Prop. 1995/96:218

Ändringar i postlagen (1993:1684) m.m.

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 15 maj 1996

Göran Persson

Ines Uusmann

(Kommunikationsdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att den nuvarande grundläggande postservicen i postlagen utvidgas till att omfatta samtliga adresserade försändelser upp till 20 kg och inte som nu endast brev och paket. Härigenom kommer även adresserade, men icke inneslutna försändelser upp till 2 kg, som exempelvis tidningar och tidskrifter att omfattas av begreppet grundläggande postservice. Det skall vara möjligt att få enstaka försändelser befordrade till alla oavsett adressort till enhetliga och rimliga priser. Utvidgningen innebär att kravet på rimliga och enhetliga priser kommer att omfatta även enstaka paket för både privatpersoner och företag.

Den grundläggande post- och kassaservicen föreslås säkerställas genom ett femårigt avtal mellan staten och Posten AB. Den grundläggande post- och kassaservicen skall även fortsättningsvis tillhandahållas dagligen (helgfri måndag till fredag).

Den nuvarande anmälningsplikten för att bedriva postverksamhet föreslås ersättas med ett tillståndskrav. Kraven på att bedriva postverksamhet kommer dock inte att förändras.

Huvudinriktningen för Posten AB bör även fortsättningsvis vara att erbjuda rikstäckande post- och kassaservice. Regeringen föreslås få bemyndigande att förändra bolagsordningen för Posten Kredit AB.

De nya bestämmelserna i postlagen samt ett nytt avtal mellan staten och Posten AB föreslås träda i kraft den 1 januari 1997.

Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

1. antar regeringens förslag till lag om ändring i postlagen (1993:1684),

2. antar regeringens förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),

3. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering,

4. bemyndigar regeringen att träffa avtal med Posten AB om att upprätthålla rikstäckande post- och kassaservice i hela landet (avsnitt 6.1 och 6.5),

5. bemyndigar regeringen att träffa avtal med Posten AB om postnummersystemet (avsnitt 6.1),

6. bemyndigar regeringen att i avtal med Posten AB sätta gränser för bolagets eventuella höjning av avgiften för privatpersoners inrikes befordran av brevförsändelser (avsnitt 6.5),

7. bemyndigar regeringen att träffa avtal med Posten AB om avgiften för befordran av vissa tidningar och tidskrifter (avsnitt 6.5),

8. godkänner regeringens förslag om ett upphandlingsförfarande för den grundläggande kassaservicen (avsnitt 7.3),

9. bemyndigar regeringen att införa ändringar i bolagsordningen för Posten Kredit AB (avsnitt 9.3).

Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

Förslag till lag om ändring i postlagen

(1993:1684)

Härigenom föreskrivs i fråga om postlagen (1993:1684)

dels att 1, 4, 5, 7, 9, 10, 12, 15–18, 25 och 26 §§ samt

rubrikerna närmast före 1 och 4 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 4 a, 5 a,

17 a och 17 b §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Grundläggande postservice

Grundläggande post- och kassaservice

1 §

I landet skall det finnas en rikstäckande postservice som innebär att brev och paket kan nå alla oavsett adressort. Det skall finnas möjlighet för alla att få brev befordrade till enhetliga och rimliga priser. Privatpersoner skall också ha möjlighet

att få paket befordrade till enhetliga priser.

I landet skall det finnas en

rikstäckande postservice som innebär att brev, andra

adresserade försändelser som väger högst 2 kg och paket kan

nå alla oavsett adressort. Det skall finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till enhetliga och rimliga priser. Det skall därvid finnas möjlighet att försäkra

försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot.

Därutöver skall det finnas en rikstäckande kassaservice som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser.

Befordran av postförsändelser

Postverksamhet

4 §

Postverksamhet får be-drivas först efter anmälan hos den myndighet som regeringen bestämmer (tillsynsmyndigheten).

Tillstånd enligt denna lag krävs för

rätten att bedriva postverksamhet.

4 a §

Frågor om tillstånd prövas av den

myndighet som regeringen bestämmer (tillståndsmyndigheten).

5 §

Postverksamhet skall bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och, när det gäller befordran av brev, så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls.

Tillstånd enligt 4 § skall beviljas, om

sökanden inte saknar förutsättning att bedriva postverksamhet på det sätt som anges i första stycket.

5 a §

Om tillståndshavaren inte följer

föreskrifterna i denna lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, får tillståndet återkallas. Om det är tillräckligt får tillståndsmyndigheten i stället för att återkalla tillståndet meddela varning.

Om tillståndet återkallas får

tillståndsmyndigheten besluta hur avvecklingen av verksamheten skall ske.

Ett beslut om återkallelse får

förenas med förbud att fortsätta verksamheten.

7 §

Regeringen eller, om regeringen bestämmer det,

tillsynsmyndigheten får föreskriva om och i vilken utsträckning

brevförsändelser skall utvisa vem som har befordrat dem.

Regeringen eller, om regeringen

bestämmer det, tillståndsmyndigheten får föreskriva om och i vilken utsträckning brevförsändelser skall utvisa vem som har befordrat dem.

9 §

Ett obeställbart brev skall om möjligt återställas till avsändaren. Om avsändarens adress inte är känd, skall brevet sändas till tillsynsmyndigheten. Detta gäller dock inte vykort, brevkort och liknande försändelser som inte är inneslutna i kuvert eller annat omslag.

Ett obeställbart brev skall om

möjligt återställas till avsändaren. Om avsän-darens adress inte är känd, skall brevet sändas till tillståndsmyndigheten. Detta gäller dock inte vykort, brevkort och liknande försändelser som inte är inneslutna i kuvert eller annat omslag.

10 §

Ett obeställbart brev som är inneslutet i kuvert eller annat omslag får öppnas endast av tillsynsmyndigheten och endast om omslaget saknar sådana uppgifter om avsändaren som möjliggör att brevet kan återställas till denne.

Ett obeställbart brev som är

inneslutet i kuvert eller annat omslag får öppnas endast av

tillståndsmyndigheten och endast om omslaget saknar sådana

uppgifter om avsändaren som möjliggör att brevet kan återställas till denne.

12 §

Öppnade brev som fortfarande är obeställbara skall förvaras hos tillsynsmyndigheten.

Öppnade brev som fortfarande är

obeställbara skall förvaras hos tillståndsmyndigheten.

Förvaringstidens längd bestäms av myndigheten. Innehåll som är utsatt för försämring eller som består av trycksaker, reklamblad eller liknande som kan antas sakna värde får omedelbart förstöras.

15 §

Tillsyn över att befordran av brev sker i överensstämmelse med 4, 5, 9 och 10 §§ utövas av tillsynsmyndigheten.

Tillsyn över att befordran av brev

sker i överensstämmelse med denna lag utövas av

tillståndsmyndigheten. Tillsynsmyndigheten skall också ha

tillsyn över att de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs.

Tillståndsmyndigheten skall också

ha tillsyn över att de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs.

16 §

Tillsynsmyndigheten har rätt att på begäran få de

upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen.

Tillståndsmyndigheten har rätt att

på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen.

Tillsynsmyndigheten har också rätt att

få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, där verksamhet som står under tillsyn bedrivs.

Tillståndsmyndigheten har också

rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, där verksamhet som står under tillsyn bedrivs.

Tillsynsmyndigheten har rätt att få

verkställighet hos kronofogdemyndigheten av beslut som avser åtgärder för tillsynen enligt första och andra styckena.

Tillståndsmyndigheten har rätt att

få verkställighet hos kronofogdemyndigheten av beslut som avser åtgärder för tillsynen enligt första och andra styckena.

Därvid gäller bestämmelserna i utsökningsbalken om sådan verkställighet som avses i 16 kap. 10 § den balken.

17 §

Tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden som

behövs för efterlevnaden av 4, 5, 9 och 10 §§ eller av föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Sådant

föreläggande får förenas med vite.

Tillståndsmyndigheten får meddela

de förelägganden som behövs för efterlevnaden av denna lag eller föreskrifter som har utfärdats med stöd av lagen.

17 a §

Tillståndsmyndigheten skall

förelägga den som utan tillstånd bedriver postverksamhet enligt denna lag att upphöra med verksamheten. Tillståndsmyndigheten får besluta hur avvecklingen av verksamheten skall ske.

Är det osäkert om viss verksamhet

utgör postverksamhet enligt denna lag, får tillståndsmyndigheten förelägga den som bedriver verksamheten att lämna de upplysningar om verksamheten som behövs för att bedöma om så är fallet.

Bestämmelserna i 16 § andra och

tredje styckena skall tillämpas även i fråga om beslut om åtgärder enligt denna paragraf.

17 b §

Förelägganden och förbud enligt

denna lag får förenas med vite.

18 §

Regeringen eller, om regeringen bestämmer det,

tillsynsmyndigheten får föreskriva om skyldighet för den som

bedriver postverksamhet att betala avgift för

tillsynsmyndighetens verksamhet enligt denna lag.

Regeringen eller, om regeringen

bestämmer det, tillståndsmyndigheten får föreskriva om skyldighet för den som bedriver postverksamhet eller ansöker

om tillstånd att bedriva sådan verksamhet att betala avgift för tillståndsmyndighetens verksamhet enligt denna lag.

25 §

Beslut av tillsynsmyndigheten enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos länsrätten.

Beslut av tillståndsmyndigheten

enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Tillståndsmyndigheten får

bestämma att beslut enligt denna lag skall gälla omedelbart.

26 §

Är Sverige i krig eller i krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får regeringen meddela de föreskrifter om postverksamhet som behövs med hänsyn till landets försvar eller säkerhet i övrigt.

Regeringen eller, om regeringen bestämmer det,

tillsynsmyndigheten får meddela föreskrifter om planering och

andra åtgärder som behövs i fredstid för att tillgodose totalförsvarets behov av postkommunikationer under sådana förhållanden som anges i första stycket.

Regeringen eller, om regeringen

bestämmer det, tillståndsmyndigheten får meddela föreskrifter om planering och andra åtgärder som behövs i fredstid för att tillgodose totalförsvarets behov av postkommunikationer under sådana förhållanden som anges i första stycket.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997. 2.Ansökan om tillstånd av den som vid lagens ikraftträdande bedriver postverksamhet skall ha kommit in till tillståndsmyndigheten senast den 28 februari 1997. Verksamheten får fortsätta efter det att lagen har trätt i kraft till dess sådan ansökan om tillstånd har prövats.

3.Föreskriften i 25 § om krav på prövningstillstånd tillämpas inte i de fall där det första beslutet i ärendet fattats före ikraftträdandet.

Förslag till lag om ändring i sekretesslagen

(1980:100)

Härigenom föreskrivs att 9 kap. 8 § sekretesslagen (1980:100) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 kap.

8 §

1

Sekretess gäller hos tillsynsmyndigheten på postområdet och hos myndighet som bedriver postverksamhet för uppgift som angår särskild postförsändelse. Om sekretess inte följer av annan bestämmelse, får dock sådan uppgift lämnas till den som är försändelsens avsändare eller mottagare.

1Senaste lydelse 1993:1685.

Sekretess gäller hos

tillståndsmyndigheten på postområdet och hos myndighet som

bedriver postverksamhet för uppgift som angår särskild postförsändelse. Om sekretess inte följer av annan bestämmelse, får dock sådan uppgift lämnas till den som är försändelsens avsändare eller mottagare.

Sekretess gäller hos myndighet som driver televerksamhet för uppgift som angår särskilt telefonsamtal eller annat telemeddelande. Om sekretess inte följer av annan bestämmelse, får dock sådan uppgift lämnas till den som har tagit del i telefonsamtalet eller annars är telemeddelandets avsändare eller mottagare eller som innehar apparat som har använts för telemeddelandet.

Sekretess gäller hos myndighet som handhar allmän samfärdsel för uppgift som angår enskilds förbindelse med samfärdselverksamheten och som inte avses i första eller andra stycket, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men.

Sekretessen hos myndighet som bedriver postverksamhet för uppgift om enskilds adress gäller dock endast, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men.

Sekretess gäller för uppgift vid särskild sambandstjänst inom totalförsvaret, om uppgiften avser telemeddelande som utomstående utväxlar på telenät.

Sekretess gäller i ärenden som avser TV-avgifter för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen enligt tredje och femte styckena i högst tjugo år. ____________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1602)

om valuta- och kreditreglering

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 6 § lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse 2 kap.

6 §

2

Om regeringen har förordnat om valutareglering enligt 1 kap. 1 § första meningen eller andra meningen 1 eller 2, får regeringen förordna att Riksbanken, eller den som i samråd med tillsynsmyndigheten på postområdet bestämmer, har rätt att öppna och granska de brev och andra försändelser till eller från utlandet som finns hos postbefordringsföretag.

2Senaste lydelse 1993:1702.

Om regeringen har förordnat

om valutareglering enligt 1 kap. 1 § första meningen eller andra meningen 1 eller 2, får regeringen förordna att Riksbanken, eller den som i samråd med tillståndsmyndigheten på postområdet bestämmer, har rätt att öppna och granska de brev och andra försändelser till eller från utlandet som finns hos postbefordringsföretag. _____________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

Ärendet och dess beredning

I november 1992 föreslog den tidigare regeringen att dåvarande Postverkets ensamrätt till brevbefordran skulle avvecklas fr.o.m. den 1 januari 1993, vilket godtogs av riksdagen (prop. 1992/93:132, bet. 1992/93:TU11, rskr. 1992/93:152). Avregleringen genomfördes trots att regeringen i budgetpropositionen samma år (prop. 1991/92:100 bil. 7, bet. 1991/92:TU18, rskr. 1991/92:276) angett att avregleringen inte kunde genomföras förrän det fanns lagstiftning varigenom staten bl.a. kunde försäkra sig om att den regionala och sociala postservicen säkerställdes i hela landet.

I oktober 1993 lämnade den tidigare regeringen fram ett förslag till postlag och till en bolagisering av Postverket (prop. 1993/94:38, bet. 1993/94:TU9, rskr. 1993/94:119). I enlighet med riksdagens beslut trädde en postlag i kraft den 1 mars 1994. Samtidigt ombildades Postverket till Posten AB.

Posten AB är moderbolag i Postkoncernen. Verksamheten bedrivs huvudsakligen genom dotterbolag ingående i koncernen. I propositionen kommer endast undantagsvis särskilt anges vilket bolag i koncernen som formellt bedriver den verksamhet som beskrivs i det aktuella fallet. I fortsättningen kommer namnet Posten att användas som ett gemensamt namn för samtliga bolag i koncernen om inte annat anges.

I 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 7, bet. 1994/95:TU25, rskr. 1994/95:376) aviserade regeringen bl.a. att man hade för avsikt att utreda möjligheterna till en solidarisk finansiering av de regionala och sociala kostnaderna i samband med upprätthållandet av en fungerande postservice genom avgifter från samtliga operatörer som är verksamma på marknaden.

I utskottsbetänkandet underströks betydelsen av en uppföljning och utvärdering av postmarknaden mot bakgrund av den tidigare genomförda avregleringen och förändrade verksamhetsformen för Postverket m.m. Utskottet efterfrågade en redovisning som belyser bl.a. måluppfyllelse och servicegrad inom postmarknaden.

Utskottet förutsatte att frågor om befordran av tidningar och tidskrifter på glesbygden och behovet av ett prismål på detta område skulle komma att analyseras inom ramen för en kommande översyn av postlagen.

I departementspromemorian Post- och kassaservice för alla (Ds 1995:76) behandlas dessa frågor. I promemorian behandlas även den grundläggande kassaservicen och Postens framtida verksamhetsinriktning. De lagförslag som läggs fram i promemorian finns i bilaga 1.

Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i

bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig hos

Kommunikationsdepartementet (Dnr K95/4543/1).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 18 april 1996 att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3.

Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har föreslagit vissa ändringar i det remitterade lagförslaget. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. Övriga lagförslag är av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Yttrande från Lagrådet har därför inte inhämtats över dessa

lagförslag.

Nuvarande ordning

Postlagen fastställer de övergripande målen om rikstäckande post- och kassaservice. Det innebär att en rikstäckande brev- och paketbefordran skall tillhandahållas och enstaka brev och paket skall befordras till enhetliga och rimliga priser. Vidare skall det finnas en rikstäckande kassaservice som innebär att alla kan sända och ta emot betalningar till enhetliga priser. Ansvaret för den grundläggande post- och kassaservicen ligger på staten. Staten kan sedan uppdra åt en eller flera operatörer att medverka till att en sådan service upprätthålls. Avsikten med lagen är att den skall ge statsmakterna möjlighet att kontrollera att de politiska målen för post- och kassaservice uppfylls på en avreglerad marknad. Efter det att Postgirot Bank AB:s ensamrätt till statliga betalningar avvecklats fr.o.m. den 1 juli 1994 har Posten inga legala monopol kvar.

I postlagen anges att regeringen själv eller genom en tillsynsmyndighet fortlöpande skall följa utvecklingen på postområdet och bevaka att post- och kassaservicen motsvarar samhällets behov.

Enligt postlagen krävs att den som vill bedriva postverksamhet anmäler detta till tillsynsmyndigheten. Däremot krävs inget tillstånd. Företag som befordrar brev skall enligt lagen stå under myndighetens tillsyn. Postlagen anger att postverksamhet skall bedrivas på ett tillfredsställande sätt så att användarnas och mottagarnas personliga integritet skyddas.

Postlagen innehåller vidare bestämmelser om tystnadsplikt i postverksamhet, obeställbara brev, rätten att ge ut frimärken m.m.

Post- och telestyrelsen är tillsynsmyndighet på postområdet. Flertalet av Postverkets tidigare myndighetsuppgifter överfördes i samband med bolagiseringen till Post- och telestyrelsen. En av myndighetens uppgifter är att fortlöpande följa utvecklingen på hela postområdet och bevaka att den grundläggande postservicen motsvarar samhällets behov. Det reglerande inflytande som Finansdepartementet tidigare haft på postgiroverksamheten upphörde i samband med bolagiseringen och ersattes med tillsyn av Finansinspektionen i och med att Postgirot blev Postgirot Bank.

I samband med bildandet av Posten fastställdes övergripande mål och principer för styrning av bolaget. Huvudinriktningen för Posten att bedriva rikstäckande post- och kassaservice samt betalningsförmedling anges i bolagsordningen för bolaget. Det övergripande ekonomiska målet för verksamheten i Posten är att ge räntabilitet på eget kapital och utdelning till ägaren.

I samband med införandet av en postlag och bolagisering av Postverket beslöt riksdagen att regeringen skulle teckna ett avtal med Posten om en rikstäckande postoch kassaservice, pristak för privatpersoners brevbefordran, skyldighet att mot ersättning ta hänsyn till de handikappades behov och delta i totalförsvarsplaneringen m.m.

Enligt det avtal om särskilda åtaganden som staten tecknade med Posten skall bolaget upprätthålla en rikstäckande postservice utan ersättning. Ersättning utgår däremot för den rikstäckande kassaservicen till den del det inte är kommersiellt motiverat att bedriva verksamheten.

Avtalet som trädde i kraft den 1 mars 1994 gäller t.o.m. den 31 december 1996.

Utvecklingen inom EU

Europeiska gemenskapernas kommission publicerade i september 1992 en s.k. grönbok om utvecklingen av den inre marknaden för posttjänster (KOM(91) 476 slutlig). Grönboken utgjorde upptakten till arbetet att få till stånd gemensamma regler på postområdet inom EU. Efter det att grönboken remissbehandlats publicerade kommissionen ett meddelande om riktlinjer för utvecklingen av posttjänster i gemenskapen (KOM(93) 247 slutlig). EU-rådet och Europaparlamentet har därefter fattat beslut om olika resolutioner om utvecklingen av posttjänster i gemenskapen. Kommissionen skulle enligt rådets resolution den 7 februari 1994 om utvecklingen av posttjänster i gemenskapen (94/C 48/02) lämnat ett förslag till direktiv före sommaren 1994. På grund av stor oenighet såväl inom kommissionen som mellan olika medlemsländer lyckades inte kommissionen enas kring ett förslag i tid.

Kommissionen beslutade först den 26 juli 1995 om ett förslag till direktiv om gemensamma regler för utvecklingen av posttjänster i gemenskapen och för förbättring av servicekvaliteten (KOM(95) 227 slutlig). Kommissionens förslag till direktiv grundar sig på artikel 100a och 189b i Romfördraget vilket innebär att ett beslut fattas av EU-rådet och Europaparlamentet enligt samrådsförfarandet.

Kommissionen lämnade samtidigt ett utkast till tillkännagivande om riktlinjer för tillämpningen av konkurrensreglerna i Romfördraget på postområdet (SEC(95) 830). Riktlinjerna är inte legalt bindande utan skall ses som vägledning för medlemsländerna, postoperatörer, kunder m.m.

Vid EU-rådets möte den 27 november 1995 hölls en inledande diskussion om kommissionens förslag till direktiv. Mot bakgrund av de stora meningsskiljaktigheterna mellan medlemsländerna kan det komma att ta lång tid innan Europaparlamentet och EU-rådet kan nå fram till ett beslut om ett direktiv.

Kommissionens förslag till direktiv innehåller följande huvudpunkter:

– En gemensam basservice måste säkerställas för såväl nationell som gränsöverskridande postservice.

– Postmarknaderna inom medlemsländerna skall stegvis liberaliseras.

– Tjänster vilka övergångsvis tillåts omfattas av monopol (exklusiva tjänster) harmoniseras.

– Riktlinjer anges för tillhandahållande av tjänster som inte får omfattas av monopol och tillgång till nätet.

– Avgifts- och redovisningsprinciper läggs fast.

– Standarder för servicekvaliteten införs.

– Förenklade och kundanpassade reklamationsförfaranden skall införas.

– Harmonisering av tekniska standarder förutses.

– Oberoende nationella tillsynsmyndigheter skall bildas.

Kommissionens förslag till direktiv skulle om det antogs endast i vissa begränsade

delar innebära att nuvarande reglering på postområdet i Sverige behöver förändras.

Postsektorns reglering i EU:s medlemsstater

Huvudskälet till att kommissionen försöker få till stånd gemensamma regler på postområdet inom EU är att det föreligger mycket stora skillnader avseende posttjänsterna i de olika medlemsländerna. Såväl posttjänsternas utformning som deras prissättning och kvalitet liksom regelverket på postområdet skiljer sig i stor utsträckning mellan de olika medlemsstaterna.

Målsättningen med kommissionens förslag är att få till stånd en förbättrad och mer enhetlig postservice inom unionen. För att nå dit krävs en harmonisering av regelverken i de olika länderna.

Sverige tillhör de länder som har det största utbudet av posttjänster och den högsta servicekvaliteten inom EU. Ett av kommissionens förslag är att få till stånd en gemensam basservice i de olika länderna tillsammans med vissa minimikrav på servicekvaliteten. Den av kommissionen föreslagna basservicen upprätthålls i princip redan i Sverige. Postens kvalitetsnivå är vidare bland de högsta i Europa. Ett antal länder inom EU ligger under de av kommissionen föreslagna nivåerna.

Ett flertal länder har påbörjat eller kommer att påbörja en översyn av regelsystemen på postområdet.

