SOU 1992:134
Handlingsoffentlighet hos kommunala företag : delbetänkande
Till statsrådet och chefen för Civildepartementet
Regeringen bemyndigade den 13 februari 1992 chefen för Civildepartementet att tillkalla en kommitté (dir.1992:12) med uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin. Kommittén
har antagit namnet Lokaldemokratikommittén (C 1992201).
I arbetet med betänkandet har som ledamöter deltagit kommunalrådet Sven Lindgren, ordförande, kommunalrådet Erik—Abel Ejerud, kommunalrådet Lars Engqvist, riksdagsledamoten Stig Grauers, landstings- och fullmäktigeledamoten Ulla-Britt Hagström, kommunalrådet Gun-Britt Mårtensson, rektor Magnus Persson, kanslichefen Gustav Rhenman, riksdagsledamoten Catarina Rönnung, kommunalrådet Lars-Gerhard Westberg och kommunalrådet Roland
Akesson.
Som sakkunniga har deltagit stabschefen Jan Grönlund, Landstingsförbundet, departementsrådet Sören Häggroth, Civildepartementet, och direktören Curt Riberdahl, Svenska
Kommunförbundet.
Som experter har deltagit departementssekreterare Eva Agevik, Näringsdepartementet, hovrättsassessorn Erik Göransson, Justitiedepartementet, kammarrättsassessorn Charlotte Hedberg, Finansdepartementet, departementssekreterare Gunilla Sterner och departementssekreterare Erna Zelmin-Äberg, båda Civildepartementet.
Sakkunnige Kai Kronvall är kommitténs huvudsekreterare.
Stadsjuristen Stig Hellmers har utarbetat föreliggande betänkande. Kommittén har tidigare överlämnat betänkandena (SOU 1992:72) Det kommunala medlemskapet och (SOU 1992:128) Kommunal
uppdragsverksamhet.
Kommittén får härmed överlämna betänkandet (SOU 1992:134)
Handlingsoffentlighet hos kommunala företag.
Stockholm i december 1992
Sven Lindgren
Erik-Abel Ejerud Lars Engqvist Stig Grauers
Ulla-Britt Hagström Gun-Britt Mårtensson Magnus Persson
Gustav Rhenman Catarina Rönnung Lars-Gerhard Westberg Roland Åkesson
/Kai Kronvall
INNEHÅLL
FÖRFA'I'I'NINGSFÖRSLAG
2 3 4
Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Lag om ändring i kommunallagen (1991:900)
Lag om ändring i arkivlagen (19901782)
Lag om ändring i kommunaltörbundslagen (1985:894)
SAMMANFATTNING
1.1 1.2
2.1 2.2 2.3 2.4 2.5
3.2
3.3
UTREDNINGSUPPDRAGET Direktiven 2
Utredningsarbetet
HANDLINGSOFFENTLIGHETEN Handlingsoffentlighetens syfte
Begreppen allmän handling och myndighet Inskränkningar i offentligheten Tillhandahållande av allmän handling Överklagande
SEKRETESSLAGEN M.M. Tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens regler i förhållande till de kommunala företagen Sekretessregler som kan ha betydelse för kommunala företag
Tystnadsplikt enligt aktiebolagslagen
17 20 22
24
28 28 29
33 33 34 36 37 39
41
41
42 49
5.1 5.2 5.3
5.4
5.5
5.6
5.7
TIDIGARE UTREDNINGAR SOM BERÖRT HANDLINGSOFFENTLIGHET
HOS KOMMUNALA FÖRETAG
ÖVERVÄGANDEN
Lagreglerad överklagningsmöjlighet
Företag som skall omfattas av reglering
Alternativ lösning med direkt överklagande
5.3.1 Konsekvenser för bakgrundslagstiftningen Vården av företagens handlingar Registrering av handlingar Arkivering Handläggning inom företag av fråga om utlämnande av handling
5.3.2 Ändringar i kommunallagen
Alternativ lösning med indirekt överklagande
5.4.1 Sekretesslagens och tryckfrihetsförordningens tillämplighet efter hänskjutande
5.4.2 Kommunalt beslutsorgan
Jämförelse mellan de två alternativen
Direkt överklagande
Indirekt överklagande
Kommitténs ställningstagande
Förhållandet till aktiebolagslagen och annan
associationsrättslig lagstiftning
Behovet av nya materiella sekretessregler
5.7.1 Lagteknisk lösning
5.7.2 Sekretess med hänsyn till hyresgästers och
kunders integritet och ekonomiska intressen
50
55 55 58 67 68 69 74 78
80 8 1 82
84 86 87 87 89 90
90 91
95
96
5.8 Generalklausulen i sekretesslagen 5.9 Meddelarfrihet
6 SPECIALMOTIVERING
6.1 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (19802100) 6.2 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (199lz900) 6.3 Förslag till lag om ändring i arkivlagen (1990:782)
6.4 Förslag till lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985 :894)
RESERVATION
BILAGOR
1 Enkät angående offentlighet och sekretess i kommunala företag
2 Sammanställning av enkätsvar
101 101
109
109
113
114
115
117
118 126
1 Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100) att 1 kap. 8 &, 6 kap. 2 &, 7 kap. 25 ä, 8 kap. 10 5 samt 16 kap. 1 5 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap. 8 5'
Vid tillämpningen av denna lag skall med myndighet jämställas
riksdagen, kyrkomötet och beslutande kommunal församling.
Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet skall i tillämpliga delar gälla också handlingar hos de organ som anges i bilagan till denna lag, i den mån handlingarna hör till den verksamhet som nämns där. De i bilagan angivna organen skall vid tillämpningen av denna lag
jämställas med myndighet.
Vad som föreskrivs i andra
stycket skall tillämpas också
]. ifråga om sådant aktiebolag
som avses i 3 kap. 16 å
] Senaste lydelse 1988z836
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
kommunallagen (1991 :900), om kommun eller landsting äger mer än nio tiondelar av aktierna och dessa representerar mer än nio
tiondelar av röstetalet i bolaget,
2. i fråga om handelsbolag, förening eller stiftelse som avses i nämnda paragraf, om kommun eller landsting där utövar
bestämmande inflytande,
3. handlingar på vilka ] eller 2 varit tillämplig och som efter medgivande av kommunen eller landstinget för viss tid förvaras hos organet efter det att kommunen eller landstinget slutat ha det angivna aktieinnehavet
eller inflytandet.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 kap. 2 52
Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till ärende angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada
om uppgiften röjs. Vad som nu har sagts om tjänst avser dock inte
arbete som för myndighets behov utförs av dess egen eller annan
myndighets personal. Angår ärendet upphandling eller angår det
försäljning av lös egendom för det allmännas räkning, får uppgift
som rör anbud inte i något fall lämnas till annan än den som har
avgett anbudet förrän alla anbuden offentliggörs eller avtal har
slutits eller ärendet annars har slutförts.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och
försvarets materielverk fem år,
har förflutit från det avtalet slöts.
2 Senaste lydelse l987:1161
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga och kommunala affärsverk och försvarets materielverk fem år, har förflutit
från det avtalet slöts.
Nuvarande lydelse
7 kap. 25 53
Föreslagen lydelse
Sekretess gäller i ärende om kommunal bostadsförmedling för
uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att
den enskilde eller någon honom närstående lider betydande men om
uppgiften röjs. Motsvarande sekretess gäller i ärende om
bostadsbidrag eller bostadsanpassningsbidrag.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i
högst sjuttio år.
3 Senaste lydelse 19862976
Sekretess gäller, i annat fall än som avses i 8 kap. 10 å, i verksamhet som avser uthyrning av bostadslägenheter för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider
skada eller men.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år såvitt angår uppgift om enskilds personliga förhållanden och annars i högst
tjugo år.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 kap. 10 54
Sekretess gäller hos myndighet för uppgift om affars- eller
driftförhållanden för enskild, som i annat fall än som avses i 8 och
9 åå har trätt i affarsförbindelse med myndigheten, om det av
särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om
uppgiften röjs. Sekretess gäller också hos myndighet för uppgift om
affärs- eller driftförhållanden för enskild som har trätt i
affarsförbindelse med bolag, förening, samfällighet eller stiftelse
som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom
myndigheten utövar ett bestämmande inflytande eller bedriver
revision, om det kan antas att den enskilde lider skada om
uppgiften röjs. Sekretessen hos en myndighet som bedriver sådan
revision gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av
myndigheten. I verksamhet, i vilken 1 kap. 8 & tredje stycket tillämpas gäller sekretess för uppgift om ekonomiska och personliga förhållanden för enskild, som i annat fall än som avses i 8 och 9 åå trätt i afdrsjörbindelse med
organet, om det inte står klart
4Senaste lydelse 1987:1 161 12
Nuvarande lydelse
Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligt första stycket, lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också där. Sekretessen gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av den
mottagande myndigheten.
Föreslagen lydelse
att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller
men.
Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligt första eller andra stycket, lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också där. Sekretessen gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av den mottagande
myndigheten.
Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från
sekretessen, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år, såvitt angår uppgift om enskilds personliga förhållanden och annars i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga
eller
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
affärsverk och försvarets kommunala affärsverk och materielverk fem år, har förflutit försvarets materielverk fem år, från det avtalet slöts. har förflutit från det avtalet slöts.
16 kap. 1 55
Nuvarande lydelse
Att friheten enligt 1 kap. 1 & tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 & yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 5 första stycket 1 och 2, 4 5 1-8 samt 5 5 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 5 första stycket samt 3 5 första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 & första stycket 3 och 5 & 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 5 första stycket och 3 & första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikt följer av
5 Senaste lydelse 1992:350 14
7 kap. 21 & såvitt avser uppgift vars röjande kan antas medföra fara för att någon utsätts för våld
eller annat allvarligt men
8. 6, 6 a och 6 b åå lagen (198011 1) om tillsyn över hälso—
och sjukvårdspersonalen m.fl.
Föreslagen lydelse
Att friheten enligt 1 kap. 1 & tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 & yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 5 första stycket 1 och 2, 4 5 1-8 samt 5 & 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 & första stycket samt 3 & första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 & första stycket 3 och 5 & 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 5 första stycket
och 3 & första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikt följer av
7 kap. 21 5
7 kap. 25 å andra stycket
7 kap. 29 ä
8. 6, 6 a och 6 b 55 lagen (1980:11) om tillsyn över hälso-
och sjukvårdspersonalen m.fl.,
9. denna lag i verksamhet i vilken ] kap. 8 & tredje stycket tillämpas.
såvitt avser uppgift vars röjande kan antas medföra fara för att någon utsätts för våld
eller annat allvarligt men
såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.
2 Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (1991:900)
Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900) att 3 kap. 17 och 18 åå skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap. 17 å
Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget bestämmer ensam, skall fullmäktige
1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,
2. utse styrelseledamöter och minst en revisor,
3. se till att fullmäktige får yttra 3. se till att fullmäktige får yttra
sig innan sådana beslut i sig innan sådana beslut i verksamheten som är av verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller principiell beskaffenhet eller
annars av större vikt fattas, samt annars av större vikt fattas. 4. besluta om att allmänheten har rätt att ta del av handlingar
hos företaget enligt de grunder
Nuvarande lydelse
som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen (1980:100).
Föreslagen lydelse
Detsamma gäller, när kommunen eller landstinget ensam bildar en
stiftelse för en kommunal angelägenhet.
18å
Innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett bolag eller en förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan, skall fullmäktige se till att den juridiska personen blir bunden av de villkor som
avses i 17 å i en omfattning som
Om rätten för allmänheten att ta del av handlingar hos bolaget eller stiftelsen finns det
föreskrifter i 2 kap.
tryclgcrihetvörordningen och i sekretesslagen (1980:100).
Innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett bolag eller en förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan, skall fullmäktige i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelgörhållandena,
verksamhetens art och
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
är rimlig med hänsyn till omständigheterna i övrigt andelsförhållandena,
verksamhetens art och I . se till att den juridiska omständigheterna i övrigt. personen blir bunden av de
villkor som avses i 17 å,
2. besluta om att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos den juridiska personen enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars ofentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och i sekretesslagen i den mån allmänheten inte har sådan rätt enligt föreskrifter i nämnda
fötfattningar.
Detsamma gäller, om kommunen eller landstinget tillsammans med
någon annan bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.
3. Förslag till Lag om ändring i arkivlagen (1990:782)
Härigenom föreskrivs i fråga om arkivlagen (1990:782), dLls att det i lagen skall införas en ny paragraf, 2 a å, av följande lydelse, des att 8 å skall ha följande lydelse,
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 a å Vad som enligt denna lag gäller för kommunala myndigheters rkiv skall gälla även för arkiv hos sådana juridiska personer som avses i 1 kap. 8 å tredje stycket
sekretesslagen.
85
Regeringen bestämmer vilka arkivmyndigheter som skall finnas för tillsynen över de statliga myndigheterna. Tillsynen översatt sådana organ som avses i 2 å fullgör sina skyldigheter enligt 3-6 åå
ankommer på de statliga arkivmyndigheterna.
Kommunstyrelsen är arkivmyndighet i kommunen och förvaltningsutskottet i landstingskommunen, om inte kommunfullmäktige eller landstinget har utsett någon annan nämnd
eller styrelse till arkivmyndighet.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Tillsynen över att sådana juridiska personer som avses i 2 a å fullgör sina skyldigheter enligt 3-6 åå ankommer på den kommunala arkivmyndigheten. I de fall flera kommuner eller flera landsting bestämmer tillsammans i ett sådant företag ankommer uppgiften på arkivmyndigheten i den kommun eller i det landsting som kommunerna eller
landstingen kommer överens om.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.
4. Förslag till Lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894)
Härigenom föreskrivs i fråga om kommunalförbundslagen att 3 kap. 5 å skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap. 5 å6
Bestämmelserna i 4 kap. 5, 6, 8, Föreskrifterna i 3 kap. 16-18 åå,
9, 11-15 och 17-23 åå, 6 kap. 4 kap. 5, 6, 8, 9, 11—15 och 17- 10, 11 och 18-31 åå samt i 7 23 åå, 6 kap. 10, 11 och 18—31 kap. 1—7 åå kommunallagen åå samt i 7 kap. 1-7 åå (199lz900) skall i tillämpliga kommunallagen (1991:900) skall delar gälla i fråga om i tillämpliga delar gälla i fråga förbundsdirektionen. Härifrån om förbundsdirektionen.
skall dock följande avvikelser Härifrån skall dock följande gälla. avvikelser gälla.
I fråga om tillkännagivande om justering av förbundsdirektionens
protokoll gäller föreskrifterna i 2 kap. 13 å denna lag.
6Senaste lydelse 1991 : 1695
Sammanträde för fastställande av budget skall vara offentligt. Därvid skall bestämmelserna i 5 kap. 8 — 10 åå och 39 å
kommunallagen gälla i tillämpliga delar.
Denna lag träder i kraft 1 januari 1994.
SAMMANFATTNING
I betänkandet redovisar kommittén två alternativa förslag att införa en möjlighet att överklaga ett kommunalt företags beslut att vägra lämna ut en handling som någon enskild önskat ta del av. Förslagen har det gemensamt att den rättsliga prövningen och besvärspro- cessen sker på grundval av 2 kap. tryckfrihetsförordningens bestämmelser om rätten att ta del av allmänna handlingar, sek-
retesslagen och den tillämpliga förvaltningsrättsliga lagstiftningen.
Förslagen har emellertid olika principiella utgångspunkter. Det ena alternativet bygger på att de kommunala företag som omfattas av den lagreglerade klagorätten helt inordnas i tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens regelsystem genom ett tillägg till 1 kap. 8 å sekretesslagen. Företagens handlingar skall därigenom behandlas som allmänna handlingar och företaget i avseende på dessa jämställas med myndigheter. Ett företags beslut att vägra lämna ut en handling kan då överklagas efter samma
regler som gäller för myndigheter.
Handlingsoffentligheten regleras i sekretesslagen för de företag som avses och således inte i kommunallagen. Företag som omfattas är aktiebolag där kommun eller landsting äger mer än nio tiondelar av aktierna eller andra företag där det allmänna har ett bestämmande inflytande. Företag med större enskilda ägarandelar eller större enskilt inflytande skall omfattas av den nuvarande fakultativa handlingsoffentligheten i kommunallagen. I utredningen benämns förslaget direkt överklagande av företagsbeslut. Det medför
ändringar, förutom i sekretesslagen, även i kommunallagen och
Det andra alternativet bygger på den nuvarande regleringen i kommunallagen och där handlingsoffentligheten hos företagen har privaträttslig grund. Det omfattar samma typ av företag som det första alternativet med avseende på delägarskap. Företagen och företagens handlingar lämnas utanför myndighetsområdet. För att åstadkomma en möjlighet till överprövning av ett företags beslut att vägra lämna ut en handling enligt grunderna för offentlighetslagstiftningen och av fullmäktige föreskrivet villkor införs en skyldighet för företaget att hänskjuta frågan till kommunens eller landstingets styrelse. Samtidigt föreskrivs att de handlingar som begärts utlämnade skall ges in till det kommunala organet. Handlingarna blir därigenom allmänna och det kommunala organet skyldigt att fatta ett med förvaltningsbesvär överklagbart beslut. Alternativet, som i utredningen benämns indirekt överklagande av företagsbeslut, medför behov av ändringar förutom i kommunallagen, även i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Även vid detta alternativ kvarstår den nuvarande fakultativa handlingsoffentligheten enligt kommunallagen för andra företag där de enskilda ägarandelarna eller det enskilda inflytandet
är större.
En jämförelse har gjorts mellan de båda alternativen, som visar att båda har för- och nackdelar och innebär mer eller mindre komplicerade lagtekniska lösningar. De har emellertid avgjort större fördelar än andra i och för sig möjliga lösningar som att exempelvis införa en ny specialprocess eller använda sig av
laglighetsprövning enligt kommunallagen. Det senare efter
hänskjutande av själva utlämnandefrågan utan ingivande av
handlingar till det kommunala organet.
Vid en samlad bedömning av de två alternativen direkt och indirekt överklagande har kommittén funnit övervägande fördelar med det direkta överklagandet. Framför allt ger det insynsrätten i företagen rättsliga garantier, som kan vara svåra att åstadkomma med det andra alternativet där själva handlingsoffentligheten har privaträttslig grund. Överprövningen kan också väntas ske snabbare genom att det överklagbara beslutet fattas inom företaget. De farhågor om en ökad byråkratisering, som en del företag gett uttryck för, tror kommittén är något överdrivna. De flesta kommunala affärsdrivande företag är ombildade kommunala affärsverk som tidigare levt med regelsystemen utan nämnvärda problem. I allmänhet har de heller inte ändrat sina rutiner efter "bolagiseringen". Kommittén redovisar förslag till de ändringar i sekretesslagen, arkivlagen och kommunallagen som alternativet
direkt överklagande medför.
Oberoende av vilken av de två alternativa lösningar som väljs medför båda behov av kompletterande materiella sekretessregler i sekretesslagen. Med hänsyn till att offentlighetsreglerna blir gällande i verksamheter som tidigare normalt inte bedrivits inom myndighetsområdet skulle en del skyddsvärda intressen annars komma att sakna sekretesskydd med den lagreglerade besvärsrätt
som föreslås.
För att få en uppfattning om på vilka områden sådana behov av
sekretesskydd kan finnas, har en enkät gjorts hos ett urval
kommunala företag och företagarorganisationer. Enkätsvaren har visat på behov av bl.a. skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden hos kommunala bostadsföretag. Även ett förstärkt sekretesskydd för såväl personliga som ekonomiska förhållanden hos enskild som trätt i affärsförbindelse med ett kommunalt företag eller en myndighet har visat sig påkallat. Framförallt mot bakgrund av en eventuellt skärpt framtida konkurrenssituation för flera typer av kommunala företag får kravet på offentlighet i viss mån ge vika för en ökad sekretess för att förtroendefulla kundrelationer skall kunna behållas. Med anledning härav föreslås en ny regel i sekretesslagen som erbjuder sekretesskydd för den kategori som nämnts. Av konkurrensskäl föreslås också en förlängd maximitid för hemlighållande av handlingar som anger villkoren i slutna avtal i affärsverksamhet. Samma tid, fem år, som nu gäller de statliga affärsverken föreslås
gälla även kommunala sådana - liksom de kommunala företagen.
1 UTREDNINGSUPPDRAGET
1.1 m
Den nya kommunallagen (19911900) trädde i kraft den 1 januari 1992. I lagen fick de kommunala företagen för första gången sin kommunalrättsliga reglering. Vid utskottsbehandlingen av propositionen till ny kommunallag fick reglerna om allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos ett kommunalt företag sin nuvarande utformning. I konstitutionsutskottets betänkande 1990/91:KU38 s. 47 hänvisade utskottet till lagrådets yttrande och
anförde bl.a:
"Lagrådet har förordat att en översyn av sekretesslagen kommer till stånd, varvid lagrådet pekat på att även den av lagrådet föreslagna regleringen av handlingsoffentligheten har karaktären av ett provisorium. I lagrådets yttrande framhålls därvid särskilt att något egentligt rättsmedel inte kommer att stå till buds för den som vill hävda sin rätt att få del av en handling i strid mot det kommunala företagets uppfattning även om en hänvändelse till vederbörlig nämnd kan komma i fråga. Utskottet delar lagrådets bedömning att en översyn är påkallad, något som innebär ett delvis tillgodoseende av de i motionerna K49 yrkande 7, K59 yrkande 11, K610 och K612 yrkande 5 framställda önskemålen. Vad utskottet sålunda anfört med anledning av förslaget i här aktuella del och de angivna motionerna bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna."
Riksdagen följde utskottets förslag och av direktiven (dir 1992112) till
kommittén framgår i denna del följande:
"När det gäller helägda kommunala företag framgår av kommunallagen (3 kap. 17 å) att allmänheten har rätt att ta del av
1.2
handlingar hos det kommunala företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen.
Lagrådet framhöll att en sådan reglering har karaktären av ett provisorium. Bland annat kommer något egentligt rättsmedel inte att stå till buds för den som vill hävda sin rätt att få del av en handling i strid mot det kommunala företagets uppfattning, även om en hänvändelse till vederbörlig kommunal nämnd kan komma i fråga. Lagrådet ansåg därför att en översyn av sekretesslagen var angelägen.
Mot denna bakgrund bör kommittén få i uppdrag att göra den översyn av sekretesslagen som riksdagen begärde och därvid
dels lägga fram sådana förslag till lagändringar som möjliggör en överprövning av ett kommunalt företags beslut att vägra en enskild person eller organisation att ta del av bolagets handlingar.
De särskilda problem som kan uppstå i fråga om insyn och offentlighet i sådana företag där samarbete sker mellan privata intressenter och kommuner bör också analyseras av kommittén. "
Utredningsarbetet
Utredningsarbetet har inriktats på att handlingsoffentligheten hos
kommunala företag i första hand genom lagstiftning måste inordnas i
tryckfrihetsförordningen (TF) och sekretesslagens (1980:100)
regelsystem om en reell möjlighet till rättslig prövning av företagsbeslut
skall kunna tillskapas.
Frågan kan lösas från två principellt olika utgångspunkter. Det ena
alternativet innebär en offentligrättslig reglering av vissa företag i den
meningen att de med avseende på företagens handlingar är att jämställa . med myndigheter och att TF och sekretesslagen får direkt tillämpning på
handlingarna hos företagen (direkt överklagande). Det andra alternativet
innebär att företagen behåller sin helt privaträttsliga status men genom en för dem bindande föreskrift i kommunallagen åläggs att till kommunen ge in de handlingar som företaget på begäran av någon vägrat lämna ut. Den kommunala myndigheten åläggs samtidigt att genom rättskraftägande beslut pröva utlämnandefrågan sedan handlingen ingivits dit och därigenom fått status av allmän handling (indirekt
överklagande).
