SOU 1995:144
Utjämning av intäkter och kostnader inom Svenska kyrkan
Till statsrådet och chefen för Civildepartementet
Genom beslut den 6 juni 1994 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för Civildepartementet, statsrådet Davidson, att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över systemet för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan och lägga fram förslag till hur detta skall vara utformat i framtiden.
Med stöd av bemyndigandet förordnade statsrådet Davidson den 30 juni 1994 departementsrådet Carl-Einar Nordling som särskild utredare från och med den 1 juli 1994.
Departementschefen förordnade samma dag folkhögskoleläraren Levi Bergström, godsägaren Carl Gustaf von Ehrenheim, direktören Urban Gibson, förbundsordföranden Bengt Kindbom, tekniske direktören Karl- Johan Nilsson, överförmyndaren Lars Rydje, riksdagsledamoten Anders Svärd och kontraktsprosten Jan Erik Ågren att ingå som ledamöter i en referensgrupp med uppgift att biträda utredningen från och med den 1 juli 1994.
Från och med samma dag förordnades kanslichefen Ingvar Blomqwist, departementsrådet Dan Johansson, kanslirådet Lars Lindén, förvaltningsdirektören Lars Sköld, kanslichefen Torbjörn Zygmunt och konsulenten Bo Åberg att såsom sakkunniga biträda utredningen. Avdelningsdirektören Carl-Gunnar Hanaeus förordnades samtidigt att biträda utredningen som expert från och med den 1 juli 1994.
Utredningen har antagit namnet Kyrkoutjämningsutredningen (Kuu). Den 11 januari 1995 förordnades avdelningsdirektören Lars Runqvist att från och med den 1 februari 1995 vara sekreterare åt utredningen.
Kyrkoutjämningsutredningen får härmed överlämna betänkandet Utjämning av intäkter och kostnader inom Svenska kyrkan (SOU 1995:144).
Utredningens uppdrag är härmed slutfört.
Stockholm i december 1995
Carl-Einar Nordling
lLars Runqvist
131
., '. 11.11.1125 Westum lliT' '!F'A,;.-1..-'..' .. , .',-' Wij tuatsq'iiz'oii'fi'J
-1' 11.11.3551 '1- Re:. 1' 11.111" JLi-w.?!" "1'111 "iw en mit-111111. 11.1?) '— 553311??? 1'1' . "ri_.1'.'ni!.7.""'.'.'11'i_ll'-H . _JHIFJFFIVJDQHD '.'114, pH.—119,11. 1.5;111'1'531'1111 f,. 'mr'l'qe'r: n'. mag-it. 11:55. 31:55:20 .. .TF' ._T.l.= ".,. 113111 ;i'-__.,'W'—UH:1"DQ' r.1..1,,r;1|:111m1?
""I-:w_'h'!1-.II|||'._1H " ' timhlmmh
. - ,' ; I'm ' |.— , .! . , ._ _. lll-nf 11-1151111' 11-1'1'1 .. 11-111 'n'—!! _ , ',1 mm.. ":|! ..|-':'"IRF111'Wd ”mi! 11'1'i ' &...anqu N.:- 11.113. .' -' . 1 ' Ffl_1..1.11f*f...u1."4u.l1£u1 ' ' "Jul!-Em-iagjmh'iåwäi 11.11.1611” puffärm-191] _ .- 51" .Eu*.'I.-..u111'if1'1--...'t; i?!" lla? dagg,»); .:'|'.f';tb':'.-; 11.8 311.1dk'h '- '"';; "-1 "3.11'1 '" bli.1*.."- - .»,1111111 113-413?! 1 'if? .!'- 'i'rrt 31111 J!.uiriia ..|111111E111.""l;v11..1 . n.;g 11.11.1111 .. L..—.. .; ."'.,11.nz-.—'..1»1nmm -1._" HF' —.'1i 'E .. um] . 41111- .. 111-71 1 Lrlq'. JEM.4+..11.'..11..»I:!11L'.WZ. I'll F"'.'"!l""1.'1'Pi!7»—'-'1*-_" FCJ.:,11""111: ' Paw-1.31 1,11qq."'_".1..-".3'137
'! ' . ' _ ” 1.3.5; 1141! ' '— ' '. PiM-hqrm'u 111.11an
.,."- den-ii. ..1-3153'113511. M:t. 111_t»1'-(1r1n111'q-5q'_- . 41.1 .m' "magman-1.111 .HF 331115. 1.5 ninnuiyfsuuf. . . "I på...? . -f."-Tr';'1..i:1.ui;lul 111151”!— 1111 mm mm" 11.111!!! 1.h11t|l.l "Ii-" 553131; :ålniauinåeuu
' ' ' "1 '" ,mmmnnm
"Pdf-fi " MEM! 111911 1111-11 11.1
.. .-| . . 'i'—'_l'l .]. _'l'|
*I ":| mj- |- "'iqu 1111.1-.'.'.:l_'u'11-."A...', . ' 1 . qui'lhnvi Tama—imo
1 lhiul'il'n'
1. Utredningens uppdrag och arbete 1.1 Uppdraget 1.2 Utredningens arbete 1.3 Andra utredningar av betydelse för utjämningssystemet 1.4 Disposition av betänkandet
2. Principiella synpunkter på utjämningen
2.1 Målen för utjämningen 2. 1 . 1 Direktiven 2.1.2 Rikstäckande kyrklig verksamhet 2.1.3 Väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar 2.1.4 Finansiering av gemensamma kostnader 2.2 Grundläggande krav på systemet 2.2.1 Allmänna utgångspunkter 2.2.2 Krav på utformningen av systemet
3 Konstitutionella och lagtekniska frågor 3.1 Kort om utvecklingen av utjämningen mellan de kyrkliga kommunerna 3.2 Den kommunala skatteutjämningens förhållande till grundlagen 3.2.1 Riksdagsprövningen våren 1995 3.2.2 Frågans behandling höstriksdagen 1995 3.3 Utredningens bedömning av lagregleringen av den kyrkliga utjämningen 3.3.1 Bakgrund 3.3.2 Utjämningens förenlighet med grundlagen 3.3.3 Bör avgifter och bidrag regleras i separata lagar?