I samtliga medlemsländer utom Sverige och Finland har den nationella postoperatören i varierande omfattning ensamrätt att tillhandahålla olika posttjänster. I Finland får postförmedling endast bedrivas efter koncession av statsrådet. Flertalet länder har mycket omfattande monopol medan vissa länder, bl.a. Tyskland, har påbörjat en stegvis liberalisering av postmarknaden. Ett annat land med ett begränsat formellt monopol och i praktiken en avreglerad situation är Spanien.

Priset för att skicka t.ex. ett brev inom respektive land skiljer sig mycket kraftigt mellan de olika länderna. Priset för att skicka ett brev inom Tyskland och Danmark är t.ex. flera gånger högre än i Spanien och Grekland. Sedan Sverige införde mervärdesskatt för brevförsändelser hamnar det svenska portot för ett normalbrev i nivå med genomsnittet vid en jämförelse med övriga länder.

Endast Sverige och Finland har i dagsläget infört mervärdesskatt för befordran av brevförsändelser.

Ytterligare en skillnad mellan länderna är att de nationella postoperatörer som är ansvariga för bastjänsterna har skilda associationsformer i de olika länderna. Nederländerna, Sverige och Finland t.ex. har valt att bilda helt eller delvis statligt ägda bolag. I andra länder utgör postoperatören en del av ministeriet eller ett statligt verk.

Postmarknaden

Det finns ingen exakt definition av vad som avses med posttjänster vilket i sin tur innebär att omfattningen av postmarknaden inte är helt klar. I den beskrivning av postmarknaden som görs här omfattas befordran av olika typer av skrivna meddelanden och lättare gods. Med utgångspunkt från den verksamhet som Posten bedriver görs en beskrivning av respektive delmarknad. Olika former av kringtjänster vid sidan av den fysiska distributionen behandlas inte.

Den i postlagen definierade postverksamheten, dvs. regelbunden befordran mot avgift av brev eller av brev och paket, utgör endast en del av den faktiska

postmarknaden.

I detta kapitel beskrivs Postens befordran av postförsändelser och den konkurrens bolaget möter på de olika delmarknaderna. Posten AB är moderbolag i postkoncernen. Brev- och paketdistribution, liksom kontorsrörelsen bedrivs i dotterbolag. Sedan Posten förlorat ensamrätten till brevbefordran och statliga betalningar agerar Posten på helt avreglerade marknader. Den faktiska konkurrens Posten möter skiftar dock från delmarknad till delmarknad även om Posten har en dominerande ställning i flertalet fall.

Konkurrensen från substitut till den traditionella postbefordran redovisas inte. Andra kommunikationsformer, t.ex. telefax, elektronisk kommunikation (EDI, eMail m.m.), utövar för närvarande ett större konkurrenstryck på Posten än konkurrensen från andra operatörer på postmarknaden.

Brevbefordran

Med brev avses enligt postlagen postförsändelser som är inneslutna i kuvert eller annat omslag och som väger högst 2 kg. Vykort, brevkort och liknande försändelser jämställs med brev vid tillämpningen av postlagen. För närvarande finns det fyra anmälda postoperatörer på den svenska postmarknaden, Posten, CityMail Sweden AB, Svensk Direktreklam AB och City & Financial Sweden AB. Ytterligare företag har vänt sig till Post- och telestyrelsen och förhört sig om vilka regler som gäller för anmälan som postoperatör.

Posten är det helt dominerande företaget på postmarknaden. Posten och CityMail Sweden AB befordrar närmare 100 procent av de anmälningspliktiga postvolymerna i Sverige. Posten är den enda postoperatören som befordrar alla typer av brevförsändelser över hela landet. Befordringskedjan omfattar allt från inlämning av enskilda brev i brevlådor, sortering och transport till utdelning. Distributionen är rikstäckande och sker varje arbetsdag med undantag för de drygt 1 500 hushåll som har postservice 1–4 dagar per vecka. Posten har två distributionsströmmar för inrikes brevförsändelser, A-post och B-post. A-post innebär att försändelsen delas ut nästa vardag medan B-post innebär att försändelsen delas ut senast tre dagar efter inlämnandet.

CityMail Sweden AB befordrar försorterade försändelser i Stockholmsområdet. Försändelserna delas ut fyra dagar i veckan enligt ett schema som innebär att varje hushåll kan nås två dagar i veckan. I samband med Postens förvärv av dåvarande CityMail AB våren 1995 beslöt parterna att en utredning om bolagets framtida verksamhet skulle genomföras. Slutrapporten publicerades den 14 november 1995. I rapporten gjordes bedömningen att det inte fanns en god prognos för den fortsatta verksamheten inom ramen för befintlig affärsidé. Bolaget försattes vid slutet av år 1995 i konkurs. Företaget har emellertid under det nya namnet CityMail Sweden AB och med delvis nya ägare fortsatt rörelsen. Det är sedan början av år 1996 åter verksamt i Stockholmsområdet och expanderar för närvarande sin verksamhet till Göteborg och Malmö.

Svensk Direktreklam AB befordrar främst oadresserade försändelser i större delen av landet. I begränsad omfattning befordras även adresserade försändelser. Bolaget är uppbyggt av lokala franchiseföretag och når för närvarande ca 3,9 miljoner av landets totalt 4,2 miljoner hushåll genom den egna distributionsorganisationen. Företaget erbjuder dock rikstäckning och köper därvid distributionstjänster av Posten för de delar av landet det inte självt täcker.

City & Financial Sweden AB befordrar främst adresserade försändelser från företag

på de finansiella marknaderna i London till motsvarande företag i Stockholm.

Det har förflutit mer än tre år sedan Postverket förlorade ensamrätten till brevbefordran. Endast ett fåtal operatörer har etablerat sig på marknaden. Två operatörer påbörjade sin verksamhet redan innan Postverkets ensamrätt avvecklades, CityMail AB och Distributionskanalen i Skaraborg AB. Dessa bolag har försatts i konkurs. CityMail Sweden AB bedriver dock som beskrivits ovan fortfarande sin verksamhet enligt företagets ursprungliga affärsidé. Övriga operatörer har endast i mycket liten omfattning distribuerat adresserade försändelser. Antalet operatörer på denna marknad kan dock komma att öka de närmaste åren. Post- och telestyrelsen har under den senaste tiden fått förfrågningar från potentiella operatörer såväl vad gäller inrikes befordran som gränsöverskridande befordran.

Befordran av oadresserade försändelser

Befordran av oadresserade försändelser omfattar främst reklam som delas ut direkt till konsumenterna. En annan form av oadresserade försändelser utgörs av samhällsinformation.

Denna del av marknaden är till stor del uppdelad mellan Posten och Svensk Direktreklam AB. Förutom dessa företag finns ett antal mindre företag som befordrar oadresserade försändelser i vissa delar av landet (t.ex. Kompassnål AB i södra Sverige).

Tidningsbefordran

Tidningsmarknaden i Sverige kan delas in i följande tre grupper:

– Dagstidningar, vilka når mottagarna väsentligen genom befordran som utförs av särskilda distributionsbolag eller, i de delar av landet dessa inte täcker, av Posten genom sitt lantbrevbärarsystem.

– Facktidningar som nästan uteslutande utgörs av tidningar som är abonnerade. Facktidningarna är helt beroende av Posten för befordran.

– Veckotidningar som distribueras dels som lösnummersålda exemplar, dels som prenumerationer. De prenumererade exemplaren (uppskattningsvis 60 procent av den totala upplagan) befordras i stort sett uteslutande av Posten.

Dessa gruppers distributionsproblem ser olika ut. Gemensamt är dock att de för sin distribution till den enskilda mottagaren anlitar distributörer med ett stort täckningsområde.

Distribution av dagstidningar

I dag sköts den rikstäckande distributionen av dagstidningar av i huvudsak tre distributörer: Tidningstjänst AB, Pressens Samdistribution AB samt Posten. Tidningstjänst AB ingår i Postkoncernen. Företaget är verksamt över hela landet och befordrar de lokala tidningarna och rikstidningarna. Pressens Samdistribution AB är ett helägt dotterbolag till Pressens Samdistributions Ekonomiska Förening. Medlemmar i föreningen är dagstidningarna. Liksom Tidningstjänst AB är företaget verksamt över hela landet. Posten täcker via sin lantbrevbäring, utdelning i postboxar och utdelning genom vanliga brevbärare de områden i landet som inte nås av de

övriga tidningsdistributörerna.

Vidare finns två regionala företag, nämligen Pressens Morgontjänst AB i Stockholm som ägs av Svenska Dagbladet och Dagens Nyheter och Tidningsbärarna KB i Skåne som ägs av ett antal skånska tidningar. De olika distributörerna delar ut samtliga dagstidningar som ingår i samdistributionen inom deras respektive distributionsområde.

I regel delas tidningar ut sju dagar i veckan. Undantaget gäller lantbrevbärare som inte delar ut tidningar på söndagar. På orter, där lokal lördagstidning saknas, sker inte heller någon utdelning på lördagar genom Posten. Inom vissa distributionsområden på landsbygden blir således tidningsdistributionen beroende av den allmänna postservicen.

Konkurrens råder främst mellan de båda dominerande företagen Tidningstjänst AB och Pressens Samdistribution AB. Företagen konkurrerar om geografiska områden och inte om distributionen av enskilda tidningar. I första hand handlar det om att slå vakt om, och bevaka de marknadsandelar respektive distributör redan har. En av anledningarna till att konkurrensen inriktats på geografiska områden är att samdistribution är en förutsättning för att få del av det stöd som betalas ut till tidningar som samdistribuerar.

På förslag av 1967 års pressutredning infördes år 1969 ett samdistributionsstöd för att få till stånd en fungerande samdistribution. Enligt 1967 års pressutredning saknade de upplagemässigt dominerande tidningarna på orten tillräckliga incitament för att ingå i samdistribution med ortens övriga tidningar. Avsikten med stödet, som fortfarande tillämpas, är att genom ekonomiska stödåtgärder stimulera de olika tidningsföretagen till att samdistribuera sina tidningar och på så sätt dela på och samtidigt sänka den totala kostnaden för distributionen.

Befordran av facktidningar, veckotidningar m.m.

Adresserade medlemstidningar/tidskrifter och andra fack- och specialtidskrifter är för distributionen praktiskt taget helt beroende av Posten. Dessa tidningar/tidskrifter är till övervägande delen abonnerade och endast mindre del av upplagorna säljs som lösnummer. Även majoriteten av veckotidningarna är abonnerade. Inom Stockholmsområdet befordrar dock City Mail Sweden AB tidningar till vissa hushåll. Det förekommer att Svensk Direktreklam AB svarar för befordran av tidningar/tidskrifter, dock i mycket begränsad utsträckning.

Posten ansvarar endast för själva befordran och svarar normalt sett inte för kringtjänster såsom sortering, buntning och säckning. Tryckerierna själva ansvarar för denna del av distributionen och ser till att tidskrifterna levereras till inlämningsställen för vidarebefordran genom postoperatörens försorg. Kundvillkoren är baserade på att kunden själv utför dessa moment. När operatören undantagsvis utför dem är det som ett tillägg till standardtjänsten.

Posten skiljer i sin prissättning mellan marknadstidningar och posttidningar. Posttidningsportot är det lägsta och förmånligaste porto som gäller för adresserad post jämfört med andra adresserade försändelser. För att falla in under begreppet posttidning ställs särskilda krav på dessa tidningar. Två grundläggande förutsättningar är att tidningen skall ha ett utgivningsbevis för periodisk skrift, utfärdat av Patent- och registreringsverket, och vara införd i Postens tidningsregister. Huvudsyftet med tidningen får inte vara att sprida reklam eller att marknadsföra ett företags produkter, tjänster eller dylikt. För att bli införd i tidningsregistret får därför högst 75 procent av tidningens innehåll utgöra reklam och högst 25 procent får bestå

av reklam för några få företag. Posten tar ut en särskild registreringsavgift för posttidningar samt en årlig grundavgift.

De tidningar som distribueras som marknadstidningar är dels tidningar som inte uppfyller kriterierna för posttidning, dels tidningar som visserligen uppfyller kriterierna, men vilkas utgivare inte gjort anspråk på att få tidningen distribuerad som posttidning.

Paketbefordran

Med paket avses enligt postlagen adresserade försändelser som väger mer än 2 kg men högst 20 kg. Det intervallet motsvaras inte av någon marknadsdefinition som tillämpas av godstransportföretagen och det är därför inte möjligt att få tillförlitliga uppgifter om marknadsandelar i detta intervall.

Paketmarknaden kännetecknas av hård konkurrens och det finns konkurrerande företag över hela landet.

När det gäller inrikes godstrafik domineras marknaden av tre företag. Dessa är Posten, Bilspedition AB och ASG AB. Posten är dock den dominerande operatören för befordran av gods i lägre viktklasser. Konkurrerande företag tillhandahåller enligt Posten av lönsamhetsskäl inte en lika långtgående befordran som detta bolag.

Posten är i huvudsak verksamt på marknaden för befordran av försändelser upp till 35 kg. Posten varierar sitt tjänsteutbud vad gäller dels tiden för befordran, dels servicegraden i övrigt. Ungefär hälften av försändelserna avser befordran från och till postkontor eller lantbrevbärare. Leverans från dörr till dörr kan erhållas som en tilläggstjänst. Andelen paket som levereras från dörr till dörr ökar stadigt medan antalet paket som distribueras från och till postkontor eller lantbrevbärare halverats på tio år. Paket från privatpersoner utgör ca två procent av antalet paket.

ASG AB och Bilspedition AB befordrar främst paket från företag till företag i hela landet.

Bilspedition AB har ett dotterbolag Privpak AB som befordrar postorderpaket via drygt 800 utlämningsställen över hela landet såsom bensinstationer och livsmedelsaffärer. Därutöver befordrar postorderföretaget Ellos paket via ca 150 ICAbutiker främst i Syd- och Mellansverige. Det är ASG som svarar för distributionen till ICA-butikerna.

Ändringar i postlagen m.m.

Grundläggande postservice

Regeringens förslag: Den grundläggande postservicen skall utvidgas till att omfatta samtliga adresserade försändelser upp till 20 kg och inte som nu endast brev och paket. Härigenom kommer även adresserade, men icke inneslutna försändelser upp till 2 kg, som exempelvis tidningar och tidskrifter att omfattas av begreppet. Det skall finnas en rikstäckande postservice som innebär att det skall vara möjligt att få enstaka försändelser befordrade till alla oavsett adressort till enhetliga och rimliga priser.

Enstaka paket till och från privatpersoner och företag kommer därmed att omfattas av kraven på enhetliga och

rimliga priser. Det skall därvid finnas möjlighet att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot. Den fastlagda grundläggande postservicen bör säkerställas i ett nytt avtal med Posten. Det skall framgå av avtalet att servicen även fortsättningsvis i normalfallet skall tillhandahållas dagligen (helgfri måndag till fredag). Det nya avtalet bör gälla under fem år och förlängas med ytterligare fem år om ingen uppsägning sker senast tolv månader före avtalets utgång. Posten skall kunna upphöra med tjänster inom ramen för den grundläggande postservicen under förutsättning att motsvarande åtagande kan avtalas med annan operatör.

Promemorians förslag:

Överensstämmer med

regeringens.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till den föreslagna utvidgningen av den grundläggande postservicen. Några remissinstanser bl.a. SEKO och TCO anser att även elektroniska meddelanden bör omfattas eftersom expansionen och konkurrensen på postmarknaden främst kommer från dessa. Flera remissinstanser anser att skälen för utvidgningen behöver utvecklas. Konkurrensverket påpekar att det för företag som står inför ett beslut att träda in på en marknad är viktigt att få kännedom om vilka förutsättningar och regler som gäller på denna.

Skälen för regeringens förslag: I postlagen anges de övergripande kraven för den grundläggande postservice som skall finnas i landet. Enligt postlagen skall det finnas en rikstäckande postservice som innebär att brev och paket kan nå alla oavsett adressort. Det skall finnas möjlighet för alla att få brev befordrade till enhetliga och rimliga priser.

Privatpersoner skall också ha möjlighet att få paket befordrade till enhetliga priser.

Posten har i ett avtal om särskilda åtaganden förbundit sig att upprätthålla denna postservice. Utöver de grundläggande kraven i postlagen innehåller avtalet ett antal ytterligare krav och preciseringar avseende omfattningen av den grundläggande postservicen. Avtalet mellan staten och Posten innebär att Posten skall tillhandahålla en daglig och rikstäckande postservice i enlighet med följande kriterier:

– En god och grundläggande service skall ges till såväl stora som små kunder i hela landet. Kundernas efterfrågan bör vara styrande. Förändringar av servicens utformning i glesbygd bör ske varsamt.

– I normalfallet skall alla oavsett adressort ha tillgång till postutdelning fem dagar i veckan (helgfri måndag till fredag). Antalet hushåll (ca 1 500) utan daglig postservice

bör inte öka.

– Brevbefordran skall tillhandahållas med hög tillförlitlighet enligt kundernas efterfrågan. Enstaka försändelser skall befordras till rimliga och för respektive viktklass enhetliga priser.

– Paketbefordran från privatpersoner skall tillhandahållas till priser som är enhetliga för enstaka försändelser i respektive viktklass.

Det är av avgörande betydelse för såväl privatpersoner som företag och organisationer att det finns en fungerande postservice i alla delar av landet. Dessa kundgrupper kan och bör ställa krav på att kunna få olika former av postförsändelser distribuerade till en adressat oavsett adressort. Den nuvarande omfattningen av den grundläggande postservicen enligt postlagen och avtalet mellan staten och Posten säkerställer vissa av de viktigaste posttjänsterna. Ett antal frågor kan dock väckas mot bakgrund av den nuvarande regleringen:

– Bör statsmakterna säkerställa att även paket kan distribueras till rimliga priser på samma sätt som gäller för brev ?

– Skall avsändarna kunna ställa krav på att få adresserade tidningar, tidskrifter och kataloger m.m. distribuerade även om dessa inte är inneslutna i ett kuvert eller annat omslag ?

– Bör kravet på enhetliga priser gälla även för företag ?

– Bör statsmakterna säkerställa att det finns möjlighet att försäkra en försändelse och få kvittens på att den nått mottagaren ?

– Bör nya helt eller delvis icke-fysiska kommunikationsformer (t.ex. hybridpost och EDI) omfattas av den grundläggande postservicen ?

När det gäller den sista frågan så kan följande anföras: Den nuvarande postregleringen har avgränsats till att omfatta enbart fysisk befordran av olika försändelser. Några remissinstanser bl.a. SEKO och TCO anser att eftersom konkurrensen och utvecklingsmöjligheterna finns på den elektroniska marknaden så bör dessa tjänster innefattas i den grundläggande servicen. Regeringen delar inte denna uppfattning. Även om den tekniska utvecklingen successivt medför att nya kommunikationsformer introduceras kommer det under överskådlig tid finnas behov av fysisk distribution av brev och paket. Postlagen bör därför även i fortsättningen ta sikte på att säkerställa den traditionella postservicen. Det

faktum att postoperatörer etablerar sig på marknader utanför den traditionella postverksamheten för att bemöta den ständigt växande konkurrensen är inte tillräckliga skäl för att nu vidga begreppet grundläggande postservice mer än vad som föreslås.

Anledningen till att de övriga frågeställningarna inte i större omfattning aktualiserats tidigare är med stor sannolikhet att Posten tillhandahåller dessa tjänster även utan uttalade krav från statsmakterna eftersom rikstäckning och ett brett tjänsteutbud ingår i Postens affärsidé. Även om t.ex. tidningar, som inte är inneslutna i kuvert eller annat omslag, inte ingår i den grundläggande postservicen så tillhandahåller Posten en rikstäckande befordran av tidningar. Posten befordrar t.ex. morgontidningar i de delar av landet som inte täcks av någon annan tidningsdistributör.

Enligt regeringens mening föreligger ett behov av att utvidga den grundläggande postservicen till i princip den omfattning Posten tillhandahåller i dag. Det är otillfredsställande att ha ett regelverk som förutsätter att Posten på lång sikt upprätthåller en rikstäckande servicenivå som överstiger den av statsmakterna fastlagda nivån. Posten konkurrerar med såväl nya kommunikationsformer som med andra postoperatörer och det är inte självklart att Posten i denna konkurrenssituation även fortsättningsvis kommer att tillhandahålla en lika omfattande service. Den dag postoperatörerna inte tillhandahåller möjligheten att exempelvis befordra tidningar eller paket till rimliga priser har staten i princip övergett kravet på att upprätthålla en tillfredsställande postservice för alla.

Den i lag fastlagda grundläggande postservicen bör omfatta samtliga adresserade försändelser upp till 20 kg och inte som nu enbart brev och paket. Det skall vara möjligt att få enstaka försändelser befordrade till alla oavsett adressort (rikstäckande postservice). Denna service skall erbjudas till enhetliga och rimliga priser. Därutöver skall det finnas möjlighet att försäkra en försändelse och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse tagits emot.

Härigenom kommer begreppet grundläggande postservice även omfatta adresserade, men icke inneslutna försändelser upp till 2 kg, som exempelvis tidningar och tidskrifter. Enligt förslaget skall enstaka försändelser distribueras till enhetliga och rimliga priser inom respektive viktklass. Kravet på rimliga priser utvidgas härigenom till att omfatta även enstaka paket till och från privatpersoner och företag. Därutöver kommer kravet på enhetliga priser nu även omfatta företag.

Vid bedömningen av vad som är rimliga priser bör i första hand användarnas synvinkel beaktas. Statens ansvar är att tillförsäkra den enskilde både som privatperson och som företagare en möjlighet att få sina försändelser distribuerade utan att kostnaden för denne blir alltför betungande. Vid bedömningen bör hänsyn tas även till kostnaden för att

tillhandahålla tjänsterna. Kravet på enhetliga och rimliga priser utgör inget hinder för postoperatörerna att ge olika former av rabatt som exempelvis kan baseras på försändelsens utdelningsadress eller att försändelserna försorterats. På så sätt säkerställs att privatpersoner och företag tillhandahålls en grundläggande postservice oavsett i vilken del av landet de har sitt hemvist samt att den service som erbjuds även i ekonomiskt hänseende är tillgänglig för alla. Detta innebär inte att den postoperatör som tillhandahåller den grundläggande postservicen måste erbjuda service som innebär en distribution från dörr till dörr. Lagtextens begrepp inbegriper en basservice enligt Postens nuvarande utdelningssystem med brevlådesamlingar och befordran av paket till postkontor/lantbrevbärare m.m. Övriga tjänster kan som i dag erbjudas som tilläggstjänster.

Det yttersta ansvaret att säkerställa den rikstäckande och grundläggande postservicen ligger hos staten och det åligger staten att se till att det finns ett eller flera företag som tillsammans åstadkommer en rikstäckande postservice. För att detta skall kunna ske på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt är det nödvändigt att staten i sin roll som övervakare av postmarknaden har erforderlig insyn i berörda företags redovisningsprinciper och kostnadskalkyler.

Möjligheten att försäkra en försändelse och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot fyller en viktig samhällsfunktion. Utan denna möjlighet är det svårt att bevisa att ett brev verkligen blivit skickat och mottaget eller att innehållet betingar ett visst värde.