De rättsliga och praktiska konsekvenserna för båda alternativen har utretts och analyserats. En jämförelse har gjorts mellan alternativen, varvid kommittén funnit övervägande fördelar med det direkta överklagandet. Ur rättslig synpunkt får alternativen bedömas som likvärdiga när det gäller syftet att finna ett rättsmedel som gör det möjligt att överklaga ett företags beslut att vägra lämna ut handlingar. Vilket alternativ man väljer är närmast beroende av rättspolitiska
överväganden än rent lagtekniska.
Vilken utgångspunkt man än väljer för utredningen måste ett antal frågor besvaras av delvis gemensamt intresse för båda lösningarna. I det syftet har en enkät gjorts bland ett urval kommunala aktiebolag och
kommunala företagarorganisationer.
När det gäller själva handlingsoffentligheten hos kommunala företag har i förarbetena till kommunallagen inte gjorts någon åtskillnad mellan olika typer av företag beroende på vilken art av verksamhet de bedriver. Kravet på insyn är således enligt gällande lagstiftning detsamma i ett kommunalt affärsdrivande företag som är självfinansierat som ett skattesubventionerat företag utan affärsinriktning. Exempel på den förra
typen är energi-, fastighets- och bostadsföretag och på den senare
näringslivs- och teaterbolag liksom företag för allmän kommunal turism- och PR-verksamhet. Det ingår således inte i kommitténs uppdrag att analysera de problem insynsreglerna i sig kan ge upphov till i olika typer av verksamhet och om olikheterna motiverat skilda regler för möjligheterna att överklaga beslut om utlämnande av handlingar. Några förändringar ifråga om att undanta någon form av kommunal företagsamhet från offentlighetsprincipen föreslås därför inte. Däremot medför ett införande av en överklagningsmöjlighet behov av inskränkningar i offentlighetsprincipen genom nya sekretessregler för vissa typer av verksamheter oberoende av vilken av de alternativa
lösningarna man väljer.
Redan den nuvarande regleringen i kommunallagen väcker frågan om sekretesslagen ger ett tillräckligt skydd för t.ex. hyresgästers integritet hos kommunala bostadsföretag. Detsamma kan gälla kommunala affärsdrivande företag ifråga om såväl enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som företagens affärs- och driftförhållanden. Det senare sett i perspektivet av en eventuell framtida öppnare konkurrenssituation. Bl.a. kan den av regeringen aviserade avregleringen
av eldistributionen eventuellt medföra sådana konsekvenser (prop. 1991/92:133).
Även de kommunala bostadsföretagen kommer i en sådan situation genom avregleringar, som medför att de får verka under samma
förutsättningar som andra privata företag.
Så länge allmänhetens insyn i företagen har sin grund i ett civilrättsligt förhållande mellan företaget och kommunen/landstinget torde få eller
inga rättsliga hinder föreligga att utvidga sekretessen även till andra
skyddsvärda intressen utöver vad som regleras i sekretesslagen. Om däremot en lagstadgad möjlighet att överklaga införs kommer frågan i en annan dager, eftersom några avvikelser från sekretesslagen då inte kan tillåtas. Genom enkäten har underlag skaffats för överväganden om
behovet av nya sekretessregler.
I fråga om de delägda företagen har synpunkter inhämtats på var gränsen går för att den eller de parter kommunen/landstinget samverkar
med skall kunna acceptera handlingsoffentlighet i företaget.
Den maximala sekretesstiden för innehållet i slutna avtal har bedömts med utgångspunkt från enkätsvaren liksom frågan om vilka problem TF:s och sekretesslagens regler om förfarandet vid utlämnande av handlingar, diarieföring m.m. kan innebära för företagen om
sekretesslagen görs direkt tillämplig på företagen.
Enkäten och en sammanställning av enkätsvaren bifogas som bilaga 1.
2 HANDLINGSOFFENTLIGHETEN
2. 1 Handlingsoffentlighetens syfte
Principen om handlingsoffentlighet, dvs. att de handlingar som förvaras hos statliga och kommunala myndigheter är allmänt tillgängliga, är sedan lång tid ett karaktäristiskt inslag i den offentliga rätten i Sverige. Handlingsoffentligheten är föreskriven i TF och har till syfte att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Genom fri tillgång till myndigheternas dokumenterade information skall allmänheten ha insyn i
de offentliga organens verksamhet.
Rätten att ta del av allmänna handlingar är av särskild betydelse för de olika nyhetsmedia vilka har större möjligheter än allmänheten att bevaka myndigheternas verksamhet och förmedla information om den via myndigheternas handlingar. Det är framför allt detta förhållande som motiverat att bestämmelserna om handlingsoffentlighet fått sin plats i TF. En av handlingsoffentlighetens funktioner är således att säkerställa tillgången till material för tryckta skrifter och nyhetsmedia. Handlingsoffentligheten är en del av den medborgerliga yttrande— och informationsfriheten och en av betingelserna för den fria demokratiska
åsiktsbildningen.
Vid sidan av funktionen att garantera tillgången till information för diskussion och debatt om olika samhällsfrågor har principen om allmänna handlingars offentlighet en inte oväsentlig betydelse som kontrollinstitut. Den gör det möjligt för medborgarna att kontrollera att . den offentliga makten enligt regeringsformen utövas under lagarna. Inte
minst i kommunerna fyller principen en viktig uppgift för kontroll av att
de kommunala organen fullgör sina uppgifter i överensstämmelse med kommunallagens befogenhetsregler. Den verkar här som ett komplement till kommunmedlemmarnas rätt att få kommunala beslut laglighetsprövade (tidigare kallat kommunalbesvär) för kontroll av att verkställighet och förvaltningsåtgärder sker inom ramen för den s.k. kommunala kompetensen. I debatten om handlingsoffentlighet hos kommunala företag har den aspekten fått en inte obetydlig plats, då det måste anses vara ett framträdande medborgarintresse att det i kommunal verksamhet i företagsform inte döljs verksamheter som är oförenliga
med de kommunalrättsliga principerna.
Handlingsoffentligheten är en del i den mera allmänna grundsats om fri insyn i myndigheternas verksamhet som brukar kallas offentlighetsprincipen. Denna kommer till uttryck i grundlagsregler om bl.a. offentlighet vid sammanträden med beslutande statliga och kommunala församlingar och vid domstolsförhandlingar. Även grundlagsreglerna om offentliga funktionärers yttrande- och meddelarfrihet är beståndsdelar i offentlighetsprincipen. Uttrycket offentlighetsprincipen används dock oftast i mer snäv bemärkelse för att
beteckna principen om handlingsoffentlighet.
2.2 Begreppen allmän handling och myndighet
I 2 kap. TF är principen om allmänna handlingars offentlighet fastslagen. Med allmän handling skall förstås en framställning i skrift och bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel. Kartor, fotografier och andra bilder, filmer, ljudband, ADB-upptagningar och andra mekaniska eller
elektromagnetiska upptagningar är alltså handlingar i TF:s mening.
Allmän blir en handling om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda bestämmelser anses upprättad hos myndigheten eller har
kommit in till myndigheten.
Inte alla handlingar som finns hos en myndighet behöver vara allmänna. Minnesanteckningar eller promemorior eller andra uppteckningar eller
' upptagningar som gjorts endast för ett ärendes föredragning eller beredning är inte allmänna handlingar om de inte har expedierats eller tagits om hand för arkivering. En annan typ av handlingar som inte heller skall anses vara allmänna är de s.k. "mellanprodukterna" eller koncept eller utkast till en myndighets beslut eller skrivelse. Dessa brukar också kallas internt arbetsmaterial och blir inte allmänna om de inte expedieras eller arkiveras. Myndigheter anses kunna utbyta sådant arbetsmaterial mellan sig för synpunkter eller underhandssamråd utan att handlingarna för den skull skall anses expedierade respektive inkomna till samrådsmyndigheten och därigenom ha blivit allmänna. Det bör redan nu påpekas, att regeln inte kan tillämpas om ett kommunalt företag under hand vill bedriva samråd i sådan form med ett kommunalt organ. En handling som ges in till en myndighet och inte gäller sådant samråd mellan myndigheter blir alltid en allmän handling om den berör
myndighetens verksamhet.
Myndigheter enligt TF är desamma som enligt regeringsformen. Detta innebär att de organ som ingår i den offentligrättsliga statliga och kommunala organisationen är myndigheter. Med myndighet jämställs enligt 2 kap. 5 å TF bl.a. beslutande kommunal församling dvs. fullmäktige. Vid tillämpningen av TF:s myndighetsbegrepp på kommunal nämndorganisation räknas varje nämnd med underlydande
förvaltningskontor som en myndighet för sig.
Genom ett särskilt stadgande i 1 kap. 8 å andra stycket sekretesslagen räknas även ett antal enskilda organ som fullgör vissa statliga myndighetsuppgifter till myndigheter när det gäller handlingar som rör dessa speciella uppgifter. Organen och vilka handlingar det gäller finns angivna i en bilaga till sekretesslagen. Av dessa organ kan nämnas Aktiebolaget Svensk Anläggningsprovning, Aktiebolaget Svensk Bilprovning, Apoteksbolaget Aktiebolag och Radiotjänst i Kiruna AB. Dessa är att anse som myndigheter när det gäller handlingar som avser organens kontrollverksamhet och i fråga om Radiotjänst ärenden om TV- avgifter. De handlingar som rör dessa verksamheter skall behandlas som
allmänna handlingar.
Bolag, föreningar och stiftelser betraktas i övrigt inte som myndigheter i detta avseende även om staten eller en kommun äger dem helt eller bestämmer över dem. Detta gäller även om företaget enbart utövar verksamhet för det allmänna och till och med om det anförtrotts uppgifter som innefattar myndighetsutövning, såvitt de inte finns med i
bilagan till sekretesslagen.
Frågan om att utvidga tillämpningen av handlingsoffentligheten till organ utanför myndighetsområdet även inom den kommunala verksamhetssektorn har diskuterats flera gånger. En översiktlig redogörelse över frågans behandling i olika utredningar och i riksdagen
lämnas längre fram (avsnitt 4).
2.3 Inskränkningar i offentligheten
I 2 kap. 2 å TF finns en katalog över de intressen som genom särskild
lagstiftning får föranleda inskränkningar i handlingsoffentligheten.
Uppräkningen av dessa intressen i TF är uttömmande och några andra begränsningar i handlingsoffentligheten får inte göras genom vanlig lagstiftning. De intressen som får medföra begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar är följande: 1. rikets säkerhet och dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, 2. rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3. myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4. intresset av att förebygga eller beivra brott, 5. det allmännas ekonomiska intresse, 6. skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden samt 7.
intresset att bevara djur eller växtart.
Begränsningarna i rätten att ta del av allmänna handlingar skall enligt samma lagrum anges noga i bestämmelse i en särskild lag eller i annan lag, som den särskilda lagen hänvisar till. Bestämmelserna om sekretess finns samlade i sekretesslagen, som till sin systematiska uppbyggnad
följer grundlagsstadgandet om de skyddsvärda intressena.
En översiktig redovisning av de bestämmelser i sekretesslagen som kan få direkt eller motsvarande tillämpning i de kommunala företag som skall omfattas av handlingsoffentlighet med en lagreglerad möjlighet att
överklaga beslut om utlämnande, kommer att lämnas längre fram (3.2).
2.4 Tillhandahållande av allmän handling
De grundläggande reglerna för tillhandahållande av allmänna handlingar finns i TF. Enligt 2 kap. 12 & TF skall allmän handling, som får lämnas ut, utan avgift på begäran tillhandahållas på stället genast eller så snart
det är möjligt. Handlingen skall kunna läsas, avlyssnas eller uppfattas på
annat sätt. Den får även skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för
ljudöverföring. Man har också rätt att mot fastställd avgift få en kopia av handlingen till den del den får lämnas ut, dvs. inte omfattas av
sekretess.
En begäran att få ta del av allmän handling skall riktas till den myndighet som förvarar handlingen som också skall pröva frågan om utlämnande om det inte i någon lagbestämmelse anges att någon annan
myndighet skall göra prövningen.
När någon begär att få ta del av en allmän handling får myndigheten inte forska efter vem han är eller vad han har för syfte med sin begäran. Det är bara om myndigheten behöver sådana upplysningar för att pröva en sekretessfråga i samband med utlämnandet som myndigheten får göra erforderliga efterforskningar om sökandens identitet och syftet med
dennes begäran.
I första hand ankommer det på den befattningshavare vid myndigheten som svarar för vården av handlingen att pröva frågan om utlämnande av den till en enskild. Befattningshavarens ansvar kan framgå av arbetsordning, instruktion eller beslut av myndigheten. I annat fall torde föredragande eller annan handläggare av ett ärende anses ha i sin vård de handlingar som överlämnats till honom och vara behörig att i första hand pröva utlämnandefrågan. Detsamma torde gälla en registrator och
en arkivarie om de handlingar de har i sin vård.
Om det kan ske utan omgång skall befattningshavaren i tveksamma fall hänskjuta frågan till myndigheten. Reglerna om vem som prövar en utlämnandefråga finns i 15 kap. 6 & sekretesslagen som kompletterar TF
på denna punkt.
2.5 Overkla an e
Av betydelse för möjligheten för den enskilde att få en vägran att lämna ut en handling rättsligt prövad är reglerna om överklagande. Dessa finns också i sekretesslagen. Av 15 kap. 6 & framgår att en vägran att lämna ut en handling behandlas i två steg. Om befattningshavaren först vägrar lämna ut handlingen skall han också upplysa sökanden om att han kan få frågan prövad av myndigheten om han Önskar det. Han skall också underrättas om att ett beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande skall kunna överklagas. Med myndighet avses i kommunala sammanhang vederbörande nämnd eller den som genom delegation har nämndens uppdrag att fatta beslut i ärendet. Befattningshavarens ställningstagande kan med andra ord inte överklagas om han inte genom delegation har myndighetens uppdrag att fatta beslut i frågan på myndighetens vägnar. Samma regler gäller om en handling har lämnats ut med ett s.k. förbehåll, som inskränker sökandens rätt att använda den information som finns i handlingen. Sådana förbehåll måste alltid grundas på någon
bestämmelse i sekretesslagen.
Ett avslagsbeslut eller beslut med sekretessförbehåll kan överklagas av sökanden till kammarrätten, som behandlar ärendet med viss förtur. Ett beslut som innebär bifall till en begäran om utlämnande kan inte överklagas av någon. Kammarrättens beslut kan överklagas till
regeringsrätten utan prövningstillstånd.
Bestämmelserna om överklagande finns i 15 kap. 7 & sekretesslagen.
Reglerna om handläggningen av överklagningsärendet finns i övrigt i
förvaltningslagen (1986z223). När det gäller sådana enskilda organ som
enligt 1 kap. 8 5 andra stycket sekretesslagen och bilagan till lagen är jämställda med myndigheter ifråga om vissa handlingar, skall lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga
förvaltningsuppgifter tillämpas.
3 SEKRETESSLAGEN M .M.
3.1 Tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens
regler i förhållande till de kommunala företagen
Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett helägt aktiebolag skall fullmäktige enligt 3 kap. 17 & första stycket fjärde punkten kommunallagen besluta om att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos bolaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF och sekretesslagen. Bestämmelsen gäller också när kommuner och landsting ensamma bildar en stiftelse för sådant ändamål. TF:s och sekretesslagens regler är endast tillämpliga på myndigheter och enskilda organ som genom en bestämmelse i sekretesslagen är jämställda med myndigheter. De kommunala företagens handlingar är således inga allmänna handlingar och TF:s och sekretesslagens bestämmelser är formellt inte tillämpliga på dessa. Genom bestämmelsen i kommunallagen åläggs fullmäktige se till att företagen skall ha TF:s och sekretesslagens regler som förebilder när de bedömer en framställning från en enskild att ta del av företagets handlingar. I kommunallagen sägs att det är "de grunder som gäller för" offentlighets— och sekretesslagstiftningen som skall tillämpas. Förenklat betyder det att allmänheten skall ha samma rätt att ta del av företagens handlingar som om företagen hade varit kommunala
förvaltningar.
Förutom de regler för allmänna handlingars offentlighet som finns i TF, skall företagen således tillämpa ett stort antal bestämmelser i
sekretesslagen. Om ett företags vägran att lämna ut en handling skall
kunna överklagas och bli föremål för samma rättsliga prövning som en kommunal myndighets beslut, måste denna ske på grundval av rättsreglerna i sekretesslagen. Något utrymme för att utvidga sekretessen
till områden utanför sekretesslagen finns då inte.
Den diskussion som förts om huruvida uttrycket "de grunder som gäller för" lagstiftningen skulle ge utrymme för att enligt den nuvarande regleringen utvidga sekretessområdet finns därför inte anledning att ta
upp i detta sammanhang.
Däremot är det för de fortsatta övervägandena om införande av ett rättsmedel av vikt att undersöka om den nuvarande sekretesslagstiftningen ger ett tillräckligt skydd för intressen som ett kommunalt företag har att bevaka. Samtidigt kan införande av handlingsoffentlighet på områden som sekretesslagen genom sitt myndighetsperspektiv inte omfattar, medföra behov av kompletterande
lagstiftning.
3.2 Sekretessregler som kan ha betydelse för kommunala
foretag _ ___—___.—
Det redovisade stadgandet i kommunallagen innebär att offentlighetsprincipen i betydelsen av handlingsoffentlighet har motsvarande tillämpning i de helägda kommunala företagen som hos kommunala myndigheter. De uppgifter i företagens verksamhet som företagen kan och i vissa fall skall hålla hemliga har sin motsvarighet i
följande bestämmelser i sekretesslagen.
I sekretesslagen anges att sekretess som regel gäller för uppgifter i viss
verksamhet. När lagen säger att sekretess gäller hos myndighet för uppgifter av visst slag i en viss verksamhet skall motsvarande gälla hos
företaget.
I 5 kapitlet behandlas sekretess med hänsyn främst till intresset att
forebygga och beivra brott.
I 2_å ges möjlighet att skydda uppgifter om säkerhets- och bevakningsåtgärder med avseende på bl.a. byggnader eller andra anläggningar, lokaler eller inventarier. Även behörighetskoder m.m. för
tillgång till ADB-upptagningar skyddas.
I 3_å stadgas sekretess för uppgifter som kan upplysa om chiffer, kod eller liknande metod som har till syfte att underlätta befordran eller användning i allmän verksamhet av uppgifter med bibehållande av
föreskriven sekretess.
Av särskild betydelse för kommunala företag är sekretessen i 6 kapitlet med hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse.
Lå är till för att skydda konkurrensutsatt verksamhet. Den ger sekretess
i myndighets affärsverksamhet för uppgift om myndighetens affärs- och driftförhållanden.
Under vissa förutsättningar gäller den också uppgifter om affärs— och driftförhållanden hos bl.a. helägda kommunala företag om uppgiften finns hos den kommunala myndighet som utövar ägarfunktionen i företaget. Sekretessen gäller om det kan antas att en konkurrent gynnas
på myndighetens/företagets bekostnad om uppgiften röjs.
I 2_å behandlas bl.a. den s.k. upphandlingssekretessen med sekretess för uppgifter som hänför sig till ärenden angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Gäller ärendet upphandling och uppgiften rör anbud gäller en absolut sekretess till dess alla anbuden offentliggörs eller avtal har slutits eller ärendet
annars har slutförts.
Myndighets verksamhet för upplåning sekretesskyddas i Lå.
Undersökning av naturvetenskaplig eller teknisk art som myndighet utfört eller låtit verkställa för det allmännas räkning ges sekretesskydd i
A_Lå.
Uppgifter om fackliga förhandlingar skyddas enligt S_å. Bestämmelsen gäller också om statligt eller kommunalt företags ställning som förhandlingspart skulle försämras om uppgiften röjs. 6_å gäller för uppgift som har tillkommit eller inhämtats med anledning av f:»:t_ck_lig stridsåtgärd. Den gäller också om statligt eller kommunalt företags
ställning som part i arbetskonflikt skulle försämras om uppgiften röjs.
Uppgifter som har tillkommit eller inhämtats för myndighets räkning
med anledning av myndighetens eller statligt eller kemmunelt företags rättstvist sekretesskyddas i 7__$,.
Uppgift i fartygsdagbok eller liknande handling som upprättats på fartyg som ägs av staten eller kommun och som gäller sammanstötning med
annat fartyg kan under vissa förhållanden hemlighållas enligt 8_å.
I 7 kapitlet finns reglerna om sekretess främst till skyddet för enskildas personliga förhållanden.
Hälso- och siukvårdssekretessen finns i 1__$_. Om hälso- och sjukvård inte bedrivs i myndighetsform utan av en enskild vårdgivare exempelvis ett
kommunalt företag gäller i fråga om tystnadsplikt i stället bestämmelser i
lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen.
Sekretessen inom socialtjänsten regleras i %. Om ett s.k. hem för vård och boende skulle drivas av någon enskild gäller regeln om tystnadsplikt i 69 & socialtjänstlagen (1980:620). Bestämmelserna i sekretesslagen måste iakttas om vissa delar av socialtjänsten som inte är myndighetsutövning skulle föras över till ett företag. Oberoende av vad som stadgas i kommunallagen om att tillämpa grunderna för sekretesslagen i ett kommunalt företags verksamhet torde verksamheten kunna överlåtas av den sociala myndigheten antingen med stöd av s.k. uppdragsavtal eller att företaget har tystnadspliktsavtal med sina anställda. Uppdragsavtal innebär i allmänhet att tystnadsplikten enligt 1 kap. 6 & sekretesslagen gäller också för de som på detta sätt deltar i myndighetens verksamhet och får kännedom om sekretessbelagda uppgifter. I sitt yttrande över lagrådsremissen Ökad konkurrens i kommunal verksamhet (prop. 1992/93:43) har Lagrådet med hänsyn till den begränsade räckvidden av sekretessförbehåll enligt 14 kap. 9 & sekretesslagen pekat på behovet av en översyn av sekretesslagen för att åstadkomma effektivare regler om sekretess och tystnadsplikt för anställda som faller utanför den i 1 kap. 6 & sekretesslagen angivna
personkretsen (se även avsnitt 5.3.1).
Regeringen har den 1 oktober 1992 mot bakgrund av Lagrådets
synpunkter beslutat om en lagrådsremiss med förslag till ny lag om stöd och service till vissa funktionshindrade, m.m. I lagrådsremissen har lagts fram förslag om ändringar i socialtjänstlagen som bl.a. innebär att tystnadsplikt införs för den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som avser insatser enligt socialtjänstlagen. I lagrådsremissen anges att bakgrunden till förslaget är Lagrådets synpunkter på behovet av effektivare regler om sekretess och tystnadsplikt för anställda som faller utanför den i 1 kap. 6 &
sekretesslagen angivna personkretsen.
Inom ptbildningsväsendet gäller sekretess enligt 9_å för bl.a. uppgifter som hänför sig till psykologisk undersökning och uppgifter om enskilds
personliga förhållanden i skolans elevvårdande verksamhet.
I Lå regleras sekretessen i en myndighets personalsociala pch personaladminietrativa verksamhet. Uppgifter som skyddas är t.ex. uppgifter hos personalkonsulent om enskilda anställdas personliga förhållanden och uppgifter om anställdas hälsotillstånd liksom uppgifter om personliga förhållanden som hänför sig till ärenden om omplacering eller pensionering av anställd. I ärenden om anställning gäller dock inte sekretessen. Frågan om sekretess vid tjänstetillsättningar skall emellertid ses över (prop. 1991/92:100 bil. 3 s. 20). Uppgifter om anställdas löner
skyddas inte heller av någon sekretess.
