Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringen föreslår, i awaktan på ett slutligt ställningstagande till frågan om åtgärder till stöd för svensk sjöfart, att det för innevarande budgetår införs ett särskilt statsbidrag för svenska handelsfartyg som huvudsakligen går i fjärrfart. Bidraget består i dels återbetalning av inbetald sjömansskatt, dels ett bidrag för sociala avgifter som uppgår till 38 000 kronor för första halvan av budgetåret och därefter till 29000 kronor, allt räknat per helårsanställd sjöman. Kostnaden beräknas till 450 miljoner kronor.

Kravet på tillstånd för anställning av utländskt sjöfolk avskaffas för fartyg i fjärrfart. För övriga fartyg öppnas arbetsmarknaden för medborgare i en stat som ingår i det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).

• Sida 2
•  Original

Propositionens lagförslag Förslag till

Lag om ändring i lagen (1989:532) om tillstånd för

anställning på fartyg

Härigenom föreskrivs att 15 lagen (1989:532) om anställning på fartyg skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

En utlänning skall ha tillstånd för att ha anställning som avser befatt- ning på svenskt fartyg i utrikes trafik (anställningstillstånd) om inte utlän- ningen har permanent uppehållstill- stånd i Sverige eller är medborgare i Danmark, Finland, Island eller

Norge.

Föreslagen lydelse

En utlänning skall ha tillstånd för att ha anställning som avser befatt- ning på svenskt fartyg i utrikes trafik (anställningstillstånd) om inte utlän- ningen har permanent uppehållstill- stånd i Sverige eller är medborgare i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller om fartyget huvudsakligen används i så- dan fjänfart som avses i 25 lagen ( I 958.295 ) om sjömansskatt.

Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på anställningstill- stånd.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

Prop. 1992/932128

• Sida 3
•  Original

Kommunikationsdepartementet Prop. 1992/93:128

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 oktober 1992

Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Westerberg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson, af Ugglas, Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Könberg, Odell, Lundgren, Unckel, P. Westerberg

Föredragande: statsrådet Odell

Proposition om vissa sjöfartspolitiska åtgärder

1. Inledning

Lagen (1989:990) om tillstånd till överlåtelse av skepp, den s.k. flagglagen, med krav på tillstånd för utflaggning av svenskflaggade fartyg har upphävts från och med den 1 januari 1992. Vidare har det särskilda stödet till vissa bemanningskostnader — dvs. återbetalning till rederierna av erlagd skatt för ombordanställda och ett bidrag på 38 000 kronor per anställd på fartyg i fjärr- fart för sociala avgifter - upphört vid halvårsskiftet 1992. Detta stöd har av- sett huvuddelen av den svenska handelsflottan utom färjorna.

Kostnadsläget för fartygsdrift med avseende på bemanningskostnaderna är väsentligt lägre i vissa asiatiska länder än i Sverige, ca en tredjedel av svenska kostnader. Flera europeiska länder har skapat möjligheter till kost- nadsminskningar för fartyg under sin flagg genom att inrätta s.k. andraregis- ter med möjlighet att anställa utländskt sjöfolk till lägre kostnad. Inom EG har ett sådant register (EUROS) föreslagits av EG-kommissionen.

Mot denna bakgrund har inom Kommunikationsdepartementet utarbetats promemorian (Ds 199221) En ny svensk sjöfartspolitik. Promemorian inne- håller förslag till hur målsättningen att stärka svensk Sjöfarts konkurrens- kraft skulle kunna genomföras. Till protokollet i detta ärende bör fogas en sammanfattning av promemorian som bilaga 1 och promemorians lagförslag som bilaga 2.

Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna och en sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.

Av skäl som jag återkommer till i det följande anser jag att det ännu är för _tidigt att ta slutlig ställning till den framtida sjöfartspolitiken. I awaktan på ett sådant ställningstagande föreslår jag vissa åtgärder för att fram till dess möjliggöra fortsatt handelssjöfart under svensk flagg i ungefär samma om- fattning som nu.

• Sida 4
•  Original

2. Bakgrund 2.1 Allmän bakgrund

År 1976 bestod den svenska handelsflottan av ca 480 fartyg om totalt 13 miljoner ton dödvikt med ca 24 000 ombordanställda. Vid den tiden började handelsflottan att minska kraftigt både med avseende på antalet fartyg och antalet sysselsatta ombord. Den främsta anledningen var att skillnaden i be- manningskostnader mellan fartyg under svensk flagg och vissa andra natio- ners flagg då hade blivit så stora, att svenska redare hade svårt att driva farty- gen lönsamt i dcn internationella konkurrensen. Problemet var detsamma för flertalet traditionella sjöfartsnationer. Svenska rederier började därför i ökad utsträckning engagera sig i ägande och drift av fartyg under utländsk flagg. Genom att fartygen efter överlåtelsen kom att föra andra nationers flagg kunde de bemannas med utländsk arbetskraft, varvid bemanningskost- naden sjönk betydligt.

I avsikt bl.a. att förhindra att svenskägda fartyg registrerades under s.k. bekvämlighetsflagg infördes år 1977 lagen (1977:494) om tillstånd till överlå- telse av fartyg. Med stöd av 1977 års lag kunde överlåtelser Som medförde att fartyget upphörde att vara svenskt förbjudas. Särskilt avsågs fall då det svenska rederiet även efter överlåtelsen hade kvar den ekonomiska och driftsmässiga kontrollen över fartyget. Lagen var tidsbegränsad men giltig- hetstiden förlängdes åtskilliga gånger fram till dess att en ny lag i ämnet, la- ' gen (1989:990) om tillstånd till överlåtelse av skepp (flagglagen), trädde i

kraft den ljuli 1990.

