En ny regional planering ökad samordning och bättre bostadsförsörjning

Betänkande av Bostadsplaneringskommittén

Stockholm 2015

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. Beställningsadress: Fritzes kundtjänst, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Webbplats: fritzes.se

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02)

En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet. Omslag: Elanders Sverige AB. Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2015.

Till statsrådet Mehmet Kaplan

Regeringen beslutade den 8 augusti 2013 om att tillsätta en parlamentarisk kommitté för att utreda och vid behov föreslå sådana förändringar i de regelverk som styr fysisk planering och framtagande av planeringsunderlag på regional nivå som behövs för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och en långsiktigt hållbar utveckling i alla delar av landet (Dir. 2013:78).

Som ordförande förordnande regeringen den 1 oktober 2013 dåvarande landshövdingen Rose-Marie Frebran. Den 2 december 2013 förordnades som ledamöter riksdagsledamoten Lars Eriksson (S), riksdagsledamoten Lotta Finstorp (M), dåvarande kommunalrådet Tomas Hansson (KD), riksdagsledamoten Katarina Köhler (S), riksdagsledamoten Markus Wiechel (SD), dåvarande riksdagsledamoten Oskar Öholm (M), forskningsassistenten, numera borgarrådet Clara Lindblom (V), riksdagsledamoten Nina Lundström (FP), regionrådet Eva Nypelius (C) och kommunalrådet Karolina Skog (MP). Den 14 december 2014 entledigades Markus Wiechel. Den 15 december 2014 förordnades riksdagsledamoten Roger Hedlund (SD). Den 18 december 2014 entledigades Katarina Köhler. Den 19 december 2014 förordnades riksdagsledamoten Johan Löfstrand (S). Den 25 februari 2015 entledigades Oskar Öholm. Den 26 februari 2015 förordnades riksdagsledamoten Ewa Thalén Finné (M).

Kommittén har antagit namnet Bostadsplaneringskommittén. Som sakkunnig i kommittén förordnades den 2 december 2013 ämnesrådet Camilla Adolfsson (Socialdepartementet). Den 28 januari 2015 entledigades Camilla Adolfsson. Den 29 januari 2015 förordnades som sakkunnig i kommittén ämnessakkunnige Johan Hjalmarsson (Näringsdepartementet).

Som experter förordnades den 29 januari 2014 professorn Thomas Kalbro (Kungl. Tekniska högskolan), handläggaren Mats Björsell (Naturvårdsverket), kvalificerade utredaren

Backa Fredrik Brandt (Trafikanalys), numera vikarierande generaldirektören Jan Cedervärn (Tillväxtanalys), dåvarande länsöverdirektören Agneta Kores (Länsstyrelsen i Västra Götalands län), departementssekreteraren Petter Dahlin (Miljö- och energidepartementet), numera biträdande divisionschefen Eva-Marie Engström (Lantmäteriet), långsiktig planeraren Inga-Maj Eriksson (Trafikverket), hovrättsrådet Margaretha Gistorp (Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen), projektutvecklaren Nancy Mattsson (Sveriges byggindustrier), utvecklingsledaren Rolf Westerlund (Boverket), experten Bengt Westman (Sveriges Kommuner och Landsting), numera avdelningschefen Lars Wikström (Tillväxtverket), departementssekreteraren Elin Holmström, (numera Persson) (Finansdepartementet), kanslirådet Fredrik Linder (Kulturdepartementet), departementssekreteraren Kajsa Lindström (Näringsdepartementet), departementssekreteraren Maria Nordh (Näringsdepartementet), ämnesrådet Roger Pettersson (Finansdepartementet), departementssekreteraren Linnea Rosenlöf (Miljö- och energidepartementet) och departementssekreteraren Robert Wildow (Försvarsdepartementet). Den 30 juni 2014 entledigades Robert Wildow och Agneta Kores. Den 1 juli 2014 förordnades departementssekreteraren Adrienne Coyet Folke (Försvarsdepartementet) och länsrådet Anki Bystedt (Länsstyrelsen i Uppsala län). Den 15 september 2014 förordnades som expert enhetschefen Petter Jurdell (SABO). Den 24 november 2014 förordnades som expert kanslirådet Patrik Lidin (Näringsdepartementet).

Den 21 oktober 2013 förordnades som huvudsekreterare kanslirådet Sara Jendi Linder och som sekreterare departementssekreteraren Maria Ulfarsson Östlund. Som sekreterare förordnades den 1 november 2013 direktören Bengt Nyman. Den 7 januari 2014 förordnades som sekreterare jur.kand. Åsa Johansson. Den 3 februari 2014 förordnades civilekonomen Viveka Zetterberg som sekreterare. Den 31 mars 2014 entledigades Viveka Zetterberg. Den 31 juli 2014 entledigades Maria Ulfvarsson Östlund. Den 31 maj 2015 entledigades Åsa Johansson.

Den 5 februari 2015 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén (Dir. 2015:11).

Till betänkandet har fogats två särskilda yttranden. Kommittén överlämnar betänkandet En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning (SOU 2015:59).

Vårt uppdrag är därmed slutfört.

Stockholm juni 2015

Rose-Marie Frebran

Lars Eriksson Ewa Thalén Finné

Lotta Finstorp Tomas Hansson

Roger Hedlund Clara Lindblom

Nina Lundström Johan Löfstrand

Eva Nypelius Karolina Skog

/Sara Jendi Linder Bengt Nyman Åsa Johansson

Sammanfattning

Kommitténs uppdrag

Bostadsplaneringskommitténs uppdrag har varit att utreda och vid behov föreslå sådana förändringar i de regelverk som styr fysisk planering och framtagande av planeringsunderlag på regional nivå som behövs för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och en långsiktigt hållbar utveckling i alla delar av landet. Uppdraget innebär bland annat att vi ska utvärdera systemet med regionplanering enligt 7 kap. plan- och bygglagen (2010:900), PBL, liksom den särlagstiftning som avser Stockholms län. Vi ska också utvärdera hur dessa planeringar förhåller sig till dels systemen med regionala utvecklingsstrategier respektive länsplaner för transportinfrastruktur, dels regionala program för trafikförsörjningen. Om våra studier visar att regionplaneinstrumentet i PBL och övriga planeringar har otillräcklig effekt på den kommunala planläggningen, bör vi utreda och överväga om och i så fall på vilket sätt planeringsinstrumenten och genomförandet kan stärkas.

I uppdraget har vidare ingått att utvärdera hur samordningen av bostadsförsörjningsfrågorna på regional och kommunal nivå fungerar i dag och hur nämnda regler förhåller sig till bestämmelserna i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (BFL). Även samarbetet mellan olika regionala aktörer ska ses över. I detta sammanhang bör vi särskilt utreda hur länsstyrelsernas stöd och råd till kommunerna i planläggnings- och bostadsförsörjningsfrågor kan förbättras. Regeringen anger också att ett effektivt instrument för regionplanering bör kunna visa vilka hänsyn som bör tas till ett nationellt och regionalt perspektiv vid den fysiska planläggningen i kommunerna.

Direktivet understryker samtidigt vikten av att analysera behovet av ökad samordning mellan regionala planer, program och strategier

med kommunernas översiktsplaner och de kommunala riktlinjerna för bostadsförsörjning. Länstransportplaner, regionala utvecklingsprogram eller strategier och program för trafikförsörjning pekas ut som särskilt betydelsefulla i sammanhanget. Regeringen gör också bedömningen att det är viktigt att se över behovet av att samordna frågor på regional nivå som har betydelse för den fysiska planeringen.

Som skäl för behovet av bättre samordning mellan olika planeringsslag ligger ett antagande om att dessa kan stödja och främja ett ökat bostadsbyggande. Därmed kan de också bidra till att bostadsförsörjningsbehoven kan tillgodoses på ett bättre sätt. Kollektivtrafik och transportinfrastruktur tillmäts betydelse för att skapa incitament för ett ökat bostadsbyggande och för att det sker på ett hållbart sätt. Program för trafikförsörjning och länstransportplaner påverkar förutsättningarna för att ny bebyggelse ska kunna genomföras.

Enligt vårt direktiv ska kommittén bland annat överväga om och hur de regionala planeringsinstrumenten bör stärkas i förhållande till den kommunala planläggningen. Det gäller särskilt om de nuvarande regionala planeringsinstrumenten visar sig ha otillräcklig effekt på den kommunala planläggningen utifrån bostadsförsörjningsbehovet och behovet av en långsiktigt hållbar utveckling. Med det sagt består vår övergripande problembild av hur planeringsförutsättningarna ser ut med avseende på bostadsförsörjningsbehovet och kraven på en hållbar utveckling och om det behövs några förändringar i de fem planeringssystem som kommittén ska se över.

Våra studier och utvärderingar

Samordning och samverkan inom fysisk planering och planering för bostadsförsörjning

Vår kartläggning av samordning och samverkan mellan kommunal och regional nivå pekar på att ökad rörlighet över lokala administrativa gränser kräver större insatser på regional nivå i bostadsplaneringsfrågor. Påverkan från de regionala programmen på kommunernas översiktsplanering är i dag relativt liten. Det kan bland annat bero på att det saknas uppdrag för regionala utvecklingsansvariga organisationer i frågor som rör bostadsförsörjningen i regionen. I

analysen framkommer också en varierad men generellt sett låg samverkan kring frågor om bostadsförsörjning mellan lokal och regional nivå. Även detta kan sannolikt förklaras av en otydlig roll i frågan för regionala organisationer. Störst upplevs behoven av samverkan kring regional bostadsplanering i storstadsregionerna.

Seminarier som vi har arrangerat med företrädare för grupper på kommunal och regional nivå som berörs av planeringen för bostadsförsörjningsfrågor, översiktsplanering, regional utvecklingsplanering samt transportinfrastruktur- och kollektivtrafikfrågor bekräftar den bild som framträder i nämnda kartläggning. Bostadsförsörjningsfrågorna är i liten utsträckning samordnade med övrig planering. Planerarna ser inte att de är särskilt involverade i andra processer än sina egna, även om det finns exempel på utvecklad samverkan. Skillnader i språk och kultur är sannolikt en av flera orsaker till svag samverkan mellan planeringssystemen.

Samtliga aktörer ser samverkan som en absolut förutsättning för en effektiv bostadsförsörjning och hållbar utveckling. Det finns starka argument för tvingande system för att få kraft att genomföra planeringen, men det finns lika starka argument för frivilliga system för att uppnå legitimitet. Utmaningen är att forma ett flexibelt och funktionellt system, som fungerar i alla delar av landet för de olika behov och förutsättningar som råder.

En enkät till cheferna för samhällsbyggnadsfrågor i landets kommuner visar att samverkan mellan kommuner kring fysisk planering är betydligt mer förekommande än samverkan kring planering för bostadsförsörjning. Mer samverkan mellan kommuner genererar ökad upplevd nytta, primärt kring förbättrad översiktsplanering. Kommunerna uppfattar att de har tillräckliga kunskaper och kompetens för att planera men saknar tillräckliga resurser. De ser endast i begränsad utsträckning att planering kan bidra till lösa bostadsförsörjningsfrågan.

Regionplaneringen i Stockholms- och Göteborgsområdet

Ett av våra uppdrag har varit att utvärdera regionplaneringen i Stockholms- och Göteborgsområdet. Dagens regionplanering regleras i två lagstiftningar. Det finns en särskild lag om planering för de 26 kommunerna i Stockholms län, som anger att regionplanering där

är obligatorisk och ska bedrivas av landstinget. För Sveriges övriga kommuner är regionplaneringen frivillig och ska bedrivas av ett utsett regionplaneförbund. Dessa regler återfinns i 7 kap. PBL. Utgångspunkten är där att kommunerna ska samverka på eget initiativ, utan lagreglering och statlig medverkan. Avsikten är att erbjuda ett system för planering som ett fastare alternativ till ett informellt samarbete. Den enda regionplanering som äger rum enligt 7 kap. PBL avser 13 kommuner i Göteborgsområdet med Göteborgsregionens kommunalförbund som regionplaneorgan.

Vår utvärdering har syftat till att besvara två frågor.

1. Är reglerna om regionplanering ett stöd för mellankommunal samordning?

Erfarenheterna från Stockholms- och Göteborgsområdet visar att det upplevs som positivt att det finns en aktör som arbetar med mellankommunala och regionala frågor inom fysisk planering. Därigenom skapas legitimitet för att diskutera dessa frågor och det kommunala arbetet underlättas genom de underlag och analyser som regionplaneorganet tar fram. En annan fördel anses vara att det inte behövs ett nytt regionalt organ varje gång ett regionalt problem uppkommer.

Möjligheten att upprätta en plan är även den en fördel med regelverket, eftersom det har skett för både Stockholms- och Göteborgsområdet. Strukturbilden för Göteborgsregionen kan sägas utgöra en regionplan, eftersom den omfattar huvuddragen av mark- och vattenanvändningen i regionen. Samtidigt utgör den formellt sett inte en regionplan enligt 7 kap. PBL, eftersom den inte har tagits fram med stöd av förfarandereglerna.

Erfarenheterna visar att planerna fyller en funktion som gemensamma plattformar, viljeinriktningar och utgångspunkter, vilket talar för att planerna utgör ett stöd för mellankommunal samverkan. Samarbetet konkretiseras och ger en dokumentation av hur det är tänkt att regionen ska utvecklas. Däremot anses genomförandet av planerna vara oreglerat. Svagheten med planeringen har i båda fallen angetts vara genomförandet.

Mot bakgrund av att erfarenheterna från regionplanering är övervägande positiva, kan förekomsten av regelverken anses vara ett stöd för mellankommunal samordning. Samtidigt bedrivs mellankommunal samverkan även i andra former än regionplanering enligt

7 kap. PBL. Med hänsyn till att det i dag endast bedrivs regionplanering enligt PBL i ett område, kan bestämmelserna inte anses ha bidragit till denna typ av mellankommunal samordning.

2. Har reglerna om regionplanering ökat möjligheten till samordning av fysisk planering på regional nivå samt mellan regional och lokal nivå?

Regionplaneringen i Stockholms- och Göteborgsområdet har olika förutsättningar och bedrivs på olika sätt. Det går inte att säga att något av sätten är bättre eller sämre för att främja mellankommunal samverkan av fysisk planering. Erfarenheterna är i stort sett desamma, både ur positiv och ur negativ synvinkel. Planeringen är förankrad bland de deltagande kommunerna på båda håll. Planeringen i Stockholmsområdet bedrivs av ett organ som arbetar på regional nivå, medan processen med rådslag i Göteborgsområdet tycks skapa bättre förutsättningar för förankring än förfarandereglerna i 7 kap. PBL.

Regionplaneringen i Stockholmsområdet har bidragit till flera samarbeten, dels för att synliggöra vissa kommuner i regionplaneringen, dels för att regionplaneringen pekar ut kommungemensamma frågor. Små kommuner tycks dessutom vara mer positivt inställda till regionplanering än stora kommuner.

PBL-kommitténs utvärdering av regionplaneringen i Stockholms län 2005 fann att den mellankommunala samordningen hade ökat. Utredningar därefter visar att behoven av mellankommunal samverkan inom alla sektorer ökar och även att samverkan ökar. I de utredningar som har behandlat frågan om regionplanering har bedömningen alltid landat i att någon form av regionplanering behövs och är önskvärd, om än i varierad grad. Frågorna om vem och vilka som ska bedriva den, om den ska vara frivillig eller obligatorisk, vilket territorium den ska omfatta och hur relationen mellan stat och kommun ska se ut har dock besvarats på olika sätt.

Reglerna om regionplanering har även ökat möjligheterna till samordning mellan regional och lokal nivå. Genom regelverken har det bildats ett regionalt organ och ett forum för att föra dialog om de gemensamma frågorna på regional nivå. Sådana frågor är exempelvis transportinfrastruktur och kollektivtrafik, som i dag planeras på regional nivå. Andra frågor som bebyggelseplanering och om-

rådesutveckling, som planeras på kommunal nivå, lyfts genom regionplaneringen till den regionala nivån.

Regelverken för de olika planeringsslagen

Vi beskriver i betänkandet hur planering av mark- och vattenanvändning, transportinfrastruktur, kollektivtrafik, tillväxt och bostäder utgår från olika syften. Planeringen presenteras även i dokument som alla går under olika benämningar. Oavsett benämning är ingen av dem bindande för efterföljande beslut.

Tre av de fem planeringarna sker med länet som geografisk indelning. Såväl länsplanen för transportinfrastruktur som den regionala utvecklingsstrategin kan enligt reglerna omfatta fler än ett län, men någon sådan plan eller strategi har inte ännu tagits fram. Planering för bostadsförsörjning och mark- och vattenanvändning sker enbart på kommunal nivå. Regionplanering avser kommuner och omfattar allt ifrån samtliga kommuner i Stockholms län till att omfatta ett obestämt och obegränsat antal kommuner i andra län.

Samtliga berörda planeringar utom regionplanering enligt 7 kap. PBL är obligatoriska. Inget av regelverken innehåller några sanktioner för de fall ansvariga aktörer inte uppfyller reglernas krav. Beträffande kollektivtrafikplanering och riktlinjer för bostadsförsörjning finns styrmedel i form av möjligheter att meddela förelägganden.

Länsplaner för transportinfrastruktur omfattar tolv år, en regionplan gäller i åtta år, kollektivtrafikplanering ska ske regelbundet, riktlinjer för bostadsförsörjning ska upprättas varje mandatperiod, en översiktsplan ska aktualitetsprövas varje mandatperiod, och för de regionala utvecklingsstrategierna bestämmer ansvarig aktör den tidsperiod som de ska omfatta. Strategierna, programmen och planerna är till allra största del inte synkroniserade i tid. Länstransportplanerna är styrda av den nationella transportplanen.

Regelverken ställer heller inga krav på att samordning ska ske mellan olika planeringsformer. Om en regionplan upprättas, ska regionplaneorganet ta hänsyn till och samordna planen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program. Länsplaner behöver inte samordnas med övrig planering. Samma sak gäller för trafikförsörjningsprogrammen. En utvecklingsstrategi ska binda

samman planeringsprocesser med betydelse för en hållbar regional utveckling och underlätta samverkan mellan länen.

Det regionala utvecklingsprogrammet ligger till grund för regionala strukturfondsprogram, territoriella program, regionala tillväxtprogram samt andra relevanta regionala program och insatser. Vad som avses med andra relevanta regionala program framgår inte och får då bedömas vara en möjlighet snarare än en skyldighet för de planerare som tar fram dessa andra program att förhålla sig till utvecklingsstrategin. I de flesta fall gör flera av länstransportplanerna och programmen för trafikförsörjning denna koppling till den regionala strategin. Exempelvis nämner programmen, planerna eller strategierna respektive sektors betydelse för utvecklingen som helhet och för sin sektors utveckling.

När det gäller länsplaner för transportinfrastruktur är inflytandet för den regionala aktören begränsat. Följden är att planeringen har svårt att bli integrerad med exempelvis kommunal eller annan regional planering, oavsett den regionala aktörens vilja eller förmåga. Inom systemet för transportinfrastruktur sker dock ett tydligt växelspel mellan den nationella, den regionala och den lokala nivån, som saknas i övrig planering.

Riktlinjer för bostadsförsörjning ska innehålla uppgifter om hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörjningen. Motsvarande styrning av regionala planer, program eller strategier för att ta hänsyn till kommunernas bostadsförsörjningsriktlinjer finns inte. I den mån bostadsfrågan nämns är det med begrepp som attraktiva boendemiljöer eller liknande.

Sektoriseringen i samhällsplaneringen kan i många fall vara nödvändig utifrån varje sektors specifika och höga krav på kunskap. Men när det saknas en sammankoppling mellan sektorernas olika planeringssystem, leder det till bristande effektivitet i planeringen och att avvägningar blir sämre.

Asymmetrin i hur fördelningen av ansvar och uppgifter är organiserad i länen innebär att det finns landsting, samverkansorgan och länsstyrelser som samtliga har samma ansvar och uppgifter. Förutsättningarna för att kunna ta detta ansvar ser olika ut. Relationerna mellan den regionala aktören och länets kommuner skiljer sig också åt i olika delar av landet. När till exempel den nya kollektivtrafiklagen infördes kunde landsting och kommuner välja

att organisera den nya länsvisa kollektivtrafikmyndigheten på tre olika sätt. Följdaktningen finns det en asymmetri även när det gäller ansvaret för kollektivtrafiken.

Länsstyrelsens verksamhet för fysisk planering och bostadsförsörjning

Verksamheterna för plan- och byggfrågor och bostadsförsörjning hanteras och organiseras olika för varje länsstyrelse. Antalet årsarbetskrafter för verksamheterna varierar. Länsstyrelsen ger kommunerna vägledning, råd och stöd. De lämnar yttranden, tillhandahåller planeringsunderlag som är relevanta för planering och samordnar statens intressen.

Alla de sex länsstyrelser som har ingått i vår kartläggning av länsstyrelsernas verksamhet anordnar regionala forum för samtal om fysisk planering, bostadsförsörjning och boende. Syftet med dessa forum är att skapa en gemensam kunskapsarena, att inspirera och nå ut med samlad information och att erbjuda möjligheter för deltagarna att bygga upp kontakter, nätverk och utveckla olika forum.

Stor vikt läggs även vid att samordna olika insatser och perspektiv inom myndigheten, framförallt i de insatser som riktas till kommunerna.

Länsstyrelsen pekar på ett antal brister och utmaningar för arbetet kring fysisk planering och bostadförsörjning. Ett område är avsaknaden av statlig bostadspolitik, vilket för med sig att det är svårt att göra bedömningar som gynnar bostadsfrågan. Det leder till att bostadspolitiken utformas inom alla delar i systemet och dessa går inte i takt med varandra. Därutöver anser länsstyrelsen att floran av nationella mål, planer och program är alltför omfattande. Målen är motstridiga och det är svårt att få en överblick över statens prioriteringar från nationell nivå. Allt förefaller vara viktigt. Länsstyrelsen framför också att PBL förutsätter att länsstyrelsen är förutsägbar och ger samlade besked i tidiga skeden, det vill säga i sina granskningsyttranden till kommunernas översiktsplaner. För att kunna svara upp mot det har länsstyrelsen behov av att få ett bättre stöd från de nationella myndigheterna.

Vilka är problemen?

Vi konstaterar att morgondagens samhälle inte kommer att vara likt gårdagens. Synen på planering för framtida förändringar i samhället och planerarens roll förändras också kontinuerligt. Utvecklingen drivs i dag av andra faktorer än vad planeringen ibland förmår att se eller själv kan bidra med. Till det kommer att samhällsplanering sker inom ett område med en marknad för bostäder och bostadsbyggande som ser helt annorlunda ut i dag än för 20–30 år sedan. En rad samhällsförändringar påverkar det framtida bostadsförsörjningsbehovet och våra möjligheter att tillgodose kraven på hållbar utveckling.

Lika lite som planering kan styra utvecklingen kan en aktör ensam bedriva planering. Begrepp som flernivåstyrning används för att beskriva att samhällets styrningsmekanismer har ändrats till att mer handla om processer och nätverksbyggande. Tidigare hierarkisk styrning är i dag svår att tillämpa på ett mer komplext samhälle. Beslutsprocesserna liknas mer vid samverkansprocesser, där flera olika aktörer från politik till intresseorganisationer deltar. Handlingsprogram, strategier, mål och riktlinjer får ökat utrymme i förhållande till den formella reglering som tidigare har använts.

Det finns ingen given regional nivå för kommittén att utgå från. Den regionala nivån kan vara en funktionell nivå, exempelvis i form av ett mellankommunalt samarbete. Nivån kan också definieras utifrån en administrativ funktion och då utgå från länsgränserna. De planeringsslag som berörs av vårt uppdrag har också en otydlig ansvars- och uppgiftsfördelning på regional nivå.

Otydligheten består i en utbredd asymmetri när det gäller valet av ansvariga aktörer för det regionala tillväxtarbetet och länstransportplanerna. Det gäller också valet av kollektivtrafikansvarig myndighet. Därutöver finns det områden som har nära koppling till det regionala utvecklingsansvaret, där staten på regional nivå har ansvaret, som exempelvis energi- och klimatarbete och dricksvattenförsörjning.

Mängden planer, program och strategier inom olika sektorer, återkommande och blandade statliga intressen och en asymmetri av ansvarsfördelning på regional nivå bidrar inte till att underlätta en planering som sakligt sett är nog så svår. Samhällsplaneringen är i dag svåröverskådlig för inblandade aktörer, medborgare och före-

tag. För att kunna upprätthålla en funktionell planering ökar kraven på samordning, samråd och samverkan för samtliga inblandade.

Många aktörer och utredningar har under lång tid påtalat att dagens samhällsplanering inte är organiserad utifrån en systemsyn. Icke desto mindre försvårar den fortsatta bristen på helhetsyn – och en alltför stor tilltro till vad samordning och samråd kan åstadkomma – en planering för en långsiktigt hållbar utveckling i alla delar av landet.

Förändrade omvärldsfaktorer innebär att hänsyn bland annat måste tas till allt större geografiska planeringsområden. Behovet av planering på regional nivå uppkommer när samhällsutvecklingen kommer ifatt och växer ifrån gårdagens planering inom kommungränserna. Detsamma gäller utvecklingen mot ökade skillnader mellan administrativa och funktionella indelningar. Flera kommuner samarbetar i dag inom ett antal områden för att överbrygga skillnaden mellan de administrativa och de funktionella gränserna. Men de gör det främst i frågor som de är överens om. Med urbanisering och regionförstoring följer ökade skillnader mellan kommunernas administrativa gränser å ena sidan och hur människor uppfattar det geografiska området för sitt arbete, sina studier eller sin fritid å andra sidan.

I dagens system har ingen enskild aktör ansvar för att det råder bostadsbrist eller obalans mellan efterfrågan och utbud av bostäder i delar av landet. Kommunerna har ansvar för att planera för bostadsförsörjning och att planlägga mark- och vattenanvändning. Det innefattar dock inte att faktiskt bygga bostäder. Vår kartläggning visar att den kommunala planeringen för bostadsförsörjning i flera avseenden lever sitt eget liv, frikopplad från övrig kommunal och regional planering.

Befolkningsökningen i kommunerna uppkommer genom höga födelsetal och invandring. Migrations- och asylfrågor är i första hand ett statligt ansvar och det är svårt för kommunerna att planera för den bostadsefterfrågan som detta leder till. Detsamma gäller behovet av bostäder för andra hushållskategorier som studenter och i viss utsträckning soldater, där staten påverkar omfattningen av den inflyttning som sker. Kommunerna saknar många gånger både kunskap om och möjligheter att påverka planeringen för betydande delar av de hushåll som planeringen för bostadsförsörjning behöver omfatta.

Som en följd av att det inte finns någon aktör med ett samlat ansvar för planering av bostadsförsörjningen på nationell eller regional nivå, finns det heller inte någon som kan samordna eller få till stånd en planering för ökad bostadsförsörjning, när kommunerna inte själva ser något sådant behov. Enligt gällande bestämmelser kan visserligen regeringen genom planföreläggande tvinga kommunerna att planera för bostadsbyggande, men något sådant beslut har ännu inte fattats.

Kommunerna ska enligt bostadsförsörjningslagen upprätta riktlinjer för bostadsförsörjning, något som de flesta kommuner inte gör utan att detta leder till några påföljder. Kommuner som inte upprättar riktlinjer går miste om värdefulla insikter om bostadstillgången och bostadsbehovet i kommunen. Frånvaron av kommunala underlag försvårar även regionala och nationella analyser.

Ett skäl till varför många kommuner inte planerar för bostadsförsörjning är att de har en vikande befolkningsutveckling och ett minskat behov av bostäder. I en sådan situation kan dock planering vara minst lika viktig. Kommunernas brister i analys och riktlinjer för sin planering innebär att de är sämre rustade att hantera en förändring av bostadsbehovet. I områden med tillväxt kan antingen kommunernas fulla potential tas om hand på ett hållbart sätt eller så får planeringen ske ad hoc och helt i händerna på hur marknaden agerar eller inte agerar.

Vi kan notera att trots den utveckling som samhället går igenom, bedrivs delar av samhällsplaneringen – och då främst avseende fysisk planering – fortfarande på samma sätt som under mitten av 1980-talet. Planeringen sker fortfarande på lokal nivå och omfattar i flera avseenden icke funktionella områden. Fysisk planering i Sverige skiljer sig från många andra länder när det gäller avsaknaden av såväl nationell som regional planering.

Att kommunerna med sin planering är en viktig marknadsaktör är uppenbart i arbetet med detaljplaner och markanvisningar. Efter samtal med flera kommuner och andra aktörer får vi intrycket, trettio år senare, att den kommunala planeringen i många fall är tillbaka i en situation, där tjänstemannastyrd expertplanering får styra och där kommunala beslut kryper allt längre in i byggprocessen.

Kommunernas planering kan enligt vår uppfattning inte enbart handla om att ta fram planer eller riktlinjer. Kommunerna måste också planera utifrån de marknadsmässiga villkor som gäller och att

planeringen i sig påverkar marknadens agerande. Antalet färdiga detaljplaner som en kommun har är inte i första hand ett kvitto på hur väl kommunen sköter sitt ansvar att planera för bostadsförsörjning och för fysisk planering, om detaljplanerna inte sedan leder till fler bostäder. Snarare kan outnyttjade detaljplaner ibland vara ett tecken på att planerna inte svarar mot föreliggande behov eller att kommunen inte har planerat tillräckligt tillsammans med de byggherrar och företag som kan bygga bostäderna.

En annan fördröjande faktor är att utbyggnaden av nödvändig infrastruktur inte alltid är anpassad till byggprocessen. Om utbyggnaden försenas, dröjer också byggstarten. Företagen konkurrerar dessutom ofta med varandra med samma typ av bostäder och byggstarter fördröjs därför att byggherrar inte vill påbörja likartade projekt samtidigt. Företagens intresse för att bygga bostäder i mindre centrala områden är också svalt, trots att det kan finnas ett behov av bostäder i dessa områden.

Vi har i samtal med representanter för olika sektorer som berörs av vårt utredningsarbete fått skilda beskrivningar och förklaringar till varför det ser ut som det gör. Flera i byggbranschen pekar på kommunernas planläggning och kvalitén i den som grund för att de väljer eller inte väljer att bygga i en viss kommun. Kommunernas arbete och hur de samspelar med byggföretagen har därför betydelse för företagens agerande. I samtalen kommer det även fram att byggbranschen känner att de inte tillräckligt blir involverade i planeringsprocessen. Resultatet kan då bli att kommunerna planerar för områden där det saknas ett intresse från byggbranschen att utveckla.

För många kommuner råder numera andra förhållanden än för några år sedan. Överskott på bostäder har bytts till bristsituationer. Den omställningen ställer krav på såväl politiker som tjänstemän, bland annat när det gäller hur kommunerna ska agera på marknaden för att kunna tillgodose behovet av bostäder. Fysisk planering som vi har studerat utifrån planering för bostadsförsörjning och samordning med andra planeringsslag visar på brister i förutsägbarhet, tydlighet och samordning. Dessa faktorer är grundläggande för en öppen och väl fungerande bostadsmarknad. Kommunernas agerande är en del av förutsättningarna för en sådan marknad för bostäder.

Samhällsplanering är till sin natur en mångfacetterad och komplicerad verksamhet. I planeringen ligger att göra avvägningar

mellan att utveckla, bevara och utnyttja olika värden i samhället. Dagens samhällsplanering kännetecknas av ett växande antal intressen och ett stort antal aktörer som bevakar dessa intressen och som har vitt skilda förutsättningar att delta i planeringen. Staten saknar förmågan och i viss mån viljan att göra avvägningar mellan det 100-tal nationella mål som har upprättats av staten.

Under utredningsarbetet har det blivit alltmer tydligt att statens agerande i samhällsplaneringen generellt, och särskilt i fysisk planering, lämnar en del att önska avseende sammanhållning, effektivitet, tydlighet och strategiskt agerande. Vi har lyft fram problemen på bostadsmarknaden och att en del av problembilden är en svåröverskådlig samhällsplanering, särskilt avseende processer för fysisk planering. En bidragande orsak till detta tycks vara statens agerande. Det statliga agerandet gentemot kommuner kännetecknas av sektoriseringens makt och därmed bristande helhetssyn, återkommande synpunkter i form av yttranden i olika skeden i planeringsprocessen med ibland motstidiga inriktningar, skillnader kring vad staten anser vara viktigt beroende på var i landet man befinner sig m.m.

Staten och statliga myndigheter samordnar sig inte i tillräcklig omfattning i sina dialoger med kommunerna. Kommunerna får på detta sätt för många budskap att förhålla sig till och för många intressen att avväga mot varandra. Vad och hur staten har tänkt om utvecklingen inom fysisk planering är därför svårt att veta. På regional nivå finns det få förutsättningar för staten att agera sammanhållet utan sektoriseringen kanaliseras via länsstyrelsen.

Länsstyrelserna har flera olika uppgifter, varav en är att lämna stöd och råd. Flera efterfrågar dock en stat som inte bara ger restriktioner utan som också förmedlar en viljeinriktning. Ett statligt perspektiv som är tydligt med vilka intressen staten har, samordnar statliga sektorsmyndigheter och gör avvägningar mellan nationella mål får i dag inte så stort utrymme.

Våra förslag

Vi anser att bostadsförsörjning och en hållbar utveckling i hela landet kan tillgodoses bättre med en regional fysisk planering. Vi ser inte i första hand behov av att lämna förslag inom planeringen

för bostadsförsörjning. Vårt utredningsarbete visar tydligt att bostadsförsörjning inte tillgodoses genom sin egen solitära sektorsvisa planering. Den kommunala planeringen för bostadsförsörjning bör i stället betraktas som en planering som följer och är beroende av, men som också behöver samspela med, andra planeringar. I detta samspel och beroende uppstår kravet på en regional planering som bland annat skapar förutsättningar för en lokal planering för bostadsförsörjning. Vi har därför valt att utforma den regionala planeringen som en fysisk regional planering och att ställa ökade krav på samordning mellan den planeringen och regional planering för transportinfrastruktur, tillväxt och kollektivtrafik samt kommunernas planering för bostadsförsörjning.

Mot bakgrund av vårt utredningsarbete drar vi följande slutsatser. Kraven på bostadsförsörjning och hållbar utveckling kan bättre tillgodoses genom ökad samordning mellan berörda planeringsslag och mellan kommunal, regional och nationell nivå. Bättre samordning mellan olika planeringsslag bör kunna leda till en mer långsiktig och effektiv samhällsplanering, vilket kan bidra till bättre bostadsförsörjning och en hållbar utveckling.

Regional fysisk planering kan vidare bidra till att kraven på bostadsförsörjning och hållbar utveckling bättre tillgodoses genom att synliggöra, förändra och utveckla den fysiska miljön och dess strukturella förutsättningar. Skälet för en regional nivå för detta ändamål är att den placerar in den fysiska miljön inklusive bebyggelsen i ett större geografisk sammanhang än vad varje enskild kommun kan göra.

En annan slutsats är att fysisk planering i ökad utsträckning påverkar en regions utveckling och därför har betydelse för fler än bara enskilda kommuner. Fysisk planering kan vara ett av flera verktyg som den regionala nivån behöver för att kunna utvecklas på ett hållbart sätt. Till detta kommer att flera av de planeringsslag som bedöms ha en positiv effekt på bostadsförsörjningen bedrivs på regional nivå, exempelvis kollektivtrafik. Med en regional fysisk planering som samverkar med andra planeringsslag ökar därmed förutsägbarheten för de byggherrar och byggföretag som ska förverkliga den kommunala planeringen för bostadsförsörjning.

Den regionala fysiska planeringen bör syfta till att övergripande skapa långsiktiga förutsättningar för en socialt, miljömässigt och ekonomiskt hållbar utveckling. Planeringen ska avse frågor av

mellankommunal och regional betydelse för den fysiska miljön. Bestämmelser om regional fysisk planering ska regleras i en ny lag om regional fysisk planering. 7 kap. PBL och lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms län ska upphöra att gälla. Den planering vi föreslår ska underlätta den kommunala översiktsplaneringen och planeringen för bostadsförsörjning genom att bidra till underlag och regionala bedömningar och avvägningar mellan olika nationella och regionala intressen.

Vi föreslår att regional fysisk planering ska vara ett uppdrag i hela landet och ha länet som indelningsgrund. Den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret i varje län ska inom sitt län ha i uppgift att bedriva regional fysisk planering. I län där länsstyrelsen fortfarande har det regionala utvecklingsansvaret, ska landstinget i stället ha den uppgiften.

Den ansvarige aktören ska ha i uppgift att

1. utreda regionala och mellankommunala frågor av betydelse för

länets fysiska miljö,

2. upprätta, anta och aktualitetspröva ett regionalt fysiskt program

för länet, som ska avse regionala och mellankommunala frågor av betydelse för länets fysiska miljö,

3. föra dialog med berörda parter som förhandlar om medfinansie-

ring i bostadsbyggande och infrastrukturprojekt,

4. lämna underlag om sådana frågor som rör regionala och mellan-

kommunala frågor av betydelse för länets fysiska miljö till länsstyrelsen, motsvarande aktörer i berörda län, de kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter och andra myndigheter som berörs,

5. yttra sig enligt 3 kap. 15 § PBL över förslag till översiktsplaner

inom länet under tiden de är utställda,

6. verka för insatser som kan bidra till att det långsiktiga behovet

av bostäder kan tillgodoses, och

7. verka för insatser som kan bidra till att minska länets klimat-

påverkan.

Programmet för regional fysisk planering ska vara vägledande för översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Programmet ska inte vara bindande. Om en översiktsplan avviker från det regionala fysiska programmet för länet, ska det anges på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen.

Av programmet ska bland annat framgå hur hänsyn har tagits till riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken (MB) samt hur hänsyn har tagits till och hur programmet har samordnats med planeringen för transportinfrastruktur, regional tillväxt, kollektivtrafik och kommunernas bostadsförsörjning samt nationella och andra regionala och kommunala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling i länet.

Regeringen får meddela föreskrifter om utformningen i övrigt av ett program.

Vi förslår vidare att motsvarande aktör i andra berörda län, de kommuner och regionala kollektivtrafikmyndigheter som berörs, länsstyrelsen och andra myndigheter ska lämna den ansvarige aktören det underlag och den information som behövs för planeringen och för att upprätta ett regionalt fysiskt program.

Den ansvarige aktören ska varje mandatperiod pröva om programmet är aktuellt i förhållande till de krav på vad som ska framgå av programmet.

När ett regionalt fysiskt program upprättas eller ändras ska den ansvarige aktören samråda med motsvarande aktörer, kommuner och regionala kollektivtrafikmyndigheter som berörs samt länsstyrelsen och andra berörda statliga myndigheter. Under samrådet ska länsstyrelsen ta till vara och samordna statens intressen, verka för att riksintressen tillgodoses och att miljökvalitetsnormer följs samt tillhandahålla underlag för den ansvarige aktören för regionalt fysisk planering. Länsstyrelsen ska även så långt det är möjligt bidra till att avvägningar görs mellan allmänna intressen enligt 2 kap. PBL, riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB och övriga relevanta nationella intressen.

Efter samrådet om ett regionalt fysiskt program och innan det antas, ska länsstyrelsen avge ett granskningsyttrande över programmet. Av yttrandet ska det framgå om programmet inte tillgodoser ett allmänt intresse enligt 2 kap. PBL eller ett berört riksintresse enligt 3 eller 4 kap. MB och om en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap.

MB inte följs. Granskningsyttrandet ska utgöra en del av det regionala fysiska programmet.

Om ett beslut av länsstyrelsen eller någon annan statlig myndighet avviker från vad som anges i länsstyrelsens granskningsyttrande över ett regionalt fysiskt program, ska det av beslutet framgå på vilket sätt det i så fall gör det och skälen för avvikelsen.

Följande uppgifter för länsstyrelsen upphävs.

1. Att verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt vid samråd om förslag till översiktsplaner och detaljplaner enligt 3 kap. 10 § och 5 kap. 14 § PBL,

2. Att yttra sig i fråga om sådana frågor rörande användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt vid granskning av förslag till översiktsplaner och detaljplaner enligt 3 kap. 16 § och 5 kap. 22 § PBL, samt

3. Att överpröva kommuners beslut, om beslutet kan antas innebära att frågor rörande användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt enligt 11 kap. 10 § PBL.

Regeringen ska inte ha möjlighet att överpröva ett regionalt fysiskt program. Regeringens möjlighet att meddela planföreläggande för att samordna användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner enligt 11 kap. 15 § 2 st. 2 PBL upphävs likaså.

Den aktör som är ansvarig för regional fysisk planering ska överta länsstyrelsens uppgift att lämna kommunerna i länet råd, information och underlag för deras planering av bostadsförsörjningen och ska uppmärksamma kommunerna på behovet av samordning mellan kommuner i frågor om bostadsförsörjning och verka för att sådan samordning kommer till stånd. Den aktören ska årligen också upprätta en rapport som ska innehålla en bostadsmarknadsanalys för länet.

Kommunerna ska lämna sina riktlinjer för bostadsförsörjning till den aktör som har ansvar för regional fysisk planering i länet. Riktlinjerna ska innehålla uppgifter om på vilket sätt kommunen har tagit hänsyn till och samordnat dessa med relevanta regionala fysiska program, länsplaner för transportinfrastruktur, strategier

för länets utveckling, trafikförsörjningsprogram och kommunala översiktsplaner.

Samordningen mellan sektorsvisa planeringar på regional nivå bör stärkas för en bättre och effektivare samhällsplanering och för att skapa förutsättningar för en bättre bostadsförsörjning och långsiktigt hållbar utveckling. De planer, strategier, program och riktlinjer som upprättas inom regional fysisk planering, för regionalt tillväxtarbete, transportinfrastruktur och kollektivtrafik samt kommunal översiktsplanering och planering för bostadsförsörjning ska beskriva hur hänsyn har tagits till och samordning har skett med annan planering.

Regeringen bör regelbundet och minst en gång under varje mandatperiod besluta om en nationell strategi för fysisk planering och bostadsförsörjning. En nationell strategi bör behandla frågor som har ett tydligt nationellt strategiskt värde och som syftar till en hållbar utveckling för hela landet. Strategin bör redovisas i en skrivelse till riksdagen.

Regeringen bör regelbundet även höra representanter för den regionala och kommunala nivån samt andra aktörer som regeringen anser är berörda av fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor i landet. Regeringen bör därför inrätta ett forum som får i uppdrag att behandla bostadsförsörjningsfrågor och fysisk planering utifrån ett framtidsperspektiv, att tillföra kunskap och att sätta frågan i ett internationellt sammanhang.

Vi föreslår att förslagen genomförs den 1 januari 2019.

Förslagens konsekvenser

Ambitionen för vårt arbete med en konsekvensanalys har varit att identifiera, kvantifiera och värdera de samhällsekonomiska konsekvenserna av främst föreslaget till lag om regional fysisk planering och hur dessa konsekvenser påverkar berörda aktörer. I den mån det har varit möjligt har utgångspunkten varit att bedöma konsekvenserna på kvantitativa grunder. Förutsättningarna för detta har emellertid visat sig vara små.

Vilka konsekvenser som föreslagen för med sig beror i stor utsträckning på hur berörda aktörer – kommunala och regionala politiker och tjänstemän – väljer att förhålla sig till och agera ut-

ifrån de nya institutionella förutsättningarna. Antalet varianter av effekterna av en regional fysisk planering kan därför bli lika många som antalet kommuner och län i landet. Berörda aktörers inställning till regional fysisk planering blir i sig viktig för att implementera och realisera nyttan med förslaget. Vi gör också bedömningen att en regional fysisk planering bör öka kunskapen om mellankommunala och regionala frågor hos samtliga berörda aktörer och bland annat bidra till att den kommunala översikts- och detaljplaneringen underlättas och kan bedrivas effektivare.

Vidare redovisar vi bristen på samordning mellan berörda regelverk. Vi pekar på att flera i sammanhanget betydelsefulla myndigheter, exempelvis Trafikverket, inte styrs mot eller följs upp gentemot mål för att tillgodose bostadsförsörjning. Myndighetsstyrningen bör ingå som ett medel för att tillgodose bostadsförsörjning.

Problembilden kring bostadsförsörjningssituationen ingår i sig som en del i ett större samhällelig problem, där bristen på bostäder är negativt för individen. Den är också negativ för förutsättningarna för hållbar utveckling och tillväxt i allmänhet och för rörligheten på arbetsmarknaden i synnerhet.

Det finns flera bakomliggande orsaker till situationen. För vår konsekvensutredning är två ingångsvärden särskilt relevanta. För det första skiljer sig problembilden och dess utmaningar åt mellan olika delar av landet och för olika typer av kommuner. För det andra hänger de specifika problem och utmaningar som går att identifiera för respektive lokala bostadsmarknad intimt samman med varandra.

Konsekvensanalysen är strukturerad utifrån de fyra huvudsakliga konsekvenser som den regionala fysiska planeringen förväntas medföra.

1. En mer strategisk och strukturbildande regional fysisk planering och planering för bostadsförsörjning genom att regionala aktörer och kommuner i större utsträckning utgår från regionala och mellankommunala mönster och kommunala förutsättningar kring fysisk planering samt planering för bostadsförsörjning, transportinfrastruktur och kollektivtrafik.

2. En mer strategisk och strukturbildande planering för transportinfrastruktur och kollektivtrafik genom att staten, regionala

aktörer och kommuner tar större hänsyn till varandra, till mellankommunala mönster och till förutsättningar kring fysisk planering och planering för bostadsförsörjning.

3. En mer strategisk och strukturbildande regional och lokal tillväxt- och utvecklingsplanering genom att regionala aktörer och kommuner tar större hänsyn till fysiska strukturer.

4. Mer förutsägbara och långsiktiga geografiska förutsättningar för exploatering och byggande för marknadens aktörer.

När det gäller konsekvenser för berörda aktörer bedöms en viss ökning av kommunernas arbetsbörda för planering. Effekterna för staten består av minskad arbetsbörda för länsstyrelserna. För landsting och kommunala samverkansorgan skulle vårt förslag innebära ett behov av ett tillskott på ett 50-tal årsarbetskrafter och en ökning av planeringskostnaderna med drygt 50 miljoner kronor. Förslaget bedöms inte få några direkta konsekvenser för företag.

Enligt vårt direktiv ska vi särskilt belysa om och i så fall på vilket sätt våra förslag påverkar det kommunala självstyret. Den kommunala självstyrelsen gäller för all verksamhet inom kommuner och landsting. Våra förslag påverkar de berörda landstingen och samverkansorganen på så sätt att de får nya obligatoriskt uppgifter. När det gäller kommunerna påverkas de av att de omfattas av en regional fysisk planering.

Vi föreslår att länsstyrelsens uppgift att verka för och granska att samordning av mellankommunala frågor sker vid översikts- och detaljplanering avskaffas. Länsstyrelsens möjligheter att påverka innehållet i planeringen inskränks därmed. Vi föreslår även att länsstyrelsen inte längre ska ha möjlighet att överpröva detaljplaner på grund av att frågor som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt. Det inskränker statens möjligheter att upphäva detaljplaner som kommunerna har antagit.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag (201X:XX) om regional fysisk planering

Härigenom föreskrivs följande.

Innehåll, syfte och tillämpningsområde

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om fysisk planering av regional och mellankommunal betydelse inom länen. Bestämmelserna syftar till att övergripande skapa långsiktiga förutsättningar för en socialt, miljömässigt och ekonomiskt hållbar utveckling.

2 § Med fysisk planering avses i denna lag planering av frågor av betydelse för den fysiska miljön.

Ansvarig aktör

3 § De samverkansorgan som avses i lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen och de landsting som avses i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län ska inom sina län ha de uppgifter som anges i 4 §.

I Gotlands län ska Gotlands kommun ha de uppgifter som anges i 4 § och i övriga län ska landstinget ha dessa uppgifter. Det som sägs om samverkansorgan och landsting i denna lag gäller för Gotlands kommun.

Uppgifter

4 § De samverkansorgan och landsting som avses i denna lag ska

1. utreda regionala och mellankommunala frågor av betydelse för länets fysiska miljö,

2. upprätta, anta och aktualitetspröva ett regionalt fysiskt program för länet som ska avse regionala och mellankommunala frågor av betydelse för länets fysiska miljö,

3. föra dialog med berörda parter som förhandlar om medfinansiering i bostadsbyggande och infrastrukturprojekt,

4. lämna underlag om sådana frågor som rör regionala och mellankommunala frågor av betydelse för länets fysiska miljö till länsstyrelsen, motsvarande aktörer i berörda län, de kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter och andra myndigheter som berörs,

5. yttra sig enligt 3 kap. 15 § plan- och bygglagen (2010:900) över förslag till översiktsplaner inom länet under tiden de är utställda,

6. verka för insatser som kan bidra till att det långsiktiga behovet av bostäder kan tillgodoses, och

7. verka för insatser som kan bidra till att minska länets klimatpåverkan.

Av ett yttrande enligt första stycket 5 ska det framgå hur förslaget till översiktsplan förhåller sig till det regionala fysiska programmet.

De samverkansorgan och landsting som avses i denna lag ska lämna regeringen de uppgifter om den regionala fysiska planeringen som regeringen begär.

Regionalt fysiskt program

5 § I varje län ska det finnas ett regionalt fysiskt program.

6 § Av programmet ska framgå

1. hur hänsyn har tagits till allmänna intressen enligt 2 kap. plan- och bygglagen (2010:900), hur riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken har tillgodosetts och på vilket sätt miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följts,

2. hur hänsyn har tagits till och hur programmet har samordnats med länsplaner för transportinfrastruktur, strategier för länets ut-

veckling, trafikförsörjningsprogram och kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning samt nationella och andra regionala och kommunala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling i länet, och

3. hur programmet är tänkt att genomföras. Länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 13 § ska utgöra en del av programmet.

Regeringen får meddela föreskrifter om programmets utformning i övrigt.

7 § Vid upprättande eller ändring av ett program ska de samverkansorgan och landsting som avses i denna lag samråda med länsstyrelsen, motsvarande aktörer i berörda län, kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter och andra statliga myndigheter som berörs.

Den allmänhet, de andra myndigheter och sammanslutningar i övrigt som har ett väsentligt intresse av programmet ska ges tillfälle till samråd.

Syftet med samrådet är att få ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och påverkan.

8 § Samverkansorgan och landsting som avses i denna lag ska begära att länsstyrelsen yttrar sig över programmet efter samrådet och innan ett program antas.

9 § Programmet ska vara vägledande för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (2010:900).

Programmet är inte bindande.

10 § De samverkansorgan och landsting som avses i denna lag ska varje mandatperiod pröva om programmet är aktuellt i förhållande till kraven i 6 §.

11 § Om ett beslut av länsstyrelsen eller någon annan statlig myndighet avviker från vad som anges i länsstyrelsens granskningsyttrande ska det av beslutet framgå på vilket sätt det i så fall gör det och skälen för avvikelsen.

Länsstyrelsens uppgifter

12 § Under samrådet ska länsstyrelsen

1. ta till vara och samordna statens intressen,

2. tillhandahålla underlag för samverkansorganens och landstingens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. plan- och bygglagen (2010:900) som hänsyn bör tas till,

3. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses och att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs, och

4. så långt det är möjligt bidra till att avvägningar görs mellan allmänna intressen enligt 2 kap. plan- och bygglagen, riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken och övriga relevanta nationella intressen.

13 § Vid sin granskning enligt 8 § ska länsstyrelsen avge ett yttrande över det regionala fysiska programmet. Av yttrandet ska det framgå om programmet inte tillgodoser ett allmänt intresse enligt 2 kap. plan- och bygglagen (2010:900) eller ett berört riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken eller om en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs.

14 § Vid aktualitetsprövning av ett regionalt fysiskt program enligt 10 § ska länsstyrelsen redovisa sina synpunkter i fråga om sådana statliga intressen som kan ha betydelse för det regionala fysiska programmets aktualitet. Synpunkterna ska lämnas på begäran av det samverkansorgan eller landsting som avses i denna lag. Synpunkterna ska redovisas i en sammanfattande redogörelse. Av redogörelsen ska det framgå hur synpunkterna förhåller sig till programmet.

15 § När de samverkansorgan och landsting som avses i denna lag har beslutat om ett regionalt fysiskt program samt om ett sådant programs aktualitet ska samverkansorganen och landstingen utan dröjsmål skicka beslutet till Boverket, länsstyrelsen och berörda kommuner.

Andra aktörers uppgifter

16 § De kommuner och regionala kollektivtrafikmyndigheter, länsstyrelsen samt andra myndigheter som berörs ska lämna de samverkansorgan och landsting som avses i denna lag underlag och information som behövs för planeringen och för upprättande av ett regionalt fysiskt program.

17 § Vid aktualitetsprövning av ett regionalt fysiskt program enligt 10 § ska berörda kommuner redovisa sina synpunkter i fråga om sådana kommunala intressen som kan ha betydelse för det regionala fysiska programmets aktualitet. Synpunkterna ska lämnas på begäran av det samverkansorgan eller landsting som avses i denna lag. Synpunkterna ska redovisas i en sammanfattande redogörelse. Av redogörelsen ska det framgå hur synpunkterna förhåller sig till programmet.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019. Genom lagen upphävs lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms län.

2. Regionplaner som har antagits enligt lagen om regionplanering för kommunerna i Stockholms län och 7 kap. plan- och bygglagen (2010:900) före ikraftträdandet av denna lag ska gälla som regionala fysiska program enligt denna lag.

3. Ett regionalt fysiskt program enligt denna lag ska vara antaget i varje län senast år 2022.

1.2. Förslag till förordning (201X:XX) om regional fysisk planering

1 § Under ett samråd om att anta eller ändra ett regionalt fysiskt program ska länsstyrelsen underrätta de statliga myndigheter som kan väntas ha synpunkter i sådana frågor som länsstyrelsen ska ta ställning till i sitt granskningsyttrande.

2 § Om ett regionalt fysiskt program antas eller ändras ska länsstyrelsen underrätta lantmäterimyndigheten om beslutet. Länsstyrelsen ska underrätta andra statliga myndigheter, om de har haft synpunkter på programförslaget eller om de särskilt berörs av beslutet.

3 § På Boverkets begäran ska länsstyrelsen lämna sådana redovisningar av planeringsunderlag för regionala fysiska program som behövs för att Boverket ska få kännedom om aktuella utvecklingstendenser inom regional fysisk planering.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.

1.3. Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948)

Härigenom föreskrivs att 76 § väglagen (1971:948) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

76 §1

Trafikverket får överklaga länsstyrelsens beslut enligt denna lag. Länsstyrelsen får överklaga sådana beslut av Trafikverket enligt denna lag som berör länsstyrelsens verksamhetsområde.

Kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik och regionplaneorgan enligt 7 kap. plan- och bygglagen (2010:900)får överklaga Trafikverkets beslut.

Kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik och de samverkansorgan och landsting som avses i lagen (201X:XX) om regional fysisk planering får överklaga Trafikverkets beslut.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

1 Senaste lydelse 2012:439.

1.4. Förslag till lag om ändring i lag (1995:1649) om byggande av järnväg

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 3 § lag (1995:1649) om byggande av järnväg ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

3 §2

Trafikverket och kommuner får överklaga länsstyrelsens beslut. Kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik och regionplaneorgan enligt 7 kap. plan- och bygglagen (2010:900) får överklaga Trafikverkets beslut.

Trafikverket och kommuner får överklaga länsstyrelsens beslut. Kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik och de samverkansorgan och landsting som avses i lagen (201X:XX) om regional fysisk planering får överklaga Trafikverkets beslut.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

2 Senaste lydelse 2010:1066.

1.5. Förslag till lag om ändring i lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar

Härigenom föreskrivs i fråga om lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar

dels att 2, 3 och 5 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 3 a § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §3

Kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen ska minst innehålla följande uppgifter:

1. kommunens mål för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet,

2. kommunens planerade insatser för att nå uppsatta mål, och

3. hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörjningen.

3. hur kommunen har tagit hänsyn till och samordnat riktlinjerna med relevanta regionala fysiska program, länsplaner för transportinfrastruktur, strategier för länets utveckling, trafikförsörjningsprogram samt nationella och andra regionala och kommunala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörjningen.

Uppgifterna ska särskilt grundas på en analys av den demografiska utvecklingen, av efterfrågan på bostäder, bostadsbehovet för särskilda grupper och marknadsförutsättningar.

3 Senaste lydelse 2013:866.

3 §4

Länsstyrelsen ska lämna kommunerna i länet råd, information och underlag för deras planering av bostadsförsörjningen. Länsstyrelsen ska uppmärksamma kommunerna på behovet av samordning mellan kommuner i frågor om bostadsförsörjning och verka för att sådan samordning kommer till stånd.

De samverkansorgan och landsting som avses i lagen (201X:XX) om regional fysisk planering ska lämna kommunerna i länet råd, information och underlag för deras planering av bostadsförsörjningen. De samverkansorgan och landsting som avses i lagen (201X:XX) om regional fysisk planering ska uppmärksamma kommunerna på behovet av samordning mellan kommuner i frågor om bostadsförsörjning och verka för att sådan samordning kommer till stånd.

3 a §

De samverkansorgan och landsting som avses i lagen (201X:XX) om regional fysisk planering ska årligen upprätta en rapport som ska innehålla en bostadsmarknadsanalys för länet.

Regeringen får meddela föreskrifter om en sådan rapport som avses i första stycket.

5 §5

Kommunerna ska lämna sina riktlinjer för bostadsförsörjningen till de samverkansorgan och landsting som avses i lag (201X:XX) om regional fysisk planering.

4 Senaste lydelse 2013:866. 5 Senaste lydelse 2013:866.

En kommun ska lämna regeringen de uppgifter om kommunens bostadsförsörjningsplanering som regeringen begär.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för ärenden om kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning som har påbörjats före den 1 januari 2019 och för mål som avser överklagande av beslut om sådana riktlinjer till dess målet är slutligt avgjort.

1.6. Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900)

dels att 7 kap. och 11 kap. 13 och 14 §§ ska upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 11 kap. 13 § ska utgå,

dels att 1 kap. 3 och 4 §§, 3 kap. 2, 5, 9, 10, 16 och 22 §§, 4 kap. 1 §, 5 kap. 14, 22 och 29 §§ och 11 kap. 1, 10 och 15 §§, 13 kap. 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

3 §6

Lagen innehåller bestämmelser om

1. lagens syfte, innehåll och definitioner (1 kap.),

2. allmänna och enskilda intressen (2 kap.),

3. översiktsplan (3 kap.),

4. reglering med detaljplan och områdesbestämmelser (4 kap.),

5. att ta fram detaljplaner och områdesbestämmelser (5 kap.),

6. genomförandet av detaljplaner (6 kap.),

7. regionplanering (7 kap.),

8. krav på byggnadsverk, byggprodukter, tomter och allmänna platser (8 kap.),

9. bygglov, rivningslov och marklov m.m. (9 kap.),

10. genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder (10 kap.),

11. tillsyn, tillträde, ingripanden och påföljder (11 kap.),

12. byggnadsnämnden (12 kap.),

13. överklagande (13 kap.), 14. skadeersättning och in-

7. krav på byggnadsverk, byggprodukter, tomter och allmänna platser (8 kap.),

8. bygglov, rivningslov och marklov m.m. (9 kap.),

9. genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder (10 kap.),

10. tillsyn, tillträde, ingripanden och påföljder (11 kap.),

11. byggnadsnämnden (12 kap.),

12. överklagande (13 kap.), 13. skadeersättning och in-

6 Senaste lydelse 2011:335.

lösen (14 kap.),

15. domstolsprövning m.m. (15 kap.), och

16. bemyndiganden (16 kap.).

lösen (14 kap.),

14. domstolsprövning m.m. (15 kap.), och

15. bemyndiganden (16 kap.).

4 §7

I denna lag avses med allmän plats: en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov,

bebygga: att förse ett område med ett eller flera byggnadsverk, bebyggelse: en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader,

byggherre: den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten,

byggnad: en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak och väggar och som är varaktigt placerad på mark eller helt eller delvis under mark eller är varaktigt placerad på en viss plats i vatten samt är avsedd att vara konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den,

byggnadsnämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter enligt denna lag,

byggnadsverk: en byggnad eller annan anläggning, byggprodukt: en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i ett byggnadsverk,

exploateringsavtal: ett avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur,

genomförandetiden: den tid för genomförandet av en detaljplan som ska bestämmas enligt 4 kap. 21–25 §§,

kvartersmark: mark som enligt en detaljplan inte ska vara allmän plats eller vattenområde,

miljönämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter på miljö- och hälsoskyddsområdet,

7 Senaste lydelse 2014:902.

nybyggnad: uppförande av en ny byggnad eller flyttning av en tidigare uppförd byggnad till en ny plats,

ombyggnad: ändring av en byggnad som innebär att hela byggnaden eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas,

omgivningsbuller: buller från flygplatser, industriell verksamhet, spårtrafik och vägar,

planläggning: arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser,

planläggning: arbetet med att ta fram en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser,

sammanhållen bebyggelse: bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark,

tillbyggnad: ändring av en byggnad som innebär en ökning av byggnadens volym,

tomt: ett område som inte är en allmän plats men som omfattar mark avsedd för en eller flera byggnader och mark som ligger i direkt anslutning till byggnaderna och behövs för att byggnaderna ska kunna användas för avsett ändamål,

underhåll: en eller flera åtgärder som vidtas i syfte att bibehålla eller återställa en byggnads konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde, och

ändring av en byggnad: en eller flera åtgärder som ändrar en byggnads konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde.

3 kap.

2 §

Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras.

Ett regionalt fysiskt program enligt lag (201X:XX) om regional fysisk planering är vägledande för beslut om översiktsplaner.

5 §8

Av översiktsplanen ska framgå

1. grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden,

2. kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras,

3. hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och följa gällande miljökvalitetsnormer,

4. hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen,

5. hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder,

och

6. sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken.

6. sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken, och

7. om planen avviker från det regionala fysiska programmet för länet, på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen.

9 §

När kommunen upprättar ett förslag till översiktsplan eller ändring i planen ska kommunen samråda med länsstyrelsen samt med de berörda kommuner, regionplaneorgan och kommunala organ i övrigt som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering. Kommunen ska också ge kommunens medlemmar, de andra myndigheter,

När kommunen upprättar ett förslag till översiktsplan eller ändring i planen ska kommunen samråda med länsstyrelsen samt med de berörda kommuner och de samverkansorgan och landsting som har ansvar för regional fysisk planering, regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering. Kommunen ska också ge kommunens medlemmar, de andra myndigheter,

8 Senaste lydelse 2014:224.

sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget tillfälle att delta i samrådet.

sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget tillfälle att delta i samrådet.

Syftet med samrådet är att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och påverkan.

Under samrådet ska kommunen redovisa förslagets innebörd, skälen för förslaget, förslagets konsekvenser och det planeringsunderlag som har betydelse från nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt.

10 §

Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt

1. ta till vara och samordna statens intressen,

2. tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden,

3. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,

3. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken, och

4. verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och

5. verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

4. verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

16 §

Länsstyrelsen ska under utställningstiden avge ett granskningsyttrande över planförslaget.

Av yttrandet ska det framgå om

1. förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken,

2. förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,

3. redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen inte är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,

3. redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen inte är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken, och

4. sådana frågor rörande användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, och

5. en bebyggelse eller ett byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

4. en bebyggelse eller ett byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

22 §

När ett beslut att anta eller ändra översiktsplanen har vunnit laga kraft, ska kommunen utan dröjsmål skicka följande handlingar till Boverket och länsstyrelsen samt de berörda kommuner, regionplaneorgan och kommunala organ i övrigt som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering:

När ett beslut att anta eller ändra översiktsplanen har vunnit laga kraft, ska kommunen utan dröjsmål skicka följande handlingar till Boverket och länsstyrelsen samt de berörda kommuner, de samverkansorgan och landsting som har ansvar för regional fysisk planering, regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering:

1. översiktsplanen,

2. den samrådsredogörelse som avses i 11 §,

3. det granskningsyttrande som avses i 16 §,

4. det utlåtande som avses i 17 §, och

5. ett protokollsutdrag med beslutet.

4 kap.

1 §

Inom kommunen får mark- och vattenområdens användning, bebyggelse och byggnadsverk regleras med detaljplaner eller områdesbestämmelser enligt detta kapitel.

Ett regionalt fysiskt program enligt lag (201X:XX) om regional fysisk planering är vägledande för beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser.

5 kap.

14 §9

Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt

1. ta till vara och samordna statens intressen,

2. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken inte upphävs i strid med gällande bestämmelser,

Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt

1. ta till vara och samordna statens intressen,

2. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken inte upphävs i strid med gällande bestämmelser, och

3. verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och

4. verka för att en bebyggelse eller ett byggnadsverk inte blir

3. verka för att en bebyggelse eller ett byggnadsverk inte blir

9 Senaste lydelse 2014:900.

olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Under samrådet ska länsstyrelsen också särskilt ge råd om tillämpningen av 2 kap. Länsstyrelsen ska dessutom ge råd i övrigt om tillämpningen av bestämmelserna i denna lag, om det behövs från allmän synpunkt.

22 §

Under granskningstiden ska länsstyrelsen yttra sig över planförslaget, om förslaget enligt länsstyrelsens bedömning innebär att

1. ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,

2. en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,

3. strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser,

3. strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller

4. regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt, eller

5. en bebyggelse eller ett byggnadsverk annars blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

4. en bebyggelse eller ett byggnadsverk annars blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

29 §

När detaljplanen har antagits ska kommunen skicka ett meddelande om detta till

1. länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten,

2. de kommuner och regionplaneorgan som är berörda, och

2. de kommuner och de samverkansorgan och landsting som avses i lag (201X:XX) om regional fysisk planering som är berörda, och

3. dem som anges i 11 § första stycket 2 och 3 och dem som får överklaga enligt 13 kap. 12 eller 13 § och

a. senast under granskningstiden har lämnat skriftliga synpunkter som inte blivit tillgodosedda, eller

b. har rätt att överklaga beslutet enligt 13 kap. 11 § andra stycket 1.

Meddelandet ska innehålla ett protokollsutdrag med beslutet och upplysningar om vad den som vill överklaga beslutet måste göra.

Kommunen ska till länsstyrelsen skicka det granskningsutlåtande som avses i 23 § tillsammans med meddelandet om att planen har antagits, om kommunen inte redan har skickat utlåtandet enligt 24 §.

11 kap.

1 §10

Detta kapitel innehåller bestämmelser om

1. tillsynen allmänt, möjlighet att få ett ingripandebesked samt skyldighet att ge tillträde och lämna upplysningar för tillsynen,

2. tillsynen över kommunala beslut och regionplanebeslut,

2. tillsynen över kommunala beslut,

3. förelägganden som behövs för att regler, domar och beslut ska följas,

4. genomförande på den försumliges bekostnad och förbud mot fortsatt arbete eller användning av byggnadsverk,

5. ingripanden mot kontrollanter och kontrollansvariga,

6. att förelägganden och förbud får förenas med vite eller ska genomföras omedelbart,

7. handräckning,

8. anteckningar av förelägganden och förbud i fastighetsregistret samt verkan av förelägganden och förbud vid ägarbyte,

9. byggsanktionsavgifter, 10. överlåtelse av egendom efter en överträdelse, 11. tystnadsplikt, och 12. avgift vid tillsyn.

10 Senaste lydelse 2013:306.

10 §

När länsstyrelsen enligt 5 kap. 29, 38 eller 39 § har fått ett meddelande om att en kommun beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, ska länsstyrelsen inom tre veckor besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte.

Länsstyrelsen ska överpröva kommunens beslut, om beslutet kan antas innebära att

1. ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,

2. regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt,

3. en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,

4. strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller

5. en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

2. en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,

3. strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller

4. en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

15 §

Regeringen får förelägga en kommun att inom en viss tid anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser (planföreläggande), om det behövs för att tillgodose ett intresse som avses i 10 § andra stycket 1 eller 2.

Regeringen får förelägga en kommun att inom en viss tid anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser (planföreläggande), om det behövs för att tillgodose ett intresse som avses i 10 § andra stycket 1.

13 kap.

1 §11

Följande beslut enligt denna lag får överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900):

1. kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan,

2. kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt byggnadsnämnden att anta, ändra eller upphäva detaljplaner eller områdesbestämmelser,

3. kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt byggnadsnämnden att fatta beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala kostnader för gator och andra allmänna platser eller att fatta beslut om villkoren för sådan betalning,

4. kommunfullmäktiges eller byggnadsnämndens beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser,

5. kommunfullmäktiges eller byggnadsnämndens beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och andra allmänna platser och om generella villkor för sådan betalning,

6. kommunfullmäktiges beslut om taxa i ärenden hos byggnadsnämnden,

6. kommunfullmäktiges beslut om taxa i ärenden hos byggnadsnämnden, och

7. ett kommunalförbunds eller regionplaneförbunds fullmäktiges beslut om regionplan, och

8. kommunens beslut om riktlinjer för exploateringsavtal.

7. kommunens beslut om riktlinjer för exploateringsavtal.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

2. Regionplaner som har antagits enligt lagen om regionplanering för kommunerna i Stockholms län och 7 kap. plan- och bygglagen (2010:900) före den 1 januari 2019 ska gälla som regionala fysiska program enligt lag (201X:XX) om regional fysisk planering, dock längst till den dag då åtta år har förflutit från det att planen antogs.

3. Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för ärenden om regionplaner, översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestäm-

11 Senaste lydelse 2014:900.

melser som har påbörjats före den 1 januari 2019 och för mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av beslut om sådana regionplaner, översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

1.7. Förslag till lag om ändring i lag (2010:1065) om kollektivtrafik

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 10 § lagen (2010:1065) om kollektivtrafik ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

10 §

Ett regionalt trafikförsörjningsprogram ska innehålla en redovisning av

1. behovet av regional kollektivtrafik i länet samt mål för kollektivtrafikförsörjningen,

2. alla former av regional kollektivtrafik i länet, både trafik som bedöms kunna utföras på kommersiell grund och trafik som myndigheten avser att ombesörja på grundval av allmän trafikplikt,

3. åtgärder för att skydda miljön,

4. tidsbestämda mål och åtgärder för anpassning av kollektivtrafik med hänsyn till behov hos personer med funktionsnedsättning,

5. de bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer, samt

5. de bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer,

6. omfattningen av trafik enligt lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst och grunderna för prissättningen för resor med sådan trafik, i den mån uppgifter enligt dessa lagar har överlåtits till den regionala kollektivtrafikmyndigheten.

6. omfattningen av trafik enligt lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst och grunderna för prissättningen för resor med sådan trafik, i den mån uppgifter enligt dessa lagar har överlåtits till den regionala kollektivtrafikmyndigheten, och

7. hur hänsyn har tagits till och samordning skett med relevanta regionala fysiska program, länsplaner för regional transportinfrastruktur, strategier för länets

utveckling och kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för trafikförsörjningsprogram som har påbörjats före den 1 januari 2019 och för mål som avser överklagande av sådana trafikförsörjningsprogram till dess målet är slutligt avgjort.

1.8. Förslag till förordning om ändring i förordning (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur

Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (2007:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §12

Länsplanen ska ange

1. standard på anläggningarna,

2. den inriktning på åtgärder enligt 3 och 3 a §§ som bedöms ha störst effekt för att nå de transportpolitiska målen,

3. redovisning av de objekt som beräknas kosta minst 25 miljoner kronor och som bedöms bli utförda under planens giltighetstid,

4. redovisning av åtgärdernas beräknade kostnader,

5. redovisning av överenskommelser om icke-statlig medfinansiering,

6. redovisning av beräknade årliga medel i statlig medfinansiering för olika ändamål, och

7. en bedömning som innefattar redovisning av inverkan på de transportpolitiska målen.

Av länsplanen ska framgå hur hänsyn har tagits till och samordning skett med regionala fysiska program, trafikförsörjningsprogram, strategier för länets utveckling och kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för länsplaner som har påbörjats före den 1 januari 2019 och för mål som avser överklagande av beslut om sådana länsplaner till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

12 Senaste lydelse 2010:137.

1.9. Förslag till förordning om ändring i förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m.

Härigenom föreskrivs att 3 och 5 §§ samt rubriken närmast före 5 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §13

Länsstyrelsen ska ta de initiativ som behövs för att det i arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar och i planerings- och beslutsprocesser tas hänsyn till 3 och 4 kap. miljöbalken. Initiativen ska tas så tidigt som möjligt i processerna. När 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas vid prövningen av ett mål eller ärende, ska länsstyrelsen särskilt verka för att riksintressena tillgodoses i den prövningen. Av plan- och bygglagen (2010:900) framgår att länsstyrelsen ska verka för att riksintressen tillgodoses i kommunala planer enligt den lagen.

Länsstyrelsen ska ta de initiativ som behövs för att det i arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar och i planerings- och beslutsprocesser tas hänsyn till 3 och 4 kap. miljöbalken. Initiativen ska tas så tidigt som möjligt i processerna. När 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas vid prövningen av ett mål eller ärende, ska länsstyrelsen särskilt verka för att riksintressena tillgodoses i den prövningen. Av plan- och bygglagen (2010:900)och lagen (201X:XX) om regional fysisk planering framgår att länsstyrelsen ska verka för att riksintressen tillgodoses i kommunala och regionala planer och program enligt dessa lagar.

Länsstyrelsens arbete ska grundas på underlag från de andra myndigheter som anges i 2 §. Om det inte finns något sådant underlag från myndigheterna, ska arbetet grundas på det underlag som länsstyrelsen bedömer lämpligt.

13 Senaste lydelse 2011:367.

En bestämmelse om tillämpningen av 3 och 4 kap. miljöbalken i mål och ärenden enligt miljöbalken finns i 2 kap. 6 § andra stycket miljöbalken. Bestämmelser om att 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas i mål och ärenden som prövas enligt andra lagar finns i

1. lagen (1966:314) om kontinentalsockeln,

2. väglagen (1971:948),

3. lagen (1978:160) om vissa rörledningar,

4. lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn,

5. lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter,

6. minerallagen (1991:45),

7. lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon,

8. lagen (1995:1649) om byggande av järnväg,

9. ellagen (1997:857), 10. naturgaslagen (2005:403), 11. luftfartslagen (2010:500), och

11. luftfartslagen (2010:500),

12. plan- och bygglagen (2010:900).

12. plan- och bygglagen (2010:900), och

13. lagen (201X:XX) om regional fysisk planering.

Regionplan och översiktsplan

som bedömningsunderlag

Regionalt fysiskt program

och översiktsplan som bedömningsunderlag

5 §

Den myndighet, som skall tillämpa bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken i ett ärende, skall i beslutet ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt med den för området gällande regionplanen eller kommunala översiktsplanen.

Den myndighet, som ska tillämpa bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken i ett ärende, ska i beslutet ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt med det för området gällande regionala fysiska programmet eller den kommunala översiktsplanen.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.

2. Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för ärenden som har påbörjats före den 1 januari 2019 och för mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av beslut till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

1.10. Förslag till förordning om ändring i förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar

Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §14

Vid tillämpningen av 6 kap. 11 § miljöbalken ska genomförandet av en plan, ett program eller en ändring i en plan eller ett program antas medföra en betydande miljöpåverkan om

1. genomförandet av planen, programmet eller ändringen kan antas innefatta en verksamhet eller åtgärd som kräver tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken, eller

2. planen, programmet eller ändringen anger förutsättningarna för kommande tillstånd för sådana verksamheter eller åtgärder som anges i 3 § första stycket eller i bilaga 3 till denna förordning och är

a. en översiktsplan enligt 3 kap. plan- och bygglagen (2010:900), b. en plan för tillförsel, distribution och användning av energi enligt lagen (1977:439) om kommunal energiplanering,

c. en avfallsplan enligt 15 kap. 11 § miljöbalken, d. ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 5 § miljöbalken, e. en länsplan enligt förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur, eller

f. en annan plan eller ett annat program som utarbetas för jord- eller skogsbruk, fiske, energi, industri, transporter, regional utveckling, avfallshantering, vattenförvaltning, telekommunikationer, turism, fysisk planering eller markanvändning.

e. en länsplan enligt förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur,

f. en annan plan eller ett annat program som utarbetas för jord- eller skogsbruk, fiske, energi, industri, transporter, regional utveckling, avfallshantering, vattenförvaltning, telekommunikationer, turism, fysisk planering eller markanvändning, eller

14 Senaste lydelse 2011:370.

g. ett regionalt fysiskt program enligt lag (201X:XX) om regional fysisk planering.

I fråga om detaljplaner enligt plan- och bygglagen eller andra planer och program som avses i första stycket och som enbart avser användningen av små områden på lokal nivå ska, trots första stycket, genomförandet antas medföra en betydande miljöpåverkan endast om myndigheten eller kommunen med beaktande av de kriterier som anges i bilaga 4 till denna förordning finner att så är fallet. Detsamma gäller när myndigheten eller kommunen gör endast mindre ändringar i sådana planer och program som avses i första stycket.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.

1.11. Förslag till förordning om ändring i förordning (2000:308) om fastighetsregister

Härigenom föreskrivs att 27 och 28 §§ förordningen (2000:308) om fastighetsregister ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

27 §15

Under planer m.m. ska redovisas

1. regionplan eller översiktsplan,

1. regionalt fysiskt program eller översiktsplan,

2. detaljplan, områdesbestämmelser eller motsvarande äldre planer,

3. bestämmelse om marks användning som har meddelats enligt miljöbalken, väglagen (1971:948), kulturmiljölagen (1988:950), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg eller motsvarande äldre författning,

4. utredning om tillämpning av 6 kap.35 §§plan- och bygglagen (2010:900) eller motsvarande äldre utredning,

5. beslut om ersättning för gator och andra allmänna platser enligt plan- och bygglagen eller utredning om anläggningsavgift enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster eller beslut eller utredning av motsvarande art enligt äldre bestämmelser,

6. skydd för ytvattentäkter och enskilda grundvattentäkter enligt 40 § första stycket 5 förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd eller motsvarande äldre bestämmelse,

7. bearbetningskoncession enligt minerallagen (1991:45) eller lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, och

8. fornlämning. Uppgifter får även redovisas om jaktvårdsområden och fiskevårdsområden.