För uppgifter sem finns i persenregister finns sekretesskydd i 16 & om
det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften används för automatisk databehandling i strid med datalagen. Sekretessen tar inte sikte på innehållet i uppgiften eller i vilket sammanhang den
förekommer utan syftar till att förhindra att den används för automatisk
databehandling utan tillstånd. En motsvarande regel för privat verksamhet finns i 11 & datalagen (1973z289), som dessutom innehåller en bestämmelse om tystnadsplikt i 13 &. Tystnadsplikten i bestämmelsen, som bara gäller i privat verksamhet är utformad så att förbud gäller för den registeransvarige och företagets personal att obehörigen röja vad de vid befattningen med personregister fått veta om enskildas personliga förhållanden. Enligt förarbetena till lagen (prop. 1973133 s. 140) ligger i uttrycket att uppgift inte obehörigen får röjas, att förbudet att yppa innehållet i personuppgift inte kan gå längre än de inskränkningar i att skriftligen lämna ut uppgifter som Datainspektionen kan ha meddelat med stöd av datalagen. Om några föreskrifter inte finns från Datainspektionen får tystnadspliktens omfattning avgöras genom tolkning
av begreppet "obehörigen".
Sekretess gäller enligt 25 å i ärende om kommunal bostadsförmedling
samt i ärenden om bostadsbidrag eller bostadsanpassningsbidrag för uppgift om enskilds personliga förhållanden.
I myndighets delgivningsverksamhet enligt delgivningslagen gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden enligt 26 &.
I 8 kapitlet finns regler om sekretess med hänsyn främst till skyddet för
enskilds ekonomiska förhållanden.
I 7_å finns bl.a. en regel som ger sekretesskydd inom kommunal
stödverksamhet med avseende på näringslivet. Den ger skydd för bl.a.
enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller
forskningsresultat.
I 10 & regleras sekretess för uppgifter om får - ell i f"rh llan
för den som trätt i affärsförbindelse med en myndighet.
Sekretess med hänsyn till skyddet för enskilds förhållanden ev såväl personlig som ekonomisk netur regleras i 9 kapitlet. Där finns en
bestämmelse av kommunalt intresse i 22 å som gäller för uppgifter i
bibliotekens register om enskilds lån, reservation eller annan beställning.
I 12 kapitlet som innehåller regler om sekretess hos domstelar m.m.
finns en bestämmelse i 7_å om sekretess för personal i en myndighets telefonväxel. Sekretessen är absolut och omfattar uppgifter som har inhämtats vid tjänstgöringen och som avser telefonsamtal till eller från
annan person hos myndigheten.
Den här lämnade översiktliga redovisningen av det materiella innehållet i sekretessregler för olika verksamheter gör inte anspråk på att vara fullständig när det gäller tillämpligheten hos kommunala företag. Den upptar emellertid de regler som kan bedömas vara av större intresse för företagen. När det gäller de skiftande förutsättningar under vilka reglerna kan tillämpas, beroende på de bedömningar som skall göras av skada eller men om uppgifterna lämnas ut, hänvisas till själva lagtexten. Detsamma gäller bestämmelserna i 14 kapitlet om vissa begränsningar i
sekretessen och om förbehåll.
Bestämmelserna i 15 kapitlet om registrering och utlämnande av
handlingar kommer att beröras i övervägandena.
3.3 Tystnadsplikt enligt aktiebolagslagen
Aktiebolagslagen (1975:1385) innehåller ingen uttrycklig bestämmelse om styrelseledamots eller VD:s tystnadsplikt. Av skadeståndsreglerna i 15 kap. 1 & aktiebolagslagen och straffbestämmelserna i 10 kap. 5 & brottsbalken om trolöshet mot huvudman följer dock att ledamöterna av styrelsen och VD är skyldiga att iaktta tystnad med avseende på förhållanden, vilkas yppande skulle kunna medföra skada för bolaget.
En annan sak är den upplysningsplikt som styrelsen och VD har på en bolagsstämma där årsredovisningen läggs fram. När uppgifterna inte kan lämnas på en bolagsstämma utan väsentlig skada för bolaget är upplysningsplikten begränsad. I sådant fall skall, om aktieägarna så begär, uppgifterna i stället ges till revisorerna som har att hantera
uppgifterna i enlighet med 9 kap. 12 & aktiebolagslagen.
Ett aktiebolags revisorer är enligt 10 kap. 13 & första stycket aktiebolagslagen bundna av tystnadsplikt. Revisor kan enligt 15 kap. 2 & bli skadeståndsskyldig om denne skadar bolaget. Revisorerna kan inte lämna ut upplysningar om fakta som de fått kännedom om genom sin granskning till utomstående, enskild aktieägare eller enskild
styrelseledamot, om detta skulle leda till förfång för bolaget.
Revisor kan inte ens på begäran av enskild aktieägare lämna ut information på en bolagsstämma. Om däremot stämman begär en upplysning är revisorn skyldig att lämna den såvida det inte skulle leda .
till väsentligt förfång för bolaget.
4 TIDIGARE UTREDNINGAR SOM BERÖRT HANDLINGSOFFENTLIGHET HOS KOMMUNALA FÖRETAG
Frågan om att utsträcka handlingsoffentligheten till rättssubjekt som handhar förvaltningsuppgifter utanför myndighetsområdet har behandlats
vid ett antal tillfällen.
I de fall förslag lagts fram har betydelsen av att kunna överklaga ett beslut att vägra lämna ut handlingar uppfattats som en väsentlig garanti
för en korrekt rättstillämpning.
En av de utredningar som låg till grund för 1937 års sekretesslag (SOU 1927:2) innehöll en bestämmelse om att Kungl. Maj:t skulle efter prövning av varje särskilt fall kunna förordna om offentlighetsregelns tillämpning på stiftelse, samfällighet eller inrättning som bedriver verksamhet som ekonomiskt understöds av stat eller kommun eller eljest
tjänar ändamål av väsentlig betydelse för det allmänna.
I sitt betänkade (SOU 1947160) Förslag till ny tryckfrihetsförordning redovisade 1944 års tryckfrihetssakkunniga i vilken utsträckning förhållanden som angår privata rättssubjekt bragts under offentlig kontroll och insyn genom lagstiftning. Tryckfrihetssakkunniga anförde
därefter:
De till myndighet sålunda avlämnade uppgifterna är allmänna handlingar och som sådana offentliga, såvitt ej i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen upptagits bestämmelser om deras hemlighållande. I den mån en mera omfattande insyn i
privata rättssubjekts verksamhet anses böra tillkomma det allmänna, möter av grundlagens bestämmelser ej något hinder för en sådan insyn. Övervägande skäl torde alltså tala för att denna fråga liksom hittills regleras utanför grundlagens ram.
I anslutning till ett förslag om en författningsbestämmelse anförde
Offentlighetskommittén i sitt betänkande (SOU 1966:60) Offentlighet och sekretess (s. 25 t):
Något hinder föreligger icke att genom lag eller annan författning såsom villkor då statsbidrag beviljas, föreskriva att ett privaträttsligt organ skall vara underkastat TF:s bestämmelser om handlingsoffentlighet i vidare omfattning än vad som följer av det nu förordade stadgandet.
Utredningen om den kommunala demokratin tog upp frågan i sitt huvudbetänkande (SOU 1975:41 s. 371 f) Kommunal demokrati:
Vi har diskuterat om man i lag skall ange att offentlighetsprincipen i princip skall vara tillämplig även i kommunala företag. Lagtekniskt skulle detta kunna ske antingen genom en särskild lag för kommunägda företag eller genom att det i tryckfrihetsförordningen (TF) anges att sådana företag skall betraktas som myndighet i TF:s mening.
Kommittén diskuterade därefter eventuellt behov av särskilda sekretessbestämmelser för de kommunägda företagen och förordar att frågan blir föremål för särskild utredning. Avslutningsvis anförde
utredningen bl.a. följande:
Vi anser som framgått tidigare att en utsträckt offentlighet är önskvärd för kommunägda företag. Det finns enligt vår mening även skäl som talar för att offentlighetsprincipen enligt tryckfrihetsförordningen helt eller delvis skall gälla kommunägda företag. Fördelen med en sådan ordning skulle vara att medborgarna kan få frågan om en handling skall kunna utlämnas
prövad genom besvär.
Den förordade utredningen aviserades dels i prop. 1975/76:160, Nya
grundlagsbestämmelser om allmänna handlingars offentlighet, dels i prop. 1975/76:187 och KU 1976/77z25 Ny kommunallag m.m.
Av direktiven (dir 1978:41) till nämnda utredning framgår bl.a, att den tillsatta kommittén (kommunalföretagskommittén) skulle undersöka om det kunde finnas skäl att utvidga offentlighetsprincipens tillämpningsområde till att omfatta även fall där förvaltningsuppgifter som inte innefattar myndighetsuppgifter har överlämnats till särskilda rättssubjekt. Detta förutsattes bli aktuellt framför allt för de kommunala företagens del. Enligt direktiven skulle behovet av sekretess på en eller annan punkt inte vara avgörande vid bedömningen av frågan i vilka fall principen om handlingsoffentlighet borde gälla. Detta behov kunde
tillgodoses genom särskilda sekretessregler.
En viktig uppgift för kommunalföretagskommittén var att söka skapa garantier för att en vidgad handlingsoffentlighet blir effektiv. I direktiven hänvisades till att det inom myndighetsområdet finns en rad offentligrättsliga bestämmelser som fyller denna funktion. Kommittén skulle därför i synnerhet pröva vilken möjlighet som bör finnas att få till stånd en överprövning av vägran att lämna ut handling. Kommittén gavs frihet att välja privaträttsligt eller offentligrättsligt präglade lösningar
eller en kombination av dessa. Kommunalföretagskommittén behandlade i sitt slutbetänkande (SOU
1983:61) Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet,
offentlighetsprincipens tillämpning hos privaträttsliga organ som tillagts
statliga eller kommunala förvaltningsuppgifter.
Kommittén fann det inte möjligt att på den tid som stod till kommitténs förfogande bedöma det behov av sekretess som skulle göra sig gällande hos bl.a. de privaträttsliga organen på den kommunala sidan om offentlighetsprincipen skulle tillämpas på dessa. Något förslag till rättsmedel blev därför inte utrett eller framlagt. I stället föreslog kommittén att frågan om insynen i de kommunala företagen skulle lösas på ett sätt som till sin principiella uppbyggnad i stort överensstämmer med den reglering i kommunallagen som gäller i dag. Förslaget innebar alltså närmast ett privaträttsligt åtagande för företaget att gå allmänheten till mötes och tillhandahålla sina handlingar till den som önskar ta del av dessa. Kommittén föreslog således i fråga om de kommunala företagen
en fakultativ offentlighet.
Kommittén koncentrerade i stället sina undersökningar till enskilda organ som fullgör sådana förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning, vilket i stort sett bara förekommer hos organ som fått sitt uppdrag av staten. Förslaget ledde till den reglering i 1 kap. 8 & andra stycket sekretesslagen som innebär att 2 kap. TF om allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar skall gälla hos organet ifråga om den verksamhet som fullgörs för statens räkning. De enskilda organen, som anges i särskild bilaga till sekretesslagen, är vid tillämpningen av
lagen jämställda med myndigheter.
Som nämnts ligger Kommunalföretagskommitténs förslag beträffande de kommunala företagen i stora delar till grund för den gällande kommunalrättsliga regleringen när det gäller allmänhetens rätt att ta del
av företagens handlingar.
I sitt betänkadne (SOU 1990:24) Ny kommunallag föreslog 1988 års kommunallagskommitté en fakultativ offentlighetsregel endast för företag
där kommunen eller landstinget bestämmer ensam.
5. ÖVERVÄGANDEN
5.1. Lagreglerad överklagningsmöjlighet
Regeln i 3 kap. 17 & kommunallagen om handlingsoffentlighet hos kommunala företag där en kommun eller ett landsting bestämmer ensam är tvingande för kommuner och landsting. Det är en offentligrättslig reglering som ålägger kommuner och landsting att företa en viss rättshandling av civilrättslig karaktär. Offentligheten och sekretessen som följer av denna reglering har således privaträttslig grund och kommer till uttryck i avtal, bolagsordning-, förenings- eller
stiftelsestadgar eller någon annan liknande urkund.
En enskild som förvägras ta del av handlingar hos företaget har i dag inga rättsmedel att ta till för att domstolsvägen få frågan prövad. Rätten att ta del av handlingarna är ytterst beroende av att kommunen som bl.a. ägare kan förmå företaget att lojalt följa den överenskommelse eller den föreskrift i bolagsordning eller dylikt om handlingsoffentlighet som är ett
av villkoren för verksamheten.
Om ett enskilt organs beslut skall kunna överklagas till en förvaltningsdomstol krävs särskild lagstiftning om detta. Dessutom förutsätter det att beslutet grundas på lag eller annan författning och inte på ett civilrättsligt avtal eller dylikt. Att införa en ordning där allmän domstol skulle kunna utdöma skyldighet för företaget att lämna ut handlingar torde inte vara möjligt då något avtalsrättsligt förhållande mellan allmänheten och företagen inte går att upprätta, vilket dessutom
skulle vara främmande för svensk rättsordning.
Några rättsliga hinder att reglera handlingsoffentligheten hos kommunala företag direkt genom lag torde inte finnas. Regleringen skulle kunna ges en utformning i anslutning till 1 kap. 8 5 andra stycket sekretesslagen. Lagtekniskt skulle bilagan till lagen kunna fyllas på med de ytterligare kommunala företag med kommunala förvaltningsuppgifter som därigenom blir jämställda med myndigheter i fråga om företagets handlingar. Rationella skäl talar i stället för att detta kommer till uttryck i en separat regel i samma lagrum. En möjlighet skulle på detta sätt kunna skapas att direkt till en förvaltningsdomstol överklaga exempelvis
ett beslut av en vd eller en bolagsstyrelse att vägra lämna ut handlingar.
En annan möjlighet är att lagreglera en skyldighet för företaget att till ett kommunalt organ ge in de handlingar som företaget inte vill lämna ut till en enskild, exempelvis kommunstyrelsen, som får pröva frågan på
grundval av TF och sekretesslagens bestämmelser.
Ytterligare en möjlig väg att införa klagorätt är att föreskriva för företagen att bara hänskjuta frågan om utlämnande med anhängighetsverkan hos ett kommunalt organ. Någon skyldighet att inge handlingarna skulle inte föreskrivas utan det kommunala organets beslut skulle kunna överklagas i den i kommunallagen för laglighetsprövning föreskrivna ordningen. Handlingsoffentligheten hos företagen skulle ha samma civilrättsliga grund som enligt gällande lag. Kammarrätten skulle pröva det kommunala organets beslut med tillämpning av i första hand olaglighetsgrunden "strider mot lag eller annan författning". Beslutet skulle upphävas om det kommunala organet inte vid prövning av utlämnandefrågan tillämpat grunderna för 2 kap. TF och sekretesslagen eller tillämpat dem felaktigt. Beslutets olaglighet skulle bestå i att det
stred mot en ny bestämmelse i kommunallagen som ålägger det
kommunala organet, lämpligen styrelsen, att besluta i frågan med
tillämpning av sagda grunder.
En sådan rent kommunalrättslig klagomöjlighet har de bristerna att den för det första endast ger kommunmedlemmar klagorätt och för det andra inte ger sökanden någon möjlighet att med en dom tvinga fram handlingarna hos företaget. För en sådan rent kommunalrättslig klagorätt talar, att det i första hand är för kommunmedlemmarna som den kommunala verksamheten drivs i företagsform och inte för medborgarna i allmänhet. Vad som talar emot en sådan lösning är framför allt det faktum att offentlighetsprincipen hos kommunala myndigheter i dag inte är lokalt begränsad. För det andra är det oftast nyhetsmedia som företräder allmänhetens och därmed kommunmedlemmarnas intressen när det gäller att utöva offentlighetsprincipen. Med en rent kommunalrättslig klagorätt skulle rikstidningar och andra riksmedia inte kunna pröva tillämpningen utan att behöva anlita någon kommunmedlem för att föra talan mot ett kommunalt företagsbeslut. Det torde inte ha varit Lagrådets och Konstitutionsutskottets mening, att ett rättsmedel mot företagens beslut att vägra lämna ut handlingar skulle kunna ha en så begränsad effekt, särskilt mot bakgrund av den vikt man fäst vid betydelsen av att allmänheten skall få tillgång till företagens handlingar. Både Lagrådet och Konstitutionsutskottet ansåg dessutom att rättsmedlet borde åstadkommas genom en översyn av sekretesslagen. Frågan
kommer därför inte att ytterligare belysas.
Detsamma gäller en i och för sig tänkbar möjlighet att införa en specialprocess för den typ av mål det kan bli fråga om och med bibehållande av den nuvarande regleringen i kommunallagen. Att för en
så begränsad krets av rättssubjekt ha en parallell lagstiftning med den
som gäller för myndighetsområdet kan knappast medföra några fördelar.
Fortsättningsvis skall därför endast de rättsliga och praktiska konsekvenserna av de två förstnämnda alternativen, direkt respektive indirekt överklagande, analyseras och belysas. Eftersom de båda alternativen innebär en lagreglering av möjligheten att överklaga kommer motiven för vilka typer av företag den skall omfatta att vara likartade. Handlingsoffentligheten och inskränkningarna i den kommer med andra ord att ha samma omfattning hos företagen om lagregleringen
skall gälla en direkt överklagningsmöjlighet eller en indirekt.
Innan de båda förslagen redovisas behandlas därför frågan om regleringen skall omfatta endast helägda aktiebolag och andra företag där kommun eller landsting har ett bestämmande inflytande eller om och i så fall i vilken omfattning delägarskap av enskilda kan accepteras. Dessutom berörs frågan om gränserna för en kommuns inflytande över ett företag också skall gälla när flera kommuner eller flera landsting
eller kommuner och landsting samarbetar med varandra i ett företag.
5.2 Företag som skall omfattas av reglering
De företag som enligt 3 kap. 17 & kommunallagen skall tillämpa handlingsoffentligheten fullt ut får inte ha någon annan ägare än en kommun eller ett landsting. Någon annan än en kommunal stiftare får heller inte finnas när en stiftelse för en kommunal angelägenhet bildas. Av förarbetena framgår dock inte om en styrelse för en stiftelse får ha en eller flera ledamöter som inte representeras av kommun. Lagen säger bara att när en kommun eller ett landsting ensam bildar en stiftelse skall
full handlingsoffentlighet gälla. Ensamkriteriet gäller bara själva
bildandet av stiftelsen inte förvaltningen enligt ordalydelsen. Av motivtexten i propositionen (prop. 1990/91:117 s. 161) framgår dock att kriteriet skall tolkas så att det inte får finnas någon annan intressent överhuvudtaget i företaget hur litet ett andelsintresse än må vara. Om uttalandet också avser stiftelser där andra än en kommun deltar i förvaltningen är osäkert, eftersom några andelsintressen inte kan förekomma i en stiftelse. Av propositionen framgår emellertid klart ifråga om aktiebolag att så snart en enda aktie innehas av någon annan än kommunen eller landstinget är 17 & inte tillämplig. Då skall istället 18 & tillämpas och som ger fullmäktige möjlighet att ställa villkor på företaget som kan anpassas efter vad som är rimligt med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. Även om andelförhållandena inte motiverar något avsteg från full handlingsoffentlighet i sådana fall, finns det möjlighet att göra det med hänsyn till verksamhetens art och andra omständigheter. Denna
möjlighet är alltså utesluten om kommunen äger samtliga aktier.
Den nuvarande regleringen gör det alltså möjligt att kringgå kravet på handlingsoffentlighet i helägda företag utan att nämnvärt ändra på ägarstrukturen. Om en överklagningsmöjlighet endast skall gälla helägda aktiebolag skulle den således lätt kunna bli verkningslös eller i det
närmaste illusorisk.
Frågan är då om en lagreglering endast skall gälla företag där kommun eller landsting bestämmer ensam eller om den även skall innefatta företag där också enskilda är delägare eller har inflytande. Som konstitutionsutskottet påpekat vid riksdagsbehandlingen av kommunallagen kan det uppstå svårigheter att behålla denna
företagsform med blandat ägande om inte handlingsoffentligheten får
göras beroende av rimliga hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. Även om konstitutionsutskottet i första hand ansåg att det var kravet på att fullmäktige skulle utse styrelseledamöter, som ingav betänkligheter ur bl.a. associationsrättslig synpunkt, erinrande utskottet om att kravet på handlingsoffentlighet kunde efterges när det offentligas andel i företaget var mycket liten. Å andra sidan borde enligt utskottet reglerna i TF och sekretesslagen i många fall tillämpas fullt ut när det offentligas andel i
företaget är stort.
Uttalandena i förarbetena till kommunallagen i denna fråga kan ge en antydan om att en lagreglering bör omfatta kommunala företag där de allmänna intressena är dominerande men ändå kan ha inslag av privat
ägande eller annan privat samverkan.
I kommunalföretagskommitténs betänkande (SOU l983:61), Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet, och i prop. 1986/87:151 (s. 149) fördes en diskussion om svårigheten att genom en generell formel tillräckligt klart skilja ut vilka angelägenheter hos enskilda organ som är "allmänna" och vilka som inte är det.
Departementschefen anförde i denna del följande:
"Den naturliga utgångspunkten, när man överväger vilket tillämpningsområde offentlighetsprincipen bör ha utanför myndighetssektorn, kan med hänsyn till principens syfte synas vara att denna bör gälla i allmänna angelägenheter, oavsett om dessa handhas av myndigheter eller enskilda. Vill man förverkliga denna grundsats stöter man emellertid på många och svårlösta problem.
Ett sådant är att avgöra när en angelägenhet som handhas av ett enskilt organ skall anses vara allmän till sin karaktär. Det rättsliga begrepp som det i så fall skulle ligga nära till hands att utgå från är
förvaltningsuppgifter, som enligt RF kan anförtros åt enskilda. Begreppet förvaltningsuppgift är emellertid inte så klart avgränsat att det är möjligt att använda det som grund för att ange offentlighetsprincipens tillämpningsområde. Jag anser nämligen att ett ofrånkomligt krav när det gäller att utvidga detta område är att det av lagstiftningen tillräckligt klart skall framgå i vilken utsträckning handlingar som förvaras hos andra än myndigheten är offentliga.
Som jag ser det går det inte att genom en generell formel tillräckligt klart skilja ut vilka angelägenheter hos enskilda organ som är allmänna och vilka som inte är det."
Att när det gäller kommunala företag i varje enskilt fall göra en överklagningsrätt beroende av sådana avgöranden som gäller andelförhållanden, verksamhetens art och andra omständigheter låter sig heller inte göra utan svårighet. En sådan ordning skulle dessutom skapa stor osäkerhet vid lagtillämpningen. Det måste dessutom stå helt klart för varje företag vilka regler och villkor som gäller för verksamheten i fråga om offentlighet och sekretess. Att avskilja ett företags eventuella privata intressedel från den som omfattas av det kommunala intresset med alla sina i kommunallagen uppställda begränsningar torde kunna göras endast i undantagsfall. Någon generell formel för detta torde vara
svårt att formulera.
Till skillnad från vad som ofta gäller statligt ägda företag förutsätts ett kommunalt emellertid bedriva enbart verksamhet av allmänt (kommunalt) intresse även om detta ibland kan sammanfalla med privata intressen. Detta följer av den allmänna kompetensregeln i kommunallagen och de begränsande reglerna för kommunal näringsverksamhet och kommunalt företagande i privaträttslig form som
finns i 2 kap. 7 & respektive 3 kap. 16 &. För kommunala företag finns
därför inget påtagligt behov av att skilja ut allmänna från privata
intressen om företaget skulle ha enskilda delägare.
Var går då gränsen för att den eller de enskilda parter kommunen eller landstinget vill samverka med i ett kommunalt företag skall acceptera
handlingsoffentligheten fullt ut i företaget?