I 1989 års flagglag lades vid tillståndsprövningen huvudvikten vid hänsy-

. nen till den svenska beredskapen. Det ansågs från beredskapssynpunkt an- geläget att det fanns såväl ett tillräckligt antal fartyg under svensk flagg som aktiva svenska sjömän att bemanna dem med. Även den lagen gav emeller- tid utrymme för förbud mot överlåtelser med bibehållet driftsinflytande i ungefär samma utsträckning som tidigare lagstiftning.

Den 1 januari 1989 bestod den svenska handelsflottan av ca 230 fartyg om sammanlagt 1,8 miljoner ton dödvikt och med ca 12000 ombordanställda.

Enligt den numera upphävda förordningen (1989:9) om statligt bidrag till vissa bemanningskostnader har sedan år 1989 bidrag utgått till svenska rede- rier för svenska handelsfartyg i fjärrfart. Bidraget utgjordes dels av återbe- talning av den sjömansskatt som redaren betalat in, dels ett bidrag om 38 000 kronor per helårsanställd sjöman för kostnaden för de sociala avgifterna. Anslaget för bidraget har uppgått till 550 mkr per år. Genom bidraget har svenska redares bemanningskostnader blivit mer jämförbara med andra re- dares kostnader på de marknader där svensk sjöfart i huvudsak är verksam. Bidraget i förening med bl.a. en gynnsammare sjöfartskonjunktur har med- fört att minskningen av handelsflottan har upphört och en viss återhämtning skett.

Beslut i frågor om bidrag fattas av Nämnden för rederistöd. Skattemyn- digheten i Göteborgs och Bohus län, som administrerar sjömansskattesyste- mct, biträder nämnden med uppgifter om de utbetalningsberättigadc farty- gen. Bidragen utbetalas av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län.

• Sida 5
•  Original

Enligt övergångsbestämmelser i samband med upphävandet av den nyss- nämnda förordningen (se SFS 1992:912) sker alltjämt utbetalningar av- seende kvalifikationstid före den 1 juli 1992.

Begreppet jänfan definieras i sjömansskattelagen (1958:295). Det täcker all fart utom närfart och inre fart. Närfart omfattar linjefart (dvs. tidtabells- bunden fart) mellan svenska hamnar utanför öppen kust-eller utomskärs vid kusterna, samt linjefart mellan svensk och utländsk hamn eller mellan ut- ländska hamnar, dock inte linjefart bortom linjen Hanstholm-Lindesnäs el- ler bortom Cuxhaven. Inne fart är trafik inom landet eller inomskärs vid kus- terna eller i Kalmarsund.

Definitionen av fjärrfart har inneburit att huvuddelen av den svenska han- delsflottan med undantag av färjefarten till våra grannländer omfattades av stödet. År 1990 klassificerades 57 svenska fartyg i närfart, varav åtta lastfar- tyg och 49 färjor. Stödet till fjärrfarten berör ca 11 000 personer.

Vid halvårsskiftet 1991 omfattade den svenska handelsflottan ca 300 fartyg om 3,3 miljoner ton dödvikt och med ca 14000 ombordanställda. Den svenskkontrollerade utlandsregistrerade handelsflottan omfattar för närva- rande ca 12 miljoner ton dödvikt.

Flagglagen upphörde att gälla vid utgången av år 1991 (prop. 1991/92:64, bet. 1991/92:TU6, rskr. 1991/92:89, SFS 1991:1879). Efter förslag i 1992 års budgetproposition har stödet till svenska rederier awecklats vid utgången av juni 1992 (prop. 1991/92:100 bil. 7, s. 100, bet. 1991/92zTU11 och 24, rskr. 1991/92:186). I de ärenden jag nu nämnt har förklarats att avsikten är att rederistödet skall ersättas med andra åtgärder för att utveckla svensk sjöfart. I förra höstens proposition om den ekonomiska politiken (prop. 1991/92:38 s. 61) angav regeringen som målsättning att det i Sverige skall skapas förut- sättningar för rederinäringen som är likvärdiga med dem som det danska in- ternationella fartygsregistret (DIS) ger.

2.2. Nuvarande förhållanden 2.2.1 Sjömansskatten

Sjömansskatt är en statlig definitiv källskatt för sjömän som tjänstgör på svenska handelsfartyg som går i när- eller fjärrfart. Den gäller även vid tjänstgöring på utländska fartyg som hyrs in av svenska redare utan besätt- ning, s.k. ”bare-boat charter”. Skatteskalan följer den som finns enligt land- skattesystemet, med särskilda avdrag och skattereduktioner som gör den lägre än landskatt. Naturaförrnåner beskattas också förmånligare än i land- skattesystemet. Sjöinkomstema sammanläggs inte med andra inkomster (landinkomster) som sjömannen kan ha. Sjömän betalar inte kommunal- skatt för sjöinkomster, eftersom sjömansskatten är en statlig skatt. I stället kompenseras kommunerna för skattebortfallet med mellan 50 och 75 miljo- ner kronor per år. Ca 22000 personer betalar sjömansskatt.

I en promemoria som upprättats inom Finansdepartementet (Ds 1991:41) Beskattning av sjömän förordas att sjömansskattesystemet avskaffas. För- slaget är i huvudsak inriktat på att sjömännen skall beskattas i landskattesy- stemet. För huvuddelen av sjömännen skulle systemförändringen inte med-

• Sida 6
•  Original

föra några skattehöjningar avseende sjöinkomsterna, eftersom vissa sär- skilda avdrag för sjömän föreslås. Promemorian har remissbehandlats men ännu inte föranlett någon åtgärd av regeringen.