15 Senaste lydelse 2013:536.

28 §16

Redovisningen av en plan m.m. ska innehålla uppgift om

1. beteckningen på planens, bestämmelsens, beslutets eller utredningens arkivakt,

2. fornlämningsnummer för fornlämning,

3. län och registerområde,

4. planens, bestämmelsens, beslutets eller utredningens art,

5. datum för beslut,

6. datum då tidsbegränsad bestämmelse upphör att gälla,

7. datum då genomförandetiden för en detaljplan börjar respektive upphör,

8. datum då en regionplan upphör att gälla,

9. sådan detaljplan som berör en fastighetsplan,

10. sådan fastighetsplan som berör en detaljplan,

11. särskilda anmärkningar om planens, bestämmelsens, beslutets eller utredningens innebörd och omfattning,

12. aktbeteckning och datum för plan, bestämmelse, beslut eller utredning som har ändrats genom eller innebär en förändring av en redovisad enhet,

13. fastighet, samfällighet och, om kvartersregister förs, kvarter som berörs av planen, bestämmelsen, beslutet eller utredningen,

14. beteckning på registerkartblad där planen, bestämmelsen, beslutet eller utredningen redovisas, samt

15. koordinater för fornlämning.

8. sådan detaljplan som berör en fastighetsplan,

9. sådan fastighetsplan som berör en detaljplan,

10. särskilda anmärkningar om planens, bestämmelsens, beslutets eller utredningens innebörd och omfattning,

11. aktbeteckning och datum för plan, bestämmelse, beslut eller utredning som har ändrats genom eller innebär en förändring av en redovisad enhet,

12. fastighet, samfällighet och, om kvartersregister förs, kvarter som berörs av planen, bestämmelsen, beslutet eller utredningen,

13. beteckning på registerkartblad där planen, bestämmelsen, beslutet eller utredningen redovisas, samt

14. koordinater för fornlämning.

16 Senaste lydelse 2013:536.

Om det är lämpligare, får redovisning enligt första stycket 12 av berörda fastigheter och samfälligheter i stället innehålla uppgifter om det registerområde eller den trakt som berörs. Om det finns särskilda skäl, får sådan redovisning helt underlåtas.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.

1.12. Förslag till förordning om ändring i förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete

Härigenom föreskrivs att 4 och 9 §§ förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §

Det regionala tillväxtarbetet bör utformas och bedrivas i sektorsövergripande samarbete mellan aktörer på lokal och nationell nivå. Arbetet kan också utformas och bedrivas i samarbete med aktörer på europeisk nivå. Samordning med regionala planer inom ramen för det nationella strukturfondsprogrammet, kommunernas översiktsplanering, landsbygdsprogrammet, program för de areella näringarna, lokala utvecklingsavtal samt länsplaner för regional transportinfrastruktur ska särskilt eftersträvas i arbetet. Vidare ska samordning med arbetet för energiomställningen eftersträvas.

Det regionala tillväxtarbetet bör utformas och bedrivas i sektorsövergripande samarbete mellan aktörer på lokal och nationell nivå. Arbetet kan också utformas och bedrivas i samarbete med aktörer på europeisk nivå. Samordning med regionala planer inom ramen för det nationella strukturfondsprogrammet, det regionala fysiska programmet i länet, kommunernas översiktsplanering och kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning, landsbygdsprogrammet, program för de areella näringarna, lokala utvecklingsavtal, trafikförsörjningsprogram samt länsplaner för regional transportinfrastruktur ska särskilt eftersträvas i arbetet. Vidare ska samordning med arbetet för energiomställningen eftersträvas.

9 §

I det regionala utvecklingsprogrammet ska mål, inriktningar och prioriteringar i arbetet anges. Programmet ska innehålla en plan för uppföljning och utvärdering.

Av programmet ska framgå hur hänsyn har tagits till och samordning skett med relevanta regionala fysiska program, länsplaner för transportinfrastruktur, trafikförsörjningsprogram och kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för regionala utvecklingsprogram som har påbörjats före den 1 januari 2019 och för mål som avser överklagande av beslut om sådana utvecklingsprogram till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

1.13. Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338)

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 6 §, 2 kap.1, 2, 4 och 7 §§ och 8 kap. 18 §plan- och byggförordningen (2011:338) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

6 §17

Med tillsyn avses i denna förordning

1. tillsyn som utövas a. direkt gentemot den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd, eller

b. i enlighet med bestämmelserna om tillsyn över kommunala beslut och regionplanebeslut samt planförelägganden i 11 kap.1016 §§plan- och bygglagen (2010:900), eller

b. i enlighet med bestämmelserna om tillsyn över kommunala beslut och planförelägganden i 11 kap.1016 §§plan- och bygglagen (2010:900), eller

2. marknadskontroll enligt a. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den 9 juli 2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93, eller

b. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fastställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter och om upphävande av rådets direktiv 89/106/EG(1).

2 kap.

1 §

Under ett samråd om ett förslag att anta, ändra eller upphäva en regionplan, en översiktsplan,

Under ett samråd om ett förslag att anta, ändra eller upphäva en översiktsplan, en detaljplan

17 Senaste lydelse 2013:308.

en detaljplan eller områdesbestämmelser ska länsstyrelsen på lämpligt sätt hålla andra berörda statliga myndigheter underrättade om planarbetet. Om förslaget rör skogsmark, ska länsstyrelsen inhämta Skogsstyrelsens yttrande.

eller områdesbestämmelser ska länsstyrelsen på lämpligt sätt hålla andra berörda statliga myndigheter underrättade om planarbetet. Om förslaget rör skogsmark, ska länsstyrelsen inhämta Skogsstyrelsens yttrande.

Om förslaget avser en detaljplan eller områdesbestämmelser, behöver länsstyrelsen dock inte underrätta

1. lantmäterimyndigheten och myndigheter som är sakägare och som kommunen ska samråda med enligt 5 kap. 11 § plan- och bygglagen (2010:900), eller

2. andra myndigheter än de som har invänt mot översiktsplanen, utom när förslaget saknar stöd i översiktsplanen eller särskilt berör myndigheten.

2 §

När ett förslag till en regionplan eller en översiktsplan ställs ut eller på annat sätt görs tillgängligt för granskning, ska länsstyrelsen underrätta de statliga myndigheter som kan väntas ha synpunkter i sådana frågor som länsstyrelsen ska ta ställning till i sitt granskningsyttrande.

När ett förslag till en översiktsplan ställs ut eller på annat sätt görs tillgängligt för granskning, ska länsstyrelsen underrätta de statliga myndigheter som kan väntas ha synpunkter i sådana frågor som länsstyrelsen ska ta ställning till i sitt granskningsyttrande.

4 §18

Om en regionplan eller översiktsplan antas, ändras eller upphävs, ska länsstyrelsen underrätta lantmäterimyndigheten om beslutet. Länsstyrelsen ska underrätta andra statliga myndigheter, om de har haft synpunkter på

Om en översiktsplan antas, ändras eller upphävs, ska länsstyrelsen underrätta lantmäterimyndigheten om beslutet. Länsstyrelsen ska underrätta andra statliga myndigheter, om de har haft synpunkter på planförslaget

18 Senaste lydelse 2013:308.

planförslaget eller om de särskilt berörs av beslutet.

eller om de särskilt berörs av beslutet.

7 §

När kommunen har beslutat om översiktsplanens aktualitet enligt 3 kap. 27 § plan- och bygglagen (2010:900), ska kommunen utan dröjsmål skicka beslutet till Boverket, länsstyrelsen och de berörda kommuner, regionplaneorgan och kommunala organ i övrigt som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering.

När kommunen har beslutat om översiktsplanens aktualitet enligt 3 kap. 27 § plan- och bygglagen (2010:900), ska kommunen utan dröjsmål skicka beslutet till Boverket, länsstyrelsen och de berörda kommuner, samt de berörda samverkansorgan och landsting som har ansvar för regional fysisk planering, regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering.

8 kap.

18 §

Länsstyrelsen ska

1. följa upp byggnadsnämndens tillämpning av plan- och bygglagen (2010:900) och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen och vid behov ge byggnadsnämnden råd och stöd, och

2. på Boverkets begäran lämna a. uppgifter om byggnadsnämndens tillämpning av plan- och bygglagen och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen, och

b. sådana redovisningar av detaljplaner och områdesbestämmelser samt av planeringsunderlag för regionplaner, översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser som behövs för att Boverket ska få kännedom om aktuella utvecklingstendenser inom verkets ansvarsområde.

b. sådana redovisningar av detaljplaner och områdesbestämmelser samt av planeringsunderlag för översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser som behövs för att Boverket ska få kännedom om aktuella utvecklingstendenser inom verkets ansvarsområde.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för regionplaner som har påbörjats före den 1 januari 2019.

1.14. Förslag till förordning om ändring i förordning (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar

Härigenom föreskrivs att 2 och 3 §§ förordning (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §19

Länsstyrelsen ska i en skriftlig rapport analysera bostadsmarknaden i länet. Utöver en regional bostadsmarknadsanalys ska rapporten innehålla en redovisning av

– hur kommunerna lever upp till kraven enligt lagen ( 2000:1383 ) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar,

– hur länsstyrelsen lever upp till kraven i 3 § lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, och

– hur planeringen av bostadsförsörjningen samordnas inom kommunen, med andra kommuner och regionalt.

Rapporten ska lämnas till Boverket senast den 15 juni varje år.

Den rapport som ska upprättas enligt 3 a § lag ( 2000:1383 ) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar ska lämnas till Boverket senast den 15 juni varje år.

19 Senaste lydelse 2013:868.

3 §

Boverket ska stödja länsstyrelserna i deras arbete med att

– analysera bostadsmarknaderna, och

– lämna råd, information och underlag till kommunerna för deras planering av bostadsförsörjningen.

Boverket ska årligen i en skriftlig rapport redovisa sin verksamhet enligt första stycket. I rapporten ska Boverket även sammanfatta och analysera rapporterna enligt 2 §. Rapporten ska lämnas till regeringen.

Boverket ska stödja de samverkansorgan och landsting som avses i lag (201X:XX) om regional fysisk planering i deras arbete med att

– analysera bostadsmarknaderna, och

– lämna råd, information och underlag till kommunerna för deras planering av bostadsförsörjningen.

Boverket ska årligen i en skriftlig rapport redovisa sin verksamhet enligt första stycket. I rapporten ska Boverket även sammanfatta och analysera rapporterna enligt 2 §. Rapporten ska lämnas till regeringen.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för rapporter enligt 2 § som har påbörjats före den 1 januari 2019.

2. Kommitténs uppdrag och arbete

2.1. Uppdraget

Bostadsplaneringskommittén tillsattes för att utreda och vid behov föreslå sådana förändringar i de regelverk som styr fysisk planering och framtagande av planeringsunderlag på regional nivå som behövs för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och en långsiktigt hållbar utveckling i alla delar av landet.

Behovet av kommitténs uppdrag, som regeringen angivit i direktivet, uppkommer av att bostadsmarknaden och arbetsmarknaden inte längre är begränsade till kommungränsen. En hållbar samhällsplanering innebär att ökad hänsyn också behöver tas till demografiska faktorer samt nationella och regionala mål, planer och program. Till det finns det ett behov av ökad samordning och samverkan såväl mellan olika aktörer på regional nivå som mellan dessa och aktörer på lokal nivå i olika frågor med koppling till fysisk planering. Direktivet anger att det finns skäl för att mer allmänt studera om regionplaneringsinstrumentet i plan- och bygglagen (2010:900), PBL och andra regionala eller mellankommunala planeringsinstrument bör utvecklas.

Kommunerna ansvarar för fysisk planering och planering för bostadsförsörjning. På regional nivå ansvarar landstingen eller samverkansorgan för planering av regional transportinfrastruktur, regionalt tillväxtarbete och kollektivtrafikförsörjning. I vissa län har kommunalförbund ansvar för det sist nämnda. I fyra län har länsstyrelsen ansvar för transportinfrastrukturen och tillväxtarbetet. Regionplanering enligt 7 kap. PBL bedrivs för 13 kommuner i Göteborgsregionen och enligt lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms län för samtliga kommuner i länet.

I syfte att tillgodose bostadsförsörjningen och en hållbar utveckling ingick det i kommitténs uppdrag att

  • utvärdera systemet med regionplanering enligt 7 kap. PBL och hur regionplanering förhåller sig till dels systemen med regionala utvecklingsstrategier och länsplaner för transportinfrastruktur som regleras i lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen och lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, dels regionala trafikförsörjningsprogram enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik,
  • utvärdera hur samordningen av hanteringen av bostadsförsörjningsfrågorna på regional och kommunal nivå fungerar i dag samt utvärdera hur nämnda regler förhåller sig till bestämmelserna i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar,
  • analysera behovet av förändringar i berörda regelverk,
  • utvärdera vilken effekt dagens regionala planering har för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och en hållbar utveckling i alla delar av landet,
  • utreda hur fysisk planering enligt PBL bör förhålla sig till planer som tas fram inom det regionala tillväxtarbetet och i det regionala trafikförsörjningsarbetet,
  • utreda vad som bör ingå i fysisk planering på regional nivå och i detta sammanhang särskilt analysera behovet av att på regional nivå avväga nationella och regionala mål, planer och program,
  • analysera behovet av ökad samordning mellan regionala planer, program och strategier och kommunernas översiktsplaner samt de kommunala riktlinjerna för bostadsförsörjning,
  • studera hur den regionala fysiska planeringen fungerar i övriga nordiska länder, samt
  • utreda hur länsstyrelsernas stöd och råd till kommunerna i planläggnings- och bostadsförsörjningsfrågor kan förbättras.

För att avgränsa uppdraget har kommittén betonat att ramarna för såväl uppdraget som eventuella förslag utgörs av de regelverk som styr fysisk planering och framtagandet av planeringsunderlag på

regional nivå. Det sistnämnda har omfattat både att se till en horisontell samordning mellan olika sektorsvisa planeringsslag som till en vertikal samordning mellan den regionala nivån och den lokala nivån. Under utredningsarbetet har det blivit tydligt att även den nationella nivån bör ingå i en vertikal samordning, även om den nationella nivån inte anges i direktivet.

Uppdraget har rört sig inom skilda ansvarsområden, dels sektorsvisa verksamhets- och ansvarsområden, dels politiska. Sektoriseringen har en stark position i samhällsplaneringen. Det gäller likaså ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan kommuner på lokal och regional nivå samt staten. Enligt vårt direktiv ska konsekvenserna av förslag som påverkar ansvarsfördelningen såväl mellan statlig och kommunal nivå som inom statlig och kommunal nivå särskilt redovisas ur ett konstitutionellt perspektiv.

2.2. Arbetsmetod – en kunskapsresa

Kommitténs utredningsmetod följer av direktivets frågor. Vi har analyserat, studerat och utvärderat. Som komplement till de mer gängse metoderna har vi valt att föra samtal med en bred krets av vad vi har bedömt vara relevanta aktörer för kommitténs uppdrag. Kommittén har strävat efter att vara inkluderande, kommunikativ och skapa förutsättningar för en förankrad arbetsprocess och för kommande förslag.

Under mars månad 2014 arrangerade vi sex strukturerade seminarier med företrädare på regional och lokal nivå för bostadsförsörjningsfrågor, översiktsplanering, för bygg- och fastighetssektorn och för transportinfrastruktur- och kollektivtrafikfrågor samt för regionalt tillväxtarbete. I december 2014 bjöd vi in deltagare från de s.k. marssamtalen för att diskuterar några av kommitténs överväganden. Vi har också i samarbete med Institutionen för samhällsplanering och miljö på Kungl. Tekniska högskolan i Stockholm genomfört ett seminarium om de nordiska ländernas system för regional planering med medverkande från berörda länder. Hösten 2014 bjöd vi in ett antal forskare verksamma i Sverige för att samtala kring kommitténs problembild och eventuella överväganden.

Vi har träffat Beredningen för samhällsplanering inom Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) vid flera tillfällen samt även Beredningen för tillväxt och regional utveckling. Genom SKL har vi deltagit vid olika nätverksträffar, där representanter från landsting och samverkansorgan ingår. Vi har samtalat med representanter för Region Skåne, Öresundskommittén, Stockholms läns landsting, Västra Götalands läns landsting, Region Västerbotten, dåvarande Östsam samt Göteborgsregionen.

Under juni 2014 besökte vi sex kommuner i Göteborgsregionen. Vi har också besökt bland annat Linköpings, Stockholms, Umeå, Lunds och Malmö kommun. Vi har träffat kommundirektörer och kommunalråd från Stockholms län vid flera tillfällen genom Kommunalförbundet i Stockholms län (KSL). Genom länsstyrelsens Forum för hållbar samhällsplanering har vi samtalat med representanter för samtliga länsstyrelser. Vi har även besökt fem länsstyrelser.

Utöver enskilda samtal, möten och besök har vi informerat om kommitténs arbete vid ett 25-tal konferenser runt om i landet. Vid dessa tillfällen har vi nått ut till flera olika samhällsaktörer. En reflektion från alla dessa samtal och de människor vi har mött är hur olika yrkesgrupper och professioner närmar sig kommitténs frågeställningar. Effekten av skillnader i språk och kultur bör inte underskattas.

Inom ramen för vår konsekvensanalys har vi genomfört en enkät till chefer för samhällsplanering i Sveriges samtliga kommuner. Svarsfrekvensen var 57 procent.

Vårt direktiv anger att vi ska inhämta synpunkter från ett antal myndigheter. Vi har besökt Trafikverket i Borlänge och Boverket i Karlskrona. Vi har även besökt Trafikanalys, Riksantikvarieämbetet och Statens Energimyndighet. Vi har deltagit vid myndighetsgemensamma träffar, där Tillväxtverket och Tillväxtanalys har medverkat. Vi har också samtalat med bland annat Riksintresseutredningen, Äldreutredningen, Sverigeförhandlingen och Planprocessutredningen. I utredningsarbetet har vi inhämtat stöd från sex länsstyrelser för att kartlägga länsstyrelsens verksamhet för fysisk planering och bostadsförsörjning. Några av kommitténs experter redogjorde i en särskild promemoria för begreppen regional planering och regional nivå på begäran från kommittén. Vi har upphandlat två konsultuppdrag. Inom ramen för vår internationella studie

har vi anlitat externt stöd för att beskriva planertingssystemet i Skottland. Vår internationella utblick har kompletterats med en jämförande analys av de nordiska länderna, som professor em. Folke Snickars vid Institutionen för samhällsplanering och miljö vid Kungl. Tekniska högskolan i Stockholm har genomfört för kommitténs räkning.

Till kommittén förordnades ett tjugotal experter. Expertgruppen har haft fem möten. Experterna har bidragit med ovärderlig kunskap och synpunkter under utredningstiden.

Med anledning av ledamöternas olika förkunskaper kring uppdragets frågeställningar har kommitténs utredningsarbete utformats som en gemensam kunskapsresa. Syftet med processen har också varit att med en gemensam kunskapsbas kunna formulera en för kommittén relevant problembild och därefter göra nödvändiga överväganden. Ledamöterna har sammanträtt vid nio tillfällen, varav ett sammanträde har varit ett internat.

Att studera samhället och särskilt att utvärdera delar av det är förknippat med vissa metodologiska utmaningar. För vår del har det handlat om att kommitténs frågeställningar inrymmer ett stort mått av komplexitet. Flera faktorer bidrar till möjligheterna att tillgodose kraven på bostadsförsörjning och en hållbar utveckling i hela landet. Att separera dessa för att hitta en enskild eller de viktigaste variablerna är inte möjligt. Vårt uppdrag har därtill varit att se på bostadsförsörjning och hållbar utveckling med regionplanering som utgångspunkt.

En utmaning för att utvärdera effekten av dagens regionplanering och att bedöma eventuella effekter av en liknande planering är att fastställa de kausala samband som kan tänkas finnas inom samhällsplaneringen. Vi har valt att i utvärderingen av regionplanering utgå från de frågor som direktivet ställer huruvida regionplanering är ett stöd för mellankommunal samordning samt om bestämmelserna om regionplanering har ökat möjligheten till samordning av fysisk planering på regional nivå och mellan regional och lokal nivå. Vi har således inte utvärderat regionplanering mot dess bakomliggande mål eller syften.

Ett vanligt förekommande problem vid utvärderingar är att de görs för snäva och att indirekta och långsiktiga effekter förbises. Vår utvärdering av regionplanering innehåller även sådana begränsningar. En annan svårighet har varit tidigare nämnda utmaningar

som följer av studier av samhällsutvecklingen och de begränsade möjligheterna att tydligt kunna påvisa en kedja av samband mellan orsak och verkan. För att bredda synen på problembilden har vi försökt att belysa planeringens eventuella effekter på bostadsförsörjning och bostadsbyggande. Den analysen visar på den ringa effekt som planering kan antas ha på att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet på en bostadsmarknad.

2.3. Betänkandets disposition

Betänkandet inleds med denna introduktion till uppdraget och kommitténs arbete. I kapitel 3 beskriver vi dagens planeringssystem för de sektorer som direktivet anger – planering för transportinfrastruktur och för kollektivtrafik, regionalt tillväxtarbete, planering för bostadsförsörjning och fysisk planering. I kapitel 4 redogör vi för de olika studier och utvärderingar vi har genomfört, däribland utvärderingen av regionplanering enligt 7 kap. PBL och lagen om regionplanering för kommunerna i Stockholms län. Vi redogör vidare för länsstyrelsens verksamhet för fysisk planering och bostadsförsörjning samt hur samordningen av bostadsförsörjning fungerar mellan den lokala och regionala nivån. I kapitlet återfinns också en jämförande analys av de nordiska ländernas regionala planering. I kapitel 5 sätter vi vårt uppdrag i ett sammanhang och beskriver de utmaningar som vi bedömer att samhällsplaneringen står inför. Kapitlet innehåller även den problembild som kommittén formulerat och som ligger till grund för förslagen.

Därefter följer två kapitel med kommitténs överväganden och förslag. I kapitel 6 lämnar vi förslag om en regional fysisk planering och krav på ökad samordning mellan berörda planeringsslag. Kapitel 7 innehåller förslag gällande framförallt staten, men även kommunerna. Kapitel 8 rymmer en omfattande konsekvensanalys. Vi har tagit extern hjälp med att utföra en så väl genomlyst konsekvensanalys som kommitténs frågeställningar ger möjligheter till. Kapitel 9 ger en kortfattad redogörelse för ikraftträdandet och genomförandet av förslagen. Sedan följer författningskommentarer. Betänkandets Bilaga 3 redovisar vår studie av regional planering i de nordiska länderna och i Nederländerna, Österrike, Skottland och British Columbia i Kanada.

3. Hur ser dagens samhällsplanering ut?

I detta kapitel beskriver vi regelverken och vissa genomförandefrågor för fysisk planering och bostadsförsörjning inklusive regionplaneringen enligt plan- och bygglagen (2010:900), PBL. Därutöver beskriver vi regelverken och planeringen för transportinfrastrukturen, kollektivtrafiken, regionalt tillväxtarbete samt vissa andra planeringsfrågor av regional karaktär.

3.1. Planering för bostadsförsörjning

Samhället har ett uttalat ansvar för bostadsförsörjningen. Av regeringsformen framgår bland annat att det allmänna ska trygga rätten till arbete, bostad och utbildning (1 kap. 2 § RF). Den svenska bostadspolitiken har alltsedan mitten av 1940-talet grundats på en uppgiftsfördelning där staten svarar för att rättsliga och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet, medan kommunerna har ansvaret för planering och befogenheter för genomförande. Ett av skälen för den uppdelningen är att bostadsförsörjningen har stor betydelse för de enskilda kommunernas utveckling, inte minst när det gäller de ekonomiska konsekvenserna. En annan anledning är att frågor om bostadsbyggande och bostadsförsörjning är nära sammankopplade med lokala faktorer som kommunerna har de bästa kunskaperna om, t.ex. demografisk utveckling, bostadsefterfrågan och särskilda behov av bostäder. Bostadssociala utredningen angav i sitt slutbetänkande 1945 följande när det gällde ansvarsfördelningen för bostadsbyggandet mellan staten och kommunerna.

Allt detta har givit som otvetydig erfarenhet, att kommunernas planläggande och förmedlande medverkan är oumbärlig och av praktiskt helt avgörande betydelse. Denna erfarenhet är internationell, såsom naturligt är: centrala organ kunna icke bemästra den mängd av enligt sakens natur lokala problem, som äro förbundna med byggandet och förvaltandet av bostäder med offentligt stöd, utan måste lita till självverksamma lokala organ för det praktiska genomförandet av bostadspolitiska program.

(SOU 1945:63 s. 515)

3.1.1. Statens uppgifter och ansvar

I de riktlinjer som riksdagen fastställde för bostadspolitiken 1946– 1948 var det allmänna målet att höja bostadsstandarden. Som norm för bostadskostnaderna skulle gälla att kostnaden för en rimlig familjebostad borde motsvara cirka 20 procent av den genomsnittliga inkomsten för en industriarbetare. De finansiella insatser som krävdes skulle staten svara för genom lån till bostadsbyggandet och bostadsbidrag till vissa hushållsgrupper. Lånen skulle täcka det kapitalbehov som inte gick att tillgodose på den allmänna lånemarknaden och genom egen kapitalinsats av låntagaren. Lånen förenades med hyreskontroll och räntan på lånen bestämdes till tre procent, vilket i stort sett motsvarade dåvarande ränteläge (prop. 1974:150 s. 333 f.).

I samband med den statliga långivningen ställdes vissa krav på skäliga produktionskostnader och rimlig bostadsstandard, vilket blev början på en utveckling mot en alltmer detaljerad teknisk och ekonomisk prövning från samhällets sida av enskilda byggprojekt. Statens Bostadslånebyrå, som hade bildats 1933, ersattes av Bostadsstyrelsen och länsbostadsnämnderna inrättades. Kommunerna blev skyldiga att biträda vid den statliga lån- och bidragsgivningen som så kallade förmedlingsorgan. De fick också ansvaret för de åtgärder som behövdes för att åstadkomma en tillräcklig och ändamålsenlig bostadsproduktion och förvaltning. Huvuddelen av nya flerfamiljshus skulle förvaltas av allmännyttiga företag, som arbetade utan enskilt vinstintresse och i samverkan med kommunerna.

För att förtydliga kommunernas roll tillkom lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m.m., bostadsförsörjningslagen. Lagen innehöll bestämmelser om såväl

befogenheter som skyldigheter för kommunerna när det gällde åtgärder för att främja bostadsförsörjningen och bostadsbyggandet.

De riktlinjer för bostadspolitiken som drogs upp i slutet av 1940-talet har undan för undan förändrats, särskilt när det gäller statens finansiella insatser. Delar av kapitalsubventionerna avvecklades successivt under 1950-talet genom att vissa typer av lån avskrevs. Samtidigt växte statens utgifter för räntebidrag kraftigt i takt med den allmänna höjningen av ränteläget och subventionerna avskaffades därför 1967. Det innebar bland annat att merparten av det så kallade miljonprogrammet åren 1965–74 producerades utan initiala subventioner.

Betydande bostadspolitiska reformer genomfördes åren 1967–68 avseende bland annat lånesystemet, markpolitiken och hyreslagstiftningen. Huvudsyftet med förändringen av lånesystemet var att med hjälp av så kallade paritetslån få bättre paritet när det gällde kapitalkostnaderna för bostäder som tillkom vid olika tidpunkter och att göra boendekostnaderna oberoende av kortsiktiga variationer i räntenivån.

När det gällde markpolitiken antog riksdagen riktlinjer som innebar att kommunerna borde förvärva mark i så stor omfattning att de fick ett dominerande inflytande över den mark som behövdes för samhällsbyggandet under överskådlig tid. För att underlätta kommunernas markförvärv inrättade riksdagen en särskild lånefond.

En hyrespolitisk reform 1968 innebar ett första steg för att avveckla hyresregleringen. Besittningsskyddet för hyresgästerna förbättrades, spärrar infördes mot oskäliga hyror och de allmännyttiga bostadsföretagens självkostnadsbestämda hyror, den så kallade bruksvärdehyran, blev normgivande vid prövning av oskälig hyra. Under åren därefter avvecklades hyresregleringen successivt och den lagstiftningen togs bort 1975.

År 1975 kom också nästa betydande bostadspolitiska reform. Subventionerna till bostadssektorn utökades och paritetslånen togs bort, eftersom ränteutvecklingen hade blivit annorlunda än vad som förutsågs i slutet av 1960-talet. En målsättning med förändringen var att uppnå kostnadsneutralitet mellan olika besittningsformer. För att underlätta belåning på den ordinarie kreditmarknaden erbjöds låntagarna statlig belåning med sämre säkerhetsläge än de ordinarie bottenlånen. Staten garanterade den totala kapitalkostnaden genom räntebidrag, som var högre för flerbostadshus än

för egna hem för att kompensera för värdet av schablonbeskattningen av villor.

Samtidigt infördes det så kallade markvillkoret för flerbostadshus, vilket innebar att statliga lån för ny- och ombyggnad inte beviljades, om inte kommunen hade upplåtit marken. Även ett konkurrensvillkor infördes som i princip förutsatte att projekt med statlig belåning skulle upphandlas genom anbudstävlan. Villkoren innebar att den egenregibyggnation som många privata byggherrar hade ägnat sig åt under 1950- och 60-talen i princip försvann.

Storleken på det statliga bostadslånet och på räntesubventionen bestämdes på grundval av ett låne- och bidragsunderlag som beslutades av länsbostadsnämnderna. Låneunderlaget skulle bland annat beakta lägenheternas utformning, storlek och standard.

År 1985 bildades Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB, för att finansiera de statliga bostadslånen med bostadobligationer. Året efter avskaffades reglering av bostadsobligationer och SBAB fick låna upp allt kapital i konkurrens på den svenska marknaden. Förvaltningen av statliga bostadslån övertogs från Boverket 1989, medan kreditprövningen låg kvar på länsbostadsnämnderna. Boverket hade bildats 1988 efter ett samgående mellan Bostadsstyrelsen och Planverket.

Valutaregleringen avskaffades också 1989 och SBAB kunde då etablera sig på den internationella kreditmarknaden liksom andra finansiella institutioner i Sverige. År 1991 fick SBAB rätt att lämna bottenlån i konkurrens med andra bottenlånegivare och året därpå började bolaget driva all långivning i egen regi och särställningen på kreditmarknaden upphörde.

Avregleringen av valuta- och kreditmarknaderna bidrog till att bostadsbyggandet ökade mycket kraftigt i slutet av 1980-talet. År 1990 producerades drygt 67 000 nya lägenheter samtidigt som cirka 20 000 lägenheter byggdes om. Statens utgifter för räntesubventioner fördubblades på fem år från cirka 15 miljarder kronor 1986/87 till cirka 30 miljarder kronor 1991/92, trots flera beslut om begränsningar i systemet. Till det kom lika stora kostnader för bostadsbidrag och skattebortfall på grund av ränteavdrag för villaägare. Sammanlagt uppgick således statens kostnader för bostadssubventioner till närmare 60 miljarder kronor per år när bank- och fastighetskrisen inträffade i början av 1990-talet (prop. 1991/92:150 Bil. 1:1 s. 24 f.).

Mot den här bakgrunden genomfördes genomgripande förändringar i statens stöd till bostadsbyggandet och i avreglerande syfte åren 1992–93. Ett förslag om ett nytt bostadsfinansieringssystem hade beslutats av riksdagen 1991 (prop. 1990/91:34). Systemet byggde på förutsättningen att hela lånefinansieringen skulle ske på den allmänna lånemarknaden. Räntelån skulle göra en omfördelning av låneräntorna möjlig över tiden. Räntelånen skulle kunna garanteras genom statliga kreditgarantier.

Efter ett regeringsskifte hösten 1991 meddelade den nya regeringen att räntelånesystemet inte skulle genomföras. I en proposition till riksdagen (prop. 1991/92:56) aviserade regeringen en mer långsiktig förändring av bostadsfinansieringen. I avvaktan på detta redovisades förslag i fråga om räntebidragen och bostadsbyggandets kreditförsörjning för år 1992. Bland annat skulle räntebidrag lämnas i stort sett enligt redan rådande villkor. Den statligt reglerade bostadslånegivningen skulle upphöra fr.o.m. den 1 januari 1992. I stället infördes det tidigare föreslagna systemet med statliga kreditgarantier för lån på kreditmarknaden.

Ett förslag om ett delvis nytt system för statens stöd till bostadsfinansiering lades fram i kompletteringspropositionen för budgetåret 1992/93 (prop. 1991/92:150 Bil. I:5). Den nya modellen för räntebidrag innebar att låntagarna i ökad omfattning skulle bära ränterisken. En ökad räntekänslighet var också ett av syftena med den omläggning av finansieringssystemet som genomfördes i olika steg under början av 1990-talet. Detta var i sin tur en reaktion på effekterna av det tidigare finansieringssystemet, där risken för ändrade räntenivåer i sin helhet bars av staten.

Bostadsinstituten fick vid långivning mot pantsäkerhet i fastighet i allmänhet bara ge lån inom 70–75 procent av en fastighets värde. Denna begränsning innebar – framför allt för fastigheter med låga marknadsvärden i mindre attraktiva lägen – att finansieringen av nyproduktion av bostäder i många fall försvårades.

Statliga kreditgarantier skulle lämnas för den del av lånefinansieringen där kreditgivaren inte var beredd att lämna kredit enbart mot pantbrev i fastigheten. Kreditgarantierna väntades därför leda till att institutens begränsningar vid toppbelåningen av bostäder skulle försvinna och att de därmed skulle medverka i den finansieringen. Garantierna skulle således bidra till att fler bostäder kunde

byggas. Möjligheterna att få statliga kreditgarantier motiverades också av regionalpolitiska skäl.

Det kommunala markvillkoret, den kommunala bostadsanvisningsrätten och den statliga produktionskostnadsprövningen slopades samtidigt. Räntebidragsunderlaget schabloniserades kraftigt. Räntesubventionerna skulle senare successivt avvecklas under 1990-talet och den som investerade i bostäder förutsattes bidra i större utsträckning med eget kapital. Detaljföreskrifterna om bostädernas utformning och utrustning togs bort och i stället infördes krav på vilka funktioner som en bostad skulle kunna tillgodose (prop. 1991/92:150 Bil. 1:5 s. 37 f.).

En följd av dessa förändringar blev att länsbostadsnämnderna upphörde som självständiga myndigheter och verksamheten inordnades i länsstyrelsen.

3.1.2. Det kommunala bostadsförsörjningsansvaret

Bostadsförsörjningslagen från 1947 liksom lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt upphävdes 1992. Den senare innehöll bland annat regler som gav kommuner rätt att med stöd av utfästelser från fastighetsägare anvisa bostadssökande till vissa bostadslägenheter. Utfästelserna byggde på att det fanns ett avtal mellan kommunen och berörda fastighetsägare, ett så kallat bostadsanvisningsavtal gällande främst nyproducerade lägenheter. Dessförinnan hade kommunen med stöd av bostadsanvisningslagen (1980:94) kunnat besluta om att inrätta ett eller flera så kallade bostadsanvisningsområden inom kommunen, där lägenheter inte fick upplåtas eller överlåtas till andra än de som kommunen anvisade. Den lagen upphörde 1988.

Upphävandet av dessa lagar innebar att kommunerna fick ansvar för att själva bestämma formerna för hur planeringen för bostadsförsörjning skulle bedrivas. Kommunerna hade liksom tidigare möjlighet att bedriva planering och att upprätta särskilda bostadsförsörjningsprogram och även att engagera sig i förmedlingen av bostäder.

Efter en period av mycket lågt bostadsbyggande som en följd av bank- och fastighetskrisen under 1990-talet, infördes 2001 lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, BFL. I

förslaget till riksdagen anförde regeringen att situationen på bostadsmarknaden visade att det tycktes finnas en osäkerhet i många kommuner om vilket ansvar dessa hade för bostadsförsörjningen (prop. 2000/01:26 s. 156).

Osäkerheten tycktes föreligga trots att kommunernas ansvar i grunden inte hade förändrats till följd av att den tidigare bostadsförsörjningslagen hade upphävts 1993. I vissa kommuner byggdes det ingenting alls, även om det fanns ett stort behov. Vidare ansågs också missuppfattningen förekomma att bostadsförsörjningen inte var ett kommunalt ansvar (prop. 2000/01:26 s. 15).

Mot bakgrund av att bostadsförsörjningen har en grundläggande betydelse för välfärdspolitiken i samhället och för kommunernas möjligheter att utvecklas, ansåg regeringen att det var viktigt att bostadspolitiken skulle få en mer framskjuten plats i den kommunala debatten. Varje kommun, inte enbart i tillväxtregioner, behövde en väl genomtänkt strategi för hur bostadsbyggandet och boendet i olika delar av kommunen skulle utvecklas. Enligt regeringens uppfattning fanns det därför ett behov av att förtydliga det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen. Ansvaret borde framgå av en särskild lag. I lagen borde bland annat slås fast en skyldighet för kommunerna att planera för bostadsförsörjningen.

I sitt betänkande med anledning av regeringsförslaget erinrade riksdagens bostadsutskott om att det enligt regeringsformen särskilt ska åligga det allmänna att bland annat trygga rätten till bostad och att verka för en god levnadsmiljö (bet. 2000/01:BoU2 s. 7).

Enligt utskottsmajoriteten var formuleringen ett uttryck för den vikt som bostadspolitiken ska ha. Den angav också politikens huvudsakliga inriktning. Även det mål för bostadspolitiken som riksdagen hade lagt fast, gav uttryck för samma ambitioner. Bostaden skulle vara en social rättighet och bostadspolitiken ska skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader.

Den då rådande situationen på bostadsmarknaden visade enligt utskottet att det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen i många kommuner inte fungerade tillfredsställande. Det var därför befogat att i en särskild lag förtydliga detta ansvar på det sätt som regeringen hade föreslagit.

BFL innebär att kommunerna är skyldiga att planera för bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder. Syftet ska också vara att främja att ända-

målsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Om det behövs, ska kommunen samråda med andra kommuner vid planeringen. Kommunfullmäktige ska anta riktlinjer för bostadsförsörjningen under varje mandatperiod. En kommun ska dessutom lämna uppgifter till regeringen om bostadsförsörjningsplaneringen, om regeringen begär det. Enligt lagen ska länsstyrelsen lämna kommunerna råd, information och underlag för planeringen.

Sedan BFL infördes 2001 har allt fler kommuner tagit fram riktlinjer för bostadsförsörjningen, men det är fortfarande en liten del som följer lagen. I bostadsmarknadsenkäten från 2014 uppgav 90 kommuner att de hade riktlinjer antagna under mandatperioden. Dessa lever därmed upp till kravet i BFL. Generellt sett är det framför allt kommuner med underskott på bostäder som arbetar med boendeplanering.1

Under de senaste åren har antalet kommuner med riktlinjer ökat successivt och antalet är alltid högre i slutet av en mandatperiod. Kommuner från samtliga kommungrupper uppger att de har riktlinjer, men de är vanligast i Storstockholm och i de större högskolekommunerna. Närmare två tredjedelar av kommuner med riktlinjer uppger att dessa anges i ett särskilt program. Övriga kommuner redovisar sina riktlinjer i den kommunala översiktsplanen.2

En kommun ska enligt BFL även vara skyldig att anordna bostadsförmedling, om det behövs för att främja bostadsförsörjningen. Om två eller flera kommuner behöver gemensam bostadsförmedling, ska de anordna en sådan förmedling. Regeringen ska kunna förelägga en kommun att fullgöra denna skyldighet. Endast tre kommuner (Kungsbacka, Malmö och Stockholm) har i dag en särskilt organiserad bostadsförmedling i egen regi. Ytterligare fem kommuner i Stockholmsregionen är anslutna till Stockholms bostadsförmedling. I 250 kommuner har de allmännyttiga kommunala bostadsföretagen en egen kö.3

1 Boverket, Bostadsmarknadsenkäten 2014, www.boverket.se 2 Ibid. 3 Ibid.

3.1.3. Kommunalt ansvar med regionalt perspektiv

Kommunernas ansvar enligt BFL har förtydligats i några avseenden fr.o.m. den 1 januari 2014. De ändringar som regeringen föreslog innebär bland annat att innehållet i och processen för att ta fram kommunala riktlinjer för bostadsförsörjningen preciserades (prop. 2012/13:178).

Nytt är att kommunerna i sina riktlinjer ska redovisa hur hänsyn har tagits till relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för bostadsförsörjningen. Därigenom införs ett regionalt perspektiv i riktlinjerna. Riktlinjerna ska också vara vägledande vid kommunernas tillämpning av ett nytt rekvisit i 2 kap. 3 § PBL. Rekvisitet innebär att bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet ska utgöra ett s.k. allmänt intresse, som ska främjas vid planläggning.

Länsstyrelsen och den aktör som har ansvar för det regionala tillväxtarbetet i respektive län samt andra regionala organ ska dessutom få möjlighet att yttra sig över kommunens planering av bostadsförsörjningen utifrån ett regionalt perspektiv. Detta gäller både planeringsförutsättningar och framtida behov och utvecklingstendenser i fråga om bland annat befolkningsstruktur och näringslivsutveckling. Länsstyrelsen ska i sin rådgivning också uppmärksamma kommunerna på behovet av samordning med andra kommuner och verka för att samordningen kommer till stånd.

Regeringen får förelägga kommunen att ta fram nya riktlinjer, om riktlinjerna inte innehåller uppgifter om hur hänsyn har tagits till relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för bostadsförsörjningen.

Regeringen framhöll i förslaget om att förtydliga BFL att det regionala perspektivet i bostadsförsörjningen är av mycket stor vikt, särskilt i tillväxtregioner.

I dessa regioner behövs det regionala perspektivet framför allt för att skapa balans i utbudet av bostäder. Samtidigt kan det vara lika relevant att kommuner med vikande befolkningsunderlag, eller på annat sätt förändrad befolkningsstruktur, tar hänsyn till ett mellankommunalt och regionalt perspektiv i arbetet med bostadsförsörjningen. Regeringen har tidigare bedömt att arbetet för näringslivsutveckling och attraktiva livs- och boendemiljöer är nära kopplat till den fysiska planeringen. Samordning av planeringen av bostäder, näringsverksamhet, infrastruktur och grönområden bidrar till lokal och regional tillväxt och utveckling. Ett mellankommunalt och regionalt perspektiv i arbetet

med bostadsförsörjningen är därför en viktig förutsättning för att främja fungerande bostadsmarknader och näringslivets utveckling. Avsikten är att i BFL tydliggöra behovet av att kommunerna i sin planering för bostadsförsörjningen tar hänsyn till bostadsbehovet utifrån ett mellankommunalt och regionalt perspektiv.

(Prop. 2012/13:178 s. 12)

Förtydligandet av kommunernas ansvar avser också innehållet i riktlinjerna. Dessa ska minst innehålla uppgifter om kommunens mål för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet, planerade insatser för att nå målen och hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för bostadsförsörjningen. Uppgifterna ska särskilt grundas på en analys av den demografiska utvecklingen, av efterfrågan på bostäder, bostadsbehovet för särskilda grupper och marknadsförutsättningar.

Enligt förordningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar ska länsstyrelsen årligen till Boverket lämna en rapport med en regional bostadsmarknadsanalys och med en redovisning av

  • hur kommunerna lever upp till kraven enligt lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar,
  • hur länsstyrelsen lever upp till kravet i 3 § BFL, samt
  • hur planeringen av bostadsförsörjningen samordnas inom kommunen, med andra kommuner och regionalt.

Boverket ska stödja länsstyrelserna i deras arbete med att analysera bostadsmarknaderna och med att lämna råd, information och underlag till kommunerna för deras planering av bostadsförsörjningen. Verket ska årligen i en rapport till regeringen redovisa den verksamheten och där sammanfatta och analysera länsstyrelsernas rapporter. Det är dock oklart hur länsstyrelsernas rapporter respektive Boverkets sammanställning av regionala bostadsmarknadsanalyser kommer till praktisk användning.

3.1.4. Andra kommunala instrument för bostadsförsörjningen

Kommunerna har även andra instrument till förfogande för bostadsförsörjningen. De har enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL, det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. I 3 kap. 2 § finns allmänt hållna bestämmelser om socialnämndens medverkan i samhällsplaneringen. Enligt denna paragraf ska socialnämnden påverka utformningen av nya och äldre bostadsområden i kommunen. Socialnämnden ska vidare främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning.

Detta innebär inte att socialnämnden har en skyldighet enligt SoL att tillgodose behovet av bostad åt bostadslösa i allmänhet.4Den person som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få behoven tillgodosedda på annat sätt har däremot rätt till bistånd för bland annat skäliga kostnader för sitt boende. Enligt rättspraxis kan det också finnas vissa situationer när socialnämnden är skyldig att bistå med hjälp att hitta bostad. Det kan till exempel gälla när en person är helt bostadslös och har speciella svårigheter att på egen hand skaffa bostad på den ordinarie bostadsmarknaden.

Även om kommunen inte är skyldig att tillgodose enskildas behov av bostad, beviljar många kommuner insatser utöver sin skyldighet. Det kan röra sig om stöd till hushåll med svag ställning på bostadsmarknaden, exempelvis i form av olika typer av så kallade sociala kontrakt.

SoL ger vidare kommunen ansvar för att inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre samt för fysiskt och psykiskt funktionshindrade med behov av särskilt stöd. Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, ger den som omfattas av lagen rätt att få en bostad med särskild service.

Kommunerna kan även ta sitt bostadsförsörjningsansvar på andra sätt. Förutom riktlinjer för bostadsförsörjningen är sannolikt ett strategiskt markinnehav det mest kraftfulla styrmedlet en kommun kan ha för att planera för och att faktiskt påverka bostadsbyggandet.5 Att äga marken i planerade exploateringsområden ger

4 SKL, Fastighetsägarna Sverige, Hyresgästföreningen, SABO, Bostad för alla. Vem tar ansvar för att alla får en bostad?, Stockholm 2014, s. 8. 5 Boverket, Socialt hållbar stadsutveckling – en kunskapsöversikt, Boverket 2010, Dnr 2011-4094/2009, Regeringsuppdrag, s. 39 f.

en möjlighet att kunna styra bostadsbyggande och stadsutveckling. Men det förutsätter att markinnehavet kombineras med en genomtänkt och väl förankrad markpolitik.

En kommun som äger marken inom planområdet kan använda sig av markanvisningsavtal för att binda en exploatör vid en viss utformning och även påverka till exempel upplåtelseformen. En kommun som vill använda sig av markanvisningsavtal ska enligt lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar anta särskilda riktlinjer för sådana anvisningar. Riktlinjerna ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande. Riktlinjerna ska även innehålla handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning (prop. 2013/14:126).

Om kommunen inte äger marken, finns ändå möjligheter att få gehör för önskemål i ett exploateringsavtal, som träffas inför det att en detaljplan ska genomföras. Där regleras ansvarsfördelningen mellan kommunen och markägaren eller byggherren, till exempel när det gäller anläggningar och infrastrukturåtgärder. Enligt 6 kap. 39 § PBL ska en kommun som avser att ingå exploateringsavtal anta riktlinjer som anger utgångspunkter och mål för sådana avtal. Riktlinjerna ska ange grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner och andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå exploateringsavtal.

De allmännyttiga kommunala bostadsföretagen utgör också ett starkt instrument för en långsiktig planering för hållbar bostadsförsörjning. Bolagen är öppna för alla, inte bara för mindre resursstarka hushåll. Från och med 2011 gäller att de ska drivas affärsmässigt. Som ett affärsmässigt drivet bostadsbolag ska avkastningskraven kunna jämföras med de som gäller för ett liknande privat bostadsbolag på den lokala bostadsmarknaden eller en liknande bostadsmarknad. Det gör att den svenska allmännyttan skiljer sig från sin motsvarighet i många andra länder, som riktar sig specifikt till svagare grupper på bostadsmarknaden, s.k. social housing.

Ett allmännyttigt bostadsbolag, vilket de allra flesta kommuner har, ökar möjligheterna att agera till exempel vid brist på bostäder för särskilda grupper eller i samband med utveckling av bostadsområden. Hur kraftfullt detta verktyg är påverkas av bostads-

marknadsläget i kommunen och av den ambitionsnivå kommunen uttrycker i sina ägardirektiv, något som varierar över landet.

De allmännyttiga bostadsföretagen kan bidra till att främja en blandning av upplåtelseformer, till exempel genom att komplettera med hyresrätter i områden med ett ensidigt utbud av äganderätter. I bostadsområden som domineras av hyreslägenheter finns möjligheten att tillföra bostadsrätter genom ombildning av allmännyttiga hyresbostäder till bostadsrätter, förutsatt att det finns ett intresse och en betalningsförmåga bland dem som bor där.

3.2. Kommunal översiktsplanering

Enligt bestämmelserna i 3 kap. PBL ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Ett grundläggande motiv för att föra in bestämmelser om kommunomfattande översiktsplaner i plan- och bygglagen 1987 (ÄPBL) var främst decentraliseringen av beslutsansvar från staten till kommunerna. Statens inflytande begränsades och kommunerna fick huvudansvaret för planläggning och byggbeslut. Formerna för dialog i planeringen mellan staten – via länsstyrelserna – och kommunerna reglerades i ÄPBL:s bestämmelser, där översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande blev centrala. Granskningsyttrandet ska ge ett besked om kommunens ställningstaganden i översiktsplanen kan genomföras utan ingripande från staten. Ett ingripande kan ske utifrån de intressen som staten enligt PBL ska bevaka när det gäller markanvändning och bebyggelseutveckling.

Översiktsplanen motiverades även med att kommunen behöver en planform som ger framförhållning och handlingsberedskap för efterföljande detaljplanering och beslut om bygglov. Den bedömningen gjordes enligt PBL-kommitténs betänkande 2005 framförallt mot bakgrund av erfarenheterna från de informella planformer som vuxit fram vid sidan av bygglagen under 1970- och 80-talen, dvs. främst kommunöversikter och områdesplaner (SOU 2005:77 Del 2, s. 427).

3.2.1. Vad är översiktsplanering?

Översiktsplaneringens syfte är att ge vägledning för beslut om användning av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur den kommer att tillgodose de allmänna intressen som ska beaktas vid användningen av mark- och vattenområden. Planläggningen ska medföra att mark- och vattenområden ska användas för de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning.

Av översiktsplanen ska enligt 3 kap. 5 § PBL framgå

1. grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och

vattenområden,

2. kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, ut-

vecklas och bevaras,

3. hur kommunen avser att tillgodose redovisade riksintressen och

följa gällande miljökvalitetsnormer,

4. hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till

och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen,

5. hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av

bostäder, samt

6. sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen

som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken, MB.

Vid redovisningen ska kommunen tillämpa bestämmelserna i 3 och 4 kap. MB. Det betyder bland annat att översiktsplaneringen måste ta hänsyn till att oexploaterade områden, områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt och skogsmark som har betydelse för skogsnäringen så långt som möjligt ska skyddas. Brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar bara om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och behovet inte kan tillgodoses på ett tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk.

Översiktsplanen ska dessutom göra det möjligt att förenkla den efterföljande, mer detaljerade planläggningen. Enligt bestämmelserna om detaljplaner kan exempelvis det enklare standardförfarandet (tidigare benämnt enkelt planförfarande) endast tillämpas om planförslaget är förenligt med översiktsplanen. Översiktsplanens avvägningar och ställningstaganden förutsätts även ge vägledning för bygglovsprövning i områden där det saknas rättsverkande planer. Samtidigt ska planen ge berörda intressenter och kommuninvånare en uppfattning om hur kommunen kan komma att ställa sig till framtida anspråk på förändringar (prop. 2009/10:170 s. 169 f.).

Planen är enligt 3 kap. 3 § PBL inte juridiskt bindande för myndigheter och enskilda. Kommunfullmäktige ska minst en gång under dess mandatid pröva om översiktsplanen är aktuell i förhållande till kraven i PBL Även länsstyrelsen ska under mandatperioden i en sammanfattande redogörelse till kommunen redovisa sina synpunkter om statliga och mellankommunala intressen, som kan ha betydelse för planens aktualitet. En översiktsplan kan ändras eller fördjupas för en begränsad del av kommunen. Ändringen kan även avse ett tillägg för att tillgodose ett särskilt allmänt intresse. Ändringar i en översiktsplan kan följa ett enklare planförfarande än vad som gäller för en ny plan (3 kap. 23–28 §§).

3.2.2. Översiktsplanering och riktlinjer för bostadsförsörjning

Översiktsplanen ska således ange grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden och kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Dessa bestämmelser lägger grunden för en samordning mellan den fysiska planläggningen enligt PBL och kommunernas arbete med riktlinjer för bostadsförsörjningen. I detta arbete är översiktsplanen ett viktigt verktyg för att genomföra kommunens intentioner när det gäller bostadsförsörjningen (prop. 2013/14:59 s. 22).

En ny bestämmelse i 2 kap. 3 § PBL anger att planläggning och andra ärenden enligt PBL ska främja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet. Därigenom har det blivit tydligt att bostadsförsörjningsbehovet är ett viktigt allmänt intresse. Samtidigt infördes i BFL en bestämmelse om att kommunens riktlinjer

för bostadsförsörjningen ska vara vägledande vid tillämpningen. På så sätt har kopplingen mellan kommunernas bostadsförsörjningsansvar och PBL stärkts (prop. 2012/13:178).

Det har även införts en bestämmelse i 3 kap. 5 § PBL om att det ska framgå av översiktsplanen hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder. Bestämmelsen syftar till att öka samordningen mellan kommunens riktlinjer för bostadsförsörjning och översiktsplanen. Den ska säkerställa att ett identifierat behov av bostäder enligt kommunens riktlinjer påverkar innehållet i översiktsplanen. Beträffande själva redovisningen anförde regeringen följande i sitt förslag till riksdagen.

Bestämmelsen ger stöd för att redovisningen i översiktsplanen anpassas till kommunernas skilda förutsättningar och behov. I den mån behovet lämpligen tillgodoses genom ny bostadsbebyggelse, bör kommunen precisera hur behovet ska tillgodoses, t.ex. i vilka områden som det är aktuellt att exploatera för nya bostäder. Därmed inte sagt att bostadsbehovet med nödvändighet behöver tillgodoses genom att nya områden pekas ut för bostadsbebyggelse. Behovet kan lika gärna tillgodoses genom förändringar eller kompletteringar i befintlig bebyggelse. I den mån det finns ett överskott av bostäder kan kommunen välja att redovisa hur balans kan uppnås i beståndet. Avsikten med lagändringen är således att kommunens riktlinjer om bostadsförsörjningen ska återspeglas genom ställningstaganden i den fysiska planeringen, och inte att dubblera innehållet i översiktsplanen och kommunens riktlinjer. Hur kommunen avser att tillgodose behovet av bostäder kan lämpligen preciseras i tid och rum i översiktsplanen, dvs. genom en redovisning av var och när de nya bostäderna bör komma till stånd. Om det krävs större exploateringar, eller större omvandlingar av befintliga områden för att tillgodose behoven, kan sådana områden avgränsas på en karta så att det blir tydligt hur behovet ska tillgodoses. Tidpunkten då bostäderna ska komma till stånd kommer naturligtvis oftast att vara ungefärlig. Om det framgår av kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen vilken typ av bostäder det är som behövs, kan det vara lämpligt att även redovisa detta i översiktsplanen.

(Prop. 2013/14:59 s. 23)

3.2.3. Är översiktsplanerna aktuella?

Översiktsplanering bedrivs med skiftande inriktning och ambitionsnivå i landets kommuner. Vissa kommuner driver översiktsplaneringen som en strategisk utvecklingsplanering. Andra kommuner

begränsar planeringen till en beslutsförberedande planering för mark- och vattenanvändning och bebyggelseutveckling. Enligt regeringens förslag till riksdagen om ny plan- och byggnadslagstiftning med anledning av PBL-kommitténs betänkande var översiktsplanerna i många kommuner också inaktuella. Planerna hade dessutom inte fått den betydelse som ett politiskt vägledande, strategiskt dokument för kommunens långsiktiga utveckling som var avsikten när planinstitutet infördes (prop. 2009/10:170 s. 170).

Aktualitetsprövning hade inte heller skett i den utsträckning som det var tänkt enligt lagens krav. Det var då bara en mindre del av landets kommuner som någon gång hade aktualitetsprövat sin översiktsplan. Samtidigt bedömdes behovet av mellankommunal samverkan ha ökat i första hand med anledning av vindkrafts- och infrastrukturplanering, men också med anledning av planering för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, behovet av gemensamma planeringsunderlag och i några fall gemensamma översiktsplaner (prop. 2009/10:170 s. 171).

Efter 2008 har fler planer tagits fram, vilket har bidragit till att antalet gällande planer från 1990-talet har minskat något. Fortfarande är det dock många kommuner i framförallt landets norra delar som har en översiktsplan som är mer än 25 år gammal. Exempelvis visar en studie som gjorts i Västerbottens län att mer än hälften av länets 15 kommuner har en översiktsplan som är äldre än 12 år.6 Nära hälften av landets kommuner har översiktsplaner som antogs före år 2005. Cirka en tredjedel av de gällande översiktsplaner är antagna perioden 2006–2010. Drygt 20 procent har antagits efter 2010. 2014 antogs 33 översiktsplaner. 12 av dessa ersatte en plan från 1990-talet. Åren 2010–2014 har dessutom 75 översiktsplaner aktualitetsprövats.7

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har undersökt hur aktuella de kommunomfattande översiktsplanerna var i mars 2014. I förhållande till tidigare utredningar hade andelen aktuella planer ökat. Nästan 75 procent av de kommunomfattande översiktsplanerna var enligt SKL aktuella eller under omarbetning. Endast två procent av planerna var från 1990-talet utan att vara aktualitets-

6 Boverket, Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översiktsplanering, Rapport 2014:15 Regeringsuppdrag, s. 23 f. 7 Boverket, Plan- och byggenkäten 2014 – Översiktsplanering, www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/uppfoljning/Statistik/statistik-oversiktsplan/

prövade eller där kommunen ännu inte hade tagit initiativ till en ny plan. Vad som krävs för att kommunen ska anses ha tagit initiativ till en ny plan framgår dock inte av rapporten.8

Fortfarande är det mindre kommuner och särskilt kommuner i områden där tillväxten är svag och oftast har en svag eller vikande befolkningsutveckling, som tenderar att vare sig aktualisera sina översiktsplaner eller utarbeta en ny plan. I storstadsregioner och andra tillväxtområden utarbetas eller hålls översiktsplanen aktuell och gör på så sätt det möjligt att bättre beakta det ömsesidiga sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och den kommunala översiktsplaneringen.

Skillnaderna mellan kommunerna beror ofta på olika utvecklingsförutsättningar och tillgång på resurser. Stora och expanderande kommuner upplever som regel ett större behov av att fortlöpande diskutera den framtida utbyggnaden, medan små kommuner i glesbygd med svagt förändringstryck inte har samma behov att upprätta en ny översiktsplan.

Särskilt de små kommunerna upplever ibland att bestämmelserna är alltför betungande när det gäller förfarande och redovisning för att motsvara nyttan. Det framhålls ofta att PBL:s planinstrument, inklusive översiktsplanen, främst är avsedda som exploateringsinstrument för att hantera utveckling och expansion. De passar sämre för att hantera stagnation och befolkningsminskning, rivning av bostäder och avveckling av service.

Flertalet kommuner arbetar dock aktivt med tillägg och fördjupningar till översiktsplanen. Under 2014 har 17 kommuner antagit totalt 19 tillägg till planen. Sedan 2011 har antalet tillägg successivt minskat från då ett 50-tal beslut per år. Precis som tidigare år är det tillägg med teman vindbruk och landsbygdsutveckling i strandnära lägen (s.k. LIS-områden) som dominerar. Från 2013 är LIS det ledande temat. Enligt Boverket finns det ett tydligt samband mellan olika statliga stödinsatser och den planering som kommunerna fokuserar på.9

Fördjupningar och tematiska tillägg kan användas som en del av en kontinuerlig översiktsplanering, där frågeställningarna kan

8 Sveriges Kommuner och Landsting, Aktuella kommunomfattande översiktsplaner – Läget i landet mars 2014, s. 12. 9 Boverket, Plan- och byggenkäten 2014 – Översiktsplanering. www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/uppfoljning/Statistik/statistik-oversiktsplan/

klaras av allt eftersom de uppstår. På så sätt kan dessa stärka översiktsplanens aktualitet ur kommunens perspektiv. Men det kan också samtidigt innebära att det blir problematiskt för utomstående att bedöma om en översiktsplan är aktuell. Det måste därför vara tydligt vad som är ändringar i planen respektive vad som är parallella planer och program som inte är direkt kopplade till planen.

Om användningen av tematiska tillägg och fördjupningar innebär att en översiktsplan är aktuell i PBL:s mening, är dock något som Boverket enligt rapporten inte kan svara på. Det är inte givet att en flera år gammal översiktsplan är inaktuell på grund av att antagandeåret är gammalt. Planen kan just genom fördjupningar och tillägg ha moderniserats och därmed vara aktuell, trots att den enligt antagandebeslut är gammal.10

Flera av landets kommuner har fortfarande gamla och med stor sannolikhet också inaktuella översiktsplaner, vilket innebär en rad problem. Enligt Boverket låter centrala myndigheter gamla översiktsplaner ligga till grund för bedömningar av nya investeringar. Detta är ett problem. Det är också ett problem med inaktuella översiktsplaner, när kommunerna i en region försöker att samordna olika insatser. Likaså är det ett problem när prövningar enligt PBL eller miljöbalken grundar sig på inaktuella översiktsplaner.11

3.2.4. Många nationella mål, planer och program ska beaktas

Kommunen ska i den fysiska planeringen bland annat samordna översiktsplanen med relevanta nationella mål, planer och program. Antalet sådana mål, planer och program är betydande. Boverket konstaterar i en rapport till regeringen att 21 olika politik- och/eller ämnesområden har betydelse för den fysiska samhällsplaneringen. Boverket har identifierat 28 nationella myndigheter som har ansvar inom ett eller flera områden. Till områdena hör totalt ett 100-tal relevanta nationella mål, varav drygt 40 kan betecknas som övergripande mål.

10 Boverket, Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översiktsplanering, Rapport 2014:15 Regeringsuppdrag, s. 24. 11 Boverket, Årsredovisning 2008.

Endast mål som är fastställda av riksdag eller regering, vanligtvis redovisade i den årliga budgetpropositionen, finns med i sammanställningen. Däremot är urvalet bredare när det gäller planer, program och strategier. Även sådana som är framtagna av nationella myndigheter och är kopplade till nationella mål, men som inte är lagreglerade har tagits med. Detta innebär bland annat att riksintressen i 3 och 4 kap. MB inte har tagits med. Sammanställningen omfattar också strategier på EU-nivå och internationell nivå, som är viktiga för fysisk samhällsplanering.12

Nationella strategier, planer och program är oftast framtagna av den nationella myndighet som har ansvar inom det berörda området, men kan också vara beslutade av regeringen. Det gör att det kan vara svårt att fastställa digniteten hos varje enskild strategi. Strategierna riktar sig även till olika målgrupper, allt från regeringen via myndigheter och kommuner till enskilda näringsidkare och brukare.

Kopplingen mellan målen och strategierna är enligt Boverket inte heller alltid tydlig. Alla mål följs inte av konkretiserade strategier eller planer för ett praktiskt genomförande.

De nationella målen har olika karaktär. Några är mycket tydliga, konkreta och tidsatta, medan andra är betydligt mer övergripande och diffusa. Inom några områden finns det många mål, medan andra bara har ett. Det är därför en utmaning för kommunerna att göra avvägningar mellan de olika målen i den fysiska planeringen och att formulera och genomföra bra åtgärder för att nå målen.

I en senare rapport har Boverket redovisat en problemanalys gällande de nationella målen.13 Där anser Boverket att målens ursprung från budgetpropositionen försvårar en direkt översättning till fysisk samhällsplanering. Det finns därför ett behov av att utveckla ett fåtal konkreta mål för hållbar samhällsplanering i stället för dagens hundratal mål. Tematiska vägledningar skulle kunna vara en möjlighet.

De nationella målen är i första hand anpassade för ekonomisk målstyrning av olika budgetområden och myndigheter, eftersom de i stor utsträckning ursprungligen kommer från de utgiftsområden i

12 Boverket, Sammanställning av nationella mål, planer och program av betydelse för fysisk samhällsplanering, Rapport 2011:17 Regeringsuppdrag, s. 11 f. 13 Boverket, Regionalisering av nationella mål, planer och program, Rapport 2014:10 Regeringsuppdrag, s. 10.

budgetpropositionen som berör fysisk samhällsplanering. Det kan bidra till komplikationer i arbetet med att anpassa de nationella målen till en regional och kommunal fysisk planering av mark- och vattenområden. Det gäller inte minst då det inte föreligger någon inbördes prioritering och värdering mellan sammanställda mål, planer och program.

Boverket anser i rapporten att frågan därför behöver belysas ytterligare. Det skulle kunna ske genom en beskrivning av historien bakom de nationella målen och en djupare analys av hur användbara de egentligen är för effektiv styrning av fysisk samhällsplanering. En möjlig slutsats av en sådan analys skulle kunna vara att det föreligger ett behov av att utarbeta ett fåtal mer konkreta mål för samhällsplaneringen i stället för dagens hundratal.

Målformuleringar, som i första hand har tagits fram för ekonomisk målstyrning, skapar även svårigheter när målen ska brytas ner regionalt och anpassas till fysisk samhällsplanering ute i regioner och kommuner. Länsstyrelserna har haft i uppdrag att regionalisera de nationella målen med utgångspunkt i Boverkets tidigare rapport (2011).14 De har dock enligt Boverket inte mäktat med att ta sig an det uppdraget fullt ut.15 Länsstyrelserna har tolkat uppdraget så att redovisningen i första hand bör vara inriktad på att visa hur de kan bidra med råd, information och underlag till kommunerna för att de nationella målen, planerna och programmen ska uppnås.

Anledningen till omtolkningen anges vara att en regionalisering av målen skulle kräva en omfattande samverkan med andra parter i en lång process. Länsstyrelserna ansåg inte att en sådan regionalisering rymdes inom ramen för uppdraget. Generellt sett menar de att länsstyrelserna med dagens resurser har få möjligheter att arbeta med att ta fram övergripande planeringsunderlag med sammanvägda och förankrade ställningstaganden på regional nivå.16

Boverket ser ett behov av att tydliggöra de olika myndighetsnivåernas roller och ansvar utifrån länsstyrelsernas problemanalys. Staten bör enligt rapporten överväga att utarbeta ett fåtal mer konkreta och uppföljningsbara mål för hållbar samhällsplanering. Detta

14Regionalisering av nationella mål, planer och program, Länsstyrelsernas uppdrag 42 i 2013 års regleringsbrev. 15 Boverket, Regionalisering av nationella mål, planer och program, Rapport 2014:10 Regeringsuppdrag, s. 7. 16 Ibid s. 12.

för att målstyrningen och den viktiga kunskapsöverföringen mellan planeringsaktörerna ska fungera effektivt.

Boverket konstaterar att många av de nationella målen i dag hanteras inom ramen för PBL. Enligt länsstyrelserna finns ett stort antal regionala planeringsunderlag som bidrar till att genomföra målen. För att kunna utvärdera effekten av att bearbeta målen genom tematiska regionala planeringsunderlag, krävs en tydlig och transparent uppföljning av målens faktiska genomslag i den efterföljande planeringen såväl som i genomförandet.

Boverket för fram tematiska fördjupningar som en möjlig lösning på problemet med att översätta en stor och komplex målmateria till planeringsunderlag, som är användbara för fysisk planering. Länsstyrelserna har pekat på goda exempel på riktade uppdrag, som följts av extra resurser till länen och kommunerna. Här framhävs även Boverkets eget initiativ Det urbana stationssamhället, som är en tematisk konkretisering av Vision för Sverige 2025.17 Syftet har här varit att hjälpa kommunerna och regionerna i arbetet med att nå ett flertal av de nationella målen.

Rapporten tar även upp frågan om kunskapsförmedlingen och mötet mellan aktörer. Enligt Boverket finns det behov av en gemensam regional arena för hållbar samhällsplanering som kan förmedla kunskap mellan olika aktörer tidigt i planeringsprocessen. Länsstyrelserna har i dag den sammanfattande redogörelsen som ett viktigt instrument för att möta den kommunala översiktsplaneringen i ett tidigt skede (jfr 3 kap. 28 § PBL).

Boverket anser att både de regionala och de nationella målen behöver få en tydligare roll i den sammanfattande redogörelsen. Ansvarsfördelningen mellan länsstyrelsen och den regionalt tillväxtansvariga aktören i länet behöver dessutom klargöras för ett effektivare samarbete mellan den regionala och den kommunala nivån.

Med stöd av länsstyrelsernas rapporter lyfter Boverket slutligen fram följande identifierade brister när det gäller kommunernas möjligheter att tillämpa de nationella målen i översiktsplaneringen.18

17 Boverket, Vision för Sverige 2025, Boverket 2012-11-27 Dnr 109-2640/2011. 18 Boverket, Regionalisering av nationella mål, planer och program, Rapport 2014:10 Regeringsuppdrag, s. 15 f.

  • Boverket har inte något utpekat ansvar för att samordna de nationella målen kring samhällsplanering.
  • Flera länsstyrelser efterlyser statliga riktlinjer och vägledningar för hur de nationella målen ska vägas mot varandra.
  • Länsstyrelserna ser ett stort utvecklingsbehov i kommunernas arbete med konsekvensanalyser i översiktsplaneprocessen.
  • Länsstyrelserna anser att den nationella nivån måste ta ett större ansvar för de frågor som bara kan hanteras centralt.
  • Några länsstyrelser anser att mål som ligger utanför den fysiska planeringen i många fall är avgörande för att genomföra de nationella målen för bebyggelse.
  • Både Boverket och länsstyrelserna menar att fysisk planering kan skapa förutsättningar för att nå ett mer hållbart samhälle, men enbart planeringsunderlag kan aldrig göra att de nationella målen nås.
  • Länsstyrelserna anser att kunskapsöverföring och dialog är avgörande framgångsfaktorer för att genomföra de nationella målen.
  • Boverket delar uppfattningen att miljömålsuppföljningen inte fungerar optimalt i dag och ser liksom länsstyrelserna att det finns svårigheter i att hantera målkonflikter inom nuvarande system.
  • Boverket drar tillsammans med länsstyrelserna slutsatsen att det finns ett behov av att arbeta för ett målsystem som hanterar hållbar utveckling, där alla aspekter av hållbar utveckling finns med och inte enbart de miljömässiga.

3.2.5. Översiktsplanering och riksintressen

Enligt 3 kap. 4–5 §§ PBL ska kommunen i sin översiktsplan särskilt redovisa riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB och hur kommunen avser att tillgodose dessa. De grundläggande bestämmelserna för hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och de särskilda bestämmelserna för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet i 4 kap. innehåller bland annat regler för områden

av riksintresse. För riksintresseområdena gäller, med vissa undantag i 4 kap., att de ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada områdenas angivna värden, påtagligt försvåra viss verksamhet eller utgöra hinder för vissa anläggningar. Undantagen i 4 kap. innebär bland annat att de bestämmelser som rör områden av särskild betydelse för turism och friluftsliv – som kustområden, fjällområden och älvar – inte utgör hinder för utvecklingen av befintliga tätorter eller det lokala näringslivet. Det finns dock inget motsvarande undantag för riksintressena i 3 kap. MB.

En bedömning av om en åtgärd medför påtaglig skada eller motsvarande måste alltid göras i samband med plan- eller tillståndsbeslut som berör områden av riksintresse. Varken miljöbalkens eller hushållningsförordningens lagtext ger någon ledning om vad som är påtaglig skada. Inte heller i praxis har enligt Riksintresseutredningen någon klar tolkning av begreppet påtaglig skada utvecklats, mycket beroende på riksintressenas olika karaktär och förutsättningar (SOU 2014:59 s. 2). Naturvårdsverket har dock i samråd med Riksantikvarieämbetet tagit fram allmänna råd för vad som är påtaglig skada enligt 3 kap. 6 § MB (NFS 2005:17).

Mark- och vattenområden kan vara av riksintresse för följande ändamål enligt 3 kap. 5–9 §§ MB.

  • Rennäringen eller yrkesfisket,
  • Naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet,
  • Fyndigheter av ämnen eller material,
  • Anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörjning eller avfallshantering, samt
  • Totalförsvarets anläggningar.

Genom myndighetsbeslut kan tolv så kallade riksintressemyndigheter, som räknas upp i 2 § hushållningsförordningen, göra anspråk på eller peka ut områden som de bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. MB. Myndigheterna kan göra anspråk på riksintressen genom att efter samråd med bland annat Boverket lämna uppgifter om dessa områden till länsstyrelsen. När länsstyrelsen har tagit emot ett riksintresseanspråk med värdebeskrivning, ska den förse

berörda kommuner med kunskapsunderlag för att dessa ska kunna hantera riksintressena i översiktsplaneringen.

Boverket har påtalat väsentliga problem och svårigheter när det gäller tillämpningen av bestämmelserna om riksintressen. Verket har framfört att oklarheterna inte bara är många utan också grundläggande. Hela regelkomplexet för statligt inflytande på markanvändningen genom riksintressen borde därför ses över i ett sammanhang. Boverket menar att tillämpningen av bestämmelserna i flera avseenden inte är förenliga med bestämmelsernas innehåll och syfte.19

Riksrevisionens granskning av statens hantering av riksintressen

Riksrevisionen har granskat statens hantering av riksintressen i planprocessen med syfte att undersöka om hanteringen förhindrar eller försvårar för kommunerna att tillgodose medborgarnas behov av nya bostäder.20 Med statens hantering avser Riksrevisionen länsstyrelsens uppgift att ge kommunerna stöd om hur riksintressena ska tillgodoses. Det skulle till exempel kunna ske genom att den förser kommunerna med ett samlat riksintresseunderlag, och att bevaka att riksintressena inte påtagligt skadas.

Granskningen visar att hanteringen av riksintressen i många fall hindrar och försvårar för kommuner med bostadsbrist att planera byggandet av nya bostäder. Långa och osäkra processer avskräcker kommuner och exploatörer från att planera bostadsbyggande i anslutning till riksintressen. Granskningen pekar på att det framför allt är riksintressen för kulturmiljövård, kommunikationer och naturvård som hindrar bostadsplaner i kommuner som vill bygga nya bostäder.

Riksrevisionen bedömde också att länsstyrelsernas stöd till kommunerna att hantera riksintressen vid bostadsplanering inte är tillräckligt. Kraven på väl fungerande underlag i planeringen brister ofta. En majoritet av kommunerna med bostadsbrist anser att riksintresseunderlagen från länsstyrelsen inte är ett användbart stöd.

19 Boverket, Uppföljning av vissa bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden, Redovisning av uppdrag 3 i Boverkets regleringsbrev för budgetåret 2012. 20 Riksrevisionen, Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande, RiR 2013:21.

Kommunerna anser att länsstyrelsen i större utsträckning fokuserar på att sammanställa och lämna över underlagen. I mindre utsträckning bearbetar länsstyrelsen underlagen och ger råd till kommunerna om hur de kan hantera riksintressena i den översiktliga planeringen.

Riksrevisionens granskning visar att länsstyrelserna brister i att ge ett tydligt besked till kommunerna om vad de ska förhålla sig till i fråga om riksintressena. Ungefär häften av de kommuner med bostadsbrist som besvarat Riksrevisionens enkät anser att länsstyrelsernas bedömningar av påtaglig skada på riksintressen i kommunernas planer är oförutsägbara. Osäkerheten kring bedömningen gör att kommuner och exploatörer ibland inte vågar chansa på att starta en planprocess, om de tror att det finns risk för att länsstyrelsen stoppar planen i slutändan.

På grund av inaktuella och otydliga underlag från länsstyrelserna, behöver kommunerna förtydliga riksintressenas värde för att anpassa bostadsplanerna och förhålla sig till vad det är som inte påtagligt får skadas. Det blir kommunerna som får ta konsekvenserna av otydliga underlag. Exploatörer och kommuner får lägga ner tid och resurser på att utreda riksintressena. Riksrevisionen rekommenderade därför att länsstyrelserna prioriterar att ompröva och förtydliga riksintressebeskrivningar i områden som är aktuella för bostadsbyggande.

Riksrevisionen bedömde vidare att användbara beskrivningar från sektorsmyndigheterna är en förutsättning för att länsstyrelserna ska kunna förse kommunerna med ett samlat underlag av god kvalitet. Boverket ska ansvara för att samordna de statliga myndigheternas arbete med riksintressen, men den samordningen hade enligt Riksrevisionen dittills varit mycket begränsad och myndigheten hade då inte någon samlad översikt över landets många riksintressen. Många av sektorsmyndigheternas underlag, som länsstyrelserna ska ta ställning till, är över 30 år gamla och i många fall inte aktuella. Flera sektorsmyndigheter har inte uppdaterat sina utpekade riksintressen och tillhörande beskrivningar i någon större utsträckning sedan riksintressesystemet infördes 1987.

Riksrevisionen noterade dock att Boverket år 2012 inledde en fördjupning av samordningsarbetet.

Granskningen visar att länsstyrelserna har svårt att använda vissa underlag från sektorsmyndigheterna. Bristande underlag försvårar

för länsstyrelsen att stödja kommunerna och att utöva tillsyn och bedöma påtaglig skada. Riksrevisionen rekommenderade därför att Boverket prioriterar uppgiften att samordna sektorsmyndigheternas arbete med riksintresseunderlagen i syfte att förtydliga beskrivningarna och hålla dessa uppdaterade.