Regeringen avser att säkerställa den i lagen fastställda grundläggande postservicen i ett avtal mellan staten och Posten. Det bör framgå av avtalet att servicen i normalfallet skall tillhandahållas dagligen (helgfri måndag till fredag). Det nya avtalet bör vara femårigt. Avtalet förlängs med ytterligare fem år om ingen uppsägning sker senast 12 månader före avtalets utgång.

Det bör framgå av avtalet att försändelsernas minimi- och maximimått är de som fastställts i Världspostfördraget om brevförsändelser respektive Världspostföreningens avtal om paket (de senaste fastställda av världspostkongressen i Seoul år 1994).

De preciseringar av service och kvalitet, vad som avses med daglig service samt antalet hushåll utan daglig service som anges i det nuvarande avtalet bör ingå även i ett nytt avtal. Därutöver bör det framgå att samtliga tjänster skall tillhandahållas med hög tillförlitlighet enligt kundernas efterfrågan.

Ett viktigt servicekrav är att antalet hushåll som saknar daglig postservice inte bör öka. I avtalet mellan staten och Posten anges att ca 1 800 fasta hushåll saknar daglig post- och kassaservice. Denna uppgift grundades på en grov

uppskattning. I juni 1994 redovisade Posten utfallet av en noggrann kartläggning av antalet hushåll utan service samt en bedömning av förändringar fram t.o.m. år 1996. Enligt denna redovisning saknade 1 529 hushåll postservice fem dagar i veckan (vilket bedömdes ha varit oförändrat sedan en lång tid tillbaka). Detta antal bedöms vara oförändrat t.o.m. år 1996. Som redovisats tidigare bör det i avtalet mellan staten och Posten framgå att antalet hushåll utan daglig postservice inte bör öka. Avtalet mellan staten och Posten bör utgå från den nya redovisningen. Fördelningen av antalet hushåll utan daglig service per region redovisas i en bilaga till Post- och telestyrelsens rapport, Postmarknaden i Sverige och rikstäckande kassaservice – en beskrivning 1995-08-31.

En annan viktig kvalitetsaspekt är i vilken utsträckning brev kommer fram inom utlovad tid. Enligt Postens undersökningar har andelen brev som distribuerats i tid utvecklats enligt följande:

Typ av brev 1993 1994 1995 Brev 96,0% 96,4% 96,7% Ekonomibrev 95,9% 95,9% 96,0%

Posten skall vidare på samma sätt som anges i det nuvarande avtalet förbinda sig att mot kostnadsbaserad ersättning utföra beredskapsåtgärder för totalförsvaret samt i sin verksamhet ta hänsyn till de funktionshindrades behov av särskilda posttjänster.

Ett avtal innebär inte att man kan utesluta att andra operatörer kan komma att tillhandahålla vissa tjänster som ingår i den grundläggande postservicen som måste tillhandahållas av Posten. Detta kan komma att innebära att Posten på grund av minskade intäkter inom de områden där konkurrensen utvecklas anser att dessa tjänster inte längre kan tillhandahållas av Posten, i hela eller delar av Sverige då det finns ett fungerande alternativ.

Då Posten föreslås upprätthålla den utvidgade grundläggande postservicen utan ersättning bör Posten ges möjlighet att upphöra med de tjänster som säkerställs av andra operatörer. I det fall Posten önskar begränsa sina skyldigheter enligt avtalet skall Posten, så snart de anser det nödvändigt, anmäla detta till regeringen. En förutsättning för en sådan begränsning är dock att motsvarande åtagande avtalas med annan operatör. Ett sådant avtal bör dock ingås endast om operatören långsiktigt kan säkerställa servicen.

Som redovisas i följande avsnitt kan Posten vidare bli helt befriad från skyldigheten att tillhandahålla den grundläggande postservicen utan ersättning. Till denna del skall det i det nya avtalet finnas en särskild uppsägningsbestämmelse.

Vidare bör nuvarande avtalsparagraf beträffande Postens

skyldighet att samråda och informera om ändringar i postnummersystemet ingå i det nya avtalet. Denna skyldighet innebär att Posten åtar sig att samråda med övriga intressenter i postnummersystemet och i god tid före genomförandet informera om planerade förändringar i postnummersystemet. Regeringen bör bemyndigas att träffa avtal med Posten AB om postnummersystemet.

Några remissinstanser, bl.a. Konkurrensverket, pekar på behovet av en precisering av begreppen i lagen. Regeringen delar inte denna bedömning. Det ankommer emellertid på Postoch telestyrelsen med sina kunskaper om postmarknaden och inom ramen för sin tillsynsverksamhet, att tolka innebörden av de olika begreppen och utge kompletterande föreskrifter. Postoch telestyrelsen skall bedöma huruvida operatörernas verksamhet bedrivs i enlighet med de krav som anges i lagen. Myndigheten bör även ta ställning till om det kan finnas behov av att närmare definiera begreppen.

Ersättning för upprätthållande av grundläggande

postservice

Regeringens bedömning: Det är regeringens avsikt att

Posten i det nya avtalet skall åta sig att tillhandahålla den grundläggande postservicen utan ersättning. Om förhållandena på postmarknaden förändras så att Posten inte längre förmår upprätthålla denna service bör bolaget befrias från denna förpliktelse i avtalet eller få ersättning för denna. Post- och telestyrelsen bör i ett sådant fall upphandla den grundläggande postservicen. Regeringen kommer då att återkomma till riksdagen med förslag om att de tillståndspliktiga postoperatörerna skall åläggas genom en särskild lag att betala en avgift som skall finansiera denna service.

Promemorians förslag: I promemorian föreslås att ett bemyndigande intas i lagen för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om skyldighet för tillståndspliktiga operatörer att betala en avgift för upprätthållande av den grundläggande postservicen.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till en solidarisk finansiering av den grundläggande postservicen om behov skulle uppstå. Några anser att finansieringen skall ske via statsbudgeten.

Vissa instanser påpekar behovet av en djupare analys av förslaget.

Hovrätten för Övre Norrland och Kammarrätten i Göteborg

anser att avgiften torde vara en skatt.

Skälen för regeringens bedömning: För närvarande utgår ingen ersättning till Posten för att upprätthålla den

grundläggande postservicen. Postverket ansåg före bolagiseringen att Posten hade förutsättningar att upprätthålla den servicen utan ersättning.

I samband med bolagiseringen av Postverket anförde regeringen dock att en förändrad konkurrenssituation kunde komma att innebära att Postens förmåga att tillhandahålla den grundläggande postservicen försämrades. Det kunde mot denna bakgrund visa sig nödvändigt att framöver ändra systemet med anmälningsplikt till ett tillståndssystem. Möjlighet ges då att ålägga postoperatörer vissa uppdrag eller avgiftsbelägga postverksamheten som ett medel att uppnå de politiska mål som ställs på postverksamheten. Alla postoperatörer kunde med ett sådant system solidariskt vara med och bidra till den grundläggande postservicen (prop. 1993/94:38 s. 69).

I förra årets budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 7, bet. 1994/95:TU25, rskr. 1994/95:376) aviserade regeringen att den hade för avsikt att utreda möjligheterna till en solidarisk finansiering av de regionala och sociala kostnaderna i samband med upprätthållandet av en fungerande postservice genom avgifter från samtliga operatörer som är verksamma på marknaden.

Kostnaden för Posten att upprätthålla den grundläggande postservicen i hela landet är mycket svår att beräkna. I departementspromemorian Postens konkurrensförutsättningar (Ds 1991:44) redovisades att det dåvarande Postverket hade beräknat kostnaden för att tillhandahålla rikstäckning och övernattbefordran till i storleksordningen 1,3 miljarder kronor. Samtidigt framhölls att Postens rikstäckande nät och förmåga att tillhandahålla totallösningar för sina kunder var av betydande värde. Denna beräkning har ifrågasatts av olika parter men skall ses som ett första försök att beräkna kostnaden för den grundläggande postservicen.

Det saknas i dagsläget en vedertagen princip för att beräkna kostnaderna för s.k. ”universal services” (grundläggande posttjänster) på postområdet såväl i Sverige som internationellt. Även om man delvis kommit längre på teleområdet så finns motsvarande problem där.

Det finns i princip två metoder att finansiera de icke kommersiellt lönsamma delarna av den grundläggande servicen: korssubventionering (t.ex. från monopolsektorer) eller bidrag (via statsbudgeten eller någon form av fond som täcks med avgifter från operatörer på marknaden).

Sverige är ett av de få länder i världen som inte valt att låta en formell monopolsektor finansiera den grundläggande postservicen. Förutom Sverige har Argentina, Finland och Nya Zeeland avskaffat tidigare monopol. Ett stort antal länder har trots en monopolsektor (vilka tjänster som omfattas av monopolet skiftar mellan olika länder) inte lyckats uppnå lönsamhet totalt sett för postverksamheten utan underskotten täcks på olika sätt via statsbudgeten. Oavsett vilken metod som valts för att finansiera den grundläggande postservicen saknas allmänt accepterade beräkningsmetoder som går att tillämpa i praktiken. På flera håll har försök gjorts att uppskatta kostnaden. I Australien skall kostnaden för ”universal services” redovisas av den offentliga postoperatör som är ansvarig för denna service. De genomförda beräkningarna i Australien har dock ifrågasatts såväl nationellt som internationellt.

Att garantera själva rikstäckningen utgör i sig inget problem då det alltid finns operatörer som är beredda att utföra de olika tjänsterna. Ett praktiskt exempel är de nationella expresstjänsterna vilka tillhandahålls i hela landet av operatörer på frivillig basis. Det är dock kravet på rimliga respektive enhetliga priser som utgör de avgörande restriktionerna. Det har i andra länder visat sig att det är lätt

att få en operatör som åtar sig att befordra brev över hela landet. Emellertid kan de kunder som vill ha ett brev distribuerat till en mindre, avlägsen ort komma att avkrävas ett pris som i praktiken gör det omöjligt att utnyttja tjänsten.

Utgångspunkten för en beräkning av den kostnad som Posten bör få ersättning för är den grundläggande postservice som bolaget förbinder sig att utföra och de intäkter respektive kostnader detta genererar. Ett teoretiskt angreppssätt är att jämföra den postservice som åläggs bolaget med de tjänster och villkor bolaget skulle antas tillhandahålla av strikt affärsmässiga skäl. Det är dock förenat med stora svårigheter att faktiskt beräkna denna ”kostnad”, t.ex. vilken prisstruktur som är den företagsekonomiskt optimala. En återkommande synpunkt är att en enhetlig prissättning för enstaka försändelser är en riktig prissättning även ur bolagets perspektiv. Frågan är dock på vilken nivå bolaget skulle sätta priserna. Vidare återstår frågan om vissa mer avlägsna delar av landet skulle förlora den dagliga servicen etc. Sist men inte minst ställer denna typ av beräkningar mycket stora krav på Postens redovisningssystem och dess kalkylmetoder.

Posten är och kommer under överskådlig framtid att vara den helt dominerande aktören på den traditionella postmarknaden. Det avgörande hotet mot distributionen av fysiska postförsändelser kommer i första hand från nya kommunikationsformer. De övriga operatörer som agerar på brevmarknaden, dvs. den delmarknad för vilken Postverket hade ensamrätt, kommer troligen även fortsättningsvis att hantera begränsade volymer. Detta innebär dels att dessa operatörer troligen inte kommer att innebära något större hot mot Postens förmåga att upprätthålla den grundläggande postservicen, även om de inom vissa segment kan bli förhållandevis stora, dels att underlaget för eventuella avgifter från dessa operatörer till statskassan för att finansiera servicen blir obetydligt. Det finns dock inga garantier för att dessa förhållanden kommer att råda i framtiden. Statsmakterna bör därför säkerställa att en grundläggande postservice upprätthålls långsiktigt.

Det är regeringens avsikt att Posten i det nya avtalet skall åta sig att tillhandahålla den grundläggande postservicen utan ersättning. Skulle det emellertid visa sig att förhållandena på postmarknaden förändras i sådan omfattning att Posten inte kan upprätthålla denna service genom korssubventionering från de lönsamma till de olönsamma delarna av nätet bör avtalet ändras så att bolaget befrias från plikten att tillhandahålla den grundläggande postservicen eller ges ersättning för denna. Det nya avtalet kommer att ge Posten en möjlighet att, när som helst under avtalstiden säga upp avtalet i den delen om bolaget inte kan upprätthålla den grundläggande servicen. Ett års uppsägningstid skall därvid gälla. Det får förutsättas att Posten kan redovisa erforderliga

grunder för uppsägningen.

Om det blir aktuellt med någon form av ersättning till en eller flera postoperatörer för den grundläggande postservicen bör denna enligt regeringens mening finansieras genom en avgift som tas ut av de operatörer som är tillståndspliktiga enligt postlagen.

I departementspromemorian föreslås att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer ges ett bemyndigande att föreskriva om skyldighet för den som bedriver tillståndspliktig postverksamhet att betala en avgift för att säkerställa den grundläggande postservicen. Syftet med förslaget är att skapa förutsättningar att vid behov snabbt kunna inrätta ett system med solidarisk finansiering av den grundläggande postservicen. I promemorian förutskickas att den föreslagna avgiften kan vara att bedöma som en skatt i regeringsformens mening. Frågan borde därför övervägas ytterligare vid den fortsatta beredningen av ärendet.

I regeringsformen (RF) definieras inte begreppen skatt och avgift närmare. I förarbetena utvecklar dock departementschefen skillnaderna något och uttalar att (prop. 1973:90 s. 213) en skatt karakteriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation. Med avgift förstås vanligen en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Det uttalas vidare (a. prop s. 219) att man i allmänhet har att göra med en avgift i RF:s bemärkelse endast om ett specificerat vederlag utgår för den erlagda penningprestationen. Även i vissa andra fall får dock en penningpålaga anses ha karaktär av avgift och inte skatt. Ett sådant fall föreligger när penningprestationen tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler.

För den avgift som tas ut av postoperatörerna utgår ingen motprestation, vare sig direkt till den avgiftsbetalande operatören eller till branschen som helhet i form av bidrag eller i annat näringsreglerande syfte. Avgiften är i stället avsedd att finansiera ett viktigt samhällsintresse som kommer enskilda och företag i hela landet tillgodo. En avgift som tas ut på detta sätt är därmed att betrakta som en skatt. Som en följd härav måste de närmare formerna för uttaget, skattesats m.m. bestämmas genom lag. Det föreligger inte heller någon möjlighet för riksdagen att delegera sin beslutsbefogenhet i detta avseende.

Promemorians förslag är således inte förenligt med regeringsformen. Regeringen avser därför inte att gå vidare till riksdagen med promemorians förslag i denna del.

Med hänsyn till de konstitutionella förutsättningarna för den avsedda avgiften kommer regeringen inte nu att lägga fram något förslag om en avgiftsfinansiering av den grundläggande postservicen. Skulle det visa sig att förhållandena på postmarknaden förändras i sådan omfattning att Posten inte

längre kan upprätthålla denna service utan ersättning och därför sagt upp avtalet i den delen avser regeringen dock att återkomma till riksdagen med förslag om en särskild skattelag. En sådan lag kommer enligt regeringens nuvarande bedömning att innebära en skyldighet för de enligt postlagen tillståndspliktiga postoperatörerna att betala en avgift för att säkerställa den grundläggande postservicen och innehålla erforderliga bestämmelser om avgiftsuttaget m.m. Avgiften bör tas ut i förhållande till operatörens omsättning eller på annan likvärdig objektiv grund.

För att närmare kunna bestämma avgiftsuttaget måste de tillståndspliktiga operatörer som vill komma i fråga vid en upphandling, vid behov särredovisa intäkter och kostnader för de tjänster som enligt postlagen är hänförliga till den grundläggande servicen. Post- och telestyrelsen skall i denna situation upphandla den grundläggande postservicen i likhet med vad som föreslås i denna proposition rörande den rikstäckande kassaservicen.

Bedrivande av postverksamhet

Regeringens förslag: Tillståndsplikt införs för den som vill bedriva postverksamhet i Sverige. Kravet på tillstånd möjliggör en förhandsgranskning av de företag som ansöker om tillstånd.

Kraven på den som bedriver postverksamhet skall vara desamma som nu gäller enligt 5 § postlagen.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser är positiva till ett tillståndsförfarande eftersom det innebär en bättre kontroll av marknaden och en säkerhet för postoperatörernas kunder.

Post- och telestyrelsen, Posten, Riksrevisionsverket och Konkurrensverket m.fl. ifrågasätter dock behovet av den

föreslagna tillståndsplikten. De anser att dagens system med anmälningsplikt tillgodoser dessa krav. Vidare anser vissa remissinstanser att ett tillståndskrav kan utgöra ett etableringshinder och att detta är en främmande företeelse på en avreglerad marknad.

Skälen för regeringens förslag: Enligt postlagen får postverksamhet bedrivas först efter anmälan hos Post- och telestyrelsen. Med postverksamhet avses i lagen regelbunden befordran mot avgift av brev eller av brev och paket. Brev avser adresserade postförsändelser som är inneslutna i kuvert eller annat omslag och som väger högst 2 kg. Vykort, brevkort och liknande försändelser jämställs med brev vid tillämpningen av lagen. Med paket avses adresserade postförsändelser som väger mer än 2 men högst 20 kg.

Postverksamhet skall bedrivas enligt förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och, när det gäller

befordran av brev, så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls. Verksamheten står under tillsyn av Post- och telestyrelsen.

Väl fungerande postkommunikationer spelar en stor roll såväl för samhällsfunktioner av skilda slag som för företag och privatpersoner i hela landet. Det är också nödvändigt att kunna anförtro postbefordringsföretag särskilda samhällsuppgifter, t.ex. medverka vid allmänna val samt ombesörja delgivning och vissa uppgifter i samband med folkbokföring. Det är visserligen i huvudsak Posten som hittills anförtrotts dessa uppgifter. Kretsen av företag som har möjlighet att åta sig sådana uppgifter i framtiden kan emellertid komma att vidgas. Postbefordringsföretag befordrar också sammantaget stora ekonomiska värden. Det är därför av väsentlig betydelse att de företag som verkar på brevmarknaden uppfyller de krav som lagen ställer och att allmänheten kan lita på detta. Det finns anledning i sammanhanget att nämna att den anmälan som sker hos Post- och telestyrelsen felaktigt har uppfattats som en form av auktorisation av det anmälda företaget. Enligt den gällande ordningen skall myndigheten inte utföra någon särskild kontroll i förväg av företaget i fråga. En sådan kontroll sker i form av myndighetens fortlöpande tillsyn.

Om ett sådant företag inte har vilja eller förmåga i olika avseenden att upprätthålla de krav lagen ställer på bedrivande av postverksamhet kan företaget på kort tid orsaka stor skada för sina kunder. Om flera sådana företag tillåts etablera sig på marknaden kan detta på sikt även få till följd att den enskildes förtroende för postföretagens förmåga att bedriva postverksamhet undergrävs. Den möjlighet som Post- och telestyrelsen nu har att med vitesförelägganden upprätthålla efterlevnaden av postlagen är inte en tillräckligt effektiv metod för att förebygga uppkomsten av oseriös verksamhet. Det är enligt regeringens mening nödvändigt att kunna förhindra att oseriösa företag alls träder in på marknaden. Det nuvarande anmälningsförfarandet bör därför ersättas med ett krav på tillstånd för den som vill bedriva postverksamhet. Med en tillståndsplikt skapas bättre förutsättningar att upprätthålla den enskilde kundens förtroende för postföretagens förmåga att bedriva postverksamhet samtidigt som den som avser att bedriva sådan verksamhet i förväg får bättre kännedom om vilka krav som ställs på verksamheten.

Det kan i detta sammanhang nämnas att postförmedling i Finland får bedrivas endast efter koncession av statsrådet. För att koncession skall beviljas krävs bl.a. att den sökande uppenbart kan sköta regelbunden postförmedling.

Syftet med ett krav på tillstånd är således huvudsakligen att genom en förhandsgranskning pröva om de företag som ansöker om tillstånd har förutsättningar att uppfylla lagens krav på tillförlitlighet vid befordran av försändelser och upprätthålla skyddet för avsändarnas och mottagarnas

personliga integritet. Det skall däremot inte ingå i tillståndsprövningen att göra bedömningar av företagets affärsmässiga förutsättningar att agera i konkurrens med andra aktörer. Detta är förutsättningar som det ankommer på företaget självt att bedöma på sedvanliga kommersiella grunder. Det finns emellertid inte något skäl att förändra kraven på den som bedriver postverksamhet. Förutsättningarna för att beviljas tillstånd skall således vara desamma som nu gäller enligt 5 § postlagen för att få bedriva postverksamhet. När det gäller frågan om ett tillstånd bör kunna förenas med villkor har Post-

och telestyrelsen ansett att en sådan möjlighet bör övervägas.

Möjligheten för tillståndsmyndigheten att föreskriva villkor vid tillståndsgivning har flera fördelar, bl.a. när det gäller samordningen av tillgången till den postala infrastrukturen. Regeringen anser emellertid att det nu är för tidigt att införa en sådan möjlighet. När flera företag av någon betydenhet finns etablerade på marknaden kan det finnas skäl att på nytt överväga frågan.

Om tillståndshavaren bedriver verksamheten i strid med lagen eller med föreskrifter som meddelats med stöd av lagen kan tillståndet återkallas. Om det är tillräckligt får tillståndsmyndigheten i stället meddela varning. Om tillståndet återkallas får tillståndsmyndigheten besluta hur avveckling av verksamheten skall ske.

Ingripande mot den som saknar tillstånd

Regeringens förslag: Straffbestämmelser införs inte i lagen. I stället skall tillståndsmyndigheten genom vitesförelägganden ingripa mot den som bedriver postverksamhet utan tillstånd.

Promemorians förslag: I promemorian föreslås att den som med uppsåt eller oaktsamhet utan tillstånd bedriver postverksamhet skall dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.

Remissinstanserna: Hovrätten för Övre Norrland och

Riksåklagaren har ställt sig tveksamma till en kriminalisering i

föreslagen omfattning.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen har tidigare uttalat (prop. 1994/95:23 s. 52 ff) att kriminalisering som metod för att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället bör användas med stor försiktighet. Rättsväsendet bör inte belastas med sådant som har ringa eller inget straffvärde. Kriminalisering är inte det enda och inte heller det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden.

Det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras på sådana förfaranden som kan föranleda påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt. Utskottet instämde i princip i regeringens uttalanden (bet. 1994/95:JuU2

s. 6 f).

När det gäller sanktioner för att upprätthålla efterlevnad av regler på ett för postlagstiftningen näraliggande område, bankoch värdepapperslagstiftningen, har utvecklingen gått mot att ersätta straffbestämmelser med vitesförfaranden. I lagen (1990:1114) om värdepappersfonder, som trädde i kraft den 1 januari 1991, har inte intagits några straffbestämmelser. I motiven ifrågasätts om en straffrättslig reglering är den mest effektiva. Den innebär, sägs det i propositionen, att tillsynsmyndigheten för att beivra ett visst förfarande måste polisanmäla en händelse eller ett pågående skeende för polisutredning och eventuellt allmänt åtal. En sådan utredning kan befaras ta lång tid. En mer effektiv ordning torde vara att kunna förena en återkallelse av ett tillstånd med ett vitesföreläggande. En återkallelse bör således kunna kombineras med ett vitesföreläggande att inte fortsätta verksamheten. Tillsynsmyndigheten bör också ges möjlighet att ingripa mot dem som driver fondverksamhet utan tillstånd (prop. 1989/90:153 s. 43).

