretaget PriceWaterhouseCoopers (PWC).
Bakgrund
Försvarsstrukturutredningen noterar inledningsvis att materielförsörjningen för det militära försvaret kan beskrivas ur olika perspektiv och värderas utifrån olika utgångspunkter.
Ur ett säkerhetspolitiskt perspektiv kan samarbetet med andra länder inom försvarsmaterielområdet ses som en del av ett bredare samarbete på försvarsområdet och bidra till att målet med det militära försvaret uppnås, t.ex. kan materielsamarbetet bidra till ett breddat säkerhetssamarbete genom att stärka förmågan till operativ samverkan och systemlikhet.
Ur ett försvarspolitiskt perspektiv syftar materielförsörjningen till att förse Försvarsmakten med de varor och tjänster som behövs för att myndigheten ska kunna lösa sina uppgifter.
117
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
5.1.3
Ur ett näringspolitiskt perspektiv har det militära försvarets materielförsörjning över tiden bidragit till säkerhets- och försvarsindustrins utveckling samt till del till utvecklingen av den teknologiska och industriella basen i övrigt i Sverige.
Vidare noterar Försvarsstrukturutredningen att materielförsörjningen, med tillhörande verksamheter, bedrivs av ett stort antal aktörer, allt från riksdagen och regeringen och försvarsmyndigheterna till olika internationella organisationer och samverkansorgan samt industrin.
Med nuvarande ansvar- och uppgiftsfördelning för materielförsörjningen är det Försvarsmakten som anger vad, varför och när i materielförsörjningsprocessen olika materielsystem ska anskaffas för att kraven på operativ förmåga i olika avseenden ska kunna lösas samt med vilka ekonomiska medel som finns disponibla för genomförandet.
Försvarets materielverk (FMV) har i uppdrag att besvara frågorna varifrån och hur de mest kostnadseffektiva lösningarna sett ur ett livscykelperspektiv ska åstadkommas för att svara mot Försvarsmaktens behov. Därtill att åstadkomma lösningarna.
Den nya inriktningen för materielförsörjningen
Grundläggande principer
Riksdagen har beslutat att målet för det militära försvaret fr.o.m. 2010 ska vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara Sverige och främja vår säkerhet.
Den nya försvarspolitiska inriktningen innebär förändringar på flera viktiga områden, däribland materielförsörjningen.
De fastlagda principerna för materielanskaffningen innebär att vidmakthållande och uppgradering av befintlig materiel bör väljas före nyanskaffning, om det är ekonomiskt försvarbart och operativa krav kan uppnås. När nyanskaffning är nödvändig ska i första hand färdigutvecklad och på marknaden befintlig och beprövad materiel anskaffas. Utveckling av materiel bör endast genomföras när behoven inte kan tillgodoses på annat sätt. Oavsett anskaffningsform bör möjligheterna till internationellt samarbete undersökas. I de särskilda fall då regeringen bedömer att det är verksamhetsmässigt och ekonomiskt fördelaktigt, kan samarbete i fråga om försvarsteknologi vara aktuellt och lämpligt.
118
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
5.1.4 Ansvar och roller
De viktigaste aktörerna i materielförsörjningen utgörs av riksdagen, regeringen, Försvarsmakten, FMV, Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) och industrin. Aktörerna, som är engagerade i den nationella materielförsörjningen, har olika framträdande roller och tonvikter beroende på i vilken fas materielförsörjningen är.
Riksdagen
Riksdagens funktion i materielförsörjningen är ytterst att besluta om övergripande inriktning, budgetramar och bemyndiganden inom ramen för att kunna utöva sin finansmakt. Riksdagens beslut med anledning av särskilda propositioner om försvars- och säkerhetspolitiken samt dess budgetbeslut behandlar materielförsörjningsfrågorna genom att ange uppgiftsmässiga, ekonomiska och organisatoriska förutsättningar för verksamheten. Riksdagen kan också ta ställning till principer för materielförsörjningen, t.ex. vad gäller finansieringsförutsättningar, industriella villkor och internationellt samarbete. Sedan 2006 underställs riksdagen särskilda beslut om anskaffning av specifika system med påverkan på den operativa förmågeutvecklingen av Försvarsmakten. Det kan även röra sig om system som bedöms få betydelse för (insats)organisationens utveckling eller bedöms vara av vikt för inhemskt industriell förmåga eller medför större ekonomisk bindning som indirekt påverkar riksdagens och regeringens handlingsfrihet.
Regeringen
Regeringen styr materielförsörjningens genomförande på den strategiska nivån bl.a. genom uppdrag och ramvillkor för myndigheternas arbete. Regeringen lämnar vidare förslag till en investeringsplan i den årliga budgetpropositionen.
Regeringen anger i regleringsbrev till Försvarsmakten vilka anskaffningar som myndigheten ska underställa regeringens och riksdagens prövning innan beställning får ske. Omfattande materielobjekt följs upp genom återrapportering i budgetpropositionen.
Ramstyrning av verksamheter har skett indirekt genom, s.k. anslagsposter inom ramen för tilldelade anslag och objektsramar
119
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
har använts för information till riksdagen och styrning i fråga om vissa större materielsystem. Regeringen fattar även beslut i enskilda frågor som inte myndigheterna är bemyndigade att själva fatta beslut om. Regeringen är samtidigt den primära aktören i det mellanstatliga samarbetet rörande försvarsmateriel samt leder utvecklingen av formerna för detta.
Försvarsmakten
Försvarsmakten redovisar årligen i budgetunderlaget en materielplan. Planen utgör ett av de underlag som ligger till grund för regeringens bedömningar och beslut avseende materielförsörjningen. Regeringens medgivande krävs inför anskaffning av de materielsystem som specificeras i regleringsbrevet. Dessa kan exempelvis vara av större betydelse för insatsorganisationens utveckling, utgöra vägval för fortsatt utveckling eller medföra större ekonomiska bindningar. Myndighetens hemställan om bemyndigande att få lägga en beställning utgörs normalt med s.k. grindbeslut, vilka normalt följer materielproduktionens skedesindelning. Besluten utgör därmed delmängder i huvudsak kopplade till att omfatta anskaffningens olika faser; produktdefinitionsfas, konstruktionsfas och produktionsfas och baseras på det underlag som krävs för respektive fas.
Försvarets materielverk (FMV)
FMV stödjer på uppdrag Försvarsmakten i materielförsörjningens samtliga faser genom att medverka i processen och genom att leverera beställd materiel enligt Försvarsmaktens beställningar.
Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI)
FOI stödjer på uppdrag av Försvarsmakten materielförsörjningen med bl.a. teknisk och vetenskaplig kompetens. Inom ramen för materielförsörjningen levererar myndigheten även tekniskt och vetenskapligt stöd till FMV.
120
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
5.1.5 Allmänt om materielförsörjningsprocessen
Strategin för Försvarsmaktens materielförsörjning och ett antal ramverk ligger också till grund för styrning och genomförande av materielförsörjningen på försvarsområdet. Detta beskrivs närmare nedan i avsnitt 5.1.6. Försvarsmakten styr även materielförsörjningen med stöd av beviljade anslag samt gällande uppdrags- och avgiftsfinansieringsmodell.
Materielförsörjning styrs därvid i första hand av insatsorganisationens behov, uttryckta i behov av förmågor med därtill kopplade kvalitativa krav på respektive förmåga. Behoven varierar över tiden beroende på många yttre inflytelser som exempelvis omvärldsutveckling, politiska beslut, planerade insatser, internationella samarbeten m.m. Den reala effekt som över tiden kan tas ut ur insatsorganisationen är dock beroende av de faktiska möjligheterna att realisera de uttryckta behoven. Behovet av materielförsörjning styrs i lika hög grad av möjligheterna att analysera och uttrycka insatsorganisationens framtida behov som möjligheterna att analysera och beskriva den vid en viss tidpunkt befintliga reala förmågan.
Produktionen av materiel för Försvarsmaktens behov bedrivs i form av ett iterativt samspel i fyra dimensioner:
• Planering i form av samlad produktionsplanering,
• Forskning och utveckling (FoU), dvs. hantering av FoU inklusive forsknings- och teknikutvecklingsprogram (FoT),
• Uppdrag i form av enskilda uppdrag,
• Ledning av tekniska system, dvs. teknisk systemplanering och tekniskt ansvar.
Med strategin för Försvarsmaktens materielförsörjning som grund, och inom ramen för ledning av tekniska system, sker en iterativ beredning mellan Försvarsmakten och FMV avseende vilken teknisk systemstruktur som bäst uppfyller Försvarsmakten operativa behov. Underlaget används inom ramen för planeringen av materielförsörjningen I denna sker löpande en sammanvägning av alla materielförsörjningsbehov som finns, såväl utifrån nytillkommande operativa krav som utifrån analys av befintliga tekniska systems status i förhållande till befintliga eller förändrade operativa krav. Parametrar som kostnader, kravuppfyllnad (effekt), handlingsfrihet, affärsmöjligheter och internationell samverkan till-
121
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
5.1.6
lämpas därvid ur ett livscykelperspektiv. Planeringen genererar löpande en materielplan, som anger Försvarsmaktens behov av materiel. Identifierade behov i materielplanen genererar i sin tur enskilda uppdrag eller beställningar till bl.a. FMV. Behov av FoT inom ramen för materielförsörjningen uttrycks i den årliga FoTplanen.
Materielförsörjningens processer
Inledning
Materielförsörjningsverksamheten i Försvarsmakten genomförs centralt inom ramen för myndighetens materielprocess. Processen är indelad i en materielplaneringsprocess och en materielproduktionsprocess. Därtill finns en förenklad planerings- och produktionsprocess, s.k. snabb materielförsörjning. FMV har i uppgift att stödja Försvarsmakten i materielförsörjningsprocessen samtliga faser. Försvarsmakten genomför därför dialoger med FMV i dessa processer.
Materielplaneringsprocessen
Materielförsörjningen styrs med utgångspunkt i Försvarsmaktens behov. Den reella effekt som över tiden kan tas ut ur insatsorganisationen är beroende av faktiska möjligheter att realisera de uttryckta behoven. Behovet av materielförsörjningen styrs i lika hög grad av möjligheterna att analysera och beskriva den vid en viss tidpunkt som av den befintliga reella förmågan jämfört med den önskade. Skillnaden mellan önskad och realiserad förmåga uttrycks i en differens som ligger till grund för beslut om åtgärder.
Perspektivstudie
Försvarsmaktens perspektivstudier (10–20 års sikt) behandlar utvecklingen inom säkerhetspolitik, samhällsutveckling, teknik, operativ doktrinutveckling och framtida konflikters karaktär (underlag till dessa bedömningar kommer från bl.a. forskningen och teknikutvecklingen, kapitel 4 Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag). Tendenser inom utvecklingen ligger till grund för idébilder,
122
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
vilka spänner över ett brett spektrum av möjliga utvecklingsvägar. Idébilderna analyseras mot bakgrund av de säkerhetspolitiska målen och militära möjligheter, varefter en målbild utvecklas. Målbilden utvecklas successivt för att utgöra bästa möjliga underlag för Försvarsmaktens långsiktiga planering och baseras på olika typer av underlag från såväl svenska som internationella aktörer, såsom den europeiska försvarsbyrån (EDA).
Perspektivstudien ger uttryck för Försvarsmaktens långsiktiga behov i termer av operativ förmågeutveckling, dimensionerande behov av funktioner, system och förbandsstrukturer.
Försvarsmaktens utvecklingsplan
I Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP) fastställs, inom ramen för Försvarsmaktens centrala styrdokument och efter en avvägning mellan behov och tillgänglig ekonomi, den 10-åriga planeringen. Planen beskriver behov och inriktning för samtliga Försvarsmaktens verksamhetsgrenar på kort, men även på längre sikt.
Målsättningsdokument
Förbandsmålsättningar för olika typförband utarbetas med stöd av de krav som anges i försvarsplaneringen och FMUP m.fl. utvecklingsplaner. I förbandsmålsättningarna, som är styrande för förbandens utveckling, definieras förbandet, dess position i ett större operativt sammanhang, taktiska krav, huvuduppgifter och övriga uppgifter samt krav på förbandets förmåga .
Förbandsmålsättningarna beskriver de övergripande behov som ska tillgodoses av det materielsystem som kravställs i de taktiska, tekniska och ekonomiska målsättningarna (TTEM). I TTEM specificeras funktionalitet av prestanda, kvalitet och andra krav som ställs på materielen för att tillgodose förbandens behov.
Underhållsberedning
Ytterligare ett väsentligt steg i processen utgörs av underhållsberedningen, inom vilken Försvarsmakten bereder och dimensionerar reservdelförsörjningen och materielen utifrån en viss nyttjandeprofil. Beslut om dimensionering sker efter genomförd
123
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
underhållsberedning som genomförs med stöd av FMV. Den syftar till att uppnå kravsatta driftssäkerhetsprestanda till lägsta möjliga livslängdskostnad för det tekniska systemet. Genom detta förfarande justeras förbandsmålsättningar och TTEM:en i en iterativ process.
Materielplanen
FMUP utgör ett styrande ingångsvärde till materielförsörjningen och anger övergripande vad som ska anskaffas och när. De krav som anges i FMUP ligger till grund för materielplanen (MP).
Materielplanen omfattar resultatet av myndighetens avvägning och innehåller olika materielinvesteringsobjekt och vidmakthållandebehov sett i ett 10-årsperspektiv. Med anledning av att MP även utgör grund för regeringens förslag till investeringsplan i ett kortare tidsperspektiv, utgörs objekten även av mer omfattande drifts- och underhållsåtgärder.
Materielplanen ingår som en del av Försvarsmaktens årliga budgetunderlag till regeringen. Materielplaneringen är därmed anpassad till den statliga budgetprocessen.
I materielplanen finns en systematisk planeringstekniskt motiverad förskjutningsplanering i syfte att hantera de årliga förskjutningar i verksamheten som erfarenhetsmässigt uppstår. Sådana förskjutningar beror bl.a. på brister i målsättningsdokument, förseningar i planerings- och beslutsprocessen, industriella leverensförseningar inom enskilda uppdrag, resursbrist vid levererande myndighet eller materielprojekt eller omprioriteringar av resurser till följd av förändrade behov. Förskjutningsplaneringen är dynamisk och påverkar myndigheternas arbete i en omfattande grad. Detta bedömer dock myndigheterna vara nödvändigt eftersom de ekonomiska effekterna av industriella leveransförseningar kan få följdeffekter kopplat till anslagsbelastningen det aktuella året.
Materielplaneringens årscykel är anpassad till den statliga budgetprocessen. Sammanfattningsvis syftar planeringsprocessen till att fastställa Försvarsmaktens materielplan för tio år framåt i tiden och FMV:s produktionsplan för det kommande året.
124
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
Figur 5.1 Principskiss för materielplaneringens årscykel
Källa: FMV
FMV ansvarar under materielplaneringsprocessen för att ta fram en produktionsplan (PP) för myndigheten. FMV har vidare i uppgift att ge ledningsstöd till Försvarsmakten. I ledningsstödet ingår bl.a. systemledning av materielsystem, utarbetande av strategier för framtida system och funktioner, övergripande studier samt forskning och teknikutveckling.
Prel PP
Materielplaneringsdialog
Materielproduktionsdialog
FMV PP
FMV utkast slutlig
PP (B+1)
FMV Systemlivscykelplan
Materielproduktionsprocessen
I FMUP anges på ett övergripande sätt vad som ska uppnås och när det ska ske, medan materielproduktionsprocessen mer detaljerat anger vad, hur och när materielen ska produceras. Inom ramen för materielproduktionsprocessen lägger Försvarsmakten beställningar av materiel på i huvudsak FMV, men även andra aktörer, t.ex. FMLOG (som en del av Försvarsmakten) .
Materielproduktionen innefattar offertförfrågning, beställningar av projekt och uppföljning av verksamhet.
Offertförfrågan
Försvarsmaktens uppdrag till FMV formuleras som en beställning. En beställning initieras av Försvarsmakten genom en offertförfrågan. Materielplanen, studieplanen och FoT-planen utgör
H H
FM MP
FM korrigering av offertförfrågan
FM avvägningsbeslut
FM FMUP
RB
BP
VÅP
125
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
normalt offertförfrågan för produktionsåret och preliminär offertförfrågan för nästföljande år. I en offertförfrågan, som besvaras av FMV i form av en offert, ska anges mål och syfte, uppgift, leveranstider, villkor, handlingsregler samt en sammanfattning av uppdraget med en specifikation för det som ska beställas eller initieras. FMV kan vid behov kräva att Försvarsmakten inkommer med särskild offerförfrågan i de fall där t.ex. uppgiften har ändrats väsentligt jämfört med ursprunglig offertförfrågan. Särskild offertförfrågan ska föregås av samrådsförfarande med FMV innan den fastställs av Försvarsmakten.
Regeringsärenden
Regleringsbrevet reglerar vilka beställningar som Försvarsmakten ska hemställa om till regeringen att få genomföra, innan beställning till leverantör får ske. I Försvarsmaktens offertförfrågan ska det framgå vilka uppdrag och ärenden som är föremål för hemställan till regeringen. Som underlag för Försvarsmakten hemställan erfordras att FMV:s offert är grundad på ett bindande industriåtagande.
Projektdirektiv
Varje förslag till uppdrag som i Försvarsmakten offertförfrågan är tänkt att starta inom de närmaste två åren ska ha ett preliminärt projektdirektiv med mål, uppgift, tänkta prestationer, samtliga handlingsregler, villkor, bemanning samt ekonomisk och tidsmässiga förhållanden. Utarbetandet och fastställandet av direktivet görs av FMV. Det fastställda direktivet utgör underlag till ett s.k. initierabeslut.
Initierabeslut
Initierabeslutet utgör starten på offertarbetet och föregås av beredning och fastställande av projektdirektiv samt vid behov särskilda uppdragsgenomgångar. Uppdragsgenomgångar genomförs löpande under året enligt FMV produktionsplan. Syftet med uppdragsgenomgången är att gå igenom uppdraget för att säkerställa att Försvarsmakten och FMV är överens om uppdragets innehåll innan initierabeslut kan fattas. I initierabeslutet inarbetas
126
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
FMV interna direktiv för genomförande av offertarbete och slutlig organisering av de resurser som krävs för genomförandet av uppdraget. FMV påbörjar därefter offertarbetet i enlighet med fattat initierabeslut.
Offert
FMV offererar sitt åtagande till Försvarsmakten. Offerten ska normalt bygga på industriofferter. FMV använder i sin offert en prismodell för prissättning av olika s.k. milstolpar och i dessa ingående fördelade leveranspositioner i syfte att ge Försvarsmakten ett rättvisande anskaffningsvärde för materiel och förnödenheter. FMV ska vid offertberedningen även anmäla om offerten bedöms vara av sådan art att det ska finansieras ur flera anslag.
FMV ska vid behov kunna snabbehandla nya offertförfrågningar från Försvarsmakten föranledda av oförutsedda men prioriterade behov. Inplanering av nya prioriterade behov, utöver gällande MP, ska då innehålla förslag om nedprioritering av andra uppdrag inom samma planeringsområde. Blir förändringarna i liggande produktion så betydande att omförhandling krävs ska detta framgå av FMV:s offert för det nya inplanerade uppdraget.
Beställning
En beställning görs alltid skriftligt och omfattar normalt ett accepterande av överlämnad offert. Om FMV inte accepterar en beställning baserad på offert ska FMV snarast anmäla detta till Försvarsmakten. FMV redovisar mottagna beställningar via månatliga produktionsuppföljningar med Försvarsmakten. En bekräftad beställning är en överenskommelse mellan parterna om åtaganden om prestationer, leveranstider, pris, eventuella villkor förknippade med avtalet m.m. Tids- eller kostnadsmässigt omfattande projekt planeras och beställs i tydliga steg. Detta ska minska risken för långa bindningar, ge ökad handlingsfrihet och är en förutsättning för såväl tydliga beslutssteg som precision i åtaganden. Enskilda beställningar med milstolpar ska ges den utformning som kraven på tillgångsredovisning, kostnadsuppföljning, riskanalys och leveransuppföljning ställer.
127
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
5.1.7 Snabb materielförsörjning
Hastigt uppkomna materielförsörjningsbehov kan normalt sett inte hanteras inom ramen för den ordinarie planeringsprocessen. För att kunna hantera detta har processen Snabb materielförsörjning (SMF) utarbetats. SMF utgör ett undantag från ordinarie materielförsörjningsprocesser och kan ses som en avvikelsehantering. Anskaffningar med stöd av SMF utgår från funktionella behov, som är uppkomna vid insatsorganisationens förband i anslutning till insats.
SMF genomförs i väldefinierade processteg. Delar av arbetet genomförs därefter i myndighetsgemensamma och behovssammansatta integrerade projektteam (IPT). När SMF genomförs får den ofta till följd att en omprioritering kan behöva göras i befintlig materielplan, dvs. att andra uppdrag kan blir senarelagda. Detta sker i dialog mellan Försvarsmakten och FMV och myndigheterna arbetar då med en s.k. förskjutningsplanering för att ekonomiskt möta förskjutningar av planerad produktion.
Strategi för materielförsörjning, m.m.
Materielförsörjningsstrategi
Strategin för Försvarsmaktens materielförsörjning (MFS) fastställdes i februari 2007. Den innebär en förändring i synen på materielanskaffning. Övergripande mål för den nya strategin är att
• Försvarsmaktens uppgifter och behov är styrande för myndighetens materielförsörjning och
• materielförsörjningen ska vara kostnadseffektiv ur ett livscykelperspektiv och tillgodose kravet på ökad leveranssäkerhet.
I strategin anges att i syfte att förverkliga denna ska
• materielförsörjningen styras av tydliggjorda och medvetna val mellan kostnad, effekt och handlingsfrihet,
• materielförsörjningen via en iterativ kravanpassning i högre grad nyttja Försvarsmakten befintliga materiel och marknadens möjligheter samt ske samordnat med utformningen av förband,
128
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
• internationell samverkan vara huvudalternativet vid all utveckling, anskaffning och vidmakthållande samt att nyttan av internationellt materielsamarbete maximeras,
• exporten av i Försvarsmakten existerande materielsystem främjas där det är till stor nytta för försvarets behov,
• materielförsörjningen ske samordnat med forskning och teknikutveckling,
• antalet olika system minskas genom ökad teknisk samordning,
• ökad kostnadseffektivitet sökas genom att minska statens egen verksamhet och ge leverantörerna större åtaganden.
Utredningen erfar att användandet av strategin är under implementering och att den redan har medfört kostnadsbesparingar inom materielförsörjningen.
Iterativ kravanpassning
Som framgår ovan ska materielförsörjningen i första hand ske genom att modifiera redan befintlig materiel och i andra hand utnyttja marknadens utbud av varor och tjänster. I de fall då detta inte löser Försvarsmaktens behov ska alternativet utveckling övervägas och då i första hand genomföras i internationell samverkan.
För att säkerställa att tekniska kravdokument utformas så att möjligheterna att modifiera befintlig materiel eller utnyttja marknadens utbud inte utesluts, ska FMV stödja Försvarsmakten i utformningen av kravdokument genom deltagande i arbetet eller, före fastställande av ett kravdokument, teckna samråd på att detta är tydliggjort för Försvarsmakten.
129
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
Figur 5.2 I figuren visas materielförsörjningsmodellen med iterativ kravhantering
Källa: Försvarsmakten
Arbetsmodellen ska möjliggöra en optimal balans mellan å ena sidan förbandsutformning och krav på materiel och å andra sidan olika möjligheter att realisera materielbehoven. Det innebär således att endast i undantagsfall ska materiel utvecklas i egen regi.
Försvarsmyndigheternas marknadsstrategi
Till stöd för tillämpningen av myndigheternas materielförsörjningsstrategi har Försvarsmakten, FMV och FOI under 2010 tagit fram en myndighetsgemensam marknadsstrategi (MMS)1, vilken är styrande för myndigheternas marknadsmässiga agerande. MMS är under implementering i myndigheternas verksamheter.
I marknadsstrategin anges följande målsättning:
• försörjningen av varor och tjänster för försvarets behov ska utvecklas mot högre kostnadseffektivitet ur ett livscykelperspektiv och högre leveranssäkerhet,
• försvarsmyndigheterna ska säkerställa att staten har det kommersiella initiativet och erforderlig verksamhetsmässig och kommersiell handlingsfrihet och
• försvarsmyndigheterna ska vara och uppfattas som professionella och ansvarstagande.
1 Myndighetsgemensam marknadsstrategi, (HKV beteckning 03 900:61900, FMV beteckning 10FMV7406-4:1), 1 oktober 2010.
130
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
5.1.8
Enligt strategin ska målen uppnås genom:
• val av försörjningslösning ska föregås av alternativjämförelser av kostnadseffektivitet, leveranssäkerhet och handlingsfrihet,
• en helhetsbild ska skapas som är styrande för myndigheternas agerande,
• systemlikhet med andra aktörers försörjningslösningar ska eftersträvas för att möjliggöra delade kostnader i ett livscykelperspektiv,
• åtgärder ska vidtas för att utnyttja möjliga fördelar genom att kategorisera och samordna affärer inom och mellan myndigheterna,
• konkurrens är utgångspunkten för all upphandling av varor och tjänster,
• för att öka förutsägbarhet, transparens och konkurrensmöjligheter ska försvarets anskaffningsbehov av varor och tjänster på kort och lång sikt tydliggöras för marknaden,
• till stöd för alla faser i teknik- och materielförsörjningen ska de samlade kompetenserna vid myndigheterna nyttjas och en behovsstyrd omvärlds- och marknadskunskap ska etableras samt
• sociala, etiska och miljörelaterade krav ska, så långt möjligt, ställas i myndigheternas upphandlingar.