Av de fjorton företag och företagarorganisationer som besvarat enkätens fråga om var gränsen kunde tänkas gå, ansåg fem att det allmänna måste äga mer än 90 % av aktierna i ett kommunalt aktiebolag för att obligatorisk handlingsoffentlighet skall kunna gälla. Fyra ansåg att mer än 50 % borde vara tillräckligt. Två ansåg-att reglerna inte kunde accepteras om någon enskild delägare fanns överhuvudtaget. Två företag menade att någon generell gräns inte kunde sättas utan handlingsoffentligheten fick göras beroende av verksamhetens art och
inte av eventuellt delägarskap.
Mycket talar för att det inte är acceptabelt att generellt sätta gränsen för den lagreglerade handlingsoffentligheten vid ett så stort enskilt
delägarskap som mindre än hälften av aktierna i ett aktiebolag.
Variationer med hänsyn till verksamhetens art kan givetvis tänkas. Om den avser en traditionell kommunal marknad med karaktär av monopol är det möjligt att toleransen till offentlighet från privata delägares sida
skulle vara större än om den var utsatt för konkurrens och arbetade på den övriga marknadens villkor. Som framgått av det föregående år det
inte möjligt att låta en lagreglering av en rätt att anföra klagan över ett kommunalt företags beslut bygga på sådana urvalsgrunder. Gränsen för
när talerätt skall finnas eller vara utesluten måste sättas mer definitivt på
en sådan nivå, där det privata inslaget är marginellt i den meningen att det enskilda inflytandet i praktiken är betydelselöst. I sådana fall kan man också generellt utgå från att det inte finns några motsättningar
mellan det privata intresset och det allmänna.
I aktiebolagslagen finns i flera sammanhang inbyggda skydd och rättigheter för minoritetsdelägare som uppnått minst en tiondel av aktierna. Om minoritetsdelägarna inte kommer upp till denna kvotdel är deras inflytande i det närmaste obefintligt och reglerna i aktiebolagslagen om tvångsinlösen av aktier kan sättas i kraft. Visserligen kan aktieägare ha det bestämmande inflytandet vid ett aktieinnehav av mer än hälften, eller mindre vid ett spritt ägande. En minoritet som äger minst en tiondel av aktierna har emellertid ett inte obetydligt inflytande. Den kan bl.a. påfordra utseende av en minoritetsrevisor, påkalla vinstutdelning, påkalla bolagsstämma för väckande av talan om skadestånd till bolaget och även själv väcka sådan
talan.
Som flera kommunala aktiebolag och kommunala företagarorganisationer påpekat, skulle det vara en rimlig avvägning att i analogi med reglerna för tvångsinlösen av aktier sätta gränsen där offentlighetsreglerna skall tillämpas vid ett kommunalt aktieinnehav som överstiger nio tiondelar av
aktierna representerande mer än nio tiondelar av rösterna i bolaget.
Med en sådan gränsdragning måste således en kommun bjuda ut minst en tiondel av aktierna i ett helägt aktiebolag för att den lagreglerade
handlingsoffentligheten skall sättas ur kraft.
För de andra typerna av juridiska personer som kommun och landsting
får överlåta vården av kommunala angelägenheter till finns inte motsvarande associationsrättsliga regler som komplicerar en lagreglering av handlingsoffentligheten vid en samverkan med privata intressenter. Här kan det vara tillräckligt att ange att kommunen eller landstinget skall ha ett bestämmande inflytande, vilket som regel är fallet om de enligt stadgarna för exempelvis en stiftelse eller en förening skall ha fler än hälften av styrelseplatserna, utslagsröst eller på annat sätt utöva den
faktiska beslutanderätten.
När kommuner och landsting samarbetar med varandra i ett privaträttsligt organ bör enligt konstitutionsutskottets mening huvudregeln i fråga om kraven på kontroll och insyn i sådana företag vara att dessa ställs lika högt som när en kommun eller ett landsting är ensambestämmande. Detta gäller enligt konstitutionsutskottet särskilt i fråga om allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos företaget. Den gällande bestämmelsen i kommunallagen för företag där en kommun eller ett landsting bestämmer tillsammans med annan skall enligt konstitutionsutskottet tolkas så att avgörande betydelse bör fästas vid det förhållandet att enbart kommunala enheter ingår i ägarkretsen, varför
full handlingsoffentlighet bör föreskrivas.
Den lagreglerade överklagningsmöjligheten bör med hänvisning till utskottsuttalandet gälla också interkommunala företag där det samlade kommunala inflytandet inte underskrider den föreslagna gränsen nio tiondelar av aktierna i ett aktiebolag eller där det allmänna har det
avgörande inflytandet i andra juridiska personer.
Eftersom överklagbarheten måste kunna utläsas av en rättsregel med
otvetydiga och klara rekvisit, kan inte företag som i övrigt avses i 3
kap. 18 & kommunallagen inordnas i denna regel. Om den tämligen oklara regleringen av allmänhetens insyn i delägda företag i övrigt skall behållas, bör således dessa företag lämnas utanför den lagreglerade möjligheten att överklaga. Det gäller alltså de företag som har sådana inslag av enskilt ägande eller enskilt inflytande att kommunen eller landstinget inte kan sägas bestämma ensam enligt den föreslagna gränsdragningsregeln. Någon obligatorisk lagregel om skyldighet att hänskjuta en utlämnandefråga till kommunstyrelsen föreslås således inte för dessa företag. Om en sådan prövningsmöjlighet skall komma till stånd blir således beroende av de ägardirektiv eller dylikt som de i
företaget samverkande parterna kan komma överens om.
Den av lagrådet i yttrandet över kommunallagspropositionen begärda översynen av sekretesslagen för att införa ett rättsmedel mot företagsbeslut gällde, såvitt framgår av yttrandet, endast företag som en kommun eller - vid kommunal samverkan — flera kommuner har ett avgörande inflytande över. Lagrådet byggde sitt förslag på den uppfattningen att kommunerna och landstingen endast i ringa omfattning begagnar andra än helägda företag för vården av kommunala angelägenheter och att tendensen har gått i riktning mot att de av kommunerna helt dominerande företagen har ökat sin andel. I sammanhanget hänvisar Lagrådet till kommunalföretagskommitténs betänkande (SOU l982zl3) Kommunalföretaget, som innehåller
uppgifter i angivet hänseende för tiden t.o.m. år 1980.
Konstitutionsutskottet bygger sitt förslag på en motsatt uppfattning och
anför:
"Enligt vad utskottet inhämtat föreligger delägda företag i ganska
betydande omfattning. Övervägande delen av dessa utgörs av fall där en kommun eller ett landsting samverkar med antingen en enskild genom ett privaträttsligt organ - denna kategori är den största - eller en annan kommunal enhet. I en icke obetydlig del av dessa fall är kommunens ägarandel begränsad till en mindre andel av företaget, och något ”avgörande inflytande” över företaget föreligger således inte. Ett antagande av lagrådets förslag kommer enligt utskottets bedömning att med all sannolikhet leda till att stor del av kommunernas och landstingens nyssnämnda delägda företag kommer att avvecklas beroende på att den part kommunerna och landstingen samverkar med inte kommer att acceptera vissa inslag i den föreslagna regleringen."
Av de återgivna lagråds— och utskottsyttrandena kan den slutsatsen dras att det efterlysta rättsmedlet för att pröva ett företags vägran att lämna ut handlingar avsåg förutom helägda företag även företag där kommuner
och landsting har det avgörande eller bestämmande inflytandet.
Genom det förslag som läggs fram här, berörs således inte den nuvarande regleringen i 3 kap. 18 & kommunallagen på annat sätt än att bolag eller föreningar där kommuner och landsting har det bestämmande inflytandet undantas såvitt avser beslut om allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos företaget. För de andra delägda företagen skall således denna rätt kunna ges en omfattning som är rimlig med hänsyn till
andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt.
Det ingår inte i kommitténs direktiv att föreslå motsvarande justeringar när det gäller de övriga villkoren för verksamheten enligt 3 kap. 17 & kommunallagen. Detta innebär att med den föreslagna lösningen kommer för delägda företag med erforderligt kommunalt inflytande att gälla obligatorisk handlingsoffentlighet, medan villkoren som avser 1 kommunalt ändamål, 2 utseende av styrelseledamöter och minst en
revisor, 3 kommunfullmäktiges yttranderätt, kan jämkas med hänsyn till
andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt.
5.3 Alternativ lösning med direkt överklagande
Utgångspunkten är att ett företags beslut som innebär en vägran att lämna ut en handling direkt skall kunna överklagas och rättsligt prövas efter samma lagstiftning som gäller för allmänna handlingar. Prövningen skall alltså inte ske i enlighet med de grunder som gäller för allmänna
handlingars offentlighet i 2 kap. TF och sekretesslagen.
Den enklaste vägen är i så fall att utvidga den lagreglerade handlingsoffentligheten i likhet med vad som gäller för vissa enskilda organ som fullgör statliga uppgifter med karaktär av myndighetsutövning. Förebild och utgångspunkt för regleringen skulle då vara 1 kap. 8 & andra stycket sekretesslagen. Denna lagbestämmelse anger att TF:s regler om rätt att ta del av handlingar hos en myndighet skall gälla handlingar hos de i en bilaga till lagen angivna enskilda organen. Handlingsoffentligheten gäller bara handlingar som hör till verksamhet som fullgörs på uppdrag av staten. Vid tillämpningen av
sekretesslagen skall organen jämställas med myndigheter.
Överfört på kommunala företag för vilka den lagreglerade överklagningsmöjligheten föreslås gälla, skulle lagstiftningen kunna utformas i ett nytt tredje stycke till 1 kap. 8 & sekretesslagen. Bestämmelsen kunde ha den innebörden, att vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos myndighet skall tillämpas på aktiebolag med den erforderliga kommunala ägarandelen. Dessutom bör sådant aktiebolag jämställas med myndighet vid tillämpningen av
sekretesslagen. För handelsbolag, förening eller stiftelse där kommun
eller landsting har det bestämmande inflytandet skulle samma regler
gälla.
Genom denna lagtekniska konstruktion kommer formellt samtliga bestämmelser i sekretesslagen att bli tillämpliga även hos de kommunala företag som avses med regleringen. Bestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen om bl.a. registrering av handlingar kan komma att ställa delvis nya krav på företagen. Även annan lagstiftning på myndighetsområdet kommer direkt att beröra företagen och dess personal. Samtidigt medför förslaget behov av lagändringar i den lagstiftning som bildar den rättsliga bakgrunden för tillämpningen av
handlingsoffentligheten.
5.3.1. Konsekvenser för bakgrundslagstiftningen
På myndighetsområdet finns det en mängd regler som bildar den rättsliga bakgrunden till offentlighetsprincipens tillämpning. Reglerna saknar motsvarighet hos enskilda organ. Det är sådana offentligrättsliga regler som gäller arkivvård, bestämmelser om förfarandet vid utlämnande av handlingar, föreskrifter om straffansvar vid brott mot
tystnadsplikt och regler om tillsyn av JO och JK.
Alternativet att helt inordna de nämnda företagen i TF:s och sekretesslagens regelsystem innebär en rad konsekvenser ifråga om bakgrundsreglerna för offentlighetsprincipens tillämpning. Av dessa skall
en del som innbär lagändringar belysas i det följande.
Vården av företagens handlingar
Med den valda utgångspunkten för regleringen av handlingsoffentligheten hos de kommunala företag som avses, kommer dessa att jämställas med myndigheter och företagens handlingar kommer
att anses som allmänna handlingar.
Ett helägt7 kommunalt företag kan bli föremål för utförsäljning helt eller delvis till enskilda ägare, fusionering eller uppdelning så att det i TF:s och sekretesslagens mening förlorar sin myndighetskaraktär dvs. privatiseras. Företagets handlingar som genom bestämmelsen i sekretesslagen haft karaktär av allmänna handlingar förlorar därigenom inte denna sin egenskap. Enligt huvudregeln för allmänna handlingar är de allmän egendom och kan inte avhändas det allmänna. De förblir med andra ord allmänna även om verksamheten blir privat eller upphör. Detsamma gäller givetvis om en kommunal myndighets verksamhet upphör eller övergår i privat regi. Handlingarna måste därför övertas av
en kommunal myndighet enligt vad som föreskrivs i arkivlagen.
I fråga om sådana privaträttsliga organ som fullgör vissa statliga uppgifter och räknas upp i bilagan till sekretesslagen gäller enligt arkivlagen att om de upphör med sin verksamhet, skall de inom tre månader överlämna handlingar som rör verksamhet, som nämns i sekretesslagens bilaga, till en statlig arkivmyndighet. Samma regel gäller
när statliga eller kommunala myndigheter upphör med sin verksamhet. I
7 I den fortsatta framställningen används benämningen "helägt" för de juridiska personer som skall omfattas av den föreslagna regleringen i sekretesslagen och benämningen "delägt" för övriga företag, för vilka den nuvarande dispositiva regeln i KL 3:18 förutsätts få fortsatt giltighet med vissa redaktionella ändringar.
konsekvens med denna lagstiftning måste en motsvarande regel införas i arkivlagen för helägda kommunala företag om de förlorar sin karaktär som sådana. Vad som gäller för kommunala myndigheters arkiv måste
då föreskrivas gälla också de helägda kommunala företagens.
Om företaget vid en privatisering behöver "sina" handlingar i den fortsatta verksamheten kan en lösning vara att de lämnas ut till företaget med förbehåll om att den personal hos företaget som kommer att ta del av sekretesskyddat material iakttar den sekretess som gäller. I sådana fall anses emellertid handlingarna förvarade hos arkivmyndigheteten. Det framgår av 2 kap. 3 och 14 åå TF. Följaktligen är det arkivmyndigheten som fullgör myndighetsuppgifterna när det gäller handlingarna, vilket bl.a. innefattar tillhandahållande av dem enligt bestämmelserna i 2 kap. TF samt besluta om sekretess m.m. Sådana åtgärder är myndighetsutövning som enligt RF inte kan överlämnas åt enskild utan
stöd av lag.
När en kommunal myndighet upphör skall enligt arkivlagen dess handlingar överlämnas till arkivmyndighet inom tre månader. Detsamma gäller när verksamheten övergår till ett enskilt organ. I propositionen (prop. l989/90:72, s. 78) har med hänvisning till principen om att en allmän handling aldrig kan förlora denna status anförts, att om en statlig eller kommunal myndighets verksamhet övergår till ett enskilt organ bör inte handlingarna överlämnas till detta utan istället lånas ut från
arkivmyndigheten.
I en artikel i Förvaltningsrättslig tidskrift nr 4/91 3. 236 f, behandlas frågan sedd ur perspektivet av bolagisering av statliga affärsverk, I
artikeln belyses de problem och legala komplikationer som ett
utlåningsförfarande med sekretessförbehåll medför vid en sådan masshantering av sekretesskyddade uppgifter som det måste bli fråga om. Sekretessförbehåll vid utlämnande av hemligt material är enligt lagstiftningen tänkt att användas ifråga om specificerade uppgifter i en handling som lämnas ut till en bestämd person. Röjandet av en hemlig uppgift fordrar i de flesta fall en skade- eller menbedömning vid det tillfälle den lämnas ut, varför ett massutlämnande av ospecificerade
uppgifter inte kan ske till en obestämd krets av personal hos företaget.
Det måste dessutom uppstå praktiska problem att hantera utlämnande- och sekretessfrågor ifråga om uppgifter i handlingar som är aktuella i en verksamhet som alltjämt pågår. En arkivmyndighets befattning med handlingar när det gäller utlämnandefrågor torde ha varit avsedd för handlingar som överlämnats dit för att de inte längre fyller någon funktion i en pågående verksamhet. Framför allt måste det innebära betydande svårigheter att göra skade- och menbedömningar i en
verksamhet man inte ansvarar för och som drivs av privata intressen.
De här redovisade problemen med ett utlåningsförfarande till ett enskilt organ ger anledning till att överväga en lagreglering, så att även de utlånade handlingarna skall anses förvarade hos företaget i TF:s mening och att detta anförtros myndighetsuppgifterna så länge handlingarna behövs i företagets verksamhet. En därmed sammanhängande fråga är om en privatisering av kommunala företag skulle omöjliggöras eller försvåras om det skulle behöva leva kvar i TF:s och sekretesslagens regelsystem. Enligt vad kommittén har erfarit kommer bl.a. ett sådant övervägande att göras inom ramen för en särskild arbetsgrupp inom
regeringskansliet under våren 1993.
Om reglerna utformas så att myndighetsuppgifterna skall fullgöras endast så länge företaget efter medgivande av kommunen eller landstinget har handlingarna i sin vård behöver hanteringen inte bli särskilt betungande för företagen utan bli av mer övergående natur. De eventuella nackdelar som kan finnas uppvägs av att företaget självt får göra skade- eller menbedömningar om sekretesskyddade uppgifter begärs utlämnade. Samtidigt undviker man det komplicerade förfarandet med
sekretessförbehåll vid utlåning av handlingar från arkivmyndigheten.
En lagregel om handlingsoffentlighet hos företag där det allmännas inflytande är dominerande bör då kompletteras med en regel som säger att TF:s och sekretesslagens regler om rätten att ta del av allmänna handlingar också kan gälla handlingar som förvaras hos ett organ som blivit enskilt i sekretesslagens mening genom att det allmännas
inflytande minskat eller upphört. Detta kan då gälla handlingar som företaget måste ha tillgång till i sin fortsatta verksamhet som avtal, andra affärshandlingar, verksamhetsplaner, ritningar och
redovisningshandlingar m.m.
Möjligheten att vid en privatisering lämna över samtliga handlingar till arkivmyndigheten och med eventuellt sekretessförbehåll låna de man behöver, måste givetvis finnas kvar att utnyttja när det är mest praktiskt och juridiskt genomförbart. Detta behöver inte regleras särskilt utan
framgår av det återgivna motivuttalandet till arkivlagen.
En särskild fråga är vad som händer om ett såsom enskilt ansett företag genom kommunalt förvärv av aktier eller andelar blir ett helägt kommunalt företag. Skall de handlingar som företaget hade i sin vård
före förvärvet anses som allmänna handlingar och omfattas av
offentlighetsprincipen, reglerna om registreringsskyldighet och arkiveringsreglerna? Att ställa krav på företaget att i efterhand registrera sina handlingar och eventuellt ordna dem i arkiv enligt nya regler kan inte anses befogat eller fylla någon funktion ur offentlighetssynpunkt. Handlingsoffentligheten har ju till syfte att allmänheten skall kunna kontrollera myndigheternas verksamhet och att de fullgör den med hänsyn till bl.a. kravet på rättssäkerhet. Något behov av att sätta företagets tidigare verksamhet under allmän debatt och granskning torde därför inte finnas sett ur TF:s synvinkel. Handlingarna kan dessutom inte anses ha kommit in till eller upprättats hos det nybildade företaget
enligt reglerna om detta i TF.
Några särskilda övergångsbestämmelser till 1 kap. 8 5 andra stycket sekretesslagen och bilagan till denna finns inte. I propositionen (1986/871151 s. 187 f) konstateras i stället att handlingar som förvaras hos de organ som anges i bilagan och hör till däri angiven verksamhet i och med ikraftträdandet (av ändringarna i sekretesslagen) blir att anse som allmänna handlingar. Dessutom konstaterades att någon skyldighet att registrera sådana handlingar inte förelåg eftersom registreringsskyldigheten i 15 kap. 1 & endast tar sikte på handlingar som kommer in till eller upprättas hos organet efter lagens ikraftträdande. Om det skulle uppstå svårigheter att identifiera sådana oregistrerade handlingar, när de begärs utlämnade, kan organet åtminstone under en övergångstid hänvisa till bestämmelsen i 2 kap. 12 & TF, som anger att skyldighet att tillhandahålla handlingar på stället
inte föreligger om det möter betydande hinder.
Vad som här redovisats av uttalandet i propositionen bör kunna tjäna
som vägledning på de kommunala företagens handlingar, som genom
lagstiftning blir allmänna handlingar vid lagens ikraftträdande. Det är här, liksom i fråga om de enskilda organen med statliga uppgifter, samma verksamhet som fortsätter i oförändrad form. Bortsett från vad som sagts ovan om offentlighetsprincipens syfte och hur allmänna handlingar tillkommer enligt TF bör detsamma gälla när privata företag genom ägarbyte blir helägda kommunala företag. Företagets gamla handlingar kan knappast, enligt TF:s terminologi, anses ha inkommit till det helägda kommunala företaget genom exempelvis aktieförvärvet, Det är ändå rimligt att betrakta dem som allmänna handlingar eftersom de är
det kommunala företagets egendom.
En annan aspekt på problemet är, att handlingarna, som hos företaget tidigare i princip varit hemliga men genom "kommunaliseringen" blir offentliga, kanske hade utformats på ett annat sätt om förvandlingen hade kunnat förutses. Genom den förstärkning av sekretessen som kommittén föreslår, bör eventuella olägenheter av det slaget kunna undvikas vid ett kommunalt företagsförvärv. Någon särskild lagregel om detta torde inte vara nödvändig. Ett klargörande uttalande om rättsläget i motiven i lagstiftningsärendet borde vara tillräcklig vägledning för
rättstillämpningen.
Registrering av handlingar
I sekretesslagen regleras inte bara de inskränkningar i allmänna handlingars offentlighet som enligt TF får meddelas i särskild lag. Utanför ramen för den egentliga sekretessregleringen i sekretesslagen finns även föreskrifter i 15 kap. om bl.a. diarieföring, förfarandet vid utlämnande av allmänna handlingar och myndigheternas skyldighet att
lämna uppgifter till allmänheten och andra myndigheter. I kapitlet finns
också föreskrifter om överklagande av en myndighets beslut, som innebär vägran att lämna ut en handling till någon enskild eller en annan myndighet. Dessa bestämmelser, som ju inte berör egentliga sekretessfrågor, kan sägas komplettera TF:s bestämmelser på dessa
punkter.
Genom en direkt lagreglering av de kommunala företagens skyldigheter beträffande företagens handlingar kommer TF:s och sekretesslagens föreskrifter som gäller myndigheter i allmänhet också att bli tillämpliga
på de kommunala företagen.
Bestämmelsen om diarieföring och registrering finns i 15 kap. 1 & i sekretesslagen. Den säger att när en allmän handling kommit in till eller upprättats hos en myndighet skall den registreras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Registreringsskyldigheten gäller dock inte alla handlingar. Ifråga om handlingar för vilka sekretess inte gäller räcker det med att de hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om de kommit in eller upprättats. Lagens krav på att hålla handlingarna ordnade kan anses uppfyllt om de exempelvis i tidsföljd läggs in i en akt i ett ärende eller hålls ordnade enligt ett annat system så att en utomstående kan få en
överblick över vilka handlingar som finns.
Det är således bara handlingar som kan omfattas av sekretess som ovillkorligen måste registreras. Registreringsskyldigheten påverkas inte om handlingen bara delvis omfattas av sekretess. När det gäller handlingar som inte är hemliga har myndigheten valfrihet att låta
registrera även dessa eller ordna dem på det sätt som nyss sagts.
Det bör uppmärksammas att regeringen enligt paragrafens andra stycke får föreskriva undantag från registreringsskyldighet i fråga om handlingar av visst slag som förekommer hos en myndighet i betydande omfattning. I vad mån denna möjlighet kan vara aktuell för handlingar hos kommunala företag kan för närvarande inte överblickas. Hyresinbetalningar, abonnentdebiteringar, inbetalningar från abonnenter och andra verifikationer som kan omfattas av sekretess men ändå hålls ordnade enligt gällande redovisningsregler bör vara handlingar som kan
undantas från registreringskravet.
Ett register eller diarium för de handlingar som måste registreras skall
innehålla följande uppgifter (15 kap. 2 5):—
1. datum då handlingen kom in eller upprättades,
2. diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen,
3. från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats,
4. i korthet vad handlingen rör.
Uppgifter enligt punkt 3 eller 4 får dock utelämnas eller särskiljas om det behövs av sekretessskäl för att registret i övriga delar skall kunna lämnas ut. Även från denna regel kan regeringen föreskriva undantag för att inte myndigheterna skall tvingas till en omfattande dubbelregistrering samtidigt som det öppna registret skulle vara av ringa värde för en
utomstående.