Enligt punkt3 av anvisningarna till54ä kommunalskattelagen (1928z370) gäller särskild skattebefrielse för i Sverige bosatta sjömän som är anställda ombord på utlandsflaggade fartyg som går i oceanfart. Skattebefrielsen gäl- ler för inkomster ombord på fartyget. Förutsättningarna för sådan skattebe- frielse är följande.

Det skall finnas ett svenskt driftsintresse beträffande fartyget. Sjömannen skall arbeta på fartyget under en sammanhängande tid om minst sex måna- der. Villkoren för detta regleras genom det s.k. internationaliseringsavtalet, som slutits mellan de sjöfackliga organisationerna och Sveriges redareföre- ning. Skattebefrielsen omfattar för närvarande ca 500 anställda på ca25fartyg. Skattebortfallet kan beräknas till ca 40 000 kronor per person. Regeln är tidsbegränsad och gäller t.o.m. 1993 års taxering.

2.2.2. Sociala avgifter

De sociala avgifterna för sjömän — den s.k. redaravgiften — är enligt nu gäl- lande lag 32,79 %. Till detta kommer kostnader enligt avtal på 8,5 % för be- fäl och 5,9 % för manskap.

De sociala avgifterna enligt allmänna regler uppgår för närvarande till 34,83 %.

Skillnaden mellan redaravgiften och de sociala avgifter som utgår enligt allmänna regler är att redarna också betalar en sjömanspcnsionsavgift på 1,2 %. Vidare reduceras sjukförsäkrings- och folkpensionsavgifterna i för- hållande till andelen utländska sjömän på svenska handelsfartyg. Regler härom finns i 2kap. 2ä lagen (1981:691) om socialavgifter.

Sociala avgifter debiteras i dag fullt ut för samtliga ombordanställda på svenska fartyg.

2.2.3. Det sociala Skyddets omfattning

Det svenska socialförsäkringssystcmct gäller fullt ut för sådana ombordan- ställda som är svenska medborgare eller som är bosatta i Sverige. Systemet omfattar dessutom medborgare i länder med vilka Sverige har avtal om soci- alförsäkringsskydd. Den omfattning i vilken skyddet gäller beror då på avta- lets innehåll. Av EES-avtalet följer att en medborgare i ett EES-land i social- försäkringshänseendc kommer att behandlas som om han vore medborgare i Sverige.

För sådana utländska medborgare som inte är bosatta i Sverige och som inte omfattas av något socialförsäkringsavtal gäller att de omfattas av till- läggspension (ATP). Vidare omfattas de av arbetsskadeförsäkringen.

2.2.4. Utländsk arbetskraft

Med undantag för medborgare i de nordiska länderna gäller i princip förbud mot anställning av utländsk arbetskraft på svenskregistrerade fartyg. Detta

• Sida 7
•  Original

följer av lagen (1989:532) om tillstånd för anställning på fartyg och av förord- ningen (1989z995) i samma ämne. I fartygssäkerhctsförordningen (1988:594) finns vidare en föreskrift om att befälhavaren på ett svenskt fartyg skall vara svensk medborgare. Från dessa föreskrifter kan dock dispens medges om det finns särskilda skäl för det eller om ett svenskregistrerat fartyg chartras ut till utlänning utan besättning, s.k. bare-boat charter.

Det kan anmärkas att reglerna i fartygssäkerhctslagen (1988z49), fartygs- säkerhetsförordningen och förordningen (1982:892) om behörigheter för sjöpersonal kan, även med bortseende från de bestämmelser som tidigare nämnts, medföra att den som har utländsk behörighet inte får anställas ivissa befattningar. Också här finns dock utrymme för dispenser, som meddelas av Sjöfartsverket.

2.2.5. Utländska förhållanden

I såväl de nordiska länderna som i vissa av EG:s medlemsstater finns regler som skapar särskilda ekonomiska arbetsbetingelser för sjöfartsnäringen. Det har i allmänhet rört sig om åtgärder för att sänka bemanningskostna- derna. Detta har huvudsakligen skett genom att s.k. andraregister, ofta med särskilda skatteregler, särskilda regler om socialavgifter och särskilda arbets- rättsliga regler inrättats. Också inom EG har ett förslag till ett sådant register (EUROS) lagts fram. Bakgrunden till dessa åtgärder är densamma som jag inledningsvis berört, nämligen den stora spännvidden mellan kostnadsläget i Västeuropa och kostnadsläget i t.ex. vissa asiatiska länder. Jag avser inte att i detta sammanhang gå närmare in på förhållandena i andra länder. En tämligen utförlig redovisning i detta avseende finns i promemorian.

3. Överväganden 3.1 Allmänna synpunkter

Som jag redan har nämnt föranledde den negativa utvecklingen för den svenska sjöfarten som tog sin början under andra hälften av 1970-talet vissa sjöfartspolitiska motåtgärder. Insatser av såväl generell som selektiv karak- tär beslutades för att ge rederierna större ekonomisk uthållighet. Svenska redare började också i ökad utsträckning engagera sig i ägande och drift av fartyg under utländsk flagg.

Den grundläggande orsaken till den svenska handelsflottans minskning och det ökade intresset för att driva sjöfarten vidare under utländsk flagg var det höga kostnadsläget. De svenska bemanningskostnaderna blev ett avgö- rande hinder för en lönsam fartygsdrift på den extremt konkurrensutsatta internationella sjöfartsmarknaden. Konkurrens från fartyg från länder med ingen eller låg företagsskatt och låga kostnader för sociala förmåner som pension, sjukersättning eller semester blev utslagsgivande inte bara i fråga om svenskflaggade fartyg. Flertalet traditionella sjöfartsländer drabbades hårt av konkurrensen.