Materielförsörjningens olika skeden
Livscykelmodell som regleras i samordningsavtal
Försvarsmakten och FMV:s samarbete regleras närmare i ett samordningsavtal (SAMO FM FMV)2. Samordningsavtalets övergripande syfte är att samordna relationen och rutiner mellan de båda myndigheterna. I avtalet anges att den avtalsreglerade materielproduktionen ska följa livscykelmodellen (LCC)3. Modellen utgör grunden för planering, uppdrag och ledning av materielförsörjningsprocessen och tekniska system. FoU förekommer
2 SAMO FM – FMV 2008, HKV beteckning 03 200:76010, FMV beteckning GD 03 200:59095/2008 samt i SAMO FM-FMV 2009 (Utgåva 2010), HKV beteckning 03 200:65 879, 8 oktober 2010. 3 Enligt internationell standard ISO 15288 samt Natos tillämpning av Allied Administrative Publications nr 48 (AAP 48), vilken beskriver den livscykelmodell som tillämpas inom Nato.
131
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
under respektive skede i tillämpliga delar och som separata uppdrag till FMV och styrs då utifrån de principer som redovisas i kapitel 4,
Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag.
Försvarsmakten och FMV avser att vidareutveckla ramverk och metoder i ett Life Cycle Management (LCM). Ramverket, som tillämpas inom planering, uppdrag, teknisk systemplanering och logistik, ligger till grund för att definiera tekniskt ansvar (se nedan). Ramverket gäller för de system som Försvarsmakten och FMV kommit överens om ska hanteras gemensamt. Tillämpning av ramverket gäller för COTS4, MOTS5 och egenutvecklade system. Denna standard tillämpas av Försvarsmakten i rollen som både beställare och nyttjare samt av FMV i rollen som leverantör. Det åligger båda myndigheterna att vidmakthålla register för gemensamma system, checklistor för beslutsgrindar, m.m. Beslut om särskilda generella tillämpningar av ramverket ska referera till samordningsavtalet samt dokumenteras av särskilt utsedd ansvarig vid respektive myndighet.
Materielförsörjningens olika skeden
Den tillämpade livscykelmodellen i materielförsörjningen består av följande skeden6.
Konceptskede
I konceptskedet genomförs analys och utvärdering av genomförbarhet, uppskattningar och demonstration av olika alternativa lösningar för att möta identifierade behov. I detta skede sker successiv kravanpassning utifrån bl.a. ändrade förutsättningar, risker och möjligheter.
4 Commercial of the shelf. 5 Military of the shelf. 6 Möjligheten att påverka ett materielsystems livscykelkostnad är som störst i de tidiga faserna i koncept- och utvecklingsskedet.
132
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
Utvecklingsskede
I utvecklingsskedet definieras och konkretiseras övergripande krav på tekniskt system samt interna och externa verksamhetsförutsättningar. Syftet är även att ta fram en realiserbar teknisk systemdesign, bl.a. genom att undersöka om marknadens möjligheter uppfyller gällande krav och effektmål.
Produktionsskede
I produktionsskedet realiseras och levereras materiel som uppfyller erforderliga krav för att uppnå efterfrågad effekt. Skedet avslutas efter godkänd leverans, som normalt även innefattar driftöverlämning av beställd materiel.
Användningsskede
Användningsskedet omfattar drift av materielsystem. Skedet avslutas normalt när systemet tas ur bruk.
Underhållsskede
Underhållsskedet inleds med tillhandahållandet av underhåll, logistik och annat stöd för användning av ett system. Planeringen för detta skede inleds i föregående skeden. Underhållsskedet avslutas med avveckling av systemet och avslutande av underhållstjänsterna.
Avvecklingsskede
Avvecklingsskedet syftar till borttagning av system med relaterade drifts- och underhållstjänster. Planeringen för avvecklingsskedet inleds i föregående skeden.
Skedenas finansieringskällor
Försvarsmakten disponerar i enlighet med gällande uppdrags- och avgiftsfinansieringsmodell anslagen för materielförsörjningen.
133
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
5.1.9
Materielförsörjningsprocessens verksamheter i olika skeden finansieras i huvudsak med anslag enligt följande7:
• koncept - anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap och anslag 1:3 Anskaffning av materiel,
• utveckling -anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap och anslag 1:3 Anskaffning av materiel och 1:5 Forskning och teknikutveckling,
• produktion – anslag 1:3 Anskaffning av materiel,
• användning – 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap,
• underhåll – anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap vad gäller kostnader av löpande driftskaraktär och anslag 1:4 Vidmakthållande och avveckling av materiel och anläggningar och
• avveckling – anslag 1:4 Vidmakthållande och avveckling av materiel och anläggningar.
Aktörernas roller och uppgifter
Beställare och utförare
Försvarsmakten lägger i enlighet med materielplanen beställningar på sina leverantörer, däribland FMV, genom en offertförfrågan8. Varje enskild offertförfrågan ska innehålla tydliga beskrivningar av uppgifter, resurser och handlingsregler.
FMV och andra leverantörer lämnar som svar på en offertförfrågan normalt en offert, som ligger till grund för beställning. Både den enskilda offerten och den enskilda beställningen grundas på en uppdelning i milstolpar, av vilka det framgår vad som ska levereras, till vilka kostnader och vid vilken tidpunkt.
FMV:s offert innehåller normalt även produkt- och produktionsstyrande handlingsregler. I offertunderlaget anges även behov av åtgärder inom materielsystemen med anledning av teknisk status relativt gällande målsättningar och genomförda omvärldsanalyser.
I de fall det är önskvärt att förändra innehållet i uppdraget, avseende uppgift, leveranstid eller ekonomi påkallas normalt omförhandling av den myndighet som önskar förändra uppdraget. En omförhandling sker vanligen i samförstånd mellan parterna och
7 Försvarsmaktens skrivelse den 18 juni 2010, HKV beteckning 23 250:58849. 8 Motsvarande process genomförs med den interna leverantören FMLOG.
134
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
bekräftas normalt med en ny offert som underlag för skriftlig beställning eller avbeställning.
Leverantör och producent
Försvarsmaktens uppdrag till FMV eller annan leverantör, formuleras som en beställning. Med utgångspunkt i detta utarbetar FMV uppdragsdirektiv med mål, prestationer, bemanning samt ekonomiska och tidsmässiga förhållanden. Prestationer preciseras. Med prestation avses en tydligt identifierbar händelse innebärandes att något levererats till Försvarsmakten, en förnödenhet, vara eller en tjänst. Tillsammans med kvalificerad kommersiell kompetens tar projektet fram kalkylunderlag och avtal sluts med bl.a. producerande aktör. Avtalsrelationen varierar med avtalets form och tillämpning.
En prestation faktureras Försvarsmakten i form av en milstolpe. FMV redovisar varje fullgjord prestation till Försvarsmakten. Redovisning görs genom milstolpsredovisning samt del- och slutfakturering. Principen är att summan av leveranspositionerna för en milstolpe ska överensstämma med milstolpsbeloppet. FMV får fakturera först då överenskommen prestation är uppnådd, i undantagsfall kan prestationen levereras med restpunkter. Kundbeställningen är avslutad när den sista milstolpen är godkänd och fakturerad. FMV ansvarar för att uppdrag snarast avslutas efter det att samtliga leveranser, beskrivna i uppdragets leveranspositionstabell är uppnådda.
FMV anskaffar materielen efter en beredning från i Sverige verksam försvarsindustri och/eller utländsk försvarsindustri eller annan leverantör efter intagande av offertuppgifter. Däri ingår bl.a. de kommersiella underlagen, tekniska beskrivningar och avtalsvillkoren. Vid behov ingår i de kommersiella förberedelserna leverantörsutvärderingar.
Anskaffningsuppdragen kan vara av olika karaktär från utvecklingsprojekt till återanskaffning av mängdmateriel. De kan också utgöras av olika former av uppdrag, såsom tjänsteprodukter och leasingavtal. Utveckling av materielsystem kräver sammanhållande verksamheter över lång tid av förutom studier och teknikutveckling, konstruktionsarbeten, utprovning, prototyptillverkning, produktdefinition som industrin kan göra ett kontrakterat åtagande på. Direktanskaffning av på marknaden befintlig och
135
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
leveransklar materiel kräver en annan typ av insatser hos myndigheten. Historiskt har denna form dock endast varit utbredd i en mindre del av materielförsörjningen; jmf. återanskaffning av mängdmateriel med de s.k. utvecklingsprojekten som löpt under en lång tid.
För att FMV ska kunna agera som en kompetent upphandlare på marknaden har myndigheten militär, teknisk, juridisk och affärsmässig kompetens. Den grundläggande principen är att upphandlingen genomförs affärsmässigt och i konkurrens.
FMV:s systemsamordnande och kravställande roll kan variera till sin karaktär med hänsyn till hur ansvarsfördelningen görs mellan kund och leverantör. FMV behöver dock alltid ha ett övergripande ansvar för (teknisk) systemintegration, för att upphandlingen genomförs på ett kommersiellt och juridiskt korrekt sätt och för att verifiera att produkten svarar mot avtalade specifikationer.
Industrin är i dag delsystemleverantör, totalentreprenör och systemintegratör åt FMV. Utöver tillverkning av försvarsmateriel medverkar industrin till såväl utveckling av ny materiel som drift och underhåll av befintlig materiel. Industrin, så även FMLOG, har också en viktig uppgift i att uppgradera materielen och att genomföra modifieringar vid exempelvis halvtidsmoderniseringar och livstidsförlängningar.
FMV:s roll i vidmakthållandet skiljer sig från system till system beroende på dess funktion och komplexitet. I uppgifterna ingår att följa upp driften av materielsysten, teckna avtal med industrin och analysera utfallet. Myndigheten beställer också modifieringar och uppgraderingar vid industrin och tecknar långsiktiga underhållsavtal. Verksamheten inom materielförsörjningen finansieras via anslag. Inom ramen för anslagen finansieras även FMV:s förvaltningskostnader och förvaltandet av ett system för certifiering av IT-säkerhetsprodukter.
Produktionsstyrning och produktionsuppföljning
Produktionsstyrningen av materielanskaffningen genomförs med månatliga produktionsuppföljningsmöten som genomförs vid Försvarsmakten, under ledning av Produktionsledningen. Mötet syftar till att klarlägga läget i pågående produktion samt till att besluta om åtgärder och prioriteringar.
136
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
Vid uppföljningsmötena redovisar FMV beställningsläget, viktiga leveranser, faktureringsprognosen och genomförd fakturering. Dessutom redovisar FMV eventuella förändringar avseende förutsättningarna som kan påverka beställd och/eller planerad produktion.
Uppföljningsmötena genomförs med fokus på avvikelsehantering. Redovisningen avhandlar produktionsläget den sista dagen i föregående månad. Produktionsledningen ansvarar för att produktionsuppföljningsmötet dokumenteras. Avvikelsehanteringen sker mot respektive uppdrag.
Uppdatering av aktuellt läge avseende den långsiktiga materielplanens internationella aspekter genomförs också i form av avvikelserapportering. Produktionsstyrningen fortlöper med en beredning och avslutas med en månatlig produktionsrapport för den som ansvarar för materielproduktionen inom Produktionsledningen.
Användare
När materielen producerats och verifierats överlämnas den efter Försvarsmaktens beslut om användning via FMLOG till Försvarsmaktens användare. Den första länken i ett materielsystems vidmakthållande och vård handhas av användaren inom förbanden. Användaren kan vara operatören av systemet som gör sina kontroller och tillsyner av systemet. På brukarnivå finns också det främre underhållet i form av utrustning, reservdelar och teknisk personal som erfordras för att systemet ska fungera över tiden.
I vidmakthållandet ingår förutom drift, underhåll och reparationer även modifieringar. De senare kan utgöras av att utnyttja modifieringar för att få möjlighet att minska kostnaderna, s.k. underhållsmodifieringar. FMV ger inom ramen för sitt tekniska designansvar användaren råd i olika frågor som avser systemlogik, drift och underhåll samt har specialistkompetenser för modellering, simulering och optimering med avseende på totalkostnader för att äga och bruka materielen i mångåriga perspektiv.
För uppföljning av materielens status rapporterar förbanden till centrala databaser, som FMV driver för Försvarsmaktens räkning. Informationen analyseras och används i planeringsunderlag för vidmakthållande och för utredning vid materielrelaterade problem.
Försvarsmakten bedriver parallellt med materielförsörjningen utveckling av organisation, personal och utbildningshjälpmedel. Taktik och stridsteknik behöver anpassas när ny materiel tillförs
137
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
eller vidareutvecklas. Detta resulterar i beställningar inom den egna organisationen och ställer krav på användare och driftsorganisation. Därtill ställs även krav på speciell utrustning t.ex. simulatorer och möjligheter att genomföra prov och försök under realistiska förhållanden. När materielen införts i organisationen krävs insatser för drift och vidmakthållande, bl.a. anskaffning av förbrukningsvaror (drivmedel, reservdelar och ammunition) och underhåll.
Under materielens livstid framkommer även förslag till modifieringar. Då användningen ökat över tiden har krav ställts på såväl drifts- som underhållsorganisationerna. Dessa behov är ofta snabbt uppkomna och av varierande karaktär. Det ökade användandet har också satt ljuset på ytterligare ett perspektiv på materielförsörjningen – före, under och efter genomförandet av insats – men detta har ännu inte fått fullt genomslag i materielförsörjningens samtliga planeringsverksamheter.
Avveckling
Avveckling utförs i enlighet med det regelverk som framgår av Försvarsmaktens handbok för förnödenhetsavveckling.
Avveckling ska beaktas i hela materielens livscykel. Materielen ska avvecklas så kostnadseffektivt, miljösäkert och på ett så säkerhetsmässigt sätt som möjligt enligt gällande lagar och förordningar. Försvarsmakten fattar beslut om avveckling då materielen inte längre behövs i insatsorganisationen. FMV tar, med avvecklingsbeslutet som grund, fram en avvecklingsskrivelse. Därefter fattar Försvarsmakten beslut om tillämpning av skrivelsen och hemställer till FMV att utsända avvecklingsskrivelsen enligt fastlagd sändlista.
Efter det att beslut om avveckling är fattat och överskottet är borttaget ur insatsorganisationens förband uppdateras grund- och förvaltningsdata av ansvarig myndighet som kan vara såväl Försvarsmakten som FMV. Respektive myndighet ansvarar för registervård utifrån sitt systemansvar. Ansvarig myndighet har att upprätthålla korrekta grund- och förvaltningsdata under livscykeln för den materiel som man har ett livscykelansvar för. Denna data ligger till grund för bl.a. all redovisning i Försvarsmaktens uppföljnings- och redovisningssystem.
Om avveckling sker genom försäljning har den nyinrättade Försvarsexportmyndigheten ansvaret för denna försäljning.
138
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
5.1.10 Ekonomisk samordning
Prismodell och prissättning
FMV ansvarar för att framtagen prismodell vidmakthålls. FMV:s priser för levererad materiel och förnödenheter utgör grund för Försvarsmaktens redovisning av dess anskaffningsvärde. Försvarsmaktens materielförsörjning är samtidigt speciell med den stora omslutningen och risken för leveransförskjutningar. Detta samtidigt som det finns en svårighet att förändra tilldelade anslag. Det innebär att vissa undantag måste kunna göras när stora avvikelser krävs.
Avtalat pris
Tre olika prisformer utnyttjas för beställning:
• fast pris, innebärande att beställningen görs mot fast åtagande,
• löpande räkning mot tak innebärande att kostnaden för att nå prestation svårligen kan bedömas i förväg, dock begränsas beställningens totalkostnad mot ett maximipris samt
• löpande räkning, innebärande att kostnaden för att nå prestation svårligen kan bedömas i förväg.
Val av prisform är direkt beroende av verksamhetens art, tydligheten i åtagandet, tidsförhållanden samt säkerheten i kostnadsberäkningen. Prisformen fast åtagande eftersträvas. Prisform ”löpande räkning” offereras först efter samråd med Försvarsmakten. Avtalat pris ska inkludera de kapitalkostnader för förskott upplånade i riksgälden som beräknas uppstå samt kunna vara föremål för ränte-, valuta- och/eller indexomräkning. Ränta för FMV:s nyttjande av räntekontokredit för rörelsekapitalbehovet ingår i FMV:s fakturor i särskild ordning men ingår inte i avtalat pris.
Prognos som visar på stor differens mellan avtalat pris och upparbetade kostnader för hela beställningen kan föranleda omförhandling av hela beställningen. Vid stora utvecklingsprojekt som pågår under längre tid är ofta kontraktsformen mellan FMV och industrin ett riktpriskontrakt eller incitamentsavtal. Detta innebär att priset kan justeras ett flertal gånger under genomförandet.
139
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
5.1.11 Försvarsmaktens materiella tillgångar
Insatsorganisationens behov av materiella tillgångar
Under 2011 fortsätter arbetet med att utveckla en användbar och tillgänglig insatsorganisation 2014, som kontinuerligt har beredskap för och förmåga att genomföra insatser. I och med att materielförsörjningens planerings- och produktionscykel är flerårig kommer beställd och befintlig materiel med leverans cirka 2012 utgöra grunden för insatsorganisationen 2014.
Den fortsatta reformeringen kommer därefter att innebära en tyngdpunktsförskjutning från produktion och utveckling till operativ effekt här och nu. Det höjda kravet på tillgänglighet och beredskap medför att successiv kompletteringsanskaffning till förbanden inte låter sig göras i samma utsträckning som tidigare när kraven på beredskap var lägre. Huvuddelen av förbanden behöver vara materiellt uppfyllda och kan inte i samma utsträckning som tidigare låna varandras utrustning för genomförande av insatser.
Förändrade uppgifter, krav på operativ förmåga i olika hänseenden, krav på beredskap och förändrade försörjningsprinciper har medfört att tidigare förbandsmålsättningar inte alltid längre är aktuella. Regeringen har därför, inom ramen för Försvarsmaktens regleringsbrev för budgetåret 2010, gett Försvarsmakten i uppdrag att under 2010 fastställa nya förbandsmålsättningar som svarar mot förbanden som ska ingå i insatsorganisationen 2014. Detta arbete kommer att utgöra en grund för såväl myndighetens fortsatta arbete inom materielförsörjningen som för regeringens uppföljning av den fortsatta reformeringen.
Enligt regeringens mening bör utgångspunkten vara att insatser redan från och med 2011 bör kunna genomföras av ordinarie förband inom insatsorganisationen eller delar av dessa förband. I de undantagsfall där det är nödvändigt att som hittills särskilt sätta samman förband för insatser bör kompetensen hos dessa förband i största möjliga utsträckning tas tillvara genom att de efter avslutad insats alternativt beredskapsperiod hålls samman för att bilda enheter inom insatsorganisationen. Försvarsmaktens övergång till insatsorganisation 2014 sker successivt genom att utgående förband kvarstår med befintlig materiel och personal fram till dess att förbanden i den nya organisationen har producerats.
140
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
Materiella tillgångar enligt balansräkningen
Försvarsmakten genomför årligen kontroller av de materiella tillgångarna och har till följd av tidigare revisionsanmärkningar utvecklat sin revisionsmetodik och process. Detta medför att redovisningen av myndighetens materiella tillgångar i balansräkningen har utvecklats.
Under 2008 och 2009 uppgick det nettobokförda värdet, dvs. anskaffningsvärdet minus de ackumulerade planmässiga avskrivningarna, på Försvarsmaktens materiella tillgångar till cirka 100 miljarder kronor (tabell 4.3.1, vänster). Värdemässigt utgjorde cirka 90 % förstörande tillgångar i form av beredskapsinventarier och beredskapsvaror i lager (tabell 4.3.1, höger).
Exempel på beredskapsinventarier är stridsfordon, fartyg, flygplan samt helikoptrar, materiel som är effekt- och organisationsbestämmande för Försvarsmaktens förband. Beredskapsvaror i lager är t. ex. ammunition, reservmateriel och beklädnadsmateriel.
Tillsammans utgör beredskapsinventarier och beredskapsvaror balansposter för förnödenheter som krävs för att förbanden ska kunna genomföra de uppgifter och krav på operativ förmåga som statsmakterna ställt på Försvarsmakten. Däri ingår uppbyggnad av insatsorganisationen och upprätthållande av dess beredskap. I omslutning räknat har merparten av materielen projekterats och producerats för att klara Försvarsmaktens tidigare uppgifter och dimensionerats för att svara mot landets behov vid kris och krig.
Från och med 2009 redovisas inte beredskapsinventarier per vapenslag utan endast uppdelat på förstörelse och icke förstörelsemateriel. 2009 har posten ammunition i beredskapsvarorna ökat med 2 484 miljoner kronor till 10 201 miljoner kronor jämfört med föregående år. Ökningen kan förklaras av att Försvarsmakten till följd av genomfört kvalitetssäkringsarbete med grund och förvaltningsdata under året har invärderat ammunition (bl.a. luftförsvarsrobotar) i balansräkningen.
141
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
Tabell 4.3.1 Försvarsmaktens materiella tillgångar 2008 och 2009
Försvarsmaktens balansräkning (MSEK)
2008 2009
Immateriella anläggningstillgångar
798
1 015
Materiella anläggningstillgångar
96 402 99 026
Förbättringsutgifter på annan fastighet
304
304
Maskiner, inventarier, installationer, m.m.
1 260
1 107
Pågående nyanläggningar
2
64
Beredskapstillångar
94 837 97 552
varav beredskapsinventarier
81 650 81 807
varav beredskapsvaror i lager
13 186 15 745
Varulager m.m.
393
321
Fordringar 608 639 Periodavgränsningsposter 25 109 Avräkning med statsverket (750) 1 990 Kassa och bank 3 878 6 292 Summa Tillgångar 101 354 109 393 Myndighetskapital 90 818 87 686 Avsättningar 2 599 2 017 Skulder m.m. 6 599 8 233 Periodiseringsposter 1 338 1 458 Summa myndighetskapital och skulder 101 354 109 393
Beredskapsinventarier (MSEK) 2008 Andel 2009 Andel
Vapen
3 368
4,1 %
n.a. n.a.
Fordonsmateriel
15 500
19 %
n.a.
n.a.
Fartyg och båt
13 375 16 4%
n.a.
n.a.
Flygplan 40 758 49,9 % n.a. n.a. Sambandasmateriel 126 0,2 % n.a. n.a. Ledningssystem 4 620 5,7 % n.a. n.a. Utveckling 333 0,4 % n.a. n.a. Övrigt 3 571 4,4 % n.a. n.a. Förstörande n.a. n.a. 73 394 89,7 % Ej föstörande n.a. n.a. 8 412 10,3% Total 81 650 100,0 % 81 807 100,0 %
142
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
Beredskapsvaror (MSEK) 2008 Andel 2009 Andel
Ammunition
7 726 58,6% 10 210 64,8%
Beklädnad
1 771 13,4 % 1 621 10,3 %
Livsmedel
1
0,0 %
0 0,0 %
Publikationer 52 0,4 % 65 0,4 % Sjukvård 236 1,8 % 242 1,5 % Rervmateriel Mark 1 664 12,6 % 1 603 10,2 % Reservmateriel Luft 1 310 9,9 % 1 356 8,6 % Reservmateriel Sjö 336 2,5 % 407 2,6 % Övrigt 90 0,7 % 240 1,5 % Totalt 13 186 100,0 % 15 745 100,0 %
Balansomslutningen uppgick vid 2009 års bokslut till 109 393 miljoner kronor. Av den totala balansomslutningen avsåg 81 807 miljoner kronor (75 %) beredskapsinventarier (som avskrivs årligen enligt varje systems åsatta ekonomiska livslängd) och 15 745 miljoner kronor (14 %) beredskapsvaror (lagertillgång, för vilken kostnad tas ut vid förbrukning av tillgången).
Internationellt försvarsmaterielsamarbete 5.1.12
Internationella aktörer
Den europeiska försvarsbyrån, EDA
Den europeisk försvarsbyrån, EDA, inrättades 2004 genom beslut i EU:s Ministerråd. EDA:s uppdrag är att stödja rådet och medlemsländerna i arbetet med att stärka EU:s militära krishanteringsförmåga samt att stödja EU:s säkerhets- och försvarspolitik i dag och i framtiden. Samtliga EU länder utom Danmark deltar i EDA:s arbete. EDA:s uppdrag är specificerat i fyra huvuduppgifter:
• utveckla EU:s försvarsförmåga inom krishantering,
• främja och utveckla europeiskt försvarsmaterielsamarbete,
143
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
• stärka det europeiska försvarets tekniska och industriella bas samt att skapa en konkurrenskraftig europeisk försvarsmaterielmarknad och
• öka effektiviteten i det europeiska försvarets forskning och tekniska utveckling.
LOI EDIR FA (Sexnationers-samarbetet)
År 1998 skrev försvarsministrarna i Frankrike, Italien, Tyskland, Spanien, Storbritannien och Sverige under ett Letter of Intent (LoI) med syfte att underlätta omstrukturering och drift av den europeiska försvarsindustrin. År 2000 undertecknades ett Framework Agreement (FA), vilket innehåller åtgärder för att skapa förutsättningar för industriell omstrukturering inom Europa samt samarbeten på myndighets- och industrinivå. FA omfattar följande områden:
• leveranssäkerhet,
• förfarande vid överföring och exportkontroll,
• säkerhetsskydd för sekretessbelagd information,
• försvarsrelaterad forskning och teknologi,
• behandling av teknisk information och
• harmonisering av militära krav.
European Technology Acquisition Programme (ETAP)
ETAP är ett samarbete som lanserades 2001 och som omfattar länderna i LOI. Samarbetets primära syfte är att gemensamt studera de teknologier som krävs i bemannade och obemannade flygfarkoster, exempelvis UCAV (Unmanned Combat Air Vehicle). ETAP ska även rekommendera teknologier som gemensamt bör utvecklas för att optimera europeiska satsningar på forskning och teknikutveckling.