Syftet med bestämmelserna om myndigheternas skyldighet att registrera
eller ordna sina handlingar är att garantera allmänhetens rätt att ta del av
allmänna handlingar. Det är med andra ord nödvändigt för att offentlighetsprincipen skall fungera att myndigheterna håller sina handlingar registrerade eller åtminstone ordnade på sånt sätt att det går
att konstatera vilka handlingar som finns.
Myndigheterna har alltså en relativt stor frihet att ordna denna så som de finner bäst med hänsyn till sin organisation och verksamhetens art. En myndighet vars huvudsakliga verksamhet består i att handlägga ansökningar eller ärenden i stor omfattning, som socialmyndigheter, skattemyndigheter, kronofogdemyndigheter och liknande måste givetvis avsätta större resurser för registrering av handlingar än andra myndigheter som exempelvis själva initierar sina ärenden eller inte i
någon större utsträckning sysslar med hantering av handlingar.
De kommunala företagen torde inte i samma utsträckning som myndigheter i allmänhet ta emot eller expediera handlingar. Någon större belastning i administrativt hänseende behöver det inte innebära för företagen att uppfylla registreringskravet. De affärshandlingar som företagen hanterar torde i allmänhet hållas i sådan ordning att sekretesslagens krav redan i och med detta bör anses kunna vara uppfyllda. Något centralt register behöver inte finnas enligt sekretesslagen. Inte heller finns krav på att upprätta dagliga listor över inkomna handlingar. Den registrering som kan bli nödvändig kan med fördel decentraliseras till företagets olika avdelningar där handlingarna skall användas. Inom ett bostadsföretag kan t.ex. de olika lokalkontoren
sköta sin egen diarieföring.
!rl' .
För statliga och kommunala myndigheter gäller arkivlagen med bestämmelser om arkivbildning hos myndigheterna och om tillsynen över att de fullgör sina skyldigheter. I lagen finns också bestämmelser om hur man skall förfara med myndigheternas arkiv om myndighetens verksamhet upphör eller övertas av en annan myndighet. Enligt lagen skall i varje kommun eller landsting finnas en arkivmyndighet. Styrelsen
är arkivmyndighet om inte fullmäktige utsett annan nämnd att vara det.
Före arkivlagens tillkomst reglerades frågan om ansvaret för kommunernas och landstingens arkiv i kommunallagen och de ytterligare föreskrifter som behövdes för arkivbildningen och arkivvården
meddelades i kommunernas arkivreglementen.
Ett av arkivlagens syften är att garantera allmänhetens tillgång till allmänna handlingar även efter det att myndigheten inte längre har behov av handlingarna utan förr eller senare överlämnar dem till arkivmyndigheten. Om de kommunala företagen kommer att jämställas med myndigheter när det gäller företagens handlingar måste de inordnas i arkivlagens regelsystem. Detta gäller redan ifråga om de enskilda organ som fullgör vissa statliga myndighetsuppgifter enligt 1 kap. 8 5
andra stycket i sekretesslagen.
Bokföringslagens (1976:l25) föreskrifter om arkiveringsskyldighet har delvis andra syften än arkivlagens. Enligt bokföringslagen skall allt räkenskapsmaterial bevaras i ordnat skick och på betryggande sätt under minst tio år från utgången av det kalenderår då räkenskapsåret
avslutades. Detsamma gäller avtal och andra handlingar av särskild
betydelse för att belysa rörelsens ekonomiska förhållanden.
Enligt arkivlagen skall myndighetens arkiv bildas av sådana handlingar som myndigheten beslutar skall tas om hand för arkivering. Arkivbildningen skall tillgodose arkivlagens syften, som förutom att garantera tillgången till allmänna handlingar, är att tillgodose behovet av information för rättsskipningen och förvaltningen samt forskningens
behov.
Oberoende av de båda lagarnas olika syften torde arkivlagens tillämpning hos företagen inte komma att innebära nämnvärt Ökad administrativ belastning på företagen. Dessa skall inte behöva inrätta någon särskild arkivfunktion för att uppfylla även arkivlagens krav. Den kommunala arkivfunktionen bör utan större besvär kunna fullgöra dessa uppgifter åt de kommunala företagen. Arkivmyndighetens tillsynsuppgifter innebär i praktiken att nämnvärt större krav inte kommer att ställas på företagen än vad redan bokföringslagen gör. Det bör dock observeras att begreppet allmän handling innefattar mer än den typ av handlingar som anges i bokföringslagen. Till allmän handling räknas t.ex. korrespondens som inte har anknytning till bokföringen. Företagens arkiv torde dock rent faktiskt inte komma att innehålla så mycket mer än vad bokföringslagen redan föreskriver. Företagen och den kommunala arkivmyndigheten bör i samråd kunna fastställa vilka
handlingar som skall vara arkivhandlingar.
Om denna lösning väljs bör i arkivlagen införas en bestämmelse som anger att vad som enligt lagen gäller för kommunala myndigheters arkiv också skall gälla hos de kommunala företag som anges i en bestämmelse
i sekretesslagen. Samtidigt bör i arkivlagen föreskrivas att den
._ www—,...,"
kommunala arkivmyndigheten fullgör tillsynen enligt lagen även över de kommunala företagen. I de fall flera kommuner eller landsting eller en kommun och ett landsting samverkar i ett sådant företag, kan en lämplig lösning vara att kommunerna respektive landstingen kommer överens om vilken kommun eller vilket landstings arkivmyndighet som skall fullgöra uppgiften. Att handlingar, som en kommun med viss rätt kan anse som "sina" arkivhandlingar, därigenom frånhänds kommunen och hamnar i en annan kommuns vård har i sammanhanget ingen betydelse eftersom handlingsoffentligheten respektive sekretessen följer arkivhandlingen och inte är knuten till kommunens område. Kommunallagen kan heller inte anses lägga hinder i vägen för en sådan ordning. En så begränsad förvaltningsuppgift som det är fråga om bör kunna lösas genom avtal mellan samarbetsparterna även om samverkan i form av
kommunalförbund är möjlig.
Samverkan mellan flera kommuner eller landsting i ett kommunalt företag förutsätter således att de kommer överens om vem som skall ansvara för arkivmyndighetens uppgifter när det gäller företaget. En erinran om detta bör då också tas in i arkivlagen. Däremot behöver det inte särskilt utsägas att ansvaret sedermera, om exempelvis
ägarförhållandena ändras, kan överföras till en annan kommun.
ndl" nin inom för ta av frå a om utl"mnan v handlin
Inom företagen får frågor om utlämnande handläggas av den som enligt instruktion eller dylikt fått uppdraget. Utan sådan instruktion får behörigheten anses ligga hos VD. Hur beslutsgången skall vara inom företaget kan regleras i bolagsordningen eller annat dokument. De interna handläggningsrutinerna får givetvis inte utformas så att
skyndsamhetskravet i TF blir eftersatt.
5 .3.2 Andringar i kommunallagen
En reglering i sekretesslagen av allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos kommunala företag innebär att bestämmelsen i 3 kap. 17 & kommunallagen måste ändras på den punkten. Paragrafen räknar upp de villkor som fullmäktige måste ställa innan vården av en kommunal angelägenhet överlämnas till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget bestämmer ensam, eller när de ensamma bildar en stiftelse för samma ändamål. I punkten fyra anges att fullmäktige skall besluta om att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF och sekretesslagen. Om handlingsoffentligheten direkt kommer att framgå av sekretesslagen måste punkten fyra helt utgå och ersättas med
en hänvisning till nämnda författningar.
Bestämmelsen i kommunallagen berör endast helägda kommunala företag medan handlingsoffentligheten enligt sekretesslagen skulle komma att omfatta även andra juridiska personer som inte är helägda av kommun eller landsting. Hänvisningen till TF och sekretesslagen ifråga om dessa företag får då i stället lämnas i en ändrad 3 kap. 18 å i kommunallagen
som gäller de delägda företagen.
De villkor som fullmäktige enligt gällande lag skall föreskriva för de företag som också har privata delägare eller intressenter är desamma som för de helägda, men i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. Ifråga om villkoren föreslås att den ändrade paragrafen liksom för närvarande hänvisar till dessa i 17 &. När det gäller
handlingsoffentligheten sägs i stället direkt i paragrafen att fullmäktige
skall besluta om i vilken utsträckning allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos den juridiska personen enligt grunderna i TF och sekretesslagen. Detta innebär att om den enskilda ägarandelen är mindre än en tiondel av aktierna eller vid annan företagssamverkan med enskilda där kommuner eller landsting har det avgörande inflytandet,
behöver fullmäktige inte föreskrivna något om handlingsoffentlighet. 5.4 Altern tiv lösnin m indir k "v rkla an
Det andra alternativet att införa en överklagningsmöjlighet när det gäller företagsbeslut att vägra lämna ut handlingar bygger på som i gällande lag att företagens skyldighet att tillämpa offentlighetsprincipen är civilrättsligt reglerad. Det innebär att företagen inte omfattas av någon annan offentligrättslig reglering än den som finns i kommunallagen. Företagen behåller sin helt civilrättsliga status i övrigt och får inte några
myndighetsuppgifter.
Företagen och dess personal lämnas också utanför den lagstiftning som bildar den rättsliga bakgrunden till offentlighetsprincipens tillämpning, såsom bestämmelser om registrering, arkivvård, förfarandet vid utlämnande av handlingar, ansvar för brott mot tystnadsplikt och tillsyn av JO och JK.
Överklagningsmöjligheten tillskapas genom att det företag som skall omfattas av offentlighetsprincipen genom en bestämmelse i kommunallagen blir skyldigt att hänskjuta frågan till kommunstyrelsen
om någon är missnöjd med företagets vägran att lämna ut en handling.
I det föregående har redogjorts för skälen att låta alla kommunala
företag omfattas av offentlighetsreglerna oberoende av verksamhetsinriktning. Med hänsyn till att den nuvarande regleringen i kommunallagen och direktiven för utredningen inte gör några undantag för företag med viss typ av verksamhet finns inte heller nu anledning att
skilja på exempelvis självfinansierade och skattefinansierade företag.
Ifråga om delägda företag gäller vad som anförts ovan. Offentlighet kan således accepteras om det enskilda ägandet inte är större än nio tiondelar av aktierna eller om kommuner eller landsting har det avgörande
inflytandet i andra juridiska personer.
Företagets skyldighet att hänskjuta frågan om utlämnande av handlingar till det kommunala organet måste lagfästas med en bestämmelse i kommunallagen i anslutning till de som rör de kommunala företagen. Bestämmelsen kan utformas med 15 kap. 6 & sekretesslagen som förebild, som reglerar myndigheternas förfarande när bl.a. en handling
vägras utlämnad eller lämnas ut med sekretessförbehåll.
Det innebär att en regel om ett handläggningsförfarande hos ett privaträttsligt organ återfinns i en lag som reglerar kommunernas verksamhet. Genom bestämmelserna i 3 kap. 16, 17 och 18 && i kommunallagen har emellertid de kommunala företagen fått sin kommunalrättsliga reglering och förankring. Villkoren för att bedriva kommunal verksamhet i privaträttslig form framgår av 17 och 18 åå. Företagens skyldigheter förutsätts regleras i civilrättslig form genom avtal, föreskrift i bolagsordning eller stadgar etc. och inte direkt i lag. Skyldigheten i fråga om handläggningen av utlämnandefrågan och skyldigheten att hänskjuta den till ett kommunalt organ är emellertid av
så fundamental betydelse för att en överklagningsrätt skall fungera, att
den bör utsägas direkt i lagen. Den kunde annars ha utformats som ett villkor som fullmäktige obligatoriskt hade att föreskriva för verksamhetens överlämnande. I praktiken blir det samma sak om skyldigheten skrivs ut direkt i lagen. Några andra påföljder står heller inte till buds för ett tredskande företag än de som kan tillgripas av ägaren om de andra villkoren inte uppfylls. Det får samtidigt erkännas att detta förhållande utgör den svaga länken i alternativet med ett
indirekt överklagande.
5.4.1. Sekretesslagens och tryckfrihetsförordningens tillämplighet efter hänskjutande
För att den rättsliga prövningen skall kunna äga rum på TF:s och sekretesslagens grunder måste handlingen vars utlämnande skall prövas vara en handling som förvaras hos en myndighet. Detta kan - utan de ändringar i sekretesslagen som var förutsättning för det tidigare redovisade alternativet - bara åstadkommas genom att företaget ger in handlingen till det kommunala organet. Handlingen blir därigenom allmän enligt TF och kommunstyrelsen måste med samma krav på skyndsamhet avgöra frågan om utlämnande. Genom att företaget hänskjutit en framställning från en enskild om utlämnande av en handling - som genom att den av företaget givits in till kommunen blivit allmän - har ärendet anhängighetsverkan hos kommunstyrelsen, dvs. styrelsen blir skyldig att skyndsamt fatta beslut i ärendet. Om beslutet
går sökanden emot skall dessutom en besvärshänvisning meddelas.
Gentemot alternativet med en direkt överklagningsmöjlighet medför det nu redovisade förslaget den komplikationen att handlingar, som företaget
kan vägra lämna ut med hänvisning till att de utgör exempelvis internt
arbetsmaterial, blir allmänna handlingar hos kommunstyrelsen som inte kan vägra lämna ut dem på samma grund. Problemet kan inte lösas genom en särskild sekretessregel för dessa handlingar, eftersom det intresse som skulle motivera sekretessen inte finns angivet i TF:s katalog av de skyddsbehov som får inskränka offentlighetsprincipen. Definitionen för allmänna handlingar finns i TF och en tänkbar lösning på problemet är därför att genom en ändring i TF definitionsmässigt hänföra även dessa handlingar till myndigheters arbetsmaterial eller de
s.k. mellanprodukterna, vilka inte skall anses vara allmänna handlingar.
Vidare måste de handlingar eller de uppgifter i handlingar som kan omfattas av sekretess i den kommunala verksamheten ha samma sekretesskydd när de förekommer i företagshandlingar som givits in till det kommunala organet i samband med prövning av en fråga om utlämnande. Bestämmelser som kan ge ett sådant sekretesskydd finns i 6 kap. 1 & och 8 kap. 10 & sekretesslagen. Dessa ger emellertid ett begränsat skydd och har egentligen ett annat syfte än att göra det möjligt för myndigheten att pröva en fråga om utlämnande av en handling som rör företaget. I 6 kap. l & stadgas sekretess i en myndighets affärsverksamhet för myndighetens affärs- och driftförhållanden i syfte att skydda verksamheten från skadlig insyn från konkurrenter. Bestämmelsen gäller också under motsvarande förutsättning för uppgifter om affärs- och driftförhållanden hos ett av de allmänna ägt eller dominerat företag om uppgiften förekommer hos den myndighet som utövar det allmännas ägarfunktion. För att skydda uppgifter om affärs- och driftförhållanden hos enskilda som trätt i affärsförbindelse med ett sådant företag finns en motsvarande regel i 8 kap. 10 & sekretesslagen. Sådana uppgifter skyddas också bara i det fall de förekommer hos den
myndighet som utövar ägarfunktionen.
Dessa bestämmelser ger således inte något utrymme för kommunstyrelsen att sekretessbelägga ingivna företagshandlingar som skulle kunna sekretesskyddas med hänvisning till något annat lagrum i sekretesslagen. Endast om uppgifterna rör sådana affärs- och driftförhållanden som nämnts och kommunstyrelsen utövar ägarfunktionen finns möjligheten att åberopa sekretess. Om uppgifterna i handlingarna som begärs utlämnade skulle kunna omfattas av exempelvis hälso- och sjukvårdssekretessen (7 kap. 1 5), sekretess i socialtjänsten (7 kap. 4 5), sekretess inom utbildningsväsendet (7 kap. 9 å), personalsocial och personaladministrativ verksamhet (7 kap. 11 &) m.m., finns således inget skydd för motsvarande uppgifter hos företaget när de
förekommer i handlingar som givits in till kommunen.
Sekretesslagen måste således kompletteras med en generell regel som anger att sekretesslagen skall tillämpas på sådan handling som ett kommunalt företag ger in till det kommunala organet i samband med hänskjutande av en begäran om utlämnande av handlingen. Det vill säga, att lagens regler om sekretess för uppgifter hos myndigheter skall
tillämpas på motsvarande uppgifter i företagens handlingar.
5.4.2. Kommunalt beslutsorgan
För att frågor om utlämnande av företagshandlingar skall kunna handläggas med erforderlig grad av skyndsamhet och rättssäkerhet är det av vikt att en central myndighet i kommunen ges ansvaret för handläggningen. Uppgiften bör således knytas till styrelsens funktion att ha uppsikt över de kommunala företagen. Samtidigt får den kommunala prövningen av en VD:s eller en företagsstyrelses beslut anses vara en
form av överprövning av företagsbeslutet, som dessutom är att anse som
myndighetsutövning vilken ställer höga krav på objektivitet och
opartiskhet.
Denna uppgift för kommunstyrelsen bör i lagtexten komma till uttryck i kommunallagens 6 kap. 1 en ny paragraf under rubriken "styrelsens
uppgifter" .
5.5 Jämförelse mellan de två alternativen
De båda alternativen direkt överklagande av ett företags beslut respektive indirekt överklagande efter hänskjutande av frågan till kommunstyrelsen uppvisar både för- och nackdelar och kan förefalla
mer eller mindre komplicerade ur lagteknisk synpunkt.
Direkt överklagande
Att överföra TF:s och sekretesslagens regelsystem och hela bakgrundslagstiftningen till offentlighetsprincipen på de kommunala företagen kan av företagen uppfattas som betungande och hindrande för en effektiv verksamhet. Samtidigt uttalas farhågor om att offentligheten minskar kundernas förtroende för företaget. Denna kritik riktar sig mot offentligheten som den är utformad i dag och inte mot en lagreglerad möjlighet att direkt överklaga företagets beslut. Det uppfattas däremot som hämmande om personalen skall arbeta under straffansvar när den
hanterar företagens handlingar och dessutom vara föremål för tillsyn av JO och JK.
Erfarenhetsmässigt förutsätter offentlighet särskilda administrativa
rutiner och för också oundvikligen med sig vissa ökade kostnader. För
att införa en sådan ordning i ett företag bör offentligheten ha någon praktisk betydelse. I ett affärsdrivande företag kan genom sekretessreglerna offentligheten endast i undantagsfall få någon betydelse medan den övervägande delen av företagets handlingar omfattas av sekretess. Att då koppla på ett system som föreskriver registrering och arkivering under myndighetsansvar kan förefalla föga rationellt. Även om det av principiella goda skäl finns anledning att göra ett företags handlingar offentliga - exempelvis för att kontrollera efterlevnaden av de kommunalrättsliga principerna - kan insynen ändå i praktiken kraftigt
begränsas eller upphävas genom sekretessreglerna.
Mot de sist anförda argumenten mot en allt för omfattande reglering kan anföras, att de kommunala affärsverken har levat med systemen utan allt för stora problem. De kommunala affärsdrivande företagen är ofta dessutom ombildade affärsverk som drivits under en kommunal nämnd och där både kunskaper och rutiner finns för att hantera de krav lagstiftningen medför. Om företagen inte själva har utbildad personal bör både juridisk och administrativ sakkunskap kunna tillhandahållas av den kommunala förvaltningen. Myndighetsuppgiften gäller för övrigt en mycket liten del av företagets totala verksamhet och behöver inte ta i
anspråk några nämnvärda resurser.
Till fördelarna med ett direkt överklagande hör att det ger klara besked om vad som gäller ifråga om ansvar. En insynsrätt kräver rättsliga garantier och ansvar som kan utkrävas. Detta kan bara åstadkommas genom en fullständig reglering. Med den helt privaträttsliga reglering av offentligheten som finns i dag ställs i praktiken samma krav på hanteringen om den skall fungera som avsetts. Vad som vinns med en
fullständig reglering är ett ökat rättsskydd för allmänheten som vill ta
del av företagens handlingar. Priset är att företag där insynsintresset är lågt eller där insynsmöjligheterna är små kommer att formellt behandlas
som myndigheter i begränsad omfattning.
Lagtekniskt är en lösning med direkt överklagande mindre komplicerad än den med indirekt, även om det vid ett första påseende inte kan
förefalla så.
Indirekt överklagande
Lagtekniskt är lösningen mer komplicerad genom att ett civilrättsligt åtagande skall kunna bli föremål för en offentligrättslig prövning. Myndighetsansvaret kommer att ligga hos ett organ som inte har det faktiska inflytandet över hur frågorna om offentlighet och sekretess hanteras när det gäller bl.a. kravet på skyndsamhet vid utlämnandet. Dessutom sprids sekretesskyddade uppgifter utanför företaget till den eller de som skall handlägga och besluta i frågan hos kommunstyrelsen. Det sker visserligen med bibehållen sekretess och tystnadsplikt men kan upplevas som olustigt hos företaget. Hela den sekretesslagstiftning som kan ha motsvarande tillämpning hos företaget måste göras tillämplig på handlingar som ges in till kommunstyrelsen för prövning av utlämnandefrågan. Det ansvar som kan utkrävas enligt lagstiftningen kan inte åberopas mot företagsstyrelsen eller den personal som skall tillämpa grunderna för lagstiftningen. Endast ägaren kan utkräva ansvaret och
inte den enskilde.
Till fördelarna med det indirekta överklagandet får räknas, att det av företagen måste uppfattas som mindre byråkratiskt att inte behöva ta
hänsyn till en lagstiftning som är skriven från ett myndighetsperspektiv.
Det rent civilrättsliga åtagandet ger större frihet att utforma egna rutiner. Tvånget att hänskjuta en vägran att lämna ut handlingar avlastar
företaget från ansvaret att fullfölja en administrativ besvärsprocess. ; Kommit 'ns st"llnin s n
Vid en samlad bedömning av de två alternativen har kommittén funnit övervägande fördelar med det direkta överklagandet. Framför allt väger det tungt, att det direkta överklagandet ger insynsrätten i företagen rättsliga garantier, som kan vara svåra att åstadkomma med det andra alternativet, där själva handlingsoffentligheten har privaträttslig grund. Kravet på skyndsamhet vid prövningen av frågan om utlämnande kan också bättre tillgodoses om det överklagbara beslutet fattas inom l företaget. Slutligen kan kommittén inte frigöra sig från känslan av att farhågorna för en ökad byråkratisering genom en direkt tillämpning av det befintliga regelsystemet är något överdrivna. Enligt kommitténs uppfattning kan sekretesslagens och arkivlagens krav på registrering och arkivering i viss utsträckning anpassas efter företagens egna behov att
hålla ordning på sina handlingar.
Kommittén föreslår därför att det införs en möjlighet att direkt överklaga , ett företags beslut att vägra lämna ut en handling genom de ändringar i sekretesslagen, arkivlagen och kommunallagen som kommittén utarbetat ,
förslag till.
5.6 Förhållandet till aktiebolagslagen och annan associationsrättslig ,
lagstiftning 1 Den reglering som alternativet direkt överklagande innebär är en rent
offentligrättslig reglering och medför för aktiebolagen som omfattas av den inte några avvikelser från bestämmelserna i aktiebolagslagen. Att ett privaträttsligt rättssubjekt gör vissa offentligrättsliga åtaganden och att detta förenas med vissa skyldigheter enligt lag är ingenting som strider mot den associationsrättsliga lagstiftningen. Några sådana överväganden gjordes inte när AB Svensk Bilprovning inordnades i sekretesslagens regelsystem eller vid tillkomsten av bilagan till sekretesslagen, vilken
upptar både aktiebolag, stiftelser och ekonomiska föreningar.
Inte heller alternativet indirekt överklagande som till sin grund är en rent kommunalrättslig reglering medför några behov att se över den associationsrättsliga lagstiftningen.