Detta utvecklingsförlopp är inte unikt för sjöfarten. Företag eller hela

• Sida 8
•  Original

branscher har drabbats eller gynnats i den internationella konkurrensen. Men i flertalet länder har den speciella konkurrenssituationen på sjöfartens område föranlett sjöfartspolitiska åtgärder för att på olika sätt återställa konkurrenskraften. Intresset för att bibehålla en sjöfartsnäring under natio- nell flagg har varit starkt och genomgående i flertalet västeuropeiska länder.

Som jag redan har nämnt har de åtgärder som vidtagits inriktats på att med olika metoder skapa förutsättningar som medger minskade bemanningskost- nader. Bemanningskostnadema utgör totalt sett en mindre del av kostnaden för att driva ett fartyg. För nya, stora fartyg utgör bemanningskostnaden i dag bara ca tio procent av totalkostnaden, men det är framför allt variatio- nerna i denna del som är utslagsgivande i konkurrensen. Övriga kostnader är i princip lika för fartyg under alla flaggor, i vissa fall med undantag för en del av kapitalkostnaderna.

Efter ett antal års överväganden om behov och inriktning av lämpliga sj ö- fartspolitiska åtgärder beslutade riksdagen år 1988 om de åtgärder som jag redan redogjort för (prop. 1987/88:129, bet. 1987/88:TU27, rskr. 1987/88z337 och prop. 1988/89:56, bet. 1988/89:TU6, rskr. 1988/89:75). Ge- nom dessa åtgärder kunde bemanningskostnaderna sänkas med ca 40 % till ungefär samma nivå som nåddes enligt det tidigare nämnda internationalise- ringsavtalet och därigenom återge svenska redare konkurrenskraft på de hu- vudsakliga marknaderna för svensk sjöfart.

Det konstaterades emellertid (prop. 1987/88:129) att en reducering med ca 55 % behövdes för att svenska fartyg skulle kunna konkurrera med fartyg i det norska internationella registret (NIS). För att svensk sjöfart skulle bli jämställd med de verkliga lågkostnadsländerna skulle behövas sänkningar av bemanningskostnaderna med ca 80 %. En registerlösning som skulle ge möjlighet till anställning av utländsk arbetskraft awisades dock för svenskt vidkommande. Departementschefen uttalade i denna fråga (prop. 1987/88:129) att någon enighet från sjöarbetsmarknadens parter inte redovisats beträffande ett sådant förslag, som lagts fram av Sveriges redare- förening. Han konstaterade för egen del att en registerlösning skulle kunna sänka kostnaderna till en internationellt konkurrenskraftig nivå och att en sådan kostnadsnivå var närmast avgörande för en lönsam verksamhet i tank- och bulksjöfarten, men förklarade sig emellertid inte beredd att förorda en sådan lösning.

Efter de riksdagsbeslut jag nu har nämnt har utvecklingen vänt. Den långa perioden av närmast kontinuerlig nedgång för svensk sjöfart har övergått i en tid av stabilisering och försiktig tillväxt. De statliga åtgärderna har bidra- git men även den internationella konjunkturen har spelat roll i samman- hanget.

Svenska redare har stora intressen i drift av fartyg under utländsk flagg. Uppskattningsvis kontrollerar svenska redarintressen numera en något större flotta uttryckt i ton än före sjöfartskrisen år 1975. Svenska redare har vidare ett betydande antal fartyg i beställning. Ivilket land dessa fartyg kom- mer att registreras blir beroende av redarens bedömning av var de bästa kon- kurrensförutsättningarna kan erhållas.

Målet för den statliga sjöfartspolitiken är enligt riksdagens beslut att kunna bibehålla en svensk handelsflotta av rimlig omfattning. Riksdagen har

• Sida 9
•  Original

också tillmätt sjöfartsnettot, sysselsättningen och bcredskapsmotivet sådan betydelse att de ansetts kunna motivera statliga stödinsatser.

Som jag nyss nämnde uttalades redan vid beslutet om bidraget till vissa bemanningskostnader att det inte förmådde att helt skapa ett kostnadsläge som var likvärdigt med "vad som gällde för fartyg registrerade i t.ex. det norska registret. Skattereformen och den omständigheten att 38000 kro- norsbidraget inte har höjts i takt med inflationen har bidragit till att förstärka skillnaderna ytterligare. Stödåtgärderna torde i dag motsvara en minskning av bemanningskostnaderna med ca 30 %.

En jämförelse av bemanningskostnaderna mellan identiska fartyg med i det ena fallet svensk och i det andra huvudsakligen filippinsk bemanning vi- sar på betydande skillnader. Ett fartyg på drygt 50000 ton dödvikt beräknas på årsbasis kosta ca 13 mkr med svensk bemanning. Med sjöfartsstödet sjun- ker kostnaden till ca 10 mkr. Ett identiskt fartyg med i huvudsak filippinsk bemanning beräknas kosta ca 6 mkr per år. Motsvarande siffror för ett fartyg på ca 12000 tons dödvikt kan beräknas till ca 11 mkr med svensk bemanning, 8mkr med sjöfartsstöd och 5 mkr med i huvudsak filippinsk bemanning.

Svenska redare har kunnat anställa svensk arbetskraft på utlandsflaggade fartyg till en betydligt lägre bemanningskostnad jämfört med svenskflaggade fartyg innan sjöfartsstödet infördes. Orsaken liggeri den skattebefrielse som följer av 54 5 f) kommunalskattelagen (1928:370) och i att man löst de sociala skyddsfrågorna utanför det ordinarie svenska systemet genom internationa- liseringsavtalet. Kostnadsreduktionen är i dag ca 30 % och motsvarar således fortfarande ungefärligen vad som uppnåtts för svenskflaggade fartyg i fjärr- fart genom de nämnda stödinsatserna. Men som jag tidigare nämnt skulle det krävas kostnadsreduktioner på ca 7mkr i stället för de 3 mkr som kan uppnås genom internationaliseringsavtalet eller de nuvarande statliga stöd- insatserna.

