SOU 1992:132
Frivillig verksamhet för totalförsvaret
Till statsrådet och chefen för Försvarsdepartementet
Genom beslut den 4 oktober 1990 bemyndigade regeringen statsrådet R. Carlsson att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda de frivilliga försvarsorganisationernas verk- samhet inom totalförsvaret. Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen den 29 oktober 1990 f.d. av- delningschef Britt-Marie Bystedt att vara särskild utredare fr.o.m. den 4 oktober 1990.
Den 29 oktober 1990 förordnades avdelningsdirektör Roland Ferngren till sekreterare. Han ersattes den 1 juni 1992 av fil. dr Helena Streijffert.
Följande personer har varit förordnade som sakkunniga åt utredningen: departementssekreterare Herman Jentzen (1991- 01-15—1991-04-14), departementssekreterare Anne Nilsson (1991-04-15—1991-09-02) samt departementssekreterare Lars Schmidt fr.o.m. den 2 september 1991.
Den 15 januari 1991 förordnades som experter åt utredningen generalsekreterare Mats Ekeblom, avdelningsdirektör Lennart Engren, generalsekreterare Anders Håkansson, hovrättsasses- sor Thomas Johansson, försvarsdirektör Folke Klefbom, riks- lottachef Marianne af Malmborg, överste 1. Lars Nordmark, riksbilkårchef Brittmarie Utterström och direktör Lars Ytter- born samt den 7 november 1991 förordnades departementssek- reterare Per Bengtsson och den 28 september 1992 avdelnings- direktör Roland Ferngren.
Ett särskilt yttrande har avlämnats av experterna Håkans- son, af Malmborg, Nordmark och Utterström.
Utredningen har antagit namnet Utredningen om frivillig medverkan i totalförsvaret.
Utredningen redovisar härmed sitt arbete.
Stockholm den 1 december 1992.
Britt-Marie Bystedt / Helena Streij/fert
__|.'| ' "|
__|______ " _'_'l| E_gifn' '
"" ' ' || |l'. '.” F";
. - "'|' ' % .
'_' . . "! FR" . " .. "häda, 'g'" '._'|'| .._... .» . |||..|.| .
|',||'_.||. '|_.|| *" ..'i.,-
|||. | * ' ,,.%||i
'.» __'|....__
. "5 % 'full. %% :r==||||% wit "' ' "5.19. ii."? ""wåi'jålf' _tåi";c'[c"1f';':'|i. k"""|| |||,” i'm ';|.|' ||. _ ____|.""2|_|..': . '
_-r pall?
| _|F |;_
|| || |__| |_-"'.-|'__'_ tyg-H.G.. _ ii"'.'.'|"v'£"_" ___:___ ' || "" l'||_._|'_',_'_.__.|'| __ _ _alF'. —'H _|)? _ II| __ ___ _ _ .i' ”':' __ - ""-' "". . ."| . '
._ . "'|'| ||l'. -|___'_j_'|-!_l _. |. __ (_q...
__ | |f' | | lh" J
.- ..||||||'_r||;|||_;- .. |.||'|.|_| ww .,; .a?" ...-__m 5»; ||_- 41635 _|? ”?"?" |.-*'_||F 'ilcwalazmju
' ' '.i?_ fäniöui'rl'm _-.':'J.'l|;.- SH
="” __ __ " sitä-?!" -'_| '.||' ||,- mail ”WWW?” Ebla-g ”&?qu ”Sahih lgh
MJLH" || |' | | _ .ff'ifi'é' ..; in '|- "1: |||— .||1.u.|l " & __3' %*!H' '- "P(—"
' " " .|'|"'!'_a._1'|:-|Å| |||—fm 'l|:'r|.e'|gn|- »||
|'
" .|_;"_ " ' "l"_ "fj;_'.' .'"..'-i'|. mr."? .” Htlåil l'l *m'ä'lliäjiiämhäf mami avlänka!”
'" "ik-'Lägg ' &%%' -'. '-.:_|i ' Moheda
___ mg. hwar &%%— __?! or in ”it;-w Ihr? 'It—mW »—|"—--'43»||>'||
#.,d %'ä' gm i&_'|'!')?_ ibirmb?
"Pb-mha daft-J natt
'?Jåilu. ||!J'Diänlu "|| |A
#$%&di . . | ||| nu. !
' "'||'_"1"'_ '.'.ir'll' " -_". .|.||||||Iil_1_'_'. '-_' ' " "" ". Selam—||| '
' *'-||"" ' " åmnul'lldw
'.__%-' _ #l'._' '.._'_'__.l|||| || ||. ud __'||_J'. -' :ir—_a-
'liå'l'wl JMmib
......ll'w' '.!.llk'åf'etån fl.).u
'—" wwwmamu " sig rikivij-rl-pm
-""|' || '- "
. . -.. _ ___ abnorm .-'3|'|s_|1!,sw 'En _.w»; Åaltrlth ""'i'iiäl' lnlud fr')(l,'t;'.
»_ |||, _m. _ "-_Ä.-.'_'- "'.'- |G" "adawi! _|... ?
"||"? .' _.|| |"
| |
_ |__ Ä' " _ __ |,_ __1._;_ ..'_'.|_ ."" . " ' ”_ . ..'."'.'." ' ry.- . __ '; ""i"" |.:|_|_|å";|| Vår-__.» "" ||" _|" .|._.__' "_"__- "', m.. .! .. ' '|'" .. "" f'"|." " glida"; '_t' ' ' |"'| A.J.! ." - "t'-| ""F [_|-%.» ””ny f__'_'||Ll| ”lf—w. % ..- "| ' ' 'if—"" ' ,”._ 89me '.'-"|_'_-'-""'- ||".__'|'_' _ ' ' | " -|l| .F'.
Innehållsforteckning
Sammanfattning .................................................... 9 1 Utredningsuppdraget ..................................... 15 1.1 Direktiven ............................................... 15 1.2 Vissa inkomna skrivelser .......................... 16 1.3 Arbetets uppläggning ................................ 16 2 Den frivilliga försvarsverksamheten .............. 19 2.1 Utredningsuppdragets omfattning .............. 19 2.2 Frivilligorganisationernas uppgifter i stort .. 19 2.3 Organisationernas åligganden enligt kungörel- sen .......................................................... 20 2.4 Allmänna drag i organisationsmönstret ....... 21 2.5 Kvantitativa mått på verksamheten ........... 23 2.6 Uppgifter om organisationerna var för sig 25
2.6.1 Organisationer som rekryterar och ut— bildar for befattningar i krigsorganisa- tionen (avtalsslutande organisatio- ner) ............................................... 26 2.6.2 Organisationer som vidareutbildar för befattningar i krigsorganisationen (be- falsutbildande organisationer) .......... 29 2.6.3 Organisationer som utbildar för att öka den enskildes personliga färdighet (far- dighetsutvecklande organisationer) 32 2.6.4 Organisationernas samrådsorgan FOS 33 2.6.5 Aktiviteter för barn och ungdom ....... 34 2.7 Den frivilliga försvarsverksamhetens finansie- ring ........................................................ 34 2.7.1 Allmänt ......................................... 34 2.7.2 De direkta statsbidragen .................. 35 2.7.3 Bistånd i annan form ...................... 35 2.7.4 Organisationernas disposition av resur- ser ................................................ 36
3 Författningsregleringen ................................. 41 3.1 Frågan om eventuellt behov av lagstöd ....... 41 3.1.1 Allmänt ......................................... 41 3.1.2 Fastställelse av stadgar ................... 42 3.1.3 Statliga företrädare i styrelserna ...... 43 3.1.4 Vissa andra föreskrifter för organisatio- nerna ............................................ 45 3.1.5 Förbud mot att ta emot vissa gåvor 46 3.1.6 Samarbetsorgan .............................. 47
3.1.7 Uppgifter i samband med tjänstgörings- avtal ............................................. 48
— Förpliktelser för de enskilda indivi— derna ....................................... 48 — Den hittillsvarande kategoriindel- ningen ..................................... 49 — Statens inflytande över avtalens in- nehåll ...................................... 50 Organisationernas inflytande ..... 50
3.1.8 Uppgifter för landsting och kommu- ner ................................................ 51 3.1.9 Sammanfattande kommentar ........... 54 3.2 Frågan om en ny förordning ...................... 54 4 Statsbidrag till frivilligorganisationerna ........ 57 4.1 Nuvarande system .................................... 57 4.2 Utgångspunkter för ett nytt system ............ 59 4.2.1 Mål- och resultatstyrning ................. 59
4.2.2 Uppdragsstyrning och resultatmåt—
ning .............................................. 60
4.3 Fördelning av statsbidrag — en principdiskus- sion ......................................................... 62 4.3.1 Produktionsuppdragsstyrning ........... 62 4.3.2 Fördelning av statligt stöd efter ansö- kan ............................................... 63
4.3.3 Frivilligrörelsen och den politiska ni- vån ............................................... 64 4.3.4 Övergångsstöd ................................ 65 5 Utbildningsverksamheten .............................. 67 5.1 Utbildningsuppdraget ............................... 67 5.2 Beskrivning ............................................. 67
5.2.1 Militär respektive civil frivilligutbild- ning .............................................. 68 — Ungdomsutbildning ................... 69 5.2.2 Grund-, vidare- och instruktörsutbild- ning .............................................. 70
5.2.3 Utbildningsanordnare ...................... 71 5.2.4 Centrala och lokala kurser ............... 72 5.2.5 Kompetensflöden ............................ 73 5.3 Uppföljning och utvärdering ...................... 74 5.3.1 Externt och internt synsätt .............. 75 5.3.2 Uppdragsgivare och uppdragsmottaga- re .................................................. 76 5.4 Resultat .................................................. 77 5.4.1 Kvantitativa mått ........................... 77 5.4.2 Kvalitetssäkring ............................. 78 5.5 Uppdrags- och resultatstyrning av utbildnings— verksamheten .......................................... 79 — Klarare ansvarsfördelning .......... 80 — Effektivare finansiering ............. 80 — Bättre ekonomistyrning ............. 81 — Ökad kostnadseffektivitet .......... 82 —— Tydligare avnämarperspektiv ..... 82 5.6 Nya roller ................................................ 83 6 Försvarsupplysningsverksamheten ................ 85 6.1 Förankringsuppdraget ............................... 85 6.2 Försvarsupplysning — mål och resultat ........ 86 6.3 Ett bidragssystem ..................................... 86 6.3.1 Frivilligorganisationerna på en ny are- na ................................................. 86 6.3.2 Staten som kund ............................. 87 6.3.3 Uppföljning och utvärdering ............. 88 6.4 Statsbidrag till stöd för externa verksamhe- ter .......................................................... 88 6.4.1 Fördelning av medel efter ansökan 89 6.4.2 Fördelning av statsbidrag i mottagarnas
egen regi ........................................ 90 6.4.3 Fördelning genom myndighetsbeslut 91 6.5 Ett försvarsupplysningsråd ........................ 92,
7 Förslag till ny förordning om frivillig försvars- verksamhet .................................................... 95
8 Frågan om skjutträning m.m. inom ungdoms-
verksamheten ................................................ 99 8. 1 Bakgrund ................................................ 99 8.2 Relevanta författningsbestämmelser ........... 100
8.3 Slutsats med avseende på formella åtagan- den ......................................................... 101
8.4 Strävanden att höja den internationella 15-års-
gränsen ................................................... 102 8.5 Slutsats med avseende på vad som diskuterats internationellt de senaste åren ................... 104 9 Förmånsfrågorna ........................................... 105 9.1 Utgångspunkter ....................................... 105 9.2 Förmåner för frivillig personal ................... 106 9.3 Instruktörsförmåner .................................. 107 9.4 Författningsförslag ................................... 108 10 Rätten till ledighet för frivillig försvarsutbild- ning ............................................................... 115 10.1 Utredningens uppgift enligt direktiven ....... 115 10.2 Tidigare utredningsförslag och ställningsta- ganden av statsmakterna .......................... 115 10.3 Relevanta bestämmelser i studieledighetsla- gen ......................................................... 117 10.4 Argument för en anpassning av gällande reg— ler .......................................................... 118 10.5 Några volymmått ..................................... 119 10.6 Förslag till komplettering av lagtexten ....... 120 10.7 Tanken på en anknytning till förbudet mot upp- sägning på grund av värnpliktstjänstgöring . 125 10.8 Frågan om ekonomiska konsekvenser respekti- ve finansiering ......................................... 126 10.8.1 Huvudsynpunkter ........................... 126 10.8.2 En preliminär kalkyl ....................... 127 10.8.3 Avslutande kommentarer ................. 129 11 Kostnadskonsekvenser .................................. 131 — Inga besparingskrav men största samlade nyttan av tilldelade me- del ........................................... 131 — Mål- och resultatstyrning ........... 131 — Samhällsekonomisk kalkyl ......... 132 — Anslagstekniska följder .............. 132 Särskilt yttrande ..................................................... 135 Bilagor 1. Bilagetabeller .......................................... 139 2. Utredningsdirektiven ................................ 145
3. Kungl. Maj:ts kungörelse (1970z301) m frivillig försvarsverksamhet ................................... 151
Sammanfattning
* Inledning
Föreliggande betänkande redovisar resultatet av en utredning om de frivilliga försvarsorganisationernas medverkan i total- försvaret. I enlighet med utredningens direktiv (bilaga 2) har arbetet kommit att riktas dels mot den gällande författnings- grundade styrningen av verksamheten generellt, dels mot en kartläggning och analys av organisationernas huvudsakliga bi- drag till totalförsvaret, dvs. rekrytering och utbildning av frivil- lig personal. Med utgångspunkt i frivilligverksamhetens be- tydelse för försvarets folkliga förankring har jag ägnat upp- märksamhet åt frågan om försvarsupplysning. Därutöver har jag i enlighet med mitt uppdrag bearbetat vissa frågor om s.k. frivilligförmåner, rätten till ledighet från arbetet vid fullgöran- de av frivillig försvarsutbildning samt frågan om skjutträning m.m. inom frivilligorganisationernas ungdomsverksamhet.
De förslag jag lägger innebär en nedtoning av den statliga styrningen av frivilligverksamheten genom författningar och en utveckling av ett för de olika verksamheterna ändamålsenligt budgetstyrsystem. I konkreta termer finns således i betänkan- det följande förslag: — Förslag till en ny förordning om frivillig försvarsverksamhet, som bl.a. innebär en tydligare åtskillnad mellan myndig— heternas ansvar och befogenheter å ena sidan och å den andra organisationernas ställning som enskilda rättssubjekt och leverantörer av tjänster åt försvaret — Förslag avseende ekonomistyrning av den frivilliga försvar- sutbildningen genom uppdrag — Förslag när det gäller frivilliga med tjänstgöringsavtal om att den tidigare kategoriindelningen i A- och B-personal slo- pas — Förslag till inrättande av ett försvarsupplysningsråd (inom Styrelsen för psykologiskt försvar) — Förslag till inrättande av ett särskilt, tidsbegränsat, över- gångsstöd
— Förslag till ändringar i de författningar som reglerar vissa förmåner — Förslag till komplettering av studieledighetslagen.
* Frivillig försvarsverksamhet — en presentation av de frivilliga försvarsorganisationerna (Kap. 2)
Här ges en presentation av den frivilliga försvarsverksamheten dels enligt gällande kungörelse, dvs uppgifter i anslutning till rekrytering och utbildning av frivilligpersonal resp. upplys- ningsuerksamhet, dels med utgångspunkt i de i frivilligkungö- relsen förtecknade 22 organisationernas verksamhet. Presenta- tionen i det senare avseendet bygger på material som samlats in från organisationerna med hjälp av en enkät. Här redovisas bl.a. den inre, informella grupperingen av organisationerna i de som dels rekryterar och utbildar för befattningar i krigsorganisatio- nen (avtalsslutande organisationer), dels vidareutbildar för be- fattningar i krigsorganisationen (befälsutbildande organisatio- ner), dels slutligen utbildar för att öka den enskildes personliga färdigheter (färdighetsutvecklande organisationer).
Vidare återges vissa kvantitativa mått på verksamheten så- som totala antalet medlemmar (1,1 miljon enligt enkäten) och det skattade antalet medlemmar som mera direkt kan hänföras till totalförsvarssektorn (550 000). Här finns också uppgifter om hur många medlemmar (i de avtalsslutande organisationerna) som genom avtal bundit sig för tjänstgöring inom totalförsvaret (ca 75 000 personer).
Statsbidragen till organisationerna uppgick 1991/92 till sam- manlagt 218 miljoner kronor. Beloppet är ojämnt spritt över organisationerna så att en tredjedel av dem erhöll fyra femtede- lar av totalbidraget. Fem av de största organisationerna fick närmare 70% av totalbidraget. Utöver direkta statsbidrag ges stöd i annan form, dvs. olika slag av bistånd till frivilligverk- samheten som beslutas regionalt eller lokalt. Det har varit svårt att skatta värdet av detta bistånd i kronor; ett värde som hänför sig till försvarsmaktens bistånd under budgetåret 1990/91 är skattat till ca 50 miljoner kronor.
* Författningsregleringen — Finns behov av lagstöd? (Kap. 3)
Den nu gällande grundlagen lämnar ett betydligt mindre ut- rymme för regeringen att ingripa i enskildas förhållanden jäm- fört med den äldre grundlag som var i kraft när 1970 års frivil- ligkungörelse utfärdades. Flera av kungörelsens stadganden
har en sådan innebörd att de måste grundas på eller omvandlas i en ny lag om de skall vara giltiga i fortsättningen. Jag anser dock att frivilligorganisationernä såsom självständiga ideella sammanslutningar — privaträttsliga subjekt — vilka på frivillig basis erbjuder tjänster till stöd för totalförsvaret inte bör bli föremål för statlig styrning i denna sin egenskap. Med den utgångspunkten har jag prövat kungörelsens olika föreskrifter som innebär åligganden för organisationerna och kommit till slutsatsen att de bör utgå. Detta gäller således föreskrifterna om att organisationernas stadgar skall fastställas av regeringen, att representanter för statliga myndigheter skall ingå i organi- sationernas ledningsorgan samt de föreskrifter som avser olika aspekter av organisationernas praktiska verksamhet, förbudet att ta emot vissa gåvor samt stadgandet om att det skall finnas ett samarbetsorgan för samordning av organisationernas verk- samhet.
Med samma utgångspunkt har jag granskat förordningens stadganden som innebär förpliktelser för enskilda individer, dvs. de enskilda organisationsmedlemmar som ingått avtal med en myndighet om viss tjänstgöring i totalförsvaret, och även här dragit slutsatsen att de bör utgå. Enligt mitt förslag bör för- pliktelser av detta slag ges en privatsrättslig reglering och såle- des skrivas in i ett avtal som ingås mellan den enskilde och myndigheten. Det finns inte anledning att bibehålla den sche- matiska indelningen av frivilliga med tjänstgöringsavtal i en A- och en B-kategori, men däremot skall man enligt förslaget i varje avtal ange vissa krav om tjänstgöringens omfattning m.m., avpassade efter vad som behövsför resp. befattning. När, slutligen, det gäller frågan om uppgifter för landsting och kom- muner har jag mot bakgrund av de senaste årens reformarbete 'ort bedömningen att det är överflödigt att nu aktualisera någ- ra nya lagbestämmelser avseende t.ex. kommunalt ansvar för frivilligas engagemang i totalförsvaret.
* Statsbidrag till frivilliga försvarsorganisationer — Mål- och resultatstyrning (Kap. 4)
Här utvecklas ett principiellt system för statlig finansiering av frivilligorganisationernas medverkan till landets totalförsvar, ett system som vilar på ett mål- och resultattänkande. Jag skiljer mellan sådan medverkan som är direkt relaterad till olika totalförsvarsmyndigheters krigsorganisations- resp. be- redskapsuppdrag och sådan som är relaterad till spridandet av kunskap om totalförsvaret och landets säkerhetspolitik. I det
förra fallet ser jag de myndigheterna som uppdragsgivare till de olika frivilligorganisationerna som åtar sig att rekrytera och utbilda frivilliga (produktionsuppdragsstyrning). I det senare fallet ser jag frivilligorganisationerna som mottagare av statligt bidrag till olika försvarsupplysningsprojekt (fördelning av stat— ligt stöd efter ansökan). Eftersom en övergång till det budget- styrsystem jag föreslår kan medföra vissa övergångsproblem för organisationerna föreslår jag att ett tidsbegränsat finansiellt stöd under tre år skall ges till de aktuella organisationerna direkt från Försvarsdepartementet.
* Utbildningsverksamheten — Produktionsuppdragsstyrning (Kap. 5)
Här ges en beskrivning av den mångfacetterade frivilliga för- svarsutbildningen. Här förs ett resonemang om uppföljning och utvärdering av utbildningsverksamheten samt om olika mått på verksamhetens resultat. Min slutsats är att ansvarsfördelning- en mellan de frivilliga försvarsorganisationerna och berörda totalförsvarsmyndigheter bör göras entydig och mitt förslag är att ansvaret för utbildningens genomförande ges till frivilligor- ganisationen medan myndigheten i fråga ansvarar för faststäl- landet av utbildningens mål. Med en sådan klarhet följer en naturlig ansvarsfördelning också när det gäller uppföljning och utvärdering av utbildningsverksamhetens resultat.
Den ansvarsfördelning jag förordar bildar grunden för ekono- mistyrningen av den frivilliga försvarsutbildningen från upp- dragsgivaren, dvs. myndigheten, till uppdragsmottagaren, dvs. frivilligorganisationen. Goda förutsättningar finns enligt min bedömning för en förbättrad effektivitet i finansieringssyste- met, en ökad kostnadseffektivitet i produktionssystemet samt ett tydligare inflytande från ett avnämarperspektiv.
* Försvarsupplysningsverksamhet — Statligt stöd efter ansökan (Kap. 6)
Ideella organisationers medverkan till spridandet av kunskap om landets försvar och säkerhetspolitik utgör enligt min mening ett viktigt bidrag till försvarets folkliga förankring. De frivilliga försvarsorganisationerna har här en strategisk roll att spela genom olika upplysnings— och rekryteringskampanjer, genom välinformerade medlemmar som kan fungera som ”försvarsex- perter” på arbetsplatser, i hemmet, bland vänner och bekanta. Enligt min bedömning bör denna kapacitet tas till vara. Det vore med andra ord en fördel om föreningsburen försvarsin-
formation kunde komplettera den statligt finansierade försvars- information som idag genomförs av olika totalförsvarsmyndig- heter och då särskilt Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF).
Inom SPF finns idag ett informationsråd med företrädare för informationsansvariga från ett antal totalförsvarsmyndigheter för samordning av vissa informationsinsatser. Mitt förslag är att detta råd omvandlas till ett försvarsupplysningsråd med före- trädare också från de frivilliga försvarsorganisationerna. SPF skall utlysa ansökningstillfallen för medel till försvarsupplys- ningsprojekt. Till rådets uppgift skall höra att bereda inkomna ansökningar samt att följa upp och utvärdera den verksamhet som genom detta förfarande erhållit medel.
* Ny förordning om frivillig försvarsverksamhet (Kap. 7) Mot bakgrund av det resonemang och de förslag jag redovisat i kaptlen 3, 4, 5 och 6 ges ett förslag till ny förordning. I konse- kvens härmed lämnas i förordningen föreskrifter om vad som skall avses med frivillig försvarsverksamhet respektive en fri- villig försvarsorganisation samt vissa riktlinjer visavi de stat- liga myndigheterna. När det gäller de senare finns således före— skrifter med innebörden att myndigheterna skall ange målen för utbildning av frivilliga, besluta om uppdrag till frivilliga försvarsorganisationer att genomföra utbildning, lämna under- lag till organisationerna för upplysningsverksamhet, stödja or- ganisationerna i rekryteringsverksamheten, teckna avtal, regi- strera och krigsplacera frivilliga samt i övrigt stödja den frivil- liga försvarsverksamheten. Vidare stadgas att SPF skall fatta beslut efter ansökan av frivilliga försvarsorganisationer om för- delning av statsmedel till försvarsupplysning.
Genom en paragraf i förslaget ges de frivilliga försvarsorgani- sationerna ett långtgående inflytande då det stadgas att myn- digheten skall kontrollera med den aktuella frivilligorganisatio- nen att en person har den erforderliga kompetensen innan myn- digheten tecknar avtal med honom/henne om tjänstgöring inom totalförsvaret.
* Skjutträning för ungdomar och Sveriges internationella åtaganden (Kap. 8)
Den fråga som ställdes i direktiven var om det inom frivil- ligorganisationernas ungdomsverksamhet förekommer övning i vapenbruk m.m. som strider mot att Sverige i internatio- nella sammanhang ställt sig bakom strävandena att förhindra att den som inte fyllt 18 år deltar i militärt försvar. Efter en
genomgång av relevanta förhållanden drar jag slutsatsen att någon konflikt inte föreligger mellan Sveriges åtaganden och den frivilliga försvarsverksamhetens ungdomsverksamhet.
* Förmånsfrågor (Kap. 9)
Jag har efter samråd med representanter för berörda myndig- heter och organisationer kommit fram till följande. Den nära knytningen mellan gällande system för ersättning till den frivil- liga personalen och uärnpliktsförmånerna finner jag ändamåls- enlig varför den bör bestå. Jag föreslår ingen förändring som avser skatteproblem i sammanhanget eftersom traktamentsbe- stämmelserna f.n. är under översyn i Finansdepartementet. När det gäller instruktörsförmånerna är mitt förslag att arvodenas storlek fortsättningsvis bestäms av ÖB resp. AMS efter samråd med de berörda organisationerna.
* Rätten till ledighet för frivillig försvarsutbildning (Kap. 10) I princip finns den formella rätten till ledighet för genomgång av frivillig försvarsutbildning i lagen om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning (studieledighetslagen). Emellertid finner jag det motiverat att föreslå en komplettering av lagtexten va— rigenom arbetsgivarens möjlighet att uppskjuta en begärd ledig- het i någon mån begränsas såvitt gäller utbildning inom den frivilliga försvarsverksamheten. I kapitlet görs också en sam- hällsekonomisk analys av konsekvenserna av ett införande av en generell rätt till ledighet för frivillig försvarsutbildning.
* Kostnadskonsekvenser av utredningens förslag (Kap. 11)
De förslag jag lägger medför ingen avveckling eller neddragning av existerande frivillig försvarsverksamhet och därmed inga specifika besparingsobjekt, med undantag för mina förslag av- seende förmånerna för frivillig personal resp. instruktörsför- månerna. Här kan vissa statsfinansiella besparingar pekas ut. I övrigt medför emellertid mina förslag goda möjligheter till ra- tionalisering och ökad kostnadseffektivitet.
1. Utredningsuppdraget
1.1. Direktiven
Utredningens uppgift har varit att se över den del av total- försvarets personalförsörjning som sker genom de frivilliga för— svarsorganisationerna. Därvid skall de frivilliga försvarsorgani- sationernas roll, uppgifter och ansvar prövas. Även frågan om verksamhetens finansiering skall prövas. (Dir. 1990:65, se bi- laga 2.) Nyckelord i uppdragsformuleringen är bl. a. ansvarsför- delningen — mellan berörda myndigheter och frivilligorganisa- tionerna när det gäller den frivilliga utbildningen; kostnadsef- fekterna — av den ansvarsfördelning utredaren kommer att föreslå; kostnadseffektiviteten — hos systemet för statlig finans- iering av frivilligverksamheten, inklusive de s.k. frivilligför- månerna; samhällsekonomiska utgångspunkter — att anläggas vid prövningen av möjligheterna att införa en generell rätt till ledighet för personer som genomgår frivillig försvarsutbildning respektive tjänstgör som frivillig inom totalförsvaret.
Till utredningsuppdraget hör också att granska kungörelsen (1970:301) om frivillig försvarsverksamhet från såväl sakliga och materiella som språkliga och redaktionella utgångspunkter. Ett nyckelord i detta sammanhang är lagstöd — dvs. huruvida det föreligger ett behov av lagstöd för sådana uppgifter på frivil- ligverksamhetens område som det finns anledning att reglera i en förordning. Därutöver finns i direktiven uppgiften för ut— redningen att pröva om det finns inslag i den frivilliga ungdoms- verksamheten som inte är förenliga med Sveriges internationel— la åtaganden avseende ungdom och vapenbruk.
Utredaren skall beakta statsmakternas ställningstaganden i de frågor som är av betydelse för uppdraget samt resultatet av regeringens uppdrag till Statskontoret avseende stödet till för— eningslivet. Fortlöpande kontakt skall hållas med företrädare för de frivilliga försvarsorganisationerna.
Genom regeringens beslut (1991-12-12, dnr FO91/2690/4) ändrades utredningens tidigare tidsplan så att slutdatum för redovisning av utredningens resultat angavs till senast den 31 december 1992.
1.2. Vissa inkomna skrivelser m.m.
Till utredningen har från Försvarsdepartementet överlämnats framställning om vissa ändringar i kungörelsen (197 02301) om frivillig försvarsverksamhet m.m. (regeringsbeslut 1990-11-29, dnr 506/88) respektive framställning om ändring i kungörelsen (1970:301) om frivillig försvarsverksamhet m.m. (regeringsbe- slut 1991-06-06, dnr F090/1900/8) samt en hemställan om er- hållande av status som frivilligorganisation (utdrag av protokoll vid regeringssammanträde 1991-10—17, dnr FO91/1406/4, FO91/ 1853/4). — Innehållet i dessa handlingar har beaktats av ut- redningen inför de förslag som presenteras i kapitlen 3 och 7.
Försvarsdepartementet har under hand anmodat utredningen att söka beräkna kostnaden på totalnivå för instruktörsarvode- na inom den frivilliga försvarsutbildningen och att om möjligt även uppskatta kostnadseffekterna av en eventuell ändring i arvodesreglerna. I enlighet med departementets önskan har det- ta uppdrag rapporterats till departementet den 17 oktober 1991, dvs. innan utredningen i övrigt slutförts.
Utredaren har beretts tillfälle att lämna synpunkter på pro- memorian Förslag till ändringar i lagen (1968:644) om disci- plinförseelser av krigsmän m.m.(Remiss 1991-10-24, dnr FO91/ 1938/8) respektive på promemorian Utredning av totalförsvars- verksamheten inom arbetsmarknadsverket (Remiss 1992-01—20, Arbetsmarknadsstyrelsen, dnr G 5.49-16/92). Utredaren har i båda fallen avstått från möjligheten att lämna synpunkter.
1.3. Arbetsformer
Utredaren har råd'ort med experter och sakkunnig dels vid sammanlagt sjutton protokollförda sammanträden dels vid flera tillfällen under hand. Utredaren besökte inledningsvis samtliga frivilligorganisationer för informationsutbyte. Åtskilliga stu- diebesök har gjorts av utredaren, sekreterare, sakkunnig och experter vid olika frivilligutbildningar och -övningar m.m. samt vid olika civila och militära totalförsvarsmyndigheter. Utreda- ren har accepterat ett flertal inbjudningar från olika frivil- ligorganisationer för att resonera och informera om utredning- en. Vid två tillfällen har företrädare för frivilligorganisationer- na inbjudits till informationsträffar om olika utredarens slutsatser. Kontakter har även tagits med pliktutredningen (Fö 1991:02).
Underhandsuppdraget avseende kostnaderna för instruktörs—
arvoden m.m. har givit anledning till en särskild enkät — utsänd 1991-06-18 — till samtliga frivilligorganisationer med begäran om vissa uppgifter om verksamhet och ekonomi utöver den en- kät som tidigare — 1990-06-18 — hade sänts ut för att samla sådana uppgifter som var relaterade till utredningens direktiv. Resultaten från den först nämnda enkäten har redan redovisats till departementet (jfr ovan avsnitt 1.2) medan de viktigaste resultaten från den senare redovisas dels i kapitel 2, dels i tabellbilagan till betänkandet.
Utredaren har samrått med berörda myndigheter och organi- sationer i arbetet med förmånssystemet.
ii- undrar-lil! nämnt
WIJ! » I- -I ll IWWn-mkuiutnt-
mum ' Ilan ll ultram ”Ii. &" IM —- ' "*.—. - |» | _ H ' MiNiMi—'n- mm ' WUWi-llwm l'mu- ' ”klå: |:!th Mau-um— IHH-H .nu ' 'WWHW DRG-till;." Mmähw! M! sw Håltagnm wmhhmhwuåm
. . -—'I ' ||| lff' 'I. -_I. . __- -| _- I.
ramadan.-. n.». » ull.-. ._ ,,». . nmdamm ...» Miu-"M Muiwwlh-WP— kil-HH! du"
” 'Wimwnmmmmmh
m.m.-ir sammmmmmwu. ini-anime 1.15»ij "brun ||. b millim- MMMHHWI. With mnummmwwlwrmm Eh?-Nr H "Tur-immun! uMoumlI-nhi- ”man! MWHWWIHHIMWWMW uu lil-Mu mi mun—um: um alum- warm-'n- ' autumn-. mm:-Inlin- m lll-I'lllmtl Nämn-Mmm Malö
91,43"..me kuukausi—m. filur MW!-
2. Den frivilliga försvarsverksam- heten
2.1. Utredningsuppdragets omfattning
Uppdraget för denna utredning är enligt direktiven avgränsat så, att det är de i Kungl. Maj:ts kungörelse (197 0301) om frivil- lig försvarsverksamhet uppräknade organisationernas uppgif- ter för totalförsvaret som skall beaktas. I denna författning (frivilligkungörelsenl) förtecknas 22 olika sammanslutningar som frivilliga försvarsorganisationer.
Jag är samtidigt medveten om att begreppet frivillig försvars- verksamhet är så allmänt, att det inte helt kan förbehållas de aktiviteter som bedrivs i hägnet av de i frivilligkungörelsen nämnda organisationerna. Betydande insatser för totalförsvaret på frivillig grund äger rum vid sidan av dessa. Trots detta kommer av praktiska skäl begreppen frivillig försvarsverksam- het respektive frivilliga försvarsorganisationer att -— om inte annat sägs — här användas med syftning enbart på de aktivite- ter och de 22 sammanslutningar som berörs av kungörelsen.
2.2. Frivilligorganisationemas uppgifter i stort
De frivilliga försvarsorganisationerna medverkar, var och en på sitt sätt, till den del av totalförsvarets samlade verksamhet som inte baseras på pliktlagstiftning eller anställningsavtal. Orga- nisationernas insatser kompletterar således de försvarsåtgärder som statliga och, i fråga om den civila delen, även kommunala myndigheter har det operativa ansvaret för. I huvudsak innebär detta att organisationerna i samråd med myndigheterna in- formerar, rekryterar och utbildar frivilliga för beredskaps- och krigsorganisationen samt vidareutbildar personal som tagits ut till freds- eller krigstidsuppgifter inom totalförsvaret.
1) För denna används i fortsättningen av detta kapitel endast den kortare beteckningen kungörelsen.
Vid sidan av sådana uppgifter som innebär direkt medverkan i totalförsvarets personalförsörjning har flera av de frivilliga försvarsorganisationerna av tradition 'ort beaktansvärda in- satser för att väcka ett allmänt försvarsintresse och sprida in- formation om försvarsfrågor. Härigenom har dessa organisatio- ner aktivt medverkat till att även utanför den egna medlems- kretsen förankra en positiv inställning till totalförsvaret och öka förståelsen för de uppoffringar i tid och arbete som detta kräver också i fredstid.
Det är värt stor uppskattning att verksamhet med den breda inriktning som nyss beskrivits alltjämt utgör ett återkommande inslag på arbetsprogrammet hos många av de i kungörelsen nämnda organisationerna. De informationsåtgärder och den opi- nionsbildning som initieras av dem utgör nu och kommer sanno- likt även i framtiden att utgöra ett synnerligen värdefullt kom- plement till de aktiviteter av motsvarande slag som genomförs av andra ideella sammanslutningar, intresseorganisationer, po- litiska partier och andra. För att de bärande idéerna bakom totalförsvaret skall förbli levande inom stora medborgargrupper kan betydelsen av dessa insatser knappast överskattas. De orga— nisationer som medverkar härtill ger därmed ett ovärderligt bidrag i arbetet på att stärka och bevara den svenska demo- kratin.
2.3. Organisationernas åligganden enligt kungörelsen
I kungörelsen anges de frivilliga försvarsorganisationernas upp- gifter på följande sätt (12 och 13 åå):
Frivillig försvarsorganisation skall i samråd med myndigheterna leda upplysnings- och rekryteringsverksamheten, medverka vid sådan utbildning av frivillig personal som ledes av myndighet, leda sådan utbildning av frivillig personal som icke anordnas av myndighet, teckna avtal med och svara för registrering och krigsplacering av B-personal.
Frivillig försvarsorganisation skall vidare avge förslag till framställning om statsbidrag, omhänderha tilldelade statsmedel enligt föreskrifter av central för- valtningsmyndighet, bestämma över sin ekonomiskt stödjande verksamhet och andra föreningsmässiga angelägenheter.
Kungörelsens här återgivna stadganden om att de berörda orga- nisationerna ”skall” utföra vissa uppgifter innebär enligt orda- lydelsen att statsmakten ansett sig kunna ålägga organisatio- nerna att göra det som preciseras i uppräkningen. Med modernt synsätt kan det te sig överraskande att bestämmelser som så klart ingriper i enskilda sammanslutningars förhållanden och arbetssätt getts denna villkorslösa, kategoriska form och att — i vart fall — föreskrifterna inte meddelats genom lag. Särskilt iögonenfallande är att man ansett det nödvändigt och lämpligt att, som i den sist citerade passusen, uttryckligen föreskriva att den ideella organisationen har att bestämma över sina egna föreningsmässiga angelägenheter.
Enligt en annan föreskrift i kungörelsen (3 &) skall en frivillig försvarsorganisations grundstadgar fastställas av regeringen. Detta är ytterligare ett exempel på att dessa sammanslutningar inte till alla delar åtnjuter den från statsmakten oberoende och fristående ställning som i övrigt karaktäriserar det demokra- tiskt förankrade föreningslivet i vårt land.
Men vid bedömningen av de återgivna avsnitten och vissa andra delar av kungörelsen får man beakta, att denna daterar sig från ett tidsskede då 1809 års regeringsform alltjämt var i kraft, dvs. innan våra nuvarande grundlagsregler om norm- givningsmakt, föreningsfrihet m.m. hade börjat gälla. Jag skall emellertid inte här gå närmare in på de författningsmässiga aspekter som kan anläggas i fråga om kungörelsens innehåll och form utan återkommer härtill när utformningen av ett re- formerat regelsystem senare skall diskuteras (kapitel 3).
2.4. Allmänna drag i organisationsmönstret
Inom ramen för de gemensamma huvuduppgifterna — rekryte- ring, utbildning och upplysning — har var och en av organisatio- nerna sina speciella, oftast väl definierade uppgifts- och verk- samhetsområden. Trots detta bedrivs inte den frivilliga för- svarsverksamheten inom en struktur som är systematiskt uppbyggd eller över huvud lätt att beskriva. I ett övergripande perspektiv är det tvärtom den heterogena karaktären i organi- sationsmönstret som är mest påfallande. Detta beror på många faktorer men i grunden på det förhållandet att var och en av dessa på ideellt arbete vilande sammanslutningar har sin egen historiska bakgrund och därmed en egen identitet, som man av naturliga skäl vill slå vakt om.
Man kan sålunda konstatera att den inre uppbyggnaden på
väsentliga punkter skiljer sig mellan organisationerna och att storleken varierar betydligt. Medan många av de i kungörelsen förtecknade sammanslutningarna i utpräglad grad vilar på ett starkt individuellt engagemang kring en idé eller ett specialin- tresse hos ett antal enskilda medlemmar och såtillvida ansluter sig till det mönster som traditionellt varit typiskt för svenska folkrörelser, finns å andra sidan exempel på att en organisation närmast utgör en central samordnare av verksamheter med inbördes ganska skiftande karaktär. Härtill kommer att insat- serna för totalförsvaret representerar en relativt begränsad del av verksamheten hos flera av organisationerna medan dessa uppgifter nästan helt dominerar arbetet inom andra.
Det är vidare ofrånkomligt att olikheterna i fråga om traditio- ner, arbetsmiljö m.m. inom å ena sidan försvarsmakten och å andra sidan det civila försvaret har satt sin prägel även på arbetsformer och arbetsorganisation inom vederbörande frivil- liga sammanslutningar. I ett fall utgörs för övrigt en organisa- tionsgruppering, som i kungörelsen behandlas som en enhet under gemensam beteckning, i realiteten av tre självständiga regionalt verksamma föreningar, som var för sig har odelat ansvar för den egna verksamheten (Flygfältsingenjörsförening- arna).
Att organisationsmönstret är komplext exemplifieras kanske allra tydligast av den speciella strukturen hos en av de största organisationerna, Centralförbundet för befälsutbildning (CFB). CFB utgör nämligen, vid sidan av sin roll som huvudorgan på riksplanet för de regionalt verkande befälsutbildningsförbun- den inom armén, också en mer eller mindre starkt samman- hållen association av ett antal självständiga riksförbund och föreningar, av vilka flera i egen kapacitet har ställning som frivillig försvarsorganisation enligt den ifrågavarande kungö- relsen.
Med det som redovisats här har jag dock inte velat antyda någon kritik mot den befintliga organisationsstrukturen. Att mönstret kan förefalla oenhetligt betingas givetvis i grunden av att de enskilda förbunden har starkt varierande bakgrund och delvis olikartad inre uppbyggnad. Varje sammanslutning har bildats i en specifik situation och utvecklats på sina egna villkor. Den valda arbetsformen varierar med hänsyn härtill, och det ankommer inte på mig som statlig utredare att söka påverka hur de ideellt arbetande krafterna inom totalförsvaret skall organisera sig föreningsmässigt. Genom det anförda har jag endast som bakgrund till den följande presentationen velat be- skriva några förhållanden, som är typiska för den frivilliga
försvarsverksamheten allmänt sett och som inverkar på möjlig- heten att konstruera generella lösningar när det gäller de frågor som aktualiseras i utredningsuppdraget.
Närmast (i avsnitt 2.5) skall här en översiktlig bild ges av den frivilliga försvarsverksamhetens kvantitativa omfattning. De mått som därvid anges bygger i allt väsentligt på uppgifter som de 22 organisationerna själva lämnade till utredningen som svar på en enkät hösten 1991. I ett därpå följande avsnitt (2.6) ges kortfattade uppgifter för var och en av de i kungörelsen angivna 22 sammanslutningarna beträffande organisations- struktur, storlek och huvudsaklig verksamhetsinriktning. Där- vid hänförs var och en av organisationerna till endera av tre huvudgrupper. Indelningen ansluter sig till den som organisa- tionernas egen samarbetskommitté (FOS) i allmänhet tillläm- par. Den bygger på att organisationernas bidrag till totalförsva- rets personalförsörjning har sin tyngdpunkt antingen i avtals- bindning, befälsutbildning eller utvecklande av en viss färdighet. De tre huvudgrupperna brukar med hänsyn härtill benämnas (1) avtalsslutande, (2) befälsutbildande respektive (3) färdighetsutvecklande organisationer.
I översikten redovisas huvudsakligen sådan verksamhet som har en direkt anknytning till en särskild del av totalförsvaret, antingen dess civila eller militära del. Vid sidan härav bedriver som nämnts de i kungörelsen uppräknade organisationerna, i större eller mindre utsträckning, även annan verksamhet. I några fall utgör dessa andra arbetsområden t.o.m. den volym- mässigt dominerande delen av vederbörande organisations tota- la aktiviteter; detta gäller exempelvis Svenska Röda Korset, skytteorganisationerna och Svenska Brukshundklubben.
Fyra fackliga riksförbund ingår också bland de organisationer som räknas upp i kungörelsen. Där noteras för övrigt dels be- träffande Röda Korset, dels beträffande de fyra fackförbunden, att de ingår i kretsen frivilliga försvarsorganisationer endast med avseende på vissa — i förordningen närmare angivna — funktioner inom ramen för deras totala verksamhet.
Presentationen av de olika organisationerna var för sig följs av en beskrivning av den frivilliga försvarsverksamhetens fi- nansiering (avsnitt 2.7).
2.5. Kvantitativa mått på verksamheten
Det är inte möjligt att med krav på säkerhet ange det samman- lagda antalet personer som är engagerade i någon form av frivil-
lig försvarsverksamhet. Medlemskap i någon av de 22 organisa- tioner som är upptagna i kungörelsen skulle visserligen kunna vara en tänkbar måttstock. Men en enkel summering av dessa organisationers medlemsantal ger en oriktig bild redan av det skälet att en och samma person kan tillhöra flera frivilligorga- nisationer.
Härtill kommer att ett medlemskap inte automatiskt medför att vederbörande person är aktivt engagerad i den verksamhet vars volym man vill mäta. Medan medlemsregistreringen i vissa av de 22 organisationerna av allt att döma endast gäller perso- ner som kontinuerligt medverkar i aktiva insatser på det om- råde föreningstillhörigheten avser, är det på andra håll så att många medlemmar genom sin anslutning vill ge försvarsintres- set sitt ideella stöd — vilket självfallet också är betydelsefullt — men utan att personligen engagera sig mera konkret i verksam- heten.