144
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
NORDEFCO
Den 5 november 2009 slöt försvarsministrarna för de nordiska länderna ett MoU som etablerar ett gemensamt försvarssamarbete. Syftet med det nordiska försvarssamarbetet är att varje land ska öka sin tillgängliga operativa effekt genom fördjupade, rationella samnordiska produktionslösningar och genom samordning av internationella insatser.
Den nordiska samarbetsstrukturen NORDEFCO (Nordic Defence Cooperation) har ersatt det tidigare samarbetsorganet inom försvarsmateriel; Nordsup, Nordcaps och NORDAC.
Nato/PfF
1994 anslöt sig Sverige till samarbetet inom Partnerskap för Fred (PfF). PfF är inriktat på konkret militärt och förtroendeskapande samarbete i Europa. För Sveriges del utgör PfF-samarbetet ett av de främsta instrumenten för att utveckla den militära och civila samverkansförmåga som är nödvändig för att kunna bidra till internationell krishantering och fredsfrämjande verksamhet. Det praktiska samarbetet på alla nivåer samordnas och genomförs i samverkan mellan FMV, Försvarsmakten, FOI och svensk försvarsindustri.
Nato Maintenance and Support Agency (NAMSA)
Nato Maintenance and Support Agency, NAMSA:s, uppdrag är att bistå Natomedlemmar vid uppköp och leverans av reservdelar och underhåll för olika materielsystem. Även partnerländer kan efter avtal nyttja NAMSA:s kompetens.
NAMSA samordnar multinationella upphandlingar vad gäller försvarsmateriel och logistik och har sedan 2006 fördubblat sin omsättning. Ökningen beror till största delen på direkt stöd till pågående Natooperationer (främst ISAF) och olika multinationella initiativ och projekt (t.ex. via NAMA9 till SAC10 samt SALIS11 och Strategic Sealift). Konsolidering, centralisering och konkurrensutsatt upphandling är NAMSA:s tre principer.
9 NATO Airlift Management Agency. 10 Strategic Airlift Capability. 11 Strategic Air Lift Interim Solution.
145
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
NAMSA handhar, å medlemsländernas (och i vissa fall partnerländers) vägnar, vissa upphandlingar av logistik och materiel/tjänster. För att detta ska ske krävs att minst två Natoländer har samma behov (av materiel eller logistik) och att de beslutar forma ett partnerskap. Därefter konsoliderar NAMSA kundkraven och genomför en centraliserad konkurrensutsatt upphandling.
Organisation for Joint Armaments Cooperation (OCCAR)
Organisation for Joint Armaments Cooperation (OCCAR) skapades 1996 genom ett administrativt avtal mellan försvarsministrarna i Frankrike, Tyskland, Storbritannien och Italien. OCCAR:s syfte är att effektivt leda, genomföra och utveckla gemensamma försvarsmaterielprojekt. OCCAR kan i viss mån därför ses som en föregångare till EDA. För närvarande är det största pågående OCCAR programmet, det nya europeiska transportflygplanet A400M. Sverige är för närvarande inte medlem i OCCAR.
Samarbetet är omfattande och komplext
Internationellt samarbete kan ske antingen på bi- eller multilateral basis, med i huvudsak interoperabilitets- eller kostnadseffektivitetsmotiv, och genomförs inom ramen för ingångna avtal, som reglerats på övergripande nationell nivå. Sverige deltar på olika sätt i samtliga av de samarbetsforum som redovisas ovan12. Agerandet baseras på såväl inriktningen för materielförsörjningen som MFS och MMS.
Utredningen noterar att samarbeten inom ett område kan leda till andra typer av samarbeten, exempelvis kan det internationella materielsamarbetet medföra samarbeten kring forskning, teknikutveckling, utbildning, logistik samt operativa samarbeten. Även det motsatta förekommer.
12 SAMO FM – FMV 2008, HKV beteckning 03 200:76010, FMV beteckning GD 03 200:59095/2008 samt i SAMO FM-FMV 2009 (Utgåva 2010), HKV beteckning 03 200:65 879, 8 oktober 2010, beskriver bl.a. deltagandet inom internationellt materielsamarbete samt de båda myndigheternas samspel under genomförandet.
146
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
5.2.1
5.2 Logistikförsörjning
Allmänt
Inledning
Detta avsnitt syftar till att ge en övergripande bild av logistikverksamheten och dess aktörer.
Försvarsstrukturutredningen kommer senare i betänkandet att adressera begreppet försvarslogistik. Med detta avses, utöver vad som traditionellt benämns logistik13 även materiel-, teknik- och infrastrukturförsörjning, försvarsmedicin och vad som därutöver benämns som övrigt stöd till Försvarsmaktens bas- och insatsorganisation. I föreliggande avsnitt behandlas dock det som ingår i begreppet logistik.
Logistikbegreppet
Logistikverksamheten syftar till att lämna stöd till strategiska, operativa och taktiska militära verksamheter som syftar till att försörja de militära förbanden med allt ifrån komplexa materielsystem till förnödenheter och tjänster för utbildning och insatser i Sverige och internationellt. Begreppet har dock inte entydigt definierats vare sig av Försvarsmakten eller de stödmyndigheter som har till uppgift att tillhandahålla logistik till Försvarsmakten. Snarare än att beskrivas som en sammanhållen process utgörs logistiken av ett antal definierade verksamheter inom Försvarsmakten.
Begreppet logistik används inom Försvarsmakten och FMV med följande innebörd14:
• Logistik syftar till att ge stöd till strategisk, operativ och taktisk militär verksamhet. Syftet uppnås genom att upprätta och bibehålla efterfrågad tillgänglighet, uthållighet och rörlighet hos Försvarsmaktens förband och enheter.
• Logistik i Försvarsmakten omfattar produktion, styrning och kontroll av tillhandahållet stöd, vilket utgörs av både tjänster och tillgångar med tillhörande information.
13 Det traditionella logistikbegreppet omfattar förnödenhetsförsörjning, teknisk tjänst och kommunikationstjänst. 14 Försvarsmaktens Grundsyn Logistik (M7739-350002).
147
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
• Logistik i Försvarsmakten omfattar stöd till såväl insatsorganisationen som grundorganisationen och kan utföras av egna resurser eller tillsammans med andra aktörer.
Logistik inom Försvarsmakten
Ur Försvarsmaktens perspektiv är logistik en verksamhet som bedrivs i samverkan med myndighetens övriga verksamheter. Logistik inom myndigheten syftar till att lämna stöd till strategiska, operativa och taktiska militära verksamheter, såväl inom insatsorganisationen som grundorganisationen. Verksamheter inom funktionen logistik omges och styrs av ett omfattande regelverk. Styrande faktorer för logistikverksamheten är svensk och internationell lagstiftning, internationella överenskommelser samt kommersiella villkor
Logistiken är en verksamhet som styrs av insatsförbandets eller basorganisationsenhetens behov av stöd genom att:
• operativa och taktiska krav ska styra logistikens genomförande vid operationer och insatser och
• rationalitet och ekonomi ska styra dess genomförande vid förmågeskapande produktion i vid bemärkelse.
Försvarsmaktens logistikverksamheten ska principiellt genomföras under samma förhållanden, med bibehållen verksamhetssäkerhet och med samma ledning oavsett konfliktnivå. Logistik inom Försvarsmakten omfattar således många dimensioner och karaktäriseras av stor komplexitet15. Logistik täcker en mångfald av ansvarsområden och verksamheter inom vitt skilda delar av myndighetens organisation.
15 Logistiken, precis som andra delar av Försvarsmakten, påverkar sin verksamhet genom tydliga mål och strategier. Det finns några åtminstone två dokument av vikt för logistiken inom Försvarsmakten: Grundsyn Logistik och LogUP 2010. Grundsyn Logistik har en doktrinliknande status och är ett vägledande dokument som behandlar logistikprinciper och vissa grundläggande definitioner i logistikens begreppsflora, Handboken har en vägledande och utbildande karaktär som förklarar logistiken vid insats, utbildning och övning, men även de grundläggande principerna för logistiken omnämns i dokumentet. Utvecklingsplan Logistik (LogUP) ska för respektive del av sakområdet logistik (jfr FM ArbO) ange övergripande krav och ramar för utvecklingen av denna på kort, medellång och lång sikt (1-10 år). Man kan också betrakta LogUP som logistikchefens policyförklaring, dvs. beslut i stort (BIS) och riktlinjer, som därefter omsätts till handlingsplaner, logistikkoncept och uppdrag.
148
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
Logistik utgör en integrerad del av myndighetens verksamhet och är där en av flera avgörande faktorer för framgång. Logistiken måste tidigt tas in i planeringsprocessen för att säkerställa att den blir integrerad i den totala verksamheten då logistiken kan vara gränssättande för insatsförmågan. Logistikverksamheten omfattar stöd till både den förmågeskapande produktionen och de förmågeutnyttjande insatserna. Stödet omfattar en rad av funktioner, förnödenhetsslag och tjänster som ska kunna lämnas till båda verksamheterna samtidigt.
Logistiken ställs ständigt inför nya utmaningar som kräver avvägningar.
Det innebär att logistiklösningarna behöver vara mer flexibla för att kunna lösa uppgiften inom givna ekonomiska ramar. Dessa krav är i viss mån motstridiga och ställer i sin tur krav på att personalen kan förutse alternativt påverka utvecklingen och skapa hållbara logistiklösningar både inom den nationella och den internationella verksamheten.
Logistikens funktioner och aktiviteter är förbundna med varandra eller är en del i ett nätverk på samma sätt som motsvarande element i en kommersiell försörjningskedja. Logistiken inom Försvarsmakten innehåller dessutom vissa funktioner och verksamheter som normalt inte finns i en kommersiell försörjningskedja, t.ex. hälso- och sjukvård.
Logistik inom Försvarsmaktens förmågeskapande verksamhet spänner från stöd avseende långsiktig materielanskaffning till stöd av basorganisationens dagliga verksamhet.
Logistik inom Försvarsmaktens förmågeutnyttjande verksamhet omfattar stöd till operationer och insatser över hela konfliktskalan, såväl nationella som internationella.
Försvarsmakten är inte alltid själv den främste aktören vad gäller logistik inom myndigheten. Försvarsmakten är inte heller alltid den viktigaste kunden för en leverantör av förnödenheter och/eller tjänster. I många fall måste myndigheten anpassa sin verksamhet till utomstående (externa) dominerande, nationella och/eller internationella aktörer.
Försvarsmakten upphandlar i allt större utsträckning förnödenheter och tjänster av leverantörer utanför myndigheten i stället för att producera dem med egna resurser. Detta påverkar möjligheten att producera, styra och kontrollera logistiken. Kunskap om aktörer utanför Försvarsmakten blir väsentlig, liksom för-
149
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
mågan till upphandling samt anpassning av tjänster och tillgångar med tillhörande information.
Logistikens indelning
Logistikverksamheten indelas i följande delar.
Främre logistik (ingår i insatsorganisationen)
Den främre nivån består av förbandsbundna resurser, logistikförband och enheter. Logistikresurserna på denna nivå styrs i hög grad av taktiska samt operativa krav och behov16.
Stridsfältsnivån:
• Logistikförband som ingår i insatsförbandens logistikenheter på bataljonsnivå och som leds av förbandschefen.
Stöd- och förstärkningsnivån:
• Försvarsgrensspecifika, icke förbandsbundna, logistikförband.
Exempel: Basbataljon. Leds av taktisk chef (TAC).
• Försvarsgemensamma, icke förbandsbundna, logistikförband.
Exempel: Logistikbataljon för förnödenhetsförsörjning och transporter. Leds av Försvarsmaktens insatschef.
Bakre logistik (ingår inte i insatsorganisationen)
Den bakre nivån17 består av Försvarsmaktens egna resurser i form av t.ex. FMLOG samt andra aktörers resurser, t.ex. andra myndigheter, internationella samarbetspartners och privata företag18.
• Den bakre underhållsorganisationen omfattar underhåll och stöd samt utgör en förstärkningsresurs för samtliga förbandstyper såväl nationellt som internationellt.
16 Ett användbart försvar, prop. 2008/09:140, s. 58. 17 Delar av det som benämns bakre logistik inom Försvarsmakten ingår i insatsorganisationen, såsom operativ ledningsteknisk bataljon och nationella stödenheter (NSE). 18 a.a., s. 58.
150
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
ef.
• Civila resurser för genomförandeverksamhet och samverkan på hög nivå; organisationer, näringsliv och myndigheter.
Territoriell logistik (ingår inte i insatsorganisationen)
Stöd för insatser inom ramen för territoriell integritet och regional stabilitet genom utnyttjande av den militära och civila infrastrukturen (anläggningar och upphandling av icke specifika förnödenheter och tjänster av civila leverantörer).
Verksamheter inom ramen för ovan nämnda resursnivåer genomförs som insatslogistik eller produktionslogistik med följande innebörd.
Förmågeutnyttjande logistik 19
Förmågeutnyttjandelogistik avser logistikverksamhet som bedrivs till stöd för beslutad eller pågående insats (VG 1). Insatslogistik planeras och leds av Försvarsmaktens insatschef.
Förmågeskapande logistik
Förmågeskapandelogistik är logistikverksamhet som bedrivs i produktionsverksamheten som stöd till pågående insatser (VG 1), för uppbyggnad av insatsorganisationen (VG 2) samt viss utvecklingsverksamhet20 (VG 3). Produktionslogistik planeras och leds av Försvarsmaktens produktionsch
Verksamheten inom ramen för insats- respektive produktionslogistik måste planeras, genomföras och följas upp som en väl avvägd helhet. Försvarsstrukturutredningen noterar att de resurser som nyttjas för insatslogistik till övervägande del är desamma som nyttjas för delar av produktionslogistiken. Det har inte varit möjligt att klarlägga hur kapacitetsbrist och vakanser som uppkommer i samband härmed löses.
Vidmakthållande utgör en central roll inom logistiken och avser tillhandahållande av underhållslogistik och annat stöd för att säker-
19 Logistikutvecklingsplan 2011-2020 (LogUP 2011), HKV beteckning 01 600:60655, 5 februari 2010, s. 7. 20 Det finns inte någon entydig, fastställd och myndighetsgemensam definition av begreppen utveckling och teknikutveckling. Begreppen används med skiftande innebörd inom myndigheterna.
151
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
ställa användbarhet och tillgänglighet av system. Underhållsskedet avslutas med avveckling av systemet och avslutande av underhållstjänsterna.
Logistikens delområden
Logistikens delar kan också indelas i sex delområden21:
• logistikledning
• förnödenhetsförsörjning,
• teknisk tjänst,
• kommunikationstjänst,
• försvarsmedicin,
• övrigt logistikstöd.
Figur 5.3. Logistik med dess delfunktioner
Källa: Försvarsmakten.
Det finns inga exakta gränser mellan nivåerna och användningen av de ovan angivna uttrycken utan de överlappar varandra. Begreppet ”logistik” används främst på de högre ledningsnivåerna, dvs. strategisk, operativ och taktisk nivå, där hela den komplexa funktionen hanteras samlat. Längst fram i verksamheten, på förbandsnivån, genomförs konkret verksamhet inom respektive tjänstegrenar, exempelvis ammunitionstjänst och avhjälpande underhåll
21 Försvarsmaktens Handbok Logistik (2007).
152
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
dvs. där används uttrycken som är delfunktioner med dess underindelningar.
Logistikledning
Den generella metodiken för Försvarsmakten gällande ledning är att samma metodik ska tillämpas oavsett konfliktnivå för att nå effektivitet. En väsentlig skillnad mellan logistikledning och annan typ av ledning är att logistiken inte enbart handlar om att lösa tidskritiska ledningssituationer. Detta innebär alltså att uppgifter av sådan karaktär inte kan lösas enbart med metoder för tidskritisk ledning. I logistikledningen krävs ett proaktivt agerande. Man måste alltså i förväg försöka skapa sig en uppfattning om var behoven kommer att uppstå och hur de ser ut.22
Logistikledning utövas inte självständigt utan utgör integrerad del av Försvarsmaktens ledningssystem på alla nivåer och i alla skeden. Logistikledning kan därför inte särskiljas från annan ledning.
Förnödenhetsförsörjning
Viktiga delar inom förnödenhetsförsörjningen är iståndsättande och vidmakthållande av insatsförband och avveckling av övertaliga förnödenheter. Försörjning omfattar även fastställande och anpassning av lagernivåer. Förnödenhetsförsörjning kan delas in i materieltjänst (utom reservdelar), ammunitionstjänst, förplägnadstjänst, drivmedelstjänst, sjukvårdsförnödenheter, kassatjänst, bränsletjänst, vattentjänst, karttjänst och förnödenhetstransporter.
Teknisk tjänst
Teknisk tjänst syftar till att säkerställa tillgängligheten till materielsystem samt att dessa kan verka med erforderlig effekt över tiden. Resurser för teknisk tjänst understödjer förbandens förmåga att lösa sina uppgifter under insats. Den teknisk tjänst resurser bidrar i betydande omfattning till att efterfrågad prestanda uppnås
22 Försvarsmaktens Handbok Logistik (2007).
153
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
Kommunikationstjänst
Kommunikationstjänst omfattar planering och tillhandahållande av transportresurser för, samt strategisk och operativ ledning av, transporter av hela eller delar av förband, förnödenheter (inkl. undanförsel) och övrig personal. Därutöver ingår även transporter av sjuka, skadade eller döda. På taktisk nivå bedrivs transportledning och trafiktjänst. Funktionen omfattar till- och fråntransport av materiel och personal i samband med insatser och övningar, samt försörjningstransporter av reservdelar och förnödenheter. En viktig del av funktionen är samverkan med myndigheter och branschföreträdare (t.ex. Transportstyrelsen och Trafikverket).
Försvarsmedicin
Försvarsmedicin är en till grund- och insatsorganisation gemensam funktion avseende medicinsk underrättelsetjänst, preventiv medicin, förebyggande hälso- och sjukvård, omhändertagande, evakuering av skadade och sjuka samt rehabilitering. Utförandet av försvarsmedicin sker i enlighet med nationella författningar, Genèvekonventionen, medicinsk etik, vetenskap och beprövad erfarenhet samt människans psykosociala behov. I samband med multinationella insatser används inom Nato och EU beteckningen ”Role” för sjukvården, för att beskriva olika kapaciteter/förmågor inom hälso- och sjukvårdsområdet. De finns fyra olika ”Roles” som ska täcka hela skalan för sjukvårdsinsatser från den enkla dagliga sjukvården och akut medicinskt omhändertagande som första hjälpen och triage25 (Role 1) till sjukvård i hemlandet, s.k. repatriering (Role 4).
23 Förebyggande underhåll, avhjälpande underhåll, reservmaterielförsörjning och omhändertagande av materiel. 24 Driftstöd, teknisk anpassning, modifiering och materielundersökning. 25 Sortering och prioritering av sårade baserat på symtom och vitalparametrar (andning, puls och kroppstemperatur).
154
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
5.2.2
Övrigt logistikstöd
Övrigt logistikstöd omfattar sådant som inte med lätthet kan sorteras in under övriga delfunktioner. Begreppet innefattar bl.a. fältpost (post och kurir, e-post), finansiella tjänster, upphandling, begravningstjänst samt arbetsmiljö.
Till ovanstående kan även läggas infrastrukturförsörjning, dvs. anskaffning, vidmakthållande och avveckling av fastigheter och anläggningar inom grundorganisationen och vid insats.
Som framgår av ovanstående rymmer begreppet försvarslogistik en förskjutning i gränssnittet och en allt mer långtgående integration mellan traditionell logistik och materielförsörjning och därmed mellan de logistikverksamheter som i dag bedrivs inom Försvarsmakten och FMV. Gränssnittet mellan främst Försvarsmakten och FMV beskrivs dels genom definitionen av begreppet logistik i Försvarsmaktens Grundsyn logistik, dels som ett led i genomförd och pågående processutveckling inom ramen för samarbetet mellan försvarsmyndigheterna och dels i samband med utveckling och genomförande av ett integrerat ekonomi- och resursledningssystem (PRIO)26 inom Försvarsmakten.
Logistikens aktörer och verksamhet
Logistikverksamheten genomförs av ett antal organisationsenheter och aktörer inom Försvarsmakten och av olika delar inom övriga berörda försvarsmyndigheter. Verksamheten bedrivs i egen regi och med stöd av industrin.
26 Försvarsmaktens nya verksamhetsledningssystem PRIO är i implementeringsfasen. Väl implementerat kommer PRIO att omfatta en stor del av den logistikanknutna verksamheten, bl.a. inom teknisk tjänst, lagerstyrning samt inköp. På grund av sekretessproblematik kommer en viss del av logistiken (åtminstone tills vidare) inte att finnas i PRIO utan ligga kvar i det befintlig system, bl.a. Lift. Utöver Lift och PRIO finns även Sweccis som är Försvarsmakten system för insatsledning på operativ och taktisk nivå. Inom Sweccis finns en modul med logistik kallad Logfas, vilken inte ska förväxlas med Natos programvara med samma namn. Dock ska det svenska Logfas ha ett gränssnitt för att kunna samverka med Natos motsvarighet.
155
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
Försvarsmakten
Högkvarteret
Högkvarteret styr, planerar och kravställer verksamheten. Detta görs genom att:
• för Försvarsmaktens logistik (FMLOG) fastställande av tjänstebeskrivning av vilken framgår vilka tjänster, inklusive servicegrad, som FMLOG ska kunna leverera,
• för övriga förband genom fastställande av målsättningar och
• för Teknikkontoren, bl.a. i deras egenskap som Försvarsmaktens representant vid beställningar som riktas mot industrin.
Högkvarteret beställer:
• tjänster och logistikkompetens genom uppdrag till FOI mot bakgrund av fastställd FoT-plan samt
• system och materiel från FMV med utgångspunkt i fastställd materielplan.
Högkvarteret är även delaktig i styrningen över övriga logistikrelaterade verksamheter rörande hälso- och sjukvård, fältarbeten samt fastigheter och anläggningar.
FMLOG
FMLOG är ett logistikförband inom basorganisationen med följande övergripande uppgifter27:
• stöd till Försvarsmaktens basorganisation och insatsorganisation såväl nationellt som internationellt,
• tillhandhållande av underhålls- och stödverksamhet i egen regi eller genomförd upphandlig från extern leverantör,
• vidmakthålla Nationellt logistikstöd (NSE), ingående i insatsorganisationen,
• vidmakthålla Operativ ledningsteknisk bataljon, ingående i insatsorganisationen,
27 Försvarsmaktens årsredovisning för 2009, Underbilaga 4.1 (HKV beteckning 23 386:51392).
156
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
• avveckling av förnödenheter som ej svarar mot grundorganisationens och insatsorganisationens behov och
• genomföra rationaliseringar med fokus på FMLOG utveckling mot det nya insatsförsvaret, effektivisering av ledningsorganisationen, utkontraktering/upphandling av verksamhet och koncentrering av produktion.
FMLOG svarar vidare för underhåll och stöd.
FMLOG:s verksamhet är utformad med inriktningen att leverera logistik till Försvarsmaktens förband, skolor, staber, centra och på att svara mot Försvarsmaktens behov. Den materiel som ägs (i betydelsen ägarföreträdare) av Försvarsmakten och som FMLOG förrådshåller lånas ut till övriga förband.
Regeringens motiv för bildandet av FMLOG var att:
• i högre grad utnyttja rationaliseringspotentialen inom området,
• få ett starkare grepp över kostnadsutvecklingen, genom en sammanläggning av ett antal underhåll- och serviceverksamheter förbättra möjligheterna att jämföra den egna.
Inom FMLOG bedrivs verksamheten i följande tjänsteområden:
• materiel- och förnödenhetsförsörjning,
• upphandling och inköp,
• verksamheten med externa leverantörer,
• verkstadstjänst,
• arbetsplatsservice,
• reservmateriel,
• resor och logi,
• verksamhetssäkerhetsstöd,
• administrativt stöd,
• miljöstöd,
• systemförvaltning,
• it-tjänst,
• ledningssystem,
157
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
• främre underhållstöd och
• systemförvaltning.
FMLOG är, till skillnad från övriga förband, i huvudsak intäktsfinansierad med tillhörande uppföljning av resultat och nyckeltal.
Prissättningen baseras på produktionskostnaden med påslag för enhetens omkostnader (Lokal-OH) och påslag för FMLOG stab och gemensamma kostnader (Central-OH).
Utvecklingen av verksamheten sker i riktning mot en kundorienterad, geografiskt oberoende och specialiserad produktion med ökat fokus på tillhandahållande snarare än produktion av logistik. Omfattande förändringar har genomförts i organisation och verksamhet.
Försvarets materielverk
FMV huvudsakliga uppgifter inom logistiken är dels att tillhandhålla vidmakthållande av materiel, dels att stödja Försvarsmaktens logistikutveckling samt att svara för väsentliga delar av Försvarsmaktens systemstöd.
FMV ansluter sig till Försvarsmaktens definition enligt Grundsyn Logistik28 med innebörden att Försvarsmakten ansvarar för den verksamhet som omfattas av definitionen och där FMV stöder denna verksamhet genom de uppdrag som Försvarsmakten lägger på FMV.
Mot bakgrund av Försvarsmaktens vidmakthållandeuppdrag till FMV utarbetas en övergripande plan för vidmakthållande av materielsystem för vilka myndigheten har ett s.k. designansvar. Med utgångspunkt i planen utfärdar FMV tekniska ordrar till Försvarsmakten samt sluter i förekommande fall tekniska systemstödsavtal med externa leverantörer.
FMV:s vidmakthållandeplaner och tekniska ordrar utgör underlag för detaljplaneringen inom Försvarsmaktens teknikkontor. Teknikkontoren är i sin tur kravställare mot FMV i fråga om vidmakthållande av materiel och lämnar dessutom stöd till FMV i form av kompetens med avseende på tekniskt systemstöd, drift m.m.