4. Inkomstutjämningen 4.1 Inkomstutjämning genom avgifter och bidrag 4.1.1 Vilket skatteunderlag bör utjämningen baseras på ?
33 33 33 34 35
37 37 37 37 41 43 43 43 45
49
49
51 51 52
53 53 54 56
57 57 60
4.2
4.1.2 Graden av utjämning av skatteinkomstema 4.1.3 Tillämplig skattesats vid beräkningarna 4.1.4 Särskilt om stiftssamfällighetema Finansutjämningen i utjämningssystemet för Svenska kyrkan 4.2. 1 Direktiven
4.2.2 Svenska kyrkans fmansförmögenhet 4.2.3 Den specialreglerade kyrkliga egendomen 4.2.4 Den kyrkokommunala flnansförmögenheten
5 Utjämning av strukturkostnader 5.1
5.2
5.3
5.4
Kostnader för drift och underhåll av kyrkor 5.1.1 Behovet av utjämning av kostnader för kyrkor 5.1.2 Om kyrkor, deras antal och kostnader 5.1.3 Utredningens överväganden Kostnader för drift av begravningsplatser 5.2.1 Ansvar och kostnader för begravningsplatser 5.2.2 Modell för utjämning av begravningskostnader 5.2.3 Utredningens enkät om begravningsplatser 5.2.4 Utredningens överväganden Kostnader för icke-tillhöriga 5.3.1 Tillhörigheten som en strukturell faktor 5.3.2 Behov av utjämning mellan pastorat med olika andel tillhöriga 5.3.3 Utredningens överväganden Kostnader beroende på geografiska faktorer 5.4.1 Behovet av utjämning 5.4.2 Utjämning av kostnader hänförliga till gles bebyggelse 5.4.3 Utjämning av uppvärmningskostnader 5.4.4 Kallortstillägg 5.4.5 Finansiering av utjämningsfaktorema
6 Kyrkobyggnadsbid rag 6.1
6.2 6.3
Kyrkobyggnadsbidraget i praktisk tillämpning 6.1 .1 Bidragets omfattning 6.1.2 Fördelningen av bidrag Kyrkoberedningens förslag
Utredningens överväganden
7 Extra utjämningsbidrag 7.1
Inledning
65 68 70
73 73 73 74 82
87 87 87 89 97 104 105 107 108 109 113 1 13
117 119 122 122
127 130 132 133
135 135 135 138 140 142
147 147
7.2 Extra utjämningsbidrag efter ansökan 148 7.3 Extra utjämningsbidrag utan framställning 150 7.4 Utredningens överväganden 151 8 Stifts- och strukturbidragen 155 8.1 Inledning 155 8.2 Utredningens enkät om strukturbidragen 156 8.3 Kyrkoberedningen 159 8.4 Utredningens överväganden 160
9 Finansiering av för hela kyrkan gemensamma kostnader samt storlek och avkastning på kyrkofonden 165 9.1 Inledning 165 9.2 Rikskyrklig verksamhet, biskoparna och domkapitlen m.m. 166 9.3 Pensioner och arbetsgivaravgifter för präster 169 9.4 Utredningens överväganden 171 10 Ekonomiska och andra konsekvenser av förslaget 175 10.1 Omfattningen av utjämningen 175 10.2 Effekterna på lokalplanet 177 10.2.1 Utfallet för pastoraten, kommungruppsvis fördelade 177 10.2.2 Utfallet för pastoraten, stiftsvis grupperade 178 10.2.3 Utfallet för enskilda pastorat 179 10.2.4 Utredningens bedömning av utfallet för pastoraten 1 80 10.3 Effekterna för stiftssamfällighetema 184 10.4 Effekterna för kyrkofonden 185 10.5 Känslighetsanalyser 186 10.6 Samhällsekonomiska och regionalpolitiska
konsekvenser 1 88
10.7 Prövning av det offentliga åtagandet 188
10.8. EU-aspekter på förslaget 189 11 Genomförande och underhåll av systemet 191
11.1 Genomförandet 191
1 1.2 Övergångsbestämmelser 192 11.2.1 Begränsning av de ekonomiska effekterna 192 11.2.2 Regler avseende utjämningskomponentema 193
11.3 Underhåll av systemet 194 11.3.1 Inledning 194
Bilagor Bilaga 1 Bilaga 2 Bilaga 3
Bilaga 4
Bilaga 5
Bilaga 6
Bilaga 7
Bilaga 8
Bilaga 9
1 1.3.2 Årliga förändringar av basfaktorer 11.3.3 Förändringar av utjämningsfaktorer efter särskilda beslut
Direktiven Kyrkofondens tillkomst och utveckling
Tillkomsten av nuvarande system för utjämning
195
196
199
207
213
Det kyrkliga utjämningssystemets olika komponenter
och utveckling under perioden 1983 - 1993 m.m.