Vidare måste man observera att försvarsverksamhet i egent— lig mening representerar endast en begränsad del av intresse— och arbetsområdet hos flera av organisationerna — och däribland några av de medlemsmässigt största — medan andra har hela sin aktivitet inriktad på att tjäna totalförsvaret.
Om man emellertid trots dessa reservationer summerar alla organisationernas totalantal medlemmar, såsom det uppgavs vid utredningens enkät avseende läget den 1 juli 1991, blir resultatet ca 1,1 miljon. Efter korrigering med hänsyn främst till att inom flera organisationer endast en minoritet av med- lemskretsen ägnar sig åt försvarsverksamhet kan antalet i stäl- let, och med större relevans, anges till storleksordningen 550 000.
Med tämligen stor säkerhet kan däremot anges hur många medlemmar i de frivilliga försvarsorganisationerna som bundit sig för tjänstgöring inom totalförsvaret genom avtal. Enligt de uppgifter som framkom vid enkäten hade ca 26 000 personer ingått s.k. A-avtal och ca 45 000 s.k. B-avtal. Beträffande an- talet B-avtal skiljer sig dock de nyssnämnda uppgifterna, som alltså redovisades vid utredningens enkät till frivilligorganisa- tionerna, något från vad Arbetsmarknadsstyrelsen och För- svarsstaben fått fram vid en inventering avseende samma tid- punkt. Enligt denna inventering, som genomförts på anmodan av pliktutredningen (Fö 1991:02), skulle antalet B-avtal vara drygt 51 000.
I fråga om båda avtalskategorierna gäller att den helt över- vägande andelen avtal ingåtts av medlemmar i ett litet fåtal av organisationerna. Av de ca 26 000 A-avtalen avser sålunda alla
utom ett knappt tusental, dvs. 96 %, medlemmar i någon av fyra organisationer, och av de enligt enkäten ca 45 000 B-avtalen gäller ca 42 000 eller 92 % medlemmar i någon av tre organisa- tioner.
Andra mått som ger en bild av verksamhetens kvantitativa omfattning gäller antalet deltagare i den organiserade frivilliga försvarsutbildningen respektive antalet genomförda eller plane- rade utbildningsdagar. Med den sistnämnda beräkningsenheten avses här produkten av å ena sidan längden hos ett visst ut- bildningsarrangemang, uttryckt i dagar, och å andra sidan an- talet deltagare i detsamma. Enligt de svar som gavs i enkäten planerade organisationerna för budgetåret 1991/92 att samman- lagt ca 77 000 kursdeltagare skulle vara engagerade i någon form av frivillig försvarsutbildning. Antalet utbildningsdagar kan uppskattningsvis anges till omkring 270 000.
En tredjedel av organisationerna redovisade i enkäten att de antingen inte planerade någon som helst utbildning av aktuellt slag under budgetåret eller att deras planering hade en så blyg- sam omfattning att den endast kan antas innebära något hund- ratal utbildningsdagar.
2.6. Uppgifter om organisationerna var för sig
Underlaget för den följande presentationen inhämtades av ut- redningen vid kontakter med var och en av de 22 organisatio- nerna våren och sommaren 1991. Som tidigare nämnts förteck- nas de här i tre grupper enligt den indelning som deras gemen- samma organ Frivilligorganisationernas Samarbetskommitté (FOS) tillämpar. Några kortfattade uppgifter om FOS samt en kommentar rörande de aktiviteter för barn och ungdom som har anknytning till den frivilliga försvarsverksamheten lämnas ef- ter organisationsöversikten.
För var och en av de 22 frivilligorganisationerna anges i översikten hur många medlemmar som var registrerade vid halvårsskiftet 1991. Det bör i anslutning härtill noteras att som nämnts en person mycket väl kan vara medlem i flera av de berörda organisationerna. Det är också känt att sådan dubbel- anslutning inte är helt ovanlig, även om det inte går att närma- re precisera omfattningen härav.
Uppgifter om alla organisationernas medlemsantal samt om- fattningen av avtalsbindning och utbildningsvolym redovisas samlat i tabellbilaga. Där anges också vilka korrigeringar som
gorts vid beräkningen av totalantalet organisationsmedlemmar som ägnar sig åt försvarsverksamhet.
2.6.1 Organisationer som rekryterar och utbildar för befattningar i krigsorganisationen (avtalsslutande organisationer).
Frivilliga automobilkårernas riksförbund (FAK) omfattar 27 kårer, i princip en i varje län. Uppgiften är att rekrytera, utbilda och träna frivillig personal, som inte genom pliktlagar är bunden till annan del av totalförsvaret, till förare av tunga lastbilar och bussar för det civila försvarets transportsektor. FAK bedriver grundutbildning, repetitionsutbildning och in- struktörsutbildning, som leder till att medlemmarna tecknar avtal med länsarbetsnämnderna om tjänstgöring i kris och krig. l fred utför FAK därutöver vissa transporter åt försvarsmakten och bedriver aktivt trafiksäkerhetsarbete och försvarsinforma- tion. Medlemsantal sommaren 1991: 10 375, varav 8 585 med A—avtal.
Sveriges kvinnliga bilkårers riksförbund (SKBR) omfattar 132 bilkårer som regionalt är samordnade i 27 distrikt. För- bundet rekryterar och utbildar kvinnliga bilförare för krigspla- cering inom armén med hemvärnet, marinen, flygvapnet, det civila transportväsendet eller den civila hälso- och sjukvårdens krigsorganisation. Utbildningen är anpassad till respektive ka- tegoris uppgifter i totalförsvaret. Sålunda utbildas bilkårister för försvarsmakten i huvudsak till förare av personbil, för det civila transportväsendet till förare av tung lastbil med tungt släp eller buss och för den civila hälso- och sjukvårdens krigsor- ganisation till förare av ambulans.
SKBR anordnar årligen funktionärsutbildning innefattande bl.a. föreningsteknik, ledarutbildning, försvarsupplysning och förvaltningskunskap.
Vid sidan av de rena totalförsvarsuppgifterna bedriver SKBR verksamhet för ökad trafiksäkerhet.
Medlemmar i åldern 16-18 år ges utbildning speciellt av- passad för ungdomar som en förberedelse för en kommande uppgift inom frivillig försvarsorganisation.
SKBR:s medlemsantal sommaren 1991: 12 775, varav 5 335 med A-avtal och 1 270 med B-avtal.
SKBR är kollektivt anslutet till Centralförbundet för befäls- utbildning (CFB).
Frivilliga motorcykelkårernas riksförbund (FMCK) omfat— tar 26 kårer, i regel en kår i varje försvarsområde. Uppgiften är att utbilda och krigsplacera motorcykelordonnanser, utbilda mo— torcykelinstruktörer, deltaga i övningar och bedriva försvars- upplysning. Inom förbundet bedrivs också verksamhet i syfte att främja trafiksäkerheten samt tävlingsaktiviteter, ofta i sam- verkan med andra myndigheter och organisationer.
FMCK rekryterar personal av båda könen från 15 år. Antal medlemmar sommaren 1991: 4 912, varav 10 med A-avtal och 442 med B-avtal.
FMCK är kollektivt anslutet till CFB.
Frivilliga flygkåren (FFK) består av 30 flyggrupper fördelade över hela landet. Varje grupp omfattar 28 personer som dis- ponerar ett tiotal enmotoriga flygplan. Inom FFK vidareutbil- das flygförare och övrig personal för tjänstgöring främst inom civilförsvaret och räddningstjänsten. I fredstid bedrivs ett om- fattande samarbete med civila och militära myndigheter, varvid FFK åtar sig flyguppdrag avseende räddningstjänst, sjöbevak- ning, målflygning m.m.
Flygkårens centrala ledning under Statens räddningsverk handhas av en kårstab. Inom varje län utövas ledningen under länsstyrelsen av en länsflygchef. Antalet medlemmar somma- ren 1991: 1 500, varav 840 med A-avtal.
Frivilliga radioorganisationen (FRO) omfattar 120 lokalav- delningar över hela landet. FRO rekryterar och utbildar sam— bandspersonal för befattningar i hemvärnets staber, inom den civila sjukvården samt i civila och militära staber inom total- försvaret.
Värnpliktiga signalister, befäl och meniga ges kompletterande utbildning, t.ex. på nya sambandssystem, samt tillfälle till öv- ning i sambandstjänst.
I fred medverkar FRO med personal och radiomateriel i kata- strofberedskapen och även vid andra tillfällen då radiosamband kan behövas för att rädda eller skydda liv. FRO hjälper även till med säkerhets- och resultatrapportering vid tävlingar och andra publika arrangemang. Antal medlemmar sommaren 1991:7 133, varav 45 med A—avtal och 2 221 med B-avtal.
FRO är ansluten till CFB som en del av FBU-rörelsen.
Svenska brukshundklubben (SBK) omfattar 246 lokala klub- bar och 11 rasklubbar, fördelade på 16 distrikt. Uppgiften är att
utbilda hundförare och hundar för totalförsvaret liksom för and- ra samhällsnyttiga ändamål. Organisationen skall också främja avel av sunda, mentalt och exteriört goda hundar av bruks- hundras. Utbildningsverksamheten omfattar även kurser för instruktörer, domare, tävlingsledare m.fl., och dessutom bedri- ver SBK en omfattande tävlingsverksamhet. För Statens rädd— ningsverk utbildas räddningshundar, för flygvapnet och hem- värnet bevakningshundar.
SBK är en av medlemsorganisationerna i Svenska Kennel- klubben. Antalet medlemmar sommaren 1991: 59 112 inkl. ung- doms- och familjemedlemmar. Av medlemmarna har 74 A-avtal och 42 B—avtal.
SBK är kollektivt ansluten till CFB.
Svenska blå stjärnan (SBS) omfattar 25 regionala förbund vilkas verksamhetsområden i regel sammanfaller med länsin— delningen. Lokalt organiseras verksamheten i kårer. Organisa- tionen rekryterar och utbildar huvudsakligen kvinnlig personal i djurskötsel och djursjukvård för uppgifter inom totalförsvarets civila del.
SBS utbildar främst djurskötare, som i krig skall ersätta den manliga personalen inom lantbruket. Krigsplacering sker inom jordbrukets blockorganisation. För veterinärväsendet utbildas veterinärbiträden, som i krig skall biträda veterinärer. Antalet medlemmar sommaren 1991: 5 280, varav 3 503 med A-avtal.
Föreningen svenska röda korset (SRK), som är en av Inter- nationella rödakorskommittén erkänd nationell rödakorsför- ening omfattar 24 distrikt med sammanlagt ca 2 100 lokala kretsar, kårer och samaritföreningar. SRK:s uppgift — såvitt gäller totalförsvaret — är att i krig medverka i militär och civil sjukvård och i verksamheten för civilbefolkningens skydd samt att i fred förbereda denna verksamhet. När det gäller försvars- maktens krigsorganisation är uppgiften att ställa sjukvårdsper- sonal till förfogande för hemvärnet. SRK rekryterar och utbildar avtalsbunden personal för hemvärnets sjukvård (hemvärnssjuk- Vårdare) och för den civila krigssjukvården (civilsamariter). SRK medverkar i självskyddsutbildningen av allmänheten. An- talet medlemmar sommaren 1991: 456 673, varav ca 26 000 är engagerade för totalförsvaret. Av medlemmarna har 15 747 B- avtal.
Riksförbundet Sveriges lottakårer — lottorna (SLK) omfat- tar drygt 500 lottakårer över hela landet. Uppgiften är att re- krytera och utbilda kvinnor för verksamhet inom totalförsvaret samt att sprida totalförsvarsinformation.
Utbildning sker för befattningar inom armén med hemvärnet, marinen och flygvapnet inom följande huvudområden: förpläg- nads-, stabs— och underrättelsetjänst, sambands-, luftförsvars- och stridsledningstjänst, sjukvårdstjänst samt personaltjänst.
Lottorna bedriver en omfattande medlemsutbildning, bl.a. i ämnena ledarskap, försvarsupplysning, folkrätt och informa- tionsteknik. Antalet medlemmar sommaren 1991: 42 165, varav 7 500 med A-avtal och 10 305 med B-avtal.
Sveriges civilförsvarsförbund (SCF) omfattar inemot 300 10- kala civilförsvarsföreningar, av vilka var och en i regel har den egna kommunen som verksamhetsområde. Regionalt är arbetet organiserat genom 24 länsförbund. SCF är en frivillig stödorga- nisation till det civila försvaret, med syfte att minska sam- hällets sårbarhet och öka de enskilda människornas möjligheter att klara onormala situationer — i fred och krig.
Verksamheten är främst inriktad på rekrytering, utbildning och övning av hemskyddets frivilliga delar i samarbete med landets kommuner, samt utbildning i självskydd åt allmänheten och information om totalförsvaret, främst det civila försvaret. Antal medlemmar sommaren 1991: 41 842, varav 16 831 med B-avtal (beredskapsregistrerade hos länsarbetsnämnd).
2.6.2. Organisationer som vidareutbildar för befattningar i krigsorganisationen (befälsutbildande organisationer)
Centralförbundet för befälsutbildning (CFB) är en samman- slutning av 18 var för sig rikstäckande organisationer, av vilka tio hänförs till den ena av centralförbundets två huvudgruppe- ringar, FB U -rörelsen, medan åtta ingår i den andra gruppering- en och betecknas specialförband. Den sistnämnda gruppen be- står uteslutande av sådana organisationer som i egen kapacitet utgör frivilliga försvarsorganisationer i den meningen att de definieras på detta sätt i kungörelsen. Fyra av dem räknas emellertid i denna sin egenskap inte till de befälsutbildande utan — i tre fall — till de avtalsslutande resp. — i ett fall — till de färdighetsutvecklande organisationerna.
Bland de tio enheter som inom CFB hänförs till huvudgruppe- ringen FBU-rörelsen ingår fyra som enligt kungörelsen är att anse som självständiga frivilliga försvarsorganisationer. Tre av dessa räknas även i denna egenskap till de befälsutbildande organisationerna, medan en hör till kategorin avtalsslutande organisationer. Sex enheter inom FBU-rörelsen är inte nämnda i kungörelsen; den i särklass största grupperingen bland dessa utgörs av de sammanlagt 29 regionala FBU-förbunden, som vänder sig till personal inom armén och kustartilleriet och som i sin tur är förgrenade på ca 300 lokala FBU-föreningar.
Det är denna sistnämnda gruppering inom centralförbundets organisation, FBU—förbunden för armén och kustartilleriet, som är ursprunget till och alltjämt kärnan i CFB:s vittförgrenade verksamhet. Dessa förbund vänder sig till värnpliktigt befäl, meniga som vill bli befäl samt till hemvärnsbefäl och reservbe- fal och erbjuder dels befordringskurser, dels kurser för att kom- plettera och förbättra den militära grundutbildningen. I FBU- förbundens regi bedrivs dessutom ungdomsutbildning.
Utbildningen sker i stor utsträckning på deltagarnas hem- orter men dessutom, också i stor omfattning, på centrala kurser som förläggs till FBUzs olika kursgårdar runt om i landet. An- slutningen till de centrala kurserna främjas av att kursdelta- garna har möjligheter att ta med sina familjemedlemmar till kursgårdarna.
Antalet medlemmar i FBU-förbunden sommaren 1991: 36 826.
Medlemsantalet sommaren 1991 i samtliga de till CFB an- slutna organisationerna var 181 766. Av dessa var 109 898 personer registrerade som medlemmar i någon annan av de i kungörelsen uppräknade organisationerna, dvs. de ingår även i den numerär som här redovisas separat för dessa.
Svenska arméns och flygvapnets reservofficersförbund (SAFR) omfattar 25 lokalavdelningar fördelade över hela lan- det. Förbundet definieras i kungörelsen med en viss begräns- ning som frivillig försvarsorganisation, nämligen med specifika- tionen ”i fråga om frivillig befälsutbildning”.
SAFR har som grundläggande syfte att verka för reservoffi- cersinstitutionens utveckling till gagn för landets försvar. För- bundet bedriver utbildningsverksamhet och anordnar tävlingar i bl.a. fältidrott och skytte.
SAFR bedriver också facklig verksamhet och är i detta sam- manhang anslutet till Sveriges Reservofficersförbund, som i sin tur tillhör centralorganisationen SACO. Antal medlemmar som- maren 1991: 5 050.
SAFR är kollektivt anslutet till CFB.
Svenska flottans reservofficersförbund (SFRO) bedriver verksamhet för reservofficerare inom flottan av samma slag som SAFR för motsvarande personal inom armén och flygvapnet (jfr ovan). Antal medlemmar sommaren 1991: 867. SFRO är kollektivt anslutet till CFB.
Kustartilleriets reservofficersförbund (KAROF) bedriver in- om sex lokala eller regionala föreningar verksamhet för reserv- officerare inom kustartilleriet av samma slag som SAFR för motsvarande personal inom armén och flygvapnet (jfr ovan). Antal medlemmar sommaren 1991: 785. KAROF är kollektivt anslutet till CFB.
Svenska värnpliktsofficersförbundet (SVOF) verkar med ett tiotal föreningar över hela landet, samordnade distriktsvis, för att ge värnpliktiga officerare möjlighet till frivillig befälsut- bildning, skytte, fältsport, försvarsupplysning m.m. samt be- vakar värnpliktsofficerarnas intressen i förhållande till myn- digheter m.fl. Antal medlemmar sommaren 1991: 633.
SVOF är kollektivt anslutet till CFB.
Sjövärnskårernas riksförbund (SVK RF) omfattar 16 regio- nalt verksamma sjövärnskårer. SVK RF bildades 1981 som arv- tagare till den ursprungliga marina sjövärnsorganisationen, grundad 1941.
Sjövärnskåren har som uppgift att bedriva rekrytering och medverka vid frivillig vidareutbildning av marinens värnplikti- ga befäl samt grupper ur hemvärn med marina uppgifter. Ut- bildningen kan antingen syfta till att vederbörande skall er- hålla högre militär grad eller enbart avse att han skall förkovra sig i sin befattning.
SVK RF bedriver också försvarsupplysning för att öka kun- skapen om försvaret, främst marinen, och organisationen ord- nar också en omfattande ungdomsutbildning med syfte att väcka ungdomars intresse för marinen. Antal medlemmar som- maren 1991: 4 306. SVK RF är anslutet till CFB som en del av FBU-rörelsen.
Flygvapenföreningarnas riksförbund (FVRF) omfattar åtta flygvapenförbund och 15 flygvapenföreningar. Syftet är att på frivillig väg utbilda värnpliktigt befäl m.fl. som tillhör flyg- vapnet. Utbildningen bedrivs i huvudsak i bastjänst (transport- tjänst, sjukvårdstjänst, försvar av flygbas m.m.), luftbevak- ningstjänst och stabstjänst. Den sker dels vid lokala och regio-
nala veckoslutskurser under vinterhalvåret, dels vid centrala kurser under sommar och vinter, förlagda till FBU-kursgårdar eller till flygvapnets skolförband och flottiljer. Antal medlem- mar sommaren 1991: 10 718.
FVRF är anslutet till CFB som en del av FBU-rörelsen.
Flygfältsingenjörsföreningarna (FIFF) är tre till antalet men har en gemensam förbundsstyrelse och definieras i kungörelsen som en enda frivillig försvarsorganisation. De tre grundorgani- sationerna, Flygfältsingenjörsförening Syd, Mitt, resp. Nord, ad- ministrerar självständigt större delen av verksamheten. Upp- giften är att medverka vid rekrytering och krigsplacering av nya flygfältsingenjörer och vid planläggning och genomförande av årliga fältarbetskurser samt att sammanställa och distribue- ra information av intresse för medlemmarna. Antalet medlem- mar sommaren 1991 i de tre föreningarna tillsammans: 903. FIFF är anslutna till CFB.
2.6.3. Organisationer som utbildar för att öka den enskildes personliga färdighet (färdighetsutvecklande organisationer)
Frivilliga skytterörelsen (FSR) omfattar 27 regionalt verkan- de skytteförbund, som i sin tur är indelade i 147 skyttekretsar till vilka sammanlagt ca 1 500 lokala skytteföreningar är an- slutna. Verksamheten består av utbildning i skjutning med ge- vär, korthålls- och luftgevär, märkesprovarrangemang och täv- lingar såväl lokalt, regionalt som på riksnivå jämte ett be- tydande internationellt utbyte. FSR administrerar även den del av det statliga bidraget från försvarshuvudtiteln som är avsett för Svenska Sportskytteförbundet resp. Svenska Pistolskytteför- bundet. Tillsammans med dessa båda förbund ingår FSR i ett gemensamt organ, skytteorganisationernas samarbetsdelega- tion. Antalet medlemmar vid början av 1991: 179 572.
Svenska Sportskytteförbundet (SSF) omfattar 23 distrikt med sammanlagt drygt 1 000 lokalavdelningar. Förbundets upp- gift är att administrera och främja svenskt sportskytte. Ut- bildningen avser främst att träna upp särskilt goda skyttar för kvalificerade internationella tävlingar. Verksamheten omfattar
gevärs- och pistolskytte samt lerduveskytte och viltmålsskytte.
SSF är som specialförbund anslutet till Sveriges Riksidrotts- förbund (RF) och får via RF del av det statliga bidraget till idrottsrörelsen. Antalet medlemmar sommaren 1991: ca 150 000, varav ca 70 000 aktiva skyttar.
Svenska pistolskytteförbundet (SPSF) omfattar 26 pistol- skyttekretsar till vilka ca 650 lokala föreningar är anslutna. Förbundet bedriver tävlingsverksamhet i första hand för inne- havare av militära tjänstevapen såsom pistoler, revolvrar m.fl. enhandsvapen (banskjutning, fältskjutning, kombinationsgre— nar, luftpistolskytte).
Större delen av det statliga anslag som förbundet erhåller administreras av Riksidrottsförbundet, även om SPSF inte till- hör detta, medan den mindre del som härrör från försvars- departementets budget distribueras genom Frivilliga skytterö- relsen. Antal medlemmar vid början av 1991: 59 429, varav 20 149 aktiva skyttar.
Svenska fallskärmsförbundet (SFF) omfattar 22 klubbar över hela landet. Förbundets verksamhet består av grundläg- gande hopputbildning, instruktörsutbildning, hoppmästarut- bildning och funktionärsutbildning. Bland medlemmarna finns befäl och fallskärmsjägare som utbildats inom armén på fall— skärmsjägarskolan och som genom SFF:s aktiviteter kan vid- makthålla och utveckla sina hoppkunskaper.
Ungdomar fr.o.m. 15 års ålder kan inom SFF skaffa sig er- farenhet för att söka kvalificera sig för värnpliktstjänstgöring som fallskärmsjägare. Antalet medlemmar sommaren 1991: 2 704.
SFF är kollektivt anslutet till CFB.
2.6.4. Organisationernas samrådsorgan FOS
Det tidigare nämnda gemensamma organet Frivilligorganisa- tionernas Samarbetskommitté (FOS) har bildats för att under- lätta samverkan i olika frågor som berör frivilligförsvaret. Till FOS är samtliga de 22 organisationer som nämns i kungörelsen anslutna, och därutöver ingår som adjungerade medlemmar dels det till armén hörande men på frivillig anslutning vilande hem- värnet, dels de tre fristående ideella organisationerna Hem- värnsbefälets Riksförbund (HBR), Allmänna Försvarsförening- en (AFF) och Centralförbundet Folk och Försvar (CFF). Mitt utredningsuppdrag avser som nämnts enbart den verk-
samhet som berörs av kungörelsen. Redovisningen i detta kapi- tel har därför begränsats till de organisationer som namnges i kungörelsen men omfattar däremot inte hemvärnet, HBR, AFF eller CFF.
2.6.5. Aktiviteter för barn och ungdom
I mer eller mindre direkt anknytning till flera av de frivilliga försvarsorganisationerna förekommer särskilda aktiviteter rik- tade till barn och ungdom. I flertalet fall utgör dessa åtminstone formellt inte en av vederbörande huvudorganisation admini- strerad verksamhetsgren utan bedrivs av en från denna åtskild ungdomsorganisation. Några ungdomsorganisationer ingår inte bland de frivilliga försvarsorganisationerna, och verksamheten för barn och ungdom ligger sålunda i flertalet fall utanför det som behandlas av utredningen.
I de fall däremot då frivilligorganisationen själv svarar för ungdomsverksamheten kommer denna att omfattas av utred- ningens redovisning och bedömningar. Detta kan synas något inkonsekvent men blir en nödvändig följd av den formella struk- tur organisationerna själva valt och de regelsystem som gäller.
2.7. Den frivilliga försvarsverksamhetens finansiering
2.7.1. Allmänt
De frivilliga försvarsorganisationerna finansierar i större eller mindre utsträckning sin verksamhet genom medlemsavgifter, bidrag från enskilda, avkastning från fonder och fastigheter, intäkter av försäljning etc. I den delen bekostas arbetet på i princip samma sätt som vanligen sker inom ideella samman- slutningar över huvud taget. När det gäller de frivilliga för- svarsorganisationerna täcks dock en betydande del av de kost- nader som hänför sig till utbildningsinsatser och administration genom anslagsmedel över statsbudgeten eller genom bistånd i annan form från statliga myndigheter.
De direkta statsbidragen uppgick budgetåret 1991/92 till sam- manlagt ca 220 miljoner kr. Värdet av det bistånd i annan form som lämnades av statliga myndigheter är det svårare att med säkerhet ange i monetära termer. Det torde under senare år ha legat inom intervallet 30 — 50 miljoner kr. per år (jfr nedan).
2.7.2. De direkta statsbidragen
Genom den tidigare nämnda enkäten begärde utredningen hös- ten 1991 uppgifter från samtliga 22 organisationer om hur stora bidrag de beviljats av vederbörande myndigheter för budgetåret 1991/92. Av svaren framgick att sammanlagt 216,7 miljoner kr. hade fördelats, inkl. den separata komplettering som i septem— ber 1991 tillförts genom det s.k. prisregleringssystemet. Därav hänförde sig inemot 143 miljoner kr. till anslag avseende för- svarsmakten och drygt 74 miljoner kr. till anslag avseende den civila delen av totalförsvaret. Hur beloppen fördelades mellan organisationerna framgår av tabell 1 och diagram 1. Där redovi- sas också närmare från vilka anslag på statsbudgeten som bi- dragsmedlen härrörde.
Som framgår av diagram 1 och tabell 1 fördelade sig de stat- liga bidragen mycket ojämnt mellan de 22 organisationerna, vilket i och för sig är naturligt med hänsyn till skillnaderna i storlek och verksamhetsinriktning. I grova drag kan sägas att en tredjedel av organisationerna erhöll fyra femtedelar av total- bidraget. Fem av de största organisationerna (SLK, CFB, SCF, SRK och SKBR) mottog tillsammans 150 miljoner kr. eller när- mare 70 % av totalbeloppet. Till hälften av organisationerna utgick sammanlagt 200 miljoner kr. eller 92 % av sistnämnda belopp.
Sju av de i kungörelsen förtecknade organisationerna fick antingen inget bidrag alls eller ett belopp under 1 miljon kr. När det gäller redovisningen i denna översikt av bidragsbeloppens storlek bortses emellertid från att två av organisationerna — SSF och SPSF — i egenskap av idrottsförbund erhåller huvud- delen av sitt statliga kontantstöd, sammanlagt 3,4 miljoner kr., genom Riksidrottsförbundet, som disponerar ett större anslag inom en annan huvudtitel (för budgetåret 1991/92 bostadsdepar- tementet, numera finansdepartementet).
2.7.3. Bistånd i annan förrn
När det gäller den andra huvudtypen av statligt resurstillskott till frivillig försvarsverksamhet, dvs. det bistånd som beslutas regionalt eller lokalt, har organisationerna inte kunnat lämna utredningen några kvantitativa uppgifter. Såvitt gäller bistånd från försvarsmakten har dock vissa ungefärliga uppgifter på utredningens förfrågan lämnats av dels de tre försvarsgrenssta- berna, dels Överbefälhavaren.
För budgetåret 1990/91 skulle sålunda enligt respektive för- svarsgrensstaber biståndet från myndigheter inom armén ha
uppgått till mellan 30 och 40 miljoner kr. medan motsvarande belopp för marinen angetts till ca 2,4 miljoner kr. och för flyg- vapnet till 9,6 miljoner kr. Detta blir tillsammans ungefär 50 miljoner kr.
Beträffande budgetåret 1991/92 har av försvarsgrensstaberna endast Flygstaben lämnat uppgifter. Som budgeterat värde har därvid angetts storleksordningen 10 miljoner kr. Överbefälha- varen har för utredningen uppgett att det sammanlagda värdet på biståndet från de tre försvarsgrenarna sistnämnda budgetår uppgick till ca 30 miljoner kr., varav ca 20 miljoner kr. hänförde sig till Armén. Några uppgifter om hur de ifrågavarande bi- ståndsresurserna fördelats mellan olika frivilligorganisationer har det inte varit möjligt att få fram.
Utredningen har trots förfrågan hos organisationerna inte heller kunnat bilda sig en uppfattning om i vilken utsträckning dessa har tagit emot bistånd från civila statliga myndigheter eller från kommuner. Vidare bör understrykas att de här redovi- sade resurstillskotten från försvarsmakten är sådana som tyd- ligt kunnat avläsas i vederbörande regionala och lokala myndig- heters bokföring. Vid sidan härav lämnas — sannolikt i rätt betydande omfattning — andra former av stöd och bistånd till de frivilliga försvarsorganisationerna från olika enheter inom för- svarsmakten. Det är dock inte möjligt att med någon säkerhet åsätta dessa insatser ett penningmässigt värde.
2.7.4 Organisationernas disposition av resurser I den tidigare nämnda enkäten tillfrågades organisationerna också om vilka årsavgifter som tas ut av medlemmarna och hur stor del av den individuella medlemsavgiften som disponeras centralt. Det visade sig att endast en mindre del av organisatio- nerna kunde lämna en mera preciserad uppgift om medlemsav-
Diagram 1. Statsbidrag till frivilliga försvarsorganisationer budgetåret 1991/92 (exkl. s.k. biståndsmedel)
. Försvarshuvudtiteln Anslag F 14 D Försvarshuvudtiteln Anslag D ]
Försvarshuvudtiteln Anslag l 6 & Socialhuvudtiieln Anslag E 18
Försvarshuvudtiteln Anslag ] 1
I budgeten för 1992/93 är anslagsbeteckningarna delvis ändrade. Sålunda motsvaras försvarshu- vudtitelns tidigare anslag F 14 numera av F 7, I 6 av H 4 och I 1 av H 1 samt socialhuvudtitelns tidigare anslag E 18 av E 16.
Riksförbundet Sveriges Lottakårer Centralförbundet för befälsutbildning Sveriges Civil- försvarsförbund
Svenska röda korset
Sveriges Kvinnliga bilkårers Riksförbund Frivilliga radio- organisationen Flygvapenfören. riksförbund
Frivilliga skytterörelsen Svenska bruks— hundklubben Frivilliga motorcykel- kårernas riksförbund Frivilliga automobil- kårernas riksförbund
Svenska blå stjärnan
S jövämskårernas riksförbund
Frivilliga flygkåren
Flygfältsingenjörs- föreningarna Svenska Arme'ns och Flygv. res—off—förbund Kustartilleriets res—off—förbund Svenska fall- skärmsförbundet Svenska Flottans res-off—förbund Svenska värnplikts- officersförbundet Svenska sport- skytteförbundet Svenska pistol— skytteförbundet
____ , __— mmm
_ m
m
m
Tabell 1. Centralt fördelade statsbidrag till frivilliga försvarsorganisationer 1991/92
Oraganisation Medel från försvarshuvudtiteln _j Medel Summa
Anslag Därav Anslag Annat anslag åååh bidrag F14 gädda” I 6 huvud- .. titeln 23ng Anslag ' _ E 18
Milj.kr. % Milj. kr. Miljkr. Milj.kr. Friv. automobilkårernas riksförb. 0,1 100 5,3 —— 5,4 Sveriges Kv. bilkårers riksförb. 12,5 20 11,3 - — 2,6 26,4 Friv. motorcykelkåremas riksförb. 5,1 24 0,4 ' — — 5,5 Friv. flygkåren — - 2.8 - — — 2,8 Friv. radioorganisationen 10,6 28 0,2 — — 0,8 11,6 Svenska brukshundklubben 3,1 36 1,7 D 1 1,9 — 6,7 Svenska blå stjärnan — - 5,3 - — — 5,3 Svenska röda korset 12,6 18 10,5 - — 5,2 28,3 Riksförb. Sveriges lottakårer 33,7 30 0,0 - — - 33,7 Sveriges Civilförsvarsförb. — - 28,0 I 1 0,8 — 28,8 Centralförb. f. befälsutbildning 33,0 19 - - — — 33,0 Sv. vämpliktsofiicersförb. 0,1 27 — - — — 0,1 Sv. Arméns o. Flygv. res-off-förb. 0,8 32 — - —— — 0,8 Sv. Flottans res-of'f-förb. 0,1 37 — - — — 0,1 Kustartilleriets res-off-förb. 0,2 30 — — — — 0,2 Sjövärnskårernas riksförb. 5,0 30 — - — — 5,0 Flygfältsingenjörsföreningarna 2,3 31 — - — - 2,3 Flygvapenfören. riksförb. 10,5 25 — - — — 10,5 Frivilliga skytterörelsen 10,0 31 — - — — 10,0 Sv. Sportskytteförbundet — — — — — — — Sv. pistolskytteförbundet — - — - — — — Sv. fallskärmsförbundet 0,2 33 — - — -— 0,2 Totalt 139,9 25 65,5 _j - 2,7 8,6 216,7 Belopp som enligt regleringsbrev kan disponeras för ändamålet från respektive anslag 138,41 - 72,5 - — 7,1 21 8,0
gifternas storlek, eftersom avgifterna i flertalet fall beslutas av varje lokalavdelning för sig och ingen rapportering till det cen- trala kansliet sker rutinmässigt.
I tabellbilagan sist i betänkandet återges översiktligt de upp- gifter beträffande medlemsavgifterna som de centrala organisa- tionerna kunde lämna. Trots att underlaget alltså till stor del är ungefärligt och delvis osäkert kan av materialet utläsas att medlemsavgifterna varierar kraftigt mellan de olika organisa- tionerna. Storleken av det bidrag från medlemsavgifter som disponeras centralt varierar mellan 0 och 300 kr. per medlem.
Genom enkäten klarlades också för varje organisation för- hållandet mellan å ena sidan det bidrag till respektive centrala organisationer som härrörde från medlemsavgifter och å andra sidan det centralt fördelade statliga bidraget till samma mot- tagare. En sammanställning av dessa beräkningar återfinns i tabellbilagan. Där redovisas även uppgifter om hur många an- ställda de olika organisationerna år 1991 hade på sina centrala och regionala kanslier.
Uppgifter begärdes i enkäten vidare om hur mycket av det statliga bidraget som organisationerna under budgetåret 1990/91 hade disponerat för olika ändamål. AV särskilt intresse för utredningens del är härvid uppgifterna om vilka belopp som använts till utbildning. Uttryckt i relation till det totala statsbi- draget varierade den andel som disponerats för detta ändamål kraftigt mellan organisationerna. Hos hälften av dem låg emel— lertid den nyssnämnda andelen inom intervallet 50-80 %. Detal- jerade uppgifter återfinns även i fråga om dessa relationstal i tabellbilagan.
I'M-' '. €er- 1m+litsaelisuisitttduhellsimimemwvw it.-Wie,
41—03 _39h _[ljl pni-faniitjqa'l rit-ggg" tina, min 'till !" mal ibvnliil' al SPIN
' "', ' l..-..f ' ,,,- ,,, . , ,, tillit.". mät-'n' ,l'nsglm'mt' ! tim lm mp.: sl»; milill'lwva sij'n' wii ”tilltala-dr .it-'te- (linkin-RMI;
i stilmall. snittlön. hwmsäiätnädålbem stammer 'la'lrej
Tå (jlabirlle l'l_.| jljjgj'Tn—lemlti F-Emu 4." uj'vij .tnmill 'å'—Hills innantill
l m. Mij-isbn »”:th ,'ll lllul !. '-.|..'-- '# "uwlr'l" ."','n illiiiaäm'.
'j 'lieinnjgm närli'iallimllsnjr minnen William '
mm . . alba-li 'm lymfan! lab; ”lli" knalöh-tliii- WS;
j"__' ,,__', _ _ milf ' 11:46 'full-lim initial? tilltalas-hm lur-mmm,
' "" """!" ' "'till; tiliilagjlr'isåio' mij 'acjm W'l'lhl sallam |.th . "WE"- "' ”"'—' ' "' "iittala tli'illillpqad'i all-lill! jet nemi me i tjsll'åtu muslim., ' ltt-. m rm " 9.1-'n' Nungwg tiil mmm (1; $'% MWM' mos manad-linnéa;
' » Fr . .'1|"|.rl't .. . ett" mmm: tja ligatitel-sw amfetamin liljan—tt b .ut'ltie.
" ,_l'1'.1|' rl ibn-limit" l'il' -""l!t1 ' Miltal:—lår”? ”Kw ”mh" ”i 'anlullB—lmmnå mm ! , -.'5,. '.:Jujll'i 1.1-mtl lrng'thfu Mia;? kW,-'$” '? qall?!" WW ”läg. Jihad ”I'lldm'
älven.-:a __ _” __ f1lmtl+llfnlii41f0llad li,,af'l r_ji mammi Wimallu' "b'ff'jgl . '_ | ' | maailmaa! Mwm_ 'il'» mmm” "' """ "i? '”l '&'an iugf'må tillåt." amiral lean-z! seinem—new '|.l.l.å'll.l|'||.:' '.!—v ||; | || Mu nnågmhm'j—J $%!”le SCHWEQÖHJI'PO, 15101! mtl WB! t.. nmwf'vlllu'rr'n'ätl. seminar-Mink ut latent Mbhålln'f'ltåbq” eten mr, , ,,,,wm r ...,, | ,,. j,,Hmw'e J'lliäd kil"! man—mna 'u lit-mi inlett qnlnlj'mlmiöl'
,,,, Hm,”, ,,W ,, ,, alal sistnämna—119951 tilltalad id:—tölt .srulnhlidtu .ll'tlåimjml ' "(Emelina 5195 till jamma; agåiö' .men (sö fish sjönrisi'mi'i lagqglt'j
-5ms "Millan alot—l. .mnru'lpmmtg nnll'imiainmzl '”'- ”"'f'W—"älmf' _lel ..t'lls'al' fallit. 'tltdni usi'lhmatdlmm tta—imitate eujtttl—ln,
," tumm' .nu tu- l'.-|'.(.l:..'.' .ui magmgjm' ”him 3355” ingift, "jama mm tös.-hi,
ÅIW" "| " '.|_'.u' rl-
tj,'u.l|mni1|...rm'.| r'l "".l , 'iJ'l. 3” I ' l lamm |
| . u Jllll-luiljlilnH'H-l'lwmizmä ' lil , 31 l — '.
10.5 . H ; : 'I ' l- ' ' 1.3-., l .' _ . ' l l , j
1
mmm-ram. rikt-Elim. '
*hfduml Män-mulm. ' _ _
& #*H'I'HFF'IM ' i - - - i . | . j_ |
— | |-',l.|'
är. etwa 'rt U-ilbt ; älv., satanism-men, l
'W _ '_|.'$i?,'!__j__'|'_l: , rani
'_'—-— ___——
|
. . , _|- ___- - |- _» &,pr m mil.-'I nglcrr|1lym.| ' 1 | hl-dwmkrunmm'hn, - ' _
3. Författningsregleringen
3.1. Frågan om eventuellt behov av lagstöd 3.1.1 Allmänt
Enligt direktiven skall utredaren granska kungörelsen (1970:301) om frivillig försvarsverksamhet från såväl sakliga och materiella som språkliga och redaktionella utgångspunkter. En fråga som utredaren enligt direktiven särskilt bör uppmärk- samma i detta sammanhang är ”behovet av lagstöd för uppgifter på frivilligverksamhetens område som ligger på de frivilliga försvarsorganisationerna och den frivilliga personalen samt på landstingen och kommunerna”. Det är emellertid givet att såda- na förändringar när det gäller verksamhetens allmänna upp- läggning och styrsystem som vid min översyn visar sig mo- tiverade kan innebära att tidigare bestämmelser behöver änd- ras och nya tillkomma, och detta oavsett om de har eller inte har en sådan innebörd att de kräver stöd i lag.
För utredningens arbete med författningsregleringen har det med dessa förutsättningar framstått som nödvändigt att först ta ställning till frågan huruvida införande av en särskild lag som grund för frivilligverksamheten skulle vara behövlig, trots att någon sådan lag inte funnits hittills. Av central betydelse för en bedömning härvidlag är att den nu gällande grundlagen lämnar betydligt mindre utrymme för regeringen vad avser befogen- heten att besluta sådana normer, som ingriper i enskildas för- hållanden, än den äldre grundlag som var i kraft när 1970 års kungörelse utfärdades. En genomgång av kungörelsen visar att flera av dess stadganden har en sådan innebörd att de, med hänsyn till vad som numera gäller i fråga om normgivnings- kompetensen, måste grundas på eller transformeras i en ny lag om de skall vara giltiga även i fortsättningen. Men det är enligt min mening ingalunda självklart att dessa regler skall fmnas kvar. Det kan nämligen starkt ifrågasättas om de står i över— ensstämmelse med den uppfattning om frivilligverksamhetens roll i samhället som jag anser naturlig med ett modernt be- traktelsesätt och som bl.a. innebär att organisationernas status
som självständiga ideella sammanslutningar tillmäts betydande vikt.
I följande avsnitt 3.1.2 — 3.1.7 görs en systematisk genomgång av de inslag i nuvarande regelsystem som behöver uppmärk- sammas av de skäl som nyss anförts. I avsnitt 3.1.8 berörs sedan frågan om eventuellt behov av ytterligare lagstöd för lands- tingens och kommunernas uppgifter i sammanhanget, en fråga som alltså särskilt nämns i utredningsdirektiven. Vid vart och ett av avsnitten redovisar jag också mina överväganden och slutsatser när det gäller frågan om ny lagstiftning behöver in— föras eller ej.
Jag vill redan här nämna att en speciell fråga med delvis juridiska aspekter som jag enligt direktiven skall överväga inte behandlas här utan i ett särskilt kapitel längre fram. Det gäller frågan om rätten till ledighet från arbetet för sådana anställda som vill genomgå frivillig försvarsutbildning. Detta är ett spörs- mål som närmast hör hemma inom arbetsrättens område och tas därför upp separat (kapitel 10).
3.1.2. Fastställelse av stadgar
I kungörelsens 35 föreskrivs att en frivillig försvarsorganisa- tions grundstadgar skall fastställas av regeringen. Bestämmel— sen innebär att staten ges möjlighet till långtgående inflytande i en angelägenhet som ideella sammanslutningar i allmänhet torde betrakta som utpräglat intern, dvs. av den karaktären att det bör vara organisationernas självklara prerogativ att besluta därom utan inblandning utifrån.
De ifrågavarande organisationerna måste med hänsyn till sin uppbyggnad juridiskt sett betraktas som från statsmakten fri- stående, privaträttsliga subjekt. Föreskriften om statligt fast- ställande av stadgarna innebär ett åliggande för organisationer- na. Åligganden för enskilda, vare sig individer eller juridiska personer, kräver numera stöd i lag (enligt regeringsformen 8z3).
Skall staten alltså även framdeles tillförsäkra sig rätten att fastställa organisationsstadgarna, måste det lagstiftas härom. Detta gäller vare sig fastställelsebeslutet i likhet med nu skulle fattas av regeringen eller komma att delegeras till en under- lydande myndighet, ett alternativ som nämns i utredningsdi- rektiven.
För egen del anser jag emellertid att frivilligorganisationerna, i likhet med andra ideella organisationer, fullt ut bör få be— stämma innehållet i sina egna stadgar och att sålunda något förbehåll från statsmakten om förhandsgranskning, godkän-
nande eller fastställelse av stadgarna inte skall uppställas. Där- för behövs enligt min mening inte någon lagstiftning såvitt gäller denna delfråga.
3.1.3. Statliga företrädare i styrelserna
Enligt kungörelsens 17 & skall representanter för statsmyndig- heterna ingå i en frivillig försvarsorganisations ledningsorgan enligt föreskrifter i organisationens grundstadgar. Bestämmel— sen innebär enligt den tolkning som tillämpas att plats i den centrala organisationens huvudstyrelse och/eller verkställande utskott (motsvarande) skall beredas för någon eller några perso- ner som utses genom beslut av närmast berörda statliga myn- digheter. I det stora flertalet fall har stadgandet kommit att medföra att Överbefälhavaren utsett en egen representant; i många organisationer har dessutom andra myndigheter kommit att företrädas i styrelsen. Arbetsmarknadsstyrelsen och/eller Statens räddningsverk utser på motsvarande sätt styrelseleda- möter i de organisationer vilkas verksamhet rör den civila delen av totalförsvaret.