28 Försvarsmaktens Grundsyn Logistik (M7739-350002).
158
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
5.2.3
5.3.1 Övriga berörda myndigheter
FOI och FHS har inga särskilt utpekade uppgifter inom ramen för logistikverksamheten. FOI utför den verksamhet som beställs av Försvarsmakten inom ramen för logistikverksamheten och hanteras inom ramen för myndighetens instruktionsenliga uppdrag, nämligen att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för i första hand totalförsvaret. FHS svarar för logistikutbildning inom vissa specialiteter och på högre chefsnivå. Fortifikationsverket (FortV) ansvarar för den del av logistiken som rör säkerställande av den fasta infrastrukturen (mark, lokaler och anläggningar) som nyttjas nationellt. Verket ansvarar för och är ägare29 av camper vid internationella insatser och svarar för drift och förvaltning av dessa.
Finansiering och kostnader
Logistikverksamheten hos försvarsmyndigheterna finansieras via anslagen 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap, 1:2 Fredsfrämjande förbandsinsatser samt 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar.
5.3 Gemensamt för materiel- och logistikförsörjningen
Aktörernas ansvar för materielen
Försvarsmakten och FMV har i samordningsavtalet reglerat myndigheternas ansvar under materielförsörjningens skeden. Grunden för ansvarsfördelningen utgår från livscykelmodellen, som samordningsavtalet grundar sig på. Den grundläggande principen för ansvarsfördelningen är att Försvarsmakten utövar ett sammanhållet verksamhetsansvar. Materiel utgör en delmängd av det totala verksamhetsansvaret som utgår från insatsorganisationens förband.
Försvarsmaktens verksamhetsansvar avser materiel som är driftöverlämnad till myndigheten och omfattar ett tekniskt operativt ansvar under materielens livscykel. Detta innebär att Försvarsmakten har ett ansvar att se till att materielen svarar mot de
29 Fortifikationsverkets instruktion (SFS 2007:758). Inriktningen är att FORTV övertagande av camperna är genomfört senast 2012-12-31.
159
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
operativa krav som ställs30. Verksamhetsansvaret innebär vidare att myndigheten har ett tekniskt huvudansvar för materiel på individnivå (fysiskt materielobjekt, dvs. inte system eller materieltyp) samt ansvarar för förbandsbundet underhåll och drift.
Strategiskt systemsamordningsansvar
Försvarsmakten har genom sitt verksamhetsansvar också ett strategiskt systemsamordningsansvar för materielen under dess livscykel. Strategisk systemsamordning sker genom att realiserbarhetspröva, med iterativ kravanpassning, operativa krav ur teknisk, affärsmässig, internationell samt forsknings- och teknikutvecklingssynvinkel. Därigenom tas underlag fram för att planlägga kostnadseffektiva tekniska systemlösningar som kan bestå av kombinationer av i Försvarsmakten befintlig materiel, färdigutvecklad materiel, materiel som någon annan aktör/nation tillhandahåller eller som sista alternativ nyutvecklad materiel. Försvarsmaktens tekniska system kan utgöras av såväl enskilda tekniska system, som sammansatta tekniska system och funktioner som krävs för att uppfylla kraven. Strategisk samordning sker genom uppdrag med stöd av FMV.
Strategisk systemsamordning bedrivs i syfte att uppnå systemsamordning för materiel, personal och anläggningar och innebär ett sammanhållet ansvar för att de olika delarna hänger ihop och är fullt ut användbara och kompatibla över tiden31.
Strategisk systemsamordning bedrivs i sammansatta projektgrupper (IPT). Det är Försvarsmaktens ansvar att skapa och sätta samman grupperna. Grupperna sätts samman med kompetenser från de båda myndigheterna för att lösa uppgiften. FMV bidrar i de tidiga skedena bl.a. med kunskap om de senare skedena i materielens livscykel. Även kompetenser från FOI och industrin kan vara efterfrågade under modelleringsarbetet.
I utvecklings- och produktionsskedena övergår ansvaret för tekniska system genom uppdrag, effektuerat via kundbeställningar, till FMV. I skedena användning och underhåll delas ansvaret upp. Försvarsmakten har dock över tiden det sammanhållande operativa verksamhetsansvaret.
30 Försvarsmakten ansvarar därvidlag för att förmågekrav och att målsättningar tas fram. 31 Ansvaret innebär bl.a. att ta fram tydliga och nödvändiga krav- och målsättningsdokument.
160
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
Tekniskt designansvar
FMV har normalt det tekniska designansvaret för de materielsystem som myndigheten levererar till Försvarsmakten. Detta ansvar innebär att fastställd design för tillåtna konfigurationer av tekniska system, inklusive underhållslösningar, ska uppfylla lagkrav, fastställda målsättningar och övriga krav avseende prestanda, funktion, informations- och systemsäkerhet över hela materielens livscykel32. Villkoret för att FMV ska kunna utöva det tekniska designansvaret är att det finns tydliga beställningar/uppdrag avseende vad som är ett förväntat åtagande. I de fall Försvarsmakten har anskaffat eller konfigurationsändrat materielen själv utövar FMV inte det tekniska designansvaret.
FMV:s designansvar för materieltyp fortsätter att gälla under hela livscykeln. Myndigheten har även förvaltningsansvaret för en del av stödsystemen. Detta ansvar är under överförande till Försvarsmakten.
Industrin kan gentemot FMV, via avtal, ta ett designansvar, men Försvarets materielverk är alltid direkt ansvarig inför Försvarsmakten.
För de stödsystem som FMV ännu inte har överfört till Försvarsmakten har FMV förvaltningsansvar. Försvarsmakten ansvarar fullt ut för PRIO. FMV deltar i designarbetet rörande införandet av den tredje fasen och ingår i PRIO:s styrgrupp. Därtill finns en samverkansgrupp med företrädare för Försvarsmakten och FMV.
Teknisk systemledning
FMV genomför på uppdrag av Försvarsmakten och inom ramen för det tekniska designansvaret teknisk systemledning. I denna ingår ledning av systemets teknik, ekonomi och tid. I teknisk systemledning ingår även systemarbete för etablering av gränssnitt och samverkansunderlag mot såväl samverkande yttre tekniska system som inom aktuellt tekniskt system. Resultatet dokumenteras och sammanhålls bland annat i s.k. systemarkitekturer.
32 Om det i dialogen med Försvarsmakten framkommer att det brister i förutsättningarna för att FMV ska kunna ta sitt designansvar återtar FMV det utfärdade systemsäkerhetsgodkännandet eller informations-/IT-säkerhetsdeklarationen för det aktuella systemet.
161
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
Teknisk systemledning33 omfattar även att identifiera behov av drifts- och underhållsåtgärder och omsättning av delkomponenter. I den sammanhållna dokumentstrukturen beskrivs även föreslagna tidpunkter för när en komponent eller produkts livslängd är slut och åtgärder behöver vidtas. Som underlag för dessa tidpunkter och beslut beräknas och analyseras livscykelkostnader. Den tekniska systemledningen utgör en väsentlig förutsättning och grund för att Försvarsmakten ska kunna utverka den strategiska systemsamordningen.
Ägarföreträdare
Försvarsmaktens roll som ägarföreträdare
Försvarsmakten är statens ägareföreträdare (ÄF) avseende huvuddelen av försvarets materiel och svarar därmed inför regeringen för materiel och förnödenheters status, befintlighet samt redovisning. För materiel som är anskaffad för insatsorganisationen och överlämnad till försvarsmakten är chefen för Försvarsmaktens produktion (C PROD) ägarföreträdare i syfte att bevaka statens intressen. Denna uppgift utövas genom de s.k. materielansvariga inom Högkvarterets produktionsenhet med stöd av teknikkontoren.
Materielsystemansvarig
Till ägarföreträdarens stöd finns en organisation med materielsystemansvariga (MSA) för utövande av ägarföreträdande och med delegerat ansvar för materielsystemen. De materielsystemansvariga är, med några undantag, organisatoriskt centralt placerade i Försvarsmaktens produktionsledning. Ett syfte med den centrala placeringen är att uppnå ett balanserat Försvarsmaktsperspektiv i de beslut som berör de olika materielsystemen och att få kompetens avseende t.ex. driftsäkerhet nära beslutsfattare. Antalet MSA varierar med verksamhetens förändring. För närvarande finns det 81 stycken MSA inom Försvarsmakten.
Inom ett produktområde utvecklas ett antal produkter, eller materielsystem, för vilka MSA leder utvecklingsarbetet. Den materielsystemansvariga beställer en produkt av FMV, via en central organisa-
33 Teknisk systemledning leds av SML och genomförs av SML och inom respektive anskaffningskontor vid FMV, kapitel 6 Försvarsmyndigheterna.
162
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
5.3.2
tionsenhet som utgör den s.k. kundytan mellan Försvarsmakten och FMV. Vidare är det Försvarsmaktens ansvar att säkerställa att en utvecklingsgrupp finns tillgänglig. Utvecklingsgruppens uppgifter lägges ut på någon av myndighetens skolor, utvecklingsenheter eller förband. MSA är ansvarig för förbandsmålsättningsdokumenten, TTEM-dokumenten, vilket indirekt utgör myndighetens beställning till FMV. MSA sammanhåller därigenom alla anskaffnings-, utvecklings- och vidmakthållandeuppdrag till FMV inom respektive materielsystem.
Ägarföreträdarens representant
Ägarföreträdarens representant (ÄFR) är en roll med delegerat ansvar, som lyder under MSA i vissa hänseenden. ÄFR representerar ägarföreträdaren vad gäller drift- och ekonomistyrning, uppföljning och analys, konfigurationsläge, modifieringar och teknisk orderverksamhet av materielen. I och med detta ansvarar ÄFR även för att tillämpad konfiguration följer det tekniska designansvaret och tillåtna konfigurationer.
Ägarföreträdarnas representanter är organisatoriskt placerad vid TeK, MsystK och MAK inom Försvarsmakten. För vissa materielsystem är ansvaret som ÄFR fördelat mellan flera teknikkontor beroende på komplexitet och omfattning.
I FMV:s utövande av det tekniska designansvaret sker samverkan med Försvarsmaktens ÄFR. Detta sker bl.a. genom att HKV fastställer införandeplanering och ÄFR samordnar åtgärder avseende ändringar i materielens utförande. FMV utarbetar och fastställer åtgärder i samverkan med ÄFR, ofta med anledning av rapporterade driftshändelser. Innan en teknisk förändring fastställs samverkar FMV med ÄFR. Samverkan sker också med bl.a. förband, skolor och centra när en ev. teknisk förändring medför kompletterande utbildningsbehov.
Särskilt om styrning och uppföljning av verksamheten
Styrning och uppföljning inom FMV sker mot bakgrund av bl.a. förordningen om intern styrning och kontroll (2007:603), till vilken FMV under 2009 har anpassat och utvecklat myndighetens regelverk och arbetssätt. Detta dokumenteras i FMV:s verk-
163
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
5.3.3
samhetsledningssystem, vilket utgör en del av myndighetens kontrollmiljö för att säkerställa en effektiv intern styrning och kontroll. Verksamhetsledningssystemet omfattar bl.a. myndighetens verksamhetsordning med delegering av beslutsrätt, policies, verksamhetsprocesser, checklistor och vägledningar.
Det finns få formuleringar i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev som specifikt berör logistikverksamheten. Dock framgår att FMLOG ska utgöra en organisatorisk enhet inom Försvarsmakten samt att Försvarsmakten fortsatt ska rationalisera och effektivisera logistikverksamheten.
I samordningsavtalet mellan Försvarsmakten och FMV (SAMO FM–FMV 2009)34 anges de aktiviteter som ligger till grund för en effektiv styrning inom och mellan myndigheterna. Myndigheternas interna styrning av logistikverksamheten sker mot bakgrund av strategiska styrdokument, arbetsordningar och verksamhetsplaner. I Högkvarteret finns en befattningshavare (Logistikchef) med sakområdesansvar för logistikverksamheten.
FMLOG styrs genom uppdrag, uppgifter och order i form av Försvarsmaktens verksamhetsuppdrag (FM VU), Försvarsmaktens beredskapsorder (FM BERO) och i form av Försvarsmaktsorder (FMO). Därutöver styrs FMLOG av Högkvarteret genom en tjänstebeskrivning (fastställs av C FÖRBPROD), fastställda resurskort för aktuella tjänsteområden och särskilda uppdrag samt genom fastställda produktivitets- och resultatmål. Ekonomistyrningen baseras på intäktsfinansiering med tillhörande uppföljning av resultat och nyckeltal.
Offentlig-privat samverkan, OPS
Regeringen har i den försvarspolitiska inriktningen betonat att möjligheterna att nyttja olika former av offentlig-privat samverkan (OPS) i större utsträckning inom ramen för materielförsörjningen. Enligt utredningen kan detta även sägas vara gällande för de verksamheter som här har hänförts till logistikförsörjningen. Möjligheterna till samverkan mellan offentliga aktörer och näringslivet ska utnyttjas för att åstadkomma ett effektivt och ändamålsenligt resursutnyttjande35. Regeringen har samtidigt betonat att materiel-
34 Samordningsavtal mellan FM och FMV, HKV 03 200:76010, FMV GD 03 200:59095/2008, 9 december 2008. 35 Ett användbart försvar, prop. 2008/09:140, s. 87.
164
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
försörjningens verksamheter inte bör läggas på privata aktörer om det förutspås leda till att svårbrytbara monopolförhållanden skapas eller om lagar och förordningar om finansiering av statlig verksamhet överträds36. En huvudprincip ska därför vara att alla möjligheter ska granskas för att finna kostnadseffektiva lösningar och, där så är lämpligt, ska verksamheten upphandlas på en konkurrensutsatt marknad.
OPS används inom Försvarsmaktens som ett samlingsbegrepp för olika slags partnersamverkan och utkontraktering av verksamheter. Möjligheterna att utnyttja offentlig-privat samverkan prövas där så bedöms möjligt och lämpligt. Syftet är dels att effektivisera resursutnyttjandet, dels frigöra resurser för en fortsatt utveckling av Försvarsmaktens operativa verksamhet.
Potentialen i olika former av OPS-lösningar bedöms som betydande och verksamhetens omfattning har successivt ökat under senare år. Ett ökat inslag av OPS bedöms vara av strategisk betydelse och inriktningen har lagts fast i en fastställd OPS-strategi inom Försvarsmakten37. En särskild OPS-enhet har inrättats inom Högkvarteret för planering, genomförande och utveckling av OPSverksamheten.
Som ett led i OPS-aktiviteterna har, utöver strategin, en särskild metodik utvecklats för OPS-arbetet. Metodiken lägger fast själva tillvägagångssättet vid varje enskild OPS-prövning och omfattar ett antal väl definierade arbetssteg. Metoden bedöms inom Försvarsmakten som såväl resurs- som tidskrävande. Möjligheten att effektivisera metodiken med avseende på förhandlingsarbetet, avtalsutformning m.m. bedöms som stor liksom möjligheterna att öka attraktiviteten hos externa leverantörer. Huvuddelen av OPSverksamheten bedrivs i egen regi. FMV biträder Försvarsmakten med upphandlingskompetens vid vissa prövningar.
Aktuella verksamheter för OPS rör främst underhåll och vidmakthållande samt tjänster av generellt slag. Ett betydande antal OPS-lösningar har genomförts medan andra är föremål för OPSprövning i olika skeden. En enkel sammanställning ger vid handen att genomförda OPS-verksamheter under perioden 2002-2010 var:
• lokalvård,
36 Budgetpropositionen för 2011, prop. 2010/11:1, Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap, s. 47. 37 Beslut avseende Offentlig Privat Samverkan (OPS), (HKV bet. 25 100:69043), 21 juni 2006.
165
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
• FM Central bok- och blankettförråd (dock återtaget enligt Högkvarterets direktiv),
• brandsläckar- och skyddsmaskservice,
• lagerdrift inom reservdelsförsörjning,
• förplägnad,
• central underhåll handeldvapen,
• serviceavtal truckar,
• fartygsunderhåll/Muskövarvet,
• transporttjänster,
• förplägnadstjänst (förnyad),
• lokalvård (förnyad),
• reseadministration och
• löneadministration.
Pågående eller planerade OPS-prövningar under åren 2010-2012 är:
• Teknisk tjänst mark (FMLOG markverkstadsenhet),
• Standardfordonsförsörjning,
• PBL 39 (flygverkstad) och
• Fartygsunderhåll/Muskövarvet (förnyad).
5.4 Särskilt om stödsystem
I det följande redovisas översiktligt systemstödets omfattning med koppling till logistikverksamheten.
Befintliga system
Planering, styrning, genomförande och uppföljning av aktiviteter inom ramen för logistikverksamheten ställer krav på att systemstödet är effektivt, säkert och ändamålsenligt.
Försvarsmakten använder ett antal olika system till stöd för bl.a. planering, resursledning och uppföljning av logistikverksamheten. Av dessa är flera att betrakta som obsoleta och därmed föremål för
166
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
avveckling och ersättning medan andra är utvecklade och driftsatta i en modern teknisk miljö.
PRIO
Arbetet med PRIO initierades 2003 genom ett inriktningsbeslut från ÖB om realisering av ett integrerat resurs- och ekonomiledningssystem. Arbetet inleddes året därpå med inriktningen att ett nytt system ska vara fullt ut infört vid utgången av 2012.
Övergripande mål för PRIO38:
• ett adekvat besluts- och ledningsstöd från ÖB och högsta ledning till lägre nivåer ska införas,
• uppfyllande av externa krav på uppföljning och redovisning och
• effektivisering, rationalisering och framtidsinriktning av Försvarsmaktens processer.
PRIO avser inte enbart utveckling och införande av ett tekniskt stöd utan bör snarare betraktas som en viktiga del i en brett upplagd verksamhetsutveckling.
Införandet av PRIO sker successivt i ett antal faser och införandesteg. Vissa införanden har implementerats inom försvarsmaktens samtliga förband medan andra är föremål för utveckling.
Den första fasen avsåg en nuläges- och verksamhetsanalys samt processbeskrivning av samtliga verksamhetsområden och funktioner på Försvarsmaktsnivå. Detta arbete avslutades sommaren 2005. Den andra bestod i utarbetandet av ett upphandlingsunderlag och därpå följande upphandling, som avslutades i maj 2007. Den tredje, och sista fasen, omfattande utformning och införande av systemstödet, är organiserat i sex olika införanden och inleddes i juni 2007. Den ska enligt gällande planer vara avslutad vid halvårsskiftet 2013.
Det ursprungliga avtalet med leverantören omfattade den tredje fasen, införande 1 och 239 (fastprisåtagande) samt ytterligare optioner
38 Försvarsmaktens svar på anmodan till Regeringskanslier(Försvarsdepartementet), HKV beteckning 23 250:55531 den 16 april 2010. 39 PRIO är lånefinansierat fr.o.m. fas 3, dvs. genomförandefasen. Införande 1 och 2 sker enligt systemleveransavtalet till fast pris.(cirka 600 miljoner kronor) Enligt Försvarsmaktens budgetunderlag för 2008 uppgår lånebehoven för perioden 2007 – 2010 till totalt 1 608 mnkr, med följande årsfördelning 2007=328 mkr, 2008=407 mkr, 2009=591 mkr och 2010=282 mkr.
167
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
5.5.1
på införande av 3 till 6. I december 2009 tecknade Försvarsmakten efter drygt ett års senareläggning en avropsbeställning omfattande införande 3 och 4. Införande 3 har direkt koppling till försvarslogistiken, men även genomförda införanden 1 och 2 innefattar logistikfunktionalitet som stöd för upphandling och inköp samt en uppsättning av Försvarsmaktens ekonomimodell, FEM, utifrån en helhetssyn inkl. logistikverksamheten.
Frågor med anknytning till PRIO redovisas närmare i kapitel 16
Försvarslogistik – en ny struktur och i den rapport som på Försvarsstrukturutredningens uppdrag har utarbetats (bilaga 8).
5.5 Pågående förändringsarbete
Inom Försvarsmakten
Reformerad försvarslogistik
Försvarsmakten har under senare år bedrivit ett omfattande arbete i syfte att utveckla logistikverksamhet med utgångspunkt i försvarets nya inriktning. Inriktning är att utveckla ett nytt koncept för logistikområdet, med en sammanhållen logistik- och materielprocess.
Ytterst är avsikten att mot bakgrund av försvarets behov:
• effektivisera styrningen,
• öka kostnadseffektiviteten,
• klargöra ansvarsfördelningen och
• genomföra rationaliseringar med tillhörande kostnadsminskningar.
Utvecklingsarbetet har redovisats i Försvarsmakten, inom ramen för det interna projektet Reformerad försvarslogistik. I projektets slutrapport40 redovisas ett antal alternativ till en framtida försvarslogistik. Dessa alternativ behandlas vidare i betänkandets kapitel 16 Försvarslogistik – en ny struktur.
40 Slutapport från projekt Reformerad Försvarslogistik HKV beteckning 02311:63983 den 6 oktober 2010.
168
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
5.5.2 Aktuellt förändringsarbete inom FMLOG
Den pågående verksamhetsutvecklingen inom FMLOG bedrivs inom fyra fokusområden:
• logistikutveckling för insatsförsvaret,
• Offentlig – Privat Samverkan,
• samordning och ledning och
• koncentration av resurser.
Genomförd verksamhetsutveckling har vidare resulterat i ett ökat inslag av geografiskt oberoende och specialiserad produktion med fokus på tillhandhållande snarare än produktion av logistik.
Ytterligare exempel på utvecklingsaktiviteter inom Försvarsmakten med anknytning till logistikverksamheten:
• förbättrad kvalitet i inköpssamordning (UEFA),
• OPS-prövning för delar av Gripen-systemet (PBL 39),
• OPS-prövning markarenan (Teknisk Tjänst Mark, TTM) och
• samordning av upphandling i FMV och inköp i FM.
Utöver ovanstående pågår inom Försvarsmakten ett arbete med inriktningen att fortsatt insatsorientera delar av FMLOG. Arbetet med en insatsorientering har delvis fått stå tillbaka i avvaktan på Försvarsstrukturutredningens arbete.
Inom FMV
FMV remissvar till Stödutredningen (10-punktsprogrammet)
I sitt remissvar till Stödutredningen framhåller FMV möjligheterna att genomföra rationaliseringar och effektiviseringar för att frigöra resurser till Försvarsmaktens operativa verksamhet. Enligt FMV bör åtgärderna vidtas på ett sådant sätt och i sådan takt att önskad operativ förmåga kan upprätthållas inom Försvarsmakten och att riskerna för oönskade effekter kan kontrolleras på såväl kort som lång sikt.
FMV redovisar ett alternativt förslag som baseras på den rapport som FMV redovisat för Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) den 27 mars 2009. Förslagen, som av FMV bedöms ge betydande möjligheter, utgår från en renodlad myndighetsstruktur utan dubbelarbete och överlappande verksamhet och en samordning av teknik-
169
Materiel- och logistikverksamheten i dag SOU 2011:36
och materielförsörjningsprocessen och logistikverksamheten kombinerat med ett tydligare och förändrat gränssnitt mellan såväl stat och industri som Försvarsmakten och FMV.
FMV föreslår ett åtgärdsprogram med samma bestående besparingsvolym som Stödutredningen i tre steg. Det första steget medför en besparing på 1 miljard kronor. De två resterande stegen innebär tillsammans en besparingspotential på 0,5-1 miljard kronor genom först förändringar i verksamheter och sedan förändringar i strukturer.
Föreslagna åtgärder bedöms medföra besparingar enligt följande.
Åtgärd Besparing
(miljoner
kronor)
1. Effektiviserad materielförsörjning 500
2. Bolagisering av FMLOG 300–400
3. Förändring i forskning och utveckling 300
4. En stödmyndighet för försörjning bibehålls och utvecklas och FM inköpsfunktioner förs över
200
5. Teknikkontoren förs över till Stödmyndigheten och lokala teknikresurser rationaliseras
200
6. Fortifikationsverket X
7. Försvarets TeleNät, FTN X
8. Systemdrift 200–300
9. Försäljning av materiel 50 10. Lokaler 50
FMV Handlingsprogram 2012
FMV bedriver för närvarande ett arbete inom ramen för ett handlingsprogram vars syfte är att i olika avseenden effektivisera verksamheten. Vidtagna åtgärder ska bidra till att följande målsättningar uppnås innan utgången av 2012:
• FMV är och uppfattas som en kompetent och effektiv myndighet som har utvecklats i takt med omvärlden,
170
SOU 2011:36 Materiel- och logistikverksamheten i dag
171
• FMV skapar ökad nytta för kunderna genom att inom ramen för materielförsörjningsstrategin, leverera optimerade och verifierade försörjningslösningar i tid,
• FMV har, med minst bibehållen kvalitet och kapacitet, reducerat kostnaderna i materielförsörjningen med 500 miljoner kronor i förhållande till 2008 års resultat,
• FMV har utvecklat det gemensamma arbetssättet så att ledtiderna för genomförande av kunduppdrag har reducerats med i genomsnitt 25 procent och
• FMV har renodlat verksamheten och tydliggjort produkter och tjänster.
Av de totala kostnadsminskningarna motsvarande 500 miljoner kronor avser 200 miljoner kronor besparingar rörande personal, resor och omkostnader för verksamheten. Resterande 300 miljoner kronor avser besparingar i materielförsörjningen i vid mening.
Arbetet bedrivs inom följande åtgärdsområden med tillhörande aktiviteter:
• renodling, organisation och styrning,
• arbetssätt,
• affärsmannaskap,
• kompetens och medarbetarskap samt
• reduceringar av kostnader för materiel och tjänster från industrin.