Utvecklingen av de kyrkliga utdebiteringama under senare är
Svenska kyrkans ekonomi 1993. Rapport av Statskontoret
Underlag för att bedöma förekomsten av dubbelarbete mellan Svenska kyrkans riks- och stiftsnivå. Rapport av Statskontoret
Om icke medlemmar av Svenska kyrkan. Undersökning av Göran Gustafsson
Sammanställning av de kyrkliga strukturbidragen
1939 _ 1995. Rapport av SCB
Bilaga 10 Tabeller över utfallet av förslaget. Särskild bok.
221
249
261
305
315
353
Ordlista
Bidragsår Det år då ett bidrag betalas ut eller en avgift skall betalas.
Genomsnittskostnad De totala kostnaderna för samtliga kyrkokommuner på lokal nivå för en viss verksamhet eller ett visst utgiftsslag en- ligt SCB:s bokslutsstatistik, dividerade med antalet kyrkotillhöriga vid ingången av året före bidragsåret.
Korrigerad skattesats Skattesatsen för ett pastorat efter en om- räkning som gjorts för att få skattesatser- na jämförbara på riksnivå. Vid omräk- ningen tas bl.a. hänsyn till att den bor- gerliga kommunen på vissa håll är hu- vudman för begravningsverksamheten.
Kyrklig medel- De beskattningsbara inkomsterna vid skattekraft taxering till kommunal inkomstskatt för samtliga kyrkotillhöriga i landet, divide- rade med antalet kyrkotillhöriga.
Kyrkligt skatteunderlag De beskattningsbara inkomsterna vid tax- ering till kommunal inkomstskatt för de kyrkotillhöriga som är bosatta i ett pasto- rat, en samfällighet eller i landet.
Kyrkligt medelskatte- Det skatteunderlag ett pastorat eller en underlag samfällighet skulle haft om de kyrkotill- höriga i pastoratet hade samma skatte- kraft som den kyrkliga medelskattekraf— ten. Kan även uttryckas som antalet kyr- kotillhöriga multiplicerat med den kyr- kliga medelskattekraften.
N ivåfaktor
Kyrklig skattekraft
Skattekronor
Strukturkostnad
Den procentandel av en teoretiskt beräk- nad avgift eller ett bidrag med vilken av- giften påförs eller bidraget beviljas. Nivå- faktorn avgör den tyngd som en utjäm- ningskomponent får i utjämningssyste- met.
Det kyrkliga skatteunderlaget dividerat med de kyrkotillhöriga i ett pastorat, en samfällighet eller i landet.
Den beskattningsbara inkomsten dividerad med 100. I betänkandet avses vanligen den beskattningsbara inkomsten för de kyrkotillhöriga.
En kostnad som hänför sig till faktorer som pastoraten i vart fall på kort sikt inte själv kan påverka, såsom t.ex. antalet kyrkor.
Sammanfattning
Förslaget i korthet
Lokalnivån
Utredningen föreslår att nuvarande utjämning av pastoratens skattekraft ersätts dels av en utjämning av inkomster, dels av en utjämning av strukturkostnader. Dessutom skall vissa bidrag liksom nu kunna beviljas efter ansökan.
' Inkomstutjämningen skall bygga på skatteunderlaget för de kyrkotill- höriga och jämna ut 50 procent av skillnaden mellan pastoratets skattekraft och den kyrkliga medelskattekraften. De pastorat som har lägre skattekraft än genomsnittet får ett bidrag, vilket betalas genom en avgift för de pastorat som har högre skattekraft än medelskattekraften. ' Strukturkosmadsutjämningen består av fyra utjämningskomponenter som jämnar ut kostnadsskillnader som orsakas av strukturella faktorer inom följande områden:
— drift och underhåll av kyrkor, — drift och underhåll av begravningsplatser, — verksamhet bland icke-tillhöriga, — kostnader på grund av geografiska förhållanden.
Sistnämnda utjämningskomponent består av en del som avser pastorat i glesbygd, en del som avser uppvärmningskostnader och en del som avser tidigare kallortstillägg.
Även strukturkostnadsutjämningen bygger på att de pastorat som har ett gynnsammare läge än medeltalet betalar en avgift som finansierar bidrag till pastorat med mindre gynnsamma strukturella förhållanden. ' Kyrkobyggnadsbidraget behålls, men utvidgas till att omfatta alla arbeten på en kyrka. Det skall beslutas på stiftsnivå. Kyrkofondens styrelse fastställer ramanslag för stiften. ' Extra utjämningsbidrag skall finnas kvar som utjämningssystemets säkerhetsventil och beslutas av Kyrkofondens styrelse. ' Strukturbidrag skall finnas kvar och som tidigare beviljas av stiftsstyrelserna, men skall få en friare användning.