Innan jag går in på frågan om det lämpliga i att ett obligatori— um av detta slag består fortsättningsvis finns det anledning att fästa uppmärksamheten vid att bestämmelsernas nuvarande avfattning är oklar. För det första kan pekas på att uttrycket ”ledningsorgan” inte är entydigt utan lämnar utrymme för olika tolkningar. Ordet kan ju i princip tänkas åsyfta även något annat forum än vederbörande riksorganisations huvudstyrelse; det har ju dessutom samma form i pluralis, varför det inte tydligt framgår om ett eller flera ”ledningsorgan” avses. I åtskil- liga fall synes tillämpningen som nämnts ha utvidgats i så måtto att myndighetsföreträdare kommit att ingå inte endast i själva styrelsen utan även i dennas verkställande utskott (eller motsvarande). Inom flera organisationer finns myndighetsföre- trädare inte enbart på den centrala nivån utan också i styrelser- na för respektive länsförbund (motsvarande).
Vidare är det oklart om uttrycket ”ingå i” bör tolkas så att vederbörande myndighetsrepresentanter avses vara ledamöter i de olika ledningsorganen eller vara placerade där med någon annan formell status. I fråga om flertalet organisationer synes tillämpningen ha blivit den att ifrågavarande representanter betecknas ”adjungerade ledamöter” eller enbart ”adjungerade”. Men någon egentlig distinktion i fråga om befogenheter, ansvar etc. mellan de olika kategorierna av ledamöter torde inte ha fastställts, varför den differentierade benämningen knappast
medför någon skillnad i sak. Med hänsyn till generella principer för styrelseledamöters ansvarighet är det för övrigt juridiskt utan betydelse om en person som tillhör en styrelse betecknas som adjungerad, såvida det inte uttryckligen definierats att vederbörandes deltagande och ansvar gäller endast i fråga om något visst delområde.
En annan oklarhet när det gäller den nu diskuterade regeln ligger i bestämningen ”enligt föreskrifter i organisationens grundstadgar”. Har avsikten därmed möjligen varit att ge en viss frihet för organisationen att i något avseende modifiera det kategoriska kravet om myndighetsrepresentation i lednings— organet (ledningsorganen)? Så skulle bestämmelsen eventuellt kunna tolkas. En annan tolkning kan gå ut på att staten velat ålägga organisationerna att i grundstadgarna — vilka ju enligt en annan paragraf i kungörelsen skall fastställas av regeringen — närmare precisera vilka myndigheter som skall representeras eller vilka centrala, regionala och lokala ledningsorgan som skall beröras av denna representation.
Den citerade bestämmelsen är sålunda på flera sätt oklar till sin egentliga innebörd. Ostridigt är dock att statsmakterna inte enbart förbehållit sig rätten att fastställa organisationernas grundstadgar utan därtill sökt ge en anvisning i förväg om vad sådana stadgar skall innehålla med avseende på ledningsfunk- tionens sammansättning. Stadgandets innebörd är i sak att ve— derbörande ideella sammanslutningar åläggs att i sina beslu- tande organ inkorporera personer som de inte själva i demo— kratisk ordning har utsett.
Om någon motsvarighet till den i detta avsnitt behandlade bestämmelsen skall finnas kvar även i fortsättningen krävs — av samma skäl som i fråga om det i avsnitt 3.1.2 berörda stad- gandet — någon form av stöd i lag. Vidare har framgått att regelns avfattning i flera hänseenden måste bli mera entydig än den är i kungörelsen.
För egen del anser jag det visserligen rimligt att statliga myndigheter och ytterst regeringen har ett icke obetydligt in- flytande över organisationernas verksamhet i de delar som be- kostas av statsbidrag. Detta bör emellertid kunna tillgodoses på annat sätt än genom stadganden vilkas räckvidd sträcker sig långt utöver det ekonomiska området. Det finns sålunda starka principiella motiv för att staten inte fortsättningsvis skall ge de ifrågavarande organisationerna något författningsmässigt åläg- gande att inkorporera myndighetsrepresentanter i sina styrel- ser.
Det nyss anförda gäller även om myndigheternas företrädare
skulle betecknas som ”adjungerade” styrelseledamöter. En så— dan specificering skulle i själva verket enligt min mening ytter- ligare öka begreppsförvirringen. Till det som tidigare framhål- lits om otydlighet i den hittillsvarande tillämpningen kan näm- ligen fogas, att den korrekta innebörden av verbet ”adjungera” enligt alla tillgängliga ordböcker och uppslagsverk är att utse en person att tillfälligt ingå i ett visst kollektiv (domstol, kom- mitté etc.). En adjungerad person erhåller sålunda inte enligt någon enda av dessa källor en särställning i övrigt till följd av adjunktionen, t.ex. beträffande närvarorätt, deltagande i beslut eller ansvarighet, utan förutsätts så länge det tillfälliga för- ordnandet gäller medverka i arbetet på samma villkor som de andra ledamöterna.
Min slutsats är alltså att det inte heller beträffande styrelser- nas sammansättning finns något behov av lagstiftning.
Det kan dock förtjäna tilläggas att en organisation givetvis under alla förhållanden har möjlighet att i styrelse och andra organ välja in personer med anknytning till sådana myndig- heter vars fackområden berörs av organisationens verksamhet. Om detta sker på organisationens eget initiativ och vederböran- de person frivilligt åtar sig att ställa sin sakkunskap till för- fogande i egenskap av styrelseledamot, finns det knappast skäl att anföra några betänkligheter. En förutsättning är dock själv- fallet att vederbörande avstår från att deltaga, om en jävssitua- tion skulle uppstå när ett Visst ärende behandlas.
3.1.4. Vissa andra föreskrifter för organisationerna
I kungörelsens 12 och 13 åå återfinns ett antal föreskrifter under rubriken De frivilliga försvarsorganisationernas uppgifter. Båda dessa paragrafer inleds med orden ”Frivillig försvarsorganisa- tion skall”, varefter följer en uppräkning av olika aktiviteter som skall utföras. Dit hör bl.a. uppgifter i anslutning till ut- bildningsverksamheten samt åläggandet för organisationerna att avge förslag till framställning om statsbidrag. I föreskriftens form stadgas här t.o.m. att en frivillig försvarsorganisation ”skall bestämma över sin ekonomiskt stödjande verksamhet och andra föreningsmässiga angelägenheter”.
Genom dessa båda paragrafer i kungörelsen ålägger man från statens sida de ifrågavarande ideella organisationerna ett antal uppgifter i samma kategoriska ordalag som om det gällt en regeringen underställd myndighet. Föreskrifterna har sådan ge- nerell innebörd och är i flera fall utformade så, att de måste anses medföra åligganden för organisationerna av den art som
numera i princip kräver stöd i lag. Som särskilt iögonenfallande torde det för övrigt kunna betecknas att man bland föreskrifter- na medtagit uppgiften för organisationerna att bestämma över sina egna föreningsmässiga angelägenheter (även om just den regeln inte innebär någon inskränkning av organisationernas självbestämmande).
Till uppgiften för organisationerna enligt kungörelsens 12% att teckna avtal med och svara för krigsplacering av s.k. B— personal återkommer jag i avsnitt 3.1.7. I övrigt kan följande framhållas beträffande de stadganden som återfinns i 12 och 13 åå.
Bestämmelserna rör huvudsakligen organisationernas prak— tiska verksamhet, som delvis finansieras med statliga medel. Det är därför befogat att man från statens sida såvitt gäller dessa delar av verksamheten preciserar mål och inriktning samt anger villkor och begränsningar i övrigt. Detta bör dock inte ske inom ramen för en regeringsförordning. I stället bör krav och villkor regleras i anslutning till att statliga medel ställs till förfogande, dvs. från regeringens sida inom ramen för budget- processen och för myndigheternas del i samband med att man ger organisationerna uppdrag att tillhandahålla vissa tjänster, t.ex. utbildning. Styrinstrument som härvid kan komma i fråga är t.ex. anvisningar för anslagsframställningarna, reglerings- brev, upphandlingsavtal, systematisk resultatuppföljning etc.
I förhållande till hittills tillämpade rutiner synes en viss upp- stramning när det gäller såväl kravformuleringar som resultat- utvärdering i och för sig önskvärd. Jag lägger i andra delar av detta betänkande fram förslag som skall tillgodose detta. Bl.a. mot bakgrund härav torde någon rent författningsmässig regle- ring av organisationernas verksamhet inte vara behövlig. Slut- satsen blir sålunda, att något lagstöd inte heller erfordras för att legitimera några sådana författningsbestämmelser.
3.1.5. Förbud mot att ta emot vissa gåvor
I kungörelsens 20 & stadgas förbud för de frivilliga försvarsorga- nisationerna att utan regeringens medgivande ta emot en gåva som kan komma att medföra kostnad eller förpliktelse för sta- ten. Skulle man vilja behålla ett uttryckligt förbud med detta innehåll och specifikt riktat mot de frivilliga försvarsorganisa— tionerna, torde utpekandet av dessa kräva någon form av lag- stöd.
Jag anser emellertid att det redan av allmänna rättsprinciper följer att ingen enskild — vare sig privatperson, organisation
eller företag — kan hävda någon rätt att i samband med mot- tagandet av en gåva ikläda staten någon förpliktelse. Lika litet kan en enskild gåvomottagare utan vidare räkna med att staten skall bestrida några kostnader som är förknippade med gåvan. Alla eventuella förbehåll av detta slag saknar alltså rättsver- kan, försåvitt inte regeringen eller en myndighet med regering- ens fullmakt i förväg fattat beslut om att kostnader skall be- stridas eller förpliktelser fullföljas.
Eftersom det som konstaterats här gäller generellt finns det inget behov av att markera statens inställning i denna princip- fråga med särskild adress till de frivilliga försvarsorganisatio- nerna. Det blir då heller inte nödvändigt — eller ens lämpligt — att lägga fram något förslag om lagstöd för ett gåvomottagnings— förbud.
3.1.6. Samarbetsorgan
I kungörelsens 17 & stipuleras följande:
För samordning av de frivilliga försvarsorganisationernas verksam- het skall finnas samarbetsorgan enligt bestämmelser som överbefäl- havaren meddelar efter samråd med arbetsmarknadsstyrelsen och organisationerna.
Enligt ordalydelsen behöver denna bestämmelse inte nödvän- digtvis tolkas som ett åläggande för organisationerna att bilda eller ingå i ett särskilt samarbetsorgan. En annan tolkning skulle kunna vara att stadgandet endast utgör ett direktiv till överbefälhavaren om att denne skall organisera sin del av verk- samheten på ett visst sätt. Paragrafen är sålunda även i denna del oklart formulerad, och bestämmelsen bör därför under inga förhållanden finnas kvar med oförändrad avfattning. Med av- seende på frågan om behovet av lagstöd förhåller det sig på följande sätt.
Av motsvarande skäl som redovisades i avsnitt 3.1.3 beträf- fande styrelserepresentationen skulle det med hänsyn till nuva— rande grundlagsregler krävas lagstöd, om man i fortsättningen skulle vilja tillämpa en tolkning enligt det alternativ som nämns först härovan. Om däremot den andra tolkningen avses, behöver detta inte stöd i lag.
Enligt min mening skulle ett tvångsvis bildat organ — enligt det första alternativet — knappast utgöra ett bra forum för för- troendefullt samarbete och samråd mellan myndigheter och en— skilda organisationer. Kontakter av detta slag bör från myndig- heternas sida i princip tas upp med sådana gemensamma organ
som frivilligorganisationerna efter eget val bestämt sig för att bilda. Enligt vad jag inhämtat har dessa organisationers nuva— rande samarbetskommitté FOS tillkommit på organisationer- nas eget initiativ, och denna kommitté bör då med andra ord vara en mycket lämplig samarbetspartner för de statliga myn- digheterna även fortsättningsvis.
Med det här angivna synsättet behöver alltså lagstiftning inte aktualiseras. En anvisning från regeringen till myndigheterna som går ut på att dessa skall samarbeta med existerande gemen- samma organ som bildats av frivilligorganisationerna kan lämpligen tas in som ett förordningsstadgande, men detta krä- ver inget lagstöd. Jag visar i kapitel 7 — inom ramen för mitt förslag till ny förordningstext — hur ett sådant stadgande om samrådsskyldighet kan formuleras.
3.1.7. Uppgifter i samband med tjänstgöringsavtal Förpliktelser för de enskilda individerna
Frivilligkungörelsen innehåller också ett antal bestämmelser — i 14 och 15 %& — avseende de enskilda organisationsmedlemmar som ingått avtal med en myndighet om viss tjänstgöring i total- försvaret. Dessa bestämmelser reglerar bl.a. vederbörandes skyldighet att genomgå repetitionsutbildning och att i vissa situationer fullgöra tjänstgöring. Förpliktelserna är i den delen analoga med dem som i fråga om andra personalkategorier, t.ex. värnpliktiga och civilförsvarspliktiga, regleras i lag men är till skillnad från sistnämnda bestämmelser inte straffsanktionera- de. Vidare stadgas i frivilligkungörelsen bl.a. förbud mot att i vissa situationer säga upp ett ingånget avtal.
Skulle man vilja bibehålla konstruktionen med uppräkning i en författning av ett antal ovillkorliga förpliktelser för den av- talsbundna personalen behöver detta utan tvivel ha stöd i lag- stiftning. Därvid skulle det sannolikt bli naturligt att också överväga frågan om att införa straffsanktioner för brott mot förpliktelserna. En sådan ordning skulle emellertid inte särskilt väl harmoniera med de grundläggande förutsättningarna för avtalspersonalens engagemang, som ju ytterst bygger på ideellt intresse och frivillighet.
Sålunda anser jag att de åligganden som den ifrågavarande personalgruppen med hänsyn till uppgifternas art och betydelse måste underkasta sig inte bör vara preciserade i en författning utan i stället ha karaktären av ett åtagande från den enskilde i hans egenskap av part i ett avtal. Skulle det bedömas nödvän- digt att genom sanktionsregler, t.ex. om skadestånd, motverka
att någon trots ingånget avtal vägrar inställa sig till tjänst- göring när detta begärs, kan sådana regler givetvis införas som en klausul i avtalet. Jag kan tänka mig att detta — efter myndig- heternas närmare prövning — blir aktuellt åtminstone i fråga om särskilt viktiga befattningar. I den mån sådana klausuler införs blir de civilrättsligt bindande liksom avtalet i övrigt, men de behöver inte — och bör inte — regleras i en särskild författning.
Den hittillsvarande kategoriindelningen Enligt nu gällande ordning tecknas de ifrågavarande avtalen för det allmännas räkning antingen direkt av en myndighet eller, såvitt gäller tillfällig tjänstgöring (B-avtäl), av den berörda fri- villigorganisationen. Denna får i detta sammanhang anses ut- föra en förvaltningsuppgift efter sådant bemyndigande som kan lämnas enligt regeringsformen (11:6 3 st).
Att en förvaltningsuppgift överlämnas till en förening kan sålunda beslutas av regeringen och kräver inte särskilt lagstöd. Som förutsättning gäller enbart att den förvaltningsuppgift som överlämnas till organisationen inte innefattar myndighetsut— övning. Det är i någon mån oklart huruvida frivilligorganisatio— nernas uppgift enligt nuvarande kungörelse att teckna B-avtal är att betrakta som myndighetsutövning i grundlagens mening. En närmare statsrättslig analys av denna fråga skulle därför behövas, om systemet med organisationerna som avtalspart för det allmännas räkning skulle behållas.
Emellertid finns det enligt min mening skäl för att den hit- tillsvarande kategoriindelningen, med en grupp benämnd A- personal och en annan benämnd B-personal, bör överges. Härför talar bl.a. att indelningen och beteckningarna lätt kan ge in- tryck av att vara grundade på en kvalitetsmässig rangordning. Detta har visserligen aldrig varit avsikten, eftersom distinktio- nen mellan de båda grupperna enligt kungörelsens 4å har att göra med om vederbörande står till förfogande för ”ständig” eller ”tillfällig” tjänstgöring.
Om de båda sistnämnda uttrycken kan man emellertid kon- statera att de i det nu aktuella sammanhanget avsevärt brister i konkretion. Enligt uppgift från flera av de berörda organisatio- nerna kan gränsen mellan den tjänstgöringsplikt som i prakti- ken blir aktuell för personal med A-avtal respektive B-avtal i många fall anses flytande. Det torde för övrigt inte alltid vara lätt att i det enskilda fallet på förhand avgöra om ett åtagande skall betraktas som mera långsiktigt än vad termen ”tillfällig tjänstgöring” ger vid handen.
En lämplig förändring är därför att man fortsättningsvis för
varje avtal i mer adekvata ordalag preciserar vilken utsträck- ning i tiden som tjänstgöringen skall ha och vilka krav i övrigt som är förknippade med den aktuella befattningen. Någon sche— matisk kategoriindelning enligt nuvarande modell bör därvid inte förekomma.
Statens inflytande över avtalens innehåll
Mot denna bakgrund ter det sig också rimligt att det genom- gående är vederbörande totalförsvarsmyndighet som ikläder sig de förpliktelser och det ansvar som kommer att åvila staten i och med att ett tjänstgöringsavtal ingås. Alla avtal avseende frivil— lig medverkan i totalförsvaret bör sålunda enligt min mening fortsättningsvis ingås mellan den enskilde och vederbörande myndighet. Frågan huruvida den nuvarande uppgiften för orga- nisationerna att teckna B-avtal utgör myndighetsutövning eller inte blir därmed betydelselös.
Någon ny lagstiftning behöver med här angivna utgångs- punkter inte tillg'ripas för att reglera vare sig förpliktelserna för de avtalsbundna frivilliga eller ordningen för avtalens till- komst. Däremot kan det förtjäna påpekas att regeringen givet- vis, i den mån detta bedöms vara befogat, kan tillförsäkra sig inflytande över de enskilda avtalens innehåll även utan särskild författningsreglering. Inget hindrar ju att regeringen — t.ex. beträffande särskilt viktiga befattningar i totalförsvaret — ger de avtalsslutande myndigheterna instruktioner om vilka all- männa krav, förbehåll etc. som måste vara tillgodosedda inom ramen för ett avtal för att detta skall få ingås för statens räk- ning.
Samma motiv som här anförts för att frivilligavtalen bör in- gås med en ansvarig myndighet kan åberopas — om möjligt med än större styrka _ för att den enskilde frivilliges krigsplacering skall avgöras genom myndighetsbeslut. Det ter sig i själva ver— ket något säreget att krigsplaceringsbesluten i det nuvarande systemet delegeräts bort från myndighetssfären när det gäller den stora grupp frivilliga som hittills benämnts B-personal.
Organisationernas inflytande
Om nu avtalstecknandet för det allmännas del renodlas till att bli en myndighetsuppgift behöver detta å andra sidan inte be- tyda att de frivilliga försvarsorganisationerna fråntas möjlig- heten till fortlöpande insyn i beståndet av avtal och till sådana vidareutbildnings— och rekryteringsinitiätiv som kan föranledas därav. Det ligger ju i vederbörande myndigheters uppenbara intresse att hålla organisationerna Välinformerade om hur av—
tälsbeståndet utvecklas. Organisationerna har också alla möj— ligheter att inom ramen för sina systematiska medlemskontak- ter etablera sådana rutiner som tillgodoser deras behov i detta hänseende.
Som en mera formell markering av frivilligorganisationernas inflytande i detta sammanhang kan man lämpligen i regerings- förordningen föreskriva att en myndighet, innan avtal tecknas med en viss person, måste få vederbörandes kompetens bekräf- tad av den berörda organisationen. Mitt förslag i kapitel 7 till ny förordningstext innehåller en sådan klausul.
3.1.8. Uppgifter för landsting och kommuner
Som nämndes i avsnitt 3.1.1 antyds i utredningsdirektiven även möjligheten att landstingens och kommunernas uppgifter i frå- ga om de frivilliga insatserna i totalförsvaret skulle kunna be- höva konfirmeras genom lagstiftning. Sedan jag övervägt tänk- bara motiv för detta har jag kommit fram till att det inte inom ramen för mitt uppdrag finns anledning att föreslå några sär— skilda lagbestämmelser för att precisera kommunernas eller landstingens åligganden vad gäller frivilligas medverkan i to- talförsvaret. För denna ståndpunkt talar följande förhållanden.
Till att börja med kan konstateras att den nu gällande frivil- ligkungörelsen inte särskilt utpekar några konkreta arbetsupp- gifter inom ramen för landstingens eller kommunernas verk- samhet, avsedda att utföras av frivilliga. Däremot innehåller kungörelsen (i 10 och 11 åå) vissa föreskrifter om ledningsan- svar m.m. för de regionala statliga myndigheterna, stadganden där även landsting och kommuner nämns. Dessa föreskrifter skulle med en mycket vid tolkning möjligen kunna uppfattas så, att staten i detta sammanhang velat ålägga de kommunala instanserna ett speciellt ansvar — utöver vad som åvilar dem enligt andra författningar — beträffande just den frivilliga för- svarsverksamheten. De i frågavarande paragraferna har följan- de lydelse:
(10 å) Militärbefälhavare och civilbefälhavare leder den frivilliga försvarsverksamheten inom sitt verksamhetsområde. Militärbefäl- havare svarar också i samråd med andra berörda myndigheter för samordning mellan de militära och civila delarna av den frivilliga försvarsverksamheten inom militärområdet.
(11 &) Länsstyrelse leder i samråd med lantbruksnämnden, läns- arbetsnämnden, landstingskommunen och kommunerna den frivil- liga försvarsverksamheten inom sitt verksamhetsområde.
Försvarsområdesbefälhavare och chefen för Gotlands militärkom- mando svarar för samordning mellan de militära och civila delarna av den frivilliga försvarsverksamheten inom försvarsområdet re- spektive militärkommandot.
Det torde dock inte ens när dessa båda paragrafer formulerades ha funnits någon avsikt att genom dem tilldela kommuner och landsting några specifika åligganden med avseende på frivillig- verksamheten utöver sådant ansvar som de under alla förhål- landen hade att bära. För den nu aktuella frågan är det emeller— tid av än större vikt att ha i minnet de stora förändringar som ägt rum efter 1970 i fråga om kommunernas och landstingens uppgifter i försvarssammanhang allmänt sett.
Sedan de båda citerade paragraferna år 1970 togs in i frivillig- kungörelsen har sålunda bl.a. 1982 års och 1987 års försvarsbe- slut lett till en genomgripande förändring av kommunernas engagemang i totalförsvaret. En central faktor är civilförsvars- verksamhetens nya lokala anknytning samt tillskapandet av en hemskyddsorganisation. I det sistnämnda försvarsbeslutet be- tonades dessutom att ansvarsprincipen är av grundläggande betydelse inom det civila försvaret. Denna princip innebär att den som har ansvar för en verksamhet i fred också har ansvaret för densamma i krig, om den skall förekomma då. Med ett sådant ansvar följer att man i fredstid måste planera för hur verksamheten skall kunna bedrivas i krig och att man måste vidta Vissa andra beredskapsförberedelser, exempelvis utbild- ning och övning.
Riksdagsbeslutet våren 1985 om ledningen av de civila delar- na av totalförsvaret innebar också att kommunstyrelsen från den 1 juli 1986 blev högsta civila totalförsvarsmyndighet på lokal nivå med uppgift att se till att en samverkan kommer till stånd med övriga totalförsvarsmyndigheter inom kommunens område. Denna uppgift innebär dock inte någon rätt för kom- munstyrelsen att exempelvis meddela direktiv till statliga myn- digheter inom kommunen.
Under de senaste åren har en omfattande beredskapsplan- läggning genomförts i kommunerna. Dessutom bedrivs en om- fattande utbildnings- och övningsverksamhet.
Kommunernas viktiga roll i totalförsvaret har alltså kraftigt befästs och fördjupats genom de senaste årens reformarbete. Lagstiftningen har ändrats och kompletterats i samband här- med. Sålunda har både lagen (1964:63) om kommunal bered- skap och civilförsvarslagen (1960:74) kraftigt omarbetats och utvidgats, varefter de utgivits i omtryck (1984:1027 resp. 198411026).
Härtill kommer att ett omfattande utredningsarbete inom den s.k. CFL-utredningen mellan åren 1985 och 1989 ledde fram till förslag sistnämnda år om en ytterligare komplettering och re- formering av lagstiftningen rörande den civila delen av total-
försvaret. Förslaget innebär att man i en ny lag om civilt försvar skall samla alla övergripande bestämmelser inom detta område och ytterligare klarlägga ansvarsförhållanden m.m. när det gäl- ler såväl centrala och regionala statliga myndigheter som lands- ting och primärkommuner.
I CFL-utredningens lagförslag betonas sålunda att såväl stat- liga myndigheter, kommuner, kyrkliga kommuner och landsting som organisationer, företag och enskilda skall samverka mot en gemensam hotbild både i fredstid och under krigsförhållanden. Regeringen får en möjlighet att, flexibelt och på ett tidigare stadium utan att det råder krigsfara i Sverige, höja beredskapen såväl för statliga myndigheter som för kommuner, landsting och enskilda.
Vidare kan nämnas att man enligt lagförslaget lägger fast det ansvar som Överstyrelsen för civil beredskap har i frågor om ledning och samordning av de civila beredskapsförberedelserna. Dessutom preciseras det ansvar som civilbefälhavaren och läns— styrelsen samt kommunen, landstinget, stiftsstyrelsen och den kyrkliga kommunen har för att nödvändiga beredskapsförbe- redelser genomförs. Såvitt gäller den kommunala nivån blir kommunstyrelsens samlade ansvar i dessa frågor författnings- reglerat. Enligt förslaget skall man också i lagen föra in vissa bemyndiganden som under skärpt och högsta beredskap ger civilbefälhavaren och länsstyrelsen rätt att meddela de före- skrifter som behövs för ledningen och samordningen av det civila försvaret.
CFL—utredningens förslag har remissbehandlats, och f.n. för- bereder man inom Försvarsdepartementet en proposition grun- dad på utrednings- och remissmaterialet. Som framgår av det föregående finns det emellertid redan i dagsläget — och obe- roende av vilken slutlig utformning den väntade nya lagen kommer att få — lagbestämmelser av tämligen färskt datum som ålägger kommuner och landsting preciserade uppgifter och mot- svarande ansvar inom den civila delen av totalförsvaret. I den mån den enskilda kommunen (det enskilda landstinget) väljer att för vissa funktioner anlita frivilliga krafter begränsar detta givetvis inte kommunens (landstingets) ansvar, och det innebär inte heller att staten lagt någon nytillkommande arbetsuppgift på vederbörande kommunala myndigheter. De lednings-, sam- ordnings- och tillsynsfunktioner som i fråga om t.ex. befolk- ningsskydd och räddningstjänst och på sjukvårdens område åvi- lar vissa statliga myndigheter kan med andra ord helt för- fattningsenligt utövas gentemot kommuner och landsting även beträffande de delar av verksamheten där frivilliga krafter tas i anspråk.
Jag bedömer det följaktligen som överflödigt att nu aktualise- ra några nya lagbestämmelser avseende t.ex. kommunalt an- svar för frivilligas engagemang i totalförsvaret eller kommunalt lydnadsförhållande gentemot sådana statliga myndigheter, som inom ramen för sina författningsenliga ledningsuppgifter av- seende totalförsvaret också har ett övergripande ansvar för de frivilligas medverkan i detta.
3.1.9. Sammanfattande kommentar
I avsnitten 3.1.2 — 3.1.7 har diskuterats i vilken mån ett stöd genom lagstiftning är erforderligt i fråga om sådana föreskrifter, krav och restriktioner som mer eller mindre tydligt finns angivna i den nu gällande frivilligkungörelsen. I avsnitt 3.1.8 har det eventuella behovet av lagstöd för landstingens och kommuner- nas uppgifter inom frivilligverksamheten berörts. Mina slutsat- ser, som genomgående går ut på att någon särskild lagstiftning inte behöver aktualiseras av mig, grundas i flera fall på att jag förordar ändringar i det nuvarande regelverkets materiella inne- håll. Ändringarna utgör i princip en anpassning till ett moderna- re synsätt när det gäller förhållandet mellan staten och den enskilde. De innebär mera konkret att man avstår från eller minskar den i författningens form uttryckta styrningen av veder- börande organisationer och insatserna från deras medlemmar.
En sådan markering av organisationernas självständiga ställ- ning formellt sett skall enligt min tankegång balanseras av att nya styrsystem kommer till stånd i fråga om den del av verk- samheten som bekostas av statsmedel. Jag har redan i detta kapitel angett vissa principer för sådana styrsystem och kom- mer att utveckla detta närmare i kapitel 4, 5 och 6. Sådana planerings- och uppföljningssystem kräver visserligen sina tyd- liga riktlinjer, men dessa ingår såvitt gäller myndigheterna som led i den reguljära budgetprocessen och behöver därmed inte någon specifik författningsreglering. För organisationernas del konkretiseras riktlinjerna å andra sidan i form av beställarkrav vid de löpande kontakter med olika totalförsvarsmyndigheter där varje organisation fortsättningsvis deltar i egenskap av obe— roende part och leverantör av specificerade tjänster.
3.2. Frågan om en ny förordning
Det som anförts i detta kapitel innebär att den nuvarande frivil— ligkungörelsen behöver bli föremål för en grundlig omarbet- ning. Mitt förslag till utformning av en ny förordning om frivil-
lig försvarsverksamhet skall dock inte redovisas redan här. Med hänsyn till att regelsystemet bl.a. bör omfatta sådana frågor som närmare behandlas i de tre följande kapitlen återges för- fattningsförslaget först efter dessa i kapitel 7.
| | i. "mmmnmmnmmwhm
......uwwmwmmmmwm ...i... minn nu i.u-w mmm..-minut hdd-MINI? Mdl' i... rum...-...... Milli. "..w wu H'qru'i'rpuda, mum-|år ..... Mullig” a.m....m- lll-Hv » . ,,
3.1 'Il| '.'l'ilnm Limfrih'dm l:.imW' '
Ianlilm. 'l.T"- .'.'IT MVh-"Mwai Wim trim Malia Pim hymn... .” -' Nähä.-dm Hu.-n nu lådans [mmm .
"Imani-l. magnum meHuansiuytlliptHM'i mm
..lm'r. annan &. [glimmar-hin [i'mml'lln'lvum
a.m.... mim #.- w...... w ' f...... WEW ni...-'.. mehuillliddh Hmm... nm
f.n.-, .nm ”mimik-u.. liv' ...i. g.! nu! m,m..-m ......ng
lag..—him....- M...-m - .men-...a... | m...: Hi! Hf., uttåg;
nu...-n...- aning...-'. min......- Nanananananana Hill. &.ng ...i-. lmwwmwdsnängmåu anim: ' "Win. ..... "u:... |.nu... Human-k mil?... mms. ...i. ria.". Funnie- 'Du I'lFE'll-Ul' mn lin-nllrlllulzl mim m.mm ll'lwll'll !. %% MWJTÄMÄMMEM it" |m..EI!. lädmåEF-qh Inhulhlni. Mn .:Hi-ill mde ?r. ..Mnn lui-lm ll u-i'n- '.lluLm-nu mur utlagt-Inatt! ' mau-amma ...-flm bulimi ull.. "mh-Miwhfuwm fru ..... a...-m.m i...-...nu. i...:i ...and . lli—m,m... n...-. d... u.. muuvpiil hum hamn- unl'
' . Ulf-:..? i..-[... I
gutamål... pli-n....” itil! i... i." &.th lli-H 1- - ' '. ' m...-ikuH-r m.."l'l. m.m-mm.. my'nlil':_- . __...,,- i...: '.' mm...... MM.-www.... .nu-w narin! mulm. 'Em-i'm in... uwwähe-å mun-.nu. .. dum...-..... :"th M.... 'i l..-.... ”1th
vid .i... le......na' mmm..-. hm! ut.... murdrhi-i-mmlw där var:]! utan unt-lm w...-u.... Mm le.,l !..qu "| duu-. in..-N... lamt ...al'i Hmmm allmänna.-Id! [Mimic-r.
| ' , '.. , I'- .
”.l' :.l Frågan än. um mi fiii'nRh'iing' ' Dil-|. nm |.an . M... nm mulm..- un du-u nmmkHd-n
anhalt-mim hub-mr hh |Em-Idi itil! ln gun.-lif www-
mi....- ...-...i... .... mamma..-sm.. n..- &..-ni...... .... ...nu-
4. Statsbidrag till frivilligorganisationerna
4.1. Nuvarande system
Enligt gällande kungörelse åligger det frivilligorganisationerna att avge förslag till framställning om statsbidrag. I kungörelsen stadgas vidare att Överbefälhavaren (ÖB), Arbetsmarknadssty- relsen (AMS), Statens räddningsverk (SRV), Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) med flera berörda myndigheter inom to— talförsvaret skall — var och en inom sitt område — yttra sig över förslagen. Den tolkning av förordningstexten som förefaller rim- lig är att frivilligorganisationerna likt de statliga myndigheter- na skall inge sina förslag om tilldelning av statsmedel till rege- ringen, Försvarsdepartementet.
Emellertid synes praxis ha utvecklats i en riktning som inne- bär att ÖB i det närmaste kommit att glida över i regeringens roll som adressat av anslagsframställningarna från de organisa- tioner vars statsbidrag härrör från försvarshuvudtitelns anslag F 14 (F 7 enligt 1992 års regleringsbrev) med resultatet att ÖB inom ramen för sin egen anslagsframställning redovisar ett bearbetat samlat förslag rörande medelstilldelningen till frivil- liga försvarsorganisationer inom den militära delen av total- försvaret i stället för att — som kungörelsen stadgar — avge yttrande över organisationernas äskanden. Handläggningen är i princip densamma när det gäller de avsnitt av totalförsvarets civila del för vilka bidragen administreras av AMS och som utgår från försvarshuvudtitelns anslag I 6, (H 4 enligt 1992 års regleringsbrev) anslagsposten 2 (arbetskraft). När det däremot gäller anslagsposten 1 inom samma anslag (befolkningsskydd och räddningstjänst) och som disponeras av SRV synes hand- läggningen något närmare ansluta sig till den som kan utläsas av kungörelsetexten. Organisationernas egna anslagsframställ- ningar vidarebefordras sålunda i detta fall in extenso till rege— ringen — visserligen endast som bilagor till myndighetens fram- ställning i vilken ursprungsförslägen återges i bearbetad form. Det kan också noteras att det inte går att utläsa av det material
som tillställs regeringen vilken roll de övriga i kungörelsen åberopade totalförsvarsmyndigheterna spelar i samband med att frivilligorganisationernas medelsbehov redovisas.
Det finns naturligtvis flera rimliga skäl såsom behovet av inbördes samordning av de 22 organisationernas bidragsbehov till att utvecklingen gått i den angivna riktningen. ÖB hänvisar i detta sammanhang till sitt ansvar enligt förordningen (1983:276) om verksamheten inom försvarsmakten, delprogram- met Frivilliga försvarsorganisationer (ibid., bilaga 1) vilket bl.a. innebär att ÖB skall utarbeta underlag för beslut om avväg- ningen inom programmet och lämna förslag till den produktion som varje myndighet skall bedriva inom programmet (18 å). AMS för sin del anför som skäl att budgetproceduren styrs av den samordning av frivillig försvarsverksamhet som sker av ÖCB inom ramen för dess programplaneansvar enligt förord- ningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsva- rets civila del, budgetförordningen (1989:924) för totalförsvaret och gällande budgethandbok utgiven av försvarsdepartementet. Samtidigt bör man notera att denna procedur minskar regering- ens reella möjlighet att bedöma kostnadseffektiviteten inom olika grenar av verksamheten och att självständigt göra priori- teringar. I detta sammanhang kan nämnas att Riksrevisions- verket (RRV) vid en uppföljning av den frivilliga försvarsverk- samhet som erhåller bidrag från ÖB bl.a. pekat på vissa brister avseende kostnadsredovisningen och därmed möjligheterna att analysera genomförd verksamhet. (RRV 1990-10-16, dnr K 107/ 90, s. 2.) Och sett ur frivilligorganisationernas synvinkel inne- bär rådande praxis en beroendeställning visavi myndigheterna — särskilt ÖB och AMS — som rimmar mindre väl med den ställning de ges i kungörelsen som fristående subjekt med upp- gift att tjäna totalförsvaret och bedriva försvarsupplysning samt rekrytering och utbildning av frivillig personal — en uppgift som de inbjuds att bedriva i samråd med myndigheterna, inte genom dem.
Min slutsats och därmed utgångspunkt för den följande fram- ställningen är att systemet för fördelning av statligt stöd till frivilligorganisationerna är i behov av förändringar som dels förbättrar möjligheterna att bedöma och vidareutveckla kost- nadseffektiviteten i den verksamhet de erhåller statsbidrag för, dels ger organisationernas egen ekonomiska planering en större frihet i kombination med ökat ansvar på det sätt som kungörel- sen anvisar. (Att kungörelsen därutöver i sin nuvarande form innehåller formuleringar som medför alltför starka begräns- ningar av organisationernas verksamhet och att regelsystemet
således i vissa delar behöver ändras behandlas på annan plats i betänkandet, kap. 3.) En ytterligare fördel vore enligt min me- ning om ett reformerat bidragssystem dessutom kunde stärka engagemanget från regering och riksdag när det gäller mål- och prioriteringsfrågor inom frivilligverksamheten så att de politis- ka instansernas bedömningar på ett något klarare sätt kunde bli vägledande för verksamheten, för dess inriktning likaväl som dess (statsunderstödda) omfattning.
4.2. Utgångspunkter för ett nytt system 4.2.1 Mål- och resultatstyrning
Sedan ett antal år genomgår den statliga förvaltningen en om- vandlingsprocess som innebär minskad regelstyrning och ökad mål- och resultatstyrning. (Jfr riksdagens beslut enligt prop. 1987/88:150, FiU 30, rskr. 394.) I sin tillämpade form innebär det nya att politiken på sin väg från beslut till verkställighet formuleras i termer av önskade mål och anvisade ramar för målens genomförande. Erfarenheterna av tillämpningen av det nya systemet visar att det svåra med resultatstyrningen inte endast är att formulera mål, operationalisera dessa respektive mäta måluppfyllelse och resultat. Stora svårigheter synes också ligga i att finna de nya roller som resultatstyrningen bygger på, att förstå dessa roller samt att leva upp till dem. Det kan vara en ganska lång process innan rollinnehavarna vuxit in i sina nya roller. (Statskontoret 1990z21: När riksdag och regering skall styra med resultat.)
Förändringen mot resultatstyrning av myndigheterna inne— bär å ena sidan en långtgående beslutsdelegering också inom förvaltningen — uppgifter och problem skall lösas på, eller nära den nivå där de föreligger — och å den andra en utvärderings- centralisering för att säkerställa/förvissa sig om att de uppsatta målen förverkligats och givit avsedda resultat. Den bakomlig- gande filosofin är att genom utvärderingen kan den målformule- rande politiska nivån få en uppfattning, om det man önskade att den uppdragstagande myndigheten skulle åstadkomma höll en avsedd kvalitet och var värt sitt pris. Genom beslutsdelegering- en till, respektive inom, myndigheterna antas möjligheterna till en förbättrad kostnadsmedvetenhet öka och därmed en större effektivitet i verkställandeprocessen kunna vinnas. Utvärde- ringsförfarandet följer genom detta med in i den enskilda myn- dighetens ledningssystem så att verksledningen kan göra mot-
svarande resultatkontroll på sin nivå som politikerna förutsätts kunna göra på sin.
Med exemplifiering t.ex. från försvarsmakten kan vi märka hur ÖB omsatt denna styrfilosofi till en ledningsorganisation i vilken varje krigsförbandschef har ett entydigt ansvar för sin verksamhet, dvs. uppdraget att producera krigsförband. ”Pro- duktionen inom försvarsmakten styrs genom uppdrag och utgör en sammanhängande kedja av aktiviteter som i sig rymmer: — Planering och budgetering
— Genomförande
— Uppföljning och värdering.” (Överbefälhavarens riktlinjer för försvarsmaktens ledning i fred. FörLed 1990, s. 20)
ÖB ger vidare utrymme åt att resonera om det rollspel som uppdragsstyrningen innebär: ”Ett uppdrag fastställs i regel ef- ter en dialog mellan uppdragsgivaren och uppdragsmottagaren. Uppdraget skall endast innehålla de handlingsregler som ound- gängligen krävs. Vid dialogen skall uppdragsgivare och upp— dragsmottagare uppnå enighet om uppdragets innehåll, dvs uppgifter, resurser och handlingsregler. Uppdraget skall därmed betraktas som en överenskommelse mellan uppdragsgivaren och uppdragsmottagaren.” (ibid.)
4.2.2. Uppdragsstyrning och resultatmätning
Den nya budgetprocessen betonar således när det gäller myndig- heternas arbete uppdragsdelegering — när uppdragen lämnas att utföras längre ut eller ned i organisationen — och uppdrags- styrning — när uppdragen lämnas till aktörer utanför den egna organisationen. Igen med en exemplifiering från försvarsmak- ten vill jag fästa uppmärksamheten på det underlag ÖB lämna- de inför 1992 års försvarsbeslut (Huvuddokument, ÖB 92) där utgångspunkterna för hur styrningen inom försvarsmakten bör utformas redovisas. Bl.a. beskrivs hur uppdragsstyrning av de s.k. gemensamma myndigheterna i huvudprogram 5 bör ut- formas:
”De för utvecklingen av gemensamma myndigheter (stödmyn- digheter) väsentligaste ställningstagandena från ÖB kan sam- manfattas på följande sätt: — Huvudprogrammen 1-4 styr med uppdrag verksamheten vid stödmyndigheterna. För programövergripande verksamhet utövas styrningen av överbefälhavaren. — Uppdragen utformas i dialog mellan uppdragsgivarna och stödmyndigheterna.
— I uppdragen preciseras uppgifter, resurser och handlingsreg- ler.
— Ekonomiska resurser skall följa uppdragen. — Användningen av uppdragsstyrning är oberoende av om stöd- myndigheternas verksamhet är konkurrensutsatt eller ej. — Uppragsstyrningen innebär att uppdragsgivaren entydigt har ansvaret för att avgöra vad som skall produceras medan uppdragsmottagaren inom ramen för eventuella handlings— regler har det fulla ansvaret för hur produktionen genom- förs.” (ibid. s. 100).
Regeringen anslöt sig till ÖB's redovisade utvecklingarbete (Prop. 1991/92:102, s. 132.)
I förlängningen av perspektivet uppsdragsstyrning/-delege- ring finner vi resonemang i termer av ”beställare/kund/upp- dragsgivare” och ”utförare/leverantör/uppdragstagare” när det gäller inblandade aktörer samt ”intraprenad” och ”entreprenad” när det gäller (upphandlings-)relationerna mellan aktörerna. Dessa termer är i stor utsträckning lånade från näringslivet och det finns naturligtvis anledning att använda dem med viss di- stans och försiktighet i förvaltningssammanhang. (Se Rolands- son, G: Att förändra av verksamhetens inriktning — en kultur- fråga. En studie av kulturella hinder inom några av försvars- maktens stödmyndigheter vid övergång till affärsliknande verksamhet. Stockholms universitet och Försvarets förvalt- ningshögskola 1992) Emellertid och med bruk av en lånad term kan vi säga att i det ovan anförda exemplet från ÖB utspelar sig uppdragsgivandet och -mottagandet främst på ”intraprenad”, dvs mellan aktörer inom en och samma organisation, försvars- makten.
Den nya budgetprocessen betonar också resultatuppföljning. Resultaten av de genomförda uppdragen måste kunna mätas/ värderas för att budgetprocessen skall fungera fullt ut. Resultat- mätningen har visat sig bli något av en knäckfråga inte minst mot bakgrund av att resultat sällan låter sig operationaliseras i enkla mätbara termer. Detta gäller framför allt när utförda uppdrag avses ge kvalitativa resultat. Man har därvid sökt tackla mätproblematiken genom att olika indikatorer på kvali- tet konstrueras vilka i sin tur eventuellt kan redovisas kvanti- tativt. (Se t.ex. Statskontoret 1990z24, Att mäta eller inte mäta resultat — erfarenheter från myndigheter och näringsliv. För- fattarnas slutsats är bl. a. att alla slags verksamheter kan bedömas med resultatmått men att det måste finnas en krav— ställare / = uppdragsgivaren! avseende resultatmått samt att re-
sultatmåtten måste bli en del av myndighetskulturen.) Jag är medveten om att frivilligverksamheten innehåller många kvali- tativa inslag varför resultatfrågorna kommer att kräva om- sorgsfullt och kreativt begrundande.
Jag vill i detta sammanhang nämna att regeringen nyligen förordnat en särskild utredare av statens stöd till ideella organi- sationer vars uppdrag är att anpassa ett svåröverskådligt bi- dragssystem till den nya mål- och resultatorienterade budget- processen så att ”tyngdpunkten mer läggs på uppföljning och utvärdering”. Utredaren skall därvid ”ta fram olika metoder för lämpliga resultatmått när det gäller föreningsdriven verksam- het.” (Dir.1992:81, s. 3).