6 Försvarsmyndigheterna
6.1 Inledning
Utredningen har i föregående kapitel lämnat en översiktlig beskrivning över de aktuella verksamhetsområdena forskning och utveckling (FoU), materielförsörjning och logistikförsörjning. I detta kapitel beskrivs översiktligt försvarsmyndigheternas uppgifter, organisation och ekonomiska resurser i de delar som berörs av utredningsuppdraget.
6.2 Försvarsmakten
6.2.1 Allmänt/Uppgifter
Uppgifterna till Försvarsmakten framgår av förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten samt gällande regleringsbrev. Försvarsmaktens övergripande ansvar är bl.a. att:
• upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Grunden för detta ska vara förmågan till väpnad strid,
• försvara Sverige och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt,
• upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet samt värna Sveriges suveräna rättigheter och nationella intressen utanför det svenska territoriet,
• med befintlig förmåga och resurser kunna lämna stöd till civil verksamhet.
• lösa ovanstående uppgifter självständigt, men även i samverkan med andra myndigheter, länder och organisationer.
173
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
För att kunna ta detta ansvar har Försvarsmakten uppgifter i instruktion samt krav på operativ förmåga. Dessa uppgifter och krav på operativ förmåga beskrivs närmare i kapitel 9 – Det framtida försvaret.
6.2.2 Organisation, styrning och ledning
Allmänt om myndighetens ledning och styrning
Av instruktionen framgår att Försvarsmakten leds av en myndighetschef, vilken är överbefälhavaren. Vid myndigheten finns en generaldirektör, vilken är ställföreträdande myndighetschef. Generaldirektören ska stödja överbefälhavaren med uppföljning och analys av de uppdrag eller andra uppgifter överbefälhavaren har ställt till underlydande befattningshavare. Generaldirektören ska också genomföra övergripande analyser för att säkerställa myndighetens förvaltningsmässiga utveckling på sikt.2
Försvarsmaktens ledningsgrupp
Myndighetens ledning stöds av Försvarsmaktens ledningsgrupp (FML). Ledamöter i FML är överbefälhavaren (ordförande), generaldirektören (vice ordförande), chefen för ledningsstaben, produktionschefen, insatschefen, chefen för militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, chefsjuristen, ekonomidirektören, personaldirektören, informationsdirektören samt chefen för ledningsstabens planerings- och ekonomiavdelning.
1 Beskrivningarna i detta avsnitt bygger främst på Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten med ändringar t.o.m. SFS 2010:1468; Försvarsmaktens föreskrifter med arbetsordning för Försvarsmakten (FFS 2010:9) samt Instruktion med arbetsordning för enheter och processer i Högkvarteret (HKV 09 862:53114) och underliggande delar till denna instruktion. 2 Generaldirektören ska ges tillfälle att yttra sig innan överbefälhavaren beslutar om strategiskt styrdokument, Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP), Överbefälhavarens uppdrag (ÖB U), årsredovisning, delårsrapport, budgetunderlag, yttrande med anledning av Riksrevisionens revisionsberättelse enligt 28 § myndighetsförordningen (2007:515) eller Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i övrigt samt internrevisionens iakttagelser och rekommendationer.
174
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Försvarsmaktens insynsråd
Vid Försvarsmakten ska finnas ett insynsråd3 som består av högst tio ledamöter. Rådets verksamhet omfattar inte försvarsunderrättelseverksamhet, militär säkerhetstjänst eller Försvarsmaktens nämnd för kvalificerade skyddsidentiteter.
Organisation
Utöver myndighetens ledning består Försvarsmakten av högkvarteret samt övriga organisationsenheter enligt vad som anges i bilaga 1 till förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.
Högkvarteret
Högkvarteret utgörs av: ledningsstaben; produktionsledningen; insatsledningen; militära underrättelse- och säkerhetstjänsten; juridiska staben; personalstaben; och informationsstaben.4
3 I 9 § myndighetsförordningen (2007:515) finns närmare bestämmelser om insynsråd. Där anges att rådet ska utöva insyn i myndighetens verksamhet och ge myndighetschefen råd, samt att myndighetens chef är ordförande i rådet. 4 I högkvarteret ingår även enheterna internrevisionen, säkerhetsinspektionen och generalläkaren.
175
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
Figur 6.1 Försvarsmaktens högkvarter
Källa: Försvarsmaktens arbetsordning.
Chefen för ledningsstaben är tillika chef för högkvarteret. Produktionschefen, insatschefen, chefen för militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, chefsjuristen, personaldirektören och informationsdirektören lyder under chefen för ledningsstaben avseende framtagning av underlag för överbefälhavarens beslut samt samordning och genomförande av verksamheten i högkvarteret.
Inom ledningsstaben finns funktioner för bl.a. strategisk planering och ekonomistyrning samt utveckling.
Inom produktionsledningen finns funktioner för att bl.a. samordna arbetet med och ta ansvaret för materiel- och logistikförsörjning.
Inom insatsledningen finns funktioner för bl.a. operativ och taktisk ledning samt förmågeutveckling för de olika stridskrafterna.
Övriga organisationsenheter (förband)
En organisationsenhet består av förbandsledning, en stabsdel, en förbandsdel och en produktionsdel. Krigsförband som ingår i organisationsenheterna organiseras i förbandsdelen.5Övrig
5 Krigsförband ingår i en organisationsenhet, såsom bataljon, kompani, fartygsflottilj, flygdivision m.m., och har en angiven beredskap att efter viss tid kunna genomföra nationella
176
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
verksamhet organiseras i förekommande fall i förbandsledning, stabsdel och produktionsdel.
Styrande dokument och verksamhetsledningssystem
Verksamhetsledningssystem
De regler och bestämmelser som gäller för Försvarsmaktens verksamhet dokumenteras och vidareutvecklas i ett myndighetsgemensamt verksamhetsledningssystem. Verksamhetsledningssystemet baseras på de författningar och andra regler, metoder, åtgärder och resurser som utgör grund för eller stödjer Försvarsmaktens interna styrning och kontroll.
Verksamhetsledningssystemets högsta styrande dokument är myndighetens arbetsordning.6 Med arbetsordningen som grund ska cheferna för organisationsenheterna besluta arbetsordningar för styrning och kontroll av den egna verksamheten.
Strategiskt styrdokument och militärstrategisk doktrin
Överbefälhavaren inriktar Försvarsmaktens övergripande verksamhet med ett strategiskt styrdokument för Försvarsmakten och med militärstrategisk doktrin. I strategiskt styrdokument redovisas Försvarsmaktens verksamhetsidé, vision, värdegrund och strategiska förändringsmål. I militärstrategisk doktrin anges förhållningssättet för användande och utveckling av militära medel och metoder.
Verksamhetsplan
Försvarsmaktens verksamhetsplan7 benämns internt i myndigheten för Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP)8. De uppgifter Försvarsmakten har enligt förordningen (2007:1266) med instruk-
och internationella insatser enligt förbandsmålsättning eller motsvarande. Krigsförbanden indelas i stående förband och kontraktsförband. 6 FFS 2010:9 utgör myndighetens arbetsordning i enlighet med kraven i 4 § 1 myndighetsförordningen (2007:515). 7 Av 4 § 3 myndighetsförordningen (2007:515) följer att myndighetens ledning ska besluta om en verksamhetsplan. 8 Försvarsmakten, Försvarsmaktens utvecklingsplan 2011-2020 (FMUP 2011), den 5 februari 2010 (HKV 23 320:51391).
177
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
tion för Försvarsmakten och i regleringsbreven omsätts med stöd av FMUP till överbefälhavarens uppdrag (ÖB U) till de chefer direkt underställda överbefälhavaren som tillika är centrala verksamhetsutövare9 samt till chefen för den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten. FMUP baseras på de krav regeringen ställer på myndigheten, på underlag från befattningshavare direkt underställda överbefälhavaren samt på överbefälhavarens produktavvägningsbeslut.
I FMUP anges närmare de produkter samt den produktion av förband, förmågor, beredskap och insatser m.m. som avses bli genomförda nästkommande år och de därpå följande nio åren. För produkterna och produktionen ska även ekonomiska förutsättningar och villkor samt risker anges.
Försvarsmakten lämnar årligen ett budgetunderlag till regeringen som baseras på FMUP. Budgetunderlaget är myndighetens förslag på verksamhet och ekonomi det kommande året och förslag till inriktning för de därpå följande två åren. Om regeringen beslutar om förändringar i förhållande till det inlämnade budgetunderlaget, eller om andra väsentliga förändringar inträffar, ska en förnyad produktavvägning genomföras och FMUP uppdateras i enlighet med vad de inträffade förändringarna föranleder.
Verksamhetsgrenar
FMUP och budgetunderlaget innehåller verksamhetsmål för produkter inom olika verksamhetsgrenar och produktgrupper. Produkterna ska uppfylla regeringens krav på kvalitet, omfattning, leveranstidpunkter och kostnader. Försvarsmaktens samlade resultat (produkter) delas in i verksamhetsgrenar10 enligt följande:
-
Verksamhetsgren 1 (VG 1) Insatser,
-
Verksamhetsgren 2 (VG 2) Uppbyggnad av insatsorganisationen och beredskap,
-
Verksamhetsgren 3 (VG 3) Utveckling,
9 Befattningshavare direkt underställd överbefälhavaren med ansvar och befogenheter att med uppdrag och order planera, leda och följa upp verksamhet i Försvarsmakten i syfte att reglera vad som ska genomföras för att uppfylla de resultatmål och de krav som ställs på Försvarsmakten. Central verksamhetsutövare utövar också arbetsgivarens befogenheter och skyldigheter för den verksamhet som utövas. 10 Verksamhetsgren 0, som avser intern verksamhet som inte kan kopplas till eller fördelas på externa produkter, tas inte med i denna sammanställning.
178
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
-
Verksamhetsgren 4 (VG 4) Övrig verksamhet,
-
Verksamhetsgren 5 (VG 5) Fredsfrämjande verksamhet, samt
-
Verksamhetsgren 6 (VG 6) Stöd till samhället.
Ledningsstabens-, produktionsledningens- och insatsledningens ansvar
Ledningsstaben och ekonomidirektören
Chefen för ledningsstaben är central verksamhetsutövare och ska på uppdrag av överbefälhavaren samordna, leda och följa upp verksamheten i högkvarteret i syfte att stödja överbefälhavarens interna styrning och kontroll av Försvarsmakten och den militärstrategiska ledningen.
Chefen för ledningsstaben är under överbefälhavaren ansvarig för Försvarsmaktens ledningsprocess samt för sakområdet verksamhetsledning. Försvarsmaktens ledningsprocess syftar till att inrikta, samordna, planera, leda, följa upp och rapportera Försvarsmaktens verksamhet. Ledningsprocessen, med sina processer, delprocesser, aktiviteter m.m. resulterar i underlag för överbefälhavarens beslut, rapportering och svar till regeringen samt direktiv, uppdrag, order och bestämmelser för chefer och enheter inom högkvarteret avseende samordning, inriktning, genomförande och uppföljning av verksamheten. Ledningsprocessen består i sin tur av:
• Utvecklingsprocessen, vilken syftar till att utarbeta förslag till
Försvarsmaktens militärstrategiska inriktning och förmågeutveckling samt svara för chefen för ledningsstabens produktansvar för VG 3.
• Planerings- och uppföljningsprocessen, vilken omfattar bl.a.
Försvarsmaktens verksamhetsplan (tillika FMUP), framtagning och uppföljning av ÖB U samt underlag och rapportering till regeringen.
• Processen ledning och samordning, vilken mottar, bereder, samordnar och fördelar löpande ärenden inom ledningsstaben samt till högkvarterets övriga ledningar och staber.
• Internationella processen, vilken samordnar och inriktar
Försvarsmaktens internationella relationer i enlighet med
179
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
Sveriges säkerhetspolitik samt svarar för protokollära frågor och stöd till utländska försvarsattachéer.
• Processen för utveckling av processer och verksamhetsledning, vilken ger överbefälhavaren och chefen för ledningsstaben stöd i att utarbeta och vidmakthålla Försvarsmaktens verksamhetsledningssystem.
Chefen för ledningsstaben ska värdera Försvarsmaktens samlade effektivitet. Värderingen ska redovisas i Försvarsmaktens årsredovisning och kunna utgöra underlag för kommande FMUP. Till grund för värderingen ska läggas insatschefens värdering av insatsorganisationen och produktionschefens värdering av produktiviteten.
Ekonomidirektören är tillika ställföreträdande chef för ledningsstaben och ska under chefen för ledningsstaben sammanhålla den ekonomiska styrningen i Försvarsmakten samt därutöver stödja generaldirektören med uppföljning och analys av de uppdrag överbefälhavaren har ställt till underlydande befattningshavare.
Ekonomidirektören ska under chefen för ledningsstaben ansvara för sakområdet ekonomistyrning och beslutar om instruktioner, direktiv och handböcker för ekonomisk planering, administration, uppföljning och analys. Ekonomidirektören ska utarbeta Försvarsmaktens ekonomiska rapporter och därtill kopplade underlag.
Ekonomidirektören ska också utveckla och stödja Försvarsmaktens tillämpning av förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll samt med underlag från cheferna för ledningar och staber i högkvarteret sammanställa den samlade riskanalysen av Försvarsmaktens verksamhet.
Chefen för ledningsstaben ansvarar i övrigt för:
• planering och prioritering av Försvarsmaktens produkter samt gemensamma centrala kostnader för Försvarsmakten, inklusive högkvarteret som underlag för överbefälhavarens produktavvägning med stöd av befattningshavare direkt underställda överbefälhavaren,
• genomförande av verksamheten inom ramen för det nordiska försvarssamarbetet NORDEFCO,
180
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
• inriktning av forskning, studier, konceptutveckling samt organisations-, metod- och materielutveckling11, samt
• interoperabilitets- och standardiseringsfrågor inklusive PARP
(Partnership for Peace Planning and Review Process).
Produktionsledningen
Produktionschefen är central verksamhetsutövare och ska på uppdrag av överbefälhavaren planera, leda och följa upp verksamhet samt utbilda, utrusta och nyttja personal i syfte att producera produkter i VG 2, VG 3 och VG 4. Produktionschefen är även ägarföreträdare för Försvarsmaktens materiel. Produktionschefen ansvarar för sakområdena verksamhetssäkerhet, logistik och materiel, infrastruktur samt miljö.
Produktionschefen har ansvar för en stor mängd av Försvarsmaktens processer, varav några av de viktigaste kan sägas vara:
Produktionsplanering och uppföljning; Förbandsproduktion; Tekniskt koncept; Teknisk design och utveckling; Materielproduktion; Materielunderhåll; Tekniskt systemstöd; Materielavveckling; Upphandling och inköp; Materiel- och förnödenhetsförsörjning; m.fl.
Produktionschefen ska inom ramen för uppdrag av överbefälhavaren ansvara för bl.a. anskaffning, vidmakthållande och avveckling av förnödenheter, materiel och infrastruktur.
Produktionschefen ska värdera organisationsenheterna avseende deras produktivitet, kostnader och kvalitet samt produktionens effekter på insatsorganisationen. Av värderingen ska också framgå Försvarsmaktens förmåga att mobilisera krigsförband och hemvärnsförband.12
Produktionschefen beslutar även om:
• materielplan,
• mobiliseringsplan samt direktiv för mobilisering,
• uppdrag och direktiv till underställda organisationsenheter inom ramen för överbefälhavarens uppdrag,
11 Från och med 2010 kvarstår endast materielutveckling hos ledningsstaben inom ramen för organisations-, metod- och materielutveckling. Organisations-, metod-, och materielförsök har flyttats över till insatsledningen. 12 Värderingen av produktiviteten m.m. ska kunna utgöra underlag för Försvarsmaktens årsredovisning.
181
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
• beställningar och uppdrag till de myndigheter som stödjer
Försvarsmakten,
• instruktioner, reglementen och handböcker för verksamheten vid organisationsenheterna samt inom ramen för tilldelade sakområden,
• förändringar av organisationsenheternas organisation inom ramen för av överbefälhavaren fastställd organisationsstruktur,
• uppdrag och direktiv för samordning mellan organisationsenheter inom samma kommun eller liknande samordning mellan organisationsenheter i olika kommuner,
• materielmålsättningar inom ramen för FMUP och överbefälhavarens uppdrag, samt
• yttranden i ärenden rörande fysisk planering, yttre miljö och infrastruktur.
Dessutom är produktionschefen bl.a. bemyndigad att:
• genomföra inspektion av verksamheten vid underställda organisationsenheter,
• hos regeringen, i samråd med chefsjuristen, hemställa om tillstånd för annan stat eller mellanfolklig organisation att nyttja Försvarsmaktens anläggningar, områden eller materiel,
• hos regeringen, i samråd med chefsjuristen, hemställa om medgivande att göra beställningar för de materielärenden som särskilt anges i regeringens regleringsbrev,
• teckna avtal inom ramen för av regeringen meddelat beslut att ingå avtal om internationellt försvarsmaterielsamarbete,
• förhandla, ingå, ändra eller säga upp avtal om varor, tjänster och byggentreprenad,
• teckna slutanvändaravtal/intyg,
• företräda Försvarsmakten gentemot NATO-organet
EAPR/PFF COMEDS och International Committee of Military Medicine (ICMM) i enlighet med regeringsbeslut, samt
• samverka med andra myndigheter avseende exportrelaterad verksamhet samt avseende avyttring och försäljning av materiel.
182
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
I produktionsledningen ska det under produktionschefen finnas en logistikchef. Logistikchefen har bl.a. till uppgift att:
• planera, leda och följa upp logistikområdet samt föreslå utveckling av logistikområdet som underlag för produktavvägning och förbandsmålsättningar eller motsvarande, samt
• vara företrädare för logistikområdet i internationella kontakter.
Insatsledningen
Insatschefen är central verksamhetsutövare och ska på uppdrag av överbefälhavaren planera, leda och följa upp nationell och internationell insatsverksamhet och annan verksamhet inom VG 1, VG 5 och VG 6.
Insatschefen ska med underlag från den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten följa omvärldsutvecklingen samt kunna upptäcka och identifiera yttre hot mot Sverige, svenska intressen och de insatser Sverige deltar i, i enlighet med regeringens krav.
Insatschefen har bl.a. ansvaret för insatsprocessen och erfarenhetsprocessen i samband med insats.
Insatschefen ska ansvara för sakområdet försvarsplanering och operationer.
Insatschefen ska stödja produktionschefen vid mobilisering av krigsförband och hemvärnsförband inför insatser eller i enlighet med mobiliseringsplan.
Insatschefen ska värdera Försvarsmaktens operativa förmåga i förhållande till regeringens krav samt validera krigsförbandens förmågor i förhållande till förbandsmålsättningar eller motsvarande. Värdering och validering ska kunna utgöra underlag för Försvarsmaktens årsredovisning och produktavvägningen.
Insatschefen beslutar om:
• operationsplaner,
• Försvarsmaktens beredskapsorder i samråd med chefen för ledningsstaben, produktionschefen, chefen för militära underrättelse- och säkerhetstjänsten samt informationsdirektören,
• förbandsmålsättningar, eller motsvarande, för krigsförbanden och hemvärnsförbanden i enlighet med överbefälhavarens produktavvägning, FMUP och i samråd med chefen för ledningsstaben, produktionschefen, chefen för militära under-
183
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
rättelse- och säkerhetstjänsten, personaldirektören och informationsdirektören,
• order om beredskap och insatser till organisationsenheter, krigsförband och hemvärnsförband enligt beredskapsorder eller av överbefälhavaren beslutad försvarsmaktsorder om insats,
• instruktioner, reglementen och handböcker för operationer och insatsverksamhet med insatsorganisationen i samråd med produktionschefen och inom ramen för tilldelat sakområde, samt
• direktiv för Försvarsmaktens årliga värdering av insatsorganisationen.
6.2.3 Särskilt om forsknings och utveckling
Beslutsfattare och ansvar för olika planer etc.
Försvarsmaktens utvecklingschef ansvarar under chefen för ledningsstaben för inriktning av forskning, studier, konceptutveckling samt organisations-, metod- och materielförsök samt materielutveckling.
Utvecklingschefen utarbetar bl.a.:
• Försvarsmaktens perspektivstudie (Perp),
• underlag för plan för forskning och teknikutveckling (FoT) för fastställande av produktionschefen,
• plan för koncernövergripande FoU, inklusive teknisk prognos
(TP),
• plan för studie- och konceptutveckling, samt
• plan för organisations-, metod-, och materielutveckling
(OMMU)14.
Vidare ska chefen för produktionsledningens materielavdelning leda, styra och följa upp processerna Teknisk konceptutveckling,
13 Följande avsnitt bygger, utöver tidigare nämnda styrdokument, på Försvarsmaktens skrivelser Del 1 till HKV ArbO 2010 – arbetsordning för ledningsstaben och ledningsprocessen i
Högkvarteret (HKV 09 862:53115) samt Del 2 i HKV ArbO 2010 – Produktionsledningens arbetsordning (HKV 09 862:59937). 14 Från och med 2010 kvarstår endast Materielutveckling hos ledningsstaben. Organisations-, metod-, och materielförsök har flyttats över till Insatsledningen.
184
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Teknisk design och utveckling och Materielproduktion. Chefen för produktionsledningens materielavdelning är även ansvarig för utarbetande av:
• materielplan,
• underlag till planen för FoT,
• beställningar till Försvarets materielverk (FMV),
Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), Försvarshögskolan (FHS) och andra leverantörer vad gäller forsknings- och utvecklingsproduktionsuppdrag, samt
• beställningar till FMV, FOI och FHS samt andra leverantörer vad gäller materielproduktionen.
Det är även chefen för produktionsledningens materielavdelning som ansvarar för:
• genomförande av beställningar inom VG 1 insatser, VG 2 uppbyggnad av insatsorganisation och beredskap och VG 3 utveckling,
• resultatredovisning för anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar , 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar och 1.5 Forskning och teknikutveckling.
samt fattar beslut om:
• beställningar till FMV, FOI, FHS och andra leverantörer vad gäller materielproduktion och forsknings- och utvecklingsuppdrag som ligger inom ramen för beslutad offertförfrågan.
Interna utförare av FoU hos Försvarsmakten
Försvarsmakten beställer FoU, men utvecklingen sker även inom den egna organisationen. Bortsett från befattningarna inom högkvarteret inkluderar Försvarsmaktens utvecklingsorganisation 398 befattningar varav 317 är bemannade (2009). En stor del av utvecklingen inom Försvarsmakten sker inom Försvarsmaktens enhet för konceptutveckling (FMKE), olika förband, stridsskolor och högkvarteret. De viktigaste aktörerna är:
FMKE, vilken är Försvarsmaktens enhet för konceptutveckling som ligger i Enköping. Enheten är organisatoriskt en del av led-
185
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
ningsregementet men funktionsleds från högkvarteret. Personalen består av cirka 40 personer och är sammansatt av individer från samtliga försvarsgrenar. FMKE arbetar med konceptutveckling, dvs. med bryggan mellan en ny idé och införandet av en ny förmåga. Behovet av konceptutveckling uppkommer med nya samarbetspartners, nya hot och ny teknologi som medför att Försvarsmaktens förmåga förändras. Gamla förmågor måste därför revideras och nya förmågor skapas.
Sjöstridsskolan (SSS) har till uppgift att utbilda kadetter till officerare, vidareutbilda officerare m.m. Skolan bedriver även studier, försök, ledningsträning samt taktik- och teknikutveckling inom sjöstridsområdet. Skolan är huvudsakligen baserad i Karlskrona. Skolans amfibiestridssektion är baserad på Berga utanför Stockholm.
Markstridsskolan (MSS) utbildar och bedriver utveckling inom området markstrid. Detta innefattar utbildning på individ-, kompani-, bataljons- och förbandsnivå samt utveckling av materiel, system och metoder. Skolan är lokaliserad i Skövde och i Kvarn.
Luftstridsskolan (LSS) är flygvapnets gemensamma kompetenscentrum för utveckling och utbildning. LSS är organiserad i ett antal enheter för att lösa sina huvuduppgifter som är utbildning, utveckling samt insatser och beredskap. Verksamheten är huvudsakligen lokaliserad till Uppsala.
6.2.4 Särskilt om materielförsörjning
Försvarsmaktens resurser för materielförsörjningen finns inte bara inom högkvarteret utan också i de förbandsknutna teknik-, materiel- och materielsystemkontoren.
De delar som främst15 är verksamma inom högkvarterets arbete inom ramen för materielförsörjningen är:
• insatsledningen genom sin uppgift att vara kravställare inom materielförsörjningen,
• produktionsledning som ansvarar för att tillhandahålla de resurser, i form av personal och materiel, som behövs för Försvarsmaktens insatsorganisation, samt
15 Ledningsstaben, är tex. kravställare på förmågenivå, men behandlas inte vidare i detta betänkande.
186
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
• teknik-, materielsystem- och materielkontor, vilka är Försvarsmaktens ägarföreträdarrepresentanter samt underhållsansvariga för materielsystemen.
Insatsledningen
Insatsledningens roll i materielförsörjningsprocessen är att vara kravställare utifrån de insatser Försvarsmakten ska vara beredda att genomföra. En del av behoven av materielförnyelse identifieras genom återmatning från insatser. Utöver detta bereder insatsledningen andra behov av materielförnyelse grundat på Försvarsmaktens beslutade utveckling alternativt de tekniska systemens status. Som ett resultat av insatsledningens beredning och Försvarsmaktens bedömda långsiktiga behov ansvarar därefter ledningsstaben för den strategiska planeringen och avvägningen av materielförsörjningen. Ledningsstabens förslag till avvägning fastställs årligen av överbefälhavaren i FMUP.