Någon konkurrens mellan kommunallagen och sekretesslagen å den ena sidan och aktiebolagslagen å den andra föreligger således inte när det gäller företagens handlingar. Den aktiebolagsrättsliga tystnadsplikten, för vilken redogjorts i avsnitt 3.3, följer bl.a. av aktiebolagslagens skadeståndsregler. Inte heller dessa kan sägas konkurrera med den
straffsanktionerade tystnadsplikten som följer av sekretesslagen.
5.7 Behovet av nya materiella sekretessregler
En lagreglerad överklagningsrätt för att få ut handlingar hos de helägda kommunala företagen innebär att offentlighet blir huvudregel i företagens verksamhet. De flesta kommunala företag och företagsorganisationer har i enkätsvaren anfört betydande betänkligheter mot att tillämpa offentlighetsprincipen i det löpande arbetet. Även om sekretesslagens bestämmelser om sekretess synes täcka skyddsbehoven på de flesta områden av företagens verksamhet har man visat på att det i
flera fall kan komma att behövas särskilda sekretessregler. Det är främst
inom sådana områden där kommunerna traditionellt drivit verksamheten
i annan form än som nämndförvaltning. Det gäller främst bostadsförsörjningen men också verksamheter som regelmässigt är förbehållna det privata näringslivet, som kommunen t.ex. genom speciallagstiftningen om befogenheter inom turistväsendet oftast driver i företagsform. Kommuner kan också kompetensenligt inte bara stödja
utan också i undantagsfall själva driva sådana företag som skall tillhandahålla allmän service eller ombesörja viss varuförsörjning inom
kommunen när det är brist på privata initiativ på området.
De typer av verksamheter som nämnts har sällan bedrivits i förvaltningsform varför det aldrig har ifrågasatts något behov av
sekretesskydd i verksamheten.
Från de kommunala energiföretagen och deras branschorganisationer har ; uttryckts stor oro redan för den fakultativa offentlighetsprincip som ' infördes med nya kommunallagen. Genom den fria konkurrens som företagen kan bli utsatta för vid en eventuell framtida avreglering av elmarknaden kommer enligt företagen offentlighetsreglerna att medföra l hinder för de kommunala elföretagen att verka effektivt på markanden. ] För företagens kunder är det viktigt att uppgifter om t.ex. ,» energiförbrukning och betalningsförmåga behandlas enligt samma principer oberoende av ägarförhållandena. %
En genomgång av sekretessbestämmelserna i sekretesslagen ger vid i handen att de i de allra flesta fall skulle komma att tillgodose de i kommunala företagens beh0v av skydd för uppgifter om såväl egna som affärspartners affärs- och driftförhållanden. Även konkurrensutsatta
kommunala företag kan i det avseendet anses ha ett nästan fullgott
skydd. När det gäller andra uppgifter om t.ex. privatpersoners energiförbrukning och även personliga angelägenheter som adressuppgifter och betalningsförmåga torde emellertid inte något skydd finnas i den nuvarande sekretesslagstiftningen. Detsamma gäller ett
hotell- och restaurangföretags uppgifter om gäster och kunder.
Den verksamhet där behovet av sekretesskydd är mest uttalat är dock bostadsförsörjningen, som normalt aldrig bedrivits i förvaltningsform utan mest som kommunala allmännyttiga bostadsföretag i form av
stiftelser eller aktiebolag.
När det gäller den s.k. upphandlingssekretessen (6 kap. 2 & Seer), dvs. ärenden som avser förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, t.ex. elektricitet och värme så gäller sekretessen ifråga om uppgift i allmän handling i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen i längst två år eller hos statliga affärsverk och försvarets materielverk fem år från det avtalet slöts. En motsvarande bestämmelse finns i 8 kap. 10 & sekretesslagen, som gäller sekretess för uppgift om affärs— och driftförhållanden hos enskild som trätt i affärsförbindelse med en myndighet. Vid en tillämpning av regeln på ett helägt kommunalt företag kommer den kortare maximitiden två år för hemlighållande att gälla. Denna skillnad i sekretesstid har motiverats med att de statliga affärsverken ofta har avtal, bl.a. utvecklings- och optionsavtal med en längre giltighetstid än två år. Samma resonemang bör kunna föras när det gäller de kommunala företagen. De flesta företagen och företagarorganisationerna anser också att sekretesstiden två år är för kort, då avtalen ofta har en löptid som är betydligt längre, i en del fall
upp till tjugo år. De kraftavtal som tecknas i dag har ofta en löptid
längre än två är. Svenska Elverksföreningen och flera andra anser att
sekretessen bör gälla under avtalens hela löptid.
Förutom sekretesstidens längd vid bl.a. upphandlingssekretess synes de frågor som kräver kompletterande reglering i sekretesslagen vara att hänföra till de som rör behovet av skydd för enskilds förhållanden av
såväl personlig som ekonomisk natur.
Sekretessen bör således skydda uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som inte omfattas av bestämmelserna i 7 kap. och 8 kap.sekretesslagen. Med personliga förhållanden avses detsamma som i 7 kap. Vad som menas med personliga förhållanden skall bestämmas med ledning av vanligt språkbruk. Uppgifter om en persons ekonomi faller också under begreppet personliga förhållanden. Då även juridiska personers ekonomiska förhållanden, som inte direkt kan hänföras till affärs— och driftförhållanden, bör omfattas av sekretesskydd, borde de nya bestämmelserna närmast höra hemma i 9 kap. Det kan gälla sådana uppgifter som ett företags hyresbetalningar,
restaurangrepresentation eller kundrelationer i allmänhet.
Som nämnts finns den bestämmelse som ger sekretesskydd åt de enskilda som myndigheter har affärsförbindelser med i 8 kap. 10 &. I sin nuvarande utformning gäller skyddet endast enskilds affärs- och driftförhållanden. Att 8 kap. behandlar sekretess med hänsyn främst till skyddet för enskilds ekonomiska förhållanden hindrar inte att nämnda paragraf kompletteras med ett skydd även för de personliga förhållandena (jämför 8 kap. 6 & första stycket andra punkten och 7 & första stycket tredje punkten).
Det sekretesskydd för hyresgäster m.fl. som föreslås, kan lämpligen föras in i 7 kap. 25 å som gäller sekretess hos kommunal
bostadsförmedling.
5 .7.1 Lagteknisk lösning
Frågan är då om bestämmelserna skall göras tillämpliga enbart på de kommunala företagens verksamhet eller gälla myndigheters verksamhet i allmänhet. Om det senare alternativet väljs måste avgöras om
regleringen endast skall avse kommunala myndigheter.
Som framgått av det föregående år det inte uteslutet om än ovanligt att bl.a. bostadsförsörjning bedrivs i kommunal förvaltningsform. Det förekommer t.ex. att kommunala fastighetsförvaltningar hyr ut bostadslägenheter både för permanent boende och för fritidsändamål. Även uthyrning av lokaler till andra än kommunala förvaltningar förekommer i viss utsträckning. De kommunala energiverken har inte kunnat sekretesskydda uppgifter om enskilda abonnenter av personlig eller ekonomisk natur om uppgifterna inte avsett deras affärs— eller driftförhållanden. Det kan inte sägas vara ett allmänt intresse att sådana uppgifter som rör enskildas förhållanden skall vara offentliga hos de kommunala myndigheterna. Det finns således ett lika stort behov av skydd för dessa uppgifter hos de kommunala myndigheterna som hos de kommunala företagen. Hos de senare finns också i viss utsträckning anledning att ta hänsyn till vad kundrelationerna kan betyda ur konkurrenssynpunkt. Även branschspecifika hänsyn till kunder kan vara av betydelse för att bedöma sekretessbehovet, hos bl.a. hotell— och
restaurangföretag.
Om nya sekretessbestämmelser skulle införas att gälla endast de kommunala företagen skulle en del av de nämnda verksamhetssektorerna i kommunal regi lämnas utan erforderligt sekretesskydd. En sådan olikhet skulle te sig omotiverad och svårförståelig. Allt talar således för l att regleringen skall gälla myndigheters verksamhet och att reglernas , tillämplighet på företagens handlingar får sin grund i det föreslagna " tillägget till 1 kap.
8 &. När det gäller bestämmelsen om sekretesskydd för hyresgästers personliga och ekonomiska förhållanden föreslås denna införas som ett
tillägg till 7 kap. 25 å, som gäller kommunal bostadsförmedling.
5.7.2. Sekretess med hänsyn till hyresgästers och kunders integritet !
och ekonomiska intressen
Ett kommunalt bostadsföretag hanterar dagligen en stor mängd känsligt material som rör hyresgästernas ekonomiska situation, hälsotillstånd och övriga sociala förhållanden som missbruk m.m. Vidare finns ett allt i större antal hyresgäster som vill hemlighålla sin adress och sitt telefonnummer av rädsla för olika slags övergrepp och trakasserier. De ! vill själva kunna avgöra och kontrollera vilka de vill lämna ut sina i adress- och telefonuppgifter till. Detta är klart skyddsvärda intressen heltå jämförbara med uppgifter om enskildas personliga förhållanden inom exempelvis socialtjänsten. Dessutom skulle offentlighet för i övrigt tämligen harmlösa uppgifter om tillval av utrustning och liknande uppgifter kunna uppfattas som kränkande av många hyresgäster. Allmänhetens intresse av att ta del av enskilda hyresgästers personliga
och ekonomiska förhållanden måste anses väga lätt i förhållande till
hyresgästernas behov av integritetsskydd. Rent allmänt bör en hyresgäst
kunna ställa krav på att få känna trygghet i sin bostad.
Offentlighetsprincipens syfte är heller inte att göra det möjligt för envar
att ta del av det som hör till enskilda personers privatliv.
Sekretessen föreslås därför gälla i verksamhet som gäller uthyrning av lokaler och bostadslägenheter. Även om det största skyddsbehovet är att finna hos personer som hyr bostadslägenheter med hänsyn främst till känsliga uppgifter om personliga förhållanden bör även lokalhyresgäster omfattas av sekretesskyddet. Sekretessen omfattar uppgifter som förekommer i uthyrningsverksamheten och som är av personlig och ekonomisk art. Skyddet för ekonomiska uppgifter tar framför allt sikte på juridiska personer där sekretesskyddet för affärs- och
driftförhållanden kanske inte ger ett tillräckligt skydd.
Det är framför allt hyresgästerna själva som skyddas av sekretessen. Genom att sekretessen gäller i verksamhet av angiven art och de uppgifter som skall skyddas hänförs till enskilda kommer även andra än kontraktsinnehavare såsom samboende, inneboende, gästande personer, före detta hyresgäster och hyressökande att omfattas av sekretessen i den
mån uppgifter om dessa finns hos hyresvärden/myndigheten.
Presumtion för sekretess bör gälla, varför det skall stå klart att den enskilde inte lider skada eller men om uppgiften skall få lämnas ut till
någon utomstående eller annan myndighet.
För den affärsverksamhet i övrigt som kommunen bedriver genom sina
företag föreslås sekretess gälla uppgifter om personliga och ekonomiska
förhållanden för enskild som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med företaget. Uppgifter som skyddas är t.ex. innehållet i affärskorrespondens, enskildas energiförbrukning och betalningsförmåga, uppläggning av och innehåll i privata kurser och konferenser eller privata arrangemang på hotell eller restaurang. Motivet för sekretessen är detsamma som det för skyddet för hyresgäster m.fl. När det gäller juridiska personer kan uppgiferna endast gälla ekonomiska förhållanden såsom affärs- och driftförhållanden men även uppgifter om
betalningsförmåga.
Sekretessen är framför allt till för de kommunala företag där offentlighetsprincipen skall gälla och vars beslut att inte lämna ut handlingar kan överklagas. Syftet med sekretessen är att inom lagstiftningens ram åstadkomma kundrelationer som så långt det är
möjligt liknar förhållandena inom det privata näringslivet.
Enligt 8 kap. 10 å sekretesslagen gäller sekretess hos myndighet för uppgift om enskildas affärs- och driftförhållanden för den som trätt i affärsförbindelse med myndigheten. Enligt samma paragraf gäller hos myndighet sekretess också för uppgifter som hänför sig till enskildas affärs- och driftsförhållanden till ett av det allmänna dominerat privaträttsligt subjekt. Denna sekretess är svagare än den som nu föreslås. Den gäller således endast om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Hänför sig uppgifterna till ett sådant privaträttsligt subjekt som nämnts, gäller sekretess endast om det kan antas att den enskilde lider skada. Ett rakt
skaderekvisit gäller således med presumtion för offentlighet.
Som nämnts tidigare kommer förutsättningama för framför allt de
kommunala företagen att agera på marknaden troligtvis att radikalt förändras. I samband med avregleringar inom bland annat bostadsförsörjningen och elmarknaden kommer de kommunala bostads- och energiföretagen att arbeta i en större konkurrens än för närvarande. Även på andra områden kan ökad konkurrens komma att riktas mot de kommunala företagen och de kommunala affärsverken med motsvarande
verksamhet.
Samtidigt som de kommunala företagens marknad blir mer konkurrensutsatt har kravet på insyn i företagen ökat och dessutom lagfästs i nya kommunallagen. Frågan är då om offentlighetsintresset när det gäller företagens kundrelationer inte måste vika undan till förmån för
ett ökat sekretesskydd för företagens kunder.
Det kan därför ifrågasättas om bestämmelsen i 8 kap. 10 & sekretesslagen skall vara kvar i sin nuvarande form med ett tämligen svagt sekretesskydd. Flera kommunala företag och företagsorganisationer har som framgått av enkätsvaren påtalat den osäkerhet som råder när det gäller tolkningen av skaderekvisiten. I affärsförhållanden får det inte råda någon tvekan om att parterna skall kunna lita på varandras
diskretion.
För att åstadkomma den önskvärda förstärkningen av sekretesskyddet för enskildas såväl personliga som ekonomiska förhållanden när den enskilde står i ett renodlat kundförhållande till myndigheten eller det kommunala företaget föreslås att 8 kap. 10 & sekretesslagen kompletteras så att både ekonomiska och personliga förhållanden omfattas av sekretess och att denna görs starkare. Den bör omgärdas av ett omvänt
skaderekvisit, dvs. presumtion för sekretess för både personliga och
ekonomiska förhållanden. Genom att sekretessen skall omfatta även enskildas ekonomiska förhållanden täcks området affärs- och
driftförhållanden in av den ändrade bestämmelsen.
Sammanfattningsvis föreslås att de enskilda som trätt i affärsförbindelse med ett kommunalt företag ges ett förstärkt skydd för uppgifter om ekonomiska och personliga förhållanden i 8 kap. 10 5. Den krets som avses är bl.a. innehavare av kontrakt avseende bostadslägenhet eller lokal, elabonnenter m.fl. Närstående till innehavaren av ett kontrakt avseende bostadslägenhet, inneboende, hyressökande m.fl. ges ett förstärkt skydd i 7 kap. 25 &.
I fråga om den maximala sekretesstiden för uppgifter i allmänna handlingar bör liksom i allmänhet i sekretesslagen, skyddet för personliga uppgifter vara sjuttio år och för ekonomiska uppgifter tjugo år. När det gäller villkor i slutna avtal bör tiden i vart fall inte sättas kortare än vad som gäller för de statliga affärsverken, dvs. fem år från det avtalet slöts. Några bärande skäl för att utsträcka tiden ännu längre har egentligen inte anförts. Att ett avtal kan ha avsevärt längre löptid - upp till tjugo år och arrendeavtal upp till femtio år - behöver inte innebära att offentlighet för uppgifterna skulle medföra skaderisk för parterna under hela tiden. Med hänsyn till den snabba utveckling som sker på de flesta affärsområden torde de flesta avtalsvillkor vara mindre intressanta ur konkurrenssynpunkt efter en tid av fem år. Det finns således för närvarande inte anledning att föreslå en ytterligare
förlängning av den maximala sekretesstiden.
5 .8 Generalklausulen i sekretesslagen
De verksamheter i vilka de nya sekretessreglerna föreslås gälla innefattar inte myndighetsutövning i den meningen att myndigheten ensidigt bestämmer om förmåner, rättigheter eller skyldigheter för enskilda. Myndigheten eller företaget och de enskilda är istället jämställda parter i affärsliknande förhållanden. Även om uppgifterna som skall åtnjuta sekretesskydd i vissa fall ur den enskildes synpunkt är jämförbara med de som hanteras inom socialtjänsten finns det därför ingen orsak att låta sekretessen vara undantagen från generalklausulens (14 kap. 3 5 Seer) tillämpning. Uppgifterna skall alltså kunna lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse uppgiften skall skydda. Om en hyresgäst eller kund till företaget/myndigheten begått ett brott mot företaget/myndigheten kan polisanmälan göras med stöd av 1 kap. 5 & sekretesslagen, om det kan anses nödvändigt för att företaget/myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Om fängelse är föreskrivet för brottet och det kan antas föranleda annan påföljd än böter kan också med stöd av 14 kap. 2 & fjärde stycket sekretesslagen, anmälan göras utan hinder av sekretess.
5 .9 Meddelarfrihet
Tryckfrihetsförordningens regler om meddelarfrihet innebär (TF 1:1 tredje stycket) att det står envar fritt att i alla de fall då inte annat är föreskrivet i TF meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift. Uppgiften måste ha lämnats i detta syfte exempelvis till en författare, en utgivare av en tidning, en tidningsredaktion eller en nyhetsbyrå etc. Enligt 1 kap. 3 & TF får ingen
tilltalas eller dömas till ansvar eller åläggas skadeståndsskyldighet för
missbruk eller medverkan till missbruk av tryckfriheten i någon annan ordning eller i andra fall än vad som bestämts i TF. Det innebär att en meddelare bara kan åläggas straff och skadeståndsansvar i de fall som anges i TF. Det betyder också att en offentliganställd inte kan drabbas av andra påföljder, exempelvis disciplinpåföljd om han lämnat uppgifter
för publicering.
Av de undantag från meddelarfriheten som enligt TF kan föranleda straff-och skadeståndsskyldighet kan nämnas uppsåtligt åsidosättande av en tystnadsplikt genom att muntligen lämna hemlig uppgift i de fall som särskilt anges i sekretesslagen. De tystnadsplikter som har företräde framför meddelarfriheten räknas upp i 16 kap. 1 & sekretesslagen. Det andra undantaget från meddelarfriheten som kan ha aktualitet i förevarande sammanhang är ett uppsåtligt åsidosättande av en sekretessbestämmelse bestående i att en hemlig handling lämnas för
publicering till exempelvis en tidning.
Motsvarande bestämmelser som TF:s om meddelarfrihet och undantag från denna finns i yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469) som gäller ljud-
och bildmedia; radio, television, filmer, videogram m.m.
Meddelarfriheten innebär i korthet att det är fritt att muntligen lämna även vissa hemliga uppgifter om syftet är offentliggörande i tryckt skrift eller i ljud- eller bildmedia. Vilka hemliga uppgifter man inte får lämna
på detta sätt anges i 16 kap. 1 & sekretesslagen.
Frågan är då om den lagreglerade handlingsoffentlighet kommittén föreslår hos vissa kommunala företag medför att nämnda lagrum
kommer att gälla även företagets anställda.
I sekretesslagen har handlingssekretessen och tystnadsplikten fått en gemensam reglering trots att möjligheterna att begränsa handlingsoffentligheten regleras i 2 kap. TF och möjligheterna att begränsa yttrandefriheten regleras i 9 kap. regeringsformen. Genom "hopsmältningen" i sakligt och formellt hänseende av den rättsliga regleringen av handlingssekretess och tystnadsplikt markeras att det enbart är uppgifternas innehåll och förekomst i ett visst sammanhang som bestämmer om de skall sekretesskyddas. Om uppgifterna är
dokumenterade i en handling eller inte saknar således betydelse.
Den rättsliga regleringen av tystnadsplikten är således oskiljaktigt förenad med handlingssekretessen. Om sekretesslagens materiella regler skall äga direkt tillämpning på vissa kommunala företag, måste också regleringen av de meddelarfrihetsbrytande tystnadsplikterna, som finns i sextonde kapitlet, komma att gälla för företagens personal. Detta följer av att företagen vid tillämpningen av sekretesslagen skall jämställas med
myndighet.
Det bör i detta sammanhang nämnas att i offentlig verksamhet gäller normalt bara de tystnadsplikter som regleras i sekretesslagen. Offentliga funktionärer har i övrigt yttrandefrihet om allt som rör denna
verksamhet.
I privat verksamhet och därmed avses också både statlig och kommunal i privaträttslig form, torde de anställda genom avtal kunna bindas av tystnadsplikter som går längre än de som gäller offentliganställda och
s.k. uppdragstagare enligt sekretesslagenz. Om TF:s bestämmelser om
2) se prop. 1986/87:151 s. 119, (ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m.), 1989/90:LU37 s. 43 (skydd för företagshemligheter) samt prop.
handlingsoffentlighet görs direkt tillämpliga hos vissa kommunala företag genom lag, kan deras anställda inte genom avtal bindas av tystnadsplikt om det som rör innehållet i de handlingar som skall behandlas som allmänna. Däremot kan de anställda genom avtal bindas av tystnadsplikt om andra förhållanden som rör företaget. En konsekvens av detta är att meddelarfrihet gäller för de anställda om innehållet i de företagshandlingar som är allmänna men inte beträffande de företagsangelägenheter i övrigt som regleras i tystnadspliktsavtalet och beträffande uppgifter som omfattas av meddelarfrihetsbrytande
tystnadsplikter enligt l6:l sekretesslagen.
Av de sekretessregler som redovisats ovan i avsnitt 3.2 innehåller
följande regler tystnadsplikter som tar över meddelarfriheten:
5 kap. 2 & säkerhets- och bevakningsåtgärder 3 & chiffer, kod eller liknande 7 kap. 1 & hälso— och sjukvård (undantag: verkställighet av beslut om tvångsingripande) 4 & socialtjänst (undantag: verkställighet av beslut om tvångsingripande) 6 & skydd för anmälare (hälso- och sjukvård, socialtjänst) 9 & utbildningsväsendet (undantag: beslut om
tillrättaförande av elev eller elevs avstängning från
studier), 11 & personalsocial— och personaladministrativ verksamhet 12 kap. 7 & myndighets telefonväxel.
1990/91:64 s. 34 ff. (yttrandefrihetsgrundlag m.m.). 104
Det kan konstateras att meddelarfrihet skulle komma att gälla hos de kommunala företagen i fråga om kommunal stödverksamhet med avseende på näringslivet (8 kap. 7 5), affärs— och driftförhållanden för den som trätt i affärsförbindelse med myndighet (8 kap. 10 å), bibliotekens register (9 kap. 22 å). Dessutom skulle meddelarfrihet komma att gälla i fråga om samtliga tystnadsplikter i 6 kap. med bestämmelser om sekretess med hänsyn till det allmännas ekonomiska
intresse.
Den reglering av handlingsoffentligheten och därmed också sekretessen, som kommittén föreslår i fråga om de kommunala företagen, skulle medföra en utvidgning av meddelarfriheten utanför myndighetsområdet. Skillnaden mellan de kommunala företagen och de i bilagan till sekretesslagen uppräknade organen skulle bestå i att i de senare gäller meddelarfriheten uppgifter som har karaktär av myndighetsutövning, men inte i deras övriga verksamhet, medan i de kommunala företagen skulle den gälla i företagens hela verksamhet. Detta ger anledning till att tveka inför att låta personal i företag, som driver verksamhet i affärsmässiga former, ha en lika långtgående meddelarfrihet, som
offentligt anställda.
Frågan om att utvidga meddelarfriheten utanför myndighetsområdet har flera gånger varit föremål för utredning och överväganden i lagstiftningsärenden. Yttrandefrihetsutredningen tog upp frågan och ansåg, att som en allmän princip borde gälla att meddelarfriheten inte skulle medföra att företagens möjligheter att fungera på en marknad
äventyrades.