' En allmän kyrkoavgift på 8 öre skall finansiera den del av ut- jämningen mellan pastoraten som avser de geografiska förhållandena samt kostnaderna för rikskyrklig verksamhet och för stiftsbidragen. ' Den särskilda kyrkoavgiften behålls oförändrad.
Stiftsnivån ' Stifts- och strukturbidraget från kyrkofonden behålls, men beviljas efter en friare prövning. ' Det allmänna utjämningsbidraget avskaffas och ersätts för stiftssam- fälligheternas del inte av någon ny inkomstutjämning. Det medför att stiftsbidraget är det enda obligatoriska utjämningsbidraget för stiften. ' Extra utjämningsbidrag skall även i fortsättningen kunna beviljas stiftssamfällighetema. ' Stiftsstyrelserna föreslås få besluta om kyrkobyggnadsbidrag.
Riksnivån ' Kostnaderna för den rikskyrkliga organisationen och andra gemensam- ma kostnader såsom pensioner för präster samt kostnader för domkapitel och biskopar betalas som tidigare via kyrkofonden från utjämningssyste- met. En del av den allmänna kyrkoavgiften är särskilt avsedd för att finansiera dessa kostnader. ' Kyrkofondens budget beräknas bli balanserad.
Övergångsregler
Det nya systemet föreslås införas den 1 januari 1997. Genom särskilda övergångsregler slår både positiva och negativa förändringar för pastoraten till följd av övergången till ett nytt system igenom gradvis under fyra år, med en fjärdedel under vart och ett av dessa år.
Förslagets olika delar
Nuvarande utjämningssystem Gällande utjämningssystem omfattar de cirka 930 pastorat och samfälligheter som har det ekonomiska huvudansvaret för Svenska kyrkans verksamhet på lokalplanet. Dessutom finansierar utjämnings- systemet via kyrkofonden bidrag till stiftssamfålligheterna och kostnader för den rikskyrkliga verksamheten och vissa andra för hela kyrkan gemensamma kostnader.
Huvudkomponentema i utjämningssystemet är en allmän och en särskild kyrkoavgift och ett allmänt utjämningsbidrag. Utjämningen sker via kyrkofonden och finansieras av den allmänna kyrkoavgiften på 16
öre per skattekrona, som varje pastorat betalar till kyrkofonden och den särskilda kyrkoavgiften, som utgör 50 procent av avkastningen av prästlönetillgångama.
De bidrag ett pastorat kan erhålla från utjämningssystemet är allmänt utjämningsbidrag, kyrkobyggnadsbidrag, extra utjämningsbidrag och strukturbidrag.
Allmänt utjämningsbidrag beviljas om pastoratets skattekraft understiger den garanterade skattekraften. Garantin varierar från 95 till 1 16 procent beroende på var i landet pastoratet ligger. Bidraget beräknas som skillnaden mellan det egna och det garanterade skatteunderlaget, multiplicerat med den egna skattesatsen. Bidraget kan under vissa förutsättningar inskränkas.
Kyrkobyggnadsbidrag får beviljas för kostnadskrävande underhåll och restaurering av en kulturhistoriskt värdefull kyrka. Extra utjämnings- bidrag får beviljas om det allmänna utjämningsbidraget inte ger en tillfredsställande utjämningseffekt. Strukturbidrag beviljas ur kyrkofonden och fördelas av stiftsstyrelsema till pastorat med särskilda behov. De senast nämnda bidragen beviljas i allmänhet efter särskild ansökan.
Stiftssamfälligheterna kan beviljas stiftsbidrag samt allmänt och extra utjämningsbidrag. Stiftsbidraget avser vissa kostnader för stiftssam— fällighetemas förvaltning. I bidraget ingår även en strukturbidragsdel som stiftsstyrelsen skall fördela mellan pastoraten.
Via kyrkofonden finansieras även kostnader för den rikskyrkliga organisationen och för biskoparna samt kostnader för pensioner och arbetsgivaravgifter m.m för präster. Kyrkofondens styrelse beslutar om avgifter och bidrag ur kyrkofonden inom ramen för den budget som regeringen fastställer för fonden.
En utförligare beskrivning över tillkomsten av nuvarande utj ämnings- system lämnas i bilaga 3 och i bilaga 4 ges en närmare beskrivning av utjämningssystemets olika komponenter och utveckling.
Figur 1 på omstående sida visar grafiskt de olika komponenterna i det gällande systemet med flödena av avgifter och bidrag samt dessas storlek enligt budgeten för kyrkofonden för år 1996.
Utredningens uppdrag
Nuvarande utjämningssystem är över tio år gammalt. Det har genomgått flera förändringar under den tiden, vilket påverkat den avvägning som ursprungligen gjordes mellan systemets olika komponenter. Kritik har riktats mot delar av systemet, framför allt mot den särskilda kyrkoav- giften och mot stiftsbidragen.