Huvuddelen av insatsledningens och ledningsstabens arbete i materielförsörjningsprocessen är knutet till framtagandet av FMUP samt till beslut om avvägningar i materielproduktionen. Materielförsörjningen utgör en i hög grad integrerad del av arbetet i dessa enheter och en separation av vilka resurser som allokeras specifikt i materielförsörjningsprocessen är därmed svår att göra.
Vid upprättande av nya förband eller utveckling av förband tar insatsledningen fram förbandsmålsättningar för det blivande förbandet16. Dessa utgör detaljerade beskrivningar över förbandet, med de specificerade personal- och materielbehov som fordras för att klara de uppgifter som är definierade i de operativa ramvillkoren. När målsättningarna är fastställda påbörjas förbandsuppbyggnaden i en produktionsfas.
Produktionsledning
Inom produktionsledningen är materielavdelning, planeringsavdelningen samt materielsystemansvariga (MSA) delaktiga i materielförsörjningsprocessen. Av produktionsledningens cirka 300 årsarbetskrafter är cirka 100 årsarbetskrafter på något sätt involverade i materielförsörjningen.
16 Begreppet TOEM har fr.o.m. 2011-01-01 ersatts av Förbandsmålsättningar.
187
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
MSA har ett delegerat ansvar för materielen i hela livscykeln, från att ett behov uppstår till att materielen har utvecklats, införts och därefter avvecklats. Totalt finns cirka 81 stycken MSA varav flertalet tillhör produktionsledningen. De materielsystemansvariga delar sin tid mellan planerings- och genomförandefasen i materielförsörjningen.
Vid upprättande av nya förband eller utveckling av förband lämnar produktionsledningen verksamhetsuppdrag till berörda enheter, med direktiv om vad de ska producera och hur de ska återrapportera uppdragen. Produktionen innefattar bl.a. materielförsörjning, personalförsörjning, utbildning och övning. Produktionsledningen fortsätter att ha ansvaret för förbandet under beredskapsperioden. Det är först vid en beredskapshöjning eller beslut om insats som förbandet övergår i insatsledningens ansvar.
Teknik-, materiel- och materielsystemkontor
Teknik-, materiel- och materielsystemkontorens uppgift är att vara Försvarsmaktens ägarföreträdarrepresentanter och underhållsansvariga för materielsystemen. Kontoren styr, samordnar och analyserar drift och underhåll för tilldelade materielsystem och deras arbete är främst kopplat till genomförandefasen i materielförsörjningen.
Teknik-, materiel och materielsystemkontoren har totalt cirka 400 årsarbetskrafter (åak) organiserade i Teknikkontor Fartyg (cirka 40 åak), Teknikkontor Mark (cirka 63 åak), Teknikkontor Ledningssystem (cirka 80 åak), Materielsystemkontor Flyg (cirka 200 åak) och ett Materielkontor (cirka 17 åak).
Försvarsmaktens teknik-, materiel- och materielsystemkontor avgör hur materielen ska underhållas och vilket förband som ska tilldelas specifik materiel. Teknikkontoren ansvarar för övergripande styrning av förbandens nyttjande av materielsystemen och skapar en sammanhållande bild av systemens status och kostnader. Vidare utgör teknikkontoren en kvalificerad kund och kravställare mot FMV. Teknikkontoren besitter den kompetens som krävs för att kunna lämna tekniskt systemstöd i utvecklings-, anskaffnings-, drift-, vidmakthållande- och avvecklingsfasen.
188
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
6.2.5 Särskilt om logistikverksamheten
Försvarsmaktens logistikverksamhet syftar till att lämna stöd till strategiska, operativa och taktiska militära verksamheter.
Logistikverksamheten inom Försvarsmakten utgörs av ett antal definierade verksamheter vilka sammantaget syftar till att försörja de militära förbanden med allt ifrån komplexa materielsystem till förnödenheter och tjänster för utbildning och insatser i Sverige och internationellt.
Logistikverksamheten genomförs av ett antal organisationsenheter och aktörer inom och utom Försvarsmakten. Verksamheten bedrivs såväl i egen regi som med stöd av andra myndigheter och privata aktörer.
Försvarsstrukturutredningen, har likt Stödutredningen funnit att, logistikverksamhetens samlade bemanning inte är möjlig att klargöra helt. Utredningen har funnit att den uppgår till cirka 5 500 åak inom Försvarsmakten, FMV och i begränsad omfattning FOI. Till dessa ska läggas personal inom andra förband och FMV:s anskaffningskontor samt Fortifikationsverket (FortV).
Högkvarteret
Försvarsmakten (högkvarteret) styr, planerar och kravställer logistikverksamheten vid:
• övriga förband genom fastställande av målsättningar,
• teknikkontoren, bl.a. i deras egenskap som Försvarsmaktens representant vid beställningar som riktas mot industrin, samt
• FMLOG genom fastställande av tjänstebeskrivning av vilken framgår vilka tjänster, inklusive servicegrad, som FMLOG ska kunna leverera.
Högkvarteret beställer:
• tjänster och logistikkompetens genom uppdrag till FOI mot bakgrund av fastställd FoT-plan,
• system och materiel från FMV med utgångspunkt i fastställd materielplan.
189
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
Högkvarteret deltar även i styrningen av övriga logistikrelaterade verksamheter som t.ex. hälso- och sjukvård, fältarbeten samt fastigheter och anläggningar.
Försvarsmaktens logistik (FMLOG)
Försvarsmaktens logistik (FMLOG) är myndighetens resurs för stöd- och underhållsverksamhet till basorganisationen och insatsorganisationen. Regeringens motiv för bildandet av FMLOG var att17:
• i högre grad utnyttja rationaliseringspotentialen inom området,
• få ett starkare grepp över kostnadsutvecklingen, samt
• genom en sammanläggning av ett antal underhåll- och serviceverksamheter förbättra möjligheterna att jämföra den egna verksamheten med externa leverantörer.
FMLOG, som är ett logistikförband inom basorganisationen, har följande övergripande uppgifter18:
• att lämna stöd till utvecklingen inom funktionen logistik,
• att lämna stöd till basorganisationen och insatsorganisationen såväl nationellt som internationellt,
• att tillhandhålla underhålls- och stödverksamhet i egen regi eller efter genomförd upphandling från extern leverantör,
• att vidmakthålla nationellt logistikstöd (NSE) (insatsorganisationen),
• att vidmakthålla operativ ledningsteknisk bataljon (insatsorganisationen),
• att avveckla förnödenheter som inte svarar mot basorganisationens och insatsorganisationens behov,
• att genomföra rationaliseringar med fokus på FMLOG:s utveckling mot det nya insatsförsvaret,
• att effektivisera ledningsorganisationen, samt
17Prop. 2000/01:113, s. 12 ff. 18 Försvarsmaktens årsredovisning den 2 februari 2010, Försvarsmaktens årsredovisning för 2009 – Underbilaga 4.1 (HKV 23 386:51392).
190
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
• att genomföra upphandling/outsourcing av verksamhet och koncentration av produktion.
Övriga logistikförband
Logistikverksamhet bedrivs inom ramen för Försvarsmaktens basorganisation respektive insatsorganisation. Logistikförband inom insatsorganisationen19 produceras av följande förband:
Produktionsansvar Logistikförband (Insatsorganisation) TrängR Transportledning (1 st) TrängR Transportledningspluton (3 st) FMLOG Operativ ledningsteknisk bataljon (1 st) FMTS Teknisk bataljon (1 st) TrängR Logistikbataljon (2 st) FömedC Sjukhuskompani (3 st) TrängR Sjukvårdsförstärkningskompani (3 st) FMLOG Nationellt logistikstöd (1 st)
Utöver ovan logistikförband finns följande förband med logistikuppgifter.
Produktionsansvar Förband med logistikuppgifter (Insatsorganisation) Marinbasen Marinbasbataljon F17 Flygbasbataljon F21 Flygbasbataljon Hkp flottiljen Helikopterbataljon FMTM FMTM
Närmare om FMLOG
Verksamheten vid FMLOG är tjänsteorienterad för tillhandahållande av servicetjänster, tekniktjänster samt försörjningstjänster och dimensioneras med utgångspunkt i Försvarsmaktens stödbehov. Tjänster och verksamhet beställs inom Försvarsmakten genom verksamhetsöverenskommelser mellan FMLOG och övriga
19Prop. 2008/09:140. Ett användbart försvar, s. 45.
191
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
förband. FMLOG levererar logistikstöd med antingen egna eller i konkurrens upphandlade externa resurser. I de fall FMLOG mottager beställningar från FMV är dessa att betrakta som en extern leverans utanför Försvarsmakten.
Organisation
FMLOG är organiserad i en stab och ett antal enheter.
Verksamheten bedrivs på ett 40-tal orter i landet. FMLOG stab är lokaliserad till Stockholm. Ledningsorganisationen är processorienterad i huvudprocesser, med underliggande stödprocesser, för att producera och vidmakthålla insatsförband.
De egna produktionsenheterna utgörs av:
• Försvarsmaktens logistik stab (FMLOG stab), med ledning i
Stockholm20,
• Försvarsmaktens Servicekontor (FM SeK), med ledning i
Karlskrona,
• Joint Support Service (JSS), med ledning i Uppsala,
• Upphandlingsenheten (UpphE), med ledning i Stockholm,
• Markverkstaden (MarkV), med ledning i Arboga
• Flygverkstaden (FlygV), med ledning i Uppsala,
• Marinverkstaden (MarinV), med ledning i Karlskrona,
• Reservmaterielenheten (ResmatE), med ledning i Arboga,
• Systemförvaltningsenheten (SystförvE), med ledning i Stockholm,
• Ledningsteknikenheten (LedTekE), med ledning i Enköping,
• Försörjningsledningen (FörsL), med ledning i Boden, samt
• Materielkontoret (MaK), med ledning i Boden.
Personalutvecklingen inom FMLOG 2002-2009
FMLOG:s resurser har sedan starten 2002 nära nog halverats. Personalreduktionerna är en konsekvens av dels de krav på rationaliseringar som ställts på organisationen under en följd av år, dels av att verksamhet har lagts ut på andra aktörer.
20 Enligt uppgift till Försvarsstrukturutredningen är delar av staben insatsorganiserad.
192
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Den totala bemanningen uppgick 2009 till 3 596 åak fördelade på 3 365 civila och 231 officerare.
Figur 6.2 Antal årsarbetskrafter FMLOG
6011
3596
3775
3775
4265
5060
5840
5656
0
1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
antal årsarbetskrafter
Källa: FMLOG.
Produktion av logistik
Produktion av logistik för såväl förbandsproduktion som insatser sker såväl med Försvarsmaktens egna resurser som genom avtal med privata aktörer. Ett optimalt utnyttjande av OPS-lösningar eftersträvas vilket har medfört att den egna produktionen successivt har minskat till förmån för ett ökat utnyttjande av externa leverantörer. Cirka 30 procent av den totala verksamheten är i någon form utkontrakterad. Inom FM SeK uppgår motsvarande andel till cirka 50 procent.
Upphandling för Försvarsmaktens räkning sker formellt från upphandlingsenheten vid FMLOG (UpphE) med verksamheter runt om i landet. Avrop utgående från gällande avtal sker med delegation av vissa enheter utanför FMLOG, t.ex. Marinbasen.
Materielkontoret inom FMLOG (lokaliserat till Boden) är ägarföreträdarens representant (ÄFR) för mängd- och breddmateriel. Kontoret har samma uppgift som Teknikkontoren, men
193
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
handhar materiel med mindre teknisk komplexitet, såsom till exempel beklädnadsmateriel.
Vid sidan av FMLOG uppgifter inom Försvarsmakten levererar förbandet i mindre omfattning logistiktjänster till andra myndigheter och företag.
Intäktsfinansierad verksamhet
FMLOG är, till skillnad från övriga förband, i huvudsak intäktsfinansierad med tillhörande uppföljning av resultat och nyckeltal.
Prissättningen baseras på produktionskostnaden med påslag för enhetens omkostnader (s.k. lokal overhead) och påslag för FMLOG stab och gemensamma kostnader (s.k. central overhead).
Under 2009 anskaffade FMLOG varor och tjänster som inte är att betrakta som materielanskaffning, för egen del och för Försvarsmakten, till ett värde motsvarande cirka 6,7 miljarder kronor.
Intäkterna uppgick 2009 till 5 087 miljoner kronor och kostnaderna 5 159 miljoner kronor, vilket medfört ett underskott om motsvarande 72 miljoner kronor för samma år.
Avnämarna av FMLOG tjänster, inklusive intäkter framgår av följande tabell:
Tabell 6.1 FMLOG Intäkter 2009, tkr
Kund Intäkter Summa kunder inom FM 4 756 000 FMV 141 334 Kunder < 1 mnkr 83 982 Kriminalvården 31 503 Sodexo AB 22 428 Sv. Försvarsrestauranger AB 19 009 FortV 13 322 MSB 5 379 Danish Defence Aquisition And Log 4 487 SAAB AB 3 984 SAS 2 294 Akademiska sjukhuset 1 875 BAE Systems 1 406 Summa kundintäkter utom FM 331 000 Summa kundintäkter Totalt 5 087 000
194
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Källa: FMLOG Ekonomi samt FMLOG ÅR 2009.
Tabell 6.2 FMLOG resultat för 2009 (mnkr)
Intäkter/kostnader Utfall 2009 Resultat - 72 Intäkter total 5 087
- varav inom FM
4 756
- varv utom FM
331
Produktionskostnader 3 990 Omkostnader 1 169 Kostnader Totalt 5 159
Källa: Försvarsmaktens svar till Försvarsstrukturutredningen.
Resultatutvecklingen för 2010-2012 bedöms enligt Försvarsmakten se ut på följande sätt.
Tabell 6.3 Prognos FMLOG resultat 2010-2012 (mnkr)
Intäkter/kostnader Prognos 2010:Q3 Bedömning
2011
Bedömning
2012
Resultat
- 81
- 20
- 30
Intäkter total
- 5 370 - 5 252 - 5 323
- varav inom FM
- 5 022 - 4 904 - 4 999
- varv utom FM
- 348
- 348
- 354
Kostnader Totalt
5 289
5 232
5 323
Produktionskostnader
4 164 4 112 4 184
Omkostnader
1 125 1 120 1 139
Källa: Försvarsmaktens svar till Försvarsstrukturutredningen. Kommentar: Kalkylen bygger på ett antal mer eller mindre osäkra antaganden rörande ratiomål, efterfrågeförändring till följda av ett nytt personalförsörjningssystem m.m.
6.2.6 Ekonomi, m.m.
Finansiering och kostnader rörande FoU
Finansiering och kostnader rörande FoU har tidigare avhandlats i kapitel 4, Forsknings- och utvecklingsverksamheten idag. 2008 bedömdes cirka 2 246 miljoner kronor avdelas för Försvarsmaktens
195
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
s.k. verksamhetsgren 3.21 Av dessa medel var cirka 467 miljoner kronor medel från anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap, vilket företrädelsevis utgörs av verksamhet internt i Försvarsmakten. För en mer detaljerad redovisning av detta hänvisas till kapitel 4, Forsknings- och utvecklingsverksamheten i dag.
Finansiering och kostnader rörande materiel- och logistikverksamheten
Materiel- och logistikverksamheten hos försvarsmyndigheterna finansieras via anslagen 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap, 1:3
Anskaffning av materiel och anläggningar samt 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar.
Utfallet för respektive anslag framgår enligt följande tabell.
Tabell 6.4 Utfall per anslag, materiel- och logistikverksamhet 2009 (mnkr)
Anslag Berörda myndigheter Ändamål Utfall 2009 1:1 FM (FMLOG) Underhåll, inköp m.m. 5 026 1:3 FM best. till FMV
Anskaffning 8 629
1:4 FM best. till FMV
Vidmakthållande och underhåll av materiel, materielavveckling.
6 597
Summa
20 252
Källa: Försvarsmaktens uppgifter till Försvarsstrukturutredningen samt Försvarsmaktens årsredovisning 2009.
6.3 Försvarets materielverk
6.3.1 Allmänt
FMV grundades 1968 ur dåvarande Försvarets Intendenturförvaltning. Huvuduppgiften för myndigheten är att försörja försvaret med materiel och utveckla försvarsprodukter på ett kostnadseffektivt och säkert sätt.
21 Försvarsmaktens skrivelse den 19 november 2010 med svar på begäran om uppgifter från Försvarsstrukturutredningen(HKV 23 250:66026).
196
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
6.3.2 Uppgifter
På uppdrag anskaffar FMV materiel till i huvudsak Försvarsmakten, men även till andra såsom Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Polisen, Tullen och Kustbevakningen. Verksamheten präglas av teknik-, säkerhets- men även affärsmässiga krav. Materielen upphandlas allt mer på den internationella marknaden och flera internationella samarbeten sker.
FMV har i dag till huvuduppgift22 att tillgodose Försvarsmaktens behov av materiel genom att anskaffa, utveckla, vidmakthålla och avveckla försvarsmateriel samt materiel för andra kunders räkning. Myndigheten biträder även Försvarsmakten i dess långsiktiga materielförsörjningsplanering vad gäller materielplanering, systemkunskap och materielunderrättelser. Myndigheten tillhandahåller också test och evaluering av Försvarsmaktens materiel i olika miljöer.
FMV bedriver utöver det ovan angivna även följande verksamhet:
• vara patentorgan för de myndigheter som hör till Försvarsdepartementet och handlägga ärenden som rör immaterialrättsliga frågor,
• stödjer svensk export i enlighet med svensk säkerhetspolitik,
• är ansvarig myndighet för kontakter med andra stater i frågor rörande utländska exportlicenser där svenska staten är köpare,
• är ansvarig myndighet i frågor som uppkommer om vidareexport av materiel där svenska staten har gjort åtaganden som slutanvändare gentemot annan stat, samt
• är nationellt certifieringsorgan för säkerhetsprodukter inom IT och system inom ramen för CCRA-överenskommelsen23.
Merparten av myndighetens verksamhet bedrivs i form av uppdrag som finansieras med avgifter från myndighetens kunder.
FMV bedriver verksamhet på flera platser i Sverige, bl.a. Stockholm, Arboga, Enköping, Karlsborg, Linköping, Skövde, Vidsel och Östersund.
22 SFS 2007:854. Förordning (2007:854) med instruktion för FMV, med införda ändringar enligt SFS 2010:1469. 23 CCRA står för Common Criteria Recognition Arrangement och är en internationell samarbetsorganisation som erkänner ömsesidigt utfärdande certifikat.
197
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
6.3.3 Organisation, styrning och ledning
Allmänt
FMV leds av en styrelse som är ansvarig inför regeringen. Myndighetsledningen (verksledningen) består av myndighetens generaldirektör och överdirektör. Den dagliga verksamheten leds av generaldirektören, som har en stab för stöd när det gäller styrning och utveckling av verksamheten.
Till sitt stöd har verksledningen en verksledningsstab. Stöd till produktionen avseende ekonomi, personalförsörjning, rättsfrågor, infrastruktur och kommunikation tillhandahålls från verksamhetsstödjande resultatenheter.
Den strategiska materielledningen (SML) leder strategisk utveckling, utformar inriktningen av materielförsörjningen och genomför strategiska analyser. Där sker också produktionsplaneringen gentemot Försvarsmakten.
I myndigheten finns vidare anskaffningskontor (AK) samt en enhet för test och evalueringsverksamhet (T&E). Anskaffningskontoren är egna produktionsområden med eget resultatansvar.
FMV arbetar årligen med cirka 800 uppdrag och har tekniskt designansvar för cirka 100 materielsystem.
Antalet årsarbetskrafter uppgick 2009 till 1 516, vilket kan jämföras med 2 144 st. år 2000.
198
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Figur 6.3 FMV:s Organisation
Källa: FMV.
Verksamhetsledningssystem
Mot bakgrund av bl.a. förordningen om intern styrning och kontroll (2007:603) har FMV anpassat och utvecklat myndighetens regelverk och arbetssätt under 2009. Detta dokumenteras i FMVs verksamhetsledningssystem, vilket utgör en del av myndighetens kontrollmiljö för att säkerställa en effektiv intern styrning och kontroll. Verksamhetsledningssystemet omfattar bl. a. myndighetens verksamhetsordning med delegering av beslutsrätt, policies, verksamhetsprocesser, checklistor och vägledningar.
FMV följer genom olika resultatindikatorer och nyckeltal upp om myndighetens verksamhet bedrivits effektivt och med god hushållning. De resultatindikatorer som tillämpas för detta syfte är:
• myndighetskostnad per debiterad timme,
• debiteringsgrad, och
• effektivitet mot kund24.
Uppföljning sker genom bl.a. myndighetens årsredovisning.
24 Effektivitet mot kund inkluderar (i) milstolpseffektivitet, (ii) fakturering i förhållande till kundernas planering och (iii) leveransförmåga.
199
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
Strategisk materielledning
Den strategisk materielledningen (SML) utgör myndighetens kontakt gentemot Försvarsmakten när det gäller produktionsplanering. SML genomför strategiska analyser inom materielförsörjningsområdet, leder strategisk utveckling och utformar inriktning för myndighetens materielförsörjning.
SML samordnar planeringen och genomförandet av den avgiftsfinansierade verksamheten samt leder FMVs systemlednings- och affärsutvecklingsarbete. Enheten ansvarar vidare för produktionsplanering och produktionsberedning, strategiska analyser, strategisk utveckling och inriktning, teknisk systemledning samt teknisk underrättelsetjänst. Vid SML finns en teknisk direktör, med ansvar för teknisk systemledning. Vid SML finns vidare en affärschef med ansvar för kommersiella frågor och FMVs affärsutvecklingsfrågor. Chefen för SML företräder (tillsammans med chefen för verksledningsstaben) myndigheten i det myndighetsgemensamma samverkansforumet. SML är uppdelat i följande enheter:
• enheten för affärsanalys och internationell samordning,
• enheten för metod- och designstöd samt FoU,
• enheten teknisk underrättelsetjänst,25 samt
• enheten för systemplanering och produktionsplanering.
Anskaffningskontor
De sex anskaffningskontoren svarar för genomförande av uppdrag inom följande områden:
• mark,
• sjö,
• flyg och rymd,
• ledningssystem,
• logistik, samt
• gemensamma myndighetsuppdrag.
25 FMV, utgör tillsammans med Försvarsmakten, Totalförsvarets forskningsinstitut och Försvarets radioanstalt de s.k. försvarsunderrättelsemyndigheterna.
200
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Anskaffningskontorens verksamhet innefattar projektstyrning, genomförande och uppföljning enligt givna riktlinjer och ramar för både verksamhet, ekonomi och personal. Anskaffningskontoren ansvarar inom respektive ansvarsområde för genomförandet av uppdrag i enlighet med myndighetens produktionsplan. Vid anskaffningskontoren finns en affärschef med ansvar för de kommersiella frågorna inom sitt verksamhetsområde och som även har resultatansvaret för verksamheten inom verksamhetsområdet. Nedan redogörs för anskaffningskontorens verksamhet:
Anskaffningskontor Mark
Anskaffningskontoret har som huvudsaklig uppgift att anskaffa produkter och system av produkter för Försvarsmaktens markstridsförmåga. Huvuddelen av produktionen omfattar indirekta eldsystem, soldatburna vapensystem, system för oexploderad ammunition, band- och hjulgående fordonsystem, fältarbetsmaskiner och förbindelsemateriel samt markbaserade luftvärnsystem.
Anskaffningskontorets intäkter motsvarar cirka tolv procent av myndighetens sammanlagda omsättning.
Anskaffningskontor Sjö
Anskaffningskontoret har till uppgift att anskaffa produkter och system av produkter för Försvarsmaktens sjöstridsförmåga. Den huvudsakliga produktionen omfattar ytstridsfartyg, minröjningssystem, stödfartyg, amfibiesystem, ubåtar, ledningssystem samt marina vapensystem.
Anskaffningskontorets intäkter motsvarar cirka tio procent av myndighetens sammanlagda omsättning.
Anskaffningskontor flyg och rymd
Anskaffningskontoret ansvarar för genomförande av uppdrag inom flyg- och rymdområdet. Anskaffningskontoret har vidare designansvar för del av systemstrukturen samt företräder myndigheten inom luftfartsområdet, bl.a. vad avser regler för militär luftfart.
201
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
Anskaffningskontorets intäkter motsvarar cirka hälften av myndighetens sammanlagda omsättning.
Anskaffningskontor ledningssystem
Anskaffningskontoret har till uppgift att anskaffa produkter och system inom ledningssystemområdet. Anskaffningskontoret ansvarar även för tillsyn avseende användningen av viss utrustning i enlighet med förordningen om elektromagnetisk kompabilitet.
Anskaffningskontorets intäkter motsvarar cirka sexton procent av myndighetens sammanlagda omsättning.
Anskaffningskontor logistik
Anskaffningskontoret utvecklar, anskaffar och vidmakthåller materiel till Försvarsmaktens logistikfunktion, vilket inkluderar IT-system, teknisk materiel för sjukvård, flygbasmateriel, m.m.
Anskaffningskontorets intäkter motsvarar cirka fyra procent av myndighetens sammanlagda omsättning.
Anskaffningskontoret för gemensamma myndighetsuppdrag
Anskaffningskontoret ansvarar för försvarsmaktsgemensamma system och produkter samt särskilda myndighetsuppgifter.
Anskaffningskontorets intäkter motsvarar cirka fyra procent av myndighetens sammanlagda omsättning.
Enheten för test och evaluering
FMV stödjer Försvarsmakten med resurser för verifiering och validering av materiel genom resultatenheten för test och evaluering. Myndigheten tillhandahåller även en leverantörsoberoende förmåga för utvärdering av på marknaden tillgängliga alternativ och förmåga till s.k. validering av systemförmåga och sammansatta system mot nationella och internationella krav.
Verksamheten genomförs vid provplatser i Linköping, Vidsel, Karlsborg/Skövde och Karlskrona. Verksamhet bedrivs också i
202
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Enköping. Vidare finns provresurser i Härnösand och Älvdalen som bemannas när sådana provbehov föreligger.