Riksrevisions granskning visade också att länsstyrelsernas hantering av begreppet påtaglig skada innebär svårigheter i planprocessen. Boverket ska ge tillsynsvägledning till länsstyrelserna. I Boverkets tillsynsvägledning för planprocessen har myndigheten inte arbetat med att ta fram vägledningar till länsstyrelsen för att bedöma påtaglig skada på riksintressena, något som de flesta länsstyrelser efterlyste. Kommunerna i sin tur ansåg att länsstyrelserna inte är förutsägbara och ibland inte heller konsekventa i sina bedömningar av vad som innebär påtaglig skada på ett riksintresse. Riksrevisionen rekommenderade därför att Boverket tar fram en vägledning om vad påtaglig skada på riksintressen innebär i planprocessen.

Riksrevisionens rekommendationer i rapporten syftar till att förenkla för kommunerna att planera bostäder. Rekommendationerna går ut på att förenkla hanteringen av riksintressen i planprocessen och göra processen mer transparent och mer förutsägbar, huvudsakligen genom att förtydliga riksintressebeskrivningarna. Tydligare riksintressebeskrivningar behöver dock enligt rapporten inte leda till att det i högre utsträckning kommer att vara möjligt att bygga bostäder i anslutning till riksintressen.

Riksintressesystemet infördes 1987 för att staten skulle ha möjlighet att skydda extra värdefulla intressen av nationell betydelse, när ansvaret för den fysiska planeringen lämnades över till kommunerna. När systemet togs fram, fanns inte någon större bostadsbrist. I dag är situationen annorlunda och det råder en omfattande brist på bostäder, men det har inte inneburit några förändringar av riksintressesystemet.

Den förändrade situationen på bostadsmarknaden borde, enligt Riksrevisionen, innebära att byggandet av bostäder blir viktigare. Det betyder inte att värdefulla intressen som naturmiljö och friluftsområden inte bör skyddas, eller att riksintressena inte skulle vara värdefulla för medborgarna. För att underlätta bostadsbyggandet i anslutning till riksintressen ansåg dock Riksrevisionen att det

borde råda en väl avvägd balans mellan riksintressen och bostadsförsörjning i regioner med stor bostadsbrist.

Riksrevisionen föreslog därför i sin rapport att den översyn av riksintressena som regeringen tidigare hade aviserat, särskilt skulle undersöka hur bostadsbyggande kan få ökad tyngd i förhållande till riksintressena vid omfattande bostadsbrist.

Fortsatt utveckling av riksintressesystemet

Med anledning av Riksrevisionens rapport har regeringen uppdragit åt Boverket att prioritera uppgiften att samordna sektorsmyndigheternas arbete med riksintressefrågan i syfte att förtydliga underlaget och att hålla det uppdaterat. Boverket ska också efter samråd med berörda myndigheter ta fram en vägledning om vad påtaglig skada på riksintressen innebär i planprocessen.21

Regeringen gav samtidigt länsstyrelserna i uppdrag att prioritera arbetet enligt hushållningsförordningen med att ompröva och förtydliga underlaget inom områden som är aktuella för bostadsbyggande och annan bebyggelseutveckling. Arbetet ska fullgöras efter samråd med berörda myndigheter.

Regeringen har även beslutat att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av 3 kap. och relevanta delar av 4 kap. MB. Enligt direktivet ska utredaren med förtur behandla frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet. Utredaren ska utveckla ett system där avvägningar kan göras mellan olika riksintressen och hur bostadsförsörjningsbehovet ska kunna tillgodoses (Dir. 2013:126).

Utredaren har i augusti 2014 lämnat ett delbetänkande, där frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet behandlas (SOU 2014:59). I betänkandet gör utredaren bedömningen att dagens tillämpning av bestämmelserna om områden av riksintresse inte är förenlig med bestämmelsernas innehåll och syfte. Otydligheter i riksintressesystemet orsakar svårigheter i den praktiska tillämpningen. Kommunernas planering i områden som berörs av riksintresse kan bli onödigt komplicerad, och i vissa fall

21 Regeringsbeslut, Uppdrag angående tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen, 2014-09-04 Dnr S2014/6521/PBB.

hindras, på grund av oförutsägbarheten i planeringsprocessen. Det kan leda till att bostadsbyggandet fördröjs och fördyras. Områden av riksintresse kan på så sätt utgöra ett hinder för planering för bostadsbyggande.

Förutom dessa effekter av hushållningsbestämmelsernas tillämpning, finns en lång rad hinder för ökat bostadsbyggande i områden med bostadsbrist, främst av ekonomisk art. I jämförelse med dessa hinder anser utredaren att de hinder som områden av riksintresse enligt 3 kap. MB kan utgöra, inte är av någon större omfattning.

Utredningen har också undersökt olika möjligheter att komplettera hushållningsbestämmelserna så att avvägningar mellan bostadsförsörjning och riksintressen skulle bli möjliga. Utredarens bedömning har dock varit att det inte vore lämpligt att redan i delbetänkandet föreslå åtgärder i systemet som riktar sig särskilt mot bostadsbyggandet. Sådana förslag skulle föregripa översynen och kunna försämra möjligheterna att åstadkomma ett effektivt system för hushållning med mark- och vattenområden. Utredningen kommer därför att vidare behandla frågor om avvägningsmöjligheter och andra åtgärder i samband med den översyn av systemet som ska lämnas i slutbetänkandet.

3.2.6. Översiktsplanen som strategiskt instrument

Med de förändringar i plan- och bygglagen som genomfördes 2011 har översiktsplanens strategiska funktion stärkts. Det har skett genom att det av planen ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling (3 kap. 5 §).

Förändringen motiverades i regeringsförslaget med att det grundläggande politiska målet om en hållbar utveckling innebär att allt fler aktuella samhällsfrågor och utmaningar kräver en bredare tvärsektoriell samverkan inom och mellan olika nivåer. Det är frågor och utmaningar som rör sociala, ekonomiska och miljömässiga perspektiv och inte minst klimatfrågan. Det är därför angeläget att juridiskt säkerställa att den kommunala planeringen sätts in i ett större sammanhang, så att sambanden med förhållandena i omvärlden blir tydligare (prop. 2009/10:170 s. 176).

Översiktsplanen bör mot den här bakgrunden i ökad utsträckning hantera relevanta nationella, regionala och mellankommunala frågor. Regeringen ansåg att översiktsplanens roll och betydelse behövde stärkas genom att planens bredare funktion förtydligas i lagstiftningen. Det gäller både funktionen som underlag för beslut enligt PBL och som ett strategiskt, politiskt instrument.

Regeringen delade PBL-kommitténs syn att översiktsplanen behöver grundas på omvärldsanalyser och mål för utvecklingen i ett nationellt, regionalt och mellankommunalt perspektiv för att kunna ge vägledning för olika typer av beslut. Lagstiftningen bör därför ge stöd för en mer visionär och strategisk översiktsplan, som tar hänsyn till och samordnar planen med överordnade och för kommunen relevanta, nationella, regionala och mellankommunala mål, planer, program och strategier.

Sambanden mellan översiktsplanen och t.ex. regionala tillväxt- och utvecklingsprogram, länsplaner för transportinfrastruktur, de transportpolitiska målen, miljökvalitetsmålen och regionala klimat- och energistrategier bör enligt regeringen tydliggöras. Det kan också finnas mål, planer och program som avser elektronisk infrastruktur, avfallshantering, kollektivtrafikförsörjning eller jämställdhet och integration som har betydelse för kommunens hållbara utveckling. Därigenom kan översiktsplanen utvecklas till ett sektorsövergripande och strategiskt instrument för kommunens långsiktiga utveckling av den fysiska planeringen. Den kan även fungera som en plattform för kommunens medverkan i bland annat den regionala utvecklingsplaneringen (prop. 2009/10:170 s. 177).

Boverket redovisade i en rapport 2011 exempel på hur samspelet mellan regionalt tillväxtarbete och kommunal fysisk planering då fungerade. En av frågeställningarna för studien var på vilket sätt och i vilken utsträckning regionala och mellankommunala perspektiv beaktades inom ramen för den kommunala översiktsplaneringen. Rapporten byggde på intervjuer med bland annat kommunala översiktsplanerare.22

Det finns enligt rapporten brister i samspelet mellan kommunernas översiktsplanering och det regionala tillväxtarbetet. Skillnaderna inom landet är stora både när det gäller arbetet med att

22 Boverket, Rumslig utvecklingsplanering – Länken mellan regionalt tillväxtarbete och kommunal översiktsplanering, Rapport 2011:3.

utveckla länets regionala utvecklingsprogram (RUP) och det kommunala arbetet med att utveckla det strategiska tänkandet i planeringen.

Intervjuerna visar på flera orsaker till detta. En grundläggande faktor är de olika ingångar kommunen och det regionala organet har i sitt arbete med översiktsplanen respektive RUP. Många kommuner beaktar enbart fysiska planeringsaspekter i översiktsplanen och utelämnar de strategiska utvecklingsfrågorna. Samtidigt saknar många regionala utvecklingsprogram en koppling till fysiska planfrågor och är i stället helt inriktade på ekonomiska utvecklings- och tillväxtperspektiv. Detta får till följd att det regionala och det kommunala perspektivet har svårt att mötas och samspela.23

Ett annat problem är dokumentens varierande aktualitet. De regionala utvecklingsprogrammen är relativt aktuella. Många kommuner har däremot gamla och inaktuella översiktsplaner, vilket gör att de inte är användbara som underlag när RUP tas fram. För att komma runt problemet med den varierande kvaliteten, vänder sig många regionala organ direkt till kommunerna för att få en muntlig redogörelse av vad dessa anser vara de viktigaste frågorna. På så sätt skapas utrymme för ett ökat vertikalt utbyte, även om det inte finns tydligt dokumenterat i respektive plan.

Boverket har på uppdrag av regeringen och i samråd med Tillväxtverket och Tillväxtanalys också ställt samman, analyserat och lämnat förslag till insatser för att stärka samordningen mellan det kommunala arbetet med översiktsplaner, infrastruktur- och transportplaneringen samt det regionala tillväxtarbetet.24 Verket har hämtat underlag från regionalt tillväxtansvariga aktörer och från länsstyrelsen. Rapporten visar på svårigheten att få det svenska systemet för fysisk planläggning och regionalt tillväxtarbete att fullt ut fungera tillsammans.

Av det underlag som Boverket tagit del av framgår att inte alla kommuner har anammat den förändrade synen på översiktsplanen som ett styrdokument för strategiska frågor för den kommunala utvecklingen. Enligt PBL:s intentioner ska översiktsplanen förhålla

23 Ibid s. 48. 24 Boverket, Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översiktsplanering, Rapport 2014:15 Regeringsuppdrag.

sig till ett nationellt och regionalt sammanhang, där kopplingarna till övergripande mål och program tydliggörs.25

Det finns enligt Boverket stora skillnader mellan kommuner hur de väljer att utforma sina översiktsplaner. En del kommuner redovisar enbart fysiska planfrågor i översiktsplanen, som fortfarande har karaktär av en markanvändningsplan, dvs. den visionära utvecklingsplanen är nedtonad. Även om det finns referenser och kontaktytor till det regionala utvecklingsarbetet, kan dessa vara utformade så att de inte ger någon större vägledning för hur kommunen avser att uppfylla regionala mål och policyn. Översiktsplanens roll som vägledande dokument för kommunens utveckling och riktningsgivare för kommunens utveckling i ett regionalt sammanhang tas därmed inte tillvara. I stället får kommunen förlita sig på andra planer och program som beslutsunderlag.

Översiktsplanerna ska också innehålla redovisningar av mellankommunala frågor och ska sätta in kommunen i ett regionalt sammanhang, exempelvis genom att referera till och orientera sig från en regional målbild. Detta behöver enligt Boverket förtydligas i många översiktsplaner. Om inte översiktsplanen visar hur kommunen ställer sig till regionala målbilder och redogör för olika mellankommunala samband, blir det svårt för det regionalt tillväxtansvariga organet att koppla sin verksamhet till kommunernas planering.

Boverket tar också upp problemen med bristande kunskaper och resurser i kommunerna. Kännedomen om regionalt tillväxtarbete och den regionala nivån är mycket skiftande bland kommunala planerare. Kompetens, resurser och erfarenhet av att arbeta med den regionala dimensionen och tillväxtfrågor varierar. Främst de mindre kommunerna har små planeringsresurser, som ofta måste delas mellan översikts- och detaljplanering. Det förekommer även att kommunen saknar kompetens för översiktsplanering och i stället förlitar sig på externt konsultstöd.

Problemet med svaga kunskaper i kombination med bristande resurser påverkar möjligheten till ett aktivt samspel mellan kommunen och det regionala tillväxtorganet. Därmed påverkas också såväl strävandena att stärka den regionala utvecklingen som kommunens förmåga att positionera sig i ett regionalt perspektiv.

25 Ibid s. 34 f.

3.2.7. Länsstyrelsens roll i översiktsplaneringen

Länsstyrelsen har flera uppgifter i samband med fysisk planering. PBL 3 kap. 9–10 §§ anger att kommunen ska samråda med länsstyrelsen när ett förslag till översiktsplan upprättas eller en ändring i planen genomförs. Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt ta till vara och samordna statens intressen och tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar. Länsstyrelsen ska också ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. PBL som det ska tas hänsyn till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden.

Enligt 6 kap. 20 § MB ska länsstyrelsen ställa samman utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten i länet och som finns hos statliga myndigheter. Det är en skyldighet för länsstyrelsen att på begäran tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt kommuner och myndigheter, som ska tillämpa miljöbalken och som är skyldiga att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning. Likaså ska myndigheter se till att sådana planer och planeringsunderlag som behövs för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten finnas tillgängliga i målet eller ärendet. Länsstyrelsen har enligt förordning (1998:896) om hushållning med mark och vatten uppsikt inom länet över hushållningen med mark- och vattenområden.

Länsstyrelsen ska även verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. MB följs och att redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket MB. Länsstyrelsen ska dessutom verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt och att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Myndigheter som har ett ansvar för riksintressen ska lämna uppgifter i skriftlig form till länsstyrelsen om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. MB. Enligt förordningen ska länsstyrelsens arbete grundas på underlag från de andra myndigheterna. Om det inte finns ett sådant underlag, ska länsstyrelsen själv arbeta utifrån vad den bedömer lämpligt.

Länsstyrelsen ska vidare enligt 3 kap. 16 § PBL avge ett granskningsyttrande över ett förslag till översiktsplan. Av yttrandet ska det bland annat framgå om förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. MB, om frågor gällande mellankommunala intressen inte samordnas på lämpligt sätt och om bebyggelse eller ett byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Motsvarande bestämmelser finns också för detaljplanering enligt 5 kap. PBL. Länsstyrelsen ska dessutom överpröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om beslutet kan antas innebära att bland annat ett riksintresse enligt 3 och 4 kap. MB inte tillgodoses. Överprövning ska även ske om regleringen av sådana frågor om användning av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt. Länsstyrelsen ska upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser i dess helhet, om beslutet har en sådan innebörd.

Ett regionplaneorgan har möjlighet att formellt yttra sig över förslag till översiktsplaner som berör regionen. Vidare kan regionplaneorganet begära att länsstyrelsen ska överpröva kommunala beslut om detaljplaner, som innebär att kommunen har avvikit från samordningsinsatser som angetts i en regionplan.

Länsstyrelsen ska vidare enligt 3 kap. 28 § PBL minst en gång under mandattiden redovisa sina synpunkter i fråga om sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. Synpunkterna ska redovisas i en sammanfattande redogörelse till kommunen och det ska framgå hur synpunkterna förhåller sig till planen. Länsstyrelsen ska även lämna en redogörelse om kommunen begär det.

Vidare ska länsstyrelsen under ett samråd om ett förslag att anta, ändra eller upphäva en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser på lämpligt sätt hålla andra berörda statliga myndigheter underrättade om planarbetet. Denna uppgift följer av plan- och byggförordningen (2011:338). Länsstyrelsen ska underrätta berörda statliga myndigheter när en plan ställs ut för granskning. Statliga myndigheter ska under samrådet, i de fall de har synpunkter, framföra dem till länsstyrelsen. Slutligen ska länsstyrelsen underrätta andra statliga myndigheter, om dessa har haft

synpunkter eller om de särskilt berörs av beslutet av en antagen, ändrad eller upphävd översiktsplan eller regionplan.

3.3. Fysisk planering på regional nivå

3.3.1. Kommunal samverkan inom fysisk planering

Kommunal samverkan sker i de flesta fall när ett konkret behov av samverkan uppstår. Samverkan uppkommer då mellan de kommuner som berörs av den specifika frågan. Samarbetet sker ibland genom kommunalförbund och ibland formlöst. I några fall spänner samarbetet över två län och i något fall över flera län. Det finns även samarbeten som går över landsgränserna, exempelvis Malmö-Köpenhamn genom Öresundskommittén.

Kommunalt samarbete inom fysisk planering sker i huvudsak i andra former än regionplanering enligt PBL. Så har det varit historiskt och så är det även i dag. Kommunerna har valt att inte tillämpa reglerna i PBL om regionplanering för att samverka. Skälen tycks bland annat ha varit att kommunerna har velat hävda den kommunala självstyrelsen och motsatt sig statlig inblandning i den planering som sker, när det är regeringen som fattar beslut om regionplanering. Då behov av att lösa något gemensamt problem har uppkommit, har det dessutom inte funnits tid att invänta beslut om att bilda regionplaneorgan och processen för att upprätta regionplaner har varit för tungrodd. Regionplaner har också ansetts vara för omfattande och snabbt blivit inaktuella och politiker har inte velat låsa kommande beslut genom en regionplan.

På senare tid har vissa samarbeten kommit att resultera i gemensamma översiktsplaner mellan två till tre kommuner (jfr Linköping–Norrköping26 respektive Falun–Borlänge27). På flera håll samverkar kommunerna inom plan- och bebyggelsefrågor. Det kan handla om bostadsutveckling och byggande i allmänhet, att ta fram gemensamt planeringsunderlag eller att inrätta gemensamma nämnder. Det förekommer flera samarbeten som omfattar fysisk planering med infrastruktur-, kollektivtrafik- och utvecklings-

26 www.norrkoping.se/bo-miljo/stadsutveckling/oversiktsplaner/antagna/gemensamoversiktsplan-fo/ 27 www.falun.se/www/externa/plan.nsf

frågor. Syftet kan vara att uppnå gemensamma positiva effekter, bidra till bättre funktionella samband eller att stärka arbetsmarknaden.

Under senare tid har arbeten också bedrivits med att på olika sätt koppla samman de kommunala fysiska planerna med det regionala tillväxtarbetet. Exempelvis har för Stockholms län en regionplan och en regional utvecklingsstrategi utarbetats i ett och samma dokument.28 I Örebro län har kommunernas översiktsplaner kopplats samman med den regionala utvecklingsstrategin genom en regional översiktsplan.29 I Skåne län har en strukturbild upprättats som innehåller både fysiska frågor och utvecklingsfrågor.30

3.3.2. Vad är regionplanering?

Regionplanering enligt PBL innebär att två eller flera kommuner gemensamt planerar hur mark- och vattenområden ska användas. Dagens regionplanering regleras i två lagstiftningar i Sverige. Det finns en särskild lag (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms län, som anger att regionplanering där är obligatorisk och ska bedrivas av landstinget. För Sveriges övriga kommuner är regionplaneringen frivillig och ska bedrivas av kommunalförbund. Dessa regler finns i 7 kap. PBL. Avsikten är att erbjuda ett system för planering som ett fastare alternativ till ett informellt samarbete (prop. 1985/86:1 s. 189 f.).

Regeringen utser ett regionplaneorgan efter initiativ på nationell, regional eller lokal nivå. I första hand förutsätts de berörda kommunerna själva initiera frågan (prop. 1985/86:1 s. 664 f.).

Regeringen beslutar också vilka kommuner som ska ingå i planeringen. De kommuner som ingår bildar planeringens geografiska gränser. Antalet kommuner som kan ingå är obegränsat.

Regeringen ska inte besluta om regionplanering, om det finns ett utbrett motstånd bland kommunerna. Det krävs att berörda kommuner rent allmänt ska ha visat ett intresse för planeringen.

28 www.tmr.sll.se/rufs2010/planen-vaxer-fram/RUFS-2001/ 29 www.regionorebro.se/blameny/regionalttillvaxtarbete/regionaloversiktsplanering.4.5a2f79 f8124e8b3dbb9800014831.html 30 www.skane.se/sv/Webbplatser/Strukturbild-for-skane/

Regeringen kan dock besluta om en kommuns medverkan mot dess vilja. Skälet är att en kommun inte ska kunna förhindra att regionplanearbetet ges en lämplig geografisk omfattning. Medverkan från en viss kommun kan vara en förutsättning för att komma fram till lösningar som ser till hela regionens bästa. Kommuner som vill inträda eller utträda måste begära detta hos regeringen (prop. 1985/86:1 s. 191 f. samt prop. 2009/10:170 s. 253 f. och s. 458).

Gemensamt för bestämmelserna i 7 kap. PBL och i lagen om regionplanering för kommunerna i Stockholms län är

  • regionplaneorganets uppgifter,
  • möjligheten men inte skyldigheten att upprätta en regionplan,
  • regionplanens icke-bindande men vägledande funktion,
  • regionplanens innehåll,
  • förfarandet när en regionplan ska upprättas och ändras,
  • regionplanens giltighetstid,
  • regeringens överprövning, samt
  • möjligheterna att överklaga en regionplan.

De två lagstiftningarna skiljer sig åt beträffande

  • om regionplanering ska ske,
  • vem som ansvarar för planeringen och antar en regionplan,
  • möjligheten att bestämma den geografiska avgränsningen för planeringen,
  • vilka som ska underrättas om beslut att anta, ändra och upphäva en regionplan, samt
  • vem som ska tillsändas regionplanen när den har vunnit laga kraft.

Regionplanering syftar till att ge stöd för ett regionalt perspektiv i den kommunala översiktsplaneringen liksom för arbetet i övrigt på regional nivå (prop. 2009/10:170 s. 253). En regionplan ska vara vägledande för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Planen ska ange grunddragen för mark- och vattenanvändningen samt riktlinjer för lokalisering av bebyggelse och

byggnadsverk, om det har betydelse för de kommuner som omfattas av planeringen. Den ska bidra till att undvika felinvesteringar och underlätta en regional gynnsam utveckling av samhällsbyggande och levnadsförhållanden.

Enligt den lag som gäller för kommunerna i Stockholms län ska Stockholms läns landsting som regionplaneorgan ha hand om sådan utrednings- och samordningsverksamhet beträffande regionala frågor (regionplanering) som avses i 7 kap. 1 § PBL.

Regionplanering innebär således att ett regionplaneorgan ska utreda frågor om användningen av mark- eller vattenområden som angår två eller fler kommuner och samordna översiktsplanering för dessa kommuner i den mån det behövs. Regionplaneringen kan omfatta exempelvis frågor om bebyggelse och tillhörande anläggningar, infrastruktur, kollektivtrafik, grönområden, vattenförsörjning, avlopp, avfall, stormarknader och transportterminaler samt anläggningar för energiproduktion, undervisning och vård (7 kap. 1 § PBL samt prop. 1985/86:1 s. 188 f.).

Regionplaneorganet kan men måste inte upprätta en regionplan. En regionplan gäller i åtta år och kan ändras eller upphävas. Planen ska utformas så att innebörden och konsekvenserna tydligt framgår (7 kap. 6–7 §§ och 10–22 §§ PBL).

Regionplaneorganet har möjlighet att formellt yttra sig över förslag till översiktsplaner som berör regionen (3 kap. 9 och 22 §§ samt 5 kap. 29 § PBL). Vidare kan regionplaneorganet begära att länsstyrelsen ska överpröva kommunala beslut om detaljplaner som innebär att kommunen har avvikit från samordningsinsatser som angetts i en regionplan (11 kap. 10 § PBL samt prop. 1985/86:1 s. 669).

Regionplaneorganet väljer själv organisation och arbetsform för sina uppgifter. Vid upprättande av en regionplan gäller dock vissa styrande moment.

Regionplaneorganet ska först upprätta ett förslag till plan, där hänsyn till och samordning med relevanta nationella och regionala mål, planer och program ska redovisas. Därefter ska samråd ske med länsstyrelsen, berörda kommuner, andra regionplaneorgan och organ som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och planering för transportinfrastruktur, kommunens medlemmar samt andra myndigheter, sammanslutningar och enskilda som har ett väsentligt intresse av förslaget. Sedan ska regionplaneorganet upprätta en

samrådsredogörelse, ställa ut förslaget och efter utställningen slutligen upprätta ett särskilt utlåtande. Om förslaget ändras väsentligt efter utställningstiden, ska det ställas ut på nytt.

En regionplan ska antas, ändras och upphävas av fullmäktige i det kommunalförbund eller regionplaneförbund som är regionplaneorgan. När beslutet har vunnit laga kraft, ska planen sändas till länsstyrelsen i länet. Regeringen kan överpröva ett regionplanebeslut, om beslutet kan antas innebära att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. MB inte tillgodoses (11 kap. 13–14 §§ PBL).

3.3.3. Regionplaneringens framväxt i Sverige

Regler om regionplanering infördes först i svensk lagstiftning genom 1947 års byggnadslag (1947:385), BL. När dessa regler infördes fanns ett stort behov av ett instrument för att lösa kommunala samarbetsproblem om markanvändning och lokalisering av gemensamma anläggningar med mera. Vid mitten av 1940-talet hade Sverige cirka 2 500 kommuner. Till följd av minskat bostadsbyggande i kombination med urbaniseringen efter andra världskriget rådde bostadsbrist på många håll i landet (prop. 1968:91 s. 44 samt prop. 1997/98:165 s. 17).

Mellankommunalt samarbete vid planläggning hade bedrivits i några fall, men behovet av samordning var större än så. Främst förelåg detta behov inom storstadsområden i fråga om tätbebyggelse, viktigare trafikleder och friluftsliv.31

1947 års byggnadslag

När BL infördes var några kommuner negativa till ett lagreglerat system för regionplanering. De menade att det statliga inflytandet var för starkt och att en kommuns utveckling kunde hämmas av regionplanering. De efterlyste i stället bestämmelser om ekonomisk utjämning mellan kommunerna.

Regeringen konstaterade att det allmännas intresse av bebyggelsens planläggning och markens användning hade blivit mycket starkare än tidigare. Regeringen bedömde att den kommunala

31 A. Bexelius m.fl., Byggnadslagstiftningen, 5:e uppl., 1971 s. 32 f.

självstyrelsen kunde begränsas med hänsyn till att det allmänna intresset av gemensam planläggning vägde tyngre än en kommuns motstående vilja. Regeringen anförde att inskränkningar i självbestämmanderätten hade begränsats till vad som behövdes för att de statliga myndigheterna skulle kunna se till att de allmänna intressena beaktades tillräckligt i regionplanerna och att någon kommuns intresse inte eftersattes på ett otillbörligt sätt.32

Efter BL:s tillkomst bedrevs regionplanering med Kungl. Maj:ts beslut på några håll i Sverige. Regionplanering påbörjades på ett 10tal orter med två eller flera kommuner inblandade, bland annat i Stockholms- och Göteborgsområdet. Kungl. Maj:t fastställde senare regionplaner för Borås-, för Stockholms- och för Sundsvallstrakten.33

1968 års lag om regionplan för kommunerna i Stockholms län

År 1968 infördes lag (1968:598) angående handläggning av frågor om regionplan för kommunerna i Stockholms län. Lagen innebar att regionplanering i Stockholms län inte längre skulle bedrivas av ett regionplaneförbund, utan av landstinget eller ett kommunalförbund mellan Stockholms stad och Stockholms läns landsting. Särregleringen för Stockholms län hade sin bakgrund i att kommunerna under en längre period hade samverkat i olika former, bland annat inom fysisk planering (prop. 1985/86:1 s. 193). De speciella reglerna för Stockholms län ändrades dock 1977 så att frågorna skulle handläggas enbart av Stockholms läns landsting. Då hade landstinget redan tagit hand om regionplaneringen i Stockholmsområdet (prop. 1976/77:1 s. 44 f., 97 och 356).

1968 års bygglagutredning

Bygglagutredningen, som hade tillsatts 1968, föreslog i sitt betänkande 1974 att reglerna om regionplaneinstitutet skulle avskaffas. Enligt förslaget skulle det endast finnas planer på kommunnivå. Utredningen konstaterade att regionplaneinstitutet inte hade fått

32 Ibid s. 34 f. 33 Ibid s. 312 samt PBL-utredningen, Ny plan- och bygglag, SOU 1979:66, s. 397.

den användning som avsågs när det infördes 1947. Ett huvudskäl var det svaga sambandet mellan regionplan och genomförande. Utredningen fann att mycket talade för att utvecklingen skulle gå i riktning mot en minskad användning av regionplanering enligt BL och mot en ökad användning av mellankommunal planering i andra och friare former (SOU 1974:21).

Vid tidpunkten för Bygglagutredningens förslag fanns det 278 kommuner i Sverige. Genom sammanläggningarna 1971, hade dessa fått ett utökat ansvar för olika planeringsfrågor. Länsstyrelserna hade fått i uppgift att utreda och inventera frågor på regional nivå, exempelvis regionalpolitik, trafikpolitik och naturvård. Riksdagen hade 1972 antagit riktlinjer för en fysisk riksplanering, som skulle genomföras i den kommunala planeringen.

I enkätsvar till Bygglagutredningen hade kommuner framfört att statens inflytande över regionplaneringen var för starkt samt att planeringsförfarandet var tungrott och tidsödande. Utredningen bedömde också att behovet av att planera regionalt växlade i olika delar av landet (SOU 1974:21 s. 31, 50 och 228). De flesta remissinstanserna var negativa till utredningens förslag av olika skäl och många ansåg att ett regionplaneinstitut behövdes, inte minst i de tre storstadsområdena.

PBL-utredningen

Dagens regler om regionplanering har sin grund i PBL-utredningens förslag från 1979 (SOU 1979:65 och 66). Efter remissbehandlingen av Bygglagutredningens betänkande föreslog PBLutredningen att reglerna om ett regionplaneinstitut skulle behållas. Bestämmelserna skulle endast utgöra ett alternativ till andra informella sätt att samverka. Huvudregeln skulle vara att kommunerna skulle samverka vid sidan av regelverket.

Den statliga representationen i regionplaneorganet skulle avskaffas och kommunalförbund och landsting skulle kunna vara regionplaneorgan, förutom särskilt bildade regionplaneförbund. Huvuduppgiften skulle vara att biträda kommuner, länsstyrelser och olika sektorsmyndigheter med regionala synpunkter på markanvändningen. Det skulle inte längre vara obligatoriskt att upprätta en regionplan. En ny uppgift var att regionplaneorganet skulle

kunna underställa kommunala planbeslut regeringens prövning, så kallad underställningsrätt (SOU 1979:65 s. 162 och 169 f).

PBL-utredningen konstaterade att BL:s ordning inte hade fungerat bra och att samordning ofta hade skett vid sidan av regelverket. Staten hade varit tveksam till att ta initiativ till att bilda regionplaneförbund mot kommunernas vilja och kommunerna hade varit tveksamma till ett mellankommunalt planeringsorgan under statlig ledning. I flera fall hade mellankommunala planeringsorgan inte tillkommit i tid för att kunna hantera angelägna problem. I andra fall hade sådana organ skapats i andra former än enligt BL.

Planprocessen ansågs också omständlig. Delar av planerna hade ibland varit inaktuella redan vid fastställelsen. Anledningen till att planerna snabbt blev inaktuella var enligt utredningen att de var för detaljerade. Vidare var det delade ansvaret mellan staten och kommunerna för planering och uppföljning ett problem.

Behovet av regionplanering ansågs dessutom ha minskat till följd av kommunreformen i början av 1970-talet, samtidigt som det i vissa avseenden hade ökat bland annat på grund av friluftslivets utveckling och den s.k. fysiska riksplaneringen. Utredningen uttalade att riksplaneringen och länsstyrelsernas inventerings- och utredningsarbete generellt sett hade försvagat motiven för särskilda former av regional planering med starkt statligt inflytande (SOU 1979:66 s. 399).

De flesta remissinstanserna var positiva till förslaget att behålla ett lagfäst regionplaneinstitut. Några statliga myndigheter och ett trettiotal kommuner var dock negativa. Förslaget om att landstinget skulle kunna utses som regionplaneorgan mottogs antingen med tveksamhet eller negativt bland kommunerna.

1987 års plan- och bygglag

Genom införandet av plan- och bygglagen år 1987, ÄPBL, decentraliserades beslutsfattandet och kommunerna fick en starkare ställning gentemot staten. De kommunala översiktsplanerna fick en större roll och medborgarinflytandet förstärktes. Reglerna om regionplanering ändrades så som PBL-utredningen hade föreslagit 1979, med undantag av att landstinget inte skulle kunna utses till

regionplaneorgan. Trots detta skulle landstinget fortsätta ansvara för regionplaneringen i Stockholms län.

För Stockholms län infördes bestämmelser som gjorde regionplaneringen obligatorisk genom att lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms län infördes. Landstinget fick en ständig behörighet att ansvara för planeringen. Det skulle alltså inte längre krävas ett regeringsbeslut för att regionplanering skulle komma till stånd i Stockholmsområdet. I övrigt skulle ÄPBL:s regler gälla för Stockholms län. Viss kritik riktades mot samarbetet mellan länsstyrelsen och landstinget, men såväl landstinget som länsstyrelsen, Stockholms kommun och andra kommuner i länet ansåg att landstinget även i fortsättningen skulle ansvara för regionplaneringen (prop. 1985/86:90 s. 139).

Regeringen anförde att behovet av regionplanering hade minskat betydligt jämfört med förhållandena vid BL:s tillkomst. Trots detta fanns det enligt regeringen ett behov av samverkan för att undvika felinvesteringar och underlätta en gynnsam utveckling. Det kunde gälla utbyggnadsvolym och utbyggnadstakt, fördelning av utbyggnaden på kommuner och tätorter, val av och gruppering av utbyggnadsorter samt bebyggelsespärrar för områden som borde sparas. Det fanns även behov av att göra regionala prioriteringar mellan olika markanvändningsbehov, att lokalisera regionala anläggningar och att besluta om reservat för vägutbyggnad, kommunikationssystem och ledningar.

Behovet av samverkan var särskilt viktigt i storstadsområden och andra tätbebyggda områden som omfattade flera kommuner. I sådana områden behövdes samverkan exempelvis i fråga om kollektivtrafik, undervisning, vård, vattenförsörjning, avlopp, avfall, stormarknader, transportterminaler och anläggningar för energiproduktion.

Enligt regeringen hade erfarenheterna visat att samarbete mellan kommuner kunde ske på ett informellt sätt eller i form av kommunalförbund. Staten skulle inte engagera sig i det mellankommunala plansamarbetet i normala fall. ÄPBL skulle erbjuda regler som ett alternativ till andra informella former av mellankommunal samverkan samt garantera att samverkan kom till stånd även i konfliktsituationer och då det förelåg kommunal enighet om att arbeta i fasta former.

1992 års plan- och byggutredning

År 1992 tillsattes Plan- och byggutredningen för att se över ÄPBL. I sitt betänkande 1994 föreslog utredningen att regeringen, om det förelåg synnerliga skäl, skulle kunna utse ett särskilt regionplaneorgan med representanter från staten och berörda kommuner för att arbeta med viktiga regionala intressen, exempelvis stora infrastruktursatsningar eller allvarliga miljöproblem, där samordning var en förutsättning för en ändamålsenlig samhällsstruktur. En förutsättning skulle vara att en frivillig mellankommunal samordning inte kunde förutses eller visat sig inte kunna komma till stånd. Regionplaneorganet skulle ta fram underlag och lämna förslag till en regionplan, som skulle antas av regeringen (SOU 1994:36).

Vid tidpunkten för Plan- och byggutredningens betänkande bedrevs regionplanering enligt ÄPBL endast i Göteborgsområdet. ÄPBL:s regler om regionplanering hade således endast tillämpats i ett fall. I Stockholms län bedrevs regionplanering enligt den för länet speciella lagen. Erfarenheterna under de senare åren hade visat att samordning mellan kommuner med uppenbara samordningsbehov inte hade kommit till stånd.

Utredningen bedömde att det var nödvändigt med mellankommunal samordning i områden med flerfunktionella samband för att uppnå en långsiktigt hållbar livsmiljö. Detta gällde särskilt i storstadsområdena men även i andra områden vid lokalisering av exempelvis järnvägar och kollektivtrafik, som krävde samordning och följdinvesteringar i flera kommuner (prop. 1994/95:230 s. 126).

De statliga myndigheterna var positiva till utredningens förslag. Flertalet kommuner var negativa eller tveksamma till förslaget. De flesta remissinstanserna ansåg att mellankommunal samordning var helt nödvändig i många frågor, exempelvis trafikfrågor.

Regeringen bedömde att en förstärkning av det regionala perspektivet i den fysiska planeringen var nödvändig. Det fanns behov av samordning mellan kommuner med gemensam bostads- och arbetsmarknad, mellan infrastruktur- och bebyggelseplanering och för att lösa miljöproblem i luft och vatten. Regeringen fann att ÄPBL:s system för regionplanering tills vidare skulle behållas och uttalade att regionplaneorgan även i fortsättningen normalt skulle bildas på frivillig väg och att sådana organ behövde komma till stånd i ökad omfattning (prop. 1994/95:230 s. 104 f.).

PBL-kommittén

År 2002 fick PBL-kommittén i uppdrag att se över ÄPBL. Kommittén föreslog i sitt slutbetänkande att reglerna om regionplanering skulle behållas oförändrade och att det regionala perspektivet skulle stärkas inom ramen för det befintliga plansystemet. Därutöver föreslog kommittén en precisering av länsstyrelsens ansvar för regionalt planeringsunderlag (SOU 2005:77).

Vid tidpunkten för PBL-kommitténs betänkande bedrevs regionplanering enligt regelverken fortfarande endast i Stockholms- och Göteborgsområdena. Kommittén konstaterade att behovet av mellankommunal samverkan vid planläggning hade ökat sedan ÄPBL infördes. De samverkansbehov som regeringen framhöll vid införandet av ÄPBL kvarstod och ytterligare samverkansbehov hade tillkommit, bland annat som följd av EU-medlemskapet. Några exempel var direktivet om strategiska miljöbedömningar, ramdirektivet för vatten och planeringen för kustzoner. De nationella miljömålen och den nationella strategin för hållbar utveckling lyfte fram behovet av planeringsunderlag och samverkan på regional nivå.

Antalet aktörer på den regionala nivån hade också ökat. Förutom länsstyrelserna och landstingen fanns nu regionala självstyrelseorgan och kommunala samverkansorgan. Därutöver hade informell samverkan mellan kommuner och landsting samt storregionala samarbeten ökat. Ett sådant exempel var Mälardalsrådet. Det hade vidare utvecklats en större medvetenhet om sambanden mellan fysisk planering och regional utveckling. Det europeiska planeringssamarbetet hade bidragit till en utveckling av planeringsmetoder och en ökad mellankommunal och regional planeringssamverkan.

Till kommittén hade påtalats att Sveriges medverkan i EU:s planeringssamarbete försvårades av att Sverige, till skillnad från de flesta andra deltagande länderna, saknade en regional planeringsnivå. Det gällde både i medverkan och i genomförandet av projekt. Vidare framhölls som en brist att Sverige inte hade någon nationell strategi. Det hade också framförts att regional samverkan eller regionalt underlag för exempelvis investeringar i infrastruktur och bebyggelse, bostadsbyggande och externa köpcentra inte kom till stånd. Detta medförde att efterföljande beslut försvårades och försenades.

Kommittén konstaterade att flertalet nationella mål och intressen behövde omsättas i ett regionalt sammanhang för att kunna beaktas i kommunplaneringen samt att genomförandet ofta krävde någon form av regional eller mellankommunal samverkan. Exempelvis fanns uppenbara samordningsbehov mellan planering av transportinfrastruktur och bebyggelseplanering. Erfarenheterna hade visat att samordningen mellan dessa planeringsprocesser var svag. På nationell nivå var den närmast obefintlig. Enligt kommittén krävdes det framför allt en ökad medvetenhet och en bättre samordning på den nationella nivån.

Utredningen hade visat att det fanns brister i den mellankommunala samordningen. Kommittén ansåg dock att det inte var motiverat att införa tvingande regler för regionplanering eller en ny mellankommunal planform. Bestämmelserna om regionplanering skulle behållas tills vidare. Skälen var följande (SOU 2005:77 s. 399 f.).

  • Erfarenheterna av regionplaneringen i Stockholms län visade att en regionplan kan fylla en viktig funktion som underlag för kommunernas översiktsplanering och för regionala myndigheters arbete i olika sakfrågor. Synergieffekter uppnås när fysisk planering och regional utveckling samverkar. ÄPBL:s bestämmelser rymde i dessa avseenden en potential för att möta sådana behov.
  • Bestämmelserna öppnade för samverkan mellan kommuner i mindre grupper utan krav på att någon regionplan behövde upprättas. Eftersom den frivilliga samordningen mellan kommuner ökade, var det motiverat att behålla en möjlighet att formalisera samverkan om man så önskade.

Kommitténs förslag tillstyrktes av de flesta remissinstanserna. Det var främst statliga myndigheter som framhöll behov av en stärkt, och i vissa fall mer tvingande regionplanering.

2011 års plan- och bygglag

I nu gällande PBL från 2011 har bland annat översikts- och detaljplaneprocesserna förenklats. Översiktsplanens strategiska funktion stärktes. Av den ska numera framgå hur kommunen tar hänsyn till

nationella och regionala mål, planer och program (prop. 2009/10:170 s. 173).

Bestämmelserna om regionplanering behölls i stort sett oförändrade. Mellankommunal samverkan inom fysisk planläggning ska även i fortsättningen normalt skötas av kommunerna själva, utan annan medverkan av staten än den samordning som länsstyrelserna skulle verka för (prop. 1985/86:1 s. 190). PBL ska erbjuda ett system för en frivillig regionplanering som ett fastare alternativ till ett mer informellt samarbete (prop. 1985/86:1 s. 194 f. samt prop. 2009/10:170 s. 253 f. och s. 458).

Regionplanens utformning och innehåll preciserades så att planens innebörd och konsekvenser tydligt ska framgå och att planen ska ange riktlinjer för såväl bebyggelse som byggnadsverk.

Regeringen konstaterade att det med undantag av planeringen i Stockholms län saknades en fungerande regionplanering samt att det vid sidan av regelverket bedrevs mellankommunal planeringssamverkan i många former.

Liksom PBL-kommittén uttalade regeringen att regionplanering kan fylla viktiga funktioner som stöd för ett regionalt perspektiv i den kommunala översiktsplaneringen och för arbetet i övrigt på regional nivå. En fördel med ett regionplaneorgan var enligt regeringen att statliga myndigheter får en officiellt bestämd motpart vid samråd och överläggningar. Sammanhållningen mellan kommunerna bör dessutom bli starkare genom att kommunalförbundet ges en auktoritativ ställning som talesman för medlemmarna i förbundet.

3.4. Planering för transportinfrastruktur

I Sverige har staten sedan slutet av 1930-talet ägt och finansierat de övergripande väg- och järnvägssystemen. Sedan dess har stora förändringar skett som påverkat statens roll. En sådan förändring är den ökade graden av medfinansiering av infrastrukturprojekt. Att staten inte längre ensam står för finansieringen av infrastruktursatsningarna är en trend i flera länder. Bland annat stärks avgiftsfinansiering i relation till skattefinansiering och nya organisationsformer prövas som privatiseringar, regionalisering och offentligtprivat samarbete (OPS) i relativt stor utsträckning.

En ytterligare förändring är att staten har lämnat ifrån sig ansvaret för att upprätta och fastställa länsplaner för transportinfrastrukturen till landsting eller samverkansorgan. Antalet regionala aktörer har sedan slutet av 1990-talet successivt ökat. I dag ligger ansvaret för länsplanerna kvar hos staten (länsstyrelsen) i fyra län. Inflytandet från lokal- och regionalpolitiker och dito tjänstemän har stärkts och därigenom också förutsättningarna för ökad koppling mellan transportinfrastrukturen och andra regionala och kommunala strategier, planer och program.

Ändringarna av planeringsprocessen har inneburit större krav på såväl samordning som samråd. På den lokala nivån sker en allt tydligare samverkan med kommuner och andra aktörer för att utveckla transportsystemen i samstämmighet med flera intressen. I en rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) är en slutsats att statens roll behöver anpassas till en ny situation för att väg- och järnvägssystemen ska få en effektiv och robust organisatorisk och finansiell miljö att utvecklas inom. Förändringarna inom den tekniska utvecklingen liksom ekonomiska och politiska förhållanden påverkar statens roll i transportsystemet. I rapporten beskrivs statens roll från att ha varit en ensam aktör till att numera liknas vid en förhandlare.34

3.4.1. Planeringen är en invecklad process

Planering för transportinfrastruktur i Sverige är en invecklad process. Inriktning, ekonomiska ramar och åtgärder vävs samman i parallella tidsperioder och arbetet bedrivs samtidigt av flera aktörer på kommunal, regional och nationell nivå. Trots – eller som en följd av – sina många delar är planeringsprocessen för transportinfrastrukturen systematiskt uppbyggd och den innehåller tydliga avgränsningar. Den övergripande strategiska och ekonomiska planeringen sker i två steg. Först sker en inriktningsplanering som ligger till grund för en proposition till riksdagen. Där ingår mål och ekonomiska ramar. Därefter tar åtgärdsplaneringen vid, där en nationell plan och 21 länsplaner utarbetas och fastställs.

34 Hasselgren B., Transportinfrastrukturens framtida organisering och finansiering, ESO Rapport 2013:4.

Den senaste inriktningen för transportinfrastrukturen framgår av propositionerna Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) respektive Mål för framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:93). I den sistnämnda läggs de transportpolitiska målen fast.

Det övergripande målet för svensk transportpolitik är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Under det övergripande målet finns ett funktionsmål och ett hänsynsmål. Funktionsmålet handlar om att skapa tillgänglighet för medborgare och näringsliv. Hänsynsmålet handlar i sin tur om säkerhet, miljö och hälsa.

I propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem (prop. 2012/13:25), som riksdagen beslutade om i december 2012, fastställs de ekonomiska ramarna för åtgärder i den statliga transportinfrastrukturen m.m. under perioden 2014–2025. Ramarna är dels ett tillägg till den gällande nationella planen från 2014 fram till och med 2021, dels ger de nya ekonomiska förutsättningar från 2022 fram till och med 2025. Infrastrukturpropositionen kompletterar propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, och har sin utgångspunkt i beslutet om de transportpolitiska målen. I propositionen redovisar regeringen även en vägledning för prioritering av åtgärder i den kommande nationella planen, utöver behovet av åtgärder i transportinfrastrukturen för perioden 2014–2025 och förslag till ekonomisk ram.

Efter riksdagens beslut följer åtgärdsplaneringen. I åtgärdsplaneringen upprättar Trafikverket och planeringsorganen på länsnivå förslag till hur de ekonomiska ramarna ska disponeras under perioden 2014–2025 på uppdrag av regeringen och utifrån tillhörande direktiv. Åtgärdsplaneringen styrs också av ett antal förordningar. Förslaget till ny nationell plan omfattar de objekt som redan finns med i befintliga planer och som börjat byggas, men som inte avslutats vid ingången av 2014. För dessa redan fastställda åtgärder är utgångspunkten att de ska genomföras (dnr N2012/6395/TE, N2012/6434/TE delvis).

Uppdraget och direktivet till Trafikverket och planeringsorganen på länsnivå är omfattande. Regeringen lyfter där fram olika aspekter, som ska vara vägledande när förslagen ska utarbetas. I direktivet står bland annat följande.

Åtgärderna ska inriktas mot de viktigaste stråken för att stärka sträckor som är betydelsefulla för hållbar arbetspendling, viktiga transportleder för näringslivet och gränsöverskridande transporter. Särskild uppmärksamhet kan även behöva läggas på de delar av infrastrukturen där det finns behov av anpassning till omgivningen.

[---]

Specialisering och sektorisering i samhället kan i vissa fall leda till fragmentering, bristande helhetssyn och sämre resursutnyttjande och i förlängningen en lägre tillväxt. Bland annat därför bör utvecklingen av ett samhällsekonomiskt effektivt och långsiktigt hållbart transportsystem i ökad utsträckning samordnas med planering av markanvändning, bostadsförsörjning och övrig samhällsplanering samt insatser inom andra områden i samhället såsom pågående arbete med grön infrastrukturtillväxt inom näringsliv och arbetsmarknad m.m. Trafikverket bör därför inom ramen för åtgärdsplaneringen, komma med förslag på åtgärder för förbättrad samordning mellan berörda aktörer inom områdena tillväxt och samhällsplanering. Samråd bör ske med länsplaneupprättare och aktörer med samordningsansvar för regionalt tillväxtarbete samt med Boverket.

(Bil. 1 s. 3 och s. 22)

3.4.2. Ett nytt planeringssystem

I mars 2012 överlämnade regeringen ett förslag till riksdagen om ett nytt planeringssystem för transportinfrastrukturen (prop. 2011/12:118). Syftet var att lägga fast en övergripande modell för effektivisering av planeringsprocessen för transportinfrastruktur, såväl den fysiska som den ekonomiska planeringen.

Riksdagen antog förslaget och lagändringarna trädde i kraft 1 januari 2013. Trafikutskottet anförde sammanfattningsvis följande.

Utskottet anser att de föreslagna lagändringarna utgör angelägna förbättringar av dagens planeringssystem och innebär såväl en effektivisering som en förenkling av gällande ordning.

(Bet. 2011/12:TU13 s. 1)

Utöver ett nytt planeringssystem ingick i förslaget nya rutiner för årlig ekonomisk planering. Det nya planeringssystemet innebär att den fysiska planeringen av transportinfrastruktur ska göras i en

sammanhållen process. Ändringarna ska leda till att förkorta ledtiderna i processen och göra den mer effektiv.

Redan i den förra åtgärdplaneringen för åren 2010–2021 fanns det en del nyheter. Bland annat fattade regeringen beslut om en gemensam nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet. Tidigare hade separata nationella planer för varje trafikslag tagits fram. En annan nyhet var frågan om medfinansiering, som nu ingick i åtgärdsplaneringen. Ytterligare förändring från tidigare planeringsprocesser var att regeringen hade fått riksdagens bemyndigande att omfördela medel såväl länen emellan som mellan länen och den nationella nivån.

Skälen för ett nytt planeringssystem

Enligt regeringen bör en framtida inriktning för infrastrukturen med fördel ha ett bredare perspektiv och ange en mer övergripande transportpolitisk inriktning (prop. 2011/12:118 s. 62). För att uppnå ett väl övervägt inriktningsbeslut behöver alla typer av statliga insatser prövas såväl var för sig som tillsammans. Med det nya planeringssystemet vill regeringen förbättra förutsättningarna för att exempelvis öka samspel och synergieffekter mellan utvecklingen av bebyggelse och åtgärder i transportsystemet.

Regeringen identifierade i förslaget att det finns behov inom flera områden av att stärka samordningen såväl mellan nationell, regional och lokal nivå som mellan olika sektorer. Planeringen för transportsystemet ska även främja koordinering och möjliggöra starkare band mellan statlig, regional och kommunal nivå. Viktiga aktörer för en ökad växelsamverkan är exempelvis de som har det regionala tillväxtansvaret, länsstyrelserna, regionala myndigheter för kollektivtrafiken, kommuner och statliga myndigheter.

Planeringen för transportinfrastruktur har genom omorganisation av trafikverken och det nya planeringssystemet utvecklats mot att beakta ett bredare samhällsbyggnadsperspektiv och ökad samordning med andra sektorer. Med det följer behov av förändringar när det gäller hur uppgifter och ansvar ska fördelas mellan aktörer. Vetskapen om betydelsen av transportsystemet för att nå andra mål i samhället finns men behöver förtydligas för att nå dessa

andra mål, till exempel begränsad klimatpåverkan, regional tillväxt m.m. (prop. 2011/12:118 s. 61).

Regeringen anger i propositionen att planeringssystemet för transportsystemet ska kunna underlätta förutsättningarna att öka synergieffekter mellan den framtida bebyggelseutvecklingen och åtgärder i transportsystemet. Som exempel anges att i växande stadsregioner kan åtgärder i transportsystemet leda till att exploateringstrycket ökar på mark som tidigare inte var intressant att bebygga. Det ger i sin tur stigande fastighetsvärden. Med förbättrad tillgänglighet ökar värdet på existerande fastigheter. Andra effekter i form av förbättrad tillgänglighet, regional integration och bättre fungerande arbetsmarknader kan också uppstå.

För att öka samspelet med det regionala utvecklingsarbetet behöver enligt regeringen bland annat den nya planeringsprocessen ge möjligheter till ökat regionalt inflytande (prop. 2011/12:118 s. 64). Vid sidan av ökad förståelse för ett mer sektorsövergripande perspektiv och en ny inriktning, driver nya EU-direktiv på för en stärkt samordning mellan de svenska och de europeiska instrumenten. Detta för att bland annat påverka transportsystemet till att bli klimatanpassat och att främja hållbar tillväxt.

Ett nytt centralt inslag i det nya planeringssystemet är att banden mellan den strategiska och ekonomiska planeringen respektive den fysiska planeringen tydliggörs och stärks. Båda processerna behövs enligt regeringen för att genomföra åtgärderna i transportinfrastrukturen. Genom ett bättre samspel mellan de två vill regeringen förbättra förutsättningarna för att genomförandet blir snabbare och effektivare.

Krav har förts fram på ökad effektivisering av den fysiska planeringen för transportinfrastruktur. Planeringen har upplevts som komplicerad med långa ledtider. Det är många regelverk som ska samspela och målkonflikter som behöver hanteras. Utöver effektivisering av systemet har flera ansett att det saknas en förutsägbarhet och transparens i systemet. Kommunerna har upplevt problem med ryckighet i planeringen, något som påverkar kommunala och andra investeringar, som är kopplade till de statliga infrastrukturinvesteringarna. Önskemålet om förutsebarhet måste enligt regeringen ställas mot möjligheterna att också bemöta större omvärldsförändringar, ny transportefterfrågan från medborgare och närings-

liv, konjunktursvängningar eller akut uppkomna utmaningar inom transportsystemet (prop. 2011/12:118 s. 80).

Syfte och utgångspunkter för planeringssystemet

Regeringens förslag till den formellt reglerade fysiska planeringen av vägar och järnvägar är att den ska utformas som en sammanhållen process i stället för att innefatta flera planeringsskeden. Ett syfte med systemet är att planeringen ska samordnas med annan samhällsplanering som sker, till exempel det regionala tillväxtarbetet och kommunernas planering. Det nya planeringssystemet ska även åstadkomma ett effektivt och rättssäkert plangenomförande.

Systemet har flera utgångspunkter. En är att det ska göra strategisk och övergripande planering möjlig, där olika samhällsaspekter värderas tillsammans och var för sig. Systemet ska också utgöra en plattform, som främjar att aktörer kan samordna insatser inom andra områden i samhället. Planeringen måste därutöver uppfylla krav på att vara konkret och flexibel. Det sist nämnda blir viktigt, anser regeringen, för att systemet ska kunna svara upp mot förändringar i omvärlden som påverkar transportbehoven. Ett system för transportinfrastruktur behöver vara tydligt med befogenheter och ansvarsfördelning inom systemet.

Det nu införda systemet ger förutsättningar för kommande regeringar att påverkar rådande transportsystem genom att omprövning av gällande beslut om övergripande inriktning kan ske vart fjärde år. Det är upp till regeringen att i början av varje planeringsomgång välja vilka utgångspunkter, tidpunkter och innehåll som ska vara styrande i den process som ska leda till att den framtida inriktningen läggs fast. Behovet av en omprövning ändrar inte att det fortfarande finns skäl att även i fortsättningen upprätta en långsiktig plan för infrastrukturåtgärder. En långsiktig plan ger förutsättningar för samordning med andra planeringssystem som spänner över flera år, exempelvis den kommunala översiktsplaneringen och det regionala tillväxtarbetet.

Den långsiktiga åtgärdsplanen – den nationella planen för transportsystemet – som innehåller projekt och tidsplan ska kom-

pletteras med årliga beslut om vilka åtgärder som ska genomföras utifrån budgetramar och aktuellt planeringsläge.

Ny beslutsordning

I det nya planeringssystemet gäller en ny beslutsordning för att genomföra infrastrukturåtgärder. Rullande planering tillämpas med möjlighet att årligen ändra i regeringens planbeslut utifrån ändrade förutsättningar. Regeringen kommer att fatta beslut en gång per år om vilka åtgärder som ska påbörjas avseende år 1–3 och år 4–6. Denna nya ordning ställer krav på att åtgärderna är väl förberedda och utredda för att kvalificeras vidare i planeringsprocessen. Med kontrollsystem i flera steg vill regeringen uppnå högre effektivitet och kostnadskontroll. I praktiken innebär systemet att en åtgärd får påbörjas efter regeringens beslut för år 1–3.

En viktig skillnad med det nya systemet är att regeringens beslut om att fastställa en nationell plan för transportsystemet för de kommande tolv åren är indikativt. Beslutet innebär inte ett uppdrag till Trafikverket och övriga berörda myndigheter att fullfölja eller påbörja byggandet av de projekt som anges i planen. I stället kommer beslutet om fastställelse av nationell plan att innebära ett uppdrag att vidta nödvändiga planeringsinsatser och andra förberedelser inför kommande beslut från regeringen.

Uppdragen att påbörja projekt kommer regeringen att ta ställning till årligen med en framförhållning på tre år (år 1–3). Regeringen kommer således varje år att besluta vilka åtgärder i den nationella planen som får påbörjas de närmaste följande tre åren och vilka åtgärder som bör förberedas för byggstart de därpå följande tre åren.

Den nya beslutsordningen när det gäller de regionala planerna ändrar inte ansvarsfördelningen mellan staten och de regionala aktörerna med ansvar för länsplaner. Av ansvarsfördelningen följer att regeringens årliga beslut om vilka åtgärder som ska genomföras år 1–3 samt år 4–6 inte omfattar åtgärderna i de regionala planerna.

Trafikverket har i den årliga processen ansvaret för beredning av samtliga åtgärder. Verket ska bedöma vilka åtgärder som ska genomföras och lämna förslag till regeringen om de nationella åtgärderna. Regeringens årliga beslut kommer i sin tur att omfatta

hur mycket som varje regional plan ska tilldelas för de sammanlagt sex år som beslutet avser. Den totala planeringsramen för länsplanerna framgår av inriktningsbeslutet eller åtgärdsplaneringen. I den sistnämnda redovisas fördelningen per län (prop. 2011/12:118 s. 81).

Fysisk planering av väg och järnväg

Efter att åtgärdsplaneringen är genomförd inom ramen för den nationella planen och länsplaner, tar planering och utformning av respektive åtgärd vid, liksom att genomföra, bygga och driva anläggningarna. Den fysiska planeringen av vägar och järnvägar regleras i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.

Det finns många gemensamma områden mellan den fysiska planeringen för vägar och järnvägar och den kommunala fysiska planeringen enligt PBL. Regeringen menar att det finns ett betydande utrymme för de som bygger infrastruktur och för kommuner att samverka och samordna sitt arbete. Men detta har inte alltid skett i den omfattning som vore önskvärd (prop. 2011/12:118 s. 107).

I likhet med vad som förts fram i PBL:s bestämmelser, anser regeringen att alla möjligheter till samordning behöver tas till vara för att undvika att dubbelarbete sker och för att effektivisera beslutsprocesserna. Därför har bestämmelser införts i väglagen och i järnvägslagen om att ärenden, som även har prövats eller ska prövas enligt en annan lag, ska samordnas med det andra arbetet. Bestämmelserna understryker vikten av samordning (prop. 2011/12:118 s. 109).

Regeringen anser vidare att inriktningen för samverkan ska vara att kommunen och Trafikverket formaliserar sitt samarbete genom samverkans- eller samarbetsavtal. Med en fungerande samverkansform ansvarar varje part för sina åtgärder inom ramen för sitt planeringssystem, men samtliga åtgärder är koordinerade med varandra.

3.4.3. En nationell plan för transportsystemet

Från 2010 har Sverige en gemensam långsiktig plan för alla trafikslag i det svenska transportsystemet – vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart – benämnd Nationell plan för transportsystemet 2010–2021. Till grund för denna nationella plan låg riksdagens beslut om regeringens inriktningsunderlag i proposition Framtidens resor och transporter – infrastruktur för en hållbar tillväxt. Inför propositionen hade i sin tur ett förberedande arbete bedrivits från 2006, där flera aktörer hade involverats, bland annat regionala organ som har det regionala utvecklingsansvaret och som även gör regionala systemanalyser.

Trafikverket lämnade i juni 2013 ett förslag till ny nationell plan för 2014–2025. Ansvariga regionala aktörer för länstransportplanerna redovisade också under 2013 till regeringen förslag till länsplaner för den regionala transportinfrastrukturen 2014–2025 (dnr N2012/6395/TE, N2012/6434/TE delvis).

I april 2014 fattade sedan regeringen beslut om en nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden 2014–2025, beslut om byggstarter 2014–2016, beslut om förberedelse för byggstarter 2017–2019 samt beslut om definitiva ekonomiska ramar för trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur för perioden 2014–2025 (dnr N2014/1779/TE m.fl.). Därefter har länen fastställt sina länsplaner.

Enligt förordningen (2009:236) om nationell plan för transportinfrastruktur ska Trafikverket upprätta en nationell plan till ledning för fördelning av statliga medel. Planen ska vara trafikslagsövergripande. Förordningen anger vilken omfattning planen ska ha, vilken inriktning planen ska ange och hur synpunkter och yttranden över planen ska tas in. Den nationella planen fastställs av regeringen och kan inte överklagas. Planen utarbetas i bred samverkan med olika aktörer, däribland ansvariga för regionalt tillväxtarbete.

I det förslag till nationell plan som Trafikverket lämnade i juni 2013 betonas vikten av att under kommande tolvårsperiod vårda den infrastruktur som finns i dag. Trafikverkets prognoser visar att det sammanlagda transportarbetet för bil, buss, tåg och flyg i personkilometer räknat beräknas öka med 29 procent till 2030.

Enligt motsvarande prognos för inrikes godstransporter beräknas dessa öka med 52 procent.35

I förslaget till nationell plan lyfts behovet fram av att integrera planering av transportsystemet och lokaliseringar av bebyggelse, verksamheter och service. Planen redovisar konkreta förslag och ekonomisk fördelning av såväl mindre åtgärdsområden som nya trafikplatser och kollektivkörfält liksom stora investeringsåtgärder som satsningar på malmtransporter i Bergslagen och i norra Sverige.

Planen föreslår vidare en prioritering av gång-, cykel- och kollektivtrafik.36 Det kan handla om

  • bättre utformning av anläggningar och tjänster inom kollektivtrafiken, samordning av biljett- och betalsystem samt ökad och säker cykel- och gångtrafik,
  • att främja resfria möten, var bytespunkter lokaliseras och hur de utformas och med vilken servicenivå, samt
  • information inför och under resan, användbarhet för barn, äldre och funktionshindrade samt resors kvalitet som turtäthet, restid, komfort, trygghet, säkerhet och tillgänglighet.

En attraktiv kollektivtrafik bidrar enligt planen till att öka transportsystemets användbarhet för alla och ökar möjligheterna för personer med funktionsnedsättningar, barn och äldre att på ett säkert sätt använda transportsystemet. Den skapar även förutsättningar för att människor ska kunna transportera sig i stora städer, ger minskad trängsel och ökar städernas attraktivitet, samt bidrar till en ökad energieffektivitet i transportsystemet.

I större tätortsområden har cykeln alltmer kommit att bli ett färdsätt för arbetspendling och hastigheterna ökar. Därmed ökar också riskerna med blandad gång- och cykeltrafik. Om cykling på allvar ska bidra till att lösa framtida problem i transportsystemet, krävs det enligt planen att det ses som ett eget trafikslag med specifika behov i infrastrukturen. I vissa fall är det därför angeläget att separera gång- och cykeltrafik från varandra. Separata cykel-

35 Trafikverket, Förslag till nationell plan för transportsystemet 2014–2025, TRV 2012/38626. 36 Ibid s. 42 f.

vägar innebär också att motortrafiken får bättre säkerhet och standard.

Regeringen har fastställt en ram för den nationella transportplanen på 522 miljarder kronor för perioden 2014–2025 och i beslutet har det skett vissa omprioriteringar i förhållande till Trafikverkets förslag.

3.4.4. Länsplaner för transportinfrastrukturen

Enligt förordning (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur ska det inom varje län upprättas en plan till ledning vid fördelning av medel för investeringar och förbättringsåtgärder. Om det bedöms ändamålsenligt, får en gemensam plan tas fram för två eller flera län. Det framgår dock inte hur en sådan flerlänsplan ska fastställas.

Förordningen anger vidare att länsplanen ska upprättas med hänsyn till de samlade transportbehoven inom en region. Det ansvariga planeringsorganet ska begära in förslag om vilka objekt som bör utföras i länet från regionala kollektivtrafikmyndigheter, kommuner, landstinget och andra berörda myndigheter. Innan planen fastställs ska yttranden inhämtas från dessa myndigheter och från Trafikverket och Försvarsmakten samt berörda organisationer.

Syftet med förordningen är att åstadkomma en bättre samordning av de olika trafikslagens investeringsplanering på regional nivå samt att åtgärder ska planeras och genomföras utifrån en helhetssyn på de samlade transportbehoven och utifrån effekterna på markanvändning och miljö (prop. 1996/97:53 s. 14 f.).

Liksom den nationella planen ska länsplanen avse tolv år. Planen ska bland annat omfatta

  • investeringar i statliga vägar som inte ingår i stamvägnätet,
  • åtgärder som kan beviljas för statlig medfinansiering,
  • åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt,
  • åtgärder som ger effektivare användning av befintlig infrastruktur, samt
  • åtgärder i andra, icke statligt finansierade anläggningar av betydelse för det regionala transportsystemet.

Enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan och lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsarbete i vissa län är det landstingen i Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Skåne, Hallands, Västra Götalands, Örebro, Gävleborgs och Jämtlands läns och Gotlands kommun samt samverkansorganen som upprättar och fastställer länsplanen för sitt län. Länsstyrelsen har motsvarande uppgift i Norrbottens, Västernorrlands, Västmanlands och Stockholms län.

Trafikverket ska lämna underlag till länsplanen. Underlaget ska avse gällande nationella planeringsförutsättningar och ange inriktningsmål inom respektive trafikslag samt vilka särskilda regionala aspekter som bör beaktas. Trafikverket ska därutöver lämna förslag till vilka regionala infrastrukturobjekt som bör genomföras och lämna en redovisning av objektens beräknade kostnader.

När länsplanerna för 2014–2025 skulle tas fram, uppdrog regeringen åt berörda aktörer att enligt regeringens direktiv analysera utvecklingen av efterfrågan på resor och transporter inom de olika trafikslagen (dnr N2012/6395/TE, N2012/6434/TE delvis). Utgångspunkter för analysen skulle bland annat vara

  • förändringar i samhället till exempel när det gäller handelsutbyte, lokalisering av företag, arbetsplatser och bostäder,
  • utbudspunkter för de tjänstenäringar som genererar persontransporter,
  • miljökrav,
  • behov av och tillgång till grönområden,
  • miljövänliga resealternativ,
  • utbud av service, omsorg och utbildning, samt
  • IT-lösningar för att minska resandet.

De regionala ekonomiska ramar som tilldelas länen ska användas för utveckling av länens transportinfrastruktur. Det förutsätts att länsplaneupprättarna i sina prioriteringar också utgår från ett länsöverskridande och nationellt perspektiv. Trafikverket föreslog i förslaget till nationell plan att länsplanerna skulle få sammanlagt

34,9 miljarder kronor för 2014–2025, vilket regeringen har fastställt.

Ansvaret för att genomföra länsplanerna ligger hos Trafikverket dels genom att utföra statliga investeringar, dels genom att lämna bidrag till kommuner och trafikhuvudmän. Beslut om mindre åtgärder fattas årligen av länsstyrelsen i samråd med Trafikverket. Trafikverket ska fortlöpande också underrätta det ansvariga planeringsorganet om de åtgärder i länsplanen som genomförs och årligen redovisa hur de fastställda länsplanerna genomförts till regeringen. Redovisningen ska enligt 14 § förordning (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur omfatta uppgifter om genomförda åtgärder, uppnådda effekter, hur de nationella inriktningsmålen har uppfyllts, kostnader och anslagsförbrukning.

Trafikverket har regeringens uppdrag att eftersträva att åtgärderna i nuvarande länsplaner ska vara genomförda senast vid utgången av 2025. För att genomföra åtgärderna, krävs i sin tur en rad beslut som sedan januari 2013 fattas i det nya planeringssystemet för transportinfrastruktur. Åtgärderna kräver även beslut enligt PBL och miljöbalken och enligt de olika sektorslagar för vilka skilda aktörer ska fatta olika beslut.

Efter att länsplanerna har lämnats in till regeringen, analyseras förslagen utifrån regeringens tidigare ställningstaganden och riksdagens behandling av propositioner samt andra relevanta planer inom Sverige och i andra länder. Planerna analyseras också utifrån kraven på uppfyllelse av transportpolitiska mål och samhällsekonomisk effektivitet samt den samlade effektbedömningen.

Regeringen fattar därefter beslut om vilka definitiva ramar som tilldelas respektive länsplan. Detta sker samtidigt som att innehållet i den nationella planen fastställs. Den som har upprättat en länsplan ska sedan fastställa planen senast två månader efter det att regeringen har fattat sitt beslut.

3.4.5. Transportinfrastrukturen tillsammans med annan planering

Den nationella planen och regionala planer för transportinfrastrukturen är viktiga sektorsprogram för samhällsplaneringen på regional nivå. I Boverkets rapport från en intervjuundersökning med kommunala översiktsplanerare och regionala företrädare med

ansvar för tillväxt- och strukturfrågor, tas frågan om planens betydelse för övrig planering på regional nivå upp.37

Många regionala företrädare upplever att det finns en naturlig koppling mellan arbetet med det regionala utvecklingsprogrammet (RUP) och arbetet med den regionala systemanalysen och länstransportplanen. Inom planeringen för transportinfrastruktur finns även ett utvecklat länsöverskridande samarbete. För många län utgör planeringen av transportinfrastrukturen en koppling från RUP till den fysiska planeringen.

Kopplingen mellan länets transportplan och det regionala utvecklingsprogrammet har varit tydligast när processerna ägt rum parallellt. Arbetsgrupperna har då kunnat utbyta idéer och tankar med varandra. De flesta län som redan hade antagit en RUP uppgav att man kunnat föra in prioriteringar i RUP direkt in i länstransportplanen. Län där den regionala systemanalysen och transportplanen redan var framtagna när RUP-processen påbörjades, fick i stället tillgång till ett viktigt underlag och inspiration för RUParbetet. Några län betraktade länstransportplanen som ett genomförandeprogram som utgår från RUP.

Enligt en senare rapport till regeringen framhåller Boverket att det generellt sett också förefaller lättare att koppla samman det regionala trafikplaneringsarbetet än det regionala tillväxtarbetet med de planeringsinsatser som försiggår på kommunal nivå.38

Det har sin grund i den omfattande och konkreta dialog som sker mellan regional och kommunal nivå utifrån den sektoriella tradition som den långsiktiga planeringen för transportinfrastruktur har utvecklat. Frågeställningarna är konkreta och inriktade på att stämma av att förslagen i den regionala planen och trafikinfrastrukturarbetet överensstämmer med vad som redovisas i kommunernas översiktsplaner avseende väg- och järnvägssatsningar. Samverkan sker regelbundet och är mestadels formaliserad i olika arbets- och referensgrupper. På så sätt finns det goda möjligheter till samordning mellan den regionala och lokala nivån.

En aktuell utredning inom transportsektorn med bäring på dagens samhällsplanering är Utredningen om järnvägens organi-

37 Boverket, Rumslig utvecklingsplanering – länken mellan regionalt tillväxtarbete och kommunal översiktsplanering, Rapport 2011:3 s. 52. 38 Boverket, Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översiktsplanering, Rapport 2014:15 Regeringsuppdrag, s. 44 f.

sation (N 2013:02). Regeringen beslutade den 8 maj 2013 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av järnvägens organisation i syfte att ta fram förslag till förbättringar som gör att järnvägssystemet på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem (Dir. 2013:46). Utredningen är uppdelad i två delar. I ett delbetänkande från november 2013 lämnades en nulägesbeskrivning av järnvägens organisation och ett antal rekommendationer. En rekommendation är att analysera utvecklingen av den stor-regionalt organiserade trafiken, med särskilt beaktande av effekter för resenärer och parallellt kommersiellt bedriven trafik. En annan rekommendation är att överväga hur sektorns aktörer kan utveckla formerna för samarbete, inklusive kommersiella relationer, i syfte att skapa förutsättningar för effektivisering av viktiga funktioner och processer samt för ett mer hållbart transportsystem (SOU 2013:83 s. 1722).

Utredningen rekommenderade även att det fortsatta arbetet bör innefatta överväganden om hur järnvägens behov av mark för terminaler och depåer ska säkerställas i samverkan med kommunerna i deras fysiska planering. Utredningen ser behov av att det sektorsansvariga planeringsorganet behöver samarbeta med kommunerna och deras fysiska planering av samhällenas utveckling i syfte att reservera mark som är effektivt från järnvägssynpunkt. I ett sektorsansvar bör också ingå att bevaka hur samverkan med de övriga trafikslagen kan effektiviseras genom samlokalisering av terminaler och terminalverksamhet (SOU 2013:83 s. 239 f.)

Rekommendationerna ligger till grund för det tilläggsdirektiv regeringen beslutade om i april 2014 (Dir. 2014:52).

3.4.6. Förhandling som medel inom transportinfrastrukturen

Utöver behovet av samordning har särskilda förhandlingar sedan lång tid tillbaka utgjort ett medel för att få till stånd överenskommelser kring infrastruktursatsningar. 1965 års förhandling resulterade i en uppgörelse som lade grunden för Stockholmsregionens kollektivtrafikorganisation och dess finansiering. En förhandling på 1980-talet ledde till en uppgörelse om spårutbyggnader i pendeltågssystemet för regionen. På 1990-talet fick dåvarande riksbankschefen Bengt Dennis i uppdrag att förbättra Stockholmsregionens

miljösituation, att öka tillgängligheten och skapa bättre förutsättningar för regionens utveckling. Direktiven var även samordnande med förhandlingar för Göteborgs stad och Malmö stad. Dennisförhandlingen omfattade till skillnad från tidigare förhandlingar såväl en längre tidsperiod som ett bredare arbetsområde.

År 2002 fick landshövdingen i Stockholms län Mats Hellström i uppdrag av regeringen att överlägga med kommunerna i länet och andra relevanta parter om möjliga åtgärder för att skapa förutsättningar för ökat bostadsbyggande i länet. En del i uppdraget var att tillsammans med kommunerna identifiera särskilda infrastrukturinvesteringar som planeringen av investeringar i vägar, järnvägar och kollektivtrafik och att samråda med Stockholmsberedningen om tidplan och prioriteringsordning för dessa. Landshövdingen disponerade också 1 miljard kronor för investeringsbidrag till nybyggnad av hyreslägenheter.

År 2006 utsåg regeringen det tidigare finansborgarrådet i Stockholms stad Carl Cederschiöld till förhandlingsperson för regionens infrastruktur. Uppdraget denna gång var att genomföra en förhandling i syfte att åstadkomma en samlad trafiklösning i syfte att skapa förutsättningar för en förbättrad miljö och tillväxt i landet och i Stockholmsregionen.

I februari 2013 beslutade regeringen att en särskild utredare skulle genomföra en förhandling om Stockholms läns infrastruktur i syfte att åstadkomma en utbyggnad av tunnelbanans blå linje i Stockholm och eventuellt nära anslutande åtgärder (Dir. 2013:22). Förhandlingen skulle också leda till ett ökat bostadsbyggande och därmed bidra till en fortsatt ekonomisk tillväxt. Förhandlingen, kallad 2013 års Stockholmsförhandling, har identifierat lösningar och ingått överenskommelser med berörda aktörer. Den har lett till avtal om fyra nya tunnelbanesträckningar och 78 000 nya bostäder i Stockholms län. Avtalet godkändes av regeringen den 3 april 2014 (delprojektavtal 2014-01-07 s. 7). 2013 års Stockholmsförhandling har skett utanför ordinarie planering, även om själva frågan om en utbyggd tunnelbana tidigare har funnits med i olika planeringsunderlag.

Mot bakgrund av Stockholmsförhandlingens metod och resultat tillsatte regeringen senare en särskild utredare, som ska fungera som förhandlingsperson och ta fram förslag även till principer för finansiering och förslag till en utbyggnadsstrategi för nya stambanor

för höghastighetståg mellan Stockholm och Göteborg/Malmö (Dir 2014:106). Förhandlingspersonen ska också genomföra förhandlingar med berörda aktörer om lösningar för spår och stationer där stambanorna angör till respektive stad.

Förhandlingspersonen ska ingå överenskommelser med berörda kommuner, landsting och andra aktörer i Stockholms län, Västra Götalands län samt Skåne län kring åtgärder som förbättrar tillgängligheten och kapaciteten i transportsystemet och leder till ett ökat bostadsbyggande i storstadsregionerna i dessa län. Dessutom ska förutsättningarna prövas för en fortsatt utbyggnad av järnvägen i norra Sverige med ett betydande inslag av medfinansiering från näringsliv, kommuner och regionala aktörer.

Sverigeförhandlingen ska i en delredovisning lämna författningsförslag som tydliggör hur markvärdesökning kan ligga till grund för kostnadsdelning i exploateringsavtal. Uppdraget ska slutredovisa senast den 31 december 2017.

3.5. Planering för kollektivtrafikförsörjning

Kollektivtrafiken avser de resor människor gör i sin vardag till och från arbetet, för att utnyttja olika serviceinrättningar eller av andra skäl. Kollektivtrafiken sker på en marknad där det finns en efterfrågan och ett utbud av trafiktjänster. Den lokala och regionala kollektivtrafiken svarar upp mot de behov som människor har dagligdags. Längre resor som exempelvis resor som görs i tjänsten eller på fritiden hanteras av en interregional kollektivtrafik. I och med en samhällsutveckling där arbetsmarknadsregionerna blivit färre och större, har högre krav ställts på den interregionala kollektivtrafiken. Fram till dess att den nya lagen för kollektivtrafik trädde i kraft 2012 hade den tidigare ordningen sitt ursprung i 1970-talets lagstiftning.

