SOU 1995:144

Utjämning av intäkter och kostnader inom Svenska kyrkan

Till statsrådet och chefen för Civildepartementet

Genom beslut den 6 juni 1994 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för Civildepartementet, statsrådet Davidson, att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över systemet för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan och lägga fram förslag till hur detta skall vara utformat i framtiden.

Med stöd av bemyndigandet förordnade statsrådet Davidson den 30 juni 1994 departementsrådet Carl-Einar Nordling som särskild utredare från och med den 1 juli 1994.

Departementschefen förordnade samma dag folkhögskoleläraren Levi Bergström, godsägaren Carl Gustaf von Ehrenheim, direktören Urban Gibson, förbundsordföranden Bengt Kindbom, tekniske direktören Karl- Johan Nilsson, överförmyndaren Lars Rydje, riksdagsledamoten Anders Svärd och kontraktsprosten Jan Erik Ågren att ingå som ledamöter i en referensgrupp med uppgift att biträda utredningen från och med den 1 juli 1994.

Från och med samma dag förordnades kanslichefen Ingvar Blomqwist, departementsrådet Dan Johansson, kanslirådet Lars Lindén, förvaltningsdirektören Lars Sköld, kanslichefen Torbjörn Zygmunt och konsulenten Bo Åberg att såsom sakkunniga biträda utredningen. Avdelningsdirektören Carl-Gunnar Hanaeus förordnades samtidigt att biträda utredningen som expert från och med den 1 juli 1994.

Utredningen har antagit namnet Kyrkoutjämningsutredningen (Kuu). Den 11 januari 1995 förordnades avdelningsdirektören Lars Runqvist att från och med den 1 februari 1995 vara sekreterare åt utredningen.

Kyrkoutjämningsutredningen får härmed överlämna betänkandet Utjämning av intäkter och kostnader inom Svenska kyrkan (SOU 1995:144).

Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i december 1995

Carl-Einar Nordling

lLars Runqvist

131

., '. 11.11.1125 Westum lliT' '!F'A,;.-1..-'..' .. , .',-' Wij tuatsq'iiz'oii'fi'J

-1' 11.11.3551 '1- Re:. 1' 11.111" JLi-w.?!" "1'111 "iw en mit-111111. 11.1?) '— 553311??? 1'1' . "ri_.1'.'ni!.7.""'.'.'11'i_ll'-H . _JHIFJFFIVJDQHD '.'114, pH.—119,11. 1.5;111'1'531'1111 f,. 'mr'l'qe'r: n'. mag-it. 11:55. 31:55:20 .. .TF' ._T.l.= ".,. 113111 ;i'-__.,'W'—UH:1"DQ' r.1..1,,r;1|:111m1?

""I-:w_'h'!1-.II|||'._1H " ' timhlmmh

. - ,' ; I'm ' |.— , .! . , ._ _. lll-nf 11-1151111' 11-1'1'1 .. 11-111 'n'—!! _ , ',1 mm.. ":|! ..|-':'"IRF111'Wd ”mi! 11'1'i ' &...anqu N.:- 11.113. .' -' . 1 ' Ffl_1..1.11f*f...u1."4u.l1£u1 ' ' "Jul!-Em-iagjmh'iåwäi 11.11.1611” puffärm-191] _ .- 51" .Eu*.'I.-..u111'if1'1--...'t; i?!" lla? dagg,»); .:'|'.f';tb':'.-; 11.8 311.1dk'h '- '"';; "-1 "3.11'1 '" bli.1*.."- - .»,1111111 113-413?! 1 'if? .!'- 'i'rrt 31111 J!.uiriia ..|111111E111.""l;v11..1 . n.;g 11.11.1111 .. L..—.. .; ."'.,11.nz-.—'..1»1nmm -1._" HF' —.'1i 'E .. um] . 41111- .. 111-71 1 Lrlq'. JEM.4+..11.'..11..»I:!11L'.WZ. I'll F"'.'"!l""1.'1'Pi!7»—'-'1*-_" FCJ.:,11""111: ' Paw-1.31 1,11qq."'_".1..-".3'137

'! ' . ' _ 1.3.5; 1141! ' '— ' '. PiM-hqrm'u 111.11an

.,."- den-ii. ..1-3153'113511. M:t. 111_t»1'-(1r1n111'q-5q'_- . 41.1 .m' "magman-1.111 .HF 331115. 1.5 ninnuiyfsuuf. . . "I på...? . -f."-Tr';'1..i:1.ui;lul 111151”!— 1111 mm mm" 11.111!!! 1.h11t|l.l "Ii-" 553131; :ålniauinåeuu

' ' ' "1 '" ,mmmnnm

"Pdf-fi " MEM! 111911 1111-11 11.1

.. .-| . . 'i'—'_l'l .]. _'l'|

*I ":| mj- |- "'iqu 1111.1-.'.'.:l_'u'11-."A...', . ' 1 . qui'lhnvi Tama—imo

1 lhiul'il'n'

1. Utredningens uppdrag och arbete 1.1 Uppdraget 1.2 Utredningens arbete 1.3 Andra utredningar av betydelse för utjämningssystemet 1.4 Disposition av betänkandet

2. Principiella synpunkter på utjämningen

2.1 Målen för utjämningen 2. 1 . 1 Direktiven 2.1.2 Rikstäckande kyrklig verksamhet 2.1.3 Väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar 2.1.4 Finansiering av gemensamma kostnader 2.2 Grundläggande krav på systemet 2.2.1 Allmänna utgångspunkter 2.2.2 Krav på utformningen av systemet

3 Konstitutionella och lagtekniska frågor 3.1 Kort om utvecklingen av utjämningen mellan de kyrkliga kommunerna 3.2 Den kommunala skatteutjämningens förhållande till grundlagen 3.2.1 Riksdagsprövningen våren 1995 3.2.2 Frågans behandling höstriksdagen 1995 3.3 Utredningens bedömning av lagregleringen av den kyrkliga utjämningen 3.3.1 Bakgrund 3.3.2 Utjämningens förenlighet med grundlagen 3.3.3 Bör avgifter och bidrag regleras i separata lagar?

4. Inkomstutjämningen 4.1 Inkomstutjämning genom avgifter och bidrag 4.1.1 Vilket skatteunderlag bör utjämningen baseras på ?

33 33 33 34 35

37 37 37 37 41 43 43 43 45

49

49

51 51 52

53 53 54 56

57 57 60

4.2

4.1.2 Graden av utjämning av skatteinkomstema 4.1.3 Tillämplig skattesats vid beräkningarna 4.1.4 Särskilt om stiftssamfällighetema Finansutjämningen i utjämningssystemet för Svenska kyrkan 4.2. 1 Direktiven

4.2.2 Svenska kyrkans fmansförmögenhet 4.2.3 Den specialreglerade kyrkliga egendomen 4.2.4 Den kyrkokommunala flnansförmögenheten

5 Utjämning av strukturkostnader 5.1

5.2

5.3

5.4

Kostnader för drift och underhåll av kyrkor 5.1.1 Behovet av utjämning av kostnader för kyrkor 5.1.2 Om kyrkor, deras antal och kostnader 5.1.3 Utredningens överväganden Kostnader för drift av begravningsplatser 5.2.1 Ansvar och kostnader för begravningsplatser 5.2.2 Modell för utjämning av begravningskostnader 5.2.3 Utredningens enkät om begravningsplatser 5.2.4 Utredningens överväganden Kostnader för icke-tillhöriga 5.3.1 Tillhörigheten som en strukturell faktor 5.3.2 Behov av utjämning mellan pastorat med olika andel tillhöriga 5.3.3 Utredningens överväganden Kostnader beroende på geografiska faktorer 5.4.1 Behovet av utjämning 5.4.2 Utjämning av kostnader hänförliga till gles bebyggelse 5.4.3 Utjämning av uppvärmningskostnader 5.4.4 Kallortstillägg 5.4.5 Finansiering av utjämningsfaktorema

6 Kyrkobyggnadsbid rag 6.1

6.2 6.3

Kyrkobyggnadsbidraget i praktisk tillämpning 6.1 .1 Bidragets omfattning 6.1.2 Fördelningen av bidrag Kyrkoberedningens förslag

Utredningens överväganden

7 Extra utjämningsbidrag 7.1

Inledning

65 68 70

73 73 73 74 82

87 87 87 89 97 104 105 107 108 109 113 1 13

117 119 122 122

127 130 132 133

135 135 135 138 140 142

147 147

7.2 Extra utjämningsbidrag efter ansökan 148 7.3 Extra utjämningsbidrag utan framställning 150 7.4 Utredningens överväganden 151 8 Stifts- och strukturbidragen 155 8.1 Inledning 155 8.2 Utredningens enkät om strukturbidragen 156 8.3 Kyrkoberedningen 159 8.4 Utredningens överväganden 160

9 Finansiering av för hela kyrkan gemensamma kostnader samt storlek och avkastning på kyrkofonden 165 9.1 Inledning 165 9.2 Rikskyrklig verksamhet, biskoparna och domkapitlen m.m. 166 9.3 Pensioner och arbetsgivaravgifter för präster 169 9.4 Utredningens överväganden 171 10 Ekonomiska och andra konsekvenser av förslaget 175 10.1 Omfattningen av utjämningen 175 10.2 Effekterna på lokalplanet 177 10.2.1 Utfallet för pastoraten, kommungruppsvis fördelade 177 10.2.2 Utfallet för pastoraten, stiftsvis grupperade 178 10.2.3 Utfallet för enskilda pastorat 179 10.2.4 Utredningens bedömning av utfallet för pastoraten 1 80 10.3 Effekterna för stiftssamfällighetema 184 10.4 Effekterna för kyrkofonden 185 10.5 Känslighetsanalyser 186 10.6 Samhällsekonomiska och regionalpolitiska

konsekvenser 1 88

10.7 Prövning av det offentliga åtagandet 188

10.8. EU-aspekter på förslaget 189 11 Genomförande och underhåll av systemet 191

11.1 Genomförandet 191

1 1.2 Övergångsbestämmelser 192 11.2.1 Begränsning av de ekonomiska effekterna 192 11.2.2 Regler avseende utjämningskomponentema 193

11.3 Underhåll av systemet 194 11.3.1 Inledning 194

Bilagor Bilaga 1 Bilaga 2 Bilaga 3

Bilaga 4

Bilaga 5

Bilaga 6

Bilaga 7

Bilaga 8

Bilaga 9

1 1.3.2 Årliga förändringar av basfaktorer 11.3.3 Förändringar av utjämningsfaktorer efter särskilda beslut

Direktiven Kyrkofondens tillkomst och utveckling

Tillkomsten av nuvarande system för utjämning

195

196

199

207

213

Det kyrkliga utjämningssystemets olika komponenter

och utveckling under perioden 1983 - 1993 m.m.

Utvecklingen av de kyrkliga utdebiteringama under senare är

Svenska kyrkans ekonomi 1993. Rapport av Statskontoret

Underlag för att bedöma förekomsten av dubbelarbete mellan Svenska kyrkans riks- och stiftsnivå. Rapport av Statskontoret

Om icke medlemmar av Svenska kyrkan. Undersökning av Göran Gustafsson

Sammanställning av de kyrkliga strukturbidragen

1939 _ 1995. Rapport av SCB

Bilaga 10 Tabeller över utfallet av förslaget. Särskild bok.

221

249

261

305

315

353

Ordlista

Bidragsår Det år då ett bidrag betalas ut eller en avgift skall betalas.

Genomsnittskostnad De totala kostnaderna för samtliga kyrkokommuner på lokal nivå för en viss verksamhet eller ett visst utgiftsslag en- ligt SCB:s bokslutsstatistik, dividerade med antalet kyrkotillhöriga vid ingången av året före bidragsåret.

Korrigerad skattesats Skattesatsen för ett pastorat efter en om- räkning som gjorts för att få skattesatser- na jämförbara på riksnivå. Vid omräk- ningen tas bl.a. hänsyn till att den bor- gerliga kommunen på vissa håll är hu- vudman för begravningsverksamheten.

Kyrklig medel- De beskattningsbara inkomsterna vid skattekraft taxering till kommunal inkomstskatt för samtliga kyrkotillhöriga i landet, divide- rade med antalet kyrkotillhöriga.

Kyrkligt skatteunderlag De beskattningsbara inkomsterna vid tax- ering till kommunal inkomstskatt för de kyrkotillhöriga som är bosatta i ett pasto- rat, en samfällighet eller i landet.

Kyrkligt medelskatte- Det skatteunderlag ett pastorat eller en underlag samfällighet skulle haft om de kyrkotill- höriga i pastoratet hade samma skatte- kraft som den kyrkliga medelskattekraf— ten. Kan även uttryckas som antalet kyr- kotillhöriga multiplicerat med den kyr- kliga medelskattekraften.

N ivåfaktor

Kyrklig skattekraft

Skattekronor

Strukturkostnad

Den procentandel av en teoretiskt beräk- nad avgift eller ett bidrag med vilken av- giften påförs eller bidraget beviljas. Nivå- faktorn avgör den tyngd som en utjäm- ningskomponent får i utjämningssyste- met.

Det kyrkliga skatteunderlaget dividerat med de kyrkotillhöriga i ett pastorat, en samfällighet eller i landet.

Den beskattningsbara inkomsten dividerad med 100. I betänkandet avses vanligen den beskattningsbara inkomsten för de kyrkotillhöriga.

En kostnad som hänför sig till faktorer som pastoraten i vart fall på kort sikt inte själv kan påverka, såsom t.ex. antalet kyrkor.

Sammanfattning

Förslaget i korthet

Lokalnivån

Utredningen föreslår att nuvarande utjämning av pastoratens skattekraft ersätts dels av en utjämning av inkomster, dels av en utjämning av strukturkostnader. Dessutom skall vissa bidrag liksom nu kunna beviljas efter ansökan.

' Inkomstutjämningen skall bygga på skatteunderlaget för de kyrkotill- höriga och jämna ut 50 procent av skillnaden mellan pastoratets skattekraft och den kyrkliga medelskattekraften. De pastorat som har lägre skattekraft än genomsnittet får ett bidrag, vilket betalas genom en avgift för de pastorat som har högre skattekraft än medelskattekraften. ' Strukturkosmadsutjämningen består av fyra utjämningskomponenter som jämnar ut kostnadsskillnader som orsakas av strukturella faktorer inom följande områden:

drift och underhåll av kyrkor, — drift och underhåll av begravningsplatser, — verksamhet bland icke-tillhöriga, kostnader på grund av geografiska förhållanden.

Sistnämnda utjämningskomponent består av en del som avser pastorat i glesbygd, en del som avser uppvärmningskostnader och en del som avser tidigare kallortstillägg.

Även strukturkostnadsutjämningen bygger på att de pastorat som har ett gynnsammare läge än medeltalet betalar en avgift som finansierar bidrag till pastorat med mindre gynnsamma strukturella förhållanden. ' Kyrkobyggnadsbidraget behålls, men utvidgas till att omfatta alla arbeten på en kyrka. Det skall beslutas på stiftsnivå. Kyrkofondens styrelse fastställer ramanslag för stiften. ' Extra utjämningsbidrag skall finnas kvar som utjämningssystemets säkerhetsventil och beslutas av Kyrkofondens styrelse. ' Strukturbidrag skall finnas kvar och som tidigare beviljas av stiftsstyrelserna, men skall få en friare användning.

' En allmän kyrkoavgift på 8 öre skall finansiera den del av ut- jämningen mellan pastoraten som avser de geografiska förhållandena samt kostnaderna för rikskyrklig verksamhet och för stiftsbidragen. ' Den särskilda kyrkoavgiften behålls oförändrad.

Stiftsnivån ' Stifts- och strukturbidraget från kyrkofonden behålls, men beviljas efter en friare prövning. ' Det allmänna utjämningsbidraget avskaffas och ersätts för stiftssam- fälligheternas del inte av någon ny inkomstutjämning. Det medför att stiftsbidraget är det enda obligatoriska utjämningsbidraget för stiften. ' Extra utjämningsbidrag skall även i fortsättningen kunna beviljas stiftssamfällighetema. ' Stiftsstyrelserna föreslås få besluta om kyrkobyggnadsbidrag.

Riksnivån ' Kostnaderna för den rikskyrkliga organisationen och andra gemensam- ma kostnader såsom pensioner för präster samt kostnader för domkapitel och biskopar betalas som tidigare via kyrkofonden från utjämningssyste- met. En del av den allmänna kyrkoavgiften är särskilt avsedd för att finansiera dessa kostnader. ' Kyrkofondens budget beräknas bli balanserad.

Övergångsregler

Det nya systemet föreslås införas den 1 januari 1997. Genom särskilda övergångsregler slår både positiva och negativa förändringar för pastoraten till följd av övergången till ett nytt system igenom gradvis under fyra år, med en fjärdedel under vart och ett av dessa år.

Förslagets olika delar

Nuvarande utjämningssystem Gällande utjämningssystem omfattar de cirka 930 pastorat och samfälligheter som har det ekonomiska huvudansvaret för Svenska kyrkans verksamhet på lokalplanet. Dessutom finansierar utjämnings- systemet via kyrkofonden bidrag till stiftssamfålligheterna och kostnader för den rikskyrkliga verksamheten och vissa andra för hela kyrkan gemensamma kostnader.

Huvudkomponentema i utjämningssystemet är en allmän och en särskild kyrkoavgift och ett allmänt utjämningsbidrag. Utjämningen sker via kyrkofonden och finansieras av den allmänna kyrkoavgiften på 16

öre per skattekrona, som varje pastorat betalar till kyrkofonden och den särskilda kyrkoavgiften, som utgör 50 procent av avkastningen av prästlönetillgångama.

De bidrag ett pastorat kan erhålla från utjämningssystemet är allmänt utjämningsbidrag, kyrkobyggnadsbidrag, extra utjämningsbidrag och strukturbidrag.

Allmänt utjämningsbidrag beviljas om pastoratets skattekraft understiger den garanterade skattekraften. Garantin varierar från 95 till 1 16 procent beroende på var i landet pastoratet ligger. Bidraget beräknas som skillnaden mellan det egna och det garanterade skatteunderlaget, multiplicerat med den egna skattesatsen. Bidraget kan under vissa förutsättningar inskränkas.

Kyrkobyggnadsbidrag får beviljas för kostnadskrävande underhåll och restaurering av en kulturhistoriskt värdefull kyrka. Extra utjämnings- bidrag får beviljas om det allmänna utjämningsbidraget inte ger en tillfredsställande utjämningseffekt. Strukturbidrag beviljas ur kyrkofonden och fördelas av stiftsstyrelsema till pastorat med särskilda behov. De senast nämnda bidragen beviljas i allmänhet efter särskild ansökan.

Stiftssamfälligheterna kan beviljas stiftsbidrag samt allmänt och extra utjämningsbidrag. Stiftsbidraget avser vissa kostnader för stiftssam— fällighetemas förvaltning. I bidraget ingår även en strukturbidragsdel som stiftsstyrelsen skall fördela mellan pastoraten.

Via kyrkofonden finansieras även kostnader för den rikskyrkliga organisationen och för biskoparna samt kostnader för pensioner och arbetsgivaravgifter m.m för präster. Kyrkofondens styrelse beslutar om avgifter och bidrag ur kyrkofonden inom ramen för den budget som regeringen fastställer för fonden.

En utförligare beskrivning över tillkomsten av nuvarande utj ämnings- system lämnas i bilaga 3 och i bilaga 4 ges en närmare beskrivning av utjämningssystemets olika komponenter och utveckling.

Figur 1 på omstående sida visar grafiskt de olika komponenterna i det gällande systemet med flödena av avgifter och bidrag samt dessas storlek enligt budgeten för kyrkofonden för år 1996.

Utredningens uppdrag

Nuvarande utjämningssystem är över tio år gammalt. Det har genomgått flera förändringar under den tiden, vilket påverkat den avvägning som ursprungligen gjordes mellan systemets olika komponenter. Kritik har riktats mot delar av systemet, framför allt mot den särskilda kyrkoav- giften och mot stiftsbidragen.

Fig 1. Det kyrkliga utjämningssystemet1996. Belopp i miljoner kronor.

Rikskyrkan

Kyrkofonden Avkastning 110

Särskild Stiftsbidr Allm 80 kyrkoavgift m m l utjbidr 1 20 529

(_l___ ! Allmän

kyrkoavgift 1 229

Avk präst- | Struktur- lönetillg | bidr 300 , 100

I | / __J Pastoraten ? ! | i |

!

. 1

Extra

utjbidr

! l I | | 1 i 1 |

Kyrkobyggn >_—

bidr 100

l Pensioner .C— 110

Det har också ifrågasatts om de procentsatser som skattekraftsgarantin bygger på är aktuella idag. Vidare har påtalats att pastoraten genom att ändra sin utdebitering kan påverka hur utfallet av systemet blir för deras del. Systemet anses också i vissa delar alltför komplicerat.

Enligt direktiven skall utredningen se över utjämningen mellan kyrkokommunema och lämna förslag till hur det skall vara utformat i framtiden. De grundläggande kraven på systemet är att det skall uppfattas som förståeligt och rättvist och inte vara alltför komplicerat. Syftet med utj ämningen är att utjämna skillnader i skattekraft och sådana kyrkokom- munala kostnader som hänför sig till faktorer utanför respektive kommuns egen kontroll.

Målen för den ekonomiska utjämningen inom Svensk kyrkan skall vara

att möjliggöra en rikstäckande kyrklig verksamhet av ungefär

nuvarande omfattning,

att ge väsentligen likartade ekonomiska förutsättningar för

verksamheten inom landets olika delar och

att möjliggöra finansiering av kyrkans riksorganisation och vissa

andra för hela kyrkan gemensamma kostnader.

Vid utformningen av ett nytt system skall iakttas att systemet inte skall jämna ut skillnader i service, kvalitet, avgifter och effektivitet. Det bör baseras på mätbara och för pastoraten opåverkbara faktorer som mäter strukturella skillnader. Det skall vara långsiktigt hållbart och rymmas inom ramen för en balanserad budget för kyrkofonden.

Utredningens överväganden Utredningen anser att målsättningen att garantera rikstäckning kan uppnås genom en utjämning på den lokala nivån av ungefär samma omfattning som idag. Att uppnå väsentligen likartade ekonomiska förutsättningar för verksamheten i de olika delarna av landet erbjuder svårigheter med tanke på att pastoraten skiljer sig så mycket åt i storlek. Detta föreslås lösas genom en inkomstutjämning, som inte görs lika långtgående som idag, vilken kombineras med en kostnadsutjämning som tar hänsyn till sådana särskilda kostnader som pastoraten inte själva kan råda över. Genom att den allmänna kyrkoavgiften behålls till hälften kan utjämningssystemet bära de för hela kyrkan gemensamma kostnaderna. Inkomstutjämningen har inte gjorts så långtgående som på den borgerliga sidan bl.a. beroende på att de kyrkliga kommunerna har så olika storlek. Utredningen anser att det är viktigt att det kyrkliga strukturarbetet kan fortsätta och att det får stöd av utjämningssystemet.

strukturarbetet kan fortsätta och att det får stöd av utjämningssystemet. Strukturbidragen föreslås därför få en friare användning och kunna användas även i strukturarbetet.

Det har inte varit möjligt att uppfylla alla de mål och krav som ställts på utjämningssystemet med ett system som är tekniskt enkelt. Enligt utredningens uppfattning är dock de föreslagna principerna för utjämningen enkla och förståeliga och bör uppfattas som rättvisa. De flesta utjämningskomponentema i förslaget bygger på objektiva faktorer såsom antal kyrkotillhöriga och genomsnittskostnaden per tillhörig för en viss verksamhet. Utjämningen baseras därmed på mätbara värden som pastoraten inte själva kan påverka. Även detta bör medföra att den förslagna utjämningen uppfattas som rättvis.

Utredningens grundläggade överväganden återfinns i kapitel 2.

Inkomstutjämningen

Förslaget innebär att en utjämning av pastoratens inkomster behålls som den tyngsta komponenten i det nya systemet. Denna utgår liksom idag från medelskattekraften, men följer i övrigt en ny princip. Pastorat med högre skattekraft än medelskattekraften får betala en avgift, som finansierar bidrag till pastorat med lägre skattekraft än medelskattekraf- ten. Inkomstutj ämningen blir på så sätt sj älvfinansierande och frikopplas från den allmänna kyrkoavgiften.

Det skatteunderlag som inkomstutjämningen skall baseras på föreslås bli skatteunderlaget för de kyrkotillhöriga. Om pastoratens skattemedels- fordran berörs av regleringar mellan staten och kommunsektorn skall skatteunderlaget i utjämningen justeras i motsvarande mån. Genom dessa anpassningar av skatteunderlaget kommer inkomstutjämningen att i högre grad än idag baseras på samma underlag som pastoraten uppbär skatt från.

Beräkningen av avgifter och bidrag utgår från en jämförelse mellan pastoratets eget skatteunderlag och det underlag man skulle haft om alla tillhöriga i pastoratet haft samma skattekraft som medelskattekraften. Överskott respektive underskott multipliceras med en beräknad medelskattesats för pastoraten. Pastoratets egen skattesats påverkar därmed inte avgifterna eller bidragen.

Med hänsyn bl.a. till de stora skillnaderna i storlek mellan pastoraten och den kostnadsutjämning som är den andra huvuddelen av utjämnings- systemet, föreslås att inkomstutjämningen skall utjämna 50 procent av skillnaden mellan pastoratens skattekraft och medelskattekraften. Under dessa förutsättningar omfördelas 168 miljoner kronor genom in- komstutjämningen, beräknat på 1995 års värden.

Stiftssamfällighetema föreslås inte längre omfattas av inkomstutjäm-

ningen. Inkomstutjämningen behandlas i kapitel 4.

Kostuadsutjämningen - utjämning av kostnadsskillnader som beror på strukturella faktorer Med strukturella faktorer avses faktorer som pastoratet i vart fall på kort sikt inte själv kan påverka. Systemet skall inte utjämna kostnadsskillna- dertill följd av olikheter i servicenivå, avgiftssättning, effektivitet eller ambitionsnivå.

Utredningen föreslår att fyra olika komponenter för utjämning av strukturella kostnader införs. Komponentema och de strukturella faktorer som skall ligga till grund för utjämningen är följande.

1. Kyrkounderhåll antal kyrkotillhöriga per kyrka.

2. Underhåll av begravningsplatser — tillhöriga per begravningsplats.

3. Kostnader för icke-kyrkotillhöriga andelen tillhöriga i pastoratet.

4. Geografiska kostnader — bebyggelsetäthet, uppvärmningskostnader och tidigare kallortstillägg.

Genom strukturkostnadsutjämningen förslås sammanlagt ca 260 miljoner kronor omfördelas mellan pastoraten, beräknat på 1995 års värden.

Komponentema beräknas var för sig. Tekniken för beräkning av utjämningen inom de tre första av dessa komponenter bygger på medelvärdet i landet för respektive strukturell faktor. Pastorat som har ett gynnsammare värde får erlägga en avgift som betalar de bidrag som lämnas till pastorat med ett sämre värde än medelvärdet. Avvikelsen från medelvärdet uttrycks i antal kyrkotillhöriga. Den multipliceras med en genomsnittskostnad per tillhörig för den verksamhet som avses. Genomsnittskostnaden hämtas ur den statistik över pastoratens bokslut som Statistiska centralbyrån (SCB) årligen tar fram.

En rent teoretisk beräkning av avgifter och bidrag enligt denna princip ger mycket stora belopp för några utjämningskomponenter. I vissa fall kommer summan av bidrag att bli större än summan av avgifter. Bidragen och avgifterna måste därför multipliceras med olika pro- centsatser, nivåfaktorer, så att komponenten blir balanserad och så att den får den storlek jämfört med andra komponenter som gör att utjämningen totalt sett ger ett önskvärt resultat.