Samma system för sanktioner m.m. har därefter införts bl.a. i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse, bankrörelselagen (1987:617) och lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag.

Även på postområdet torde vitesförelägganden vara en betydligt effektivare metod för att upprätthålla efterlevnaden av lagen än att föreskriva straff. Tillräckliga skäl saknas även i övrigt för en kriminalisering på detta område. Regeringen föreslår därför att någon straffbestämmelse inte införs i postlagen. Tillståndsmyndigheten föreslås i stället få en skyldighet att med vitesförelägganden ingripa mot den som bedriver postverksamhet utan tillstånd.

Prisreglering

Regeringens förslag: Det nuvarande pristaket för privatpersoners inrikes befordran av brevförsändelser skall kvarstå.

Post- och telestyrelsen skall för att säkerställa rikstäckande befordran av adresserade tidningar och tidskrifter till ett rimligt pris särskilt följa prisutvecklingen och bevaka att servicen mot kunderna inte försämras. I det fall priserna ökar i en orimlig takt bör myndigheten uppmärksamma regeringen på förhållandena. Regeringen får i så fall bedöma om det finns anledning att i avtalet mellan staten och Posten införa en prisreglering även avseende befordran av tidningar och tidskrifter. Regeringen bemyndigas att träffa avtal med Posten AB om avgiften för befordran av vissa tidningar och tidskrifter.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Förslaget har fått ett i huvudsak positivt bemötande. Några remissinstanser påpekar vikten av att Post- och telestyrelsen även bevakar prissättningen på tidningsdistribution. Riksrevisionsverket anser att pristaket för privatpersoner bör avskaffas eftersom detta sannolikt är av ringa betydelse för konsumenterna.

Skälen för regeringens förslag: För närvarande finns det i postlagen krav på att brevbefordran skall ske till enhetliga och rimliga priser. Vidare finns det i avtalet mellan staten och

Posten ett pristak för privatpersoners avgifter för inrikes brevbefordran. Någon ytterligare prisreglering på postområdet har inte ansetts nödvändig.

Fram till den 1 januari 1992 fastställde regeringen priserna för befordran av normalbrev upp till 500 gram. Från den 1 januari 1992 t.o.m. den 31 december 1992 beslutade dåvarande Postverket om priserna för befordran av brevförsändelser.

Postens beslutanderätt har dock begränsats av ett av regeringen beslutat prismål. Prismålet innebar, fram till den 1 januari 1993, att avgifterna för brev upp till 500 gram fick höjas med högst 80 procent av den genomsnittliga förändringen av faktorprisindex för lastbilstransporter under treårsperioden 1992–1994. Postverkets egna revisorer kontrollerade i samband med granskningen av Postverkets årsbokslut att prisnivån inte överskreds.

I samband med avregleringen av marknaden för brevbefordran den 1 januari 1993 (prop. 1992/93:132, bet. 1992/93:TU11, rskr. 1992/93:152) ersattes det gamla prismålet för befordran av brev från år 1992 med ett pristak för enbart privatpersoners avgifter för inrikes befordran av brevförsändelser. Anledningen var att dåvarande regering gjorde bedömningen att marknaden för brevbefordran för privatpersoner trots avregleringen inte inom en överskådlig framtid skulle bli föremål för en fungerande konkurrens. I syfte att skydda de konsumenter som inte har något alternativ till Postens brevbefordran från allt för kraftiga prishöjningar infördes ett pristak för dessa kunder. Pristaket riktades mot den del av marknaden som saknade konkurrens.

Det nuvarande pristaket, som är definierat i avtalet mellan staten och Posten, innebär att avgiften för privatpersoners inrikes befordran av brevförsändelser inte får stiga fortare än den allmänna prisnivån. Pristaket avser för närvarande endast Postens priser. Privatpersoners befordran av brev utgör endast en liten andel (mindre än 10 procent) av den totala brevdistributionen. Postens avgifter för privatpersoners befordran av brevförsändelser viktas med utgångspunkt från de olika viktgrupperna upp till 500 gram. Avgiften får höjas årsvis fr.o.m. år 1994 med ett belopp som motsvarar högst den beräknade genomsnittliga förändringen av nettoprisindex under en treårsperiod. Avgiften i respektive viktgrupp beräknas

utifrån en sammanvägd taxa som till 90 procent består av rabatterade frimärken för privatpersoner och till 10 procent av den ordinarie avgiften för enstaka försändelser. Eftersom pristaket baseras på en prognos kan avvikelser förekomma för ett enskilt år. Avvikelserna får beaktas vid prisförändringar ett nästföljande år. Post- och telestyrelsen har fått till uppgift att övervaka prisutvecklingen.

I sitt remissyttrande anser Riksrevisionsverket att prisregleringen för privatpersoner bör avskaffas. Som skäl för detta anför verket flera punkter bl.a. att konkurrensen från tele, fax, e-post m.fl. håller priserna nere och att en prisreglering utgör ett främmande inslag på en i övrigt avreglerad marknad. Verket anför vidare att prisregleringen sannolikt är av ett mycket begränsat värde för konsumenten och pekar på att det genomsnittliga portoutlägget för en privatperson var år 1994 ca 100 kronor. Regeringens bedömning är att det för närvarande inte finns något som tyder på att en fungerande konkurrens för normalbrev kommer att uppstå inom en överskådlig framtid. Det är därför viktigt att garantera att portokostnaderna för privatpersoner hålls på en rimlig nivå. Pristaket är vidare ett skydd för andra än privatpersoner. Som exempel kan nämnas ideella föreningar som periodvis skickar stora mängder post men vars volymer sällan räcker till för att erhålla någon form av rabatt. Prisregleringen måste också ses ur ett vidare perspektiv. Det påverkar inte enbart prissättningen på enstaka försändelser upp till 500 gram utan har även en indirekt återhållande effekt på övriga porton för brev. Regeringens bedömning är därför att pristaket bör kvarstå med i huvudsak samma utformning som i dag och regleras i det nya avtalet mellan staten och Posten.

Nuvarande pristak bör dock förtydligas i vissa avseenden. Det bör klart framgå av avtalet bl.a. att icke utnyttjat utrymme för prishöjning ett år endast får skjutas över till nästkommande år men inte till påföljande år. Posten kan inte hålla inne prisökningarna de första två åren, i syfte att pressa priserna, för att sedan tredje året ta ut tre års prishöjning. Det bör även klargöras att den prognosticerade prisökningen för höjningsåret bör baseras på uppgifter från en oberoende bedömare, exempelvis Konjunkturinstitutet. Post- och telestyrelsen har till uppgift att övervaka att Posten inte överskrider pristaket. Inom ramen för detta arbete bör ingå att tolka avtalet och komma fram till lämpliga beräkningsgrunder.

Befordran av adresserade tidningar m.m. – prissättning

Under de senaste åren har stora förändringar skett när det gäller befordran av svenska tidningar och tidskrifter. Den 1 juli 1991 upphävdes den postala tidningskungörelsen (1968:489). I kungörelsen föreskrevs villkor och avgifter i Postverkets tidningsrörelse, dvs. regeringen fastställde priserna. I samband

med att kungörelsen upphävdes infördes en ny ordning som innebar att regeringen fastställde ett prismål i fråga om befordran av vissa mervärdesskattebefriade tidskrifter. Priset för befordran av alla övriga tidningar skulle baseras på marknadsmässiga förhandlingar. Prismålet skulle bygga på principen om full kostnadstäckning och knytas till ett kostnadsindex och en produktionsfaktor samt fastställas av regeringen. Prismålet knöts till Statistiska centralbyråns faktorprisindex för lastbilstransporter. Perioden fram till den 1 juli 1991 kännetecknades av stora underskott i tidnings- och tidskriftsdistributionen (trots principen om full kostnadstäckning). Underskotten täcktes under lång tid genom statlig ersättning till Postverket.

Den 1 juli 1992 togs prismålet för befordran av vissa tidningar och tidskrifter bort. Detta som ett led i försöken att komma tillrätta med de stora underskotten i Postens tidnings- och tidskriftsbefordran. Enligt nu gällande regler fastställer Posten sina priser för tidnings- och tidskriftsbefordran, vilket har ansetts vara en förutsättning för att bolaget skall kunna ta ansvar för sin ekonomi. Någon statlig ersättning till Posten betalas inte längre ut. Bolagets ambition är att gradvis på några års sikt avveckla underskottet i huvudsak genom rationaliseringar men till viss del även genom avgiftshöjningar.

Postens förändrade prissättning har inneburit konsekvenser som uppfattats som starkt negativa, speciellt för de tidningar och tidskrifter som inte har något alternativ till Postens befordran. För dessa tidningar, adresserade veckotidningar och medlemstidningar samt andra fack- och specialtidningar, finns ingen möjlighet att pressa priserna på den befintliga marknaden. Posten kommer också under en överskådlig framtid att vara den enda rikstäckande distributören av dessa tidningar. Efter de prisökningar som skett under år 1994 och år 1995 gör Posten bedömningen att avgiftshöjningen nu skall kunna hålla sig inom den beräknade inflationen.

En ny prisreglering skulle innefatta endast den befordran av tidningar där det i dag inte finns ett alternativ till Postens tjänster. Denna gränsdragning är dock otydlig. Någon form av definition av vilka tidningar och tidskrifter som skall omfattas av en eventuell prisreglering är således nödvändig för att kunna införa en prisreglering.

Mot bakgrund av de speciella förhållanden som gäller för adresserad tidnings- och tidskriftsdistribution och det faktum att riksdagen i sin skrivelse (bet. 1994/95:TU25rskr. 1994/95:376) särskilt pekat på att prissättningen på tidningssidan bör uppmärksammas samt att företag och enskilda på landsbygden har tillgång till tidningar och tidskrifter på rimliga villkor har regeringen föreslagit den utvidgning som behandlas i avsnitt 6.1 Grundläggande postservice. Utvidgningen innebär att även inte inneslutna adresserade tidningar och tidskrifter kommer att omfattas av

krav på rimliga priser. För att säkerställa en rikstäckande befordran av adresserade tidningar och tidskrifter till ett rimligt pris bör Post- och telestyrelsen noggrant följa prisutvecklingen och bevaka att servicen till kunderna inte försämras. I det fall priserna ökar i en orimlig takt bör myndigheten uppmärksamma regeringen på förhållandena. Regeringen får i så fall bedöma om det finns anledning att i avtalet mellan staten och Posten införa en prisreglering även avseende befordran av tidningar och tidskrifter.

Regeringen bör bemyndigas att träffa avtal med Posten AB om avgiften för befordran av vissa tidningar och tidskrifter.

Kassaservice

Postens kassaservice

Kassaservice ingår i finansiell verksamhet av det slag som bedrivs av banker m.fl. Även om postlagen endast reglerar postverksamhet har regering och riksdag ansett att det är lämpligt att i anslutning till målen om en rikstäckande postservice fastslå att det också skall finnas en rikstäckande kassaservice dvs. det skall erbjudas en möjlighet för alla privatpersoner, företag, myndigheter och andra organisationer i landet att göra inbetalningar eller kvittera ut kontanter.

Enligt avtalet om särskilda åtaganden mellan staten och Posten skall Posten tillhandahålla en daglig (helgfri måndag till fredag) och rikstäckande kassaservice till enhetliga priser för privatpersoner. För tillhandahållande av kassaservice till den del alternativ saknas och det inte är kommersiellt motiverat att bedriva verksamheten utgår en ersättning till Posten.

I princip upprätthålls den rikstäckande kassaservicen genom egna postkontor, sametableringar, Post i butik, lantbrevbärare och/eller postväskor. Samtliga dessa driftformer erbjuder den rikstäckande kassaservice som avses i postlagen. Posten erbjuder dock en rad andra finansiella tjänster i olika omfattning t.ex. förmedling av tjänster åt Nordbanken. Dessa mer omfattande finansiella tjänster erbjuds inte i alla delar inom ramen för det egna nätet. Postens övriga finansiella verksamhet tas upp i avsnitt 9.3 Postens huvudinriktning och befogenheter.

Posten har under de senaste åren successivt minskat antalet egna postkontor och ersatt dessa främst med etableringsformerna Post i butik och lantbrevbäring. Detta har först och främst skett på landsbygden. Framöver avser Posten att med etableringsformen Post i butik även minska antalet egna postkontor i tätorterna. Post i butik innebär att postverksamheten läggs ut på entreprenad. I regel är det butiker som tar över verksamheten men även bensinstationer, verkstäder m.m. förekommer. De vanligaste enklare finansiella tjänsterna tillhandahålls som in- och utbetalningar över postgiro liksom transaktionsservice för bank. Lantbrevbärare utför både post- och kassaservice. Det finns ca 2 700 lantbrevbärarlinjer i landet. Lantbrevbäraren erbjuder i princip alla de finansiella tjänster som kan erhållas på postkontoren.

Enligt tidigare bestämmelser för banktjänster (främst bankrörelselagen, SFS 1987:617) och Finansinspektionens tolkning av dessa var Postens möjligheter att erbjuda banktjänster i Post i butik begränsade.

Efter en ändring av 2 kap. 3 a § bankrörelselagen, som trädde

i kraft den 1 januari 1996, har tidigare begränsningar av möjligheten att erbjuda banktjänster genom ombud i glesbygd eller på mindre orter tagits bort (prop. 1995/96:74, bet. 1995/96:NU9, rskr. 1995/96:112). Enklare banktjänster såsom insättning på bankkonto, uttag från konto med bankbok samt betalningsförmedling skall kunna tillhandahållas genom ombud. Tillstånd skall ges av Finansinspektionen om verksamheten bedöms kunna bedrivas under kontrollerade former och med betryggande säkerhet. Ett tillstånd att tillhandahålla enklare banktjänster genom ombud skall ges generellt till banker.

Därutöver kan andra mer kvalificerade banktjänster tillhandahållas hos ett eller flera särskilt angivna ombud. Det är Finansinspektionen som meddelar tillstånd till verksamheten. För att erhålla tillstånd för kvalificerade banktjänster genom ombud ställs större krav på att verksamheten bedrivs under kontrollerade former och med betryggande säkerhet än för enklare banktjänster genom ombud.

Grundläggande kassaservice

Regeringens bedömning:

Den grundläggande

kassaservicen skall enligt postlagen vara rikstäckande och tillhandahållas alla till enhetliga priser, detta bör framgå av avtalet mellan staten och Posten.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till förslaget.

Konsumentverket föreslår att begreppet

grundläggande kassaservice utvidgas till att omfatta alla de tjänster som erbjuds av Posten.

Skälen för regeringens bedömning: I lagen sägs att det skall finnas en rikstäckande kassaservice som innebär att alla skall ha en möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. I detta begrepp ligger att privatpersoner, företag, myndigheter och andra organisationer i landet skall kunna göra inbetalningar och kvittera ut kontanter.

Kassaservice och postservice har ett historiskt och praktiskt samband som även i fortsättningen motiverar att kravet på en grundläggande kassaservice bör kvarstå i postlagen. Det saknas därför i dagsläget skäl att förändra den i lagen angivna omfattningen av kassaservice.

Staten bör även fortsättningsvis säkerställa den grundläggande kassaservicen genom ett avtal med Posten. I ett kommande avtal bör nu gällande principer avseende service och kvalitet kvarstå i huvudsak oförändrade. Det bör vidare fastslås att antalet hushåll utan daglig service dvs. i normalfallet fem dagar i veckan, inte bör öka. Enligt det nuvarande avtalet skall den rikstäckande kassaservicen

tillhandahållas till enhetliga priser endast för privatpersoner. Eftersom postlagen anger uttrycket alla bör det nya avtalet med Posten utformas så att det överensstämmer med lagens formulering. En utvidgning av avtalets princip om enhetliga priser till att omfatta företag enligt postlagens avsikt ställer samtidigt stora krav på en precisering av vad som ligger i begreppet verkställa och ta emot betalningar. Avtalet bör på företagssidan knyta an till de standardtjänster som en privatkund kan erbjudas via postkontorsnätet eller via lantbrevbärare till enhetliga priser. Andra tjänster gentemot företag blir därigenom helt individuella på samma villkor som bankerna kan agera. Kravet på enhetliga priser skall när det gäller kassaservice ses som ett uttryck för en geografisk likabehandling. Detta innebär exempelvis att Posten även fortsättningsvis genom olika prissättning av servicen i hög- och lågtrafiktid kan åstadkomma en viss utjämning av efterfrågan i tiden.

I det nuvarande avtalet mellan staten och Posten anges att ca 1 800 fasta hushåll saknar daglig post- och kassaservice. Detta var en grov uppskattning av antalet hushåll utan daglig service. I juni 1994 redovisade Posten utfallet av en noggrann kartläggning av antalet hushåll utan service samt en bedömning av förändringar i antalet fram t.o.m. år 1996. Enligt denna redovisning saknade 1 967 hushåll kassaservice fem dagar i veckan. Detta antal bedömdes ha varit oförändrat sedan en lång tid tillbaka och bedöms så vara fram t.o.m. år 1996. Som redovisats tidigare bör det i avtalet mellan staten och Posten framgå att antalet hushåll, utan daglig post- och kassaservice, inte bör öka. Avtalet mellan staten och Posten bör bygga på den reviderade redovisningen. Fördelningen av antalet hushåll utan daglig service per region redovisas i Postoch telestyrelsens rapport Postmarknaden i Sverige och rikstäckande kassaservice – en beskrivning.

Förutom de grundläggande tjänsterna tillhandahåller Posten en rad tilläggstjänster. Genom de tidigare nämnda utökade möjligheterna att tillhandahålla banktjänster genom ombud skapas förutsättningar för Posten att på ett kundanpassat sätt även tillhandahålla mer kvalificerade banktjänster i bl.a. Post i butik.

Varje form av förändring av postkontorsnätet kan få stora konsekvenser för den berörda bygden och det är därför inte ovanligt att starka känslor väcks i orter där Posten beslutar att lägga ned eller förändra sina postkontor. I detta sammanhang bör det därför understrykas att Posten, förutom den information som lämnas till länsstyrelserna vid förändringar av servicenivå, i så stor utsträckning som möjligt bör försöka att lokalt och regionalt förankra beslut om förändringar i kontorsnätet.

Upphandling av kassaservicen

Regeringens förslag: I avtalet mellan staten och Posten tillförsäkras att bolaget mot kostnadsbaserad ersättning förbinder sig att tillhandahålla en rikstäckande kassaservice.

Post- och telestyrelsen skall fortsättningsvis upphandla den del av den rikstäckande kassaservicen som i dag ersätts av staten via anslag.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser är positiva till förslaget. Några av dessa pekar dock på behovet av att klargöra Post- och telestyrelsen upphandlingsrutiner. SEKO bland andra undrar om det inte är lämpligt att låta alla operatörer på betalningsmarknaden vara med och finansiera den grundläggande kassaservicen enligt samma system som föreslagits för den grundläggande postservicen.

Skälen för regeringens förslag: Staten ersätter i dagsläget Posten för tillhandahållandet av kassaservice till den del alternativ saknas och det inte är kommersiellt motiverat att bedriva verksamheten. I avtalet mellan staten och Posten anges följande avseende ersättningsnivån:

För närvarande uppgår ersättningen till 250 000 000 kronor per kalenderår [ersättningen är reducerad med 50 000 000 kronor som motsvaras av den resultateffekt för Posten som införandet av 12 % mervärdesskatt vid befordran av brevförsändelser medför ( prop. 1993/94:100 bil. 7 s. 118)].

Ersättningen har därefter sänkts till 200 miljoner kronor per kalenderår. I 1994/95 års budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 7 s. 84) motiverades denna sänkning bl.a. med att det rikstäckande kontorsnätet ger möjlighet att i egen regi eller som entreprenör utveckla olika former av rådgivningstjänster samt att den finansiella verksamheten torde kunna utökas. Vidare hänvisas till den rationalisering och strukturförändring som genomförs inom Posten med syfte att få en bättre produktivitetsutveckling.

Genom Posten Fondkommission AB:s utökade befogenheter (prop. 1995/96:3, bet. 1995/96:NU3, rskr. 1995/96:41) underlättas möjligheten för Posten att utöka de finansiella tjänsterna.

Den moderna tekniken har inneburit att antalet transaktioner i kontorsnätet successivt minskat vilket har medfört att Posten förändrat kassanätet (Post i butiklösningar m.m.). En fortlöpande anpassning av kassanätet är en nödvändig förutsättning för att upprätthålla en rikstäckande kassaservice till en rimlig kostnad.

De utvidgade möjligheterna att erbjuda kassatjänster genom ombud får stor betydelse för Postens framtida verksamhet och dess möjlighet att upprätthålla ett ändamålsenligt kassanät. Det är nu möjligt för Posten att efter tillstånd tillhandahålla kvalificerade banktjänster bl.a. inom ramen för samarbetet med Nordbanken i postkontorsnätet. Vidare är möjligheten för Posten att tillhandahålla banktjänster i Post i butik klarlagda.

Kostnaden för den rikstäckande kassaservicen är på samma sätt som kostnaden för den grundläggande postservicen mycket svår att beräkna. I samband med bolagiseringen bedömdes att kostnaden för den rikstäckande kassaservicen uppgick till ca 300 miljoner kronor till den del alternativ saknades och det inte är kommersiellt motiverat att bedriva verksamheten. Denna beräkning måste ses som mycket osäker. Posten beräknade under hösten 1994 att kostnaden uppgick till drygt 400 miljoner kronor.

Övriga ersättningar till Posten för att exempelvis tillhandahålla handikappservice och utföra beredskapsåtgärder baseras på en upphandling som ombesörjs av Post- och telestyrelsen. I fortsättningen bör Post- och telestyrelsen även upphandla kassaservicen på samma sätt. Riksdagens revisorer har i sin rapport 1995/96:RR10 Uppföljning av post- och telepolitiska mål pekat på fördelarna med en upphandling av kassaservicen. Vidare överensstämmer detta förfarande bättre med EG:s regler enligt vilka statsstöd endast under vissa begränsade omständigheter får utgå till bolag.

Avtalet med Posten bör tillförsäkra att bolaget mot kostnadsbaserad ersättning förbinder sig att tillhandahålla en rikstäckande kassaservice. Även om det inledningsvis saknas alternativ till Posten så kan en upphandling komma att skapa bättre förutsättningar att få fram en rimlig kostnad för den del av kassaservicen som inte är kommersiellt motiverad. En upphandling skall omfatta den olönsamma delen av kassaservicen dvs. den till vilken alternativ saknas och som inte är kommersiellt motiverad. För närvarande utgör denna en integrerad del av kassaservicen och lantbrevbäringen och utgör följaktligen en komplex service. Ett nytt avtal mellan staten och Posten skall gälla från den 1 januari 1997. Med tanke på frågans komplexitet är det emellertid viktigt att de praktiska förutsättningar som krävs för en upphandling närmare klargörs. Det nuvarande avtalet bör därför i denna del förlängas att gälla t.o.m. den 31 december 1997. Under tiden som löper fram till den 1 januari 1998 bör regeringen i samråd med Post- och telestyrelsen, Posten, Glesbygdsverket m.fl. klargöra vilka rutiner som bör gälla för den kommande upphandlingen.