Meddelarskyddskommittén gjorde i sitt betänkande (SOU 1990:12)
Meddelarrätt en mer djupgående analys av frågan och lade fram mer genomarbetade förslag än vad Yttrandefrihetsutredningen gjorde. Kommittén menade att de skäl som talar för ett införande av meddelarfrihet i den privata sektorn måste vägas mot dem som talar i motsatt riktning. Av de negativa konsekvenserna pekade kommittén bl.a. på att det förtroendefulla samarbetat mellan ledning och anställda i ett företag kunde rubbas om ett system med meddelarfrihet infördes. Enligt kommittén måste dessutom fästas stor vikt vid farhågorna för att företagens konkurrensförmåga kunde försvagas genom bristande tilltro
till deras möjligheter att upprätthålla avtal om sekretess.
Meddelarskyddskommitténs förslag behandlades i prop. 1990/91:64 om yttrandefrihetsgrundlag m.m. Departementschefen anförde (s. 43), att erfarenheterna av tillämpningen av den då nya lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter borde avvaktas innan ställning kunde tas till i vilka former och med vilken inriktning som frågan om en utökad möjlighet till uppgiftslämnande från den privata sektorn, dvs. i företag och organisationer bör lösas. Genom lagen om skydd för företagshemligheter slås nämnligen fast, att det står den enskilde fritt att offentliggöra vissa förhållanden även om han skulle vara bunden av en avtalsreglerad tystnadsplikt. Lagen anger som exempel sådant som skäligen kan misstänkas utgöra allvarligare brott eller som kan anses utgöra annat allvarligt missförhållande i näringsidkarens rörelse. Många av de förhållanden som enligt denna lag kan avslöjas utan att det skall anses som obehöriga angrepp på företagshemligheter, är just sådana som skulle kunna omfattas av en lagreglerad meddelarfrihet i förhållandet
mellan enskilda företag och dess anställda.
De kommunala företagen kommer som kommittén anfört under avsnitt
5.7.2 sannolikt att utsättas för en större konkurrens och i ökad utsträckning arbeta på marknadens villkor. Den vidgning av sekretessen som kommittén föreslår på vissa områden har också delvis till syfte, att söka åstadkomma kundrelationer hos företagen som så långt det är
möjligt liknar den helt privata marknadens.
Att då låta företagens personal omfattas av en lika långtgående meddelarfrihet som de offentligt anställda, skulle komma att strida mot detta syfte och stämma illa överens med motiven för det förstärkta
sekretesskyddet för såväl företagens som kundernas förhållanden.
I avvaktan på de eventuella överväganden som i annat sammanhang kan komma att göras om en utökad insyn inom de privata företagen, är kommittén med hänvisning till vad som anförts inte beredd att låta meddelarfrihet gälla inom de kommunala företagen i större utsträckning
än vad lagen om skydd för företagshemligheter medger.
Med utgångspunkt i konstaterandet att reglerna om meddelarfrihet i princip gäller i de kommunala företagen måste därför en regel införas i sekretesslagen som anger att meddelarfriheten är begränsad enligt TF och yttrandefrihetsgrundlagen när tystnadsplikten följer av samtliga tillämpliga regler i sekretesslagen i verksamhet som bedrivs i sådan
juridisk person som avses i 1 kap. 8 & tredje stycket.
Den nya sekretessbestämmelsen som föreslås gälla i verksamhet som avser uthyrning av bostäder skall också gälla hos mydigheter för uppgifter om enskildas förhållanden av såväl personlig som ekonomisk natur. Det finns därför skäl att i överensstämmelse med vad som i
allmänhet gäller i sekretesslagen låta tystnadsplikten bryta
meddelarfriheten när det gäller uppgifter om personliga förhållanden, som har ett starkt sekretesskydd. I 16 kap. l & sekretesslagen bör därför punkt 3., som innehåller de meddelarfrihetsbrytande tystnadspliktema enligt sekretesslagen, kompletteras med det föreslagna tillägget till 7
kap. 25 & såvitt avser uppgift om enskilds personliga förhållanden.
6 SPECIALMOTIVERING
6.1 Förslag till lag om ändring av sekretesslagen (1980:1001
lkap. 85
I paragrafen regleras i tredje stycket handlingsoffentligheten hos kommunala företag så som de kan definieras med ledning av 3 kap. 16 & kommunallagen. Vilka av de kommunala företagen som skall omfattas av handlingsoffentlighet med hänsyn till eventuellt delägarskap regleras i förevarande paragraf (se 5.2). Genom hänvisning till paragrafens andra stycke skall dels TF:s bestämmelser i 2 kap. om allmänhetens rätt att ta del av handlingar dels sekretesslagens regler gälla i tillämpliga delar handlingar hos företaget. Företagen skall vid tillämpningen av
sekretesslagen jämställas med myndighet.
De kommunala ägarsubjekten har i lagtexten angivits i bestämd form singularis utan artikel eller ändelse. Därigenom markeras att lagen äger tillämpning även om flera kommuner eller landsting eller en kommun och ett landsting tillsammans uppnår den erforderliga ägarandelen nio tiondelar eller mer av aktierna i ett aktiebolag. Detsamma gäller när en kommun eller ett landsting genom en eller flera juridiska personer
uppnår en ägarandel som överstiger nio tiondelar.
Med juridisk person avses både privaträttsliga och offentligrättsliga
rättssubjekt. Kommunalförbund är ett offentligrättsligt rättssubjekt.
För att komma till rätta med de problem som kan uppstå vid en sådan
förändring av ägarstrukturen att företaget faller utanför lagstiftningen, har en regel införts som gör det möjligt för företaget att under myndighetsansvar, efter medgivande av kommunen eller landstinget, behålla vården om de handlingar som skall anses som allmänna men
övergångsvis behövs i verksamheten (5.3.1). 6 kap. 2 &
I Paragrafen regleras den s.k. upphandlingssekretessen. Det är det allmännas ekonomiska intresse som skyddas och sekretessen gäller för uppgifter som hänför sig till vissa ärenden. De skall avse förvärv
överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan
nyttighet.
I tredje stycket anges den maximala sekretesstiden för uppgifter i handlingar som anger villkoren i slutna avtal. Den är antingen två år eller fem år. Den längre sekretesstiden fem år gäller hos både kommunala och statliga affärsverk samt hos försvarets materielverk. Med kommunala affärsverk avses både verksamhet som drivs i
myndighetsform och i privaträttslig form (t.ex. aktiebolag).
Att tiden är längre hos vissa myndigheter motiveras med att huvudregeln med två års sekretesstid anses ge ett alltför kortvarigt sekretesskydd vid bl.a. utvecklings- och optionsavtal med längre giltighetstid. Uppgifter som avser villkoren i avtal som slutits med ett sådant företag kommer att omfattas av den längre sekretesstiden om det driver en verksamhet som motsvarar ett kommunalt affärsverks. Genom tillägget till 1 kap. 8 5 med ett tredje stycke kommer uppgifter i handlingar hos sådana
kommunala företag som avses där att behandlas som uppgifter enligt
Kommunala affärsverk är t.ex. elverk, värmeverk, vatten- och avloppsverk, renhållningsverk, hamnar och flygplatser. Även andra affärsmässigt drivna kommunala företag som skall tillgodose intressen av allmän betydelse räknas in bland affärsverken såsom kommunala fastighets—, bostads-, hotell— och restaurangföretag. Däremot kan inte kommunala företag och myndigheter vars verksamhet den kommunala förvaltningen anses som affärsverk i sekretesslagens mening. Däremot skall kommunala företag och myndigheter som driver en insköpsverksamhet motsvarande försvarets materielverk räknas som ett
kommunalt affärsverk.
7 kap. 25 5
Genom ett nytt andra stycke i paragrafen ges skydd för uppgifter om personliga och ekonomiska förhållanden för enskilda i verksamhet som avser uthyrning av bostadslägenheter. Skyddet för kontraktsinnehavaren följer av det föreslagna andra stycket i 8 kap. 10 5. Den krets av personer som skyddas enligt förevarande paragraf omfattar de som inte har den direkta affärsförbindelsen som t.ex. hyressökande, före detta hyresgäster, samboende och inneboende. Sekretessen gäller uppgifter om såväl personliga som ekonomiska förhållanden. Sekretessen gäller med ett omvänt skaderekvisit. De uppgifter om enskilda som en hyresvärd kan få i sin verksamhet är nämligen ofta av samma integritetskänsliga natur som inom socialtjänsten. I verksamheten gör sig inte heller samma insynsintresse gällande, som i den bostadsförmedlande verksamheten och
vid fördelningen av bidrag.
8 kap. 10 &
Genom ett nytt andra stycke införs ett utökat sekretesskydd för enskilda som trätt i affärsförbindelse med organ som avses i kap. 8 5. Den ökande konkurrens som de kommunala företagen kommer att utsättas för, ställer krav på dessa att upprätthålla kundrelationer som så långt det är möjligt liknar förhållandena inom det privata näringslivet. Uppgifter om enskilda i de kommunala företagens affärsverksamhet kräver ett
starkt sekretesskydd, varför ett omvänt skaderekvisit föreslås gälla.
Paragrafens andra stycke ger ett sekretesskydd för enskildas såväl personliga som ekonomiska förhållanden. Det kan gälla uppgifter om
enskilda personers betalningsförmåga eller energiförbrukning.
Den maximala sekretesstiden för uppgift i allmän handling är för personliga förhållanden högst sjuttio år och när den avser enskilds ekonomiska förhållanden högst tjugo år. I likhet med vad som tidigare gällt endast de statliga affärsverken gäller inom all offentlig affärsverksamhet tiden fem år beträffande handling som anger villkor i
slutet avtal.
När det gäller skyddet för enskilds ekonomiska förhållanden har en sådan uppdelning av den maximala sekretesstiden på två resp. fem år som i fråga om upphandlingssekretessen inte ansetts motiverad. Det kan medföra att ett upphandlingsavtal, som träffats mellan en myndighet som inte är ett affärsverk, kan omfattas av den kortare sekretesstiden två år när det gäller skyddet för myndighetens ekonomiska förhållanden (enligt 6 kap. 2 &, se ovan) och fem år enligt förevarande paragraf om det
skulle skada den enskilda avtalsparten om uppgiften lämnas ut.
16 kap. 1 &
I denna bestämmelse anges de tystnadsplikter som bryter
meddelarfriheten.
I paragrafens nionde punkt intas en regel om att meddelarfrihet inte gäller i verksamhet som bedrivs av de organ som avses i 1 kap. 8 5 och vars verksamhet omfattas av någon sekretessbestämmelse. I de fall reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess skall tillämpas på de
kommunala företagen har de anställda således inte meddelarfrihet.
Tystnadsplikten enligt 7 kap. 25 å andra stycket bryter meddelarfriheten endast såvitt den avser enskilds personliga förhållanden. (se 5.9).
6.2 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900t
3 kap. 17 &
Genom att handlingsoffentligheten hos helägda aktiebolag och stiftelser som kommun och landsting bildar ensamma regleras i sekretesslagen har bestämmelsen om handlingsoffentlighet i punkt 4 utgått och ersatts med en hänvisning i ett nytt tredje stycke om vad som gäller enligt 2 kap. TF
och sekretesslagen ifråga om företagens handlingar.
3 kap. 18 &
Den handlingsoffentlighet i delägda företag som fullmäktige får bestämma omfattningen av genom villkor för företagens verksamhet
regleras i förevarande paragraf. Liksom de övriga villkor fullmäktige
skall föreskriva får det om handlingsoffentlighet bestämmas i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt men bara i den mån
handlingsoffentlighet inte-gäller enligt 1 kap. 8 å st 3 sekretesslagen.
Om en kommun eller flera kommuner tillsammans äger mer än nio tiondelar av aktierna i ett aktiebolag eller utövar ett bestämmande inflytande i en- annan sådan juridisk person som avses i 3 kap. 16 å kommunallagen gäller lagreglerad handlingsoffentlighet för företaget. Beträffande övriga villkor om kommunalt ändamål, styrelseledamöter och revisor samt fullmäktiges yttranderätt får omfattningen av dessa
bestämmas av hänsyn som nyss sagts.
6.3 F"rl 1111 om ändrin i rkivla n 1 9 '7 2 2 a å
Bestämmelsen anger att lagens tillämpningsområde omfattar de kommunala företag som avses i 1 kap. 8 å tredje stycket sekretesslagen i likhet med vad som gäller för de enskilda organ som anges i andra
stycket i nämnda paragraf. 8 %
Enligt 7 å i lagen utövar arkivmyndigheterna tillsynen över att myndigheterna fullgör sina skyldigheter enligt 3 - 6 åå i lagen. Handlingarna hos de kommunala företag som avses skall behandlas som allmänna handlingar. För att vården av sådana handlingar utövas i
enlighet med föreskrifterna skall en arkivmyndighet utöva tillsyn. I
likhet med vad som gäller för de enskilda organ som fullgör statliga myndighetsuppgifter är den kommunala arkivmyndigheten tillsynsmyndighet över de kommunala företag som anges i 2 a å. Vid samverkan mellan flera kommuner i ett sådant företag måste kommunerna komma överens om vilken kommuns arkivmyndighet som
skall utöva tillsynen (5.3.1).
Den arkivmyndighet som utövar tillsynen har också rätt att överta arkivmaterial från en myndighet som står under dess tillsyn enligt 9 å. Arkivmyndigheten i den kommun som utövar tillsynen Över ett
interkommunalt företags arkivvård har således rätt att överta företagets
arkiv.
6.4 Förslag till lag om ändring i kommunalförbundslagen 11985z894) ___. _
3 kap. 5 å
I 2 kap. kommunalförbundslagen regleras förhållandena i kommunalförbund med fullmäktige. I 3 kap. regleras förhållandena i
kommunalförbund med förbundsdirektion.
Den 1 januari 1992 trädde den nya kommunallagen (199lz900) i kraft. Som en följd av detta gjordes genom prop. 1991/92:17 en rad följdändringar i de lagar som innehöll hänvisningar till föreskrifter i
1977 års kommunallag till motsvarande föreskrifter i den nya lagen.
En hänvisning till föreskrifterna i 3 kap. 16-18 åå kommunallagen om
kommunala företag togs med i 2 kap. 3 å kommunalförbundslagen såvitt
avser kommunalförbund med fullmäktige. På grund av ett rent förbiseende togs motsvarande hänvisning inte med när 3 kap. 5 å som
avser kommunalförbund med förbundsdirektion justerades.
Genom kommitténs förslag till ändring i kommunalförbundslagen klargörs att föreskrifterna i 3 kap. 16-18 åå kommunallagen - bl.a. insynen i företagen - skall tillämpas av båda formerna av
kommunalförbund.
RESERVATION AV LEDAMÖTERNA CATARINA RÖNNUNG OCH MAGNUS PERSSON
Maktutövning i ett demokratiskt samhälle bör ske under insyn och kontroll av allmänheten. Kontinuerlig bevakning från press, radio och TV och en levande allmän debatt är nödvändig. Denna debatt och bevakning kräver tillgång till information. Meddelarfriheten är ett omistligt inslag i vår rättsordning och en garanti för rättsäkerheten. Den
får på inga villkor urholkas.
Kommunerna har i snabbt ökande omfattning organiserat sådan verksamhet i företagsform som tidigare låg inom det egentliga kommunala myndighetsområdet. Att såsom betänkandet föreslår avskaffa meddelarrätten i dessa verksamheter innebär en försämring jämfört med rådande rättsläge. Ett betydelsefullt inslag i vår yttrandefrihet sätts plötsligt ur spel. Att allmänheten endast får möjlighet att ta del av ett kommunalt företags handlingar kan inte anses till fyllest. Information som berör beslutsgången inom företaget och underlag för beslut kan vara minst lika värdefull. Innan det egentliga beslutet tas om exempelvis företagsnedläggning eller driftsomläggning och möjligheter att påverka föreligger kan behov av allmän debatt finnas. Avslöjanden om missförhållanden av skilda slag och lagöverträdelser bör inte kunna
undanhållas offentligheten.
Meddelarskyddet bör inte gälla oinskränkt. Lagen om skydd för företagshemligheter kan i vissa fall ta över. Om förhållanden som anses ha sådant allmänintresse att detta uppenbart väger tyngre än att skydda
företagshemligheter bör meddelarrätt råda.
Bilagal
Enligt Sändlista
Enkät angående offentlighet eeh sekretess i kommunala företag
I den nya kommunallagen 3 kap. 17 å föreskrivs bl.a. att fullmäktige skall besluta om att allmänheten har rätt att ta del av handlingar som finns hos ett helägt kommunalt aktiebolag enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen (1980:100). Detsamma gäller när en kommun eller
ett landsting ensam bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.
Om en kommun eller ett landsting tillsammans med någon annan bildar bolag, förening eller stiftelse för att sköta en sådan angelägenhet, skall nämnda regler tillämpas i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt (3 kap. 18 å KL).
Den av regeringen tillsatta lokaldemokratikommittén har bl.a. fått i uppdrag att göra en översyn av sekretesslagstiftningen och lägga fram förslag till lagändringar som skulle göra det möjigt att få till stånd en överprövning av ett kommunalt företags beslut att vägra en enskild
person eller organisation att ta del av bolagets handlingar.
Kommittén har uppdragit åt mig att för kommitténs räkning utreda frågan och redovisa förslag till lösning i en rapport efter sommaren 1992.
Redan den nuvarande regleringen i kommunallagen väcker frågan om sekretesslagen ger tillräckligt skydd för t.ex. hyresgästers integritet hos kommunala bostadsföretag. Detsamma kan gälla kommunala affärsdrivande företag ifråga om såväl enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som företagens affärs- eller driftförhållanden. Det senare sett i perspektivet av en eventuell framtida öppnare konkurrenssituation. Bl.a. kan den av regeringen aviserade avregleringen
av eldistributionen eventuellt medföra sådana konsekvenser (prop. 1991/92:133).
Så länge allmänhetens insyn i företagen har sin grund i ett civilrättsligt förhållande mellan företaget och kommunen/landstinget torde få eller inga rättsliga hinder föreligga att utvidga sekretessen även till andra skyddsvärda intressen utöver vad som regleras i sekretesslagen. Om däremot en lagstadgad möjlighet att överklaga införs kommer frågan i en annan dager, eftersom några avvikelser från sekretesslagen då inte kan
tillåtas.
Som underlag för överväganden om regleringen av dessa frågor är de kommunala företagens synpunkter av utomordentligt stort värde. Jag ber
Er därför svara på några frågor i bilagda enkät (bilaga 1).
Som hjälp vid besvarandet bifogas med Svenska kommunförbundets tillstånd utdrag ur förbundets skrift "Den nya kommunallagen och de
kommunala företagen" av förbundsjuristen Lena Dalman, avsnittet med
sammanställning av regler i sekretesslagen av betydelse för kommunala
företag. Skriften kan för övrigt beställas hos
Kommentus Förlag AB 125 88 ÄLVSJÖ
Tel. 08/749 47 00 Telefax 08/86 32 60 Beställningsnummer: 7099—222-3
Jag är tacksam för svar senast den 15 juni 1992. Svaren skall sändas till stadsjurist Stig Hellmers, Södertälje kommun, 151 89 Södertälje. Frågor
om enkäten kan jag besvara på telefon 0755-22350 (nummerändras under v. 21 till 08-55022350).
Med vänlig hälsning
Stig Hellmers
ENKÄT TILL KOMMUNALA FÖRETAG OCH FÖRETAGARFÖRENINGAR
X)
Företag/ förening .....................................................
Adress ................................................................
Uppgiftslämnare .......................................................
Telefon ............................
Telefaxnummer ......................
X) a) Föremålet för företagets verksamhet enligt bolagsordning, bolagsavtal, stadgar e. dyl.:
........................................................ ........................................................ ........................................................ ........................................................ ........................................................ ........................................................
........................................................
........................................................ ........................................................ ........................................................ ........................................................ ........................................................ ........................................................ ........................................................ ........................................................ ........................................................
........................................................
c) Kommuns/landstings andel eller inflytande i företaget (ex. %-andel av aktier eller antal styrelseplatser:
........................................................ ........................................................
1 ,I bilagda utdrag ur Kommunförbundets skrift "Den nya kommunallagen och de lkommunala företagen" redovisas de regler i sekretesslagen som är av betydelse för
kommunala företag.
a) Ger dessa regler tillräckligt skydd för de intressen Ert företag/Era medlemsföretag har att bevaka eller för uppgifter av känslig natur i företagens handlingar?
()Ja
( )Nej
Om nej:
b) Vilka andra uppgifter eller intressen än de som finns i redovisningen anser Ni behöver sekretessskydd?
c) Vilken skada eller vilket men kan uppstå om dessa uppgifter måste lämnas ut?
6 kap. 2 å sekretesslagen ger sekretess åt bl.a. uppgifter som rör upphandling och försäljning av lös egendom.
Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen i längst två år, eller hos statliga affärsverk och försvarets materielverk fem år från det avtalet slöts.
Om regeln skall tillämpas av ett kommunalt företaget kommer den kortare tiden två år för hemlighållande att gälla.
a) Finns det motiv för att tiden längst fem är bör gälla även för kommunala företag?
()Ja
( )Nej
Om ja, motivera:
b) Bör sekretesstiden för ifrågavarande handlingar utsträckas ännu längre?
( )Ja, till år
( )Nej
I fråga om delägda kommunala företag har konstitutionsutskottet sagt följande i betänkandet l990/91:KU38, s. 46:
"När det offentligas andel i det privata företaget är stort synes reglerna i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen kunna tillämpas fullt ut. Är å andra sidan det offentligas andel mycket liten bör kravet på handlingsoffentlighet kunna efterges. I gränsfall torde man i regel böra föredra att tillämpa handlingsoffentlighet framför att inte göra det."
Var går enligt Er uppfattning gränsen för att den eller de parter kommunen/landstinget samverkar med skall acceptera handlingsoffentlighet i företaget?
Om handlingsoffentligheten och sekretessen hos de kommunala företagen lagregleras så, att företagens handlingar blir allmänna handlingar, kommer ärenden som rör utlämnande av sådana att anses som myndighetsutövning, som bl.a. står under JO:s tillsyn och inspektionsrätt. Företagens tjänstemän kommer vidare att ha tysnadsplikt under straffansvar (BrB 20:3) om de röjer hemliga uppgifter. Tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens regler om förfarandet när någon vill ta del av handlingar måste också tillämpas, liksom bestämmelser om diarieföring eller annan registrering.
Kommer detta att innebära problem för företagen? ( ) Ja, stora
.( )Ja, måttliga
( ) Ja men överkomliga
()Nej
Om Ni svarat på något av ja-alternativen utveckla närmare vilka problem det kan bli fråga om.
Övriga synpunkter.
E_Hagal
SAMMANSTÄLLNING AV ENKÄTSVAR
Svarsfrekvens
Av de fjorton företag som fått enkäten har tre avstått från att svara. Företagen representerar branscherna bostadsförsörjning, fastighetsförvaltning, kommunalteknisk verksamhet, energiförsörjning och hamnverksamhet. Organisationer som erbjudits besvara enkäten är Kommunala företagens Samorganisation, SABO, Hyresgästernas Riksförbund, Svenska Elverksföreningen, Värmeverksföreningen och Svenska Hamnförbundet. Av dessa har SABO och Hyresgästernas Rikförbund avstått från att svara.
Genom Svenska Hamnförbundet har dess medlemsföretag delgivits enkäten. Spontana svar har med anledning därav inkommit från nio helt eller delvis kommunägda hamnaktiebolag. Från ett kommunägt hotellföretag har spontant avgivits synpunkter på behovet av nya
sekretessregler.