Inte ens om man helt slopar skattskyldighet och socialavgifter går det alltså att på de fartyg som är mest utsatta för konkurrens av fartyg med låg- kostnadsbesättning få en konkurrenskraft som är helt i nivå med den som kan erhållas på fartyg med utländsk arbetskraft anställd på lokala villkor. Detta beror på att en helt annan lönenivå och andra arbetsvillkor i stort gäl- ler för de sistnämnda.

Det bör dock framhållas att utbildningsnivån för svenska sjömän normalt är god och genom fackkunskap och delegering av ansvar kan det därför med svensk besättning vara möjligt att reducera besättningsstorlck och även minska underhålls- och driftskostnader. För en del fartyg i viss form av trafik har dessa skillnader stor betydelse men i många fall kan emellertid inte de betydande kostnadsskillnaderna mellan bemanning med svensk respektive utländsk besättning uppvägas.

Den s.k. flagglagen har numera avskaffats. Det betyder att det inte längre behövs tillstånd till överlåtelse av ett skepp som vid överlåtelsen upphör att vara svenskt. Härigenom har rederinäringen fått den frihet vid val av flagg som gäller för övrig näringsverksamhet vid val av verksamhetsland. Den in- nebär samtidigt en ökad risk för att svenska handelsfartyg flaggas ut till län- der med mer attraktivt kostnadsläge.

Det finns otvivelaktigt skäl som talar för att också Sverige i enlighet med

• Sida 10
•  Original

promemorieförslaget väljer den väg som våra nordiska grannländer och andra länder i Europa slagit in på, nämligen att tillskapa andraregister med möjlighet att anställa utländskt sjöfolk på lokala villkor. Det finns en avse- värd risk för att en satsning på sjöfarten genom ekonomiska stödåtgärder kommer att visa sig otillräcklig om den inte kombineras med en möjlighet till sänkning av bemanningskostnaderna under den nuvarande svenska nivån.

Sjöarbetsmarknadens parter är ense om att enbart statliga stödåtgärder av det slag som föreslagits i promemorian inte är tillräckliga för att den mest konkurrensutsatta fjärrsjöfarten i längden skall kunna drivas vidare under svensk flagg. Någon enighet föreligger emellertid inte om en lösning i enlig- het med promemorians förslag om möjlighet att anställa utlänningar på vill- kor som awiker från vad som är normalt på svenska arbetsplatser.

En lösning enligt promemorieförslaget skulle otvivelaktigt innebära en av- sevärd förbättring av sjöfartens konkurrensläge. Den innebär samtidigt en risk för att antalet arbetstillfällen för svenska sjömän inom fjärrsjöfarten minskar, särskilt om promemorieförslaget om att införande i den särskilda förteckningen skulle utgöra saklig grund för uppsägning genomförs. Även med en modifiering av promemorieförslaget på denna punkt kan det inte uteslutas att antalet arbetstillfällen skulle minska. Mot detta måste dock vä- gas risken för att ett stort antal fartyg flaggas ut, om inte utländska sjömän kan anställas på lokala villkor. Därmed försvinner kanske ett ännu större antal arbetstillfällen.

Som jag strax skall återkomma till föreslår jag att det inte längre skall fin- nas lagliga hinder mot att utländska sjömän skall kunna vara verksamma i svensk sjöfart. Det är givetvis en fråga för arbetsgivare och företrädare för anställda att därvid avtala om löne- och arbetsvillkor. Jag utgår från att sjöar- betsmarknadens parter utnyttjar sin frihet att ingå sådana avtal som långsik- tigt är till gagn för svensk sjöfart.

Sjöarbetsmarknadens parter har nyligen träffat en överenskommelse om rationaliseringar och andra åtgärder som enligt parternas beräkning kommer att medföra kostnadssänkningar på i genomsnitt 15 %. Utfallet kommer med nödvändighet att variera mellan olika typer av sjöfart, företag och fartyg. Med ekonomiska åtgärder från statens sida, innefattande skattebefrielse och nedsättning av socialavgifterna med 18 procentenheter, skulle enligt par- terna den sammanlagda kostnadsreduktionen därmed uppgå till igenomsnitt ca 40 %.

Det finns enligt min mening anledning att ta fasta på överenskommelsen och den vilja till samförstånd som parterna har visat på denna punkt. Går det att genom olika åtgärder nå en kostnadsreduktion i den storleksordning som parterna räknar med förbättras förutsättningarna för ett bevarande och utveckling av den svenska fjärrsjöfarten.

Jag vill emellertid framhålla att de insatser som skulle behövas också från statens sida för att stärka konkurrensförutsättningarna inte är självklara i da- gens ansträngda ckonomiska läge. Stödet till sjöfarten utgör ett stöd till en enskild näringsgren som i stort sett saknar motsvarighet inom andra områ- den. Dct finns därför skäl som talar för att stödet, om det nu återinförs i en eller annan form, awecklas så snart det låter sig göra. Samtidigt måste beak- tas att stöd i olika former förekommer i ett antal västeuropeiska länder. Sve-

• Sida 11
•  Original

rige har därför knappast'något val om man vill bevara en sjöfart under svensk flagg. Uppfattningen att svensk sjöfart har en positiv betydelse i olika hänseenden tror jag delas av de flesta. Den har också varit vägledande för riksdagens tidigare ställningstaganden. Om sjöfartsnäringen och sjöarbets- marknadens parter förmår att åstadkomma rationaliseringar och nytän- kande såatt näringen utvecklas positivt bör detta därför motivera statliga insatser.