Det är också viktigt att Posten vid en upphandling av kassaservicen kan redovisa sina kostnader för de tjänster som upphandlas. Därvid kommer inte enbart de direkta kostnaderna att vara intressanta utan även principerna för fördelningen av företagets gemensamma kostnader för den aktuella servicen.

Den grundläggande kassaservicen bör även fortsättningsvis finansieras via statsbudgeten.

Post- och telestyrelsens uppgifter

Postservice

Regeringens förslag: Post- och telestyrelsen skall även fortsättningsvis ha till uppgift att följa utvecklingen på postområdet och bevaka att postservicen motsvarar samhällets behov.

Post- och telestyrelsen skall meddela tillstånd för rätten att bedriva postverksamhet och utöva tillsyn över de företag som erhållit tillstånd.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Flertalet instanser anser att det finns ett behov av att förtydliga Post- och telestyrelsens roll och att förstärka myndighetens möjligheter att aktivt bevaka befintliga och potentiella aktörer på postmarknaden.

Skälen för regeringens förslag: Post- och telestyrelsen (PTS) skall enligt sin instruktion verka för att en väl fungerande postservice finns tillgänglig för alla enligt de mål som anges i postlagen. PTS skall vidare följa utvecklingen och bevaka att postservicen motsvarar samhällets behov samt övervaka prisutvecklingen på postområdet. Postservicen i landet skall för att motsvara de behov som finns i landet vara rikstäckande och tillgänglig för alla oavsett var i landet man väljer att bo eller verka. Vidare skall priserna vara rimliga och enhetliga för att underlätta och möjliggöra för dem som väljer att bosätta sig i glesbygd att ha ett aktivt socialt liv och kunna verka som befolkningen i övriga delar av landet.

I myndighetens instruktion skall det framgå att uppgifter som regeringen kontinuerligt behöver, såsom redovisningen av utvecklingen på postområdet vad gäller bl.a. den förändrade kvalitets- och servicenivån i landets alla delar, årligen skall redovisas i myndighetens årsredovisning. I årsredovisningen skall PTS vidare särskilt redovisa de områden som nedan pekas ut, dvs. tillsynsverksamheten samt upphandlingen av samhällsåtaganden på postområdet. Dessa områden bör noggrant följas upp och bevakas för att regeringen i sin bedömning av

postverksamheten i Sverige skall kunna vidta eventuella åtgärder för att säkerställa att samhällets behov uppfylls. Regeringen är vidare beroende av heltäckande underlag från PTS vad gäller postområdets alla verksamhetsdelar för att kunna uppfylla det informationskrav riksdagen har på regeringen. Regeringen avser att mot denna bakgrund se över myndighetens instruktion i detta hänseende.

Tillsynsverksamheten

PTS skall bedriva tillsyn över att brevbefordran bedrivs i överensstämmelse med postlagen samt att de föreskrifter som meddelas följs. Enligt nu gällande regler skall tillsynen vara begränsad till sådan postverksamhet som avser brevbefordran. Myndigheten skall i första hand kontrollera att postbefordringsföretagen uppfyller postlagens krav, vilka bl.a. innebär att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet skall upprätthållas och att befordran tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet. Hög prioritet bör ges uppgiften att följa utvecklingen på postmarknaden och därmed bedömningen av om det statliga intresset att postservicen uppfyller samhällets behov tillgodoses. Vidare bör tillsynen över postoperatörerna prioriteras. Tillsynen skall enligt föreliggande förslag omfatta de företag som erhållit tillstånd. Vidare skall PTS liksom tidigare bedriva tillsyn över att brevbefordringsföretagen iakttar bestämmelser om obeställbara brev i postlagen.

PTS har vidare i uppgift att granska uppfyllelsen av avtalet mellan staten och Posten. Tillsynen av avtalet skall innehålla en analys bl.a. av de förändringar som skett under året, av de siffror som framkommit vid granskningen samt de effekter avtalet haft.

Den utökade grundläggande postservicen innebär att myndighetens uppgifter utökas till att också gälla bevakning och uppföljning av dessa delar. PTS har vidare i uppgift att i frågor av infrastrukturell karaktär såsom tillgången på postboxar och möjligheten till eftersändning m.m. huvudsakligen övervaka att för alla parter acceptabla lösningar kan uppnås förhandlingsvägen. Visar sig detta omöjligt skall myndigheten uppmärksamma Konkurrensverket på situationen om det rör sig om åtgärder av konkurrensbegränsande karaktär. PTS har däremot inte några befogenheter att aktivt främja konkurrensen eller lösa de konkurrensproblem som eventuellt kan uppstå på en fri marknad om dessa inte är av infrastrukturell karaktär. Myndigheten är däremot oförhindrad att underrätta Konkurrensverket om konkurrensbegränsande åtgärder i strid med konkurrenslagen (SFS 1993:20) vidtas av

en operatör på marknaden.

PTS får enligt föreliggande förslag utvidgade befogenheter i flera avseenden, förutom tillståndsgivning bl.a. skyldighet att förelägga den som bedriver postverksamhet utan tillstånd att upphöra med verksamheten och besluta om hur avveckling av verksamheten skall ske. PTS kan vidare förelägga den som bedriver verksamhet att inkomma med upplysningar om verksamheten så att myndigheten kan bedöma om denna skall bedömas som postverksamhet. Enligt förslaget får PTS vidare en möjlighet att meddela interimistiska beslut.

Finansiering av tillsynsmyndighetens uppgifter

PTS har enligt postlagen rätt att meddela föreskrifter om skyldighet för den som bedriver postverksamhet att betala avgifter för myndighetens verksamhet. Det har ansetts naturligt att den tillsynsverksamhet som PTS bedriver med stöd av postlagen eller på grund av avtalet mellan staten och Posten skall finansieras med avgifter från dem som berörs av verksamheten och för vilka den får anses vara till nytta. Likaså skall brevbefordringsföretag i vilkas verksamhet obeställbara brevförsändelser uppkommer svara för PTS kostnader för hantering av sådana försändelser. Något skäl till förändring av nuvarande finansieringssystem för PTS uppgifter anses inte föreligga. PTS skall enligt förslaget finansiera sin tillståndsverksamhet med avgifter från de postbefordringsföretag som ansöker om tillstånd att bedriva postverksamhet.

Samhällsåtaganden på postområdet

Vid bolagiseringen av Postverket överfördes ansvaret för samhällsåtaganden på postområdet till PTS. Det beslutades samtidigt att dessa samhällsåtaganden, vilka är befordran av blindskriftsförsändelser, handikappservice i samband med postservicen samt beredskapsåtgärder skulle upphandlas av PTS. Enligt den tidigare ordningen ersattes Postverket av staten för den befordran av blindskriftsförsändelser som verket stod för. Övriga samhällsåtaganden finansierade Postverket med egna medel. I samband med ombildningen av Postverket till aktiebolag ansågs det vara rimligt att Posten ersattes för dessa kostnader.

PTS övertog ansvaret för samhällsåtagandena fr.o.m. den 1 mars 1994. Denna verksamhet finansieras över statsbudgeten och inte genom avgifter från operatörerna.

Det har ansetts vara av största vikt att funktionshindrades och äldres tillgång till postservice även efter bolagiseringen av Postverket har kunnat garanteras och att kvalitén upprätthålls. Postverkets handikappservice var framför allt inriktad på att post- och kassaservicen i glesbygden garanteras handikappade

och äldre. Hög ålder eller funktionshinder motiverade att lantbrevbärarna gjorde avstickare till ensligt belägna hushåll. Det är nu PTS uppgift att säkerställa denna service genom upphandling. Vem som skall ha tillgång till dessa tjänster och hur mycket av tjänsten som får anses ingå i postoperatörens normala åtaganden är givetvis svårt att bedöma. PTS gör i samband med upphandlingen av handikappservicen en bedömning av vad en rimlig nivå är och vilka som skall anses omfattas av servicen. En utgångspunkt är att servicenivån inte skall försämras och att kvalitén skall upprätthållas. Erfarenheter från upphandlingen av samhällsåtaganden på teleområdet har visat att PTS genom specifika kravspecifikationer och egna kostnadsberäkningar av de tjänster som upphandlats har kunnat förbättra tjänsteutbudet inom ramen för anslaget.

I postlagen föreskrivs att regeringen eller, om regeringen bestämmer det, tillsynsmyndigheten får meddela föreskrifter om planering och andra åtgärder som behövs i fredstid för att tillgodose totalförsvarets behov av postservice. PTS är tillsynsmyndighet på området och ansvarig myndighet för funktionen postbefordran inom totalförsvaret enligt beredskapsförordningen (1993:242). Myndigheten har till uppgift att verka för att verksamheten inom funktionen bedrivs så att samhällets behov av postbefordran tillgodoses under höjd beredskap. För att säkerställa postservicen under kristider och i krig upphandlar PTS tjänster och åtgärder för beredskap. Upphandlingen sker, i tillämpliga delar, enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. PTS har för budgetåret 1994/95 och 1995/96 upphandlat beredskapsåtgärder från Posten (inkl. Postgirot Bank AB). Upphandlingarna har skett i samverkan med övriga delar av totalförsvaret. PTS har bedömt att inget annat företag än Posten har haft möjlighet att utföra tjänsterna i fråga varför endast detta bolag beretts möjlighet att lämna offert. Det nuvarande systemet för att säkerställa samhällets behov av postservice under höjd beredskap har visat sig fungera väl. Regeringen har inte funnit någon anledning att vidta några åtgärder för att förändra systemet.

Upphandling av samhällsåtaganden har visat sig vara ett effektivt medel för att få ned kostnaderna för de tjänster som upphandlas. Avsikten med upphandlingen är dock att den skall ske i konkurrens. Detta gäller inte endast för beredskapstjänster utan också för de tjänster PTS upphandlar på handikappområdet. En effektiv upphandling bör också kunna ge ett ökat utrymme till att upphandla ytterligare tjänster inom det specifika området inom ramen för befintliga medel.

PTS bör i sin roll som tillsynsmyndighet noggrant följa utvecklingen av resultatet av upphandlingarna av de tjänster som ingår i begreppet samhällsåtaganden. Resultatet skall redovisas till regeringen i myndighetens årsredovisning. PTS

bör också uppmärksamma regeringen på förändringar i den service som är föremål för upphandling.

Kassaservice

Regeringens förslag: Post- och telestyrelsen skall även fortsättningsvis följa utvecklingen och bevaka att den grundläggande kassaservicen motsvarar de krav staten ställt.

Post- och telestyrelsen skall utarbeta rutiner för upphandling av kassaservicen vilka skall redovisas i samband med att övrig upphandling på postområdet redovisas.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till förslagen. Några instanser anser att Post- och telestyrelsens rutiner för upphandlingen måste göras tydligare.

Skälen för regeringens förslag: PTS skall enligt myndighetens instruktion verka för att en väl fungerande kassaservice finns tillgänglig för alla enligt de mål som fastställts i postlagen. Myndigheten skall också följa utvecklingen och bevaka att kassaservicen motsvarar samhällets behov. För att säkerställa de krav staten har ställt på en rikstäckande kassaservice skall PTS i sin årsredovisning redovisa utvecklingen av denna tjänst. Av största vikt är att redovisa utvecklingen av kassaservicen i glesbygd samt effekterna av den förändring som sker då Posten omvandlar fler kontor till ”Post i butik”.

Enligt avtalet mellan staten och Posten har Posten under avtalsperioden den 1 mars 1994 – den 31 december 1996 förbundit sig att upprätthålla en daglig och rikstäckande kassaservice i enlighet med de krav som finns uppställda i avtalet. PTS har av regeringen fått i uppdrag att kontrollera att avtalet uppfylls. Myndigheten har årligen inrapporterat till regeringen om uppfyllelsen av avtalet.

Det är av största vikt att PTS i sin rapport till regeringen inte endast redovisar huruvida avtalet är uppfyllt eller ej samt utvecklingen av kassaservicen utan också förklarar och analyserar de siffror som framkommer om antalet hushåll som fått förändrad service. Vidare är det av största intresse att PTS redovisar vilka kundkategorier som erhållit försämringar och vari försämringarna har bestått.

Posten erhåller årligen en ersättning från staten för att täcka de kostnader bolaget har för att upprätthålla den rikstäckande kassaservicen i landet. Av erfarenhet från annan post- och televerksamhet kan man förmoda att denna ersättningsform inte är samhällsekonomiskt effektiv. I stället bör kassaservicen upphandlas av den myndighet som är ansvarig på området, i

detta fall PTS. Liksom övrig upphandling på området skall upphandlingen av kassaservicen ske i konkurrens och i överensstämmelse med lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Upphandlingen och rutinerna för denna skall redovisas i samband med att övrig upphandling på postområdet redovisas, dvs. årligen i årsredovisningen. Som beskrivits i avsnitt 7.3 skall nuvarande avtal, i den del det behandlar rikstäckande kassaservice, förlängas att gälla den t.o.m. den 31 december 1997, Under den tid som löper fram till den 1 januari 1998 skall rutiner för upphandlingen av kassaservicen utarbetas.

Postens framtida verksamhetsinriktning

m.m.

Tidigare överväganden

Den 1 mars 1994 ombildades affärsverket Posten till ett av staten helägt aktiebolag (prop. 1993/94:38, bet. 1993/94:TU9, rskr. 1993/94:119). Faktorer som den tekniska utvecklingen, efterfrågeförändringar och liberalisering hade inneburit en förändrad marknadssituation för Postens verksamhet. Aktiebolagsformen ansågs utgöra en lämplig associationsform för konkurrensutsatt verksamhet. Det var därför enligt regeringens mening angeläget att ge Postverket samma verksamhetsform som andra företag på postbefordrings- och betalningsmarknaden, dvs. aktiebolagsformen.

I samband med bolagiseringen lades huvudinriktning och målsättning för Postens verksamhet fast. Huvudinriktning för Posten bör vara att erbjuda rikstäckande post- och kassaservice. Bolaget bör direkt eller genom dotter- eller intressebolag bedriva denna verksamhet. Annan verksamhet än kärnverksamheten kan bedrivas endast under förutsättning att denna kompletterar huvudinriktningen och att den bidrar till att stärka koncernens lönsamhet och konkurrenskraft. Ytterligare en förutsättning är att detta sker under rimligt risktagande. Med rimligt risktagande avses att denna verksamhet inte får bedrivas på bekostnad av kärnverksamheten.

Utgångspunkten för staten som ägare är att erhålla avkastning på det egna kapitalet. Det primära ekonomiska målet för verksamheten i Posten är därmed att ge en räntabilitet på eget kapital och utdelning till ägaren. Det är även viktigt att företagets effektivitet och finansiella styrka utvecklas gynnsamt. Ekonomiska nyckeltal för att följa upp detta är bl.a. räntabilitet på sysselsatt kapital och soliditet. Målsättningen från ägarens sida bör vara att Posten på längre sikt skall kunna arbeta under affärsmässiga villkor och uppvisa en avkastning jämförbar med större svenska välskötta företag i

motsvarande branscher.

I trafikutskottets betänkande med anledning av 1995 års budgetproposition (bet. 1994/95:TU25) tas ägarstrukturen i Posten upp. I betänkandet anförs att det inte är aktuellt att privatisera Posten. Postkommunikationer utgör en väsentlig del av landets infrastruktur. Det är nödvändigt att alla landets delar har tillgång till en god postservice. När Postverket bolagiserades uttalade riksdagen att statsmakternas behov av styrning, kontroll och insyn måste tillgodoses på ett tillfredsställande sätt. Ett av de skäl som den dåvarande regeringen framförde var att genom ett statligt ägande skapas garantier för att såväl serviceåtaganden som demokratiskt inflytande kan säkerställas.

Statligt företagsägande i generell bemärkelse har därutöver behandlats av statsmakterna vid ett flertal tillfällen. Regeringen har anfört att den inte ämnar fortsätta med de ideologiskt motiverade utförsäljningarna av statligt ägda företag som till viss del genomfördes av regeringen under förra mandatperioden. Regeringen har i stället i olika sammanhang pekat på att staten bör spela en mer aktiv ägarroll för att främja utvecklingen av företag med statligt ägande. I bl.a. 1995 års budgetproposition (prop. 1995/96:100) och propositionen Aktiv förvaltning av statens företagsägande (prop. 1995/96:141) anförs att statens ägande skall utövas aktivt och professionellt där det statliga ägandet på olika sätt behöver bli mer effektivt och ges samma förutsättningar som för övriga ägare i näringslivet. Det är ägarens uppgift och ansvar att medverka till företagens utveckling. Det kan bl.a. ske genom tillförsel av kompetens och kapital, men vid behov även medverkan till verksamhetsanpassning, omstrukturering och i vissa fall ägarförändring, för att utveckla statligt ägda företag samt statens kapital i dessa. Det är även en viktig uppgift för staten som ägare att tillse att företagens verksamhet bedrivs på ett sätt som motsvarar högt ställda krav på etik och moral.

Utvecklingen på postmarknaden såväl i Sverige som internationellt har påverkats starkt av den datatekniska utvecklingen som förändrar hela kommunikationsmarknaden. Detta har medfört att Posten delvis förändrat sin verksamhetsinriktning. Posten satsar på att utnyttja den nya tekniken för att kunna erbjuda elektroniska alternativ till det traditionella brevet och betalningssystemet. Vidare har Posten breddat sin verksamhet internationellt. Posten anser att denna internationalisering måste fortsätta för att den skall kunna upprätthålla kärnverksamheten och möta konkurrensen.

Utvecklingen inom den internationella postmarknaden har gått mot att vissa av de stora nationella postoperatörerna i högre grad än tidigare arbetar med internationell expansion. Vanligast är att etablera så kallad ”remailing”. Det innebär att man utnyttjar skillnader i porton och terminalavgifter mellan

olika postoperatörer genom att lämna in försändelserna som inrikespost direkt i mottagarlandet eller genom att försändelserna kommer in i distributionsnätet via en annan postoperatör. För att kunna erbjuda tjänster utanför den nationella marknaden satsar ett flertal postoperatörer på samverkansprojekt inom den elektroniska marknaden. Internationell samverkan inom paketoch expresstjänstområdet är också vanliga. Därutöver har ett flertal postoperatörer en internationell konsultverksamhet.

PTT Post (Nederländerna) tillhör de postoperatörer som satsat hårdast på en internationalisering. Sedan länge har bolaget bedrivit remailing. Remailing kombineras med olika tilläggstjänster t.ex. hämtning och fakturering. Bolaget har vidare byggt upp en egen landsvägsbaserad pakettjänst från dörr till dörr i Europa i samverkan med andra länder. Royal Mail (Storbritannien) har också expanderat sin internationella verksamhet. Bolaget har gjort satsningar på exportmarknaden för såväl brev som paket. Vidare arbetar Royal Mail med remailing och internationell konsultverksamhet i stor omfattning.

Drivkraften för de nationella postoperatörernas internationalisering är att de måste upprätthålla sin intjänandeförmåga på en mogen nationell marknad. Dessutom är postoperatörerna utsatta för ett starkt omvandlingstryck till följd av den snabba IT-utvecklingen. Postens IT-satsningar samt internationella verksamhet kommer översiktligt att redovisas nedan.

Postens förändrade verksamhetsinriktning kan komma att påverka de riktlinjer som är fastlagda av staten och bolagsordningen för Posten AB. Med bl.a. detta som bakgrund är det viktigt att staten tar ställning till Postens framtida verksamhetsinriktning samt att man generellt ser över statens styrning av Posten. Posten måste så snart som möjligt få vägledning om den förordade verksamhetsinriktningen m.m. är förenlig med ägarens intentioner. Kommunikationsdepartementet har därför på 1996 års bolagsstämma informerat om vissa i denna proposition redovisade ställningstaganden.

Postens verksamhet och organisation

Posten är Sveriges största kommunikationsföretag. Postkoncernen består av moderbolaget Posten AB samt dotterbolag och intressebolag. Postkoncernens legala och funktionella struktur redovisas i bilagorna 5 och 6. Postkoncernen omorganiserades den 1 juli 1995. I det följande beskrivs postkoncernens funktionella organisation. Postkoncernen är funktionellt organiserad i nio koncernenheter. De fem koncernenheterna Posten försäljning, Postgirot Bank, Posten Brev, Posten Logistik och Posten Utrikes utgör

affärsområden, dvs. större enheter med ansvar att bedriva avgränsade verksamheter inom koncernens område. Förutom affärsområdena finns koncernenheterna Posten Finansiella Tjänster, Posten affärsutveckling, Postfastigheter och Postbolagengruppen. Postkoncernens organisation omfattar förutom koncernenheterna även koncernstaberna Ekonomi, Finans, Informatik, Juridik och Säkerhet, Kommunikation, Personal samt Revision.

Posten Försäljning ansvarar för postkontorsnätet och för försäljningen till mindre företag och privatpersoner. Verksamheten baseras på kärnverksamheternas sortiment och Postens tre varumärken, ”Posten”, ”Postgirot” och ”PostNet”. Verksamheten omfattar även produktionstjänster för kärnaffärernas räkning avseende transaktioner samt in- och utlämning av brev och paket. Kompletterande affärer skall drivas om de stöder kärnaffärerna, genom att utnyttja ledig kapacitet. Kontorsnätet består av ca 1 900 serviceställen.

Posten Brev förmedlar individuella och massproducerade meddelanden, tidningar och tidskrifter inom landet. Förmedlingen kan ske genom traditionella brev, genom elektronik eller genom en kombination. Den dominerande delen av meddelandena utgörs av fysiska försändelser men inslaget av elektroniska meddelanden ökar stadigt. Posten Brev förmedlar även lättare varor, upp till ett kilo, inom Sverige. Posten Brev erbjuder heltäckande lösningar för kommunikation, betalningar och logistik avseende brevförsändelser.

Posten Logistik svarar huvudsakligen för standardiserade och rikstäckande transporttjänster för paket upp till 35 kg. Posten Logistik har som mål att vara ett ledande transportförmedlingsföretag på lättgodsmarknaden och är i dag en av de tre största transportörerna på denna marknad i Sverige. Posten Logistik erbjuder också kompletta logistiklösningar avseende lättare gods.

Posten Utrikes svarar för förmedlingen av meddelanden, varor och expressgods med destination utanför Sveriges gränser liksom för tullhantering och befordran av från utlandet ankommande meddelanden och varor.

Postgirot Bank erbjuder nationell och internationell betalnings- och informationsförmedling över postgirokonton samt som tilläggstjänster kortfristig in- och utlåning. Postgirot Bank är en av de ledande betalningsförmedlarna i Sverige med en total marknadsandel på ca 50 procent av betalningsmarknaden. Postgirot Bank har ca 1,7 miljoner kunder fördelade på ca 1 miljon privatkunder och ca 700 000 företagskunder och organisationer. Under år 1995 har verksamheten breddats genom ett inkråmsförvärv av factoringrörelsen i Euro Trade Finance EFT AB. Denna verksamhet ingår i Postgirot Banks organisation som en resultatenhet (Företagsfinans). Postgirot Bank är den enda betalningsförmedlaren i Sverige som kan erbjuda internationell elektronisk betalnings- och informationsförmedling till både postbanker/postgiron och affärsbanker.