Verksamheten finansieras med intäkter från kunderna. En del av kostnaden finansieras via en särskild beställning från Försvarsmakten som bl.a. täcker grundkostnaden för att upprätthålla infrastrukturen, s.k. basresurser för provning (tidigare den s.k. basplattan).
FMV tillämpar en prissättningsmodell för verksamheten som skiljer mellan uppdrag som utförs åt kunder inom den svenska myndighetssfären respektive externa kunder. Kunder inom myndighetssfären debiteras självkostnadspris, vilket motsvarar de faktiskt upparbetade kostnaderna. Externa uppdrag prissätts enligt affärsmässiga principer där målsättningen är att maximera intäkten.
Enhetens intäkter motsvarar cirka två procent av myndighetens sammanlagda omsättning.
6.3.4 Ekonomi, m.m.
FMV:s verksamhet finansieras i huvudsak av avgifter som kunderna erlägger till myndigheten. Avgifterna ska täcka såväl myndighetskostnaden som kostnader för anskaffad materiel och/eller tjänster.
FMV äger rätt att bestämma storleken på avgifterna själva. Myndighetens timpris fastställs efter samråd med Ekonomistyrningsverket och Försvarsmakten.
Ytterst är myndighetens finansiering beroende på beställningar från kunderna där storleken på de materielrelaterade anslagen som tilldelas Försvarsmakten är avgörande. 2009 tilldelades Försvarsmakten totalt 39 178 miljoner kronor26 i anslag varav 15 598 miljoner kronor27 avsåg materielförsörjningen. Av FMV:s intäkter kommer cirka 10 procent från andra kunder.
FMV:s intäkter uppgick till cirka 17 miljarder kronor och resultatet uppgick till 37 miljoner kronor 2009. Myndighetens ekonomiska mål är full kostnadstäckning över tiden, dvs. att uppnå ett nollresultat. Den totala orderstocken 2009 var 45,6 miljarder kronor, varav Försvarsmakten stod för 37,4 miljarder kronor (82 procent).
FMV erhåller utöver ovan beskrivna avgifter även anslag avsedda för finansiering av:
26 Enlig anslagsredovisning i Försvarsmaktens årsredovisning 2009. 27 Avser anlag 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar.
203
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
• resurser inom teknik- och materielförsörjning, inklusive forskning, för stöd till Regeringskansliet,
• egna myndighetsuppgifter och för samverkansuppgifter med övriga myndigheter, samt
• evaluering och certifiering av IT-säkerhetsprodukter.
De sammanlagda kostnaderna uppgick till cirka 16,8 miljarder kronor under år 2009, varav 15,4 miljarder kronor (92 procent) avsåg kostnader för anskaffning av materiel och köpta tjänster samt 1,4 miljarder miljoner kronor (åtta procent) utgjorde myndighetskostnader28.
Kostnader för anskaffning av varor och materiel
FMV:s kostnader för materielanskaffning innefattar kostnader för anskaffning av materiel och olika förnödenheter på uppdrag av Försvarsmakten och andra kunder. Med anskaffning av materiel inkluderas även nyutveckling och vidareutveckling av materielen inklusive modifieringar och halvtidsmoderniseringar.
Under perioden 2005–2009 har kostnaderna för anskaffning av materiel minskat från 13,6 miljarder kronor till 8,8 miljarder kronor, vilket motsvarar en årlig genomsnittlig minskning om cirka tio procent. Utvecklingen av kostnaden för anskaffning av materiel kan delvis förklaras av att kostnaderna för driftsstöd samtidigt har ökat.
Kostnader för tjänster
FMV köper huvudsakligen tjänster i form av materielförsörjningstjänster29och resurskonsulter30. 2009 uppgick myndighetens kostnader för materielförsörjningstjänster till 3,4 miljarder kronor och
28 Myndighetskostnaden avser de resurser, i form av personal, lokaler utrustning och IT, som krävs för anskaffa den materiel och de tjänster som myndighetens kunder efterfrågar. 29 Materielförsörjningstjänster delas in i följande tjänsteområden: – teknikutvecklingsuppdrag, – materielutvecklingstjänster innefattande projektering och systemdefinition, försöksmodeller, typ- och vidareutveckling av materiel och system, programvaruutveckling m.m. och – övriga materielförsörjningstjänster, innefattandes bl.a. marknadsundersökningar, anskaffningsförberedelser, offertgranskning, teknisk granskning, utredningsverksamhet och leveranskontroll 30 Resurskonsulter används bl.a. som expertis vid anskaffning av olika typer av materiel.
204
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
cirka 200 miljoner kronor för resurskonsulter. Av den sammanlagda kostnaden för materielförsörjningstjänster är cirka 91 procent kostnader för materielutvecklings- och materielförsörjningstjänster samt cirka nio procent kostnader för teknikutvecklingsuppdrag. Under perioden 2005–2009 har samtidigt kostnaderna för konsulttjänster minskat med sammanlagt cirka 160 miljoner kronor.
Driftsstöd
FMV använder begreppet driftstöd som benämning på uppdrag som Försvarsmakten beställer för genomförande av stödåtgärder riktade mot driftsatt materiel. Under perioden 2005–2009 har kostnaderna för driftsstöd ökat med 3,3 miljarder kronor till 6,9 miljarder kronor, vilket motsvarar en årlig genomsnittlig ökning på cirka 18 procent. En förklaring till ökningen är att kostnaden för exportverksamheten inte ingick i 2005 års redovisning. En annan, mer generell förklaring, är att komplexiteten i driftstödet ökat i takt med att Försvarsmakten har krav på att flertalet system ska kunna fungera i en s.k. systemarkitektur.
FMV:s årliga kostnader har varierat på senare år. Variationerna är beroende av vilka beställningar som har lagts under det aktuella året. Motsvarande förhållande finns även på intäktssidan. Intäkternas variationer förklaras också av att Försvarsmakten ålagts utgiftsbegränsningar på sitt anslagsutnyttjande under vissa år, vilket leder till utebliven fakturering under det aktuella året och ökade intäkter för FMV under efterföljande år.
Kostnaderna kan brytas ner på olika verksamhetsområden:
Tabell 6.5 FMVs kostnader nedbrutna per verksamhetsområde under perioden 2005-2009
205
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
6.4 Totalförsvarets forskningsinstitut
6.4.1 Allmänt
FOI bildades 2001 genom sammanslagningen av dåvarande myndigheterna Försvarets Forskningsanstalt och Flygtekniska Försöksanstalten. Myndigheten är huvudsakligen avgiftsfinansierad och ligger under Försvarsdepartementet.
6.4.2 Uppgifter
I myndighetsinstruktionen till FOI och i regleringsbrevet framgår det att FOI:s uppgift att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för nedrustning, icke-spridning och internationell säkerhet.
Myndigheten får även i övrigt bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete. Verksamheten ska bedrivas med beaktande av krav på integritet, relevans och vetenskaplig kvalitet.
Myndigheten ska verka för att försvarsforskningen nyttiggörs även utanför totalförsvaret.
FOI är även en av ett antal utpekade försvarsunderrättelsemyndigheter. FOI:s uppgift att bedriva försvarsunderrättelseverksamhet ska fullgöras genom analyser av information som inhämtats från offentliga informationskällor eller som lämnats av uppdragsgivare.
FOI ska särskilt verka för samverkan mellan militär och civil forskning samt mellan nationell och internationell forskning. Forskningsinstitutet ska på uppdrag av Försvarsexportmyndigheten bedriva exportrelaterad verksamhet inom försvarssektorn.
Dessutom får myndigheten bedriva tjänsteexport som är direkt kopplad till myndighetens verksamhetsområde och som ligger inom ramen för det uppdrag som anges i denna eller någon annan förordning.
En del av den FoU som genomförs vid FOI är forskning för regeringens behov och inriktas av Försvarsdepartementet direkt. FOI ska stödja utformningen av svensk säkerhets- och försvarspolitik genom att bedriva kvalitativ och relevant verksamhet som underlag till regeringens arbete. Verksamheten behandlar bl.a. säkerhetspolitiska frågor, försvarsplanering, samhällets säkerhet,
206
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
försvarsekonomi, utvecklingen inom internationella samarbetsorganisationer, utvärdering av insatser samt försvarsmaterielfrågor.
Dessutom utgörs en del av verksamheten av FoU för Utrikesdepartementets räkning. Denna verksamhet behandlar bl.a. säkerhetspolitiska analyser kopplat till Sveriges åtaganden inom ramen för s.k. icke-spridningsfrågor.
FOI har även direkta anslagsmedel för FoU rörande CBRN. FOI fick under 2009 cirka 144,5 miljoner kronor i anslag.31
FOI hanterar för statens räkning FoU på områden som karaktäriseras av speciellt höga krav på sekretess, t.ex. frågor rörande telekrig, särskilda analyser rörande försvars- och säkerhetspolitik, CBRN och underrättelseverksamhet.
6.4.3 Organisation
Allmänt
FOI är organiserat i fem avdelningar varav fyra är forskningsavdelningar med olika expertområden och ansvar för kundkontakter samt försäljning. Forskningsavdelningarna är avdelningarna för Försvars- och säkerhetssystem, Försvarsanalys, CBRNskydd och säkerhet samt Informationssystem. Den femte avdelningen, Forskningsstöd, stödjer verksamheten med administration, kommunikation och IT-tjänster, m.m.
31Forskning för regeringens behov (utgiftsområde 6: anslag 1:9): 45,4 miljoner kronor;
Forskning inom CBRN-området (utgiftsområde 6: anslag 1:9): 50,6 miljoner kronor; Forskning, utredningar och andra insatser rörande säkerhetspolitik och nedrustning (utgiftsområde 5: anslag 1:6): 32,4 miljoner kronor; Internationell verksamhet och exportstöd (utgiftsområde 6: anslag 1:9): 16,1 miljoner kronor.
207
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
Figur 6.4 FOI organisation 2010
Källa: FOI.
FOI har sitt huvudkontor i Kista i Stockholm. Dessutom har myndigheten verksamhet i Grindsjön utanför Stockholm, Linköping och Umeå.
Nedan följer en beskrivning av verksamheten vid respektive avdelning. I avsnittet därefter beskrivs beroenden mellan verksamheter och de delar av verksamheten som av FOI betraktas som integritets- och säkerhetskänsliga – beskrivningarna bygger på underlag från myndigheten samt de verksamhetsbeskrivningar som tagits fram på uppdrag av utredningen.
Avdelningen för Försvars- och säkerhetssystem
Avdelningen för försvars- och säkerhetssystem skapar, värderar och förmedlar kunskap och teknik för system på alla nivåer.
Avdelningen har främst verksamhet inom områdena:
• systemteknik,
• flygteknik,
• undervattensteknik,
• verkan och skydd,
• energetiska material,
• elektromagnetiska vapen, och
• kärnvapenfrågor.
208
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Den huvudsakliga uppgiften för avdelningen är att förse Försvarsdepartementet, Försvarsmakten och FMV med tekniskt-vetenskapligt kunnande inom avdelningens huvudområden.
Forskningen inom dessa områden sträcker sig från fysikaliska och kemiska fenomen till lösningar i form av komplexa tekniska system. Avdelningen genomför värdering av skydd, verkan och sårbarhet, såväl på plattformsnivå som upp till taktisk systemnivå. Liknande risk- och sårbarhetsbedömningar kan också genomföras för det civila samhällets behov.
Avdelningen stödjer verksamheten för de myndigheter inom Sverige och EU som ansvarar för det civila samhällets förmåga att möta hot och hantera kriser.
Avdelningen förfogar över, i Sverige, unika experimentella resurser för såväl små som storskaliga försök.
Verksamheten är lokaliserad till Kista och Grindsjön.
Kopplingar till annan verksamhet
Försvars- och säkerhetssystems verksamhet är beroende av andra avdelningar verksamhet. Exempel på beroenden från andra avdelningar är forskningen inom sensorteknik, telekrig och telekommunikation som bedrivs vid avdelningen för informationssystem. Kunskaperna om energetiska material är av betydelse för verksamheten inom såväl CBR-relaterade frågor som miljöområdet. Forskning rörande explosivämnesdetektion vilar på kompetenser rörande energetiska material, sensorområdet och kunskaper om kemiska toxiska ämnen.
Integritetskänslig verksamhet
Delar av den verksamhet som avdelningen bedriver är av integritetskänslig natur. Generellt är medverkan i nationellt underrättelsearbete samt operativt deltagande i arbete rörande ickespridningsfrågor såväl integritetskänsligt som sekretessbelagt.
Även avdelningens verksamhet inom områden som har koppling till vapen och vapensystem är integritetskänslig ur ett försvars- och utrikesperspektiv. En stor del av verksamheten rörande vapen, från
209
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
explosivämne till vapensystem är integritetskänslig.32 Mer övergripande kunskaper om militära plattformar och system samt utveckling av modeller för vapen och system av vapen är också integritetskänslig verksamhet och kunskap.
Vidare är forskning kring navigering och styrning av robotar samt signaturer för flygande plattformar av integritetskänslig natur. Inom undervattensområdet är kunskaper om kommunikation och farkostsignaturer speciellt integritetskänsligt. Vidare är de tekniska delarna av kärnvapenområdet integritetskänsliga.
Avdelningen för CBRN-skydd och säkerhet
Avdelningen för CBRN-skydd och säkerhet bedriver forskning avseende skydd mot och hot från CBRN-ämnen.
Verksamheten vid avdelningen omfattar:
• hotvärdering och verkan,
• analys, samt
• tekniskt och medicinskt skydd.
Verksamheten är baserad på experimentell forskning, studier och utvecklingsarbete och genomförs genom långsiktig behovsinriktad forskning avseende skydd mot användning av kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära (CBRN) ämnen samt bevakning av den vetenskapliga, tekniska och säkerhetspolitiska utvecklingen avseende massförstörelsevapen.
Avdelningens två huvudkunder är Försvars- och Utrikesdepartementen. Andra viktiga kunder är Försvarsmakten och MSB.
Försvarsdepartements finansiering stödjer i huvudsak verksamhet för att ta fram ett förbättrat CBRN-skydd åt Försvarsmakten för människa, miljö och materiel samt att förbättra det civila samhällets CBRN-skydd för människa, miljö och infrastruktur. Vidare förser avdelningen Försvarsmakten och Utrikesdepartementet med kunskap, utveckling och avrop i frågor rörande miljörisker i samband med internationell verksamhet.
Verksamheten är förlagd till Umeå.
32 Delar av verksamheten är även tillståndspliktig t.ex.. explosivämnestillverkning och hantering av vapen.
210
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Kopplingar till annan verksamhet
Forskning rörande hotvärdering avseende CBR-ämnen har kopplingar till det säkerhetspolitiska området, men också till verksamheten rörande vapenbärare och kärnvapenfrågor. Vidare är den tekniska forskningen vid avdelningen av vikt för samhällsvetenskaplig forskning rörande samhällets säkerhet.
Forskningen inom miljöområdet har kopplingar till verksamheter vid alla de tre andra forskningsavdelningarna. Viktiga samarbeten finns med sensorområdet för detektion och övervakning relaterad till CBR-ämnen.
Integritetskänslig verksamhet
Ett flertal tekniska verksamheter inom avdelningen för CBRNskydd och säkerhet är att betecknas som integritetskänsliga, vilket följer med nödvändighet av att verksamheten är relaterad till massförstörelsevapen. Delar av verksamheten är dessutom tillståndspliktig t.ex. tillverkning av C-stridsmedel.
Avdelningen för Informationssystem
Avdelningen för informationssystem bedriver forskning rörande informationssystem över hela spektrat från sensorer till beslutsstöd.
Forskningen omfattar sensorer eller system av sensorer som kan övervaka händelser, ge tidiga varningar, hjälpa till att styra insatser och kartlägga skadeomfattning. Vidare omfattar forskningen ITsäkerhet, kommunikation och telekrig där man studerar hur informationen från sensorerna på ett säkert sätt når beslutsfattaren samt datafusion, systemutveckling och människa-system-interaktion (MSI) som säkerställer att användarna kan förstå och omsätta den tillgängliga informationen i effektiva beslut. Inom avdelningen finns även FLSC, (Flygvapnets LuftStridssimulering Centrum) som med hjälp av simulatorer genomför operativ träning för flygvapnets piloter samt utveckling av flygsystem och taktik. Simuleringarna genomförs ibland som en del av ett nätverk med liknande anläggningar runt om i världen.
Avdelningens huvudkunder, Försvarsmakten och FMV, stöds med kunskap alltifrån formulering av förmåga, via materiel-
211
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
anskaffning till hur soldaterna ska bli säkrare och effektivare vid internationella insatser. Avdelningen har även kunder inom näringsliv, myndigheter och bland forskningsfinansiärer.
Verksamheten är lokaliserad till Linköping och Kista.
Kopplingar till annan verksamhet
Sensorforskningen har kopplingar till forskning om explosivämnen men också till verksamheter rörande plattformar såsom flyg och ubåtar samt skyddsforskning. Vidare finns kopplingar till CBRområdena för detektion och övervakning av sådana ämnen. Inom telekrigsområdet finns kopplingar till såväl flyg- som undervattensområdet men också forskning om systemteknik och skydd. IT-säkerhets- och kommunikationsområdena har samverkan både med den samhällsvetenskapliga forskningen och metodstödsverksamhet som bedrivs vid avdelningen för Försvarsanalys. Slutligen är verksamheten vid FLSC sammankopplad med forskning inom flyg- och systemteknikområdena.
Integritetskänslig verksamhet
All verksamhet som rör telekrig är integritetskänslig och sekretesskyddad. Även annan verksamhet inom avdelningen är integritetskänslig såsom större delen av verksamheten inom ITsäkerhetsområdet, metoder och verktyg for bearbetning av underrättelseinformation samt delar av verksamhet rörande telekommunikation. Även forskning som behandlar samverkande sensorsystem för t ex plattformar och IED-detektion33 liksom mätningar av signaturer och signaturanpassning för olika plattformar är i många fall integritetskritisk.
Slutligen är information och kunskap som handhas inom ramen för verksamheten vid FLSC, som är en utlagd del av Flygvapnet, att betrakta som känslig.
33 IED står för Improvised Explosive Device
212
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Avdelningen för Försvarsanalys
Avdelningen för Försvarsanalys är en multidisciplinär resurs som genom att ta fram underlag och utveckla metoder, verktyg och arbetsformer syftar till att utgöra ett kvalificerat och policyrelevant beslutsstöd inom försvar och säkerhet.
Avdelningen för Försvarsanalys är organisatoriskt uppdelad i, och har verksamhet inom bl.a. områdena:
• säkerhetspolitik,
• fredsfrämjande insatser,
• strategi och policy,
• logistik, personal och ekonomi,
• förmågor och koncept samt
• samhällets säkerhet.
Avdelningen har bl.a. i uppgift att identifiera och analysera omvärldsförändringar. Kännetecknande för verksamheten är förmågan att formulera och lösa komplexa problem, förmågan att etablera tvärvetenskapliga projekt för att behandla problem integrerat med kunskap från olika områden samt förmågan att anpassa metoder och sakkunskap till förändringar i uppdragsgivarnas verklighet. En viktig del av detta är förmågan att i samverkan med myndighetens tekniska avdelningar omsätta teknisk forskning i praktiska lösningar på försvars- och säkerhetsproblem, genom övergripande systemförståelse, kundnära perspektiv och god problemformuleringsförmåga.
De huvudsakliga uppdragsgivarna är Regeringskansliet och Försvarsmakten samt i en mindre utsträckning MSB. En viktig särart hos avdelningen är att uppdragen ofta sker genom direktstödjande verksamhet i uppdragsgivarnas egen organisation. Avdelningens medarbetare bidrar med stöd till Försvarsmaktens verksamhet, bl.a. med operationsanalytiskt stöd. Detta stöd utgör en integrerad del av förändringsarbetet inom Försvarsmakten.
Verksamheten är i huvudsak förlagd till Kista.
213
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
Kopplingar till annan verksamhet
Avdelningens verksamhet inom det säkerhetspolitiska området har ett tillämpat fokus och har kopplingar till den tekniskt relaterade verksamheten avseende massförstörelsevapen och deras bärare, men också till rymdfrågorna. De tekniska kunskaperna inom miljöområdet är av vikt för forskning rörande miljösäkerhet. Det metodstöd som lämnas till främst Försvarsmakten är till sin kvalitet dels beroende av teknikrelaterad forskning om olika vapensystem, sensorsystem och telekrigsområdet. Försvarsanalys verkar även, genom sin policystödjande funktion, som navet i flertalet övergripande analyser vilka har den tekniska forskningen vid de andra avdelningarna som essentiell indata. På omvänt sätt ger avdelningens integrerade metodstöd hos Regeringskansliet och Försvarsmakten domänkunskap till andra avdelningar.
Integritetskänslig verksamhet
Avdelningen bedriver ofta verksamhet i nära samarbete och ibland helt integrerat med uppdragsgivarens beslutsfattare inom flera känsliga områden. Informationsutbytet med myndigheter och organisationer i andra länder ställer ofta krav på kunskap och förtroende och är att betrakta som integritetskänslig. Då avdelningens medarbetare medverkar i viktiga planeringsprocesser inom Försvarsmakten, bl.a. den långsiktiga planeringen (perspektivplanering) samt operativa och taktiska studier så är denna del av verksamheten att betrakta som integritetskänslig. Övriga känsliga områden där avdelningen deltar i Försvarsmaktens interna och integritetskänsliga processer är den strategiska materielförsörjningen, personalförsörjningsreformen, kostnadsberäkningar och värdering av förmåga, förband och system samt konceptutveckling. Anställda vid avdelningen stödjer även den operativa insatsverksamheten direkt. Direktstöd ges även till försvarsdepartementet och bl.a. den politiska ledningen erhåller stöd med framtagande av policyunderlag i frågor som gäller exempelvis omvärldsbedömningar, strategiska bedömningar (hot, risker, trender och konsekvenser), styrning/uppföljning av samhällets krisberedskap eller styrning av myndigheter inom försvarsområdet.
214
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Avdelningen för forskningsstöd
Avdelningen för forskningsstöd arbetar förutom med stödverksamheter inom FOI t.ex. ekonomi och juridik även med några externfinansierade projekt. De berör dels anslagsposten 1:9 ap. 4
Internationell verksamhet och exportstöd dels FOI:s medverkan i
Försvarsmaktens FoT-process och materielprocess samt vissa metodutvecklingsprojekt.
6.4.4 Forskningsområden
Analys, säkerhet och sårbarhet
FOI arbetar med att ta fram analyser och policyunderlag inför beslut inom forskningsområdet. FOI lämnar beslutsstöd i frågor som rör dels utveckling av hotbilden, dels nationella komplexa system såsom försvarets planering, säkerhet och beredskap samt miljö- och resursplaneringsproblem. Det gäller problemformulering, stöd till strategiskt förändringsarbete och metoder för att värdera handlingsalternativ. Kompetenser som används för arbetet rör bl.a. tekniska system, säkerhetspolitik, internationella insatser, krishantering, värdering av försvarsförmåga, materielförsörjning, miljöstrategiska studier, problemstrukturering och scenariometodik.
Operationsanalys, modellering och simulering
Forskningsområdet bidrar i studier, analyser, metod- och modellutveckling till bra beslutsunderlag och ett effektivt resursutnyttjande. FOI utvecklar metoder för trovärdig och kostnadseffektiv modellering och simulering. Operationsanalysgrupper stödjer verksamheter inom Försvarsmakten genom att de bidrar till systematik och kvalitet i underlag inför beslut.
Skydd mot CBRN och andra farliga ämnen
Forskningen bedrivs i internationellt samarbete och ska säkerställa att Sverige har tillgång till kvalificerade experter inom CBRNområdet.
215
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
Verksamheten inriktas huvudsakligen mot bedömning och värdering av hot, identifiering av farliga ämnen och verifiering av användning, utvärdering av olika typer av skydd. Det gäller t ex medicinskt skydd, individuellt andnings- och kroppsskydd samt larmnings- och varningsinstrument.
Ledning med MSI, Människa-System-Interaktion
Forskningen på ledning och MSI fokuserar på beslutsfattare och deras möjligheter att tillgodogöra sig relevant information. Genom forskningen om människa-system-interaktion (MSI) och ledningsmetodikfrågor kan FOI fastställa vilka behov som finns och hur de bör uppfyllas. Ofta blir informationsfusion en viktig detalj för det slutliga beslutsstödet. Den kunskap FOI skapar kan också stödja samhällets säkerhet när det gäller förebyggande åtgärder och operativ krishantering.
Bekämpning och skydd
FOI forskar på vapenteknologier som utskjutning, framdrivning, styrning, navigering, målsökning, stridsdels- och explosivämnesteknik. Forskningen sker bl.a. för att möjliggöra graderbar vapenverkan över och under vatten. Skyddsforskningen omfattar traditionella och nya tekniker för behovsanpassade skydd av enskilda individer, plattformar och anläggningar.
Telekrig och vilseledning
Inom forskningsområdet bedrivs utbildning samt teoretisk och experimentell forskning gällande radio, radar, laser, IR, mikrovågsteknik (HPM) och signaturanpassning. FOI arbetar exempelvis med hot i form av elektronisk störning och med hur telekrig och vilseledning kan förbättra säkerhet och verkan för Försvarsmakten med även samhället i stort.
216
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Sensorer och signaturanpassning
FOI:s forskning inom sensorområdet omfattar sensorer över och under vatten samt den speciella miljö där sensorerna ska verka. Viktiga områden är optronik, laser, radar, akustik och sensornära signalbehandling. Speciellt studeras möjligheterna med samverkande sensorer. Inom signaturanpassning fokuserar FOI på smarta ytmaterial och modellering av mål och bakgrunder.