På 1970-talet infördes ett huvudmannaansvar för kollektivtrafiken med länet som geografiskt område Länet ansågs uppfylla kraven på att vara relevant utifrån såväl funktionalitet som administrativ synpunkt. I stället för att peka ut en aktör på länsnivå fick kommunerna och landstingen dela på ansvaret för kollektivtrafiken. På så sätt kunde man föra samman ett lokalt och regionalt

planeringsperspektiv för kollektivtrafiken och knyta ihop vissa kommunala åtaganden med länstrafiken.

Landstingen bidrog till att se till hela länets behov och även regionalt utjämna kommunernas kostnader för kollektivtrafiken. En annan fördel med ett delat huvudmannaskap var att förutsättningar skapades för ett nödvändigt ekonomiskt samband mellan standarden på trafiken och finansieringsansvaret (prop. 2009/2010:200 s. 25).

År 1998 infördes en ny lag. Bestämmelserna om organisationsformer förblev i stort sett oförändrade. Kravet på en ansvarig länsaktör för en årlig trafikförsörjningsplan låg också kvar. Under 1980-talet hade ansvaret för kollektivtrafiken breddats med att även omfatta trafik utmed länsjärnvägarna. I den nya lagen förstärktes samarbetet mellan länstrafikansvariga och de som levererade kollektivtrafiken, de s.k. trafikhuvudmännen. Nya villkor hade införts för att öka konkurrensen mellan kollektivtrafikföretagen genom att trafikeringsrätten för linjetrafik inom länet hade getts till huvudmännen. Innan ändringen var huvudmännen hänvisade till avtalsförhandlingar med det kollektivtrafikföretag som hade linjetrafiktillstånd för respektive linje.

Trafikhuvudmännen hade två roller. De beslutade om trafikförsörjningsplanen och i den rollen tog de ställning till önskat utbud, kvalitet och pris. Den andra rollen bestod i att ingå avtal om transporter för kollektivtrafiktjänster. Vissa trafikhuvudmän ägde regionala kollektivtrafikanläggningar. Innan dagens lagstiftning infördes, var trafikhuvudmannen organiserad i aktiebolagsform i 17 län, trots grundregeln att de länstrafikansvarigas uppgifter skulle tas som hand av ett gemensamt regionalt organ och att detta skulle vara ett kommunalförbund.

3.5.1. Ny kollektivtrafiklag från 2012

Flera faktorer låg bakom behovet av en ny kollektivtrafiklag. En ny EU-förordning om kollektivtrafik på järnväg och väg trädde i kraft i december 2009, som krävde ett annat system för huvudmanakapet och för att utföra kollektivtrafiken.39 De nya transportpolitiska

39 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg.

målens genomslag i kollektivtrafiken behövde stärkas och lagstiftningen behövde moderniseras. Kollektivtrafikmarknadens karaktär och det arbete som bedrevs inom branschens partnersamverkan för en fördubbling av kollektivtrafiken låg också till grund för den nya lagstiftningen.

EU:s kollektivtrafikförordning innehåller bestämmelser för hur utpekade myndigheter kan agera för att se till att det tillhandahålls kollektivtrafiktjänster av allmänt intresse. För att skapa en ökad öppenhet och insyn kring kollektivtrafikens genomförande ska avtal numera tecknas mellan ansvarig myndighet och det företag som mot ersättning trafikerar kollektivtrafiklinje som bedöms vara av allmänt intresse. EU-förordningen gör ingen skillnad om avtalet tecknas med ett företag eller en offentlig aktör (ett internt bolag) som tillhandahåller kollektivtrafiktjänster. Däremot kan inte ett offentligt organ konkurrera med privata företag utanför sitt geografiska område.

Regeringen anger i propositionen till en ny kollektivtrafiklag att kollektivtrafiken på flera sätt utgör ett betydelsefullt medel för att uppfylla de transportpolitiska målen och en långsiktigt hållbar tillväxt i hela landet. Den 1 januari 2012 trädde lagen (2010:1065) om kollektivtrafik i kraft (prop. 2009/10:200).

Den nya kollektivtrafiklagen har flera syften. Ett är att skapa förutsättningar för kommersiell trafik. Kopplingen mellan kollektivtrafikplaneringen och andra samhällsområden ska också öka. Gentemot resenären syftar lagen till att skapa förutsättningar för en mer dynamisk marknad, ökat kundfokus och större valfrihet för resenären genom fler resealternativ. Ett ytterligare syfte är en tydligare rollfördelning mellan politik och verksamhet.

Kollektivtrafiken utförs ofta av privata aktörer och utgör en omfattande näringsverksamhet. Kollektivtrafiklagen innebär att trafikföretag fritt och inom alla geografiska marknader får etablera kommersiell kollektivtrafik. Eftersom det finns stora skillnader runt om i landet för förutsättningarna att bedriva kollektivtrafik, ger lagen de regionala myndigheterna rätten att besluta om hur det offentliga åtagandet ska se ut för kollektivtrafiken i länet.

Genom att organisera kollektivtrafiken i politiska organ kan samverkan med andra strategiska utvecklingsbeslut öka, exempelvis med kommunernas bebyggelseplanering, regional utveckling, miljö-

förbättrande åtgärder, åtgärder som minskar utanförskap och transportinfrastrukturinvesteringar (prop. 2009/10:200 s. 75).

I och med den nya lagen avskaffades begreppet trafikhuvudman och varje län ska numera ha regionala kollektivtrafikmyndigheter. Det är fortsatt landstingen och kommunerna i länet som har ett gemensamt ansvar för den regionala kollektivtrafiken. De får komma överens om att antingen landstinget eller kommunerna ska vara den regionala kollektivtrafikmyndigheten. För Stockholms län är det landstinget som ensamt har ansvar för den regionala kollektivtrafiken, om inte landstinget och länets kommuner kommer överens om att dela ansvaret. I Gotlands län är det Gotlands kommun som har ansvaret.

Kollektivtrafiklagen säger att den regionala kollektivtrafikmyndigheten i de län där det råder ett gemensamt ansvar ska organiseras som ett kommunalförbund. Detsamma gäller i de län där kommunerna ensamma bär ansvaret för den regionala kollektivtrafiken. De ansvariga kan även komma överens om att organisera den regionala myndigheten som en gemensam nämnd i stället för som ett kommunalförbund. Enligt tidigare lagstiftning kunde landsting och kommuner bilda aktiebolag för att bedriva kollektivtrafik. Den möjligheten finns inte längre utan beslut om den regionala kollektivtrafiken ska nu fattas i förvaltningsform.

Riksdagens trafikutskott ansåg vid behandlingen av förslaget till ny kollektivtrafiklag att det innebar en modernisering av lagstiftningen och anpassning till EU:s nya regelverk på området. Utskottet ansåg vidare att lagen skulle ge de regionala kollektivtrafikmyndigheterna bättre förutsättningar att sätta resenärernas behov i centrum när kollektivtrafiktjänster utformas (bet. 2009/10:TU21).

3.5.2. Olika organisationsformer i landet

Kollektivtrafiken omfattar många olika aktörer. Kommuner och landsting är ansvariga för den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Operatörerna kör tåg, bussar, flyg, taxi och båttrafik. Trafikverket äger och förvaltar vägar och järnvägar. Trafikverket har sedan lagen om kollektivtrafik trädde i kraft uppdraget att verka för kollektivtrafikens utveckling. I statens ansvarsområde ingår flera delar, bland annat att tillhandahålla övergripande transportinfra-

struktur, att utveckla och samordna den interregionala kollektiva persontrafiken, att hantera statlig medfinansiering till regionala kollektivtrafikanläggningar samt att hantera anslaget för trafikavtal som syftar till att skapa en bättre interregional tillgänglighet än vad som åstadkoms av kommersiellt lönsam kollektivtrafik. Transportstyrelsen har ett tillsynsansvar enligt förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik.

Lagen ger landstinget och länets kommuner en viss frihet att besluta om organisationsform för den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Därför finns det i dag tre olika sätt som ansvariga har valt att organisera sig på. I tre län är kollektivtrafikmyndigheten organiserad som ett kommunalförbund (Norrbottens, Västernorrlands och Södermanlands län). I 13 län är landstinget kollektivtrafikmyndighet (Stockholms, Uppsala, Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Skåne, Hallands, Västra Götalands, Örebro, Västmanlands, Gävleborgs och Jämtlands län) och i fyra län är det samverkansorganet som är utsedd till regional kollektivtrafikmyndighet (Blekinge, Dalarnas, Värmlands och Västerbottens län). I Gotlands län är kommunen kollektivtrafikmyndighet.

3.5.3. De regionala trafikförsörjningsprogrammen

Kollektivtrafiklagen anger att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna regelbundet ska fastställa mål i ett trafikförsörjningsprogram för den regionala kollektivtrafiken och att programmet vid behov ska uppdateras.

När programmen tas fram, ska regionala kollektivtrafikmyndigheter i angränsade län involveras genom samråd. Likaså ska samråd hållas med andra berörda myndigheter, organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer. I de län där landstinget är ensam kollektivtrafikmyndighet ska samråd även ske med kommunerna.

Trafikförsörjningsprogrammen ska innehålla följande uppgifter.

  • Behovet av regional kollektivtrafik i länet samt mål för kollektivtrafikförsörjningen,
  • Alla former av regional kollektivtrafik i länet, både trafik som bedöms kunna utföras på kommersiell grund och trafik som

myndigheten avser att ombesörja på grundval av allmän trafikplikt,

  • Åtgärder för att skydda miljön,
  • Tidsbestämda mål och åtgärder för anpassning av kollektivtrafiken med hänsyn till behoven hos personer med funktionsnedsättning,
  • De bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer, samt
  • Omfattningen av trafik enligt lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst och grunderna för prissättningen för resor med sådan trafik, i den mån uppgifter enligt dessa lagar har överlåtits till den regionala kollektivtrafikmyndigheten.

Enligt regeringen bör programmen kunna användas såväl i samband med fysisk och annan samhällsplanering som vid planering av infrastruktur på lokal, regional och nationell nivå. En effektiv samordning mellan myndigheter med ansvar för fysisk planering och den regionala kollektivtrafikmyndigheten bedöms vara nödvändig. Detta för att redan från första början i planering och projektering kunna skapa goda möjligheter för en attraktiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik (prop. 2009/2010:200 s. 48).

I en utvärdering av trafikförsörjningsprogrammen genomförd på uppdrag av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) framgår att det finns stora skillnader mellan programmen. Både form och omfattning samt innehåll och tidsperspektiv varierar kraftigt.40 De tidsmässiga förutsättningarna för programarbetet har inneburit en förhållandevis kort tid för programarbete, samråd, remiss och fastställande. Sammantaget har detta medfört att förutsättningarna för programarbetet inte har varit de bästa. En slutsats som dras i utvärderingen är att programmen bör utvecklas med ett tydligare politiskt perspektiv med en strategisk inriktning, vilket skulle förbättra förutsättningarna i samband med planering av transportinfrastruktur och annan samhällsplanering.

40 Sveriges Kommuner och Landsting. Regionala trafikförsörjningsprogram- utvärdering 2012, 2013-01-29.

Det är framför allt fem områden där programmen kan utvecklas. För det första bör trafikförsörjningsprogrammen bli mer strategiska dokument. Planeringsprocessen bör få ett ökat fokus så att programmen är väl förankrade. En större grad av samråd skulle därmed behövas. Utvärderingen rekommenderar att inför kommande program bör dialogen med operatörerna generellt fördjupas när det gäller den kommersiella trafikens möjligheter. Slutligen föreslås att uppföljningssystemen förbättras kring såväl den ekonomiska styrningen som bedömningar av vilken samhällsekonomisk nytta insatserna ger.

3.5.4. Nationellt handlingsprogram för kollektivtrafiken

År 2006 fick dåvarande Vägverket och Banverket i uppdrag att ta fram ett nationellt handlingsprogram för kollektivtrafiken. Ett år senare presenterades programmet KOLL framåt, där följande åtgärder prioriterades. 41

  • Samordning av system för information, bokning och biljetthantering,
  • Attraktiva, tillgängliga och effektiva bytespunkter,
  • Kraftsamling för en användbar kollektivtrafik för personer med funktionsnedsättningar,
  • Kvalitet i kollektivtrafiken, samt
  • Kollektivtrafik i gles- och landsbygd.

Trafikverket använder sig av det nationella programmet för kollektivtrafik när den nationella planen för transportinfrastruktur utarbetas. I den nationella planen görs flera kopplingar till kollektivtrafiken och trafikförsörjningsprogrammen, både utifrån strategiska beröringspunkter men också i konkreta åtgärdsfall.

41 Vägverket, Banverket, KOLL framåt. Nationellt handlingsprogram för kollektivtrafikens långsiktiga utveckling, Huvudrapport 2007-12-21, VV publikation 2008:33.

3.6. Regionalt tillväxtarbete

Den nationella politiken för att skapa utveckling i alla delar av landet har bedrivits under olika benämningar, som regionalpolitik och regional utvecklingspolitik. Under 2000-talet har en successiv anpassning skett till EU:s sammanhållningspolitik bland annat i syfte att Sverige ska kunna tillgodogöra sig ekonomiska resurser från EU:s strukturfonder.

3.6.1. Vad är regional tillväxtpolitik?

Historiskt har den regionala tillväxtpolitikens fokus skiftat. Ursprungligen var den ett svar på de problem som uppstod med en utflyttning från Norrlands inland. Genom en aktiv lokaliseringspolitik ville regeringen från mitten av 1960-talet öka industrisysselsättningen i områden med en nedåtgående utvecklingstrend genom omlokaliseringar av produktionen inom landet. Först på 1990-talet kom politiken att omfatta hela landet. Innehållet i politiken gick från att vara riktad mot stödområden till att vara en aktiv tillväxtpolitik med syfte att bidra till den totala nationella tillväxten. Med medlemskapet i EU följde EU:s sammanhållningspolitik och Sverige fick tillgång till de regionala strukturfonderna. Sammanhållningspolitiken innebar även ett visst arbetssätt med bland annat mål och program som planeringsinstrument.

Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft (prop. 2007/08:1 Utgiftsområde 19 s. 11). Regionala hänsyn och tvärsektoriell styrning av resurser inom i princip samtliga utgifts- och politikområden är enligt regeringen av särskild betydelse för måluppfyllelsen. Detta som en följd av att den regionala tillväxtpolitiken omfattar betydligt fler åtgärder än de som finansieras inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt.

Utgiftsområde 19 omfattar i statsbudgeten för 2015 cirka 2,7 miljarder kronor. Anslagen inom utgiftsområdet används till regionala tillväxtåtgärder, transportbidrag samt för utbetalningar av medel från Europeiska regionala utvecklingsfonden för strukturfondsperioden 2007–2013 respektive för perioden 2014–2020. Medlen för tillväxtåtgärder fördelas årligen till länen utifrån vissa strukturella kriterier. Inom länen fördelar regeringen därefter de

länsvisa medlen mellan länsstyrelserna och den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret. Fördelningen inom länen varierar mellan länen av historiska skäl och med hänsyn till vissa åtaganden som tidigare gjorts.

För att beskriva den regionala tillväxtpolitiken används ibland begrepp som den ”lilla” och den ”stora” politiken. Den första avser de åtgärder och program som genomförs inom det regionala utvecklings- och tillväxtarbetet. Den ”stora” politiken för att skapa utveckling i hela landet kan däremot ses som effekten av olika sektorspolitiska och övergripande statliga insatser.

3.6.2. Sveriges partnerskapsöverenskommelse

Sammanhållningspolitiken är EU:s politik för regional tillväxt och sysselsättning. Dess mål är att bidra till ekonomisk, social och territoriell sammanhållning inom EU. Under programperioden 2014– 2020 är det EU:s gemensamma tillväxt- och sysselsättningsstrategi – Europa 2020-strategin – som är vägledande. Strategin bygger på följande tre prioriteringar, som är tänkta att förstärka varandra.

  • Smart tillväxt – Utveckla en ekonomi baserad på kunskap och innovation.
  • Hållbar tillväxt – Främja en resurseffektivare, grönare och konkurrenskraftigare ekonomi.
  • Tillväxt för alla – Stimulera en ekonomi med hög sysselsättning och med social och territoriell sammanhållning.

Utgångspunkten för regionalfondens insatser i Sverige är att nationella och regionala insatser koncentreras till ett begränsat antal prioriteringar. Dessa ska komplettera varandra, skapa mervärden inom den regionala tillväxtpolitiken och verka för strukturförändrande insatser inom de prioriterade områdena. Prioriteringarna är innovation, företagande och entreprenörskap, attraktiva miljöer, kompetensförsörjning samt internationellt och gränsöverskridande samarbete (prop. 2014/2015:1 Utgiftsområde 19 Regional tillväxt).

Som ett led i arbetet med Europa 2020 har Europeiska rådet och Europaparlamentet beslutat om ett gemensamt strategiskt ramverk

för de så kallade Europeiska struktur- och investeringsfonderna, eller ESI-fonderna. Dessa är regionalfonden, socialfonden, landsbygdsfonden och havs- och fiskerifonden. Det innebär bland annat att en så kallad partnerskapsöverenskommelse mellan medlemsländerna och EU-kommissionen tas fram.

Partnerskapsöverenskommelsen är ett strategiskt dokument som syftar till att effektivisera genomförandet av programmen för ESI-fonderna. Ett annat viktigt syfte är att förbättra måluppfyllelsen för Europa 2020.

Partnerskapsöverenskommelsen beskriver i Sveriges fall hur regeringen planerar att använda EU-medel inom ESI-fonderna under programperioden 2014–2020. Sammantaget handlar det om cirka 67 miljarder kronor för satsningar som bidrar till att Europa 2020-målen nås och att EU:s och Sveriges konkurrenskraft stärks. Av dessa medel avser 16 miljarder kronor regionalfondsprogrammen. I partnerskapsöverenskommelsen föreslår regeringen att medel från alla fyra ESI-fonder, däribland regionalfonden, ska finnas tillgängliga för arbete på lokal nivå inom ramen för lokalt ledd utveckling (LLU).42

Sverige har tre prioriteringar när ESI-fonderna ska användas.

  • Främja konkurrenskraft, kunskap och innovation,
  • Hållbart och effektivt utnyttjande av resurser för en hållbar tillväxt, samt
  • Öka sysselsättningen, främja anställbarhet och förbättra tillgängligheten till arbetsmarknaden.

Bland andra ansvariga myndigheter har Tillväxtverket fått regeringens uppdrag att fördjupa sitt samarbete kring fondgemensamma frågor i syfte att effektivisera genomförandet och förenkla för projektägarna. Inom ramen för uppdraget ska berörda myndigheter också inrätta former för samverkan med andra myndigheter och berörda aktörer. Nätverket kommer att vara en del i att säkerställa ett effektivt och samordnat programgenomförande.

42 Näringsdepartementet, Arbetsmarknadsdepartementet, Lantbruksdepartementet, Partnerskapsöverenskommelsen - Sveriges prioriteringar inom ramen för de Europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI) för programperioden 2014-2020. 2014-10-29.

3.6.3. Regelverk och instrument för regional tillväxtpolitik

Den regionala tillväxtpolitiken genomförs bland annat genom det regionala tillväxtarbetet. Regionalt tillväxtarbete avser insatser för att skapa hållbar regional tillväxt och utveckling. Arbetet syftar till att uppfylla den regionala tillväxtpolitikens mål och främja en hållbar regional tillväxt.

I lagen om (2002:34) om samverkansorgan i länen och lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län finns bestämmelser om regionalt tillväxtarbete och om länsplaner för regional transportinfrastruktur. Lagarna anger vilka uppgifter som ingår i det regionala utvecklingsansvaret och gäller för de län där ett politiskt organ har tagit över ansvaret för det regionala tillväxtarbetet från staten. Ansvaret låg tidigare på länsstyrelsen i samtliga län.

Utöver de nämnda lagarna regleras det regionala tillväxtarbetet av förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete, förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken samt ett antal förordningar om regionala företagsstöd.

Det regionala tillväxtarbetet utförs av flera olika aktörer som myndigheter, kommuner eller intresseföreningar och omfattar därmed flera uppgifter. En uppgift att utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling och samordna genomförandet av strategin. När strategin ska utarbetas och genomföras, ska samråd och samverkan ske med kommuner och landsting. Samråd och samverkan bör även ske med näringsliv och organisationer.

De regionala utvecklingsprogrammen ska vara den samlade strategin för ett eller flera läns regionala tillväxtarbete. Utvecklingsprogrammet binder samman planeringsprocesser av betydelse för en hållbar regional utveckling och underlättar samverkan mellan länen. Programmet ska enligt förordningen om regionalt tillväxtarbete ligga till grund för regionala strukturfondsprogram, territoriella program, regionala tillväxtprogram samt andra relevanta regionala program och insatser.

För ansvarig aktör ingår även att besluta om användningen av vissa statliga medel för regionala åtgärder och insatser. En ytterligare uppgift enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar och lagen om samverkansorgan är att följa upp, låta utvärdera och till

regeringen årligen rapportera resultaten av det regionala tillväxtarbetet.

Regeringen beslutade i maj 2014 om den nya nationella strategin för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2014–2020 (dnr N2014/2502/RT). Strategin ska vara vägledande för arbetet med frågan. Strategin ska även bidra till att uppnå den regionala tillväxtpolitikens mål om utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft. Strategin innehåller regeringens prioriteringar för det regionala tillväxtarbetet. Prioriteringarna ska vara vägledande i utveckling och genomförande av regionala utvecklingsstrategier samt andra strategier och program inom det regionala tillväxtarbetet. De ska även ligga till grund för de nationella myndigheternas medverkan i arbetet. Prioriteringarna är innovation, företagande och entreprenörskap, attraktiva miljöer, kompetensförsörjning samt internationellt och gränsöverskridande samarbete.43

Regeringen gav även i maj 2014 tretton myndigheter, däribland Boverket, Naturvårdsverket, Statens energimyndighet och Trafikverket, i uppdrag att ta fram långsiktiga strategier som ska vägleda och utveckla respektive myndighets medverkan i det regionala tillväxtarbetet och i EU:s sammanhållningspolitik under perioden 2014–2020. Syftet är att skapa bättre förutsättningar för myndigheternas medverkan bland annat genom bättre samverkan mellan myndigheter och aktörer med regionalt utvecklingsansvar.

3.6.4. Vilka är de ansvariga aktörerna?

Det regionala utvecklingsansvaret är fördelat på olika sätt mellan länen. Ansvaret låg ursprungligen hos länsstyrelsen i samtliga län. I Stockholms, Västmanlands, Västernorrlands och Norrbottens län har länsstyrelsen kvar det regionala utvecklingsansvaret. Enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län har landstingen i Skåne, Hallands och Västra Götalands län sedan 2011 det regionala utvecklingsansvaret i respektive län. Både Skåne och Västra Götalands län omfattades innan 2011 av en försöksverksamhet med

43 Näringsdepartementet, En nationell strategi för regional tillväxt och attraktionskraft 2014– 2020, Bilaga till beslut I 10 vid regeringssammanträde den 28 maj 2014.

ändrad ansvarsfördelning som inleddes 1997. Hallands län hade fram till 2011 ett samverkansorgan. I Gotlands län har Gotlands kommun ansvaret enligt samma lag, eftersom den är en landstingsfri kommun. Gotlands och Kalmar län ingick till en början i försöksverksamheten med ändrad ansvarsfördelning men omfattades från 2003 av lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen.

Efter ett riksdagsbeslut under 2014 omfattas även landstingen i Jönköpings, Gävleborgs och Örebro län samt landstingen i Jämtlands, Östergötlands och Kronobergs län sedan den 1 januari 2015 av lagen om regionalt utvecklingsansvar (prop. 2013/14:46, bet. 2013/14:KU30, rskr. 2013/14:158 samt prop. 2013/14:122, bet. 2013/14:KU37, rskr. 2013/14:260).

I Uppsala, Södermanlands, Kalmar, Blekinge, Värmlands, Dalarnas och Västerbottens län har samverkansorgan tills vidare kvar det regionala utvecklingsansvaret. Med samverkansorgan avses en kommunalt beslutande församling inom ett län med särskild uppgift att svara för regionala utvecklingsfrågor i länet. Sedan 2003 har kommuner och landsting i ett län möjlighet att bilda samverkansorgan enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen. Utöver de uppgifter som utvecklingsansvaret för med sig kan samverkansorganets medlemmar välja att ge organet kommunala uppgifter.

Kommunerna tar det kommunala ansvaret utifrån skilda förutsättningar när det gäller var i landet kommunen ligger och hur stor befolkning den har. Samma sak gäller för de aktörer som har det regionala utvecklingsansvaret. Landstinget i Västra Götalands län och landstinget i Skåne län har andra förutsättningar att bedriva ett regionalt arbete än exempelvis Regionförbundet i Kalmar län eller Regionförbundet i Västerbotten län, oavsett inom vilket område arbetet gäller. Förutsättningarna följer länets storlek, men också hur kommunerna och landstinget i länet har valt att organisera sig, vilket påverkar möjligheterna vad gäller kompetens och resurser på regional nivå. Problematiken kring behovet av resurser och kompetens delar den regionala nivån med den kommunala.

3.6.5. Statliga myndigheters medverkan

Enligt förordningen om regionalt tillväxtarbete ska statliga myndigheter inom sina verksamhetsområden verka för att målet för den regionala tillväxtpolitiken uppnås. I myndigheternas verksamhetsplanering ska de insatser framgå som bidrar till att uppnå målen i de regionala utvecklingsprogrammen och hur det regionala tillväxtarbetet i övrigt beaktas. De myndigheter som har en regional närvaro och uppgift ska känna till den regionala utvecklingsstrategins mål för länets utveckling.

Några myndigheter har en mer framträdande roll i det regionala tillväxtarbetet än andra. I budgetpropositionen för 2015 redovisar regeringen de myndigheter som främst bedöms ha ett ansvar och uppgifter inom den regionala tillväxtpolitiken. Tillväxtverket är en av dessa och verket har såväl en utvecklande som samordnande roll i den regionala tillväxtpolitikens genomförande. Myndigheten ska enligt sin instruktion verka för att regeringens mål för den regionala tillväxtpolitiken respektive näringspolitiken uppnås. Verket har vidare uppgifter inom de regionala företagsstöden och de ska delta i, samordna och följa upp strategier och program inom det regionala tillväxtarbetet. Tillväxtverkets roll är också att bland annat främja samarbete, samordning och erfarenhetsutbyte mellan myndigheter och regionala aktörer och sinsemellan de regionala aktörerna.

Några andra myndigheter som lyfts fram är Verket för innovationssystem (Vinnova), Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys), Statens energimyndighet (Energimyndigheten), Trafikverket, Trafikanalys, Transportstyrelsen, Statens jordbruksverk, Skogsstyrelsen, Havs- och vattenmyndigheten, Riksantikvarieämbetet, Naturvårdsverket och Boverket.

Som nämnts tidigare har länsstyrelserna i Stockholms, Västmanlands, Västernorrlands och Norrbottens län samma ansvar och uppgifter som samverkansorgan, berörda landsting och Gotlands kommun. Därutöver har länsstyrelsen i samtliga län enligt förordningen om regionalt tillväxtarbete ansvaret för att bland annat följa upp hur andra statliga myndigheter tillämpar det regionala utvecklingsprogrammet och samordna andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet. Då det behövs, ska länsstyrelsen också informera den aktör som har det regionala utvecklings-

ansvaret om statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet.

3.6.6. De regionala utvecklingsstrategierna

De regionala utvecklingsprogrammen eller -strategierna (RUP/RUS) utgör kärnan i det regionala tillväxtarbetet. Förordningen om regionalt tillväxtarbete reglerar vad strategierna ska innehålla. Den nationella strategin för regional tillväxt och attraktionskraft 2014– 2020 är vägledande och anger därigenom inriktningen för de regionala strategierna. Såväl den nationella strategin som förordningen ger relativ stor frihet för aktörer med det regionala utvecklingsansvaret att formulera sin strategi utifrån sitt läns förutsättningar tillsammans med andra länsaktörer. Detta är en medveten delegering från regeringen med hänsyn till bland annat vikten av ett regionalt ledarskap och att kunskapen om vad som främjar tillväxten regionalt finns lokalt och regionalt. Det finns inga bestämmelser om vilken tidperiod strategierna ska ha.

Förordningen om regionalt tillväxtarbete anger ett antal krav för de regionala utvecklingsstrategierna. Enligt förordningen ska de utgöra en samlad strategi för ett eller flera läns regionala tillväxtarbete. I det ingår att strategierna ska ligga till grund för bland annat de regionala strukturfondsprogrammen och andra länsplaner och program. De ska därigenom binda samman de olika planeringsprocesser som har betydelse för en hållbar regional utveckling och underlätta samverkan mellan länen. Strategin ska ligga till grund för samverkan mellan kommuner, landsting, statliga myndigheter, näringsliv och organisationer.

De regionala strategierna ska upprättas utifrån en analys av de särskilda utvecklingsförutsättningarna i länen. Förordningen fastställer att det i strategin ska anges mål, inriktningar och prioriteringar i arbetet. Strategin ska även innehålla en plan för uppföljning och utvärdering. Ansvarig för strategin ska löpande följa upp den och se till att den utvärderas på ett ändamålsenligt sätt.

Strategin ska tas fram i samråd såväl med kommuner och landsting som med näringsliv och andra organisationer. Strategin ska ges in till regeringen när den har fastställts eller ändrats.

3.6.7. De regionala strategierna och översiktsplanering

På samma sätt som de kommunala översiktsplanerna uppvisar brister i förhållande till de regionala utvecklingsstrategierna, har de senare också svagheter i såväl form som process för att på ett bra sätt kunna samspela med den kommunala översiktsplaneringen (jfr avsnitt 3.2.6). De regionala tillväxtstrategierna är i huvudsak inriktade på ekonomiska utvecklings- och tillväxtfrågor. Målformuleringarna och de övergripande riktlinjerna är många gånger vaga och allmänt hållna och anses därför sakna relevans för kommunernas planeringsarbete. Otydligheten medför problem att nå ut till berörda aktörer. Det råder osäkerhet i kommunerna om vad den regionala strategin innehåller, vilka områden som täcks och vilka åtgärder som föreslås.44

Det hänger samman med att arbetet med översiktsplaner och utvecklingsstrategier drivs av skilda professioner, som talar olika språk och saknar nödvändig kännedom och kunskap om varandras planeringsprocesser och målen för respektive verksamhet. Detta får till följd att de regionala och lokala utvecklingsperspektiven får svårt att mötas och samspela. Därmed kan inte heller RUS fungera som stöd och vägledning för kommunernas översiktsplanering.45

Ett annat problem är att ansvariga aktörer för de regionala utvecklingsstrategierna sällan själva har makt över de åtgärder de vill få genomförda. Det är flera aktörer som måste fatta nödvändiga beslut och stå för genomförandet. Det blir därmed viktigt att lyfta upp frågor kring hur aktörerna ser på varandras roller och planeringsarbete.

Boverket konstaterar i sina rapporter att det finns ett ökande intresse från regionalt tillväxtansvariga att ta sig an frågan om att utveckla ett regionalt rumsligt perspektiv i RUS. Från många håll uttrycks en förhoppning om att det ska bli möjligt att stärka sambandet och utveckla samordningen mellan det regionala tillväxtarbetet och den kommunala fysiska planeringen genom att utarbeta en gemensam bild, ett rumsligt regionalt perspektiv. Tanken är att det utifrån en gemensam strukturbild ska bli lättare att klara ut vad

44 Boverket, Rumslig utvecklingsplanering – Länken mellan regionalt tillväxtarbete och kommunal översiktsplanering, Rapport 2011:3 s. 53 f. 45 Boverket, Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översiktsplanering, Rapport 2014:15 Regeringsuppdrag s. 36 f.

som ska uppnås och hur det ska göras, dvs. att utveckla en gemensam strategi för arbetet. Utmaningen blir då att finna lämpliga geografiska avgränsningar och att ta reda på förutsättningarna för regionens utvecklingskraft.

Arbetet med strukturbilder kan utgöra en viktig del i arbetet med att tillhandahålla en omvärldsanalys och att kommunicera kunskapsunderlag, målbilder och visioner för regionens utveckling. Strukturbilder blir ett medel för att påvisa väsentliga strukturella förhållanden och samband. De blir också ett medel för att konkret kunna förmedla regionala målbilder och perspektiv med utgångspunkt från geografiska förutsättningar. Det gör dem användbara för den kommunala översiktsplaneringen. På så sätt kan de tydligare belysa mellankommunala och mellanregionala relationer och bidra till att stärka dialogen mellan de regionalt tillväxtansvariga och kommunerna på ett sätt som är anpassat till aktörernas intresse av och förutsättningar för att medverka.

De län som intresserat sig för att utveckla en rumslig dimension i RUS begränsar dock enligt Boverket oftast sitt perspektiv till regionens administrativa gränser. Det kan vara viktigt att även beakta funktionella samband med grannregioner, när de påbörjar ett arbete med olika regionala rumsliga planeringsunderlag.

För att systematiskt kunna utveckla samspelet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas fysiska översiktsplanering måste regionala aktörer ha både materiella och ekonomiska resurser. I det här avseendet finns det stora skillnader mellan aktörerna. Många av de regionalt tillväxtansvariga organen är små och har begränsade resurser att systematiskt bedriva ett regionalt tillväxtarbete med ett tydligt rumsligt perspektiv. Många av de remissinstanser som har lämnat synpunkter på Boverkets sammanställningar och analyser efterlyser därför någon form av nationellt stöd till planeringsinsatser för att kunna bygga upp den nödvändiga regionala kapaciteten och kompetensen på området.

Om den regionala utvecklingsstrategin bättre ska uttrycka ett regionalt rumsligt perspektiv och därmed bidra till att skapa en brygga över till kommunens översiktsplanering, krävs det en fysisk planeringskompetens hos det regionalt tillväxtansvariga organet.

För att kunna föra en effektiv och målinriktad dialog med kommunerna om regionala frågeställningar behövs också ett tillförlitligt statistiskt och kartografiskt planerings- och kunskapsunderlag. Just

statistik och regionaliserade data är efterfrågade på den regionala nivån.46

Genom att bygga upp en regional kompetens som kan serva kommunerna med nationellt och regionalt planerings- och kunskapsunderlag, underlättas enligt Boverkets analys arbetet för de enskilda kommunerna att bedriva sin översiktsplanering. I stället för att varje kommun själv ska skaffa sig en regional omvärldskunskap och ett regionalt planeringsunderlag från olika håll, ska de kunna repliera på ett gemensamt underlag som de får från ett håll. Både kommunal och regional nivå efterfrågar analys- och planeringsstöd, liksom stöd i form av arenor för samverkan och särskilda satsningar för metodutveckling och kunskapsspridning.

Även Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) för i en rapport fram liknande synpunkter som Boverket när det gäller utvecklingsbehovet för ökad samverkan mellan de regionala utvecklingsprogrammen och kommunernas översiktsplaner.47 Myndigheten anser att det finns ett behov av att öka samordningen mellan lokala och regionala tillväxtfrågor och fysisk planering liksom att stärka samarbetet mellan den kommunala och den regionala nivån.

Ett nödvändigt steg är att utveckla ett system som möjliggör planering som bättre speglar funktionella regioner. För att utveckla ett sådant system bedömer Tillväxtanalys att det behöver ske förbättringar på olika nivåer.48

  • På den kommunala nivån finns ett behov av ökad integrering av tillväxt-/utvecklingsarbetet och den fysiska planeringen.
  • På den mellankommunala nivån finns ett behov av att ytterligare stärka mellankommunala perspektiv i den fysiska planeringen.
  • På den regionala nivån finns ett behov av att hitta verktyg för att arbeta mer med rumsliga överväganden som en del i RUP.
  • Det finns ett behov av att utveckla sambanden mellan nivåerna. Det behövs en arena där nationella, regionala och kommunala

46 Tillväxtverket, Med örat mot marken – Om myndigheternas medverkan i det regionala tillväxtarbetet, Rapport 0160 Rev A 2013. 47 Tillväxtanalys, Kommunal översiktsplanering och regionala utvecklingsprogram, Rapport 2013:01. 48 Ibid s. 7 f.

tillväxtfrågor kan behandlas. Det behövs också utvecklade processer för hur frågorna bäst kan behandlas.

Ett annat sätt att uttrycka utvecklingsbehoven är enligt Tillväxtanalys att säga att det finns ett behov av att balansera de kommunala och regionala aktörernas styrkeområden. De regionala aktörerna har en tydlig roll och kompetens avseende regionalekonomiska frågor. Däremot har regionerna en svagare roll och svagare kompetens när det gäller fysisk planering. De kommunala aktörerna har en central roll avseende den fysiska planeringen. Däremot är rollen avseende tillväxtfrågor inte lika framträdande. Detta skulle tala för att aktörernas roller och kompetens skulle behöva balanseras genom att stärka den regionala rollen och kompetensen avseende fysisk planering samt den kommunala rollen och kompetensen avseende regionalekonomiska frågor.

3.7. Andra planeringsområden

Enligt direktivet ska vi överväga om det finns andra frågor av regional karaktär, där en ökad samordning bör komma till stånd till ledning för den kommunala planläggningen. I det följande redovisar vi några planeringsområden, där en ökad samordning kan övervägas.

3.7.1. Energi- och klimatplanering

Energi- och klimatplanering har blivit ett viktigt inslag i den fysiska samhällsplaneringen under 2000-talet. Ansvaret är delat mellan den kommunala nivån och den regionala statliga nivån, länsstyrelserna.

Enligt lagen (1977:439) om kommunal energiplanering ska kommuner i sin planering främja hushållningen med energi och verka för en säker och tillräcklig energitillförsel. I detta ingår att samverka med andra kommuner eller intressenter på energiområdet som processindustrier eller kraftföretag, för att gemensamt finna bra lösningar på energiområdet. Om det finns förutsättningar för gemensamma lösningar, ska de tas tillvara i planeringen.

I varje kommun ska det finnas en aktuell plan beslutad av kommunfullmäktige för tillförsel, distribution och användning av energi

i kommunen. I en sådan plan ska det finnas en analys av vilken inverkan den planerade verksamheten har på miljön, hälsan och hushållningen med mark och vatten och andra resurser.

I utvecklingen av kommunernas översiktsplaner till att bli ett mer strategiskt instrument (jfr avsnitt 3.2.6) ligger också att införliva frågor om energi- och klimatanpassning i dessa planer. I förarbetena till ändringarna i PBL 2011 anförde regeringen bland annat att sambanden mellan översiktsplanen och t.ex. miljökvalitetsmålen och regionala klimat- och energistrategier bör tydliggöras (prop. 2009/10:170 s. 177). Forskning på området pekar mot att energiplanering och fysisk planering bör samordnas i processens tidiga skeden även för att underlätta att mer uthålliga energilösningar kommer till stånd.49

Länsstyrelsen ska samordna och leda det regionala arbetet med att förverkliga regeringens politik när det gäller energiomställning och minskad klimatpåverkan.50 Inom ramen för uppdraget ska länsstyrelsen bland annat utveckla och genomföra regionala åtgärdsplaner för det klimat- och energistrategiska arbetet. I detta ingår att länsstyrelsen – i samverkan med berörda lokala och regionala aktörer – ska identifiera, planera, genomföra och följa upp insatser och åtgärder för att minska klimatpåverkan samt för att öka andelen förnybar energi och öka energihushållningen i länet. Fokus bör särskilt vara på lösningar som är innovativa och resurseffektiva. Statens energimyndighet ska bistå länsstyrelsen i arbetet med regionala klimat- och energistrategier.

Länsstyrelsen ska också genomföra insatser för att klimat- och energimålen får ökat genomslag inom olika sakområden som miljöprövning och -tillsyn, den lokala och regionala samhällsplaneringen, regionalt utvecklings- och tillväxtarbete och infrastrukturarbete. Dessutom ska länsstyrelsen genomföra insatser för att stödja näringslivets och kommunernas klimat- och energiarbete.

49 D. Henning, M. Danestig, Energifrågor i fysisk planering – Förutsättningar och scenarier för energitillförsel och energihushållning, Statens energimyndighet Rapport 2008:03 s. 95. 50 Socialdepartementet, Regleringsbrev för budgetåret 2014 avseende länsstyrelserna, Regeringsbeslut 2013-12-19.

3.7.2. Hushållning med havsområden

Riksdagen har efter ett regeringsförslag beslutat att från 2014 införa nya bestämmelser om hushållningen med havsområden. Bakgrunden är ett EU-direktiv om havsplanering och integrerad kustförvaltning (bet. 2013/14:MJU24, rskr 2013/14:310).

Den fysiska planeringen av havsområden omfattas inte av någon EU-reglering, men det finns ett antal EU-direktiv och andra rättsakter som har betydelse för användningen av havet. År 2007 lanserade EU-kommissionen en havspolitik som fokuserade på haven och kustområdena. Därefter har ett arbete bedrivits för hållbar tillväxt inom havs- och sjöfartssektorn som syftar till att stärka EU:s konkurrensposition, ett effektivt resursutnyttjande samt att bevara den biologiska mångfalden och skydda havsmiljön. Våren 2013 lade EU-kommissionen fram ett förslag till direktiv om havsplanering och integrerad kustförvaltning, som i december 2013 antogs av rådet.

I förslaget till riksdagen om en samlad havsförvaltning i syfte att bidra till en långsiktigt hållbar utveckling angav regeringen följande.

Sverige saknar i dag en utvecklad, ändamålsenlig och sammanhållen planering av territorialhavet som på ett effektivt sätt kan behandla de ökande kraven på insatser för en bättre havsmiljö, för avvägning mellan olika intressen och för en långsiktigt hållbar utveckling av havsområdena. Dagens situation med en uppsplittring av planeringen av territorialhavet i ett mycket stort antal, oftast mycket begränsade kommunala delområden, motverkar möjligheterna till de samlade och samordnade insatser som behövs. Flertalet av de frågor som berör de icke kustnära delarna av territorialhavet har nationell eller internationell karaktär.

(Prop. 2013/14:186 s. 6)

För hushållningen med havsområdena Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet ska regeringen enligt riksdagsbeslutet på förslag av den nybildade Havs- och vattenmyndigheten besluta om vägledning till myndigheter och kommuner när de prövar anspråk på användningen av dessa områden. Vägledningen ska ges i form av en havsplan för vart och ett av områdena och omfatta Sveriges ekonomiska zon och de områden som inte är fastigheter i svenskt territorialhav från en nautisk mil utanför baslinjen. Havsplanen ger uttryck för statens syn på hushållningen med havsområdet. Tidigare

har landets cirka 60 kustkommuner haft ansvar för den fysiska planeringen för hela territorialhavet enligt PBL.

Havsplanen blir en del av myndigheternas och kommunernas beslutsunderlag i fråga om vilken användning som ett havsområde är mest lämpad för med hänsyn till områdets beskaffenhet och läge samt de behov som finns. Regeringen får meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar av verksamheter och åtgärder inom ett område som omfattas av en havsplan. Det ska vara fråga om föreskrifter som behövs för att uppnå syftet med planen. De lagbestämmelser som behövs har tagits in i 4 kap. MB, där övriga lagregler om hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet finns.

I PBL tydliggörs att de föreslagna nya bestämmelserna i 4 kap. MB, som är en instruktion och ett bemyndigande till regeringen, inte innehåller sådana materiella bestämmelser att de kan tillämpas direkt i mål och ärenden enligt PBL.

3.7.3. Planering för dricksvattenförsörjning

Regeringen har tillsatt en utredning, vars syfte är att identifiera nuvarande och potentiella utmaningar för en säker dricksvattenförsörjning i landet, på kort och på lång sikt, och i förekommande fall föreslå lämpliga åtgärder. En utgångspunkt för utredningen är klimatförändringarnas förväntade effekter på dricksvattenförsörjningen. En annan är hur risker med bland annat kemiska ämnen och skydd för dricksvattenförsörjning och råvattentäkter ska kunna hanteras på ett riskbaserat och systematiskt sätt (Dir. 2013:75).

Utredaren ska lämna en beskrivning av hur klimatförändringarna kan komma att påverka olika delar av landet och analysera det förebyggande arbete som bedrivs till exempel i form av anpassningar till kommande klimatförändringar. Utredaren ska också analysera organisationen och styrningen av de verksamheter som gemensamt bidrar till en trygg dricksvattenförsörjning samt beredskapen och förmågan att hantera kriser och formerna för detta.

I ett delbetänkande har utredaren behandlat den frågeställning i direktiven som rör hur svenska myndigheters ansvar bör fördelas då det gäller material i kontakt med dricksvatten (SOU 2014:53).

3.7.4. Kulturmiljö och fysisk planering

Enligt kulturmiljölagen (1988:950) är det en nationell angelägenhet att skydda och vårda kulturmiljön. Ansvaret ska delas av alla. Såväl enskilda som myndigheter ska visa hänsyn och aktsamhet mot kulturmiljön. Den som planerar eller utför ett arbete ska se till att skador undviks eller begränsas. Bestämmelserna syftar till att tillförsäkra nuvarande och kommande generationer tillgång till en mångfald av sådana miljöer. I lagen finns bestämmelser om ortnamn, fornminnen, byggnadsminnen och kyrkliga kulturminnen samt om utförsel och återlämnande av kulturföremål.

Lagen bytte namn till kulturmiljölagen och fick nya bestämmelser den 1 januari 2014. En avsikt med ändringen var att markera betydelsen av en helhetssyn vid förvaltningen av enskilda kulturobjekt. Begreppet kulturmiljö anses vidare än kulturminne och speglar därmed bättre hela lagens omfattning. Regeringen bedömer i förslaget att förutsättningarna för att bedriva ett kulturarvs- och kulturmiljöarbete möter nya utmaningar. Exempelvis lyfts utvecklingstendenser som internationalisering, ökad samverkan och regionalisering fram som trender som påverkar uppdraget, rollerna och ansvaret inom kulturarvsarbetet (prop. 2012/13:96 s. 33).

Länsstyrelsen har ansvar för det statliga kulturmiljöarbetet i länet, medan Riksantikvarieämbetet har överinseende över verksamheten i landet. Det innefattar bland annat att föra förteckning över byggnadsminnen i länet respektive i landet. Enligt nämnda regeringsförslag omfattar länsstyrelsens ansvar följande frågor (prop. 2012/13:96 s. 39).

  • Tillämpa lagen om kulturminnen m.m. och andra författningar som berör kulturmiljöområdet, där länsstyrelsen har en utpekad roll,
  • Verka för att kulturmiljöns värden tas till vara i samhällsplanering och landskapsförvaltning och att främja samordning och samverkan inom kulturmiljöarbetet,
  • Sträva efter att i sitt kulturmiljöarbete uppfylla de kulturpolitiska målen, de särskilda nationella målen för kulturmiljöarbetet och berörda delar av miljökvalitetsmålen, samt
  • Sträva efter att kulturmiljöarbetet kontinuerligt förnyas och utvecklas.

Av 2 kap. kulturmiljölagen framgår att fornlämningar är skyddade enligt lagen. Fornlämningar är lämningar efter människors verksamhet under forna tider, som har tillkommit genom äldre tiders bruk och som är varaktigt övergivna. Dit hör bland annat gravar och gravfält, stenar och bergytor med inskrifter, minnesvårdar, samlingsplatser för allmänna ändamål, lämningar av bostäder och arbetsplatser, ruiner, färdvägar och broar samt fartygslämningar. En sådan lämning får förklaras för fornlämning av länsstyrelsen, om det finns särskilda skäl med hänsyn till dess kulturhistoriska värde.

Till en fornlämning hör ett så stort område på marken, sjö- eller havsbotten som behövs för att bevara fornlämningen och ge den ett tillräckligt utrymme med hänsyn till dess art och betydelse. Detta område benämns fornlämningsområde.

Kulturmiljöfrågor utgör en del av samhällsplaneringen även genom annan lagstiftning. Den breda helhetssynen på kulturmiljön och kulturvärdena präglar i hög grad PBL. På ett flertal ställen i förarbetena betonas vikten av att slå vakt om även mera alldagliga miljöer och att värna kvaliteterna i vardagslandskapet. Där betonas också det lokala perspektivet och det anges att ett tillräckligt skäl för att värna en miljö kan vara att den är allmänt uppskattad.

Utgångspunkten för det allmännas ansvar att skydda kulturmiljön ges i miljöbalken (MB). I 3 kap. MB om hushållning med mark- och vattenområden ställs det krav på att områden och miljöer som har allmän betydelse på grund av deras kulturvärden så långt som möjligt ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada dem. Är området av riksintresse, så ska det skyddas mot sådana åtgärder. I 4 kap. MB pekas också ett antal särskilt värdefulla områden ut i själva lagtexten.

Hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. MB ska även tillämpas vid beslut enligt PBL. För samordningen av de allmänna intressena, och däribland skyddet av kulturmiljön, ska kommunerna ha en aktuell översiktsplan. Översiktsplanen ska även fungera som vägledning för beslut enligt andra miljöbalksanknutna lagar.

I 2 kap. PBL preciseras ett antal allmänna intressen. Där anges bland annat att man ska ta hänsyn till stads- och landskapsbilden och platsens natur- och kulturvärden. Ett bebyggelseområdes sär-

skilda historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden ska skyddas. Befintliga karaktärsdrag ska respekteras och tas tillvara. Ytterliggare krav på byggnader, tomter och allmänna platser finns i 8 kap. PBL. Där finns bland annat ett förbud mot att förvanska särskilt värdefulla byggnader. Ändringar av byggnader ska alltid göras varsamt och deras värden och kvaliteter ska tas till vara.

4. Kommitténs studier och utvärderingar

Enligt vårt direktiv ska vi utvärdera systemet med regionplanering enligt 7 kap. plan- och bygglagen (2010:900), PBL och hur detta förhåller sig till dels systemen med regionala utvecklingsstrategier respektive länsplaner för transportinfrastruktur som regleras i lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen och lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, dels regionala trafikförsörjningsprogram enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik. Vidare ska vi utvärdera hur samordningen av bostadsförsörjningsfrågorna på regional och kommunal nivå fungerar i dag och hur nämnda regler förhåller sig till bestämmelserna i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (BFL). Vi ska även föreslå hur länsstyrelsens stöd och råd i sammanhanget kan förbättras.

I detta kapitel redogör vi för några studier och utvärderingar som vi har genomfört med anledning av direktivet. Redovisningen avser dels hur det regionala perspektivet ser ut i planeringen för bostadsförsörjning och hur kommunerna samverkar när det gäller fysisk planering och planering för bostadsförsörjning. Den ger även en bild av dagens regionplanering i Stockholms- och Göteborgsområdet. Vi visar även exempel på planer, program och strategier inom ovan nämnda system och konstaterar att regelverken inte är samordnade. I kapitlet ingår en studie av länsstyrelsens verksamhet, som är genomförd mot bakgrund av uppdraget att lämna förslag om hur myndighetens stöd och råd kan förbättras. Kapitlet avslutas med en jämförelse mellan de nordiska ländernas system för regional planering.

4.1. Planering för bostadsförsörjning – finns det ett regionalt perspektiv?

Kommittén har uppdragit åt Sweco Strategy att kartlägga hur samordningen av hanteringen av bostadsförsörjningsfrågorna på regional och kommunal nivå fungerar i dag. Uppdraget har även omfattat att redovisa vilka följder och resultat dagens regionala planering har för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet.

Kartläggningen pekar på att ökad rörlighet över lokala administrativa gränser kräver större insatser på regional nivå i bostadsplaneringsfrågor.1 Studien visar att det i dag finns en relativt svag påverkan från de regionala programmen på kommunernas översiktsplanering. Det kan bland annat bero på att det saknas uppdrag för regionala utvecklingsansvariga organisationer i frågor som rör bostadsförsörjningen i regionen. I analysen framkommer också en varierad men generellt sett låg samverkan kring frågor om bostadsförsörjning mellan lokal och regional nivå. Även detta kan sannolikt förklaras av en otydlig roll i frågan för regionala organisationer. Störst upplevs behoven av samverkan kring regional bostadsplanering i storstadsregionerna.

4.1.1. Skillnader mellan kommunernas hantering

Det finns skillnader mellan hur kommuner hanterar bostadsförsörjningsfrågan inom ramen för olika planeringsinstrument. Vissa kommuner har valt att formulera riktlinjerna för bostadsförsörjning som egna program med översiktsplanen som utgångspunkt. Andra kommuner har valt att integrera bostadsfrågan som en del av kommunens översiksplan. Då bostadsförsörjningsfrågor i vissa fall behandlas i översiktsplanen och i andra fall i bostadsförsörjningsprogram, saknas enligt kartläggningen en homogen bild av hur svenska kommuner i dag arbetar med bostadsförsörjningsfrågor ur ett planeringsperspektiv. En del kommuner föredrar att hantera frågan i översiktsplanen, eftersom de menar att det inte föreligger ett behov av att utforma egna program kopplade till bostäder.

1 Sweco Strategy, Bostadsförsörjningsfrågor på regional och kommunal nivå samt följder och resultat av regional planering på bostadsförsörjningsbehovet, Rapport för Bostadsplaneringskommittén, april 2014.

Anledningen kan vara att kommunen saknar efterfrågan på bostäder eller att kommunen har brist på interna resurser.

Kommunala tjänstemän menar enligt rapporten att det finns olika anledningar till kommunernas hantering av riktlinjerna. Vissa kommuner framhåller att de har integrerat bostadsförsörjningen i översiktsplanen, eftersom de önskar samla alla planhandlingar i ett och samma styrinstrument.

De kommuner som har valt att hantera bostadsförsörjningsfrågan i egna program framhåller framförallt att dokumenten är relativt dynamiska och kan revideras i takt med att förutsättningarna för bostadsförsörjningen förändras i kommunen. Inte sällan tycks behovet av att utforma egna separata program vara mer uttalat i de kommuner som har en positiv nettoinflyttning.

I jämförelse mellan kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjning tycks det enligt kartläggningen även variera när det gäller dokumentens rumsliga dimensioner. Vissa kommuner menar att de har formulerat rumsliga resonemang kopplade till bostadsförsörjningen i och med att de geografiskt har pekat ut var i kommunen bostäderna är tänkta att lokaliseras. I andra kommuner är det rumsliga resonemanget relativt frånvarande. Bland annat har en del kommuner i stället valt att inrikta dokumenten mot strategiska tillväxtfrågor. Det kan exempelvis handla om att övergripande beskriva bostadssituationen utifrån demografiska aspekter och framtida behov.

Bland kommunerna beskrivs överlag översiktsplanen som en plattform som ett flertal olika lokala dokument utgår från. I jämförelse mellan de olika dokumenten framställs riktlinjerna för bostadsförsörjning som de mest detaljerade och rumsligt inriktade dokumenten kring bostadsförsörjning på lokal nivå.

Enligt kartläggningen är det få kommuner som uppger att de regionala dokumenten har påverkat hur program formuleras på kommunal nivå. Vissa kommuner nämner att de beaktar regionens övergripande visioner och mål när de utformar sina egna program. Det kan exempelvis innebära att kommunen tar hänsyn till strategiskt utpekade målpunkter eller stråk i regionen. Det handlar då framförallt om att kommunen beaktar de regionala transportplanerna och programmen för kollektivtrafikförsörjning för att kunna lokalisera bostäder i kollektivtrafiknära och tillgängliga lägen.

I vissa fall kan det även handla om att kommunen drar nytta av de analysunderlag som tas fram på regional nivå. Att regionen kan bistå med planeringsunderlag och analyser är positivt enligt många kommuner. Även om ett flertal stora kommuner har resurser att ta fram egna underlag, är inte det fallet för alla. Analyser och planering på regional nivå ger även kunskap om kommunernas roll i regionen. Det ger en övergripande förståelse för hur folk flyttar inom (och utanför) regionen och hur den demografiska utvecklingen ser ut på sikt. Många kommuner pekar på att de anser att det är viktigt att de känner till sambanden i regionen (pendling, flyttmönster etc.) och där har de regionala underlagen betydande nytta.

De flesta kommuner anser dock enligt rapporten att det är en relativt svag koppling mellan regionala strategier och riktlinjerna på lokal nivå, framförallt när det kommer till bostadsfrågan. En av anledningarna till att de regionala dokumenten inte beaktas är att bostadsförsörjningsfrågor inte behandlas särskilt ingående i dessa dokument. Många av kommunerna menar att de regionala utvecklingsprogrammen i dag inte fyller någon funktion som ett bostadsstrategiskt dokument. Bostadsförsörjningsfrågorna behandlas snarare indirekt i termer av arbetsmarknad, infrastruktur och pendling.

Hänvisningar till det lokala planmonopolet är ytterligare en anledning som framhålls, när det kommer till frågan om hur kommunen beaktar det regionala programmen. Kommunerna är den territoriella arena där bostadsbyggandet sker. Kommunerna ansvarar för den fysiska planeringen och det är de som ansvarar för det lokala, strategiska utvecklingsarbetet. De är också i många fall stora markägare.

Eftersom bostadsförsörjningen även är starkt kopplad till det kommunala skattesystemet, är det många kommuner som i dag ser bostadsfrågan som uteslutande en kommunal angelägenhet. I denna mening framhåller flera kommuner enligt kartläggningen att bostäder är ett viktigt medel för skatteunderlag och i vidare bemärkelse ett medel för att skapa attraktiva stadsmiljöer och god tillgång till samhällsservice. De flesta kommuner framhåller därför bostadsbyggandet som en självbevarelsedrift, starkt kopplad till den lokala markanvändningen.

En annan anledning till att många kommuner inte beaktar de regionala utvecklingsprogrammen är att de inte känner igen sig i

regionens övergripande ambitioner och planer. Bland annat framhåller några kommuner att de önskar en bättre överenstämmelse mellan den regionala planeringen och de lokala förutsättningarna i den egna kommunen. I de här fallen tenderar det att även finnas skillnader inom samma län, där vissa kommuner anser att de regionala programmen går i paritet med kommunens egna visioner och ambitioner, samtidigt som andra kommuner framhåller att de regionala planerna inte speglar kommunens förhållanden.

I vilken utsträckning kommunerna beaktar och tar till sig de regionala planerna tycks således vara beroende av hur väl dessa går i paritet med kommunens egna visioner och ambitioner. Det kan i sin tur spegla hur väl kommunerna och den regionala nivån har lyckats att mötas i arbetet kring de regionala respektive lokala utvecklingsprocesserna.

De regionala programmen anses bland tjänstemän i kommunerna således inte ha haft någon direkt påverkan på hur kommunerna utformar sina lokala planer och riktlinjer, kopplade till bostadsförsörjningen. De regionala dokumenten omnämns enligt rapporten i ett antal planer kopplade till bostadsförsörjning, men inte mycket mer än så. När det regionala utvecklingsprogrammet omnämns, handlar det om att till exempel de lokala översiktsplanerna stödjer den övergripande visionen som finns för länet.

När det gäller samverkan kring planeringen för bostadsförsörjning pekar rapporten på att det i regionerna finns få forum som är direkt kopplade till frågor om bostadsförsörjning. Däremot finns ett flertal forum för diskussioner kring samhällsbyggnadsfrågor, där bostadsförsörjningen utgör en del. Exempel på sådana mötesplatser är träffar för kommunernas samhällsbyggnadschefer, träffar mellan kommunala representanter och representanter för den regionala kollektivtrafikmyndigheten, respektive träffar mellan kommunledningar och representanter för de regionalt utvecklingsansvariga organisationerna.

4.1.2. Nyttan av att planera tillsammans

Utifrån samtalen med kommuner, landsting och samverkansorgan framkommer att nyttan av samplanering tenderar att vara större i de regioner där det finns starka samband mellan regionens olika

tätorter. Kommunernas intresse för mellankommunal samordning initieras framförallt när det finns ett betydande funktionellt utbyte mellan kommunerna. Ofta handlar det om att kommunens medborgare bor i en kommun och arbetar i en annan kommun, vilket innebär stora pendlingsströmmar över kommungränserna.

Eftersom de funktionella sambanden är starkast i regioner med korta avstånd till andra tätorter, är följaktligen behovet av samplanering störst i storstadsregionerna. De flesta kommuner som inte är storstadskommuner framhåller att de i dag inte ser någon direkt nytta av att samverka med sina grannkommuner när det gäller bostadsförsörjningsfrågor. I regioner där avstånden mellan tätorter är långa är också utbytet mellan kommunerna relativt svagt. Vissa större kommuner anser att de har större utbyte av att nätverka med andra större kommuner i nationella forum än med mindre kommuner i den egna regionen.

4.2. Kommunernas samverkan kring fysisk planering och planering för bostadsförsörjning

Kommittén har engagerat Ramböll Management Consulting (RMC) för att bistå med konsekvensanalyser av de förslag vi avser att lämna. RMC genomförde en förstudie med syfte att utreda förutsättningarna för en konsekvensanalys som kvantifierar och värderar den samhällsekonomiska nyttan av att införa en regional planeringsnivå för de frågor vi ska utreda.2 Inom ramen för förstudien har en enkät distribuerats till cheferna för samhällsplaneringsfrågor i samtliga 290 kommuner om kommunernas samverkan kring fysisk planering och planering för bostadsförsörjning.3

Enkäten besvarades av 165 kommuner. Svarsfrekvensen var god i alla kommungrupper utom mindre högskoleorter. Svaren hade god geografisk spridning och det förekom inga skillnader i svarsfrekvens beroende på om kommunerna i Boverkets bostadsmarknadsenkät har angivit att de samverkar med andra kommuner när det gäller planering för bostadsförsörjning. Mot den här bakgrun-

2 Ramböll Management Consulting, Förstudie regional planering, PM för Bostadsplaneringskommittén, december 2014. 3 Ramböll Management Consulting, Analys av enkät till chefer för samhällsplanering i Sveriges kommuner, Rapport för Bostadsplaneringskommittén, november 2014.

den bedömde RMC att det var fullt möjligt att göra en fullständig analys med stöd av enkätsvaren.

Sammanfattningsvis redovisar rapporten följande reflexioner.

  • Samverkan mellan kommuner kring fysisk planering är betydligt mer förekommande än samverkan kring planering för bostadsförsörjning.
  • Mer samverkan mellan kommuner genererar ökad upplevd nytta, primärt kring förbättrad översiktsplanering.
  • Kommunerna uppfattar att de har tillräckliga kunskaper och kompetens för att planera men saknar tillräckliga resurser.
  • Kommunerna ser endast i begränsad utsträckning att planering kan bidra till att lösa bostadsförsörjningsfrågan.
  • Ungefär var tredje kommun ställer sig positiv, neutral respektive negativ till ett förslag om en nationell och regional strategi/viljeinriktning.

4.2.1. Fysisk planering

Politisk samverkan kring fysisk planering uppfattas till övervägande del ske i drygt 25 procent av kommunerna, medan samverkan på tjänstemannanivå sker i drygt 50 procent. Samverkan sker i högre utsträckning på politisk nivå och tjänstemannanivå i kommuner med hög befolkningstillväxt, på politisk nivå i kommuner med mer än 50 000 invånare och på tjänstemannanivå i kommuner med underskott på bostäder, jämfört med kommuner med överskott.

Variationen är mycket stor mellan länen i hur kommunerna bedömer omfattningen av den mellankommunala samverkan kring fysisk planering. Kommuner i Örebro, Stockholms och Skåne län anser att samverkan är mest utbredd i länen. Kommuner i Uppsala, Norrbottens, Blekinge och Värmlands län bedömer att samverkan är minst utbredd.

Bristande resurser ses som huvudskälet till varför mellankommunal samverkan kring fysisk planering inte sker fullt ut. En tredjedel av kommunerna uppger dock att de inte har diskuterat eller utrett frågan.

Ungefär en tredjedel av de kommuner som har angett att de samverkar med andra kommuner kring fysisk planering uppfattar att samverkan också leder till en bättre fysisk planering. Egennyttan, dvs. nyttan för den egna kommunen, uppfattas överlag som något större än den samlade nyttan för länet. Störst uppskattad nytta av mellankommunal samverkan kring fysisk planering upplevs i Stockholmsregionen, Malmöregionen och kommuner med fler än 25 000 invånare men utan högskola. Lägst uppskattas nyttan i Göteborgsregionen. Det finns inga skillnader i uppskattad nytta beroende på om kommuner har ett bedömt överskott eller underskott på bostäder. Det finns heller inget samband med kommunernas befolkningstillväxt eller storlek.

Kommuner som samverkar mer med andra kommuner kring fysisk planering ser också en större nytta av samverkan i termer av bättre beslutsunderlag och bättre översiktsplanering i kommunen samt minskad tid för översiktsplanering. Kommuner i storstadsregioner ser att samverkan i störst utsträckning har resulterat i bättre beslutsunderlag, medan kommuner i Stockholmsregionen och mindre kommuner ser att samverkan även resulterat i minskad tidsåtgång. Få kommuner bedömer dock att deras samverkan kring fysisk planering har underlättat nybyggnationen av bostäder. Det gäller även om vi tittar isolerat på de kommuner som har ett underskott på bostäder.

4.2.2. Planering för bostadsförsörjning

Det är i nuläget sällsynt med utbredd mellankommunal samverkan kring planering för bostadsförsörjning på såväl tjänstemannanivå som på politisk nivå, betydligt mer sällsynt än samverkan kring fysisk planering, särskilt på tjänstemannanivå. Av de kommuner som i Boverkets bostadsmarknadsenkät har angivit att de samverkar med andra kommuner när det gäller planering för bostadsförsörjning, instämmer endast 17 procent till övervägande del att de samverkar på politisk nivå och 26 procent på tjänstemannanivå.

Samverkan mellan kommuner kring planering för bostadsförsörjning är mer utbredd i kommuner som också samverkar kring fysisk planering, har hög befolkningstillväxt, har mer än 50 000 invånare och ligger i Stockholmsregionen eller är större högskole-

orter. Samverkan är också mer utbredd i kommuner med underskott på bostäder jämfört med kommuner med överskott. Dessa kommuner har också stora behov av nybyggnation.

I det stora flertalet län bedömer inte kommunerna att det sker någon mellankommunal samverkan kring planering för bostadsförsörjning. Stockholms län är det enda län där kommunerna till övervägande del anser att det sker en samverkan. Viss form av samverkan förefaller också ske i Östergötlands län, Södermanlands län och Skåne län.

6 av 10 kommuner har inte utrett eller diskuterat mellankommunal samverkan kring planering för bostadsförsörjning. Var tredje kommun anför bristande resurser som ett skäl.

Få kommuner ser att brister i den fysiska planeringen eller planeringen för bostadsförsörjning har begränsat bostadsförsörjningen i kommunerna under de senaste tio åren. Färre än var femte kommun instämmer till övervägande del i att en bättre planering hade kunnat förbättra kommunernas bostadsförsörjning under de senaste tio åren. Stora kommuner med mer än 100 000 invånare ställer sig mest kritiska till påståendet. Kommuner som i dag upplever stora till mycket stora behov av nybyggnation ser i något högre utsträckning att deras fysiska planering har begränsat bostadsförsörjningen.

Få kommuner som samverkar med andra kommuner kring planering för bostadsförsörjning uppfattar att samverkan också leder till en bättre bostadsförsörjning. Likaså är det få kommuner som samverkar med andra kommuner kring planering för bostadsförsörjning som uppfattar att samverkan också underlättar nybyggnation. Kommunerna ser dock i högre utsträckning att samverkan kring planering för bostadsförsörjning underlättar nybyggnation jämfört med samverkan kring fysisk planering.

4.2.3. Kommunernas kapacitet för planering

Utifrån beräknade genomsnitt för olika kommunstorlekar uppskattar kommunerna att cirka 660 årsarbetskrafter går åt till översiktsplanering och övergripande planering för bostadsförsörjning. 485 årsarbetskrafter uppskattas gå till översiktsplanering och 177 årsarbetskrafter till övergripande planering för bostadsförsörjning.

Kunskapen och kompetensen för översiktsplanering bedöms generellt sett vara tillräcklig, medan resurser för en ändamålsenlig planering saknas i en majoritet av kommunerna. Sambandet mellan kapacitet och kommunstorlek är mycket tydligt. Kapaciteten bedöms genomgående vara bättre i kommuner som har ett underskott på bostäder. Kommuner med större behov av nybyggnation uppger något högre kapacitet för sin översiktsplanering.

Kapaciteten att översiktsplanera varierar mellan länen. I Hallands län och i Kalmar län anses kapaciteten vara bäst, medan den är lägst i Västerbottens län följt av Västmanlands län, Gävleborgs län och Jämtlands län. I storstadslänen är kapaciteten bättre än genomsnittet.

Kapaciteten att planera för bostadsförsörjning är genomgående sämre än kapaciteten att översiktsplanera. Kommunernas kunskap och kompetens för att planera för bostadsförsörjning anses till övervägande del vara tillfredsställande. Resurser för en ändamålsenlig planering för bostadsförsörjning är ett betydande problem. Sambandet mellan kapacitet och kommunstorlek är mycket tydligt. Större kommuner anser sig ha markant bättre kapacitet att planera för bostadsförsörjning. Kapaciteten är genomgående bättre i kommuner som i bostadsmarknadsenkäten ansett att kommunen har ett underskott på bostäder och som har antagit riktlinjer för bostadsförsörjning. Den är också bättre i Göteborgsregionen och Malmöregionen än i Stockholmsregionen. Kapaciteten att planera för bostadsförsörjning bedöms dock inte vara bättre i kommuner med större behov av nybyggnation.

Kapaciteten att planera för bostadsförsörjning varierar även den mellan länen. I Hallands län och i Kalmar län är kapaciteten bäst, medan den är sämst i Västerbottens län och Norrbottens län följt av Östergötlands län och Kronobergs län. Av storstadslänen är endast Skåne län bättre än riksgenomsnittet. Viss variation finns också mellan länen kring hur kommunerna bedömer kapaciteten att översiktsplanera jämfört med kapaciteten att planera för bostadsförsörjning. I Jämtlands län anser kommunerna att kapaciteten att planera för bostadsförsörjning är bäst relativt kapaciteten att översiktsplanera, medan den är sämst i Östergötlands län och Västernorrlands län.

4.2.4. Behovet av bättre koppling mellan planeringssystemen

Endast var fjärde kommun instämmer till övervägande del i att det finns ett behov av att bättre ta hänsyn till bostadsförsörjningsbehoven i kommunens fysiska planering. Kommunala behov är störst i mindre kommuner och i Malmöregionen. Regionala behov är störst i storstadsregionerna. Det finns inga skillnader mellan de kommuner som har antagit riktlinjer för bostadsförsörjning, har en positiv eller negativ befolkningsutveckling, har ett bedömt överskott eller underskott på bostäder eller hur stort behovet av nybyggnation är. Det finns heller inga skillnader mellan kommuner som i bostadsmarknadsenkäten har angivit eller inte angivit att de samverkar med andra kommuner när det gäller planering för bostadsförsörjning.

Det finns en viss variation mellan länen när det gäller kommunernas uppfattning i frågan. Kommuner i Kronobergs län ser störst behov av ta bättre hänsyn till bostadsförsörjningsbehoven i kommunen i den fysiska planeringen, medan kommuner i Hallands län och Södermanlands län ser minst behov. Kommuner i Östergötlands län ser klart störst behov av ta bättre hänsyn till regionala bostadsförsörjningsbehov i den fysiska planeringen, medan kommuner i Västerbottens län ser minst behov.

Det är likaså endast var fjärde kommun som instämmer till övervägande del i ett behov av att bättre ta hänsyn till marknadens efterfrågan på mark i kommunen. Behoven ses som något större i mellanstora kommuner med eller utan högskola. Kommuner som inte har antagit riktlinjer för bostadsförsörjning ser ett större behov av att ta hänsyn till marknadens efterfrågan på mark än de kommuner som har gjort det. Kommuner med hög befolkningstillväxt (mer än 1 procent ökning per år) ser ett något lägre behov. Kommuner som har ett underskott på bostäder eller har ett större behov av nybyggnation ser inte i någon större utsträckning att kommunen bättre behöver ta hänsyn till markefterfrågan i den fysiska planeringen.

Det finns betydande skillnader mellan länen kring det bedömda behovet av att ta bättre hänsyn till markefterfrågan i kommunerna i den fysiska planeringen. I Blekinge län, Dalarnas län, Gävleborgs län, Norrbottens län och Örebro län indikerar kommunerna att den fysiska planeringen till övervägande del inte tar relevant hänsyn till den kommunala markefterfrågan.

Brister i samordningen mellan olika planeringssystem

Variationen är mycket stor kring hur kommunerna ser på bristerna i hänsyn och samordning mellan olika planeringssystem (sektoriseringen) vad gäller fysisk planering. Lägst bedöms behovet av samordning vara med regionalt tillväxtarbete i Malmöregionen och i större högskoleorter. Kommunerna anser att behovet av samordning med översiktsplaneringen i närliggande kommuner är störst i Göteborgsregionen och i mindre högskoleorter. De anser att behovet av samordning med bostadsförsörjningsbehoven i närliggande kommuner är störst i Göteborgsregionen. Det 40-tal kommuner som anser att de på tjänstemannanivå fullt ut samverkar med andra kommuner kring fysisk planering anser genomgående att de i mindre utsträckning skulle behöva ta bättre hänsyn till och samordna sin fysiska planering med annan planering. Kommuner med mer än 100 000 invånare uttrycker ett markant mindre behov än andra av att samordna sin planering med annan planering.

Det finns få generella mönster kring kommunernas behov i olika län av bättre samordning mellan fysisk planering och annan planering. Kommuner i Uppsala län och i Dalarnas län indikerar behov av att bättre få ihop fysisk planering med planering för kollektivtrafik. Kommuner i Norrbottens län och i Jämtlands län indikerar behov av att bättre få ihop fysisk planering med det regionala tillväxtarbetet.

4.2.5. Kommunernas syn på några andra frågor inom kommitténs utredning

Kommunerna har tydligt olika uppfattningar om behoven av en nationell viljeinriktning eller strategi kring fysisk planering och planering för bostadsförsörjning. Kommuner med mer än 100 000 invånare samt större högskoleorter ställer sig mest kritiska till förslagen. Kommuner med en bostadsmarknad i balans är mer positiva till en nationell viljeinriktning kring bostadsförsörjning, medan kommuner med överskott på bostäder är mer negativa. Det finns inget samband mellan kommunernas syn på behovet av en nationell viljeinriktning och befolkningsutveckling, hur mycket kommunerna i dag samverkar kring fysisk planering och bostadsförsörjning eller kommunernas behov av nybyggnation.

Kommunerna har ungefär samma uppfattning om behovet av en regional nivå som en nationell nivå. De har tydligt olika uppfattningar om behoven av regionala politiska viljeinriktningar kring fysisk planering och planering för bostadsförsörjning. Kommuner med mer än 100 000 invånare samt större högskoleorter ställer sig mest kritiska till förslagen. Kommuner med en bostadsmarknad i balans är mest positiva till regionala politiska viljeinriktningar. Kommuner med överskott på bostäder mer negativa. Det finns inget samband med befolkningsutveckling, behov av nybyggnation eller hur mycket kommunerna i dag samverkar kring fysisk planering eller bostadsförsörjning.

Kommunerna har även mycket olika uppfattningar kring behoven av att peka ut en regional aktör. Kommuner med mer än 100 000 invånare samt större högskoleorter ställer sig mest kritiska till att peka ut en regionalt ansvarig aktör. Kommuner med en bostadsmarknad i balans är mest positiva till en regionalt utpekad aktör, medan kommuner med överskott på bostäder är mest negativa. Det finns inget samband mellan kommunernas syn på behovet av en regionalt utpekad aktör och befolkningsutveckling eller hur mycket kommunerna i dag samverkar kring fysisk planering eller bostadsförsörjning.

4.3. Regionplanering i Stockholms- och Göteborgsområdet

Enligt vårt direktiv ska vi utvärdera om regionplanering enligt 7 kap. PBL är ett stöd för mellankommunal samordning och om bestämmelserna om regionplanering har ökat möjligheten till samordning av fysisk planering på regional nivå samt mellan regional och lokal nivå. Vi bör särskilt studera erfarenheterna från Göteborg och Stockholm, som har formella regionplaneorgan, i dessa avseenden.