4.3. Fördelning av statsbidrag — en principdiskussion
Jag skall i det följande föra ett resonemang om en ändamålsen- lig procedur för fördelning av statsbidrag till den frivilliga för- svarsverksamheten och som är i samklang med den av riks- dagen beslutade styrningen genom mål, ekonomiska ramar och krav på resultat. Utgångspunkterna — eller ambitionsnivån för den kommande framställningen — är att diskutera ett system som gör det möjligt att åstadkomma en förbättrad kostnadsef- fektivitet i bidragssystemet, underlätta en adekvat uppföljning av frivilligorganisationernas statligt finansierade verksamhet gentemot de övergripande målen för denna och möjliggöra ett ökat engagemang från de politiskt ansvariga samhällsorganen för den av statsmedel bekostade delen av frivilligverksamheten. Samtidigt bör systemet — på det principiella planet — tydligare kunna markera organisationernas självständiga ställning i för- hållande till staten. Jag kommer också avslutningsvis att reso- nera om konsekvenserna av ett införande av det nya styrsyste- met i termer av behovet av ett övergångsstöd.
4.3.1. Produktionsuppdragsstyrning
En viktig tjänst som frivilligorganisationerna erbjuder staten är rekrytering och utbildning av frivilliga att ingå i totalförsvarets militära respektive civila krigsorganisation. I moderna bud- gettermer kan man säga att frivilligorganisationerna är be- redda att genomföra vissa produktionsuppdrag åt totalförsvaret. Och omvänt, att vissa myndigheter inom totalförsvaret med uppgift att producera förband och enheter för krigsorganisatio-
nen, inklusive befolkningsskydd och räddningstjänst i kris, har möjligheter att ”köpa” vissa rekryterings- och utbildningstjäns- ter från frivilligrörelsen. Myndigheterna blir med andra ord uppdragsgivare och organisationerna uppdragsmottagare. Legi- timiteten för denna upphandling har givits myndigheterna av regeringen i kungörelsen och i de praktiska möjligheterna ge- nom ekonomiska ramar som specificeras i de årliga reglerings- breven.
En väsentlig del av det statliga stöd till frivilligorganisatio— nerna som idag utgår enligt den anslagsframställningsprocedur som beskrivits i det ovanstående avser att täcka kostnader som organisationerna har i samband med rekryterings- och utbild— ningstjänster. Utbildningen syftar till att tillgodose behov när det gäller totalförsvarets personalförsörjning — såväl kvantita- tivt som kvalitativt. Det förefaller rimligt att påstå att en mer renodlad upphandling från myndigheternas sida här är att före- dra. Genom offerter eller kostnadsförslag utarbetade av frivil- ligorganisationerna/leverantörerna av beställd utbildning blir kostnaderna tydliga och möjliga att jämföra med andra typer av kostnader i myndigheternas totala produktionsuppdrag. Offert— metoden ger dessutom organisationerna full kontroll över ut- bildningskostnaderna vilket kan antas öka deras möjligheter att hålla dessa nere.
En upphandlingsmodell av denna typ skulle som nämnts in- nebära att relationen mellan frivilligorgänisationerna och total- försvarsmyndigheterna skulle omvandlas till en mellan upp- dragsmottagare och uppdragsgivare. Den oklarhet i relationer— na som nuvarande anslagsprocedur medger försvinner därmed. Jag avser härmed det förhållande som jag redovisat i det ovan- stående nämligen att det inte fullt ut går att avgöra vilken roll de i kungörelsen uppräknande myndigheterna har spelat när det gäller förslag till äskande av statsbidrag till frivilligorgani- sationerna. För den närmare diskussionen av och förslagen om fördelningen av statliga medel till upphandling av utbildnings- tjänster hänvisas till kapitel 5.
4.3.2. Fördelning av statligt stöd efter ansökan
En väsentlig tjänst som frivilligorganisationerna erbjuder sta- ten och för vilken det utgår statsbidrag är det som i kungörel- sens 3 Ö benämns försvarsupplysning. Frivilligrörelsen består med andra ord av människor som på sin fritid och utan ekono- misk ersättning bidrar till att kunskap om landets totalförsvar sprids till så många medborgare som möjligt. Denna verksam-
het bedöms så värdefull av statsmakterna att den motiverar att statsbidrag utbetalas. Försvarsupplysning tas också upp av ÖB som prioriterad verksamhet i anslagsframställningen för bud- getåret 1993/94 avseende de frivilliga försvarsorganisationerna inom den militära delen av totalförsvaret.
Försvarsupplysning är till viss del en aspekt av frivilligut- bildningen t. ex. som ingående som ett av undervisningsmomen- ten i en kurs och kan därmed betraktas som inkluderad i den produktionsuppdragsverksamhet som nyss diskuterats. Men därutöver kan försvarsupplysning vara så mycket annat såsom del av föreningarnas medlemsinformation, upplysnings-, rekry- terings— m. fl. utåtriktade, opinionsbildande kampanjer — dvs. föreningsaktiviteter för vilka det inte är lika naturligt att se en totalförsvarsmyndighet som produktionsansvarig uppdragsgi- vare. Detta motiverar en annorlunda form för beredning av de statliga bidragen till upplysningsverksamheten än den ovan antydda formen för stöd genom uppdragsfinansiering. En form som ter sig möjlig är utbetalning av statsbidrag efter ett an- sökningsförfarande, dvs. att frivilligorganisationerna söker statliga medel för genomförande av olika försvarsupplysnings- projekt. — För den närmare diskussionen om och förslagen till fördelning av statligt stöd till försvarsupplysningstjänster hän- visas till kapitel 6.
4.3.3. Frivilligrörelsen och den politiska nivån
Som jag tidigare i detta kapitel redovisat innebär den utveck- ling som skett när det gäller fördelningen av statligt stöd till frivilligorganisationerna via ÖB:s, AMS:s, Socialstyrelsens (SoS), ÖCB:s och SRV:s anslagsframställningar att den politiska nivåns möjligheter att göra reella prioriteringar i viss mån reducerats. Dialogen mellan försvarspolitiken och frivilligrörel- sen har i långa stycken utvecklats till en mellan frivilligrörel- sen och myndighetsnivån. Detta har enligt min mening för- svagat organisationernas ställning som oberoende aktörer i to- talförsvarets tjänst vilket i sin tur kan motivera en viss förändring när det gäller arbetssätt och kontaktvägar.
Jag menar vidare att en sådan förändring blir möjlig inom ramen för den principiella syn vad gäller fördelningen av stat- ligt stöd för den frivilliga verksamheten som jag i det ovan- stående diskuterat. Regering och riksdag anger målen för frivil- ligrörelsens medverkan i totalförsvaret. De politiska besluten kodifieras av regeringen i regleringsbreven till totalförsvars- myndigheterna. Myndigheterna verkställer uppdragen enligt
regleringsbreven genom att bl. a. formulera rekryterings- och utbildningsuppdrag till frivilligorganisationerna. I rollen som leverantörer av rekrytering och utbildning på uppdrag av en totalförsvarsmyndighet ligger inget moment av underordning eller beroende visavi den beställande myndigheten. Organisa- tionen accepterar ett uppdrag, skriver ett kostnadsförslag och genomför uppdraget på eget ansvar. Organisationens bidrag till de ansvariga myndigheternas krigsförbands- respektive civila försvarsproduktion blir tydlig i myndigheternas resultatredo- visningar till regering och riksdag. I rollen som sökande av statliga medel för att bedriva utåtriktad försvarsupplysning är det kvaliteten i ansökan som avgör utfallet och ansvaret för ansökans kvalitet vilar entydigt på organisationen i fråga. I återrapporteringen till regering och riksdag redovisas resulta- ten av detta ansökningsförfarande och av denna redovisning framgår frivilligorganisationernas bidrag till försvarsupplys- ningen till medborgarna i landet.
4.3.4. Övergångsstöd
Min principiella diskussion om övergången till uppdragsstyr- ning av frivilligorganisationernas rekryterings- och utbild- ningsverksamhet innebär att resurserna/anslagsmedlen för verksamheten kommer att tillföras uppdragsgivarna — total- försvarsmyndigheterna för att därefter överföras till frivilligor- ganisationerna som ersättning för utförda uppdrag. Denna nya metod för intäktsflöde till organisationerna kan inledningsvis medföra omställningsproblem — bl. a. av budgetteknisk natur. Det finns också anledning att anta att en viss omställningstid kommer att krävas innan de nya roller som systemet för upp- dragsstyrning innebär är inövade och känns naturliga så att dialogen kan fungera tillfredsställande. (Jfr ovan 4.2.1)
Min ambition är att övergången till uppdragsstyrning skall kunna ske under villkor som medger att den frivilligverksamhet som finns idag inte blir lidande. Ett sådant villkor är att de aktuella organisationerna ges möjlighet att säkerställa en viss materiell basnivå från vilken de kan utveckla de rekryterings- och utbildningsuppdrag som myndigheterna kommer att rikta mot dem. Ett sätt att ge en sådan möjlighet är att statsbidrag utgår under en begränsad övergångstid för detta ändamål — dvs. en garanterad basnivå. Statsbidraget bör ingå inom de ramar som riksdagen anvisat för totalförsvarsproduktionen och betalas ut av regeringen direkt till de aktuella frivilligorganisationerna för att inte ”störa” utvecklingen av den nya uppdragsrelationen
mellan organisation och myndighet. Bidraget bör betraktas som en förskotterad ersättning för vissa over-head-kostnader för pla- nering och genomförande av konkreta rekryterings- och utbild- ningsuppdrag och det bör vara relaterat till storleken på de statsbidrag som budgetåret närmast före utgått till respektive organisation för frivillig försvarsverksamhet. En lämplig rela- tion synes vara 20%. Flera skäl talar för den procentsatsen, bl.a. erfarenheterna från andra utbildningsorganisationer där man skiljer mellan fasta resurser (20%) och rörliga medel för verk- samhetens finansiering. (Se t. ex. rapporten Att använda resul- tatmått med gott resultat! Statskontoret 1992z32) Eftersom be- loppet främst är att betrakta som ett förskott kan det räknas av från kostnadsersättningen för de uppdrag som sedan genomförs. Statsbidraget bör utbetalas övergångsvis under de närmaste tre budgetåren och en utvärdering av det bör ske efter tre år.
5. Utbildningsverksamheten
5.1. Utbildningsuppdraget
Utbildningen på frivilligområdet är, som konstaterades i ut- redningsdirektiven (bilaga 2) och som illustrerats ovan i den övergripande redovisningen om de olika frivilligorganisationer- na (kap. 2.6), på olika sätt omfattande. Den är omfattande i det att den tar i anspråk större delen av de statliga medel som ställs till organisationernas förfogande (tabell 3, tabellbilagan) liksom den är omfattande mätt i termer av antalet deltagare i ut- bildning under ett verksamhetsår respektive producerat antal utbildningsdagar (tabell 1, tabellbilagan). Jag har också kon- staterat att utbildningsverksamheten är ojämnt spridd över de aktuella organisationerna så att den främst omfattar medlem- mar i de s.k. avtalsslutande och befälsutbildande organisatio- nerna. En särställning inom den senare kategorin intar reserv- offlcersförbunden med så gott som ingen frivilligutbildning. Å andra sidan intar dessa en särställning i sammanhanget frivil— ligorganisationer också i det att de är sammanslutningar av individer som är anställda av försvarsmakten och därmed om- fattas av sin arbetsgivares reguljära kompetensutvecklingsprö- gram.
5.2. Beskrivning
Enligt direktiven skall jag bl.a. beskriva hur de frivilliga för- svarsorganisationernas utbildningsverksamhet i stort är orga- niserad med avseende på ansvarsfördelningen mellan organisa- tioner och myndighet. Låt mig härför inledningsvis ta ett av- stamp i vad kungörelsen säger i denna fråga. I kungörelsens 5 & heter det att myndighet skall ”i samråd med de frivilliga för- svarsorganisationerna” bl.a. ”leda frivillig befälsutbildning samt A- och B-personals utbildning” samt ”anordna utbildning av annan frivillig personal under medverkan av organisationer- na”. I kungörelsens 12 & sägs bl.a. att frivillig försvarsorganisa-
tion ”i samråd med myndigheterna” skall ”medverka vid sådan utbildning av frivillig personal som ledes av myndighet” samt ”leda sådan utbildning av frivillig personal som icke anordnas av myndighet”.
Ur ett semantiskt perspektiv kan noteras att författningen med avseende på utbildningsverksamheten använder tre olika uttryck: myndigheten respektive frivilligorganisationen skall antingen ”leda”, ”anordna” eller ”medverka vid” viss utbild- ning. Att det sistnämnda uttrycket anger en lägre grad av an- svar och engagemang är väl givet men däremot synes det oklart om någon gradskillnad i dessa hänseenden har åsyftats med de båda andra alternativa formuleringarna och i så fall vari di- stinktionen består.
Det kan också noteras att kungörelsen inte ger någon an- visning om hos vem ansvaret för planeringen av utbildningen skall ligga. Att ingenting sägs i författningen om detta framstår som en brist.
Jag vill med dessa inledande kommentarer om regelverket för frivilligutbildningen fasta uppmärksamheten på att den mate- ria jag har i uppdrag att beskriva / kartlägga rimligtvis kommer att gestalta sig på ett mångfaldigt sätt. Eftersom kungörelsen inte är självklart eller entydigt normgivande avseende ansvars- förhållandena kan man vänta sig flnna flera olika mönster vilka i sin tur är hänförbara till de olika verksamhetsområdena och organisations- respektive myndighetstraditionerna inom total- försvaret. Den kommande presentationen skall således läsas som ett försök till en beskrivning av hur det faktiskt ser ut; inte läsas som en bedömning av i vilken utsträckning de olika aktö- rerna lever upp till kungörelsens bestämmelser.
5.2.1. Militär respektive civil frivilligutbildning
I gruppen utbildningstunga frivilligorganisationer finns å ena sida de som förbereder sina medlemmar för uppgifter inom det militära försvaret och å den andra de som förbereder för civila beredskapsuppgifter. Däremellan finns en kategori organisatio- ner som har uppdrag mot såväl det militära som det civila försvaret. I den första kategorin finner vi Riksförbundet Sveri- ges Lottakårer (SLK), Centralförbundet för befälsutbildning (CFB), Sjövärnskårernas riksförbund (SVKRF), Flygvapenför- eningarnas riksförbund (FVRF), och Flygfältsingenjörsför- eningarna (FIFF), i den andra Sveriges Civilförsvarsförbund (SCF), Frivilliga automobilkårernas riksförbund (FAK), Frivil- liga flygkåren (FFK) och Svenska blå stjärnan (SBS) samt i den
tredje slutligen Svenska brukshundklubben (SBK), Sveriges Kvinnliga bilkårers riksförbund (SKBR), Frivilliga radioorgani- sationen (FRO), Frivilliga motorcykelkåremas riksförbund (FMCK) och Svenska röda korset (SRK).
Tabell 5.1: Uppgifter om utbildningsvolym
Orga- Antal utbildningsdagar 1990/91 för uppgifter inom nisation totalförsvarets Militära del Civila del Både och SLK 49 400 CFB 47 800 SVKRF 14 200 FIFF 1 500 FVRF 1 1 500 SCF 50 000 FAK 11 700 FFK 500 SBS 4 900 SBK 1 400 SKBR 20 200 FRO 12 600 FMCK 21 500 SRK 29 800 Summa 124 400 67 100 85 200 276 700
Tabellen visar att utbildningsvolymen för den militära delen av totalförsvaret är den dominerande. Tar vi dessutom hänsyn till att en stor del av den utbildning som bedrivs inom gruppen ”Både och” vetter mot militära försvarsuppgifter blir dominan- sen än större.
Ungdomsutbildning
De uppgifter om utbildningsvolym som redovisats i tabellen (5.1) innehåller i fråga om flera organisationer också s.k. ung- domsutbildning. Huvuddelen av de upptagna organisationerna har något engagemang av detta slag. För några är ungdoms- verksamheten förlagd till ett fristående ungdomsförbund. I den mån denna organisationsform tillämpas ligger ungdomsverk- samheten helt utanför min redovisning. För några av organisa- tionerna är ungdomsutbildningen inom den egna organisatio- nen betydande.
Tabell 5.2: Uppgifter om ungdomsutbildning
Organisation Andel av bidragsmedel 1990/91 som använts för ung- domsutbildning
SVKRF 44% CFB 25% FMCK 24% FVRF 12%
Ungdomsutbildningen skiljer sig principiellt från den utbild- ning jag kommer att redovisa i det följande avsnittet i så måtto att den inte är direkt relaterad till uppgifter i den militära krigs- respektive civila beredskapsorganisationen. Den fyller emellertid sin funktion som ett verktyg för att sprida försvarsin- formation och motivera till ett kommande vuxet engagemang i totalförsvaret. — Dessutom, när vi studerar informationen i ta- bell 5.1 bör vi ha informationen i tabell 5.2 i minnet: En be- tydande del av de utbildningsdagar som är angivna för SVRF, CFB, FMCK och FVRF innebär således utbildning av ungdo-
mar.
5.2.2. Grund-, Vidare— och instruktörsutbildning
Den utbildning som bedrivs syftar naturligtvis till att göra orga- nisationsmedlemmarna användbara för uppgifter inom den mi- litära krigsorganisationen respektive den civila beredskapsor- ganisationen. Utbildningsbehoven varierar således med dels uppgifternas art, dels medlemmarnas förkunskaper.
Ser vi till den militära organisationen gäller som en utgångs- punkt att de frivilliga skall ha en grundläggande allmän militär utbildning. Överbefälhavaren har fastställt innehållet i ett ut- bildningspaket omfattande drygt 50 timmars undervisning, den s.k. allmänmilitära utbildningen för frivilliga (AMU-Friv.). På motsvarande sätt finns en av Arbetsmarknadsstyrelsen fastlagd plan för allmän försvarsutbildning för frivillig avtalspersonal inom totalförsvarets civila del (AFU-Friv.) omfattande ca 30 timmars undervisning. Medan det senare utbildningspaketet i princip är aktuellt för samtliga — undantag finns — som förbe- reder sig för uppgifter inom den civila delen av totalförsvaret, är det förra aktuellt för dem inom det militära försvaret som sak— nar grundläggande militär utbildning inom ramen för värn- pliktsutbildningen, dvs. framför allt kvinnorna. När väl denna grundläggande kompetens är säkerställd vidtar utbildning för konkreta krigsbefattningar respektive beredskapsuppgifter.
De olika utbildningsvägar som står till buds präglas av den krigs- respektive civila beredskapsorganisation i vilken de fri- villiga skall ingå. Den civila beredskapsutbildningen bygger på fredssamhällets decentraliserade och relativt svåröverskådliga resurser och rutiner medan det militära försvarets utbildning bygger på de specifika förhållanden som råder för militära för- band i krig och den redan i fredstid verkande kaderorganisatio- nen för utbildning och övning. Det är därför inte förvånande att de utbildningssystem som finns utvecklade för frivilliga inom
den militära delen är mer innehållsrika vad avser både grund— utbildningar och olika vidare- eller kompletteringsutbildningar. Förutom utbildning för olika uppgifter i krigsorganisationen finns således också utbildning för befattningar på olika befälsni- våer. Dessa erbjuds inte endast medlemmar inom CFB, jag tän- ker särskilt på FBU-föreningarna, utan också medlemmar inom t.ex. SLK och SKBR. Utbildningarna på den civila sidan inne- håller också grundkurser och vidareutbildningskurser men en- dast i undantagsfall kurser i ledarskap eller befälsföring efter- som det finns relativt få befälsbefattningar för frivilliga i den civila beredskapsorganisationen. Gemensamt för den utbildning som anordnas, vare sig det gäller militära eller civila försvars- uppgifter, är att kursinnehållet är fastställt eller godkänt av någon totalförsvarsmyndighet.
För att säkerställa rekryteringen av lärarkrafter även bland de frivilliga finns ett utbud av olika instruktörsutbildningar. Även om värdet av instruktörer ur de egna leden hålls högt inom samtliga organisationer och av myndigheter så varierar — som kommer att framgå nedan — utnyttjandet av dem mellan de olika organisationerna.
5.2.3. Utbildningsanordnare
Det grundläggande mönstret är att i den mån det inom total- försvaret finns relevanta utbildningsresurser utnyttjas de för frivilligutbildningen. Detta innebär bl.a. att personer i den ordi- narie personalen inom vissa av de olika totalförsvarsmyndig- heterna förväntas fullgöra uppgifter också inom totalförsvarets frivilligverksamhet. (Jfr kapitel 9 om frivilligförmånerna.) När det gäller det militära försvaret handlar det om myndigheter som i grunden är utbildningsorganisationer. Här är det i det närmaste alltid så att det operativa ansvaret för utbildningarna vilar på personal som har sin yrkeshemvist i försvarsmakten. Regeln är att den frivilligutbildning man medverkar i planeras av personer som till vardags har sina arbetsuppgifter i för- svarsområdesbefälhavarnas (motsv.) avdelningar för hemvärns- och frivilligfrågor. Jag har också noterat att det finns en eta- blerad tradition av samverkan med vissa av frivilligorganisatio- nerna vilken ofta kommer till uttryck i att det förutom en yrkesmilitär som kurschef dessutom finns en instruktörsutbil- dad frivilligmedlem som biträdande kurschef. Det bör dock note- ras att det också bedrivs utbildning — främst för civila försvars- uppgifter — för vilken organisationsmedlemmar fungerar som kurschefer. Eftersom det inom det militära försvaret finns kom-
petens och materiel för utbildning också i andra ämnen än de rent militära utnyttjas detta t.ex. av SKBR för förarutbildning, av FAK för övning med militära fordon och av FMCK för mo- torcykelutbildning. I framtiden, när denna kompetens skärs ned i de militära förbanden — vilket jag bedömer som troligt mot bakgrund av 1992 års försvarsbeslut — får utbildningen i ökad omfattning genomföras i annan ordning.
När det gäller den civila delen av försvaret är bilden en annan. Här finns på myndighetssidan visserligen Statens rädd- ningsverk med sina fyra räddningsskolor men det saknas en motsvarighet till försvarsmaktens utbildningstradition. Där- emot fmns här något av en ”tradition” av ickestatlig utbildning avseende självskydd och skydd av egendom och individer t.ex. inom SCF, SRK och Svenska Brandförsvarsföreningen samt un- der senare år inom SCF avseende hemskyddet. Därutöver ut- nyttjas t.ex. privata åkerier av FAK — och även i viss utsträck- ning av SKBR — för övning med tung fordonstrafik. Över huvud taget vill jag påstå att när det gäller en stor del av utbildningen och övningen inom den civila delen av totalförsvaret måste stor lit ställas till tillgången på privat kompetens, privata resurser och frivilligorganisationernas egen infrastruktur.
5.2.4. Centrala och lokala kurser
Det är mitt intryck att en betydande del av frivilligutbildningen för det militära försvaret sker i centrala kurser förlagda till kursgårdar, i stor utsträckning ägda och drivna av FBU och till regementen och flottiljer, t.ex. frivilligskolan i Halmstad vid F14, lottaskolan i Karlskrona vid Marinkommando syd, i at- traktiva områden — t.ex. skärgårds- och fjällnatur — och att de är spridda över året till ett begränsat antal sommar- respektive vinterveckor. Kursgårdsförläggning innebär utan tvekan ett pe- dagogiskt värde och lokaliseringen i tid och geografi ett värde i sig som bör motivera till frivillig insats av såväl elever som lärare. Jag kan också se ett värde i en etablerad infrastruktur av utbildningsställen eller skolmiljöer för vidmakthållande och utveckling av en god utbildningsverksamhet och frivilliganda. Vid en och samma kursplats kan t.ex. frivilliga från flera orga- nisationer utbildas samtidigt både i gemensamma och organisa- tionsspecifika kurser. Detta främjar utan tvekan integration och samsyn mellan olika frivilligorganisationer. Men jag ser också att den centrala utbildningsverksamheten måste kompletteras med övning och utbildning av de enskilda individerna i direkt anslutning till deras krigsplacering, t.ex. i hemvärnet, vilket
också sker. — För balansens skull bör nämnas att denna typ av utbildningsverksamhet sker i betydande omfattning under årets olika veckoslut och den är ofta lokaliserad till militära för- läggningar under sparsamma betingelser avseende såväl mate- riell som geografisk extrastimulans.
Frivilligutbildningen på den civila sidan har inte en mot- svarande betoning av centrala, rikstäckande kurser. Visserligen utnyttjas t.ex. lantbruksskolorna av SBS för utbildning i djur— skötsel m.m., och huvuddelen av SKBR:s utbildning för den civila sidan sker i centrala kurser. Ser vi till den största utbildnings- anordnaren här, SCF, så vilar förbundets hela verksamhetsidé och utbildningsstrategi på att utbildningen skall anpassas till de förhållanden som råder lokalt i de miljöer i vilka hemskyddsom- buden skall verka och därmed bedrivas decentraliserat. Också FAK:s utbildning sker decentraliserat och anordnas länsvis av förbundets olika kårer i enlighet med de utbildningsbehov som länsarbetsnämnderna angivit och AMS samordnat.
5.2.5. Kompetensflöden
Utbildning innebär bl.a. kunskaps- och kompetensutveckling för både verksamhet och individer. När det gäller utbildning av frivilliga för uppgifter inom totalförsvaret tycker jag mig ur- skilja två distinkta rörelser eller flöden som jag finner menings- fulla att redovisa. Å ena sidan innebär utbildningen för den militära delen av totalförsvaret att militär kunskap och kompe- tens förs ut till ett betydande antal medborgare utanför de egna professionella leden (”kompetensutflöde”). Å den andra sida sy- nes utbildningen för den civila delen av totalförsvaret innebära att civil kompetens tillförs totalförsvaret. Genom att utveckla och underhålla civila kompetenser såsom bilkörning, skydd av person, djur och egendom, radiokunskaper, m. m. tillförs total- försvaret kompetens som det annars saknar (”kompetensinflö- de”). De bägge kompetensflödena kan också ses som aspekter på frivilligorganisationernas traditionella uppdrag att väcka ett allmänt försvarsintresse, sprida information om försvarsfrågor och förankra en positiv inställning till totalförsvaret: Genom kompetensutflödet sprids försvarsinformation och genom kom- petensinflödet förankras en positiv totalförsvarsinställning i vad som annars är fredstida, civil verksamhet.
En reflektion som naturligen infinner sig vid betraktande av de beskrivna kompetensflödenas riktning är att försvarsmakten eventuellt skulle gynnas av att ta tillvara de olika civila kompe- tenser som den frivilliga personalen för med sig in i krigsorgani-
sationen och vice versa när det gäller det civila försvaret. I det sammanhanget vill jag nämna att Överbefälhavaren i sitt doku- ment (1991-06-20) ”Inriktning av den frivilliga verksamheten” återger Chefen för armén när han bl.a. säger att möjligheten att utnyttja avtalspersonalens civila kompetens skall tillvaratas. Vidare kan nämnas att SCF genom sin hemskyddsutbildning faktiskt också medverkar till visst kompetensutflöde t.ex. ge- nom att till stora grupper civila människor föra ut kunskaper om hur skyddsmasker används och fungerar.
5.3. Uppföljning och utvärdering
Som tidigare konstaterats tillfaller huvuddelen av beloppen som enligt regleringsbrev kan disponeras för frivilligverksamheten de utbildningstunga organisationerna. Budgetproceduren här- för finns beskriven i kungörelsen där det bl.a. stadgas att frivil- ligorganisationerna skall avge förslag till framställning om statsbidrag — över vilka berörda myndigheter skall yttra sig. Något krav på redovisning av användningen av tilldelade resur- ser — i termer av uppnådda resultat — stadgas inte. Detta är en procedur som har blivit otidsenlig i ljuset av den mål- och resul- tatorienterade budgetprocess som nu är under implementering i statsförvaltningen. Att de nya principerna också är under ut- veckling inom frivilligverksamheten kan utläsas t.ex. i 1992 års regleringsbrev från Försvarsdepartementet där det t.ex. stadgas att ”antalet rekryterade kvinnor med avtal skall redovisas vid utgången av budgetåret 1992/93” (ibid. s. 56) respektive ”an- talet rekryterade och utbildade hemskyddsombud skall redovi- sas vid utgången av budgetåret 1992/93” samt att ”antalet fri- villiga som erhållit repetitionsutbildning skall redovisas sär- skilt” (ibid. s. 70).
I mitt uppdrag ingår enligt direktiven att pröva det fortsatta behovet av medel för frivilligverksamheten och föreslå en lämp- lig fördelning mellan organisationerna och myndigheterna med hänsyn till deras respektive uppgifter. Min uppfattning är att denna uppgift löses genom införandet av ett mål- och resultat- orienterat styrsystem. Principerna i och bakom detta nya styr- system har jag utvecklat närmare i ett tidigare kapitel (kap. 4). Det är således mot bakgrund av det principella resonemanget som jag här diskuterar olika möjligheter att följa upp och redovi- sa resultaten av rekryterings- och utbildningsverksamheten. Mitt perspektiv är med andra ord att statsmakterna i framtiden genom riksdagsbeslut och regleringsbrev kommer att ange mål
och ramar för frivilligorganisationernas medverkan i totalför- svarets personalförsörjning och att de ansvariga myndigheterna kommer att verkställa dessa bl.a. genom att ange inriktning och behov samt mot ersättning lägga ut lämpliga rekryterings- och utbildningsuppdrag till berörda organisationer. Möjliga mått och metoder för hur utförda utbildningsuppdrag skall redovisas och värderas kommer därför att behandlas här.
5.3.1. Externt och internt synsätt
Ett utbildningsuppdrag kan formuleras som en beställning, t.ex. från en försvarsmyndighet till en organisation, att rekrytera och grundutbilda respektive vidareutbilda/öva ett visst antal in- divider. I beställningen ingår självklart ett angivande av vilka kunskaper och färdigheter utbildningen respektive övningen skall förmedla och vidmakthålla. Beställaren befinner sig utan- för utbildningsprocessen och är därmed bärare av det externa synsättet. Hur utbildningen sedan läggs upp, vilken pedagogik som används ansvarar den för som har åtagit sig utbildnings- uppdraget. Den som åtar sig utbildningsuppdraget anlägger det interna synsättet. Att resultatet av utbildningen motsvarar be- ställarens önskemål avgör denne, dvs. värderas externt; att ut- bildningen har god kvalitet ansvarar utbildaren för, dvs. avgörs internt. Jag vill med denna distinktion klara ut en rollfördel- ning mellan beställare och uppdragstagare, inte med avsikten att sätta upp vattentäta skott mellan dem till hinder för inter- aktion och samverkan utan för att ange skilda — och båda är viktiga — ansvarsområden inom vilka verksamhetens resultat och kvalitet skall kunna säkerställas.
Låt mig med två exempel illustrera denna distinktion genom att anknyta till de s.k. AMU-Friv.- resp. AFU-Friv.-utbildning- arna. I båda fallen finns det ett dokument fastställt av ÖB respektive AMS i vilket utbildningens grunder, mål, omfattning och genomförande anges. Till dokumentet finns också fogat en utförlig utbildningsplan och en särskild detaljplan i vilken det anges hur varje undervisningstimme skall disponeras. Här tar med andra ord den centrala myndigheten ett ansvar för ut- bildningens både externa och interna kvalitet. Och eftersom det inte finns någon central uppföljning av undervisningsprocessen vid varje utbildningstillfälle kan man påstå att den interna kvalitetssäkringen helt saknas. Som kontrast kan ett studie- häfte (”Så blir jag hemskyddsombud”) utarbetat av Sveriges Civilförsvarsförbund tjäna. Häftet är pedagogiskt genomarbetat av förbundet självt som har åtagit sig utbildningsansvaret, och
det är godkänt av myndigheterna för användning i utbildningen av hemskyddsombuden. I detta fall är rollfördelningen tydlig och gör det möjligt att utkräva ansvar för undervisningens kva- litet av den som åtagit sig utbildningsuppdraget, SCF, liksom ansvar för produkten hemskyddsombud av den myndighet som har godkänt utbildningshäftet.
5.3.2. Uppdragsgivare och uppdragsmottagare
I det föregående har jag diskuterat ett mer renodlat synsätt på ansvar för respektive uppföljning och utvärdering av frivilligut- bildningen. Därav har framgått att man måste se bärarna av de båda synsätten som oberoende — men naturligtvis samverkande - parter: uppdragsgivare och uppdragsmottagare. Jag vill nu pröva vad det skulle innebära att tillämpa ett sådant perspektiv på den frivilligutbildning som bedrivs idag — och de traditioner den vilar på.
När utbildningsverksamheten presenteras av organisationer- na själva redovisar de som regel att utbildningsplanen är fast- ställd av en myndighet respektive är godkänd av myndigheter. I ett beställar — utförarperspektiv skulle detta kunna tolkas som att myndigheten genom sitt engagemang i utbildningsplanen talar om för organisationen vad det är för utbildning man öns- kar — utbildningsmål och färdighetskrav i relation till de aktuel- la uppgifterna i krigs- respektive beredskapsorganisationen — dvs. att myndigheten ikläder sig en beställarroll. Det är sedan frivilligorganisationens uppgift att på bästa sätt och efter egen förmåga leverera den beställda tjänsten.
Jag har i den ovanstående karaktäristiken av frivilligutbild- ningen för den militära delen av totalförsvaret redovisat att det i övervägande utsträckning är försvarsmaktens egen utbild- ningorganisation — lärare, kurslitteratur, lokaler och annan ma- teriel — som utnyttjas. Men samtidigt har jag erfarit att organi— sationerna i fråga känner ett (del)ansvar för hur undervisning- en läggs upp, hur utbildningen genomförs samt att man deltar aktivt i utbildningens både planerings- och utförandefaser. In— nebär nu detta samarbete att ansvarsfördelningen mellan upp- dragsgivare och mottagare blir suddigt och till skada för ut- värdering av utbildningsprocessen? Principellet ser jag inte att så skulle behöva vara fallet. Den organisation som har åtagit sig ett utbildningsuppdrag Väljer på eget ansvar hur det skall ge- nomföras. Om man väljer att använda sig av yrkesmilitärer som lärare/kursledare så bör man välja dem som man känner och har förtroende för, inte lärare som t.ex. en militär myndighetschef
har beordrat. Det är också mitt intryck att så sker i betydande omfattning.
Också på den civila sidan utnyttjas professionella utbildnings— anordnare även om man här av olika skäl är mer hänvisad till intern, ideell instruktörskompetens och privata utbildningsre- surser. Jag kan inte se att organisationerna frånsvurit sig an- svaret för utbildningens kvalitet när externa krafter anlitats. T.ex. anlitas lantbruksskolorna av SBS liksom enskilda lant- gårdar för övning och repetitionsutbildning. FAK anlitar idag både försvarsmakten och arbetsmarknadsutbildningen för sin utbildningsverksamhet samt enskilda åkerier för övning och repetition. FAK gör emellertid bedömningen att man i fram- tiden alltmer måste förlita sig på egna instruktörer i takt med att försvarsmaktens och arbetsmarknadsutbildningens resurser minskar. SCF är som tidigare nämnts i färd med att bygga upp en egen utbildningsorganisation med bl.a. en utbildningschef inom varje länsförbund och egna utbildade instruktörer.
5.4. Resultat
Jag har tidigare talat om skilda ansvarsområden för beställaren respektive utföraren av utbildningstjänster. Tillspetsat kan man säga att beställaren betalar för utförda tjänster, dvs. ge- nomförda utbildningar; han betalar inte för verksamheten utan för dess resultat. Utföraren å andra sidan får betalt för sin tjänst genom att kunna visa att den har kvalitet. Resultatmätningen är som jag tidigare redovisat ett strategiskt viktigt inslag i den nya budgetprocessen och den har blivit något av en knäckfråga i processens tillämpning.
5.4.1. Kvantitativa mått
Ett resultatmått blir naturligt nog antal genomförda utbild- ningar inom olika kurser/områden i relation till de olika ut— bildningsuppdragen. Detta innebär bl.a. att utföraren måste kunna lämna kvantitativa uppgifter om utbildningsprocessen, såsom t.ex. antalet utbildade i förhållande till planerat antal, kostnader per utbildad etc. Här finns möjligheter att dra nytta av de erfarenheter som hittills .orts av den förekommande återredovisningen av tilldelade medel till de bidragsgivande myndigheterna.
Andra indikatorer på utbildningsverksamhetens resultat kan ur ett beställarperspektiv vara antalet tecknade avtal efter full-
gjord utbildning respektive stocken av utbildade organisations— medlemmar. Uppgiftslämnarna blir då myndigheterna själva samt i förekommande fall organisationerna, avseende uppgifter om antalet medlemmar i organisationen som har en aktuell och omedelbart användbar kompetensnivå inom olika områden.
5.4.2. Kvalitetssäkring
En beställare av utbildning måste kunna lita på att utbild- ningen håller god kvalitet. Också de utbildningsansvariga har behov av att säkerställa verksamhetens kvalitet. Jag har vid mina besök vid en del frivilligutbildningar erfarit att kvalitets- frågorna är högt prioriterade av de utbildningsansvariga samt att man har olika metoder för att säkerställa kvalitetsfrågorna under utbildningprocessen, t.ex. genom regelbundna lärarmö— ten, kursvärderingar genomförda av eleverna efter utbildning- ens slut och planerings- och utvärderingskonferenser någon el- ler några gånger under ett verksamhetsår. Det finns här an- ledning att nämna den pågående pedagogiska utvecklingen — ”duglighetsmodellen” — inom trupputbildningen för armén. Här sägs det alldeles klart ut att kvalitetsmål skall användas som styrmedel och att modellen är ett hjälpmedel för att klarlägga kvaliteter och kravnivåer vid individuell utbildning, utbildning vid och inom kompani samt vid arméns skolor (Duglighets- modellen, Chefen för armén 1988). Ytterligare en kvalitets- säkringsmetod som utnyttjas är att lägga stor omsorg vid re- kryteringen av elever för att i relation till kursinnehållet få ett så bra urval som möjligt. Jag finner att det är viktigt att slå vakt om dessa aktiviteter och min uppfattning är att en be- ställare av utbildningstjänster t. o. m. bör kunna förutsätta att uppdragsmottagaren ägnar tid och resurser åt den interna kva- litetssäkringen.
Jag tror också att det finns anledning att utveckla systemet för kvalitetssäkring _ även om det naturligtvis kan medföra en viss ökning av utbildningskostnaderna. Flera olika Vägar är möjliga. En är att man låter utbildningen granskas av externa experter, t.ex. personer med erfarenhet av liknande utbildning i ett annat sammanhang. En annan är att låta en expert/ut- värderare jämföra liknande utbildningar som bedrivs av olika anordare. Så har t.ex. SRV nyligen .ort när man lät en forskare vid högskolan i Karlstad göra en utvärdering av de självskydds- kurser som bedrivs i SCFzs, SRK:s respektive Svenska Brand- försvarsföreningens regi. Ytterligare en väg kan vara att följa upp nyttan av utbildningen i den avsedda verksamheten, i
krigsförbandsövningar, hemskyddsövningar m. m. I detta sam- manhang kan nämnas att när det gäller att bedöma frivilligas duglighet i krigsuppgifter viss erfarenhet bör kunna hämtas från det inom försvarsmakten befintliga systemet med trupp- slagsvisa inspektörer.
Innan jag lämnar frågan om utbildningsverksamhetens kvali- tet vill jag för tydlighetens skull påpeka att utbildning är ett medel för att tillföra individer nya kunskaper. Nyförvärvade kunskaper måste — det visar all erfarenhet — underhållas för att inte glömmas bort. En metod härför är att de utbildade med viss regelbundenhet övas så att kunskaperna kommer till använd- ning och därmed aktualiseras. En annan metod är att kun- skaperna underhålls via återkommande repetitionskurser. Kon- sekvensen av det sagda är att en viktig kvalitetsaspekt i ut- bildningsprocessen är att utbildningen följs upp och därmed hålls aktuell. I konkreta termer kan detta innebära att be- ställaren av utbildningen (myndigheten) påtar sig ett ansvar för att genom återkommande övningar — t.ex. krigsförbandsövning- ar — hålla kunskaperna aktuella. Det kan också innebära att utbildningsanordnaren (frivilligorganisationen) påtar sig ett ansvar för ett vidmakthållande av de utbildades kompetens inom ramen för den upphandlade utbildningstjänsten — ett än- svar som är nödvändigt i de fall där det inom totalförsvarsmyn- digheterna inte finns någon specifik repetitionsutbildning. En kombination av de antydda Vägarna är naturligtvis också möj-
lig.
5.5. Uppdrags- och resultatstyrning av utbildningsverksamheten
Chefen för armén (CA) har inlett en försöksverksamhet till- sammans med SKBR avseende utbildning av bilkårister. För- söket, som skall utvärderas av CA, går ut på att CA har ställt medel till förfogande för central och regional utbildning av bil- kårister vid 112/Fol7 verksamhetsåret 1992/93. SKBR har i sin tur lämnat ett uppdrag till chefen för I 12/Fol7 att genomföra utbildningen enligt villkor som specificerats av SKBR. Jag vill självfallet inte föregripa CAzs utvärdering av detta försök men jag nämner det här som ett exempel på att beställar — utför- arkonceptet har kommit till användning för att reglera utbild- ningsrelationen mellan en ansvarig totalförsvarsmyndighet och en frivilligorganisation. I det följande skall jag redovisa något av konsekvenserna av att frivilligutbildningen genomförs enligt
de principer för uppdragsgivande respektive mottagande som jag har sökt utveckla.
* Klarare ansvarsfördelning
På vilket sätt kan utbildningsverksamheten Väntas bli föränd- rad när den mer entydigt regleras genom tvåpartsrelationer — uppdragsgivare-uppdragsmottagare — jämfört med den regle- ring som kommer till uttryck i den gällande kungörelsen? Ser vi till kungörelsens formuleringar om myndigheternas respektive frivilligorganisationernas uppgifter avseende utbildningen av frivillig personal (5 och 12 åå) rymmer de en del oklarheter om ansvarsförhållandena som en uttalad uppdragsrelation skulle kunna undanröja. Jag menar att i en uppdragsrelation specifice- rar myndigheten Vilken utbildning — kunskaper och färdigheter — av frivilligpersonal han har behov av och frivilligorganisatio- nen som åtar sig uppdraget ansvarar för att, på vilket sätt och var utbildningen genomförs. Härvid skapas handlingsfrihet för båda parter: uppdragsgivaren skall således inte begränsa upp- dragsmottagaren (detaljstyra) t.ex. genom att bestämma var och med vilka resurser utbildningen skall genomföras. Däremot kan han erbjuda lärare, undervisningslokaler och materiel på vill- kor som uppdragstagaren finner eventuellt gynnsamma och ac- cepterar. Uppdragsgivaren skall å andra sidan inte tvingas in i en relation som inte lever upp till de krav han har på ut- bildningens kvalitet.
* Effektivare finansiering
Uppdragsrelationen skapar också andra förutsättningar för verksamhetens finansiering. Enligt gällande kungörelse skall frivilligorganisationerna avge förslag till framställan om stats- bidrag (13 å) över vilka samtliga berörda myndigheter, var och en inom sitt område, skall yttra sig (7 å). Detta placerar frivil- ligorganisationerna i en konstitutionell administrativ ordning så att de i det närmaste blir sidoordnade, om än i en gråzon, de statliga myndigheterna. Bortsett från att proceduren förefaller onödigt resurskrävande för de frivilliga — och för myndigheterna som skall avge yttranden — innebär den att organisationerna skulle behöva omgärdas av en särskild lagstiftning, något som jag tidigare avvisat (kap. 3 om författningsreglering). I mitt perspektiv är det myndigheterna som äskar medel för frivil- ligutbildningen i syfte att lägga ut den som uppdrag till lämp- liga frivilligorganisationer. Statsmakterna beslutar om målen och ramarna för verksamheten och myndigheterna verkställer
genom att lägga ut utbildningsuppdrag. Det verkställande mo- mentet sker naturligtvis i dialog (”upphandlingsdialog”) med de frivilliga försvarsorganisationerna.