Skulle emellertid parterna inte klara av att nå det rationaliseringsmål som ställts upp i avtalet ökar risken, särskilt i en sviktande internationell kon- junktur, för att delar av näringen ändå slås ut i konkurrensen och att redarna då väljer att driva verksamheten vidare under annan flagg. I den utsträck- ning så sker har de statliga stödinsatserna varit gagnlösa.

Jag är därför inte beredd att nu lägga fram något förslag till långsiktig lös- ning av den svenska fjärrsjöfartens problem. Innan så sker bör resultatet av parternas egna åtgärder awaktas. Visar det sig vid en utvärdering sedan par- terna haft rimlig tid på sig för att genomföra åtgärderna att förutsättningar skapats för en utvecklad svensk sjöfart är jag beredd att återkomma med förslag om en mer permanent insats från statens sida. En utvärdering bör göras före halvårsskiftet 1993. Fram till dess bör gälla ett bidragssystem som i huvudsak ansluter till vad som tidigare gällde enligt förordningen (1989:9) om statligt bidrag till vissa bemanningskostnader.

3.2. Statligt bidrag till bemanningskostnaderna

Mitt förslag: För innevarande budgetår införs ett statligt bidrag till be- manningskostnaderna på fartyg i fjärrfart enligt den definition som finns i sjömansskattelagen (1958:295). Bidraget består av dels återbe- talning av den sjömansskatt som redaren skall betala och också har betalat in, dels ett bidrag till socialavgifterna med 38 000 kronor för första hälften av budgetåret och med 29 000 kronor för andra hälften, allt räknat per helårsanställd sjöman.

Promemorians förslag: I promemorian föreslås i stället befrielse från sjö- mansskatt och nedsättning av socialavgifterna med 25 procentenheter.

Remissinstanserna har i huvudsak instämt i promemorieförslaget såvitt gäller det ekonomiska stödet. Svenska Sjöfolksförbundet och befälsorganisa— tionema har ansett att ett system med återbetalning till arbetsgivaren av in- betalad skatt i stället för skattebefrielse borde övervägas. Två huvudskäl åberopas. Det första är att systemet står i samklang med EG-kommissionens förslag till EG-skeppsregister (EUROS). Det andra skälet är att ett sådant system skulle innebära att inkomsttagarens skattskyldighet skulle kvarstå och att man bl.a. skulle kunna utnyttja underskottsavdrag för villalån m.m. Redareföreningen och befälsorganisationema har föreslagit en större reduk- tion av socialavgifterna, ca 30 procentenheter.

Skälen för mitt förslag: Jag har nyss (avsnitt 3.1) redogjort för mina skäl att tills vidare föreslå att system som motsvarar det tidigare bidraget till vissa

• Sida 12
•  Original

bemanningskostnader. Systemet bör gälla fram till dess att det kunnat bedö- mas om de rationaliseringar och andra åtgärder som parterna avtalat om. medför en kostnadssänkning på i genomsnitt 15 %.

Bidraget till socialavgifter bör för första halvan av innevarande budgetår uppgå till 38 000 kr per helårsanställd sjöman. Ett bidrag av den storleken, dvs. i enlighet med vad bidraget omfattade fram till utgången avjuni i år, har förutsatts för att överbrygga tiden från den 1 juli 1992 och fram till dess att nya sjöfartspolitiska åtgärder kunde träda i kraft, vilket beräknades ske den 1 januari 1993. Attjag nu har valt att föreslå att ställningstagandet till dessa åtgärder senareläggs bör inte föranleda någon annan bedömning.

När det gäller första halvåret 1993 bör emellertid bidraget bestämmas till ett belopp som motsvarar den reduktion av socialavgifterna som parterna utgått från i rationaliseringsavtalet, nämligen med 18 procentenheter eller 29 000 kronor.

En permanent lösning som sänker bemanningskostnaderna avseende sjö- mansskatt och sociala kostnader får som jag tidigare nämnt redovisas vid ett senare tillfälle. Jag vill också erinra om att förändringar på skatteområdet underlättas om de genomförs vid ett kalenderårsskifte.

För innevarande budgetår innebär följaktligen mitt förslag att återbetal- ning av sjömansskatt enligt tidigare ordning återinförs. När det gäller reduk- tionen av de sociala kostnaderna skall ett bidrag utgå med 38 000 kronor per helårsanställd sjöman på fartyg i fjärrfart för andra halvåret 1992 och med 29 000 kronor under första halvåret 1993.

I EES-avtalet finns regler om statsstöd. Innebörden av dessa regler är att möjligheten för de fördragsslutande staterna att lämna sådant stöd allmänt sett begränsas. Enligt min mening torde dock de åtgärder jag nu föreslår vara förenliga med avtalet. Jag gör denna bedömning mot bakgrund av att likar- tade rcglcr om statsstöd finns i Romfördraget och att likartade ordningar fö- rekommer i ett antal EG-stater samt att EG-kommissionen i flera sjöfartspo- litiska dokument föreslagit åtgärder av den typ som mitt förslag innehåller.

3.3. Möjlighet att anställa utländskt sjöfolk

Mitt förslag: Utländskt sjöfolk skall .få anställas på svenska fartyg i fjärrfart utan tillstånd. För övriga fartyg skall endast medborgare i stat inom det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) kunna an- ställas utan särskilt tillstånd. Särskilda bchörighetsregler skall gälla på de fartyg där det finns rätt att anställa utländskt sjöfolk utan särskilt tillstånd.