Antalet kyrkor är ojämnt fördelade mellan pastoraten. Det medför att antalet kyrkotillhöriga per kyrka varierar från under 200 i ett pastorat till över 29 000 kyrkotillhöriga per kyrka i ett av storstadspastoraten. Detta är förhållanden som pastoraten knappast alls kan påverka. Kostnaden för kyrkounderhåll är således en typisk strukturell kostnad och bör ingå i utjämningen. Ett bidrag beräknas som pastoratets underskott av kyrkotill-

höriga per kyrka jämfört med medeltalet, multiplicerat med genomsnitt- skostnaden per kyrkotillhörig i landet för drift och underhåll av kyrkor. De beräknade bidragen behöver justeras med hänsyn till den enskilda kyrkans storlek, byggnadsmaterial och till hur ofta den används. — Avgifter beräknas på motsvarande sätt.

Även antalet begravningsplatser är ojämnt fördelade. Inte heller en begravningsplats kan pastoratet på kort sikt lägga ned eller sluta underhålla. Kostnaden för underhåll av begravningsplatser föreslås därför bli utjämnad genom systemet. Bidrag och avgifter beräknas på motsvarande sätt som för kyrkor och får justeras med hänsyn till framför allt begravningsplatsemas storlek.

Andelen kyrkotillhöriga varierar mellan olika pastorat från 42,7 till 98,5 procent av befolkningen. En undersökning som utredningen företagit visar att pastoraten har begränsade möjligheter att på kort sikt påverka andelens storlek. Utredningen bedömer att även de icke-tillhöriga medför vissa kostnader för pastoraten. Vid en lägre andel tillhöriga har pastoraten minskade inkomster för att täcka dessa kostnader. Kostnaden för denna strukturella skillnad bör därför jämnas ut. Pastorat med en andel kyrkotillhöriga som understiger medeltalet i landet beviljas bidrag som beräknas på underskottet i antal tillhöriga, multiplicerat med genom- snittskostnaden per tillhörig i landet för den kyrkliga verksamheten. Avgiften beräknas på motsvarande sätt. En spärregel föreslås som gör att bidragen inte blir oproportionerligt stora vid mycket låg andel tillhöriga.

Geografiska faktorer som pastoraten inte kan påverka medför också ökade kostnader. Därför föreslås en utjämning som hänför sig till faktorerna tätortsgrad, uppvärmning och tidigare kallortstillägg. Pastorat som har lägre tätortsgrad än 75 procent och färre än 6 invånare per kvadratkilometer definieras som glesbygd och erhåller bidrag. Bidrag beviljas också pastorat som ligger i kommuner där uppvärmningskost— nadema enligt ett särskilt index överstiger 1,0. Slutligen beviljas bidrag enligt ett särskilt index till pastorat i områden där kallortstillägg tidigare gällde enligt avtal. Komponenten för geografiska kostnader är inte som övriga strukturkostnadskomponenter tekniskt uppbyggd kring medelvär- den. Avgiften kan därför inte beräknas på samma sätt som gäller för övriga komponenter. I stället föreslås att ett öre av den allmänna kyrkoavgiften avsätts för att finansiera komponenten.

Strukturkostnadsutjämningen behandlas i kapitel 5.

Övriga avgifter och utjämningsbidrag till pastorat och samfälligheter Den allmänna kyrkoavgiften skall i det föreslagna systemet i huvudsak täcka kostnaderna för utjämningen av de geografiskt betingade

strukturkostnadema, kostnaderna för den rikskyrkliga verksamheten och för stiftsbidragen. Den kan därför halveras till 8 öre per skattekrona. Avgiften betalas av pastorat och samfälligheter på lokalnivån.

Den särskilda kyrkoavgiften har nyligen reformerats. Utredningen ser inte någon anledning att föreslå ändringar beträffande denna avgift.

Kyrkobyggnadsbidraget föreslås finnas kvar och vara av ungefär samma storlek som idag. Bidraget skall få en friare användning. Det skall inte enbart få användas för arbeten på kulturhistoriskt värdefulla kyrkor, utan kunna beviljas för alla kostnadskrävande arbeten på kyrkor. Hanteringen av ansökningarna och besluten om bidrag flyttas till stiftsstyrelsema. Kyrkofondens styrelse bestämmer årligen ramar för bidragen för varje stift.

Det extra utjämningsbidraget behålls. Bidraget fördelas på samma sätt som idag, men det förutsätts att behovet av bidrag efter en övergångs- period kommer minska till en lägre nivå än idag.

Strukturbidragen skall finnas kvar. Dessa bidrag skall få en friare användning. Stiftsstyrelserna får ökad bestämmanderätt över ändamålet med bidragen och skall också kunna använda dem i strukturarbetet i stiftet.

Utjämningen på stiftsnivå

Utredningen bedömer att det finns klara risker för att en skatteväxling mellan pastoraten och stiftssamfällighetema kommer att leda till ökat skatteuttag. Bland annat därför föreslås att Stiftsbidraget, inklusive strukturbidraget, skall finnas kvar. Prövningen av bidragen skall dock bli friare och stiften skall endast vart tredje år behöva göra en fördjupad bidragsframställning.

Stiftssamfällighetema föreslås inte omfattas av den nya inkomstutjäm- ningen. Det avskaffade allmänna utjämningsbidraget ersätts för stiftens del således inte av någon ny utjämningsfaktor. Stiftsbidragen får i stället anpassas så att de täcker stiftens behov av ekonomiskt stöd. Bidraget föreslås för genomförandeåret 1997 uppgå till ca 300 miljoner kronor, vilket motsvarar summan av nuvarande stiftsbidrag och allmänna utjämningsbidrag för stiften.

Extra utjämningsbidrag skall även i fortsättningen kunna ges till stiftssamfällighetema.

Stiftsstyrelserna får ökade uppgifter i hanteringen av kyrkobyggnads- bidragen och får besluta om bidragen inom de ramar som Kyrkofondens styrelse fastställer.

Stifts- och strukturbidragen behandlas i kapitel 8.

Riksnivån Den rikskyrkliga verksamheten och andra för hela kyrkan gemensamma kostnader skall liksom tidigare finansieras via kyrkofonden och utjämningssystemet. På denna punkt föreslås inga ändringar. Delar av kyrkofondens avkastning och en del av den allmänna kyrkoavgiften föreslås användas för dessa kostnader, som beräknas ha ungefär samma omfattning som idag.

Ekonomiska konsekvenser av förslaget Den totala omslutningen av avgifter till och bidrag från kyrkofonden kommer enligt förslaget att minska något jämfört med idag, från 1 187 till 1 042 miljoner kronor i 1995 års värden. De avgifter som inte motsvaras av bidrag tillbaka till pastoraten, utan i stället går in till kyrkofonden för att finansiera verksamheten på riks- och stiftsnivå kommer också att minska, från totalt 696 till 468 miljoner kronor. Detta innebär en förbättring för pastoratskollektivet med ca 230 miljoner kronor jämfört med nuvarande läge. Flertalet pastorat kommer därmed att få oförändrat eller bättre utfall från utjämningssystemet än vad man har idag.

För några pastorat kommer ändringarna av utjämningssystemet att medföra en försämring som räknat i 1995 års värden överstiger 20 öre per skattekrona. Utredningen föreslår därför en övergångsperiod på fyra år för att mildra denna effekt. Behov av stöd därutöver får lösas genom riktade bidrag till de berörda pastoraten.

För stiftsnivån och den rikskyrkliga nivån beräknas förslaget inte medföra några ekonomiska konsekvenser. Systemet innehåller en allmän kyrkoavgift som garanterar att det finns resurser att bevilja bidrag och anslag på ungefär nuvarande nivå.

Kyrkofondens inkomster och utgifter beräknas balansera i det nya systemet. 1 och med att avgifter och bidrag inom inkomstutjämningen och flertalet komponenter i kostnadsutjämningen i princip tar ut varandra är det vissa rikskyrkliga kostnader, kostnader för pensioner för präster, kyrkobyggnadsbidragen och de extra utjämningsbidragen som skall täckas av fondens övriga intäkter. Av dessa intäkter är fondens av- kastning och inkomsterna från den särskilda kyrkoavgiften svåra att bedöma på längre sikt. Skulle de minska avsevärt får man antingen minska de bidrag som beviljas efter ansökan eller överväga att höja den allmänna kyrkoavgiften, så att fondens kapital inte minskar. Det finns dock för närvarande inte några tecken som tyder på en sådan utveckling.

Införandet av det nya systemet Det nya systemet förslås träda i kraft den 1 januari 1997. För att mildra övergångseffektema för de pastorat som får ett sämre utfall i det nya systemet föreslås en övergångstid på fyra år. Den beräknade nominella förändringen för ett pastorat vid övergångstidpunkten delas i fyra delar och fördelas med en fjärdedel per år under övergångsåren, både de positiva och de negativa förändringarna.

Under genomförandeåret 1997 föreslås kyrkobyggnadsbidrag och stiftsbidrag hanteras enligt äldre regler.

Figur 2 på omstående sida visar de olika komponenterna i det nya systemet samt flödena av avgifter och bidrag.

o.stcnr-Oizctl—uiz

Fig 2. Utjämningssystemet 1997 enligt utredningens förslag. Belopp i miljoner kronor.

RIKS- RikSKyrkObidrag _ 165 KYRKAN

STI FTEN

Strukturbidr

Allmän kyrkoavgift

531

Stift— o strukturbidrag 300

Inkomst- utjämningsavgifter 168

ca 90

Extra utjämningsbidrag 80

Kyrkounderhålls- avglfter

52

Inkomstutjämnlngsbidr. 168

Ky rkounderhållsbidrag 55

Begravningsplats- avgifter 75

Begravningsplatsbidrag

Tillhörighets- 70

avgifter 67

Glesbygdsbidrag 65

Tillhörighetsbidrag

Särskild kyrko- 66

avgift 150

z>szLLOZDuJZ

&(CDl—Olzdl—LIJZ

Kyrkobyggnadsbidrag 80

Författningsförslag

1. Förslag till Lag om ändring i kyrkolagen (1992z300)

Härigenom föreskrivs att 42 kap. kyrkolagen (1992z300) skall ha följande lydelse

42 kap. Kyrkofonden

Inledande föreskrifter 1 5 Genom kyrkofonden skall kostnader för Svenska kyrkans verk- samhet fördelas enligt föreskrifterna i detta kapitel.

2 5 Vad som i detta kapitel sägs om pastorat skall också tillämpas på pastoratssamfälligheter och totala flerpastoratssamfälligheter. För övriga flerpastoratssamfälligheter tillämpas föreskrifterna endast i den mån de avser angelägenhet som ankommer på samfälligheten.

Föreskrifterna i detta kapitel skall dock inte tillämpas på Hovför- samlingen. '

3 5 I detta kapitel avses med

Bidragsår: Det är under vilket ett bidrag betalas ut eller avgift skall betalas.

Kyrkligt skatteunderlag: De kyrkotillhörigas sammanlagda beskatt- ningsbara inkomster för ett pastorat enligt skattemyndigheternas beslut om taxering till kommunal inkomstskatt enligt 4 kap 2 5 taxeringslagen (1990:324) året före bidragsåret. Om de kyrkliga kommunernas skattemedelsfordran vid ingången av bidragsåret förändras som en följd av riksdagsbeslut avseende ekonomiska regleringar mellan staten och de kyrkliga kommunerna, skall kyrkoskatteunderlaget förändras i motsvarande mån.

Kyrklig medelskattekraft: Skatteunderlaget för de kyrkotillhöriga i hela landet, dividerat med antalet kyrkotillhöriga vid ingången av året före bidragsåret.

Kyrkligt medelskatteunderlag: De beskattningsbara inkomster för ett pastorat som motsvarar kyrkomedelskattekraften, multiplicerad med antalet kyrkotillhöriga i pastoratet vid ingången av året före bidragsåret.

Genomsnittskostnad: De totala kostnaderna för samtliga kyrkliga kommuner på lokal nivå för driften av en viss verksamhet eller för ett visst utgiftsslag enligt officiell statistik avseende de kyrkliga kommuner- nas bokslut för året före det år som föregår bidragsåret, dividerade med antalet kyrkotillhöriga vid ingången av året före bidragsåret.

Nivåfaktor: De procentsatser som används vid beräkning av avgift eller bidrag enligt 16 - 19 55.

Kyrkofondens styrelse och förvaltning 4 & För kyrkofonden skall det finnas en styrelse. Denna skall bestå av en ordförande och sex andra ledamöter.

5 & Ordföranden och tre av de övriga ledamöterna i Kyrkofondens styrelse utses för tre år av regeringen.

Tre ledamöter utses av kyrkomötet. Dessa ledamöter skall väljas vid kyrkomötets första sammanträde under sin valperiod och gäller till dess att kyrkomötet förrättar nytt val under sin nästa valperiod.

6 5 För ledamöterna i Kyrkofondens styrelse skall det finnas lika många ersättareDe utses på samma sätt som ledamöterna.

Om de ersättare som kyrkomötet utser inte väljs proportionellt, skall det vid valet också bestämmas i vilken ordning som de skall tjänstgöra.

7 & Närmare föreskrifter om förvaltningen av kyrkofonden meddelas av regeringen.

Hur kyrkofonden tillförs medel 8 5 Till kyrkofonden betalas

1. allmän och särskild kyrkoavgift enligt 13-15 55,

2. inkomstutjämningsavgift enligt 16 5,

3. strukturkostnadsavgifter enligt 17—19 åå,

4. statsbidrag som beviljas för ändamålet. Till kyrkofonden skall också föras avkastning och ersättning från fondens tillgångar och från andra kapitaltillgångar enligt regeringens bestämmande.

9 5 Om det behövs får kyrkofonden ta upp lån i den omfattning som regeringen bestämmer.

Hur kyrkofondens medel används Betalning av bidrag och kostnader för kyrkliga ändamål 10 & Ur kyrkofonden betalas 1. inkomstutjämningsbidrag enligt 16 &, 2. kostnadsutjämningsbidrag enligt 17-20 55, 3. extra utjämningsbidrag, stiftsbidrag och kyrkobyggnadsbidrag enligt 21—23 59, 4. kostnader för avlöningsförmåner till biskopar och biträdande

biskopen i Uppsala stift,

5. kostnader för pensionsförmåner till präster eller efterlevande till präster enligt föreskrifter som regeringen meddelar eller enligt avtal, 6. kostnader för försäkringsförmåner som enligt statlig gruppliv— försäkring betalas för präster.

11 5 Enligt regeringens bestämmande betalas ur kyrkofonden också

1. kostnader för kyrkomötet och dess myndigheter,

2. kostnader för arvoden och annan ersättning till ledamöter och ersättare i domkapitlen,

3. förvaltningskostnader för ärkebiskopsämbetet och departement eller myndigheter där kyrkliga frågor handläggs,

4. kostnader för verksamhet som bedrivs av Svenska kyrkans stiftelse för rikskyrklig verksamhet,

5. kostnader för kyrkofondsstyrelsens kansli och kyrkofondens förvaltning i övrigt,

6. andra kostnader för kyrkliga ändamål.

Lån ur kyrkofonden 12 & Ur kyrkofonden får lån lämnas för

1. åtgärder som syftar till att rationalisera driften av prästlönefas— tigheter,

2. förvärv av jordbruksfastighet som prästlönefastighet, om förvärvet syftar till en rationalisering av det kyrkliga jordinnehavet i stiftet,

3. kostnader till följd av fastighetsbildningsförrättning eller företag enligt lagen (1939z608) om enskilda vägar, anläggningslagen (1973: 1 149) eller vattenlagen (1983c291) som en prästlönefastighet skall belastas med.

Närmare föreskrifter om lån ur kyrkofonden meddelas av regeringen.

Utjämning av inkomster och kostnader Allmän och särskild kyrkoavgift 13 & Pastoraten skall varje år betala allmän kyrkoavgift till kyrkofon- den avseende kostnaderna för glesbygds- och klimatutjämning, stiftsbidrag och rikskyrkliga bidrag. Avgiften beräknas på det kyrkliga skatteunderlaget och är 8 öre per skattekrona.

14 & Stiftssamfällighetema skall varje år betala särskild kyrkoavgift till kyrkofonden.

15 5 Den särskilda kyrkoavgiften beräknas till femtio procent av den nettovinst som uppkommer under räkenskapsåret på förvaltningen av

prästlönefastigheterna och stiftets prästlönefond.

Nettovinsten på förvaltningen av prästlönefastigheterna utgörs av vad som återstår av vinsten från den samlade förvaltningen av denna egendom efter det att egendomsnämnden har avsatt det rörelsekapital som behövs för förvaltningen av egendomen.

Nettovinsten av prästlönefondens förvaltning utgörs av avkastningen under räkenskapsåret, minskad med det belopp som enligt 41 kap. 27 & tredje stycket har avsatts till kapitalet.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om betalning av särskild kyrkoavgift till kyrko— fonden.

Inkomstutjämning 16 & Pastorat vars kyrkliga skatteunderlag överstiger det kyrkliga me- delskatteunderlaget skall betala en avgift (inkomstutjämningsavgift) till kyrkofonden. Pastorat vars kyrkliga skatteunderlag understiger det kyrkliga medelskatteunderlaget skall erhålla ett bidrag (inkomstutjäm— ningsbidrag) från kyrkofonden.

Avgift eller bidrag utgör produkten av skillnaden mellan pastoratets kyrkliga skatteunderlag och det kyrkliga medelskatteunderlaget, den skattesats som fastställts enligt 25 å och nivåfaktorn femtio procent.

Kostnadsutjämning

Kostnader för underhåll av kyrkobyggnader 17 & Pastorat som vid ingången av året före bidragsåret hade fler kyrkotillhöriga per kyrkobyggnad än medeltalet kyrkotillhöriga per kyrkobyggnad i landet vid samma tidpunkt skall betala en avgift (kyrkounderhållsavgift) till kyrkofonden. Pastorat som hade färre kyrkotillhöriga per kyrkobyggnad än medeltalet skall erhålla ett bidrag (kyrkounderhållsbidrag) från kyrkofonden.

Avgift eller bidrag beräknas för varje kyrka med utgångspunkt från skillnaden mellan antalet kyrkotillhöriga per kyrka i pastoratet och medeltalet kyrkotillhöriga per kyrka i landet. Skillnaden multipliceras med genomsnittskostnaden för kyrkounderhåll och en enligt 25 & fastställd procentsats (nivåfaktor).

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att avgift eller bidrag skall justeras med hänsyn till varje kyrkas storlek, byggnadsmaterial och nyttjandegrad.

Kostnader för underhåll av begravningsplatser 18 & Pastorat som vid ingången av året före bidragsåret hade fler folkbokförda invånare per begravningsplats än medeltalet invånare per

begravningsplats i landet vid samma tidpunkt skall betala en avgift (begravningsplatsavgift) till kyrkofonden. Pastorat som hade färre invånare per begravningsplats än medeltalet skall erhålla ett bidrag (begravningsplatsbidrag) från kyrkofonden.

Avgift eller bidrag beräknas för varje begravningsplats med utgångspunkt från skillnaden mellan antalet invånare per begrav— ningsplats i pastoratet och medeltalet invånare per begravningsplats i landet. Skillnaden multipliceras med genomsnittskostnaden för kyrkogårdsförvaltning och en enligt 25 & fastställd procentsats (nivåfak— tor).

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att avgift eller bidrag skall justeras med hänsyn till varje begravningsplats storlek, huruvida den är belägen invid en kyrka och förekomsten av krematorium.

Andel tillhöriga

19 5 Om de kyrkotillhörigas andel av de folkbokförda invånarna i ett pastorat vid ingången av året före bidragsåret överstiger medeltalet för de kyrkotillhöriga i landet vid samma tidpunkt skall pastoratet betala en avgift (kyrkotillhörigavgij?) till kyrkofonden. Om de kyrkotillhörigas andel understiger medeltalet kyrkotillhöriga i landet skall pastoratet erhålla ett bidrag (kyrkotillhörigbidrag) från kyrkofonden.

Avgift eller bidrag beräknas med utgångspunkt från skillnaden mellan andelen kyrkotillhöriga i pastorat och medeltalet tillhöriga i landet. Skillnaden multipliceras med antalet folkbokförda invånare vid ingången av året före bidragsåret, genomsnittskostnaden för egentlig verksamhet och en enligt 25 & fastställd procentsats (nivåfaktor). Med egentlig verksamhet avses kostnaderna för gemensam administration, prästgårdar och löneboställen, fastighets- och kyrkogårdsförvaltning samt försam- lingsverksamhet.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att bidragen skall beräknas enligt en reducerad nivåfaktor vid en minskande andel tillhöriga.

Glesbygds- och klimatkostnader 20 & Om ett pastorat ligger i glesbygd eller har högre kostnader än genomsnittligt som hänför sig till uppvärmning eller tidigare kallorts- tillägg skall pastoratet erhålla ett bidrag (glesbygdsbidrag) från kyrko- fonden enligt föreskrifter som fastställs av regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer.

Extra utjämningsbidrag 21 & Kyrkofondens styrelse får bevilja pastorat och stiftssamfälligheter extra utjämningsbidrag enligt föreskrifter som regeringen fastställer.

Övriga bidrag Stiftsbidrag

22 & Kyrkofondens styrelse får enligt föreskrifter som regeringen fastställer bevilja stiftsamfällighetema medel ur kyrkofonden för skötseln av deras angelägenheter och för kostnaderna för särskilda bidrag (strukturbidrag) som stiftsstyrelsen skall fördela mellan pastoraten för särskilda behov.

Kyrkobyggnadsbidrag

23 & Kyrkofondens styrelse får enligt föreskrifter som regeringen fastställer bevilja stiftsamfällighetema medel ur kyrkofonden för kostnaderna för kyrkobyggnadsbidrag som stiftsstyrelsen skall fördela mellan pastoraten för kostnadskrävande arbeten på kyrkor.

Övriga föresknyier

Fördelning av bidragsbelopp vid indelningsändring 24 5 När ett beviljat bidrag behöver delas upp på flera mottagare till följd av en indelningsändring, skall Kyrkofondens styrelse besluta om bidragets fördelning.

Hur avgifter och bidrag fastställs 25 & Beslut om skattesats enligt 16 å andra stycket i detta kapitel fattas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Därvid skall hänsyn tas till att begravningsverksamheten i vissa församlingar handhas av borgerliga kommuner.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall fastställa de nivåfaktorer som skall gälla för beräkning av avgifter och bidrag enligt 17, 18 respektive 19 55.

26 & Kyrkofondens styrelse fastställer för varje pastorat avgifter och bidrag till kyrkofonden enligt 13 och 16-20 55.

Styrelsen skall meddela pastoraten dessa uppgifter senast den 25 januari bidragsåret. Till ledning för det kyrkokommunala budgetarbetet skall Kyrkofondens styrelse senast den 10 september året före bidragså- ret meddela pastoraten preliminära uppgifter om avgifterna och bidragen.

27 & Kyrkofondens styrelse fastställer för varje stiftssamfällighet vad som skall betalas i särskild kyrkoavgift.

28 & Stiftsstyrelserna skall meddela berörda pastorat preliminära uppgifter om strukturbidraget senast den 1 oktober året före bidragsåret.

Överklagande 29 5 Beslut av Kyrkofondens styrelse enligt detta kapitel får inte överklagas.

Övergångsbestämmelser.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

2. En begränsning av förändringarna för pastoraten till följd av denna lag skall ske enligt följande. Nettot av avgifter och bidrag för pastoraten för år 1997 skall jämföras med det netto som uppkommit om de regler som gällde vid utgången av år 1996 hade tillämpats för år 1997. Med nettot för år 1997 avses summan av avgifter och bidrag enligt 13 och 16 — 20 55 denna lag. Med nettot enligt 1996 års regler avses summan av allmän kyrkoav- gift och allmänt utjämningsbidrag. Om förändringen av nettot från utjämningssystemet innebär ökat bidrag eller minskad avgift för ett pastorat skall

nettot för år 1997 minskas med tre fjärdedelar av förändringen. - nettot för år 1998 minskas med två fjärdedelar av förändringen. - nettot för år 1999 minskas med en fjärdedel av förändringen.

Om förändringen av nettot från utjämningssystemet innebär minskat bidrag eller ökad avgift för ett pastorat skall

— nettot för år 1997 ökas med tre fjärdedelar av förändringen. - nettot för år 1998 ökas med två fjärdedelar av förändringen. - nettot för år 1999 ökas med en fjärdedel av förändringen.

3. Vid beslut om stiftsbidrag och kyrkobyggnadsbidrag skall intill utgången av år 1997 tillämpas de äldre bestämmelser som ersatts av bestämmelserna i denna lag.

2 Utkast till Förordning om ändring i kyrkofondsförordningen (1988: 1 148)

Härigenom föreskrivs att kyrkofondsförordningen (1988: 1148) skall ha följande lydelse

Inledande bestämmelse

1 & Begreppen pastorat, bidragsår, genomsnittskostnad och nivåfaktor har i denna förordning samma betydelse som i 42 kap. 2 och 3 && kyrkolagen (1992z300).

Förvaltningen av kyrkofonden

2 5 Kyrkofondens styrelse utför de förvaltningsuppgifter i fråga om kyrkofonden som den enligt 42 kap. kyrkolagen (1992:300), för- ordningen (1994:250) om förvaltningen av kyrklig jord rn. ur., denna förordning eller särskilda regeringsbeslut skall utföra.

Kyrkofonden förvaltas i övrigt av Kammarkollegiet. I frågor av större vikt bör Kammarkollegiet samråda med Kyrkofondens styrelse.

3 & Kyrkofonden skall förvaltas utan sammanblandning med andra medel. För förvaltningen gäller vad som föreskrivs i förordningen (1987:778) om placering av fondmedel under Kammarkollegiets förvaltning, om något annat inte följer av 42 kap. 12 & kyrkolagen (1992z300).

Budget för kyrkofonden 4 5 Regeringen fastställer årligen budget för kyrkofonden.

5 & Kyrkofondens styrelse skall senast den 15 oktober till regeringen ge in förslag till budget för kyrkofonden för nästkommande år.

Utjämning av strukturella kostnader

Glesbygds— och klimatkostnader 6 & Bidrag enligt 42 kap. 20 & kyrkolagen (1992z300) skall beviljas 1. pastorat i glesbygd med mindre än 6,0 invånare per kvadrat-

kilometer och tätortsgrad under 75 procent. Bidraget utgör produkten av skillnaden mellan genomsnittskostnaden för egentlig verksamhet och den genomsnittliga kostnaden för egentlig verksamhet för gruppen gles— bygdspastorat, antalet kyrkotillhöriga i pastoratet vid ingången av året före bidragsåret och nivåfaktorn. Med tätortsgrad avses hur stor andel av befolkningen i pastoratet som bor i tätorter. Med egentlig verksamhet avses kostnaderna för gemensam administration, prästgårdar och löneboställen, fastighets- och kyrkogårdsförvaltning samt försam- lingsverksamhet.

2. pastorat som ligger i en kommun där ett energiindex som återger skillnader i uppvärmningskostnadema är högre än 1,0. Bidraget utgör produkten av antalet kyrkotillhöriga i pastoratet vid ingången av året före bidragsåret, 1/ 6 av genomsnittskostnaden för fastighetsförvaltning, den del av energiindex som överstiger 1,0 och nivåfaktorn.

3. pastorat som ligger i en kommun där kallortstillägg tidigare gällt enligt avtal. Bidraget utgör produkten av antalet kyrkotillhöriga i pastoratet vid ingången av året före bidragsåret, genomsnittskostnaden för löner, den del av ett kallortsindex, som beräknats utifrån den genom— snittliga procentsatsen för kallortstillägg i respektive kommun, som överstiger 1,0 och nivåfaktorn.

Nivåfaktorer

7 5 För de avgifter och bidrag som beräknats enligt bestämmelserna 42 kap. 17-20 55 kyrkolagen (1992z300) utgör nivåfaktorn följande tal i procent.

Utjämningskomponent Avgift Bidrag Andel tillhöriga 25 30 Kyrkounderhåll 30 15 Begravningsplatsunderhåll 13 10 Glesbygd-klimat glesbygd 35 kallortstillägg — 100 energi-index — 75

Justeringar av avgifter och bidrag 8 & Kyrkofondens styrelse får besluta om sådan justering av avgifter och bidrag som avses i 42 kap. 17 - 18 55 och sådan reducering av nivåfaktor som avses i 19 & kyrkolagen (1992z300).