Fig 1. Det kyrkliga utjämningssystemet1996. Belopp i miljoner kronor.
Rikskyrkan
Kyrkofonden Avkastning 110
Särskild Stiftsbidr Allm 80 kyrkoavgift m m l utjbidr 1 20 529
(_l___ ! Allmän
kyrkoavgift 1 229
Avk präst- | Struktur- lönetillg | bidr 300 , 100
I | / __J Pastoraten ? ! | i |
!
. 1
Extra
utjbidr
! l I | | 1 i 1 |
Kyrkobyggn >_—
bidr 100
l Pensioner .C— 110
Det har också ifrågasatts om de procentsatser som skattekraftsgarantin bygger på är aktuella idag. Vidare har påtalats att pastoraten genom att ändra sin utdebitering kan påverka hur utfallet av systemet blir för deras del. Systemet anses också i vissa delar alltför komplicerat.
Enligt direktiven skall utredningen se över utjämningen mellan kyrkokommunema och lämna förslag till hur det skall vara utformat i framtiden. De grundläggande kraven på systemet är att det skall uppfattas som förståeligt och rättvist och inte vara alltför komplicerat. Syftet med utj ämningen är att utjämna skillnader i skattekraft och sådana kyrkokom- munala kostnader som hänför sig till faktorer utanför respektive kommuns egen kontroll.
Målen för den ekonomiska utjämningen inom Svensk kyrkan skall vara
— att möjliggöra en rikstäckande kyrklig verksamhet av ungefär
nuvarande omfattning,
— att ge väsentligen likartade ekonomiska förutsättningar för
verksamheten inom landets olika delar och
— att möjliggöra finansiering av kyrkans riksorganisation och vissa
andra för hela kyrkan gemensamma kostnader.
Vid utformningen av ett nytt system skall iakttas att systemet inte skall jämna ut skillnader i service, kvalitet, avgifter och effektivitet. Det bör baseras på mätbara och för pastoraten opåverkbara faktorer som mäter strukturella skillnader. Det skall vara långsiktigt hållbart och rymmas inom ramen för en balanserad budget för kyrkofonden.
Utredningens överväganden Utredningen anser att målsättningen att garantera rikstäckning kan uppnås genom en utjämning på den lokala nivån av ungefär samma omfattning som idag. Att uppnå väsentligen likartade ekonomiska förutsättningar för verksamheten i de olika delarna av landet erbjuder svårigheter med tanke på att pastoraten skiljer sig så mycket åt i storlek. Detta föreslås lösas genom en inkomstutjämning, som inte görs lika långtgående som idag, vilken kombineras med en kostnadsutjämning som tar hänsyn till sådana särskilda kostnader som pastoraten inte själva kan råda över. Genom att den allmänna kyrkoavgiften behålls till hälften kan utjämningssystemet bära de för hela kyrkan gemensamma kostnaderna. Inkomstutjämningen har inte gjorts så långtgående som på den borgerliga sidan bl.a. beroende på att de kyrkliga kommunerna har så olika storlek. Utredningen anser att det är viktigt att det kyrkliga strukturarbetet kan fortsätta och att det får stöd av utjämningssystemet.
strukturarbetet kan fortsätta och att det får stöd av utjämningssystemet. Strukturbidragen föreslås därför få en friare användning och kunna användas även i strukturarbetet.
Det har inte varit möjligt att uppfylla alla de mål och krav som ställts på utjämningssystemet med ett system som är tekniskt enkelt. Enligt utredningens uppfattning är dock de föreslagna principerna för utjämningen enkla och förståeliga och bör uppfattas som rättvisa. De flesta utjämningskomponentema i förslaget bygger på objektiva faktorer såsom antal kyrkotillhöriga och genomsnittskostnaden per tillhörig för en viss verksamhet. Utjämningen baseras därmed på mätbara värden som pastoraten inte själva kan påverka. Även detta bör medföra att den förslagna utjämningen uppfattas som rättvis.
Utredningens grundläggade överväganden återfinns i kapitel 2.
Inkomstutjämningen
Förslaget innebär att en utjämning av pastoratens inkomster behålls som den tyngsta komponenten i det nya systemet. Denna utgår liksom idag från medelskattekraften, men följer i övrigt en ny princip. Pastorat med högre skattekraft än medelskattekraften får betala en avgift, som finansierar bidrag till pastorat med lägre skattekraft än medelskattekraf- ten. Inkomstutj ämningen blir på så sätt sj älvfinansierande och frikopplas från den allmänna kyrkoavgiften.
Det skatteunderlag som inkomstutjämningen skall baseras på föreslås bli skatteunderlaget för de kyrkotillhöriga. Om pastoratens skattemedels- fordran berörs av regleringar mellan staten och kommunsektorn skall skatteunderlaget i utjämningen justeras i motsvarande mån. Genom dessa anpassningar av skatteunderlaget kommer inkomstutjämningen att i högre grad än idag baseras på samma underlag som pastoraten uppbär skatt från.