* Bättre ekonomistyrning
Jag vill i anslutning till finansieringsfrågan också göra den kommentaren att beställar — utförarperspektivet kan medverka till större klarhet när det gäller de olika myndigheternas roll visavi organisationernas utbildningsuppdrag. Idag erhåller t.ex. FAK ett årligt statsbidrag från AMS om ca 4 miljoner kronor för utbildning av förare av tunga fordon. Som jag tidigare nämnt sker denna utbildning i stor utsträckning med stöd av militära resurser, fordon rn. in. som försvarsmakten enligt den s.k. ”ÖB- AMS överenskommelsen” skall bestrida kostnaderna för. Kon- kret innebär detta att när varje FAK-kår skall genomföra sin utbildning måste den förhandla med den lokale försvarsområ- desbefälhavaren (Fobef.) om att få tillgång till bilar, lokaler m m. Fobef. å sin sida har att prioritera denna utgift i relation till andra som är relaterade till hans egentliga uppgift, dvs. den krigsförbandsproduktion han ansvarar för, med det resultatet att FAK-önskemålen ofta hamnar relativt lågt. Situationen vore naturligtvis en annan om dessa utbildningskostnader vore ex- plicit beräknade och del av t.ex. AMS utbildningbidrag till FAK. Dels blir kostnaderna för tjänsten fordonsstöd synliga (enligt FAK:s egen beräkning rör det sig idag om ca 4 miljoner kronor per år), dels skulle den kunna upphandlas av FAK hos Fobef. i stället för att utgöra ett resurssvinn och därmed inverka men- ligt på dennes produktionsuppdrag, dels skulle det pris som Fobef. begär kunna jämföras med eventuell annan leverantörs. Att andra leverantörer av detta slag av ”bistånd” framgent blir aktuella är en slutsats jag drar av 1992 års försvarsbeslut om ett ”smalare och vassare” militärt försvar i vilket den s.k. fredsbe- manningen minskas.
Jag vill med ytterligare ett exempel visa hur beställar — utför- arperspektivet kan medverka till att göra kostnaderna för ut- bildningsverksamheten mer synliga — och därmed jämförbara mellan olika utbildningsuppdrag. När militär personal utnytt- jas som lärare och kursledare ersätts de av frivilligorganisatio- nen i fråga i enlighet med de regler som gäller för instruktioner inom frivillig försvarsutbildning. I realiteten är det emellertid så att den frivillige yrkesmilitären utför sitt uppdrag med full lön från sin hemmamyndighet (tjänstledig utan löneavdrag). Detta är en dold kostnad som inte redovisas i frivilligbudgeten
och som resurs inte heller kommer den ordinarie förbandsverk- samheten till godo. Det är också en kostnad som kan antas bli alltmer tung att bära i takt med den minskade fredsbeman- ningen. Den hårt ansträngde Fobef., dvs. den som utöver den kommande neddragningen av förbandets fredsbemanning har sitt förband i ett område där efterfrågan på lärarkrafter från frivilligorganisationerna är stark, kan förväntas ogilla denna situation. Kan han däremot ta betalt för den arbetskraft han ställer till förfogande förändras naturligtvis situationen sam- tidigt som ekonomiredovisningssystemet klart förbättras. Efter- som den utbildningsverksamhet som vetter mot totalförsvarets civila delar saknar denna ”gratisresurs” medför en sådan redo- visningsreform dessutom att det blir möjligt att göra menings— fulla kostnadsjämförelser mellan de civila och de militära frivil- ligutbildningarna.
* Ökad kostnadseffektivitet
Uppdragsrelationen erbjuder till sist möjligheter för en upp- dragsgivare, t.ex. en krigsförbandschef, att välja mellan att själv producera viss utbildning/övning och att anlita en frivil— ligorganisation. I vissa fall kan valet av frivilligorganisationen vara motiverat av såväl kostnadseffektivitets- som kvalitets- skäl. Jag tänker t.ex. på minskningen i omfattning under senare tid av de s.k. befälsveckorna som inleder krigsförbandsövningar och som alltmer kompletteras av frivilliga befälsövningar i FBU:s regi.
* Tydligare avnämarperspektiv
Uppdragsrelationen skapar vidare goda förutsättningar för samverkan i utbildningsfrågor mellan frivilligorganisationerna och de aktuella försvarsmyndigheterna i ljuset av den utveck- ling mot beslutsdelegering och bort från central detaljstyrning som är för handen i myndigheterna. (Se kapitlet Statsbidrag till frivilligorganisationerna.) Utvecklingen kan också beskrivas som att krigsförbanden sätts i centrum varvid dessa och deras chefer blir tydliga avnämare av de frivilligutbildade. Detta bör då kunna medföra att de olika försvarsområdesbefälhavarna (motsv.) på ett mer tydligt sätt och utifrån sina respektive krigs- förbandsuppdrag kan utöva inflytande över utbildningsuppdra- gen — kunskaps- och färdighetskrav — till frivillligorganisatio- nerna; möjligheterna till skräddarsydda utbildningar — centralt likaväl som regionalt anordnade — kan därmed antas öka. På motsvarande sätt är uppdragsrelationen tillämpbar inom den civila delen av totalförsvaret — där man ju redan idag har er-
farenhet av ett decentraliserat system och tillgodoseende av lokala avnämarbehov. Jag tänker t.ex. på samverkan mellan SCF och kommunerna avseende hemskyddsutbildningen samt mellan länsarbetsnämnderna och FAK respektive SBS.
Det som just sagts innebär naturligtvis inte att jag framför mig ser en utbildningsverksamhet i frivilligorganisationernas regi som är enbart krigsorganisationsrelaterad. Av den inledan- de beskrivningen av frivilligutbildningen framgår att en be- tydande volym rör s.k. ungdomsutbildning som ju har andra syften än att tillgodose totalförsvarets omedelbara personalbe- hov. Även i fortsättningen bör det vara fullt möjligt för stats- makterna att utnyttja frivilligorganisationerna för ungdomsut- bildning eller annan ungdomsverksamhet genom att berörda myndigheter formulerar uppdrag med den innebörden.
5.6. Nya roller
Ett införande av mål- och resultatstyrning för frivilligutbild- ningen medför förändrade relationer mellan de berörda aktörer- na och därmed nya roller. Att anpassa sig till dessa är visar erfarenheten inte helt enkelt. (Se kap. 4.) Det har i andra sam- manhang tagit ”sin tid” och det kommer förmodligen att göra så också i detta sammanhang. Emellertid vill jag här något tyd- liggöra vad förändringen enligt de principer som jag har skissat och föreslagit kommer att innebära för de inblandade — för statsmakterna, myndigheterna, organisationerna och de frivil- liga. Statsmakterna fattar beslut om mål och ramar för för- svarsverksamheten — inklusive frivilliginslagen. Regeringen verkställer genom att styra sina myndigheter dels genom för- fattningar, t.ex. att definiera vad som menas med frivillig för- svarsverksamhet samt ange myndigheternas uppgifter i för- hållande till den, dels genom regleringsbrev i vilket uppdrag formuleras om viss produktion, ramar anvisas och resultatredo- visningskrav ställs. Myndigheterna i sin tur genomför sin upp- gift genom att formulera rekryterings- och utbildningsuppdrag — innehållande uppgift, resurser, eventuella handlingsregler och resultatkrav — till berörda organisationer samt genom att teck— na avtal med den frivillige om tjänstgöring. (Se kap. 3 om för- fattningsreglering.) Organisationerna i sin tur agerar som upp- dragsmottagare gentemot myndigheterna och som skola eller ”totalförsvarskompetensgivare” för de för utbildning rekrytera- de medlemmarna. Organisationerna kan då förväntas formulera vissa krav gentemot de medlemmar som söker och uttas till och
som genomgår vissa utbildningar. De frivilliga i sin tur kan ställa vissa krav gentemot organisationen avseende utbildning— en och mot myndigheten avseende möjligheten att få göra en meningsfull insats för landets försvar.
Man skulle också kunna beskriva relationerna i termer av ”avtal” eller överenskommelser som ingås mellan aktörerna på utförandenivån, dvs. organisationerna, deras medlemmar och totalförsvarsmyndigheterna. Myndigheten skall enligt rege- ringens direktiv (författning respektive regleringsbrev) upp- handla viss frivilligutbildning av frivilliga försvarsorganisatio- ner. När en överenskommelse om en sådan upphandling skett kan den beskrivas som ett ”serviceavtal” mellan myndigheten och organisationen. Organisationen i sin tur rekryterar och ut- bildar medlemmar för den av myndigheten efterfrågade kompe- tensen och den överenskommelse som därmed etableras mellan den enskilda medlemmen och dennes organisation kan beskri- vas som ett ”kompetensavtal”; eftersom organisationen ansva- rar för utbildningens kvalitet måste den försäkra sig om att den utbildade tar sitt ansvar som aktiv elev och t.ex. ställer upp på de vidare- eller återutbildningstillfällen som är befogade för att kompetensen skall kunna hållas levande. Den utbildade med- lemmen i sin tur tecknar avtal om tjänstgöring, ”tjänstgörings- avtal”, med den aktuella totalförsvarsmyndigheten i vilket man kommer överens om de båda parternas respektive förmåner och skyldigheter.
De författningsmässiga ramarna kring dessa olika relationer/ ”avtal” som här skissats framgår i ett senare kapitel (kap. 7). Här skall endast kortfattat relateras att offentliga styrmedel är aktuella i de relationer i vilka staten i skepnad av en myndighet är den ena avtalsparten, dvs. främst en (reformerad) frivilligför- ordning när det gäller ”tjänstgöringsavtalen” och reglerings— brev när det gäller ”serviceavtälen”. När det gäller det senare ”avtalet” får det sitt författningsmässiga stöd i förordningen där det enligt mitt förslag i kapitel 7 skall krävas att frivilligorgani- sationen bekräftar att den frivillige här den erforderliga kompe- tensen. ”Kompetensavtalen” mellan organisationen och vissa av dess medlemmar är däremot som styrmedel betraktade av en- skild natur då de ju ingås mellan fristående och enskilda sub— jekt.
6. Försvarsupplysningsverksamheten
6.1. Förankringsuppdraget
Försvarsverksamheten inom frivillig försvarsorganisation skall enligt gällande kungörelse tjäna totalförsvaret och bl.a. omfatta försvarsupplysning. För denna tjänst utgår statsbidrag eller an- nat statligt stöd. Man kan också uttrycka det som att stats- makten genom kungörelsen uppdrar åt en frivillig försvarsorga- nisation att — mot ekonomisk ersättning — medverka till att kunskap om totalförsvaret sprids till så vida kretsar av med- borgare som möjligt med det bakomliggande syftet att skapa den eftersträvade folkliga förankringen av landets — militära och civila — försvar. Jag är medveten om att den folkliga föran- kringen inte uteslutande är en fråga om försvarsupplysning; över huvud taget är engagemanget av frivilliga krafter i total— försvaret en aspekt av eller indikator på försvarets folkliga förankring. Inte minst frivilligutbildningen kan tillskrivas vik- tiga förankringsaspekter, vilket jag också gör på annan plats i betänkandet (kap. 5 om utbildningsverksamheten). Emellertid vill jag i detta sammanhang renodla förankringsuppdraget till att gälla utåtriktad försvarsupplysning och därmed frivilligrö- relsens målinriktade spridning av kunskap om landets total- försvar till medborgarna i landet.
Jag har i min tidigare genomgång av den frivilliga försvars— verksamheten funnit att andelen statliga medel för försvarsupp- lysning/-information är jämförelsevis ringa jämfört med andelen som bekostar den s.k. frivilligutbildningen (kap. 2). Jag fann vidare att försvarsupplysningsverksamheten är ojämnt spridd över de aktuella organisationerna alltifrån att utgöra ett själv- klart inslag i organisationens verksamhetsprofil — särskilt bland de s.k. avtalsslutande och befälsutbildande organisatio- nerna — till att helt saknas — t. ex. hos vissa av de s.k. färdighets- utvecklande organisationerna. Samtidigt är jag medveten om att denna karaktäristik till viss del vilar på osäker empirisk grund bl.a. eftersom jag i mitt underlag från organisationerna
har haft svårt att finna en enhetlig definition av försvarsupp- lysningsverksamhet och därmed ej heller någon systematisk redovisning av den.
6.2. Försvarsupplysning — mål och resultat
Försvarsupplysning, dvs. att sprida kunskap om landets total- försvar till medborgarna i landet kan bedrivas — och bedrivs också — av frivilligorganisationerna på olika sätt och med olika metoder bl.a. genom medlemsupplysning, föreningsmöten, ut- bildning av egna funktionärer, kampanjer och tidskrifter. En positiv medlemsutveckling kan vara ett både direkt och indirekt tecken på en fungerande upplysningsverksamhet; många med- borgare blir direkt delaktiga av försvarskunskap genom sitt medlemskap och via de många medlemmarna kan dessa kun- skaper spridas i samtalen medborgare emellan även utanför de egna medlemsleden; de informerade medlemmarna kan sägas fungera som ”försvarsexperter” på arbetsplatsen, i hemmet och bland vänner och bekanta. Organisationernas brett inriktade informationsåtgärder och deras kontakter med informationsför- medlare av olika slag spelar också en viktig roll i detta samman— hang.
Med det nya budgetsystem — mål- och resultatstyrning — som nu är under införande inom statsförvaltningen kommer frågan om försvarsupplysningsverksamhetens resultat att aktualise- ras. Om frivilligorganisationerna skall ersättas för den upp- lysningsverksamhet de bedriver reser sig en mängd frågor om hur resultaten av denna verksamhet skall kunna mätas. Detta inte minst mot bakgrund av att den bygger på människors frivilliga engagemang — på att människor engagerar sig för en idé. Skall staten verkligen gå in och styra i detta engagemang? Till detta kan också läggas det principiellt tveksamma i att staten utövar ett påtagligt inflytande över innehållet i den fria opinionsbildningen som i grunden är en angelägenhet för ideella sammanslutningar, intresseorganisationer, politiska partier och andra (jfr 2.2). Det gäller med andra ord att finna en form för statligt föreningsstöd som går fri från sådan kritik.
6.3. Ett bidragssystem
6.3.1. Frivilligorganisationerna på en ny arena
Min utgångspunkt för det kommande resonemanget är att frivil- liga försvarsorganisationer till sitt väsen utgör en samman-
slutning av individer med ett positivt intresse för landets total- försvar. Den enskilde önskar genom sitt medlemskap medverka till försvarets positiva utveckling. Som självklara inslag i för- eningsverksamheten finns ett intresse för utvecklingen av re- spektive tillståndet i landets försvar och för att öka kunskapen om detta. Initiativkraften för detta kunskapsintresse finns och utvecklas i frivilligengagemanget. Hur föreningen väljer att arbeta beror på medlemmarnas önskemål och förmåga.
Det finns på den politiska nivån ett uttalat intresse för att frivilligverksamheten avseende landets totalförsvar vidmakt- hålls och utvecklas. Genom att i frivillig försvarsverksamhet innefatta också försvarsupplysning betonas ytterligare värdet av försvarets folkliga förankring.
Samtidigt kan jag konstatera att statsmakternas inställning är ett resultat av att frivilligengagemanget finns snarare än tvärt om: det är inte statsmakterna som beordrat fram frivillig- verksamheten utan det är frivilligverksamheten som gjort stats- makterna uppmärksamma på sin betydelse och sitt värde och därmed kvalificerat sig för att vara mottagare av statsbidrag. Genom att engagera sig i försvarsupplysningen lämnar frivil- ligorganisationerna ett bidrag till statsmakterna till stöd för den försvarspolitik dessa fattar beslut om och verkställer. Om- formulerat i det budgettekniska språkbruk som blir alltmer aktuellt i statsförvaltningen kan man uttrycka det som att för- svarsupplysning/kunskapsspridning om totalförsvaret och sä- kerhetspolitiken utgör en tjänst som den frivilliga försvarsorga- nisationen erbjuder staten och som staten i det enskilda fallet finner motiverat att ”köpa” — eller avstå från.
6.3.2. Staten som kund
Om vi antar att riksdagen fattar beslut om mål och ramar för den frivilliga försvarsupplysningen så blir det regeringen som via sina myndigheter verkställer beslutet. Myndigheterna är kunder i den meningen att de efterfrågar frivilligtjänsten för- svarsupplysning/spridning av totalförsvarskunskap inklusive kunskap om säkerhetspolitiken, och likt kunder i allmänhet ligger det i deras roll att välja bland de tjänster som bjuds ut. Emellertid är staten i detta fall inte kund ”i allmänhet” utan i en särskild situation i vilken det gäller att förvalta riksdagens uppdrag visavi en folkrörelse. Det vore som nämnts principiellt tvivelaktigt om staten i upphandlingen kunde misstänkas för att lämna bidrag till sådan upplysningstjänst som ensidigt gyn- nar en viss försvarspolitisk opinion. Myndigheternas förmåga
att göra en bra upphandling skulle därför kunna komma att ifrågasättas som icke värderingsneutral och t.o.m. ses som en otillbörlig statlig inblandning i frivilligorganisationernas inter- na verksamhet.
Ytterligare en komplikation ligger i det förhållandet att de tjänster som erbjuds inte är direkt relaterade till den enskilda myndighetens egen verksamhet — som i fallet frivilligutbild- ningen genom vilken totalförsvarsmyndigheterna tillförs perso- nal (kap. 5) — utan till samhället och medborgarna utanför myndigheterna. Detta kan i sin tur leda till att tvivel om myn- dighetens kompetens som upphandlare av upplysningstjänsten kan resas.
Det gäller med andra ord att skapa en upphandlingssituation i vilken den köpande aktören/staten går fri från den typ av kritik som antytts här.
6.3.3. Uppföljning och utvärdering
Den upphandlingssituation som i det ovanstående skissats mås- te i enlighet med intentionerna i den nya statliga budgetpro- cessen kompletteras med ett system för uppföljning och utvärde- ring. De försvarsupplysningstjänster som staten upphandlar från frivilligorganisationerna skall således värderas och följas upp. Detta innebär bl.a. å den ena sidan att organisationerna i fråga måste kunna redovisa hur tilldelade medel använts, vilka resultat som uppnåtts. Å den andra sidan måste myndigheterna i fråga kunna värdera att tjänsten haft avsedd — eller en accep— tabel — kvalitet.
Min poäng är att båda parter har ett ansvar för uppföljning och utvärdering vilket motiverar att det upprättas samverkan dem emellan. Men därutöver är deras roller också olika: medan organisationen ansvarar för den aktuella tjänstens interna pro- duktkvalitet och -kvantitet visavi ”kunden”, myndigheten/-er- na, ansvarar de senare för försvarsupplysningsverksamhetens hela kvalitet och kvantitet visavi den politiska uppdragsgiva- ren, regering och riksdag.
6.4. Statsbidrag till stöd för externa verksamheter
Min beskrivning av statliga bidrag och annat stöd till den frivil- liga försvarsupplysningen sedda som fördelade genom en upp- handlingsrelation med frivilligrörelsen som leverantörer och
staten som kund har pekat på ett antal strategiska punkter som gör denna upphandling avvikande från en upphandling i all- mänhet. Vilka blir konsekvenserna av att organisationerna be- finner sig på en ny arena? En rimlig slutsats är att upphand- lingen blir beroende av deras initiativkraft och uppslagsrike- dom: organisationerna formulerar förslag till upplysningsverk- samhet som de vill genomföra; eller med andra ord att en upp- handling kan ske först efter det att organisationerna har upplys- ningstjänster att erbjuda.
Vilka blir vidare konsekvenserna av att statsmaktens värde- ringsneutralitet respektive kompetens som ”kund” kan ifråga- sättas? En rimlig slutsats är bl.a. att statsmakten måste kunna erbjuda en beredningsorganisation som innehåller både värde- ringsmångfald och sakkunskap; eller med andra ord en organi- sation som kan inge förtroende hos de frivilligengagerade.
Vilka blir till sist konsekvenserna av införandet av den nya budgetprocessen med sin betoning av uppföljning och utvärde- ring för verksamheten? En rimlig slutsats är att såväl metoder som ansvar för uppföljning och utvärdering måste utvecklas respektive klargöras.
Jag skall i det följande föra en diskussion om hur dessa strate— giska punkter skulle kunna beaktas och tillgodoses i en upp- handlingssituation som jag vill beskriva som en fördelning av statsmedel efter ansökan.
6.4.1. Fördelning av medel efter ansökan
Det finns inom statsförvaltningen olika exempel på hur statliga bidrag fördelas efter ansökan, t. ex. av de olika forskningsråden — bl.a. Delegationen för militärhistorisk forskning, Socialveten- skapliga forskningsrådet, Transportforskningsberedningen, Ar- betsmiljöfonden. Gemensamt för dessa organisationer är att de bland sina uppgifter har att fördela statliga medel till stöd för verksamheter som är externa i förhållande till myndigheterna i fråga i den meningen att de utförs av aktörer som finns utanför den egna myndigheten. Fördelningen av medlen sker efter an- sökningsförfaranden. Ansökningarna bereds med hjälp av rele- vant experthjälp så att fördelningsbesluten kan accepteras som riktiga av de olika sökande.
Metoden att fördela statsbidrag efter ansökan gör det således möjligt för myndigheterna i fråga att stödja verksamheter — som de fått specificerade i sina instruktioner — utan att styra hur verksamheterna bedrivs eller genomförs. Detta innebär inte att myndigheterna går fria från ansvar i sin myndighetsutövning.
Regeln är att de också har till uppgift att följa upp och utvärdera resultatet av medelsfördelningen. Tillspetsat kan man säga att denna typ av myndighetsutövning är något av pionjären inom statsförvaltningen när det gäller mål- och resultatstyrning. Det finns anledning att i detta sammanhang nämna ytter- ligare en modell för statligt stöd till externa verksamheter bak- om vilken ett uttalat motiv från statens sida varit att minska den statliga detaljstyrningen till förmån för en mer renodlad målstyrning. Jag tänker på Folkbildningsrådet som inrättades i anslutning till beslut av 1990/91 års riksmöte med uppgift att administrera statens stöd till studieförbund och folkhögskolor. Detta råd är inte ett statligt organ utan ett av de enskilda organisationerna bildat forum för samråd och samverkan. Re- formen innebar ett markant avsteg från hittillsvarande statliga detaljreglering samt en överföring av planerings- och samord- ningsuppgifter m.m. till företrädare för de institutioner där verksamheten bedrivs. Nyordningen medförde bl.a. att Folk- bildningsrådet fick ett betydande ansvar för prioriteringar och fördelning av medel som staten ställer till förfogande. Till rådets uppgifter bör också att följa upp och utvärdera sin verksamhet.
6.4.2. Fördelning av statsbidrag i mottagarnas egen regi
Den sist nämnda metoden för fördelning av statliga medel till stöd för extern verksamhet skiljer sig från den först nämnda genom att fördelningsbesluten sker i mottagarnas egen regi: det statliga stödet till folkbildningen fördelas av folkbildningsrörel- sens eget gemensamma organ, ett folkbildningsråd. Man skulle på liknande sätt kunna tänka sig att fördelningen av statsbi- drag till frivilligorganisationernas insatser för försvarsupplys- ning kunde överlåtas åt organisationerna själva.
Inom frivilligrörelsen finns — som även framgått av kap. 2 — ett frivilligorganisationernas samarbetsorgan, FOS, som skulle kunna få uppgiften att fördela statsbidrag. FOS bildades år 1952 för att vara en sammanslutning av representanter för befintliga frivilliga försvarsorganisationer med uppgift att utgöra ett fo- rum för ömsesidig information och för dryftande av sådana frå- gor som är av gemensamt intresse. Genom ett sådant förfarande kunde frivilligrörelsens organisationer antas få ökade möjlig- heter att själva fylla upplysningsverksamheten med innehåll. Å andra sidan skulle förfarandet ställa kravet på frivilligorganisa- tionerna, på FOS, att kontinuerligt följa upp och utvärdera att statsmedlen använts i enlighet med de syften och villkor som
riksdag och regering fastställt. Vidare får man anta att för- farandet i likhet med vad som gäller för Folkbildningsrådet skulle medföra att staten dels skulle utse en av revisorerna i FOS, dels ha rätt att göra revision av dess verksamhet. Systemet skulle kort uttryckt medföra att administrationen inom frivilligrörel- sen skulle öka liksom de härtill hörande kostnaderna.
6.4.3. Fördelning genom myndighetsbeslut
Tar man sin utgångspunkt i modellen fördelning av statliga medel efter ansökningsförfarande kan man som i de ovan nämn- da fallen behålla fördelningsbesluten inom ramen för en statlig myndighet. Fördelen härmed är att staten inte — som i det system som åberopas i avsnittet ovan — har anledning att ställa villkor i fråga om mottagarnas sätt att organisera sig — i t.ex. ett särskilt råd —i syfte att underlätta bidragsadministrationen. Ytterligare en fördel är att med ett sådant förfarande behålls bidragsgiv- ningen där den finns idag, dvs. inom myndigheterna, varför en förändring av metoden för bidragsgivningen endast innebär en anpassning inom det system som är för handen.
Fördelning av statliga medel till frivilligrörelsens bidrag till försvarsupplysningen som en uppgift för en statlig myndighet skulle då mot bakgrund av de resonemang jag fört i det ovan- stående kräva att det vid myndigheten finns en berednings- funktion för fördelning av medel efter ansökan. När det gäller frågan om vilken myndighet inom totalförsvaret som kan be- dömas vara bäst lämpad för denna uppgift noterar jag att inter- aktionen mellan staten och frivilligverksamheten idag är upp- delad så att vissa organisationer har Överbefälhavaren (ÖB) som ”sin” myndighet, andra har Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och andra Statens räddningsverk (SRV) respektive Soci- alstyrelsen (SOS); ett mönster som med största sannolikhet kom- mer att i huvudsak bestå. Ingen av dessa myndigheter har emellertid försvarsinformation som en huvuduppgift. En sådan myndighet finns dock, och den har sitt verksamhetsområde in- riktat såväl mot den civila som mot den militära delen av total- försvaret.
Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) skall enligt sin in- struktion bl.a. sprida kunskap om säkerhetspolitiken och total- försvaret och tillika ha det övergripande ansvaret för att främja och samordna andra myndigheters information om dessa frågor. I 1992 års regleringsbrev från Försvarsdepartementet anges syftet med verksamheten under beteckningen ”funktionsmål” där det bl.a. sägs att ”en fri opinionsbildning under såväl ostör-
da förhållanden som under kriser och i krig skall säkerställas i syfte att bevara och stärka befolkningens försvarsvilja och mot- ståndsanda vid krigsfara och i krig.” (ibid. s. 73) Under rubriken ”resultatkrav” anges bl.a. att myndigheten skall ”initiera, främ- ja och stödja informationsverksamhet om Sveriges säkerhets- politik och totalförsvar genom utbildningsfilmer, läromedel, lä- romedelskataloger, informationsmaterial bl.a. till alla 17-åring- ar, annonser i landets telefonkataloger och medverkan vid fortbildning av lärare och lärarutbildning vid grund- och gym- nasieskola samt högskola.” (ibid. s .74)
För att fullgöra dessa åligganden har man inom SPF inrättat ett särskilt informationsråd med styrelsens chef som ordförande, dess informationschef som sekreterare och med företrädarna för informationsfunktionen vid respektive ÖB, Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) och SRV som ledamöter. Ytterligare leda- mot i rådet är en representant för Centralförbundet Folk och Försvar.
6.5. Ett försvarsupplysningsråd
Min slutsats av det ovan förda resonemanget är att en viss del av statsbidraget till frivilligrörelsens förankringsuppdrag bör kanaliseras till organisationerna som stöd till utåtriktad för- svarsupplysningsverksamhet, dvs. verksamhet som på olika sätt syftar till att sprida kunskap om totalförsvaret och säker- hetspolitiken till olika delar av samhället. På myndighetsnivån bör uppgiften att fördela medel åvila SPF, vilken som nämnts redan har anförtrotts ett övergripande ansvar för myndighetsin- formationen avseende såväl den militära som den civila delen av totalförsvaret.
För tydlighets skull vill jag påpeka att det nya uppdrag som här förslås för SPF innebär en markering av informationsrådets betydelse i det att dess uppgift inte längre begränsas till in- formationsinsatser från myndigheter utan vidgas till att även omfatta initiativ som tas av enskilda, ideella sammanslutning- ar. Detta innebär naturligtvis en kvalitativ skillnad då de sena— res informationsverksamhet utgör en del i den fria opinions- bildningen och inte endast — som i fallet myndighetsinformation — ett underlag för denna. Emellertid rör det sig inte om någon principiell förändring i betraktande av hur funktionsmålet för SPF:s ansvarsområde är formulerat i vilket bl.a. omsorgen om den fria opinionsbildningen lyfts fram.
SPF bör inom ramen för detta system utlysa ansökningstill- fallen och inbjuda frivilligorganisationerna att inkomma med ansökningar om statsbidrag till olika försvarsupplysningsakti- viteter. I arbetet med beredningen av ansökningarna bör SPF i betydande utsträckning kunna förlita sig på det ovan nämnda informationsrådet. Detta bör dock för behandlingen av dessa ärenden kompletteras med ledamöter som frivilligrörelsen själv nominerar.
Till rådets uppgifter skall höra att lämna förslag till för— delning av statsbidrag efter ansökan från frivilligorganisationer samt att genomföra uppföljning och utvärdering av att bidrags- medlen används i enlighet med de syften och villkor som riksdag och regering fastställt.
MRMnWJl-rmkufm'dm anwa-Immanuel WWWMM' | M
M M " '" I—l-w ' " iii. ll .'I. &. 5'. .' - Mmmm-HJW lil-B”. tummar .. J-.-_, ' '. MWWIMMW-mmmw Mmm-bl MIN-ktlvHWM'mCJMIHm-nmmm ' |. . .' W! ' , | ” II.-I. I . ._ | . . . . . ' 'l-l' : | 'Gå &!"th
nu mumsa- dum'ln'd-i-rmwåirm vunna-m , ":l-W Illl'l MW Mnkr-lummig” kull.-un hull will—Mmmm” allmänn] _|- WWW :dlll- mm Nl ut &_ " HW hn 'Em-Mm malmhamn»:- W - _ ; MWg-Mm
7. Förslag till ny förordning om frivillig försvarsverksamhet
I kapitlen 3, 4, 5 och 6 har jag utförligt beskrivit vilken över- gripande struktur och styrmodell för den frivilliga försvarsverk- samheten som med ett modernt betraktelsesätt framstår som lämplig. Uppläggningen innebär att man anpassar även denna del av totalförsvaret efter de principer för planering, budgete- ring och utvärdering av offentlig verksamhet som nu håller på att introduceras generellt. Metodiken för detta kan kort ut- tryckt beskrivas så, att en tidigare regelstyrning ersätts av en mål- och resultatstyrning.
I författningshänseende betyder detta bl.a. att staten inte längre genom en regeringsförordning skall lämna direkta före- skrifter till de enskilda, ideella sammanslutningar som de frivil- liga försvarsorganisationerna utgör. Det följande förslaget till förordning, avsedd att ersätta 1970 års kungliga kungörelse, innehåller därför huvudsakligen bestämmelser om hur veder- börande myndigheter skall förhålla sig när det gäller utnyttjan- det av de tjänster som organisationerna och deras medlemmar kan erbjuda.
Utöver de materiella och formella förändringar av regelverket som motiverats tidigare i betänkandet skall här ytterligare en avvikelse kommenteras. Jag har sålunda ingående övervägt om man även i fortsättningen har anledning att i förordningstexten med namns nämnande räkna upp de organisationer som kan komma i fråga för att bedriva frivillig försvarsverksamhet och därmed, mer eller mindre permanent, utesluta alla andra orga- nisationer från detta. Min slutsats är att en sådan uppräkning inte bör förekomma i förordningen. I stället definieras enligt förslaget begreppet frivillig försvarsverksamhet i förordnings- texten, och som frivillig försvarsorganisation skall enligt denna räknas de organisationer som bedriver sådan verksamhet.
Enligt min mening är det mer ändamålsenligt att i en för- fattning, som är avsedd att ha relativt lång livslängd, avgränsa det aktuella organisationskollektivet genom en definition i mer
generella termer. Härigenom binds inte strukturen hårt till ett på förhand fixerat, permanent urval organisationer, utan de ansvariga myndigheterna får möjlighet till en mer flexibel be- dömning vid val av samarbetspartner. I den mån regeringen skulle vilja ge vederbörande myndigheter någon anvisning om till vilka organisationer vissa utbildnings- eller upplysnings- uppdrag skall destineras, kan detta givetvis ske genom de årliga regleringsbreven eller genom särskilda beslut. Det blir då också möjligt att från tid till annan anpassa engagemanget efter den aktuella behovsbilden och samtidigt fortlöpande beakta den ut- värdering av tidigare resultat som framdeles kommer att utgöra en viktig del av budgetprocessen.
Med hänsyn till det som nu anförts bör en ny förordning om frivillig försvarsverksamhet lämpligen utformas så som fram- går av det följande. När det gäller bestämmelser om förmåner redovisas mina överväganden i kapitel 9.
Förslag till Förordning ( ) om frivillig försvarsverksamhet
Allmänna bestämmelser
1 & Med frivillig försvarsverksamhet avses i denna förordning verksamhet som främjar totalförsvaret och som omfattar för- svarsupplysning samt rekrytering och utbildning av frivilliga för uppgifter inom totalförsvaret.
En organisation som bedriver frivillig försvarsverksamhet be- nämns i denna förordning frivillig försvarsorganisation.
2 5 En myndighet inom totalförsvaret kan ingå ett skriftligt avtal med en person som tillhör en frivillig försvarsorganisation om att denne skall tjänstgöra inom totalförsvaret. En person som har ingått ett sådant avtal benämns i denna förordning frivillig.
Innan ett avtal som sägs i första stycket ingås, skall myndig- heten kontrollera med den frivilliga försvarsorganisation som den frivillige tillhör att han har den kompetens som krävs.
Myndigheternas uppgifter
3 & Myndigheter med uppgifter inom totalförsvaret skall, var och en inom sitt ansvarsområde, efter hörande av berörda frivil- liga försvarsorganisationer och de samarbetsorgan som organi- sationerna kan ha bildat,
ange målen för utbildning av frivilliga och för sådan utbild-
ning som behövs för att kunna antas som frivillig samt för frivillig befälsutbildning,
besluta om uppdrag till frivilliga försvarsorganisationer att genomföra utbildning som nämns i föregående stycke och därvid ställa de resurser som behövs till organisationernas förfogande,
lämna organisationerna underlag för upplysningsverksam- het,
stödja organisationerna i rekryteringsverksamheten, teckna avtal enligt 2 &, registrera och krigsplacera frivilliga,
i övrigt stödja den frivilliga försvarsverksamheten.
4 & Styrelsen för psykologiskt försvar skall fatta beslut efter ansökan av frivilliga försvarsorganisationer om fördelning till dessa av statsmedel för försvarsupplysning.
55 Avtal om tjänstgöring får ingås med den som är svensk medborgare och under antagningsåret fyller minst 16 år eller, om tjänstgöringen avser försvarsmakten, minst 18 år. Kravet på svenskt medborgarskap gäller inte frivilliga i hemskyddsorga- nisationen eller civilsamariter. Av avtalet skall framgå tjänstgöringens art, tjänstgörings- pliktens omfattning samt tjänstgöringstidens längd.
Övriga bestämmelser
6 & Tvist i fråga om en frivilligs lämplighet för uppgift inom totalförsvaret skall prövas av en personalprövningsnämnd en- ligt särskilda bestämmelser.
7 5 Om förmåner i samband med utbildning enligt denna för- ordning finns särskilda bestämmelser.
8å Föreskrifter som behövs för tillämpningen av denna för- ordning får utfärdas, efter hörande av berörda myndigheter och organisationer, av Överbefälhavaren såvitt gäller verksamhe- ten inom försvarsmakten och av Arbetsmarknadsstyrelsen i frå- ga om verksamheten inom totalförsvarets civila del.
Övergångsbestämmelse
Avtal som ingåtts enligt 12 & kungörelsen (1970:301) om frivillig försvarsverksamhet gäller till dess att avtalstiden löpt ut.
Denna förordning träder i kraft den ..... , då kungörelsen (1970:301) om frivillig försvarsverksamhet upphör att gälla.
än! IE.-I'M m...... pennan.-m um - . a mmmwmm. warm
tum wwikmmmm uppfun- ställningar:-rue I.,-r. ml.-t' '. Rin-l." ”i..-lm... man »dqc. Lf'm
i.?å'EfWEi Sätt? ”"-”tästä
www.mmma Mm..-rimma”... ".' "' r'- ' ' 'WMW
mamma...-tån... ' ...-...nu... ” WWW nu..-mmm
WW $””WM'äå "..le in;. .:... lam. ut ' .. . m MRÖHMWM mimmi dan HW
...a... :|..me -Mhmm0rlu '.|—Ifa lim-lilalili
mmm...-arm...." MWh-ull trumWJmng Imi hungrar iujz' MJ: &...”th .... mms-n ; mm '
.... - ' - %WWM
...en... Hmm Efit duu.
”www.-www.... . -. » ;;. 37.551 I'Illllllmlll-M ”WWW ._. ;: ., » .. .
-. :!:. nm.- ;.an ! .- ,.;..-- wyll” En ' "'J 1. N . "I'm piP-' |Å7|L1'»..u,..;,;.'_1.' .' , ;;,” Lvl? J , .._ . . ..
. "A:ni; | m . '. .' .._-. '.l' ... ,. ”',. 'i'." '..m' I:” E" ';].I II” ' få; 'i' .' '.'» I 17 . . . 'ulj£% ;.Jl i”" "J:... 'A'IH '"_|I' ” "VH- ','- * 'n . ” | ' .
dm MH'. I' 'å'. " ”Ji- '..”
m uppgi'lnr sa.-lamm
ål,. Y=.” MNW—well ru
mh EFI—fä "”Ham I'llilll'lm-4".'T "- ”5; r 1
_l ( .jgu ibm. .w wmnuw -.-Lh tll-" mur:— ”umg'ui—lm'qlui
.ru-u- .MMM Mt.-"5” ”Mil 59551! ...min-...a % ..... "Jill P%”"wm'mw. "."” i.”.f
___—__.— -H-;
8. Frågan om skjutträning m.m. inom ungdomsutbildningen
8.1. Bakgrund
En speciell fråga, med folkrättslig anknytning, som utredningen enligt direktiven ålagts att behandla gäller vissa inslag i de frivilliga försvarsorganisationernas ungdomsverksamhet. Upp— draget går ut på att pröva om det är förenligt med Sveriges internationella åtaganden att vapenövningar bedrivs med delta- gande av ungdomar under 18 år. I direktiven anförs härom följande. I frivilligorganisationernas ungdomsutbildning förekommer inslag i vilka ungdomar ges skjutträning och på andra sätt övas i vapenbruk. Sverige har i internationella sammanhang ställt sig bakom strävandena att förhindra att den som inte fyllt 18 år deltar i militärt försvar. Utredaren bör pröva om nämnda inslag i ungdomsutbildningen är förenliga med Sve- riges internationella åtaganden.
För att få en bakgrund till den önskade prövningen har jag först närmare undersökt vilka internationella förpliktelser från svensk sida som det i detta sammanhang finns anledning att beakta. Värda att uppmärksamma är då till att börja med 1949 års Genevekonvention angående skydd för civilpersoner under krigstid samt 1977 års tilläggsprotokoll I till 1949 års Geneve- konventioner, vilket protokoll rör skydd för offren i väpnade konflikter. Innebörden i stadgandena i dessa dokument, såvitt gäller den fråga som nu är aktuell, är i korthet att vissa delar av ett lands befolkning, och däribland barn, skall på olika sätt vara skyddade mot krigets verkningar. Enligt artikel 77 i tillläggs- protokollet gäller bl.a. följande: Parterna i konflikten skall vidtaga alla tänkbara åtgärder så att barn som ej nått femton års ålder icke deltager direkt i fientlig- heterna, och särskilt skall de avstå från att rekrytera dem till sina väpnade styrkor. Då rekrytering sker bland personer som fyllt fem-
ton men icke aderton år, skall de stridande parterna sträva efter att ge förtur åt dem som är äldst.
Av central betydelse är vidare den konvention om barnets rät- tigheter som antogs av FN:s generalförsamling i november 1989
och som ratificerades av Sveriges riksdag i juni 1990. Artikel 38 i denna konvention stadgar bl.a. följande:
Konventionsstatema skall vidta alla tänkbara åtgärder för att så- kerställa att personer som inte uppnått 15 års ålder inte deltar direkt i fientligheter. Konventionsstäterna skall avstå från att re- krytera en person som inte har uppnått 15 års ålder till sina väpna- de styrkor. Då rekrytering sker bland personer som fyllt 15 men inte 18 år, skall konventionsstaterna sträva efter att i första hand re- krytera dem som är äldst.
8.2. Relevanta författningsbestämmelser
Genom att ratificera de internationella konventioner som här åberopats har Sverige förpliktat sig att iaktta vad som stadgas där. Dessa åtaganden är — självfallet — uppfyllda i svensk rätt. När det gäller åldersgränserna för deltagande i fientligheter och rekrytering är förpliktelserna med god marginal tillgodosedda genom bestämmelserna om värnplikt i 1 & värnpliktslagen (1941:967) som säger att svensk man är värnpliktig från och med det kalenderår under vilket han fyller arton år till och med det under vilket han fyller fyrtiosju år. Vidare gäller enligt 9 & hemvärnskungörelsen (1970:304) att den som antas som ordina- rie hemvärnsman skall vara svensk medborgare och under an- tagningsåret fylla minst 18 år.
När det gäller den verksamhet för ungdom som bedrivs dels inom de befälsutbildande frivilliga försvarsorganisationerna, dels inom hemvärnet, finns grundläggande bestämmelser i för- fattningar utfärdade av regeringen samt kompletterande rikt- linjer och råd utgivna av Överbefälhavaren.
I kungörelsen (1970:301) om frivillig försvarsverksamhet, 13 a &, sägs att som personal för tjänstgöring inom försvarsmakten får den antas som är svensk medborgare och fyller minst 18 år under antagningsåret.
Man bör observera att den nyssnämnda bestämmelsen gäller tjänstgöring inom försvaret men däremot inte utbildning eller verksamhet i övrigt.
Enligt 11 & hemvärnskungörelsen i dess lydelse fr.o.m. den 1 mars 1990 (1990117) skall den som antas som hemvärnsungdom vara svensk medborgare och ha fyllt 15 år.
I Överbefälhavarens riktlinjer och allmänna råd för frivillig ungdomsverksamhet inom försvarsmakten (utgivna som tjäns- temeddelanden för försvarsmakten, TFG 2461900047) återfinns bl.a. följande regler:
(11 &) Grundläggande skjututbildning sker med gevär. Skjututbild- ning med automatvapen (kpist, Ak 4, Ak 5, motsv) får tidigast genomföras när deltagarna fyllt 17 år.
( 12 &) Övning med vapen vid annan utbildning än grundläggande skjututbildning får ske när:
- utbildningen genomförs inom ramen för och efter allmänmilitär utbildning (TFG 243z900042)
- allmän försvarsutbildning är genomförd.
Utbildning i strid får genomföras tidigast det år vederbörande fyllt 18 år.
(14 &) Utbildning med handgranat får endast avse kastträning och avläggande av prov för fältidrottsmärke för ungdom. Utbildning sker enbart med blind handgranat.
(15 &) Utbildning i spräng- och mintjänst får inte bedrivas.
Inom skytterörelsen förekommer också utbildning och tävlingar för ungdom, men dessa aktiviteter saknar all koppling till mili- tär verksamhet. De vapen som används för ungdomar under 18 år är sådana som uteslutande är lämpade för tävlingsskytte.
8.3. Slutsats med avseende på formella åtaganden
Skytteföreningarnas ungdomsverksamhet synes inte ens teore- tiskt kunna beröras av de här aktuella internationella kon- ventionsavsnitten. Beträffande de befälsutbildande organisatio- nernas ungdomsutbildning gäller följande.
Under förutsättning att här återgivna regler och riktlinjer efterlevs står det helt klart att de inslag i ungdomsutbildningen vilkas förenlighet med Sveriges internationella åtaganden ut- redningen skall pröva inte på något sätt kan komma i konflikt med dessa förpliktelser. Det grundläggande kravet för att över huvud få deltaga i ungdomsverksamheten är enligt de svenska bestämmelserna som framgått att man har fyllt 15 år, och högre åldersgränser stipuleras för vissa delar av skjututbildningen liksom för utbildning i strid.
Jag har inte anledning tro annat än att de nyss återgivna reglerna iakttas i praktiken vid den av frivilliga försvarsorgani- sationer anordnade ungdomsutbildningen. Sålunda kan kon- stateras att ingen överträdelse föreligger såvitt gäller åtagan- den som formellt .orts av Sverige inom ramen för berörda internationella konventioner.
När det gäller framtiden kan konstateras att det i kapitel 7 redovisade förslaget till ny regeringsförordning innehåller en paragraf (5 å) som beträffande de ifrågavarande åldersgränser-
na är identisk med den nu gällande bestämmelsen enligt 1970 års kungörelse. Med det system för planering och administra- tion av utbildningsverksamheten som föreslagits i kapitel 5 blir det också naturligt att förutsätta, att det materiella innehållet i Överbefälhavarens nyss citerade riktlinjer beträffande ålders- krav vid ungdomsutbildning kommer att få sin motsvarighet i de anvisningar som ansvariga myndigheter framdeles lämnar vid upphandling av ungdomsutbildning.
8.4. Strävanden att höja den internationella 15-årsgränsen
Emellertid angav departementschefen i utredningsdirektiven som nämnts 18 år som den ålder under vilken ingen, enligt Sveriges uppfattning, bör delta i militärt försvar. Anledningen till att direktiven fick denna formulering kan vara följande.