Vissa anslag och bidrag ur kyrkofonden

Beslutande myndighet 9 & Kyrkofondens styrelse beslutar om följande anslag och bidrag ur kyrkofonden

1. extra utjämningsbidrag enligt 42 kap. 21 & kyrkolagen (1992:300),

2. stiftsbidrag enligt 42 kap. 22 & kyrkolagen,

3. kyrkobyggnadsbidrag enligt 42 kap. 23 5 kyrkolagen,

4. kostnader för kyrkomötet och dess myndigheter enligt 42 kap. 11 5 1 kyrkolagen,

5. förvaltningskostnader för ärkebiskopsämbetet enligt 42 kap. 11 ä 3 kyrkolagen,

6. kostnader för verksamhet som bedrivs av Svenska kyrkans stiftelse för rikskyrklig verksamhet enligt 42 kap. 11 5 4 kyrkolagen,

7. kostnader för annan rikskyrklig verksamhet som inte regleras i lag eller någon annan författning.

Anslag och bidrag till rikskyrklig verksamhet 10 & Ansökan om anslag eller bidrag för nästkommande år till sådana kostnader som avses i 9 5 4-6 skall göras hos Kyrkofondens styrelse senast den 15 september.

11 & Ansökan om bidrag för nästkommande år till sådana kostnader som avses i 9 (j 7 skall göras hos Svenska kyrkans centralstyrelse senast den 1 juli.

Centralstyrelsen skall senast den 15 september med eget yttrande ge in en sammanställning av bidragsansökningarna till Kyrkofondens styrelse.

Extra utjämningsbidrag 12 5 Extra utjämningsbidrag enligt 42 kap. 21 & kyrkolagen (1992z300) får beviljas, om det allmänna utjämningsbidraget inte ger tillfredsställande utjämningseffekt.

Ansökan om extra utjämningsbidrag skall göras skriftligen hos Kyrkofondens styrelse senast den 15 april året före bidragsåret. Om det finns särskilda skäl får extra utjämningsbidrag beviljas även utan ansökan.

Till ett pastorats ansökan om extra utjämningsbidrag skall fogas ett yttrande från stiftsstyrelsen.

Sajtsbidrag 13 5 Ansökan om stiftsbidrag skall göras skriftligen hos Svenska kyrkans centralstyrelse före april månads utgång året före bidragsåret. Till ansökan skall fogas stiftsstyrelsens planer över resursbehoven under de kommande tre verksamhetsåren samt yttrande från domkapitlet. Kyrkofondens styrelse får besluta att förenklad ansökan får göras under högst två år i följd. Centralstyrelsen skall före juni månads utgång året före bidragsåret med eget yttrande till Kyrkofondens styrelse ge in de ansökningar om stiftsbidrag som har kommit in till centralstyrelsen.

Kyrkobyggnadsbidrag

14 & Kyrkobyggnadsbidrag enligt 42 kap. 22 55 kyrkolagen (1992:300) får beviljas ett pastorat som behöver ett sådant bidrag för underhåll, restaurering eller ombyggnad av en kyrka.

15 5 Ansökan om kyrkobyggnadsbidrag skall göras skriftligen hos stiftsstyrelsen före november månads utgång.

Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer skall ges tillfälle att yttra sig över ansökningarna.

16 & Stiftsstyrelsen skall före mars månads utgång ansöka om anslag ur kyrkofonden för kostnaderna för kyrkobyggnadsbidrag. Kyrkofondens styrelse skall före maj månads utgång besluta om anslagen till stiftsstyrelsema. Stiftsstyrelserna skall före september månads utgång besluta om kyrkobyggnadsbidrag till pastoraten. Riksantikvarieämbetet och Svenska kyrkans centralstyrelse skall beredas tillfälle att yttra sig över ansökningarna från stiften om anslag.

Lån ur kyrkofonden

17 & Frågor om lån ur kyrkofonden prövas av Kammarkollegiet. Utbetalningar ur kyrkofonden m. m.

Uppgifter till underlag för utbetalningar m. m. 18 & Statistiska centralbyrån skall senast den 25 augusti året före bidragsåret lämna Kyrkofondens styrelse preliminär uppgift om de statistiska faktorer som erfordras för beslut enligt 42 kap. kyrkolagen (1992:300) och denna förordning.

19 & Skattemyndigheten skall varje år lämna Kyrkofondens styrelse uppgift för varje pastorat och stiftssamfällighet om de beskattningsbara inkomster på vilket församlingsskatt för de kyrkotillhöriga för närmast föregående kalenderår skall beräknas. Uppgifter om uppskattat utfall av taxeringen skall lämnas senast den 25 augusti och uppgifter om den avslutade taxeringen senast den 15 december.

Avräkning av kyrkoavgijier och utjämningsbidrag 20 & Avgifter och bidrag enligt 42 kap. 13 och 16-20 && kyrkolagen (1992z300) påförs pastoraten med en tolftedel varje kalendermånad och avräknas mot det förskott på församlingsskatt som Skattemyndigheten varje gång betalar ut.

21 5 Under januari och februari månad kan regleringen av avgifter och bidrag vara preliminär. Från och med mars månad skall den vara slutlig. Under mars månad skall även rättelse ske av de regleringar som har skett under januari och februari månad.

22 & Skattemyndighetema skall den 25 i varje kalendermånad genom Skattemyndigheten i Stockholms län till Kammarkollegiet redovisa resultatet av regleringen av avgifter och bidrag vid det närmast föregående utbetalningstillfället. På motsvarande sätt skall skattemyndig- heterna till kyrkofonden föra över de medel som tillkommer fonden. Om redovisningen utvisar att summan av bidragen överstiger summan av avgifter skall Kammarkollegiet före kalenderrnånadens utgång till skattemyndigheterna genom Skattemyndigheten i Stockholms län föra över mellanskillnaden.

23 & Kyrkofondens styrelse skall ge skattemyndigheterna nödvändigt underlag för regleringen av avgifter och bidrag.

Vissa andra utbetalningar 24 5 Bidrag och kostnader som avses i 42 kap. 10 5 2—6 och 11 5 1—6 kyrkolagen (1992z300) betalas ut av Kammarkollegiet.

Överklagande av beslut

25 & Beslut av Kyrkofondens styrelse enligt denna förordning får inte överklagas.

1 Utredningens uppdrag och arbete

1 . 1 Uppdraget

Gällande system för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan är över tio år gammalt. Under den tiden har flera förändringar genomförts av systemet. Den senaste ändringen trädde i kraft den 1 januari 1995 och gällde beräkningen av den särskilda kyrkoavgiften.

Under senare år har flera utredningar arbetat med frågor som berör det kyrkliga utjämningssystemet. Av dessa kan följande nämnas. I kyrkoberedningens delbetänkande Vissa kyrkofrågor (SOU 1993:46) föreslås ett antal ändringar i det gällande utjämningssystemet. I sitt slutbetänkande Staten och trossamfunden (SOU 1994142) anger beredningen att man förutsätter att ett utjämningssystem skall finnas inom kyrkan också i framtiden. Flera utredningar har tillsatts för att utreda frågan om utj ämningen mellan borgerliga kommuner. Det senaste betänkandet i frågan, Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting (SOU 1994zl44), avgavs i november 1994. I en departe- mentspromemoria Kommunal inkomstutjämning alternativa modeller (Ds 1993:68) har olika utjämningsmodeller som påverkar skatte- underlaget diskuterats. Bland annat med hänsyn till detta har Kyrkofon- dens styrelse tillskrivit regeringen och begärt en översyn av utjämnings- systemet för kyrkokommunema.

Mot bakgrund av dessa förhållanden bemyndigade regeringen den 9 juni 1994 chefen för Civildepartementet att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över systemet för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan och lägga fram förslag till hur detta skall vara utformat i framtiden.

Utredningens direktiv återges i bilaga I .

1.2. Utredningens arbete

Utredningens arbete påbörjades den 1 juli 1994. En särskild referens- grupp och en sakkunniggrupp har tillsatts för att biträda utredaren. Regeringen har den 18 augusti 1994 till utredningen överlämnat en

framställning från Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund med begäran om åtgärder för att sänka den allmänna kyrkoavgiften för 1996 med 8 öre per skattekrona.

Vid utvecklingen och beräkningen av olika metoder för utjämning har utredningen tagit hjälp av Statistiska centralbyråns (SCB) enhet för offentlig ekonomi. SCB har även biträtt utredningen med genomförande och utvärdering av en enkät till alla stift rörande strukturbidragens storlek och fördelning på olika ändamål. Utredningen har också uppdragit åt SCB att genomföra en enkätundersökning där samtliga pastorat tillfrågats om sina kyrkor och begravningsplatser. Underlaget för enkäten har utredningen erhållit från Riksantikvarieämbetets kyrkobyggnadsregister. I samband med enkätundersökningen har utredningen haft samråd med Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund (SKKF). Domkapitlen har varit behjälpliga med att granska en del av undersökningsmaterialet.

Statskontoret har bistått utredningen med en analys av Svenska kyrkans ekonomi och även undersökt huruvida dubbelarbete förekommer mellan kyrkans stifts- och riksnivå.

Professor Göran Gustafsson, Lund har på utredningens uppdrag undersökt vissa frågor med anknytning till fördelningen och utvecklingen av andelen kyrkotillhöriga.

1.3. Andra utredningar av betydelse för ut- jämningssystemet

Under utredningstiden har Kyrkoberedningens betänkande Staten och trossamfunden (SOU 1994:42) remissbehandlats. Grundtankama i betänkandets förslag har behandlats av kyrkomötet och senare lett till en proposition (prop 1995/96:80) om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. Riksdagen har 1995—12-08 godkänt propositionens riktlinjer för det fortsatta arbetet med ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan (bet 1995/96:KU 12, rskr 1995/96:84). Utredningen har nära följt frågans behandling och dess följder för utjämningssystemet.

I november 1994 avgavs betänkandet Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting (SOU 1994:144). Utredningen har följt betänkandets mottagande och det lagstiftningsarbete som betänkan- det ledde till.

Inom Svenska kyrkan har under utredningstiden bedrivits två utredningar som berör utjämningsfrågoma. Den ena av de kyrkliga utredningarna, Kyrkobyggnadsutredningen, behandlar bl.a. frågor om övertaliga kyrkor och ekonomiska bidrag till kyrkobyggnader. Ut-

redningen har sammanträffat med en arbetsgrupp inom Kyrkobyggnad- sutredningen och redogjort för planerna på utjämning beträffande kyrkobyggnader. I den andra kyrkliga utredningen, som behandlar Svenska kyrkans ekonomi, har utredningsmannen ingått som ledamot. Utredningen avslutade 1995-11-01 sitt arbete genom en rapport till Svenska kyrkans centralstyrelse.

1.4. Disposition av betänkandet

Utredningens arbete redovisas på följande sätt. I kapitel 2 redovisas utredningens överväganden rörande kraven på och målen för ett nytt utjämningssystem. I kapitel 3 gör utredningen en bedömning av vissa konstitutionella och lagtekniska frågor. Därefter redogör utredningen för de förslag som berör kyrkans lokala nivå, dvs. pastorat och samfällig— heter. Först behandlas inkomstutjämningen i kapitel 4 och därefter de fyra olika utjämningskomponentema för strukturella kostnader i kapitel 5. Kapitel 6 avhandlar kyrkobyggnadsbidraget och i kapitel 7 tas de extra utjämningsbidragen upp. Kapitel 8 avser förslagen för stiftsnivån och kapitel 9 förslagen för riksnivån. De ekonomiska och regionalpolitis- ka konsekvenserna och EU-aspekter på förslaget återfinns i kapitel 10. Kapitel 11 behandlar övergångsbestämmelsema och systemets framtida hantering.

I denna volyms bilagedel återfinns direktiven i bilaga 1. En redogörelse för kyrkofondens och utjämningssystemets tillkomst och utveckling lämnas i bilaga 2 - 4. I bilaga 5 ges en analys av de kyrkliga utdebiteringamas utveckling under senare år. Statskontorets rapporter om den kyrkliga ekonomin och om förekomsten av dubbelarbete utgör bilaga 6 och 7. Professor Göran Gustafssons undersökning om tillhörigheten som strukturell faktor ingår i utredningen som bilaga 8. SCB:s utvärdering av enkäten rörande strukturbidragen utgör bilaga 9.

Utredningens bilaga 10 består av en särskild volym med tabeller över utfallet av förslaget för pastorat och samfälligheter redovisade dels kommungruppsvis, dels stiftsvis och dels individuellt. Även underlags- fakta för utjämningen redovisas i tabellform.

Särskild förklaring

Vad som sägs om pastorat i detta betänkande har även tillämpning på de samfälligheter som ingår i utjämningssystemet, dvs. pastoratssam— fälligheter och flerpastoratssamfa'lligheter.

2 Principiella synpunkter på utjäm- ningen

Direktiven för utredningen anger flera olika mål för utjämningssystemet. Dessa mål skall uppnås under iakttagande av vissa grundläggande krav. Utredningen redovisar i detta kapitel sin uppfattning om vad dessa mål och krav innebär för utformningen av systemet.

2.1. Målen för utjämningen 2.1.1 Direktiven

Enligt direktiven för utredningen skall målen för ett system för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan vara:

att göra det möjligt att bedriva en rikstäckande kyrklig verksamhet av ungefär nuvarande omfattning, — att resultera i att väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar föreligger för den kyrkliga verksamheten inom landets olika delar, att möjliggöra en finansiering av kyrkans riksorganisation och andra för hela kyrkan gemensamma kostnader såsom pensioner samt av kostnader för biskopar och domkapitel.

I följande avsnitt behandlas dessa målsättningar var för sig.

2.1.2. Rikstäckande kyrklig verksamhet

Enighet råder om att rikstäckande verksamhet skall garanteras

Svenska kyrkan kan beskrivas som en öppen folkkyrka med riks- omfattande verksamhet på demokratisk grund. Detta kommer också till uttryck i gällande kyrkolag (1992z300). I 2 kap. 2 5 kyrkolagen före- skrivs: "Genom sina församlingar upprätthåller Svenska kyrkan en på demokratisk grund uppbyggd riksomfattande verksamhet. Svenska

kyrkans församlingar och stiftsmyndigheter ansvarar lokalt och regionalt för kyrkans verksamhet."

Det är alltså den lokala församlingen som ansvarar för verksamheten inom sitt område. Rikstäckningen garanteras av att hela landet är indelat i församlingar. I ekonomiskt och organisatoriskt hänseende samverkar emellertid församlingarna vanligen genom olika samfällighetsbildningar. Detta medför att medan det finns ca 2500 självständiga församlingar, är det endast ca 930 pastorat och samfälligheter med arbetsgivaransvar som deltar i det kyrkliga utjämningssystemet.

Ambitionen att garantera en rikstäckande verksamhet och att göra det möjligt för Svenska kyrkan att nå ut till alla delar av landet har varit ett genomgående drag i den ekonomiska utjämning som skett inom kyrkan alltsedan kyrkofondens tillkomst år 1914. Det har inte någon gång på allvar övervägts att man bör uppge rikstäckningen.

Inte heller i det nu pågående arbetet med att skapa nya relationer mel- lan staten och Svenska kyrkan har rikstäckningen satts ifråga. Tvärtom är det en av de egenskaper som anses vara av så grundläggande betydelse att den bör tas in i den föreslagna lagen om Svenska kyrkan. Regeringen framhåller i sin skrivelse till kyrkomötet (1995: ]) angående ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan att utgångspunkten för förslaget i skrivelsen är att Svenska kyrkan skall kvarstå som en öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka. Andra kyrkolagsutskottet bekräftar i sitt betänkande (1995: 1 ), som antogs av 1995 års kyrkomöte, att Svenska kyrkan har samma uppfattning. 1 den av riksdagen antagna propositionen (prop 1995/96:80) om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan konstateras att närmast total enighet råder om att kyrkan även i framtiden skall vara demokratisk, öppen och rikstäckande. Det framhålls i detta sammanhang att rikstäckningen förutsätter ett väl fungerande utjämningssystem.

Vilka krav ställer rikstäckningen på utjämningssystemet ?

Svenska kyrkan rymmer i sig församlingar av mycket olika storlek och karaktär. Till invånarantal varierar de mellan som lägst 38 personer och som mest över 58 000 personer. Även mellan de pastorat och samfällig- heter med arbetsgivaransvar som ingår i den ekonomiska utjämningen är spännvidden stor. Det minsta pastoratet inom utjämningssystemet har 578 invånare och den största samfälligheten över 444 000 invånare. Även till arealen är det stora skillnader mellan pastorat i olika delar av landet.

Ett annat sätt att mäta skillnader är att se till befolkningens sammansättning med hänsyn till ålder, sysselsättning och inkomster. ]

och med att församlingarna i allmänhet är relativt små till antalet invånare och begränsade till sin utbredning uppvisar de avsevärda skillnader i dessa hänseenden. Ett mindre pastorat på landsbygden med fast boende, homogen befolkning arbetar under andra villkor än en stor förortsförsamling med ung befolkning, kanske bestående av många olika nationaliteter och med stor in- och utflyttning.

Det är uppenbart att förutsättningama för att bedriva kyrklig verksamhet under så skiftande yttre förhållanden är mycket olika. De enskilda församlingarnas förmåga att inom sitt område ge begreppet rikstäckning ett reellt innehåll kommer därmed att variera. Utjämnings- systemet har här ett antal viktiga uppgifter att fylla.

När man talar om att utjämningssystemet skall garantera rikstäckning är det i första hand svårigheterna för de mindre pastoraten i glest befolkade delar av landet att upprätthålla verksamhet som kommer i åtan- ke. För att den kyrkliga verksamheten skall kunna göras tillgänglig för en utspridd befolkning fordras i allmänhet ett ekonomiskt stöd utifrån. Det är utredningens intryck att det nuvarande utjämningssystemet hittills har kunnat lämna det stöd som erfordrats för att göra rikstäckningen möjlig. Det har skett genom en allmänt utjämningsbidrag och vissa specialinriktade bidrag som kyrkobyggnadsbidrag och strukturbidrag.

Begreppet rikstäckning behöver emellertid inte ses enbart i det stora landsomfattande perspektivet. I många områden i och runt de stora städerna är invånarnas engagemang i den kyrkliga verksamheten svagt. Församlingarna när inte ut till befolkningen i den utsträckning de skulle önska. Trots hög skattekraft och många invånare, vilket kan tyckas ge goda förutsättningar för församlingarna, är gudstjänstdeltagandet lågt och verksamheten når en liten andel av församlingsboma. 1 stadsdelar där en stor del av befolkningen bor och många människor växer upp är kyrkan inte synlig. Om pastoraten i dessa områden inte har de resurser de behöver, men inte vågar höja sin utdebitering av rädsla för att antalet utträden ur kyrkan skall öka, kan ifrågasättas om kravet på rikstäckning är uppfyllt. Betalar pastoraten samtidigt stora avgifter till utjämnings— systemet kan solidariteten med utjämningssystemet utsättas för påfrest- ningar. Även detta perspektiv bör finnas med ] bilden när rikstäckningen diskuteras.

Rikstäckning är inte något entydigt begrepp. Om kyrkan helt upphör med sin verksamhet inom ett större område och inte längre kan erbjuda invånarna de grundläggande kyrkliga tjänsterna kan man vara enig om att kravet på rikstäckning inte uppfylls. I likhet med vad som gäller för andra samhällsfunktioner kan det dock alltid diskuteras vilken nivå på verksamheten på en ort som är acceptabel och som inte får underskridas. Tillgänglighet och servicenivå får hela tiden vägas mot kostnader och

disponibla medel. 1 avsaknad av etablerade normer är det svårt att mäta i vilken mån kravet på rikstäckning uppfylls och när den inte längre kan sägas upprätthållas.

Enligt direktiven skall utjämningssystemet garantera en rikstäckande verksamhet av ungefär nuvarande omfattning. Utredningens förslag innebär att trots att utjämningssystemets omslutning blir något mindre än för närvarande kommer ökade resurser att fördelas ut till den lokala nivån. Det ges därmed goda ekonomiska förutsättningar för att det angivna målet skall kunna uppfyllas.

Utredningens förslag innehåller flera faktorer som säkerställer att det blir möjligt att upprätthålla nuvarande rikstäckning. Utjämningssystemet kommer som tidigare att innehålla en grundläggande inkomstutjämning som garanterar att alla pastorat har rimliga förutsättningar att bedriva verksamhet. Vidare kommer utjämningssystemet att innehålla komponen— ter som utjämnar kostnaderna för drift och underhåll av kyrkor och be- gravningsplatser, kostnader som typiskt sett är tyngande för pastorat med svagt befolkningsunderlag. I förslaget ingår även en geografiskt betonad komponent som fångar upp kostnader som är specifika för glesbygd och landsdelar med ett kallare klimat. En komponent för låg andel kyrkotill- höriga riktar sig mot storstädernas och förorternas behov. Slutligen kommer strukturbidrag och extra utjämningsbidrag att finnas att tillgå för de enskilda fall där de generella bidragen inte ger tillfredsställande effekt. Det utjämningssystem som föreslås skiljer sig dock till sin utformning på flera punkter från nuvarande system. Det innebär att utredningen inte kan garantera att nettot från systemet för enskilda pastorat inte kan bli sämre än i nuvarande system. Detta gäller även pastorat i områden där verksamhetens omfattning begränsas av de ekonomiska resurserna. Med anledning av detta vill utredningen peka på några faktorer som bör beaktas när man diskuterar de krav som rikstäckningen ställer på utjämningssystemet.

Utredningen anser inte att man i en lagstiftning om utjämnings- systemet i detalj kan fastslå vad rikstäckning vid varje tid skall innebära och vilka krav det ställer på systemet. Lagen kan däremot ge en generell grundutjämning och de redskap i övrigt som behövs för att åstadkomma den önskvärda utjämningen. Det får sedan också ankomma på de tillämpande organen —— i första hand Kyrkofondens styrelse, Svenska kyrkans centralstyrelse och stiftsstyrelsema - att med sitt inflytande över vart de tillgängliga medlen styrs, ge begreppet rikstäckning dess konkreta innebörd. De möjligheter som dessa organ har att påverka utjämningen ligger i första hand i de bidrag som beviljas efter ansökan - kyrkobygg- nadsbidrag, strukturbidrag och extra utjämningsbidrag. Att ge de kyrkliga

instanserna möjlighet att påverka rikstäckningens innehåll ligger även i linje med direktivens målformulering, eftersom kravet på att den riks- täckande verksamheten skall kunna vara av ungefär nuvarande omfattning avser Svenska kyrkan som helhet och inte varje enskilt pastorat.

En annan faktor att beakta är de möjligheter som det ideella arbetet ger. Förekomsten av ideellt arbete varierar sannolikt mycket mellan olika typer av församlingar. Orsaker till skillnaderna kan man hitta t.ex. i församlingarnas storlek, befolkningens sammansättning och lokal tradition. Det ideella arbetet har påtagliga ekonomiska konsekvenser för församlingarna. Om det arbete som utförs ideellt i en församling utförs av anställd personal i en annan församling, blir kostnaderna helt annorlunda. Det går inte att ge något generellt svar på frågan hur mycket av denna skillnad som det är rimligt att utjämningssystemetjämnar ut.

Frågan om inslaget av ideellt arbete har under senare år diskuterats inom flera olika samhällsområden. Utredningen anser att inom en organisation av Svenska kyrkans karaktär bör det ideella arbetet kunna ha ett värde i sig som är värt att sträva efter. Inom ramen för önskemål om ökat deltagande och engagemang bör det finnas möjligheter att bereda människor tillfälle att göra en insats genom ideellt arbete. Genom detta kan den rikstäckande verksamheten få en vidare omfattning.

Slutligen vill utredningen framhålla den möjlighet att förbättra rikstäckningen som ligger i stiftens strukturarbete. Kravet på insatser för att garantera rikstäckning blir större om man har många små pastorat med svag ekonomisk bas. Samlade resurser och gemensamma satsningar i en större region kan på vissa områden ge bättre resultat än om varje pastorat försöker täcka all verksamhet i egen regi. Här har stiftsmyndig- hetema ett ansvar för att begreppet rikstäckning ges det innehåll som är bäst anpassat till regionens förutsättningar.

2.1.3. Väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsätt- ningar

Som ett av målen för av utjämningen anger direktiven att denna skall resultera i att ”väsentligen likvärdiga” ekonomiska förutsättningar föreligger för den kyrkliga verksamheten i olika delar av landet. Liknande mål har ställts upp för den ekonomiska utjämningen mellan de borgerliga kommunerna. Där har man dock gått längre och förordat att utjämningen görs så långtgående att den ger ”likvärdiga” ekonomiska förutsättningar att bedriva den kommunala basverksamheten. I regering- ens proposition om nytt utjämningssystem för kommuner och landsting

föreslås en 95-procentig inkomstutjämning och dessutom särskild utjämning av ett antal kostnadsfaktorer.

Utredningen anser att den beskrivning av pastoratens struktur som gjorts tidigare i detta kapitel visar att begreppet ”likvärdiga ekonomiska förutsättningar” måste ges en något annorlunda betydelse i utjämningen mellan de kyrkliga kommunerna. Även om man ger varje pastorat lika stora resurser per kyrkotillhörig är situationen ändå helt annorlunda för pastoratet med 578 invånare än för samfälligheten med 444 000 invånare. Om kostnaderna per tillhörig är avsevärt större för det mindre pastoratet är förutsättningama ändå inte likvärdiga. Det går därför inte att enbart förlita sig till inkomstutjämning mellan de olika kyrkokommunema. Utjämningssystemet måste även beakta skillnader i kostnadshänseende, såväl för det enskilda pastoratet som skillnader som avser större områden.

Detta gäller för övrigt oberoende av pastoratens storlek. Även om de kyrkliga kommunerna var mera lika varandra till storlek och skatte- underlag och man utjämnade alla kvarstående inkomstskillnader, skulle det finnas kvar olikheter i deras förutsättningar beroende på för- hållandena på kostnadssidan. De mest uppenbara skillnaderna ligger i antalet kyrkor och begravningsplatser man har att sköta. Andra faktorer av betydelse är geografiska förhållanden såsom gles bebyggelse och ett strängt klimat. På lokalplanet kan det finnas skillnader genom särskilda ansamlingar av människor i sjukhus, högskolor, flyktingförläggningar eller kriminalvårdsanstalter vilket ger speciella kostnader för det berörda pastoratet.

Direktiven ställer inte krav på fullständig ekonomisk likställdhet utan föreskriver ”väsentligen” likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Det ställs heller inte krav på att detta skall gälla mellan varje pastorat i landet. I stället skall perspektivet vara att de olika delarna av landet skall ha samma förutsättningar.

Detta ger enligt utredningens uppfattning utrymme för en friare utformning av det kyrkliga utjämningssystemet. Avgörande är inte de procenttal som anger graden av inkomstutjämning. Man kan välja att i stället lägga tyngdpunkten på att utjämna de särskilda kostnader som be- lastar en viss typ av pastorat eller som är utmärkande för en viss del av landet. På så sätt avlastas pastoraten särskilt tyngande kostnader och en större del av deras egna resurser kan användas för den verksamhet som är gemensam för alla. Utredningen anser att man med denna teknik i högre grad än med enbart inkomstutjämning kan åstadkomma väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar. I betänkandet presenteras därför ett förslag som bygger på dels en inkomstutjämning, dels en särskild kostnadsutjämning, där tyngdpunkten ligger på kostnadsutjämningen.

2.1.4. Finansiering av gemensamma kostnader

Förutom att svara för utjämning av skattekraften mellan olika pastorat bidrar det nuvarande utjämningssystemet även till kostnaderna för vissa gemensamma uppgifter inom Svenska kyrkan. Exempel på sådana är kostnaderna för den rikskyrkliga organisationen, stiftsmyndighetema och för pensioner för präster. Andra finansieringskällor för dessa kostnader utgörs av avkastningen av Kyrkofonden, avkastningen från andra fonder och beträffande stiftskostnadema även av stiftsskatten.