Promemorieforslaget awiker från mitt förslag bl.a. genom att där föreslås att utländskt sjöfolk inte skall få anställas på passagerarfartyg. Vidare före- slås att utländska sjömän som inte är bosatta i Sverige skall vara undantagna från rätten till ATP.

Remissinstanserna: Remissutfallet har varit blandat vad gäller denna del av promemorieförslaget. Bland annat SPK, Kommerskollegium, Sjöfartsver-

• Sida 13
•  Original

ket, Redareföreningen och befälsorganisationema stödjer förslagets huvudin- riktning. Svenska Sjöfolksförbundet, LO, ochAMS är kritiska till förslaget. Ett flertal remissinstanser har synpunkter på förslagets utformning och mo- tiv. Detta gäller särskiltArbetsdomstoIen, som bl.a. efterlyst en bättre moti- vering av varför en möjlighet att anställa utländskt sjöfolk behövs. Flera re- missinstanser, nämligen Försäkringsöverdomstolen, Riksförsäkringsverket, befälsorganisationema och Sjöfolksförbundet tar avstånd från förslaget att utländska sjömän inte skall omfattas av ATP.

Skälen för mitt förslag: Som nämnts tidigare skall enligt lagen (1989:532) om tillstånd för anställning på fartyg en utlänning ha särskilt tillstånd för an- ställning på ett svenskt fartyg i utrikestrafik. Detta krav gäller dock inte ut- länningar med permanent uppehållstillstånd i Sverige och inte heller med- borgare i ett annat nordiskt land.

Till följd av EES-avtalet måste under alla omständigheter den svenska ar- betsmarknaden öppnas för medborgare i EES-stater. Det är tydligt att den nuvarande regleringen på detta område härigenom förlorar en del av sin be- tydelse. Frågan är då om man inte bör gå ett steg längre och generellt av- skaffa kravet på tillstånd för att anställa utlänningar på svenska fartyg. Saken torde få betydelse främst för det fall att fartyg med utländsk besättning flag- gas in. Man kan då knappast utan vidare ersätta dessa sjömän med EES- medborgare. Eftersom det vid anställning på svenska fartyg i princip gäller svenska villkor finns det inte någon anledning att tro att arbetsgivarna gene- rellt har intresse av att anställa andra än EES-medborgare på fartygen.

Möjligheten att utan särskilt tillstånd anställa utländskt sjöfolk som inte är medborgare i en EES-stat bör dock inte gälla alla svenska fartyg. Närmast till hands ligger att låta den rätten gälla för samma fartyg som omfattats av sjöfartsstödet, dvs. fartyg som huvudsakligen används i fjärrfart.

Vissa remissinstanser, bl.a. SPK och befälsorganisationerna, har tagit upp frågan om en eventuell kvotering av antalet utländska sjömän. De har därvid bl.a. åberopat behovet att trygga återväxten av svenskt sjöfolk och att det EG-förslag till EG-register (EUROS) som jag tidigare nämnt innehåller kvoteringsregler.

Jag anser att övervägande skäl talar mot kvoteringsregler. Intresset och behovet av att anställa utländskt sjöfolk torde växla mellan olika fartyg och kommer knappast med nu givna förutsättningar att vara särskilt stort. Om det sker inflaggning av ett svenskkontrollerat fartyg med utländsk besättning måste vid en kvotering en del av besättningen genast sägas upp. En lagregle- rad kvotering kan därför leda till en olycklig stelbenthet som inte tjänar nå- gons intresse. Möjligheten att anställa utlänningar bör därför enligt min me- ning i princip gälla oinskränkt på de fartyg som går i fjärrfart. Jag förordar därför att undantag görs från reglerna i lagen (1989:532) om tillstånd för an- ställning på fartyg. Däremot delar jag den av Sjöfartsverket framförda upp- fattningen att någon möjlighet att göra undantag från mönstringslagen (1983z929) inte behövs. I praktiken är det en fråga för sjöarbetsmarknadens parter att avtala om i vilken utsträckning utländska sjömän kan vara verk- samma på svenska fartyg.

l promemorian har föreslagits att det inte bör finnas någon möjlighet att anställa utländskt sjöfolk på fartyg som i huvudsak används för befordran av

• Sida 14
•  Original

passagerare. Som skäl har anförts att möjligheten till väl fungerande kom- munikation inom besättningen och mellan besättning och passagerare har särskilt stor betydelse på passagerarfartyg. Både redareföreningen och be- fälsorganisationerna har dock anfört att en sådan begränsning inte är moti- verad när det gäller fartyg som inte anlöper Sverige. Redareföreningen har också anfört att några hinder att anställa utländskt sjöfolk inte bör finnas för de fartyg som är registrerade som färjor men som huvudsakligen används för godstransporter och bara har begränsade passagerarutrymmen.

Jag delar inte promemorians uppfattning att sådana säkerhetsproblem skulle föreligga om utländskt sjöfolk anställs på passagerarfartyg att dessa bör särbehandlas då det gäller möjligheten att anställa utlänningar. Svenska säkerhetsnormer kommer att gälla på fartygen. I kontrollen av säkerhetsni- vån på ett fartyg ingår bl.a. kontroll av besättningens förmåga att sköta sina uppgifter och göra sig förstådda. Det problemet kan för övrigt uppkomma redan genom anställning av sjöfolk från vissa EES-stater, vilket som nämnts under alla omständigheter måste tillåtas. Det bör också beaktas att på t.ex. kryssningsfartyg kanske majoriteten av passagerarna över huvud taget inte behärskar något nordiskt språk.

Vad gäller frågan om säkerhetsbestämmelser, svensk rätts tillämplig/ze! m.m. vill jag framhålla att anställning av utländsk arbetskraft på ett fartyg inte påverkar tillämpligheten av svensk rätt vad gäller säkerhetskrav beträf- fande fartyget. Självfallet är fartyget som varje annat svenskflaggat fartyg underställt svensk rätt.