När FN:s barnkonvention utarbetades fäste man från svensk sida stort avseende vid bl.a. den artikel (nr 38) där frågan om barn i väpnade konflikter behandlas. Detta åberopas bl.a. i den proposition där den svenska regeringen föreslog riksdagen att ratificera konventionen (prop. 1989/90:107 s. 83 f.). Sverige och många andra länder pläderade då för att åldersgränsen för barns deltagande i strid borde höjas till 18 år. Trots att detta förslag i slutomgången stöddes av ett flertal av de i konventions- arbetet deltagande länderna visade det sig enligt propositionen inte möjligt att uppnå någon förbättring av skyddet för barn i detta avseende.
I propositionen beklagas att nyssnämnda strävande att införa en 18-årsgräns inte varit framgångsrikt. ”Däremot bör”, heter det vidare i propositionen, ”Sverige i lämpliga internationella organ fortsätta att verka för en höjning av den internationella standarden vad avser åldersgränsen för barns deltagande i strid.”
Vid riksdagsbehandlingen kommenterades denna fråga — i anslutning till vissa motionsyrkanden — i yttranden från såväl försvarsutskottet som utrikesutskottet samt i socialutskottets betänkande. I yttrandet från försvarsutskottet (1989/90 FöU 1y) anfördes följande:
Däremot bör, såsom också anges i propositionen, Sverige i lämpliga internationella organ fortsätta att verka för en höjning av den inter- nationella standarden vad avser åldersgränsen för barnets skydd i väpnade konflikter. Utskottet erfar att ett sådant arbete pågår inom Europarådets ministerkommitté och dess parlamentariska försam-
ling. Med angivna inriktning, som har utskottets fulla stöd, blir syftet med motion S054 yrkande 4 (mp) tillgodosett utan att riks- dagen behöver göra ett särskilt uttalande i frågan.
I utrikesutskottets yttrande (1989/90:UU 3y) framhölls följande:
Det är däremot att beklaga att det inte har kunnat gå att få FN:s medlemsstater att acceptera ett starkare skydd för barn i väpnade konflikter än vad som fastslås i konventionens paragraf 38. Sverige som deltagit i arbetet på att utforma konventionen arbetade aktivt på att få den åldersgräns för barns deltagande i strid som satts till 15 år höjd till en 18—årsgräns. Utskottet stöder vad som framförs i propositionen om att Sverige bör fortsätta verka för en höjning av åldersgränsen för barns deltagande i strid. Föra där frågan kommer att kunna tas upp är det årliga San Remo—symposiet om humanitär rätt, det sjätte utskottet under 1990 års generalförsamling samt 1991 års internationella Röda kors-konferens. Regeringen kommer även att agera för att frågan kommer att tas upp inom ramen för de diplomatkonferenser om internationell humanitär rätt i väpnade konflikter som äger rum med syfte att utveckla 1949 års Röda kors-konventioner.
Socialutskottet anförde i sitt betänkande (1989/90:SoU 28):
Socialutskottet delar inställningen i propositionen och de förenämn- da yttrandena att Sverige bör fortsätta att aktivt verka för en höjd åldersgräns för barnens skydd i väpnade konflikter. Syftet med motionen är därmed enligt utskottet tillgodosett utan att riksdagen behöver göra något särskilt yttrande i frågan.
Som framgått ovan utpekades under riksdagsbehandlingen ett flertal internationella fora där de svenska ansträngningarna att få en 18-årsgräns internationellt accepterad lämpligen borde fullföljas. Följande organ nämndes: Europarådets ministerkom- mitté, Europarådets parlamentariska församling, San Remo— symposiet om humanitär rätt, det sjätte utskottet under 1990 års generalförsamling samt diplomatkonferenser med syftet att utveckla 1949 års Röda kors-konventioner.
Utredningen har med bistånd bl.a. från Utrikesdepartemen- tet sökt klarlägga vilka initiativ som svenska företrädare i de nyssnämnda internationella organen kan ha tagit för att fullföl- ja det i propositionen och utskottsuttalandena angivna syftet beträffande införande av en 18-årsgräns. Ingenting har emeller- tid framkommit som tyder på att man från svensk sida under de år som gått sedan barnkonventionen ratificerades har gjort nå- got åtagande — formellt eller informellt — som i fråga om den aktuella åldersgränsen vore mer långtgående än det som stipu- leras i de nämnda konventionsavsnitten.
Inte heller torde det ha varit aktuellt att söka få det begrepp, deltagande i fientligheter, som är centralt när det gäller kon-
ventionernas stadganden, utbytt mot något annat begrepp med vidare innebörd. Att man i utredningsdirektiven använder det något mer vidsträckta begreppet militärt försvar för att ange den verksamhet som vissa åldersgrupper inte bör engageras i synes därför inte böra tillmätas någon betydelse.
8.5. Slutsats med avseende på vad som diskuterats internationellt de senaste åren
Min ovan återgivna slutsats, som innebär att vapenövningarna m.m. inom den frivilliga försvarsverksamhetens ungdomsut- bildning inte kommer i konflikt med något internationellt åta- gande från svensk sida, blir sålunda tillämplig även om man beaktar vad som avhandlats i internationella fora sedan barn- konventionen ratificerades och fram till slutet av år 1992.
9. Förmånsfrågorna
9.1. Utgångspunkter
Bestämmelser om ersättning inom frivilligförsvaret återfinns för närvarande i tre skilda regeringsförordningar avseende hemvärnspersonal, frivilligpersonal m. fl. samt instruktörer in- om frivillig försvarsutbildning. Förmånssystemet beslutades av riksdagen under våren 1986 (prop. 1985/86:134, FöU 10, rskr. 281) och grundade sig på frivilligförmånskommitténs betänkan- de (SOU 1985:35) Ersättning och förmåner inom frivilligför- svaret. De förändringar av systemet som då genomfördes inne- bar bl.a. att de generella ersättningarna i större utsträckning än tidigare knöts till dagpenningsystemet för värnpliktiga och att årliga utbildningspremier för den frivilliga avtalspersonalen samt höjda arvoden för frivilliga instruktörer och funktionärer infördes.
Min uppfattning är att gällande ersättningssystem avseende den frivillliga personalen genom sin nära knytning till värn- pliktsförmånerna är ändamålsenligt. Denna knytning kvarstår därför i förslaget till ny förordning. Inte heller finns det skäl att föreslå någon förändring på förmånssidan som avser skatte- problemen i sammanhanget. Traktamentsbestämmelserna ses för närvarande över i Finansdepartementet. Vidare anser jag att i rollen som frivilliginstruktör måste finnas ett inslag av ideellt intresse och oegennytta — vare sig instruktören hämtas ur de egna medlemsleden eller ur totalförsvarsmyndigheternas perso- nalkårer — vilken bör komma till uttryck i relativt blygsamma och inte marknadsrelaterade instruktörsarvoden.
Det kan övervägas att samla bestämmelserna om ersättning- en inom frivilligförsvaret till en enda regeringsförordning. Ef— tersom förmånerna till hemvärnspersonalen faller utanför mitt uppdrag behålls dock i mitt förslag den nuvarande uppdelning- en i olika författningar. Samtidigt vill jag fästa uppmärksam- heten på att de förslag jag lägger avseende instruktörsarvodena med automatik berör hemvärnet, då förordningen i fråga f.n. gäller den som fullgör frivilliga instruktörsuppgifter också inom hemvärnet och då jag inte finner det motiverat att ändra detta.
Jag har i mitt arbete med förmånsfrågorna samrått med en särskild arbetsgrupp med deltagande av representanter från Försvarsdepartementet, Överbefälhavaren, Frivilligorganisa- tionernas samarbetsorgan (FOS) samt Hemvärnet.
9.2. Förmåner till frivillig personal
Dagpenning respektive dagersättning gäller som generell er- sättning till frivillig personal i fredstid (2 &, förordning [1986137] om förmåner till frivillig personal m. fl.). Den utbetalas till frivillig personal under utbildning till respektive i en krigsbe- fattning eller deltagande i ledningsövning för totalförsvaret. Emellertid utbetalas inte någon dagpenning/-ersättning för del- tagande i s. k. lokal totalförsvarsövning. Detta är en övnings- form som under senare år vuxit fram särskilt inom den civila delen av totalförsvaret. Jag finner därför att förordningen bör kompletteras i detta avseende.
En frivillig får idag en utbildningspremie för bl.a. full-ord avtalsenlig tjänstgöring (7 é). Erfarenheterna har visat att ad- ministrationen av utbildningspremien för detta ändamål är bå- de kostsam och tidskrävande. Dessutom rör det sig om ett rela- tivt blygsamt belopp för den enskilde. Jag föreslår att utbild- ningspremien för fullgjord tjänstgöring slopas. En sådan reform innebär en betydande besparing för frivilligverksamheten sam- tidigt som den representerar en i det närmaste försumbar för- månsförlust för den frivilliga personalen.
Idag får en frivillig bl.a. traktamente vid tjänstledighetsresor (8 5). Även här har erfarenheterna visat att förmånen är admini— strativt kostsam och tidskrävande. Jag finner vidare att motivet för traktamentsersättning i detta fall — jämfört med situationen värnpliktstjänstgöring — är föga bärande. Jag föreslår därför att de traktamenten m. ni. som utges till en frivillig vid tjänst- ledighetsresor tas bort.
Vid beräkning av resekostnadsersättning föreslår jag att sam- ma regel skall gälla som nyligen införts för värnpliktiga (SFS 1992:526). Detta innebär att ersättningsreglerna i det allmänna reseavtalet skall tillämpas på den frivillige (9 5 andra stycket).
En utvidgning av rätten till sjukersättning föreslås. Idag be- gränsas rätten till dessa förmåner av att tjänstgöringen skall vara minst två dagar i en följd (11 å). Mitt förslag är att den frivillige helt jämställs med en värnpliktig i fråga om sjukför- måner.
Villkoret för att komma i fråga för de förmåner som regleras i
denna förordning är enligt mitt förslag — liksom enligt nuvaran- de regler — att man är medlem i en frivillig försvarsorganisation. Detta kommer tydligare till uttryck om ordet medlem — i olika böjningsformer — införs i författningstexten i stället för det tidi- gare använda ordet frivillig (med böjningsformer). Möjligheten att i särskilda fall utge förmåner även till den som inte uppfyller kravet på medlemskap bör dock finnas kvar.
9.3. Instruktörsförmåner
Instruktörernas arvoden är idag fastställda i förordningen [1986:38] om förmåner till instruktörer inom frivillig försvars- utbildning. Häri regleras inte bara typ av arvode som får före- komma — vecko- respektive timarvode — utan också beloppen i krontal (2 och 5 55). Vidare stadgas att i de fall som instruktören är yrkesofficer skall han/hon vid ledighet för medverkan som frivilliginstruktör inte vidkännas löne- eller semesteravdrag för ledigheten. Motsvarande villkor får tillämpas på annan tjänste- man vid myndighet. Övriga frivilliginstruktörer får under sin medverkan ersättning för förlorad arbetsinkomst med högst det belopp som motsvarar sådan dagpenning som en värnpliktig får enligt värnpliktsförmånsförordningen.
När det gäller reglerna för tjänstledighet utan löneavdrag respektive ersättning för förlorad arbetsinkomst finner jag dem ändamålsenliga också i ljuset av den modell för ersättning till organisationerna för utförda utbildningstjänster som jag förslår på annat ställe i betänkandet. Reglerna är marknadsneutrala, dvs. följer marknaden för lönerna utan att pressa dem vare sig upp eller ned. Däremot finner jag det mindre ändamålsenligt att låsa instruktörsarvodesbeloppen i en förordning: dels innebär det en onödig tröghet i ett framtida budgetstyrsystem, dels före- faller frågan ha en lägre dignitet än att vara en regeringsan- gelägenhet. Frågan om arvoden i det enskilda fallet hör enligt min mening hemma i den upphandlingssituation som jag i fram- tiden tänker mig kommer att gälla mellan myndigheterna och frivilligorganisationerna avseende olika utbildningsuppdrag. Samtidigt finns det i enlighet med vad jag ovan redovisat skäl att i viss utsträckning styra denna upphandlingssituation. Mitt förslag blir därför att arvodenas storlek bestäms av Överbefäl- havaren i fråga om försvarsmakten och av Arbetsmarknads- styrelsen i övrigt. Jag utgår därvid från att myndigheterna samråder med de berörda organisationerna innan besluten fat- tas. Jag utgår vidare från att frivilligandan och oegennyttan är styrande vid dessa överläggningar.
108 Förmånsfrågorna SOU 1992:132 Vid beräkning av reseförmåner (6 & andra stycket) tillämpas för närvarande bestämmelser om förmåner enligt kollektivavtal som gäller för statstjänstemän i allmänhet. Något sådant avtal finns inte längre. Därför föreslår jag att dessa förmåner för instruktörer — liksom för övrig frivillig personal — kopplas till allmänt reseavtal (ARA). Med hänsyn till instruktörernas tjänstgöringsförhållanden föreslås dessutom att försvarets all- männa rörlighetsavtal (FARA) samt sektorsavtal för försvars- makten (SA-F) görs tillämpliga i relevanta delar.
9.4. Författningsförslag
Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1986137 ) om förmåner till frivillig personal m.fl.
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1986:37) om förmåner till frivillig personal m.fl.
dels att i 3, 4 och 14 åå ordet ”frivillig” i olika böjningsformer skall bytas ut mot ordet ”medlem”,
dels att 1, 2, 7—12 och 17 åå skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Inledande bestämmelser
15
I denna förordning avses med frivillig den som är med- lem i en frivillig försvars- organisation enligt kungörel- sen (1979:301) om frivillig för- svarsverksamhet.
I denna förordning avses med medlem den som är med- lem i en frivillig försvarsorga- nisation som avses i förord- ningen ( ) om frivillig för- svarsverksamhet.
Enligt överenskommelse mellan en frivillig försvarsorganisa- tion och en berörd myndighet kan även någon annan än den som är medlem i en sådan organisation anses som medlem under viss tjänstgöring.
Förmåner i fredstid Dagpenning, dagersättning m.m.
2å
När en frivillig tjänstgör i När en medlem tjänstgör i den frivilliga försvarsverk- samheten under tid då det inte är krig eller beredskapstill-
den frivilliga försvarsverk- samheten under tid då det inte är krig eller beredskapstill-
Nuvarande lydelse
stånd, får den frivillige dag- penning, om tjänstgöringen avser
Föreslagen lydelse
stånd, får han dagpenning, om tjänstgöringen avser
1. utbildning i mer än två dagar till en krigsbefattning eller vidareutbildning i en krigsbefattning,
2. deltagande i ledningsövning för totalförsvaret
Vid annan tjänstgöring får den frivillige dagersättning. Vid utbildning enligt första stycket 1 som är kortare än tre dagar betalas dock dagpen— ning för däg för vilken den fri- villige visar att han förlorar arbetsinkomst på grund av tjänstgöringen.
2. deltagande i ledningsövning för totalförsvaret eller i lokal totalförsvarsövning.
Vid annan tjänstgöring får medlemmen dagersättning. Vid utbildning enligt första stycket 1 som är kortare än tre dagar betalas dock dagpen- ning för dag för vilken med— lemmen visar att han förlorar arbetsinkomst på grund av tjänstgöringen.
Utbildningspremie
75
En frivillig får en utbild- ningspremie, när han fullgjort avtalsenlig tjänstgöring, eller när han godkänts vid en be- fälskurs för avtalspersonal el- ler en befordringskurs inom frivillig befälsutbildning.
En medlem får en utbild- ningspremie när han godkänts vid en befälskurs för avtals- personal eller en befordrings- kurs inom frivillig befälsut- bildning.
Premiens belopp fastställs av myndighet som anges i 16 &.
Reseförmåner m.m.
85
En frivillig får vid inryck- ning till och utryckning från tjänstgöring fri resa mellan bostaden eller arbetsplatsen och tjänstgöringsplatsen.
Vid tjänstledighetsresor får en frivillig fri resa, traktamen- te m.m. enligt bestämmelser som meddelas av myndighet som anges i 16 %.
9å
Om färdbiljett inte tillhan- dahålls, har den frivillige rätt
En medlem får vid inryck— ning till och utryckning från tjänstgöring fri resa mellan bostaden eller arbetsplatsen och tjänstgöringsplatsen.
Vid tjänstledighetsresor får en frivillig fri resa enligt be- stämmelser som meddelas av myndighet som anges i 16 &.
Om färdbiljett inte tillhan- dahålls, har medlemmen rätt
Nuvarande lydelse
till resekostnadsersättning. Denna utgör högst det belopp som motsvarar kostnaden för resa med tåg eller fartyg i and— ra klass.
Om fri resa företas med egen bil, betalas ersättning enligt de bestämmelser om sådana förmåner som enligt kollektiv- avtal gäller för statstjänstemän i allmänhet.
Föreslagen lydelse
till resekostnadsersättning. Denna utgör högst det belopp som motsvarar kostnaden för resa med tåg eller fartyg i and- ra klass.
Om fri resa företas med egen bil, betalas ersättning enligt de bestämmelser om sådana förmåner som gäller enligt 5 5 allmänt reseavtal ( ARA ).
105
En frivillig får under tjänst- göring, inbegripet färd mellan bostaden eller arbetsplatsen och tjänstgöringsplatsen, fri inkvartering och fri förpläg- nad. Om dessa förmåner inte kan tillhandahållas, har den frivillige rätt till ersättning enligt de grunder som gäller för sådan ersättning till värn- pliktiga under värnplikts- tjänstgöring.
En medlem får under tjänst— göring fri inkvartering och fri förplägnad. Samma förmåner utgår till en frivillig under den tid då han efter kallelse färdas från bostaden eller arbetsplat- sen till tjänstgöringsplatsen samt vid återresa därifrån. Om dessa förmåner inte kan till- handahållas, har medlemmen rätt till ersättning som mot— svarar vad en värnpliktig får enligt värnpliktsförmånsför- ordningen (1976:1008).
Övriga förmåner 11 &
En frivillig har under tjänst- göring rätt till samma sjuk- vårdsförmåner och begrav- ningshjälp som en värnpliktig har enligt värnpliktsförmåns- förordningen (1976:1008) un- der värnpliktstjänstgöringen. Rätt till sjukvårdsförmåner fö— religger dock endast om tjänst— göringen varar minst två da- gar i en följd.
En medlem har under tjänstgöring rätt till samma sjukvårdsförmåner och be- gravningshjälp som en Värn- pliktig har enligt värnplikts- förmånsförordningen (1976:1008) under värnplikts- tjänstgöringen.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
12å
Särskilda föreskrifter om frivilligas rätt till familjebi- drag och ersättning för skada och sjukdom under tjänstgö- ringen samt grupplivförsäk- ring finns i familjebidragsla- gen (1978.'520), lagen (1977: 265) om statligt personskade- skydd, lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada samt kungörelsen (1963: 243) angående grupplivförsäk- ring åt värnpliktiga m.fl.
Särskilda föreskrifter om medlemmars rätt till familje- bidrag och ersättning för ska- da och sjukdom under tjänst- göringen samt grupplivförsäk- ring finns i familjebidragsför— ordningen (1991.—1492), lagen (197 7:265) om statligt person- skadeskydd, lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada m.m. samt förordningen (1988:246) om grupplivförsäk- ring för värnpliktiga m.fl.
17å
De föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna förordning får meddelas, efter samråd med berörda myndig— heter och organisationer, i frå- ga om verksamheten inom för- svarsmakten, av överbefälha- varen, och i övrigt av arbets- marknadsstyrelsen.
De föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna förordning får meddelas, efter hörande av berörda myndighe- ter och organisationer, i fråga om verksamheten inom för- svarsmakten, av Överbefälha- varen, och i övrigt av Arbets- marknadsstyrelsen.
Denna förordning träder i kraft den
Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1986:38) om förmåner till instruktörer inom frivillig
försvarsutbildning
Härigenom föreskrivs att 2, 5-8 55 förordningen (1986:38) om förmåner till instruktörer inom frivillig försvarsutbildning skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Arvoden m.m.
2å
En instruktör får ett vecko- kursarvode om 195 kronor per dygn, när han medverkar vid en utbildningskurs under för- utsättning att kursen pågår minst tre kalenderdygn i en följd med minst sex timmars verksamhet varje dygn och in- struktören medverkar under huvuddelen av kurstiden.
En instruktör får ett vecko- kursarvode, när han medver- kar vid en utbildningskurs un- der förutsättning att kursen pågår minst tre kalenderdygn i en följd med minst sex tim- mars verksamhet varje dygn och instruktören medverkar under huvuddelen av kursti- den.
åå
Vid annan medverkan som instruktör än som avses i 2å får instruktören timarvode som skall innefatta ersättning för normalt förberedelse- och efterarbete samt restid. Tim- arvodet utgör 130 kronor.
Vid annan medverkan som instruktör än som avses i 2å får instruktören timarvode som skall innefatta ersättning för normalt förberedelse- och efterarbete samt restid.
Om en instruktör under ett helt dygn medverkar i utbildning som bedrivs under sådana villkor som förutsätts för att en yrkesofficer skall få förbandsövningstillägg enligt kollektivavtal får instruktören ett arvode som motsvarar förbandsövningstill- lägget.
Övriga förmåner 6 5 En instruktör får fri resa mellan bostaden eller arbetsplatsen och tjänstgöringsplatsen. Om färdbiljett inte tillhandahålls, har instruktören rätt till resekostnadsersättning. Han har vidare rätt till traktamente m.m. under rese- och utbildningstiden.
Vid beräkning av reseför- måner som avses i första stycket tillämpas de bestäm- melser om sådana förmåner som enligt kollektivavtal gäller för statstjänstemän i allmän- het. Kostnad för sovplats i en enbäddskupé ersätts dock inte.
Vid beräkning av reseför- måner som avses i första stycket tillämpas de bestäm- melser om sådana förmåner som gäller enligt allmänt rese- avtal ( ARA) och försvarets all- männa rörlighetsavtal ( FARA) samt vad som sägs om förrätt- ningstillägg (endagsförrätt- ning) i sektoravtalet för för- svarsmakten ( SA-F ).
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Övriga bestämmelser
75
Den berörda frivilliga försvarsorganisationen betalar kostna- derna för instruktörer utom kostnader enligt 3 &.
Arvode som avses i2 och 5 55 bestäms, i fråga om försvars- makten, av Överbefälhavaren, och i övrigt av Arbetsmark- nadsstyrelsen. Innan Överbe- fälhavaren och Arbetsmark- nadsstyrelsen meddelar ett så- dant beslut skall de samråda med varandra.
8å
De föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna förordning får meddelas, efter samråd med berörda myndig- heter och organisationer, i frå- ga om verksamheten inom för- svarsmakten, av överbefälha- varen, och i övrigt av arbets- marknadsstyrelsen.
De föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna förordning får meddelas, efter hörande av berörda myndighe- ter och organisationer, i fråga om verksamheten inom för- svarsmakten, av Överbefälha- varen, och i övrigt av Arbets- marknadsstyrelsen.
Denna förordning träder i kraft den
du... l'I-MIII-m ull kum ' [III.-' rar-Flu- lLu-lunliitnl'rjlll _ . Intim-Fluid l'lll'l'dl-ll'l-IHI— ' mur-|. m.fl..—näet myr alm ' niin mtl-Huru vall.-ww: ,, main hund!-dif" .l'r hur:-lv.
"iam-'
=.:- --.- WWW-timl-
tl. Wm. ik lr! illan mm [mm I'll-|i- ”bakgård—ull-
....h wp.-Ma.- ..rd'n mamma.- inau'u lugn man' makipinndmitlmng Han Inu ' | m.m Mmm m,m. Miint I'll!!- uuh 'mllåninfwäh
Hi MW ||| m..-m;"— Half halm—m: w .hILM- mm avs-'n '1 M anim-" It'll ru... ."
10. Rätten till ledighet för frivillig försvarsutbildning
10.1. Utredningens uppgift enligt direktiven
En av de frågor jag haft att pröva gäller om det från samhälls- ekonomiska utgångspunkter finns förutsättningar att införa en lagfäst rätt till ledighet från anställningen för arbetstagare som vill genomgå utbildning inom ramen för den frivilliga försvars- verksamheten. Enligt direktiven skall jag, om förutsättningar- na finns, lämna förslag till hur den ifrågavarande rättigheten skall författningsregleras och finansieras.
10.2. Tidigare utredningsförslag och ställningstaganden av statsmakterna
I detta sammanhang bör först erinras om att en tidigare ut- redning, frivilligförmånskommittén (FFMK), i betänkandet (SOU 1985:35) Ersättningar och förmåner inom frivilligförsva- ret föreslog att en rätt till ledighet för frivillig försvarsverksam- het — utom i fråga om tjänstgöring som instruktör — skulle införas. Kommittén ansåg att bestämmelser härom borde inför- as i lagen (1939:727) om förbud mot uppsägning eller avskedan- de av arbetstagare med anledning av värnpliktstjänstgöring m.m. Det övervägande antalet remissinstanser anslöt sig till tanken att den avsedda rätten till ledighet borde införas; i några remissyttranden förordades att rätten borde omfatta även in- struktörsverksamhet. Ett par remissinstanser avstyrkte försla- get.
I propositionen (prop. 1985/86:134) anförde departementsche- fen att han hyste stor förståelse för de argument kommittén anfört i frågan och att han delade uppfattningen att en lagfäst
rätt till ledighet skulle kunna bidra till att förbättra rekryte- ringen av personal till frivilligverksamheten. Han ansåg dock att ytterligare beslutsunderlag bl.a. beträffande de arbetsmark- nadsmässiga konsekvenserna borde tas fram. Kommittéförsla- get krävde enligt departementschefen ytterligare överväganden och klarlägganden innan det skulle kunna läggas till grund för lagstiftning.
Vid riksdagsbehandlingen vann emellertid förslaget om lag- stadgad rätt till ledighet en mer reservationslös anslutning. En enig riksdag ställde sig sålunda bakom vad Försvarsutskottet, likaså enhälligt, anförde i frågan i sitt betänkande (FöU 1985/ 86:10) i anslutning till tre motioner (från c, fp resp. 111), vari hade yrkats att riksdagen utan ytterligare utredning borde fatta be- slut om den aktuella rättigheten. Utskottet skrev:
Utskottet vill inledningsvis peka på att försvarsministern i pro- positionen uttalar förståelse för de argument FFMK framför röran- de sitt förslag om en lagfäst rätt till ledighet för deltagande i frivil- ligutbildning för uppgifter i totalförsvarets krigsorganisation. Han anser i likhet med kommittén att en sådan rätt skulle bidra till att förbättra rekryteringen av personal för frivilligverksamhet. Repre— sentanter för överbefälhavaren och för de frivilliga försvarsorgani- sationerna har inför utskottet framfört liknande synpunkter och prioriterat tillkomsten av en sådan lagstiftning mycket högt. En sådan uppfattning kommer också till uttryck i motionerna 528 (c), 529 (fp) och 531 (ni) som alla innehåller yrkanden att riksdagen nu skall fatta beslut i denna fråga. Även utskottet har en positiv in- ställning till att en sådan rätt införs. Det kan alltså konstateras att det finns en bred anslutning kring uppfattningen att införandet av en sådan rättighet skulle vara till gagn för de frivilliga försvarsor- ganisationernas verksamhet och därmed för totalförsvaret.
Mot denna bakgrund finner utskottet angeläget att regeringen aktivt och utan tidsutdräkt förbereder ett lagförslag i ämnet. Ut- skottet har anledning räkna med att så sker utan att riksdagen nu gör ett särskilt uttalande. Syftet med motionerna 528 (c), 529 (fp) och 531 (ni) får därmed anses vara tillgodosett.
Under debatten i kammaren 'ordes också ett flertal uttalan- den, av företrädare för alla de fyra största partierna, med den innebörden att den ifrågavarande bestämmelsen om rätt till ledighet med det snaraste borde läggas fram av regeringen i ett lagförslag. Ingen talare pläderade för motsatt uppfattning.
Frågan om lagfäst rätt till ledighet för frivillig försvarsut- bildning kom åter upp till behandling av riksdagen i anledning av en motion (0) vid 1989/90 års riksmöte. Försvarsutskottet anförde därvid följande i sitt på denna punkt enhälliga be- tänkande (1989/90:FöU7, s. 25):
Utskottet har vid behandlingen av ett tidigare motionsyrkande i ämnet ställt sig positivt till införandet av en sådan rättighet (FöU
1985/86:10). Utskottet anförde därvid bl.a. att det var angeläget att regeringen aktivt och utan tidsutdräkt förbereder ett lagförslag i ämnet. Utskottet ansåg sig ha anledning att räkna med att så sker utan att riksdagen gör något särskilt uttalande i frågan.
Utskottet vidhåller sin uppfattning om behovet av rätt till tjänst- ledighet för deltagare i ifrågavarande utbildning och räknar nu som tidigare med att arbetet i regeringskansliet med denna fråga sna- rast leder till resultat. Mot denna bakgrund anser utskottet att riksdagen inte bör bifalla motion Fö301 (c).
Liksom vid behandlingen fyra år tidigare godtog denna gång en enig riksdag vad utskottet hade anfört i den aktuella frågan (beslut den 2 maj 1990, rskr. 1989/90:226).
10.3. Relevanta bestämmelser i studieledighetslagen
Jag finner det i och för sig något överraskande att önskemål om införande av rätt till ledighet för utbildning inom totalförsvaret har framförts med sådan styrka även under senare år. För— hållandet är ju nämligen det att riksdagen redan år 1974, på förslag av regeringen i prop. 1974:148, fattade beslut om en lag (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning. Denna lag (studieledighetslagen) ger i princip alla anställda, i såväl allmän som enskild tjänst och vid både större och mindre arbetsplatser, rätt att få behövlig ledighet från sin anställning för att undergå utbildning.
Rättigheten är inte begränsad till någon viss typ av utbild- ning. Endast renodlade självstudier har genom uttalanden i lagens förarbeten undantagits. Den som begår ledighet bör dock enligt förarbetena kunna precisera ändamålet med ledigheten till att avse deltagande i viss kurs eller viss närmare angiven undervisning. Vidare ger lagen arbetsgivaren rätt att påverka ledighetens förläggning på så sätt att den i flertalet fall kan uppskjutas i ett halvår och eventuellt — om samtycke ges av berörd personalorganisation — under längre tid.
Det är fullt klart att all sådan utbildning som organiseras inom ramen för den frivilliga försvarsverksamheten berättigar till ledighet enligt studieledighetslagen. Anledningen till att propåer om lagfästande av denna rätt likväl har framförts från många håll långt efter den lagens tillkomst kan vara, antingen att kännedomen om lagens existens och generella giltighet varit bristfällig eller att lagen trots allt visat sig mindre ändamålsen- lig att tillämpa i fråga om den typ av utbildning som ordnas inom den frivilliga försvarsverksamheten. Under de senaste
åren kan vidare frivilligförmånskommitténs hänvisning år 1985 till 1939 års lag om skydd mot uppsägning på grund av värn- pliktstjänstgöring ha bidragit till en viss oklarhet och förvir- ring.
10.4. Argument för en anpassning av gällande regler
Kontakter som jag haft med de myndigheter och organisationer som är engagerade i den frivilliga försvarsverksamheten visar, att man där alltjämt anser det önskvärt med vissa förändringar av regelsystem och praxis, så att möjligheterna för enskilda att utbilda sig för totalförsvarsuppgifter inte onödigtvis försvåras. Modifieringen bedöms som angelägen framför allt med tanke på de kurser som omfattar en eller ett par veckor. De en- och tvådagarskurser som också står på utbildningsprogrammet är däremot i allmänhet förlagda till veckoslut, varför de endast mera sällan medför att deltagarna behöver vara lediga från sitt vanliga arbete.
Ett besked som rätt ofta ges av arbetsgivaren när en anställd begär ledighet för frivillig försvarsutbildning är enligt uppgift, att semester får tas ut för ändamålet men att däremot tjänst- ledighet inte kan beviljas för den aktuella perioden. Det före- faller i själva verket som om vissa arbetsgivare tämligen slentri- anmässigt — med eller utan uttrycklig hänvisning till studie- ledighetslagen — utnyttjar den möjlighet att uppskjuta en begärd ledighet för utbildning som medges enligt det förut nämnda stadgandet i lagen.
Eftersom den frivilliga försvarsutbildningen består av kurser som är differentierade dels efter ett stort antal olika verksam- hetsgrenar, dels nivåmässigt, är det inte praktiskt möjligt att anordna samma slags utbildning upprepade gånger under kor- tare tid. För den enskilde kan därför en utebliven möjlighet att delta vid ett visst kurstillfälle innebära ett betydande avbräck, om nämligen en ny kurs av samma slag inte står på programmet förrän efter lång tid. Det finns för övrigt exempel på att svårig- heter att erhålla ledighet för en tilltänkt utbildning lett till att vederbörande helt avstått från fortsatt engagemang inom den frivilliga försvarsverksamheten. Från allmän synpunkt är det givetvis en avsevärd nackdel, om rekrytering till frivilligverk- samheten och utbildning för olika uppgifter av betydelse för totalförsvaret hindras eller försvåras på grund av ledighets-
reglernas utformning i kombination med en osmidig tilllämp- ning.
Det kan tilläggas att några av de organisationer som huvud- sakligen rekryterar kvinnliga medlemmar har tyckt sig märka, att arbetsgivarnas benägenhet att ställa sig positiva till fram- ställningar om tjänstledighet för det aktuella ändamålet är stör- re när det gäller manliga och mindre i fråga om kvinnliga arbetstagare. Om denna iakttagelse är riktig, finns utöver and- ra motiv även skäl att se en justering av de formella reglerna som en åtgärd för ökad jämställdhet.
Enligt min mening talar det anförda entydigt för att en an- passning av regelsystemet bör komma till stånd. Samtidigt är det viktigt att konstatera, dels att den modifiering av gällande bestämmelser som krävs för en bättre ordning kan åstadkom- mas genom ett sådant tillägg i studieledighetslagen som inte innebär någon principiell förändring, dels att justeringen inte kan väntas medföra några omfattande praktiska eller ekono- miska konsekvenser. Jag skall i ett senare avsnitt (10.8) närma— re kommentera de samhällsekonomiska aspekter som är rele- vanta i samband med en sådan ändring av regler och praxis som jag anser rimlig. Redan dessförinnan kan dock några av de praktiska förutsättningarna förtjäna framhållas.
10.5. Några volymmått
Jag har redan erinrat om att de aktuella utbildningsarran- gemangen — frånsett veckoslutskurserna — till övervägande del har en längd av en eller två veckor. I enstaka fall kan en kurs sträcka sig över tre veckor. Främst inom den civila delen av totalförsvaret förekommer i viss utsträckning utbildningstill- fällen på en eller två dagar som inte infaller vid veckoslut. Utbildningsverksamhetens totala volym framgår av följande uppgifter. Under budgetåret 1990/91 deltog inom försvarsmak— ten ca 9 640 personer i sådan utbildning som är av intresse här (därav ca 5 760 i grundutbildning, 700 i befordringsutbildning, 1 800 i kompletteringsutbildning och 1 380 i repetitionsutbild- ning). Ungefär två tredjedelar av samtliga deltog i tvåveckors- kurser, medan det stora flertalet av de övriga deltog i enveckas- utbildning.
Uppgifter från Arbetsmarknadsstyrelsen avseende budgetåret 1990/91 visar, att inom den civila delen av totalförsvaret ca 4 000 personer deltog i sådan utbildning som var förlagd till vanlig arbetstid. Av dessa deltog ca 1 000 personer i tvåveckorsut-
bildning och den helt övervägande delen av de övriga i en— veckaskurser.
När det gäller utbildning av den längd som är av intresse här är det enligt min bedömning inte heller för framtiden realistiskt att räkna med ett högre deltagarantal än omkring 14 000 perso- ner per år, varav det stora flertalet engageras i kurser av en eller två veckors längd. Och för den helt övervägande andelen av dessa torde vederbörande arbetsgivare, liksom hittills, komma att ställa sig positiva till ledighet utan att man behöver hänvisa till några särskilda lagregler.
Det bör nämligen understrykas, att frågan om ledighet från yrkesarbetet inte utgör något problem för majoriteten av dem som deltar i den ifrågavarande utbildningen. Många är an- ställda inom stat eller kommun, där man enligt långvarig praxis normalt ställer sig välvillig till arbetstagarnas framställningar om ledighet för utbildning av detta slag. En motsvarande in- ställning har också under lång tid, och oberoende av innehållet i olika författningar, visats från många enskilda arbetsgivare och bekräftats bl.a. genom en rekommendation av Svenska arbetsgi— vareföreningen. För åtskilliga av frivilligrörelsens medlemmar är det vidare helt förenligt med det privata intresset att anslå en del av årssemestern till denna typ av utbildning, och en annan stor grupp utgörs av studerande som kan utnyttja ferier.
En anpassning av de formella reglerna beträffande rätt till ledighet för utbildning inom frivilligförsvaret kommer sålunda i praktiken att behöva utnyttjas endast av en mindre del av dem som årligen genomgår sådan utbildning. Det kan uppskatt- ningsvis röra sig om högst ett par tusen personer per år, varav i runt tal hälften kan antas delta i enveckasutbildning och hälf- ten i tvåveckorsutbildning.
10.6. Förslag till komplettering av lagtexten
Mot bakgrund av det som anförts tidigare i detta kapitel för- ordar jag att ett tillägg görs i studieledighetslagen, varigenom arbetsgivarens möjlighet att uppskjuta en begärd tjänstledighet i någon mån begränsas såvitt gäller utbildning inom den frivil- liga försvarsverksamheten. Vid utformningen av mitt förslag skall jag samtidigt noga beakta intresset av att verksamheten hos vederbörande arbetsgivare inte i detta sammanhang på- verkas negativt.
Som bakgrund återges i det följande först de centrala stad— ganden i studieledighetslagen som uttrycker lagens generella
giltighet och huvudsakliga kvalifikationskriterier samt de nor- mer som f.n. gäller för arbetsgivarens möjlighet att uppskjuta begärd ledighet.
Utdrag ur lag ( ] 974.981 ) om arbetstagares rätt till ledighet för ut- bildning
1 & Arbetstagare i allmän eller enskild tjänst, som vill undergå utbildning, har rätt till behövlig ledighet från sin anställning enligt denna lag.
Har i lag meddelats bestämmelse som avviker från denna lag, gäller den bestämmelsen. Beträffande förläggningen av ledighet kan avvikande bestämmelse meddelas även genom annan författ- ning än lag, om den rör arbetstagare, vars avlöningsförmåner fast- ställes under medverkan av regeringen eller myndighet som rege- ringen bestämmer, eller arbetstagare hos riksdagen eller dess verk.
2 & Avtal som innebär att arbetstagares rättigheter enligt denna lag inskränkes är ogiltigt i den delen.
Utan hinder av första stycket får avvikelse från 3 €, 45 tredje stycket, 5 och 7 åå samt 105 andra och tredje styckena göras med stöd av kollektivavtal som på arbetstagarsidan har slutits eller godkänts av organisation som är att anse som central arbetstagar- organisation enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbets- livet. — — —
3 & Rätt till ledighet tillkommer arbetstagare som vid ledighetens början har varit anställd hos arbetsgivaren de senaste sex månader— na eller sammanlagt minst tolv månader under de senaste två åren.
4 & Arbetsgivare har rätt att uppskjuta ledighet till senare tid än arbetstagaren har begärt enligt vad som sägs i 5-7 åå.
Vill arbetsgivaren uppskjuta ledigheten, skall han genast under— rätta arbetstagaren om uppskovet och skälen för detta.
Om arbetsgivaren är eller brukar vara bunden av kollektivavtal beträffande den kategori som arbetstagaren tillhör, skall under- rättelse om uppskovet genast lämnas förutom till arbetstagaren också till berörd lokal arbetstagarorganisation. Arbetstagarorgani- sationen har rätt att inom en vecka efter det att underrättelse lämnades påkalla överläggning med arbetsgivaren om uppskovet.
5 5 Är eller brukar arbetsgivaren vara bunden av kollektivavtal beträffande den kategori som arbetstagaren tillhör och vill han att ledigheten skall taga sin början senare än sex månader efter arbets- tagarens framställning, fordras samtycke till uppskovet av den be— rörda lokala arbetstagarorganisationen eller, om frågan hänskjutes till centrala överläggningar, av vederbörande huvudorganisation på arbetstagarsidan.
I fråga om ledighet som sammanlagt motsvarar högst en arbets- vecka fordras samtycke som avses i första stycket så snart den frist arbetsgivaren önskar är längre än två veckor. Detsamma gäller beträffande ledighet som avses i 3 å andra stycket.
Vad som nu har sagts gäller även om företag eller del av företag har övergått till ny arbetsgivare.
6 5 Har arbetstagare ej fått påbörja sin ledighet inom två år efter det framställning .ordes, har han rätt att påkalla domstols pröv- ning av frågan om ledighetens förläggning. — — —
7å Vid prövning enligt Gå skall skälig hänsyn tagas såväl till arbetstagarens önskemål som till intresset av att verksamheten hos arbetsgivaren kan fortgå utan allvarlig störning.
Kan flera arbetstagare ej samtidigt beredas ledighet, har den företräde som vill deltaga i utbildning som avses i 3 & andra stycket. I andra hand skall företräde lämnas arbetstagare som ej har ut- bildning motsvarande nioårig grundskola och, vid turordningen dem emellan, den som har obekväm arbetstid. — — —
Som framgår av de här återgivna avsnitten av studieledighets- lagen finns redan nu restriktioner av olika slag när det gäller rätten för en arbetsgivare att uppskjuta ledighet till en senare tidpunkt än den som angetts i arbetstagarens begäran. En del av dessa restriktioner har att göra med uppskovets längd och andra med arten av den utbildning ledigheten är avsedd för. Den komplettering av regelsystemet som behövs med avseende på den frivilliga försvarsutbildningen synes mot denna bakgrund ansluta sig väl till lagens systematik, om den ges formen av en ny paragraf, vilken inskjutes mellan nuvarande 4 & och 5 5.
I denna nya paragraf bör först preciseras vilka typer av ut- bildning stadgandet skall gälla. På denna punkt finns knappast någon anledning att avvika från Frivilligförmånskommitténs tanke, som vann stöd av en enig riksdag och innebar att såväl grundutbildning som befordringsutbildning, kompletteringsut- bildning och repetitionsutbildning, anordnade i enlighet med kungörelsen (1970:301) om frivillig försvarsverksamhet, borde omfattas av regeländringen, medan däremot instruktörstjänst- göring inom frivilligverksamheten skulle lämnas utanför den- samma.
Beträffande frågan om i vilken utsträckning arbetsgivarens rätt att uppskjuta en begärd ledighet skall begränsas, gäller det att göra en avvägning mellan å ena sidan den anställdes önske- mål om att inom rimlig tid kunna genomgå ifrågavarande ut- bildning, ett önskemål som i princip sammanfaller med sam- hällets intresse av att den av allmänna medel bekostade frivil— liga försvarsverksamheten kan bedrivas med väl utbildad personal, och å andra sidan vederbörande arbetsgivares legiti- ma krav att inom sitt ansvarsområde slippa påtagliga stör- ningar som inte är oundgängligen nödvändiga.
Risken för att någon mer omfattande störning skulle upp- komma kan emellertid bedömas som synnerligen liten i be- traktande av att de utbildningsarrangemang det här gäller ald- rig omfattar mer än ett fåtal veckor. Utan att ändamålet med regelanpassningen eftersätts, kan det sålunda i författnings- texten anges att den ifrågavarande paragrafen tar sikte ute- slutande på utbildningstillfällen med en varaktighet av högst
fyra veckor. Vidare anser jag att nackdelen med en uppskjuten ledighet måste bedömas som tämligen måttlig såväl från arbets- tagarens som från samhällets synpunkt, om det kan erbjudas möjlighet för vederbörande att genomgå motsvarande utbild- ning vid ett annat tillfälle inom relativt nära framtid. Finns denna möjlighet, synes därför arbetsgivaren inte böra förhind— ras från att bestämma, att den begärda ledigheten skall i någon mån senareläggas. Detta bör kunna medges under förutsättning att den avsedda utbildningen kan komma till stånd inom högst ett halvår räknat från den tidpunkt som arbetstagaren ur- sprungligen hade tänkt sig. Av praktiska skäl synes regeln böra utformas så, att rätten till uppskov föreligger om det senare utbildningstillfället inträffar mellan två och sex månader efter den tidpunkt då ledigheten enligt ansökan skulle ha inletts.
Om däremot någon motsvarande utbildning inte blir tillgäng- lig för vederbörande arbetstagare förrän efter sexmånaderspe- riodens utgång, bör den enskildes och det allmännas samman- fallande intresse av att utbildningen kommer till stånd inom överskådlig tid tillmätas större vikt än arbetsgivarens eventuel- la önskemål att uppskjuta den begärda ledigheten. Bestämmel— sen bör tydligt klargöra att arbetsgivaren under sådana för- hållanden har att medge den begärda ledigheten.