Behovet av finansiering av de gemensamma kostnaderna kvarstår i ett nytt utjämningssystem. Avkastningen av de fonder som finns att tillgå förslår inte till de kostnader som det här är fråga om. Vissa av de gemensamma kostnaderna såsom pensionskostnadema — kan i det fortsatta kyrka-stat arbetet eventuellt få en annan långsiktig finansiering. Tills vidare finns emellertid inte någon annan realistisk finansiering för vissa av kostnaderna än via utjämningssystemet.

Utredningen föreslår att den obligatoriska utjämningen mellan pastoraten får en lösning som innebär att avgifter och bidrag i huvudsak balanserar. Systemet ger därmed inte som idag något automatiskt över- skott som kan finansiera de gemensamma kostnadema. Det måste således även i det nya systemet finnas en avgift för finansiering av denna typ av kostnader. Den allmänna kyrkoavgiften bör därför finnas kvar. Den skall liksom idag tas ut i förhållande till pastoratens skatteunderlag. Med hänsyn till storleken av de kostnader avgiften skall täcka i ett nytt system kan den emellertid halveras.

2.2. Grundläggande krav på systemet

2.2.1. Allmänna utgångspunkter

1 direktiven framhålls att utjämningssystemet bygger på grundtanken om solidaritet mellan kyrkans olika delar. Det är därför viktigt att systemets principer uppfattas som förståeliga och rättvisa. Systemet får inte vara alltför komplicerat och dess effekter bör kunna förutses av kyrkokommu- nema.

[ dessa krav på systemet ligger en grundläggande motsättning inbyggd. Kravet på rättvisa leder lätt till att systemet byggs ut med ett flertal hänsynstaganden till de speciella förhållanden som råder i olika typer av pastorat. Detta gör systemet alltmer komplicerat och det blir svårare att förstå och förutse systemets effekter. Endast ett fåtal

specialister behärskar detaljerna och har överblicken. Görs systemet i stället enkelt och schablonartat kan pastoraten finna att det uppstår stora tröskeleffekter i de olika komponenterna och att hänsyn inte tas till deras egna speciella förhållanden.

Problem på grund av hög komplikationsgrad har i viss mån gällt för nuvarande utjämningssystem. Särskilt regeln om inskränkning av bidrag och reglerna om beräkning av den särskilda kyrkoavgiften vållade tidiga- re mycket osäkerhet hos pastoraten om utfallet för deras del av kommande års utjämning. Genom det nya sättet att beräkna den särskilda kyrkoavgiften har denna osäkerhet minskats.

Utredningen har övervägt ett antal utjämningsfaktorer och olika sätt att utforma dessa tekniskt. Erfarenheten av detta arbete är att om man väger för- och nackdelarna med ett förenklat system mot varandra kommer nackdelarna att överväga. Det blir inte möjligt att uppfylla alla de krav på utjämningen som ställts upp och som de berörda pastoraten och samfällighetema förväntar sig att systemet skall infria.

I valet mellan ett enkelt men okänsligt system och ett mera rättvist men samtidigt mer komplicerat system väljer utredningen därför det senare. Enligt vår uppfattning är det emellertid viktigt att skilja mellan systemets huvudprinciper och det tekniska genomförandet av principerna. Det är principerna som bör vara okomplicerade och kunna uppfattas som rimliga och rättvisa, så att en uppslutning kan nås bakom dessa. Med modern databehandling kan sedan utifrån dessa principer relativt kompli- cerade beräkningar göras för varje enskilt pastorat.

Utredningen föreslår ett antal utjämningskomponenter med tydlig an- knytning till den kyrkliga verksamheten som tillsammans ger den önskade utj ämningseffekten. Komponentema är uppbyggda efter samma principer. För den faktor man önskar utjämna beräknas ett medelvärde för alla pastorat i landet. Pastorat med mera gynnsamma förhållanden får lämna stöd till pastorat med sämre förutsättningar. Beräkningen i detalj av de olika komponenterna handhas av den tillämpande myndig- heten med hjälp av data från tillgänglig statistik. Att bättre lottade pastorat bistår sämre lottade utgör en grundläggande princip i nuvarande utjämningssystem, som torde vara allmänt omfattad. Det förhållandet att principen i det nya systemet kommer att tillämpas separat för flera olika utj ämningskomponenter bör inte medföra någon risk för att det blir mindre förståelse för och uppslutning bakom principen.

Kraven på att systemets effekter skall kunna förutses kan till viss del uppnås genom att utjämningskomponentema görs beroende av faktorer som inte genomgår så stora förändringar från ett år till ett annat. Efter omläggningsåren skall därför inte stora oväntade förändringar av nettot från utjämningssystemet behöva uppkomma. Helt kan man dock inte

gardera sig mot att förändringar av verkligheten ger oförutsedda effekter på utjämningen.

2.2.2. Krav på utformningen av systemet

Krav på systemets funktion

Ett grundläggande krav på det nya utjämningssystemet är att det skall jämna ut skillnader i skattekraft och sådana kyrkokommunala kostnader som hänför sig till faktorer utanför respektive kommuns egen kontroll. Skillnader i skattekraft är lätt mätbara och utjämnas i hög utsträckning i det nuvarande systemet. En grundläggande del av det nya systemet blir en inkomstutjämning av i princip samma utformning som nuvarande system. Som utredningen anfört tidigare i detta kapitel är dock inte fullständig eller ens höggradig skatteutjämning nödvändig för att utjämningen totalt sett skall ge ett godtagbart resultat.

En nyhet i förhållande till nuvarande system är emellertid den betoning på utjämning av de kyrkokommunala kostnaderna som finns i direktiven. Detta ligger i linje med utjämningssträvandena för de borgerliga kommunerna där strukturkostnadema på senare år upp- märksammats alltmer.

Sådana kostnader som en kommun inte själv kan påverka brukar kallas för strukturkostnader. Det är kostnader som är högre än normalt på grund av att behovet av en viss tjänst inom kommunen är högre eller att kostnaden för tjänsten är högre till följd av yttre omständigheter. Strukturkostnadema skall inte vara påverkbara på kort sikt, dvs. man avser inte sådana kostnader som kommunen kan besluta att göra sig av med eller kostnader som är en följd av kommunens egna beslut.

Ser man till det kyrkliga området finns det ett antal olika kostnader som är typiska strukturkostnader. Mest tydlig är kostnaden för kyrko- underhåll. Spridningen av kyrkobyggnadema i vårt land är historiskt given och inte något som pastoraten kan göra någonting åt, kanske inte ens på lång sikt. Liknande förhållanden gäller för begravningsplatsema. Andra strukturella kostnader är kostnader för uppvärmning och transporter. I viss utsträckning är befolkningens sammansättning också en strukturell faktor. Färre invånare i yrkesverksam ålder och fler äldre och barn kan ge ökat behov av verksamhet, men mindre inkomster. Här har pastoraten dock vissa möjligheter att själva välja nivån på verksam- heten. Befolkningssammansättningen har övervägts som en faktor i utjämningen men avvisats eftersom sambandet med kostnaderna inte är

entydigt.

Den är inte praktiskt möjligt att utjämna alla kostnader som pastoraten inte själva kan styra över. Utredningen har valt att föreslå utjämning av fyra slag av kostnader som är strukturellt betingade och som väger tungt för olika typer av pastorat. Dessa kostnader är: drift och underhåll av kyrkor, drift och underhåll av begravningsplatser, kostnad för verksamhet som berör icke-tillhöriga samt geografiskt betingade kostnader.

Utjämningen skall träffa den högre kostnad som är en följd av den strukturella faktorn. Däremot skall kostnader till följd av skillnader i service, kvalitet, avgifter och effektivitet inte utjämnas. Utjämningen skall vidare baseras på mätbara och för kyrkokommunema opåverkbara faktorer som mäter de strukturella skillnaderna.

Utredningen har funnit att det är svårt att påvisa hur stor del av de ökade kostnaderna för en verksamhet som direkt orsakas av den underliggande strukturella faktorn. Kostnadsutjämningen bör därför ta sin utgångspunkt i medelvärden dels vad avser den strukturella faktorn, dels för kostnaderna för den berörda verksamheten. Därigenom får man också värden för beräkning av utjämningen som det enskilda pastoratet inte själv kan påverka.

Ekonomiska krav

I direktiven anges att ett nytt system helt skall bygga på inomkyrkliga avgifter och bidrag genom kyrkofonden. Det skall vara långsiktigt hållbart och rymmas inom en balanserad budget för kyrkofonden.

Utredningen anser att det inte finns anledning att avsevärt öka omfatt- ningen av de medel som slussas via utjämningssystemet. De förändringar som behöver göras får alltså ske genom omfördelningar inom en budget av ungefär dagens storlek.

På senare år har inga statsbidrag tillförts utjämningssystemet utan det har helt finansierats genom kyrkliga medel. Det framgår klart av direktiven att systemet även i fortsättningen helt skall bygga på inomkyrkliga medel. Det är också en förutsättning för att systemet skall bli långsiktigt hållbart i en ändrad stat-kyrkarelation.

I den uppbyggnad av utjämningssystemet som utredningen föreslår ingår att varje obligatorisk del av systemet balanserar kring ett medelvärde för den strukturella faktorn. Det innebär att de olika ut- jämningskomponentema i huvudsak kommer att balansera budgetmässigt, dvs. avgifter och bidrag kommer att ta ut varandra. Om värdena på de underliggande faktorerna ändras kommer även medelvärdena att ändras och balansen i komponenten bör inte rubbas. Denna del av utjämnings— systemet kommer därför att bli långsiktigt stabil och beröra kyrkofonden

endast i begränsad omfattning.

Konstruktionen med olika självfinansierande utjämningskomponenter ger också utjämningssystemet en ökad flexibilitet. En faktors tyngd kan ökas eller minskas utan att hela systemet behöver påverkas. En utjämningskomponent kan även helt lyftas ut ur systemet utan att utjämningssystemets principer behöver ändras.

Övriga delar av utjämningssystemet — dvs. de bidrag som pastoraten kan ansöka om, stifts- och rikskyrkobidrag samt pensionskostnader — måste finansieras på annat sätt. De finansieringsmöjligheter som står till buds är den allmänna och den särskilda kyrkoavgiften, som utredningen föreslår skall finnas kvar, samt avkastningen från kyrkofonden. Be- räkningar som utredningen gjort visar att den särskilda kyrkoavgiften och avkastningen på kyrkofonden ungefärligen motsvarar kostnaderna för kyrkobyggnadsbidrag, extra utjämningsbidrag och prästpensioner. Stifts- och rikskyrkokostnader behöver därmed täckas genom den allmänna kyrkoavgiften.

Nuvarande utjämningssystem har nästan helt finansierats genom den allmänna kyrkoavgiften på 16 öre per skattekrona. Systemet har härigenom kommit att bli relativt okänsligt för att behoven och kost- naderna för utjämningen har varierat. Detta har lett till att utjämnings- systemet under senare år gett ett överskott till kyrkofonden. Fonden har därmed kunnat göra erforderliga fonderingar för pensionsskulden avseende prästernas pensioner.

I det utjämningssystem som utredningen föreslår kommer inkomsterna och kostnaderna för kyrkofonden att i högre grad överensstämma. Det innebär att vi inte förutser någon ytterligare kraftig uppbyggnad av kyrkofonden. Det innebär också att en större del av kyrkofondens inkom- ster från olika avgifter går tillbaka ut till pastoraten. Ser man på pastoraten fördelade på olika pastoratstyper och på stift kommer alla typer av pastorat och så gott som alla stift att få förbättrade netton från kyrkofonden.

Utredningen har eftersträvat en jämn fördelning mellan stiften av de ökade medel som tillförs den lokala nivån. Det har dock inte varit möjligt att uppnå detta för alla stift.

För pastoraten i Luleå stift tillsammans ger förslaget ett i stort sett oförändrat utfall. Utredningen har dock bedömt att stiftet i nuvarande system varit så väl tillgodosett att detta kan accepteras.

Pastoraten i Visby stift får sammantaget en viss försämring genom förslaget. Förklaringen till detta är de särskilda förhållanden som gäller för stiftet och försämringen har inte gått att undvika genom generella förändringar av utjämningssystemet. Utredningen anser att problemen i utjämningen vad gäller Visby stifts pastorat endast kan lösas genom

särskilda, riktade bidrag till de enskilda pastoraten. Sådana bidrag får också användas för de pastorat som vid övergången till ett nytt system förlorar mycket, om situationen motiverar detta.

3. Konstitutionella och lagtekniska frågor

Flera av principerna för den kommunala utjämningen har under senare år varit gemensamma för de borgerliga och de kyrkliga kommunerna. Under behandlingen av förslaget till nytt utjämningssystem för kommuner och landsting har det ifrågasatts om den föreslagna metoden för utjämning är förenlig med regeringsformen. Frågeställningen berör de principer som ligger till grund för utjämningen mellan kyrkokommu- nema idag och som enligt vårt förslag skall gälla även i fortsättningen. Det finns därför skäl att beröra de konstitutionella och lagtekniska aspekter som kan läggas på ett utjämningssystem.

3.1. Kort om utvecklingen av utjämningen mellan de kyrkliga kommunerna

Utjämning av kostnader mellan Svenska kyrkans pastorat är inte någon ny företeelse. Redan genom en förordning är 1862 bestämdes att vissa avlöningsmedel — i huvudsak statliga som inte behövdes i ett pastorat kunde överflyttas för att täcka prästlönema i andra pastorat. Genom behovet att samla upp dessa överskottsmedel skapades år 1868 prästerskapets löneregleringsfond. Fonden lades år 1914 samman med en annan fond för lönemedel och härigenom bildades kyrkofonden. Kyrkofonden tillfördes dessutom årligen ersättning från staten för indragna tionden samt arrenden från vissa boställen. Genom kyrkofon- dens bildande och det samtidigt införda systemet för reglering av prästernas löner utvidgade man principen att betrakta ett pastorats överskott på lönetillgångar som en gemensam tillgång för Svenska kyrkan som kunde användas för prästlöner i hela landet.

Till kyrkofonden har senare överförts ytterligare fondmedel med anknytning till prästers och biskopars löner och pensioner såsom biskopslöneregleringsfonden och prästerskapets änke- och pupillkassa. Parallellt med detta fick kyrkofonden ett ökat ansvar för kostnaderna för prästers löner och pensioner.

Genom 1932 års lag om kyrkofond infördes en ny princip för utjämningen mellan pastoraten. Avkastningen av pastoratens präst— lönetillgångar skulle i första hand användas för avlöning av deras egna präster. Därefter skulle pastoratet ta i anspråk utdebitering upp till en viss gräns. Om inte heller det förslog trädde kyrkofonden in och sköt till det som fattades. Om pastoratets prästlönetillgångar å andra sidan lämnade ett överskott skulle detta betalas in till kyrkofonden. För att täcka kyrkofondens medelsbehov infördes samtidigt en allmän kyrkoavgift som alla pastorat skulle betala in till kyrkofonden med ett visst antal ören per skattekrona. Dessa principer kom i huvudsak att gälla fram till år 1983.

Jämsides med den inomkyrkliga utjämningen genom kyrkofonden beviljades kyrkokommunema från och med år 1966 även statliga skatteutjämningsbidrag om deras skattekraft understeg en viss del av medelskattekraften. Bidragen följde av förordningen (1965:268) om skatteutjämningsbidrag som reglerade skatteutjämningen till kommuner, landstingskommuner och kyrkliga kommuner. En kommun med skattekraft under medelskattekraften beviljades tillskott av skatteunderlag som sedan multiplicerades med kommunens egen utdebitering. För beräkning av dessa tillskott var landet indelat i tre skattekraftsområden.

Det statliga skatteutjämningssystemet reformerades år 1974 varvid skattekraftsområdena utökades till sex och procentsatsema i utj ämningen ändrades. Denna reform genomfördes dock inte för de kyrkliga kommunernas del. Dessa fick i stället behålla de bidrag som beräknats för dem är 1973 och detta räknades sedan upp med fem procent per år.

När det statliga skatteutjämningssystemet reformerades på nytt med början är 1980 omfattades inte heller denna gång de kyrkliga kommuner- na av den nya statliga utjämningen. I stället beslöts att utjämningen för kyrkokommunema skulle ses över. Därvid uttalades att det i framtiden endast borde finnas ett system för utjämning av kostnader mellan de kyrkliga kommunerna. Detta borde baseras på kyrkofonden.

Översynen ledde fram till att ett nytt system för utjämning mellan kyrkokommunema infördes år 1983. I korthet kan man säga att den tidigare kyrkliga utjämningen genom kyrkofonden lades samman med den statliga skatteutjämningen till en inomkyrklig utjämning genom kyrkofonden. Fonden ansvarar för skatteutjämning och fördelning av kostnader för Svenska kyrkans verksamhet, däribland en utvidgad finansiering av den rikskyrkliga verksamheten. För att täcka fondens kostnader för denna utjämning skall varje pastorat erlägga en allmän kyrkoavgift till fonden. Fram till och med år 1990 tillfördes fonden även

vissa statliga bidrag.

3.2. Den kommunala skatteutjämningens förhållande till grundlagen

3.2.1. Riksdagsprövningen våren 1995

I 1995 års kompletteringsproposition (prop 1994/95:150) lade regeringen fram ett förslag till nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting. 1 utjämningsdelen innebar förslaget följande. Utjämning skulle ske mellan samtliga kommuner av skatteinkomster och av vissa strukturellt betingade kostnadsskillnader. Den skulle i princip ske genom olika system för de olika delarna. Båda systemen byggde på tillägg och avdrag där avdrag från vissa kommuner finansierade tillägg till andra. Avdragen och tilläggen skulle vara lika stora och utjämningen skulle därmed vara helt inomkommunal.

Under riksdagsbehandlingen remitterades lagförslaget rörande utjämningen till Lagrådet. I sitt yttrande 1995-05-12 tar Lagrådet upp frågan om förslaget att avdrag från inkomsterna i en kommun skall tillföras en annan kommun är förenligt med stadgandet i 1 kap. 7 & regeringsformen att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Efter att ha behandlat frågan om den kommunala beskattnings- rätten finner Lagrådet att det framstår

”som helt främmande att betrakta skatt, som av en kommun eller ett landsting tas ut för att tillföras andra kommuner eller landsting, som uttagen för skötseln av vederbörande kommuns eller landstings uppgifter. Den ordning beträffande utjämning av skatteinkomster som har tillämpats under senare år kan inte föranleda någon annan bedömning. Uttagandet av skatt i kommuner och landsting, som får vidkännas avdrag kommer därmed att strida mot vad som i 1 kap. 7 5 andra stycket regeringsformen anges om ändamålet med den kommunala beskattningen.

Det kan tilläggas att syftet med den föreslagna lagen möjligen kan, åtminstone delvis, tillgodoses med någon annan teknik avseende avgifter och bidrag, vilken inte skulle strida mot regeringsforrnens bestämmelser. Detta kan dock inte anses inverka på bedömningen av det nu förevarande förslaget.

På grund av det anförda anser Lagrådet att den föreslagna lagen inte är förenlig med bestämmelsen i 1 kap. 7 & andra stycket regeringsformen. Lagrådet avstyrker därför lagförslaget.”

1 ett yttrande till Finansutskottet över propositionen behandlar Konstitu- tionsutskottet förslaget till ny inkomst- och kostnadsutjämning. Därvid gör utskottet en genomgång av praxis avseende kommunal beskattning och kommunal skatteutjämning. Av intresse för den kyrkliga utjämningen är att utskottet bland annat påpekar att vid tiden för grundlagsreformen år 1975 gällde ett system för utjämning mellan de kyrkliga kommunerna, som byggde på att ekonomiskt svaga pastorat fick ett tillskott ur kyrkofonden som huvudsakligen finansierades genom den allmänna kyrkoavgift som varje pastorat betalade till fonden. I en redogörelse för utvecklingen efter grundlagsreformen konstaterar utskottet vidare att det inte heller kan bortses från att kostnadsutjämningen mellan de kyrkliga kommunerna länge varit allmänt accepterad.

Utskottets slutsats är att det finns flera omständigheter som ger utrymme för en annan tolkning av regeringsforrnens bestämmelser än Lagrådet gjort. Man finner vidare att det är naturligt att riksdagen som grundlagsstiftare är den instans som är bäst ägnad att pröva om en viss bestämmelse är grundlagsstridig. Enligt utskottets mening är det dock mycket angeläget att det inte finns någon tveksamhet kring tillämpningen av regeringsformen. Man förordar därför den möjlighet med en annan teknik som Lagrådet pekat på.

Finansutskottet anser i sitt betänkande att mot bakgrund av den analys av grundlagsfrågan som Konstitutionsutskottet gjort är det i och för sig möjligt för riksdagen att godkänna det föreliggande lagförslaget. Utskottet anser emellertid att man i första hand bör välja en annan lagstiftningsteknik för att uppnå de eftersträvade utjämningseffektema. Regeringen bör därför återkomma till riksdagen med ett nytt lagförslag i sådan tid att det kan vara i kraft från och med den 1 januari 1996.

Riksdagen beslutade i enlighet med Finansutskottets betänkande (bet.l994/95zFiU19, rskr. 1994/95:416 och rskr. 1994/95:417).

3.2.2. Frågans behandling höstriksdagen 1995

Regeringen återkom i proposition 1995/96: 64 till riksdagen med ett omarbetat förslag till nytt utjämningssystem för kommuner och landsting. Förslaget bygger som tidigare dels på en utjämning av skillnader i skatteinkomster, dels på en utjämning av skillnader i strukturella förhållanden (kostnadsutjämning). Tekniken för utjämningen skiljer sig emellertid från tidigare förslag. Den sker nu genom två separata lagar. I den ena lagen föreskrivs att kommuner och landsting vars skattekraft eller mätbara strukturella förhållanden är sämre än genomsnittet för riket får ett utjämningsbidrag från staten. 1 den andra lagen stadgas att

kommuner och landsting vars skattekraft eller mätbara strukturella förhållanden är bättre än genomsnittet för riket får betala en utjämnings- avgift till staten. Avgiften skall beräknas så att de sammanlagda avgiftsinkomstema i princip blir lika stora som utjämningsbidraget.

Regeringen har inhämtat Lagrådets yttrande över det nya lagförslaget. I sitt yttrande 1995-10—13 konstaterar Lagrådet att det förhållandet att en kommun eller ett landsting betalar en avgift till staten formellt inte täcks av ordalagen i 1 kap. 7 5 andra stycket regeringsformen. Även om de avgifter som en kommun eller ett landsting åläggs att betala ytterst syftar till att åstadkomma en förstärkning av andra kommuners och landstings ekonomi, innebär ett avgiftssystem inte att det sker någon direktfinansiering genom skattemedel av andra kommuners och landstings verksamhet.

Till detta kommer enligt Lagrådet att ett system med avgiftsuttag anknyter till tidigare lagstiftning om kommunal skatteutjämning. Lagrådet nämner särskilt den lag om skatteutjämnings'avgift som infördes år 1985 (SFS 19851533) och som innebar att kommuner och landsting med särskilt hög skattekraft blev skyldiga att erlägga en progressiv avgift. Även bestämmelserna i 42 kap. kyrkolagen (19921300) om ekonomisk utjämning mellan pastoraten är enligt Lagrådet av intresse. Utjämningen sker genom en ordning med avgifter och bidrag, delvis liknande den som nu är aktuell.

Även om de nu nämnda lagarna tillkommit utan föregående lagrådsgranskning finner Lagrådet att lagstiftningen kan sägas ge uttryck för en konstitutionell praxis som har utvecklats som utfyllnad av grundlagsregleringen. Lagrådets resonemang utmynnar i att man inte motsätter sig att lagförslaget läggs till grund för lagstiftning.

3.3. Utredningens bedömning av lagregle- ringen av den kyrkliga utjämningen

3.3.1. Bakgrund

Den kyrkliga utjämningen har en lång och sammansatt historia. De tidigaste allmänna bestämmelserna om utjämning utgjordes av statliga regleringar. Statens ställning i det dåvarande statskyrkosystemet gjorde det naturligt att man tog ansvar för att de tillgångar som ställts till kyrkans förfogande användes på det för hela kyrkan bästa sättet. Utjämningstanken har sedan underhand kommit att bli allmänt omfattad på alla statliga och kyrkliga nivåer. Grundtanken bakom utjämningen

har bekräftats i återkommande beslut. Inom den kyrkliga organisationen har utjämningen kanske mera kommit att motiveras av solidaritet mellan församlingarna i ett trossamfund än en på teknisk grund motiverad önskan om likställdhet mellan kyrkokommuner.

Utjämningen har till sin teknik fått en för kyrkokommunema särpräglad konstruktion. Tidigt har kyrkofonden kommit att spela en central roll. Till kyrkofonden har förts en mängd olika statligt och kyrkligt uppbyggda kapitaltillgångar. Konstruktionen med den allmänna kyrkoavgiften som betalas solidariskt av alla pastorat för att täcka kyrkofondens olika uppgifter är också en tidig företeelse.

Den allmänna kyrkoavgiften blev relativt snart den huvudsakliga finansieringskällan för kyrkofondens uppgifter. Trots att den är statligt reglerad och betalas av utdebiterade medel har den inte betraktats som en statlig avgift attjämställa med en skatt. 1 och med att den betalats till kyrkofonden och enbart använts till kyrkliga ändamål ses den på kyrkligt håll ofta som kyrkans medel.

För det enskilda pastoratet är den allmänna kyrkoavgiften av blandad karaktär. En del av avgiften är ett bidrag som går till en utjämning som för vederbörande pastorat kanske enbart innebär en utgift. En annan del av avgiften utgör däremot betalning för vissa tjänster som kommer pastoratet till del. Mest direkt berörs pastoratet av kyrkofondens ansvar för prästernas pensioner. Men även biskoparnas löner, den rikskyrkliga organisationen och kyrkomötet samt stiftsverksamheten är exempel på verksamhet som kyrkofonden finansierar och pastoratet betalar för genom den allmänna kyrkoavgiften.

Den kyrkliga utjämningen har inte i någon större utsträckning varit beroende av direkta statliga bidrag. Under åren 1965 - 1983 då inkomstutjämningen infördes för de kyrkliga kommunerna betalades den genom statsbidrag som för övriga kommuner, men sedan år 1983 finansieras även denna utjämning i princip inomkyrkligt genom den allmänna kyrkoavgiften.

3.3.2. Utjämningens förenlighet med grundlagen

Det nuvarande kyrkliga utjämningssystemet har inte varit föremål för Lagrådets granskning sedan den nya regeringsformen infördes år 1975. Under 1970-talet ställdes dock utjämningen (Lagen 1970:940 om kyrkliga kostnader) under Lagrådets granskning utan att det föranledde några påpekanden.

Det finns enligt utredningens uppfattning dock flera faktorer som sammantaget medför att varken nuvarande kyrkliga utjämning eller den

utjämning utredningen föreslår kan anses stå i strid med grundlagen.

Lagrådet utgår i sina yttranden från grundlagsbestämmelsen som anger att en kommun får ta ut skatt ”för skötseln av sina uppgifter”. Vad som kan anses vara en kommuns angelägenheter finns för de borgerliga kommunerna prövat i ett antal rättsfall. Från dessa kan man dra slutsatsen att lokaliseringsprincipen, dvs. att kommunerna får ta ut skatt för uppgifter som har anknytning till deras område eller deras med- lemmar, är en viktig begränsning av kommunernas befogenheter.

Utredningen anser att det inte är självklart att precis samma stränga begränsningar måste gälla de kyrkliga kommunerna. Det förhållandet att de samtidigt är delar av ett samfund gör att man även kan se det som en av deras uppgifter att verka för att samfundet är starkt och företrätt i hela landet. Det är för medlemmarna i ett pastorat av intresse att kyrkan finns företrädd på andra platser, där man kanske vistas tidvis eller vill bosätta sig. Lokaliseringsprincipen bör således kunna ges en vidare tolkning.

En annan faktor att beakta är att den avgift som pastoratet betalar till kyrkofonden har en delad funktion. En del är bidrag till utjämnings- systemet, en annan del kan ses som betalning för tjänster som pastoratet får tillbaka.