Beräkningen av avgifter och bidrag utgår från en jämförelse mellan pastoratets eget skatteunderlag och det underlag man skulle haft om alla tillhöriga i pastoratet haft samma skattekraft som medelskattekraften. Överskott respektive underskott multipliceras med en beräknad medelskattesats för pastoraten. Pastoratets egen skattesats påverkar därmed inte avgifterna eller bidragen.
Med hänsyn bl.a. till de stora skillnaderna i storlek mellan pastoraten och den kostnadsutjämning som är den andra huvuddelen av utjämnings- systemet, föreslås att inkomstutjämningen skall utjämna 50 procent av skillnaden mellan pastoratens skattekraft och medelskattekraften. Under dessa förutsättningar omfördelas 168 miljoner kronor genom in- komstutjämningen, beräknat på 1995 års värden.
Stiftssamfällighetema föreslås inte längre omfattas av inkomstutjäm-
ningen. Inkomstutjämningen behandlas i kapitel 4.
Kostuadsutjämningen - utjämning av kostnadsskillnader som beror på strukturella faktorer Med strukturella faktorer avses faktorer som pastoratet i vart fall på kort sikt inte själv kan påverka. Systemet skall inte utjämna kostnadsskillna- dertill följd av olikheter i servicenivå, avgiftssättning, effektivitet eller ambitionsnivå.
Utredningen föreslår att fyra olika komponenter för utjämning av strukturella kostnader införs. Komponentema och de strukturella faktorer som skall ligga till grund för utjämningen är följande.
1. Kyrkounderhåll — antal kyrkotillhöriga per kyrka.
2. Underhåll av begravningsplatser — tillhöriga per begravningsplats.
3. Kostnader för icke-kyrkotillhöriga — andelen tillhöriga i pastoratet.
4. Geografiska kostnader — bebyggelsetäthet, uppvärmningskostnader och tidigare kallortstillägg.
Genom strukturkostnadsutjämningen förslås sammanlagt ca 260 miljoner kronor omfördelas mellan pastoraten, beräknat på 1995 års värden.
Komponentema beräknas var för sig. Tekniken för beräkning av utjämningen inom de tre första av dessa komponenter bygger på medelvärdet i landet för respektive strukturell faktor. Pastorat som har ett gynnsammare värde får erlägga en avgift som betalar de bidrag som lämnas till pastorat med ett sämre värde än medelvärdet. Avvikelsen från medelvärdet uttrycks i antal kyrkotillhöriga. Den multipliceras med en genomsnittskostnad per tillhörig för den verksamhet som avses. Genomsnittskostnaden hämtas ur den statistik över pastoratens bokslut som Statistiska centralbyrån (SCB) årligen tar fram.
En rent teoretisk beräkning av avgifter och bidrag enligt denna princip ger mycket stora belopp för några utjämningskomponenter. I vissa fall kommer summan av bidrag att bli större än summan av avgifter. Bidragen och avgifterna måste därför multipliceras med olika pro- centsatser, nivåfaktorer, så att komponenten blir balanserad och så att den får den storlek jämfört med andra komponenter som gör att utjämningen totalt sett ger ett önskvärt resultat.
Antalet kyrkor är ojämnt fördelade mellan pastoraten. Det medför att antalet kyrkotillhöriga per kyrka varierar från under 200 i ett pastorat till över 29 000 kyrkotillhöriga per kyrka i ett av storstadspastoraten. Detta är förhållanden som pastoraten knappast alls kan påverka. Kostnaden för kyrkounderhåll är således en typisk strukturell kostnad och bör ingå i utjämningen. Ett bidrag beräknas som pastoratets underskott av kyrkotill-
höriga per kyrka jämfört med medeltalet, multiplicerat med genomsnitt- skostnaden per kyrkotillhörig i landet för drift och underhåll av kyrkor. De beräknade bidragen behöver justeras med hänsyn till den enskilda kyrkans storlek, byggnadsmaterial och till hur ofta den används. — Avgifter beräknas på motsvarande sätt.
Även antalet begravningsplatser är ojämnt fördelade. Inte heller en begravningsplats kan pastoratet på kort sikt lägga ned eller sluta underhålla. Kostnaden för underhåll av begravningsplatser föreslås därför bli utjämnad genom systemet. Bidrag och avgifter beräknas på motsvarande sätt som för kyrkor och får justeras med hänsyn till framför allt begravningsplatsemas storlek.
Andelen kyrkotillhöriga varierar mellan olika pastorat från 42,7 till 98,5 procent av befolkningen. En undersökning som utredningen företagit visar att pastoraten har begränsade möjligheter att på kort sikt påverka andelens storlek. Utredningen bedömer att även de icke-tillhöriga medför vissa kostnader för pastoraten. Vid en lägre andel tillhöriga har pastoraten minskade inkomster för att täcka dessa kostnader. Kostnaden för denna strukturella skillnad bör därför jämnas ut. Pastorat med en andel kyrkotillhöriga som understiger medeltalet i landet beviljas bidrag som beräknas på underskottet i antal tillhöriga, multiplicerat med genom- snittskostnaden per tillhörig i landet för den kyrkliga verksamheten. Avgiften beräknas på motsvarande sätt. En spärregel föreslås som gör att bidragen inte blir oproportionerligt stora vid mycket låg andel tillhöriga.