Den inskränkning av uppskovsmöjligheten jag här förordat innebär en prioritering inom studieledighetslagens tillämp- ningsområde av en viss kategori utbildning jämfört med flerta- let andra typer. Därför finner jag det befogat att man ställer något större krav än i normalfallet i fråga om vilken dokumen— tation som skall kunna begäras av en arbetstagare när han ansöker om ledighet för frivillig försvarsutbildning.
I allmänhet kan man visserligen förutsätta att arbetsgivaren har tillräcklig kännedom om den anställdes förhållanden för att de uppgifter denne lämnar om den avsedda utbildningens ka- raktär och omfattning utan vidare skall kunna godtas. Före- ligger emellertid någon oklarhet, exempelvis i fråga om möjlig— heten till utbildning vid en alternativ tidpunkt, är det dock rimligt att arbetsgivaren ges tillfälle till en viss kontroll. Den anställde bör sålunda kunna anmodas att förete ett intyg om sin behörighet att delta i den aktuella utbildningen, och arbetsgi- varen bör därtill ha rätt att hos den som utfärdat intyget ta reda på, om motsvarande utbildning kommer att arrangeras ytter- ligare någon gång inom den tidsfrist på ett halvår som är av intresse i sammanhanget.
Före mitt ställningstagande i den fråga som behandlas i detta kapitel har jag överlagt med företrädare för de centrala arbets-
marknadsorganisationerna. Därvid har från arbetsgivarhåll framhållits att en eventuell förändring av studieledighetslagen i den nu aktuella riktningen borde kompletteras med ett krav om att framställningen om ledighet för ifrågavarande ändamål skall inges i särskilt god tid för att ge arbetsgivaren möjlighet till nödvändig planering. Jag har förståelse för denna synpunkt och bedömer inte heller att syftet med mitt förslag påverkas negativt om man utformar reglerna så, att önskemålet till- godoses. En tidsfrist på låmånad bör enligt min mening vara tillräcklig för att ge arbetsgivaren erforderligt rådrum. I det följande förslaget till författningstext finns därför ett villkor som innebär att den anställdes begäran om ledighet — om för- månsprincipen skall gälla — måste inges minst 45 dagar före den tidpunkt då ledigheten avses börja. Den nya paragraf vilken enligt vad som här sagts bör tillläggas i studieledighetslagen torde lämpligen placeras efter 45 och då böra benämnas 4 a 5. Den bör med hänsyn till de nyss redovisade motiven ges följande utformning.
Förslag till ny paragraf (4 aå) i studieledighetslagen (1974z981)
Om en arbetstagare som är medlem i en frivillig försvarsorga— nisation begär ledighet för att genomgå sådan grundutbild— ning, befordringsutbildning, kompletteringsutbildning eller repetitionsutbildning som anordnas i enlighet med bestäm— melser för frivillig försvarsverksamhet utfärdade av regering- en, skall följande gälla.
Under förutsättning att den begärda ledigheten uppgår till högst fyra veckor och att framställningen görs minst 45 dagar i förväg får arbetsgivaren besluta om uppskov endast om mot- svarande utbildning är tillgänglig för arbetstagaren även vid ett senare tillfälle inom en period mellan två och sex månader efter den tidpunkt då ledigheten enligt ansökan skulle ha inletts. Uppskovet får inte ges längre varaktighet än att ut— bildningen kan påbörjas före den nyssnämnda periodens ut— gång.
Arbetstagaren skall på begäran styrka sin behörighet att delta i avsedd utbildning av detta slag genom intyg från veder- börande frivilligorganisation eller ansvarig myndighet. Ar- betsgivaren får hos den som utfärdat intyget informera sig om möjligheten för arbetstagaren att genomgå motsvarande ut— bildning vid ett senare tillfälle inom den period som anges i föregående stycke.
10.7. Tanken på en anknytning till förbudet mot uppsägning på grund av värnpliktstjänstgöring
Frivilligförmånskommittén föreslog, som tidigare nämnts, i sitt betänkande år 1985 att den här diskuterade rätten till ledighet för viss utbildning borde regleras inom ramen för 1939 års lag om förbud mot uppsägning m.m. på grund av värnpliktstjänst— göring. Att jag valt en annan lösning sammanhänger med föl- jande.
Genom tillkomsten år 1974 av lagen (1974:12) om anställ- ningsskyddll är numera arbetstagare i såväl allmän som enskild tjänst tillförsäkrade ett långtgående skydd mot obefogade upp— sägningar m.m. Med tanke på att den lagens tillämpningsom- råde dock inte är helt kongruent med studieledighetslagens infördes vid den senare lagens tillkomst också i denna ett antal uttryckliga regler om förbud mot uppsägning eller avskedande till följd av ledighet för utbildning. Dessa regler återfinns i studieledighetslagens 8 och 9 åå. De innebär, bl.a. genom en formlig hänvisning till sju olika paragrafer i lagen om anställ- ningsskydd, att en uppsägning orsakad av studieledighet kan förklaras ogiltig enligt samma principer som anges i den sist- nämnda lagen för en motsvarande åtgärd som inte har saklig grund. Utförliga bestämmelser om hur uppkomna tvister skall lösas, skadestånd beräknas m.m. gäller också i lika mån enligt bägge lagarna.
Det är givetvis ytterst osannolikt att någon arbetsgivare nu- mera skulle överväga att säga upp eller avskeda en anställd därför att denne önskat vara ledig ett fåtal veckor för att genom- gå frivillig försvarsutbildning. Skulle detta trots allt någon en- staka gång inträffa, ger redan i dagsläget den gällande arbets- rättsliga lagstiftningen ett tillräckligt skydd för den arbets- tagare som drabbats. Det torde vara uteslutet att en domstol — ytterst arbetsdomstolen — skulle finna att en uppsägning eller ett avskedande haft saklig grund, om åtgärden vidtagits av denna anledning.
Man bör vidare lägga märke till att den åberopade lagen från 1939 över huvud inte innehåller någon bestämmelse om rätt till ledighet. Att personer som inkallas till värnpliktstjänstgöring måste avstå från yrkesarbete under denna tid har nämligen
1) Senare ersatt av lag (1982:80) om anställningsskydd.
ansetts vara en självklar konsekvens av tjänsteplikten, och det- ta har inte bedömts kräva en uttrycklig författningsreglering. För dem som deltar i frivillig försvarsutbildning är förutsätt- ningarna emellertid annorlunda, eftersom någon lagstadgad tjänsteplikt inte existerar i detta fall. Vissa likheter kan möj- ligen anses föreligga såvitt gäller den del av kollektivet som ingått avtal med en myndighet om att stå till förfogande för totalförsvarsuppgifter. Men dels är överensstämmelsen inte full- ständig — någon pliktlagstiftning rör det sig alltså inte om -, dels omfattar de frivilliga försvarsorganisationernas utbildning även många deltagare som inte är bundna till särskilda upp- gifter genom avtal. Mot denna bakgrund ser jag inget skäl att i detta sammanhang aktualisera en ändring eller komplettering av den nu mer än 50 år gamla lag som tillkom för att hindra uppsägning av värnpliktiga under en tid då helt andra för- hållanden rådde på den svenska arbetsmarknaden.
10.8. Frågan om ekonomiska konsekvenser respektive finansiering 10.8.1 Huvudsynpunkter
Som nämndes i inledningen till detta kapitel skall jag enligt direktiven särskilt överväga de samhällsekonomiska aspekterna på en eventuell lagreglering av den ifrågavarande rätten till tjänstledighet. Den justering av en bestämmelse i studieledig- hetslagen som jag här förordat kan dock enligt min bedömning knappast få några samhällsekonomiska konsekvenser av större betydelse. Med tanke på att varje utbildningstillfälle är kortva- rigt och att dessutom antalet personer, som kan behöva åberopa den aktuella regelanpassningen, är högst begränsat, kommer det sammanlagda bortfallet av arbetstid inte att få någon märk- bar negativ inverkan ens vid en snäv produktionsekonomisk kalkyl.
I ett vidare perspektiv måste man dessutom beakta de sam- hällsekonomiska fördelar som ligger i att utbildning för viktiga totalförsvarsuppgifter kan bedrivas rationellt och i tillräcklig omfattning. Det ligger också ett värde i att utbildningen bidrar till deltagarnas personliga utveckling och kompetenshöjning helt allmänt. Dessa fördelar är svåra att kvantifiera men torde utan vidare kunna karaktäriseras som mera betydande från allmän synpunkt än de smärre effekter av motsatt art som eventuellt skulle kunna uppmätas hos ett begränsat antal ar— betsgivare.
Det kan vidare förtjäna understrykas, att det i fråga om den nu aktuella utbildningen inte föreligger någon risk för överut- nyttjande. Utbildningen anordnas av vederbörande totalförs- varsmyndigheter eller på deras uppdrag, bekostas av noggrant budgeterade allmänna medel och genomförs endast i den om- fattning som motiveras av samhällets behov.
10.82. En preliminär kalkyl
Om man vill uppskatta den samhällsekonomiska kostnad som skulle uppstå vid ett genomförande av den föreslagna anpass- ningen av studieledighetslagen, kan den relevanta frågan for- muleras sålunda: Hur stort blir det totala produktionsbortfallet mätt efter det antal arbetstimmar som går förlorade till följd av den formella ändringen? Man måste sålunda bortse från sådan ledighet som skulle ha kommit till stånd även utan ändring av regelsystemet, dvs. dels sådan tjänstledighet som skulle ha med- givits av vederbörande arbetsgivare enligt praxis oavsett for- mella bestämmelser, dels sådan som skulle ha inträffat efter längre fördröjning enligt studieledighetslagens generella princi- per.
Som tidigare sagts talar sannolikheten för att allra högst ett par tusen personer per år kan komma att behöva åberopa den tilläggsbestämmelse som nu föreslås. I runt tal hälften av dessa kan antas vara deltagare i en tvåveckors kurs och hälften i en enveckas kurs. Sammantaget innebär detta att bortfallet under ett år kan uppskattas till högst ca 3 000 arbetsveckor eller ca 110 000 arbetstimmar (1 000 x 37,7 + 1 000 x 75,4).
För att ge en uppfattning om vilken marginell betydelse ett produktionsbortfall av denna storlek skulle representera rela- tivt sett kan de angivna talen jämföras med följande uppgifter om den totala omfattningen på svensk arbetsmarknad av tjänst- ledighet för studier. Uppgifterna härom har inhämtats från Sta- tistiska centralbyrån (SCB), vars regelbundet återkommande arbetskraftsundersökningar (AKU) bl.a. belyser omfattningen av arbetsfrånvaro och fördelningen av denna med hänsyn till olika orsaker.
Det totala antalet arbetstimmar som år 1991 i genomsnitt per vecka förlorades på grund av studieledighet uppgick enligt AKU till 1 550 000, vilket för helt år motsvarar drygt 81 000 000 arbetstimmar. Ökningen enligt ovan med ca 110 000 arbets— timmar på grund av regelanpassningen motsvarar sålunda en- dast något mer än 1 promille av den studieledighet som tas ut enligt nu gällande bestämmelser.
Jämförelsen kan också göras med utgångspunkt i antalet för- lorade arbetsveckor. Ca 3 000 veckor enligt ovan skall då relate- ras till att under en genomsnittsvecka 41 000 personer var frånvarande på grund av studier hela veckan och 8 000 personer under en del av veckan, allt enligt SCB:s undersökning. Skattas detta bortfall under en och samma vecka till en volym mot- svarande 45 000 heltidsinsatser kan årsbortfallet kvantifieras till ca 2 110 000 arbetsveckor. Även räknat på detta sätt blir ökningen endast en dryg promille.
Ett försök att ange omfattningen av det tänkta produktions— bortfallet i monetära termer kan baseras på sådana uppgifter om utbetalda sjukpenningbelopp som registreras hos Riksför- säkringsverket och en beräkning av vilken genomsnittlig löne- nivå som motsvarar nämnda belopp. I januari 1992 uppgick en på detta sätt beräknad genomsnittlig dagslön till 588 kr. och motsvarande veckolön till 2 940 kr. Ett produktionsbortfall på 3 000 arbetsveckor under ett år skulle med utgångspunkti dessa beräkningar kunna taxeras till storleksordningen 9 milj. kr.
De kostnader som enligt ovan vid en samhällsekonomisk ana- lys skulle kunna hänföras till den förordade regelanpassningen måste givetvis avräknas mot de intäkter som åtgärden också skulle leda till. Intäktssidan i den samhällsekonomiska kalky- len kan man dock inte ange beloppsmässigt utan ett mycket omfattande beräkningsarbete, varför jag här får nöja mig med en uppskattning. Det rör sig i första hand om det tillskott till totalförsvarets effektivitet som uppkommer genom att de be- rörda personerna kan utbildas för avsedda uppgifter i tillräcklig omfattning och vid rätt tidpunkt. Deltagarna i den aktuella utbildningen får ju ersättning från utbildningsanordnaren — ytterst totalförsvarets respektive myndigheter — enligt ett dag- penningsystem. Detta markerar klart samhällets bedömning av att denna utbildning besitter ett värde, vilket för övrigt ligger i sakens natur.
Utöver den omedelbara nytta för respektive totalförsvarssek- torer som den ifrågavarande utbildningen åstadkommer bör som intäkt i en totalkalkyl vidare räknas det mervärde som för varje deltagare ligger i att utbildningen bidrar till vederböran- des personliga utveckling och ger en allmän kompetenshöjning för individen liksom för samhället som helhet.
De intäktseffekter som jag här beskrivit i allmänna termer kan som nämnts inte utan svårigheter kvantifieras belopps— mässigt. Att det sammanlagda värdet på totalnivå gott och väl överstiger de förut angivna samhällsekonomiska kostnaderna
synes emellertid uppenbart, vilket i sin tur innebär att saldot i den samhällsekonomiska kalkylen blir klart positivt.
10.8.3. Avslutande kommentarer
Allt det jag nu har redovisat talar för att det inte kan vara behövligt eller meningsfullt att söka anvisa någon särskild f- nansiering med anledning av att en viss begränsning föreslås i fråga om arbetsgivares rätt enligt studieledighetslagen att upp- skjuta en begärd ledighet. Kostnaden för de ersättningar i form av dagpenning som förutsätts utgå till kursdeltagare behöver visserligen liksom hittills finansieras över statsbudgeten. Men utbildningsvolymen inom frivilligorganisationemas verksam- hetsområde bestäms efter prioriteringar som respektive myn- digheter genomför med utgångspunkt i myndigheternas bedöm- ning av totalförsvarets behov och inte i efterfrågan från presum- tiva kursdeltagare. Utbildningsvolymen — och finansieringsbe- hovet — påverkas sålunda inte av att möjligheterna till ledighet från yrkesarbetet underlättas för en mindre del av kursdelta- garna.
Det är också viktigt att slå fast att de principiella resonemang som förts i detta kapitel inte påverkas av eventuella framtida förändringar när det gäller den ifrågavarande utbildningsverk- samhetens totala omfattning. Inte heller påverkas bedömningen att nettoeffekten av den förordade regeljusteringen vid en sam- hällsekonomisk totalkalkyl blir positiv.
Enligt utredningsdirektiven har jag haft att ”bl.a. efter höran- de av arbetsmarknadens parter” pröva ”om det från samhälls- ekonomiska utgångspunkter finns förutsättningar att införa en generell rätt till ledighet” för den nu aktuella utbildningen. Som nämnts i avsnitt 10.6 har jag genomfört sådana överläggningar och i ett avseende kompletterat mitt förslag med hänsyn till vad som därvid framkom. I övrigt anfördes vid dessa kontakter inte något som gett mig anledning till tveksamhet beträffande den här föreslagna uppläggningen.
' tv!-Mm ils ”dawn men. målmm stämmans . Aixam-g vad. %* WWÅHMMÅMHMHVWAWQ
(,,-| . T,. -..-rm,
jni'zåifårfägaål aliifiiluliiw 'if t? ill
' Jf 5 L , 'ulq' ism. 'i'.-iii mi. tab namn.-mm.:mnmn rr go.; Juli JM. fi, filmen.; Mam sa...... nämn taMdhgnåmam Ja!". WW-
F! Wai) WEW mia 1119 åååwa' mammameamw am,, wwwins 1.191 mavraatwl—re ..... M,;å'll utg:-il maiden-s ab så”; ritningar.)! .:eåaibalizmgadm lam-bla 'w Eiq' tai emm.. 'amawi- 'HithWmta mgmmw nu! . neMr smugit—ämm Wahlman-maila matti-kaut-
»..iiiiuliw. Wi Warm? natur mms.-hmm amma awwm mm &!me
— %%?th .mmmmawmsww
adm.. muita) W&W mum laddad » ...-;: '£ttl'lf- am.-mil hama-armiiwrl Mmmm mig-m... MW intim WM' huvud artist.- 'miusthla mätdm m mammimmm 'l- . ,; '._..- ,. fll-Lu yw rundk- mfiifpun 311183 mwimämql—iwbm mt åke; adawi-Lh aqim- ascii-u sällan—iii. talisman-u :.i se vaimwqun-M sinnen:-tämän dimma ankeln; atm w Gilliam im man. man wwinnhmwwm sin. .delnh www daggis .iimmnmmwioah mmm.. n... "i . .miaoqzting kul!.ndlssiug hmcirieilmtu armad sak...-.a lä fin men ica-hin awards-ämm wii. rdr äwwammw ,.w wifi.-. t än. miaimw awkawwm mö. riwwibfw i'. där”; mt WW WWW Mmm—lm mmm.. ast-ind man. 2511va im av En www. bmw 533093»;qu anemi.-Jiraiya Ahti guldstatus amb bh näb'lölnrr rghvil I mima—f! time!: man ,naia vghä'äll'iå'id. &de mil makadam.... ideala-mm . .. - ." ;.uvrrmöi' imww &
, rri' *J"r,'u'.'l..-i1P 4.1.1 ie": ir —'.r' __ Url . * li..,_'ii . _aL' lilltildrinam" * ;411'15 ;zwl'i'l'å'frtlv fr ,... .-. J.:mhrgotr [jr-f f- 'r_'-- Uni-. L)..» mna .. . att. * ' '» n:"l liir—1 united Lili Falls?" * " ; 23453... hajja; fiir Niini-Fi? ' in” ”ru 2.— .eu! . "Ju * * r' " rh mir" ,'F."if.* M...].i'Jlt'un lmliljipcfr 'Ö' '...'ih' m.mLAa -'E.,."lLf. ,'p ' Silli”. ', :"f. . .*f'ii ML
...,-_ _ &, 1.314'1 Eg. '"... i.i-.1.'*'r'i.ll='"yli.-"'!'T .._..n . f frid-""'ILJ
11. Kostnadskonsekvenser
* Inga besparingskrav men största samlade nyttan av tilldelade medel
Enligt utredningens direktiv skall jag ”pröva om statsmakter- nas tilldelning av medel för frivilligverksamheten får den störs- ta samlade nyttan för totalförsvaret”. När det gäller
— utbildningsverksamheten skall kostnadseffekterna av mina förslag redovisas, — förmånssystemet skall kostnadseffektiviteten undersökas, — rätten till ledighet för frivillig försvarsbildning skall de sam- hällsekonomiska konsekvenserna prövas.
Det finns med andra ord inga uttalade krav på mig att föreslå besparingar t. ex. i form av neddragning eller avveckling av viss frivilligverksamhet. Vad som emellertid gäller utöver det som uttryckligen sägs i direktiven är det generella kravet för stat- liga utredningar (dir. 1984z5) dvs. att utredarens förslag inte får medföra ökade utgifter för statskassan.
* Mål- och resultatstyrning Den ansvarsfördelning jag föreslagit skall gälla mellan frivil- ligorganisationerna och totalförsvarsmyndigheterna avseende frivilligutbildningen gör det möjligt att tillämpa en medelstill- delning baserad på utbildningsverksamhetens resultat. (Kap. 5) Denna systemförändring medför inga ökade kostnader utan öpp- nar möjligheter att dels rationalisera proceduren för anslags- framställningar och beredningen i Försvarsdepartementet av hithörande budgetfrågor, dels förbättra verksamhetens både produktivitet och effektivitet.
Inom ramen för detta system har jag föreslagit att ett visst statligt bidrag skall ges direkt till de utbildningsproducerande frivilligorganisationerna under en —— treårig — övergångsperiod.
(Kap. 4) Förslaget är motiverat för att undvika negativa effekter på verksamheten under övergångsperioden. Det skall betraktas som ett ”förskott” på ersättningen för utförda uppdrag och såle- des inte som en merkostnad.
Förslaget om tilldelning av medel för utåtriktad försvarsupp- lysningsverksamhet via ett försvarsupplysningsråd skall ses som motiverat av att öka effektiviteten eller den samlade verk- ningsgraden hos statens insatser för att befästa totalförsvarets folkliga förankring. (Kap. 6) Vilka resurser som riktas för detta ändamål bör vara en fråga som löses inom ramen för den norma- la budgetprocessen.
Förslagen om borttagande av vissa förmåner för frivillig per— sonal respektive instruktörer medför kostnadsbesparingar för statskassan samtidigt som de innebär marginella förluster för de frivilliga. (Kap. 9) Förslaget att överlåta till Överbefälhava- ren respektive Arbetsmarknadsstyrelsen att fatta beslut om in- struktörsarvodenas storlek innehåller enligt min bedömning in- get riskmoment avseende kostnadsökningar jämfört med idag — när arvodena fastställs av regeringen. Jag utgår från att frivil- ligandan och oegennyttan framgent skall råda.
* Samhällsekonomisk kalkyl Den samhällsekonomiska kostnaden — dvs. det totala produk- tionsbortfallet mätt efter antalet förlorade arbetstimmar — för förslaget om rätt till ledighet för frivilligutbildning kan upp- skattas till högst ca 110 000 arbetstimar per år. (Kap. 10) Tar man därtill hänsyn till intäktssidan dvs. det tillskott till total- försvaret som uppkommer genom att de berörda personerna kan utbildas i tillräcklig omfattning är min bedömning att denna gott och väl överstiger den beräknade kostnaden. Saldot i den samhällsekonomiska kalkylen blir således klart positivt.
* Anslagstekniska följder De förslag jag lagt avseende statens styrning av frivilligut- bildningen respektive frivilligorganisationernas medverkan i försvarsupplysningen har bl. a. motiverats av ambitionen att stärka engagemanget från regering och riksdag när det gäller mål- och prioriteringsfrågor så att de politiska instansernas bedömningar på ett något klarare sätt kan bli vägledande för verksamhetens inriktning likaväl som dess omfattning (kap. 4). Instrumentet härför är regleringsbreven och konsekvensen av mina förslag är bl.a. att både tydliga verksamhetsmål och resul- tatkrav avseende den frivilliga försvarsverksamheten där for— muleras. Huruvida dessa skall kopplas till för frivilligverksam—
heten öronmärkta anslag eller anslagsposter eller rymmas inom berörda myndigheters olika anslag är en anslagsteknisk fråga som avgörs i regeringskansliet. Emellertid, när det gäller mitt förslag om ett övergångsstöd under en begränsad period (kap. 4) förefaller en särskild anslagspost vara motiverad; när det gäller mina övriga förslag (kap. 5 och 6) förefaller den andra lösningen vara den naturliga, dvs. att finansieringen av frivilligverksam- heten inryms i de berörda totalförsvarsmyndigheternas anslag.
[Manga-Iu— lura-ni Hmm-Juni man run-rm Erwin mmm.- .- l-n hdn—immun! . ' Par-ml;— om Mtid-unch- " w:- l'mmn-r "lr lh'nlliu rmir - - walli» Muu Mutual-r m-IIII' hum ringa: in WWMd-W'uxwu m_u '
åhfrin'llliRLQ mmwwmmunmhh- . 'I MM AUIMRIMWGHMMq-kh wwwmnmwmwmwm I
am hmmm-'I qui-M:t! kWanM-t Mud-lu- ' - när minwwn Jhrrllm' Hr. ln lvl'uII- -
Emin-n nh hmmm hamn IIIs-LI mln--
'Em-Milman! ' nu mwwm m- du.-du. min;—u.. ' ' amkm-Mid. ”THEN ln'Iur-lu Mua-:; - hr- -._ _ ämm-bmm; mms.-#Mhm > utom MWHIHWMMMWMMLÖEJ .'illwlitr hin-_ln [sil mum Im. iIuI M tilll-hh? "r Wmmenmh-Maw ',. nthlllm lamm M lr with nu? J. :
mu. mh vilka—HIP: chi hum II:-niiden. EMM! _ - mIth-mnm WWW-rim Ehmm-BM" |__,l: :I' ":II'I rlfrl'åvulwmm ' ” " '_'-
| "'_'Tummimwuhmmmiwgwfrwmh (”1 £_:+ - 1.53de MIM amning-mm.” __! Hmmm.-plyw- ikna ili- h': ||. Mmm lv Munin-II -I
- ' h Mmmm '.|-n mg www-lm dui: -' ' 'H- och II:-Im's'lnllw'lli adam-almah mmm-
— www.lamhgq—tlnmuummwä . : ' '. . _ . -. MWflim-MLFMM » '» » mnälbrl'h'm lh kål-"F » .
Särskilt yttrande
avlämnat av experterna Anders Håkansson, Marianne af Malmborg, Lars O. Nordmark och Brittmarie Utterström
Undertecknade experter i Utredningen om frivillig medverkan i totalförsvaret avger härmed följande särskilda yttrande och hemställer att detta bifogas utredningen.
De frivilliga försvarsorganisationerna har, bl.a. med stöd av nuvarande och tidigare frivilligkungörelser haft en särskild ställning bland våra ideella organisationer. Denna har bl.a. in- neburit att den frivilliga försvars verksamheten betraktats som en del av totalförsvaret, om än på de särskilda villkor, som frivillighet innebär. Ställningen har gett organisationerna ett uttalat ansvar och därmed en stark känsla av delaktighet. Den har också gett organisationerna en plattform för samverkan med myndigheterna.
Under den senaste femtonårsperioden har medel efterhand flyttats från myndigheterna till organisationerna. Därmed har organisationernas möjligheter till inflytande och medverkan ökat i den för alla medborgare så viktiga samhällssektor, som totalförsvaret utgör. Detta har stämt väl överens med den grundsyn på frivillig försvarsverksamhet som såväl ÖB som AMS gett uttryck för. Vi uppfattar också att statsmakterna understrukit denna utveckling.
Enligt vår uppfattning är den frivilliga försvarsverksamheten ett åtagande från de frivilliga försvarsorganisationernas sida gentemot staten. Det har i sin tur lett till att staten ansett att organisationerna och deras medlemmar bör få en skälig ersätt— ning för sitt åtagande, eftersom detta åtagande har sådant Värde för staten. Det har därför också varit naturligt att staten för- delar medel från statsanslaget, Via myndigheterna, direkt till organisationerna.
Utredaren föreslår att statsmedlen skall gå till myndigheter- na, som sedan genom upphandling betalar organisationerna för utförda tjänster. Vi avråder från detta system eftersom organi- sationerna hamnar i en beroendeställning gentemot myndig-
heterna och får svårt eller omöjligt att hävda sådan grund- läggande verksamhet som inte är specifikt myndighetsinriktad.
Om organisationerna ges pengar i samband med uppdrag finns det ingen generell rätt för organisationerna att få statliga medel och att därmed kunna dimensionera sin egen verksam- het. Organisationerna berövas på detta sätt sina möjligheter att ta initiativ.
Det som är själva grunden i den frivilliga försvarsverksam- heten är nämligen den enskildes vilja att frivilligt ta ett upp- drag. Detta försvinner när organisationerna inte kan planera utifrån medel, som de tilldelats av statsmakterna mot bakgrund av sina uppdrag enligt kungörelsen om frivillig försvarsverk- samhet.
De frivilliga försvarsorganisationerna bör liksom hittills ha ett eget anslag (motsv.) och ett delprogram (motsv.) som via myndigheterna fördelas direkt till organisationerna. Nuvaran- de system bör vidareutvecklas på samma sätt som inom total- försvaret i övrigt möt målstyrning och en bättre redovisning av verksamhetens resultat och effekter. På det sättet kan organisa- tionernas initiativkraft och självständighet bibehållas, samti- digt som kostnadsmedvetande och årsredovisning vidareutveck- las.
Av förordningen bör framgå vilka organisationer som är frivil- liga försvarsorganisationer. Detta har hittills ut'ort grunden för den legitimitet och det stöd som staten givit en verksamhet på det speciella område som försvarsmakten och totalförsvaret ar.
Vad gäller frivilligavtalen anser utredaren att myndigheterna skall ikläda sig det ansvar och de förpliktelser, som tillkommer staten i detta sammanhang. Alla frivilligavtal bör enligt ut- redarens mening ingås mellan den enskilde och vederbörande myndighet.
Förpliktelser och förmåner regleras, enligt nuvarande be- stämmelser, i kungörelsen för frivillig försvarsverksamhet resp. förmånsförordningar. Detta är oberoende av om organisation eller myndighet är ansvarig för avtalen.
Vi anser att förvaltningsansvaret för frivilligavtalen kan överlåtas till de organisationer, som är beredda att åta sig detta. En sådan uppgift ligger väl i linje med att delegera till genom- förandenivån. Detta gör också organisationernas ansvar tydligt när det gäller att ställa personal till totalförsvarets förfogande.
Uppdelningen på ständiga och tillfälliga avtal bör behållas. Totalförsvaret har behov av båda kategorierna. Avtal för till- fällig tjänstgöring bör finnas kvar bl.a. för att täcka hemvärnets
behov och för att göra det möjligt för den enskilde att förena uppgifter, vilket i sin tur är viktigt ur arbetskraftssynvinkel. Avslutningsvis anser vi: — Utredaren har inte i alla stycken rätt värderat den grund- läggande ideologin hos de frivilliga försvarsorganisationerna, den frivilliga försvarsverksamhetens betydelse för totalför- svaret, organisationernas självständighet och den starka vil- jan till ett förtroendefullt samarbete mellan organisationer och myndigheter. — Utredaren framhäver organisationernas självständighet och har på juridisk grund visat att de skall stå utanför statens och myndigheternas inflytande. Denna självständighet kräver dock nödvändiga förutsättningar i form av författningsstöd och direktriktade medel. Det är också vår uppfattning att samtliga tre rekvisit, i paragraf 1 i förslaget till ny för- ordning, skall uppfyllas för att en organisation skall vara en frivillig försvarsorganisation. — Utredarens förslag kan komma att begränsa frivilligheten och det är inte klarlagt att den föreslagna styrformen ger en mer rationell administration eller minskade kostnader. Det förefaller därför vara mest logiskt att fortsätta den pågående utvecklingen i riktning mot ökad målstyrning och klarare redovisning av verksamhetsresultaten. Det är våra organisa- tioners samt myndighetens ÖB bedömning, att den frivilliga försvarsverksamheten har fortsatt stor betydelse. Om denna bedömning delas av statsmakterna vore det fel att nu ge de frivilliga försvarsorganisationerna en osäkrare grund att stå på och kraftigt förändrade förutsättningar för sin verksam- het.
De ståndpunkter som vi redovisat i detta yttrande är vi beredda att utveckla i ett fortsatt arbete.
Bilagetabeller
1. Medlemsantal i de frivilliga försvarsorganisationerna samt uppgifter om avtalsbindning och utbildningsvolym
2. Medlemsavgifter i de frivilliga försvarsorganisationerna jäm- te vissa relationstal som belyser medelsdispositionen
3. Antal anställda i de frivilliga försvarsorganisationerna juli 1991 exkl. personal med lönebidrag. Årsarbetskrafter
140 Bilaga 1 sou 1992:132 Bilagetabell 1
Medlemsantal i de frivilliga försvarsorganisationerna samt uppgifter om avtalsbind- ning och utbildningsvolym uppskattning
Organisation Medlemsantal 1991- 07- 01 Totalt Därav avtalsbundna Ge 90/91 91/92 90/91 91/92 (plan)
Lan Friv. automobilkårernas riksförb. 10 375 8 585 --- _- 781 3 196 11 700 13 200 (60)
1270 5863 20 200 Friv. motorcykelkåremas riksförb. ] 706 2 146 21 50©0 27 50©0
Friv. flygkåren ] 500388 7 152; 45 Lst 2 221 3 880 4 780 12 600 17 000 svemkabmkshunamben ...... Ci-_.ME
Svenska blå stjärnan 1 084 6 400
Svenska röda korset (456 673) - 15 7297 13 268 16 659 29 800 40 300 © 42 165 10 305 (12 780©) (12 400) (49 400) (46 000)
Sveriges Civilförsvarsförb. -_ 16 83©1 (78 322©) (84 00 ) (50 400©) (64 300©) Centralförb. f. befälsutbildning 36 826 ©___ 12 743 12 400 47 800 33 200
Sv värnpliktsof'ficersförb.
O(D Sv. Arméns o. Flygv. res- -off— förb. _" 0© Sv. Flottans res- -off- förb. ___ (100) © © 1(DO Sjövärnskårernas riksförb. 2 037 (14 200) (11 900©) © 550 (1 500) (1 500©) 11 500
Utbildningsvolym
Ungefär]. antal utbildn. dagar (utredningens
Totalt antal deltagare
Sveriges Kv. bilkårers riksförb.
Riksförb. Sveriges Lottakårer
01 DJ :»
2 388
Flygfältsingenjörsföreningama
Flygvapenfören. riksförb.
3 003 2 680 12 900
Frivilliga skytterörelsen
Sv. Sportskytteförbundet
Sv. pistolskytteförbundet
Sv. fallskärmsförbundet
Samtliga organisationer I.Summe1'ing av tabellens noteringar utan korrigering
1093 560 138 765 149 672 277 700 302 300
Anmärkningar och kommentarer
Allmänt
Noteringarna i tabelllen grundar sig med några få undantag på uppgifter som vederbörande organisatio- ner själva lämnat till utredningen som svar på en enkät. I de fall en notering i tabellen anges inom pa- rentes markerar detta antingen att den efterfrågade uppgiften inte kunnat lämnas i enkätsvaret utan er- satts av en ungefärlig eller att den redovisade upp- giften av något skäl är mindre relevant. Närmare för— klaring till de parentesförsedda noteringarna ges i de noter som det hänvisas till vid respektive positioner i tabellen.
Uppskattningen av antalet utbildningsdagar har .orts av utredningen på basis av lämnade uppgifter om de olika kursernas längd och deltagarantal. Kurs- längden har dock i flera fall endast varit summariskt angiven, varför uppskattningen av totalantalet utbild- ningsdagar omges med osäkerhet.
I fråga om summeringen av uppgifterna för samtliga organisationer ges två alternativ, varav det första in- nebär att alla i tabellen angivna värden sammanräk- nats och summan härefter noterats utan korrigering. I det andra alternativet har korrigeringar gjorts för vis- sa förhållanden i syfte att öka relevansen hos fram— komna totalvärden, och dessa redovisas i avrundat skick. Vilka korrigeringar som gjorts framgår i det följande genom kommentaren till not R.
Beträffande beräkningen av den totala medlems- stocken i frivilligorganisationerna bör dock observeras att någon hänsyn inte kunnat tas till det förhållandet att en person kan vara medlem i mer än en av organi- sationerna. Detta gör att det sammanräknade med— lemsantalet inte är liktydigt med utan med all sanno- likhet högre än det sammanlagda antalet engagerade individer. Hur stor dubbelanslutningen faktiskt är, finns det dock inte underlag för att närmare ange.
Nothänvisningar
© I det angivna antalet utbildningsdagar har för vartdera året inräknats 2 000 dagar som enligt or- ganisationens uppskattning har åtgått resp. åtgår för flyttning av övningsfordon. A-avtalen inom SKBR fördelar sig enligt följande: armén 1 527, marinen 219, flygvapnet 204, läns- arbetsnämnder 3 051 (varav transportfunktion 2 396 och civil hälso- och sjukvård 655), krigsläns- styrelser 40, egen kår 240, SKBR centralt 54. © Antalet utbildningsdagar anges här såsom det upp- getts av organisationen. © I uppgivet medlemsantal ingår ungdomsmedlem- mar (5 %) och familjemedlemmar ( 19 %). Om dessa frånräknas blir medlemsantalet 45 225. © Det angivna medlemsantalet avser SRK totalt och inkluderar även ickebetalande medlemmar (18 %). Enligt uppgift av OB är 26 000 SRK—medlemmar engagerade för totalförsvaret
SRK-medlemmarnas B-avtal avser uppgifter för armén resp. socialstyrelsen. © SLK reserverar sig för att alla uppgifter inte fun- nits tillgängliga hos den centrala organisationen, eftersom regional och lokal verksamhet är själv- ständig och delvis bekostas av andra medel än det statliga bidraget. De mått på utbildningsvolymen som anges i tabellen är sålunda endast ungefärliga. © Antalet avtalsbundna medlemmar i SCF avser per- soner som är beredskapsregistrerade hos länsar- betsnämnd. Som hemskyddsombud är 21 152 med- lemmar rekryterade.
talet deltagare (ca 75 % resp. ca 60 % räknat efter det uppskattade antalet utbildningsdagar). Från- räknas dessa kurser blir antalet deltagare 7122 budgetåret 1990/91 och 11 000 budgetåret 1991/92 och det ungefärliga antalet utbildningsdagar 14 800 resp. 27 800. © Medlemsantalet i CFB fördelar sig sålunda: 1) vpl, res-off., hv- och avtalspersonal 18 921, 2) ungdomar 4 846, 3) övriga (yrkesofficerare, överåriga) 13 059. © Antalet medlemmar i SAFR angesui tabellen såsom det uppgetts för utredningen av OB. Organisatio- nens enkätsvar innehöll i fråga om medlemsantalet endast en cirkauppg'ift. Organisationens svar be- träffande utbildningsvolym 1991/92 inkluderade även deltagande vid förbundsmöte och vissa kon- ferenser. Den andel av uppgivet deltagarantal som hänförde sig till dessa arrangemang har frånräk— nats i tabellen. Där redovisad utbildningsaktivitet avser enbart fälttävlan. Uppgifter om genomförd utbildning 1990/91 saknas i SAFR:s svar. © Medlemsantalet för SFRO anges här såsom det uppgetts av OB. Enligt organisationens enkätsvar var medlemsantalet ca 750. Från det i svaret upp- givna antalet deltagare i planerad utbildning har dragits det antal som avser närvaro vid föredrag, studiebesök m.m. Den i tabellen redovisade utbild— ningsaktiviteten avser skjut- resp. navigeringsöv- ningar. Uppskattningen av antalet utbildningsda- gar är i detta fall synnerligen osäker. Uppgift om genomförd utbildning 1990/91 saknas i SFRO:s svar. © Antal medlemmar i KAROF anges här såsom det uppgetts av OB. Enligt organisationens enkätsvar var medlemsantalet ca 800. © Medlemsantalet i SVKRF fördelar sig sålunda: vpl. befäl m.fl. i krigsorganisationen 1893, ungdomar 943, övriga 1470. Uppskattningen av antalet ut- bildningsdagar är i detta fall synnerligen osäker. & Avtalen saknar samband med medlemskapet i FVRF . De har ingåtts av (dubbelanslutna) personer i deras egenskap av SLK-medlemmar.
Medlemsantalet i FVRF fördelar sig sålunda: vpl. befäl och meniga 6 658, ungdomar 2 015, öv— riga 2 074. © Det för FSR uppgivna medlemsantalet hänför sig till kalenderårsskiftet 1990 — 91. © I det för SSF uppgivna medlemsantalet, som torde vara ungefärligt, ingår aktiva skyttar till ett antal av av ca 70 000 (ca 47 %). © Det för SPSF uppgivna medlemsantalet hänför sig till kalenderårsskiftet 1990—91. I antalet ingår 20 149 aktiva skyttar (ca 34 %). © Uppskattningen i fråga om FIFF av antalet ut— bildningsdagar är synnerligen osäker. © Korrigeringar vid summering, alt. II, har .orts en- ligt följande. 1) Betr. medlemsantal har gjorts dessa reduktio— ner: för SBK 13 887 (medräknats 45 225 i.st.f. 59 112)
” SRK 430 673 ( ” 26 000 - ” - 456 673) ” SSF 80 000 ( " 70 000 - ” — 150 000) " SPSF 39 280 ( " 20 149 - " — 59 429)
2)Betr. antalet A—autal har frånräknats: för FVRF 251 (inget har medräknats, se härom not M) 3) Betr. antalet B-avtal har .orts en viss reduktion på grund av något osäkra grunduppgifter. 4) Betr. antalet deltagare i utbildning har frånräknats: i fråga om 1990/91 för SCF 71200 (medräknats 7 122 i stf. 78 322, se härom not G), i fråga om 1991/92 för SCF 73 000 (medräknats 11 000 i stf. 84 000, se not G) 5) Betr. det uppskattade antalet utbildningsdagar mot- svaras de under 4 angivna korrigeringama av följande: i fråga om 1990/91 en reduktion av 35 600
Bilagetabell 2
Medlemsavgifter i de frivilliga försvarsorganisationerna jämte vissa relationstal som
belyser medelsdispositionen
Organisation Årlig avgift för Belopp därav
vuxna med- lemmar 1991
|_
Friv. automobilkårernas riksförb.
Sveriges Kv. bilkårers riksförb.
Friv. motorcykelkåremas riks- förb.
Friv. flygkåren
Friv. radioorganisationen
Svenska brukshundklubben Svenska blå stjärnan
Svenska röda korset Riksförb. Sveriges Lottakårer
Sveriges Civilförsvarsförb. Centralförb. f. befälsutbildning
Sv. vämpliktsofficersförb. Sv. Arméns o. Flygv. res—off-förb.
Sv. Fottans res-off-förb.
Kustartilleriets res-off-förb.
Sjövärnskårernas riksförb. Flygfältsingenjörsföreningarna Flygvapenfören. riksförb. Frivilliga skytterörelsen Sv. Sportskytteförbundet Sv. pistolskytteförbundet
50
50 >145'
50 - 100'
75
Ca 25 — 150' 25 _ 100'
70
©
Ca 280'
©
150
© 200
©
40 _ 100'
40 — 50”
30 — 100'
Ca 50 — 300' Ca 30— 300' 50— 200'
(D
Andel av statsbidraget 90/91 som dis- ponerades för utbildning**
Förhållandet 90/91 mellan det bidrag till den centrala organisationen som härrörde från medlems- avgifter och det centralt fördelade stat- liga bidraget %
som tillfaller den centrala organisationen
Anmärkningar till bilagetabell 2
' Avgifterna bestäms lokalt och varierar mellan kårerna (motsv.)
" Angivna procenttal avser sådana kostnader som i den centrala bokföringen hänförs till ut- bildning. Även andra kostnader, t.ex. för an- ställd personal, har dock i större eller mindre utsträckning med utbildningsverksamhet att gora.
© Bidraget per medlem varierar alltefter kårer- nas storlek. Avgiften till förbundet utgår näm- ligen med enhetliga belopp för kårer inom vis- sa storleksgränser (lägst 1000 kr. och högst 2500 kr.). Hos de största kårerna blir bidraget per medlem räknat lägre än 10 kr.
En avgift till den lokala klubben tillkommer. Dess storlek varierar. Det i tabellen angivna beloppet avser den del av medlemsavgiften som skall levereras till den centrala organisa- tionen. © Medlemmar under 26 år betalar ungefär hälf- ten av angivna belopp.
© Medlemmar över 65 år betalar 50 kr.
© Medlemmar under 25 och över 64 år betalar 100 kr.
©Enstaka kårer har bestämt högre avgift för ungdomar (upp till 300 kr.).
© För 1991/92 är beloppet 20 kr.
©Avgiften till den centrala organisationen är 550 kr. för var och en av de drygt 1000 lokala föreningarna oavsett deras storlek. Inom det angivna intervallet ligger uppskattningsvis flertalet individuella medlemmars bidrag till SSF centralt.
© Första året betalar en medlem dessutom 150 kr. i inträdesavgift.
© I den angivna procentandelen ingår även kost- nader för mötesverksamhet, studiebesök m.m. Frånräknas dessa blir andelen avsevärt lägre, men underlag saknas för närmare precisering. (8) Varje lokalförening betalar 250 kr. till förbun- det och dessutom 20 kr. per aktiv medlem. © Beräkningen 18 % grundas på det som direkt kan avläsas som utbildningskostnader i SCF:s centrala redovisning. Härutöver disponeras en betydande andel av statsbidraget för ut- bildning i regional och lokal regi. SCF beräk- nar att 55 % av statsbidraget används för ut- bildning.
Bilagetabell 3
Antal anställda i de frivilliga försvarsor- ganisationerna juli 1991 exkl. personal med lönebidrag. Arsarbetskrafter
Organisation
Friv. automobilkårernas riksförb.
Sveriges Kv. bilkårers riksförb. Friv. motorcykelkåremas riksförb.
Friv. flygkåren
Friv. radioorganisationen Svenska brukshundklubben Svenska blå stjärnan
Svenska röda korset
Riksförb. Sveriges Lottakårer Sveriges Civilförsvarsförb. Centralförb. f. befälsutbildning
Sv. värnpliktsofficersforb.