Viktigt är också att avgiften som pastoraten betalar går till kyrkofon- den. Avgiften utgör en allmän finansiering av fondens uppgifter. Utjämningen åligger kyrkofonden och pastoraten har enligt lag en självständig rätt gentemot kyrkofonden till utjämningsbidrag, som är oberoende av fondens inkomster genom avgifter från andra pastorat. Kyrkofonden har att fullgöra sina uppgifter dels med intäkter från den allmänna kyrkoavgiften och den särskilda kyrkoavgiften, dels med avkastningen från fondens kapital och i sista hand även genom att ta fondens kapital i anspråk. Det går dock inte att säga varifrån medlen för ett enskilt bidrag eller till en särskild verksamhet kommer. Ett pastorat kan därför inte sägas ta ut skatt direkt för betalning av ett annat pastorats kostnader.

Slutligen instämmer utredningen i Konstitutionsutskottets och Lagrådets bedömning att den långa praxis som särskilt den kyrkliga utjämningen är uttryck för måste få betydelse som utfyllnad av grundlagens reglering av vad som ligger inom den kommunala kompetensen.

3.3.3. Bör avgifter och bidrag regleras i separata lagar?

Av redogörelsen ovan framgår att utjämningen mellan de borgerliga kommunerna föreslås ske genom två separata lagar, varav den ena behandlar bidrag och den andra avgifter. Det framgår inte av proposi- tionen varför denna lösning valts. Det framgår inte heller av Lagrådets yttrande om denna tekniska lösning har betydelse när man bedömer om lagstiftningen är förenlig med grundlagen.

Utjämningen mellan de kyrkliga kommunerna regleras idag i 42 kap. kyrkolagen. Rubriken till kapitlet är ”Kyrkofonden” och i kapitlet finns utöver regler om de olika utjämningskomponentema även föreskrifter om kyrkofondens förvaltning och hur dess medel får användas. Föreskrifterna i kapitlet omfattar således betydligt mer än vad som erfordras för att reglera rena utjämningsfrågor.

Utredningen ser inte någon anledning till att gå ifrån denna systematik vid lagstiftningen rörande det nya utjämningssystemet. Det finns inte några avgörande principiella skillnader mellan det tidigare och det nya utjämningssystemet, som gör att en annan lagstiftningsmetod måste väljas för den nya utjämningen. Det ligger tvärtom ett värde i att lagstiftningen understryker att det är kyrkofonden som är den centrala funktionen i utjämningen och att kyrkofonden även har andra uppgifter. Som framhållits ovan är detta förhållande ett av skälen till att utjämningen bedöms förenlig med grundlagen.

Det finns inte heller några praktiska fördelar med att dela upp reglerna på två lagar. Snarare är det en fördel om man kan behålla nuvarande disposition. Det underlättar vid tillämpningen och gör att den kyrkliga lagstiftningen kan hållas samman i ett lagverk. Utredningen föreslår därför att de nya reglerna förs in i ett omarbetat 42 kapitel i kyrkolagen.

4 Inkomstutj ämningen

Inkomstutjämningen är den grundläggande beståndsdelen i det utjäm- ningssystem som gäller idag. Enligt utredningens direktiv skall även ett framtida utjämningssystem för kyrkokommunema syfta till att utjämna skillnader i deras skattekraft. Inkomstutjämning blir därför en huvudkom- ponent i ett nytt utjämningssystem för kyrkokommunema.

Med inkomstutjämning avses vanligen utjämning av skatteinkom- stema. Pastoraten har emellertid även andra inkomster som bör behandlas i detta sammanhang. Utredningen syftar på de finansiella intäkter som pastoraten har, både från finansförmögenheten och från de kyrkokommu- nala tillgångarna. Dessa tillgångar är ojämnt fördelade och i gällande ut- jämningssystem sker en utjämning av inkomsterna från finansförrnögen- heten genom den särskilda kyrkoavgiften. Även frågan om finansiell ut- jämning kommer att behandlas i detta kapitel.

4.1. Inkomstutjämning genom avgifter och bidrag

Utredningens förslag: Utjämning av skatteinkomster behålls som den grundläggande komponenten i utjämningssystemet. Den utgår liksom idag från medelskattekraften i landet. Den kyrkliga utjämningen skall dock baseras på skatteunderlaget för de kyrkotillhöri ga. Pastorat med lägre skattekraft erhåller ett tillskott av skatteunderlag. Tillskottet multipliceras med en fastställd medelutdebitering vilket ger bidraget från kyrkofonden i kronor.

Till skillnad från nuvarande system finansieras utjämningen genom att pastorat med högre skattekraft än medelskattekraften avstår skatteunderlag i motsvarande mån. Skatteunderlaget multipliceras med medelutdebiteringen och resulterar i avgiften till kyrkofonden. Genom att skatteunderlagen över och under medelnivån är lika stora blir utjämningen självfinansierande. Utjämningen begränsas till att utjämna 50 procent av skillna— den mellan det egna skatteunderlaget och medelskatteunderlaget.

Grundläggande överväganden

Den etablerade tekniken för utjämning av skatteinkomster är att beräkna en kommuns skattekraft per invånare och jämföra den med medelskatte- kraften per invånare i riket. De kommuner som har lägre skattekraft än medeltalet får ett tillskott av skatteunderlag så att man når upp till den skattekraftsnivå som lagstiftningen garanterar. Tillskottet multipliceras antingen med kommunens egen utdebitering eller en bestämd skattesats som gäller för alla kommuner och man får på så sätt utjämningsbidraget i kronor. Detta kan finansieras antingen över statsbudgeten, genom en avgift på dem som har högre skattekraft än medeltalet eller - som i det nuvarande kyrkliga utjämningssystemet - av alla kommuner genom en enhetlig avgift. Tekniken kan varieras i sina detaljer och de faktorer som ingår i inkomstutjämningen kan beräknas efter flera olika principer, vilket ger varierande resultat för olika typer av kommuner.

Inkomstutjämning med utgångspunkt i den skattekraft som fastställts vid taxeringen är en beprövad metod som i sina huvuddrag har fungerat väl i nuvarande kyrkliga utjämningssystem. Den bygger på välkända storheter som är lätt tillgängliga i officiell statistik. I rapporten Kommu- nal inkomstutjämning - alternativa modeller (Ds 1993 :68) redovisas flera olika tänkbara modeller för beräkning av inkomstutjämningen, däribland brytpunktsmetoden och basbreddningsmetoden. Modellerna behandlas av Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn i be- tänkandet Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting (SOU 1994: 144). Beredningen kommer dock till slutsatsen att en inom- kommunal utjämning, baserad på nuvarande beskattningsbara inkomster är den modell som bäst uppfyller de krav som ställts på den borgerligt kommunala inkomstutjämningen.

De diskussioner som förts om ändrad inkomstutjämning för de borger- liga kommunerna är ett av skälen till att Kyrkoutjämningsutredningen tillsattes. Skulle taxeringsförfarandet eller det kommunala skatteunderla- get reformeras i avsevärd mån ändras förutsättningama för den kyrkliga utjämningen radikalt. Det förslag till nytt utjämningssystem för de borgerliga kommunerna som nu lagts fram i proposition 1995/96:64, in- nehåller dock inte några förändringar av taxeringsförfarandet eller skatte- underlaget som påverkar möjligheterna att genomföra den kyrkliga ut- jämningen enligt hittillsvarande principer. Det finns således inget behov av att på denna grund ändra inkomstutjämningen mellan kyrkokommu- nerna.

Även om Kyrkoutjämningsutredningen inte är bunden av de slutsatser man kommit till beträffande den borgerligt kommunala utjämningen, visar den genomgång som gjorts i det sammanhanget att det inte finns

några stora fördelar med de alternativa modeller som man där analyserat. Eftersom de krav som kan ställas på inkomstutjämningen för de kyrkliga kommunerna till sin art inte är annorlunda än de som gäller för de bor- gerliga kommunerna, anser utredningen att det inte finns några skäl att överväga en förändrad grundprincip för inkomstutjämningen. Däremot kan systemets olika tekniska komponenter diskuteras och anpassas till kyrkliga förhållanden. I det följande kommer vissa av dessa komponenter att behandlas. Utredningen föreslår därför att man bibehåller en inkomstutjämning

som i princip bygger på det enskilda pastoratets skattekraft jämfört med genomsnittet för riket. Pastorat med lägre skattekraft ges ett tillskott av skatteunderlag, upp till en viss nivå. Utredningen kommer senare att dis- kutera hur hög denna nivå bör vara.

Finansieringen av inkomstutjämningen har hittills skett genom en allmän kyrkoavgift som har varit proportionell mot skatteunderlaget. Avgiften har även finansierat andra delar av utjämningen. Enligt utredningens uppfattning medför denna lösning nackdelar i vissa hän- seenden. För det första har även de pastorat som erhållit tillskott av skatteunderlag fått vara med och betala detta tillskott, vilket i vart fall i beräkningstekniken medfört en rundgång av pengar. För det andra kan det minska förståelsen av och stödet för utjämningssystemet - både bland dem som nettobetalar eller i netto erhåller bidrag - att man inte kan se hur mycket man erhåller resp. betalar för de olika delarna av utjämning- en. Slutligen är ett sådant system inte långsiktigt stabilt i den be- märkelsen att det inte finns någon direkt koppling mellan inkomsterna och utgifterna för inkomstutjämningen. Avgifterna eller kostnaderna behöver därför justeras med vissa intervall om systemet inte skall bli över- eller underfinansierat.

Dessa nackdelar undviks om inkomstutjämningen görs till en i huvudsak självfinansierad komponent inom utjämningssystemet. Det kan man åstadkomma med en metod där de samlade tillskotten av skatte- underlag för dem som får bidrag motsvaras av lika stora avdrag av skatteunderlag för dem som har överskott av skattekraft. För varje enskilt pastorat beräknas bidraget eller avgiften genom att under- resp. över- skottet av skattekraft per invånare, jämfört med medeltalet, multipliceras med antalet invånare. Det skatteunderlag man på så sätt erhåller multi- pliceras med en fastställd utdebitering och den kompensationsgrad man bestämt, varvid resultatet blir bidraget eller avgiften i kronor. Beloppen - betalas till eller från kyrkofonden, som alltså blir den centrala utjäm- ningsfunktionen i systemet. Systemet blir självjusterande och följer ut- vecklingen av skattekraften. Detta är utredningens förslag.

Frågan hur stor del av ett pastorats underskott av skattekraft som ut-

jämningen bör kompensera och vilken utdebitering som skall användas vid beräkningen av bidragen resp. avgifterna kräver särskilda övervägan- den och behandlas nedan.

4.1.1. Vilket skatteunderlag bör utjämningen baseras på ?

Utredningens förslag: Inkomstutjämningen baseras på de l kyrkotillhörigas kommunalt beskattningsbara förvärvsinkomst. Vid beräkningen av skatteunderlaget tas hänsyn till ekonomiska regleringar mellan staten och kyrkokommunema, som gör att skatteinkomstema inte motsvarar produkten av det taxerade skatteunderlaget och pastoratets utdebitering.

Det finns flera frågor att ta ställning till när det gäller skatteunderlagets omfattning och några av dem är specifika för de kyrkliga kommunerna. i Detta gäller t.ex. frågor som har samband med de icke-kyrkotillhöriga ; och den s.k. dissenterskatten.

De icke-kyrkotillhörigas skatteunderlag

I gällande utjämningssystem för kyrkokommunema definieras skatte- | underlaget som antalet skattekronor enligt skattemyndighets beslut om * taxering till kommunal inkomstskatt enligt 4 kap. 2 & taxeringslagen (l990:324) året före bidragsåret. Skattekraften är ett pastorats skatte- underlag per folkbokförd invånare vid ingången av året före bidragsåret. Medelskattekraften är skatteunderlaget för hela landet per folkbokförd invånare vid ingången av året före bidragsåret. Det är dessa faktorer som ligger till grund för jämförelsen mellan pastoratets skattekraft och medelskattekraften och det eventuella tillskott av skattekraft som den kan leda till.

Även den allmänna kyrkoavgift som ett pastorat är skyldig att betala till kyrkofonden skall beräknas på skatteunderlaget. Därvid skall dock enligt uttrycklig bestämmelse det antal skattekronor som hänför sig till personer som inte är medlemmar av Svenska kyrkan minskas med 75 procent.

Enligt gällande system görs således en åtskillnad mellan ett pastorats skatteunderlag när det gäller att fastställa skattekraften för beräkningar ;

enligt inkomstgarantin och när det gäller att fastställa underlaget för den allmänna kyrkoavgiften. I det första fallet tar man inte hänsyn till att alla invånare i pastoratet inte tillhör Svenska kyrkan, utan räknar skatte- underlaget från alla folkbokförda invånare. I det senare fallet tar man hänsyn till att de icke-tillhöriga endast betalar kyrkoskatt på 25 procent av inkomsterna. Anledningen till att man på detta sätt använder två olika skatteunderlag kan vara att när systemet skapades övertog man i inkom- stutjämningsdelen de principer som gällde för övriga kommuner enligt lagen (1973:433) om skatteutjämningsbidrag. Den allmänna kyrkoav- giften däremot var speciellt framtagen för den kyrkliga utjämningen. Den skall betalas av de utdebiterade medlen och det är då naturligare att ta hänsyn till det faktiska skatteunderlag som pastoratet kan uppbära skat- teinkomster från.

Sedan år 1983 har det skett stora förändringar i det svenska samhället i fråga om befolkningens sammansättning. Genom invandringen har andelen invånare som ej tillhör Svenska kyrkan ökat. Särskilt märkbar är denna utveckling när man ser till enskilda pastorat. I vissa pastorat i förorter till storstäderna ligger andelen tillhöriga till Svenska kyrkan under 75 procent, i enstaka fall under 50 procent av antalet invånare. Å andra sidan finns en mycket hög tillhörighet i pastorat i lands— och gles- bygd där andelen tillhöriga ibland överstiger 97 procent. Det är uppenbart att med så stora skillnader mellan andelen tillhöriga blir effekterna av utjämningssystemet för det enskilda pastoratet väsentligt annorlunda beroende på vilken grupp invånare som väljs för beräkningen av skatteunderlaget.

Vid bedömningen av vilket skatteunderlag detär rimligt att räkna med bör man enligt utredningens uppfattning se till systemets uppgift att utjämna de verkliga ekonomiska skillnaderna mellan pastoraten. Det är då det skatteunderlag som pastoratet kan ta ut skatteinkomster från som är det relevanta, således skatteunderlaget för de kyrkotillhöri ga. Helt kan man inte renodla resonemanget eftersom pastoraten för närvarande även uppbär 25 procent i skatt från de icke-tillhörigas skatteunderlag. Det innebär dock en mindre avvikelse från det korrekta underlaget att räkna med skatteunderlaget för de tillhöriga än omvänt. Utredningen föreslår därför att vid alla beräkningar som baserar sig på skattekraft skall skattekraften för de kyrkotillhöriga användas.

Kommunalt eller statligt skatteunderlag

I det kyrkliga utjämningssystemet definieras skatteunderlaget för närvarande som den till kommunal inkomstskatt taxerade inkomsten.

Med hänsyn till att frågan om ändrad beräkning av skatteunderlaget för de borgerliga kommunerna kan aktualiseras på nytt kan ifrågasättas om den kyrkliga utjämningen i stället bör baseras på den statligt beskatt- ningsbara inkomsten. Det kan finnas mindre anledning att förvänta sig framtida stora förändringar av underlaget för den statliga inkomstskatten. Systemet skulle på detta sätt på lång sikt bli mer stabilt.

Utredningen har noterat att i regeringens proposition 1995/96:80 angående ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan föreslås att kyrkoavgiften skall beräknas på de kyrkotillhörigas statligt be- skattningsbara förvärvsinkomst. Det innebär att senast vid en relationsän- dring bör det statliga skatteunderlaget införas som grund för utjämnings- systemet.

Efter skattereformen år 1991 omfattar det kommunala skatteunderlaget endast fysiska personers förvärvsinkomster. Det statliga skatteunderlaget för inkomstskatt omfattar även fysiska personers kapitalinkomster och juridiska personers inkomster. Reglerna för att fastställa fysiska personers förvärvsinkomster är emellertid desamma vid taxeringen till kommunal som vid taxeringen till statlig inkomstskatt. På församlingsnivå är det därför inte någon skillnad mellan dessa skatteunderlag för fysiska personer. En övergång till att bygga utjämningen på den statligt taxerade förvärvsinkomsten skulle i nuvarande läge inte medföra några effekter för pastoraten. Det görs för närvarande inte någon uppdelning inom det statliga skatteunderlaget mellan kyrkotillhöriga och icke-tillhöriga. Enligt vad utredningen erfarit kan denna fördelning dock införas utan problem om det finns behov av det.

När man diskuterar stabiliteten i det kommunala skatteunderlaget är det värt att notera att det redan idag finns skillnader mellan borgerliga och kyrkliga kommuner vad avser beräkning och utbetalning av skatt. Tidigare gällde samma system med förskott och slutavräkning för alla typer av kommuner. Staten betalade då under löpande beskattningsår ut förskott på skatt beräknat på föregående års taxering, vilket motsvarade medborgarnas inkomster året dessförinnan. Två år efter beskattningsåret när taxeringen av detta års inkomster var klar, gjordes en slutavräkning baserad på den taxerade inkomsten. Systemet innebar att kommunerna först med två års eftersläpning fick de skatteintäkter som motsvarade kommunmedborgarnas löneinkomster. I tider med snabb utveckling av lönerna medförde detta avsevärda problem.

Systemet har därför ändrats för de borgerliga kommunernas del från och med år 1993. Den preliminära skatt som nu utbetalas till kommuner- na under beskattningsåret bygger på en uppräkning av de senast taxerade inkomsterna. Under beskattningsåret görs sedan en avräkning när taxeringen av föregående års inkomster är klar. Slutavräkning sker året

efter när taxeringen av beskattningsårets inkomster är klar. Genom uppräkningen av skatteunderlaget och avräkningen under beskattningsåret får man en större följsamhet till löneutvecklingen. Kommunernas utgifter och deras skatteinkomster grundas på samma pris- och löneläge. Från och med 1996 görs dock ingen individuell del- eller slutavräkning. I stället sker en kollektiv avräkning för alla kommuner med ett enhetligt belopp per invånare.

Denna reform genomfördes dock inte för de kyrkliga kommunerna. För dessa tillämpas fortfarande det tidigare systemet med två års eftersläpning beträffande förskott och slutavräkning. Skälet till denna avvikelse för kyrkokommunema framgår ej av lagstiftningens förarbeten. Det förhållandet att särskilda bestämmelser tillämpas för kyrkoko- mmunema i detta fall visar emellertid att alla ändringar av skatteunderla- get för de borgerliga kommunerna inte behöver få genomslag för kyrko- kommunema. Utjämningssystemets anknytning till det kommunala skatte- underlaget innebär därför inte med nödvändighet en risk för framtida tillämpningssvårigheter.

Utredningen anser att det finns omständigheter som talar för att det statliga skatteunderlaget kommer att utgöra en stabilare grund för utjäm- ningssystemet i framtiden. Genom att många av de förhållanden som styr beräkningen av det kommunala skatteunderlaget är specifika för de borgerliga kommunerna kan man inte bortse från att det kan innebära nackdelar för kyrkokommunema att i utjämningssammanhang vara knu- tna till det kommunala skatteunderlaget. Å andra sidan får man beakta att alla förändringar beträffande det borgerliga kommunernas skatte- underlag hittills inte fått genomslag för kyrkokommunema och inte heller behöver få det i framtiden. Vidare ökar det tilltron till utjämnings- systemet om detta relaterar till samma skatteunderlag som pastoraten uppbär skatt från. Så länge pastoraten är kyrkliga kommuner utgörs det av det kommunala skatteunderlaget. Med hänsyn till detta lägger utred- ningen inte fram något förslag till ändring av skatteunderlaget i detta hänseende.

Ekonomiska regleringar mellan staten och kyrkokommunema

Under senare år har riksdagen i flera fall beslutat att reducera kommu- nernas skattemedelsfordran med vissa procentsatser för att neutralisera ändringar som påverkat det kommunala skatteunderlaget. För de kyrkliga kommunernas del har skattemedelsfordran även påverkats av ändringar i avräkningen av skatten för de icke-tillhöriga. Slutligen tar staten ut en skatteadministrationsersättning från pastoratens skatteinkomster. Allt detta

har betytt att skatteinkomstema för pastoraten inte motsvarat utdebite- ringen på skatteunderlaget. Från några församlingar har man fört fram önskemål om att utjämningssystemet skall ta hänsyn till sådana föränd- ' ringar och endast räkna med de inkomster som verkligen kommer pasto- raten till del.

De ekonomiska regleringarna mellan staten och kyrkokommunema för år 1995 skedde genom att skattemedelsfordran vid ingången av år 1995 reducerades med 6,8 procent. För år 1996 har en reducering med 7,6 procent beslutats. Cirka hälften härav avser detta år en neutralisering av ändringar som påverkar skatteunderlaget m.m. och hälften utgör en skatteadministrationsersättning som riksdagen beslutat att de kyrkliga kommunerna skall erlägga.

Regleringarna mellan staten och kyrkokommunema utgörs av poster av delvis olika karaktär. Neutraliseringama innebär att kyrkokommunen inte får tillgodogöra sig en skatteunderlagsökning som har sin orsak i särskilda riksdagsbeslut. Skatteadministrationsersättningen kan i princip ses som en kostnad som pastoraten ålagts att betala för en viss tjänst.

Oavsett skälen till reduceringama blir effekten för det enskilda pastoratet att man inte kan tillgodogöra sig skatteunderlaget enligt taxe- ringen fullt ut. Utredningen har förståelse för att det uppfattas som missvisande att lägga ett skatteunderlag som pastoraten inte disponerar över som underlag för en utjämning som skall utgå från pastoratets ekonomiska förmåga. Dessutom kan hävdas att skatteadministrationser- sättningen utgör en sådan kostnad som det enskilda pastoratet inte kan påverka. Vi anser därför att man kan tillmötesgå önskemålet om att samma skatteunderlag skall ligga till grund för utjämningen som ligger till grund för skatteinkomstema.

Den statliga reduceringen sker på skattemedelsfordran. Denna utgörs enkelt uttryckt av skatteunderlaget gånger utdebiteringen. Reduceringen satt i relation till skatteunderlaget blir därmed olika stor för olika pastorat beroende på vilken utdebitering man har. Utjämningen skall emellertid vara neutral i förhållande till den valda utdebiteringen och endast träffa skattekraften. Om man i utjämningssammanhang skall ta hänsyn till de statliga regleringarna på ett likformigt sätt måste det göras genom en justering direkt på skatteunderlaget. Skatteunderlagen som utgör grund för beräkningarna i utjämningssystemet bör därför procentuellt förändras i samma mån som den statliga ekonomiska regleringen påverkar skattemedelsfordran under bidragsåret.

4.1.2. Graden av utjämning av skatteinkomstema

Utredningens förslag: Utjämningen begränsas till 50 procent av skillnaden mellan pastoratets kyrkliga skatteunderlag och det kyrkliga medelskatteunderlaget. Tillsammans med övriga ut— jämningskomponenter ger detta pastoraten väsentligen likartade ekonomiska förutsättningar.

I förslaget till inkomstutjämning på den borgerligt kommunala sidan förordar Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn en långtgående inkomstutjämning, upp till en 95 %—ig kompensation. Detta ställningstagande har beredningen kommit till efter en bedömning av risken för att hög kompensation medför lägre incitament för kommunerna att försöka öka sitt skatteunderlag. Deras möjligheter att öka skatteunder- laget genom t.ex. näringspolitik anses begränsade och effektivitets- främjande incitament bör i stället skapas inom ramen för kostnadsutjäm- ningen. Slutsatsen är att de ekonomiska förutsättningama behöver jämnas ut kraftigt för att kommunsektorn skall kunna upprätthålla sin roll för välfärd och samhällsekonomi. Detta bör enligt beredningen ske genom en långtgående utjämning av skatteinkomster.

De överväganden som gjorts beträffande de borgerliga kommunerna är inte utan vidare i alla delar relevanta för de kyrkliga kommunerna. Det grundläggande syftet med inkomstutjämningen är likartat, nämligen att utjämna skillnaderna i kommunernas inkomster och ge dem likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Det skulle kunna motivera en hög kompensationsgrad även mellan kyrkokommunema.

Diskussionen om incitament får delvis ett annat innehåll när det gäller kyrkokommunema. Deras möjligheter att genom olika åtgärder öka in- vånarnas förvärvsinkomster torde vara obefintliga. Det finns emellertid andra faktorer som är värda att uppmärksamma.

Kyrkokommunema är inte i lika hög grad som de borgerliga kommu- nerna tvångssammanslutningar. Det är möjligt att lämna kyrkan varvid det lokala pastoratet förlorar större delen av skatteinkomstema från den utträdande. På ett annat sätt än de borgerliga kommunerna kan kyrkan genom sitt agerande påverka hur många invånare som väljer att tillhöra den och därmed hur stort skatteunderlaget blir. Vilken möjlighet till på- verkan som i realiteten finns hos det enskilda pastoratet kan naturligtvis diskuteras. Utredningen har dock funnit att frågan om det kan skapas incitament för pastoraten att försöka öka andelen tillhöriga är så komplicerad att den inte kan lösas inom ramen för inkomstutjämningen.

Den andra faktorn som är värd att uppmärksamma är att spännvidden mellan de olika kyrkokommunema i snart sagt alla hänseenden är avsevärt mycket större än den är mellan de borgerliga kommunerna. De stora kommunreformer som genomförts i Sverige har skapat ett begränsat antal borgerliga kommuner som är relativt lika till storlek, befolknings— underlag och ekonomiska förutsättningar. Olikheter som därefter trots allt kvarstår kan då i högre grad förklaras av grundläggande strukturella skillnader. Det framstår då som mera motiverat att tillgripa en långtgåe— nde utjämning av dessa skillnader.

Motsvarande strukturrefonner har inte genomförts planmässigt för kyrkokommunema. I kyrkolagen föreskrivs visserligen att ett pastorat inte utan särskilda skäl får ha färre än 2 000 kyrkomedlemmar. Bestäm- melsen har dock inte förenats med någon tidsgräns eller någon påföljd om den inte följs. Den får därför för närvarande ses som en rekommen- dation för stiftsstyrelsemas strukturarbete. Detta har medfört att medan det finns 286 borgerliga kommuner, varav nio har mindre än 5 000 invånare, finns det 1 115 pastorat varav 485 har mindre än 4 000 invåna- re. I utjämningssammanhang kompliceras förhållandet av att detär pas- torat och samfälligheter som deltar i utjämningssystemet. Det minsta pastorat som deltar i utjämningen hade 578 invånare den 1 januari 1995 medan den största samfälligheten hade 444 553 invånare.

Nämnda förhållanden gör att det finns utrymme för ett resonemang om incitament i fråga om storleken på den ekonomiska samfällighet som ingår i utjämningssystemet. Åtskilliga pastorat bör ha möjlighet att bilda större ekonomiska samfälligheter och därigenom ta vara på de rationali- seringsvinster som bör kunna näs och få en stabilare ekonomisk bas. En samfällighetsbildning kan sägas innebära en första utjämning på lokal nivå och medför att samfällighetens krav på utjämningssystemet blir mindre än de ingående pastoratens var för sig. Det kan alltså diskuteras hur utjämningssystemet bör fungera i relation till strukturförändringar såsom samfällighetsbildningar och om systemet bör stimulera till att större enheter bildas där så är möjligt.

I utredningens direktiv sägs inte något om hur utjämningssystemet bör ställa sig till det kyrkliga strukturarbetet. Det kan också sägas ligga i ett utjämningssystems natur att det till viss del är konserverande. Kommuner av olika karaktär ges likartade ekonomiska förutsättningar och trycket att förändra strukturerna kan därigenom minska.