4.3.1. Regionplanering för Stockholms län

Historiken

I Stockholmsområdet initierades regionplanering i slutet av 1920talet innan några regler fanns om detta. Planeringen skedde på eget initiativ av ett regionplaneförbund som bestod av Stockholmsförorterna. Förbundet upprättade den första regionplanen 1935.4Regionplaneinstitutet infördes formellt i 1947 års byggnadslag, BL, och Stockholmstraktens regionplaneförbund bildades 1951. Efter den egeninitierade regionplaneringen på 1920- och 30-talen påbörjades regionplanering enligt BL:s regler 1952. Befolkningen i Stockholmsregionen växte snabbt och regionplaneringen kom tidigt att användas bland annat för utredningar och planering för bostadsförsörjningen.5

Den första regionplanen enligt BL:s regler, Regionplan 1958, fastställdes av regeringen 1960. Regionplanen redovisade en mer detaljerad markanvändning för den centrala delen av regionplaneområdet och behandlade den förväntade utvecklingen fram till 1990. Den ersattes formellt av Regionplan 1973, men regionplaneförbundet hade tidigt insett att den tidigare planen hade förlorat i aktualitet, framför allt genom den snabbare befolkningsutvecklingen och det högre bostadsbyggandet under 1960-talet. Redan i mitten av 1960-talet påbörjades därför arbetet med att ersätta planen med en ny, vilket gav Skiss 1966 och förslaget till Regionplan 1970. Dessa dokument tog fokus från den formellt gällande planen långt innan den ersattes med en ny.6

Regionplan 1973 sågs som en kortsiktig plan som tillfälligt skulle ersätta den föråldrade Regionplan 1958. Nästa plan, Regionplan 1978, skulle bli mer ambitiös och föregicks av en ingående programdiskussion. Samrådsförslaget togs fram i två alternativ och den färdiga planen blev Regionplan 1978. Den fastställdes av lands-

4 Stockholms läns landsting, Regionplane- och trafikkontoret, Regionplaneringen i Stockholmsregionen under 60-, 70-, 80- och 90-talen, Rapport 2, 1995, s. 9. 5 Stockholms läns landsting, Samhällsorganisation för Stockholms läns utveckling – Om nuvarande särlagstiftning och alternativen för framtiden, 2012-12-19, s. 8. 6 Stockholms läns landsting, Tillväxt, miljö och regionplanering, TMR, Regiomplanering 1958–2001. Planer och utfall, Info 2014:05 s. 14 och s. 20.

tinget 1979 men först 1982 av regeringen. Planeringshorisonten var 1990.7

När arbetet inleddes med att ersätta Regionplan 1978 höjdes ambitionsnivån och målet blev att åter ta fram en långsiktig plan. Ett steg på vägen var Skiss 85 med två utvecklingsalternativ och ett stagnationsalternativ. I det formella regionplaneförslaget Regionplan 1990 hade befolkningsantagandena ökats jämfört med Skiss 85. Den färdiga planen, Regionplan 1991, blev den första formella regionplanen i landet efter plan- och byggnadslagstiftningens (ÄPBL) och den s.k. Stockholmslagens tillkomst.8

Under de osäkra omvärldsförhållanden som rådde i mitten av 1990-talet utarbetades en scenarioskrift i stället för att gå direkt på en ny regionplan.9 Efter scenarioarbetet utvecklades en regional strategi som nästa steg på väg mot en ny regionplan. Fem olika skrifter utarbetades parallellt inför samrådet. Vid sidan av regionplaneförslaget Regionplan 2000 fanns även rapporter som behandlade trafiken, den ekonomiska tillväxten, kompetensfrågorna samt Östersjöperspektivet. Efter samrådet om förslaget och de andra skrifterna utarbetades det sammanhållna regionplaneförslaget som fick namnet Regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen, RUFS 2001. Tidsperspektivet var 30 år och planen antogs av landstinget 2002.10

Erfarenheter av regionplaneringen enligt PBL-kommitténs enkät

PBL-kommitténs utredning, som bedrevs mellan 2002–2005, genomförde en enkätundersökning om olika aktörers erfarenheter från regionplaneringen i Stockholms län. Av enkätsvaren framkom bland annat följande.

  • Regionplaneringen har i första hand hanterat frågor om regional utveckling och mark- och vattenanvändningsfrågor av relevans för att uppnå utvecklingsmålen.

7 Ibid s. 26. 8 Ibid s. 32. 9 Stockholms läns landsting, Regionplane- och trafikkontoret, Den osäkra framtiden. Tre scenarier för Stockholmsregionen 1995–2030, 1995. 10 TMR (2014) s. 40 f.

  • Inspiration har hämtats från EU-samarbetet om regional utvecklingsplanering.
  • Regionplanen ger en god överblick över de viktiga frågorna för regionens utveckling.
  • Underlaget ger en fördjupad kunskap på många områden och utgör en användbar referensram för kommunernas planering.
  • Den mellankommunala dialogen har stärkts.
  • Översiktsplaneringen har påverkats.
  • Dialogen mellan olika aktörer har medfört en lärprocess i att förstå och tänka utifrån ett regionalt perspektiv.
  • Arbetet har fungerat som en katalysator för flera mellankommunala och delregionala processer.

De positiva synpunkterna var relativt samstämmiga och inte beroende av kommunernas storlek eller läge. Vissa kommuner på längre avstånd från centrum lyfte fram behovet av samverkan över länsgränser och det hade även inletts på flera ställen. Många kommuner uppgav att översiktsplanen hade omarbetats parallellt med RUFSprocessen. Detta hade gett möjlighet att utnyttja översiktsplaneringen som kommunens plattform för att möta den regionala diskussionen. Utbytet hade enligt svaren varit ömsesidigt och de parallella processerna hade befruktat varandra. Kombinationen av regional utveckling och fysisk planering hade visat sig i många kommuners arbete med sina nya, mer visionära och strategiska översiktsplaner.

Många kommuner tog i enkätsvaren upp att det saknades både resurser och beslutsstruktur för att genomföra planen. Samtidigt var de klara över motsättningen i förhållande till det kommunala planmonopolet och den ofta förekommande oviljan mot beslut som kunde binda kommunerna.

Arbetet ansågs vidare ha inneburit ett utbyte av kompetens mellan länsstyrelsen, regionplane- och trafikkontoret och andra regionala aktörer. Detta hade lagt grunden för att underlag om statens intressen har kunnat tillföras arbetet, samtidigt som länsstyrelsen hade kunnat utnyttja det sammanvägda tvärsektoriella

underlag som planen tillhandahåller i flera olika regionala processer och regeringsuppdrag (SOU 2005:77 s. 401 f.).

RUFS 2010

År 2010 antog landstingsfullmäktige den nu gällande regionplanen för Stockholms län, RUFS 2010, som också utgör länets regionala utvecklingsstrategi beslutad av länsstyrelsen. Planen har tagits fram enligt förfarandereglerna i 7 kap. PBL. Planen utgör ett samlat och övergripande mål- och strategidokument för utvecklingsfrågor och fysisk planering. I planen anges att befolkningen i Stockholms län under den senaste 30-årsperioden har ökat med nästan 400 000 personer och att den förväntas öka motsvarande antalet innevånare i Göteborg fram till 2030. Det anges bland annat vidare att bostadsbeståndet och transportinfrastrukturen inte har utvecklats i takt med befolkningsökningen.11

Planen redogör för följande sex utmaningar som utgör utgångspunkter för planeringen.

  • Möjliggöra befolkningstillväxt och samtidigt förbättra regionens miljö och invånarnas hälsa,
  • Vara en liten storstadsregion och samtidigt internationellt ledande,
  • Öka tryggheten i regionen samtidigt som omvärlden upplevs som mer osäker,
  • Minska klimatpåverkan och samtidigt utveckla en tillgänglighet som möjliggör ekonomisk tillväxt,
  • Åtgärda kapacitetsbrister samtidigt som behoven fortsätter att växa, samt
  • Öppna regionen och samtidigt minska utanförskapet.

11 Stockholms läns landsting, Regionplanenämnden, Regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen RUFS 2010, Rapport 2010:5, s. 19 och 35.

Planen innehåller en vision om att Stockholmsregionen ska bli Europas mest attraktiva storstadsregion. Till visionen knyts fyra mål om öppenhet och tillgänglighet, tillväxt, god livsmiljö och resurseffektivitet. Till målen knyts följande sex strategier.

  • Öka uthållig kapacitet och kvalitet inom utbildning, transporter och bostadssektorn,
  • Utveckla idéer och förnyelseförmåga,
  • Säkra värden för framtida behov,
  • Vidareutveckla en flerkärnig och tät region,
  • Stärk sammanhållningen, samt
  • Frigör livschanser.

För varje strategi har det formulerats ett antal åtaganden, totalt 54 stycken, som anger vad som behöver göras för att nå konkreta mål i planeringen. En eller flera aktörer kan vara ansvariga för att genomföra dessa åtaganden.12

Enligt Tillväxt- och regionplaneförvaltningen, TRF inom Stockholms läns landsting (tidigare Tillväxt, Miljö och Regionplanering, TMR), som ansvarar för regionplaneringen, är processen grundläggande för kommunernas acceptans av planen. Att regionplanen inte är bindande kan enligt TRF innebära att den i praktiken får en mer styrande effekt än en bindande plan, eftersom det bygger på frivillighet från kommunerna. Kommunernas delaktighet i processen är enligt TRF avgörande för en framgångsrik planering.

Kommunernas synpunkter på RUFS 2010

Under hösten 2013 gav landstinget i Stockholms län de aktörer som berörs av RUFS 2010 möjlighet att yttra sig över om planen fortfarande var aktuell och användbar. I remissen ställde landstinget frågor till aktörerna, bland annat om hur RUFS 2010 används och på vilket sätt planen får genomslag i arbetet. Frågor ställdes också om styrkor och svagheter med RUFS 2010.

12 Ibid s. 18 f.

Samtliga 26 kommuner inom länet svarade på remissen, antingen själva eller gemensamt med andra kommuner i olika former av samarbeten. Det inkom även ett 15-tal svar från kommuner utanför Stockholms län.

I samarbeten mellan flera kommuner i länet och i Östra Mellansverige används RUFS 2010 enligt remissvaren som en gemensam plattform. Planen används också som utgångspunkt för gemensamma visioner och handlingsplaner och för att utveckla regionala stadskärnor. Dessutom används den som hjälpmedel i planering för bostadsbyggande i regionen och som hjälpmedel och underlag för gemensamma ställningstaganden till infrastrukturinvesteringar.

De enskilda kommunerna har alla utom en uppgett att de använder RUFS 2010 i översiktsplaneringen och att den har fått stort genomslag. Utöver detta har kommunerna uppgett att de använder planen som kunskaps- och referensunderlag och för rådgivning i det strategiska arbetet generellt. RUFS 2010 används dessutom när strategier och styrdokument ska tas fram och som vägledning vid beslut i övergripande frågor eller som stöd för beslut i frågor som gäller planering för trafik, infrastruktur och kollektivtrafik. Den används även som underlag för bostadsplanering och för planering av arbetsplatser, service, utbildning, forskning och handel.

RUFS 2010 används för grönstrukturplanering, som utgångspunkt i arbetet med energi- och klimatfrågor och som grund för den strategiska utvecklingen inom kulturområdet. Den kan även användas som dialogverktyg vid samverkan med statliga och regionala aktörer.

RUFS 2010 får genomslag i kommunernas arbete genom att de ställer sig bakom de visioner och mål som anges i planen. Det kan bli aktuellt vid översiktsplanering, när strategier och styrdokument tas fram, vid planering av kollektivtrafik eller genom att planens frågor uppmärksammas och kommer upp på den kommunala dagordningen. En kommun uppgav att RUFS har stärkt kunskapen om betydelsen av regional samverkan.

Styrkorna med RUFS 2010 är enligt flera kommuner att den bidrar till informations- och kunskapsutbyte och att den banar väg för samarbeten över sektors- och kommungränser. Flera kommuner har framfört att den ger ett regionövergripande perspektiv, att den tar fram en gemensam bild av nuläget och utvecklingen, att den

visar en framtidsbild som alla länets kommuner ställt sig bakom och att regionens samlade vilja kommer till uttryck i ett och samma dokument.

Många kommuner anger att det är en styrka att planen har tagits fram genom en bred process tillsammans med länets aktörer. Processens värde har enligt kommunerna bestått i att den innebär en samling kring en gemensam färdriktning och att den skapar en stark dialog som leder till samsyn. Många kommuner har lyft fram att planen bidrar till ett samordnat arbete med klimat, energi, transporter, infrastruktur, kollektivtrafik, bostäder och arbetsplatser samt vatten- och grönfrågor.

Andra styrkor som har lyfts fram är att samsynen ger planen en viss tyngd och att den kan bidra till att strategiskt inriktade åtgärder verkligen kommer till stånd. Det kan vara särskilt angeläget när länets kommuner står inför viktiga avvägningar eller när det kan finnas konflikter med statliga intressen.

En svaghet med RUFS 2010 är enligt flera kommuner själva genomförandet. Kommunerna har pekat på förhållandet att planen inte kan reglera hur den ska genomföras, att den är för vag och brister i mätbarhet och tydliga processer samt att ansvarsfördelningen är otydlig. Exempelvis har några kommuner framhållit att de saknar överenskommelser mellan kommunerna, landstinget, staten och övriga intressenter för att förverkliga planen. Den belyser inte tillräckligt behoven av samverkan och marknadssignaler för att få aktörer att gemensamt göra de investeringar som behövs. Kommunerna har vidare pekat på att det inte finns tillräckliga kopplingar till de konkreta projekten och att processer för att genomföra planen i princip bara inletts.

En annan svaghet som har framförs är att ställningstaganden i planen inte är helt förankrade hos alla viktiga aktörer, exempelvis kommunerna, staten och trafikförvaltningen inom landstinget. En kommun framhöll att vissa av planens prioriteringar har skett på bekostnad av utrymmet för olika behov som har formulerats i kommunerna och att planen inte stödjer kommunens ambition att växa.

Flera kommuner har uttryckt att planen är för omfattande, svårgenomtränglig och generell för att kunna tillämpas i vardagens planeringssammanhang samt att den har lång löptid och snabbt kan bli inaktuell.

När det gäller infrastrukturfrågorna har flera kommuner pekat på svagheter, som består i att trafikinfrastrukturen inte alls byggs ut i den takt som anges i planen, att frågan inte är tillräckligt utvecklad i planen, att planen inte kan redovisa förslag till prioriteringar, att det regionala perspektivet inte är tillräckligt tydligt och att tidshorisonterna år 2020 och 2030 är för korta. När det gäller kollektivtrafik har en kommun anfört att åtgärder inte tillkommer i den takt och i de regiondelar som anges i landstingets egen plan.

Flera kommuner har angett att planen innehåller för få geografiska utvecklingsområden och att konceptet med de utpekade regionala stadskärnorna inte är helt tydligt. Några kommuner har pekat på att planen inte synliggör dessa kommuner och olika intressen i kommunerna. Exempelvis har en kommun framfört att planen saknar ett tydligt tillväxtperspektiv för landsbygd, skärgård och växande stadskärnor.

Vi har under utredningen träffat företrädare för flertalet kommuner i Stockholms län. Vid dessa samtal har det framkommit mer kritik kring regionplaneringen än vad som har framkommit av remissvaren om RUFS 2010. Vid samtalen har flera av företrädarna lyft fram 2013 års Stockholmsförhandling (jfr avsnitt 3.4) som ett mer effektivt sätt än regionplanering för att hantera regionala frågor. Skälet är främst att Stockholmsförhandlingen har haft ett förhandlings- och finansieringsperspektiv som saknas i regionplaneringen. Ett annat skäl till varför Stockholmsförhandlingen beskrivs som en framgångsrik modell är att det inte anses nödvändigt med en heltäckande regional planering när det går att använda riktade åtgärder där det behövs.

I Stockholmsområdet finns tre sammanslutningar av kommuner för samarbete inom bland annat fysisk planering. Sammanslutningarna omfattar vardera 4–8 kommuner. Företrädare för en av dessa sammanslutningar har framfört att kommunerna i sammanslutningen vill bygga enligt RUFS, eftersom planen pekar ut ett område inom sammanslutningen som en regional kärna.

Företrädare för samtliga kommuner i Stockholms län har uppgett att den kommunala samverkan har stärkts det senaste decenniet och att kommunerna samverkar där det behövs.

Vi har även träffat företrädare för TRF som ansvarar för regionplaneringen. De har beskrivit några av sina erfarenheter från planeringen på följande sätt. En vägledande plan kan vara mer styrande

för utvecklingen än en bindande plan, eftersom den bygger på frivillighet och möjliggör att kommunerna får valfrihet. Det finns kommuner som inte är aktiva inom regionplaneringen, men som bidrar till regional utveckling genom sina egna aktiviteter inom de egna kommunerna. Att processen bygger på kommunernas delaktighet är grundläggande för att planen sedan ska kunna förankras bland de deltagande kommunerna. Processen behöver utvecklas i detta avseende. Den regionala utvecklingsplanen för Stockholmsregionen är otydlig i fråga om vem som ska genomföra de planerade verksamheterna. Finansiering borde knytas till planeringen. När det gäller samordning mellan andra planeringsslag är det en ständig utmaning att föra samman de olika sektorerna.

Boverkets och några länsstyrelsers synpunkter på RUFS 2010

Boverket och fyra länsstyrelser var några av de statliga aktörer som lämnade synpunkter på RUFS 2010. Boverket framhöll i sitt remissvar att RUFS 2010 generellt sett är en bra regionplan för såväl den regionala som kommunala planeringen. Boverket bedömde att det är viktigt att det storregionala perspektivet fortsätter att utvecklas och att den regionala bostadsbristen får fortsatt fokus. En samhällsaspekt som särskilt bör lyftas är enligt Boverket behovet av lösningar och system som är tåliga, flexibla och pålitliga i såväl medgång som motgång.13

Länsstyrelsen i Gävleborgs län uppgav att den använder RUFS 2010 som en av flera utgångspunkter för positionering av länet, exempelvis när det gäller synen på Gävleborgs transportsystemanalyser, på länstransportplanen samt på den nationella planen för transportsystemet.14

Länsstyrelsen i Stockholms län framförde att regionplanen har en viktig funktion i att förmedla regionens gemensamma och långsiktiga viljeinriktning. I länsstyrelsens arbete uppgavs att RUFS 2010 har sin viktigaste funktion i handläggningen av översikts- och detaljplaneärenden, då särskilt för länsstyrelsens uppgift att bevaka den mellankommunala samordningen. Även när det gäller bostads-

13 Boverkets yttrande den 20 december 2013, dnr 20133-4194/2013. 14 Länsstyrelsens i Gävleborgs läns yttrande den 9 december 2013, dnr 300-6778-13.

försörjning och infrastrukturplanering uppgavs att RUFS 2010 är en utgångspunkt. Länsstyrelsen i Stockholms län uppgav vidare att kommande regionala utvecklingsplan bör vara mer konkret när det gäller roller och ansvar för genomförandet av strategier med åtaganden.15

Länsstyrelsen i Södermanlands län framhöll att en styrka med RUFS 2010 är att den för samman fysisk planering och regionalt tillväxtarbete i Stockholms län och i viss mån omgivande grannlän. Dock bör enligt länsstyrelsens perspektivet och det ömsesidiga förhållandet kunna förstärkas ytterligare i genomförandet av RUFS 2010. Länsstyrelsen framförde vidare att aktörer i länet använder RUFS 2010 i viss utsträckning, exempelvis när det gäller principer avseende den framtida utvecklingen av infrastruktur eller lokalisering av ny bebyggelse. Dessa har bland annat kommit till användning i kunskapsunderlag och utvecklingsprocesser i länet. Även målbildskartan som används för att illustera länets storregionala samband används. Resonemang som återfinns i den storregionala målbilden förekommer i kommunala översiktsplaner som tagits fram under senare år. Sett från ett grannläns perspektiv är RUFS 2010 också viktig då den används som kunskaps- och faktaunderlag för hur situationen ser ut i Stockholms län.16

Länsstyrelsen i Västmanlands län uppgav att RUFS 2010 utgör ett mycket bra kunskapsunderlag inom flera områden och tjänar till ledning för en rad olika beslut. Genom att planen beaktar omvärlden som samspelar med Stockholms län har samverkan utvecklats inom östra Mellansverige, främst inom infrastrukturområdet och samarbetet i En Bättre Sits.17 Det har även sedan flera år utvecklats ett samarbete och en dialog mellan de regionala utvecklingsaktörerna i östra Mellansverige, det så kallade ÖMS-samarbetet. I den regionala systemanalys som togs fram inom ramen för samarbetet i En Bättre Sits för Stockholm-Mälarregionen och Gotland 2008 är RUFS 2010 en viktig utgångspunkt, där den storregionala strukturen för det övergripande transportsystemet och dess storregionala kärnor har fått ett stort genomslag. Bilden av

15 Länsstyrelsens i Stockholms län yttrande den 17 december 2013, dnr 101-32176-2013. 16 Länsstyrelsens i Södermanlands län yttrande den 12 december 2013, dnr 301-5174-2013 och Regionförbundet Sörmlands yttrande den 9 december 2013, dnr 13-081. 17 En bättre sits-samarbetet omfattar sju län – Stockholm, Uppsala, Västmanland, Örebro, Sörmland, Östergötland och Gotland.

det storregionala transportsystemet och de storregionala kärnorna har fått genomslag i länet med avseende på infrastruktur. Bilden ligger till grund för Västmanlands del i östra Mellansverige och i samband med att ny länsplan togs fram för regional transportinfrastruktur 2014–2025 har diskussioner förts om hur länets transportsystem kan ansluta till det storregionala transportsystemet.18

4.3.2. Regionplanering av Göteborgsregionens kommunalförbund

Även i Göteborgsregionen bedrevs regionplanering innan regler för detta infördes i Sverige. Den första planen, Regionplan för Göteborg med omgivningar, upprättades åren 1940–1944. Mellan 1947 och 1949 fattade Kungl. Maj:t beslut om att en regionplan skulle upprättas för Göteborgsområdet, men någon plan antogs inte förrän 1963. Därefter antogs en regionplan 1982. Göteborgsregionen kommunalförbund, GR, ansökte och utsågs till regionplaneorgan 1988.

GR, som omfattar 13 kommuner i Göteborgsområdet inklusive Kungsbacka kommun i Hallands län, har inte antagit någon formell regionplan. I stället har GR tagit fram Strukturbild för Göteborgsregionen, som utgör en överenskommelse mellan medlemskommunerna om hur den regionala fysiska strukturen ska utvecklas. Tanken är att kommunerna ska utgå från och följa den i sin planering. Strukturbilden ska vidare kunna ligga till grund för diskussioner i gränsöverskridande frågor samt utgöra underlag för ett samordnat agerande i dialog med statliga verk och myndigheter i fråga om exempelvis åtgärder i infrastrukturfrågor.19

Strukturbilden innehåller överenskommelser och hänsynstaganden om bland annat följande frågor.

  • Lägen för koncentration och komplettering av bebyggelse i form av bostäder, arbetsplatser, handel, utbildning, vård m.m.,
  • Behovet av kollektivtrafik i anslutning till bostäder,

18 Länsstyrelsen i Västmanlands läns yttrande den 17 december 2013, dnr 341-4428-2013. 19 www.grkom.se/toppmenyn/samverkansomraden/miljosamhallsbyggnad/samhallsbyggnad /strukturbild.106.76c16fb112ca227ad198000867

  • Bevarande av natur- och kulturlandskap och bostadsnära grönytor,
  • Lägen för personal- och besöksintensiva verksamheter,
  • Lägen för etablering av handel, arbetsintensiva företag eller serviceinrättningar som har ett större upptagningsområde än den egna orten,
  • Kollektivtrafikens betydelse vid bostadsbyggande,
  • Kustzonens betydelse för boende och regionens attraktionskraft,
  • Behovet av investeringar i kollektivtrafikstråk vid omfattande omvandling eller nyexploatering vid kustzonen,
  • Behovet av kollektivtrafik till strategiska och attraktiva punkter,
  • Behovet av samspel vid intresseavvägningar inom kustzonen samt jord- och skogsbruksområden,
  • Värdet av stora och sammanhängande grönområden, hur dessa områden kan bevaras och möjligheterna att nå dem,
  • Utnyttjande av befintliga broar och tunnlar, samt
  • Skydd för Göta älv i fråga om placering av miljöstörande verksamheter, anläggningsarbeten eller annat byggande vid älvens närhet.20

PBL:s förfaranderegler för en regionplan har inte tillämpats för Strukturbilden. De skulle enligt GR kunna vara användbara i ett senare skede, efter det att frågorna har förankrats politiskt bland kommunerna.

Strukturbilden är resultatet av en process med fyra så kallade rådslag mellan de deltagande kommunerna. Vid rådslagen har kommunerna diskuterat de frågor som det var viktigt att samverka kring och hur de skulle kunna samverka. Vid ett av rådslagen har kommunerna kommit överens om målen och därefter om det gemensamma ansvaret. Efter beslutet om Strukturbilden 2008 har även ett femte rådslag ägt rum om Hållbar tillväxt.

20 Göteborgsregionens kommunalförbund, Strukturbild för Göteborgsregionen, maj 2008.

Rådslagsprocessen beskrivs av GR som en politisk process och utgår från samarbetet mellan kommunalförbundets politiker och kommunernas fullmäktigeförsamlingar. Varje rådslagsrunda har omfattat cirka 1100 fullmäktigeledamöter. Därmed presenteras rådslagen inte främst som en förankringsprocess i strikt mening utan som ett gemensamt arbete. Enligt GR har det varit viktigt att Strukturbilden har tagits fram på eget initiativ av kommunerna, att arbetet har varit frivilligt och att arbetet är en gemensam produkt. På så sätt har arbetet förankrats bland kommunerna. En förutsättning för samverkan är enligt GR att kommunerna har gemensamma utmaningar att arbeta med.

Erfarenheter från Göteborgsområdet

Något formellt remissförfarande har inte genomförts beträffande Strukturbilden för Göteborgsregionen. Vi har träffat företrädare för GR samt för Kungsbacka, Härryda, Ale, Stenungssunds, Alingsås, Kungälvs, Göteborgs och Mölndals kommuner för att efterhöra deras erfarenheter.

En fördel med ett regionplaneorgan anses vara att det får möjlighet att lämna yttranden över kommunernas respektive planeringar. Strukturbilden används av kommunerna vid översiktsplanering och detaljplanering. Strukturbilden är en produkt som har tagits fram gemensamt av kommunerna och GR och utgör resultatet av ett gemensamt projekt.

Strukturbilden får genomslag i det kommunala arbetet genom att den ger avtryck i översiktsplaner. Den har resulterat i 10-tal nätverk, där arbetet har skapat insikt om att kommunerna är beroende av varandra. Den utgör ofta ett beslutsunderlag exempelvis vid bygglovsprövningar. I en kommun tillämpas Strukturbilden före översiktsplanen, eftersom den anses väga tyngre. Strukturbildens bidrag till kunskap om kommunernas beroende av varandra formuleras bland annat som att det viktigaste inte är om företag kommer till den egna kommunen, utan att de finns inom regionen.

Styrkan med Strukturbilden anses vara att den är en enkel gemensam plattform med vision och principer, som visar vägen och bidrar till resultat som inte hade kunnat uppnås annars. Andra styrkor är att den bidrar till kunskap och till känslan av att vara en

del av en region och den ger möjlighet att lösa problem tillsammans som enskilda kommuner inte klarar av att lösa.

Processen med att ta fram Strukturbilden framhålls som en viktig styrka. I processen har GR tagit fram beslutsunderlag i samverkan mellan alla kommuner. På så sätt har alla blivit delaktiga och inkluderade. Det har varit värdefullt att dessa på eget initiativ gemensamt har byggt Strukturbilden från grunden. Den har därigenom förankrats bland kommunerna, vilket i sin tur skapar ansvarstagande.

Andra styrkor som uppges med Strukturbilden är att den skapar legitimitet för att mötas och föra dialog och att den utgör ett beslutsunderlag som lyfter det regionala perspektivet och skapar medvetenhet om de regionala frågorna. Strukturbilden bidrar till konkreta arbetsinsatser i fråga om avfallshantering, vattenförsörjning och klimatåtgärder och även frågor kopplade till invandring. Den kan styra den fysiska utvecklingen, exempelvis i fråga om byggande och användning av byggnader, bevarande, infrastruktur och kollektivtrafik.

En svaghet som framhålls är att det finns en risk att Strukturbilden inte får genomslag i alla kommuner på grund av att det politiska ledarskapet växlar. Vidare kan ett avslag på en bygglovsansökan med hänvisning till Strukturbilden medföra att ett projekt inte alls kommer att genomföras i regionen. Strukturbilden kan inte styra eller påverka, exempelvis få igång infrastruktursatsningar och dess vägledande karaktär kan inte garantera att resultatet blir det som dokumentet redovisar.

Flera av de kommuner som vi har besökt i Göteborgsregionen lyfter fram betydelsen av transportinfrastruktur vid planeringen av bostäder. Utbyggnaden av transportinfrastruktur är dock något som kommunerna inte anser att de kan påverka. Bland annat betonas ofta vikten av att bygga stationsnära bostäder, men då behöver också stationer byggas, vilket kommunerna bedömer att de behöver finansiera själva. Andra kommuner framhåller brister i kollektivtrafiken som ett bekymmer vid planeringen av bostäder. Inte heller här råder kommunerna över planeringen. I flera samtal kom det fram att Trafikverket i sin planering prioriterar en förkortning av restiden mellan Göteborg och Stockholm och är mindre intresserad av att exempelvis främja arbetspendlingen mellan Göteborg och Borås eller Göteborg och Alingsås. Bättre möjligheter till

arbetspendling skulle förbättra integreringen och rörligheten inom regionen.

Den bild som kommer fram efter samtal med kommunerna i Göteborgsregionen är att kommunerna känner mer regional gemenskap med GR än med Västra Götalandsregionen. Det regionala perspektivet bedrivs i kommunalförbundet utifrån kommunens egna behov och utmaningar. Samarbetet kan inte tas för givet utan behöver ett tydligt politisk ledarskap.

Följande för- och nackdelar med de två modellerna för planering som bedrivs i Stockholmsområdet respektive i Göteborgsområdet har förts fram.

  • Initiering av regionplanering på frivillig väg kan ta tid.
  • En snabbare genomförd regionplanering behöver inte innebära att resultatet blir bättre än om det får ta tid.
  • Tvingande regionplanering kan innebära mer resurser.
  • Det är inte det lagstadgade tillvägagångssättet som tar tid, exempelvis samrådsförfarande och utställning. Det är kravet på bra kvalitet som tar tid att förverkliga.
  • GR är en liten organisation och skapar inte lika mycket rapporter som TRF, men bedriver verksamhet i olika nätverk tillsammans med kommunerna.
  • Det kan vara en fördel att utveckla tillväxtarbetet i regionplanen.

4.3.3. Utvärdering av dagens regler om regionplanering

Är reglerna om regionplanering ett stöd för mellankommunal samordning?

Reglerna om regionplanering enligt 7 kap. PBL är i sig inte en nödvändig förutsättning för att mellankommunal samordning ska komma till stånd. Kommunerna förmår att samarbeta även utan lagregler. I många av våra samtal med olika aktörer har det också framförts att ett viktigt kriterium för ett fungerande regelverk för regionplanering är att reglerna är flexibla och lämnar utrymme för anpassning av planeringen utifrån olika förhållanden. Dagens regelverk uppfyller detta kriterium, vilket bland annat styrks av att

regionplanering i Stockholms- respektive Göteborgsområdet sker på olika sätt.

Det är också viktigt att processen involverar kommunerna på ett aktivt sätt och att planerna förankras bland kommunerna. PBL:s förfaranderegler för planprocessen har kritiserats för att processen blir tungrodd och tidsödande. Regleringen innebär ett antal moment med omfattande administration och med inblandning av länsstyrelsen när det gäller att bevaka statliga intressen. Regionplanen för Stockholmsområdet har upprättats med stöd av dessa förfaranderegler, men trots regleringen har någon kritik i det sammanhanget inte framförts mot processen. Tvärtom har processen lyfts fram som något positivt för att den har bidragit till dialog, kunskap och förankring.

Däremot har PBL:s förfaranderegler inte tillämpats när Strukturbilden för Göteborgsområdet har tagits fram. Det har där ansetts angeläget att Strukturbilden först förankras politiskt bland kommunerna, innan ett samrådsförfarande med allmänheten och myndigheter sker. Motsvarande positiva erfarenheter finns dock från processen med att ta fram Strukturbilden som när det gäller den regionala planen för Stockholmsområdet.

Det finns i många kommuner ett motstånd mot att staten ska blanda sig i den kommunala planeringen. Någon kritik mot länsstyrelsens inblandning i regionplaneringen i Stockholms län har däremot inte framkommit. Invändningen tycks ha sin grund i den kommunala självstyrelsen. Det har även framförts invändningar från kommunalt håll mot att låta ett landsting ansvara för regionplanering, eftersom landstingen skulle kunna anses överordnade kommunerna. Det har dock för Stockholms läns vidkommande aldrig framförts önskemål om att ersätta landstinget med någon annan aktör.

Många hävdar att planeringen är viktigare än planen. Regionplaneorganets roll och uppgifter bidrar till positiva erfarenheter av regionplaneringen. Uppgifterna motsvarar väl vad som har framförts om styrkan med RUFS 2010 i Stockholmsområdet och Strukturbilden i Göteborgsområdet. Exempel på detta är att planeringen ger kunskapsunderlag, analyser och ett regionalt forum. Regionplaneorganets uppgifter får därmed anses till stor del ha bidragit till kommunernas positiva erfarenheter av regionplaneringen.

Erfarenheterna från Stockholms- och Göteborgsområdet visar att det upplevs som positivt att det finns en aktör som arbetar med mellankommunala och regionala frågor inom fysisk planering. Därigenom skapas legitimitet för att diskutera dessa frågor och det kommunala arbetet underlättas genom de underlag och analyser som regionplaneorganet tar fram. En annan fördel anses vara att det inte behövs ett nytt regionalt organ varje gång ett regionalt problem uppkommer.

Möjligheten att upprätta en plan får även den anses vara en fördel med regelverket, eftersom det har skett för både Stockholms- och Göteborgsområdet. Strukturbilden för Göteborgsregionen kan sägas utgöra en regionplan enligt 7 kap. PBL, eftersom den omfattar huvuddragen av mark- och vattenanvändningen i regionen. Samtidigt utgör den formellt sett inte en regionplan enligt 7 kap. PBL, eftersom den inte har tagits fram med stöd av förfarandereglerna.

Erfarenheterna visar att planerna fyller en funktion som gemensamma plattformar, viljeinriktningar och utgångspunkter, vilket talar för att planerna utgör ett stöd för mellankommunal samverkan. Samarbetet konkretiseras och ger en dokumentation av hur det är tänkt att regionen ska utvecklas. Däremot anses genomförandet av planerna vara oreglerat. Ingen av de olika plantyper som har tagits fram genom åren har varit effektiva när det gäller genomförandet. Planerna har varit produkter av sin tid och anpassats efter samhällsutvecklingen. Genomförandet har varit ett problem i vart fall sedan 1970-talet.

Vid våra samtal med företrädare för deltagande kommuner och ansvariga aktörer för regionplanering i Stockholms- och Göteborgsområdet har samtliga framhållit finansieringen som en central fråga för möjligheterna att genomföra en plan. 2013 års Stockholmsförhandling har framhållits som ett mer effektivt sätt än regionplanering för att hantera regionala frågor, eftersom dessa förhandlingar har haft ett finansieringsperspektiv som saknas i regionplaneringen.

Det har av alla aktörer alltid ansetts att en regionplan inte ska vara bindande. Regelverken innebär att en regionplan är vägledande vid beslut om översiktsplan, detaljplan och områdesbestämmelser. Eftersom dessa planer och bestämmelser har betydelse för prövning av lovärenden, kan regionplanen indirekt få effekt på beslut i

dessa ärenden. På så sätt kan en upprättad regionplan bidra till att den mellankommunala samordningen genomförs i praktiken. Samtidigt kan intentionerna i en regionplan frångås.

En vägledande plan kan ha bättre förutsättningar att bli förankrad bland kommunerna, eftersom den inte skapar definitiva låsningar. En annan fördel med en vägledande plan är att den kan vara flexibel och ge utrymme för nödvändiga avsteg från riktlinjerna i de fall samhällsutvecklingen snabbt förändras. Det skulle kunna bli kostsamt och skapa osäkerhet, om en bindande regionplan skulle behöva ändras från tid till annan. En bindande regionplan skulle å andra sidan kunna tvinga fram nödvändiga åtgärder. Det finns dock inget som säger att en bindande regionplan får större genomslag än en vägledande.

Mot bakgrund av att erfarenheterna från regionplanering är övervägande positiva, kan förekomsten av regelverken anses vara ett stöd för mellankommunal samordning. Samtidigt har det framgått att mellankommunal samverkan bedrivs även i andra former än regionplanering enligt 7 kap. PBL. Så har det varit alltsedan regelverket infördes 1947. Med hänsyn till att det i dag endast bedrivs regionplanering enligt PBL i ett område, kan det inte hävdas att det har bidragit till denna typ av mellankommunal samordning.

Har reglerna om regionplanering ökat möjligheten till samordning av fysisk planering på regional nivå samt mellan regional och lokal nivå?

Samarbetet vid sidan av 7 kap. PBL är och har historiskt varit den dominerande formen av mellankommunal samverkan. Samarbete har bedrivits på en rad olika sätt, i olika former och i olika frågor. Samarbetet har bidragit till en rad olika visioner, mål och strategier, både på lokal och på regional nivå. De har bland annat gått ut på att koppla samman fysisk planering och regional tillväxt.

Mellankommunal samverkan sker då ett konkret behov av samverkan uppstår i någon specifik fråga. Samverkan uppkommer mellan de kommuner som berörs av den frågan. Kommunerna har då valt att inte tillämpa reglerna om regionplanering för att samverka. Skälen synes ha varit följande.

  • Kommunerna har velat hävda den kommunala självstyrelsen och motsatt sig statlig inblandning i planeringen.
  • När behov har uppkommit om att lösa något gemensamt problem, har det inte funnits tid att invänta beslut om att bilda ett regionplaneorgan.
  • Processen för att upprätta regionplaner har varit tungrodd.
  • Regionplaner har varit för omfattande och snabbt blivit inaktuella.
  • Politiker har inte velat binda upp kommande beslut genom en regionplan.

Regelverket har sedan 1970-talet kritiserats för att vara tidsödande och tungrott i de delar som avser att bilda regionplaneorgan och upprätta en regionplan. Vid översyner av regelverket har regionplanering lyfts fram som ett viktigt verktyg i den fysiska planeringen, men någon diskussion eller något förslag om att förbättra regelverket har aldrig förts fram. Därför har inte regelverket i sig ökat möjligheten till samordning av fysisk planering på regional nivå.

Eftersom mellankommunal samverkan kommer till stånd på grund av ett uttalat behov och att kommunerna har valt att inte tillämpa PBL:s regelverk, har frivilligheten att tillämpa reglerna inte haft någon betydelse för möjligheten till samordning av fysisk planering på regional nivå. Ett undantag är Stockholms län, där regionplanering har bedrivits enligt byggnadslagens, BL, regler allt sedan 1940-talet. Regionplanering har bedrivits där även då regionplanering inte har varit obligatorisk. En slutsats av detta är att det alltid har ansetts att det finns ett behov av samverkan i Stockholmsområdet samt att reglerna har varit ett stöd för förfarandet. Behovet av regionplanering har också i alla utredningar genom åren ansetts vara störst i storstadsområdena. Frivilligheten tycks däremot ha betydelse för möjligheterna att bedriva en framgångsrik regionplanering, på så sätt att frivillig planering verkar ha en mer styrande effekt för kommunerna än tvingande planering.

Regionplaneringen i Stockholms- och Göteborgsområdet har olika förutsättningar och bedrivs på olika sätt. Det går inte att säga att något av sätten är bättre eller sämre för att främja mellankommunal samverkan av fysisk planering. Erfarenheterna är i stort sett desamma, både ur positiv och ur negativ synvinkel. Planeringen är förankrad bland de deltagande kommunerna på båda håll, dock

tycks förankringen vara något bättre i Göteborgsområdet. Detta kan bero på att de deltagande kommunerna i Stockholmsområdet inte själva har valt att samverka i denna form och att de är 26 kommuner jämfört med Göteborgsområdets 13 kommuner. Planeringen i Stockholmsområdet bedrivs av ett organ som arbetar på regional nivå och processen med rådslag tycks skapa bättre förutsättningar för förankring än förfarandereglerna i 7 kap. PBL. Att planeringarna är förankrade på båda håll kan bero på att kommunerna har haft ett stort inflytande på planeringens innehåll.

PBL-kommitténs utvärdering av regionplaneringen i Stockholms län 2005 visade att planeringen hade bidragit till flera samarbetsformer. Under vårt utredningsarbete har vi kunnat se att regionplaneringen i Stockholmsområdet har skapat samarbeten dels för att synliggöra vissa kommuner i regionplaneringen, dels för att regionplaneringen pekar ut kommungemensamma frågor. Vi kan se att små kommuner är mer positivt inställda till regionplanering än stora kommuner.

Det finns uppfattningar om att regionplaneringen hindrar delregionala samarbeten och att fler delregionala samarbeten skulle initieras om regionplaneringen avskaffades.

Huruvida andra former av samverkan som bedrivs är en följd av inspiration från regionplaneringen enligt PBL går inte att säga. Det går inte heller att säga om den regionplanering som bedrivs har varit skäl för övriga kommuner i Sverige att inte tillämpa reglerna om regionplanering i 7 kap. PBL. Det avgörande för att samverkan ska komma till stånd är att det måste finnas konkreta behov av att samverka för att hitta lösningar i olika frågor och att kommunerna måste se sin egen nytta av samarbetet med andra.

Behovet av samverkan har alltsedan 1947 generellt sett ansetts föreligga i fråga om transportinfrastruktur, kollektivtrafik, bebyggelse och tillhörande anläggningar. Numera anses behov av samverkan föreligga även i fråga om miljömässiga och sociala aspekter samt tillväxtfrågor. Av erfarenheterna från regionplaneringen i Stockholms- och Göteborgsområdet framgår att den fyller flera behov. Kommunstrukturen och samhällsutvecklingen har haft stor betydelse för behovet av mellankommunal samverkan.

Förhållandena som påkallade regionplanering enligt BL under 1940- och 1960-talen var i två avseenden desamma som dagens förhållanden – en kraftig urbanisering och bostadsbrist. En annan

likhet är kommunernas storlek i sitt sammanhang. Under 1940talet var de många och små, vilket medförde ett behov av mellankommunal samverkan i fysisk planering. I dag är kommunerna färre och större, men samhällsutvecklingen har inneburit att kommunerna till sina funktioner i flera avseenden har blivit mindre, vilket har medfört ett ökat behov av mellankommunal samverkan i fysisk planering.

PBL-kommittén fann 2005 dels att den mellankommunala samordningen hade ökat, dels att samordningen som förutsattes i ÄPBL många gånger hade varit bristfällig (SOU 2005:77 Del 1 s. 406). Utredningar därefter visar att behoven av mellankommunal samverkan inom alla sektorer ökar och även att samverkan ökar. I de utredningar som har behandlat frågan om regionplanering och som vi har studerat har bedömningen alltid landat i att någon form av regionplanering behövs och är önskvärd, om än i varierad grad. Frågorna vem och vilka som ska bedriva den, om den ska vara frivillig eller obligatorisk, vilket territorium den ska omfatta och hur relationen mellan stat och kommun ska se ut har dock besvarats på olika sätt.

Reglerna om regionplanering har även ökat möjligheterna till samordning mellan regional och lokal nivå. Genom regelverken har det bildats ett regionalt organ och ett forum för att föra dialog om de gemensamma frågorna på regional nivå. Sådana frågor är exempelvis transportinfrastruktur och kollektivtrafik som i dag planeras på regional nivå. Andra frågor som bebyggelseplanering och områdesutveckling, som planeras på kommunal nivå, lyfts genom regionplaneringen till den regionala nivån. Både RUFS 2010 och Strukturbilden för Göteborgsområdet korresponderar väl med kommunernas översiktsplanering. Om detta beror på att det är de regionala planerna som har en vägledande funktion eller om det tvärtom är de kommunala översiktsplanerna som kommer till uttryck i de regionala planerna, är emellertid oklart.

4.4. Regionala utvecklingsstrategier, länstransportplaner och trafikförsörjningsprogram

Vi har i kapitel 3 redogjort för de regelverk som styr regionala utvecklingsstrategier, länstransportplaner och trafikförsörjningsprogram. Vi kommer i detta avsnitt att redovisa några exempel på innehållet i sådana strategier, planer och program och även att dra en del slutsatser om samordningen mellan de olika planeringsslagen. Exemplen har valts med hänsyn till en geografisk spridning över landet.

4.4.1. Regionala utvecklingsstrategier

De regionala utvecklingsprogrammen eller -strategierna (RUP/RUS) utgör kärnan i det regionala tillväxtarbetet. Förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete reglerar vad strategierna ska innehålla. Den nationella strategin för regional tillväxt och attraktionskraft 2014–2020 är vägledande och anger därigenom inriktningen för de regionala strategierna. Såväl den nationella strategin som förordningen ger relativt stor frihet för aktörer med det regionala utvecklingsansvaret att tillsammans med andra länsaktörer formulera sin strategi utifrån länets förutsättningar. Regionala utvecklingsstrategier redovisas på en övergripande nivå. De flesta innehåller fotografier från länet, vilket ger strategierna ett positivt intryck och gör att de är lätta att ta till sig.

Nedan redovisas några prioriterade områden eller teman som förekommer i ett urval av länens regionala strategier. En del strategier tar upp eller berör kommunernas planering inklusive planeringen för bostäder eller den planering som sker för trafikinfrastruktur och kollektivtrafik, men på olika sätt och med olika ambitionsnivå. Hur strategierna i praktiken knyter an till annan planering framgår vanligtvis inte av dokumenten. Den informationen får i stället sökas i dokument om hur de olika planeringarna ska genomföras.

Prioriteringarna i den regionala utvecklingsstrategin för Västerbotten 2014–2020 är samhällen som inkluderar och utvecklar människor, strukturer för innovation, miljödriven utveckling, investe-

ringar i utbildning och kompetens, platsbaserad näringslivsutveckling samt en tillgänglig och utåtriktad region.21

Den regionala utvecklingsstrategin för Västernorrland 2011– 2020 prioriterar människan som drivkraft, kompetens som drivkraft, innovationsförmåga som drivkraft samt tillgänglighet och infrastruktur som drivkraft.22

De övergripande målen för den regionala utvecklingsstrategin för Gävleborgs län 2013–2020 är nya möjligheter för människors självförverkligande och aktiva bidrag till samhällsutvecklingen. De tre målområden som bygger upp strategin är stärkta individer, smart samverkan och tillgängliga miljöer.23

Den regionala utvecklingsstrategin Dalarna mot 2020 lyfter fram de prioriteringar eller vägval som ska göras för att kunna förverkliga målen i strategin. De är kompetensförsörjning och ökat arbetskraftsutbud, innovativa miljöer och entreprenörskap, tillgänglighet och infrastruktur samt livskvalitét och attraktionskraft. Den sistnämnda prioriteringen omfattar bland annat ett avsnitt om att öka bostadsbyggandet.24

Den regionala utvecklingsstrategin för Jönköpings län har en vision om att Region Jönköping skapar kraft. Det långsiktiga målet är en snabbare, öppnare och smartare region. Strategin har två målområden, näringsliv och livsmiljö. Delstrategierna är en internationellt ledande industriregion, ett breddat näringsliv med betoning på kunskapsintensiva företag, ett inkluderande samhälle samt en global livsmiljö.25

Den regionala utvecklingsstrategin för Södermanlands län har sin utgångspunkt i det som identifierats som viktigt lokalt och regionalt i länet. Prioriterade mål är goda förutsättningar för unga och vuxna att utbilda sig och arbeta och att arbetsgivare har goda möjligheter att rekrytera rätt kompetens, starka samband med

21 Region Västerbotten, RUS 2014–2020. Regional utvecklingsstrategi för Västerbottens län, December 2013. 22 Länsstyrelsen i Västernorrland, Framtid Västernorrland! Regional utvecklingsstrategi för länet 2011–2020, Dnr 100-274-10, 2011-12-16. 23 Region Gävleborg, Nya möjligheter. Regional utvecklingsstrategi för Gävleborg 2013–2020, Maj 2013. 24 Region Dalarna, Dalastrategin – Dalarna 2020. regional utvecklingsstrategi för Dalarna, 2014-05-07. 25 Regionförbundet Jönköpings län, RUS – Regional utvecklingsstrategi för Region Jönköping »2025, Juni 2013.

omvärlden, ett konkurrenskraftigt näringsliv samt hållbara och attraktiva livsmiljöer.26

En regional utvecklingsstrategi för Västra Götalands län antogs redan 1999 och ersattes av en vision 2005. Visionen är den gemensamma utgångspunkten för hur regionen ska utvecklas för att vara attraktiv att bo och verka i.27 Huvudverktyget för att genomföra den gemensamma visionen är en strategi eller ett regionalt utvecklingsprogram för tillväxt och utveckling i Västra Götaland 2014– 2020. Strategin har kompletterats med flera handlingsprogram för en hållbar utveckling. Prioriteringar i strategin är en ledande kunskapsregion, en region för alla, en region där vi tar globalt ansvar samt en region som syns och engagerar.28

4.4.2. Länsplaner för regional transportinfrastruktur

Länsstyrelser, landsting eller samverkansorgan tar fram länsplaner för regional transportinfrastruktur. Enligt förordning (1997:263) ska planerna innehålla flera delar. Länen kan sedan själva välja hur de vill presentera innehållet. Regeringen fastställer de ekonomiska ramarna och Trafikverket, kommuner och trafikhuvudmän bistår med underlag. Utöver den mer strategiska delen av planerna som exemplifieras i detta avsnitt, ingår en konkret åtgärdsbeskrivning och fördelning av tilldelade medel på åtgärderna. Medelsfördelningen redovisas ofta uppdelad på kategorier eller områden. Redovisningen i det följande är hämtad från de fastställda planerna för perioden 2014–2025.

Inriktningen av länstransportplanen för Västmanlands län omfattar följande prioriteringar.29

  • Säkra och framkomliga vägar,
  • Infrastruktur för kollektivtrafik,
  • Gång- och cykelåtgärder, samt

26 Regionförbundet Sörmland, Sörmlandsstrategin 2020, December 2012. 27 Västra Götalandsregionen, Vision Västra Götaland – Det goda livet, April 2005. 28 Västra Götalandsregionen, Västra Götaland 2020. Strategi för tillväxt och utveckling i Västra

Götaland 2014–2020 (RUP), September 2013. 29 Länsstyrelsen i Västmanslands län, Länsplan för regional transportinfrastruktur 2014.2025,

Rapport 2013:8.

  • Trafikslagsövergripande transportsystem.

Ett antal regionala stråk för arbetspendling och näringslivets godstransporter bör enligt planen byggas ut till mötesfria vägar under planperioden. Det framhävs i länsplanen att en väl utvecklad kollektivtrafik på väg och järnväg är avgörande för Västmanlands möjligheter att vara en del av en större arbetsmarknadsregion och ta del av ett större studieutbud, att upprätthålla en positiv befolkningsutveckling samt att attrahera kompetent och välutbildad arbetskraft.

Länstransportplanen för Västerbottens län anger en inriktning med en tydlig prioritering av ett mer hållbart samhälle, där åtgärderna även kan bidra till ökad tillväxt och ett livskraftigt Västerbotten.30

Planen har följande målbilder.

  • Rese-, transport- och kommunikationsmöjligheterna är väl utvecklade inom landsdelen, med de omgivande länen, med EU som helhet och med världen i övrigt.
  • Lösningarna utformas för att ge bästa utfall för tillgänglighet, långsiktig konkurrenskraft, jämställdhet, trygghet, klimat, hälsa och landskap.
  • Ett väl fungerande samspel utvecklas mellan regional utvecklingsplanering, fysisk samhällsplanering och transportplanering.

Länsplanen lyfter fram de särskilda förutsättningar som finns i länet med långa avstånd och att länets närmarknadsområden ofta inte är tillräckligt stora för att uppnå ett tillräckligt befolkningsunderlag. Västerbottens län har, liksom övriga län i norra Sverige, också långt till större internationella marknader.

I den regionala planen för Skåne län har följande fem utvecklingsmål för transportsystemet lagts fast som utgångspunkter för den kommande planperioden.31

30 Region Västerbotten, Länstransportplan för Västerbottens län 2014–2025, Fastställd 2014-05-08. 31 Region Skåne, Satsningar på transportinfrastruktur i Skåne år 2014–2025, Beslutad den 17 juni 2014.

  • Stärka regionförstoring och regionintegrering i det flerkärniga Skåne,
  • Stärka stad och landsbygd utifrån deras respektive behov,
  • Utveckla ett hållbart resande,
  • Förbättra Skånes förbindelser med omvärlden, samt
  • Transportsystemet ska vara effektivt, säkert och kunna utnyttjas av alla.

En konkretisering av målen anges också i planen i form av ett 15-tal delmål liksom de huvudpunkter som arbetet med utveckling av transportsystemet i Skåne bör ha.

Den regionala planen har förutom nationella mål och riktlinjer ett antal andra utgångspunkter i form av Region Skånes regionala utvecklingsprogram, OECD Territorial Review32 och ÖRUS – Öresundsregional utvecklingsstrategi33. En annan viktig utgångspunkt är trafikförsörjningsprogrammet för Skåne, som visar att resandet i länet har mer än fördubblats sedan sekelskiftet 2000 mätt i antalet resor i kollektivtrafiken och att den utvecklingen väntas fortsätta.

Länstransportplanen för Uppsala län tar sin utgångspunkt i den regionala utvecklingsstrategin och i överenskommelser inom ramen för samarbetet inom den process om infrastruktur och transporter som benämns En Bättre Sits i Mälardalsrådet.34 Länets Vision till 2030 är att Uppsala är Europas mest attraktiva kunskapsregion. Länsplanen ska inriktas på insatser som bidrar till följande resultat.

  • Ökat resande med kollektivtrafik, särskilt längs de stora stråken (väg och järnväg),
  • effektiva och hållbara godstransporter till/ från och genom länet (väg, järnväg och sjöfart),
  • ökad andel resor som sker med cykel eller till fots (gång- och cykelvägar), samt

32OECD:s Territorial Review: Skåne Sweden 2012, OECD 2012. 33 Öresundskommittén, ÖRUS. Öresundsregional utvecklingsstrategi, 2012. 34 Mälardalsrådet, Övergripande mål för transportsystemet. Ett gemensamt måldokument för sju län i östra Mellansverige: Stockholm, Uppsala, Västmanland, Örebro, Sörmland, Östergötland och Gotland, 2012-10-11.

  • bred samverkan med omkringliggande län, för att stärka och utveckla resande och transporter i ett storregionalt perspektiv.

Utöver de nationella målen och riktlinjerna vägleds den regionala planen för Västra Götalandsregionen av Vision Västra Götaland – Det goda livet och det regionala utvecklingsprogrammet Västra Götaland 2020.35

I förslaget till plan angavs att ett antal utmaningar för länet framkom under arbetet med att ta fram bl.a. systemanalysen.36

  • Öka möjligheterna till arbetspendling över region- och kommungränser, dvs. regionförstoring,
  • Stärka den internationella tillgängligheten, särskilt anslutningarna till Göteborgs hamn och Göteborg Landvetter flygplats,
  • Möta den växande efterfrågan på järnvägskapacitet för både gods- och persontrafik,
  • Kraftigt förbättra kollektivtrafikens förutsättningar,
  • Höja säkerheten på det olycksdrabbade regionala vägnätet,
  • Stärka kopplingarna mellan regional och nationell infrastruktur och tvärlänkarna mellan de större nationella lederna, samt
  • Minska sårbarheten på utsatta delar av väg- och järnvägssystemet. Åtgärderna i den fastställda planen har inriktats mot de stråk som bedöms vara viktigast för att stärka sträckor och noder som är betydelsefulla för hållbar arbetspendling, viktiga transportleder för näringslivet och gränsöverskridande transporter.

De övergripande målen i planen är följande.

  • Större arbetsmarknadsregioner,
  • En attraktiv kärna och utveckling längs huvudstråken,
  • En konkurrenskraftig kollektivtrafik,

35 Västra Götalandsregionen, Regional plan för transportinfrastrukturen i Västra Götaland 2014–2025, Juni 2014. 36 Västra Götalandsregionen, Förslag till regional plan för transportinfrastrukturen i Västra

Götaland 2014–2025, November 2013.

  • En god livsmiljö, samt
  • Kvaliteten för näringslivets transporter förbättras och stärker den internationella konkurrenskraften.

4.4.3. Trafikförsörjningsprogram

Förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik ger landstingen och länens kommuner en viss frihet att besluta om organisationsform för den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Därför finns det i dag tre olika sätt att organisera sig på. I tre län är kollektivtrafikmyndigheten organiserad som ett kommunalförbund. I 13 län är det landstinget som är utsedd till regional kollektivtrafikmyndighet och i fyra län är det samverkansorganet. Gotlands kommun är regional kollektivtrafikmyndighet.

Kollektivtrafiklagen anger att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna regelbundet ska fastställa mål i ett trafikförsörjningsprogram för den regionala kollektivtrafiken och att programmet vid behov ska uppdateras. När programmen tas fram, ska regionala kollektivtrafikmyndigheter i angränsade län involveras genom samråd. Likaså ska samråd hållas med andra berörda myndigheter, organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer. I de län där landstinget eller regionen är ensam kollektivtrafikmyndighet, ska samråd även ske med kommunerna.

Programmen ska kunna användas såväl i samband med fysisk och annan samhällsplanering som vid planering av infrastruktur på lokal, regional och nationell nivå. En effektiv samordning mellan myndigheter med ansvar för fysisk planering och den regionala kollektivtrafikmyndigheten är därför nödvändig för att redan från början i planeringen kunna skapa goda möjligheter för en attraktiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik.

Region Blekinge, som är länets samverkansorgan, är kollektivtrafikmyndighet i Blekinge län. Trafikförsörjningsprogrammet innehåller en vision för hur kollektivtrafiken skulle kunna se ut år 2025 under förutsättning att trafiken utvecklas i enlighet med riktlinjer och mål som anges i programmet. Programmet beskriver för-

utom kollektivtrafiken i Blekinge län även trafiken till angränsande län.37

Kollektivtrafiken är en del i stödet för länets utveckling och därigenom kopplas programmet till länets regionala utvecklingsstrategi. På samma sätt sker en koppling till länets regionala transportplan. När det gäller kommunernas översiktsplaner finns det en samsyn kring de mål och riktlinjer som redovisas i trafikförsörjningsprogrammet. Det avser t.ex. betydelsen av en nära samverkan mellan kollektivtrafikplanering och kommunernas fysiska planering för att göra kollektivresandet attraktivt.

Region Värmland, som är länets samverkansorgan, är kollektivtrafikmyndighet i Värmlands län. Trafikförsörjningsprogrammet har tagits fram i ett brett samråd, där samtliga kommuner, medborgare, lokala företag, intresseorganisationer, landstinget, näringslivet, utförare, fackliga organisationer samt brukarorganisationer deltog. Samrådsmöten hölls även med de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i Dalarnas län, Västra Götalandsregionen samt Örebro län.

I programmet anges att kollektivtrafikens övergripande syfte är att vara ett verktyg för att uppnå långsiktigt hållbar regional tillväxt genom ökad tillgänglighet, både i form av användbarhet för alla resenärer och i form av tillgänglighet till de lokala och regionala arbetsmarknaderna, samt storstadsregionerna Stockholm, Göteborg och Oslo.38

Visionen för kollektivtrafiken i Värmland har formulerats på följande sätt.

Kollektivtrafiken i Värmland är ett sammanhållet, smidigt och effektivt transportsystem för hela länet samt till och från länet, som en del i ett samlat regionalt tillväxtarbete och som är resenärens bästa alternativ för dagliga resor […]

Programmet ska bidra till.

  • En långsiktigt hållbar utveckling,
  • Ökad tillväxt,

37 Region Blekinge, Trafikförsörjningsprogram för Blekinge 2012–2015, Dnr 503-156-2012, 2012-11-07. 38 Region Värmland, Regionalt trafikförsörjningsprogram 2014–2018, 2013-03-08.

  • Ökad tillgänglighet i förhållande till storstadsregionerna Stockholm, Oslo och Göteborg, samt
  • Ökad jämställdhet.

Kollektivtrafiken och trafikförsörjningsprogrammet kopplas till genomförandet av visionen för den regionala utvecklingen i Värmlands län genom att den främst ska medverka till regionförstoring.

Region Östergötland är kollektivtrafikmyndighet för länet. I den regionala utvecklingsstrategin formuleras visionen för Östergötlands län år 2030, Östergötland – en värdeskapande region. Enligt strategin ska arbetet för regionens utveckling vara långsiktigt hållbart. Kollektivtrafiken bedöms vara en viktig faktor för att skapa en hållbar samhällsutveckling.39

Med utgångspunkt i de nationella målen och de mål, utmaningar och strategier för regionen som har formulerats i den regionala utvecklingsstrategin, har ett strategiskt mål för kollektivtrafiken formulerats som Kollektivtrafiken – ett naturligt val vid resor. För att nå målet har följande tre kundstrategier och tre trafikstrategier formulerats.

  • Konkurrenskraft – Utveckla kollektivtrafiken till ett riktigt alternativ till bilen – skapa konkurrenskraftiga resor genom bra utbud och korta restider,
  • Attraktivitet – Det ska vara lätt och attraktivt att åka kollektivt,
  • Personligt – Utveckla personliga tjänster med fokus på pendlare,
  • Skapa bästa möjliga integrering inom regionen,
  • Medverka till ett bra utbyte med Stockholmsregionen, samt
  • Skapa goda resmöjligheter till kringliggande regioner.

Region Jämtland Härjedalen är kollektivtrafikmyndighet i Jämtlands län. Det regionala trafikförsörjningsprogrammet lyfter fram några särskilda förutsättningar för länet som att befolkningen i minskar och blir äldre. Regionförstoring kan motverka kompetensbortfall, stagnation och utflyttning. Inpendlingen till Öster-

39 Landstinget i Östergötlands län, Regionalt trafikförsörjningsprogram för Östergötland 2012– 2020, september 2012.

sund dominerar arbetspendling över kommungränser. Sysselsättningen i s.k. turismberoende branscher är förhållandevis stor i Åre kommun, i Härjedalen och i Bergs kommun. Bilinnehavet i länet är stort och fortsätter att öka, trots att befolkningen minskar. Interregional trafik och stomlinjer bedöms ha stor betydelse för arbets- och studiependling samt serviceresor.40

I Jämtlands län har kollektivtrafikresandet de senaste åren minskat, vilket har lett till att kommunernas och landstingets kostnader för trafiken ökat förhållandevis mycket.

Den övergripande visionen för länet är en region att längta till och växa i. Ett övergripande mål för utvecklingsområdet infrastruktur och kommunikationer är att förbättrade kommunikationer överbryggar de långa avstånden. Samma mål har satts för trafikförsörjningsprogrammet. I programmet sätts vidare mål upp kopplade till regional utveckling, för Länstrafikens verksamhet och för den kommersiella trafiken.

4.4.4. Regelverken är inte samordnade

Planering av mark- och vattenanvändning, transportinfrastruktur, kollektivtrafik, tillväxt och bostäder utgår som beskrivits i kapitel 3 från olika syften. Planeringen presenteras även i dokument som alla går under olika benämningar. Oavsett benämning är ingen av dem bindande för efterföljande beslut.

Tre av de fem planeringarna sker med länet som geografisk indelning. Såväl länsplanen för transportinfrastruktur som den regionala utvecklingsstrategin kan enligt reglerna omfatta fler än ett län, men någon sådan plan eller strategi har inte ännu tagits fram. Planering för bostadsförsörjning och mark- och vattenanvändning sker enbart på kommunal nivå. Regionplanering avser kommuner och omfattar allt ifrån samtliga kommuner i Stockholms län till att omfatta ett obestämt och obegränsat antal kommuner.

Samtliga berörda planeringar utom regionplanering enligt 7 kap. PBL är obligatoriska. Inget av regelverken innehåller några sanktioner för det fall ansvariga aktörer inte uppfyller reglernas krav. Beträffande kollektivtrafikplanering och riktlinjer för bostads-

40 Regionförbundet i Jämtlands län, Regionalt trafikförsörjningsprogram 2013–2015, 2012-11-05.

försörjning finns styrmedel i form av möjligheter att meddela förelägganden.

Länsplaner för transportinfrastruktur omfattar tolv år, en regionplan gäller i åtta år, kollektivtrafikplanering ska ske regelbundet, riktlinjer för bostadsförsörjning ska upprättas varje mandatperiod och en översiktsplan ska aktualitetsprövas varje mandatperiod. För de regionala utvecklingsstrategierna bestämer ansvarig aktör den tidsperiod som de ska omfatta. Strategierna, programmen och planerna är till allra största del inte synkroniserade i tid. Länstransportplanerna är dock styrda av den nationella transportplanen.

Regelverken ställer inga krav på att samordning ska ske mellan olika planeringsformer. Om en regionplan upprättas, ska regionplaneorganet ta hänsyn till och samordna regionplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program. Länsplaner behöver inte samordnas med övrig planering. Samma sak gäller för trafikförsörjningsprogrammen. En utvecklingsstrategi ska binda samman planeringsprocesser med betydelse för en hållbar regional utveckling och underlätta samverkan mellan länen.

Enligt förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete ligger det regionala utvecklingsprogrammet till grund för regionala strukturfondsprogram, territoriella program, regionala tillväxtprogram samt andra relevanta regionala program och insatser. Vad som avses med andra relevanta regionala program framgår inte och möjligheten att förhålla sig till utvecklingsstrategin får då snarare ses som en möjlighet än en skyldighet för de planerare som tar fram dessa andra program. I de flesta fall gör flera av länstransportplanerna och trafikförsörjningsprogrammen denna koppling till den regionala strategin. Exempelvis nämner programmen, planerna eller strategierna respektive sektors betydelse för utvecklingen som helhet och för sin sektors utveckling.

När det gäller länsplaner för transportinfrastruktur är inflytandet för ansvarig aktör mer begränsat än vad ansvaret för länstransportinfrastruktur kan ge sken av. Fördelningen av medel till stora infrastrukturobjekt är redan genomförd innan åtgärdsplaneringen tar vid. Länsplanerna styrs genom regeringens direktiv och hur den nationella strategin utformas. Därefter fördelar regeringen de ekonomiska ramarna, som för perioden 2014–2025 uppgår till totalt 522 miljarder kronor. Cirka 34 miljarder kronor går till 21 länsplaner. Följden av länsplanernas begränsande inflytande är att

planeringen har svårt att bli integrerad med exempelvis kommunal eller annan regional planering, oavsett den ansvarige aktörens vilja eller förmåga. Inom systemet för transportinfrastruktur sker dock ett tydligt växelspel mellan den nationella, den regionala och den lokala nivån som saknas i övrig planering.

Riktlinjer för bostadsförsörjning ska innehålla uppgifter om hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörjningen. Motsvarande styrning av regionala planer, program eller strategier för att ta hänsyn till kommunernas bostadsförsörjningsriktlinjer finns inte.

På nationell nivå har transportinfrastrukturen en plan gällande 2014–2025. För det regionala tillväxtarbetet finns en ny nationell strategi. Strategins tidsperiod förhåller sig till EU:s programperiod 2014–2020. För kollektivtrafiken finns ett nationellt handlingsprogram. Kopplingen mellan de tre planeringsdokumenten på nationell nivå är svag. För två av dessa är regeringen ansvarig aktör, medan Trafikverket har haft i uppdrag att utarbeta ett nationellt handlingsprogram för kollektivtrafiken. Trafikverket är också den myndighet som arbetar fram förslag till den nationella planen för transportsystemet.

I den nationella planen förekommer bostadsfrågan i samband med planens redogörelse för 2013 års Stockholmsförhandling med innebörden att bostadsproduktionen är villkorad av en utbyggd tunnelbana. Sambandet mellan förbättrade kommunikationer och människors ökade möjligheter att välja att pendla till och från arbetet och att välja bostadsort nämns också. I den nationella strategin för regionalt tillväxtarbete förekommer inte bostadsfrågan annat än i samband med kraven på hållbara transporter för att möjliggöra attraktiva livs- och boendemiljöer samt i en hänvisning till boendesegregation.

Såväl i samtal med kommunföreträdare som i kartläggningen av kommunernas och regionernas arbete, är det uppenbart att planeringen för transportinfrastruktur är en viktig del i planeringen för bostadsförsörjning. Även kollektivtrafiken lyfts fram i detta avseende. Trafikverket och i viss mån den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret har därför en betydelsefull roll i bostadsförsörjningen. Varken Trafikverket eller de som arbetar med läns-

transportplaner har däremot uppdrag som är kopplade till planeringen för bostadsförsörjning.

Vår kartläggning av hantering och samordning av bostadsförsörjningen på kommunal och regional nivå visar att planering för bostadsförsörjning inte finns med i det regionala utvecklingsarbetet. I den mån bostadsfrågan nämns är det med begrepp som attraktiva boendemiljöer eller liknande. När den nya kollektivtrafiklagen infördes kunde landsting och kommuner välja att organisera den nya länsvisa kollektivtrafikmyndigheten på tre olika sätt. Följaktligen finns det en asymmetri även när det gäller ansvaret för kollektivtrafiken. Asymmetrin i hur ansvar och uppgifter är organiserad i länen innebär att det finns landsting, samverkansorgan och länsstyrelser som samtliga har samma ansvar och uppgifter. Förutsättningarna för att kunna ta detta ansvar ser olika ut. Relationerna mellan den regionala aktören och länets kommuner skiljer sig också åt i olika delar av landet.

Sektoriseringen i samhällsplaneringen är nödvändig utifrån varje sektors specifika och höga krav på kunskap. Men när det saknas en sammankoppling mellan sektorernas olika planeringssystem leder det till bristande effektivitet i planeringen och att sämre avvägningar görs.

Samhällsekonomiska analyser och bostadsfrågan

Under utredningsarbetet har det framkommit frågor kring hur bostadsfrågan och planering för bostadsförsörjning stödjs av den planering som sker för transportinfrastrukturen. Ur ett samhällsbyggnadsperspektiv har det betydelse att t.ex. planeringen för transportinfrastruktur och kollektivtrafik hänger samman med bostadsplaneringen, som i sin tur måste hänga ihop med planeringen för skolor och annan offentlig och kommersiell service. Som vi tidigare har visat stödjer dock respektive regelverk inte en sådan samordning. Det har även framkommit att myndigheter som Trafikverket inte styrs mot mål för ett ökat bostadsbyggande eller för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet. De samhällsekonomiska analyser som ligger till grund för infrastrukturinvesteringar skulle kunna belysa sambanden och främja en samordning mellan exempelvis bostadsbyggande och transportinfrastruktur. Sådana

analyser ligger till grund för Sverigeförhandlingen, där finansiering av infrastruktur och ett ökat bostadsbyggande är nära sammankopplade.

En annan fråga är huruvida sambanden mellan resenärernas bostadsort och transportinfrastrukturen beaktas i de samhällsekonomiska analysmodellerna. Bostaden är en viktig mål- eller utgångspunkt för resor och utgör i den bemärkelsen ett ingångsvärde i prognosmodellen för persontransporter. Det är de resor som genereras av boendet som ingår i de samhällsekonomiska analyserna. Frågan kan då ställas om den analys som syftar till att utvärdera åtgärder med utgångspunkt från samhällsekonomisk effektivitet vid infrastrukturplanering korrekt fångar nyttan av ett ökat antal dagpendlare. Mer specifikt kan frågan ställas om det föreligger någon skillnad i värdering av kortare restid mellan olika resenärskategorier som arbetspendlare och långväga resenärer.

Traditionellt har värderingar av de långväga resorna varit högre än de korta. I samtal med Trafikanalys framkommer det att skillnaden har minskat och därtill har resor till arbete uppvärderats. Den kvarstående skillnaden mellan långväga resenärer och pendlingsresenärer är därför liten. Regionala och/eller lokala arbetsresor med buss har nu högre tidsvärde än långväga resor med buss och tidsvärdet för regionala och/eller lokala arbetsresor med tåg är nu endast marginellt lägre än för samma tidsvärde för långväga tågresor. För resor i tjänsten finns däremot särskilda tidsvärden som är betydligt högre och de är exempelvis desamma för långväga och kortväga tågresenärer.

Seminarier med företrädare för våra utredningsområden

Vi har i samtal med representanter för de olika sektorer som berörs av vårt utredningsarbete fått många iakttagelser i den tidigare refererade rapporten från Sweco Strategy bekräftade.41 Förutom våra slutsatser i detta avsnitt har vi bland annat under en begränsad tidsperiod genomfört sex strukturerade seminarier med företrädare från regional och lokal nivå för bostadsförsörjningsfrågor, över-

41 Sweco Strategy, Bostadsförsörjningsfrågor på regional och kommunal nivå samt följder och resultat av regional planering på bostadsförsörjningsbehovet, Rapport för Bostadsplaneringskommittén, april 2014.

siktsplanering, för bygg- och fastighetssektorn, för transportinfrastruktur- och kollektivtrafikfrågor samt för regionalt tillväxtarbete. Våra lärdomar av dessa seminarier kan sammanfattas på följande sätt.

  • Planeringsprocesserna hänger inte ihop Bostadsförsörjningsfrågorna är i liten grad samordnade med övrig planering. Planerarna ser inte att de är särskilt involverade i andra processer än sina egna, även om det finns exempel på utvecklad samverkan. Skillnader i språk och kultur är sannolikt en av flera orsaker till svag samverkan mellan planeringssystemen.
  • Gemensamt beroende för bostadsbyggandet i tillväxtregioner Ingen enskild aktör ser sig ha stort inflytande på bostadsbyggandet, andra sitter på makten. Alla är beroende av alla.
  • … och även i regioner som inte har tillväxt Det är svårt att uppnå en optimal resursfördelning i svaga regioner, då lokalpolitiker har få incitament för att tänka över kommungränsen. I många kommuner handlar det först och främst om att överleva.
  • Svag koppling mellan regionala utvecklingsstrategier och fysisk planering Det finns en balansgång mellan behovet av regionalt utvecklingsarbete och det kommunala planmonopolet. Arbetet med fysisk planering på regional nivå varierar kraftigt.
  • Regionala nivån har lättare att planera för hållbar utveckling En kommun gör med nödvändighet skarpare prioriteringar mellan egna, kortsiktigt angelägna intressen och långsiktiga regionala hållbarhetsmål.
  • Alla vill samverka men alla vill inte samordna sig Samtliga aktörer ser samverkan som en absolut förutsättning för en effektiv bostadsförsörjning och hållbar utveckling. Det finns starka argument för tvingande system för att få kraft att genomföra planeringen, men det finns lika starka argument för frivilliga system för att uppnå legitimitet. Utmaningen är att

forma ett flexibelt och funktionellt system som fungerar i alla delar av landet för de olika behov och förutsättningar som råder.

Våra utredningar visar således på betydande brister när det gäller såväl samordningen mellan de olika verktyg för samhällsplanering på regional nivå som samverkan mellan lokal och regional nivå i frågor som har stor betydelse för en effektiv bostadsförsörjning.

4.5. Länsstyrelsens verksamhet för fysisk planering och bostadsförsörjning

Länsstyrelsen i Norrbottens, Uppsala, Stockholms, Örebro, Västra Götalands och Skåne län har på uppdrag av kommittén redovisat sitt arbete med fysisk planering och bostadsförsörjning. Kartläggningen har samordnats av Länsstyrelsen i Skåne län och redovisats i en gemensam återrapportering.42

4.5.1. Regelverken och uppdrag som styr

Enligt förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion finns en länsstyrelse i varje län som svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Av 2 § i förordningen följer att länsstyrelsen ska verka för att nationella mål får genomslag i länet samtidigt som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Länsstyrelsen ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv samordna olika samhällsintressen inom myndighetens ansvarsområde. Länsstyrelsen ska främja länets utveckling och noga följa länets tillstånd samt underrätta regeringen om vad som är särskilt viktigt för regeringen att få veta om länet och händelser som inträffat där.

Länsstyrelsen har enligt förordningen bland annat uppgifter i fråga om regional tillväxt, infrastrukturplanering, hållbar samhällsplanering och boende, energi och klimat, kulturmiljö, skydd mot

42 Länsstyrelsen i Skåne län, Kartläggning av länsstyrelsernas arbete med fysisk planering och bostadsförsörjning, Rapport för Bostadsplaneringskommittén, oktober 2014

olyckor, krisberedskap och civilt försvar, naturvård, samt miljö- och hälsoskydd och integration.

Utöver länsstyrelseinstruktionen finns en mängd olika regelverk och uppdrag som styr länsstyrelsens ansvar i förhållande till fysisk planering och bostadsförsörjning.

Länsstyrelsen beskriver i kartläggningen att länsstyrelsens uppgift är att föra ut de nationella spelreglerna till aktörer på regional nivå (länsnivå). Länsstyrelsens uppgift är därmed inte att skapa andra regelverk på regional nivå. Länsstyrelsen ska tillhandahålla planeringsunderlag som stöd till kommunernas planering. I rollen att stödja kommunernas arbete kan länsstyrelsen även ordna seminarier. Bostadsmarknadsanalyser är exempel på ett kunskapsunderlag för att nå det nationella målet för bostadspolitiken. Vid stöd, råd och vägledning till kommunerna har länsstyrelsen en roll att problematisera och synliggöra de nationella spelreglerna i förhållande till det regionala och lokala perspektivet.

Planeringsunderlagen inrymmer många mål och även målkonflikter. Kommunerna förutsätts hantera målkonflikterna i sin planering. I yttranden över översiktsplaner och detaljplaner samordnar länsstyrelsen statens intressen och syn på mark- och vattenanvändning. Det är först i dessa yttranden som länsstyrelsen gör den slutgiltiga avvägningen mellan statliga intressen.

4.5.2. Resurser och organisation

Varje länsstyrelse väljer sin egen organisation. Verksamheterna för plan- och byggfrågor och bostadsförsörjning hanteras och organiseras därmed olika för varje länsstyrelse. De sex länsstyrelser som ingått i kartläggningen har samtliga en enhet för fysisk planering och bostadsförsörjning. Enheterna benämns bland annat Enheten för samhällsplanering och kulturmiljö, Enheten för plan och kultur, Samhällsutvecklingsenheten eller Samhällsbyggnadsenheten.

Länsstyrelsens ekonomiska redovisning och tidsredovisning följer en särskild verksamhets- och ärendestruktur (VÄS). Det är svårt att ur tidsredovisningen få fram jämförbara uppgifter som endast avser fysisk planering och bostadsförsörjning, eftersom länsstyrelserna kan ha delvis olika uppdrag och att de har valt olika sätt att organisera sina verksamheter på,. Det beror både på organisationen och på VÄS-kodernas uppbyggnad. Det huvudsakliga arbetet med fysisk planering och bostadsförsörjning ligger inom två VÄS-koder (34* och 40*)43 och det är dessa koder som redovisas i det följande. Länsstyrelsens hantering av överklaganden av kommunala beslut enligt PBL ingår inte. Redovisningen avser 2013. Länsstyrelserna har skilda förutsättningar för sin verksamhet, vilket

43 VÄS-KODER 340 Allmänt och övergripande inom infrastrukturplanering 341 Kommunikationsplanering 342 Länstransportplan 343 Fysisk planering av vägar, järnvägar m.m. 400 Allmänt och övergripande inom hållbar samhällsutveckling 401 Översikts- och regionplaner enligt PBL 402 Detaljplaner, områdesbestämmelser enligt PBL 404 Tillsyn, vägledning och uppföljning enligt PBL 405 Bostadsförsörjning 408 Planeringsunderlag PBL och MB 407 Fastighetsbildning och frågor kring markanvändning 409 Övriga ärenden inom hållbar samhällsplanering och boende

påverkar resurstilldelningen. Förhållanden som folkmängd, antal kommuner i länet och vissa nyckeltal vägs in vid fördelningen av länsstyrelsernas förvaltningsanslag.