Geografiska faktorer som pastoraten inte kan påverka medför också ökade kostnader. Därför föreslås en utjämning som hänför sig till faktorerna tätortsgrad, uppvärmning och tidigare kallortstillägg. Pastorat som har lägre tätortsgrad än 75 procent och färre än 6 invånare per kvadratkilometer definieras som glesbygd och erhåller bidrag. Bidrag beviljas också pastorat som ligger i kommuner där uppvärmningskost— nadema enligt ett särskilt index överstiger 1,0. Slutligen beviljas bidrag enligt ett särskilt index till pastorat i områden där kallortstillägg tidigare gällde enligt avtal. Komponenten för geografiska kostnader är inte som övriga strukturkostnadskomponenter tekniskt uppbyggd kring medelvär- den. Avgiften kan därför inte beräknas på samma sätt som gäller för övriga komponenter. I stället föreslås att ett öre av den allmänna kyrkoavgiften avsätts för att finansiera komponenten.
Strukturkostnadsutjämningen behandlas i kapitel 5.
Övriga avgifter och utjämningsbidrag till pastorat och samfälligheter Den allmänna kyrkoavgiften skall i det föreslagna systemet i huvudsak täcka kostnaderna för utjämningen av de geografiskt betingade
strukturkostnadema, kostnaderna för den rikskyrkliga verksamheten och för stiftsbidragen. Den kan därför halveras till 8 öre per skattekrona. Avgiften betalas av pastorat och samfälligheter på lokalnivån.
Den särskilda kyrkoavgiften har nyligen reformerats. Utredningen ser inte någon anledning att föreslå ändringar beträffande denna avgift.
Kyrkobyggnadsbidraget föreslås finnas kvar och vara av ungefär samma storlek som idag. Bidraget skall få en friare användning. Det skall inte enbart få användas för arbeten på kulturhistoriskt värdefulla kyrkor, utan kunna beviljas för alla kostnadskrävande arbeten på kyrkor. Hanteringen av ansökningarna och besluten om bidrag flyttas till stiftsstyrelsema. Kyrkofondens styrelse bestämmer årligen ramar för bidragen för varje stift.
Det extra utjämningsbidraget behålls. Bidraget fördelas på samma sätt som idag, men det förutsätts att behovet av bidrag efter en övergångs- period kommer minska till en lägre nivå än idag.
Strukturbidragen skall finnas kvar. Dessa bidrag skall få en friare användning. Stiftsstyrelserna får ökad bestämmanderätt över ändamålet med bidragen och skall också kunna använda dem i strukturarbetet i stiftet.
Utjämningen på stiftsnivå
Utredningen bedömer att det finns klara risker för att en skatteväxling mellan pastoraten och stiftssamfällighetema kommer att leda till ökat skatteuttag. Bland annat därför föreslås att Stiftsbidraget, inklusive strukturbidraget, skall finnas kvar. Prövningen av bidragen skall dock bli friare och stiften skall endast vart tredje år behöva göra en fördjupad bidragsframställning.
Stiftssamfällighetema föreslås inte omfattas av den nya inkomstutjäm- ningen. Det avskaffade allmänna utjämningsbidraget ersätts för stiftens del således inte av någon ny utjämningsfaktor. Stiftsbidragen får i stället anpassas så att de täcker stiftens behov av ekonomiskt stöd. Bidraget föreslås för genomförandeåret 1997 uppgå till ca 300 miljoner kronor, vilket motsvarar summan av nuvarande stiftsbidrag och allmänna utjämningsbidrag för stiften.
Extra utjämningsbidrag skall även i fortsättningen kunna ges till stiftssamfällighetema.
Stiftsstyrelserna får ökade uppgifter i hanteringen av kyrkobyggnads- bidragen och får besluta om bidragen inom de ramar som Kyrkofondens styrelse fastställer.
Stifts- och strukturbidragen behandlas i kapitel 8.
Riksnivån Den rikskyrkliga verksamheten och andra för hela kyrkan gemensamma kostnader skall liksom tidigare finansieras via kyrkofonden och utjämningssystemet. På denna punkt föreslås inga ändringar. Delar av kyrkofondens avkastning och en del av den allmänna kyrkoavgiften föreslås användas för dessa kostnader, som beräknas ha ungefär samma omfattning som idag.
Ekonomiska konsekvenser av förslaget Den totala omslutningen av avgifter till och bidrag från kyrkofonden kommer enligt förslaget att minska något jämfört med idag, från 1 187 till 1 042 miljoner kronor i 1995 års värden. De avgifter som inte motsvaras av bidrag tillbaka till pastoraten, utan i stället går in till kyrkofonden för att finansiera verksamheten på riks- och stiftsnivå kommer också att minska, från totalt 696 till 468 miljoner kronor. Detta innebär en förbättring för pastoratskollektivet med ca 230 miljoner kronor jämfört med nuvarande läge. Flertalet pastorat kommer därmed att få oförändrat eller bättre utfall från utjämningssystemet än vad man har idag.