Vad gäller behörighetsfrågorna fårjag anföra följande.l den av bl.a. Sve- rige antagna internationella konventionen angåendc normer för sjöfolks ut- bildning, certifiering och vakthålling, den s.k. STCW-konventionen, anges de minimikrav i fråga om utbildning och praktisk tj änstgöring'på fartyg som personal med ansvarsfunktioner och viss annan personal skall ha för att få uppehålla en befattning på fartyg.

Enligt reglerna om DIS och NIS gäller att ett certifikat som utfärdats av en stat som är ansluten till STCW-konventionen godtas som behörighets- grundandc för en utländsk sjöman. Jag anser att en motsvarande ordning bör gälla beträffande de fartyg där det är tillåtet att fritt anställa utlänningar. Om en behörighet enligt STCW-konventionen i något fall skulle visa sig otill- räcklig, har Sjöfartsverket enligt allmänna regler möjlighet att ingripa.

Med hänsyn till de särskilda krav som bör ställas på fartygets befälhavare och maskinchef anser jag emellertid att dessa skall ha svensk behörighet.

Eftersom den svenska lagstiftningen om t.ex. fartygssäkerhct och arbets- miljö i flera avseenden är mer långtgående än motsvarande lagstiftning i vissa andra länder, är det väsentligt att utländska sjömän görs förtrogna med de svenska reglerna. Vid anställning av utländska sjömän måste stor upp- märksamhet ägnas åt deras introduktion i arbetet.

Ur utlänningsrättslig synpunkt kan jag säga följande om förslaget. Kravet på anställningstillstånd för arbete på svenska fartyg i utrikes trafik infördes ursprungligen är 1974 (prop. 1974:31 s. 42 ff., bet. 1974:JuU8, rskr. 1974zl35). Regleringen infördes av arbetsmarknadspolitiska skäl. Bl.a. nämndes de svenska och nordiska sjömännens intressen och intresset av en god utbildningsnivå. Reglerna saknar alltså egentligt samband med invand-

• Sida 15
•  Original

rings- och flyktingpolitiken. Anställningstillstånd respektive arbete på ett svenskt fartyg i utrikes fart torde inte grunda någon rätt till arbets- eller up- pehållstillstånd i Sverige. I samband med att nu gällande utlänningslag (1989z529) infördes, bröts reglerna om anställningstillstånd ut till en särskild lagstiftning.

En regel att utlänningar utan hinder av bestämmelserna om anställnings- tillstånd för arbete på svenska fartyg i utrikes trafik får anställas på fartyg i fjärrfart, torde därför inte medföra några problem i utlänningsrättsligt hän- seende.

Ur kontrollsynpunkt är enligt min mening nu gällande regler tillräckliga. Här bör särskilt nämnas utlänningsförordningens (1989z547) regler om sjö- mansvisering (2 kap. 45) och om inresa med fartyg (5 kap. 8—1055).

I promemorian har som nämnts föreslagits att utländska sjömän som arbe- tar på svenska fartyg i fjärrfart och inte är bosatta i Sverige bör undantas från ATP-systemet. För egen del menar jag att ställning till den frågan bör tas i samband med övervägandet av ett mer permanent system för stärkande av sjöfartens konkurrenskraft.

4. Kostnadsberäkning och administration

Det förutvarande stödet till svenska rederier awecklades vid utgången av juni 1992 (prop. 1991/92:100 bil. 7 s. 100, bet. 1991/922TU24, rskr. 1991/92:186). För att täcka kostnaderna för kvalifikationsperioden 1 ja- nuari - 30 juni 1992 har riksdagen anvisat 200 miljoner kronor för inneva- rande budgetår på anslaget Bidrag till svenska rederier.

För första hälften av innevarande budgetår bör enligt vad jag anfört i det föregående stödet vara detsamma som under våren 1992. Detta innbär till- kommande kostnader för staten på ca 240 miljoner kronor. För andra hälften av samma budgetår bör bidraget för socialavgifter utgå med ett belopp som motsvarar en sänkning av socialavgifterna med 18 procentenheter, eller med 29 000 kronor. Utbetalningen av detta stöd som kan beräknas till ca 90 miljo- ner kronor kommer att belasta budgetåret 1993/94.

Det tillkommande medelsbehovet för innevarande budgetår kan beräknas till ca 360 miljoner kronor.

Jag har för avsikt att återkomma i budgetpropositionen när det gäller me- delsbehovet för budgetåret 1993/94.

Stödet bör som tidigare administreras av Nämnden för rederistöd.

5. Upprättat lagförslag

I enlighet med vad jag nu anfört har inom Kommunikationsdepartementet upprättats förslag till

lag om ändring i lagen (1989:532) om tillstånd för anställning på fartyg. Förslaget har upprättats efter samråd med chefen för Kulturdepartemen- tet.

Förslaget rör ett ämne som faller inom Lagrådets granskningsområde en-

• Sida 16
•  Original

ligt 8 kap. 185 regeringsformen. Med hänsyn till ändringens beskaffenhet anser jag dock att lagrådsgranskning kan underlåtas.

6. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen dels föreslår riksdagen att 1. anta förslaget till lag om ändring i lagen (1989:532) om tillstånd för anställning på fartyg, 2. till Bidrag försvenska rederier på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1992/93 anvisa ett förslagsanslag på 360 000 000 kronor, dels bereder riksdagen tillfälle att

3. ta del av vad jag anfört angående den framtida inriktningen av sjöfartspolitiken.

7. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för de åtgärder och det ändamål som föredraganden har hemställt om.

• Sida 17
•  Original