Sv. Arméns o. Flygv. res-off-förb.
Sv. Flottans res-off-förb. Kustartilleriets res-off-förb. Sjövämskåremas riksförb.
Flygfältsingenjörsföreningarna
Flygvapenfören. riksförb. Frivilliga skytterörelsen Sv. Sportskytteförbundet Sv. pistolskytteförbundet
Sv. fallskärmsförbundet
Totalt Ca 87 Ca 42
| ' 1 r' - | mumh .. " uu. nu :.ju * ." srw mmm-'|' "(IO-noalt! En är qu'uU'HJUmFPFJ 143!va äkni II av |... m- om' W I'maépw'å' 'm- ”surrar! M.MYM %%”? JUSMW få _ ".I' '|'."" - Hamm-lo rg. ||| tim-rm iw nm (Tur—gr _ Jump Waymwgqpx imam-. mmm): ,. _ . _ _ patria—www mia 'a'-raw WW”- "" .. " 'l' ' ":bgnuqnqsr'arimltiLiiam'JMWIMmuiä fl,;HaWMH ! Equal-ann qnpm. |n1L'iin3t.nu..|'|i'2.r'.r|qäsé' "”;?!le . ämm. gutar-'.åiulpqwmér'u ggg? purt» . I | ltt-'N' 'I. Intamin mndePu .m'm1'_.1. 91'"WF'WQ*L'0W|"I l' Brumma—'%'— ' anwa. 1 WW IW lll-13: |? '.|-frln m l'll'Pqul'iL' 'Wi|'n;;5m IL'O "" [&_ __;m' i"??? '#&#!. . ( Mmmt' _'”' ' " . " $'- #5” -_
|1|' ;.
1 (gi-timma klimat-ir Iqutmw. .nm'i'. ||" pwi' |||—.: _ .' _..f'ä ”'n' %li |||—mamman.: 11011 ww ”.”—”'i .. _. . : 'lfggwu rm |'-|' & ([..]-gum. 0119." _mlm .. nu. | anamn. ""'F'W'Z'u: Framtagen. se lu— |Em. WW N'" %% 'riå'mml:-wt1'.|||mm ' .- 1.11.» |MM ..' '. _ . www ha" "" "i" '#': W'ng'wå'im ”& |!f"”V.t—|1WH' Mkt???» 'WT'W' "lf'l
tjg-.a. än: . | ". fi.-' ';.l'y] gammal.. ali-åsij" :".f' mm 'Mal- &? ql j'et'li'li'n ' '" mmm " ,'m'HLM'd" '|'..ml' ." namram”- .".'..|;. " 'N'!"
'”'qu alt-tums! Mare? n' W mid" _ ......» av.-w Rica?-v: nets-19. "
' fr.-.. im WWW | LMM & igen:.wm'åi &!!qu 3 in pqzquunr f*låml lr'ti' | militär.-.; 'in' "fl' ftp! |”: '.'*' : .
I lf'i 42 T' I I I I I "nu "=J'ZTf'lMJMm'l' mu CARE—måls”! l'rl'u '.. l-ållirååé'W'l NHF' ”"'. |"=-.* ... ' .mpulm NW: qw iman. m.miu' .niiu'ge'u ' gagna ”|”th 'Ltim' '. ' .. WP:M[H' PL'FQFMWIFL & ' r-lu'o "| _ ' . "H, %. 'mg' '%uwwmr' If.. _ ”W.-""..—
__ ' ' . '| r.f.-( " Pkt Wååmwmwgn :- "HW ""-'""" (51-in”?! ';” ! *""
'MF'"""' "" 1' xgw MFF mami 'g. ; &" Math?” ._| | "M " .| ln ( [ti—511193 . är. ':51 i'mlli'r ”& |' _LLfn. ||th 'i'ii'F'
- sm: suur— HEMI-w? slut."-". gym.-Am. W&W? War”-435 FLN?" . | E'TJ . n' ' lm 338401”??? WJNI' ".H' '
. '». __ I1_'Ö'(";'JNU'I].',(;J|MåI'|I |||—||| ,så/hm F" anim
|||!
MW' Wiwiåm'l'd'lwim '. '..' .'åju'lf.»|""!.1i1':( mg:”! . |. . || _ . |" .. - _ >" '
. " '. '. |.' .-' ...". 'j|"'" .. ' ' .' " ' —1=:
._ _| '_' .. 4 _ .. . . . . || """!ärf'iE' '-'|'1;" ” '=';"ä'li'q'h I. [N; hämt. . " . . ' '...'. :'..||- ..'- .' -_"' ..'-";' . Mur-fl ?. ' ' * ' '
Bilaga 2 Utredningens direktiv
Utredning av de frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet inom totalförsvaret
Dir. 1990:65 Beslut vid regeringssammanträde 1990-10—04. Chefen för försvarsdepartementet, statsrådet R. Carlsson, anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda den del av totalförsvarets personalförsörjning som sker genom de frivilliga för- svarsorganisationerna. Därvid skall de frivilliga försvarsorganisatio- nernas roll, uppgifter och ansvar prövas. Även frågan om verksam- hetens finansiering skall prövas.
Bakgrund
De nu tillämpade principerna för de frivilliga försvarsorganisationer- nas verksamhet lades fast genom kungörelsen (1970:301) om frivillig försvarsverksamhet. Till grund för bestämmelserna låg betänkandet (SOU 1968:54) Frivilligförsvaret 1, De frivilliga försvarsorganisatio- nerna utom hemvärnet lämnat av 1966 års värnpliktskommitté.
Riksdagen (prop. 1989/909, FöU3, rskr. 87) beslutade i december 1989 bl.a. om arméns framtida utveckling. Beslutet, som grundar sig på betänkandet (SOU 1989:46) Arméns utveckling och försvarets plane- ringssystem, lämnat av 1988 års försvarskommitté (FK 88), innebär organisatoriska och andra strukturella förändringar som kan komma att påverka förutsättningarna för de frivilliga försvarsorganisationer- nas medverkan inom den militära delen av totalförsvaret. FK 88 har vidare fått i uppdrag att lämna förslag om den fortsatta utvecklingen av totalförsvarets civila del. Kommitténs arbete med bl.a. ett samman- fattande förslag till totalförsvarets och de olika totalförsvarsfunktio- nernas inriktning och utformning efter budgetåret 1990/91, skall vara slutfört senast den 1 december 1990. Förslagen i dessa frågor kan komma att beröra frivilligorganisationernas verksamhet.
Förmåner till den frivilliga personalen lämnas i väsentliga avseen- den på samma grunder som för värnpliktiga. I betänkandet (SOU 1990:26) Förmånssystemet för värnpliktiga m.fl. lämnas förslag som även kan få effekter för den frivilliga personalen. Förslaget har remiss- behandlats och övervägs för närvarande inom regeringskansliet.
146
Överbefälhavaren har på uppdrag av regeringen lämnat förslag till ändringar i kungörelsen (1970:301) om frivillig försvarsverksamhet. Utan att grunderna för den frivilliga verksamheten ändras innebär förslaget nyordningar med avseende på frivilligpersonalens indelning, skyldighet att fullgöra utbildning samt organisationernas och myndig- heternas uppgifter. Vidare föreslås att regeringen på samma sätt som i dag ger landstingen och kommunerna vissa uppgifter för verksam- heten.
Mot denna bakgrund bör de frivilliga försvarsorganisationernas med- verkan i totalförsvarets personalförsörjning och verksamhetens finans- iering utredas. Utredningen bör även omfatta förmånssystemet för den frivilliga personalen samt författningsregleringen.
Uppdraget att göra utredningen bör lämnas till en särskild utredare.
Uppdraget
Uppgifter och ansvarsfördelning
De frivilliga försvarsorganisationerna skall enligt kungörelsen stödja totalförsvaret. Organisationerna skall därvid i samråd med myndig- heterna rekrytera frivillig personal och informera om totalförsvaret. De skall vidare medverka vid myndigheternas utbildning av sådan perso- nal eller själva leda utbildningen. På dessa områden kompletterar frivilligorganisationerna den obligatoriska utbildning som myndighe- terna svarar för med stöd av pliktlagama.
Efter genomgången utbildning kan den frivilliga personalen under vissa förutsättningar teckna särskilda avtal med myndigheterna eller organisationerna. Genom avtalet blir den frivillige skyldig att tjänst- göra vid den militära eller civila enhet inom totalförsvaret där han har sin befattning. Ett avtal är tidsbegränsat i fyraårsperioder och medför tjänstgöringsskyldighet för den frivillige under beredskap och i krig i den omfattning som anges i kungörelsen. Den som åtar sig en placering för s.k. ständig tjänstgöring inom totalförsvaret hör till kategorien A—personal. Med B-personal förstås den som står till förfogande för tillfällig tjänstgöring inom totalförsvaret.
Den frivilliga utbildningen bedrivs huvudsakligen i form av utbild- ning av personal som avses teckna avtal, frivillig befälsutbildning, funktionärs-, instruktörs- och ungdomsutbildning samt utbildning för att höja den frivilliges personliga färdigheter. Dessa utbildningsom- råden kan i sin tur vara uppdelade på olika avsnitt och moment be- roende på syftet med utbildningen. Utbildningen genomförs vid cen- tralt, regionalt och lokalt anordnade kurser.
Uppgifterna för myndigheterna bygger på grundprincipen att den som i krig använder frivillig personal eller har ansvar för beredskaps- planeringen på ett visst område som rör frivilligverksamheten också skall svara för det allmännas medverkan i frivilligarbetet. Överbefäl— havaren svarar därvid för att den frivilliga verksamheten samordnas mellan myndigheterna inom försvarsmakten, medan arbetsmarknads- styrelsen har motsvarande ansvar i förhållande till myndigheterna inom den civila delen av totalförsvaret. Överbefälhavaren har dess- utom till uppgift att samordna de militära och civila delarna av den frivilliga verksamheten. Överbefälhavaren skall också se till att det
finns enhetliga bestämmelser för den personal som deltar i frivillig försvarsutbildning och att de frivilliga försvarsorganisationernas upp— gifter fördelas mellan organisationerna på ett ändamålsenligt sätt.
Utbildningen på frivilligområdet är omfattande. Den tar sikte på flera olika personalgrupper och har en mängd olika syften, ytterst det att tillgodose totalförsvarets behov av kompetent personal. Frivilligor- ganisationerna har således en given och särskilt angelägen uppgift till stöd för betydande delar av vårt totalförsvar. Personalbehoven till- godoses också genom den obligatoriska utbildning som myndigheterna svarar för med stöd av pliktlagama.
Det obligatoriska utbildningssystemet står nu inför stora förändring- ar. Därför är det nödvändigt att den utbildning för totalförsvaret som bedrivs av frivilligorganisationerna anpassas till de nya förutsättning- arna, så att den rationellt och kostnadseffektivt kompletterar den obli- gatoriska. Från denna utgångspunkt är det viktigt att undersöka vilka uppgifter i totalförsvaret som i framtiden lämpligen bör fullgöras av den frivilliga personalen och vilken utbildning denna behöver.
Utredaren skall undersöka innehållet och omfattningen av de frivil- liga försvarsorganisationemas utbildningsverksamhet och beskriva hur verksamheten i stort är organiserad med avseende på ansvarsför- delningen mellan organisationerna och myndigheterna. Resultatet härav skall ställas mot behovet av personal inom totalförsvarets olika delar för sådana befattningar som inte bör fullgöras av tjänstepliktiga eller anställda. Utredaren skall i detta sammanhang beakta aktuella förändringar rörande totalförsvarets uppgifter och framtida utform- ning.
Med personalbehovet som utgångspunkt skall utredaren föreslå vil- ken utbildning som bör bedrivas inom ramen för frivilligorganisatio- nernas verksamhet och hur ansvaret för utbildningen bör fördelas mellan organisationerna och myndigheterna. Därvid skall också kost- nadseffekterna redovisas.
I frivilligorganisationemas ungdomsutbildning förekommer inslag i vilka ungdomar ges skjutträning och på andra sätt övas i vapenbruk. Sverige har i internationella sammanhang ställt sig bakom strävande- na att förhindra att den som inte fyllt 18 år deltar i militärt försvar. Utredaren bör pröva om nämnda inslag i ungdomsutbildningen är förenliga med Sveriges internationella åtaganden.
Finansiering
De frivilliga försvarsorganisationernas utbildningsverksamhet finans- ieras huvudsakligen genom statsbidrag. En förutsättning för statsbi- drag är att organisationerna följer bestämmelserna i kungörelsen och sådana andra föreskrifter som regeringen beslutar om. Statsbidragen lämnas över två anslag under fjärde huvudtiteln, ett för den militära delen som disponeras av överbefälhavaren och ett för den civila delen som disponeras av statens räddningsverk resp. arbetsmarknadsstyrel- sen. Vidare lämnas statsbidrag också över ett anslag under femte huvudtiteln som disponeras av socialstyrelsen.
Behovet av statsbidrag prövas efter förslag av varje organisation för sig. Överbefälhavaren, de funktionsansvariga myndigheterna och and-
ra berörda myndigheter skall sedan var och en inom sitt område yttra sig över förslagen. Detta sker i regel genom myndigheternas anslags- framställningar.
Statsbidragen fördelas mellan organisationerna i princip på det sätt som anslagsmyndighetema bestämmer.
Betalningsansvaret för de administrativa kostnader som följer med organisationernas och myndigheternas skyldigheter avgörs i allt vä- sentligt efter de riktlinjer som överbefälhavaren och de funktionsan- svariga myndigheterna bestämmer på resp. område.
Bidragsstödet till organisationerna uppgår f.n. (bå 1990/91) till ca 200 milj.kr. Härtill kommer kostnaderna för myndigheternas del av verksamheten, också finansierad över statsbudgeten.
Utredaren skall pröva om statsmakternas tilldelning av medel för frivilligverksamheten får den största samlade nyttan för totalförsvaret. Vidare skall utredaren också pröva det fortsatta behovet av medel till verksamheten och föreslå en lämplig fördelning mellan organisationer- na och myndigheterna med hänsyn till deras resp. uppgifter. I dessa sammanhang måste självfallet beaktas intresset från samhällets sida av att det finns ett på frivilliga insatser grundat stöd för landets försvar.
Förmåner
Det nuvarande förmånssystemet för frivilligförsvaret beslutades av riksdagen (prop. 1985/86:134, FöU 10, rskr. 281) under våren 1986. Systemet grundar sig på frivilligkommitténs betänkande (SOU 1985:35) Ersättningar och förmåner inom frivilligförsvaret. De för- ändringar av systemet som då genomfördes innebar att de generella ersättningarna i större omfattning knöts till dagpenningsystemet och att rätten till familjebidrag vidgades för den som inkallats för att frivilligt utbilda sig för eller tjänstgöra i befattning inom totalförsva- ret. Samtidigt infördes årliga utbildningspremier för den frivilliga av- talspersonalen och höjda arvoden till frivilliga instruktörer och funk- tionärer. Vidare infördes en rätt till befattningspenning för befäl inom frivilligförsvaret och för funktionärer.
De nya bestämmelserna, som trädde i kraft den 1 januari 1987, finns intagna i förordningen (FFS 1986:37) om förmåner till frivillig personal m.fl. och förordningen (FFS 1986:38) om förmåner till instruktörer inom frivillig försvarsutbildning.
Förmånssystemet för den frivilliga personalen har tillämpats i drygt tre år. De förbättrade förmånerna till frivilliga har inneburit merkost- nader som medfört att organisationerna fått ökade statsbidrag. Be- hovet av medel för att täcka dessa kostnader har, bl.a. på grund av förändringar i utbildningsvolymen, emellertid lett till årligen åter- kommande kompensationskrav i vissa fall.
Utredaren skall undersöka effektiviteten i förmånssystemet och re- dovisa kostnadsutvecklingen för förmånerna och deras administration. Vidare skall utredaren göra en sådan översyn av förmånssystemet som påkallas dels av den nyss nämnda undersökningen, dels av de över- väganden och förslag utredningsarbetet i övrigt medfört.
I sitt betänkande föreslog frivilligkommittén att en lagfäst rätt till
ledighet skulle införas för frivillig försvarsverksamhet. Den skulle om- fatta all avtalsenlig tjänstgöring inom totalförsvaret, grundutbildning samt befordringsutbildning och sådan kompletteringsutbildning som fordras för att den enskilde skall uppnå eller behålla kompetens för sin krigsbefattning. Rättigheten skulle inte vara begränsad.
Föredragande statsrådet (prop. 1985/86:134) var dock av den me- ningen att ytterligare beslutsunderlag var nödvändigt innan ställning togs till kommitténs förslag. Någon rätt till ledighet infördes inte.
Utredaren skall, bl.a. efter hörande av arbetsmarknadens parter, pröva om det från samhällsekonomiska utgångspunkter finns förut— sättningar att införa en generell rätt till ledighet. Om sådana förut- sättningar finns, skall utredaren lämna förslag till hur en rätt till ledighet bör författningsregleras och finansieras.
Författningsregleringen
Utredaren skall också granska kungörelsen (1970:301) om frivillig försvarsverksamhet. Granskningen bör göras från såväl sakliga och materiella som språkliga och redaktionella utgångspunkter. Den skall leda till ett förslag till ny författningsreglering. En fråga som ut— redaren särskilt bör uppmärksamma i detta sammanhang är behovet av lagstöd för uppgifter på frivilligverksamhetens område som ligger på de frivilliga försvarsorganisationerna och den frivilliga personalen samt på landstingen och kommunerna. Utredaren bör också överväga om inte dagens bestämmelser, som innebär att regeringen fastställer grundstadgar för organisationerna, kan delegeras till myndighet.
Arbetets bedrivande
Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 31 decem- ber 1991.
Vid utredningsarbetet skall utredaren beakta försvarskommitténs och statsmakternas ställningstaganden i de frågor som är av betydelse för uppdraget. När det gäller förslaget till ny författningsreglering skall även resultatet av värnpliktslagutredningens (Fö 1988101) arbete beaktas.
Regeringen beslutade den 26 april 1990 att ge statskontoret i upp- drag att kartlägga stödet till föreningslivet samt lämna förslag till hur en fördjupad prövning baserad på uppföljning och utvärdering kan göras av stödet. Uppdraget skall redovisas till civildepartementet se- nast den 31 december 1990. Utredaren skall vid arbetet med de delar av uppdraget som rör dessa frågor samråda med statskontoret och därvid uppmärksamma resultatet av statskontorets updrag.
Utredaren skall vidare beakta vad som har anförts i direktiven (dir. 19845) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående ut- redningsförslagens inriktning.
Utredaren skall fortlöpande hålla kontakt med företrädare för de frivilliga försvarsorganisationerna.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare — omfattad av kommittéförord-
ningen (1976:119) — med uppdrag att utreda de frivilliga försvarsorga- nisationernas verksamhet inom totalförsvaret, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjärde huvudtitelns anslag A 2. Ut- redningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. ( Försvarsdepartementet)
SOU 1992:132
Kungl. Maj:ts Kungörelse (1970:301) om frivillig försvarsverksamhet
Allmänna bestämmelser
1 5 Med frivillig försvarsorganisation avses i denna kungörelse Centralförbundet för befälsutbildning, Hygfältsingenjörsföreningama,
Flygvapenföreningarrm riksförbund. Frivilliga automobilkårernas riksförbund. Frivilliga flygkåren, Frivilliga motorcykelkåremas riksförbund, Frivilliga radioorganisationen. Frivilliga skytterörelsen, Svenska blå stjärnan,
Föreningen svenska röda korset i fråga om medverkan i totalförsvarets sjukvård och i vaksamheten för civilbefolkningens skydd i krig.
Riksförbumiet Sveriges lottakårer. Sjövärnskårernas riksförbund, Svenska brukshundklubben, Svenska fallskärmsförbundet, Svenska pistolskytteförbundet. Svarska spmskytteförbundet. Sveriges eivilförsvarsftrbund och Sveriges kvinnliga bilkårers riksförbund amt i fråga om frivillig befälsutbildning Kustartillu'iets reservofficer Svenska Amrens och Flygvapnets reservofficersförbund. Svenska Honans reservofficersförbum och Svenska vämpliktsoff'roemförbundet. Förordning (1984s849).
2 ! Statsbidrag ella annat statligt stöd till frivillig försvarsorganisation utgår under förutsättning att organisationen följer bestämmelserna i denna kungörelse och övriga föreskrifter som regeringen meddelar. Förordning (1972-124),
3 & Försvarsverksamheten inom frivillig försvarsorganisation skall tjäna totalförsvaret och omfatta försvasupplysning samt rekrytering och utbildning av frivillig persmal. _
Grundstadgar för frivillig försvarsorganisation fastställes av regeringen. Förordning (1977:124).
4 5 Personal som genom skriftligt avtal ätager sig att frivilligt tjänstgöra inom totalförsvaret kallas A- eller B-personal. Med A- personal förstas sådan personal som placeras för ständig tjänstgöring inom totalförsvaret och med B-personal sådan personal som står till förfogande för tillfällig tjänstgöring inom tomma-svaret
Myndigheternas uppgifter 5 5 Myndighet skall inom sitt verksamhetsområde och i samråd med de frivilliga försvars- organisationerna lämna organisationerna underlag för upplysningsverksamheten, bistå organisatimema i rekrytaingsv leda frivillig befälsutbildning samt A- och B-persomls utbildning. anordna utbikining av annan frivilig pa'smal under medverkan av organisationema.
registrera personal för frivillig befälsutbildning, teckna avtal med. registrera och krigsplacera A-personal, svara för erfta'derlig k>kal- och cennalregisu'ering samt krigsplacering av B- personal. tillhandahålla frivillig försvarsorganisation materiel. lokaler och övningsområden enligt särskilda bestämmelser.
i övrigt understödja den frivilliga försvarsverksamheten.
6 ; Övabefälhavaren och arbetsmarkriadsstyrelsen samordnar i samråd med andra berörda myn- digheter den frivilliga försvarsverksamheten, överbefälhavaren inom försvarsmakten och arbetsmarknadsstyrelsen inom totalförsvaret i övrigt. Overbefälhavaren svarar också för samordning mellan de militära och civila delarna av den frivilliga försvarsverksamheten. Förordning (I 971.124 ).
7 & Överbefälhavaren. statens räddningsverk, överstyrelsen för civil beredskap. socialstyrelsen, statens jordbruksverk, arbetsmarknadsstyrelsen och andra berörda myndigheter inom total- försvaret skall, var och en inom sitt område, yttra sig över förslag till framställning om stats- bidrag från en frivillig försvarsorganisation. Förordning ( I 991 .'I 207).
8 & Överbefälhavaren och arbetsmarknadsstyrelsen åligger särskilt att i samråd lämna anvis- ningar för beräkning av maximistyrkor för A- och B-personal samt att ange riktlinjer för ' g av denna personal. erbefälhavaren åligger vidare särskilt att verka för enhetliga bestämmelser om utbildning, uttagning och förordnande av personal, som deltager i frivillig försvarsutbildning, och för en tidamålsertlig ftkdeining av de frivilliga för'svarsa'ganisatiormras uppgifter.
9 & Försvrirsgrenschef och myndighet utanför fu'svarsrnakten åligger särskilt att lämna frivillig försvusorganisatim uwgifter om behovet av frivillig personal och det årliga utbildningsbehovet. Förordning (I 971.124 ).
10 & Militärbefälhavare och civilbdälhrrvare leder den frivilliga försvarsverksamhetm inom sitt verksamhetsområde. Militärbefälhavare svarar också i samråd med andra berörda myndigheter 25th mellan de militära och civila delarna av den frivilliga försvarsverksamheten inom itarorrrrådet.
11 ! länstyrelsen leder i samråd med länsarbetsnämnden, landstingskommunen och kom- munerna den frivilliga försvarsverksamheten inom sitt verksamhetsområde.
Försvarsområdesbefälhavare och chefen för Gotlands militärkommando svarar för samord- ning mellan de militära och civila delarna av den frivilliga försvarsverksamheten inom försvars- områtkt respektive militärkamnandot. Förordning (199156).
De frivilliga försvarsorganisationernas uppgifter
12 & Frivillig försvarsorganisatim skall i samråd med myndighetema leda upplysnings- och rekryteringsverksamheten, medvaka vid sådan utbildning av frivillig personal som ledes av myndighet. leda sådan utbildning av frivillig personal som icke arundnas av myndighet, teckna avtal med och svara för registrering och krigsplacering av B-personal.
13 & Frivillig fth'svarsorganisation skall vidare avge förslag till framställning om statsbidrag, omhänderha tilldelade statsmedel enligt ftieskrifter av central förvalmingsmyndighet, bestämma över sin ekonomiskt stödjande verksamhet och andra föreningsmässiga angelägen- heter.
A- och B-personal
13 a 5 Som A- eller B-personal får den antas som
1. är svensk medborgare och fyller minst 16 år eller, om tjänstgöringen avser försvarsmakten. minst 18 år under antagningsåret.
2. har avgett förklaring om sitt hälsotillstånd,
3. har tillräckliga förutsättningar för tjänstgöringen. Kravet på svenskt medborgarskap gäller inte avtalspersonal i hemskyddsorganisationen.
Den avtalsslutande myndigheten får infordra andra uppgifter som fordras om personliga förhållanden av betydelse för tjänstgöringen och skall före antagningen av personalen samråda med berörda myndigheter. Förordning ( I 987:I 059 ).
14 5 A- och B-personal är skyldig att fullgöra repetitionsutbildning, A-personalen högst 16 dagar för varje fyraårsperiod av avtalstiden och B-personalen högst 80 timmar för varje fyraårsperiod av avtalstiden.
Vid krig eller krigsfara eller då personal inkallas till tjänstgöring jämlikt 27 5 2 mom. värnpliktslagen (194lz967) är A- och B-personalen skyldig att fullgöra den tjänstgöring som behövs med hänsyn till verksamheten inom totalförsvaret.
15 & Avtal med A- och B—personal träffas för fyraårsperioder och gäller med sex månaders upp- sägningstid. Vid uppsägning från den avtalsslutande myndighetens sida får dock konare uppsäg- ningstid iakttagas. Den avtalsslutande myndigheter får medge att avtalet upphör utan att gällande uppsägningstid iakttages. Avtal som ej sagts upp före avtalstidens utgång anses förlängt med ytterligare en fyraårsperiod. Frivillig personal får ej säga upp avtalet vid krig eller krigsfara eller då värnpliktiga inkallas till tjänstgöring jämlikt 27 5 2 mom. värnpliktslagen (19411967).
16 & Anstånd med repetitionsutbildning får av den avtalsslutande myndigheten beviljas A- och B-personal om det göres sarmolikt att utbildningar skulle medföra avbräck i påbörjade studier eller vålla olägenhet i vederbörandes arbete eller eljest bereda den frivillige eller nära anhörig till honom svårigheter.
Övriga bestämmelser
17 5 För samordning av de frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet skall finnas samar— betsorgan enligt bestämmelser som överbefälhavaren meddelar efter samråd med arbets- marknadsstyrelsen och organisationerna.
l frivillig Rksvarsa'ganisations ledningsorgan skall ingå representanter för statsmyndighetema enligt föreskrifter i organisationens grundstadgar.
18 5 Tvist i rekryteringsfråga prövas av en personalprövningsnämnd enligt särskilda bestäm- melser.
19 & Frivillig persmal erhåller under utbildning och annan tjänstgöring förmåner enligt grunder som regeringar bestämmer. Förordning (1971-124 ).
20 & Gåva som tillfalla frivillig försvarsorganisation och som kan komma att medföra kostnad eller förpliktelse för staten får mottagas först efter regeringens medgivande i varje särskilt fall. F örardntng ( I 977:I 24 ).
Statens offentliga utredningar 1992
Kronologisk förteckning
1. Frihet — ansvar — kompetens. Grundutbildningens villkor i högskolan. U. 2. Regler för risker. Ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar irtne än ute. M. 3. Psykiskt stördas situationi kommunerna —en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv. S. 4. Psykiatrin i Norden —ett jämförande perspektiv. S. 5. Koncession för försälcringssammanslutningar. Fi. 6. Ny mervärdesskattelag. — Motiv. Del 1. — Författningstext och bilagor. Del 2. Fi. 7. Kompetensutveckling — en nationell strategi. A. 8. Fastighetstaxering m.m. — Bostadsrätter. Fi. 9. Ekonomi och rätti kyrkan. C. 10. Ett nytt bolag för rundradiosändningar. Ku. ] l. Fastighetsskatt. Fi. 12. Konstnärlig högskoleutbildning. U. 13. Bundna aktier. Ju. 14. Mindre kadmium i handelsgödsel. 10. 15. Ledning och ledarskap i högskolan — några perspektiv och möjligheter. U. 16. Kroppen efter döden. S. 17. Den sista undersökrtingen — obduktionen i ett psykologiskt perspektiv. S. 18. Tvångsvård i socialtjänsten — ansvar och innehåll. S. 19. Långtidsutredningen 1992. Fi. 20. Statens hundskola Ombildning från myndighet till aktiebolag. S. 21. Bostadsstöd till pensionärer. S. 22. EES-anpassning av heditupplysningslagen. Ju. 23. Kontrollfrågor i tulldatoriseringen m.m. Fi. 24. Avreglerad bostadsmarknad. Fi. 25. Utvärdering av försöksverksarnheten med 3—årig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. U. 26. Rätten till folkpension — kvalifikationsregleri intemationella förhållanden. S. 27. Årsarbetstid. A. 28. Kartläggning av kasinospel — enligt internationella regler. Fi. 29. Smittskyddsinstitutet - ny organisation f är Sveriges nationella smittskyddsfunktioner. S. 30. Kreditförsälcring — Några aktuella problem. Fi. 31. Lagstiftning om satellitsändningar av TV-programKu. 32. Nya Inlandsbanan. K. 33. Kasinospelsverksamhet i follcrörelsemas tjänst? C. 34. Fastighetsdatasystemets datorstruktur. M. 35. Kart- och mätningsutbildningar i nya skolformer. M. 36. Radio och TV i ett. Ku.
37. Psykiatrin och dess patienter — levnadsförhållanden, vårdens innehåll och utveckling. S. 38. Fristående skolor. Bidrag och elevavgifter. U. 39. Begreppet arbetsskada. S. 40. Risk- och skadehantering i statlig verksamhet. Fi. 41. Angående vattenskotrar. M. 42. Kretslopp - Basen för hållbar stadsutveckling. M. 43. Ecocycles — The Basis of Sustainable Urban Development. M. 44. Resurser för högskolans grundutbildning. U. 45. Miljöfarligt avfall — ansvar och riktlinjer. M. 46. Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka — forskning kring service, stöd och vård. S. 47. Avreglerad bostadsmarknad. Del II. Fi. 48. erktivare statistikstyming — Den statliga statistikens finansiering och samordning. Fi. 49. EES-anpassning av marknadsföringslagstiftningen. C. 50. Avgifter och högkostnadsskydd inom äldre- och handikappomsorgen. S 51. Översyn av sjöpolisen. Ju. 52. Ett samhälle för alla. S. 53. Skatt på dieselolja Fi. 54. Mer för mindre — nya styrformer för barn- och ungdomspolitiken. C. 55. Råd för forskning om transporter och kommunikation. K. Råd för forskning om transporter och kommunikation. Bilagor. K. 56. Färjor och farleder. K. 57. Beskattning av vissa naturaförmåner m.m. Fi. 58. Miljöskulden. En rapport om hur miljöskulden utvecklas om vi ingenting gör. M. 59. Läraruppdraget. U. 60. Enklare regler för statsanställda. Fi. 61. Ett reformerat åklagarväsende. Del. A och B. Ju. 62. Forskning och utveckling för totalförsvaret — förslag till åtgärder. Fö. 63. Regionala roller — en perspektivstudie. C. 64. Utsikt mot framtidens regioner - sju debattinlägg. C. 65. Kartboken. C. 66. Västsverige — region i utveckling. C. 67. Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 1. Fi. 68. Långsiktig miljöforskning. M. 69. Meningsfuu vistelse på asylförläggning. Ku. 70. Telelag. K. 71. Bostadsförmedling i nya former. Fi. 72. Det kommunala medlemskapet. C.
Statens offentliga utredningar 1992
Kronologisk förteckning
73.
74.
75. 76.
77.
78.
79.
80. 81. 82. 83. 84. 85. 86. 87.
88.
89. 90. 91. 92. 93. 94. 95.
96. 97. 98. 99. 100. 101. 102.
103. 104.
Välfärd och valfrihet — service, stöd och vård för psykiskt störda S. Prova privat — Provning och mätteknik inom SP och SMPi europaperspektiv. N.
Ekonomisk politik under kriser och i lerig. Fi. Skogspolitiken inför 2000—talet. Huvudbetän- kande. Skogspolitiken inför 2000-talet. Bilagor I. Skogspolitiken inför 2000-talet. Bilagor Il. Jo. Psykiskt störda i sodalförsäkringen — ett kunskapsunderlag. S. Utredningen om vissa internationella insolvens- frågor. Ju.
Statens f astigheteroch lokaler — ny organisation. Fi.
Kriminologisk och kriminalpolitisk forskning. Ju. Trafikpolisen mer än dubbelt bättre. Ju. Genteknik — en utmaning. Ju. Aktiebolagslagen och EG. Ju. Ersättning för kränkning genom brott. Ju. Förvaltning av försvarsfastigheter. Fö. Ett nytt betygssystem. U. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG — förslag om vegeta- biliesektom, livsmedelsexporten och den ekolo giska produktionen. Jo.
Veterinär verksamhet — behov, organisation och finansiering. Jo. Bostadsbidrag — enklare — rättvisare — billigare. S. Biobränslen för framtiden. Jo.
Biobränslen för framtiden. Bilagedel. Jo. Plikrleverans. U. Svensk skolai världen. U. Skola för bildning. U. Den svenska marknaden för projektkapital
— statens nuvarande och framtida roll. N. Förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Ku. Sparar vi för lite? Hushållssparandet i samhälls- ekonomin. Fi.
Kommunernas socialbidrag — en kartläggning av normer, kostnader m.m. S.
Rådgivningen inom jordbruket och trädgårds- näringen. Jo.
Staten och arbetsgivarorganisationema Fi. Försvarsmaktens hälso- och sjukvård. Fö. Myndigheternas förvaltningskostnader — budgetering av pris— och löneförändringar. Fi. Fl-lU92. A. Vår uppgift efter Rio — svensk handlingsplan inför 2000-talet. M.
105. Administrativt stöd till Försvarsmakten. Fö. 106. Civilbefälhavarna. Fö. 107 . Kulturstöd vid ombyggnad. Ku. 108. VAL, Organisation Teknik Ekonomi. Ju. 109. lnvesteringari arrendejordbruket och andra arrenderättsliga frågor. Ju. 1 10. Information och den nya InfonnationsTeknologin — straff- och processrättsliga frågor m.m. Ju. 111. Den framtida skogsvårdsorganisationen. Jo. 112. Administrationen i kanslihuset. Klara administrationen —- Bilaga Fi. 113. Lag om företagsrekonstmktion. Ju. 114. Malmöregionens trafiksystem. Överenskommelse om åtgärder i trafikens infrastruktur. K. 115. Kontrolli konkurrens — avveckling av AB Svensk Bilprovnings monopol på kontrollbesikming. K. 116. Privat förmedling och uthyrning av arbetskraft. A. 1 17. Konsumentema och lågprisbutiken. En studie av ändrade köpvanori dagligvaruhandeln. 10. 1 18. Arvoden för vård hos privatpraktiserande läkare. S. 1 19. Svensk trädgårdsnäring — nuläge och utvecklings- möjligheter. Jo. 120. Allmänna arvsfonden. S. 121. Vissa mervärdeskattefrågor. Fi. 122. Social bakgrund — studiestöd och övergång till högre studier. U. 123. Ett hav av möjligheter — AMU-Gruppen på väg mot 2000-talets utbildningsmarkrrad. A. 124. Bistånd under omprövning. Översyn av det svenska utvecklingssamarbetet med Mocambique. UD. 125. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG — förslag om animalie- sektom. Jo. 126. Swedish Environmental Debt. M. 127. Boverket — uppgifter och verksamhet. Fi. 128. Kommunal uppdragsverksarnhet. C. 129. Merkostnader vid sjukdom och handikapp. S. 130. Vinna eller försvinna — folkrörelsernas lotterier och spel i framtiden. Fi. 131. Grovt Rattfylleri och Sjöfylleri. Ju. 132. Frivillig verksamhet för totalförsvaret - ett mål- och resultatperspektiv. Fö.
Statens offentliga utredningar 1992
Systematisk förteckning
Utrikesdepartementet
Bistånd under omprövning. Översyn av det svenska utvecklingssamarbetet med Mocambique. [124]
Justitiedepartementet
Bundna aktier. [13]
EES-anpassning av kreditupplysningslagen. [22] Översyn av sjöpolisen. [51]
Ett reformerat åklagarväsende. Del A och B. [61] Utredningen om vissa internationella insolvens- frågor. [78] Kriminologisk och kriminalpolitisk forskning. [80] Trafikpolisen mer än dubbelt bättre. [81] Genteknik — en utmaning. [82] Aktiebolagslagen och EG. [83] Ersättning för kränkning genom brott. [84] VAL, Organisation Teknik Ekonomi. [108] Investeringar i arrendejordbruket och andra arrende- rättsliga frågor. [109] Information och den nya Informations Teknologin — straff— och processrättsliga frågor m.m. [110] Lag om företagsrekonstruktion. [113] Grovt Rattfylleri och Sjöfylleri. [131]
Försvarsdepartementet
Forskning och utveckling för totalförsvaret — förslag till åtgärder. [62] Förvaltning av försvarsfastigheter. [85] Försvarsmaktens hälso— och sjukvård. [101] Administrativt stöd till Försvarsmakten. [105] Civilbefälhavarna [106] Frivillig verksamhet för totalförsvaret — ett mål- och resultatperspektiv. [132]
Socialdepartementet Psykiskt stördas situationi kommunerna
—en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv. [31 Psykiatrin i Norden — ett jämförande perspektiv. [4] Kroppen efter döden. [16] Den sista undersökningen — obduktionen i ett psykologiskt perspektiv. [17] Tvångsvård i socialtjänsten — ansvar och innehåll. [ 18] Statens hundskola Ombildning från myndighet till aktiebolag. [20] Bostadsstöd till pensionärer. [21] Rätten till folkpension — kvalifikationsregleri internationella förhållanden. [26] Smittskyddsinstitutet — ny organisation för Sveriges nationella smittskyddsfunktioner. [29]
Psykiatrin och dess patienter — levnadsförhållanden, vårdens innehåll och utveckling. [37]
Begreppet arbetsskada. [39] Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka
-— forskning kring service, stöd och värd. [46] Avgifter och högkostnadsskydd inom äldre- och handikappomsorgen. [50] Ett samhälle för alla. [52] Välfärd och valfrihet — service, stöd och vård för psykiskt störda. [73] Psykiskt stördai socialförsäkringen — ett kunskaps- underlag. [77]
Bostadsbidrag — enklare — rättvisare — billigare. [89] Kommunernas socialbidrag — en kartläggning av normer, kostnader m.m. [98]
Arvoden för vård hos privatpraktiserande läkare. [118] Allmänna arvsfonden. [120] Merkostnader vid sjukdom och handikapp. [129]
Kommunikationsdepartementet
Nya Inlandsbanan. [32]
Råd för forskning om transporter och kommunikation. Råd för forskning om transporter och kommunikation. Bilagor. [55] Färjor och farleder. [56]
Telelag. [70] Malmöregionens trafiksystem. Överenskommelse
om åtgärder i trafikens infrastruktur. [114] Kontroll i konkurrens — aweckling av AB Svensk Bilprovnings monopol på kontrollbesiktning. [1 15 ]
Finansdepartementet
Koncession för försäkringssammanslutningar. [5 ] Ny mervärdesskattelag.
— Motiv. Del 1. — Författningstext och bilagor. Del 2. [6] Fastighetstaxering m.m. — Bostadsrätter. [8] Fastighetsskatt [11]
ungtidsutredningen 1992. [19] Kontrollfrågori tulldatoriseringen m.m. [23] Avreglerad bostadsmarknad. [24]
Kartläggning av kasinospel — enligt internationella regler. [28] Kreditförsäkring — Några aktuella problem. [30] Risk- och skadehantering i statlig verksamhet. [40] Avreglerad bostadsmarknad, Del H. [47] Effektivare statistikstyming — Den statliga statistikens finansiering och samordning. [48] Skatt på dieselolja [53]
Statens offentliga utredningar 1992
Systematisk förteckning
Beskattning av vissa naturaförrnåner m.m. [57] Enklare regler för statsanställda [60] Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 1. 167] Bostadsfönnedling i nya former. [71] Ekonomisk politik under kriser och i krig. [75] Statens fastigheter och lokaler — ny orgartisation. [79] Sparar vi för lite? Hushållssparandet i samhälls— ekonomin. [97] Staten och arbetsgivarorganisationema [100] Myndigheternas förvaltningskostnader — budgetering av pris- och löneförändringar. [102] Administrationen i kanslihuset. Klara administrationen — Bilaga [112] Vissa mervärdeskattefrågor. [121] Boverket — uppgifter och verksamhet. [127] Vinna eller försvinna — follcrörelsemas lotterier och speli framtiden. [130]
Utbildningsdepartementet
Frihet — ansvar — kompetens. Grundutbildningens villkor
i högskolan. [1] Konstnärlig högskoleutbildning. [12] Ledning och ledarskap i högskolan - några perspektiv och möjligheter. [15] Utvärdering av försöksverksamheten med 3-årig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. [25] Fristående skolor. Bidrag och elevavgifter. [38] Resurser för högskolans grundutbildning. [44] läraruppdraget. [59] Ett nytt betygssystem. [86] Pliktleverans. [92] Svensk skolai världen. [93] Skola för bildning. [94] Social bakgrund — studiestöd och övergång till högre studier. [122]
J ordbruksdepartementet
Mindre kadmium i handelsgödsel. [14] Skogspolitiken inför 2000-talet. Huvudbetänkande. [76] Skogspolitiken inför 2000-talet. Bilagor 1. [76] Skogspolitiken inför 2000-talet. Bilagor II. [76] Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG — förslag om vegetabilie- sektom, livsmedelsexporten och den ekologiska produktionen. [87] Veterinär verksamhet — behov, organisation och finansiering. [88]
Biobränslen för framtiden. [90] Biobränslen för framtiden. Bilagedel. [91] Rådgivningen inom jordbnrket och trädgårdsnäringen. [99] Den framtida skogsvårdsorganisationen. [1 1 1] Konsumenterna och lågprisbutiken. En studie W ändrade köpvanor i dagligvaruhandeln. [117] Svensk trädgårdsnäring - nuläge och utvecklings möjligheter. [119] Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG — förslag om animale- sektorn. [125]
Arbetsmarknadsdepartementet
Kompetensutveckling - en nationell strategi. ['.] Årsarbetstid. [271
FHU92 [103] Privat förmedling och uthyrning av arbetskraft [116] Ett hav av möjligheter — AMU-Gruppen på väg mot 2000-talets utbildningsmarknad. [123]
Kulturdepartementet
Ett nytt bolag för rundradiosändningar. [10] Lagstiftning om satellitsändningar av TV-program. [31] Radio och TV i ett. [36] Meningsfull vistelse på asylförläggning. [69] Förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet [96] Kulturstöd vid ombyggnad. [lm ]
Näringsdepartementet
Prova privat — Provning och mätteknik inom SP och SMP i europaperspektiv. [74] Den svenska marknaden för projektkapital - statens nuvarande och framtida roll. [95]
Civildepartementet
Ekonomi och rätt i kyrkan. [9] Kasinospelsverksamheti folkrörelsernas tjänst? [33] EES-anpassning av marknadsföringslagstifmirgen.[49] Mer för mindre — nya styrformer för bam- och ungdomspolitiken. [54] Regionala roller — en perspektivstudie. [63] Utsikt mot framtidens regioner — sju debattinltgg. [64] Kartboken. [65] Västsverige — region i utveckling. [66] Det kommunala medlemskapet. [72]
Kommunal uppdragsverksamhet. [128]
Statens offentliga utredningar 1992
Systematisk förteckning
Miljö- och naturresursdepartementet
Regler för risker. Ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar inne än ute. [2] Fastighetsdatzuystemets datorstruktur. [34] Kan- och mätningsutbildningari nya skolformer. [35 ] Angående vattenskotrar. [41] Kretslopp — Basen för hållbar stadsutveckling. [42] Ecocycles — The Basis of Sustainable Urban Develop- ment. [43] Miljöfarligt avfall — ansvar och riktlinjer. [45] Miljöskulden. En rapport om hur miljöskulden utveck- las om vi ingenting gör. [58]
Långsiktig miljöforskning. [68]
Vår uppgift efter Rio — svensk handlingsplan inför 2000-talet. [1041 Swedish Environmental Debt. [126]
”___—_..— &.. _...4...
t . ut- R'LL 1993 01 13