För några pastorat kommer ändringarna av utjämningssystemet att medföra en försämring som räknat i 1995 års värden överstiger 20 öre per skattekrona. Utredningen föreslår därför en övergångsperiod på fyra år för att mildra denna effekt. Behov av stöd därutöver får lösas genom riktade bidrag till de berörda pastoraten.
För stiftsnivån och den rikskyrkliga nivån beräknas förslaget inte medföra några ekonomiska konsekvenser. Systemet innehåller en allmän kyrkoavgift som garanterar att det finns resurser att bevilja bidrag och anslag på ungefär nuvarande nivå.
Kyrkofondens inkomster och utgifter beräknas balansera i det nya systemet. 1 och med att avgifter och bidrag inom inkomstutjämningen och flertalet komponenter i kostnadsutjämningen i princip tar ut varandra är det vissa rikskyrkliga kostnader, kostnader för pensioner för präster, kyrkobyggnadsbidragen och de extra utjämningsbidragen som skall täckas av fondens övriga intäkter. Av dessa intäkter är fondens av- kastning och inkomsterna från den särskilda kyrkoavgiften svåra att bedöma på längre sikt. Skulle de minska avsevärt får man antingen minska de bidrag som beviljas efter ansökan eller överväga att höja den allmänna kyrkoavgiften, så att fondens kapital inte minskar. Det finns dock för närvarande inte några tecken som tyder på en sådan utveckling.
Införandet av det nya systemet Det nya systemet förslås träda i kraft den 1 januari 1997. För att mildra övergångseffektema för de pastorat som får ett sämre utfall i det nya systemet föreslås en övergångstid på fyra år. Den beräknade nominella förändringen för ett pastorat vid övergångstidpunkten delas i fyra delar och fördelas med en fjärdedel per år under övergångsåren, både de positiva och de negativa förändringarna.
Under genomförandeåret 1997 föreslås kyrkobyggnadsbidrag och stiftsbidrag hanteras enligt äldre regler.
Figur 2 på omstående sida visar de olika komponenterna i det nya systemet samt flödena av avgifter och bidrag.
o.stcnr-Oizctl—uiz
Fig 2. Utjämningssystemet 1997 enligt utredningens förslag. Belopp i miljoner kronor.
RIKS- RikSKyrkObidrag _ 165 KYRKAN
STI FTEN
Strukturbidr
Allmän kyrkoavgift
531
Stift— o strukturbidrag 300
Inkomst- utjämningsavgifter 168
ca 90
Extra utjämningsbidrag 80
Kyrkounderhålls- avglfter
52
Inkomstutjämnlngsbidr. 168
Ky rkounderhållsbidrag 55
Begravningsplats- avgifter 75
Begravningsplatsbidrag
Tillhörighets- 70
avgifter 67
Glesbygdsbidrag 65
Tillhörighetsbidrag
Särskild kyrko- 66
avgift 150
z>szLLOZDuJZ
&(CDl—Olzdl—LIJZ
Kyrkobyggnadsbidrag 80
Författningsförslag
1. Förslag till Lag om ändring i kyrkolagen (1992z300)
Härigenom föreskrivs att 42 kap. kyrkolagen (1992z300) skall ha följande lydelse
42 kap. Kyrkofonden
Inledande föreskrifter 1 5 Genom kyrkofonden skall kostnader för Svenska kyrkans verk- samhet fördelas enligt föreskrifterna i detta kapitel.
2 5 Vad som i detta kapitel sägs om pastorat skall också tillämpas på pastoratssamfälligheter och totala flerpastoratssamfälligheter. För övriga flerpastoratssamfälligheter tillämpas föreskrifterna endast i den mån de avser angelägenhet som ankommer på samfälligheten.
Föreskrifterna i detta kapitel skall dock inte tillämpas på Hovför- samlingen. '
3 5 I detta kapitel avses med
Bidragsår: Det är under vilket ett bidrag betalas ut eller avgift skall betalas.
Kyrkligt skatteunderlag: De kyrkotillhörigas sammanlagda beskatt- ningsbara inkomster för ett pastorat enligt skattemyndigheternas beslut om taxering till kommunal inkomstskatt enligt 4 kap 2 5 taxeringslagen (1990:324) året före bidragsåret. Om de kyrkliga kommunernas skattemedelsfordran vid ingången av bidragsåret förändras som en följd av riksdagsbeslut avseende ekonomiska regleringar mellan staten och de kyrkliga kommunerna, skall kyrkoskatteunderlaget förändras i motsvarande mån.
Kyrklig medelskattekraft: Skatteunderlaget för de kyrkotillhöriga i hela landet, dividerat med antalet kyrkotillhöriga vid ingången av året före bidragsåret.
Kyrkligt medelskatteunderlag: De beskattningsbara inkomster för ett pastorat som motsvarar kyrkomedelskattekraften, multiplicerad med antalet kyrkotillhöriga i pastoratet vid ingången av året före bidragsåret.
Genomsnittskostnad: De totala kostnaderna för samtliga kyrkliga kommuner på lokal nivå för driften av en viss verksamhet eller för ett visst utgiftsslag enligt officiell statistik avseende de kyrkliga kommuner- nas bokslut för året före det år som föregår bidragsåret, dividerade med antalet kyrkotillhöriga vid ingången av året före bidragsåret.