Utjämningssystemets grundläggande syfte är att möjliggöra att Svenska kyrkan kan bedriva rikstäckande verksamhet, både i stad och glesbygd. Solidariteten mellan starka och svaga pastorat svarar för att ekonomiska medel ställs till förfogande där de egna resurserna inte räcker till. Många av de mindre pastoraten skulle knappast klara sig utan

det stöd som utjämningssystemet ger. Redan i utredningen som ledde fram till nuvarande utjämningssystem framhölls emellertid att de betalan- de pastoraten även kan ställa kravet att de mindre enheterna visar mot- svarande solidaritet genom att organisera sin verksamhet på det mest ekonomiska sättet (SOU 1981z88, sid 61). Påpekandet har oförändrad giltighet idag. Att bestämma avvägningen mellan rikstäckningens in— nebörd och solidaritetens gränser blir en ständigt återkommande angelä- genhet för Svenska kyrkan.

I strukturarbetet har stiften en viktig uppgift. Utredningen föreslår i avsnittet om stifts- och strukturbidrag att strukturbidragen skall kunna användas friare än idag. Särskilt nämns möjligheten att ge i vart fall temporära strukturbidrag för att underlätta önskvärda förändringar i den kyrkliga indelningen. Genom den friare användningen av strukturbidraget skapas bättre förutsättningar för stiftsstyrelsemas arbete.

Utredningen anser att ett grundläggande krav på ett kyrkligt utjämningssystem är att det i vart fall är neutralt i strukturfrågor och inte motarbetar strukturförändringar som är nödvändiga eller önskvärda från kyrklig synpunkt. Samma slutsats kom Kyrkoberedningen till i sin utvärdering av det kyrkliga utj ämningssystemet (Vissa kyrkofrågor SOU 1993 :46, sid 144). I det perspektivet är utredningen tveksam till en långt- gående inkomstutjämning. Med nuvarande strukturer kan det antas att en hög kompensationsgrad i inkomstutjämningen motverkar strukturför- ändringar. Tillsammans med kostnadsutjämningen accentueras detta ytterligare. Utredningen finner därför att man för den kyrkliga inkomst- utjämningen inte kan tillämpa den nivå som föreslagits på den borgerliga sidan.

Graden av utjämning ger i kombination med de valda utdebiteringsni- våema även andra effekter. Vid beräkningarna i inkomstutjämningen bör inte de enskilda pastoratens egna utdebiteringar vara styrande för bidragens storlek. Det skulle innebära att pastoraten genom att välja utdebiteringsnivå kan påverka storleken av sitt bidrag eller sin avgift. Därför bör en fast skattesats väljas. Praktiska tester visar emellertid att hög kompensationsgrad i kombination med fast utdebitering leder till över- och underkompenseringar för pastorat som avviker från den fasta skattesatsen. För att undvika orimliga resultat - s.k. Pomperipossaeffekter måste därför spärregler införas. En hög kompensationsgrad leder till att spärreglema måste tillämpas oftare. Enkelheten och förutsebarheten i systemet minskar därmed.

En ytterligare faktor att ta hänsyn till är karaktären på de kyrkliga uppgifterna. För de borgerliga kommunerna utgörs huvuddelen av verksamheten av samhällsuppgifter som de av riksdag och regering ålagts att sköta och som kommunmedborgama har rätt att kräva av dem.

Svenska kyrkan har som självständigt trossamfund betydligt större möj- ligheter att själv forma sin verksamhet. I den egentliga kyrkliga verksam- heten har de enskilda församlingarna möjlighet att i stor utsträckning på egen hand avgöra hur verksamheten skall bedrivas och vad den får kosta. Utrymmet för ideellt arbete är därför ett helt annat än vad som gäller för borgerliga kommuner. Det ideella arbetet kan t.o.m. anses som ett så viktigt inslag i kyrkans liv att det i sig får anses vara något som är värt att sträva efter. Betraktas även de kyrkotillhöriga som en resurs blir det inte av samma stora betydelse att utjämningen garanterar helt likvärdiga inkomster för alla pastorat

Naturligtvis har även pastoraten ett antal samhällsuppgifter som de är ålagda att sköta, varav begravningsverksamheten är den mest omfattande. För dessa obligatoriska uppgifter föreslår utredningen dock en särskild utjämning av en del av kostnaderna. Detta förhållande påverkar därför inte det nyss förda resonemanget.

Det som redovisats ovan leder sammantaget till att utredningen förordar att kompensationsgraden i inkomstutjämningen bestäms till en lägre nivå än den som föreslagits för de borgerliga kommunerna. Nivån kan inte enbart fastställas efter teoretiska resonemang. I stället får man bedöma de samlade effekterna av inkomstutjämningen och kost- nadsutjämningen för olika pastorat, kyrkokommuntyper och stift. Utred- ningen har funnit att en inkomstutjämning som kompenserar 50 procent av skillnaden mellan pastoratets skattekraft och medelskattekraften är den nivå där de negativa effekterna minimeras utan att den önskade utjäm- ningseffekten går förlorad.

4.1.3. Tillämplig skattesats vid beräkningarna

Utredningens förslag: En medelskattesats skall bestämmas för beräkningar av bidrag och avgifter i inkomstutjämningen. Vid

fastställande av skattesatsen skall skillnader i åligganden mellan olika kyrkokommuner beaktas.

I nuvarande inkomstutjämning mellan de kyrkliga kommunerna fastställs ett tillskott av skatteunderlag för de pastorat vars egna skattekraft under— stiger den garanterade skattekraftsnivån. Tillskottet multipliceras sedan med pastoratets skattesats. På detta sätt erhålls skatteutjämningsbidraget i kronor.

Denna teknik är förenad med en väsentlig nackdel. Vid ett givet

tillskott kan pastoratet påverka bidragets storlek i kronor genom förändrad egen utdebitering. En högre utdebitering ger högre utjämnings- bidrag medan en lägre utdebitering inte bara ger lägre skatteintäkter utan därtill lägre utjämningsbidrag. Det är ur rättvisesynpunkt otillfreds- ställande att bidragsmottagare på detta sätt själva kan påverka hur stor del av de gemensamma utjämningsmedlen de tar i anspråk.

Att utjämningsbidraget minskar vid sänkt utdebitering är även ägnat att motverka skattesänkningar och bidrar därigenom på lång sikt till en högre utdebiteringsnivå.

I ett nytt system för inkomstutjämning bör man därför undvika att bygga på pastoratens egna utdebiteringar. I stället bör en gemensam skattesats väljas som är neutral till pastoratens förändringar av den egna skattesatsen. Med tanke på att skatteunderlaget utjämnas till en nivå som relateras till den genomsnittliga bör utgångspunkten vara att den genom- snittliga skattesatsen skall användas.

Det finns ett antal omständigheter att ta hänsyn till när man skall fastställa medelskattesatsen för de kyrkliga kommunerna. Till att börja med är dessa organiserade på olika sätt. Vissa är totala ekonomiska samfälligheter och skattesatsen speglar då det totala medelsbehovet. I andra har ansvaret och utdebiteringen fördelats mellan pastoratet och de ingående församlingarna. För att få jämförbara utdebiteringar måste i sådana fall de olika församlingarnas utdebitering vägas samman med pastoratets till en Vägd pastoratsutdebitering. I några fall förekommer flerpastoratssamfälligheter med ansvar för vissa delar av verksamheten. Sådana samfälligheter med ansvar för kyrkogårdsförvaltningen finns i Arvika och Karlskrona. 1 Visby stift ingår alla församlingar i en sam- fällighet med ansvar för kyrkobyggnadema. De ingående pastoratens skattesats måste i sådana fall ökas med samfällighetens.

Omfattningen av den verksamhet som utdebiteringen skall finansiera skiljer sig i vissa fall från det vanliga. Inom bl.a. Stockholms och Tranås kommuner har pastoraten ett mycket begränsat ansvar för begravnings- verksamheten. Denna sköts i stället helt eller delvis av den borgerliga kommunen. Medborgarnas kostnad för verksamheten tas ut via kommu- nalskatten och kyrkoskatten ligger därför på motsvarande lägre nivå. Även denna skillnad mellan kyrkokommunemas skattesats bör korrigeras för att medelskattesatsen skall bli rättvisande.

Utredningen har beräknat en medelutdebitering utifrån dessa principer. Pastoratssamfällighetemas utdebitering har vägts samman med de ingående församlingarnas skattesats. Skattesatsen för pastorat som ingår i flerpastoratssamfälligheter har ökats med samfällighetens skattesats. Slutligen har alla skattesatser, förutom de som avser pastorat i Stock- holms och Tranås kommuner, räknats nedtill 75 procent för att korrigera

för begravningsverksamheten. Med dessa korrigeringar har medelskatte- satsen på lokal nivå beräknad på de fastställda utdebiteringama för 1995 fastställts till 0,87 kronor per skattekrona, exklusive stiftsskatt. Vid väg- ningama har skatteunderlaget för de kyrkotillhöriga använts.

När avgifterna respektive bidragen i inkomstutjämningen bestäms skall således avdraget respektive tillskottet av skatteunderlaget multi- pliceras med 0,87 kronor för att beloppet i kronor skäll erhållas.

4.1.4. Särskilt om stiftssamfällighetema

Utredningens förslag: Det allmänna utjämningsbidraget för stiftssamfällighetema avskaffas och ersätts inte av någon annan typ av generell inkomstutjämning. Stiftssamfällighetemas behov

av bidrag får täckas genom Stiftsbidraget och det extra ut- jämningsbidraget.

Nuvarande system

Den kyrkliga inkomstutjämningen har även omfattat stiftssamfällig- hetema alltsedan dessa skapades år 1989. För stiftssamfällighetema är inkomstutjämningen dock något annorlunda beskaffad än vad den är för pastoraten. En väsentlig skillnad är att det inte är fråga om en utjämning i egentlig mening mellan stiftssamfällighetema på så sätt att stiftets skattekraft jämförs med medelskattekraften i riket. Tillskotten av skatte- underlag för stiftssamfälligheten utgörs i stället av summan av tillskotten för pastoraten i stiftet. Skulle medelskattekraften i stiftet ha använts hade det inneburit att det först skett en utjämning inom stiftet, vilket hade medfört att behovet av utjämning hade minskat starkt. En annan skillnad mot utjämningen mellan pastoraten är att stiftssamfällighetema inte betalar någon allmän kyrkoavgift. De deltar därigenom inte i finansie- ringen av utjämningen.

Summan av pastoratens tillskott av skatteunderlag multipliceras idag med stiftssamfällighetens egen utdebitering och man erhåller på så sätt det allmänna utjämningsbidraget i kronor. I och med att utdebiteringen varierat kraftigt mellan stiften — från 2 öre till 10 öre per skattekrona har de belopp som utbetalats i allmänt utjämningsbidrag också varierat starkt. Det totala utjämningsbidraget till stiftssamfällighetema har dock aldrig varit en stor utgift för kyrkofonden utan hela tiden legat strax under 20 miljoner kronor.

Kyrkoberedningen föreslog i sitt delbetänkande Vissa kyrkofrågor

(SOU 1993z46) att det allmänna utjämningsbidraget till stiftssamfällig- hetema skulle avskaffas. Skälen till detta var att man önskade förenkla utjämningssystemet. I den analys av utjämningssystemet som Stats- kontoret utfört åt beredningen hade Statskontoret även påtalat den effekt som stiftens skilda utdebiteringar medförde för bidragens storlek.

De remissinstanser som yttrat sig över beredningens förslag i denna del har i allmänhet tillstyrkt att det allmänna utjämningsbidraget till stiftssamfällighetema tas bort. I yttrandena från stiftshåll har man dock i flera fall poängterat att samfällighetema i så fall måste få kompensation för det inkomstbortfall som ändringen skulle medföra.

Utredningens överväganden

Skall automatisk inkomstutjämning finnas kvar för stiftssamfällighetema bör den inte se ut som idag utan i stället utformas enligt samma principer som utredningen föreslår för pastoraten. Det innebär att skattekraften per kyrkotillhörig fastställs för varje stift. Stift som har skattekraft under medelskattekraften beviljas bidrag medan stift med skattekraft över medelskattekraften betalar en avgift. Utjämningen görs till en sluten, självfinansierad inkomstutjämning mellan stiftssamfällighetema.

Om man beräknar skattekraften för stiften enligt dessa principer finner man att elva stift har en skattekraft över 90 procent av medelskattekraf- ten och sju av dessa en skattekraft över 95 procent. De höga siffrorna är inte förvånande om man beaktar att stiften är stora regioner med blandad sammansättning och därtill relativt lika i befolkningsstorlek. En- dast två stift avviker markant och det är Visby stift med en skattekraft på 78,9 procent och Stockholms stift med en skattekraft på 124,5 procent av medelskattekraften.

Tillämpas principerna för inkomstutjämning under dessa förut- sättningar blir resultatet att alla stift erhåller bidrag, utom Stockholms stift som ensamt får betala avgift motsvarande bidragen. Vid de nivåer för inkom stutjämningen som diskuterats för pastoraten blir beloppen för de flesta stift små. Vid 50-procentsnivån blir det totala bidragsbeloppet 6,5 miljoner kronor vilket innebär att flertalet stift får bidrag under en halv miljon kronor. Detta visar enligt utredningens uppfattning att en utjämning på dessa premisser inte har någon avgörande betydelse för stiften. Det särskilda behov av stöd som kan föreligga för enskilda stift kan lika bra täckas genom ökat stiftsbidrag eller extra utjämningsbidrag.

Vid sidan av stiftsskatten kan stiftssamfällighetemas verksamhet idag finansieras genom allmänt utjämningsbidrag, stiftsbidrag och extra utjämningsbidrag. Samtliga bidrag kan sägas syfta till att stiften skall ges

likartade förutsättningar att bedriva sin verksamhet. De kan därmed i stora stycken sägas överlappa varandra. Utredningen delar kyrkobered- ningens uppfattning att den del av utjämningssystemet som berör stifts- samfällighetema kan förenklas. Med hänsyn till den marginella effekt som en automatisk inkomstutjämning skulle få för stiften föreslår utredningen att det allmänna utjämningsbidraget avskaffas för stiften utan att ersättas av någon annan generell inkomstutjämning.

Kyrkoberedningen föreslog även att finansieringen av stiftens ekonomi i huvudsak skulle ske genom ökat skatteuttag. Detta skulle ske genom en skatteväxling med tre öre mellan den allmänna kyrkoavgiften och stiftsskatten. Som framgår av utredningens överväganden i avsnittet rörande stifts- och strukturbidragen bedömer utredningen att det för närvarande inte är möjligt att genomföra en sådan skatteväxling, trots att goda skäl kan anföras för en sådan åtgärd.

När reformer av utjämningssystemets bidrag till stiftssamfällighetema diskuterats har man från stiftshåll poängterat att förändringar inte får medföra att stiftens ekonomi försämras. Utredningen anser att behovet av stöd genom utjämningssystemet kan tillgodoses genom stiftsbidrag eller extra utjämningsbidrag. Vi hänvisar här även till vad som anförs i de avsnitt som behandlar dessa bidragstyper. Överförs stödet till dessa typer av bidrag får man också effekten att Kyrkofondens styrelse har större möjligheter att ta hänsyn till stiftens verkliga ekonomiska situation såsom den avspeglar sig genom t.ex. rörelsekapital och skuldsättning. En utgångspunkt bör vara att stiftssamfällighetema som grupp vid övergången till det nya systemet erhåller lika stort bidrag som idag betalas ut som allmänt utjämningsbidrag och stiftsbidrag.

4.2. Finansutjämningen i utjämningssystemet för Svenska kyrkan

4.2.1. Direktiven

Enligt utredningens direktiv skall systemet för ekonomisk utjämning syfta till att jämna ut skillnader 1 de kyrkliga kommunernas skattekraft. Även sådana kyrkokommunala kostnader som hänför sig till faktorer utanför respektive kommuns egen kontroll, s. k. strukturkostnader, skall systemet ha till syfte att utjämna. Direktiven säger däremot inte uttryckligen att de kyrkliga kommunernas finansiella intäkter och kostnader bör ingå i systemet.

Bland de i direktiven uppmärksammade problemen i utjämningen hör dock att det riktats kritik mot den särskilda kyrkoavgiften som har till uppgift att jämna ut vissa av de finansiella olikheterna kyrkokommunema emellan. I samband härmed erinras om den reform som träder i kraft vid årsskiftet 1994/95 avseende förvaltningen av Svenska kyrkans finans- förmögenhet, i fortsättningen kallad förvaltningsreforrnen. Denna reform beskrivs i korthet i den avslutande delen av bilaga 3 till betänkandet. Tanken bakom reformen är att söka förbättra avkastningen av och öka värdebeständigheten hos den egendom som Svenska kyrkan fått genom donationer m.m. för att garantera prästernas uppehälle och kyrkans bestånd. Reformen innebär bl.a. att särskild kyrkoavgift beräknas på den faktiska avkastningen från de viktigaste delarna av denna förmögenhet i stället för som tidigare på en schablonmässigt bestämd avkastning från

egendomen. Aven om direktiven inte särskilt tar ställning på denna punkt är det

utredningens uppfattning att frågan om en fortsatt finansiell utjämning bör övervägas i detta sammanhang.

4.2.2. Svenska kyrkans finansförmögenhet

De förrnögenhetstillgångar som kyrkan med olika rättsgrund disponerar över kan delas upp i en finansförmögenhet och en förvaltningsförrnögen- het. Det förstnämnda tillgångsslaget består av egendom som skall ge avkastning till verksamheten och därigenom indirekt stödja denna. Den andra typen av tillgångar - exempelvis kyrkor, kapell, begravningsplatser och församlingshem - används direkt i verksamheten och har sitt kyrkliga värde främst genom nyttjandet. Finansförmögenheten i sin tur består av tre delar. Den första utgörs av det man brukar kalla för den special- reglerade kyrkliga egendomen. Benämningen hänför sig till den

författningsreglering, främst i kyrkolagen (19922300), som har till syfte att tillgångarna skall bevaras och avkastningen användas för avsedda ändamål. Denna del av finansförmögenheten kan sägas ha en stiftelse- Iiknande karaktär utan att för den skull formellt falla under den nya lagstiftningen om stiftelser (1994:1220 och 1994:1221). Finansförmögenhetens andra del är den kyrkokommunala egendom som ägs av församlingar, pastorat och samfälligheter. Vid förvaltningen och disponerandet av detta egendomsslag gäller framför allt regler i kyrkolagen vilka hämtats från kommunalrätten. Den tredje delen slutligen av finansfönnögenheten utgörs av kyrklig stiftelse- och förenings- egendom som främst det civilrättsliga regelsystemet är tillämpligt på. Av olika skäl kan inte den sistnämnda typen av tillgångar komma ifråga som finansiell bas för utjämning mellan kyrkokommunema. Däremot bör det inte föreligga några hinder mot att den kyrkokommunala egendomen fyller en sådan funktion och de specialreglerade kyrkliga tillgångarna har redan till större delen denna uppgift. I det följande tar utredningen upp sina överväganden, först beträffande den specialreglerade kyrkliga egendomen och sedan i fråga om de tillgångar som har kyrkokommunal natur.

4.2.3. Den specialreglerade kyrkliga egendomen

Med ikraftträdandet av förvaltningsreforrnen den 1 januari 1995 består basen för den särskilda kyrkoavgiften av prästlönefastigheter och prästlönefonder, tidigare löneboställen och prästlönefonder samt prästlönefondsfastigheter och andelar i prästlönejordsfonder. I fort- sättningen används såsom gemensam benämning för dessa egendomsslag beteckningen prästlönetillgångar. Med prästlönefastighet menas kyrklig jord vars avkastning är avsedd för avlöning åt kyrkoherde eller komminister i visst eller vissa pastorat. Ersättning för kyrklig jord på grund av försäljning eller liknande skall fonderas och avkastningen användas till samma ändamål som jorden har varit avsedd för. Sådana fonderade ersättningar skall numera utgöra prästlönefond för stiftet, förut prästlönefond för pastoratet.

Efter förvaltningsreformens genomförande förvaltar egendomsnämn- derna i stiften alla typer av prästlönetillgångar. I konsekvens härmed åligger det numera stiftssamfälligheten att betala hela den särskilda kyrkoavgiften till kyrkofonden. Avgiften beräknas på egendomens avkastning och uttaget är fastställt till 50 procent av nettot efter gjorda avsättningar. Den andra halvan av nettoavkastningen från prästlönetill- gångama tillfaller pastoraten efter vars och ens andel i egendomen.

Utbetalningen av den särskilda kyrkoavgiften till kyrkofonden och av vinstandelen till pastoraten skall ske samtidigt. För egendomsnämndemas redovisning på detta område tillämpas i allt väsentligt enhetliga principer.

Den specialreglerade egendomens fördelning och avkastning

Prästlönetillgångama är ojämnt fördelade både mellan pastoraten och mellan stiften. Detta beror främst på skilda historiska förhållanden men även på att egendomens förvaltare varit olika aktiva och haft mer eller mindre framgång i sin verksamhet. Vissa pastorat har betydande tillgångar av detta slag, vare sig man räknar egendomen i absoluta tal eller fördelar den på antalet invånare. Andra pastorat äger ingen eller bara en liten del i denna typ av tillgångar eller också är beloppen per invånare i varje fall obetydliga. Även på stiftsnivå finns det avsevärda skillnader i dessa hänseenden.

Senast tillgängliga uppgift om fördelningen av prästlönetillgångama mellan pastorat och stift inbördes härrör från årsskiftet 1992/93. Utredningen har närmare undersökt hur dessa tillgångar fördelar sig på den lokala nivån både i fråga om absolut storlek och i fråga om belopp per invånare. Det visar sig då att 52 pastorat helt saknar prästlönetill- gångar medan 60 pastorat har sådan egendom till ett värde överstigande 15 miljoner kronor. Av den förstnämnda kategorin ligger inte mindre än 28 pastorat inom Stockholms stift. För 43 pastorat uppgår präst- lönetillgångama till över 5 000 kronor per invånare. Vid bestämmande av egendomens värde har fastigheterna tagits upp till gällande taxerings- värde och övrig egendom till uppskattade marknadsvärden. En stiftsvis fördelning av tillgångarna per invånare ger följande bild.

Tabell 4.1 Prästlönetillgångar per 1992-12-31 i kronor per invånare:

Stift Belopp/tillh Stift Belopp/tillh

Uppsala Göteborg

Linköping 1 1 17 Karlstad 1 165 Skara 1065 Härnösand 8 83 Strängnäs 593 Luleå 244 Västerås 632 Visby 904 Växjö 1246 Stockholm 152 Lund

Riket 647

Enligt förvaltningsreformen delas såsom förut nämnts prästlönetillgångar- nas nettoavkastning mellan pastoraten och kyrkofonden. På grund av särskilda övergångsregler gäller emellertid inte principen om vinstdelning den avkastning som uppkommit vid 1994 års Skogsförvaltning och som betalas ut till pastoraten senast den 1 april 1995. Under sistnämnda år kommer därför sannolikt inte några större belopp i särskild kyrkoavgift att betalas in till fonden från stiften. Utredningen har tagit del av budgetarna för år 1995 beträffande prästlönetillgångama, varvid egendomen fördelats på skogsfastigheter, jordbruks- och övriga fastigheter samt fondmedel. Resultatet av denna undersökning har blivit följ ande.

Tabell 4.2 1995 års budgeterade intäkter och kostnader från prästlönetill- gångama, miljoner kronor

Stift, mkr Skog J ord/övr Fond Intäkt Kostn Intäkt Kostn Intäkt Kostn Uppsala 47,9 18,7 8,1 3,6 4,0 0,3 Linköping 35,0 15,0 7,0 4,0 7,0 0,0 Skara 34,7 21,7 10,2 4,5 3,5 0,2 Strängnäs 22,0 12,0 6,0 6,0 5,5 0,5 Västerås 57,0 33,7 1,2 0,4 0,3 0,0 Växjö 60,0 28,3 5,4 5,4 3,6 0,2 Lund 14,8 8,9 25,0 8,4 9,0 0,3 Göteborg 29,0 17,5 6,0 4,0 4,6 1,5 Karlstad 42,6 21,1 1,3 0,5 2,8 1,7 Härnösand 47,0 23,5 0,3 0,2 2,6 0,0 Luleå 8,6 3,6 4,6 3,8 1,5 0,0 Visby 3,8 2,4 1,4 0,5 0,2 0,0 Stockholm 3,1 2,0 4,7 1,9 4,7 0,6 Riket 405,5 208,4 81,2 43,2 49,3 5,3

Nettointäktema från de av stiften förvaltade prästlönetillgångama beräknas under år 1995 uppgå till sammanlagt 279,1 miljoner kronor för hela landet. Av detta belopp hänför sig 197,1 miljoner kronor till skogen, 38,0 miljoner kronor till jorden och de övriga fastigheterna samt 44,0 miljoner kronor till fondmedlen. Motsvarande intäkter brutto uppskattas komma att nå sammanlagt 536,0 miljoner kronor. Stiftsvis fördelar sig dessa intäkter på följande sätt.

Tabell 4.3 För 1995 budgeterade nettointäkter från prästlönetillgångama, mkr (Inom parentes anges motsvarande belopp brutto)

Stift Belopp Stift Belopp

Uppsala 37,4 (60,0) Göteborg 16,6 (39,6) Linköping 30,0 (49,0) Karlstad 23,4 (46,7) Skara 22,0 (48,4) Härnösand 26,2 (46,9) Strängnäs 15,0 (33,5) Luleå 7,3 (14,7) Västerås 24,4 (58,5) Visby 2,5 (5,4) Växjö 35,1 (69,0) Stockholm 8,0 (12,5) Lund 31,2 (48,8)

Enligt uppgift från stiftens egendomsnämnder beräknas det sammanlagda värdet av prästlönetillgångama vid årsskiftet 1994/95 komma att uppgå till 5 772,7 miljoner kronor. Härav belöper 3 464,4 miljoner kronor på skogen, 1 378,5 miljoner kronor på jorden och övriga fastigheter samt 929,8 miljoner kronor på fondtillgångama. Liksom tidigare i detta avsnitt har vid värderingen av egendomen använts gällande taxeringsvärden för fastigheterna och uppskattade marknadsvärden för de övriga tillgångarna. I fastighetsinnehavet - både när det gäller skog, jord och övrigt - finns sannolikt stora dolda värden. En fördelning av egendomen på stiften ger följande utfall.

Tabell 4.4 Prästlönetillgångar per 1994-12-31, mkr

Stift, mkr Skog, tax Jord/övr, tax Fond, markn Uppsala 389,7 155,2 1 14,0 Linköping 390,0 142,0 97,0 Skara 332,0 169,3 52,4 Strängnäs 132,5 87,5 100,0 Västerås 294,6 41,9 5 ,4 Växjö 625,0 103,0 80,0 Lund 165,4 428,6 175,0 Göteborg 270,5 1 16,3 86,8 Karlstad 420,0 56,1 58,6 Härnösand 298,0 4,0 44,2 Luleå 102,7 4,2 19,0 Visby 31,5 5,7 3,9 Stockholm 12,5 64,7 93,5

Riket 3.464,4 1.378,5 929,8

Av den närmast föregående uppställningen framgår att det dominerande egendomsslaget bland prästlönetillgångama består av skog. Endast i Lunds och Stockholms stift väger jordbruk och övriga fastigheter tyngre än skogen. Bland övriga tillgångar spelar banktillgodohavanden den helt dominerande rollen medan aktier, obligationer och liknande värdepapper förekommer i begränsad omfattning. Bara Strängnäs, Växjö och Lunds stift har ett innehav av aktier och andelar i värdepappersfonder som överstiger 20 miljoner kronor. Det kan antagas att aktie- och obligation- sinnehaven kommer att öka och banktillgodohavandena att minska genom en aktivering av fondtillgångamas förvaltning som följd av förmögenhetsreformen.

Om de budgeterade intäkterna relateras till förmögenhetsvärdena kan man erhålla avkastningen från prästlönetillgångama uttryckt i procent. Utredningen har ansett det intressant att ta fram dessa siffror både brutto och netto för såväl skogen, jordbruken och de övriga fastigheterna som för fondmedlen. Fördelat på stiften blir då resultatet följande.