Enkätsvaren
Vid tillämpning av sekretesslagen hos kommunala företag ansåg ett
fastighetsbolag, ett bostadsbolag och tre hamnbolag att de nuvarande reglerna ger ett tillräckligt sekretesskydd för de intressen företaget har att bevaka eller för uppgifter av känslig natur i företagens handlingar. Övriga företag och organisationerna ansåg inte att reglerna ger
tillräckligt skydd.
b-c)
Av de uppgifter eller intressen som behöver sekretesskydd eller förstärkt skydd framhöll bostadsföretagen i första hand hyresgästernas personliga och ekonomiska förhållanden. Det kan gälla uppgifter i företagens verksamhet om hyresgästers och andras ekonomiska situation, hälsotillstånd, missbruk och uppgifter om störningar. Enligt AB Stockholmshem finns det ett större antal hyresgäster som vill hålla sin adress och sitt telefonnummer hemligt av rädsla för olika slags övergrepp. AB Telgebostäder framhöll att detta kan vara extra viktigt för särskilda grupper som t.ex. olika etniska grupper, trakasserade kvinnor, missbrukare och andra hyresgäster med s.k. socialkontrakt. Bolaget ansåg det utgöra men om exempelvis en hyresgäst skulle kunna ringa och få uppgifter om en grannes hyresskuld. AB Stockholmshem menade att även tämligen harmlösa uppgifter om tillval och liknande skulle kunna uppfattas som kränkande av många hyresgäster om uppgifterna röjdes för utomstående. I konkurrensen med andra upplåtelseformer skulle det vara till skada för bostadsföretaget om sådana uppgifte måste lämnas ut. Liknande synpunkter anförs av Bostads AB Poseidon.
Värmeverksföreningen framhöll att företagens datalagring och
behandling av kundernas engergistatistik är en av grundstenarna till en effektiv egergitjänstverksamhet, som ur affärs- och konkurrenssynpunkt måste sekretesskyddas. Svenska Elverksföreningen framhöll att alla uppgifter om privatpersoner, såväl kunder som anställda, måste kunna skyddas liksom uppgifter om ingångna affärsavtal. Med instämmande av Värmeverksföreningen ansåg Elverksföreningen att det skulle vara till skada för en enskild person om uppgifter om dennes energiförbrukning kunde användas av en motpart i en hyrestvist eller vid en husförsäljning. På en avreglerad elmarknad är det av konkurrensskäl nödvändigt att
uppgifter om t.ex. priser i ingångna leveransavtal kan skyddas.
Stockholms hamn AB önskar ett ökat och klarare uttryckt skydd för affärshemligheter, både egna och affärspartners liksom för hyres- och arrendeavtal och löpande affärsavtal. Den skada som kan uppstå om uppgifterna måste lämnas ut är framför allt förlorat förtroende gentemot affärspartners. Karlshamns Hamn AB anför liknande synpunkter och ifrågasätter om affärskorrespondens, överenskommelser, uttalade avsikter i affärssammanhang och priser och avgifter som inte är taxereglerade åtnjuter sekretesskydd med gällande regler. Malmö Sjöterminal AB menar att även om 6 kap. 1 å (myndighetsaffärs- och driftförhållanden) 2 å (ärende angående förvärv, överlåtelse) och 8 kap. 10 å (affärs- och driftförhållanden för enskild) i sekretesslagen kan synas omfatta det mesta, har rättspraxis visat att det "finns ett antal spärrar
mot sekretess när ett visst fall prövats."
Flera företag anser att det finns behov av att sekretesskydda uppgifter
om anställdas löner.
a—b)
De flesta av företagen och företagarorganisationerna anser att den maximala sekretesstiden två år för uppgifter i handlingar som anger villkoren i slutna avtal är för kort. Avtalen har ofta en löptid som är betydligt längre, i en del fall upp till tjugo år. De kraftavtal som tecknas i dag har ofta en löptid som är längre än två år. Svenska Elverksföreningen och flera andra anser att sekretessen bör gälla under avtalets hela löptid. Endast fem företag ansåg att det inte fanns motiv för att förlänga tiden till fem år. Sex företag och organisationer ville
utsträcka sekretesstiden längre än fem år. Tio företag ansåg att fem år
var tillräckligt.
Tre företag, Värmeverksföreningen och Elverksföreningen anser att den kommunala ägarandelen måste vara mer än 90 % om handlingsoffentlighet skall kunna accepteras av enskilda parter som kommuner kan samverka med i ett aktiebolag, bl.a. med hänvisning till det i aktiebolagslagen inbyggda minoritetsskyddet. Tre företag ansåg att full handlingsoffentlighet måste accepteras vid en kommunal ägarandel på 50 % eller mer. Fyra företag ansåg att offentligheten borde vara beroende av verksamhetens art så att den kunde accepteras i verksamhet som normalt drivs som offentlig förvaltning mer än i konkurrensutsatta företag. Tre företag var avvisande till handlingsoffentlighet överhuvudtaget oberoende av ägarstruktur, medan ett företag ansåg att
den enbart kunde gälla i helägda företag.
Av de företag och organisationer som besvarat frågan ansåg fjorton att en lagreglering som medför myndighetsansvar hos företagen skulle
innebära stora problem för dessa.
Problemen består dels i ökade krav på utbildning av personal och ökade kostnader för diarieföring och nya rutiner, dels i en inte önskvärd byråkratisering. Hamnbolagen vill dessutom komma bort från "myndighetsstämpeln". AB Stockholmshem menade att revisorernas tillsyn enligt aktiebolagslagen utgör en tillräcklig kontroll av företagets verksamhet i förening med de disciplinära påföljderna enligt
arbetsrättslagstiftningen.
Övriga synpunkter
Kommunala företagens samorganisation (KFS) anför bl.a: "Det kan konstateras att konkurrensen för de kommunala företagen ökar alltmer. Företagen inom branscherna renhållning, turism och fritid, gator och vägar, fastighet, städ m.fl. är redan i dag utsatta för konkurrens. Inom energisektorn torde avregleringen leda till ökad konkurrens också inom detta område." KFS säger sig inte ha förutsättningar att som arbetsgivarorganisation besvara detaljfrågorna i enkäten men vill "betona, att om de kommunala företagen skall klara konkurrensen måste kommunallagens bestämmelser om offentlighet och sekretess vara
konkurrensneutrala mellan privata och kommunala företag."
Flera har påpekat vikten av att "klargöra vilken av kommunallagen och
aktiebolagslagen som tar över vid en intressekonflikt."
Statens offentliga utredningar 1992
Kronologisk förteckning
]. Frihet — ansvar — kompetens. Grundutbildningens villkor i högskolan. U. 2. Regler för risker. Ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar inne ån ute. M. 3. Psykiskt stördas situation i kommunerna —en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv. S. 4. Psykiatrin i Norden _ett jämförande perspektiv. S. 5. Koncession för försäkringssammanslutningar. Fi. 6. Ny mervärdesskattelag. — Motiv. Del 1. — Författningstext och bilagor. De12. Fi. 7. Kompetensutveckling - en nationell strategi. A. 8. Fastighetstaxering m.m. — Bostadsrätter. Fi. 9. Ekonomi och rätt i kyrkan. C. 10.Ett nytt bolag för rundradiosändningar. Ku. 1 1.Fastighetsskatt. Fi. 12. Konsmärlig högskoleutbildning. U. 13. Bundna aktier. Ju. 14. Mindre kadmium i handelsgödsel. Jo. 15.Ledning och ledarskap i högskolan — några perspektiv och möjligheter. U. 16. Kroppen efter döden. S. 17. Den sista undersökningen — obduktionen i ett psykologiskt perspektiv. S. 18.Tvångsvård i socialtjänsten — ansvar och innehåll. S. 19. Långtidsutredningen 1992. Fi. 20. Statens hundskola. Ombildning från myndighet till aktiebolag. S. 21.Bostadsstöd till pensionärer. S. 22. EES-anpassning av kreditupplysningslagen. Ju. 23. Kontrollfrågor i tulldatoriseringcn m.m. Fi. 24. Avreglerad bostadsmarknad. Fi. 25. Utvärdering av försöksverksarnheten med 3—årig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. U. 26. Rätten till folkpension — kvalitikationsregler i internationella förhållanden. S. 27. Årsarbetstid. A. 28. Kartläggning av kasinospel — enligt internationella regler. Fi. 29. Smittskyddsinstitutet — ny organisation för Sveriges nationella smittskyddsfunktioner. S. 30. Kreditförsåkring — Några aktuella problem. Fi. 31.Lagstiftning om satellitsåndningar av TV-program.Ku. 32. Nya Inlandsbanan. K. 33. Kasinospelsverksamhet i folkrörelsemas tjänst? C. 34. Fastighetsdatasystemets datorstruktur. M. 35. Kan- och måtningsutbildningar i nya skolformer. M. 36. Radio och TV i ett. Ku.
37. Psykiatrin och dess patienter — levnadsförhållanden, vårdens innehåll och utveckling. 5. 38. Fristående skolor. Bidrag och elevavgifter. U. 39. Begreppet arbetsskada. S. 40. Risk- och skadehanten'ng i statlig verksamhet Fi. 41. Angående vattenskotrar. M. 42. Kretslopp — Basen för hållbar stadsutveckling. M. 43. Ecocycles — The Basis of Sustainable Urban Development. M. 44. Resurser för högskolans grundutbildning. U. 45. Miljöfarligt avfall — ansvar och riktlinjer. M. 46. Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka — forskning kring service. stöd och vård. S. 47. Avreglerad bostadsmarknad, Del II. Fi. 48. Effektivare statistikstyming — Den statliga statistikens finansiering och samordning. Fi. 49. EES-anpassning av marknadsföringslagstiftningen. C. 50. Avgifter och högkostnadsskydd inom äldre- och liandikappomsorgen. S 51. Översyn av sjöpolisen. Ju. 52. Ett samhälle för alla. S. 53. Skatt på dieselolja. Fi. 54. Mer för mindre — nya styrfonner för barn- och ungdomspolitiken. C. 55. Råd för forskning om transporter och kommunikation. K. Råd för forskning om transporter och kommunikation. Bilagor. K. 56. Färjor och farleder. K. 57. Beskattning av vissa naturaförmåner m.m. Fi. 58. Miljöskulden. En rapport om hur miljöskulden utvecklas om vi ingenting gör. M. 59. Låraruppdraget. U. 60. Enklare regler för statsanställda. Fi. 61. Ett reformerat åklagarvåsende. Del. A och B. Ju. 62. Forskning och utveckling för totalförsvaret — förslag till åtgärder. Fö. 63. Regionala roller -— en perspektivstudie. C. 64. Utsikt mot framtidens regioner — sju debattinlägg. C. 65. Kartboken. C. 66. Västsverige — region i utveckling. C. 67. Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 1. Fi.
68. Långsiktig miljöforskning. M. 69. Meningsfull vistelse på asylförlåggning. Ku. 70. Telelag. K. 71. Bostadsförmedling i nya former. Fi. 72. Det kommunala medlemskapet. C.
Statens offentliga utredningar 1992
Kronologisk förteckning
73. Välfärd och valfrihet — service, stöd och vård för psykiskt störda. S. 74. Prova privat — Provning och mätteknik inom SP och SMP i europaperspektiv. N. 75. Ekonomisk politik under kriser och i krig. Fi.
76. Skogspolitiken inför 2000-talet. Huvudbetän- kande. Skogspolitiken inför 2000—talet. Bilagor I. Skogspolitiken inför 2000-talet. Bilagor II. 10.
77. Psykiskt störda i socialförsäkringen — ett kunskapsunderlag. S. 78. Utredningen om vissa internationella insolvens- frågor. Ju. 79. Statens fastigheter och lokaler — ny organisation. Fi.
80. Kriminologisk och kriminalpolitisk forskning. Ju.
81. Trafikpolisen mer än dubbelt bättre. Ju. 82. Genteknik — en utmaning. Ju. 83. Aktiebolagslagen och EG. Ju. 84. Ersättning för kränkning genom brott. Ju. 85. Förvaltning av försvarsfastigheter. Fö. 86. Ett nytt betygssystem. U.
87. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG —— förslag om vegeta— biliesektom, livsmedelsexponen och den ekolo giska produktionen. 10.
88. Veterinär verksamhet — behov, organisation och finansiering. Jo. 89. Bostadsbidrag — enklare — rättvisare —— billigare. S. 90. Biobränslen för framtiden. Jo. 91. Biobränslen för framtiden. Bilagedel. Jo. 92. Pliktlevctans. U. 93. Svensk skola i världen. U. 94. Skola för bildning. U. 95. Den svenska marknaden för projektkapital - statens nuvarande och framtida roll. N. 96. Förbud mot etnisk diskriminering iarbetslivet. Ku. 97. Sparar vi för lite? Hushållssparandct i samhälls- ekonomin. Fi. 98. Kommunernas socialbidrag — en kartläggning av normer, kostnader m.m. S.
99. Rådgivningen inom jordbruket och trädgårds— näringen. 10. 100. Staten och arbetsgivarorganisationerna. Fi. 101. Försvarsmaktens hälso- och sjukvård. Fö. 102. Myndigheternas förvaltningskostnader — budgetering av pris- och löneförändringar. Fi. 103. FHU92. A.
105. Administrativt stöd till Försvarsmakten. Fö. 106. Civilbefälhavarna. Fö. 107. Kulturstöd vid ombyggnad. Ku. 108. VAL, Organisation Teknik Ekonomi. Ju. 109. Investeringar i arrendejordbruket och andra arrenderättsliga fragor. Ju. 110. Infomation och den nya InfomationsTeknologin — straff- och processtättsliga frågor m.m. Ju. 111. Den framtida skogsvårdsorganisationen. Jo. 112. Administrationen i kanslihuset. Klara administrationen — Bilaga. Fi. 113. Lag om företagsrekonstruktion. Ju. 114. Malmöregionens trafiksystem. Överenskommelse om åtgärderi trafikens infrastruktur. K. 115. Kontroll i konkurrens — avveckling av AB Svensk Bilprovnings monopol på kontrollbesiktning. K. 116. Privat förmedling och uthyming av arbetskraft. A. 117. Konsumenterna och lågprisbutiken. En studie av ändrade köpvanor i dagligvamhandeln. Jo. 118. Arvoden för vård hos privatpraktiserande läkare. S. 119. Svensk trädgårdsnäring — nuläge och utvecklings- möjligheter. 10. 120. Allmänna arvsfonden. S. 121. Vissa mervärdeskattefrågor. Fi. 122. Social bakgrund — studiestöd och övergång till högre studier. U. 123. Ett hav av möjligheter — AMU-Gruppen på väg mot 2000-talets utbildningsmarknad. A. 124. Bistånd under omprövning. Översyn av det svenska utvecklingssamarbetet med Mocambique. UD. 125. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG — förslag om animalie— sektom. Jo. 126. Swedish Environmental Debt. M. 127. Boverket — uppgifter och verksamhet. Fi. 128. Kommunal uppdragsverksamhet. C. 129. Merkostnader vid sjukdom och handikapp. S. 130. Vinna eller försvinna — folkrörelsernas lotterier och spel i framtiden. C. 131. Grovt Rattfylleri och Sjöfylleri. Ju. 132. Frivillig verksamhet för totalförsvaret — ett mål- och resultatperspektiv. Fö. 133. Mottagandet av asylsökande och flyktingar. Ku. 134. Handlingsoffentlighet hos kommunala företag. C.
Statens offentliga utredningar 1992
Systematisk förteckning
Utrikesdepartementet
Bistånd under omprövning. Översyn av det svenska utvecklingssamarbetet med Mocambique. [124]
Justitiedepartementet
Bundna aktier. [13] EES-anpassning av kreditupplysningslagen. [22] Översyn av sjöpolisen. [51] Ett reformerat åklagarväsende. Del A och B. [61] Utredningen om vissa internationella insolvens- frågor. [78] Kriminologisk och kriminalpolitisk forskning. [80] Trafikpolisen mer än dubbelt bättre. [81]
Genteknik — en utmaning. [82]
Aktiebolagslagen och EG. [83] Ersätming för kränkning genom brott. [84] VAL, Organisation Teknik Ekonomi. [108] Investeringar i arrendejordbruket och andra arrende- rättsliga frågor. [109]
Information och den nya Informations Teknologin — straff- och processrättsliga frågor m.m. [110] Lag om företagsrekonstruktion. [113]
Grovt Rattfylleri och S jöfylleri. [131]
Försvarsdepartementet
Forskning och utveckling för totalförsvaret - förslag till åtgärder. [62]
Förvaltning av försvarsfastigheter. [85] Försvarsmaktens hälso- och sjukvård. [101] Administrativt stöd till Försvarsmakten. [105] Civilbeiälhavarna. [106]
Frivillig verksamhet för totalförsvaret — ett mål- och resultatperspektiv. [132]
Socialdeparfementet
Psykiskt stördas situation i kommunerna —en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv. [3] Psykiatrin i Norden — ett jämförande perspektiv. [4] Kroppen efter döden. [16]
Den sista undersökningen — obduktionen i ett psykologiskt perspektiv. [17] Tvångsvård i socialtjänsten — ansvar och innehåll. [18] Statens hundskola. Ombildning från myndighet till aktiebolag. [20]
Bostadsstöd till pensionärer. [21] Rätten till folkpension — kvalifikationsregler i internationella förhållanden. [26] Smittskyddsinstitutet - ny organisation för Sveriges nationella smittskyddsfunktioner. [29]
Psykiatrin och dess patienter — levnadsförhållanden, vårdens innehåll och utveckling. [37]
Begreppet arbetsskada. [39] Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka
— forskning kring service, stöd och vård. [46] Avgifter och högkostnadsskydd inom äldre- och handikappomsorgen. [50] Ett samhälle för alla. [52] Välfärd och valfrihet — service, stöd och vård för psykiskt störda. [73] Psykiskt störda i socialförsäkringen — ett kunskaps- underlag. [77] Bostadsbidrag — enklare — rättvisare — billigare. [89] Kommunernas socialbidrag — en kartläggning av normer, kostnader m.m. [98] Arvoden för vård hos privatpraktiserande läkare. [118] Allmänna arvsfonden. [120]
Merkostnader vid sjukdom och handikapp. [129]
Kommunikationsdepartementet
Nya Inlandsbanan. [32]
Råd för forskning om transporter och kommunikation. Råd för forskning om transporter och kommunikation. Bilagor. [55] Färjor och farleder. [56]
Telelag. [70] Malmöregionens trafiksystem. Överenskommelse om åtgärder i trafikens infrastntktur. [114]
Kontroll i konkurrens — avveckling av AB Svensk Bilprovnings monopol på kontrollbesiktning. [115]
Finansdepartementet
Koncession för försäkringssammanslutningar. [5] Ny mervärdesskattelag.
— Motiv. Del 1. -— Författningstext och bilagor. Del 2. [6] Fastighetstaxering m.m. — Bostadsrätter. [8] , Fastighetsskatt. [1 l]
Långtidsutredningen 1992. [19] Kontrollfrågor i tulldatoriseringen m.m. [23] Avreglerad bostadsmarknad. [24]
Kartläggning av kasinospel — enligt internationella regler. [28] Kreditförsäkring —- Nägra aktuella problem. [30] Risk- och skadehantering i statlig verksamhet. [40] Avreglerad bostadsmarknad, Del II. [47] Effektivare Statistikstyming — Den statliga statistikens finansiering och samordning. [48]
Skatt på dieselolja. [53] Beskattning av vissa naturafönnåner m.m. [57]
Statens offentliga utredningar 1992
Systematisk förteckning
Enklare regler för statsanställda. [60] Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 1. [671 Bostadsfönnedling i nya former. [71] Ekonomisk politik under kriser och i krig. [75] Statens fastigheter och lokaler — ny organisation. [79] Sparar vi för lite? Hushållssparandet i samhälls- ekonomin. [97] Staten och arbetsgivarorganisationema. [100] Myndigheternas förvalmingskostnader — budgetering av pris— och löneförändringar. [102] Administrationen i kanslihuset. Klara administrationen — Bilaga. [112] Visa mervärdeskattefrågor. [121] Boverket —- uppgifter och verksamhet. [127]
Utbildningsdepartementet
Frihet — ansvar — kompetens. Grundutbildningens villkor
i högskolan. [1]
Konstnärlig högskoleutbildning. [12]
Ledning och ledarskap i högskolan — några perspektiv och möjligheter. [15] Utvärdering av försöksverksamheten med 3-årig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. [25] Fristående skolor. Bidrag och elevavgifter. [38] Resurser för högskolans grundutbildning. [44] Läraruppdraget. [59] Ett nytt betygssystem. [86] Pliktleverans. [92] Svensk skola i världen. [93] Skola för bildning. [94] Social bakgrund — studiestöd och övergång till högre studier. [122]
Jordbruksdepartementet
Mindre kadmium i handelsgödsel. [14] Skogspolitiken inför 2000-talet. Huvudbetänkande. [76] Skogspolitiken inför 2000-talet. Bilagor I. [76] Skogspolitiken inför 2000-talet. Bilagor II. [76] Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och Iivsmedelsindustri för EG — förslag om vegetabilie— sektorn, Iivsmedelsexporten och den ekologiska produktionen. [87] Veterinär verksamhet — behov, organisation och finansiering. [88] Biobränslen för framtiden. [90] Biobränslen för framtiden. Bilagedel. [91]
Rådgivningen inom jordbmket och trädgårdsnäringen. [99] Den framtida skogsvårdsorganisationen. [I 1 I] Konsumenterna och lågprisbutiken. En studie av ändrade köpvanor i dagligvaruhandeln. [117] Svensk trädgårdsnäring — nuläge och utvecklings möjligheter. [119] Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och Iivsmedelsindustri för EG — förslag om animalie— sektom. [125]
Arbetsmarknadsdepartementet
Kompetensutveckling - en nationell strategi. [7] Årsarbetstid. [27]
FHU92 [103] Privat förmedling och uthynting av arbetskraft [116] Ett hav av möjligheter _ AMU-Gnippen på väg mot 2000-talets utbildningstnarknad. [123]
Kulturdepartementet
Ett nytt bolag för rundradiosändningar. [10] Lagstiftning om satellitsändningar av TV-program. [31] Radio och TV i ett. [36] Meningsfull vistelse på asylförläggning. [69] Förbud mot etnisk diskriminering iarbetslivet. [96] Kulturst vid ombyggnad. [1071 Mottagandet av asylsökande och flyktingar. [133]
Näringsdepartementet
Prova privat - Provning och mätteknik inom SP och SMP i europaperspektiv. [74] Den svenska marknaden för pmjektkapital — statens nuvarande och framtida roll. [95]
Civildepartementet
Ekonomi och rätt i kyrkan. [9] Kasinospelsverksamhet i folkrörelsernas tjänst? [33] EES-anpassning av marknadsföringslagstifmingen.[49] Mer för mindre — nya styrformer för barn- och ungdomspolitiken. [54] Regionala roller — en perspektivstudie. [63] Utsikt mot framtidens regioner — sju debattinlägg. [64] Kartboken. [65] Västsverige — region i utveckling. [66] Det kommunala medlemskapet. [72] Kommunal uppdragsverksamhet. [128] Vinna eller försvinna — folkrörelsernas lotterier och spel i framtiden. [130] Handlingsoffentlighet hos kommunala företag. [134]
Statens offentliga utredningar 1992
Systematisk förteckning
Miljö- och naturresursdepartementet
Regler för risker. Ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar inne än ute. [2] Fastighetsdatasystemets datorstruktur. [34] Kart- och mämingsutbildningari nya skolformer. [35] Angående vattenskotrar. [41] Kretslopp — Basen för hållbar stadsutveckling. [42] Ecocycles — The Basis of Sustainable Urban Develop— ment. [43] Miljöfarligt avfall — ansvar och riktlinjer. [45] Miljöskulden. En rapport om hur miljöskulden utveck- las om vi ingenting gör. [58]
Långsiktig miljöforskning. [68]
Vår uppgift efter Rio - svensk handlingsplan inför 2000-talet. [104] Swedish Environmental Debt. [126]
[: cvs-a. inet ; 1993 02 03