Det reglerande inflytande som Finansdepartementet tidigare haft på postgiroverksamheten upphörde i och med bolagiseringen och ersattes med tillsyn av Finansinspektionen då PostGirot blev Postgirot Bank. Finansinspektionen utövar även tillsyn över Posten Fondkommission AB och Posten Kredit AB.

Posten Finansiella Tjänster som etablerades den 1 juli 1995 formulerar, paketerar och levererar egna och andra finansiella instituts tjänster främst via postkontorsnätet. Tillsammans med Nordbanken, som är den största samarbetspartnern, WASA försäkring, Öhman Fondkommission och Aktiespararnas Riksförbund erbjuds ett urval av tjänster inom betalning, sparande, aktieöverföringar, lån och försäkring. Samarbetet med Nordbanken bygger på ett avtal som löper med fem års uppsägningstid. Under år 1996 kommer Postbanken att etableras genom samarbetet med Nordbanken. Postbanken kommer att erbjuda vanliga banktjänster som lönekonton, sparkonton, fondsparande, bostadslån och pensionsförsäkringar till privatpersoner.

Posten Affärsutveckling ansvarar för strategisk affärsutveckling, tjänsteutveckling och pilotdrift över affärsområdesgränserna. Affärsområdet möter de stora kundernas behov av integrerade nationella och internationella tjänster för kommunikation, ekonomiadministration och logistik.

Postens ekonomi

I nedanstående tabell redovisas nyckeltal samt omsättning och resultat efter finansiella poster för postkoncernen åren 1993– 1995.

Nyckeltal avseende Posten 1993–1995

År 1993 1994 1995 Omsättning (miljoner kronor)

21 644 21 609 22 355

Resultat efter finansiella poster (miljoner kronor)

1 363 1 401 760

Soliditet (procent) 22,2 4,5 4,9 Avkastning på eget kapital (procent)

13,4 46,0 18,6

Avkastning på sysselsatt kapital (procent)

11,6 15,6 10,6

Medelantal anställda 50 213 46 937 46 048

Resultatet år 1995 har påverkats väsentligt av kostnader för förtida pensioner. De förtida pensionerna har främst motiverats av rationaliseringar inom kontorsnätet och brevnätet. Programmet har gett förmånliga villkor vid frivillig reduktion av arbetstiden respektive pensionsersättning från tidigast 58 års ålder inom enheter med övertalighet. Programmet som belastat 1995 års resultat med 722 miljoner kronor är nu i stort sett avslutat. Kostnadsprisökningar under år 1995 har därutöver påverkat resultatet negativt med ca 470 miljoner

kronor vilket inkluderar effekterna av höjda arbetsgivaravgifter. Dessa kostnadsprisökningar motverkas delvis av positiva priseffekter avseende finansiella intäkter. Den nuvarande låga soliditetsnivån beror på att kapitalvärdet av Postverkets pensionsåtagande om drygt 7 miljarder kronor bokfördes i samband med att verksamheten överfördes till aktiebolag den 1 mars 1994.

Vid en nedbrytning av resultatet efter finansiella poster på de olika koncernenheterna avseende år 1995 framkommer bl.a. att Posten Försäljning redovisar en förlust om 252 miljoner kronor. Posten Brev samt Postgirot Bank redovisar de största vinsterna, 975 respektive 576 miljoner kronor. Ovanstående uppgifter baseras på Postens redovisning i vilken stor andel av kostnaderna inte fördelats ner på respektive resultatenhet.

Postens internationella verksamhet

En konsekvens av den ökade handeln mellan Sverige och andra länder som en följd av borttagande av tullmurar, den tekniska utvecklingen m.m. är att postkoncernens internationella verksamhet ökar. Under perioden 1992–1995 ökade den internationella verksamhetens omsättning med ca 40 procent till ca 1 900 miljoner kronor. Den internationella andelen av omsättningen motsvarade år 1995 ca 8,5 procent av total omsättning för koncernen.

Postens internationella verksamhet bygger främst på ett samarbete mellan postoperatörer och samarbetspartners i olika länder. Historiskt sett har detta samarbete främst baserats på det internationella postsamarbetet inom ramen för världspostfördragen. Posten har av den svenska regeringen utsetts att delta i detta samarbete. Denna bild har dock förändrats kraftigt genom en rad nya samarbetsformer och direkt ägande i olika bolag/projekt. I det nedanstående ges en övergripande beskrivning av postkoncernens internationella engagemang vid sidan av samarbetet inom ramen för världspostfördragen.

Posten äger genom det helägda dotterbolaget Nordic Postgroup B.V. 15 procent av Global Delivery Network B.V. (postoperatörerna i Kanada, Tyskland, Frankrike och Holland äger övriga 85 procent). Detta bolag äger 50 procent av Global Delivery Express Worldwide (GDEW), före detta TNT Express Worldwide. GDEW räknas som det fjärde största internationella expressföretaget i världen.

Posten äger tillsammans med ett antal postoperatörer International Data Post (IDP) vilket arbetar med elektronisk post. Genom IDP kan en kund skicka ett meddelande elektroniskt till ett annat land i vilket utskrift sker och därefter distribueras fysiskt.

Swedpost Consulting AB bildades år 1984 för att genom management- och konsultuppdrag utveckla andra länders postverk. Det största tidiga uppdraget var att utveckla Greklands postväsende. Ett antal uppdrag har genomförts i södra Afrika med bistånd från SIDA och BITS. Under de senaste 3–4 åren har efterfrågan på denna typ av uppdrag ökat kraftigt. Posten får regelmässigt förfrågningar om att utveckla andra länders postverk och i ökande utsträckning erbjudande om delägarskap/joint ventures eller om övertagande av

verksamhet.

Nordic Mail är ett bolag som ägs av Posten. Detta bolag har tillkommit för att möta den starkt ökande konkurrensen om internationell post från såväl andra postverk som internationella remailingföretag. Nordic Mail skall säkerställa att inkommande post till större del kommer till Svenska Posten för distribution i stället för med olika remailingbolag. Nordic Mail skall också aktivt verka för att postvolymer från Sverige i första hand sänds genom Posten eller Nordic Mail.

Postgirot Bank AB ingår i Eurogiro, en samverkan mellan 14 länders giroföretag inom postverk eller andra organisationer. Ett samarbete mellan de nordiska postbankerna/postgirona har dessutom funnits under lång tid och utvecklas ständigt. Postgirot Bank AB är dessutom anslutet till SWIFT vilket är ett standardiserat betalningssystem där man samarbetar med andra banker internationellt. Postgirot Bank AB har vidare bildat SwedGiro AB vars verksamhetsidé är att etablera, äga och driva betalningsförmedlingssystem i andra länder. Etableringarna görs i egen regi eller tillsammans med lokala samarbetspartners. SwedGiros ansträngningar koncentreras i första hand till länder vid Östersjön i syfte att på sikt skapa en regional infrastruktur för betalningsförmedling. Målet är att ha det första lokala utländska betalsystemet i drift senast år 1997.

För att samordna delar av den internationella verksamheten planerar Posten att bilda ett övergripande dotterbolag, eventuellt tillsammans med andra finansiärer för delägande i länder utanför Europa.

IT-satsningar och teknik

IT-utvecklingen skapar både hot och möjligheter för Postens kärnverksamhet. Strukturomvandlingen inom betalningsmarknaden är t.ex. starkt driven av ny teknik inom IT-området. Tillgång till ny teknik ger ökade möjligheter att ersätta de pappersbundna betalningarna med olika former av elektroniska betalningstjänster. Även marknaden för kommunikation/meddelanden förändras i snabb takt. Posten har historiskt sett främst konkurrerat med fysiska försändelser på denna marknad. För att möta konkurrensen från nya kommunikationsformer (olika former av tele- och datakommunikation) har Posten utvecklat en rad olika elektroniska tjänster vilket t.ex. gör det möjligt att skicka meddelanden från PC/stordator till PC/stordator (t.ex. e-mail, EDI). Posten erbjuder vidare hybridtjänster som möjliggör att meddelanden som sänds elektroniskt kan delas ut som fysiska försändelser.

IT-utvecklingen innebär förutom tillskapandet av nya substitut till postkoncernens traditionella bastjänster att de gamla tjänsterna utvecklas med hjälp av den nya tekniken. Ett exempel är pakettransporterna där ny teknik inneburit att

transporterna endast är en del av tjänsten. System för att hantera transportdokument elektroniskt tillsammans med s.k. ”track and trace system” är andra viktiga delar av tjänsten. Nya integrerade lagerhanteringstjänster är vidare helt baserade på IT-system för lagerhantering, beställningar, utplockning m.m. Även brevhanteringen har kommit att förändras med hjälp av den nya tekniken t.ex. nya avancerade sorteringsmaskiner med optisk läsning och som även kan läsa handstil. På motsvarande sätt har postkontoren kommit att kräva allt mer utvecklade system för att möta kundernas servicekrav när det gäller information om olika produkter och tjänster. Detta förutsätter t.ex. att kontoren har access till olika datorsystem hos Postens partners (t.ex. Nordbanken, Wasa).

Vidare har den nya tekniken inneburit att Postens olika tjänster och produkter delvis kommit att integreras i större utsträckning. Ett exempel är Postens arbete med att bygga upp en mötes- och marknadsplats på Internet. Denna marknadsplats genererar ett antal meddelanden som delvis konkurrerar med det fysiska brevet (kan även generera brevförsändelser), pakettransporter och betalningar. Ett annat exempel på denna integration är Toppledarforums upphandling av tjänster för elektronisk handel. Toppledarforum är ett forum för samverkan kring den offentliga förvaltningens ITanvändning med företrädare för statliga myndigheter, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. Posten har tillsammans med Celsius bildat ett speciellt bolag för denna upphandling. Bolaget skall bedriva utveckling av produkter och tjänster relaterade till elektronisk handel samt därmed förenlig verksamhet.

Posten behöver som framgår av ovanstående beskrivning tillgång till tele- och datakommunikationskapacitet. PostCom är en intern affärsserviceenhet inom Posten (affärsserviceenheterna tillhandahåller tjänster internt mot ersättning) vilken har till uppgift att tillhandahålla datakommunikationskapacitet till hela postkoncernen. Denna nätkapacitet upprätthålls med hjälp av hyrda förbindelser (i dagsläget hyrs dessa förbindelser från Telia AB). Nätet används i huvudsak för företagsintern kommunikation men målsättningen är att kunder skall kunna utnyttja nätet för att koppla sig till respektive datacentral inom koncernen. PostCom är vidare utvecklingsansvarigt för koncernens telefonitjänster.

Postens huvudinriktning och befogenheter

Regeringens förslag: Huvudinriktningen för Posten skall även i fortsättningen vara att på den svenska marknaden erbjuda rikstäckande post- och kassaservice.

Regeringen bemyndigas att, på samma sätt som för övriga bolag inom postkoncernen, förändra bolagsordningen för Posten Kredit AB:s verksamhet. Regeringen bör inte, utan

att först höra riksdagen, besluta om förändringar i bolagsordningen som medför att nuvarande inriktning mot finansieringsverksamhet förändras.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Riksrevisionsverket menar bl.a. att det finns skäl att närmare analysera hur verksamheten skall styras genom Postlagen, avtalet med staten, bolagsordningen, tillståndsvillkor eller på annat sätt. Postavdelningarna inom

SEKO samt SACO-POSTEN anför att nuvarande bolagsordningar

är alltför begränsande främst avseende möjligheten att konkurrera med banksektorn. Posten pekar på att ITutvecklingen och internationaliseringen kommer att utgöra centrala delar i bolagets fortsatta utveckling och därför måste uppmärksammas i dialogen mellan bolaget och staten som ägare.

Skälen för regeringens förslag: Postens huvudinriktning och befogenheter lades fast i samband med bolagiseringen av

Postverket. Enligt Posten AB:s nuvarande bolagsordning skall bolaget med huvudinriktning på den svenska marknaden direkt eller genom dotter- eller intressebolag bedriva rikstäckande postverksamhet jämte annan därmed förenlig verksamhet. Bolaget skall vidare med huvudinriktning på den svenska marknaden genom dotter- eller intressebolag bedriva rikstäckande kassaservice samt betalningsförmedling och finansiell verksamhet jämte därmed förenlig verksamhet. I propositionen om Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket m.m. (prop. 1993/94:38) angavs vidare att annan verksamhet än kärnverksamheten kan bedrivas endast under förutsättning att denna kompletterar huvudinriktningen och att den bidrar till att stärka koncernens lönsamhet och konkurrenskraft. Ytterligare en förutsättning är att detta sker under rimligt risktagande. Med rimligt risktagande avses att denna verksamhet inte får bedrivas på bekostnad av kärnverksamheten.

Det är regeringens uppfattning att huvudinriktningen för Posten även i fortsättningen bör vara att på den svenska marknaden erbjuda rikstäckande postverksamhet. Bolaget skall vidare med huvudinriktning på den svenska marknaden erbjuda rikstäckande kassaservice samt betalningsförmedling och finansiell verksamhet. Även i framtiden bör gälla att annan verksamhet än kärnverksamhet kan bedrivas endast om denna kompletterar kärnverksamheten, bidrar till lönsamheten och sker under rimligt risktagande. Bolagsordningen kan därför behöva förtydligas i denna del.

Mot bakgrund av Postens internationalisering samt till viss del även Postens IT-satsningar har det framkommit ett behov av att tydliggöra ägarens intentioner i dessa delar. Posten har i sitt remissyttrande pekat på att IT-utvecklingen och

internationaliseringen måste uppmärksammas i dialogen mellan bolaget och staten som ägare. Nedan redovisas regeringens ställningstagande avseende Postens internationella verksamhet samt IT-verksamhet med utgångspunkt från bolagsordningen. I det fall regeringens syn på Postens verksamhetsinriktning i framtiden förändras kan detta komma att klargöras i ägardirektiv till bolaget (se avsnitt 9.4 Statsmakternas styrning av Posten).

Postens internationella verksamhet

Den tekniska utvecklingen gör att gränserna mellan länder minskar i betydelse för affärsmässiga transaktioner. Elektroniska överföringar och kommunikation mellan länder ökar mycket kraftigt. Utvecklingen av Internet och andra globala datakommunikationsstrukturer medför att marknadstorg och andra rationella rutiner för att beställa varor, genomföra ekonomiska/finansiella transaktioner och inhämta information, effektiviseras och en allmän global marknad skapas. Det största hotet mot Postens långsiktiga intjänandeförmåga utgörs av konkurrensen mot meddelandeoch betalningsförmedlingen. Dessa tjänster svarar för huvuddelen av Postens vinst och skall därmed bidra till en fortsatt hög service och självfinansiering av Postens regionala och sociala åtaganden. Posten vill därför utöka sin internationella verksamhet för att bibehålla intjänandeförmågan på en alltmer konkurrensutsatt marknad. Postkoncernens största kundkategori strävar i ökad utsträckning efter att samordna sin upphandling av inrikes och internationell distribution av meddelanden, betalningar och varor. Den ökande konkurrensen på den svenska marknaden och kundernas krav på att anlita operatörer som kan erbjuda heltäckande tjänster för nationella och internationella affärer utgör motiv för bolagets satsningar internationellt.

Mot denna bakgrund är det naturligt att Postens internationella verksamhet ökar. Posten skall dock, i enlighet med bolagsordningen, fortfarande ha sin huvudverksamhet inriktad på den svenska marknaden. Regeringens ställningstagande avseende vilken internationell verksamhet som kan anses stå i överensstämmelse med ägarens intentioner kan delas upp i följande punkter:

– För att kunna tillgodose kundernas internationella distributions- och betalningsbehov samt för att upprätthålla en effektiv och högkvalitativ post- och kassaservice i Sverige bör Posten naturligtvis ha en nära samverkan med andra länders postoperatörer m.fl. Detta traditionella samarbete sker främst inom ramen för världspostfördragen. Denna form av samarbete kräver inga direkta investeringar i form av delägarskap etc.

– Vidare är det regeringens bedömning att produkt- och tjänsteexport i olika former utgör en internationell verksamhet som i regel kan anses komplettera kärnverksamheten. Denna verksamhet är således i flertalet fall förenlig med ägarens intentioner under förutsättning att verksamheten bidrar till lönsamheten och sker under rimligt risktagande.

– För att kunna erbjuda de svenska kunderna en tillfredsställande service kan det dessutom vara nödvändigt med internationella investeringar (allianser/partnerskap) som är direkt kopplade till kärnaffären. Det innebär t.ex. att satsningar av typen Eurogiro (betalningssystem), internationella expressföretag som GDEW och IDP inom området elektronisk post utgör naturliga inslag i Postens verksamhet.

– Det kan dessutom anses vara förenligt med ägarens intentioner att i vissa fall etablera egen verksamhet i annat land eller gå in som delägare i annat lands post-/betalningsförmedlingsföretag.

Vad som kan anses komplettera kärnverksamheten i de två sista fallen måste bedömas från fall till fall (därutöver skall verksamheten bidra till lönsamheten och ske under rimligt risktagande). Postkoncernen med dotter- och intressebolag består av verksamheter med olika inriktning. Man kan därför vid en analys av behovet av en internationell etablering komma till olika resultat beroende på vilken av Postens verksamhetsdelar som berörs av etableringen.

Postgirot Bank AB verkar på en helt öppen betalningsmarknad utsatt för stark konkurrens. Här kan dock konstateras att autogirofrågan fortfarande inte är löst vilket försvårar Postgirots möjligheter att konkurrera på lika villkor. Vad gäller Postgirots verksamhet kommer i och med avregleringen av den europeiska marknaden konkurrensen att öka både nationellt och internationellt. Etablering av betalningsförmedlingssystem (i egen regi eller i samverkan med andra bolag) i länder som är stora handelspartners till Sverige och som stärker den svenska kärnaffären är därför nödvändig då verksamheten utsätts för en stark konkurrens samt minskande räntemarginaler och prispress. Postgirots kunder efterfrågar i allt högre grad heltäckande tjänster där kunden kan vända sig till en betalningsförmedlare som kan tillhandahålla även internationella tjänster. Postgirot Bank AB:s verksamhet har därför en speciell ställning i postkoncernen främst då det gäller kunder och konkurrenters agerande. Utvecklingen av ekonomi- och banksystemen leder till att betalningsförmedlarna kan tillhandahålla såväl nationella som internationella bank- och betalningslösningar i ett samlat tjänsteutbud. För att Postgirot Bank AB skall kunna behålla

befintliga kunder måste bolaget kunna erbjuda de tjänster konkurrenterna tillhandahåller inom bolagets verksamhetsområde. Den tilltagande internationaliseringen inom Postgirot Bank AB:s verksamhetsområde leder således till att bolaget för att följa med i utvecklingen och öka den befintliga kundbasen måste söka samarbete med banker och girosystem i andra europeiska länder samt i vissa fall starta verksamhet i egen regi.

Affärsområdet Posten Utrikes har ett verksamhetsområde som förmedlar gods internationellt. Paketmarknaden är en helt öppen och konkurrensutsatt marknad där huvudsakliga konkurrenter är svenska transportföretag men också integrerade internationella expressföretag. Inom området har utvecklats ett samarbete med andra postoperatörer och samarbetspartners. Posten Utrikes dotterbolag Nordic Postgroup B.V., som tillsammans med fyra andra postverk/postbolag äger transportföretaget Global Delivery Express Worldwide, utgör som tidigare redovisats ett exempel på internationell verksamhet som kompletterar kärnverksamheten. Expansionen av företagspakets-konceptet i samarbete med en eller flera utländska postoperatörer utgör ett annat exempel.

Affärsområdet Posten Brev agerar på en marknad som kännetecknas av minskad efterfrågan på traditionell brevbefordran och ökad efterfrågan på olika former av elektronisk meddelandeöverföring. Marknaden för elektroniska överföringar är i princip redan öppen för konkurrens i Europa och Posten Brev kan komma att behöva söka samarbete med operatörer i andra europeiska länder samt i vissa fall starta verksamhet i egen regi. På marknaden för fysisk brevbefordran bör Posten Brev ges möjlighet att utöka hemmamarknaden till att omfatta de nordiska länderna samt stora delar av Östersjöområdet (Estland, Lettland, Litauen och Polen). Posten Brev ges därmed möjlighet att kompensera sig för den minskade efterfrågan på den svenska marknaden. Posten Brev bör därutöver ges möjlighet att expandera internationellt i takt med att den europeiska marknaden liberaliseras.

Sammanfattningsvis kan det således bli aktuellt med delägarskap och allianser m.m. i vissa speciella fall. Som nämndes tidigare krävs att annan verksamhet än kärnverksamhet kompletterar kärnverksamheten och bidrar till lönsamhet samt bedrivs under rimligt risktagande. För att utöka möjligheterna att följa upp Postens internationella verksamhet bör bolaget informera ägaren om internationella allianser och egna etableringar och delägande utomlands med insatser av kapital. Dessa projekt bör kunna särskiljas i bolagets interna redovisning.

Postkoncernens IT-satsningar

IT-utvecklingen medför tekniska substitut till postkoncernens bastjänster. Den allt större användningen av persondatorer innebär t.ex. att meddelandeöverföringen mellan företag och mellan privatpersoner sker elektroniskt (t.ex. e-mail och EDI). De olika elektroniska tjänsterna kan vidare kopplas samman med befintliga fysiska tjänster (t.ex. hybridpost). Posten måste mot bakgrund av den snabba IT-utvecklingen utveckla och satsa på nya teknikområden som ansluter till bolagets kärnaffärer och tjänster. Företaget bör dock inte bygga upp en egen fysisk basinfrastruktur utan så långt möjligt utnyttja befintliga och kommande infrastrukturnät för sina affärsändamål genom samarbete med data- och telekommunikationsföretag som tillhandahåller denna infrastruktur.

Postens finansiella verksamhet

Bolagsordningarna för Posten AB och dess dotterbolag innehåller ett antal restriktioner vilka är avsedda att förhindra företaget att bedriva fullskalig bankverksamhet. SEKO samt SACO-POSTEN anser att nuvarande bolagsordning är allt för begränsande avseende möjligheten att konkurrera med banksektorn. Postens befogenheter att bedriva finansiell verksamhet har nyligen behandlats i propositionen om Postens finansiella tjänster (prop. 1995/96:3). Enligt riksdagens beslut ges Postgirot Bank AB och Posten Fondkommission AB vissa utökade befogenheter att bedriva finansiell verksamhet i egen regi (bet. 1995/96:NU3, rskr. 1995/96:41). De nya bestämmelserna innebär dock att Postgirot Bank AB och Posten Fondkommission AB även i fortsättningen i stor utsträckning endast får förmedla olika finansiella tjänster. Kassaservice, betalningsförmedling och vissa värdepapperstjänster kan dock utföras i egen regi. De nuvarande, i bolagsordningarna preciserade, restriktionerna att bedriva finansiell verksamhet har således nyligen setts över och det saknas enligt regeringens bedömning skäl att i dagsläget förändra dessa.