Tabell 4.5 Prästlönetillgångarnas beräknade avkastning fördelad på tillgångsslag under år 1995, i procent av förmögenhetsvärdena

___—___—

Stift, mkr Skog, % Jord/övr, % Fond ,%

___—___—

Brutto Netto Brutto Netto Brutto Netto

_—___———_————

Uppsala 12,3 7,5 5,2 2,9 3,5 3,2 Linköping 9,0 5,1 4,9 2,1 7,2 7,2 Skara 10,5 3,9 6,0 3,4 6,7 6,3 Strängnäs 16,6 7,5 6,9 0,0 5,5 5,0 Västerås 19,3 7,9 2,9 1,9 5,6 5,6 Växjö 9,6 5,1 5,2 0,0 4,5 4,3 Lund 8,9 3,6 5,8 3,9 5,1 5,0 Göteborg 10,7 4,3 5,2 1,7 5,3 3,6 Karlstad 10,1 5,1 2,3 1,4 4,8 1,9 Härnösand 15,8 7,9 7,5 2,5 5,9 5,9 Luleå 8,4 4,9 109,5 90,5* 7,9 7,9 Visby 12,1 4,4 24,6 15,8 5,1 5,1 Stockholm 24,8 8,8 7,2 4,3 5,0 4,4 * Större delen av avkastningen frå jordbruken och de övriga fastigheterna hänför sig till Stiftets hus i Luleå som inte har åsatts något taxeringsvärde.

Avkastningen för riket på hela den förrnögenhetsmassa som präst- lönetillgångama representerar beräknas under år 1995 uppgå till 4,8 procent netto och 9,3 procent brutto. På riksnivå blir avkastningen för skogen netto 5,7 procent och brutto 11,7 procent. Motsvarande siffror

är för jorden och övriga fastigheter 2,8 respektive 5,9 procent samt för fondmedlen 4,7 respektive 5,3 procent. En stiftsvis fördelning resulterar i följande tabell.

Tabell 4.6 1995 års beräknade nettoavkastning i procent av förmögen- hetsvärdena på de totala prästlönetillgångama (Inom parentes anges motsvarande bruttoavkastning)

Stift Belopp Stift Belopp Uppsala 5,7 ( 9,1) Göteborg 3,5 ( 8,4) Linköping 4,8 ( 7,8) Karlstad 4,4 ( 8,7) Skara 4,0 ( 8,7) Härnösand 7,6 (14,4) Strängnäs 4,7 10,5) Luleå 5,8 (11,7) Västerås 7,1 (17,1) Visby 6,1 (13,1) Växjö 4,3 ( 8,5) Stockholm 4,6 ( 7,3) Lund 4,1 ( 6,3)

Eftersom de två senaste här upptagna tabellerna bara omfattar ett år och siffrorna grundas på avkastningsprognoser och en schablonmässig värdering av tillgångarna bör resultatet tolkas med försiktighet. Några slutsatser om exempelvis förvaltningamas kompetens och riktigheten i valda strategier för verksamheten kan inte läsas ut av detta material.

Utredningens överväganden

Utredningens bedömning: Den särskilda kyrkoavgiften behålls oförändrad både när det gäller formen och nivån.

I samband med förvaltningsreformen föreslog ett antal remissinstanser att den särskilda kyrkoavgiften skulle slopas i stället för att göras om. Regeringen hänvisade emellertid i den proposition som ligger till grund för reformen (prop. 1993/94:73) att avgiften är en del i det inomkyrkliga utjämningssystemet. För att få in motsvarande belopp som den särskilda kyrkoavgiften ger behövde den allmänna kyrkoavgiften höjas med två öre per skattekrona. En sådan förändring skulle innebära en väsentlig omfördelning mellan olika kyrkokommuner.

Som exempel nämndes i propositionen att de kyrkliga kommunerna i Stockholms och Göteborgs stift, å ena sidan, behövde betala ytterligare

ett antal miljoner kronor utöver de stora nettobelopp som man redan fick bidra med. En del kyrkokommuner med stora prästlönetillgångar skulle, å andra sidan, få sina avgifter till utjämningen mer än halverade. Den särskilda kyrkoavgiften kunde därför inte slopas utan att andra förändringar samtidigt gjordes i det kyrkliga utjämningssystemet. Avslutningsvis framhölls att förslaget när det gällde den särskilda kyrkoavgiften innebar en förenkling och att avgiften blev mera rättvis än med nuvarande system. Samtidigt medverkade den föreslagna förändringen av prästlönetillgångamas förvaltning till att egendomen blev mera värdebeständig.

Utredningen delar den uppfattning som kommit till uttryck om den särskilda kyrkoavgiften i förarbetena till förvaltningsreformen. Denna reform har relativt nyligen beslutats och det bör krävas särskilda skäl att redan nu föreslå förändringar. Vid sin översyn av det ekonomiska systemet för utjämning har Kyrkoberedningen inte heller föreslagit någon ändring på denna punkt. (Se beredningens delbetänkande Vissa kyrkofrågor, SOU 1993:46.)

Det kan vidare åberopas att kravet på solidaritet, som all utjämning ytterst bygger på, förutsätter rättvisa principer vid omfördelningen. Resultatet av utredningens genomgång av den specialreglerade kyrkliga egendomen kan kortfattat sägas vara både att prästlönetillgångama representerar stora värden och att dessa är ojämnt fördelade mellan pastoraten. Denna ojämna fördelning kan i viss utsträckning förklaras av mer eller mindre framgångsrik förvaltning av egendomen under årens lopp. Förvaltningen har emellertid beträffande det viktigaste egendoms- slaget, skogen, under senare år ankommit på stiftsorganisationen. Framför allt är dock olikheterna hänförliga till historiska faktorer och därmed till förhållanden utanför pastoratens kontroll. Skillnaderna i detta hänseende kan därför sägas ha en huvudsakligen strukturell karaktär. Härigenom skulle det kunna uppfattas såsom orättvist att inte beakta nettointäktema från prästlönetillgångama vid utjämningen.

Denna synpunkt får ökad tyngd av iakttagelsen att många av de pastorat som måste bära den tyngsta bördan vid finansieringen av utjämningssystemet saknar eller har låga intäkter per invånare av detta slag. Som kontrast härtill får många av systemets största nettobidragsta- gare betydelsefulla tillskott till ekonomin från sina prästlönetillgångar. Med ett effektivare och mera lättförståeligt utjämningssystem såsom utredningen föreslår skärps rättviseargumentet ytterligare. Slutligen bör beaktas att den specialreglerade kyrkliga egendomen genom sin stabilitet och långsiktiga placeringsinriktning utgör ett lämpligt underlag för den erforderliga finansieringen och utjämningen inom Svenska kyrkan.

Av dessa skäl har utredningen funnit att den särskilda kyrkoavgiften

bör behållas. Avgiftskonstruktionen avses bli densamma i det nya ut- jämningssystemet som efter förvaltningsreformen. Det skall alltså även i fortsättningen vara fråga om en vinstdelning mellan kyrkofonden och pastoraten sedan vederbörliga avsättningar gjorts från bruttovinsten av prästlönetillgångama. Tillåtna avsättningar skall vara desamma som reformens regelsystem medger, dvs. vid förvaltning av fondtillgångama ges kompensation för inflationen och vid förvaltning av fastigheterna får behövligt rörelsekapital sättas av. Oförändrat föreslås att Kyrkofondens styrelse för varje stiftssamfällighet fastställer vad som skall betalas i särskild kyrkoavgift. Någon anledning att förändra basen för den särskilda kyrkoavgiften finns inte heller enligt utredningens mening.

Utredningen har övervägt att låta kyrkofondens del av avkastningen från respektive prästlönetillgångar i stället tillfalla de olika stiftssam— fällighetema. Motsvarande finansiering från fonden till stiften kunde i så fall dras in. En sådan tanke ligger inte bara nära till hands utan är också förenad med administrativa och andra fördelar, framför allt i form av en minskad rundgång av pengar. Till följd av de stora skillnaderna i fördelningen av prästlönetillgångama mellan stiften har utredningen emellertid avstått från att lägga fram något förslag i denna riktning.

På grundval av uppgifter ur stiftens budgetar har nettointäktema från prästlönetillgångama under år 1995 beräknats till sammanlagt 279,1 miljoner kronor. Några mera betydande belopp i särskild kyrkoavgift kommer med största sannolikhet inte att betalas in under sistnämnda år till följd av speciella övergångsregler. I stället aktualiseras frågan om 1995 års intäktsnivå kan anses representativ för egendomsnämndemas förvaltning och om man vågar bygga några antaganden beträffande framtidens särskilda kyrkoavgift på denna nivå.

Detta spörsmål får betraktas såsom utomordentligt svårt att besvara då all förmögenhetsförvaltning är förenad med risker och osäkerhet. För den tyngst vägande delen av denna egendom, nämligen skogen, karaktäriseras nuläget och den närmaste framtiden av en stark konjunktur och en god efterfrågan både i Sverige och utomlands. Det är därför sannolikt att de budgeterade skogsintäktema blivit väl försiktigt beräknade. Storleken på inflationskompensation och erforderligt rörelsekapital kan även vara vanskligt att närmare precisera. I enlighet härmed bör - vid bedömningen av vad som kan anses vara normalt - 1995 års nettointäkt avrundas till 300,0 miljoner kronor, motsvarande en årlig avkastning på cirka 5,0 procent. För en blandad förrnögenhetsför- valtning med denna inriktning får den angivna avkastningen bedömas vara mycket försiktigt uppskattad även i ett mera långsiktigt perspektiv. I sina fortsatta överväganden räknar utredningen som en schablon med att hälften av den avrundade nettointäkten eller 150,0 miljoner kronor

inflyter i särskild kyrkoavgift varje år till utjämningssystemet.

4.2.4. Den kyrkokommunala finansförmögenheten

Egendomens storlek, fördelning och avkastning

Enligt Statistiska centralbyråns (SCB) årliga publikation Ekonomisk redogörelse för kyrkokommuner har de kyrkokommunala finanstill- gångarna ökat under åren 1989 - 1993. T.ex. har den helt dominerande tillgångsposten av detta slag, nämligen kassa, bank och postgiro, stigit från drygt 3,6 miljarder kronor till över 5,2 miljarder kronor eller med cirka 40 procent under denna femårsperiod. Värdepapper - både för kort- och långsiktiga innehav - har också ökat från 0,8 miljarder kronor år 1989 till 1,2 miljarder kronor år 1993. Ökningen har i detta fall pro- centuellt sett varit något högre än för kassamedlen eller cirka 50 procent. För stiftssamfällighetema har de finansiella tillgångarna vuxit ännu snabbare eller från 140 miljoner kronor till något över 300 miljoner kronor. Tidsperioden avser för stiften åren 1990 - 1993 och tillväxten motsvarar mer än en fördubbling av deras finansegendom. De här återgivna siffrorna stämmer väl överens med den allmänna bild av utvecklingen beträffande de kyrkliga kommunernas egna kapital och rörelsekapital som tecknas i bilaga 5 till betänkandet.

Inte bara prästlönetillgångama utan även den kyrkokommunala finansförmögenheten är ojämnt fördelad mellan pastorat och stift inbördes. De senast tillgängliga uppgifterna om fördelningen av sistnämnda slag av egendom hänför sig till den 31 december 1993. En genomgång av detta material visar bl.a. att 56 pastorat haft finanstill- gångar över 2 000 kronor per kyrkotillhörig samtidigt som 62 pastorat haft under 200 kronor per tillhörig. Inom gruppen med ett lågt belopp per kyrkotillhörig finns visserligen en viss överrepresentation för Stockholms stift med 11 pastorat. Stockholms stift är dock inte lika dominerande i detta avseende som när det gäller stift med låg andel prästlönetillgångar per invånare. Fördelar man pastoratens medel av denna typ stiftsvis blir utslaget följande.

Tabell 4.7 Kyrkokommunal finansförmögenhet per 1993-12-31 i kronor per kyrkotillhörig:

Stift Kr/tillh Stift Kr/tillh

Uppsala Göteborg

Linköping 807 Karlstad 759 Skara 953 Härnösand 975 Strängnäs 849 Luleå 870 Västerås 683 Visby ] .010 Växjö 869 Stockholm 465 Lund

Riket 778

Den högsta stiftsvisa skillnaden i fråga om prästlönetillgångama ligger enligt vad som framgår under avsnitt 4.2.3. på drygt 1 000 kronor per invånare. Motsvarande differens för den kyrkokommunala egendomens finansiella del är endast 545 kronor per tillhörig såsom visas i den närmast föregående tabellen. Denna beloppsmässigt större snedfördelning beträffande prästlönetillgångama gäller inte bara stiften utan också pastoraten.

Ser man på pastoratens kyrkokommunala finansförmögenhet i absoluta tal — i stället för i kronor per tillhörig förändras bilden vid en stiftsjämförelse.

Tabell 4.8 Totala finanstillgångar av kyrkokommunal natur per 1993—12- 31, mkr:

Stift Belopp Stift Belopp

Uppsala Göteborg

Linköping 3 89 Karlstad 271 Skara 450 Härnösand 363 Strängnäs 409 Luleå 422 Västerås 364 Visby 54 Växjö 479 Stockholm 536 Lund

Riket 5 939

Av denna egendom består inte mindre än 4 774,1 miljoner kronor eller 80 procent av kassa, bank och postgiro. I samtliga stift är detta förrnögenhetsslag det helt dominerande. Övriga typer av finanstillgångar

redovisas med 104,3 miljoner kronor i obligationer och 908,7 miljoner kronor i andra värdepapper för kortsiktigt innehav samt 151,4 miljoner i värdepapper där innehavet angivits vara långsiktigt. Göteborgs, Lunds, Stockholms och Skara stift har i nu nämnd ordning de största innehaven av obligationer och övriga värdepapper.

Den kyrkokommunala finansförmögenhetens avkastning har fördelat sig mellan stiften på följande sätt.

Tabell 4.9 Avkastning, netto, från de kyrkokommunala finanstillgångarna år 1993, mkr:

Stift Belopp Stift Belopp

Uppsala Göteborg

Linköping 23,2 Karlstad 16,0 Skara 26,1 Härnösand 12,3 Strängnäs 35,0 Luleå 24,3 Västerås 13,1 Visby 1 ,4 Växjö 21,1 Stockholm 7,7 Lund

Riket 300,5

Ett relaterande av uppgifterna om avkastningen med informationen om storleken på förmögenheten ger den stiftsvisa avkastningsprocenten.

Tabell 4.10 1993 års avkastning från den kyrkokommunala finans- egendomeni procent:

Stift Procent Stift Procent

Göteborg

Uppsala

Linköping 6,0 Karlstad 5,9 Skara 5,8 Härnösand 3,4 Strängnäs 8,6 Luleå 5,8 Västerås 3,6 Visby 2,6 Växjö 4,4 Stockholm 1,4 Lund

Riket 5,1

Ett flertal av stiften ligger alltså för det aktuella året på en avkastnings- nivå för dessa tillgångar av fem till sex procent årligen. Avvikelserna uppåt och nedåt kan bero på tillfälligheter i samband med hur stor den

kyrkokommunala finansförmögenheten råkat vara just vid årsskiftet. Det allmänna intrycket av både egendomens sammansättning och dess avkastning ger vid handen att pastoraten i sin förvaltning av tillgångarna präglas av traditionellt säkerhetstänkande och krav på hög likviditetsbe- redskap.

Utredningens överväganden

Utredningens förslag: Det föreslås inte utgå någon avgift till ut- jämningssystemet på den kyrkokommunala finansförmögenheten.

Vid den genomgripande översyn av utjämningssystemet som utredningen har att göra ligger det nära till hands att ifrågasätta om bara skattekraften skall beaktas på systemets inkomstsida. I varje fall om utjämningen av skatteinkomstema drivs långt, kan det med visst fog hävdas att även andra inkomstkällor måste utnyttjas, exempelvis från finansiella tillgångar. Särskilt när det gäller den ekonomiska utjämningen inom Svenska kyrkan, som redan har en utjämningskomponent av detta slag i vad avser prästlönetillgångama, kan denna synpunkt framstå såsom naturlig. En vidgning av basen för inkomstutjämningen till att omfatta också den finansegendom som har kyrkokommunal karaktär blir då inte ett nytt inslag i systemet, utan bara en breddning av det gamla. Samtidigt skapas genom en sådan åtgärd resurser att antingen sänka systemets övriga inkomster eller att höja dess utgifter vilket från andra ut- gångspunkter kan vara fördelaktigt. Att den kyrkokommunala finans- förmögenheten är ojämnt fördelad ger möjlighet att åstadkomma en utjämningseffekt om dessa tillgångar tas med i systemet.

Gentemot denna tanke kan främst invändas att de finansiella tillgångar som kyrkokommunema äger inte är av den karaktären att de lämpar sig särskilt väl att ingå i utjämningen. För att ett utjämningssystem skall fungera krävs nämligen bl.a. en ganska hög grad av stabilitet och detta saknar naturligt nog egendom såsom kassa— och banktillgodohavanden. Inkomsterna till systemet skulle därför bli osäkra och utjämningseffekten knappast bestående i denna del. Pastoraten skulle också ha alltför stora möjligheter att genom egna dispositioner av skilda slag påverka en sådan utjämningskomponent. I fråga om prästlönetillgångama som är långfristiga till sin natur, som omfattas av ett detaljerat statligt regelverk och som numera helt förvaltas på stiftsplanet, saknar dessa invändningar

tyngd.

Det kan även erinras om att systemet för ekonomisk utjämning mellan de borgerliga kommunerna inte jämnar ut i finansiellt hänseende och att detta inte heller såvitt bekant allvarligt har övervägts. Gentemot argumentet om den ojämna fördelningen av de kyrkliga kommunernas finansiella egendom kan invändas att denna fördelning är mindre sned än beträffande prästlönetillgångama. De kyrkokommunala finansmedlen belastas också av stora belopp i åtaganden för pensioner, gravskötsel m.m. som bara i begränsad omfattning bokförts hos de kyrkliga kommunerna.

I sammanhanget bör vidare beaktas konsekvenserna av beslutet att vid utbetalning av skattemedel till kyrkliga kommuner fr.o.m. år 1995 förskottet skall minskas motsvarande det belopp som avser lindring i skattskyldigheten för dem som inte tillhör Svenska kyrkan. För kyrkokommunema beräknas detta medföra övergångseffekter under åren 1995 och 1996 i form av minskade skatteintäkter med cirka 700 - 800 miljoner kronor för vardera året. En annan viktig faktor att ta hänsyn till är att staten fr.o.m. år 1995 tar ut en skatteadministrationsersättning om drygt 300 miljoner kronor av de kyrkliga kommunerna. Vid båda dessa ändringar har förutsatts att de härigenom hårdast drabbade kyrkokommu- nema och de med sämst ekonomi i möjligaste mån bör kompenseras via utjämningssystemet med extra utjämningsbidrag.

Som en konsekvens av dessa ändringar minskar den kyrkokommunala finansförmögenheten i betydande omfattning under de angivna åren. Härtill kommer att de senaste årens djupa lågkonjunktur först med två års eftersläpning nu får effekt på de kyrkliga kommunernas skatteinkom- ster. Även detta får antas i första hand påverka kyrkokommunema på det sättet att de tvingas dra ned på sina finansiella tillgångar. Genom de extra utjämningsbidragen för att i viss utsträckning kompensera följderna av indragningama till staten kan man vidare anta att finansegendomens kyrkokommunala del blir något jämnare fördelad än tidigare.

Slutligen måste beaktas att tekniska problem skulle uppstå om man införde en utjämningskomponent av här diskuterade slag. Detta hänger samman med att den kyrkliga finansstatistiken trots stora förbättringar både i kvantitativt och kvalitativt avseende under senare år fortfarande är behäftad med osäkerhet. Härtill skall läggas att uppgifterna från denna statistik kommer fram med en betydande eftersläpning vilket i fråga om rörliga tillgångar såsom kassa- och banktillgodohavanden är en särskild nackdel.

Av dessa orsaker har utredningen inte lagt fram ett förslag om att bredda basen för utjämningssystemets inkomstdel med den kyrkokommu- nala finansförmögenheten.

5. Utj ämning av strukturkostnader

Utredningen föreslår att inkomstutjämningen kompletteras med fyra obligatoriska utjämningskomponenter avseende strukturella kostnader. Med strukturella kostnader avses sådana kostnader som de kyrkliga kommunerna inte själva på kort sikt kan påverka. Följande strukturella kostnader föreslås ingå i utjämningssystemet.

driftskostnader för kyrkor -— driftskostnader för begravningsplatser kostnader för icke-kyrkotillhöriga kostnader på grund av geografiska faktorer.

5.1. Kostnader för drift och underhåll av kyr- kor

Utredningens förslag: Pastorat som har färre antal kyrkotillhöriga per kyrkobyggnad än medeltalet i landet erhåller ett bidrag som finansieras med en avgift för de pastorat som har fler kyrkotill- höriga per kyrkobyggnad än medeltalet. Bidragen och avgifterna justeras för varje kyrka med hänsyn till kyrkans storlek, bygg- nadsmaterial och dess nyttjande.

5.1.1. Behovet av utjämning av kostnader för kyrkor

En av de största posterna på utgiftssidan i pastoratens bokföring är kostnaderna för drift och underhåll av kyrkor. I sammanställningen över boksluten för alla kyrkokommuner i riket för år 1993 uppgick driftskost- nadema brutto för kyrkor till totalt 893 miljoner kronor, vilket motsvarar ca 256 000 kronor per kyrka. Investeringsutgiftema uppgick till 480 mil- joner kronor. För år 1994 var motsvarande siffror 850 resp. 438 miljoner kronor.

Med hänsyn till att kostnaderna för kyrkounderhåll är höga och till att antalet kyrkor är ojämnt fördelade mellan pastoraten övervägde man

redan under arbetet med nuvarande utjämningssystem att införa en utjäm- ning av dessa kostnader. Tanken på ett schablonbidrag per kyrka av- visades emellertid eftersom det var svårt att finna ett belopp som var avpassat så att det innebar meningsfullt stöd till pastorat av olika storlek. Man fann inte heller att det var möjligt att - på motsvarande sätt som gjorts på den borgerliga sidan - väga in de specifikt kyrkliga kostnaderna när man fastställde procentsatsema i inkomstgarantin. Den kyrkliga fi- nansstatistiken ansågs inte ge det underlag som behövdes för en analys av de kyrkokommunala kostnaderna. Frågan lämnades därför till ytterligare utredning och överväganden.

Förslag om stöd till kyrkokommunema för kostnaderna för kyrko- underhålletaktualiserades åter av 1982 års kyrkokommitté. I sitt slutbe- tänkande föreslog kommittén att 31 miljoner kronor av statsbidragen till kyrkofonden skulle delas ut som bidrag till särskilt kostnadskrävande underhållsarbeten och restaurering av kyrkobyggnader. Förslaget ledde fram till införandet av det nuvarande kyrkobyggnadsbidraget år 1989. Detta bidrag finansieras dock inte med statsbidrag, utan genom kyrkofon- dens ordinarie inkomster och ingår därigenom som en av komponenterna i utjämningssystemet.

Kyrkobyggnadsbidraget har i sin slutliga utformning begränsats till kostnadskrävande underhåll och restaurering av kulturhistoriskt värdefulla kyrkor, dvs. närmast de kostnader som i pastoratens bokslut benämns investeringar. Genom denna avgränsning lämnas inte bidrag till löpande drifts- och underhållskostnader. Likaså undantas åtgärder och kostnader som inte är betingade av kyrkans kulturhistoriska värde. Dessutom föreskrivs i kyrkolagen att bidrag får beviljas pastorat som har behov av bidraget. Det innebär att en prövning av pastoratets ekonomiska förhållanden sker innan bidrag beviljas. Bidragen är således inte generella utan ges efter särskild ansökan. De nämnda förhållandena innebär att nuvarande kyrkobyggnadsbidrag inte kan anses motsvara den utjämning av en strukturell kostnadsfaktor som kyrkofondsutredningen övervägde att införa.

Enligt våra direktiv skall utjämningssystemet syfta till att utjämna sådana kyrkokommunala kostnader som hänför sig till faktorer utanför respektive kommuns egen kontroll. Kostnader för kyrkounderhåll får anses vara en typisk sådan kostnad. Pastoraten kan inte själva bestämma hur många kyrkor man behöver och vill underhålla. Enligt 4 kap. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. är pastoraten skyldiga att vårda och underhålla kyrkobyggnadema så att deras kulturhistoriska värde inte minskas och deras utseende och karaktär inte förvanskas. Tillstånd från Riksantikvarieämbetet måste inhämtas för vissa arbeten och ämbetet kan ställa krav på hur arbetena skall utföras. Även om vissa åtgärder kan

vidtas för att minska de löpande kostnaderna har pastoratet således det grundläggande underhållsansvaret för alla sina kyrkor och kan inte helt självständigt bestämma nivån på kostnadema för underhållet. Detta gäller både de löpande kostnaderna och de periodiskt återkommande under- hållskostnadema av större omfattning.

Fördelningen av kyrkor över landet är i huvudsak historiskt bestämd. Kyrkorna ligger ofta på landsbygden i pastorat med otillräckligt befolk- nin gsunderlag. Där kyrkotätheten är stor kan kyrkorna vara betydligt fler och större än pastoratet har behov av. Samtidigt kan de ligga så ocentralt att man ändå behöver bygga nya gudstjänstlokaler i pastoratets befolkningscentrum.

Kyrkobyggnadsbidraget kan sägas fylla funktionen att utjämna de större renoveringskostnadema. Bidraget motsvarar dock inte de krav som kan ställas på utjämning mellan samtliga pastorat av de löpande drifts— och underhållskostnadema. Önskar man utjämna även dessa är en tänkbar lösning att förändra kyrkobyggnadsbidraget till att omfatta även ut- jämning av löpande kostnader. Av praktiska skäl bör dock utjämningen av denna typ av kostnader vara generell och ske genom schablonberäkna— de belopp. Det skulle därför medföra avsevärda problem att försöka lösa utjämningen inom ramen för kyrkobyggnadsbidraget, som även fortsätt— ningsvis bör beviljas efter individuella ansökningar när det gäller större renoveringar. Vill man åstadkomma en utjämning av de löpande kostna— derna behöver utjämningssystemet därför kompletteras med en ny utj äm- ningsfaktor. I detta avsnitt diskuteras hur en sådan bör utformas.

5.1.2. Om kyrkor, deras antal och kostnader Avgränsning av kyrkobegreppet

När man i utjämningssammanhang överväger att utjämna kostnaderna för drift och underhåll av kyrkobyggnader mellan olika pastorat är det i första hand de traditionella, äldre kyrkorna på landet som kommer i tankarna. Det finns emellertid kyrkor av olika slag och med olika huvudmän. För den praktiska tillämpningen av utjämningen är det därför nödvändigt att man kan avgränsa vilka kyrkobyggnader som utjämnings- systemet avser att omfatta. Det blir i sista hand en uppgift för de myndigheter som har att tillämpa lagstiftningen att avgöra hur kyrko- begreppet skall tolkas och om ett bidrag kan beviljas i det enskilda fallet. Här redovisas hur utredningen har avgränsat kyrkobegreppet vid utformningen av utjämningskomponenten för kyrkounderhåll.

Det saknas en ingående definition av begreppet kyrka i svensk

lagstiftning. I rättslig mening anses en kyrka vara en byggnad eller ett rum som har invigts för Svenska kyrkans gudstjänst (se Göransson, Svensk kyrkorätt, 1993 sid 202). Med denna definition är även kyrksalar, kapell, slotts- eller brukskyrkor som invigts som kyrkor i Svenska kyrkans ordning att anse som kyrkor. Detta ger upphov till åtskilliga praktiska avgränsningsproblem.

Avsikten med utjämningssystemet är att utjämna kostnader mellan Svenska kyrkans pastorat. Förutsättningen för att en kyrka skall omfattas av utjämningssystemet bör därför vara att det åligger pastoratet att svara för kyrkans underhåll. Det är fallet för de äldre kyrkor som byggdes innan församlingarna fick kommunstatus (på landet före år 1817 och i stad är före 1843). Dessa kyrkor anses närmast vara av stiftelsekaraktär och självägande, men det åligger pastoratet att förvalta dem. Det är även fallet för de nyare kyrkor som byggts av församlingskommunala medel efter nämnda årtal.