I budgetpropositionen för 2015 redovisar regeringen att 253 årsarbetskrafter var verksamma år 2013 inom Hållbar samhällsplanering, varav 167 kvinnor och 86 män. Motsvarande arbetsvolym 2012 var 241 årsarbetskrafter (prop. 2014/15:1 s. 50).

Av de sex länsstyrelser som ingick i kartläggningen redovisar Länsstyrelsen i Örebro län och Länsstyrelsen i Uppsala län totalt 5 respektive 6–7 årsarbetskrafter för verksamheten inom VÄS-kod 34* och 40*. Länsstyrelsen i Norrbottens län redovisar totalt 10,1 årsarbetskrafter, Länsstyrelsen i Skåne län 18,8, Länsstyrelsen i Stockholms län 29,2 och Länsstyrelen i Västra Götalands län 35,4 årsarbetskrafter. Det totala antalet årsarbetskrafter varierar således kraftigt mellan länsstyrelserna, vilket följer av de skillnader som finns mellan länen. I förhållande till det totala antalet årsarbetskrafter på länsstyrelsen är skillnaderna mindre. Vid länsstyrelserna i Norrbottens respektive Skåne län står VÄS-kod 34* och 40* för 4,1 respektive 4,3 procent av den totala årsarbetskraften. För Länsstyrelsen i Örebro län var motsvarande andel 3,7 procent och Länsstyrelsen i Uppsala län 3,4 procent. Länsstyrelsen i Stockholm län hade den högsta andelen med 7,4 procent och Länsstyrelsen i Västra Götalands län 5 procent.

4.5.3. Länsstyrelsens arbete

Länsstyrelsens olika arbetssätt

De 21 länsstyrelserna är egna myndigheter och organiserar sina verksamheter på det sätt de finner lämpligast. För flera områden har länsstyrelsen valt eller fått uppdrag av regeringen att identifiera och hitta gemensamma arbetssätt. Genom Forum för hållbar samhällsbyggnad samarbetar länsstyrelsernas i ett antal grupper som är gemensamma, bland annat kring riksintressen, bostadsförsörjning, detaljplaner och plangenomförande samt för fysisk planering av väg och järnväg.

Länsstyrelsens uppgifter för fysisk planering och bostadsförsörjning kan delas in i flera processer som exempelvis att ge kommunerna vägledning, råd och stöd, att lämna yttranden och sam-

ordna länsstyrelsens uppgift samt att tillhandahålla planeringsunderlag som är relevanta för planering.

Vid en komplicerad planering som kräver ett brett angreppsätt är tvärsektoriell kunskap särskilt betydelsefull. Vid Länsstyrelen i Uppsala län inhämtar Samhällsutvecklingsenheten synpunkter på regionala strategiska utvecklingsplaner, länstransportplaner och fysiska planer i en bred internremiss. Till det kommer att även andra statliga myndigheter med ett direkt intresse i enskilda planer regelbundet bjuds in till särskild beredning. Vanligtvis deltar Trafikverkets regionala företrädare.

I Kiruna och i Gällivare/Malmberget ska samhällen omvandlas, som en följd av att gruvnäringen behöver mer mark för att utvinna den efterfrågade malmen. För att planera för attraktiva livsmiljöer för de som redan bor på orterna och för de som flyttar in, behöver flera samhälls- och tillståndsprocesser vara involverade. Länsstyrelsen i Norrbottens län samverkar med kommunerna i deras planering för att hantera behov som är lokala, men som också kräver ett tvärsektoriellt och regionalt planeringsunderlag.

Länsstyrelsen i Örebro län har valt att lägga särskilt fokus på dialogen med kommunerna i tidiga skeden. De anordnar regelbundna samrådsmöten med kommuner och planhandläggare, där kommunerna i tidiga skeden informerar om vilka översiktsplaner, detaljplaner och program som är aktuella. På så sätt bedömer länsstyrelsen att den mer effektivt kan stödja kommunerna under planprocessen. Länsstyrelsen har också anordnat utbildningsinsatser inom hållbar samhällsplanering på kommunernas begäran i form av workshops och planverkstäder.

När det gäller bostadsförsörjning har Länsstyrelsen i Stockholms län en ständigt pågående dialog med framförallt tjänstemän i kommunerna om deras behov av råd, information och underlag. Länsstyrelsen bjuder in till seminarier för länets kommuner för att utbyta erfarenheter och diskutera bostadsförsörjningsfrågor några gånger per år.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att deras roll har förtydligats genom revideringen av bostadsförsörjningslagen 2014. Det gäller bland annat genom möjligheten att yttra sig över kommunernas arbete med riktlinjer för bostadsförsörjning. Länsstyrelsen menar att den kan förmedla kunskap mellan kommuner genom god inblick i hur samtliga kommuner i länet arbetar med bostadsfrågor.

Myndigheten avser nu att yttra sig om kommunernas planering för bostadsförsörjning även i granskningsskedet, i de fall översiktsplanen utgör riktlinjer för bostadsförsörjningen. Sedan tidigare har bostadsförsörjningsfrågor behandlats i yttranden över kommunernas samrådsförslag till översiktsplaner och fördjupningar.

För att diskutera övergripande frågor och komplicerade planärenden gör Länsstyrelsen i Stockholms län årliga kommunbesök och träffar planhandläggare och chefer i respektive kommun. Vid behov bjuds myndigheten också in till tidiga samråd, där byggherrar ibland deltar.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län lägger stor vikt vid att samordna olika insatser och perspektiv inom myndigheten, framförallt i de insatser som riktas till kommunerna. Länsstyrelsen anser vidare att regionens vision Det goda livet fungerarar som en vägvisare för arbetet. Verksamheten ska också medverka till att målet för den regionala tillväxtpolitiken nås. Förutsättningarna i länet är skiftande och det är en särskilt viktig uppgift att stödja de mindre och oftast resurssvagare kommunerna i arbetet med planering och bostadsförsörjning.

Varje handläggare vid Samhällsbyggnadsenheten ansvarar för alla planärenden och interna remisser för en eller flera kommuner. Detta är ett medvetet val för att upprätthålla en god helhetssyn. Kommunerna redogör i allmänhet för kommande ärenden vid de kommunsamråd där myndighetens handläggare i allmänhet besöker kommunen. Vid dessa möten kan länsstyrelsen lämna besked om eventuella synpunkter på ärenden med enkelt planförfarande och myndighetens inställning till frågan om betydande miljöpåverkan. Liknande möten genomförs med Trafikverket för att få en bild av vilka planer som är på väg.

Länsstyrelsen i Skåne län har under de senaste åren arbetat med att utveckla sina yttranden så att de är anpassade till varje kommun. Myndigheten redovisar bland annat vilka nationella mål, planer och program som staten anser vara relevanta för kommunerna att ta hänsyn till när översiktsplaner ska aktualitetsprövas. Det är även viktigt med tydliga yttranden i samråds- och granskningsskeden för översiktsplaner och detaljplaner. Länsstyrelsen bjuder alltid in till möten med kommunerna efter samrådsyttranden över översiktsplaner för en dialog om innehållet i yttrandet. Under våren 2013 besökte landshövdingen länets 33 kommuner. Vid besöken fördes

en dialog med kommunerna om landshövdingens prioriterade fråga om en nollvision för byggandet på åkermark.

Länsstyrelsen i Skåne län gjorde 2011 en uppföljning av kommunernas planläggning. Några slutsatser från uppföljningen var att kommunerna inte alltid översiktsplanerar utifrån sina förutsättningar. Felaktiga befolkningsprognoser riskerar till exempel att leda till överplanering. Länets översiktsplaner saknar också ett helhetsgrepp kring markanvändningen och en redovisning av övrig markanvändning som jordbruksmark, skogsmark och betesmark saknas ofta. Miljökonsekvensbeskrivningar används sällan som instrument för att synliggöra och analysera markanvändningskonflikter och miljöfrågor.

Regional dialog och mötesplatser

Samtliga sex länsstyrelser som har ingått i kartläggningen anordnar regionala forum för samtal om fysisk planering, bostadsförsörjning och boende. De vänder sig ofta till länets kommuner, kommunala bostadsbolag och privata bostadsaktörer, ibland tillsammans med kommunförbundet eller den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret. Syftet är att skapa en gemensam kunskapsarena, att inspirera och nå ut med samlad information och att erbjuda möjligheter för deltagarna att bygga upp kontakter, nätverk och utveckla olika forum.

I Uppsala län finns Forum för fysisk planering, där regionförbundets infrastrukturstrateger, kommunernas trafikstrateger och översiktsplanerare, kollektivtrafikförvaltningens planerare samt länsstyrelsens planerare träffas kontinuerligt ungefär sju gånger per år. När länstransportplaner tas fram, deltar emellanåt även Trafikverket. Länsstyrelsen har också årligen bostadsmöten för att följa upp den överenskommelse som gjordes 2012 på landshövdingens initiativ med länets kommuner om 25 000 nya bostäder på fem år.

Koordinering och samordning mellan planer, regionala program och strategier sker i samband med länsstyrelsernas granskning, men också vid seminarier och konferenser som berör den regionala tillväxten och målen för tillväxtarbetet.

Länsstyrelsen i Örebro län deltar bland annat när länsplanen för transportinfrastruktur tas fram genom öppna dialogmöten initie-

rade av regionförbundet, där även representanter för kommuner, landsting och näringslivet medverkar. Länsstyrelsens roll i dessa möten har främst varit att representera de nationella målsättningarna för infrastrukturen och att betona möjligheten att bidra till att länets miljömål uppfylls.

Länsstyrelsen i Stockholms län redovisar att det finns flera formella samverkansgrupper på chefsnivå inom regionen för att olika aktörer ska kunna arbeta mot samma mål. Inom det regionala tillväxtarbetet har exempelvis fem utvecklingsområden identifierats av länsstyrelsen i samverkan med bland andra Kommunförbundet i Stockholms län (KSL), landstinget, Stockholms stad, Strukturpartnerskapet samt regionala näringslivsorganisationer.

Tre regionala aktörer har i uppdrag att arbeta specifikt med bostadsförsörjningsfrågor. Det är utöver länsstyrelsen även enheten för Tillväxt och regional planering inom landstinget (TRF) samt KSL. Tillsammans driver de forum och nätverk för personer som arbetar med bostadsförsörjningsfrågor inom regionen för att utbyta erfarenheter och att sprida kunskap.

I syfte att underlätta kommunernas arbete med den nya plan- och byggnadslagstiftningen har Länsstyrelsen i Stockholms län också anordnat träffar under rubriken Mötesplats PBL för kommunala tjänstemän inom PBL-området.

Länsstyrelsen i Skåne län har upprättat ett regionalt bostadsnätverk, Bostadssamverkan Skåne. Genom att öka kunskapen om bostadsmarknadens och bostadsbyggandets villkor, ta fram kunskapsunderlag och analyser samt att agera som pådrivare, kan nätverket stimulera till ökat bostadsbyggande i Skåne och en bättre balanserad bostadsmarknad. Som ett led i detta anordnas Skånskt bostadsforum för aktörerna på bostadsmarknaden.

4.5.4. Gemensamma uppdrag och projekt

Vi bad länsstyrelserna att i kartläggningen ange exempel på pågående och avslutade länsstyrelsegemensamma uppdrag och arbetssätt. Ett gemensamt arbete för samtliga 21 länsstyrelser är hemlöshetsuppdraget. Regeringen gav den 12 januari 2012 länsstyrelserna ett treårigt uppdrag att stödja kommunerna i planeringen av arbetet med att motverka hemlöshet, det så kallade hemlöshetsuppdraget

(S2011/273/FST delvis). Avsikten var att uppdraget skulle genomföras som en del av det stöd som länsstyrelserna erbjuder kommunerna i planeringen av bostadsförsörjningen. Förutom att analysera hur kommunerna beaktar arbetet med att motverka hemlöshet, skulle länsstyrelserna ge kommunerna stöd och råd i planeringen. Tillsammans med den av regeringen utsedde nationella hemlöshetssamordnaren ska länsstyrelsen lämna en gemensam slutrapport till Socialdepartementet.

Ytterligare exempel på länsstyrelsegemensamt arbete är WKPprojektet, Webbaserad katalogtjänst för planeringsunderlag, som bedrivs tillsammans med Boverket. Katalogtjänsten ska vara ett stöd för att svara mot plan- och bygglagens och miljöbalkens krav på att tillhandahålla planeringsunderlag. I projektet ingår också ett arbete där respektive länsstyrelse arbetar med kategorisering och ajourhållning av planeringsunderlag, med stöd av en nationell redaktion och projektledning. Kopplat till den nationella redaktionen bedrivs även motsvarande arbete för att tillhandahålla centrala myndigheters planeringsunderlag. Projektet är en viktig del i länsstyrelsernas arbete att med sammanfattande redogörelser och tidiga dialoger med kommunerna i översiktsplanearbetet.

Projektet ÖP-resan var ett samarbets- och utvecklingsprojekt mellan Boverket och länsstyrelserna inom ramen för miljömålsarbetet. Projektets målsättning var att hitta metoder och verktyg för att styra översiktsplaneringen så att miljömålet God bebyggd miljö kan uppfyllas och att visa exempel på detta. Projektet har redovisats i en rapport från Boverket i april 2014. Rapporten anger följande tre steg för ökad samordning mot hållbar utveckling.44

  • PBL och miljöbalken har verktygen medan dialogen är metoden.
  • Tydlig nationell prioritering. Länsstyrelserna efterlyser tydligare direktiv och prioriteringar från den nationella nivån för att kunna ge bra vägledning till kommunerna.
  • Uppföljningen behöver förändras. Miljömålen kan användas som verktyg i fysisk planering genom uppföljning av målen och översiktsplanen. Uppföljningen av översiktsplanen kan ge en lokal bild av tillståndet för god bebyggd miljö.

44 Boverket, ÖP-resan – utvecklar dialogen om miljömålen, Rapport 2014:18, s. 9.

I den kartläggning som länsstyrelserna har redovisat till kommittén lämnas följande slutsatser från projektet ÖP-resan.45 Utbudet av nationella mål på den nationella nivå som ska hanteras på kommunal nivå inom fysisk planering är inte avvägd. Det finns från central nivå ingen vägledning för kommunerna hur avvägningen ska göras. Det är länsstyrelsens uppgift att vägleda kommunerna i deras bedömningar. Ibland har länsstyrelsen svårigheter att hantera målkonflikterna och ge råd till kommunerna. Exempel på interna målkonflikter inom God bebyggd miljö kan vara när förtätning ställs mot bevarande av grönområden, kulturmiljö och buller. Alla dessa faktorer ingår som indikatorer i uppföljningen av miljömålet, men värderingen av hur de olika faktorerna ska samspela och ställas mot varandra är platsspecifik och beroende av sammanhanget, vilket inte fångas upp i uppföljningen.

De nationella målen kommer också från olika politikområden och målkonflikterna är inte avvägda på nationell nivå. Det innebär att den regionala och lokala nivån måste hantera dem. Detta ställer stora krav på både länsstyrelsen och kommuner. Det är en utmaning för kommunerna att göra tillräckligt tydliga beslutsunderlag, som synliggör effekterna av olika åtgärder när planen ska genomföras, vilka alternativa genomföranden som är möjliga samt att konsekvensbeskriva detta. Det är endast på det sättet som avvägningarna kan synliggöras. Projektet ÖP-resan har uppmärksammat att miljökonsekvensbeskrivningarna behöver utvecklas som processverktyg för att synliggöra vilka avvägningar som görs i den fysiska planeringen.

Ett ytterligare exempel på ett gemensamt uppdrag är det regeringsuppdrag som länsstyrelsen fick 2013 i fråga om att bryta ned de nationella målen, planerna och programmen till regionala mål, planer och program (jfr avsnitt 3.2). Dessa ska utgöra ett underlag för kommunernas fortsatta planeringsarbete. En slutsats av uppdraget är att länsstyrelsen inte mäktat med att ta sig an uppdraget fullt ut.46 Det faktum att de nationella målen ursprungligen kommer från budgetpropositionen och primärt är ämnade för ekonomisk målstyrning, utgör enligt länsstyrelsen en svårighet när de ska

45 Länsstyrelsen Skåne, Kartläggning av länsstyrelsernas arbete med fysisk planering och bostadsförsörjning, Rapport för Bostadsplaneringskommittén, oktober 2014, s. 24. 46 Boverket, Regionalisering av nationella mål, planer och program, Rapport 2014:10 Regeringsuppdrag s. 9.

brytas ner regionalt och anpassas till fysisk samhällsplanering ute i regioner och kommuner. För att målstyrningen och kunskapsöverföringen mellan planeringsaktörerna ska fungera effektivt, anser Boverket att staten bör utarbeta ett mindre antal mål och göra dessa mer uppföljningsbara för en hållbar samhällsplanering i stället för dagens hundratal mål.

Länsstyrelsen har sedan mars 2011 ett Forum för hållbart samhällsbyggande. Syftet är att skapa förutsättningar för ett långsiktigt och uthålligt arbete med frågor som rör statens roller inom samhällsplanering, byggande och boende. Utifrån en utvecklad samsyn ska samarbetet leda till kvalitetsutveckling, likartad hantering för ökad jämförbarhet mellan länen och därmed ökad effektivitet och förbättrat resultat i verksamheterna.

4.5.5. Länsstyrelsens syn på vad som kan utvecklas inom fysisk planering och bostadsförsörjning

Inom ramen för kartläggningen av verksamheten bad vi länsstyrelsen att svara på frågan vad som fungerar bra och vad som kan utvecklas och förbättras inom fysisk planering och bostadsförsörjning. Vi fick flera olika svar, varav några var av mer allmän karaktär om hur bostadsmarknaden fungerar eller inte fungerar. En sådan synpunkt är att det saknas en statlig bostadspolitik, vilket för med sig att det är svårt att göra bedömningar som gynnar bostadsfrågan. Det leder till att bostadspolitik utformas inom alla delar i systemet och dessa går inte i takt med varandra.

En annan synpunkt är att bostadsmarknaden inte fungerar för alla grupper i samhället. För de ekonomiskt svaga grupperna finns ingen fungerande bostadsmarknad. Att floran av nationella mål, planer och program är mycket stor lyftes även upp i detta sammanhang. Målen är motstridiga och det är svårt att få en överblick över statens prioriteringar från nationell nivå. Allt förefaller vara viktigt. Tre politiska nivåer ska mötas – staten, den regionala aktören och kommunen. Dessa tre aktörer kan ha oförenliga mål och det finns inte någon reglering för att mål ska överensstämma. Det saknas uppföljning kring hur målen förhåller sig till varandra. Detta kan länsstyrelsen göra enligt befintlig lagstiftning, inom uppdraget för uppföljning av PBL.

När det gäller översiktsplaneringen framförs att den inte har fått den status den förtjänar. Översiktsplanen har en central roll för bostadsförsörjningen. Problem kopplade till översiktsplanen är att den är vägledande och inte bindande. Markanvändningskartor finns alltmer sällan i översiktsplaneringen, vilket leder till otydliga planer. Det finns behov av att uppmärksamma det mellankommunala samspelet och det regionala perspektivet mer i samråd om översiktsplanering och riktlinjer för bostadsförsörjning. Kopplingen mellan riktlinjer för bostadsförsörjning, översiktsplanering och regional tillväxt behöver tydliggöras. Det behövs en helhetssyn och en samlad bedömning.

PBL förutsätter mellankommunal samverkan och att länsstyrelsen tar sin roll att bevaka mellankommunala frågor på allvar. Det innebär att länsstyrelsen ska ingripa när någon kommun beslutar om en detaljplan som inte leder till regional utveckling och tillväxt eller bidrar till regionens hållbara utveckling. Länsstyrelsen bedömer att den behöver utveckla sin uppgift om det regionala perspektivet.

PBL förutsätter att länsstyrelsen är förutsägbar och ger samlade besked i tidiga skeden, det vill säga i sina granskningsyttranden till kommunernas översiktsplaner. Därmed kan kommunerna gå vidare och vara trygga med vad som gäller i de enskilda frågorna, eftersom översiktsplanen är vägledande för efterföljande beslut. Det förutsätter tydliga granskningsyttranden från staten och tydliga översiktsplaner från kommunerna. För att åstadkomma detta har länsstyrelsen behov av att framöver få ett bättre stöd från de nationella myndigheterna. Arbetet med att förtydliga riksintressena och deras roll i systemet har inletts, men mycket arbete kvarstår. Särskilt behöver Boverkets och andra sektorsmyndigheters samordning och ansvar utvecklas för att tillhandahålla aktuella planeringsunderlag. En förbättringsåtgärd vore att ta fram fler sammanvägda planeringsunderlag och arbeta med riksintressebeskrivningar enligt 4 kap. MB.

Det är svårt för kommunerna att ta sitt ansvar i län med geografiskt små kommuner och goda kommunikationer. Medborgarna flyttar runt och delar upp sina liv på flera kommuner. Det ställer stora krav på flexibilitet i den kommunala samhällsplaneringen. Geografiskt stora kommuner kan, trots att de ofta har tillgång till betydande naturresurser, ha små egna resurser för samhällsbyggande som en följd av att de ligger i en avbefolkningsbygd som ger

ett sämre skatteunderlag. För geografiskt stora kommuner med liten befolkning är en stor utmaningen att bryta den negativa befolkningsutvecklingen och öka den lokala nyttan.

Kommunernas arbete med bostadsförsörjning och behovet av transportinfrastruktur har kopplats samman och investeringar i infrastruktur har kunnat användas som statlig stimulans för utveckling. Svårigheten är att åtgärderna har olika planeringshorisonter. Om förbättrad transportinfrastruktur ska kunna utgöra en stimulans för bostadsbyggandet, behöver processerna för länstransportplaner bli bättre synkroniserade med kommunernas planering och med behovet i närtid för kollektivtrafikförsörjningen.

Ett omfattande länsstyrelsegemensamt arbete är under uppbyggnad, där statliga planeringsunderlag ska samlas under en digital portal. Om detta ska fungera, krävs att underlagen hålls uppdaterade av respektive myndighet. För kommunerna finns utöver behovet av aktuella planeringsunderlag även behov av att få vägledning och tolkning av underlagen. Länsstyrelsen och Boverket kan bli tydligare i att förmedla hur olika sakområden hänger samman, hur planeringsunderlag kan tillämpas och vad som ger en god livsmiljö.

För att länsstyrelsen ska kunna göra tillförlitliga analyser och kunna följa utvecklingen på bostadsmarknaden behöver den nationella statistiken från SCB vara kvalitetssäkrad. Statistiken över exempelvis bostadsbestånd, byggande och hushållsbildning är i dag enligt länsstyrelsen mycket bristfällig och därtill krävs ekonomiska resurser för såväl kommuner som länsstyrelser för att köpa in statistik. En översyn av hur kommuner rapporterar in statistik till staten, vilka uppgifter som ska rapporteras, hur dessa uppgifter kvalitetssäkras och vem som får tillgång till data är frågor som behöver ses över med syftet att framöver få tillförlitliga statistikunderlag.

De senaste åren har den bristande kvaliteten på statistiken, avsaknaden av digitalt tillgänglig statistik samt nackdelarna med att inte kunna lägga samman statistik från detaljplanering och fastighetsbildning diskuterats inom flera myndigheter. Länsstyrelsen ser ett stort värde i att dessa frågor lyfts upp på agendan. Genom exempelvis digitala detaljplaner och översiktsplaner skulle såväl handläggning som uppföljning och analyser av byggandet underlättas hos samtliga aktörer.

4.5.6. Sammanfattning av länsstyrelsens kartläggning

Länsstyrelsen svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. I länsstyrelsens uppdrag ingår att verka för att nationella mål får genomslag i länet samtidigt som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Utöver länsstyrelseinstruktionen finns en rad olika regelverk som styr länsstyrelsens ansvar i förhållande till fysisk planering och bostadsförsörjning.

Verksamheterna för plan- och byggfrågor och bostadsförsörjning hanteras och organiseras olika för varje länsstyrelse. I budgetpropositionen för 2015 redovisar regeringen att 253 årsarbetskrafter var verksamma 2013 inom Hållbar samhällsplanering. Motsvarande arbetsvolym 2012 var 241 årsarbetskrafter. Antalet årsarbetskrafter varierar mellan länsstyrelserna.

Länsstyrelsen ger kommunerna vägledning, råd och stöd. De lämnar yttranden, tillhandahåller planeringsunderlag som är relevanta för planering och samordnar statens intressen.

Samtliga sex länsstyrelser som har ingått i kartläggningen anordnar regionala forum för samtal om fysisk planering, bostadsförsörjning och boende. Syftet med dessa forum är att skapa en gemensam kunskapsarena, att inspirera och nå ut med samlad information och att erbjuda möjligheter för deltagarna att bygga upp kontakter, nätverk och utveckla olika forum.

Stor vikt läggs även vid att samordna olika insatser och perspektiv inom myndigheten, framförallt i de insatser som riktas till kommunerna. En länsstyrelse har under de senaste åren arbetat med att utveckla sina yttranden så att de är anpassade till varje kommun. Myndigheten redovisar bland annat vilka nationella mål, planer och program som staten anser vara relevanta för kommunerna att ta hänsyn till när översiktsplaner ska aktualiseras.

Ett gemensammat arbete för samtliga 21 länsstyrelser är regeringens uppdrag om hemlöshet. Ytterligare exempel på länsstyrelsegemensamt arbete är WKP-projektet, Webbaserad katalogtjänst för planeringsunderlag, som bedrivs tillsammans med Boverket. Katalogtjänsten ska vara ett stöd för att svara mot plan- och bygglagens och miljöbalkens krav på att tillhandahålla planeringsunderlag. Ett annat gemensamt uppdrag är det regeringsuppdrag som länsstyrel-

sen fick 2013 i fråga om att bryta ned de nationella målen, planerna och programmen till regionala mål, planer och program.

Avslutningsvis pekar länsstyrelsen på ett antal brister och utmaningar för arbetet kring fysisk planering och bostadförsörjning. Ett område är avsaknaden av statlig bostadspolitik, vilket för med sig att det är svårt att göra bedömningar som gynnar bostadsfrågan. Det leder till att bostadspolitiken utformas inom alla delar i systemet och dessa går inte i takt med varandra. Därutöver anser länsstyrelsen att floran av nationella mål, planer och program är alltför omfattande. Målen är motstridiga och det är svårt att få en överblick över statens prioriteringar från nationell nivå. Allt förefaller vara viktigt. Länsstyrelsen framför vidare att PBL förutsätter att länsstyrelsen är förutsägbar och ger samlade besked i tidiga skeden, det vill säga i sina granskningsyttranden till kommunernas översiktsplaner. För att kunna svara upp mot det har länsstyrelsen behov av att få ett bättre stöd från de nationella myndigheterna.

4.6. Regional utveckling och fysisk planering i Danmark, Finland, Norge och Sverige – några jämförelser

Vi ska enligt vårt direktiv bland annat studera och analysera systemen för fysisk planering på regional nivå i övriga nordiska länder och några andra länder inom EU. Vi har valt att förutom de nordiska länderna även studera förhållandena i Nederländerna, Skottland och Österrike. Det har dessutom framförts till oss att Vancouverregionen i Kanada har ett framgångsrikt system för fysisk planering på regional nivå. Vi lämnar därför i bilaga 3 till betänkandet en beskrivning av förhållandena i dessa länder.

De nordiska länderna har många kulturella, institutionella och historiska likheter. Det är därför intressant att jämföra dessa länder. Utvecklingen i de nordiska länderna är i ökande grad påverkad av planeringen och utvecklingen i respektive grannländer. Dessutom är utvecklingen i Danmark, Finland och Sverige och även i viss mån Norge i ökande grad påverkad av utvecklingen inom EU. De nordiska ländernas system för fysisk planering har också flera likheter. I alla de nordiska länderna finns det samverkan

mellan nationell, regional och lokal nivå. Denna samverkan är dock reglerad på olika sätt.

Vi har tagit hjälp av professor em. Folke Snickars vid Institutionen för samhällsplanering och miljö på Kungl. Tekniska högskolan i Stockholm för att genomföra en jämförande analys mellan de nordiska länderna. Vi har också i samarbete med institutionen genomfört ett seminarium om de nordiska ländernas system för regional planering med medverkande från berörda länder. Framställningen i det följande bygger på den rapport som har lämnats med den jämförande analysen. Den bygger i huvudsak på det material som redovisas i bilagan om respektive nordiskt lands planeringssystem. Fakta om de nordiska länderna har granskats av experter från respektive land i samband med seminariet i Stockholm i mars 2015.

Som inledning gör rapporten en kort genomgång av verksamheter som har det nordiska samarbetet som bas samt några utvecklingsprogram för Östersjöområdet som helhet. Till genomgången skulle kunna läggas verksamhet som finansieras via EUkommissionens olika program. De viktigaste här torde vara regional-, social- och strukturfonderna liksom olika program som gäller gränsregionalt samarbete.

Huvudpunkten i framställningen gäller de enskilda nordiska ländernas system. Dominerar skillnader eller likheter när det gäller politikområdets avgränsning och tyngdpunkter? Hur byggs planeringssystemet upp lokalt och regionalt? Går vi mot en konvergens mellan de nordiska länderna vad gäller politikområdets avgränsning i lagstiftning och tillämpning?

Framställningen är schematisk och utgår från en kortare sammanfattning av respektive länders system. Därefter behandlas administrativa indelningar, kommun- och regionreformer, system för fysisk planering samt jämförelser. I avslutande delar jämförs utvecklingen av bostadsbyggandet och beskrivs dessutom några tendenser när det gäller kunskapsförsörjningen inom den regionala planeringen.

4.6.1. Från europeiska till nordiska samarbeten

De nordiska ländernas regeringar arbetar med regional planering på olika nivåer från den europeiska via den makroregionala till den nationella, regionala och lokala nivån. Den nordiska nivån får ses som en del av den makroregionala nivån med en lång tradition av samarbete. Tyngdpunkten i arbetet ligger vid olika frågor på olika nivåer. EU-nivåns frågor gäller sammanhållningspolitikens olika delar. Under senare år har fokus flyttats mot den stadspolitiska delen av den territoriella agendan.

På makroregional nivå är det viktigt att notera frågorna kring Östersjön som naturresurs och som sammanbindande infrastruktur. Arbetet inom ESPON rör både EU-nivån och den regionala nivån inom respektive land.47 På nationell nivå omfattar planeringen såväl riksintressen som strategier för tillväxt. Instrumenten på regional nivå omfattar regionala utvecklingsstrategier liksom satsningar med hjälp av EUs strukturfonder. Instrument som nämns i tabell 4.1 för de regionala planeringssystemen är generiska med olika varianter i de nordiska länderna. Markeringar i tabellen visar huruvida instrumenten gäller tematiska prioriteringar, om de inkluderar genomförandefrågor och om de är i huvudsak rumsliga eller fysiska.

47 European Spatial Planning Observation Network är ett forskningsprogram kring regional utveckling och planering med gemensamma regionala analyser för hela EU.

Nordiska rådet är ett forum för samarbete mellan de nordiska parlamenten och regeringarna. Nordiska rådet tar politiska initiativ och följer upp det nordiska samarbetet. Nordiska ministerrådet är ett forum för samarbete mellan de nordiska regeringarna och genomför det nordiska samarbetet. Den nordiska regionalpolitiken omfattar utvecklings- och innovationspolitik, välfärds- och demografiutveckling, de perifera regionerna, fysisk funktionell planering, utmaningar för ett hållbart samhälle samt internationellt regionalt samarbete.

Det finns ett nordiskt regionalpolitiskt samarbete inom det Nordiska ministerrådet. Prioriterade teman i verksamheten är gränsområden samt erfarenhetsutbyte och forsknings- och utredningsverksamhet. Det nordiska regionalpolitiska samarbetsprogrammet 2013–2016 anger riktlinjerna för samarbetet. Det koncentreras under perioden till tre insatsområden nämligen att bidra till en regionalt hållbar välfärdsutveckling, att främja en hållbar regional utveckling i Arktis och att stimulera till grön tillväxt i alla regioner.

Nordregio är det Nordiska Ministerrådets forskningscentrum på det regionala området med en bred forsknings-, utbildnings- och projektverksamhet som spänner över hela Europa. Nordregio har haft en framträdande roll som forskningsutförare i det europeiska ESPON-programmet, som nu går in i en tredje femårsfas.

Council of the Baltic Sea States (CBSS) är ett övergripande politiskt forum för regionalt mellanstatligt samarbete. Medlemmarna i rådet är de 11 staterna i Östersjöområdet samt EU-kommissionen.

CBSS identifierar politiska mål, skapar handlingsplaner, initierar projekt och fungerar som ett forum för utbyte av idéer gällande regionala frågor. Baltic 21 är ett långsiktigt samarbete inom CBSS som avser att utveckla och implementera en regional Agenda 21 för hållbar utveckling i Östersjöområdet.

Visions and strategies around the Baltic Sea (VASAB) är ett samarbete mellan Östersjöländernas regioner. Målet är att skapa ett gemensamt koncept för fysisk och funktionell planering. VASAB tar fram policyförslag för den territoriella utvecklingen och erbjuder ett forum för utbyte av kunskap om rumslig planering och utveckling.

4.6.2. Något om nordiska jämförelser

Nordiska jämförelser är möjliga då länderna är tillräckligt lika när det gäller institutioner och planeringssystem men samtidigt tillräckligt olika för att göra adekvata jämförelser. Men det är viktigt att gå bortom enkla jämförelser av formella system och institutionella arrangemang och även beakta praktik, traditioner och kultur. Den svenska översiktsplanen är inte detsamma som en norsk kommunplan, och en regionplan för Stockholms län är inte detsamma som en finsk landskapsplan. Men framförallt är det skillnad i hur de används i praktiken, en lagligt bindande plan behöver inte vara ett mer kraftfullt instrument än en strukturbild eller vice versa.

Även om det finns många likheter mellan de nordiska planeringssystemen, finns en hel del olikheter och kanske kan Norden nu betraktas som en experimentverkstad med olika initiativ, utredningar och projekt kring att på olika sätt effektivisera planering av inte minst bostäder. Detta sker dock inte konfliktfritt utan det finns en rad spänningar att beakta. Å ena sidan finns skillnader mellan ett anpassat välfärdsystem och en nyliberal politik. Å andra sidan finns motsättningar mellan marknadsanpassad effektivisering och ökade krav på deltagande och dialog i planeringsprocesserna. Till detta kommer även krav på ekologisk hållbarhet. Kravet är att inte bygga enbart fort och mycket utan även socialt och ekologiskt hållbart.

Dessa skillnader i teori och praktik skapar nya kunskaps- och kompetenskrav på planerarna som också får nya roller men även kring den regionala planeringens roll i samhället. Planerarrollen kan i allt högre grad beskrivas som en hybrid av olika roller och funktioner. Planerarna ska vara såväl byråkrater som projektledare, förhandlare och kommunikatörer. De ska dessutom tillägna sig och tillämpa all den kunskap och de nya direktiv som framkommer i alla pågående projekt, utredningar och initiativ och använda detta i den alltmera internationaliserade planeringen.

4.6.3. Aktuella administrativa indelningar och verksamheter

I Danmark genomfördes en reform 2007 då man tog bort amterna och införde fem regioner. Regionerna styrs av direkt folkvalda organ men saknar beskattningsrätt och kompetensen regleras av deras kommunalfullmakt. Regionerna är strikt bundna till det ansvarsområde som staten ålagt dem och kan inte ta på sig uppgifter enligt egen prövning. Regionerna finansieras till 90 procent genom statliga medel och till 10 procent genom kommunala medel. De danska regionerna har inte någon regional planering som de tidigare amterna hade. Regionerna ska ta fram regionala utvecklingsstrategier.

Öresundsregionen har tydligt växt fram genom byggandet av Öresundsbron. Här finns flera frågor kopplade till samverkan om arbetstillfällen och bostäder mellan Danmark och Sverige. Detta har startat en svensk-dansk integrationsprocess, som växt fram efter brons öppnande 2000. Samarbetet mellan städerna Malmö och Köpenhamn utgör en naturlig drivkraft i Öresundsregionens utveckling. Städerna har genom läge, storlek och funktion som regionala centra en särskilt viktig uppgift i integrationsarbetet.

Miljöministeriet har under 2013 antagit fingerplan 2013 som är en revision av fingerplan 2007 för huvudstadsområdet. Den har fokus på de gröna stukturerna samt lokalisering av verksamheter på den danska sidan av Öresund.

I Finland genomfördes en statlig regionreform 2010, då de tidigare länsstyrelserna slogs samman till sex regioner samt Åland. Finland har en indelning i arton landskap samt Åland. Landskapen styrs av landskapsförbund. Landskapsförbunden är samkommuner som bildats av kommunerna i landskapet. Landskapsförbunden har i uppgift att premiera regionutveckling och landskapsplanering.

Finland ser nu åter över sin statliga regionala indelning. Under 2014 tillsattes en utredning för statens regionala indelning och de central- och regionförvaltningsämbetsverk som styr regionerna. Målet är en tydlig och enhetlig statsförvaltning. I arbetet utreds möjligheterna att utveckla nya myndighetsmodeller som tillsyns- och tillståndsverk, forskningsinrättningar och utvecklingsämbetsverk. Möjligheterna att slå samman speciellt mindre ämbetsverk utreds. En viktig bakgrund är att de tidigare reformerna inte kunnat genomföras fullt ut.

I Finland hänvisar begreppet region traditionellt till landskapet. Regionförvaltningsverkets sex regioner eller områden till skillnad från före detta län är endast tekniskt-instrumentella konstruktioner ur invånarnas synvinkel. Riksdagsvalet våren 2015 kan komma att ge nya förutsättningar för hur man i framtiden ska arbeta med den regionala planeringen.

När det gäller den statliga regionförvaltningen ska man å ena sidan utreda arbetsfördelningen mellan regionförvaltningen och centralförvaltningen och å andra sidan mellan regionförvaltningen och kommunerna. Dessutom ska den statliga regionförvaltningens uppgifter granskas med hänsyn till vilka uppgifter som måste skötas på ett visst område och inom vilka uppgifter behörigheten bör vara rättsligt bunden till ett visst område. Reformeringsalternativen och deras konsekvenser ska också utvärderas.

Landskapsplanerna för Nyland och Östra Nyland är helhetsplaner där samtliga markanvändningsformer presenteras. I planerna definieras områden reserverade för byggande, gröna nätverk, trafiknätverk och kommunaltekniska lösningar liksom naturskyddsområden och landskapsmässigt värdefulla områden. Kommunerna i Helsingforsregionen har inlett ett frivilligt samarbete för att göra en strukturplan som är grundad på en avsiktsförklaring mellan staten och kommunerna i regionen.

Under större delen av 2000-talet har behovet av förstärkning och sammanslagning av regioner diskuterats i Norge. Inga sammanslagningar till större regioner av landets 19 fylken har dock ägt rum. I stället har fylkenas ansvarsområden utökats.

Nya statliga riktlinjer för bostads-, markanvändnings- och transportplanering har utarbetats som ersättning för riktlinjer från 1993. Detta anses vara det viktigaste dokumentet på länge för planeringen av morgondagens städer. Planeringen ska enligt riktlinjerna skapa förutsättningar för ett tillräckligt bostadsbyggande i områden med ett starkt tryck på bostadsmarknaden med tonvikt på goda regionala lösningar över kommungränserna.

Utvecklingen går från godkännande av dataunderlag och avgörande av tvister till ingetdera, inte ens när det gäller planstrategier eller årlig uppdatering av handlingsprogram. Fylkeskommunerna vill inte vara överkommuner utan ha mer av partnerskap och utvecklingsavtal. Utvecklingen går mot mera stat och mera kommuner genom att öka kommunernas storlek och mandat.

Svaga fylkeskommuner gör den regionala planeringen reellt sett svag. Samtidigt finns det ett stort behov av regional planering, särskilt inom exempelvis storstadsutveckling och infrastruktur. I storstadsutvecklingen intar fylkeskommunen olika roller i olika regioner som t.ex. tillväxthjälp i Stavanger, som partner med kommunerna i Trondheim eller vid sidan om som i Bergen. I praktiken blir byggandet av ny storinfrastruktur styrd av stat och enskilda kommuner. Den regionala planeringen blir därför svag när viktig utveckling sker.

Fylkeskommunerna är de centrala aktörerna för den regionala utvecklingen. Huvudmålet för regionalpolitiken är att ta tillvara resurser för värdeskapande i hela landet och att upprätthålla huvuddragen i bebyggelsestrukturen.

Fylkeskommunernas ansvar och uppgift i planeringen är att de ska utarbeta regionala planer för de frågor som är fastlagda i den regionala planstrategin och samarbeta med berörda offentliga myndigheter och organisationer. Statliga organ och kommuner har rätt och skyldighet att delta i planeringen. De regionala planerna ska läggas till grund för de regionala organens verksamhet och för kommunal och statlig planering och verksamhet i regionen.

I Oslo och Akershus sker en gemensam utvecklingsplanering med strategiska visioner som bas. Den är indelad i fyra strategiområden där planen för markanvändning och transport i Oslo och Akershus har en överordnad roll.

4.6.4. Skillnader och likheter i administrativ indelning

Tabell 4.2 illustrerar skillnader och likheter mellan de nordiska länderna.

I alla länder finns en eller flera aktörer på regional nivå. Det framgår att länderna har påtagligt olika system både när det gäller val, beskattningsrätt och antal geografiska enheter. Det finns

Regional plan för utbildning,

kompetens- och närings-

livsutveckling

Start 2011

Regional plan

för kulturminnen och kulturmiljö i Askershus

Start 2011

Klimat- och energiplan för

Askershus

Rullande regional plan

Start 2012

Regional plan

för markanvändning

och transport

för Oslo och

Askershus

Start 2012

Regional plan

för mark-

förvaltning

Start 2012

Regional plan

för vattenförvaltningen

Start 2010

Regional plan

för handel, centra och

service

Start 2012

Regional plan

för idrott och

friluftsliv

Start 2013

Regional plan för innovation och förnyelse

Start 2012

Över-

ordnad

roll

Utbildning och

näringslivs-

utveckling

Boendemiljö,

segregation

och mångfald

Klimat och

miljö

Markanvändning

och transport

historiska skäl förknippade med politikområdets ställning i förhållande till andra områden som exempelvis miljöpolitiken.

Tabellen redovisar även att alla länder tar fram utvecklingsstrategier på regional nivå samt att det i Norge och Finland finns rumsliga och fysiska planer på regional nivå.

I Finland och Norge finns det två olika aktörer på regional nivå (i Sverige tre), varav en är statlig. Den statliga organisationen eller verksamheten benämns olika i de fyra nordiska länderna.

*Landstinget i Stockholm är ett undantag då de tar fram en rumslig regional plan (reglerat i speciell lagstiftning).

4.6.5. Kommuner och kommunreformer

I Danmark genomfördes en region- och kommunreform 2007. Danmark är ett av få länder inom EU som har lyckats bilda en ny regional förvaltningsnivå genom att slå samman redan befintliga förvaltningsenheter på mellannivå. På regional nivå ersattes de 16 befintliga länen med fem större regioner. Reformen innebar bland annat att den regionala nivån förlorade några av sina kompetensområden till kommunerna och till staten. Efter den danska reformen av kommunstrukturen påminner systemen för fysisk planering i Sverige och Danmark om varandra.

En utvärdering av den danska kommunreformen presenterades i mars 2013 i en rapport från det danska ekonomi- och inrikesministeriet. Utvärderingen visar att kommunreformen har skapat

en ram för en mer robust offentlig sektor, som är bättre rustad att möta aktuella och kommande utmaningar. Den professionella nivån har stärkts genom reformen och detta har lett till nytänkande och höjd kvalitet. Den åsyftade ekonomiska bärkraften har också uppnåtts med reformen. Reformen medför även en starkare politisk styrning av kommunerna från staten. Det är i dag större fokus på övergripande politik och strategier bland de danska kommunpolitikerna.48

I Finland pågår en kommunreform och sammanslagningar av kommuner har pågått under flera år. En ny kommunstrukturlag infördes 2013. Vid sidan av denna har en reform inletts av finansieringssystemet och en total revision av kommunallagen. I inledningen av 2014 har 28 finska kommuner eller områden lämnat en ansökan om att delta i kommunförsöken, som planerats till stöd för kommunernas uppgifter och förpliktelser. Finansministeriet väljer ut kommuner till försöken. Kommunförsöken utgör ett led i kommunreformen och de inkluderar handlingsmodeller för sex olika serviceenheter. Målet med kommunförsöken är att förstärka kommunernas förutsättningar att ordna den kommunala servicen åt invånarna. Kommunerna kan utveckla sin servicestruktur utgående från kundernas behov. Kostnader ska sparas genom effektivisering av tvärsgående administrativa serviceprocesser. Det primära målet är att åstadkomma mer verkningsfulla tjänster.

Det norska kommunal- och moderniseringsministeriet har i början av 2014 tillsatt en expertutredning. Kommittén ska titta på de kriterier som måste vara på plats för att kommunerna ska kunna lösa de uppgifter de har i dag. Syftet är att skapa en kommunal sektor anpassad till morgondagens behov och då anses kommunerna behöva vara mer robusta och större.

I det lagförslag som regeringen aviserat kommer behovet av en reform, målen för reformen och en plan för genomförande att presenteras. Regeringen kommer att underlätta regionala och lokala processer, där kommunerna ska diskutera vilka aktörer de vill samarbeta med.

48 Regeringens utvalg om evaluering af kommunalreformen, Evaluering af kommunalreformen. Marts 2013, Ökonomi- og Indenrigsministeriet 2013.

4.6.6. System för utvecklingsplanering och fysisk planering

I Danmark togs den formella befogenheten till fysisk planering på den regionala förvaltningsnivån bort genom region- och kommunreformen. De fem regioner som ansvarar för strategier för regional utveckling ska säkerställa en strategisk utvecklingsplanering. Från 2014 ställs dock inte längre krav i planlagen på att regionråden ska ta fram regionala utvecklingsplaner. I stället ska de i samarbete med regionala tillväxtforum utarbeta regionala näringslivs-, utvecklings- och tillväxtstrategier. Kommunerna ska förhålla sig till dessa, men de regionala strategierna är inte bindande för kommunernas fysiska planering.

Kommunerna i Danmark har ansvaret för att göra allmänna riktlinjer och visioner till verklig fysisk planering genom lokala planer och detaljplaner. Kommunerna tar fram kommunplaner som lägger fast övergripande mål och riktlinjer för den kommunala utvecklingen. Kommunerna har efter kommunreformen en större roll beträffande fysisk planering och kommunplanens roll har stärkts. Ansvaret för arbetsmarknad, bostäder, transport, innovation och företagsutveckling ligger hos kommunerna, ett ansvar som de ofta delar med staten.

I Danmark finns på alla tre administrativa nivåer planläggning i enlighet med sektorlagstiftning som har betydelse för fysisk planering. På den statliga nivån finns landsplanläggning. Här finns också miljölagstiftning och tillståndsgivning, överklaganden samt förvaltningslagstiftning. På statlig nivå beslutas om att stora byggprojekt som gäller det nationella vägnätet och järnvägsnätet genomförs på grundval av anläggningslagen för enskilda projekt. På den regionala nivån finns regionala utvecklings- och tillväxtstrategier, som ersätter regionala utvecklingsplaner. Här finns också tillväxtforum, Agenda 21 och speciallagstiftning om mineraltillgångar.

På den kommunala nivån finns planstrategier, kommunplaner och lokalplaner, miljövärderingar och Agenda 21 liksom bygglov

och annan lovgivning. Det finns också regleringar i övrig kommunal lagstiftning. I praktiken är det således kommunerna som planerar hur danska städer och landskap utvecklas, men detta sker inom ramen för de allmänna riktlinjer och strategier som nationell och regional nivå undantagsvis sätter upp.

Danmark har som berörts tagit bort den regionala fysiska planen och i stället infört strategiska planer. Strategierna innehåller inte något fysiskt utpekande av olika områden för bebyggelse. Den fysiska eller geografiska kopplingen är således numera svag på den regionala nivån. Dock finns fortfarande fingerplanen i Huvudstadsområdet, där olika typer av bebyggelse pekas ut. Fingerplanen utarbetas inte av regionen själv utan av miljöministeriet.

I Finland finns en regional fysisk plan, landskapsplanen, där användningen av områden pekas ut geografiskt. Det är landskapsförbund som tar fram landskapsplaner. De tar även fram ett regionalt utvecklingsprogram som i Finland kallas landskapsprogram. Genom riksomfattande mål för områdesanvändning har den finska regeringen fastställt de riktlinjer för områdesanvändning som ska beaktas i hela landet. Detta finns samlat i markanvändnings- och planlagen (MBL). I Finland utgörs plansystemet av de riksomfattande målen för områdesanvändning, landskapsplanen, generalplanen och detaljplanen. De är en del av det system för planering av områdesanvändningen som definierats i MBL. Vid planeringen i landskapen, vid kommunernas planläggning och i de statliga myndigheternas verksamhet ska de riksomfattande målen beaktas och främjas.

Planering på landskapsnivå omfattar en landskapsöversikt, en landskapsplan som styr områdesplanering och ett landskapsprogram. Landskapsplanen ska i första hand lösa riksomfattande och regionomfattande frågor och frågor om landskapets områdesanvändning. Lokala ärenden på kommunnivå behandlas i general- och detaljplaner. De riksomfattande målen för områdesanvändning och de översiktliga planerna, landskapsplanen och generalplanen, styr planeringen av enskilda detaljplaner i Finland. Utlåtanden och möjliga överklaganden gäller i första hand landskapsplanen och dess genomförande.

Vad gäller regional planering i Norge finns ett system i fylkena. Systemet omfattar en regional planstrategi, en regional plan och regionala planbestämmelser. Enligt den norska plan- och bygglagen

gäller sedan 2008 kravet att nationella myndigheter ska utarbeta särskilda nationella förväntningar på planläggningen i fylken och kommuner. Planeringen ska baseras på bedömningar av olika intressen och bygger på ekonomiska och andra resursmässiga förutsättningar för genomförande, där kostnader och nytta vägs mot varandra.

De nationella förväntningarna ska ange uppgifter och intressen som regeringen anser att det är viktigt att fylkeskommunerna och kommunerna fokuserar på i planläggningen under den kommande perioden för att bidra till att genomföra den aktuella nationella politiken. Huvudfrågorna i de nationella förväntningarna är klimat och energi, stads- och tätortsutveckling, kollektivtrafik och infrastruktur samt värdeskapande ekonomisk utveckling. Man räknar även in natur- och kulturmiljö, landskap samt hälsa, livskvalitet och uppväxtmiljö, som alla har koppling till den regionala utvecklingen.

I Norge är fylkeskommunerna direktvalda och regional planering sker under en folkvald ledning. Den regionala plan som fylkeskommunerna tar fram konkretiserar den regionala planstrategin genom antingen en regional plan för fylket som helhet, för del av fylket eller för ett specifikt temaområde som omfattar hela eller delar av fylket. Den norska regionala planstrategin ska ta sin utgångspunkt i regionala utmaningar och frågor som behöver prioriteras för att främja utvecklingen i regionen. Den regionala planstrategin gör det möjligt att ta upp utmaningar i fylket som innefattar flera olika kommuner, förvaltningsnivåer och sektorer. Den regionala planstrategin ska utarbetas i samarbete med kommunerna och med hänsyn till bidrag från de kommunala planerna.

Fylkeskommunerna utarbetar regionala planer för de frågor som anges i den regionala planstrategin. De norska kommunerna tar också fram en kommunal planstrategi. Både regionala och kommunala planstrategier ska utarbetas minst en gång per mandatperiod och senast ett år efter konstituering. Det norska plansystemet är, inte minst på den kommunala nivån, ett system som på ett tydligt sätt integrerar tillväxt- och utvecklingsfrågor med fysisk planering.

4.6.7. Skillnader och likheter i planeringssystemen

Planeringssystemen i de nordiska länderna bygger samtliga på en stark kommunal planeringstradition och ett långtgående mandat för den lokala nivån beträffande beslutanderätt och kontroll av markanvändning. En flexibel lagstiftning ger kommunerna vägledning, där övergripande mål och syfte för planeringen framgår samtidigt som den överlåter åt den lokala nivån att bestämma hur dessa mål kan uppfyllas, anpassas och utvecklas. Medborgarinflytandet i den fysiska samhällsplaneringen är en stark tradition i alla nordiska länder. Samtliga länder har system med övergripande planer som kompletteras av mer detaljerad efterföljande planering.

Det kan noteras att förutsättningarna för den regionala planeringen är olika utifrån hur den regionala nivån fungerar och är reglerad politiskt i de nordiska länderna. En skillnad mellan Sverige och övriga nordiska länder ligger i att det finns en tydligare hierarkisk indelning i hur staten och regionerna aktivt deltar, påverkar och i viss mån styr den kommunala planeringen i övriga nordiska länder. Det gäller även hur en sådan påverkan och styrning uttrycks i formella plan- och strategidokument.

Den statliga och regionala nivån har en tydligare plats i den kommunala planeringsverksamheten i andra länder genom att man samlar viktiga frågeställningar i formella dokument och strategier. Dessa strategier är vägledande för kommunernas planering och kompletterar ofta ett system som kan liknas vid det svenska när det gäller att peka ut riksintressen. De övriga nordiska ländernas system med planeringsstrategier på nationell, regional och lokal nivå visar en tydlighet i vad den fysiska planeringen genom lokala planer ska uppnå. Detta saknas i Sverige. Likaså uppmuntrar sådana tillvägagångssätt en bredare samverkan på regional och mellankommunal nivå, något som torde underlätta en mer strukturerad regional utveckling.

Tabell 4.4 illustrerar förekomsten av strategier, visioner och mål samt planer på statlig respektive regional nivå i Norden.

Regionala strategier finns i alla nordiska länder. I Danmark finns det en tydlig beskrivning av systemet som en helhet. Kommunerna tar även fram strategier och planer. Regionernas tillväxt- och utvecklingsstrategier ska ske i nära dialog och i samarbete med kommuner, företag och organisationer. I Finland är det landskapsför-

bunden som tar fram både strategier och fysiska planer. Det finns ett arbete som på ett tydligt sätt kopplar samman landskapsprogram och fysiska landskapsplaner. Det sker genom att det på alla nivåer tas fram strategier för utveckling.

Det norska plansystemet har ett system som på ett tydligt sätt integrerar tillväxt- och utvecklingsfrågor med fysisk planering på den kommunala nivån. Där är de kommunala och regionala planstrategierna synkroniserade tidsmässigt för att stärka möjligheterna till ökad samplanering mellan den kommunala och regionala nivån.

I Norge ska den nationella nivån signalera nationella förväntningar till både den regionala och den kommunala nivån. Genom detta förväntas nationella mål och riktlinjer föras in. Det är fylkeskommunerna som ansvarar för planforum som ska identifiera och samordna statliga, regionala och kommunala intressen i samband med att regionala och kommunala planer utarbetas.

*Sveriges har en nationell strategi för regional tillväxt och attraktionskraft som dock inte är en rumslig fysisk plan.

4.6.8. Bostadsfrågor i de nordiska länderna

Under åren i början av 1990-talet föll bostadsinvesteringarnas andel av BNP i Sverige med cirka 70 procent. Mellan åren 1995–2006 steg investeringarna betydligt i alla nordiska länder. Under finanskrisen 2008–2009 föll dock investeringarna återigen. Bostadsinvesteringarna i de nordiska länderna har under det senaste året planat ut förutom i Danmark där de minskat betydligt.

I Finland har bostadsinvesteringarnas andel av BNP varit klart störst av de fyra länderna oavbrutet ända sedan 1993. Andelen var år 2012 drygt dubbelt så stor som i Sverige. Den var även cirka 45 procent högre än i Norge. Noterbart är att även i Danmark har bostadsinvesteringarnas andel av BNP varit mycket högre än i Norge under hela perioden till och med år 2008. Åren 2009–2012 låg de på samma nivå som i Norge, trots svag bostadsmarknad och svag befolkningstillväxt.

I jämförelse med övriga nordiska länder har således bostadsbyggandet varit störst och mest stabilt i Finland. Där var byggandet intensivt under 1980-talet, men det var omfattande även under 1990-talet och därefter. Boverket har också redovisat att antalet påbörjade bostäder i förhållande till invånarantalet har varit lägst i Sverige av de fyra länderna under åren 1993–2008.

I Norge har bostadsbyggandet i förhållande till invånarantalet i genomsnitt varit något lägre än i Finland sedan 1990-talets början. I Danmark har det byggts betydligt färre bostäder i förhållande till invånarantalet än i Finland och Norge, bortsett från åren 2004– 2006 då byggandet ökade avsevärt. Sverige skiljer sig från de andra länderna främst vad gäller utformningen av bostadspolitiken och plansystemen samt stöd till nyproduktion.

Det är intressant att i ljuset av detta granska den finska regeringens bostadspolitik. Regeringens åtgärdsprogram för åren 2012– 2015 fokuserar framför allt på ökad bostadsproduktion och förbättrade boendeförhållanden för grupper som behöver särskilt stöd, som bostadslösa, äldre och utvecklingsstörda. Finland har en finansierings- och utvecklingscentral för boendet (ARA). Myndigheten lyder under förvaltningsgrenen av miljöministeriet. Kommunerna ansvarar för bostadsplaneringen, men staten försöker påskynda planeringen i vissa regioner som Helsingforsregionen med samlade avsiktsförklaringar för markanvändning, boende och trafik.

Förenklat lovar staten pengar till investeringar om kommunerna lovar påskynda planering och byggande av bostäder. Mest bostäder byggs av privata företag.

Den finska regeringen vill öka bostadsproduktionen genom att säkerställa ett tillräckligt stort utbud av tomter och garantera smidiga planeringsprocesser. Målet är att bostadsproduktionen ska öka i synnerhet i Helsingforsregionen och i andra tillväxtcentra. Genom att förbättra bostadsmarknaden och öka rörligheten hos arbetskraften ska regionernas ekonomiska förutsättningar förbättras som helhet. Utöver att införa nya skattebestämmelser överlåts även mark som är i statens ägo i Helsingforsregionen för bostadsproduktion.

För att boendeutgifterna inte ska belasta hushåll med små inkomster vill den finska regeringen genom bostadspolitiken säkerställa att boendekostnaderna hålls på en rimlig nivå. Genom statsstöd och lagstiftning ska utbudet av bostäder till rimliga priser i tillväxtcentra förbättras. Aravabostäder (bostäder i allmännyttan) är hyresbostäder eller bostadsrätter finansierade med långfristiga räntestödslån, som är typiska för det finska systemet sedan länge.

Finska intentionsavtal

Intentionsavtal gällande markanvändning, boende och trafik är avtal som finska staten sluter med stadsregionerna. Ett antal finska kommuner i storstadsområden förbinder sig till åtgärder genom avsiktsförklaringar eller så kallade intentionsavtal. Den finska regeringens mål för utvecklingen av kommunernas bostadsbyggande är att samordna lösningarna för markanvändning, boende och trafik. Med intentionsavtalen stödjer man samarbetet mellan kommunerna i en stadsregion och mellan kommunerna och staten.

Syftet med avtalen är att förbättra stadsregionernas funktionalitet och konkurrensförmåga samt att trygga en jämlik utveckling av kommunerna. I avtalen fastställs till exempel målen för bostadsproduktionen inom den närmaste framtiden samt de centrala utvecklingsprojekten för trafiknätet. Avtalen följs upp av särskilda uppföljningsgrupper, vars uppgift är att bedöma hur åtgärderna framskrider och vilken verkan de har.

Intentionsavtal gäller i Helsingfors. Åbo och Tammerfors för åren 2012–2015 mellan staten och regionens kommuner rörande markanvändning, boende och trafik. För den finska statens del fungerar miljö- och kommunikationsministeriet, finansierings- och utvecklingscentralen för boendet, trafikverket samt närings-, trafik- och miljöcentralen som avtalsparter.

Programberedningen för ökat bostadsbyggande inom Sveriges Kommuner och Landsting har uppmärksammat det finska arbetet.49Det gäller bostadsfinansieringen, planeringsprocessen mellan kommun och stat samt regelverket vid förköp och möjligheter att överklaga. Programberedningen noterade de intentionsavtal som tecknas mellan staten och kommunerna i tillväxtregionerna. Avtalen kan leda till en inriktnings- och tidsmässig samordning av kollektivtrafiken och bostadsbyggandet. Den gemensamma bilden vad gäller avtalens funktion är att det har varit värdefullt att sammanställa planer för markanvändning, infrastruktur, kollektivtrafik och bostadsförsörjning i ett och samma dokument. Båda parter ser framför sig att nästa version kommer att vara en regelrätt regionplan. På statlig nivå aviseras en lag för att ge en sådan sammansatt plan i Helsingforsregionen legal status.

4.6.9. Kompetensförsörjning och kunskapsunderlag

Ett viktigt villkor när det gäller möjligheterna att utveckla den regionala samhällsplaneringen är tillgången till kompetensförsörjning och till den kunskap som krävs för att kunna förändra organisation, arbetssätt och planeringsmetoder. Vid det nordiska seminarium som arrangerades i samarbete mellan kommittén och Institutionen för samhällsplanering och miljö vid Kungl. Tekniska högskolan i Stockholm i mars 2015 behandlades bland andra dessa frågor i syfte att visa hur situationen ser ut i de nordiska länderna. Dessa länder utgör av tradition en gemensam marknad när det gäller forskning och högre utbildning inom samhällsplaneringsområdet.

49 Sveriges Kommuner och Landsting, Ökat bostadsbyggande – delat ansvar. Slutrapport från programberedningen för ökat bostadsbyggande, SKL 2014.

Kunskap för regional planering gäller främst insikter gällande samspelet mellan rumsliga strukturer och infrastruktursystem samt vilka åtgärder som får vilka långsiktiga effekter. Kunskap om planering gäller vilka aktörerna är och vilka processer som ger bäst resultat. Planeraren som processledare och förstärkare av de regionala organens och de små kommunernas samhällsplaneringskapacitet och kompetens är en relativt ny och viktig insikt om modern samhällsplanering. Lättillgänglig kunskap om förändringar över tid behöver kombineras med uppdrag till centrala myndigheter inom samhällsplaneringen. Stöd till centrumbildningar som komplement till akademins arbete med utbildning och forskning skulle kunna bygga upp plattformar för reell dialog mellan akademi och praktik.

De som arbetar inom regional planering i de nordiska länderna har studerat arkitektur, samhällsplanering, kulturgeografi eller statskunskap vid olika universitet och högskolor. I Danmark finns ett centrum för planerarutbildning vid Aalborgs universitet. Där finns också internationellt erkänd, planeringsteoretisk forskning. Det finns inte någon nationell forskningsenhet inom samhällsplanering och region- och stadsforskning i Finland. Trots det finns det en ganska tydlig arbetsfördelning mellan olika utbildnings- och forskningsenheter när det gäller både inhemska och internationella uppdrag. Genom årtionden har ungefär 1500 experter som arbetar med planerings- och utvecklingsuppgifter på olika regionnivåer i Finland gått genom en och samma kurs vid Aaltouniversitetet.

Nordiska Ministerrådets centrum för forskning om regional planering (Nordregio) har fått en stark ställning som tillämpat centrum för forskning om regional planering både i ett nordiskt och i ett europeiskt perspektiv. Nordregios roll som forskningsutförare inom EU-programmet ESPON är särskilt värd att nämna. På detta sätt har den nordiska planeringsforskningen påverkat politikutformningen inom EU som helhet.

Numera behandlar forskning i regional planering sådana teman som en kompakt samhällsstruktur och kollektivtrafikens betydelse för klimatpolitiken. De är teman som har förnyat planeringsprinciperna och planeringsprocesserna. I den här förändringen har forskare och utbildare i de olika nordiska länderna fungerat som förmedlare för internationella inflytanden. Inom forskningen existerar sedan länge aktiva nordiska nätverk som exempelvis inom regionalveten-

skapen via European Regional Science Association (ERSA) och planeringsforskningen via Association of European Schools of

Planning (AESOP).

Att förnya planeringsprinciperna har också orsakat konflikter. Traditionellt har byggrätten varit omfattande i Norden och i många regioner ses rikliga utrymmen fortfarande som utvecklingsresurser. Regionplanering i bemärkelsen planering av markanvändning och regional utvecklingspolitik i de finska landskapsförbunden tenderar allt oftare att hamna under samma tak och där har förbunden en möjlighet att betrakta planeringens olika delar i samband med varandra.

Influenserna från Europa har blivit starkare jämfört med de nordiska influenserna i de olika ländernas regionala planering. Det finns praktiska skäl för det. Den tidigare utbildningen till planerare vid Nordiska institutet för samhällsplanering (Nordplan) skapade nordiska relationer, där de svenska, danska och norska språkens ställning var starkare än i dag i både utbildning och forskning.50

I alla länder finns ett förändringstryck på den regionala nivån som kommer både underifrån och uppifrån. Nordiska förbindelser och jämförelser mellan nordiska modeller är ett uppenbart tillskott och det finns ingen anledning att minska det. Snarare kan en gemensam nordisk modell inom regional planering, infrastrukturplanering och bostadsplanering på ett betydelsefullt sätt utvecklas via nätverk inom utbildning och forskning. Samverkan i EUprojekt av olika slag kan vara en viktig katalysator i detta sammanhang.

50 Nordplan i Stockholm var en svensk statlig myndighet som tillkom 1968 och hade till uppgift att anordna vidareutbildning för yrkesverksamma inom samhällsplanering i de nordiska länderna samt att bedriva forskarutbildning och forskning inom samma område. Enligt en överenskommelse mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige 1969 angående institutets inrättande och finansiering skulle kostnaderna för verksamheten fördelas mellan de fyra länderna och från 1974 finansierades institutet över Nordiska ministerrådets kulturbudget. År 1981 upphörde Nordplan som svensk statlig myndighet och blev en nordisk institution, som lades ned 1986.

5. Samhällsförändringar och problembilder

I detta kapitel sätter vi vårt uppdrag i sitt sammanhang och beskriver de utmaningar som vi bedömer att samhällsplaneringen ställs och kommer att ställas inför. Vi redogör även för några iakttagelser utifrån dagens förhållanden, som vi menar formar kommitténs problembilder när det gäller att skapa förutsättningar för att kunna tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och en långsiktigt hållbar utveckling i hela landet.

De utgångspunkter som kapitlet försöker illustrera, ger vårt arbete några skilda förutsättningar att förhålla sig till. För det första behöver arbetet utgå från en samhällsutveckling som kännetecknas av människors förändrade livsmönster. Globala trender som urbanisering och globalisering blir allt mer påtagliga även i vårt land. För det andra måste utredningen trots förändringarna i omvärlden ta sin utgångspunkt i dagens system för kommunal översiktsplanering och regionplanering, som bygger på 1980-talets lagstiftning om planering för hur mark och vatten ska användas. Vi inleder med att ge en bild av dagens bostadsmarknad och beskriver några utmaningar för den framtida bostadsförsörjningen.

5.1. Bostadsmarknaden fungerar dåligt

5.1.1. Bostadsbristen

Många utredningar och rapporter hävdar att Sverige har en dåligt fungerande bostadsmarknad. Den växande befolkningen ställer höga krav på att marknaden ska kunna leverera efterfrågade bostäder. Varje år byggs nya bostäder motsvarande mindre än en procent av vårt nuvarande bostadsbestånd, samtidigt som behoven är påtagligt

större. Bostadsmarknaden kan i dag inte svara upp mot det behov som finns vare sig i områden med befolkningstillväxt eller i områden där befolkningsunderlaget minskar.

Länsstyrelserna pekar i sina analyser av bostadsmarknaden ut ett antal brister.1

  • Bostadsbyggandet har ökat det senaste året i flera län, men det är inte tillräckligt för att möta de behov som finns. Det råder fortsatt underskott på framför allt hyresrätter, oavsett läge på bostadsmarknaden.
  • Flera grupper efterfrågar samma bostäder, främst små lägenheter. Behovet är stort för nyanlända och ungdomar samt för äldre personer som behöver ett mindre boende men ett boende som är mer tillgängligt.
  • Samtliga analyser lyfter svårigheten att få fram bostäder till nyanlända. Situationen har uppmärksammats sedan ett par år tillbaka. I många län gör invandringen att befolkningen ökar eller bidrar till att en minskning inte sker.
  • De flesta länsstyrelser uppmärksammar den demografiska utvecklingen och visar på ett behov av bostäder riktade till äldre.
  • På grund av hård konkurrens på hyresrättsmarknaden beskriver flera länsstyrelser att fastighetsägare ställer särskilda krav på de bostadssökande.
  • Urbaniseringen påverkar bostadsförsörjningen. Sveriges befolkningsutveckling är en stor utmaning för kommuner som inte är en storstad eller universitetsstad. I många län är det framför allt kommunen med länets största stad som står för majoriteten av befolkningstillväxten, medan de omgivande kommunerna har en minskande befolkning.
  • Länsstyrelserna lyfter frågan om kommunernas arbete med riktlinjer för bostadsförsörjningen. Med tanke på underskottet på bostäder i många kommuner är det anmärkningsvärt att två tredjedelar av landets kommuner saknar aktuella riktlinjer och därmed underlag för sin bostadsförsörjning.

1 Boverket, Regionala bostadsmarknadsanalyser 2014, Rapport 2014:35 Regeringsuppdrag.

  • Flertalet länsstyrelser lyfter behovet av en ökad samverkan mellan kommunerna inom länet och det är större fokus än tidigare på regional bostadsförsörjning.

5.1.2. Obalans på bostadsmarknaden i flertalet kommuner

Enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät från 2014 anser 156 av landets 290 kommuner att det råder obalans på bostadsmarknaden på grund av underskott på bostäder, vilket ska jämföras med att 44 kommuner rapporterade en generell bostadsbrist år 2000.2 Kommunernas bedömningar visar tydligt på obalanserade bostadsmarknader i Storstockholm, Storgöteborg och de större högskoleorterna. Även Stormalmö och mindre högskoleorter anser sig ha ett underskott på bostäder, men där skiljer det sig i större utsträckning åt mellan omgivande kommuner, landsbygden och centralorten.

Samtidigt fortsätter antalet kommuner med överskott på bostäder att minska. Under den senaste sexårsperioden har antalet sjunkit från 52 till 35 kommuner. Överskott på bostäder finns framför allt i mindre kommuner med minskande och åldrande befolkning.

Boverket har i en tidigare rapport kommenterat begreppen om obalans på marknaden bland annat på följande sätt.3

Överskott på bostäder innebär att det ständigt finns fler lediga bostäder eller bostäder till salu än vad som efterfrågas. Att det finns outhyrda lägenheter i något enstaka bostadsområde behöver inte innebära att den lokala bostadsmarknaden, som helhet betraktad, präglas av ett överskott. […] Om det råder brist på bostäder eller inte på den lokala bostadsmarknaden är [alltså] en bedömningsfråga och brist på bostäder kan innebära olika saker i olika typer av kommuner. […] […] brist på bostäder kan [också] innebära att det till antalet finns tillräckligt många bostäder men att det är fel sorts bostäder. De lediga bostäderna kanske inte är anpassade för en åldrande befolkning eller finns utanför centralorten där servicen har försvunnit. […] Rapporterad brist på bostäder är inte alltid detsamma som nybyggnadsbehov. Ett ökat utbud kan uppstå genom en ökad omsättning av bostäder i beståndet. Det kan även vara så att man behöver få till

2 Boverket, Bostadsmarknadsenkäten 2014, www.boverket.se. 3 Boverket, Bostadsmarknaden 2013–2014 med slutsatser från bostadsmarknadsenkäten 2013, Rapport 2013:19.

flyttkedjor för att möjliggöra eller underlätta generationsväxling i olika delar av beståndet. Rapporterad brist på bostäder kan vara ett uttryck för en dynamisk ekonomi, där ökade inkomster leder till ökad efterfrågan på bostäder. Att en kommun uppger bostadsbrist innebär visserligen i de flesta fall att det är svårt att flytta till, eller inom kommunen. Men brist på bostäder innebär inte nödvändigtvis att bostadssociala problem, som trångboddhet och omfattande andrahandsuthyrning, är utbredda fenomen.

Ett annat sätt att få en uppfattning om situationen på den lokala bostadsmarknaden är att titta på marknadsindikatorer som priser och sålda lägenheter. Det är då möjligt att få kunskap om den realiserade efterfrågan på bostäder, men inte om olika hushållskategoriers behov och möjligheter att hitta bostäder på den lokala marknaden. Att priserna är låga innebär inte självklart att det kommer fram lämpliga bostäder för grupper som har svårigheter att etablera sig på marknaden. Det kan exempelvis gälla studenter eller flyktingar eller för den skull militär personal som anställs inom Försvarsmakten, även om den senare gruppen inte är särskilt omfattande.

I en rapport från Programberedning för ökat bostadsbyggande inom Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) bekräftas bilden av att bristen på bostäder inte enbart avser storstadsregioner och andra tillväxtkommuner.4 I många kommuner har inga hyreslägenheter byggts på flera decennier. Många kommunala bostadsföretag har dålig ekonomi och det finns inga attraktiva bostäder att erbjuda äldre som vill lämna ett småhus eller ungdomar som flyttar från föräldrahemmet. Bristen på bostäder försvårar också rekryteringen till det lokala näringslivet och till den offentliga sektorns verksamheter. Kommuner med ett internationellt konkurrenskraftigt näringsliv kan ha särskilda problem, om de finns utanför tillväxtregionerna.

Även om begreppen om obalanser på bostadsmarknaden är komplexa och det finns många aspekter att ta hänsyn till, tycks det råda en bred samsyn kring att dagens problem till stor del består i att det finns för få bostäder. Dåvarande Statens bostadskreditnämnd (BKN) uppskattade 2010 att det behöver byggas 35 000– 40 000 bostäder om året, vilket kan jämföras med åren närmast efter finanskrisen 2008, då det färdigställdes 25 000–30 000

4 Sveriges Kommuner och Landsting, Ökat bostadsbyggande – delat ansvar. Slutrapport från programberedningen för ökat bostadsbyggande, SKL 2014, s. 6.

bostäder per år.5 Enligt Boverket är det totala kvantitativa byggbehovet i riket under perioden 2012–2025 beräknat till knappt 558 000 eller cirka 40 000 per år.6 Om vi ser till kommunernas egna bedömningar över hur många bostäder som skulle behöva tillkomma de närmaste fem åren, skulle den samlade bostadsbristen i Sverige uppgå till cirka 265 000 bostäder. 7

Då riket i allmänhet och storstadsregionerna i synnerhet har haft hög befolkningstillväxt under senare år, har behovet av bostäder ökat. Problemet förstärks av att befolkningstillväxt och urbanisering i högre grad beror på inflyttningsöverskott än födelseöverskott. Såväl födelse- som inflyttningsöverskott har varit högre än normalt sedan 2005 och befolkningstrycket har inte varit högre än vad det är nu sedan slutet på 1960-talet.

Befolkningstillväxten har inte följts av ett ökat byggande och byggandet har legat kvar på relativt låga nivåer sedan mitten av 1990-talet. Att byggandet sjönk drastiskt i början på 1990-talet beror till stor del på att det belades med moms, att efterfrågan på bostäder sjönk på grund av lågkonjunkturen och att hushållens möjligheter till ränteavdrag försämrades. Byggandet ökade sedan sakta fram till 2008 då det minskade igen i samband med finanskrisen.

Bostadsbyggandet ser nu ut att öka. Under 2014 påbörjas cirka 39 000 nya bostäder inräknat nettotillskott genom ombyggnad, vilket innebär en betydande ökning jämfört med åren 2008–2012.8Under 2013 påbörjades cirka 26 000 bostäder i flerbostadshus (en ökning med 50 procent från 2012) och av dessa var något fler hyresrätter än bostadsrätter. Ytterligare cirka 2 000 bostäder tillkom genom ombyggnad. Antalet påbörjade lägenheter väntas under 2015 enligt Boverket öka med ytterligare nästan 10 procent till sammanlagt cirka 42 500 lägenheter. Om den produktionstakten kan upprätthållas, kan också regeringens mål om 250 000

5 BKN, Vad kostar det att bygga bort bostadsbristen? Marknadsrapport oktober 2010. 6 Boverket, Behovet av bostadsbyggande, Teori och metod samt en analys av behovet av bostäder till 2025, Rapport 2015:18 s. 84. 7 Boverket, Bostadsbristen ur ett marknadsperspektiv, Rapport 2012:18 (Kommunernas bedömningar av bostadsbehoven är beroende av andra hänsyn än marknadsmässig efterfrågan och utbud på bostäder, exempelvis kommunal bostadsförsörjningspolitik). 8 Boverkets indikatorer, Analys av utvecklingen på bygg- och bostadsmarknaden med byggprognos, November 2014.

nya bostäder till år 2020 infrias, räknat på antalet igångsatta lägenheter (prop. 2014/15:1 Utgiftsområde 18 s. 46).

Antalet påbörjade bostäder i flerbostadshus har i det närmaste fördubblats 2013 jämfört med 2012 i Storstockholm, medan ökningen var 70 procent bland kommuner med fler än 75 000 invånare utanför storstadsregionerna. I Storstockholm indikerar kommunerna att 15 000–16 000 bostäder per år kommer att påbörjas 2014–2015, i Storgöteborg 4 000–5 000 bostäder och i Stormalmö 2 500–3 000 bostäder under motsvarande tid. I Storstockholm sker dessutom en kraftig ökning av antalet igångsatta studentbostäder, 1 500–2 000 lägenheter per år under åren 2014–2015.