I samband med översynen av dessa restriktioner gav riksdagen vidare regeringen bemyndigande att i fortsättningen besluta om inriktning och begränsningar av Postgirot Bank AB:s bankrörelseverksamhet. Regeringen bör inte, utan att först höra riksdagen, besluta om förändringar i bolagsordningen som medför att nuvarande inriktning mot betalningsförmedling förändras. Regeringen kan i enlighet med detta beslut godkänna förändringar i bolagsordningarna för samtliga bolag inom postkoncernen utom för Posten Kredit AB. Regeringen bör emellertid på samma sätt som för övriga bolag inom postkoncernen, ges bemyndigande att förändra bolagsordningen även för Posten Kredit AB. Det saknas skäl att ha en annan ordning för detta bolag än för t.ex. Postgirot Bank AB. Regeringen bör dock inte, utan att först höra riksdagen,

besluta om förändringar i bolagsordningen som medför att nuvarande inriktning mot finansieringsverksamhet förändras.

Statsmakternas styrning av Posten

Regeringens förslag: Regeringen skall såsom ägare av

Posten sätta upp tydliga mål och riktlinjer för verksamheten.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Riksrevisionsverket och SEKO bl.a. anser att en tydlig ägarstyrning av Posten är av största vikt.

Riksrevisionsverket anför att denna styrning av verksamheten kan formaliseras antingen i bolagsordning, genom utfärdande av ägardirektiv på bolagsstämman till styrelsen eller genom avtal mellan Posten och staten. Posten har anfört att ägaren även i de strategiska frågorna måste utöva sin styrning genom styrelsen och inte vid sidan av denna. RRV har emellertid särskilt pekat på möjligheten att använda ägardirektiv riktade till styrelsen.

Därutöver har ett antal remissinstanser yttrat sig över Postens agerande ur konkurrenssynpunkt. Dessa remissinstanser har bl.a. anfört att en förutsättning för en fungerande konkurrens är att aktörerna på marknaden följer gällande lagstiftning, däribland konkurrensreglerna. Några remissinstanser anser därför att staten via ägarrollen på ett tydligt sätt bör markera att Posten skall vinnlägga sig om att iaktta den lagstiftning som berör verksamheten.

Skälen till regeringens förslag: Riksdagen har nyligen (bet. 1994/95:TU25, rskr. 1994/95:376) lagt fast att det inte är aktuellt att privatisera Posten. Genom ett fortsatt statligt ägande skapas garantier för såväl serviceåtaganden som demokratiskt inflytande.

Regeringen anser att Posten även fortsättningsvis skall vara ett helägt statligt aktiebolag. Postkommunikationer m.m. utgör en väsentlig del av landets infrastruktur. Det är nödvändigt att alla landets delar har tillgång till en väl fungerande post- och kassaservice. Som redovisats i avsnitt 6.1 Grundläggande postservice föreslås att staten tecknar ett nytt avtal med Posten avseende tillhandahållandet av denna grundläggande post- och kassaservice. Posten har en dominerande ställning på postmarknaden och enligt regeringens bedömning finns det i dagsläget inga andra företag som kan säkerställa den grundläggande post- och kassaservicen. Mot bakgrund av den nuvarande marknadssituationen saknas det därmed förutsättningar att ändra ägarstrukturen i Posten.

Enligt regeringens mening bör Posten emellertid verka under liknande förutsättningar som privata aktiebolag. En skillnad är dock att Posten inte enbart har lönsamhetskrav på sig utan även krav i form av de särskilda mål som statsmakterna har

satt upp. Avtalet mellan staten och Posten avseende den grundläggande post- och kassaservicen kan till viss del uppfattas som ett åläggande från ägaren. Posten liksom alla andra statliga bolag bör vidare i särskilt hög grad bedriva sin verksamhet på ett sätt som motsvarar högt ställda krav på etik och moral.

I aktiebolagslagen definieras ägarens, revisorernas, styrelsens och den verkställande ledningens roller samt fördelningen av ansvar och befogenheter dem emellan. Grundläggande för Postens verksamhet och utveckling är därutöver uppsatta mål och riktlinjer för bolagets verksamhet. Bolagsstämman, vilken är ägarens starkaste instrument för att påverka och styra bolagets utveckling och verksamhet, väljer bolagets styrelse samt fastställer bolagsordningen. Bolagsstämman ger även ägaren möjlighet att besluta i bolagets angelägenheter. Ägardirektiv är en annan form av instrument med vilket ägaren, på stämman, kan klargöra för styrelsen vad som förväntas av denna. Särskilda avtal med bolaget utgör ytterligare instrument för staten i rollen som ägare till Posten. För att ägaren skall kunna styra ett företag på ett ändamålsenligt sätt måste ägaren inhämta information från bolaget. Enligt aktiebolagslagens 9 kap. 12 § skall varje aktieägare, i bolag med högst tio aktieägare, beredas möjlighet att ta del av böcker, räkenskaper och andra handlingar som rör bolagets verksamhet, i den omfattning som behövs för att aktieägaren skall kunna bedöma bolagets ställning och ärenden som skall tas upp på bolagsstämman. I Posten är staten ensam ägare varför principen är tillämplig. Emellertid bör här betonas att informationsutbytet skall bygga på ömsesidigt förtroende. På basis av ett sådant förtroende bör rutiner för ett ändamålsenligt informationsutbyte utvecklas.

I statens roll som ägare ingår att granska de mål och riktlinjer för Postens verksamhet som styrelsen lägger fram. Ansvarsoch rollfördelningen, såväl den formella som informella, bör löpande diskuteras mellan ägaren, styrelsen och bolagsledningen för att upprätthålla en jämvikt mellan dessa tre parter. En fungerande dialog mellan dessa parter är avgörande för att bolagets verksamhet på sikt skall utvecklas väl.

I avsnitt 9.3 Postens huvudinriktning och befogenheter, redovisas regeringens syn på bolagets nuvarande verksamhetsinriktning. Den av regeringen föreslagna ändamålsparagrafen i bolagsordningen bör ses som ett långsiktigt övergripande styrinstrument. Därutöver kommer ägaren löpande, inom ramen för bolagsordningen, att behöva ta ställning till Postens verksamhetsinriktning. Detta bör enligt regeringens uppfattning ske i form av ägardirektiv till styrelsen på bolagsstämman. Regeringen avser att bli en mer aktiv ägare av Posten och ägardirektiv kan komma att utgöra ett instrument för att uppnå detta.

Under de senaste åren har en debatt uppstått angående Postens agerande på postmarknaden. Det har i olika sammanhang framförts att bolaget inte borde bemöta konkurrensen fullt ut på bl.a. brevmarknaden. Bolaget borde i enlighet med detta resonemang t.ex. inte ha utnyttjat möjligheten att genom prissättningen bemöta konkurrensen från de brevoperatörer som agerat framför allt i Stockholmsområdet. De flesta tjänster bolaget erbjuder utvecklas på en konkurrensutsatt marknad. För att kunna uppfylla ägarens krav är det därför enligt regeringens uppfattning nödvändigt att bolaget har möjlighet att utveckla och anpassa sitt tjänsteutbud och sina priser till kundernas efterfrågan. I konkurrenslagen (1993:20) föreskrivs förbud mot missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning på den svenska marknaden. Det ankommer på Konkurrensverket att bedöma om Postens agerande står i strid med konkurrenslagstiftningen. Postkoncernen bör dock vid sitt bemötande av konkurrens på marknaden, lägga stor vikt vid att bedriva sin verksamhet på ett sätt som motsvarar högt ställda krav på etik och moral.

Ekonomiska och finansiella mål som är avstämda mellan ägare, styrelse och ledning är av stor betydelse. Syfte och argument för riktlinjer och krav måste dokumenteras och kopplas till statens styrning, kontroll och insyn i Posten. Mål för nyckeltal bör tas fram i dialog och fastslås i samband med bolagsstämman. Omprövningar kan behöva göras med jämna mellanrum mot bakgrund av omvärldsanalys, marknadsutveckling, konkurrenssituation m.m. För att kunna fastställa och följa upp dessa nyckeltal förutsätts bl.a. att ägaren har insyn i Postens olika verksamhetsområden. Detta i sin tur ställer bl.a. utökade krav på att tydlig och längre driven kostnadsfördelning, dels inom bolaget, dels mellan koncernbolagen kan särskiljas i internredovisning.

De ekonomiska krav ägaren ställer på Posten skall möjliggöra en stabil ekonomisk utveckling av verksamheten samt tillgodose långsiktig kapitalavkastning och förmögenhetstillväxt. Ägarens krav begränsas till ett fåtal centrala nyckeltal som medger en övergripande finansiell styrning och samtidigt är enkla att följa upp och agera utifrån. De ekonomiska kraven skall fastställas efter samråd med styrelse och ledning. För den ekonomiska uppföljningen bör bl.a. följande finansiella faktorer ingå:

– Finansiell risk, t.ex. soliditet och räntetäckningsgrad. – Lönsamhet, avkastning på eget och sysselsatt kapital. – Utdelning på det kapital ägaren binder i verksamheten.

Det är väsentligt att marknadsmässigheten i kraven stäms av mot företag med jämförbara verksamheter.

I samband med bolagiseringen beslutade riksdagen om

ekonomiska riktlinjer för verksamheten. En av utgångspunkterna för staten som ägare är att erhålla avkastning på det egna kapitalet. Postkoncernen skall vidare uppvisa en marknadsmässig avkastning jämförbar med större välskötta företag i motsvarande branscher. Enligt trafikutskottets betänkande (bet. 1993/94:TU9) skall det långsiktiga utdelningskravet utgöra minst 5 procent av justerat eget kapital. Utdelningen bör ej överstiga 20 procent av resultatet efter skatt. Totalproduktiviteten skall öka med 2 procent årligen under perioden 1993–1995. Soliditeten på koncernnivå bör vara ca 15 procent på sikt.

Det kan konstateras att de bedömningar, avseende vilka mål och riktlinjer Posten skulle verka efter, som gjordes i samband med bolagiseringen delvis har visat sig vara felaktiga. Det fastställdes att Posten på sikt skulle nå en rimlig soliditetsnivå för hela koncernen om 15 procent, men då gjordes bedömningen att soliditeten efter bolagiseringen skulle ligga på ca 11 procent. Verkligt utfall blev 4,5 procent per 1994-12-31 och per 1995-12-31 var soliditeten 4,9 procent. Den låga soliditetsnivån beror på att kapitalvärdet av Postverkets pensionsåtagande om drygt 7 miljarder kronor bokfördes i samband med att verksamheten överfördes till aktiebolag den 1 mars 1994. Den låga soliditetsnivån i postkoncernen beror också på att postkoncernens balansräkning till stor del består av inlåning i Postgirorörelsen och att detta ger ett starkt genomslag i den konsoliderade koncernen. När det gäller fastställandet av nyckeltal bör därför Postgirot Bank AB behandlas separat och jämförelser göras med andra banker och betalningsförmedlare.

Dessutom redovisar Postgirot Bank AB månadsvis kapitaltäckningen till Finansinspektionen. Kapitaltäckningen är i huvudsak det egna kapitalet och bankens riskavvägda placeringar och utgör ett mått på relationen mellan de risker banken tar i sin verksamhet och den finansiella styrka banken har att balansera sina olika risker med.

Vid fastställande av relevanta nyckeltal för postkoncernen, exkl. Postgirot Bank AB bör jämförelser göras med industri- och transportföretag. Även exkl. Postgirot Bank AB utgör postkoncernen ett konglomerat vilket försvårar jämförelsen med andra bolag. För att underlätta fastställandet av övergripande nyckeltal bör därför de olika verksamheterna inom postkoncernen analyseras separat.

Regeringen under den förra mandatperioden bedömde att Postens resultat inledningsvis skulle försämras mot bakgrund av de kostnader som uppkommer till följd av en bolagisering (prop. 1993/94:38). Mot denna bakgrund enades ägaren och bolaget om att Posten inte skulle behöva lämna utdelning under perioden 1994–1996.

Postkoncernen prognostiserar i det närmaste ingen omsättningsökning under perioden 1996–1999. Fortsatta

rationaliseringar indikerar dock att prognostiserat resultat efter finansiella poster kan komma att öka från 760 miljoner kronor år 1995 till en nivå om knappt 1 500 miljoner kronor per år 1997–1998. Posten anger dock att resultatet kan komma att bli betydligt sämre om konkurrenssituationen utvecklas ogynnsamt de närmaste åren. Regeringen bedömer att postkoncernens finansiella styrka måste utvecklas gynnsamt innan någon utdelning kan göras till ägaren. Företagets mål skall vara att skapa en långsiktig tillväxt av det egna kapitalet samt att nå en soliditet som medger utdelning.

Förutom de ekonomiska och finansiella målen kommer Posten dessutom bl.a. genom det föreslagna avtalet mellan staten och Posten att ha ett antal mål avseende service och kvalitet. Avtalet och de olika service- och kvalitetskriterierna redovisas i avsnitt 6.1 Grundläggande postservice samt 7.1 Kassaservice.

Kostnadskonsekvenser

Det utvidgade statliga ansvaret för en grundläggande postservice föreslås säkerställas i avtalet mellan staten och Posten. Eftersom bolaget åtar sig att tillhandahålla servicen utan ersättning får förslaget därigenom inga kostnadskonsekvenser.

De merkostnader för tillståndsmyndigheten som förslaget om tillståndskrav innebär, bör kunna täckas med avgifter enligt postlagen med stöd av principerna i avgiftsförordningen (1992:191).

Även om införande av tillståndskrav kan förväntas medföra en viss ökning av antalet mål om tillämpning av postlagstiftningen i förvaltningsdomstolarna torde sådana mål även i fortsättningen bli förhållandevis sällsynta. De merkostnader som skulle kunna uppkomma kan antas uppvägas av de besparingar som införandet av prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten medför.

De kostnadskonsekvenser som förslaget om ett upphandlingsförfarande för upprätthållande av kassaservice kan få, redovisas i avsnitt 7.3 och 8.2.

Författningskommentar

Förslag till lag om ändring i postlagen

(1993:1684)

Grundläggande post- och kassaservice

1 §

I landet skall det finnas en rikstäckande postservice som

innebär att brev, andra adresserade försändelser som väger högst 2 kg och paket kan nå alla oavsett adressort. Det skall

finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till enhetliga och rimliga priser. Det skall därvid finnas möjlighet att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot.

Därutöver skall det finnas en rikstäckande kassaservice som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser.

I paragrafen anges omfattningen av den grundläggande postoch kassaservicen. Genom det föreliggande förslaget utvidgas området för den postservice som staten säkerställer. Förslaget motiveras i avsnitt 6.1 Grundläggande postservice. I förhållande till nuvarande lydelse kommer även andra adresserade försändelser än brev, dvs. försändelser som inte är inneslutna i kuvert eller annat omslag, att omfattas av den grundläggande postservicen. Vykort, brevkort och liknande försändelser är sedan tidigare jämställda med brev vid tillämpning av lagen. De försändelser som det huvudsakligen är fråga om är adresserade tidningar och tidskrifter, men även t.ex. adresserade kataloger, böcker och reklamförsändelser omfattas. Denna kategori omfattar bara försändelser som väger högst 2 kg. Adresserade försändelser som väger mer än 2 kg anses som paket. Kravet på enhetliga priser gäller liksom enligt nu gällande ordning bara befordran av enstaka försändelser.

I begreppet grundläggande postservice föreslås ingå även en skyldighet att erbjuda tjänster med försäkrade försändelser och möjlighet att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot.

Tillståndsplikt m.m.

4 § Tillstånd enligt denna lag krävs för rätten att bedriva postverksamhet.

I paragrafens nya lydelse fastslås att tillstånd krävs för rätten att bedriva postverksamhet. Tillståndskravet motiveras i avsnitt 6.3 Bedrivande av postverksamhet. Eftersom definitionen av postverksamhet i 3 § är oförändrad överensstämmer kretsen av anmälningsskyldiga enligt nu gällande ordning med kretsen av tillståndspliktiga enligt den föreslagna lydelsen.

4 a § Frågor om tillstånd prövas av den myndighet som

regeringen bestämmer (tillståndsmyndigheten).

Paragrafen är ny. Tillståndsmyndigheten skall pröva alla frågor om tillstånd, t.ex. även frågor om återkallelse av tillstånd.

5 § Postverksamhet skall bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och, när det gäller befordran av brev, så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls.

Tillstånd enligt 4 § skall beviljas, om sökanden inte saknar förutsättningar att bedriva postverksamhet på det sätt som anges i första stycket.

Paragrafen, som utformats i enlighet med Lagrådets förslag, upptar bestämmelser om förutsättningarna för att få tillstånd. Dessa överens-stämmer med vad som nu gäller för att bedriva postverksamhet. Som anförs i avsnitt 6.3 Bedrivande av postverksamhet, saknas skäl att förändra kraven på de företag som vill bedriva postverksamhet. Tillståndskravet motiveras främst med vikten av att kunna förhindra företag som inte har vilja eller förmåga att upprätthålla lagens krav från att etablera sig på brevmarknaden. Kravet på tillstånd bör emellertid i normalfallet inte innebära något påtagligt hinder för den som vill bedriva postverksamhet. En ansökan om tillstånd att bedriva sådan verksamhet bör således i allmänhet beviljas. En ansökan bör avslås endast om det av utredningen framgår att den sökande saknar möjlighet att bedriva verksamheten under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och, när det gäller befordran av brev, så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls. Ett tillstånd skall gälla tills vidare.

5 a § Om tillståndshavaren inte följer föreskrifterna i denna

lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, får tillståndet återkallas. Om det är tillräckligt får tillståndsmyndigheten i stället för att återkalla tillståndet meddela varning.

Om tillståndet återkallas får tillståndsmyndigheten besluta hur avvecklingen av verksamheten skall ske.

Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta verksamheten.

Paragrafen är ny. Den innehåller bestämmelser om återkallelse av tillstånd. Om tillståndshavaren inte följer föreskrifterna i lagen – närmast 5, 9 och 10 §§ – eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får tillståndet återkallas. En så ingripande åtgärd som återkallelse av ett tillstånd bör naturligtvis tilllämpas restriktivt. Detta innebär bl.a. att tillståndsmyndigheten med stöd av 17 § först bör förelägga tillståndshavaren att rätta det felaktiga beteendet innan frågan om återkallelse kan bli aktuell. Endast i undantagsfall bör ett tillstånd återkallas utan att tillståndshavaren haft en möjlighet

att vidta rättelse. Situationen kan ibland vara den att tillståndsmyndigheten finner anledning till kritik mot en tillståndshavares agerande trots att det saknas tillräckliga skäl för att återkalla tillståndet. I sådana fall kan tillståndsmyndigheten i stället meddela tillståndshavaren varning.

Enligt andra stycket får tillståndsmyndigheten en möjlighet att besluta hur avvecklingen av verksamheten skall ske efter en återkallelse. Ett beslut om återkallelse får enligt tredje

stycket förenas med förbud att fortsätta verksamheten. Av

förslaget till 17 b § följer att ett beslut om förbud kan förenas med vite.

16 §Tillståndsmyndigheten har rätt att på begäran få de

upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen.

Tillståndsmyndigheten har också rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, där verksamhet som står under tillsyn bedrivs.

Tillståndsmyndigheten har rätt att få verkställighet hos kronofogdemyndigheten av beslut som avser åtgärder för tillsynen enligt första och andra styckena. Därvid gäller bestämmelserna i utsökningsbalken om sådan verkställighet som avses i 16 kap. 10 § den balken.

Tillägget i tredje stycket har införts på förslag av

Riksskatteverket. Enligt den nuvarande lydelsen har inte

kronofogdemyndigheten någon befogenhet att utöva tvång. Genom den föreslagna hänvisningen till 16 kap. 10 § utsökningsbalken blir bl.a. bestämmelserna om tvång i 2 kap. 17 § den balken tillämpliga.

17 a § Tillståndsmyndigheten skall förelägga den som utan

tillstånd bedriver postverksamhet enligt denna lag att upphöra med verksamheten. Tillståndsmyndigheten får besluta hur avvecklingen av verksamheten skall ske.

Är det osäkert om viss verksamhet utgör postverksamhet enligt denna lag, får tillståndsmyndigheten förelägga den som bedriver verksamheten att lämna de upplysningar om verksamheten som behövs för att bedöma om så är fallet.

Bestämmelserna i 16 § andra och tredje styckena skall tillämpas även i fråga om beslut om åtgärder enligt denna paragraf.

Paragrafen är ny. Enligt förslaget får tillståndsmyndigheten en skyldighet att ingripa mot den som bedriver postverksamhet utan att ha tillstånd. Om det är osäkert om viss verksamhet skall anses omfattad av lagen får tillståndsmyndigheten i stället begära in upplysningar av den som bedriver

verksamheten. Myndigheten får därigenom underlag för bedömningen om verksamheten är tillståndspliktig. Av tredje

stycket framgår att tillståndsmyndigheten som ett led i

utredningen har möjlighet att få tillträde till utrymmen där den ifrågasatta verksamheten bedrivs.

17 b § Förelägganden och förbud enligt denna lag får förenas

med vite.

Möjligheten att förena förelägganden och förbud enligt lagen med vite samlas i en ny paragraf. Tillståndsmyndigheten kan meddela beslut om förbud enligt 5 a § och förelägganden enligt 17 § och 17 a §. Om det skulle bli aktuellt att döma ut förelagt vite skall tillståndsmyndigheten ansöka om detta hos länsrätten i enlighet med lagen (1985:206) om viten.

18 § Regeringen eller, om regeringen bestämmer det,

tillståndsmyndigheten får föreskriva om skyldighet för den som bedriver postverksamhet eller ansöker om tillstånd att bedriva sådan verksamhet att betala avgift för tillståndsmyndighetens verksamhet enligt denna lag.

Ändringen innebär att avgift får tas ut även för myndighetens verksamhet med tillståndsprövning.

25 §Beslut av tillståndsmyndigheten enligt denna lag eller

enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kam-marrätten.

Tillståndsmyndigheten får bestämma att beslut enligt denna lag skall gälla omedelbart.

Enligt vad som blivit vedertaget i detta sammanhang bör numera anges att myndighetens beslut skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, jfr. 14 § lagen (1971:389) om allmänna förvaltningsdomstolar. Enligt 34 a §

förvaltningsprocesslagen (1971:291), som trädde i kraft den 1 oktober 1994, får i de fall det särskilt föreskrivits kammarrätten pröva ett överklagande från länsrätten endast om kammarrätten har meddelat prövningstillstånd. Prövningstillstånd får enligt andra stycket i paragrafen meddelas om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt, anledning förekommer till ändring i det slut vartill länsrätten kommit eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet.

Krav på prövningstillstånd föreskrivs normalt i mål där beslut av förvaltningsmyndighet skall överklagas till länsrätt. Mål enligt postlagen skiljer sig inte på något väsentligt sätt till sin natur från andra sådana måltyper. I postlagen bör därför införas en bestämmelse om att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Av andra stycket framgår att tillståndsmyndigheten i brådskande fall kan meddela interimistiskt beslut. Det måste då särskilt anges i beslutet att det skall gälla omedelbart.

7, 9, 10, 12, 15, 17 och 26 §§

Ändringarna är påkallade främst av att tillsynsmyndigheten nu benämns tillståndsmyndigheten.

Övergångsbestämmelserna

Genom andra punkten ges den som vid lagens ikraftträdande bedriver tillståndspliktig verksamhet skäligt rådrum att komma in med en ansökan om tillstånd.