6.4.5 Internationellt samarbete
Bilaterala relationer
På regeringsnivå finns ett antal bilaterala samförståndsavtal, och tidig samverkan under sådana s.k. Memorandum of Understanding (MoU) sker i många fall som forskningssamarbeten. Samverkan med USA är högt prioriterat ur forskningssynpunkt. FOI har via denna etablerade samverkan kunnat vidga kontakten mot USA:s säkerhetsforskningsprogram inom Department for Homeland Security (DHS). Under 2006–2007 förhandlade FOI på regeringens uppdrag om ett övergripande nationellt avtal som MSB ansvarar för.
På europeisk basis utgör de tre LoI34-länderna Storbritannien, Frankrike och Tyskland de huvudsakliga samverkanspartnerna.
FOI bedriver ett strategiskt samarbete även med Nederländerna och Kanada och har på regeringens uppdrag slutit ett trilateralt MoU med dessa länder.
Samverkan med övriga europeiska länder (inom LoI och Norden) sker huvudsakligen inom ramen för multilaterala avtal. Utom Europa har FOI även etablerade kontakter med Australien.
FOI har kontakten med länderna i Sydostasien där FOI har etablerat samarbete med bl.a. Sydkorea och Singapore.
Samverkan med de nordiska länderna sker huvudsakligen inom ramen för ett samnordiskt forskningssamarbete. Samtliga nordiska länder har också möjlighet att samverka inom ramen för samförståndsavtalet Europa, vilket möjliggör projektsamverkan mellan 19 europeiska länder oberoende av organisatorisk tillhörighet.
På det flygtekniska området deltar FOI i ett flertal nätverk inom såväl civil som militär flygforskning. Deltagande i programmen Garteur, Erea och Acirkare har medfört att FOI kunnat
34 LoI står för Letter of intent.
217
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
vara med och påverka den europeiska flygtekniska forskningens långsiktiga inriktning. Samverkan har inneburit en koordinering och integration av resurser för flygteknisk forskning samt en möjlighet att verka för samarbete med framför allt europeiska industrier och myndighetsorgan, bl.a. inom ramen för EU:s ramprogram.
EU:s ramprogram och säkerhetsforskningssamverkan
Samverkan inom ramen för den europeiska unionen är, med undantag för verksamhet som rör den europeiska försvarsbyrån (EDA), främst fokuserad på EU:s ramforskningsprogram och säkerhetsforskning.
FOI har i tidigare ramprogram främst deltagit i flygtekniska projekt. Det sjunde ramforskningsprogrammet, som inletts under 2007, inkluderar rymd- och säkerhetsforskning i ett särskilt delprogram. FOI har de senare åren deltagit i det förberedande säkerhetsforskningsprogrammet.
Under 2010 initierades sex projekt med FOI-medverkan från EU:s säkerhetsforskningsprogram, och ytterligare tio förväntas starta under 2011.35
Samordning av FoT inom Europeiska försvarsbyrån (EDA)
FOI är samordningsansvarig svensk myndighet för FoT inom EDA, och institutets generaldirektör upprätthåller rollen som forskningsdirektör.
FOI roll inom Nato och EAPR/Pff
Natos forskningsorganisation Research and Technology Organisation (RTO) är en viktig del av det försvarsteknologiska samarbetet inom den atlantiska alliansen. Partnerskapssamarbetet och det euroatlantiska rådet möjliggör medverkan av bl.a. Sverige inom
35 Aktuella områden som får EU-finansiering är bl.a.: –Teknik för att upptäcka och lokalisera tillverkning av hemmagjorda bomber. –Metoder för att upptäcka avvikande beteenden i t.ex. stora folksamlingar. –Övervakning från luften av farkoster på vatten. –Undersökning för att och öka förståelsen för vad som påverkar människors känsla av (o)trygghet.
218
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
RTO. FOI sammanhåller den svenska medverkan i samtliga RTO:s forskningspaneler samt i ett antal expertgrupper. Mer än hälften av deltagandet sker genom FOI. Sverige är den fjärde största aktören i RTO.
6.4.6 Ekonomi, m.m.
I detta avsnitt redovisas bl.a. myndighetens intäkter och kostnader under perioden 2005–2009.
Intäkter
FOI:s verksamhet finansieras i huvudsak av avgifter som myndigheten tar ut av sina kunder, huvudsakligen Försvarsmakten och FMV. Avgifterna ska på lång sikt täcka FOI:s kostnader. Andelen avgiftsfinansierad verksamhet har under de senaste fem åren varit relativt stabil på 80–86 procent. Samtidigt har andelen intäkter från anslag minskat från 16 procent 2005 till 9 procent år 2009. Andelen intäkter från bidrag har samtidigt ökat från 2 procent till 8 procent.
FOI:s intäkter per markna dsområde illustreras av Figur 6.5. Huvudkunderna är Försvarsmakten, FMV och Regeringskansliet.
Figur 6.5 FOI:s intäkter per marknadsområde 2009
Källa: FOI
FOI:s intäkter per marknadsområde 2009
71%
9%
4%
3%
4%
8% 1%
Försvarsmakten med stödmyndigheter Regeringskansliet Civila myndigheter Näringsliv Utländska kunder Forskningsfinansiärer Övriga externa intäkter
Tabellen nedan visar en sammanställning av FOI:s finansiering för perioden 2005–2009.
219
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
på
ök
elning under 2009 framgår av
Figur 6.6 nedan.
Figur 6.6 Intäkter per avdelning 2009
och säkerhetssystem svarar för 28 procent medan resterande intäkter
Tabell 6.6 FOI:s intäkter 2005–2009
MSEK
2005 2006 2007 2008 2009
Verksamhetens intäkter
Intäkter av anslag
202,1 210,4 72,6 95,2 92,8
Intäkter av avgifter och andra ersättningar 1033,7 955,3 1024,7 890,4 894,2 Intäkter av bidrag 20,6 21,9 92,6 75,9 91,1 Finansiella intäkter 0,8 1,0 2,8 4,0 1,8
Summa verksamhetens intäkter
1 257,2 1 188,5 1 192,7 1 065,5 1 079,9
Källa: FOI Årsredovisning 2009
Av tabellen framgår att intäkterna har minskat med 177 miljoner kronor sedan 2005. Detta beror bl.a. på neddragning av kompetensområden och minskade beställningar från Försvarsmakten och FMV. Under 2009 var verksamhetens intäkter 1 079 miljoner kronor, vilket dock är en ökning med 14,4 miljoner kronor eller 1,4 procent jämfört med 2008. Detta beror främst
ade intäkter från Försvarsmakten och från utländska kunder.
Fördelningen av intäkter per avd
Intäkter per avdelning 2009
28%
15%
15%
42%
Försvars- och säkerhetssystem Försvarsanalys
CBRN-skydd och säkerhet Informationssystem
K a: FOI äll
Av figuren framgår att avdelningen Informationssystem fakturerar 42 procent av myndighetens intäkter. Avdelningen för Försvars-
220
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
fördelar sig med 15 procent på avdelningen för Försvarsanalys respektive CBRN-skydd och säkerhet.
Kostnader
Tabell 6.7 Kostnader 2005-2009
MSEK
2005 2006 2007 2008 2009
Kostnader för personal
-803,2 -714,7 -684,8 -655,0 -641,2
Kostnader för lokaler
-128,9 -124,1 -143,2 -120,8 -120,7
Övriga driftskostnader
-246,9 -214,2 -218,5 -230,3 -234,6
Finansiella kostnader
-4,1 -5,5 -7,9 -5,5 -1,9
Avskrivningar och nedskrivningar
-61,0 -68,6 -117,5 -37,7 -33,9
Summa verksam hetens kostnader
-1 244,2 -1 127,2 -1 171,8 -1 049,3 -1 032,4
Källa: FOI Årsredovisning 2009
Av tabellen framgår att myndighetens kostnader har minskat från 1 244 miljoner kronor 2005 till 1 032 miljoner kronor 2009, varav 641 miljoner kronor avser personalkostnader. Samtliga kostnadsslag minskade under perioden, varav kostnaden för personal har minskat i störst omfattning. De totala kostnaderna har 2009 minskat med 16,9 miljoner kronor eller 1,6 procent jämfört med 2008. Personalkostnaderna har samtidigt minskat med 13,7 miljoner kronor eller 2,1 procent. Detta beror främst på frivilliga avgångar, men även till viss del på personalreduktioner. Även lokalkostnaderna har minskat under det gångna året. Däremot har driftkostnaderna ökat med 4,3 miljoner kronor eller 1,9 procent i förhållande till föregående år, detta beror framförallt på ett ökat inköp av varor och resor.36
36 Uppdrag som utbetalats till annan part i enlighet med avtal minskar med 7,4 miljoner kronor jämfört med 2008 medan köp av externa tjänster ligger kvar på samma nivå som under 2008, dvs. på 118,9 miljoner kronor.
221
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
6.5 Försvarshögskolan
6.5.1 Allmänt
Våren 2007 beslutade riksdagen att inrätta FHS som en statlig högskola fr.o.m. den 1 januari 2008, vilket innebär att både militära och civila studenter kan ta del av utbildningarna. FHS har tillkommit som myndighet och högskola för att tillgodose specifika behov hos främst Försvarsmakten, men även för myndigheter inom samhällets krisberedskap, t.ex. MSB, samt andra intressenter inom försvars- och säkerhetsområdet.37
6.5.2 Uppgifter
Enligt 2011 års regleringsbrev från Försvarsdepartementet respektive Utbildningsdepartementet har FHS i uppdrag att anordna utbildning samt att stödja utformningen av svensk försvars- och säkerhetspolitik. I regleringsbreven anges att FHS ska:
• stödja utformningen av svensk försvars- och säkerhetspolitik samt utformningen och utvecklingen av samhällets krisberedskap genom att bedriva kvalitativ och relevant verksamhet som underlag för regeringens arbete,
• för regeringens behov bedriva säkerhetspolitisk forskning, forskning och strategisk analys, forskning inom det folkrättsliga området, statsvetenskaplig forskning med inriktning mot krishantering och internationell samverkan, forskning med inriktning mot fredsfrämjande verksamhet samt forskning om försvarspolitik,
• anordna utbildning som leder till officersexamen38,
• på uppdrag av Försvarsmakten utbilda personal för att därigenom bidra till att det militära försvarets kompetensbehov inom ramen för högskolans kompetensområden tillgodoses, samt
37 FHS styrs i dag från både Utbildnings- och Försvarsdepartementet. 38Under 2011 ska minst 90 helårsstudenter ha påbörjat grundutbildning på officersprogrammet.
222
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
• bidra till kunskaps- och metodutveckling samt utvecklande av relevanta utbildningar och utbildningsinslag rörande säkerhetssektorreformer (SSR).39
6.5.3 Organisation
FHS leds av en styrelse som tillsammans med rektor, prorektor, vicerektor och högskoledirektören FHS leder verksamheten.
Figur 6.7 FHS organisation 2010
Källa: FHS Årsredovisning 2009.
FHS genomför utbildnings- och forskningsverksamhet i Stockholm, Solna och Karlstad.
39 Försvarshögskolan samverkar med Folke Bernadotteakademin (FBA)och andra berörda svenska myndigheter vad avser bidrag till ett samlat svenskt förhållningssätt till SSR.
223
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
Forsknings- och utbildningsnämnden
Forsknings- och utbildningsnämnden har till uppgift att bl.a. granska institutionernas kvalitetsarbete. Ledningen för högskoleutbildning av officerare har programansvar för flera av högskolans utbildningar, däribland officersprogrammet.
Högskoleförvaltningen
Högskoleförvaltningen ansvarar för stöd till högskoleledningen och till utbildnings- och forskningsverksamheten vid högskolan. Förvaltningen ansvarar för administrativt lednings- utbildnings- och forskningsstöd, IT-frågor, lokalfrågor, övrigt stöd och service till lärare och studenter, ekonomi och marknadsföring, registratur, juridiska frågor och bibliotek m.m.
Institutioner
FHS är organiserat i tre institutioner samt en särskild enhet för ledning för högskoleutbildning av officerare. Forskningsverksamheten bedrivs inom ramen för dessa tre institutioner:
• Militärvetenskapliga institutionen,
• Institutionen för ledarskap och management, samt
• Institutionen för säkerhet och strategi.
6.5.4 Utbildning
Grundutbildning
Allmänt
Den största anslagsfinansierade utbildningen vid FHS är officersprogrammet som är den grundläggande utbildningen till officer. I officersprogrammet ingår bl.a. två ämnen som är helt unika för FHS, nämligen krigsvetenskap och militärteknik. FHS bedriver i dag utbildning i sammantaget åtta ämnen. Dessa ämnen har prioriterats i FHS forsknings- och utbildningsstrategi40 och är:
40 FHS skrivelse den 15 december 2010, Forskning om krig och kris – militära och civila perspektiv i samspel och förening - Försvarshögskolans forskningsstrategi.
224
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
• historia med inriktning mot militärhistoria,
• juridik med inriktning mot folkrätt,
• krigsvetenskap,
• ledarskap under påfrestande förhållanden,
• ledningsvetenskap,
• militärteknik,
• statsvetenskap med inriktning mot krishantering och internationell samverkan, samt
• statsvetenskap med inriktning mot säkerhetspolitik och strategi.
FHS har anslag för grundutbildning från Utbildningsdepartementet som avser finansiering av helårsstudieplatser, bibliotek och styrelsearbete.
Från Försvarsdepartementet har FHS anslag för uppgifter i samband med genomförandet av det treåriga officersprogrammet, m.m. Vidare finansierar anslaget FoU m.m. inom vissa av högskolans kompetensområden samt utveckling av officersutbildningen på grundnivå. Anslaget finansierar även kurser inom ramen för Partnerskap för fred (PFF) samt viss forskning och analysstöd för regeringens behov.
Officersprogrammet
Officersprogrammet ska ge de teoretiska kunskaper och de praktiska förmågor som krävs för att kunna bli anställd som officer i Försvarsmakten. De blivande officerarnas studier fokuseras på officersyrkets kärna som grundas på nya akademiska ämnen som krigsvetenskap, militärteknik och ledarskap.
Hösten 2008 började 101 studenter utbildningen på officersprogrammet och hösten 2009 började 146 studenter utbildningen.41Enligt regleringsbrevet för 2011 ska minst 90 aspiranter ha påbörjat utbildningen.
41 En särskild omständighet för studenter på officersprogrammet är att dessa inte får sin inkomst från studiemedel. Detta innebär att dessa studenter kostar Försvarsmakten mer än andra studenter då myndigheten finansierar dessa direkt genom olika ersättningar. Underlagsrapporter till utredningen har uppskattat denna kostnad till drygt 72 miljoner kronor årligen.
225
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
Övrig utbildning
Utöver officersprogrammet genomför FHS ett antal fristående kurser finansierade via anslag från utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning.
Fristående kurser ges inom ämnesområdena statskunskap, ledarskap, militärhistoria och militärteknik. 2009 var det andra året som FHS genomförde utbildning finansierad via anslag från utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning.
Uppdragsutbildning
Allmänt
FHS tillhandahåller uppdragsutbildning efter beställning från olika myndigheter, organisationer, företag, m.m.
Volym uppdragsutbildning
Sammantaget 411 personer deltog 2009 i poänggivande uppdragsutbildning att jämföra med 344 under 2008. Utöver den poänggivande uppdragsutbildningen så har också 1 071 personer deltagit i icke-poänggivande utbildning med en omfattning från en dag till fem veckor42. Antalet individer i uppdragsutbildning har minskat marginellt mellan 2008 och 2009 medan antalet helårsstudenter ökat något.
Totalt för 2009 genomfördes utbildning på uppdrag av Försvarsmakten till en volym av 153,3 miljoner kronor och till övriga uppdragsgivare till en volym av 29,5 miljoner kronor. Sammantaget motsvarar intäkter från uppdragsutbildning 35 procent av FHS totala intäkter, jämfört med 48 procent 2008.
Högre militär utbildning (officersutbildning)
Den högre militära utbildningen vid FHS bedrivs som uppdragsutbildning på beställning från Försvarsmakten. I dag bedrivs uppdragsutbildningen vid FHS i form av:
42 Detta motsvarar en volym på cirka 31 helårsstudenter.
226
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
• chefsprogram (ChP),
• högre stabsofficersutbildning (HSU),
• stabsutbildning (SU), och
• operativ stabskurs (OPSK).
Övrig uppdragsutbildning för Försvarsmaktens behov
Förutom programutbildningen genomför FHS ett antal fristående kurser för Försvarsmaktens behov.43 Därutöver genomförs som uppdragsutbildning ett stort antal kurser omfattande ett till fem veckors utbildning.
Övrig uppdragsutbildning för andras behov
Utöver den uppdragsutbildning som sker på uppdrag av Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd (MSB) och beredskap bedrivs också utbildning på uppdrag av en rad andra myndigheter och organisationer. Som exempel kan nämnas Svenska Fotbollsförbundet, Vägverket/ Banverket och Saab Automobile. Vidare har till följd av en beställning av uppdragsutbildning från MSB en magisterkurs i samhällsvetenskap med inriktning mot krisberedskap startats44.
Examina vid FHS
Kandidatexamen
FHS ger kandidatexamen inom huvudområdena:
• historia med inriktning mot militärhistoria,
• krigsvetenskap,
• ledarskap under påfrestande förhållanden,
• militärteknik,
• statsvetenskap,
• statsvetenskap med inriktning mot krishantering och internationell samverkan, samt
43 Som exempel kan nämnas ettåriga kurser som Concept Development and Experimentation och Militärteknisk påbyggnadsutbildning. 44 FHS genomför utbildningen, som är en distansutbildning som riktar sig till yrkesverksamma inom krishanteringssystemet, och Uppsala universitet examinerar.
227
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
• statsvetenskap med inriktning mot säkerhetspolitik.
Under 2008 utfärdade FHS sina första kandidatexamina i krigsvetenskap och militärteknik. Under 2009 har 19 examina på kandidatnivå utfärdats.
Magisterexamen
På avancerad nivå ges magisterexamen inom huvudområdena:
• krigsvetenskap,
• statsvetenskap med inriktning mot krishantering och
• internationell samverkan, samt
• statsvetenskap med inriktning mot säkerhetspolitik.
Inga examina på magisternivå utfärdades 2009.
Yrkesexamen
FHS ger också officersexamen, en yrkesexamen på grundnivå. 2009 har också officersexamen utfärdats första gången sedan FHS inrättades som högskola.
Tabell 6.8 Examina under 2008 och 2009
Examina
2009 2008
Totalt Varav kvinnor Totalt Varav kvinnor
Högskoleexamen 1 1 - - Kandidatexamen 19 1 6 - Magisterexamen - - - - Officersexamen 62 11 - -
Källa: FHS årsredovisning.
Antal studenter, m.m.
Det totala antalet individer som studerade vid FHS 2009 var 1 173 vilket är en ökning med 38 procent jämfört med 2008. Mätt i antalet helårsstudenter är ökningen 129 procent. Inom officersprogrammet har antalet helårsstudenter mer än fördubblats och
228
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
antalet helårsstudenter som studerar på fristående kurser har ökat från 56 till 184.
Under 2009 så har totalt 12 doktorander anställda inom FHS och Försvarsmaktens doktorandprogram.
6.5.5 Forskning och forskningsämnen
Allmänt
Utvecklingen av FHS har gradvis kommit att omfatta mer än högre officersutbildning och inbegriper i dag forskning (och utbildning) för hela försvars- och säkerhetssektorn. Hit hör bl.a. krishanteringsforskning inom samhällsskydd och beredskap (skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar). Den forskning som bedrivs i dag är också ett resultat av den ansvarsfördelning mellan FHS och Försvarsmakten som gjordes i samband med FHS inrättande som högskola.
Förutom de rent militära forskningsområdena har forskningen samhällsvetenskaplig inriktning och omfattar t.ex. folkrättsliga frågor.
Forskningsämnen
Vid FHS bedrivs forskning och utbildning inom ett antal ämnen och inriktningar av ämnen som speglar högskolans profil med dess fokus på krigföring och krishantering. Ämnena krigsvetenskap och militärteknik är ämnen som i Sverige är unika för FHS, vilket innebär att högskolan har ansvar för dessa ämnens utveckling nationellt. De övriga ämnena utgör egna inriktningar inom ämnen som återfinns på andra svenska lärosäten. Ämnena utgör tillika högskolans forskningsområden.
Folkrätt
Forskningen och utbildningen är inriktad mot folkrättsliga regler som bl.a. rör rätten att använda militärt våld, folkrättsliga aspekter på internationella fredsoperationer, krigets lagar, mänskliga rättigheter i väpnad konflikt, fredsoperationer och andra kris-
229
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
situationer, samt ansvarsfrågor i internationella militära operationer i olika konfliktnivåer och sammanhang.
Krigsvetenskap
Forskningen i krigsvetenskap syftar till att:
• Förstå och förklara krigserfarenhet på nya sätt,
• Systematiskt ifrågasätta militära föreställningars stabilitet, samt
• Studera framtida betingelser för krigföring.
Forskning inom krigsvetenskap har såväl inomvetenskaplig och utbildningsrelaterad som praktisk relevans och karaktär.
Inom krigsvetenskapen ingår även militärstrategi. Forskning och utbildning i militärstrategi handlar specifikt om att analysera och beskriva länken mellan det övergripande politiska beslutsfattandet och genomförandet av militära operationer. Dessutom ingår frågor som rör skapandet av militär förmåga på kort och på lång sikt.
Ledarskap
Forskning rörande ledarskap och management syftar, på ett övergripande plan, till att identifiera relevanta sociala och beteendemässiga faktorer och mekanismer av betydelse för ledarskap och ledarskapsrelationer i komplexa och krävande situationer.
Ledningsvetenskap
Ledningsvetenskapen behandlar formulering av mål, samt val, samordning och inriktning av resurser för att uppnå mål i tidsbegränsade verksamheter och under omständigheter som ofta innebär fara för de inblandade. Målet kan kräva en serie av verksamheter eller en enskild verksamhet. Viktiga exempel är ledning av väpnad strid i militära sammanhang och ledning av räddningsinsatser vid olyckor och katastrofer.
230
SOU 2011:36 Försvarsmyndigheterna
Militärhistoria
Militärhistoria är det vetenskapliga studiet av historia där militärens roll sätts in i ett större politiskt, ekonomiskt och socialhistoriskt sammanhang. Traditionellt har studierna utnyttjats för att analysera historiska fälttåg och operationer i syfte att fastslå generella doktriner och belysa principer. Vid FHS är ämnet särskilt inriktat mot att studera utvecklingen av strategi, operationer och taktik som stöd till ämnet Krigsvetenskap.
Militärteknik
Styrande för forskningen är militärvetenskapligt orienterade problem med fokus på ämnesmässig teori- och metodutveckling samt praktisk tillämpning av dessa. De möjligheter som teknikutvecklingen skapar utgör ett viktigt fält för forskningen.
Forskningen sker i syfte att förutsäga kommande utveckling, dvs. att förklara fenomen och att förstå t.ex. dynamiken som kännetecknar både teknisk förändring i sig och militär användning av teknik. Forskningsfrågorna behandlar bl.a. nyttoaspekten av ny teknik, hur nya tekniska system uppkommer och varför viss teknik väljs och inte annan.
Statsvetenskap med inriktning mot krishantering och internationell samverkan
Vid avdelningen bedrivs forskning och utbildning med fokus dels på säkerhetspolitik, dels på samhällssäkerhet, krishantering, krisberedskap och internationell samverkan.
Strategi
Forskningen vid avdelningen är omfattande. Aktuella forskarprojekt behandlar bl.a. Strategisk planering, Security Sector Reform, Afrika, Multinationellt Experiment och Svensk Militär Strategi. Andra forskningsområden är Private Military Companies, Politicirkal elites och Social groups as military navigators.
231
Försvarsmyndigheterna SOU 2011:36
Säkerhetspolitik
Forskningen är inriktad på centrala aktörer inom transatlantisk säkerhet, främst USA, Ryssland, EU, NATO och europeiska stormakter samt Norden, främst vad gäller säkerhetsagendor, hotuppfattningar och interaktionsmönster. Forskningen utreder också betydelsen av icke-statliga aktörer, såsom NGO:s, i den globala säkerhetspolitiska sfären i ljuset av humanitära interventioner och s.k. ”nya krig”.
Forskarutbildning
Försvarsmakten och FHS doktorandprogram startade 1992 som ett led i att akademisera officersprofessionen och officersutbildningen och kallades då ”ÖB:s doktorandprogram”. Programmet drevs då med Försvarsmakten som huvudman i samverkan med FHS. Sedan 2008 är FHS huvudman i samverkan med Försvarsmakten. Syftet med programmet är att främja Försvarsmaktens och FHS uppbyggnad av vetenskapligt skolad specialistkompetens inom respektive myndighets verksamhetsområden.
Eftersom FHS inte har examensrätt för forskarutbildning har doktoranderna en anställning som doktorand vid FHS, men är antagna till forskarutbildning vid ett värduniversitet. Några exempel på värdlärosäten är Stockholms universitet, Uppsala universitet och Linköpings universitet. FHS har sedan ett par år också inlett ett samarbete med det finska Försvarsuniversitetet (FNDU) i Helsingfors.
FHS har genom anslaget 1:7 Officersutbildningen m.m. under Försvarsdepartementet särskilda medel avsedda för finansiering av forskarutbildning inom officersutbildningens ämnen.
Vid årsskiftet 2009/2010 var tolv personer inskrivna inom doktorandprogrammet enligt tabellen nedan.
Tabell 6.9 Doktorander fördelat på ämne
Doktorander fördelat på ämnen
Antal:
Krigsvetenskap 7 Ledningsvetenskap 3 Militärteknik 2 Ledarskap -
Källa: FHS Årsredovisning 2009.
232