5.1.3. Problemen på bostadsmarknaden

Utifrån de problem som tillskrivs den svenska bostadsmarknaden föreslår forskare, intressegrupper och andra debattörer flera olika lösningar. En vanlig uppfattning är att det främsta sättet att möta bostadsbristen på måste vara att stimulera ett ökat bostadsbyggande eller åtminstone undanröja alla eventuella hinder för bostadsbyggandet. Lösningen på bostadsbristen behöver dock inte (enbart) vara nybyggnation, oavsett om bristen har sitt ursprung i en obalans mellan antalet tillgängliga lägenheter och antalet hushåll som söker bostad eller att efterfrågan på bostäder inte möter utbudet.

Utbudet bedöms också kunna öka genom ökad omsättning av bostäder och genom ökad rörlighet som möjliggör eller underlättar generationsväxling i olika delar av beståndet. En förklaring till nuvarande situation anses vara att den stora bostadsefterfrågan främst är driven av ekonomiska faktorer och ett ineffektivt utnyttjande av befintliga bostäder. Inkomstökningarna under det senaste decenniet i kombination med låga räntor och snabbt växande bolån anges vara faktorer som främst driver på bostadsefterfrågan. Bostadsbyggandet har ännu inte ökat tillräckligt för att kunna möta efterfrågan. I stället har en hög efterfrågan och åtföljande höga bostadspriser medfört att befintliga bostäder utnyttjas sämre än tidigare.

Två huvudförklaringar till det dåliga utnyttjandet förs ofta fram. Den första är brister i tillämpningen av hyressättningssystemet,

som anses medföra att hyresmarknaden fungerar allt sämre i takt med att bostadsmarknaden blir allt mer överhettad. Det råder delade meningar om hur systemet med bruksvärdereglering tillämpas i storstadsregionerna och dess för- och nackdelar.

Den andra förklaringen som förs fram är att värdestegringen på bostadsrätter och egnahem i kombination med reavinstskatten och den borttagna möjligheten till räntefria uppskov på vinsten vid bostadsförsäljningar minskar utbudet på bostäder på den öppna marknaden. Den skatt som tas ut vid bostadsförsäljningar anses innebära att antalet bostadsbyten minskar. Matchningen mellan utbudet av bostäder och behovet skulle kunna vara bättre. I takt med att bostadsefterfrågan ökar, används den befintliga bostadsstocken allt sämre, vilket reducerar bostadsutbudet ytterligare.

När det gäller möjligheterna att öka byggandet anser många att bättre finansieringsförutsättningar är ett viktigt villkor. Det gäller såväl marknadens prissättningsmekanismer som riskkapital- och kreditförsörjning.

Endast i ett 50-tal av landets 290 kommuner – däribland 20 av de 26 kommunerna i Stockholms län – var priset för ett begagnat småhus år 2012 högre än kostnaden för att bygga ett nytt hus av motsvarande standard. Cirka 200 av landets 290 kommuner hade samma år en så kallade Tobins q-kvot som understeg 0,8, vilket anses innebära ett betydande hinder för nyproduktion. Utanför storstadsområdena var genomsnittet för kommunernas Tobins q år 2012 0,72. I kommuner med en kvot som understiger 1,0 är det billigare att köpa ett begagnat småhus än att bygga ett nytt. I cirka 200 kommuner är det således svårt att få lönsamhet i att producera egenägda bostäder för avsättning på en öppen och fungerande marknad. Det innebär i sin tur att såväl banker som finansiärer med riskkapital är mycket restriktiva när det gäller nyproduktion av bostäder i merparten av landets kommuner.9

De kommunala bostadsföretagens ansvar för att det byggs för lite i den här situationen förs ofta fram i debatten. De kan ha svårt att producera hyresbostäder i sina kommuner med hänsyn till den affärsmässiga bedömning företagen är skyldiga att göra. En statlig utredning har i uppdrag att se över hur kommuner kan omstruk-

9 Boverkets indikatorer, Analys av utvecklingen på bygg- och bostadsmarknaden med byggprognos, April 2014.

turera eller avveckla kommunala bostadsföretag som är i kris. Utredningen ska föreslå åtgärder som möjliggör för kommuner att få till stånd ett önskvärt bostadsbestånd i situationer då marknadsförutsättningarna inte medger ett bostadsutbud som möter efterfrågan på bostäder av god kvalitet (Dir. 2013:68).

En särskild utredare har också fått i uppdrag att se över förutsättningarna för att främja konkurrensen på byggmarknaden och vid behov komma med förslag som kan förbättra situationen. Syftet är att förbättra förutsättningarna för att utbudet av nya bostäder långsiktigt ska anpassas till efterfrågan. Regeringen anger i direktivet till utredningen att byggbranschen består av ett fåtal stora och rikstäckande företag och ett stort antal mindre, lokala företag som konkurrerar om uppdrag från offentliga och privata beställare. Tre företag har tillsammans hälften av omsättningen i byggbranschen, vilket enligt regeringen kan få effekter på konkurrensen vid arbeten som har tydliga skalfördelar och därmed leda till högre priser (Dir. 2014:75).

Samordning mellan olika sektorer efterlyses också för att underlätta bostadsbyggandet. Ur ett samhällsbyggnadsperspektiv är det t.ex. avgörande att planeringen för trafikinfrastruktur och kollektivtrafiken hänger samman med bostadsplaneringen, som i sin tur måste hänga ihop med planeringen för skolor och annan offentlig och kommersiell service.

Med hänsyn till bostadsfrågans komplexitet är det rimligt att anta att det behövs flera olika lösningar för att få en fungerande bostadsmarknad och för att tillgodose bostadsförsörjningen. Utöver att bostadsmarknadens egna marknadsmekanismer måste fungera bättre, kommer bostadsplaneringen också i allt större utsträckning att behöva ske tillsammans med andra sektorsvisa planeringar. Exempelvis skulle rörligheten kunna underlättas genom nya lösningar för transportinfrastruktur och kollektivtrafik, som gör bostadsmarknaden både geografiskt större och mer integrerad, och därmed även mer mångfasetterad. Det finns ett ömsesidigt beroende mellan de olika sektorerna och tillsammans borde de kunna bidra till att möta varandras utmaningar.

Bostadsmarknadens sätt att fungera påverkar planeringen för bostadsförsörjning, fysisk planering, planering för regional transportinfrastruktur, kollektivtrafik och tillväxt. Planeringen måste ta hänsyn till att det är en marknad som avgör om de bostäder kom-

munerna planerar för i praktiken kommer till stånd. Planeringssystemen behöver därför vara anpassade till hur marknaden fungerar.

5.1.4. Vissa grupper är särskilt utsatta

Vissa grupper av hushåll har svårare än andra att få tillgång till en bostad. Det gäller särskilt ungdomar, studenter, utrikesfödda och äldre. Regeringen tillsatte 2012 en nationell hemlöshetssamordnare med uppgift att ge kommunerna stöd i deras arbete med att motverka hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden. Uppdraget redovisades i en slutrapport i juni 2014.10

En slutsats som samordnaren drar, och som vi får bekräftad i våra samtal, är att bostadsmarknaden är tuffare nu än tidigare och att det i dag är en hård konkurrens mellan många grupper om bostäderna. Bland annat beskriver rapporten att flera av kraven på hyresgästerna har skärpts. Enligt samordnaren innebär den ökade konkurrensen ett stärkt behov av att kommunerna får en överblick över kommunens hela bostadssituation. En del av den lösningen går att finna i en bättre samordning inom kommunen mellan exempelvis socialtjänsten och stadsbyggnadsförvaltningen.11

I flera av våra samtal med kommuner och länsstyrelser kommer frågan upp hur kommunerna planerar för resursvaga grupper som står långt från bostadsmarknaden och att de bostäder som planeras inte har dessa grupper som målgrupp. Trots att behovet är som störst för dessa är de ingen prioriterad målgrupp i bostadsplaneringen. Som framkommer i hemlöshetssamordnarens rapport, är hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden ett komplext problem, där bostadsmarknadens sätt att fungera är en aspekt. De ekonomiska förutsättningarna för de enskilda individerna är en annan viktig del.12

Den brist på hyresrätter som flera kommuner anger leder till ökad konkurrens på bostadsmarknaden, samtidigt som antalet grupper och

10 Socialdepartementet, Bostad sökes – Slutrapport från den nationella hemlöshetssamordnaren, dnr S2014.019. 11 Ibid s. 10. 12 Ibid s. 9.

individer som får svårare att ta sig in på marknaden ökar.13 Enligt Socialstyrelsens kartläggning av hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden 2011 var den vanligaste orsaken till hemlöshet bland utrikesfödda att de inte blivit godkända som hyresgäster på den ordinarie bostadsmarknaden.14

Utestängning eller svårigheter att komma in på markanden kan inte endast hanteras av kommunernas socialtjänst utan måste också ske via kommunernas planering för bostadsförsörjning och i kommunernas övergripande planering. Här pekar hemlöshetssamordnaren på allmännyttans roll på bostadsmarknaden och att även om det är marknaden som till stor del styr bostadsbyggandet kan kommunerna använda sina bostadsbolag för att påverka utvecklingen.15

Ungdomar och unga vuxna

Ungdomars situation på bostadsmarknaden är beroende av många faktorer. Det handlar om möjligheter att efterfråga önskade bostäder, exempelvis genom inkomst, men också om utbudet av bostäder. Gruppen unga är blandad, men har som grupp sämre ekonomiska förutsättningar än många andra i konkurrensen om de små lägenheterna. 180 av landets 290 kommuner uppger att de har brist på lägenheter som ungdomar efterfrågar. Enligt 151 av dessa kommuner är den främsta anledningen att det råder en generell brist på bostäder i kommunen. Andra anledningar som kommunerna uppger är det finns för få små lägenheter, att ledigblivna, mindre bostäder är för dyra även för ungdomar med förvärvsinkomst eller att lediga lägenheter är för stora för de flesta ungdomshushåll.16

Det är vanligast med brist på bostäder för unga i Storstockholm och Storgöteborg samt i de större högskoleorterna. Dessa kommuner har ofta generell bostadsbrist och ligger i regioner dit ungdomar flyttar. Även i orterna utanför storstadsregionerna kan det vara svårt för unga att hitta en lämplig bostad. Gruppen med kommuner med fler än 25 000 invånare har de senaste åren stått för den

13 Ibid s. 12. 14 Socialstyrelsen, Hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden – omfattning och karaktär 2011, Artikel nr 2011-12-8. 15 Socialdepartementet (2014) Socialdepartementet, Bostad sökes – Slutrapport från den nationella hemlöshetssamordnaren, dnr S2014.019, s. 14. 16 Boverket, Bostadsmarknadsenkäten 2014, www.boverket.se

största ökningen när det gäller brist på bostäder för ungdomar. 119 kommuner uppger 2014 att de gör särskilda insatser för att underlätta för ungdomar att få egen bostad.

En särskild grupp är de som väljer att genomgå militär grund- och befattningsutbildning och därefter anställs i Försvarsmakten för en period på upp till tolv år. Utredningen om Försvarsmaktens militära personalförsörjning har i sitt betänkande uppmärksammat svårigheterna för dessa soldater att få ett eget boende på de 30-tal förbandsorter där de kan få anställning. Gruppbefäl, soldater och sjömän förutsätts att själva ordna eget boende efter avslutad utbildning. Utredaren föreslår att Försvarsmakten får möjlighet att hyra ut bostadslägenheter i andra hand till dessa personalkategorier genom ett tillägg i förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning (SOU 2014:73 s. 344 f.).

Bostadssituationen för studenter skiljer sig åt mellan olika universitets- och högskoleorter. 20–25 av totalt 43 högskolekommuner har oförändrat under senare år bedömt att det är brist på särskilda studentbostäder. Samtidigt uppger nästan lika många att det inte är några större problem för studenter att få tag på en lämplig bostad. Uppgifterna säger dock inte något om hur många studenter som påverkas eller hur stor bristen är.

Stora ungdomskullar gör att antalet studenter för närvarande är stort. Höstterminen 2012 fanns det nära 385 000 registrerade studenter och samtidigt cirka 86 000 studentbostäder. SCB beräknar att antalet unga i åldern 20–24 år minskar snabbt de närmaste åren. Det har under senare år byggts 500–600 studentbostäder per år medan de konkreta projektlistorna visar på en kraftig ökning av den årliga produktionen de närmaste åren. Kommunerna bedömer att det under 2014 och 2015 kommer att påbörjas omkring 4 000 studentbostäder per år.17

Utrikes födda

Kommunerna har rätt till statlig ersättning för att ta emot utländska medborgare som har beviljats uppehållstillstånd i Sverige. År 2012 hade 273 av landets 290 kommuner överenskommelser om mot-

17 Boverket, Bostadsmarknadsenkäten 2014, www.boverket.se

tagande. Mellan åren 2011 och 2013 mer än tredubblades antalet mottagna flyktingar till drygt 40 000 personer och Migrationsverket har bedömt att det kan komma 80 000–105 000 asylsökande till Sverige under 2015.18

Allt fler kommuner anger att det är svårt att tillgodose behovet av bostäder för flyktingar. 40 procent av kommunerna uppger att flyktingar som har fått uppehållstillstånd och som ska bosätta sig permanent i kommunen är en grupp som har särskilt svårt att få en bostad, vilket är en fördubbling på tre år.19

I bostadsmarknadsenkäten 2014 bedömer 196 kommuner att de har underskott på bostäder för nyanlända personer. Det är framför allt mindre kommuner med en svag bostadsmarknad som kan erbjuda bostäder för nyanlända. Den ökade invandringen till Sverige under de senaste åren har inneburit att folkmängden år 2013 ökade i sju av tio kommuner.20

Efter invandringen till landet följer de nyanlända samma flyttmönster som gäller för inrikes födda, dvs. de flyttar till storstadsregionerna och framförallt till förortskommunerna. Skälen till att lämna glesbygds-, landsbygds-, och industrikommuner är främst möjligheterna att finna arbete och den sociala situationen.21 Inflyttningen till förortskommunerna sker inte alltid till ett eget boende, utan trångboddheten ökar. Med trångboddhet följer flera problem, varav ett är barnens situation och hur boendet påverkar deras förutsättningar i skolan.

Äldre

Kommunerna har enligt socialtjänstlagen (2001:453) ansvar för att inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd. 70 procent av landets kommuner uppger att behovet av särskilda boendeformer för äldre är täckt och kommer att vara det även om två år. Däremot kommer behovstäckningen att minska något på fem års sikt i takt med att

18 Migrationsverket, Verksamhets- och kostnadsprognos 2014, Dnr 1.1.3 – 2014 – 5644. 19 Boverket, Bostadsmarknaden 2013–2014 – med slutsatser från bostadsmarknadsenkäten 2013, Rapport 2013:19, s. 24. 20 Sweco och Arena för tillväxt, Sveriges Nya Geografi 2014, s. 6. 21 Ibid s. 16.

andelen äldre över 80 år ökar kraftigt, även om allt fler äldre samtidigt bor kvar hemma. Kommunernas bedömning är att det kommer att tillkomma 5 000 bostäder i särskilda boendeformer för äldre under 2014 och 2015, vilket är en kraftig ökning.

Investeringsstödet för äldrebostäder kan även lämnas för så kallade trygghetsbostäder, dvs. lägenheter som är kopplade till vissa gemensamma utrymmen och tillgång till personal under vissa tider. Ett par tusen trygghetsbostäder tillkommer varje år, främst i kommuner med mindre än 25 000 invånare. Det sker genom såväl nyproduktion som omvandling av särskilda boendeformer för äldre.

Riksrevisionen har granskat förutsättningarna för äldres bostäder på svaga bostadsmarknader.22 Granskningen har avsett de 123 av landets 290 kommuner som har eller har haft en svag bostadsmarknad enligt Boverket. Enligt Riksrevisionens enkät har en majoritet av dessa kommuner inte ett utbud av bostäder för äldre som motsvarar efterfrågan. Kommunerna har ofta svårt att möta efterfrågan på tillgängliga och moderna bostäder för äldre. Det gäller särskilt i kommunernas centralort, där tillgången på samhällsservice, kommunikationer och butiker framförallt finns.

SKL:s programberedning för ökat bostadsbyggande pekar i sin rapport på att äldres boende inte främst är särskilda äldreboenden.23Före 80 års ålder bor en överväldigande majoritet fortfarande kvar i det ordinarie bostadsbeståndet. Endast två procent bor i så kallade äldreboende, det vill säga särskilt boende som beslutats av kommunen. Av de som är över 80 år har 14 procent plats i särskilt boende. Under de närmaste årtiondena kommer andelen äldre att öka, såväl till antal som i förhållande till andelen i yrkesför ålder. Inte minst kommer de allra äldsta att öka sin andel.

Att boendet fungerar bra på äldre dagar är i första hand avgörande för att olika grupper av äldre ska kunna leva ett självständigt liv. Men hur gruppen äldre väljer att bo påverkar också hela bostadsmarknaden. Ett tillskott i nyproduktionen av trygghetsbostäder och seniorbostäder påverkar rörligheten i stort. Inte minst är detta avgörande på mindre orter med svagare bostadsmarknad.

22 Riksrevisionen, Bostäder för äldre i avfolkningsorter, RiR 2014:2. 23 Sveriges Kommuner och Landsting, Ökat bostadsbyggande – delat ansvar. Slutrapport från programberedningen för ökat bostadsbyggande, SKL 2014, s. 30.

Det innebär fler begagnade småhus till försäljning på marknader där låga bostadspriser gör det svårt att bygga nya småhus.

5.2. Framtida utmaningar för bostadsförsörjning och hållbar utveckling

En rad samhällsförändringar påverkar det framtida bostadsförsörjningsbehovet och våra möjligheter att tillgodose kraven på hållbar utveckling. Några förändringar är påtagliga redan nu, medan andra bedöms ha större inverkan på samhället på längre sikt. Fortsatt befolkningstillväxt och urbanisering liksom kraven på en hållbar utveckling, bl.a. för att undvika negativa konsekvenser av framtida klimatförändringar, kommer att avgöra omfattningen och lokaliseringen av det framtida bostadsbyggandet. Vi gör i detta avsnitt ett försök att överblicka några övergripande samhällsförändringar på 10–15 års sikt, i vissa fall ända fram till mitten av seklet. Det senare är givetvis förenat med stora osäkerheter men visar ändå på några tendenser som det kan finnas anledning att beakta när de framtida planeringssystemen ska utvecklas.

5.2.1. Långsiktiga tendenser i samhällsutvecklingen

Boverket har i Vision för Sverige 2025 identifierat och fokuserat på fyra så kallade megatrender – klimatförändringar, globalisering, urbanisering och digitalisering.24 Begreppet megatrender används av många forskare för att illustrera en utveckling som inte är tillfällig. Trenderna kan grupperas och benämnas på olika sätt, men oftast är det samma fenomen som fångas in.

Klimatförändringar måste vi alla förhålla oss till för att nå en hållbar samhällsutveckling. Det är nödvändigt att använda samhällsplaneringen som ett verktyg för att begränsa utsläppen av växthusgaser och för att kunna möta de förändringar som följer av det ändrade klimatet. Det är också nödvändigt att säkerställa att strategiska beslut i den fysiska planeringen inte försämrar förutsättningarna att klara beslutade miljökvalitetsmål och generationsmål.

24 Boverket, Vision för Sverige 2025, Boverket 2012-11-27, Dnr 109-2640/2011.

Ökad nederbörd, stigande havsnivåer, fler väderrelaterade katastrofer och en förhöjd årsmedeltemperatur får direkta konsekvenser för samhällsplaneringen.

Globalisering innebär att världen krymper genom ett ökat utbyte när det gäller handel, personresor och information. Städer, tätorter, regioner och länder ingår i ett sammanhang där de ömsom kompletterar varandra och ömsom är varandras konkurrenter.

Likaså bygger industrins produktion på ett välutvecklat globalt nätverk, vilket bland annat ställer stora krav på transportinfrastrukturen.

Urbanisering pågår i hela världen och människor söker sig till städer och särskilt till städer som redan är stora. I såväl industriländer som utvecklingsländer kan vi se en mycket snabb urbanisering, som innebär att hälften av jordens befolkning kommer att bo i städer år 2050. För Sveriges del beräknar Boverket att de flesta bor i de tre storstadsregionerna, där cirka 70 procent av folkökningen sker. År 2050 har storstadsregionerna dessutom förtätats och innehåller flera städer med egna kärnor. När allt fler vill bo i staden behöver mycket byggas ut och det krävs en effektiv planering på många nivåer för att kunna möta behoven. Vid sidan av urbaniseringen minskar befolkningen i andra delar av landet. Minskande befolkning ställer även det krav på god planering.

Digitaliseringen har utvecklats i mycket snabb takt under de senaste decennierna. Genom en digitaliserad värld rör sig information blixtsnabbt och människor kan följa händelser i realtid som inträffar runtom i världen. Vi kan enkelt nå varandra utan att träffas och vi kan vara närvarande oavsett avstånd genom att vara uppkopplade. Vårt vardagsliv och våra rörelsemönster förändras.

Samhället måste anpassas till de nya behoven av snabb uppkoppling och nya former för samvaro som påverkar hur man arbetar, studerar och lever sitt liv. Medborgare och offentliga institutioner kommunicerar alltmer med varandra digitalt, vilket påverkar synen på de administrativa gränserna och vem exempelvis en enskild kommun eller ett landsting vänder sig till.

Det finns naturligtvis fler än fyra stora trender i samhällsutvecklingen. Boverkets urval grundar sig på studier av flera omvärldsanalyser och på resultat från diskussioner under seminarier med nationella myndigheter och organisationer. Dessa fyra har samtidigt betydelse för de strukturella fysiska förändringarna i

samhällsutvecklingen. Andra stora trender som lyfts fram är individualisering, åldrande befolkning och kommersialisering.

Framtidskommissionen, som tillsattes av regeringen, har i sin slutrapport identifierat ett antal utmaningar för Sverige med sikte på 2020 och 2050. Utmaningarna har också sin utgångspunkt i pågående samhällsförändringar eller megatrender som kommissionen har kunnat observera. Dit hör bland annat hållbar tillväxt, demografisk utveckling samt migration och integration (Ds 2013:19).

Med megatrenderna följer ändrade livs- och produktionsmönster, som ställer nya krav på exempelvis planering av transportsystemen, tillväxtinsatser och välfärdstjänster. Städer och regioner konkurrerar med varandra oberoende av landsgränser för att locka till sig företag och välutbildad arbetskraft i syfte att kunna öka sin tillväxt. Den regionala nivån har därmed fått en annan betydelse i sammanhang där enskilda kommuner anses vara för små såväl geografiskt som befolkningsmässigt och där nationalstaten kan anses vara för stor. Regionernas utveckling påverkas av den mellanstatliga nivån, som EU och andra sammanslutningar, och regionerna är ofta direkta samtalspartners med bland annat EU.

5.2.2. Befolkningstillväxt och urbanisering

Det sker en kraftig befolkningstillväxt i många delar av landet. Vid årsskiftet 2013/14 hade Sverige cirka 9,65 miljoner invånare och folkmängden hade ökat med cirka 700 000 personer från 2002. Den årliga befolkningsökningen har varit särskilt kraftig efter 2005. 12 av landets 21 län svarade för hela befolkningsökningen, medan övriga nio län hade en oförändrad eller något minskande befolkning. De tre storstadslänen Stockholm, Västra Götaland och Skåne ökade sammantagna med närmare 550 000 invånare.

SCB har prognosticerat att befolkningen år 2025 kommer att uppgå till cirka 10,5 miljoner, dvs. en ökning från i dag med cirka 850 000 invånare. SCB har då beräknat att invandringsöverskottet kommer att minska i framtiden. I en annan prognos i underlaget för Boverkets Vision 2025 utgår beräkningarna från att invandringsöverskottet kommer att fortsätta öka i takt med att befolkningen växer i områden med konflikthärdar eller med svåra konse-

kvenser av klimatförändringar.25 Den prognosen innebär att folkmängden stiger till närmare 10,7 miljoner invånare 2025, dvs. folkökningen skulle uppgå till drygt 1 miljon invånare inom tolv år.

En större del av den ökningen beräknas ske i storstadsregionerna Stockholm, Göteborg och Malmö samt i de större universitets- och högskoleorterna. Stockholmsregionen förväntas få en folkökning med drygt 30 000 per år, länen i Mälardalen exklusive Stockholm beräknas öka med uppemot 9 000 invånare per år och Skåne län med cirka 15 000 invånare per år under de närmaste åren. Västra Götalands län har en något långsammare befolkningsutveckling.

Den inhemska omflyttningen ökar och har inte varit så omfattande sedan 1960-talets flyttboom. Under 2000-talets första decennium har t.ex. inflyttningsnettot till högskoleorter med mer än 75 000 invånare varit i genomsnitt cirka 2 000 personer per år, medan utflyttningsnettot från kommuner med mindre än 25 000 invånare har varit lika stort.26 På 25 års sikt kommer hälften av landets kommuner att öka sin befolkning, medan resterande kommuner kommer att minska sin folkmängd.27 De 10 kommuner som i dag har den svagaste befolkningsutvecklingen – alla i Norrlands inland – väntas tappa 30 procent av sin befolkning under den närmaste 20-årsperioden.28

Sverige är i ett internationellt perspektiv ett starkt urbaniserat land. Det betyder att det sker en stark inflyttning till tätorter, vilka är spridda över landet. Enligt Eurostat är Sverige det medlemsland i EU med snabbast tillväxt i urbana regioner. År 2010 bodde 85 procent av Sveriges befolkning (drygt 8 miljoner invånare) i en tätort.29 Tätortsbefolkningen ökade med 550 000 personer mellan åren 2000 och 2010. Ökningen skedde i alla åldersgrupper och har under lång tid skett framför allt i förortskommuner. Utanför tätort minskade befolkningen utom andelen äldre över 65 år, som ökade.

25 Nilsson, Åke, Befolkningsprognos för Sverige 2011–2040, PM 2011-09-26. 26 Tyréns, Omvärldsanalys demografi och bebyggelse, Rapport 2012-09-30. 27 Trivector, Trender med påverkan på samhällsplaneringen – Omvärldsanalys med fokus på transport, infrastruktur och bebyggelse, Rapport 2012:69. 28 Tyréns (2012). 29 Med tätort avses enligt Sveriges Officiella Statistik en ort med 200 invånare eller fler. Antalet tätorter ökade under åren 2000 – 2010 marginellt från 1936 till 1956. Definitionen av begreppet tätort är gemensam för de nordiska länderna, medan gränsen för vad som räknas som urbana orter sätts betydligt högre i flera andra länder. Källa: Statistiska meddelanden MI 38 SM 1201.

Även inom tätort ökade andelen äldre i samtliga län. Mindre tätorter med färre än 5 000 invånare hade 2010 den största andelen unga under 20 år. Arbetsmarknaden är en drivande faktor bakom urbaniseringen, men även sociala faktorer spelar in.

5.2.3. Klimatpåverkan

Klimatförändringarna anges ofta vara en av vår tids stora ödesfrågor. Den senaste redovisningen av läget från FN:s klimatpanel IPCC är tydlig med att världens länder har mycket kort tid på sig för att vända utvecklingen när det gäller utsläppen av växthusgaser. Det handlar i praktiken om att hålla halten av växthusgaser i atmosfären under farliga nivåer, där riskerna ökar för att självförstärkande mekanismer i klimatsystemen triggas igång och det uppstår en så kallad skenande klimatförändring.30

I Sverige finns en bred samstämmighet om att vi ska ta på oss vår del av ansvaret för att snabbt minska utsläppen. Riksdagen har därför satt upp ett mål om att Sverige ska ha en fossiloberoende fordonsflotta till 2030 och även en vision om att nettoutsläppen av klimatgaser 2050 ska vara nära noll (prop 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28).

De samhällssektorer där Naturvårdsverket bedömer att det kommer att vara svårast att komma ner till noll utsläpp är dels jordbrukssektorn med bland annat utsläpp av metan- och lustgas vid bearbetning av åkerjorden, dels inom processindustrin, där koldioxidutsläppen ofta är en del i processen som inom stål- och cementproduktion.31

Inrikes transporter står för cirka en tredjedel av de svenska utsläppen av klimatgaser. De bedöms dock vara relativt sett lättare att ställa om av det skälet att det finns många olika typer av åtgärder som kan kugga i varandra. Det gäller åtgärder som energieffektivisering av nya fordon, biodrivmedel, överflyttning till transportslag med lägre utsläpp – sjöfart, järnväg för gods och kollektivtrafik

30 Intergovernmental Panel on Climate Change, Climate Change 2014. Synthesis Report of the

Fifth Assessment Report of the IPCC, Cambridge University Press. 31 Naturvårdsverket, Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050, Rapport 6532, December 2012.

för persontransporter – samt en inriktning av samhällsplaneringen mot minskade transportbehov och ändrade beteenden.

Minskade transportbehov

EU-kommissionen, International Energy Agency (IEA), Utredningen om fossilfri fordonstrafik (SOU 2013:84) och Trafikverket är exempel på aktörer som betonar att en inriktning av samhällsplaneringen mot minskade transportbehov är nödvändig för att nå klimatmålen. Det handlar om såväl att underlätta för individer att välja andra transportsätt än bilen som att minska utsläppen från godstransporter.

Vid nyetablering av bostadområden och vid annan nybyggnation är det angeläget att inte i onödan bygga in sig i framtida transportbehov. IPCC betonar i sina senaste rapporter att det är viktigt att undvika koldioxidintensiv och energikrävande teknik och samhällsbyggnad, eftersom byggnader och infrastruktur är långlivade. Att anpassa och bygga om i efterhand är mer kostsamt än att redan från början planera och bygga långsiktigt hållbart.32

Kraven på transportsnålhet ökar därför. Det handlar om att samhällen, företag och organisationer måste byggas upp och organiseras så att transportbehoven med fordon som drivs med fossila bränslen minskar. Vinsterna med mindre vägtrafik är förutom lägre utsläpp av växthusgaser även mindre buller, mindre trängsel, mindre luftföroreningar, färre transportbarriärer i landskapsbilden och att mer av stadens yta kan användas för grönområden eller byggnader. Den starkaste drivkraften för att minska biltrafiken kan i många fall vara en strävan efter trivsammare och mer attraktiva städer. Genom att av dessa skäl bygga bort biltrafiken sker det betydande förändringar i stadsplaneringen på många håll i världen. Ett motiv kan också vara insikten om att transporter är en kostnad. Det är relativt sällan som det finns ett egenvärde i att transportera gods eller människor.

32 Se t.ex. Naturvårdsverket, Energimyndigheten och SMHI, Uppdatering av det klimatvetenskapliga kunskapsläget, Klimatologi nr 9 2014.

5.2.4. Ekonomisk tillväxt och den nya ekonomiska geografin

Den demografiska utvecklingen är en betydelsefull kraft för den ekonomiska utvecklingen. Befolkningstillväxt gynnar ekonomisk tillväxt. De fördelar som uppstår av ett brett befolkningsunderlag lockar i sin tur människor och företag till storstadsregionerna. Urbaniseringsprocessen drivs därmed på av den ekonomiska utvecklingen.

Produktiviteten har stadigt förbättrats i Sverige efter den ekonomiska krisen i början av 1990-talet och bidrar till ekonomins utveckling. En förklaring till det är den teknologiska utvecklingen.33 Utöver att ekonomin har blivit global och informationsteknologin har befäst sin plats, får även faktorer som kunskap och humankapital allt större betydelse för den ekonomiska utvecklingen.

Till detta kommer betydelsen av ett lands institutionella förutsättningar. Dessa förutsättningar kan ha såväl formell karaktär, exempelvis lagar och regleringar, som informell karaktär, exempelvis normer.34 En effektiv och förutsägbar samhällsplanering kan därmed ses som en konkurrensfördel gentemot andra länder.

En viktig drivkraft för förändring av det ekonomiska landskapet är möjligheten till specialisering.35Globala värdekedjor är ett sätt där företagen ökar specialiseringen i de ekonomiska aktiviteterna. En global värdekedja är en tillverkningsprocess som är spridd över flera länder. Förändringen av tillverkningsprocessen från tillverkning i ett land till en global värdekedja medför ett antal konsekvenser för de inblandade länderna. Bland annat blir sektorsindelningen mellan varor och tjänster allt mindre relevant, eftersom en allt större andel av värdeskapandet i tillverkade varor uppstår genom tjänster.

Ökad medverkan i globala värdekedjor avspeglar sig i en ändrad arbetsmarknadsdynamik. I ökande grad skapar globala värdekedjor arbetstillfällen inom kvalificerade tjänstesektorer och ofta genom ett nära samspel med tillverkande företag. Då kunskapsintensiva

33 Konjunkturinstitutet, Sveriges ekonomi. Ett långsiktsscenario fram till år 2035, Specialstudier Nr 30, Mars 2012. 34 Tillväxtverket, Index över länders regelverk och institutioner – hur internationella jämförelser kan användas och tolkas, Rapport 2013:7. 35 Tillväxtanalys, Globala värdekedjor och tillväxtpolitik – en översikt, PM 2014:03.

sektorer tenderar att expandera i storstadsregionerna och tillverkningsindustrin är mer geografiskt utspridd över Sverige, leder denna utveckling sannolikt till större regionala skillnader i arbetsmarknadsförhållanden.

Begreppet den nya ekonomiska geografin används för att tydliggöra att den ekonomiska utvecklingen inte är frikopplad från den plats där den äger rum.36 Infrastruktur och tillgänglighet som ger upphov till nätverk och samverkan är liksom rörlighet, specialisering och entreprenörskap komponenter som ses som drivkrafter i en ny ekonomisk geografi. En plats eller ett område där flera komponenter kan mötas gynnar en ökad tillväxt.

En nyckelfaktor är således närhet såväl i geografisk som i kulturell mening. Geografiska avstånd kan överbryggas av goda transportsystem och teleförbindelser. Kulturella avstånd kan överbryggas av gemensamma språk och tankemönster. Ju närmare nätverkens olika delar är knutna till varandra, desto effektivare blir de. Såväl samhälleliga aktörer som företag strävar efter att skapa dynamiska närmiljöer, där kompletterande verksamheter kan korsbefrukta varandra (jfr SOU 2003:123 s. 36).

Attraktiviteten hos en plats bedöms efter exempelvis dess förmåga att erbjuda tillgång till god infrastruktur, service, arbetskraft och utbud av aktiviteter och händelser. Det finns även en emotionell dimension av attraktivitet som mer handlar om platsens identitet och dess sociala och kulturella värden. Individers värderingar och val spelar roll för hur en plats ska uppfattas – attraktiv eller inte. Fysisk planering har här en roll i att bidra till samhällsutvecklingen genom att skapa och utforma attraktiva platser och miljöer.

Utvecklingen har medfört att företag har blivit alltmer intresserade av sin närmaste omvärld. Växande anspråk på transporter och telekommunikationer, liksom på en attraktiv livsmiljö för medarbetarna, har fått företagen att ställa krav inte enbart på infrastruktur och utbildningsutbud utan även på boendemiljö, offentlig och privat service och ett rikt kulturliv. Eftersom en lokal nivå inte fullt ut kan tillmötesgå flera av dessa krav fordras ett regionalt perspek-

36 Fujita, M. och Krugman, P., The New Economic Geography: Past, Present and the Future, Papers in Regional Science, Årgång 83 (2004).

tiv såväl som ett lokalt. Det hänger delvis samman med det som brukar kallas regionförstoring (SOU 2003:123 s. 37).

5.2.5. Regionförstoring och integrering med växande arbetsmarknadsregioner

Arbetsmarknaden är liksom bostadsmarknaden i allt större omfattning inte längre begränsad till den egna kommunen. Den sträcker sig ofta över ett större geografiskt område, en så kallad arbetsmarknadsregion.37 Människor lever, studerar och arbetar i allt större regionala områden. Lokala arbets- och servicemarknader växer långt över kommun- och länsgränser och flätas in i varandra. Nationsgränser utgör heller inget hinder i de fall det råder samförstånd mellan länder om att underlätta arbetspendling. Det gäller i hög grad i gränsområden mot våra nordiska grannländer.

I och med att fler lever i städer och tätorter påverkas även inställningen och förhållandet till administrativa gränser. I tätortsmiljöer kan en familj bo i en kommun, barnen gå i skola i en annan och föräldrarna arbeta i en tredje. Samtliga dessa kommuners enskilda beslut eller förmåga att samarbeta inverkar således inte bara på den enskilda kommunens egna invånare. Det ställer krav på ett vidare regionalt perspektiv på näringslivsutveckling, infrastrukturplanering och kollektivtrafikförsörjning, såväl som på planering av bostäder och kommersiell service.

I Boverkets Vision 2025 fortsätter den redan pågående regionförstoringsprocessen. Regionförstoring innebär att arbetsmarknadsregioner växer samman. Regionförstoring sker framför allt i storstadsregioner och kring region- och universitetsorter.

Tillgängligheten till transportinfrastruktur och väl utvecklade kommunikationer utgör grunden för regionförstoring. Förutsätt-

37Arbetsmarknadsregion (A-region) är ett statistiskt begrepp. Indelningen är i arbetsmarknadssammanhang numera ersatt av indelningen i lokala arbetsmarknadsregioner (LA-regioner). Aregionernas storlek och invånarantal är starkt varierande. LA-regioner revideras vart femte år. En LA-region anses vara självförsörjande på arbetstillfällen om andelen av de förvärvsarbetande som arbetspendlar till andra kommuner inte överstiger 20 procent. Funktionella analysregioner (FAregioner) är en geografisk indelning som avses gälla i tio år. FA-regionerna delas in i regionfamiljer som befolkningsstorlek, utbildningsnivå, andelen företagare och tillgänglighet till arbetstillfällen. Regionindelningen används vid planering av kommunikationer och vid statistiska prognoser och konsekvensanalyser av bruttoregionalprodukt, sysselsättning, social service osv. Källa: Tillväxtverket och SCB.

ningarna för att ta del av arbete eller studier som erbjuds inom ett stort geografiskt område skiljer sig därför åt i landet. Men även mindre tätorter och landsbygd kan integreras i allt större regioner, om infrastruktur och kollektivtrafik byggs ut. Ett fullödigt utbud av utbildning, forskning och utveckling samt kultur och annan service – sådant som avgör en orts dragningskraft på människor och företag – förutsätter ett växande upptagningsområde i takt med att anspråken blir alltmer sofistikerade. Även om regionförstoringen är mest påtaglig i tätbefolkade regioner blir ingen del av landet helt opåverkad.

Regionförstoring kan också integrera mindre tätorter och landsbygd, framförallt i flerkärniga regioner med en välutvecklad infrastruktur. Genom förbättrade förutsättningar för pendling kan skalfördelar som den täta staden skapar utnyttjas i ett allt större geografisk område. Regionförstoring bidrar således till grunden för en ekonomisk tillväxt.

För individen är tiden styrande för hur stor den egna arbetsmarknaden kan bli. I storstadsregioner är pendlingstiderna längre än i övriga landet. Pendlingen in till storstäderna ökar, vilket stärker städernas tillväxt och tillgång till arbetskraft. Män pendlar mer och längre än kvinnor och har således tillgång till en större arbetsmarknad.38 Den största andelen av pendlingsresorna utförs med bil. För resor inom storstadsområden är bilen fortsatt vanligast, även om 20–30 procent av dessa resor företas till fots eller med cykel. Med en bättre samordning av planering för infrastruktur och bostäder borde andelen energi- och fossilkrävande transporter kunna minska, samtidigt som bostadsbehoven tillgodoses.

Regionförstoring handlar i huvudsak om ökad arbetspendling. Regionförstoring är en företeelse som i Sverige oftast har beskrivits som något önskvärt med betoning på de positiva effekterna. På senare tid har emellertid allt fler börjat ifrågasätta och problematisera regionförstoringen. I andra länder utanför Norden finns knappast regionförstoring som begrepp och man har snarare strävat mot förtätning, då man har sett nackdelarna med en omfattande

38 Trafikanalys, Arbetspendling i storstadsregioner – en nulägesanalys, Rapport 2011:3.

arbetspendling.39 En avgörande skillnad är att Sverige, Norge och Finland i huvudsak är tämligen glest befolkade länder, där regionförstoring och ökad pendling ger bättre fungerande arbetsmarknader.

Problemet är de målkonflikter som uppstår, eftersom arbetspendlingen också bidrar till ökat bilresande, vilket inte är önskvärt ur ett hållbarhetsperspektiv. I stället finns det ett ökat behov av att förtäta och utveckla befintlig bebyggelse i syfte att minska en eventuell utglesning. Regionförstoring kan bidra till att minska tiden för resandet mellan tätorter, men bör inte leda till att ny bebyggelse sprids ut. Flera kommuner lyfter i sin planering fram att förtätning är en prioriterad aspekt.

Regionförstoring som ger negativa effekter som utglesning av bebyggelse i stora regioner utan stora kärnor är ett allvarligt problem. Glesare struktur ger både ökat bilresande och sämre förutsättningar för kollektivtrafikförsörjning. Livskvaliteten kan påverkas negativt för många, då det knappast finns något egenvärde i att pendla långt. Personer som inte arbetar heltid har ofta svårt att tillgodogöra sig några fördelar av sitt arbete. En dålig regionförstoring leder till att dyra infrastrukturinvesteringar binder samman små och halvstora städer utan underlag för specialisering. Städernas glesa periferi blir därför allt större med ökat bilberoende som följd. Det typiska exemplet är vissa amerikanska städer utan stadskärna, där bilberoendet många gånger är totalt.40

En bra regionförstoring kännetecknas däremot av lokal förtätning och regional sammankoppling. Regionens kärnor växer i motsats till geografisk utglesning. Kärnorna är regionens sammanhållande kraft och starka kärnor binds samman av energieffektiv kollektivtrafik. Tätt byggda kärnor gör det möjligt att gå och cykla och att försörja bebyggelsen med kollektivtrafik. Mindre kärnor bör ha en tillräcklig funktionsblandning för att normal service ska finnas lätt tillgänglig. En positiv regionförstoring innebär att gång- och cykelvänliga och livskraftiga, halvstora städer med täta kärnor kan bindas samman med frekvent spårbunden trafik.

39 Knutsson, E., Regionförstoring – en litteraturstudie, Arbetsrapport april 2005, TRUM Transportforskningsenheten Umeå Universitet. 40 Illustrationer av en dålig respektive en bra regionförstoring bygger till stora delar på en presentation av Jonas Eliasson, professor i Transportsystemanalys vid Centrum för Transportstudier på KTH.

5.2.6. Regionförstoring förutsätter utbyggnad av transportinfrastrukturen

Omkring år 2050 är större delen av Sverige indelat i fyra större, flerkärniga regioner där Öresundsregionen är störst, enligt Boverkets bedömning. En sådan bedömning bygger på att orter binds samman genom utvecklade kollektivtrafikförbindelser och transportsystem.41

I en rapport till regeringen pekar Trafikverket i sina prognoser på vad som kan hända till 2050 när det gäller kapacitetsbehovet i transportsystemet.42 Bakom förändringarna av trafiken ligger trender som ökad världshandel, ökad koncentration av befolkningen till städer och förändrad befolkningsstruktur med fler äldre i Europa.

Med de förutsättningar som antagits visar prognoserna att särskilt godstransporterna och de regionala persontransporterna ökar. Det totala persontransportarbetet beräknas öka med 63 procent och mer på spår än på väg. Godstransportarbetet förväntas öka med 61 procent mellan 2006 och 2050. Transporterna till och från Europa dominerade i ton räknat 2006 och bedöms göra det även 2050. De allra största ökningarna i absoluta tal sker för transporterna mot östra Europa.

Prognoserna baseras på historiska data, glesa städer och hög grad av personbils- och godstransporter på väg. Vägtransportsystemet kan dock anpassas för minskad trafik genom att utveckla tätorter så att de fungerar bättre utan bil. Det kan ske genom att öka möjligheten till gång-, cykel- och kollektivtrafik och att göra kollektivtrafiken mer attraktiv. Attraktiv kollektivtrafik handlar bland annat om tillförlithet, turtäthet, bekvämlighet och snabbhet samt att det lönar sig att välja andra alternativ än bilen. Samtidigt kan godstransporter bli mer energieffektiva och trafikslagsövergripande genom optimerad logistik och större andel godstransporter på järnväg och med sjöfart.43

Trafikverkets kapacitetsutredning pekar också på att bristerna är påtagliga redan i dag i delar av transportsystemet. Genom ökad efterfrågan på resor och transporter kan kapacitets- och effek-

41 Boverket, Vision för Sverige 2025, Boverket 2012-11-27 Dnr 109-2640/2011. 42 Trafikverket, Transportsystemets behov av kapacitetshöjande åtgärder – förslag på lösningar till år 2025 och utblick mot år 2050, Publikation 2012:100. 43 www.trafikverket.se/Företag/Planera-och-utreda/Samhallsplanering/transportsnalt-samhalle/

tivitetsbrister komma att uppstå på nya platser under de kommande åren. De största bristerna finns i dag i järnvägssystemet i och kring storstäderna. Spårkapaciteten svarar inte mot den efterfrågan på kollektivtrafik som finns i storstadsområdena.

De beräkningar som har gjorts för att prognostisera framtida transportbehov har ifrågasatts från många håll, då de beräknade behoven bedöms vara alltför stora och då de i praktiken bidrar till en överutbyggnad av vägar. Alltför höga prognoser medför att vägar byggs för stora trafikflöden, som sedan när de väl är byggda genererar ny biltrafik. Prognoserna blir därmed delvis självuppfyllande.

Personbilsresandet har i verkligheten stagnerat sedan 2008, medan de prognoser som används i infrastrukturplanering utgår från en stark tillväxt av personbilstrafiken.44 Enligt Trafikverkets underlag till Färdplan 2050 behöver dessutom personbilstrafiken minska med 20 procent fram till 2030.45 Nya modeller för trafikprognoser behöver således utvecklas, som tar hänsyn till att bilresandet sannolikt inte kommer att fortsätta att öka kraftigt i fortsättningen. Modellerna måste beakta att klimatmålen ska kunna uppnås med eller utan hjälp av styrmedel.

Trafikinfrastruktur är en given komponent i ett samhällsbygge. För en stads eller en regions utveckling är ökad tillgänglighet avgörande. De större arbetsmarknadsregioner som krävs för att både kunna utveckla dessa regioner och att erbjuda fler människor arbete förutsätter ett transportsystem som en vital del i samhällsutvecklingen. En utbyggd infrastruktur är således en förutsättning för att förbättra människors tillgång till bostäder, service och arbete.

Det krävs också att utvecklingen av transportsystemen blir en integrerad del i planeringen för bostadsförsörjningen. Behovet av transporter beror på en rad faktorer, varav en grundläggande faktor handlar om planering och lokalisering av bostäder. Med en samordnad planering av infrastruktur och bostäder borde möjligheten finnas att öka tillgängligheten, utan att öka efterfrågan på transporter. Enligt regeringens precisering av miljökvalitetsmålet En god bebyggd miljö, är samordnad planering av bebyggelse och trafik-

44 http://trafa.se/sv/Press/Pressmeddelanden/2013-03-27-Bilkorningen-okar-inte-langre/ 45 Trafikverket, Delrapport transporter. Underlag till färdplan 2050, Trafikverket 2012:224.

infrastruktur samt förtätning i goda kollektivtrafiklägen viktiga delar i en hållbar bebyggelsestruktur (Ds 2012:23 s. 105).

Det är mot den här bakgrunden angeläget att sambanden mellan infrastruktur och bostadsbyggande kan göras tydliga. Regeringen pekar i direktiven till den så kallade Sverigeförhandlingen på att det finns situationer som ställer särskilda krav på samverkan och koordination mellan den nationella planeringen av infrastruktur och den regionala och lokala planeringen för tillväxt och bostäder.

Ansvaret för översiktsplanering, bostäder, samordning av regionalt tillväxtarbete samt infrastruktur är fördelat mellan flera aktörer. Denna ordning fungerar i de flesta fall väl men kräver en god samordning. Det finns emellertid situationer som ställer särskilda krav på samverkan och koordinering mellan den nationella infrastrukturplaneringen å ena sidan och den regionala och kommunala planeringen å andra sidan. Den bostadsbrist som råder i storstäderna utgör ett hinder för storstadsregionernas tillväxt och företagens möjligheter att växa. Många som söker sig till storstäderna för arbete eller utbildning möter stora svårigheter att hitta bostad. Samtidigt försämrar bostadsbristen arbetsgivarnas möjligheter att hitta rätt kompetens och rörligheten på arbetsmarknaden påverkas negativt. Situationen förvärras också av brister i transportsystemet. Dessutom innebär länsgränser och en uppdelad ansvarsfördelning att strävan att stärka arbetsmarknadsregioner och underlätta arbetspendling kompliceras ytterligare.

(Dir. 2014:106)

Ett ökat bostadsbyggande i storstadsregionerna är nödvändigt för att respektive region ska kunna vara fortsatt attraktiv och därigenom bidra till hela Sveriges tillväxt och konkurrenskraft. För att få till stånd ett ökat bostadsbyggande är effektiva och rätt dimensionerade trafiksystem en central faktor. Människor måste kunna resa till arbete, skola och fritidsaktiviteter och fler invånare och arbetstagare innebär att fler resor görs varje dag. Ett ökat antal invånare och växande företag förutsätter dessutom tillförlitliga godstransporter.

Ett syfte med Sverigeförhandlingen är att göra det möjligt att snabbt genomföra nya stambanor på ett sätt som maximerar den samhällsekonomiska lönsamheten. Utredningen ska dessutom identifiera kostnadseffektiva åtgärder som leder till en förbättrad tillgänglighet och ett ökat bostadsbyggande i framför allt storstäderna med fokus på resurseffektivitet, hållbarhet och förtätning.

5.3. EU:s betydelse för planering

5.3.1. EU:s regionala planering påverkar kommunerna

Vi kan se att förutsättningarna för dagens samhällsplanering väsentligt har förändrats sedan plan- och bygglagstiftningen infördes 1987. I detta kapitel framkommer en samhällsutveckling som kännetecknas av nya trender och utmaningar som inte kunde förutses när lagstiftningen utvecklades på 1980-talet. Dessutom har medlemskapet i EU ökat intresset under senare år för samplanering över större geografiska områden och över administrativa gränser. Policydokument på nationell nivå och på EU-nivå pekar på växande ambitioner kring regionala samarbeten och funktionell samverkan. Flerkärniga storstäder och balanserad geografisk utveckling är prioriteringar som tydligt lyfts fram, liksom integration i gränsområden och i nationella funktionella regioner.46

Genom Lissabonfördraget infördes begreppet territoriell sammanhållning som ett mål för EU:s sammanhållningspolitik tillsammans med social och ekonomisk sammanhållning.47 Detta har inneburit att den framtida sammanhållningspolitiken har fått en starkare territoriell och urban dimension. Kommissionens lagstiftningsförslag om EU:s sammanhållningspolitik för 2014–2020 har bland annat som mål att stödja den strategiska samordningen av stadspolitiken för att främja en hållbar stadsutveckling och stärka städernas roll inom EU:s grundläggande investeringspolitik.

I EU:s policydokument framhålls också ett behov av att utveckla en ekonomi baserad på kunskap och innovation. Verksamheter som främjar en mer resurseffektiv, konkurrenskraftig och grönare ekonomi värdesätts. Tillväxten är ett medel för att nå hög sysselsättning liksom ekonomisk, social och territoriell sammanhållning. Ökade funktionella samarbeten har betydelse för möjligheten att stärka förutsättningarna för en smart, hållbar och inkluderande tillväxt. Detta kräver enligt EU-dokumenten en bättre integration mellan utvecklingsplanering och fysisk planering.

46 Se bl.a. Territorial Agenda for the European Union 2020. Towards an Inclusive, Smart and

Sustainable Europe of Diverse Regions; The Territorial State and Perspectives of the European Union, Background document for the Territorial Agenda of the European Union 2020. 47 Territoriell sammanhållning innebär gränsöverskridande samarbete över tre dimensioner: geografiska gränser, administrativa gränser och sektorsgränser.

I dokumenten framkommer vidare ett behov av att skapa samsyn kring vilka frågor som verkligen är storregionala. Bland de frågor som uppmärksammas i det regionala perspektivet är arbetet för en bättre territoriell anknytning (connectivity) för individer, samhällen, företag och förvaltning och en sammankoppling av miljömässiga och kulturella värden. Inte minst pekar dokumenten på behovet av en effektiv rörlighet av kompetens som ett viktigt bidrag till den smarta, hållbara och inkluderande tillväxten.

Samverkan mellan funktionella områden och olika samhällsnivåer lyfts fram som ett viktigt verktyg för den regionala utvecklingen. Flernivåstyrningens roll för hållbar tillväxt har vuxit sig allt starkare inom EU men också nationellt under de senaste åren. En ökad samverkan och samsyn mellan lokal, regional, nationell och EU-nivå blir allt viktigare i takt med att regionala samarbeten ökar i omfattning och komplexitet.

Betydelsen av en bättre territoriell sammankoppling mellan individer, samhällen och företag betonas också på nationell nivå.48God tillgänglighet inom och mellan storstäder och omgivande stationssamhällen anses vara avgörande för städernas och regionernas utveckling. Miljösmarta resor blir möjliga genom en välfungerande kollektivtrafik, som stärker pendlingen mellan bostadsort och arbetsort och skapar förutsättningar för att lösa bostadsförsörjningen regionalt.

Det är i synnerhet arbetspendling, kompetensförsörjning, transportinfrastruktur, kollektivtrafik och bostäder som i allt högre grad har en regional eller storregional logik. Redan för tio år sedan pekade Ansvarskommittén på att Sverige behöver ett bättre regionalt angreppssätt i dessa frågor (SOU 2003:123 s. 36 f.).

Utgångspunkten inom EU och för det samarbete som pågår mellan EU-medlemsländernas planeringsansvariga ministrar är att regionerna ska utgå från specifika lokala och regionala förutsättningar och att alla de sektorsområden som inverkar på en plats ska samverka, oavsett beslutsnivå. Territoriell sammanhållning har växt fram utifrån begreppet spatial planning, som saknar en uttalad definition men ofta innefattar följande dimensioner.

48 Boverket, Vision för Sverige 2025, Boverket 2012-11-27.

  • Minska motsättningarna mellan ekonomiska, sociala och miljömässiga prioriteringar och mål,
  • Balansera den rumsliga utvecklingen genom ökad spridning av ekonomisk aktivitet, samt
  • Utgå från specifika lokala och regionala förutsättningar.

European Spatial Development Perspective (ESDP) är resultatet av en flerårig diskussion bland medlemsstaterna och med EU-kommissionen om den rumsliga utvecklingen av EU.49 Syftet med ESDP från EU-nivå är att med politiska mål och allmänna principer för regional utvecklingsplanering säkra en hållbar och balanserad utveckling av det europeiska landskapet med hänsyn till dess mångfald. ESDP arbetar med följande fyra viktiga områden, som integrerar och utövar avsevärt tryck på den regionala utvecklingsplaneringen.

  • De urbana zonernas utveckling,
  • Landsbygdszonernas utveckling,
  • Kommunikationer, samt
  • Natur- och kulturarv.

ESDP-rapporten hänvisar till de tidigare av EU satta riktlinjerna om rumslig utveckling inom EU.

5.3.2. EU påverkar även den fysiska planeringen inom miljöområdet

EU har inte några befogenheter att meddela regler för medlemsländerna inom området fysisk planering, men unionen påverkar ändå den fysiska planeringen i Sverige. Detta sker genom unionens miljö-, energi-, transport- och jordbrukspolitik. Strukturfonder, landsbygdsprogram, ramprogram, regional utvecklingsplanering,

49 The European Commission, ESDP European Spatial Development Perspective, Towards

Balanced and Sustainable Development of the Territory of the EU, Agreed at the Informal

Council of Ministers responsible for Spatial Planning in Potsdam, May 1999.

ESDP och INTERREG-projekt50 är exempel på verksamheter, som har betydelse för den svenska fysiska planeringen.

Boverket har funnit att EU påverkar den svenska fysiska planeringen främst inom miljöområdet.51 Det gäller frågor om klimat, naturskydd och biologisk mångfald, buller, dricksvatten, utsläpp av farliga ämnen, strategiska miljöbedömningar, skydd mot översvämningar, integrerad kustzons- och havsplanering, miljöinformation och miljödata, avfall och luftföroreningar. Även EU:s energi-, transport- och jordbrukspolitik påverkar den fysiska planeringen.

Några exempel på regler som utgår från EU-lagstiftning är miljökvalitetsnormer, Natura 2000, miljöbedömningar av planer och program, åtgärdsprogram för vatten och kartläggning av översvämningshotade områden. EU:s miljölagstiftning har också inneburit nya organisationsstrukturer och arbetsmetoder i Sverige, bland annat indelningen i vattendistrikt.

Vid sidan av regelverken påverkas den svenska fysiska planeringen av policydokument, strategier, program, fonder, forskning och övervakning av miljöinformation. Dessa verksamheter inverkar på den politiska dagordningen, de återspeglas i olika planer och projekt och de underlättar tillgången till information om den europeiska miljöpolitiken. Det skapar ett utbyte av erfarenheter, kunskaper och gemensamma mål. Länder som ligger långt framme i miljöarbetet lyfts fram som goda föredömen.

5.4. Behov av en långsiktigt hållbar utveckling

Hållbarhetsperspektivet är en ovillkorlig aspekt för kommuner och regionala aktörer i samhällsplaneringen. Det gäller även för oss i vårt utredningsarbete. Begreppet långsiktigt hållbar utveckling har tre dimensioner – ekonomisk, social och miljömässig hållbarhet.

I den sociala dimensionen av hållbar utveckling ingår flera delar – rättvisa, rättigheter, makt, välstånd och välbefinnande.52 Social sammanhållning lyfts också fram som en del av social hållbarhet. Ett

50 EU:s program för territoriellt samarbete. 51 Boverket, EU:s påverkan på fysisk planering – en kartläggning av EU-initiativ inom miljöområdet, Rapport 2011:11. 52 www.kth.se/om/miljo-hallbar-utveckling/utbildning-miljo-hallbar-utveckling/ verktygslada/sustainable-development/social-hallbarhet-1.373774

samhälles sociala sammanhållning utgör ett band mellan människor oavsett skillnader och lägger en grund för en strävan mot gemensamma mål. Bristen på social sammanhållning, eller ett utbrett utanförskap, kan få förödande effekter för människors tilltro till varandra och till samhällets institutioner. Förutsättningarna för den sociala sammanhållningen har förändrats över tid i och med en ökad mångfald bland befolkningen, ökad individualisering av samhället, ändrade kommunikationsmönster m.m. (jfr Ds 2013:19 s. 208).

Den ekologiska dimensionen innehåller även den flera delar, däribland biologisk mångfald, klimatfrågor samt natur- och kulturmiljö. Utmaningarna för en ekologiskt hållbar utveckling är betydande. Den påfrestning som människan har utsatt de globala ekosystemen för har bland annat resulterat i ändrade klimatförhållanden, brist på rent vatten och vissa naturtillgångar samt pandemier. Därtill kommer en befolkningsökning i världen med cirka 2,2 miljarder människor fram till 2050, en ökning av den andel som bor i städer från 50 till 70 procent samt minst en fyrdubbling av samlad global BNP (Ds 2013:19 s. 85 f.).

Den ekonomiska dimensionen handlar om att hushålla med mänskliga och materiella resurser på lång sikt. Enligt Framtidskommissionen är ett sätt att skapa bättre förutsättningar för utveckling att gå mot en mer grön tillväxt. OECD:s definition på grön tillväxt är

[…]en tillväxt som sker inom ramen för vad ekosystemen tål och som säkerställer att naturtillgångar fortsätter att ge de varor och tjänster som vårt välbefinnande beror på.

FN har i sin tur följande definition av grön ekonomi

[…] en ekonomi som har förmågan att generera resurser som ökar det mänskliga välbefinnandet och den sociala rättvisan samtidigt som miljörisker och användandet av ändliga naturresurser kraftigt reduceras.

(Ds 2013:19 s. 83 f.)

En hållbar utveckling bygger på att prioriteringar och beslut tas utifrån en helhetssyn. För att nå en hållbar utveckling är det därför viktigt

[… ] både att se och förstå samhället som en helhet – som ett politiskt, socialt, kulturellt, ekologiskt och ekonomiskt ekosystem – där olika delar hänger samman och både påverkar och påverkas av varandra.

Bristande hänsyn till exempelvis klimatförändringar kan få såväl sociala som ekonomiska konsekvenser i form av ökad migration och minskad tillväxt. Hållbar utveckling, eller bristen på sådan, tar inte hänsyn till enskilda länders eller regioners gränser. Ökad koncentration till städer och fler tätorter kan vara en lösning för en mer hållbar utveckling. Men städer kan också innebära tydliga spänningsfält, där avsaknaden av sammanhållning och känslan av utanförskap kan leda till brist på social hållbarhet.

Inom varje dimension – den sociala, ekonomiska och miljömässiga – ryms det självklart oklarheter kring den framtida utvecklingen. Hur kommer den globala ekonomin att utvecklas, hur mycket kommer vattennivån att stiga och hur kommer sammanhållningen framöver att se ut mellan medborgare? På grund av osäkerheten framhålls allt mer betydelsen av att städer, regioner och länder stärker sina förutsättningar inom samtliga dimensioner för den långsiktiga utvecklingen.

Med hänsyn till den betydelse som den ekonomiska utvecklingen tillmäter fysiska strukturer, blir fysisk planering ett centralt verktyg för en hållbar samhällsutveckling. Hållbarhet kan stärkas genom planering för attraktiva miljöer. Genom att samlat planera för bostäder och kollektivtrafik ökar förutsättningarna för fler klimatsmarta lösningar. Vidare kan fysisk planering bidra till en hållbar utveckling genom att skapa miljöer där människor och företag drar nytta av att befinna sig nära varandra.

5.4.1. Hållbar utveckling och PBL

Regeringens mål för samhällsplanering, bostadsmarknad, byggande och lantmäteriverksamhet är att ge alla människor i alla delar av landet en från social synpunkt god livsmiljö, där en långsiktigt god hushållning med naturresurser och energi främjas samt där bostadsbyggande och ekonomisk utveckling underlättas (prop. 2014/15:1, Utgiftsområde 18 s. 12). PBL:s bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande syftar bl.a. till en långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kom-

mande generationer. Enligt 2 kap. 3 § PBL ska planläggning främja följande aspekter.

  • En ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder,
  • En från social synpunkt god livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper,
  • En långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror samt goda miljöförhållanden i övrigt,
  • En god ekonomisk tillväxt och en effektiv konkurrens, samt
  • Bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet.

Planläggningen ska ske med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden.

Aspekterna sägs spegla den ekologiska, den sociala och den ekonomiska dimensionen av begreppet hållbar utveckling (prop. 2009/10:170 s. 414). Av lagen följer fler områden, som alla kan betraktas som delar av hållbar utveckling, till vilka hänsyn ska tas i planläggning. När det gäller planering anger vidare regeringen följande som skäl för att översiktsplanens strategiska betydelse behöver stärkas.

Det grundläggande politiska målet om en hållbar utveckling innebär att allt fler aktuella samhällsfrågor och utmaningar kräver en bredare tvärsektoriell samverkan inom och mellan olika nivåer, som rör de sociala, ekonomiska och miljömässiga perspektiven och inte minst klimatfrågan.

(Prop. 2009/10:170 s. 176)

Likaså anger regeringen att mellankommunala frågor har betydelse för en hållbar utveckling. Handelsetableringar, transportinfrastruktur, energiförsörjning, grönområden och miljöfrågor lyfts fram som exempel på sådana frågor (prop. 2009/10:170 s. 180).

Boverket pekar i en kunskapssammanställning om hållbarhetsbestämmelserna i PBL på att bland annat bristande samordning inom och mellan sektorer och politiska nivåer försvårar implementeringen av hållbar utveckling i planeringssystemet. Enligt rappor-

ten upplever också kommunala tjänstemän att det är svårt att förmedla betydelsen av att planera långsiktigt och få politiker att arbeta för en hållbar utveckling. Kommunerna saknar dessutom verktyg och metoder för att bedöma vinsterna med att arbeta för en hållbar utveckling och väga de allmänna intressena mot varandra.53

Flera kommuner har i samtal med oss även framhållit att staten sänder otydliga och inte alltid förenliga budskap kring ambitionerna när det gäller den långsiktigt hållbara utvecklingen.

5.4.2. Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö och miljöbalken

Boverket har ställt samman nationella mål, planer och program som statsmakterna har lagt fast inom olika politikområden och som bör beaktas i kommunernas, länsstyrelsernas och regionernas samhällsplanering.54 Bland de mål som Boverket identifierade finns miljökvalitetsmålen. Dessa har funnits sedan 1999. Målen har sedan dess genomgått vissa justeringar och målstrukturen består nu av generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål.

Ett av de 16 miljökvalitetsmål som riksdagen beslutat om är God bebyggd miljö. Målet för God bebyggd miljö är att städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas tillvara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas (prop. 2009/10:155).

I en precisering av miljökvalitetsmålen 2012 gjorde regeringen bedömningen att en samhällsplanering på lokal nivå behöver vara sektorsövergripande och samverka med den regionala och nationella nivån för att målet om God bebyggd miljö ska kunna uppnås. Samhällsplanering som har ett brett perspektiv förmår att se såväl fördelar med exempelvis förtätning – genom minskade transporter och ökad ekonomisk och social utveckling – som nackdelar i form ökade bullerstörningar eller minskade grönområden. Exempelvis

53 Boverket, Kunskapssammanställning och exempelsamling till hållbarhetsbestämmelserna i plan- och bygglagen, Rapport 2014:31 Regeringsuppdrag. 54 Boverket, Sammanställning av nationella mål, planer och program av betydelse för fysisk samhällsplanering, Rapport. 2011:17 Regeringsuppdrag.

blir planering som omfattar bebyggelse och trafikinfrastruktur med förtätning delar i en hållbar bebyggelsestruktur (Ds 2012:23 s. 105).

Boverket har på regeringens uppdrag lämnat ett förslag till en strategi för att nå målet om God bebyggd miljö. Myndigheten konstaterar att hittills planerade eller beslutade styrmedel inte är tillräckliga och föreslår därför fyra nya etappmål med tillhörande åtgärder kopplade till fyra insatsområden. I arbetet har fyra speciellt viktiga insatsområden identifierats, nämligen hållbar samhällsplanering, bebyggelsestruktur och transporter, energi- och resurshushållning samt nybyggnad och utveckling av befintlig bebyggelse. Inom tre av dessa insatsområden föreslår Boverket nya etappmål medan det för det fjärde – energi- och resurshushållning – föreslås en vidare utredning om förslag till etappmål och åtgärder inom resurshushållning. 55

Boverket föreslår i rapporten följande etappmål.

  • År 2020 har den svenska planeringsberedskapen utvecklats så att myndigheternas tillämpning främjar miljökvalitetsmålens måluppfyllnad. Regionala forum har etablerats för samverkan mellan kommunala, regionala och nationella nyckelaktörer inom hållbar samhällsplanering.
  • År 2020 ska minst 15 kommunala, mellankommunala eller regionala stadsmiljöavtal vara tecknade och förutsättningar till en ändamålsenlig bebyggelsestruktur finnas på plats.
  • Ökningen i persontransportresandet i tätorter ska ske med kollektivtrafik, cykel och gång så att biltrafiken minskar. År 2020 ska personbilstrafiken i tätorter ha minskat med 10 procent jämfört med 2014.
  • Människans livsmiljö ska vara grunden för ett hållbart byggande och byggnadsbestånd. År 2020 ska livscykelperspektivet vara en utgångspunkt för all ny- och ombyggnad liksom vid förvaltning av befintlig bebyggelse.

55 Boverket, Förslag till strategi för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, Rapport 2014:32 Regeringsuppdrag.

Även miljöbalken påverkar kommunernas planering och bostadsbyggandet i flera avseenden, såväl vad avser den geografiska lokaliseringen som möjligheterna att genomföra enskilda projekt. Bestämmelserna i balken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Liksom för all annan verksamhet ska de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken iakttas i samband med byggnation. Placering och utformning av byggnader ska också beakta allmänna intressen så att långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden främjas.

5.5. Kommitténs problembild

Vårt uppdrag har inte sin utgångspunkt i någon tydlig problembild. Avsaknaden av en regional planering för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och en långsiktigt hållbar utveckling i alla delar av landet är inte nödvändigtvis ett problem. Uppdraget utgår snarare från ett antagande om att bostadsförsörjningsbehovet och en hållbar utvecklig bättre kan tillgodoses dels genom en regional planering, dels genom ökad samordning mellan olika planeringsformer. Dit hör kommunernas planering för bostadsförsörjning och den fysiska planeringen. Dit hör också regionalt tillväxtarbete samt planering för transportinfrastruktur och kollektivtrafik.

Bakom antagandet ligger i någon mån även en del kommuners svårigheter att planera för bostadsförsörjningen, vilket bidrar till ett alltför lågt bostadsbyggande. Enskilda kommuner har också svårt att planera för en långsiktigt hållbar utveckling, eftersom viktiga förutsättningar för den fysiska planeringen ligger på regional eller nationell nivå.

Enligt vårt direktiv ska kommittén bland annat överväga om och i så fall hur de regionala planeringsinstrumenten bör stärkas i förhållande till den kommunala planläggningen. Det gäller särskilt om de nuvarande regionala planeringsinstrumenten visar sig ha otillräcklig effekt på den kommunala planläggningen utifrån behovet av bostadsförsörjning och en långsiktigt hållbar utveckling. Med det sagt består vår övergripande problembild av hur planeringsförutsättningarna ser ut med avseende på bostadsförsörjningsbehovet och kraven på en hållbar utveckling samt om det

behövs några förändringar i de fem planeringsslag som kommittén ska se över.

Vårt uppdrag adresserar som vi ser det endast en mindre del av de problem som dagens situation på bostadsmarknaden uppvisar. Vi har inte i uppdrag att föreslå lösningar för att undanröja obalansen på bostadsmarknaden och därför kommer sannolikt våra förslag att ha begränsad effekt på vad som kan betraktas som ett marknadsmisslyckande när det gäller bostadsmarknaden. Även om kommittén inte har i uppdrag att föreslå lösningar för ett ökat byggande eller en mer balanserad bostadsmarknad, går det inte att bortse från de problem som bostadsmarknaden generellt uppvisar och som kan sägas vara marknadsmisslyckanden. Problemen som vi bland annat beskriver i 5.1.3, påverkar i hög grad förutsättningarna för att vid sidan av planeringen kunna tillgodose bostadsförsörjningsbehovet.

Bostadsfrågans komplexitet kräver således en kombination av olika lösningar för att bostadsförsörjningsbehovet och kravet på en hållbar utveckling i alla delar av landet ska kunna tillgodoses. Förbättrade planeringsförutsättningar är en av dessa lösningar.

5.5.1. Några generella iakttagelser inom ramen för kommitténs uppdrag

Morgondagens samhälle kommer inte att vara likt gårdagens. Synen på planering för framtida förändringar i samhället och planerarens roll förändras också kontinuerligt. I dag är det svårt att se att planering kan handla om att styra hur och var människor bör leva eller bo. Utvecklingen drivs av andra faktorer än vad planeringen ibland förmår att se eller att själv bidra med. Till det kommer att samhällsplanering sker inom ett område med en marknad för bostäder och bostadsbyggande som ser helt annorlunda ut i dag än för 20–30 år sedan. Innebörden av att marknadskrafter i mångt och mycket styr utvecklingen tycks dock inte fullt ut påverka planeringen. Planering bör i dag handla om – som en erfaren planerare uttryckte det – att vara med och stödja och gasa där det finns ett utvecklingstryck men samtidigt förmå att bromsa när utvecklingen leder i en riktning som inte är hållbar eller innebär att vissa värden riskeras.

Lika lite som planering kan styra utvecklingen kan en aktör ensam bedriva planering. Begrepp som governance och flernivåstyr-

ning används för att beskriva att samhällets styrningsmekanismer har ändrats till att mer handla om processer och nätverksbyggande. Tidigare hierarkisk styrning är i dag svår att tillämpa på ett mer komplext samhälle. Beslutsprocesserna kan mer liknas vid samverkansprocesser, där flera olika aktörer från politik till intresseorganisationer deltar. Handlingsprogram, strategier, mål och riktlinjer får ökat utrymme i förhållande till den formella reglering som tidigare har använts.56

Det finns ingen given regional nivå för kommittén att utgå från. Den regionala nivån kan vara en funktionell nivå, exempelvis i form av ett mellankommunalt samarbete. Nivån kan också definieras utifrån en administrativ funktion och då utgå från länsgränserna. De planeringsslag som berörs av vårt uppdrag har också en otydlig ansvars- och uppgiftsfördelning på regional nivå.

Otydligheten består i en utbredd asymmetri när det gäller valet av ansvariga aktörer för det regionala tillväxtarbetet och för länstransportplanerna. Det gäller också valet av kollektivtrafikansvarig myndighet. Det finns dessutom områden som har nära koppling till det regionala utvecklingsansvaret, där staten på regional nivå har ansvaret, som exempelvis energi- och klimatarbete och dricksvattenförsörjning.

Mängden planer, program och strategier inom olika sektorer, återkommande och blandade statliga intressen och en asymmetri av ansvarsfördelning på regional nivå bidrar inte till att underlätta en planering som sakligt sett är nog så svår. Samhällsplaneringen är i dag svåröverskådlig för inblandade aktörer, medborgare och företag. För att kunna upprätthålla en funktionell planering ökar kraven på samordning, samråd och samverkan för samtliga inblandade. Sådana krav är nödvändiga, eftersom varje enskild planering bedrivs fristående.

Många aktörer och utredningar har under lång tid påtalat att dagens samhällsplanering inte är organiserad utifrån en systemsyn. Inte desto mindre försvårar den fortsatta bristen på helhetsyn – och en alltför stor tilltro till vad samordning och samråd kan åstadkomma – en planering för en långsiktigt hållbar utveckling i alla delar av landet.

56 Myndigheten för kulturanalys, Kultursamverkansmodellen – Styrning och bidragsfördelning, Rapport 2013:2 s. 11.

Förändrade omvärldsfaktorer innebär att hänsyn bland annat måste tas till allt större geografiska planeringsområden. Behovet av planering på regional nivå uppkommer när samhällsutvecklingen kommer ifatt och växer ifrån gårdagens planering inom kommungränserna. Detta scenario är på intet sätt unikt för dagens situation. Behovet av regional planering för Stockholmsregionen var välkänt redan på 1940-talet. Då var skälen bland andra en ohållbar trafiksituation, stark befolkningstillväxt, urbanisering och bostadsbrist samt många små kommuner. Situationen hanterades dels genom att riksdagen införde lagstiftning om regional planering, dels genom ett aktivt kommunalt och regionalt samarbete.

Detsamma gäller utvecklingen mot ökade skillnader mellan administrativa och funktionella indelningar. Flera kommuner samarbetar inom ett antal områden för att överbrygga skillnaden mellan de administrativa och de funktionella gränserna. Men de gör det främst i frågor som de är överens om. Med urbanisering och regionförstoring följer ökade skillnader mellan kommunernas administrativa gränser å ena sidan och hur människor uppfattar det geografiska området för sitt arbete, sina studier eller sin fritid å andra sidan.

Boverket har pekat på att kommunerna i alla delar av landet möter utmaningar som är svåra för dem att hantera med dagens planeringsinstrument. Utmaningarna ställer krav på kompetens och resurser som den enskilda kommunen inte alltid har.57 I vår enkät till kommunala chefer för samhällsplanering fick kommunerna bedöma sin kapacitet att genomföra en ändamålsenlig översiktsplanering. En majoritet av kommunerna pekar på att de inte uppfattar sig ha tillräckliga resurser för en sådan planering. Sambandet mellan kapacitet och kommunstorlek är mycket tydligt.

För att hantera vissa av sina uppgifter går kommuner samman för att tillsammans lösa frågorna. Samarbetet blir ett sätt att reducera administrativa kostnader, men också en möjlighet att möta trycket på att planera för funktionella gränser när fler kommuninvånare rör sig över kommungränserna. Att införa en regional planeringsnivå inom fysisk planering borde således kunna bidra till att hantera utmaningar kopplade till dagens kommunstruktur.

57 Boverket, Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översiktsplanering, Rapport 2014:15 Regeringsuppdrag s. 55 f.

5.5.2. Planering för bostadsförsörjning

I dagens system har ingen enskild aktör ensam ansvar för att det finns bostadsbrist eller obalans mellan efterfrågan och utbud av bostäder i delar av landet. Kommunerna har ansvar för att planera för bostadsförsörjning och att planlägga mark- och vattenanvändning. Det innefattar dock inte att faktiskt bygga bostäder. Vår kartläggning visar att den kommunala planeringen för bostadsförsörjning i flera avseenden lever sitt eget liv, frikopplad från övrig kommunal och regional planering.

Befolkningsökningen i kommunerna uppkommer genom höga födelsetal och invandring. Migrations- och asylfrågor är i första hand ett statligt ansvar och det är svårt för kommunerna att planera för den bostadsefterfrågan som detta leder till. Detsamma gäller behovet av bostäder för andra hushållskategorier som studenter och i viss utsträckning soldater, där staten påverkar omfattningen av den inflyttning som sker. Kommunerna saknar många gånger både kunskap om och eget ansvar för betydande delar av de hushåll som planeringen för bostadsförsörjning behöver omfatta.

Som en följd av att det inte finns någon aktör med ett samlat ansvar för planering av bostadsförsörjningen på nationell eller regional nivå, finns det heller inte någon som kan samordna eller få till stånd en planering för ökad bostadsförsörjning, när kommunerna inte själva ser något sådant behov. Enligt gällande bestämmelser kan visserligen regeringen genom planföreläggande tvinga kommunerna att planera för bostadsbyggande, men något sådant beslut har ännu inte fattats.

Kommunerna ska enligt bostadsförsörjningslagen, BFL, upprätta riktlinjer för bostadsförsörjning, något som de flesta kommuner inte gör utan att detta leder till några påföljder. Kommuner som inte upprättar riktlinjer går miste om värdefulla insikter om bostadstillgången och bostadsbehovet i kommunen. Frånvaron av kommunala underlag försvårar även regionala och nationella analyser.