Tredje punkten, som har lagts till på förslag av Lagrådet,

innebär att kravet på prövningstillstånd inte gäller om Post- och telestyrelsens beslut har meddelats före ikraftträdandet.

Övriga lagförslag

Ändringarna är påkallade av att tillsynsmyndigheten enligt lagförslaget till lag om ändring i postlagen benämns tillståndsmyndigheten.

Hänvisningar till PS2

Promemorians lagförslag

Förslag till lag om ändring i Postlagen (1993:1684)

Härigenom föreskrivs i fråga om postlagen (1993:1684)

dels att 1, 4, 5, 7, 9, 10, 15–18 och 26 §§ samt rubrikerna

närmast före 1 och 4 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas fem nya bestämmelser, 4 a,

5 a, 18 a, 24 a och 24 b §§ samt närmast före 24 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Grundläggande postservice

Grundläggande post- och kassaservice

1 §

I landet skall det finnas en rikstäckande postservice som innebär att brev och paket kan nå alla oavsett adressort. Det skall finnas möjlighet för alla att få brev befordrade till enhetliga och rimliga priser. Privatpersoner skall också ha möjlighet att få paket befordrade till enhetliga priser.

I landet skall det finnas en

rikstäckande postservice som innebär att brev och paket samt

andra adresserade försändelser som väger högst 20 kg kan nå

alla oavsett adressort. Det skall finnas möjlighet för alla att få

sådana försändelser befordrade till enhetliga och rimliga priser. Det skall också finnas möjlighet att försäkra försändelser och befordra försändelser med möjlighet till kvitto från mottagaren.

Därutöver skall det finnas en rikstäckande kassaservice som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser.

Befordran av postförsändelser

Tillståndsplikt m.m.

4 §

Postverksamhet får bedrivas först efter anmälan hos den myndighet som regeringen bestämmer (tillsynsmyndigheten).

Tillstånd enligt denna lag krävs för

rätten att bedriva postverksamhet.

4 a §

Frågor om tillstånd prövas av den

myndighet som regeringen bestämmer (tillståndsmyndigheten).

5 §

Postverksamhet skall bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och, när det gäller befordran av brev, så att skyddet för avsändarens och mottagarens personliga integritet upprätthålls.

Tillstånd enligt 4 § skall beviljas om

inte den sökande saknar förutsättningar att bedriva postverk-

samhet under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och, när det gäller befordran av brev, så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls.

5 a §

Om tillståndshavaren inte följer

föreskrifterna i denna lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får tillståndet återkallas.

7 §

Regeringen eller, om regeringen bestämmer det, tillsynsmyndigheten får föreskriva om i vilken utsträckning brevförsändelser skall utvisa vem som har befordrat dem.

Regeringen eller, om regeringen

bestämmer det, tillståndsmyndigheten får föreskriva om och i vilken utsträckning brevförsändelser skall utvisa vem som har befordrat dem.

9 §

Ett obeställbart brev skall om möjligt återställas till avsändaren. Om avsändarens adress inte är känd, skall brevet sändas till tillsynsmyndigheten. Detta gäller dock inte vykort, brevkort och liknande försändelser som inte är inneslutna i kuvert eller annat omslag.

Ett obeställbart brev skall om

möjligt återställas till avsändaren. Om avsändarens adress inte är känd, skall brevet sändas till tillståndsmyndigheten. Detta gäller dock inte vykort, brevkort och liknande försändelser som inte är inneslutna i kuvert eller annat omslag.

10 §

Ett obeställbart brev som är inneslutet i kuvert eller annat omslag får öppnas endast av tillsyns-myndigheten och endast om omslaget saknar sådana uppgifter som möjliggör att brevet kan återställas till denne.

Ett obeställbart brev som är

inneslutet i kuvert eller annat omslag får öppnas endast av

tillståndsmyndigheten och endast om omslaget saknar sådana

uppgifter som möjliggör att brevet kan återställas till denne.

12 §

Öppnade brev som fortfarande är obeställbara skall förvaras hos tillsynsmyndigheten.

Öppnade brev som fortfarande är

obeställbara skall förvaras hos tillståndsmyndigheten.

Förvaringstidens längd bestäms av myndigheten. Innehåll som är utsatt för försämring eller som består av trycksaker, reklamblad eller liknande som kan antas sakna värde får omedelbart förstöras.

Tillsyn

15 §

Tillsyn över att befordran av brev sker i överensstämmelse med 4, 5, och 10 §§ utövas av tillsynsmyndigheten.

Tillsyn över att befordran av brev

sker i överensstämmelse med denna lag utövas av

tillståndsmyndigheten.

Tillsynsmyndigheten skall också ha tillsyn över att de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs.

Tillståndsmyndigheten skall också

ha tillsyn över att de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs.

16 §

Tillsynsmyndigheten har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen.

Tillståndsmyndigheten har rätt att

på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen.

Tillsynsmyndigheten har också rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, där verksamhet som står under tillsyn bedrivs.

Tillståndsmyndigheten har också

rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, där verksamhet som står under tillsyn bedrivs.

Tillsynsmyndigheten har rätt att få verkställighet hos kronofogdemyndigheten av beslut som avser åtgärder för tillsynen enligt första och andra styckena.

Tillståndsmyndigheten har rätt att

få verkställighet hos kronofogdemyndigheten av beslut som avser åtgärder för tillsynen enligt första och andra styckena.

17 §

Tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden som behövs för efterlevnaden av 4, 5, 9 och 10 §§ eller av föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Sådant föreläggande får förenas med vite.

Tillståndsmyndigheten får meddela

de förelägganden som behövs för tillsynen. Sådant föreläggande får förenas med vite.

Avgifter

18 §

Regeringen eller, om regeringen bestämmer det, tillsynsmyndigheten får föreskriva om skyldighet för den som bedriver post-verksamhet att betala avgift för tillsynsmyndighetens verksamhet enligt denna lag.

Regeringen eller, om regeringen

bestämmer det, tillståndsmyndigheten får föreskriva om skyldighet för den som bedriver post-verksamhet eller ansöker

om tillstånd att bedriva sådan verksamhet att betala avgift för tillstånds-myndighetens verksamhet enligt denna lag.

18 a §

Regeringen eller den myndighet

som regeringen bestämmer får föreskriva om skyldighet för den som bedriver postverksamhet att betala avgift för upprätthållande av grundläggande service enligt denna lag.

Straff m.m.

24 a §

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet utan tillstånd bedriver postverksamhet enligt denna lag.

24 b §

Den som inte har rättat sig efter vitesföreläggande enligt 17 § får inte dömas till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas av föreläggandet.

25 §

Beslut av tillsynsmyndigheten enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos länsrätten.

Beslut av tillståndsmyndigheten enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos länsrätten.

Postverksamhet i krig m.m.

26 §

Är Sverige i krig eller i krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige ha varit i krig eller krigsfara, får regeringen meddela de föreskrifter om postverksamhet som behövs med hänsyn till landets försvar eller säkerhet i övrigt.

Regeringen eller, om regeringen bestämmer det, tillsynsmyndigheten får meddela föreskrifter om planering och andra åtgärder som behövs i fredstid för att tillgodose totalförsvarets behov av postkommunikationer under sådana förhållanden som anges i första stycket.

Regeringen eller, om regeringen

bestämmer det, tillståndsmyndigheten får meddela föreskrifter om planering och andra åtgärder som behövs i fredstid för att tillgodose totalförsvarets behov av postkommunikationer under sådana förhållanden som anges i första stycket.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

2. Ansökan om tillstånd av den som vid lagens ikraftträdande bedriver postverksamhet skall ha kommit in till tillståndsmyndigheten senast den 28 februari 1997. Verksamheten får fortsätta efter det att lagen har trätt i kraft till dess sådan ansökan om tillstånd har prövats.

Remissinstanserna

Efter remiss har yttrande över promemorian avgetts av Hovrätten för Övre Norrland, Kammarrätten i Göteborg, Domstolsverket, Riksåklagaren, Kommerskollegium, Försvarsmakten, Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB), Post- och telestyrelsen (PTS), Vägverket, Statskontoret, Generaltullstyrelsen, Finansinspektionen, Riksrevisionsverket (RRV), Riksskatteverket (RSV), Glesbygdsmyndigheten, Konkurrensverket, Konsumentverket, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Handikappförbundens samarbetsorgan, Synskadades Riksförbund (SRF), Pensionärernas Riksorganisation (PRO), Folkrörelserådet, Posten AB, CityMail AB, Svensk Direktreklam AB, Svenska kommunförbundet, Sveriges Industriförbund, Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO), SEKO (Facket för Service och Kommunikation), Svenska Tidningsutgivareföreningen, Fackpressen, SWEDMA, Svenska Postorderföreningen, VECTU (Svenska veckopressens tidningsutgivarförening).

Yttranden har dessutom avgetts av SEKO Postavdelningarna, Privpak och Livsmedelshandlarnas förening.

Lagrådsremissens lagförslag

Förslag till lag om ändring i postlagen (1993:1984)

Härigenom föreskrivs i fråga om postlagen (1993:1648)

dels att 1, 4, 5, 7, 9, 10, 12, 15–18, 25 och 26 §§ samt

rubrikerna närmast före 1, 4 och 15 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas fyra nya bestämmelser, 4 a,

5 a, 17 a och 17 b §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Grundläggande postservice

Grundläggande post- och kassaservice

1 §

I landet skall det finnas en rikstäckande postservice som innebär att brev och paket kan nå alla oavsett adressort. Det skall finnas möjlighet för alla att få brev befordrade till enhetliga och rimliga priser. Privatpersoner skall också ha möjlighet att få paket befordrade till enhetliga priser.

I landet skall det finnas en

rikstäckande postservice som innebär att brev, andra

adresserade försändelser som väger högst 2 kg och paket kan

nå alla oavsett adressort. Det skall finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till enhetliga och rimliga priser. Det skall därvid finnas möjlighet att försäkra

försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot.

Därutöver skall det finnas en rikstäckande kassaservice som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser.

Befordran av postförsändelser

Tillståndsplikt m.m .

4 §

Postverksamhet får bedrivas först efter anmälan hos den myndighet som regeringen bestämmer (tillsynsmyndigheten).

Tillstånd enligt denna lag krävs för

rätten att bedriva postverksamhet.

4 a §

Frågor om tillstånd prövas av den

myndighet som regeringen bestämmer (tillståndsmyndigheten).

5 §

Postverksamhet skall bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och, när det gäller befordran av brev, så att skyddet för avsändarens och mottaga-rens personliga integritet upprätthålls.

Tillstånd enligt 4 § skall beviljas om

sökanden inte saknar förutsättningar att bedriva

postverksamhet under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och, när det gäller befordran av brev, så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls.

5 a §

Om tillståndshavaren inte följer

föreskrifterna i denna lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, får tillståndet återkallas. Om det är tillräckligt får tillståndsmyndigheten i stället för att återkalla tillståndet meddela varning.

Om tillståndet återkallas får

tillståndsmyndigheten besluta hur avvecklingen skall ske.

Ett beslut om återkallelse får

förenas med förbud att fortsätta verksamheten.

7 §

Regeringen eller, om regeringen bestämmer det,

tillsynsmyndigheten får föreskriva om och i vilken utsträckning

brevförsändelser skall utvisa vem som har befordrat dem.

Regeringen eller, om regeringen

bestämmer det, tillståndsmyndigheten får föreskriva om och i vilken utsträckning brevförsändelser skall utvisa vem som har befordrat dem.

9 §

Ett obeställbart brev skall om möjligt återställas till avsändaren. Om avsändarens adress inte är känd, skall brevet sändas till tillsynsmyndigheten. Detta gäller dock inte vykort, brevkort och liknande försändelser som inte är inneslutna i kuvert eller annat omslag.

Ett obeställbart brev skall om

möjligt återställas till avsändaren. Om avsändarens adress inte är känd, skall brevet sändas till tillståndsmyndigheten. Detta gäller dock inte vykort, brevkort och liknande försändelser som inte är inneslutna i kuvert eller annat omslag.

10 §

Ett obeställbart brev som är inneslutet i kuvert eller annat omslag får öppnas endast av tillsynsmyndigheten och endast om omslaget saknar sådana uppgifter om avsändaren som möjliggör att brevet kan återställas till denne.

Ett obeställbart brev som är

inneslutet i kuvert eller annat omslag får öppnas endast av

tillståndsmyndigheten och endast om omslaget saknar sådana

uppgifter om avsändaren som möjliggör att brevet kan återställas till denne.

12 §

Öppnade brev som fortfarande är obeställbara skall förvaras hos tillsynsmyndigheten.

Öppnade brev som fortfarande är

obeställbara skall förvaras hos tillståndsmyndigheten.

Förvaringstidens längd bestäms av myndigheten. Innehåll som är utsatt för försämring eller som består av trycksaker, reklamblad eller liknande som kan antas sakna värde får omedelbart förstöras.

Tillsyn Tillsyn m.m.

15 §

Tillsyn över att befordran av brev sker i överens-stämmelse med 4, 5, 9 och 10 §§ utövas av tillsyns-myndigheten.

Tillsyn över att befordran av brev

sker i överens-stämmelse med denna lag utövas av

tillståndsmyndig-heten.

Tillsynsmyndigheten skall också ha tillsyn över att de

föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs.

Tillståndsmyndigheten skall också

ha tillsyn över att de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs.

16 §

Tillsynsmyndigheten har rätt att på begäran få de

upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen.

Tillståndsmyndigheten har rätt att

på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen.

Tillsynsmyndigheten har också rätt att få tillträde till

områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, där verksamhet som står under tillsyn bedrivs.

Tillståndsmyndigheten har också

rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, där verksamhet som står under tillsyn bedrivs.

Tillsynsmyndigheten har rätt att få verkställighet hos

kronofogdemyndigheten av beslut som avser åtgärder för tillsynen enligt första och andra styckena.

Tillståndsmyndigheten har rätt att

få verkställighet hos kronofogdemyndigheten av beslut som avser åtgärder för tillsynen enligt första och andra styckena.

Därvid gäller bestämmelserna i utsökningsbalken om sådan verkställighet som avses i 16 kap. 10 § den balken.

17 §

Tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden som behövs för efterlevna-den av 4, 5, 9 och 10 §§ eller av föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Sådant föreläggande får förenas med vite.

Tillståndsmyndigheten får meddela

de förelägganden som behövs för tillsynen.

17 a §

Tillståndsmyndigheten skall

förelägga den som utan tillstånd bedriver postverksamhet enligt denna lag att upphöra med verksamheten. Tillståndsmyndigheten får besluta hur avvecklingen av verksam-heten skall ske.

Är det osäkert om viss verksamhet

utgör postverk-samhet enligt denna lag, får tillståndsmyndigheten förelägga den som bedriver verksamheten att lämna de upplysningar om verksam-heten som behövs för att bedöma om så är fallet.

Bestämmelserna i 16 § andra och

tredje styckena skall tillämpas även i fråga om beslut om åtgärder enligt denna paragraf.

17 b §

Förelägganden och förbud enligt

denna lag får förenas med vite.

Avgifter

18 §

Regeringen eller, om regeringen bestämmer det,

tillsynsmyndigheten får föreskriva om skyldighet för den som

bedriver post-verksamhet att betala avgift för

tillsynsmyndighetens verksamhet enligt denna lag.

Regeringen eller, om regeringen

bestämmer det, tillståndsmyndigheten får föreskriva om skyldighet för den som bedriver post-verksamhet eller ansöker

om tillstånd att bedriva sådan verksamhet att betala avgift för tillståndsmyndig-hetens verksamhet enligt denna lag.

Överklagande

25 §

Beslut av tillsynsmyndig-heten enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos länsrätten.

Beslut av tillståndsmyndigheten

enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kam-marrätten.

Tillståndsmyndigheten får

bestämma att beslut enligt denna lag skall gälla omedelbart.

Postverksamhet i krig m.m.

26 §

Är Sverige i krig eller i krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får regeringen meddela de föreskrifter om postverksamhet som behövs med hänsyn till landets försvar eller säkerhet i övrigt.

Regeringen eller, om regeringen bestämmer det,

tillsynsmyndigheten får meddela föreskrifter om planering och

andra åtgärder som behövs i fredstid för att tillgodose totalförsvarets behov av postkommunikationer under sådana förhållanden som anges i första stycket.

Regeringen eller, om regeringen

bestämmer det, tillståndsmyndigheten får meddela föreskrifter om planering och andra åtgärder som behövs i fredstid för att tillgodose totalförsvarets behov av postkommunikationer under sådana förhållanden som anges i första stycket.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

2. Ansökan om tillstånd av den som vid lagens ikraftträdande bedriver postverksamhet skall ha kommit in till tillståndsmyndigheten senast den 28 februari 1997. Verksamheten får fortsätta efter det att lagen har trätt i kraft till dess sådan ansökan om tillstånd har prövats.

Lagrådets yttrande

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1996-04-26

Närvarande: f.d. regeringsrådet Bertil Voss, justitierådet Johan

Munck, regeringsrådet Karl-Ingvar Rundqvist.

Enligt en lagrådsremiss den 18 april 1996 (Kommunikationsdepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i postlagen (1993:1684).

Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Peter Holm.

Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:

1 §

De föreslagna ändringarna innebär bl.a. att den rikstäckande postservice som enligt förevarande paragraf skall finnas i landet utvidgas till att gälla andra adresserade försändelser än brev och paket, under förutsättning att det är fråga om försändelser som väger högst 2 kg. Utvidgningen tar i främsta rummet sikte på distribution av tidningar och tidskrifter. Enligt den allmänna motiveringen skall förslaget ses mot bakgrund av önskemålet att utvidga den grundläggande postservicen till i princip den omfattning som Posten AB tillhandahåller i dag.

Som anmärks i remissen svarar Posten AB genom dotterföretag för närvarande för en stor del av tidningsdistributionen i landet. Därvid sker distributionen dock endast till viss del i dessa företags egen regi. I övrigt sker distributionen genom underentreprenörer, som i allmänhet är knutna till de dominerande tidningsföretagen i olika regioner inom ramen för det statsunderstödda samdistributionssystemet.

I en nyligen avlämnad departementspromemoria angående distributionsstödet till dagspressen (Ds 1996:5) har konstaterats att samdistributionssystemet på många håll för närvarande anses vara utsatt för starka påfrestningar. Mot denna bakgrund är det i och för sig tillfredsställande att det införs en skyldighet för det allmänna att se till att en rikstäckande service upprätthålls även på detta område. Både lagtext och motiv lämnar dock åtskilliga frågor om det allmännas ansvar öppna, t.ex. vid vilka veckodagar och vid vilka tidpunkter på dagen distributionen av adresserade tidningsförsändelser under alla förhållanden måste kunna ske. Även föreskriften att försändelserna skall kunna befordras till rimliga priser blir i detta sammanhang svårtolkad.

Med hänsyn inte minst till de berörda frågornas praktiska betydelse för yttrandefriheten och konkurrensen på området skulle det i och för sig vara av värde, om lagen eller motiven i detta avseende gav mera ledning för den fortlöpande

bevakning som enligt 2 § skall ske av att postservicen är anpassad till samhällets behov. Vid föredragningen har också upplysts att tidningsdistributionsfrågorna avses bli ytterligare belysta i samband med att lagförslaget föreläggs riksdagen. Med beaktande härav anser Lagrådet att förslaget i denna del är godtagbart.

5 §

I gällande lydelse av 5 § anges vissa grundläggande krav på de företag som bedriver postverksamhet. I den föreslagna lydelsen av paragrafen anges dessa krav som förutsättningar för att få bedriva postverksamhet. Tillstånd skall beviljas, om inte dessa förutsättningar saknas.

Enligt den föreslagna 5 a § får ett tillstånd återkallas, om tillståndshavaren inte följer föreskrifterna i postlagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. I författningskommentaren sägs att de föreskrifter som närmast kommer i fråga är de i 5, 9 och 10 §§. Med den föreslagna ändringen i 5 § ges emellertid i den paragrafen inga föreskrifter om hur tillståndshavare skall bedriva verksamheten. Det skulle visserligen kunna hävdas att sådana föreskrifter är implicerade i bestämmelserna om förutsättningarna för att få tillstånd; när tillstånd beviljats är tillståndshavaren skyldig att iaktta de grundläggande kraven för verksamhetens bedrivande.

Enligt Lagrådets mening bör dock för tydlighetens skull 5 § fortfarande vara utformad som en direkt föreskrift om hur verksamheten skall bedrivas med tillägg att tillstånd kan vägras om sökanden saknar förutsättningar att bedriva verksamheten på det sättet. Med en sådan konstruktion bör det inte behöva uppstå några tillämpningsproblem vad avser bestämmelserna i 5 a § om återkallelse av tillstånd.

Lagrådet föreslår därför att nuvarande lydelse av 5 § behålls som ett första stycke i paragrafen och ett nytt andra stycke införs av följande lydelse: ”Tillstånd enligt 4 § skall beviljas, om sökanden inte saknar förutsättningar att bedriva postverksamhet på det sätt som anges i första stycket”.

Om Lagrådets förslag godtas, synes det lämpligt att rubriken före 4 § får lydelsen ”Postverksamhet”.

17 §

I föreslagen lydelse av paragrafen anges att tillståndsmyndigheten får meddela de förelägganden som behövs för tillsynen. Detta kan uppfattas som om det vore fråga om förelägganden för att säkerställa genomförandet av tillsynsåtgärder och synes inte tillfredsställande svara mot syftet med bestämmelsen. Med utgångspunkt i gällande lydelse av paragrafen och innehållet i den föreslagna nya 17 a § kan antas att avsikten i stället är att tillståndsmyndigheten skall ges möjlighet att vid behov ingripa mot någon som har

tillstånd att bedriva postverksamhet för att förmå denne att följa lagstiftningens krav. Med hänsyn härtill förordar Lagrådet att paragrafen ges följande lydelse: ”Tillståndsmyndigheten får meddela de förelägganden som behövs för efterlevnaden av denna lag eller föreskrifter som har utfärdats med stöd av lagen”.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna

Genom ett tillägg till överklaganderegeln i 25 § första stycket föreslås att krav på prövningstillstånd införs vid överklagande till kammarrätt i mål om tillämpningen av postlagstiftningen. Med anknytning härtill bör enligt Lagrådets mening införas en övergångsbestämmelse av motsvarande innehåll som beslutats i samband med ändringar i annan lagstiftning på grundval av prop. 1995/96:22 om tvåpartsprocess m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna och betänkandet 1995/96:JuU7 i samma ämne. En sådan övergångsregel kan tas in som en ny punkt 3 och ges följande lydelse: ”3. Föreskriften 25 § om krav på prövningstillstånd tillämpas inte i de fall där det första beslutet i ärendet fattats före ikraftträdandet”.

Posten AB:s organisation – legal struktur

Posten AB:s organisation – funktionell struktur

Kommunikationsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 maj 1996

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Andersson, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, Åhnberg, Pagrotsky

Föredragande: Ines Uusmann

Regeringen beslutar 1995/96:218 Ändringar i postlagen (1993:1684) m.m..

Rättsdatablad

Författningsrubrik

Bestämmelser som inför, ändrar, upphäver eller upprepar ett normgivningsbemyndigande

Celexnummer för bakomliggande EG-regler

Lagen om ändring i postlagen (1993:1684)

7, 18, 26 §§