Ett starkt skäl till varför många kommuner inte planerar för bostadsförsörjning är att de har en vikande befolkningsutveckling och ett minskat behov av bostäder. I en sådan situation kan dock planering vara minst lika viktig. Kommunernas brister i analys och riktlinjer för sin planering innebär att de är sämre rustade att hantera en förändring av bostadsbehovet. I områden med tillväxt

kan antingen kommunernas fulla potential tas om hand på ett hållbart sätt eller så får planeringen ske ad hoc och helt i händerna på hur marknaden agerar.

Kommunerna har ansvaret för att planera för bostadsförsörjning. Vi kan se att flera kommuner bedömer att det inte finns något behov av en sådan planering. Den bedömningen kan göras av hänsyn till resurs- och kompetensbrist eller på grund av att den bostadssituation som råder i kommunen inte ger anledning till någon planering. Att så många kommuner väljer att inte bedriva någon planering säger dock en del om kommunernas syn på behovet av och nyttan med riktlinjer och om uppgiften i lagen som sådan.

5.5.3. Fysisk planering

Vi kan notera att trots den utveckling som samhället går igenom, bedrivs delar av samhällsplaneringen – och då främst avseende fysisk planering – fortfarande på samma sätt som under mitten av 1900-talet. Planeringen sker fortfarande på lokal nivå och omfattar i flera avseenden icke funktionella områden. Fysisk planering i Sverige skiljer sig från många andra länder när det gäller avsaknaden av såväl nationell som regional planering.

Dagens regelverk för fysisk planering utgår från den ordning som skapades på 1980-talet genom tillkomsten av plan- och byggnadslagstiftningen. När ÄPBL infördes 1987 var bakgrunden att förutsättningarna för planläggning och byggande hade ändrats under de fyrtio år som byggnadslagen hade varit i kraft. Utvecklingen hade gått mot ökade krav på att slå vakt om miljö- och kulturvärden, allt större och mer kompetenta kommuner och även mot ett ökat engagemang hos medborgarna. Samhället hade dessutom ökat sina insatser för en samordnad samhällsplanering i stort.

De ändrade förutsättningarna medförde att det efter hand hade uppstått en skillnad mellan lagstiftningens intentioner och verklighetens behov. Syftet med den då nya lagstiftningen var bland annat att undvika en centraliserad och tjänstemannastyrd expertplanering i strid mot gemensamma värderingar. Lagstiftaren ville i stället åstadkomma ett system som var överblickbart, enkelt och flexibelt. I lagförslaget förstärktes därför det kommunala inflytandet över planläggningen. Länsstyrelsernas roll att pröva planerna togs bort

och kommunerna fick ett stort mått av frihet att själva utforma planerna och reglera markanvändning och bebyggelse.

Att kommunerna med sin planering är en viktig marknadsaktör är uppenbart i arbetet med detaljplaner och markanvisningar. Efter samtal med flera kommuner och andra aktörer får vi intrycket, trettio år senare, att den kommunala planeringen i många fall är tillbaka i en situation, där tjänstemannastyrd expertplanering får styra och där kommunala beslut kryper allt längre in i byggprocessen. Plangenomförandeutredningen beskrev problemet med att detaljplaner har blivit alltmer detaljerade (SOU 2013:34 s. 12).

Kommunernas planering kan enligt vår uppfattning inte enbart handla om att ta fram planer eller riktlinjer. Kommunerna måste också planera utifrån de marknadsmässiga villkor som gäller och att planeringen i sig påverkar marknadens agerande. Antalet färdiga detaljplaner som en kommun har är inte i första hand ett kvitto på hur väl kommunen sköter sitt ansvar att planera för bostadsförsörjning och för fysisk planering, om detaljplanerna inte sedan leder till fler bostäder. Snarare kan outnyttjade detaljplaner ibland vara ett tecken på att planerna inte svarar mot föreliggande behov eller att kommunen inte har planerat tillräckligt tillsammans med de byggherrar och företag som kan bygga bostäderna.

I samtal med oss har flera kommunföreträdare fört fram betydelsen av att kommunen är aktiv i sin planering, både gentemot byggherrar och i förvaltningen av sitt markinnehav. Det som också tycks vara framträdande är att de kommuner som har ett tydligt befolkningsmål även har en aktiv planering för bostäder. Exempelvis har flera kommuner i Göteborgsregionen tagit upp att de vill öka sin befolkning med 1,5 procent per år. En kommunrepresentant menade att det är viljan hos kommunerna att öka sin befolkning som är det intressanta. Efter en politisk uppslutning kring ett befolkningsmål följer planeringen av bostäder.

I en rapport från Sweco, som är sammanställd på uppdrag av SKL, görs bedömningen att det finns detaljplaner för 70 000 byggklara lägenheter i 25 studerade tillväxtkommuner. Trots det påbörjas bara knappt 14 000 bostäder per år i dessa kommuner. Kommunerna uppger att en anledning till det låga antalet byggstarter är att byggföretag låter färdiga planer ligga till sig i väntan på bättre

marknadsförutsättningar.58 Det finns dessutom en naturlig planreserv i områden där kommun och byggherre har kommit överens om att bostäder ska byggas etappvis under flera år.

En annan fördröjande faktor är att utbyggnaden av nödvändig infrastruktur inte alltid är anpassad till byggprocessen. Om utbyggnaden försenas, dröjer också byggstarten. Företagen konkurrerar dessutom ofta med varandra med samma typ av bostäder och byggstarter dröjer därför att byggherrar inte vill påbörja likartade projekt samtidigt. Företagens intresse för att bygga bostäder i mindre centrala områden är också svalt, trots att det kan finnas ett behov av bostäder i dessa områden.

Vi har i samtal med representanter för olika sektorer som berörs av vårt utredningsarbete fått skilda beskrivningar och förklaringar till varför det ser ut som det gör. Flera i byggbranschen anger kommunernas planläggning och kvalitén i den som grund för att de väljer eller inte väljer att bygga i en viss kommun. Kommunernas arbete och hur de samspelar med byggföretagen har – inte förvånande – därför betydelse för företagens agerande. I samtalen kommer det även fram att byggbranschen känner att de inte blir tillräckligt involverade i planeringsprocessen. Resultatet kan då bli att kommunerna planerar för områden där det saknas ett intresse från byggbranschen att utveckla.

Länsstyrelsen i Skåne, Västra Götalands, Östergötlands, Stockholms respektive Uppsala län fick i oktober 2013 i uppdrag av regeringen att inventera icke ianspråktagen, detaljplanelagd mark för bostadsändamål.59 Slutsatserna liknar de från Swecos rapport, nämligen att den ekonomiska konjunkturen och bristen på kunder som kan och vill betala är avgörande för möjligheterna att påbörja nya bostadsprojekt.

I studien av några av Stockholms kommuner var nästan samtliga detaljplaner som ingick i undersökningen planerade för bostadsrätter eller äganderätter som kräver kapitalinsatser. Eftersom de flesta av de planerade bostäderna ingick i större utvecklingsområden, sker utbyggnaden etappvis. Utbyggnaden påverkas även

58 Sweco, Hänger det ihop? En studie av tjugofem kommuners planlagda mark för bostadbyggande och möjliga skäl till varför det inte byggs. Rapport sammanställd på uppdrag av SKL, 2014, s. 19. 59 Uppdrag angående viss icke-ianspråktagen detaljplanelagd mark för bostadsändamål, Regeringsbeslut 2013-10-03, dnr S2013/6822/PBB.

av tillgången till offentlig och kommersiell service och kollektivtrafik. Flera av planerna hade dessutom ofta samma kundgrupp, vilket också påverkar utbyggnadstakten.60

Länsstyrelsen i Skåne län skriver i sin rapport att de är tveksamma till

[…] om dagens spelregler kan åstadkomma en fungerande bostadsmarknad. Drivkraften för byggherrarna är inte att förse alla medborgare med bostäder.61

Det bör i sammanhanget framhållas att det finns en risk att onödiga transportbehov byggs in i nya stadsdelar och bostadsområden, om utbyggnaden sker alltför snabbt och främst på kommersiella villkor. Effekten blir lätt att skolor och annan offentlig verksamhet, kommersiell service m.m. kommer att saknas i nya områden, vilket ökar transportbehoven. Det är därför väsentligt med en medveten kommunal planering för minskade resbehov, som kan bidra till att en funktionsinblandning med arbetstillfällen och olika typer av service kan genomföras tidigt i ett utvecklingsområde.

För många kommuner råder numera andra förhållanden än för några år sedan. Överskott på bostäder har bytts till bristsituationer. Den omställningen ställer krav på såväl politiker som tjänstemän, bland annat när det gäller hur kommunerna ska agera på marknaden för att kunna tillgodose behovet av bostäder. Fysisk planering som vi har studerat utifrån planering för bostadsförsörjning och samordning med andra planeringsslag visar på brister i förutsägbarhet, tydlighet och samordning. Dessa faktorer är grundläggande för en öppen och väl fungerande bostadsmarknad. Kommunernas agerande är en del av förutsättningarna för en sådan marknad för bostäder.

Kommunerna själva ser också sektoriseringen som en utmaning. I vår enkät till kommunala chefer för samhällsplanering fick kommunerna bedöma i vilken utsträckning som de skulle behöva ta bättre hänsyn till och samordna sin fysiska planering med annan samhällsplanering (transportinfrastruktur, kollektivtrafik och regional tillväxt). Av de 163 kommuner som besvarat frågan anser

60 Länsstyrelsen i Stockholms län, Outnyttjade detaljplaner för bostäder. Lägesbild i 13 av länets kommuner i mars 2014, Rapport 2014:7 s. 7; Länsstyrelsen i Skåne län, Varför byggs det inte på detaljplanelagd mark i Skåne? Exempel från åtta kommuner, Svar på regeringsuppdrag, mars 2014, s. 3. 61 Ibid s. 4.

mer än var tredje kommun att detta tydligt är fallet. Värt att notera är att det inte förekommer några betydande skillnader mellan olika kommuntyper.

5.5.4. Statens roll

Samhällsplanering är till sin natur en mångfacetterad och komplicerad verksamhet. I planeringen ligger att göra avvägningar mellan att utveckla, bevara och utnyttja olika värden i samhället. Dagens samhällsplanering kännetecknas av ett växande antal intressen och ett stort antal aktörer som bevakar dessa intressen och som har vitt skilda förutsättningar att delta i planeringen. Staten saknar förmågan och i viss mån viljan att göra avvägningar mellan de drygt 100 nationella mål som har upprättats av staten.

Under utredningsarbetet har det blivit alltmer tydligt att det finns brister i statens agerande i samhällsplaneringen generellt – och särskilt i fysisk planering – avseende sammanhållning, effektivitet, tydlighet och strategiskt agerande. Tidigare i detta kapitel har vi lyft fram problemen på bostadsmarknaden och att en del av problembilden är en svåröverskådlig samhällsplanering, särskilt avseende processer för fysisk planering. En bidragande orsak till detta tycks vara statens agerande. Det statliga agerandet gentemot kommuner kännetecknas av sektoriseringens makt och därmed bristande helhetssyn, återkommande synpunkter i form av yttranden i olika skeden i planeringsprocessen med ibland motstidiga inriktningar, skillnader kring vad staten anser vara viktigt beroende på var i landet man befinner sig m.m.

Staten och statliga myndigheter samordnar sig inte i tillräcklig omfattning i sina dialoger med kommunerna. Kommunerna får på detta sätt för många budskap att förhålla sig till och för många intressen att avväga mot varandra. Vad och hur staten har tänkt om utvecklingen inom fysisk planering är därför svårt att veta. På regional nivå finns det få förutsättningar för staten att agera sammanhållet utan sektoriseringen kanaliseras via länsstyrelsen.

Länsstyrelserna har flera olika uppgifter, varav en är att lämna stöd och råd. Flera efterfrågar dock en stat som inte bara ger restriktioner utan som också förmedlar en viljeinriktning. Ett statligt perspektiv som är tydligt med vilka intressen som staten har,

och som innefattar en samordning av statliga myndigheter och gör avvägningar mellan nationella mål får i dag inte så stort utrymme.

5.6. Vissa givna utgångspunkter

Dagens system för samhällsplanering är på intet sätt givet en gång för alla. Vi har dock ändå valt att utgå från att ett antal planeringsförutsättningar är någorlunda givna för vårt uppdrag. Våra bedömningar och förslag bör därmed utgå från dessa förutsättningar.

Av regeringsformen framgår att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunalt självstyre. I den svenska förvaltningsmodellen har kommunerna en grundläggande ställning oavsett deras storlek. Vi kan se att den kommunala strukturen har flera brister. Kommunerna är många gånger för små både geografiskt och befolkningsmässigt, de saknar kompetens och resurser samt ibland även en vilja att bedriva mellankommunalt samarbete och ett perspektiv som går utanför kommungränsen. Icke desto mindre är kommunerna en grund för demokratin och för att leverera flertalet av samhällets välfärdstjänster. Kommunernas roll och ansvar är därför en given utgångspunkt för kommittén.

En annan given förutsättning är att bostadsförsörjningen är ett delat ansvar mellan staten och kommunerna. Staten svarar för lagstiftning och finansieringsmöjligheter, medan kommunerna ansvarar för att planera för bostadsförsörjningen och planlägga mark- och vattenanvändning. När det gäller fysisk planering är statens roll att lagstifta, att tillhandahålla planeringsunderlag och lämna stöd och råd samt att följa upp och kontrollera. Andra aktörer som byggherrar och byggföretag har en roll i att genomföra kommunernas planering och har således en avgörande betydelse för möjligheterna att uppnå en tillfredsställande bostadsförsörjning.

En tredje planeringsförutsättning är den rådande ansvarsfördelningen för det regionala utvecklingsansvaret, där regionalt tillväxtarbete och planering för regional transportinfrastruktur ingår. Förutsättningen omfattar två delar, dels ansvarsfördelningen mellan staten och aktören med det regionala utvecklingsansvaret, dels asymmetrin med nio landsting, sju samverkansorgan, fyra länsstyrelser och en kommun som har det regionala utvecklings-

ansvaret. Vi ser dock att alltfler landsting tar över samverkansorganens uppgifter, vilket leder till färre aktörer på den regionala nivån. Landstinget i Stockholms län, som bedriver regionplanering, har inte det regionala utvecklingsansvaret men bör ändå i detta fall kunna likställas med övriga nio landsting.

En fjärde given omständighet för kommittén är hur det svenska samhällsbyggandet regleras, dvs. i flera olika regelverk som har olika utgångspunkter. Regelverken är till sin karaktär antingen planeringslagstiftning eller prövningslagstiftning, exploateringsinriktad eller skyddsinriktad eller en blandning av dessa. Tillkomsten av bebyggelse eller infrastruktur innebär att ett stort antal regelverk ska tillämpas, att en rad olika intressen ska beaktas och att avvägningar ska ske dem emellan. Intressena kan exempelvis vara riksintressen som regleras i miljöbalken eller allmänna intressen som regleras i plan- och bygglagen. Till detta kommer att beakta frågor som regleras i speciallagstiftning, som exempelvis kulturmiljölagen. Avvägningarna sker vid regionplanering, översiktsplanering, detaljplaneläggning och bygglovsprövningar enligt plan- och bygglagen samt tillåtlighets-, tillstånds-, godkännande- och dispensprövningar enligt miljöbalken och väglagen och lagen om byggande av järnväg. Även olika kommunala policys och strategidokument, som är politiskt framtagna, ska beaktas.

Sektoriseringen inom staten – och även i kommunerna – följer av en nödvändig och långtgående specialisering och en allt mer komplicerad och kunskapskrävande planering. Men sektoriseringen underlättar inte en sammanhållen samhällsplanering. Som planeringsförutsättning är sektorer och sektorsintressen givna, men det är viktigt att de hanteras på ett sådant sätt att enskilda sektorer inte tillmäts för stor vikt på bekostnad av en helhetssyn. Det måste finnas utrymme för att göra avvägningar och balansera sektorerna gentemot varandra.

Samhällsutvecklingen förutsätter både planering och förhandling för att visioner ska bli verklighet, men de två metoderna kan tillmätas olika vikt. Förhandling mellan stat och kommun som ett sätt att genomföra stora transportinfrastrukturinvesteringar tycks nu bli allt vanligare. 2013 års Stockholmsförhandling och senare den så kallade Sverigeförhandlingen utgår båda från förhandlingsmodellen för att nå överenskommelser om var investeringar ska ske och därmed hur medfinansiering ska utformas. Krav på bostads-

planering används som ett påtryckningsmedel för att få utdelning av infrastrukturinvesteringar. Därmed är det inte längre enbart kommunens egen planering som styr bostadsbyggandet utan även utfallet av dessa förhandlingar. När förhandlingar om transportinfrastruktur och bostadsplanering blir en mer storskalig företeelse, kommer förhandlingarna även att påverka kommunernas planering.

6. Fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor på regional nivå

6.1. Några utgångspunkter för våra förslag

6.1.1. Vad innebär vårt direktiv?

Behovet av samordning och samverkan

I vårt direktiv kopplar regeringen samman de regelverk som styr fysisk planering och hur planeringsunderlag tas fram på regional nivå med möjligheterna att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och hållbar utveckling. I uppdraget ingår bland annat att utvärdera nuvarande bestämmelser för regionplanering enligt plan- och bygglagen (2010:900), PBL, och den planering som bedrivs enligt lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms län. Om utvärderingen exempelvis visar att regionplaneinstrumentet i PBL och övriga planeringar har otillräcklig effekt på den kommunala planläggningen, bör vi utreda och överväga om och i så fall på vilket sätt planeringsinstrumenten och genomförandet kan stärkas.

Även samarbetet mellan olika berörda regionala aktörer ska ses över. I detta sammanhang bör vi särskilt utreda hur länsstyrelsernas stöd och råd till kommunerna i planläggnings- och bostadsförsörjningsfrågor kan förbättras. Regeringen anger också att ett effektivt instrument för regionplanering bör kunna visa vilka hänsyn som bör tas till ett nationellt och regionalt perspektiv vid den fysiska planläggningen i kommunerna.

Direktivet understryker samtidigt vikten av att analysera behovet av ökad samordning mellan regionala planer, program och strategier med kommunernas översiktsplaner och de kommunala riktlinjerna för bostadsförsörjning. Länstransportplaner, regionala utvecklings-

program eller strategier och program för trafikförsörjning pekas ut som särskilt betydelsefulla i sammanhanget. Regeringen gör också bedömningen att det är viktigt att se över behovet av att samordna frågor på regional nivå som har betydelse för den fysiska planeringen.

Som skäl för behovet av bättre samordning mellan olika planeringsslag ligger ett antagande om att dessa kan stödja och främja ett ökat bostadsbyggande. Därmed kan de också bidra till att bostadsförsörjningsbehoven kan tillgodoses på ett bättre sätt. Kollektivtrafik och transportinfrastruktur tillmäts betydelse för att skapa incitament för ett ökat bostadsbyggande och för att det sker på ett hållbart sätt. Möjligheter till förtätning och ett minskat bilberoende ska bidra till en långsiktigt hållbar utveckling. Program för trafikförsörjning och länstransportplaner påverkar förutsättningarna för att ny bebyggelse ska kunna genomföras. Tillgången till kollektivtrafik har under vårt utredningsarbete lyfts fram av flera byggherrar och markexploatörer som en avgörande faktor bakom bostadsföretagens val av byggprojekt.

Arbetet med regional transportinfrastrukturplanering har traditionellt utgjort den tydligaste kopplingen mellan nationell, regional och kommunal planering. Det har sin grund i den omfattande dialog som sker mellan regional och kommunal nivå utifrån den sektoriella tradition som den långsiktiga planeringen för transportinfrastruktur har utvecklat. Frågeställningarna är konkreta och inriktade på att stämma av att förslagen i arbetet med transportinfrastruktur stämmer överens med vad som redovisas i kommunernas översiktsplaner avseende väg- och järnvägssatsningar. Samverkan sker regelbundet och är mestadels formaliserad i olika arbets- och referensgrupper. På så sätt finns det goda möjligheter till samordning mellan den regionala och lokala nivån.

Genom Sverigeförhandlingen villkoras till viss del en utbyggnad av höghastighetståg på några stambanor med ett ökat bostadsbyggande i de kommuner som skulle kunna beröras. Motsvarande förhandlingar i Stockholms län gällande tunnelbaneutbyggnad resulterade i ett antal avtal mellan staten, landstinget och berörda kommuner. Enligt avtalen åtar sig kommunerna att själva eller genom annan bostadsexploatör uppföra ett bestämt antal bostäder (jfr avsnitt 3.4).

I Finland ingår kommuner och staten i så kallade intentionsavtal och gör avsiktsförklaringar avseende bostäder och kommunikationer i storstadsregionerna (jfr kapitel 4 och bilaga 3). Dessa syftar till att stärka regionens funktionalitet och konkurrensförmåga, att öka bostadsproduktionen och förbättra dess förutsättningar i regionen. Avtalen ska också stärka möjligheterna att nå de nationella målen om utveckling av markanvändning, boende och trafiksystem. De skäl som anges för avtalen är behovet av att samordna markanvändning, bostadsproduktion och trafikinvesteringar för att hejda splittringen av samhällsstrukturen, i synnerhet i större stadsregioner.

En samordning av planeringen för transportinfrastruktur och kollektivtrafik respektive planeringen för bostadsbyggande bör kunna innebära att de regionala prioriteringarna kan få större tyngd i den kommunala planeringen. Samordningen kan också innebära att fördelningen av statliga medel kan ske utifrån överenskommelser mellan kommuner, regionala organ och staten snarare än enbart genom sektoriell planering.

Relationen mellan kommunal och regional nivå

Planering genererar i sig inte några nya bostäder, men när förutsättningarna som mer direkt påverkar bostadsbyggandet finns – som byggsektorns lönsamhet, hushållens ekonomi, övriga finansieringsfrågor och den politiska viljan hos kommunerna – ska planeringssystemen inte utgöra hinder för att bygga bostäder. Med utgångspunkt i kommunernas och även statens ansvar behöver således planeringsförutsättningarna utvecklas och förbättras. En sådan förbättring skulle vara att i större utsträckning koppla samman planering för bostadsförsörjning och fysisk planering – som är kommunala ansvarsområden – med planeringen på regional nivå avseende transportinfrastruktur, kollektivtrafik och regionalt tillväxtarbete.

Likaså har det betydelse att den regionala nivån har ett mandat och en uppgift i planeringen. Enligt direktivet bör vi utreda och överväga om och i så fall hur planeringsinstrumenten på regional nivå och planeringens genomförande kan stärkas i förhållande till den kommunala planläggningen. Att stärka planeringsinstrumenten

i förhållande till den kommunala planläggningen och att ge den regionala nivån mandat och uppgifter är dock inte riktigt samma sak. Snarare bör en del av de behov som våra förslag ska kunna lösa hanteras genom flernivåstyrning och växelverkan kommuner sinsemellan och mellan kommuner och den regionala nivån.

Om direktivet ska tolkas som att det behövs en styrande kraft över kommunerna och deras planläggning för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet, leder det till slutsatsen att regeringen vill se bindande bestämmelser från den regionala nivån som reglerar kommunernas planläggning. Men som har redovisats tidigare och som framgår i det följande är sambandet mellan ökad planläggning och att bostadsförsörjningsbehovet därmed tillgodoses inte tydligt. Bland annat behöver kommuner bedriva ett mer aktivt arbete än att bara planlägga mark och vatten för att få till stånd ett ökat bostadsbyggande, som sedan i sin tur kan leda till att bostadsförsörjningsbehovet kan tillgodoses. Till saken hör också det jämställda förhållande som råder mellan den kommunala och den regionala nivån i Sverige.

Enligt 1 kap. § 7 regeringsformen, RF, finns det i riket kommuner på regional och lokal nivå. De är jämställda i den meningen att den ena inte är överordnad den andra. När det gäller fördelningen av uppgifter och ansvarsområden mellan kommuner och landsting finns det ingen precisering i regeringsformen. I kommunallagen (1991:900), KL, regleras kommunernas och landstingens allmänna kompetens (2 kap. 1 § KL). Därutöver finns det särskilda föreskrifter om kommunernas och landstingens befogenheter och skyldigheter på vissa områden (2 kap. 4 § KL). En omfattande del av kommunerna och landstingens uppgifter regleras alltså i speciallagstiftning.

Enligt direktivet bör vi överväga om kopplingen bör utvecklas mellan sådana nationella och regionala mål, planer och program som avses i 3 kap. 5 § PBL och den fysiska planeringen på regional nivå. Vi bör även överväga frågan på vilken plannivå redovisning bör ske av sådana riksintresseområden och områden av särskild betydelse som avses i 3 kap. miljöbalken, MB och andra allmänna intressen som avses i 2 kap. 3 § PBL, som till exempel bostadsbyggande. Med hänsyn till direktivet kan förslag om regional planering innehålla redovisning av exempelvis riksintressen. Det innebär att avvägningar kan göras i ett tidigt skede i planeringsprocessen,

vilket i sin tur skapar förutsättningar för ökad transparens och förutsägbarhet. Förhållandet mellan den kommunala och den regionala nivån när det gäller frågan om var avvägningar bör ske, bör följa av planeringens olika grader av konkretion.

Planeringens möjligheter att påverkar bostadsförsörjningsbehovet är små

Skrivningar i direktivet synliggör ett resonemang som vår kartläggning och analys inte fullt ut stödjer. Direktivet innehåller ett antagande om att kommunernas planläggning av mark- och vattenanvändning bör ha direkta effekter på möjligheterna att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet. Samma effekter antas kunna uppnås genom att regionplaneinstrumentet i PBL och övriga regionala planeringar stärks i förhållande till den kommunala planläggningen.

Vi kan se i våra studier att kommunernas planläggning tycks ha mindre betydelse för möjligheterna att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet. Både representanter för staten och för kommunerna lyfter fram andra faktorer bakom bristerna i bostadsförsörjningen, inte minst marknadens sätt att fungera. I den enkät som kommittén har tillställt samtliga kommuner instämmer till övervägande del färre än var femte kommun i påståendet att en bättre fysisk planering och planering för bostadsförsörjning hade kunnat förbättra kommunens bostadsförsörjning under de senaste tio åren. Länsstyrelsen i Skåne län anger den ekonomiska konjunkturen som främsta orsak till varför det inte byggs på redan planlagd mark i länet.1

Till det kommer att för många hushåll som är i behov av bostad, är en nyproducerad bostad som resultat av planläggning ofta inte en realistisk möjlighet med hänsyn till dessa hushålls ekonomiska förutsättningar.

Den planering som bedrivs inom samtliga planeringsslag är relevant för bostadsförsörjningen och för att skapa förutsättningar för en hållbar utveckling. Men bostadsförsörjningsbehovet tillgodoses numera på marknadsmässiga villkor. Det kan därför vara svårt, mot bakgrund av hur kommitténs uppdrag är formulerat, att

1 Länsstyrelsen i Skåne län, Varför byggs det inte på detaljplanelagd mark i Skåne? – Exempel från åtta kommuner, svar på regeringsuppdrag mars 2014.

komma till rätta med ett marknadsmisslyckande genom att föreslå förändringar i de regelverk som styr fysisk planering och andra planeringar.

De teoretiska samband som går att konstruera för att koppla samman problembilden kring bostadsförsörjning med förslag om att införa en regional planeringsnivå är komplicerade. Detta har flera orsaker. En viktig orsak är just att såväl planläggning som planeringen inte är eller bedöms vara avgörande för kommunernas bostadsförsörjning. Få kommuner kan se ett tydligt samband mellan planering och bostadsförsörjning. Om bristande planering inte utgör en viktig förklaring till den uppkomna bostadsförsörjningssituationen, blir det också svårt att utvärdera på vilket sätt som bostadsförsörjningen bättre kan tillgodoses genom bättre planering.

Under vårt arbete har synpunkter framförts om att vi i första hand bör fokusera på kommunernas ansvar för att tillgodose bostadsförsörjningsbehoven. Vårt direktiv anger emellertid att vi ska se över regelverken som styr fysisk planering. Direktivet lägger vidare stor vikt vid samordning mellan planeringsslagen och relationen mellan kommunal och regional nivå. För vårt vidkommande blir det framför allt intressant att förhålla oss till vad det offentliga kan påverka genom fysisk planering och planering på regional nivå.

Hur vi ser på vårt uppdrag

Våra studier av dagens planeringssystem, våra iakttagelser och de samhällsförändringar vi kan se har tillsammans resulterat i ett antal bedömningar och förslag. För oss är det angeläget att förslagen beaktar de tendenser vi kan se inom samhällsutvecklingen. Vi har också strävat efter att förslagen ska förhålla sig till en omvärld som består av både sektorsvisa intressen och olika nivåer i samhällsplaneringen. Våra bedömningar och förslag ska självfallet också svara upp mot kommitténs direktiv.

I vissa avseenden kan våra förslag uppfattas som snäva och alltför begränsade till fysisk planering och bostadsförsörjning. De resonemang vi för utgår från de ramar som direktivet har gett oss. Ett helhetsgrepp för att utveckla samhällsplaneringen vore önskvärt men har inte ingått i vårt uppdrag att utreda. Våra överväganden

bör dessutom ses mot bakgrund av det förvaltningspolitiska system vi har i dag i Sverige med 290 kommuner med självstyre, 20 landsting och ett stort antal statliga myndigheter med sektorsansvar.

Vi har heller inte haft i uppdrag att föreslå några genomgripande förändringar av hur samhällsplaneringen och bostadsmarknaden är reglerad eller hur vårt samhälle är organiserat. Men vi kan konstatera att flera faktorer som ligger utanför vårt uppdrag sannolikt påverkar samhällsplaneringen mer än vad vårt uppdrag kan göra. I övriga nordiska länder till exempel har flera av kommitténs frågor, som delvis har en utgångspunkt i den kommunala strukturen, hanterats genom sammanslagning av kommuner.

När det gäller den regionala ansvarsfördelningen har riksdagen lämnat ett tillkännagivande 2014 – om behovet av en helhetslösning för den regionala organisationen (bet. 2013/14:KU30, rskr 2013/14:158).

Eftersom sektoriseringens betydelse påverkar balansen i samhällsplaneringen och förmågan att göra avvägningar, behöver sektorerna i större utsträckning bedömas mer likvärdigt och betraktas som ett sammanhållet system.

Vårt samhälle är inte detsamma som under 1970-, 80- eller 90talet. Trender som globalisering, digitalisering och urbanisering är för alla som arbetar med samhällsplanering kända företeelser. Trenderna påverkar hur vi lever och det samhälle vi är en del av. De utgör också ramar eller förutsättningar för hur vi kan planera och för planeringens inriktning. Om digitalisering, klimatförändringar och urbanisering är globala trender så är sättet vi väljer att utforma våra planeringssystem på fortfarande högst traditionellt.

6.1.2. Vad tar vi med oss från vårt utredningsarbete?

Från kapitel 3 om dagens samhällsplanering tar vi med oss att varje planeringsslag som vi har studerat i sig är ett invecklat system med egen logik och målgrupp och eget syfte. Planeringarna stödjer inte nämnvärt varandra, vare sig i regelverken, tidsmässigt eller när det gäller genomförandet. Trots brist på samordning framhåller samtliga aktörer betydelsen av varandra.

I kapitel 4 redovisar vi våra olika studier och utvärderingar. Vi ser att bostadsförsörjning inte sällan bedrivs vid sidan av övrig

planering inom kommunen. På mellankommunal nivå är frågan om bostadsförsörjning knappt synbar. På regional nivå är den närmast obefintlig, vilket kan härledas till att regionala aktörer är försiktiga gentemot kommunerna i frågor som gäller bostadsplanering. De regelverk som styr planeringen av transportinfrastruktur och trafikförsörjning på regional nivå och det regionala tillväxtarbetet ger inte dessa aktörer mandat eller någon uppgift att närma sig bostadsförsörjningsfrågorna. Staten har en till synes ambivalent roll, där det ingår att ge stöd, råd, verka för, granska och styra fysisk planering genom bland annat ett 100-tal nationella mål, planer och program.

I kapitel 5 redogör vi för olika samhällsförändringar som globalisering och urbanisering och hur dessa trender förstärker sambanden med den fysiska miljön och de fysiska strukturerna för en hållbar utveckling. Fysisk planering är ett medel för samhällsplanering för att hantera förändringar och utmaningar. Det gäller alltifrån att skapa konkurrenskraftiga miljöer till att planera för klimatförändringar, för en växande befolkning eller för en socialt hållbar utveckling. Flera av dessa frågor är regionala eller nationella ansvarsområden, där den lokala nivån är för begränsad och där kommunerna ibland saknar rådighet. Kapitlet innehåller också ett antal iakttagelser som formar kommitténs problembild.

Mot bakgrund av vad dessa kapitel visar, drar vi följande slutsats. Kraven på bostadsförsörjning och hållbar utveckling kan bättre tillgodoses genom ökad samordning mellan berörda planeringsslag och mellan kommunal, regional och nationell nivå. Oavsett situation på bostadsmarknaden är åtgärder som stärker samordningen mellan olika sektorer nödvändig, med hänsyn till den utveckling vi ser i samhället och de krav som ställs på samhällsplaneringen. Bättre samordning mellan olika planeringsslag bör kunna leda till en mer långsiktig och effektiv samhällsplanering, vilket kan bidra till bättre bostadsförsörjning och en hållbar utveckling.

En annan slutsats är att regional fysisk planering kan bidra till att kraven på bostadsförsörjning och hållbar utveckling bättre tillgodoses genom att synliggöra, förändra och utveckla den fysiska miljön och dess strukturella förutsättningar. I det resonemanget ligger ett brett synsätt på vad fysisk planering är, dvs. den består inte av planläggning av mark- och vatten. Skälet för en regional nivå

för detta ändamål är att den placerar in den fysiska miljön inklusive bebyggelsen i ett större geografisk sammanhang än vad varje enskild kommun kan göra.

Våra förslag utgår följaktligen från att ökad samordning mellan planeringsslagen och en fysisk planering som för samman bebyggelse med andra strukturella förutsättningar kan påverka bostadsförsörjningen på ett positivt sätt. Antagandet bygger på att samhället både kan ställa krav och stödja aktörer på bostadsmarknaden genom sin planering och finansiering av transportinfrastruktur och kollektivtrafik. Att föra samman flera planeringsslag har i sin tur avgörande betydelse för en hållbar utveckling.

En annan utgångspunkt är att fysisk planering i ökad utsträckning påverkar en regions utveckling och därför kan ha betydelse för fler än bara enskilda kommuner. Fysisk planering kan vara ett av flera verktyg som den regionala nivån behöver för att utvecklas på ett hållbart sätt. Till detta kommer att kollektivtrafiken och transportinfrastrukturen, som båda bedöms kunna ha störst positiv effekt på bostadsförsörjningen, bedrivs på regional nivå.

6.1.3. Sambanden mellan fysisk planering och planering för bostadsförsörjning

Vårt uppdrag förutsätter att det finns ett tydligt samband mellan fysisk planering och planering för bostadsförsörjning. Uppdraget utgår också från behovet av ökad samordning mellan ett antal planeringsslag som bedrivs på regional nivå och fysisk planering och med planering för bostadsförsörjning.

Regeringen ansåg att hur den kommunala processen för planläggning och byggande bedrivs är en viktig faktor för effektiviteten i samhällsbyggandet och då inte minst för bostadsförsörjningen (prop. 2009/10:170 s. 127). Fysisk planering och planering för bostadsförsörjning utgör båda medel som samhället råder över för att skapa förutsättningar för en hållbar utveckling och att hantera olika utmaningar som samhället ställs inför.

Fysisk planering och planering för bostadsförsörjning möts genom att bostadsförsörjningen är både beroende av nyproduktion av bostäder och att all planläggning sker med hänsyn till hållbar utveckling. Det sist nämnda gäller inte minst därför att planeringsansvaret omfattar bostadsförsörjning för alla i en kommun, inklu-

sive de grupper som har svårt att komma in på bostadsmarknaden. Planeringen för bostadsförsörjning omfattar även utveckling av bostadsbeståndet i dess helhet avseende såväl dess sammansättning som standard och handlar då också om boendemiljöer.

I och med att den fysiska planeringen utformas mot bakgrund av sektorsvisa behov och efterföljande bedömningar, ligger det i planeringen att göra nödvändiga avvägningar och hantera målkonflikter. Det ställer krav på helhetssyn och att underlagen är allsidigt belysta genom breda samråd. När det gäller planeringen för bostadsförsörjning finns samma behov av helhetssyn och förståelse för frågans omfattning. Bostadsförsörjningen får betydelse för flera av kommunens verksamhetsområden och för de kommunalekonomiska förutsättningarna.

Sambanden mellan fysisk planering och planering för bostadsförsörjning är tydliga. Samtidigt visar vår analys av orsak och verkan att planering endast är en av flera bakomliggande faktorer som kan påverka den faktiska bostadsförsörjningen och att utbud och efterfrågan kan mötas på bostadsmarknaden. Andra faktorer som vi har redovisat tidigare i betänkandet kan ha större inverkan. Vad samhället kan påverka genom fysisk planering och planering för bostadsförsörjning bör övervägas med hänsyn till detta.

Den fysiska planeringen är icke desto mindre central för flera samhällsprocesser. Utifrån de samband som kan tillskrivas fysisk planering och planering för bostadsförsörjning och utifrån tidigare redovisade förhållanden mellan ekonomisk, social och miljömässig utveckling finns det skäl att särskilt betona den fysiska planeringens betydelse för en väl fungerande bostadsförsörjning. Detsamma gäller enligt vår uppfattning den betydelse som bör tillskrivas planering för transportinfrastruktur och kollektivtrafik liksom regionalt tillväxtarbete för att kunna tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och en hållbar utveckling i alla delar av landet.

6.1.4. Bostadsförsörjning – ett gemensamt ansvar

Eftersom fysisk planering och planering för bostadsförsörjning är sektorsövergripande instrument i samhällsplaneringen, bör inte ansvaret bäras av någon enskild aktör. Planeringsinstrumenten bör ses som ett gemensamt ansvar för flera samhällsaktörer. SKL:s

programberedning för ökat bostadsbyggande ansåg att ansvaret för en väl fungerande bostadsmarknad är delat mellan kommunerna och staten och att även byggherrarna har ett ansvar.2 Programberedningen menade att samhället har en viktig funktion och ett ansvar, trots att förändringar på bostadsmarknaden i dag sker under marknadsmässiga villkor. Vi delar programberedningens synsätt att bostadsförsörjning är ett gemensamt ansvar för både staten och kommunerna. Rätten till bostad kommer till uttryck i regeringsformen på samma sätt som att det allmänna särskilt ska trygga rätten till arbete och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa.

Kommunernas ansvar

Genom PBL:s bestämmelser har riksdagen lämnat över en stor del av ansvaret för fysisk planering och planeringens genomförande till kommunerna. Kommunerna ansvarar även för planeringen för bostadsförsörjning enligt BFL. Staten ansvarar för att de rättsliga och finansiella instrumenten finns tillgängliga för bostadsbyggandet. Denna delade ansvarfördelning har sin grund i den svenska bostadspolitiken allt sedan mitten av 1940-talet.

Hur kommunerna väljer att arbeta med uppgiften att planera för bostadsförsörjning skiljer sig åt. Endast 31 procent av landets kommuner uppger att de har antagit riktlinjer under innevarande mandatperiod på det sätt som lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (BFL) anger. Jämfört med mandatperioden 2006–2010 har andelen ökat, men är trots det förvånansvärt låg.3 Det gäller framförallt med tanke på att omkring 150 kommuner anser att de har obalans på bostadsmarknaden. Likaså har endast ett 70-tal kommuner en aktuell översiktsplan antagen efter 2010. Sedan 2010 har det genomförts tillägg till ett 30-tal översiktsplaner per år. För dessa uppgifter finns det bestämmelser om att kommunerna ska ha aktuella riktlinjer respektive aktualitetsprövade översiktsplaner.

2 Sveriges Kommuner och Landsting, Ökat bostadsbyggande – delat ansvar (2014) s. 9. 3 www.boverket.se/sv/samhallsplanering/bostadsplanering/kommunernas-verktyg/riktlinjerfor-bostadsforsorjning/

Planering för bostadsförsörjning är i allt väsentligt en kommunal angelägenhet. På regional nivå bedrivs inte någon planering för bostadsförsörjning. BFL har nyligen fört in ett regionalt perspektiv i planeringen genom att föreskriva att länsstyrelsen, den aktör som har ansvar för det regionala tillväxtarbetet i respektive län och andra regionala organ ska ha möjlighet att yttra sig över kommunens planering för bostadsförsörjning utifrån ett regionalt perspektiv.

När det gäller den fysiska planeringen sker den likaså på kommunal nivå. I några län bedriver den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret på eget initiativ ett arbete med att föra in en fysisk dimension eller struktur till det regionala tillväxtarbetet.

Enligt dagens system har ingen enskild aktör ansvar för att det råder bostadsbrist eller obalans mellan efterfrågan och utbud av bostäder i vissa delar av landet. Kommunerna har ansvar för att planera för bostadsförsörjning och att planlägga mark- och vattenanvändningen, dock inte att det faktiskt byggs bostäder. Som ett led i att det inte finns någon enskild aktör med ett samlat ansvar för bostadsförsörjningen i landet, finns det heller inte någon aktör som tar ett övergripande ansvar för att samordna eller få till stånd en nödvändig bostadsförsörjning. Det blir särskilt tydligt när kommunerna inte ser något sådant behov eller inte förmår att själva tillgodose behovet. Enligt gällande bestämmelser kan visserligen regeringen genom planföreläggande tvinga kommunerna att planera för bostadsbyggande, men något sådant beslut har ännu inte fattats.

I samhällsplaneringen tillskrivs en väl fungerande bostadsförsörjning ökad betydelse för utveckling och tillväxt. Fysisk planering ska främja flera faktorer, varav en berör bostadsfrågan. Av 2 kap. 3 § PBL framgår att planläggningen ska främja bostadsbyggandet och bostadsbeståndet. I 3 kap. 5 § samma lag föreskrivs dessutom att det av översiktsplanen ska framgå hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder. Utifrån hur bostadsmarknaden ser ut i dag kan det ifrågasättas om kommunerna, eller någon annan aktör, förmår att ensam ta ansvar för fysisk planering eller för att planera för bostadsförsörjningen.

Statens ansvar

Inte heller statens agerande visar på något tydligt ansvarstagande i frågan. Det statliga ansvaret brukar definieras som att skapa de rättsliga och finansiella förutsättningarna. Trots ett brett perspektiv på vad som utgör rättsliga förutsättningar tycks det som att det 100-tal nationella mål, planer och program som staten bär ansvar för förbises i detta sammanhang. Det gäller likaså det stora antalet riksintressen.

I direktiven till Riksintresseutredningen drog dock regeringen en parallell mellan statens agerande när det gäller riksintressena och bostadsförsörjningen (Dir. 2013:126). Utredaren fick således i uppdrag att med förtur behandla frågan om bostadsförsörjningens relation till riksintressesystemet och att utveckla ett system där avvägningar kan göras mellan olika riksintressen och att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet. I sitt delbetänkande finner utredningen att områden av riksintressen enligt 3 kap. MB på olika sätt kan utgöra hinder för planeringen av bostadsbyggande. I vissa fall är det avsiktligt och i enlighet med intentionerna hos lagstiftaren. I andra fall är hindren mer oavsiktliga. Utredningen menar dock att riksintressena inte utgör ett större hinder i jämförelse med andra hinder, främst av ekonomisk art, för att bygga bostäder i områden med bostadsbrist (SOU 2014:59 s. 12).

6.1.5. Brist på ansvarstagande skapar förvirring

Dagens brist på ansvarstagande leder till att planering för bostadsförsörjning och fysisk planering tycks ske utan något gemensamt mål eller gemensam inriktning för olika aktörer i samhällsplaneringen. Fysisk planering och planering för bostadsförsörjning sker dessutom i flera kommuner åtskilt från varandra och från annan viktig samhällsplanering.

En iakttagelse från de samtal vi har fört med företrädare för flera sektorer i samhällsplaneringen är att dessa upplever dödlägen, där andra med sina aktiviteter eller brist på aktivitet, beslut eller brist på beslut omöjliggör önskvärd utveckling genom samverkan.

Som ett skäl för otillräckligheter i bostadsförsörjningen anges ofta brist på kommunalt ansvarstagande för planering för bostadsförsörjning och fysisk planering. Flera statliga utredningar har

lämnat förslag på hur förutsättningarna för planeringsprocessen kan förbättras. Fokus har ofta legat på att ändra i det befintliga planeringssystemet genom att främst se över de rättsliga förutsättningarna. En del av lösningen på rådande situation har således sökts i detaljer och enskildheter. Vi har tidigare i betänkandet fört fram att planering för bostadförsörjning och fysisk planering kräver en helhetssyn. De bör därmed inte betraktas som enbart kommunala angelägenheter eller enskildheter med hänsyn både till hur samhället ser ut och till statens nuvarande agerande samt den regionala nivåns växande betydelse.

6.1.6. Samhällsutvecklingen kräver ett vidare perspektiv för planeringen

En iakttagelse vi har gjort är att bostadsfrågan alltmer betraktas som en tillväxtfråga och inte bara en fråga för individens egen välfärd. I och med det har frågan till viss del vuxit ur den kommunala sfären. Fysisk planering kopplas även den ihop med frågor som har helt andra gränser och sammanhang än kommunens, exempelvis miljö- och klimatfrågor eller ett internationellt perspektiv som exempelvis EU:s sammanhållningspolitik. Faktorer som har stor betydelse för miljö och tillväxt, som transportinfrastruktur, kompetensförsörjning och arbetsmarknadsåtgärder, hanteras både i geografisk mening och utifrån hur ansvaret fördelas i större enheter än kommunerna.

Sverige har 290 kommuner fördelade på 75 lokala arbetsmarknadsregioner. Regionförstoring genom förbättrad tillgänglighet ger människor tillgång till arbete och bostäder i allt större geografiska områden. Glappet mellan funktionella arbetsmarknadsregioner och kommunernas gränser blir därmed betydande. Glappet är en återspegling av att många kommuner är geografiskt för små för att anses vara funktionella enheter.4

Platsens betydelse för utveckling och konkurrenskraft tillmäts också större betydelse och begreppet den nya ekonomiska geografin används för att tydliggöra att den ekonomiska utvecklingen inte är frikopplad från den plats där den äger rum. Både regionförstoring

4 Tillväxtanalys, Samverkan inom ramen för flernivåstyrning, PM 2014:09 Dnr 2014/124 s. 7.

och attraktiviteten hos en plats kräver sin planering för transportinfrastruktur och att både den sociala och ekologiska hållbarheten är centrala delar av planeringen.

För att kunna planera och genomföra offentliga insatser effektivt behöver kommuner och andra offentliga aktörer i ökad utsträckning förhålla sig till de funktionella regionerna. Ett sätt är genom olika samarbeten och samordning aktörer emellan. Ett annat sätt är att bedriva en planering som omfattar ett större geografiskt och administrativt område.

Den regionala nivåns ställning i samhällsplaneringen har fått ökad betydelse under senare år, vilket bland andra redan Ansvarskommittén konstaterade i sitt slutbetänkande 2007.

Människors tilltagande rörlighet har inneburit att lokala arbetsmarknader vuxit och flätats in i varandra, den företeelse som brukar kallas regionförstoring. Det ställer krav på ett betydligt vidare perspektiv än den enskilda kommunen för att planera infrastruktur och kollektivtrafik, utbildning och kultur samt andra samhälleliga insatser som avgör en regions dragningskraft på människor och företag.

(SOU 2007:11 s. 179)

Flera andra rapporter pekar på motsvarande behov av att stärka det regionala perspektivet i planeringsfrågorna.5

Den regionala nivåns ändrade ställning i planeringsfrågor kommer delvis av det ansvar för regional utveckling som numera åligger en politiskt styrd regional aktör i stället för länsstyrelsen. Som en följd av ändrad ansvarsfördelning har den regionala aktören fått ett ökat förtroende från kommuner, regering och riksdag.

Även utifrån miljö- och klimatsynpunkt finns det tydliga behov av ökad regional planering för att skapa förutsättningar för en mer hållbar samhällsutveckling. Regional planering kan ha betydelse för möjligheterna att uppnå många av miljökvalitetsmålen. Exempelvis behövs en utökad regional planering för att minska transportbehoven genom att samplanera bebyggelse och kollektivtrafik och därmed motverka en icke hållbar utbredd samhällsstruktur, i synnerhet i större stadsregioner.

5 Boverket, Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunens översiktsplanering, Rapport 2014:15; Tillväxtanalys Kommunal översiktsplanering och regionala utvecklingsprogram, Rapport 2013:1; Engström C-J m.fl., ÖP-RUP från svag lank till plattform för utvecklingskraft, KTH Rapport 2010:1 (STOUT).

Sammantaget anser vi att samhällsutvecklingen kräver ett vidare perspektiv för fysisk planering än vad enskilda kommuner kan omfatta. En effektiv samhällsplanering, där den fysiska planeringen är en vital del, kan inte begränsas till kommunala gränser när medborgarna dagligen rör sig över större geografiska områden för arbete, utbildning och fritidsaktiviteter.

6.1.7. Behovet av samordning mellan regionala och kommunala planeringar

Samtliga aktörer som vi har fört samtal med under utredningen understryker vikten av samverkan som en förutsättning för en effektiv bostadsförsörjning och hållbar utveckling. Men alla vill inte samordna sig. Regelverken ger heller inte rättsligt stöd för att olika planeringsslag på regional nivå ska samordnas över tid eller i gemensamma dokument.

En länsplan för transportinfrastruktur till exempel behöver inte innehålla någon redovisning av hur den förhåller sig till någon annan planering. Det ansvariga organet ska begära förslag om vilka objekt som bör utföras i länet från regionala kollektivtrafikmyndigheter, kommuner, landstinget och andra berörda myndigheter. Innan planen fastställs ska yttrande inhämtas från statliga och kommunala myndigheter och berörda organisationer.

Det finns heller inget krav på att trafikförsörjningsprogram ska innehålla någon redovisning av hur de förhåller sig till någon annan planering. När programmen upprättas ska samråd ske med motsvarande myndigheter i angränsande län, övriga berörda myndigheter, organisationer, och kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer.

Regionalt tillväxtarbete däremot ska utformas och bedrivas i sektorsövergripande samarbete mellan aktörer på lokal och nationell nivå. Samordning med regionala planer inom ramen för det nationella strukturfondsprogrammet, kommunernas översiktsplanering, landsbygdsprogrammet, program för areella näringar, lokala utvecklingsavtal samt länsplaner för regional transportinfrastruktur ska särskilt eftersträvas i arbetet.

I samtal med regionala aktörer framkommer det att få av dem anser sig ha något avgörande inflytande på bostadsbyggandet. Andra aktörer anses sitta på makten. Alla är beroende av att andra

agerar. Det kan bland annat bero på att det saknas uppdrag för utvecklingsansvariga organisationer i frågor som rör bostadsförsörjningen i regionen. Samverkan är också låg kring frågor om bostadsförsörjning mellan lokal och regional nivå. Även detta kan sannolikt förklaras av en otydlig roll i frågan för regionala organisationer.

Frågor om bostadsförsörjning är i begränsad utsträckning samordnade med övrig planering. Planerare ser inte att de är särskilt involverade i andra processer än sina egna, även om det finns exempel på utvecklad samverkan. Skillnader i språk och kultur är sannolikt en av flera orsaker till svag samverkan mellan planeringsslagen.

Kopplingen är också svag mellan regionala utvecklingsstrategier och fysisk planering. Det har delvis sin bakgrund i en balansgång mellan behovet av regionalt utvecklingsarbete och det kommunala planmonopolet. Få kommuner uppger att de regionala dokumenten har påverkat hur planer och program formuleras på kommunal nivå. Arbetet med fysisk planering på regional nivå varierar också kraftigt.

Vår slutsats är att det behöver ställas tydliga krav på samverkan och samordning i de regelverk som styr de regionala planeringsslagen, om ambitionen ska vara att skapa goda förutsättningar för en effektiv bostadsförsörjning och för en hållbar utveckling. Med krav på samverkan och samordning i regelverken och genom att även ge samma aktör ansvar för flera planeringsslag, bör det finnas goda förutsättningar för en samordning på regional nivå.

Avslutningsvis finns det skäl att återigen understryka att vi inte i första hand ser behov av att lämna några förslag inom planeringen för bostadsförsörjning. Vårt utredningsarbete visar tydligt att bostadsförsörjning inte tillgodoses genom sin egen sektorsvisa planering. Den kommunala planeringen för bostadasförsörjning bör i stället betraktas som en planering som följer och är beroende av andra planeringar men som också behöver samspela med dessa. I detta samspel och beroende uppstår kravet på en regional planering, som bland annat skapar förutsättningar för en lokal planering för bostadsförsörjning. Vi har valt att mot bakgrund av vårt direktiv utforma den regionala planeringen som en fysisk regional planering. Vi utformar den även genom att ställa ökade krav på samordning mellan regional planering för transportinfrastruktur, tillväxt,

fysisk planering, kollektivtrafik och kommunernas bostadsförsörjning.

Strukturbilder för att synliggöra, förändra och utveckla den fysiska miljön och dess strukturella förutsättningar

Under senare år har intresset ökat bland såväl regionala som kommunala företrädare att ta in ett rumsligt perspektiv i det regionala tillväxtarbetet, framförallt i form av en så kallad strukturbild. Syftet är att tydliggöra de geografiska avtryck som tillväxtarbetet för med sig och att använda planeringen som ett verktyg för att samordna olika beslutsnivåer och politikområden. Denna form av planering kan skapa förutsättningar för att kommunal översiktsplanering, planering för bostadsförsörjning, regionalt tillväxtarbete och planering för kollektivtrafik och transportinfrastruktur kan närma sig varandra.

Ett skäl för att arbeta med fysisk planering på regional nivå genom strukturbilder eller liknande regionala planer, är att det synliggör sambanden mellan olika planeringsinstrument på regional nivå och mellan olika nivåer. Här finns utrymme för förbättringar.

Arbetet på regional nivå med strukturbilder eller liknande är överskådligt och kan visa på väsentliga strukturella förhållanden och samband. Planeringen kan användas för att konkret förmedla regionala målbilder och perspektiv med utgångspunkt från geografiska förutsättningar och göra dessa målbilder användbara för exempelvis den kommunala översiktliga planeringen. På så sätt kan även mellankommunala, regionala och mellanregionala relationer belysas.

Arbetet kan också bidra till att stärka dialogen mellan de aktörer som har det regionala utvecklingsansvaret och kommunerna på ett sätt som är anpassat till aktörernas intresse och förutsättningar för att medverka. Arbetssättet underlättar även kommunikationen mellan planeringsanvariga aktörer och allmänheten, liksom med kommersiella aktörer som kan ha ett intresse av att medverka i genomförandet av planeringen. Exempel på sådana bilder är Göteborgsregionens Strukturbild och Region Skånes Strategier för det flerkärniga Skåne.

6.2. Fysisk planering på regional nivå

Vi har i föregående avsnitt redovisat några principiella slutsatser av vårt utredningsarbete, som tillsammans med andra antaganden och bedömningar utgör grund för våra förslag. Den första slutsatsen innebär att kraven på bostadsförsörjning och hållbar utveckling bättre kan tillgodoses genom ökad samordning mellan berörda planeringsslag och mellan kommunal, regional och nationell nivå.

En andra slutsats är att regional fysisk planering kan bidra till att kraven på bostadsförsörjning och hållbar utveckling bättre kan tillgodoses genom att synliggöra, förändra och utveckla den fysiska miljön och dess strukturella förutsättningar.

I detta avsnitt presenterar vi ett förslag om en sådan regional fysisk planering. Förslaget innebär visserligen en ytterligare sektorsvis planering, men nuvarande ansvarsfördelning på regional nivå och de ramar vårt direktiv ger, gör det nödvändigt att tills vidare begränsa förslaget till att avse en lagstiftning om regional fysisk planering. Ett sammanhållet regelverk för samhällsplanering på regional nivå, som bör vara det långsiktiga målet, är den regionala ansvars- och uppgiftsfördelningen ännu inte mogen för.

Vi anser att våra förslag uppfyller förväntningarna i vårt direktiv. Samtidigt är vi medvetna om att de resonemang och slutsatser som ligger till grund för förslagen kan uppfattas som snäva. Detta med hänsyn till att vi har sett samhällsplaneringen i första hand utifrån att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och en regional planering.

Enligt vår uppfattning skulle ett helhetsgrepp för samhällsplanering på regional nivå ha varit önskvärt. En regional samhällsplanering skulle kunna väva samman planeringar för bland annat transportinfrastruktur, tillväxtarbete, fysisk planering och kollektivtrafik. Vårt förslag innebär att större vikt i stället måste läggas vid åtgärder för att stärka samverkan mellan de olika planeringsslagen, vilket vi återkommer till i avsnitt 6.4.

Det finns flera vägval att göra när det gäller hur en regional fysisk planering bör utformas. Några val har för vår del bestått i om planeringen ska bedrivas i alla delar av landet, vilken aktör som bör få ansvar för planeringen och om planeringen ska vara bindande eller vägledande. Ett ytterligare vägval har handlat om huruvida fysisk planering på regional nivå bör falla inom ramen för PBL, om

det bör ingå i det regionala utvecklingsansvaret eller om det bör anses vara något väsentligt nytt.

Det förslag som vi redovisar i följande avsnitt pekar ut ett antal frågor som vi bedömer att planeringen bör omfatta, uppdragets geografiska indelning, vem som ska ansvara för uppdraget och hur ett regionalt program för fysisk planering ska tas fram. Vidare föreslår vi att uppdraget ska regleras i en egen lag. Huruvida vårt förslag om regional fysisk planering är en ny företeelse eller endast en modifiering av gällande bestämmelser i 7 kap. PBL kan diskuteras. En skillnad från gällande bestämmelser är valet av aktör och att planeringen går från att vara en frivillig uppgift till att bli ett obligatorium i hela landet. När det gäller vilka frågor planeringen ska behandla, gäller i båda fallen att de avser frågor av mellankommunal och regional betydelse för den fysiska miljön.

6.2.1. Varför regional fysisk planering?

Bedömning: Bostadsförsörjning och en hållbar utveckling i hela

landet kan bättre tillgodoses med en regional fysisk planering.

Gällande bestämmelser

Utöver att PBL reglerar fysisk planering i allmänhet ger 7 kap. i lagen en möjlighet att bilda ett regionplaneorgan för att lösa vissa mellankommunala frågor som rör mark- och vattenanvändning. Förutom regionplanering enligt PBL och lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms län, som lägger ett ansvar på länets landsting, har länsstyrelsen en mellankommunal och regional funktion inom fysisk planering och planering för bostadförsörjning genom att den ska verka för och granska mellankommunal samordning och bidra med ett regionalt perspektiv.

Överväganden

Dagens regionplanering

Gällande regler för regionplanering infördes 1987 och har i stort sett varit oförändrade sedan dess. Förutom den obligatoriska regionplaneringen i Stockholms län, bedrivs regionplanering endast på ett håll i Sverige. Sedan 1988 bedriver Göteborgsregionens kommunalförbund regionplanering i delar av Västra Götalands län, vilket också inkluderar Kungsbacka kommun i Hallands län.

Planeringen i de två regionerna sker utifrån olika förutsättningar och genom olika metoder. I Stockholms län är planeringen obligatorisk och bedrivs av landstinget. Den omfattar 26 kommuner. Regionplan upprättas löpande och det sker enligt den process som föreskrivs i PBL. Efter överenskommelse med Länsstyrelsen i Stockholms län, som har det regionala utvecklingsansavaret i länet, utgör den senaste regionplanen också länets regionala utvecklingsstrategi.

Planeringen i Göteborgsområdet sker enligt 7 kap. PBL och är därför frivillig. Den bedrivs av ett kommunalförbund och omfattar 13 kommuner. Någon formell regionplan har inte upprättats. Däremot har en strukturbild antagits av samtliga deltagande kommuner. Den är en överenskommelse bland berörda kommuner och anger övergripande strukturbildande element och principer, som anses vara av betydelse när det gäller att skapa en samsyn kring hur Göteborgsregionen ska utvecklas. Strukturbilden har inte tagits fram enligt den process som föreskrivs i PBL. Processen har i stället utgjorts av ett antal rådslag mellan berörda kommuner.

Trots skilda förutsättningar och metoder för planeringen i Göteborgsregionen och Stockholms län är erfarenheterna i stort sett desamma (jfr avsnitt 4.3). Erfarenheterna är övervägande positiva från båda håll. Styrkan har uppgetts vara att planeringen skapar ett regionalt forum, som ger möjlighet och legitimitet att diskutera regionala frågor. Därutöver har den bland annat bidragit till dialog, kunskap, informationsutbyten, analyser och annat planeringsunderlag samt gemensamma plattformar och strategier. Enligt flera kommuner har planeringen i Stockholmsområdet banat väg för samarbeten över sektors- och kommungränser.

Svagheten med planeringen har i båda fallen angetts vara genomförandet. Avsaknaden av förhandlings- och finansieringsperspektiv

har framhållits som en brist. Planeringen är väl förankrad bland de deltagande kommunerna på båda håll. Dock tycks förankringen vara något bättre i Göteborgsområdet, vilket kan härledas till att det är kommunerna som tillsammans äger Strukturbilden och att den endast omfattar 13 kommuner.

När byggnadslagens regler om regionplanering infördes 1947, menade några kommuner att en kommuns utveckling kunde hämmas av regionplanering. Även under våra samtal med företrädare för olika kommuner har några framfört att det endast är de små kommunerna som har nytta av en fysisk planering på regional nivå. Detta har främst framförts av företrädare för större kommuner. Vissa kommuner har även varnat för att fysisk planering på regional nivå kan motverka att annan planeringssamverkan kommer till stånd. Samtidigt har andra kommuner angett att mellankommunal samverkan har uppstått som en följd av regionplaneringen.

Regionplanering enligt PBL reglerar inte vilka frågor planeringen kan omfatta, men i förarbetena lämnas exempel. Där anges att det ofta kan förekomma att åtgärder i en kommun påverkar markanvändning och bebyggelsefrågor i andra kommuner. Samverkan kan framstå som en förutsättning för att undvika felinvesteringar och underlätta en från regional synpunkt gynnsam utveckling av samhällsbyggande och levnadsförhållanden. Som exempel anges utbyggnadsvolym och utbyggnadstakt, fördelning av utbyggnaden på kommuner och tätorter, val och gruppering av utbyggnadsorter och bebyggelsespärrar för områden som bör sparas.

Det kunde enligt förarbetena också finnas behov av att göra regionala prioriteringar mellan olika markanvändningsbehov, lokalisera regionala anläggningar och besluta om reservat för vägutbyggnad, kommunikationssystem och ledningar. Regeringen ansåg att det i storstadsområden var särskilt viktigt att på regional nivå planera för anordningar för kollektivtrafik, samarbete på undervisnings- och vårdområdet, anordnande av vattenförsörjning och avlopp samt hantering av avfall. Som andra exempel på regionala frågor nämnde regeringen lokalisering och dimensionering av stormarknader, transportterminaler och anläggningar för energiproduktion (prop. 1985/86:1 s. 188 f.).

Regional fysisk planering ett viktigt inslag i framtida samhällsplanering

Vi bedömer att det finns behov av en regional fysisk planering i samhällsplaneringen. För det talar nuvarande kommunstruktur, samordningsbehov och den regionala logiken för flera frågor. Tidigare har behovet av fysisk planering på regional nivå ansetts vara störst i storstadsområden. Kommunal samverkan och samarbete inom fysisk planering har också främst bedrivits inom storstadsområden. På senare tid har dock samverkan utvecklats även mellan mindre kommuner.

Med anledning av hur kommunerna själva agerar och de skillnader som finns mellan administrativa och funktionella gränser, ser vi att det finns skäl för att planera över kommungränserna i hela Sverige. Till det kommer att över 150 kommuner har uppgett att det råder en obalans på deras bostadsmarknader. Trots att bostadsmarknaden är lokal, dvs. hushållen flyttar i första hand inom ett mycket begränsat geografiskt område, kan det vara svårt för varje enskild kommun att ensamt hantera denna obalans.

Urbanisering, tillväxt, avfolkning, bostadsbrist och regionalisering samt att många kommuner är för små och har ett lågt invånarantal i förhållande till en del av sina uppgifter och funktioner, leder till en växande efterfrågan på mellankommunal och regional planering. Urbaniseringen skapar utmaningar för både tillväxtkommuner och avfolkningskommuner. Bostadsbrist råder i flera olika typer av kommuner och inte bara i kommuner med befolkningsökning. Både mellankommunal och regional planering bör bidra till en hållbar utveckling oavsett vilken utvecklingsfas en kommun befinner sig. I tillväxtområden kan det handla om att samordna sig för ett ökat byggande i förhållande till behovet. I en kommun med minskande befolkning kan det i stället handla om att anpassa befintlig bebyggelse till nya behov.

Den fysiska planeringen är ett av flera medel för att tillgodose bostadsförsörjningen. Regional fysisk planering bör därför lyfta fram bostadsfrågan på regional nivå och på så sätt gör det möjligt att hitta olika sätt att tillgodose den. En regional fysisk planering bör även bidra till ett mer övergripande perspektiv och olika insatser för helhetslösningar samt insatser för att exempelvis minska

klimatpåverkan och energiförbrukning. Detta genom att planeringen omfattar ett större geografiskt område än en kommun.

I Göteborgsregionen beskriver kommunerna sitt arbete som att de bedriver regional planering på kommunal nivå. Kommunerna i regionen utgår, i likhet med landets alla kommuner, från den egna kommunens behov och unika situation. Kommunerna i Göteborgsregionen använder den regionala planeringen för att stärka sin egen planering och främja sina egna medborgares förutsättningar. Men i och med att medborgarna och därmed kommunerna ser sig som en del av ett större geografiskt område, kan en kommuns utveckling främjas av att exempelvis finansiera och planera för strategiska insatser i en annan kommun i regionen. I ett längre perspektiv kan ett sådant agerande stärka den egna kommunens utveckling. Regional planering förutsätter att inblandade aktörer förmår att planera långsiktigt.

Göteborgsregionens arbete och synsätt svarar väl upp mot kommunernas behov av mellankommunal samverkan, som innebär en form av regional planering. Till det kommer ett behov av att hantera utvecklingen som innebär att alltfler frågor får en regional logik. Exempel på frågor som får en regional logik är högre utbildning, vissa arbetsmarknads- och näringslivssatsningar, energiförsörjning och bostadsfrågor. För det ändamålet behöver det geografiska området för planeringen ibland vara större än vad de flesta mellankommunala samarbeten i dag är. Det gäller också för att få en sådan kraft i samverkan att den kan kopplas samman med andra regionala planeringsprocesser, som det regionala tillväxtarbetet och planering för transportinfrastruktur och kollektivtrafik. För dessa tre planeringsslag utgör länet den administrativa indelningen, även om frågornas funktionalitet ibland sträcker sig över flera län, som exempelvis i Mälardalen och Umeåregionen.

Boverket lämnade i mars 2014 förslag till insatser för att stärka samordningen mellan det kommunala översiktsplanearbetet, infrastruktur- och transportplaneringen samt det regionala tillväxtarbetet. Skälen till förslagen överensstämmer i huvudsak med de som vi för fram för en regional fysisk planering. Ett skäl är att den kommunala medverkan utgör nyckeln för ett framgångsrikt regionalt utvecklingsarbete. Samtidigt är många översiktsplaner inte aktuella och försvårar därmed samordningen. De saknar också ett regionalt perspektiv och behandlar endast i begränsad utsträck-

ning strategiska frågor. Till det kommer att regionala utvecklingsstrategier i sig är otydliga och svåra att omsätta i översiktsplaner.

Intresset för regionalt rumsliga perspektiv ökar, men med stor variation mellan olika delar av landet. Legitimitet, kapacitet och kompetens är framgångsfaktorer. Boverket pekar också på att samspelet med länsstyrelsen och den regionalt tillväxtansvarige aktören behöver stärkas och regionernas samrådsroll utvecklas.6

Regional fysisk planering omfattar ett större geografiskt område än en kommun. Därigenom bör planeringen kunna bidra till ett mer övergripande perspektiv och olika insatser för helhetslösningar liksom insatser för att exempelvis minska klimatpåverkan och energiförbrukning. Vidare kan en regional fysisk planering utgöra en brygga mellan den kommunala nivåns översiktsplanering och planering för bostadsförsörjning och den regionala planeringen för transportinfrastruktur, kollektivtrafik och regionalt tillväxtarbete.

Sverige saknar en regional nivå för fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor

En jämförelse mellan Sverige och andra nordiska länder visar att den svenska regionala nivån har en mer undanskymd roll än vad som är fallet i våra grannländer. Den internationella utblick vi har genomfört visar att de länder som vi har studerat anser att den regionala nivån har en funktion att fylla för den fysiska planeringen. Vid all jämförelse ska dock hänsyn tas till skilda institutionella förutsättningar. Våra studier baseras också i huvudsak på sekundära uppgifter, dvs. det faktiska utfallet och hur planeringen de facto bedrivs, har vi inte kunnat utreda.

Finland har regionala landsskapsplaner, vilka tjänar som vägledning för de kommunala generalplanerna. I Norge identifierar fylkeskommunerna tillsammans med primärkommunerna de behov som finns av planer på regional eller delregional nivå. I Danmark är det kommunerna som efter övergripande statliga och regionala riktlinjer planerar för hur danska städer och landskap ska utvecklas.

Enligt plan- och bygglagen i Skottland ska strategiska utvecklingsplaner tas fram enbart i de fyra utpekade storstadsregionerna

6 Boverket, Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översiktsplanering, Rapport 2014:15 s. 7.

(Edinburgh, Glasgow, Aberdeen och Dundee). I Kanada planerar regeringen för statens mark med lagstiftning och provinserna beslutar om egen lagstiftning och planerar för den egna marken. Provinserna överlåter ansvaret till kommunerna att planera inom sina områden.

Mellankommunala och regionala frågor

Förutom regionplanering enligt PBL och den särskilda lagstiftningen för Stockholms län, är det staten, genom länsstyrelsen som har mellankommunala och regionala uppgifter för fysisk planering och planering för bostadsförsörjning. Enligt lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, BFL kan även den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret yttra sig över kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjning. Samma möjlighet har även länsstyrelsen.

Ansvaret för fysisk planering enligt PBL är lokalt och vilar på kommunerna. Inom ramen för det ansvaret pågår på flera håll i landet samverkan och samordning mellan kommunerna, ibland i form av kommunalförbund som exempelvis Sjuhärads och Fyrbodals kommunalförbund. Några kommuner väljer att samarbeta i nätverk, exempelvis Nordost Skåne, Malmö-Lundregionen och Nordost Stockholm. Förutom den mellankommunala samverkan och dessa samarbeten, som utgår från det kommunala ansvaret, pågår också olika arbeten med att tillföra ett fysiskt planeringsperspektiv till det regionala tillväxtarbetet.

Den regionala nivån motsvarar inte en kommunal nivå för ett större geografiskt område. Frågorna som är av betydelse för den regionala nivån kan sakna betydelse för en mellankommunal nivå och vice versa. Det finns även flera skillnader mellan de kommunala och de regionala aktörerna. De har skilda uppdrag, roller och perspektiv. Kommuner och landsting eller samverkansorgan har också olika förutsättningar att delta. Vad den regionala aktören anser vara regionalt prioriterat behöver inte sammanfalla med kommunernas prioriteringar. Det vill säga att summan av mellankommunala frågor inte per automatik blir regionala frågor.

Kommunerna kommer att verka för vad som först och främst är kommuninvånarnas bästa. Den regionala aktören som har ansvar

för den regionala utvecklingen har ett uppdrag som omfattar flera kommuner och ett större geografisk område. Resultatet av att den regionala och kommunala nivån har olika perspektiv och prioriteringsgrunder kan enligt Tillväxtanalys bland annat innebära att strategiska tillväxtstrategier och program formuleras så att alla olika aktörer kan enas om innehållet. Programmen eller strategierna blir då så allmänt hållna att deras styrförmåga blir svag.7

Bedömning

Sammantaget gör vi bedömningen att regional fysisk planering bör kunna bidra till att tillgodose såväl bostadsförsörjning som en hållbar utveckling. Planeringen bör kunna belysa mellankommunala, regionala och mellanregionala relationer samt visa på väsentliga strukturella förhållanden inom regionen.

Eftersom bostadsfrågan för vissa delar av landet har vuxit ur den kommunala sfären och med hänsyn till att fysisk planering är ett av flera medel som behövs för att tillgodose kraven på bostadsförsörjning, bedömer vi att bostadsförsörjningsfrågorna också bör placeras i ett större och mer strategiskt planeringssammanhang. Det bör ske genom en regional fysisk planering utan att för den skull ge den regionala nivån ansvar för att planera för bostadsförsörjning eller att den blir överordnad den kommunala planeringen. Den fysiska planeringen bör bland annat bidra med ökad kunskap och förståelse för hur samhällsförändringar påverkar kommuner och regioner.

Vi bedömer även att planeringen bör kunna bidra till en mer samhällekonomisk planering genom att stärka samordning och samarbete mellan transportinfrastruktur, kollektivtrafik, regionalt tillväxtarbete, fysisk planering och planering för bostadsförsörjning. Samarbete och samverkan över sektorsgränserna bör också stärkas genom att planeringen likt de övriga planeringsslagen bedrivs på regional nivå. Fysisk regional planeringen bör erbjuda en nivå, där avvägningar och prioriteringar kan synliggöras tidigt i processen och därmed bidra till ökad långsiktighet och hållbarhet. Vi gör också bedömningen att en regional fysisk planering bör öka

7 Tillväxtanalys, Kommunal översiktsplanering och regionala utvecklingsprogram, Rapport 2013:1 s. 22.

kunskapen hos samtliga berörda aktörer och bland annat bidra till att den kommunala översikts- och detaljplaneringen underlättas och kan bedrivas effektivare.

Något som talar emot en regional fysisk planering är att fysisk planering behöver ske nära medborgarna. Planering som sker för ett större geografiskt område med många invånare riskerar att både bli för abstrakt för att vara av intresse för medborgarna och för svår att samråda kring. Fysisk planering bör alltid bedrivas med hänsyn till behovet av ett medborgarperspektiv, men det behöver inte innebära att den fysiska planeringen begränsas i geografisk omfattning. Innehållet i den fysiska planeringen kan variera i detaljeringsgrad, från översiktsplanering till förutsättningar för bygglov. En regional fysisk planering bör omfatta och innehålla frågor som är anpassade till de förutsättningar som den regionala nivån ger.

En slutsats av vår studie av hur andra länder använder den regionala nivån är att det finns erfarenheter av liknande uppgifter och arbetssätt att inhämta för Sverige. Våra förslag som vi lämnar i följande avsnitt innebär visserligen en ytterligare planering, vilket skulle kunna bli ett hinder för eller försena en redan komplicerad planeringsprocess.

De mellankommunala samarbeten som har uppkommit runt om i landet och arbetet med strukturbilder på vissa håll tyder dock på att våra förslag är en fortsättning på något som redan bedrivs och som svarar upp mot en efterfrågan som tycks finnas på fysisk planering på en annan nivå än enbart den kommunala. Vår bedömning är således att fördelarna med förslagen överväger nackdelarna. En regional fysisk planering som vi föreslår i det följande utgör ett ramverk och som sådant en möjlighet för inblandade aktörer att själva utforma dess innehåll.

6.2.2. Vad ska planeringen omfatta?

Bedömning: Regional fysisk planering bör syfta till att över-

gripande skapa långsiktiga förutsättningar för en socialt, miljömässigt och ekonomiskt hållbar utveckling.

Förslag: Regional fysisk planering ska avse frågor av regional

och mellankommunal betydelse för den fysiska miljön.

Gällande bestämmelser

Vi har i uppdrag att vid behov föreslå sådana förändringar i de regelverk som styr fysisk planering och framtagande av planeringsunderlag på regional nivå som behövs för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och en långsiktigt hållbar utveckling i alla delar av landet. Vidare ska vi utreda vad som bör ingå i fysisk planering på regional nivå. Vi ska vidare överväga hur arbetet för en positiv socioekonomisk utveckling i områden med utbrett utanförskap och boendesegregation bör samordnas med frågor om bostadsbyggande och den fysiska miljön i övrigt.

Enligt gällande bestämmelser i 7 kap. PBL och i lagen om regionplanering för kommunerna i Stockholms län ska ett regionplaneorgan utreda sådana frågor om användningen av mark- eller vattenområden som angår två eller fler kommuner och behöver utredas gemensamt.

Regionplanering enligt PBL kan omfatta exempelvis frågor om bebyggelse och tillhörande anläggningar, infrastruktur, kollektivtrafik, grönområden, vattenförsörjning, avlopp, avfall, stormarknader, transportterminaler, vägar, kommunikationssystem, ledningar, anläggningar för energiproduktion, undervisning och vård (prop. 1985/86:1 s. 188 f.).

Överväganden, bedömning och förslag

Benämningen av föreslagen planering – flera olika alternativ

Under vår utredning har den benämning på regional planering som vårt förslag mynnar ut i diskuterats. År 1987 definierade regeringen fysiska planer som planer som ”rör markanvändning och utformning av miljön” (prop. 1985/86:1 s. 122). Boverket anger på sin hemsida att fysisk planering handlar om ”att bestämma hur man ska använda mark och vatten”.8 Fysisk planläggning kan förekomma även med stöd av annan lagstiftning, exempelvis med stöd av väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.9

8 www.boverket.se/sv/samhallsplanering/sa-planeras-sverige/, besökt 2015-03-06 9 Didón m.fl., Plan- och bygglagen, Kommentaren till 1 kap. 2 §.

I 3 kap. 2 § PBL anges att en översiktsplan ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. I bestämmelsen anges vidare att planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Med uttrycket ”den byggda miljön” avses en helhet, i vilken även anläggningar samt vegetation, parker och andra grönområden ingår förutom bebyggelsen (prop. 1994/95:230 s. 54).

Nuvarande begrepp för fysisk plane