Kapell som ägs av en kapellstiftelse och privatägda kyrkor såsom slott- och brukskyrkor kan enligt denna princip inte omfattas av utjäm- ningen. Utredningen är medveten om att det finns stiftelseägda kyrkor och kapell som har en mycket nära anknytning till ett pastorat. Pastoratet kan vara stiftelsens huvudman och den som i praktiken svarar för under- hållet. I andra fall kan det vara pastoratet som svarar för huvuddelen av verksamheten och de löpande kostnaderna. Det finns även samarbets- kyrkor där pastoratet har förbundit sig att svara för en del av underhålls- kostnadema. Från pastoratets synvinkel kan denna underhållsbörda kännas lika påtaglig som den man har för de egna kyrkorna, vilket leder till önskemål om att även kostnaderna för dessa kyrkor skall beaktas i utjämningen. Utredningen anser dock att den enda klara gränsdragning som är möjlig att göra i dessa fall är att koppla utjämningen till den lagfästa underhållsskyldigheten. Föreligger behov av stöd för pastoratens åtaganden i övrigt får det lösas genom särskilda bidrag.

Liknande resonemang kan föras när det gäller förhyrda kyrkolokaler. Det är i första hand i nya bostadsområden som behovet av en kyrka löses genom att man hyr en lämplig lokal. För en sådan lokal har pastoratet i allmänhet ett begränsat underhållsansvar och man kan lämna lokalen den dag man inte längre behöver den. Man har härigenom helt andra möjligheter att själv påverka kostnaderna än vad som gäller för traditionella kyrkor.

Ett annat avgränsningsproblem hänger samman med att moderna kyrkor i allmänhet inte utformas som äldre kyrkor. När man bygger nya kyrkor är det vanligt att man bygger ihop kyrkorummet med församlings- lokaler till ett sammanhållet kyrkligt centrum. En sådan nybyggd kyrko- lokal är det ändå naturligt att betrakta som en kyrka. Men det finns också

många mellanformer mellan församlingshem och kyrka där saken inte är lika klar. Även mindre andaktsrum eller kyrksalar i äldre församlings- hem kan vara invigda till kyrka. Om man i ökande grad börjar använda ett sådant andaktsrum för vissa gudstjänster kommer man till en punkt när lokalen i praktiken fyller samma funktion som en kyrka. Det kan till och med vara så att församlingen i stället för att bygga en ny kyrka utvidgar andaktsrummet till en större lokal som bättre passar för- samlingens behov av ett flexibelt gudstjänstrum. I en sådan utveckling från andaktsrum till kyrka är det svårt att avgöra vid vilken tidpunkt lokalen blir en kyrka och bör mgå i utjämningssystemet

Även avgränsningen mellan kyrkor och begravningskapell kan vara svår att dra. Det förekommer enligt vad utredningen erfarit att be- gravningskapell invigts som kyrkor. Somliga av dem används i viss utsträckning för flera olika typer av gudstjänster eller kyrkliga hand— lingar. Det normala är ändå att begravningskapellen sköts inom ramen för kyrkogårdsförvaltningen och enligt utredningens uppfattning bör sådana kapell inte omfattas av utjämningen av kostnader för kyrkobygg- nader

Domkyrkoma utgör en särskild frågeställning. Ansvaret för de medeltida domkyrkorna har sedan lång tid varit delat mellan staten och domkyrkoförsamlingama. Vid större renoveringar har staten bidragit med viss del av kostnaderna, olika stor beroende på domkyrkans egna tillgångar. Domkyrkoförsamlingen eller annan huvudman har fått bidra till resterande del och har ansvarat fullt ut för den löpande driften och underhållet. Utredningen är medveten om att huvudmannaskapet och de ekonomiska resurserna varierar mellan de olika domkyrkorna. För att undvika att komplicera utjämningssystemet med särskilda undantags- regler anser utredningen att alla domkyrkor ändå bör kunna ingå i ut- jämningen av de löpande driftskostnadema.

Om man söker tillämpa en generell definition av kyrkobegreppet i utjämningssammanhang behöver således den rättsliga beskrivningen av kyrka kompletteras med ytterligare rekvisit. I nuvarande kyrkolag åter- finns begreppet församlingskyrka på flera ställen. Det kan tyckas som om detta begrepp kunde utgöra en lämplig avgränsning av vilka kyrkor som skall omfattas av utjämningen. Lagstiftningen är emellertid inte så utformad att man med hjälp av denna kan avgöra om en äldre kyrka är församlingskyrka eller ej. I församlingar med flera kyrkor pekar lagstift- ningen inte ut vilken eller vilka av kyrkorna som är församlingskyrka. I lagen stadgas dessutom att regeringen eller Kammarkollegiet vid för- samlingssammanslagningar kan bestämma att en kyrka inte längre skall vara församlingskyrka. Det finns därför ett antal kyrkor som inte kan betraktas som församlingskyrkor, men som likväl medför en underhålls-

plikt för pastoratet. Det finns inte något bärande skäl att hålla dessa utanför utjämningen. Av bland annat detta skäl har den tidigare begräns- ningen av kyrkobyggnadsbidraget till att endast avse församlingskyrkor tagits bort.

Andra faktorer som kan ge viss ledning i frågan är de kyrkliga föreskrifter och beslut som gäller kyrkorna. Utredningen avser i första hand Kyrkohandbokens ritual för invigning av kyrka samt domkapitlets tjänstgöringsföreskrifter. I gällande mässa för invigning av en kyrka behandlas de olika föremål som förutsätts finnas i en kyrka såsom klockor, orgel, dopfunt, predikstol och altare. Att dessa kyrkliga föremål namnges kan inte tolkas så att samtliga måste finnas för att det skall föreligga en kyrka. Det indikerar emellertid att en kyrka förutsätts vara rustad för alla former av gudstjänst. Att en eller flera av föremålen saknas kan därför få betydelse vid bedömningen om byggnaden skall anses som en kyrka.

Domkapitlets tjänstgöringsföreskrifter anger i sin traditionella form i vilka kyrkor inom pastoratet som huvudgudstjänstema skall hållas. Därigenom kan man få besked om vilka kyrkor som finns inom pastoratet. Denna typ av föreskrifter måste dock ständigt ses över för att vara helt aktuella. Det har också framkommit att praxis är olika mellan domkapitlen i fråga om utformningen av föreskrifterna. I en del stift börjar man frångå den detaljerade uppräkningen av vilka olika kyrkor som gudstjänster skall hållas i. I stället anges att det i pastoratet skall hållas ett visst antal gudstjänster per år. Man kan därför inte sätta som ett villkor för att en byggnad skall anses som en kyrka att den finns angiven i tjänstgöringsföreskriftema. Å andra sidan är det förhållandet att en kyrka återfinns i föreskrifterna en faktor som kan vara vägledande i tveksamma fall.

Sammantaget har utredningen funnit att en heltäckande avgränsning som tar hänsyn till alla ovan nämnda faktorer är svår att göra. Flertalet kyrkor utgör inte något problem i detta hänseende. För den handfull kyr- kor inom varje stift där tveksamhet kan råda kan frågan endast avgöras från fall till fall. Vid utformningen av den nya utjämningskomponenten för driftskostnader för kyrkor har utredningen valt att använda följande bestämning av kyrkobegreppet för avgränsning av de kyrkor som skall omfattas av utjämningen: Med kyrka avses en byggnad eller ett rum som har invigts och huvudsakligen används för Svenska kyrkans gudstjänster och som det åligger en församling eller samfällighet att underhålla.

Med denna definition bör begravningskapell som huvudsakligen används för begravningar vara uteslutna från kyrkoutjämningsbidrag. Likaså kyrkor som är privatägda eller har andra huvudmän än en kyrklig kommun. Det får som tidigare nämnts dock slutligen ankomma på den

myndighet som har att tillämpa utjämningssystemet att fatta beslut i det enskilda fallet.

Antalet kyrkor och spridningen av dem

Efter 1989 års reform av organisationen på lokal- och regionalplanet inom Svenska kyrkan ligger det ekonomiska ansvaret för fastigheterna, däribland kyrkorna, på pastoraten. I de obligatoriska pastoratssam- fällighetema delas ansvaret för kyrkorna mellan församling och pastorat på så sätt att församlingen ansvarar - och kan ta ut skatt - för underhåll av kyrkans lösa egendom. Pastoratssamfälligheten ansvarar för underhåll av själva byggnaden och dess tillbehör. I enförsamlingspastorat och totala ekonomiska samfälligheter ansvarar pastoratet för underhållet av både kyrkans fasta och lösa egendom. I de större städerna är det i regel flerpastoratssamfälligheter som har det ekonomiska ansvaret för under- hållet av kyrkorna.

För varje församling skall det finnas minst en församlingskyrka. En- ligt en enkät som utredningen genomfört finns det idag — med den definition av kyrkobyggnad som redovisats ovan 3 485 kyrkor som är invigda för Svenska kyrkans gudstjänster och förvaltas av en kyrklig kommun. Den geografiska fördelningen av kyrkobyggnadema över landet följer församlingsindelningen och är därmed relativt jämn. Med hänsyn till befolkningsomflyttningen under det senaste århundradet och försam— lingarnas olika storlek är kyrkounderhållsbördan däremot mycket oj ämnt fördelad. De minsta församlingarna har några hundra invånare och de största över femtiotusen. Även om man ser till pastoratsnivån är befolk- ningsfördelningen per kyrka ojämn. Det är inte ovanligt med pastorat på några tusen invånare som har ansvaret för 4 - 5 kyrkor.

Församlings- och därmed kyrkotätheten är särskilt stor i Skåne och de mellansvenska slättbygdema runt Mälaren, i Östergötland och på Skaraslätten. I dessa områden kan pastorat som är både kyrkotäta och befolkningssvaga ligga sida vid sida. Möjligheterna att genom för- samlings- eller pastoratsregleringar öka befolkningsunderlaget för kyrkorna är därmed begränsade. skall kostnaderna för kyrkounderhållet utjämnas effektivt måste det också ske på en annan, högre nivå.

Kostnader för underhåll av kyrkor

Enligt SCB:s finansstatistik uppgick driftskostnadema för kyrkorna år 1993 till 893 miljoner kronor, varav 17 miljoner kronor avsåg inventa-

rier. Samma år uppgick investeringskostnadema till 480 miljoner kronor, varav 4 miljoner kronor avsåg inventarier. I statistiken för tidigare år re- dovisades kostnaderna för kyrkor och församlingslokaler gemensamt, varför tillförlitliga belopp för kyrkornas kostnader under en längre period inte finns att tillgå. Totalsiffroma för fastighetsförvaltningen för de senaste fyra åren visar jämnt stigande kostnader. Det finns inte något skäl att anta att kyrkornas andel av totalkostnadema förändrats nämnvärt under denna tid varför man kan anta att nuvarande nivå i stort avspeglar den normala nivån för senare år. Kostnaderna fördelade på antalet kyrkor resp. kyrkotillhöriga vid ingången av år 1995 framgår av följande tabell.

i 1

Tabell 5.1 Kostnaderna för drift och underhåll av kyrkor 1993.

Belopp (mkr) Belopp per kyrka Belopp per till-

(kr) hörig (kr) Drift 893 256 000 117 Investeringar 480 138 000 63

Totalt 1.373 394 000 180

Avgränsning mellan drift och investeringar

Med kyrkobyggnadsbidraget tillgodoses behovet av bidrag vid större un- derhållsarbeten och restaureringar. Det är den typ av åtgärder som för varje kyrka normalt återkommer med långa, minst 10- å—riga intervall. I pastoratens räkenskaper bokförs de ofta under rubriken investeringar. Önskar man styra den årliga utjämningen mellan pastoraten så att de som har en relativt sett tyngre, löpande kostnad för förvaltningen av sina kyrkor får ett högre bidrag, erfordras en utjämningskomponent som är utformad på ett annat sätt. De kostnader som skall beaktas i detta fall är de löpande driftskostnaderna, t.ex. uppvärmning, el, försäkring och personalkostnader för städning, bevakning och småreparationer. Dessa kostnader är årliga och relativt oföränderliga och därför lämpliga som underlag för den årliga utjämningen. Utj ämningskomponenten kan också bygga på schablonbelopp och omfatta samtliga pastorat. Avgränsningen mellan å ena sidan löpande driftskostnader, å andra sidan underhåll och investeringar kan vara svår att göra när det gäller kyrkor. Med investering avses i ekonomisk teori vanligen en nyanskaff— ning som är avsedd att ha en livslängd på minst ett par år, vilket gör att kostnaden också fördelas över denna tid. De större kyrkorenoveringar

som endast sker vart 20 30 år är dock snarare att betrakta som uppskjutet underhåll och inte som nyinvesteringar. Man återställer kyrkan till tidigare skick och ersätter förbrukat material med nytt av samma slag. I ett mindre pastorat kan man ofta inte klara kostnader av den storlek som det här är fråga om under ett enskilt år utan att det uppstår ett negativt resultat. Kostnaderna periodiseras i stället och bok— förs därvid som en investering. I en större samfällighet med planerat un- derhåll kan man däremot renovera en kyrka om året utan att det medför periodiseringsbehov. Kostnaden kan föras direkt på resultaträkningen. Samma typ av åtgärder kan därmed redovisas på olika sätt i olika pasto— rat.

Det finns också andra skillnader i redovisningspraxis mellan pastora— ten. En sådan skillnad är i vilken grad man redovisar personal- och administrationskostnader på olika verksamhetsgrenar. Kvaliteten på den ekonomiska statistik som SCB varje år samlar in från kyrkokommunema är därför ojämn. Bortfallet i SCB:s statistik är också så stort som ca 15 procent.

Av de skäl som angetts här går det inte att vid beslut om utjämning av kostnaderna för kyrkounderhåll grunda sig på uppgifter från det enskilda pastoratet om storleken av drifts- resp. investeringskostnader. På riksnivå kan de pastorat som saknas i statistiken dock ersättas av upp- räknade värden som grundas på statistiska beräkningar, varför totalbe- loppet för riket kan anses vara relativt tillförlitligt. Eventuella felaktig— heter vad gäller gränsdragningen mellan drift och investeringar i det en- skilda fallet får inte heller något större genomslag på riksnivå eftersom felaktigheterna kan slå åt olika håll och därmed delvis jämna ut varandra.

Utredningens enkät om kyrkor

För att genomföra en utjämning av kostnaderna för kyrkobyggnader som tar hänsyn till vissa grundläggande egenskaper hos kyrkorna fordras kunskap om dessa egenskaper. Uppgifterna måste också föreligga på datamedia så att de går att samordna med övriga delar av utjäm- ningssystemet som hanteras av Statistiska centralbyrån (SCB). Utredningen har konstaterat att de relativt begränsade fakta rörande de svenska kyrkobyggnadema som erfordras för en grundläggande utjämning inte finns tillgängliga i ett centralt databaserat register. Riksantikvarieämbetet (RAÄ), som har tillsyn över större delen av det svenska kyrkobeståndet, har ett omfattande kyrkoregister. Registret har varit ett manuellt register av traditionellt slag. RAÄ genomför för närva-

rande en datorisering av registret, vilket sker i samarbete med centrala kyrkliga organ och med ekonomiskt stöd från kyrkofonden. De grundläggande uppgifterna om varje kyrka beräknas dock inte vara inregistrerade förrän vid slutet av 1995.

Inte heller de rikskyrkliga organen och organisationerna eller stiftsmyndighetema har såvitt utredningen kunnat finna databaserade register över samtliga kyrkor som skulle kunna utgöra underlag för beräkningar i utjämningssystemet.

Utredningen har därför företagit en enkätundersökning riktad till de ca 930 pastorat och samfälligheter som har det ekonomiska ansvaret för kyrkobyggnadema. I enkäten har utredningen begärt uppgifter om antal kyrkor, deras storlek, byggnadsmaterial och nyttjandegrad. Enkäten har ” genomförts av SCB. f

RAÄ har med utgångspunkt från de fastigheter som i fastighetsregist- 3 ret antecknats vara av kyrklig natur tagit fram ett register med admini— strativa uppgifter för alla kyrkobyggnader med anknytning till Svenska kyrkan. Registret omfattade nära 3 700 kyrkobyggnader. Med hjälp av detta register har SCB på frågeformuläret till pastoraten kunnat förtrycka de kyrkor som finns registrerade på församlingar inom pastoratet.

För att få ett mått på kyrkans storlek har pastoraten ombetts att ange antalet sittplatser i kyrkan. Dessa uppvisar i regel god överensstämmelse med kyrkans storlek. Andra mått för storleken kunde givetvis också tänkas, såsom antalet kvadrat— eller kubikmeter. Dessa mått har nack- delen att de är betydligt mer komplicerade att beräkna utan att de för den skull kan sägas vara väsentligt mycket bättre för utredningens ändamål.

Vidare har utredningen frågat efter vilka kyrkor som är uppförda av trä. Motivet till detta är att träkyrkor typiskt sett har sämre värmeeko- nomi och kräver ett tätare underhåll.

Slutligen har en fråga ställts om nyttjandegraden. Denna har indelats i tre klasser, varav en utgör ett medelnyttjande och de två andra kyrkor som nyttjas väsentligt mer resp. väsentligt mindre än medelkyrkan. Som medelvärde har valts en kyrka med söndagliga huvudgudstjänster och därutöver högst någon förrättning i veckan. Intervallet för normalut— nyttjande har satts till ett nyttjande mer än en dag i månaden, men mindre än två dagar i veckan.

Enkäten genomfördes under våren 1995. Det var förenat med avsevärda svårigheter för SCB att få in svar från alla pastorat. Efter påminnelser har dock i stort sett alla pastorat svarat. De problem det har inneburit att få svar på dessa ganska få och mycket förenklade frågor har dock stärkt utredningen i uppfattningen att det för närvarande är orealistiskt att bygga utjämningen i denna del på mer exakta uppgifter om ytor, nyttjandegrad eller kostnader, som skulle hämtas in årligen.

Resultatet av enkäten är att det för närvarande finns 3 485 kyrkor som svarar mot utredningens definition av en kyrkobyggnad. Skillnaden mellan detta antal och antalet i RAÄ:s byggnadsregister förklaras av att ett antal kyrkor inte längre används som kyrkor, inte finns kvar i pastoratets ägo eller inte har pastoratet som huvudman. Det senare gäller särskilt stiftelsekyrkor, slotts— och brukskyrkor. Det har även tillkommit 70 kyrkor som inte fanns med i RAÄ:s förteckning. Kyrkornas fördelning i de storleksgrupper utredningen valt visas i nedanstående tabell.

Tabell 5.2 Fördelning av kyrkor i storleksklasser

m WWE—___? Mindre kyrka 50 — 149 956 Medelstor kyrka 150 - 299 1343 Stor kyrka 300 — 799 1037 Mycket stor kyrka 800— 83 Uppgift saknas 19 Summa 3 485

Av de 3 485 kyrkorna är 2 723 stycken uppförda av sten. Nyttjandegra— den fördelar sig så att 1 573 kyrkor används två dagar i veckan eller mer, 1 689 används mer än en dag i månaden men mindre än två dagar per vecka och 206 kyrkor används högst en dag per månad.

5.1 .3 Utredningens överväganden

Grundprinciper för en utjämning av driftskostnader för kyrkor

Med hänsyn till att kyrkorna är så ojämnt fördelade, att driftskostnaderna för dem är en så stor post i pastoratens ekonomi och att kostnaderna till sin natur är strukturella, föreligger det starka skäl för att låta dem om- fattas av den inomkyrkliga utjämningen. Bearbetningen av enkätsvaren visar att det är möjligt att genomföra en årlig utjämning av kostnaderna. Utredningen föreslår därför att utjämningssystemet kompletteras med en obligatorisk komponent avseende driftskostnader för kyrkor.

En komponent för utjämning av löpande kostnader för kyrkor blir en

av flera komponenter för utjämning av strukturkostnader i det föreslagna utjämningssystemet. Det är ett värde i sig för förståelsen av dessa komponenter att de om möjligt är likformigt och enhetligt uppbyggda. Kyrkokomponenten bör därför i likhet med övriga komponenter utgå från ett medelvärde för riket som avspeglar underhållsbördan. Pastoraten med bättre värden än medelvärdet får vidkännas en avgift som används till att kompensera pastoraten med sämre värden.

En näraliggande metod för denna beräkning vore att ställa den genomsnittliga kostnaden i riket för drift av en kyrka mot den faktiska _, kostnaden per tillhörig för varje enskild kyrka. Som framgår ovan är i denna modell knappast möjlig att genomföra på grund av det bristfälliga statistiska underlaget. Man kan inte utgå från att alla pastorat drar grän— sen mellan drift och investeringar på samma sätt. Det gör att det skulle fordras noggranna definitioner av vad som är drift och vad som är investeringar och alla pastorat skulle vara tvungna att använda samma bokföringssystem, om man vill utgå från de faktiska kostnaderna. Vidare saknas som nämnts uppgifter från ca 15 procent av pastoraten.

En annan nackdel med att utgå från enskilda pastorats faktiska drifts- kostnader är att dessa kan variera, ibland ganska kraftigt från år till år. i För att få en riktig utjämning skulle uppgifterna behöva inhämtas årligen ; och vara 100 %—igt fullständiga. Det kräver erfarenhetsmässigt avsevärda i administrativa insatser att få in fullständiga uppgifter från samtliga pasto- rat. Slutligen innebär en modell som tar hänsyn till de faktiska kost- naderna att pastoraten inom vissa ramar kan påverka utfallet genom sin ambitionsnivå samt det sätt på vilket man organiserar och bokför drift och underhåll. Alla dessa faktorer gör att utredningen förordar en modell som arbetar med schablonvärden och variabler som det enskilda 1 pastoratet inte kan påverka.

Att arbeta med schablonvärden som blir bestämmande för storleken på ett utjärrmingsbidrag eller en komponent i utjämningen kan uppfattas som orättvist av pastorat vars förhållanden inte överensstämmer med schablonen. Man måste då hålla vissa grundläggande förutsättningar i minnet. För det första syftar utjämningssystemet inte till och kan heller aldrig uppnå fullständig rättvisa mellan pastoraten. Hur förfinade system man än konstruerar finns alltid felaktigheter i underliggande statistik eller andra systemfel som gör att enskilda pastorat får för- eller nackdelar som ej var avsedda. Försöker man konstruera system som tar hänsyn till alla tänkbara faktorer måste ändå faktorerna vägas mot varandra, vilket även det ger utrymme för olika bedömningar. Ju mer komplicerade system som används, desto större blir också kostnaderna i form av årligt uppgiftslämnande och årliga beräkningar. Det blir trots detta svårt för pastoraten att förutse utfallet av utjämningen eftersom endast den

centrala myndigheten har tillgång till allt underlag och kan göra be- räkningarna. En schablonberäkning som fångar upp de huvudsakliga kostnadsfaktorerna är därför att föredra, särskilt som de bidrag utredningen föreslår endast är avsedda att kompensera en mindre del av de faktiska kostnaderna. De skevheter som kan uppstå behöver därför inte betyda stora faktiska belopp och kan t.o.m. jämna ut sig inom samma pastorat. Man får slutligen komma ihåg att även nuvarande utjämningssystem till vissa delar bygger på schabloner, som är långt mindre rättvisande än de utredningen nu föreslår.

Utredningen har funnit att den variabel som är bäst lämpad som bas för utjämning av driftskostnader för kyrkor är antalet kyrkotillhöriga per kyrka i pastoratet. Denna kvot är lätt att avläsa ur den offentliga statistiken och kan inte påverkas av pastoratet. Eftersom den grund- läggande inkomstutjämningen gör att skillnaden mellan de kyrkotill- hörigas ekonomiska styrka jämnas ut, ger kvoten också ett mått på drifts— bördan som är relativt jämförbar mellan olika pastorat.

Medeltalet tillhöriga per kyrka i riket beräknat på antalet kyrkotill- höriga 1995-01-01 och med 3 485 kyrkor inom Svenska kyrkan blir 2 187 tillhöriga per kyrka. Pastorat med färre tillhöriga per kyrka bör således erhålla ett bidrag och pastorat med fler tillhöriga per kyrka betala en avgift till kyrkofonden. _

För att få fram det bidragsbelopp ett pastorat skall erhålla måste un- derskottet av tillhöriga jämfört med medelvärdet multipliceras med det belopp som varje kyrkotillhörig i genomsnitt bidrar med för drift av kyrkor. Detta belopp erhålls ur SCB:s finansstatistik på riksnivå. I och med att man använder den totala driftskostnaden för riket utjämnas de brister som statistiken har på pastoratsnivå. Med utgångspunkt från 1993 års bokslutsstatistik har driftskostnaden per kyrkotillhörig 1995-01-01 fastställts till 1 17 kronor/kyrkotillhörig. För ett pastorat som skall betala en avgift enligt denna komponent används motsvarande metod fast med omvända tecken.

Justering av beräknade belopp

Det belopp man på detta sätt erhåller blir ett belopp per kyrka som inte tar någon hänsyn till den enskilda kyrkans egenskaper. Med tanke på de stora skillnader som råder mellan kyrkorna har utredningen funnit att beloppen måste justeras med hänsyn till några utslagsgivande faktorer. Justeringen för dessa faktorer bör även den ske enligt vissa schabloner utan krav på fullständig exakthet i det enskilda fallet.

Principen bakom de justeringar som föreslås är kort uttryckt att

driftskostnaderna blir högre för en stor kyrka som används mycket, än för en liten kyrka som används sällan. I bidragsfallet skall således ett större bidrag gå till kyrkor av det förstnämnda slaget. Omvänt kan sägas att ett stort pastorat med en liten kyrka som används sällan har lägre kostnader och större förmåga att betala en avgift, än ett pastorat med en stor kyrka som används ofta. I avgiftssituationen medför alltså faktorerna omvänd effekt och i exemplen nedan får justeringarna omvända tecken.

Att justeringarna blir generella och schablonbestämda medför att varje kyrkas alla egenskaper inte fullt ut avspeglas i de slutliga beloppens storlek. Justeringarna kan därför i enskilda fall komma att uppfattas som felaktiga. Gränsvärdena för och storleken av justeringarna kan naturligtvis diskuteras och de kan behöva ändras i framtiden. Det går emellertid inte att utan omfattande analyser av driftskostnaderna för kyr— kor och vilket samband de har med olika yttre faktorer ta fram mer för- finade justeringsprinciper som kan göra anspråk på att vara helt oan- tastliga. Sådana analyser har legat utanför denna utrednings tids— och kostnadsram. I det läget anser utredningen att det är bättre att arbeta med användbara schabloner, än att helt avstå från en utjämning av kyrkornas driftskostnader. Principerna för denna utjämningskomponent förlorar inte sin giltighet även om någon av schablonerna kan bli föremål för diskussion.

Vidare bör än en gång framhållas att syftet med denna utjämnings- komponent inte är att fullständigt utjämna alla kostnader för kyrkounder— håll. Avsikten är i stället att styra en större del av de medel som omfördelas genom utjämningen till pastorat med högre kostnader för kyrkounderhåll. Det innebär att bidragen inte föreslås utgöra hela det nettobelopp som beräknas enligt den föreslagna tekniken. De begränsas i stället till en nivå som gör att komponenten får en lämplig tyngd jämfört med övriga komponenter och att utjämningen totalt sett får en önskvärd nivå. Utredningen föreslår att nivån för kyrkounderhålls- bidragen sätts till 15 procent av framräknade nettobelopp. Det medför att bidragen i kronor i regel inte är höga. Olika nivåer på gränsvärden och justeringsfaktorer får därför inte så stor effekt för varje kyrka eller för ett pastorat. Även mot denna bakgrund anser utredningen att scablonberäkningsmetoden är godtagbar.

Utredningen föreslår att grundbeloppen justeras med hänsyn till kyrkans storlek, dess byggnadsmaterial och nyttjandegrad. Enligt för- slaget delas kyrkorna in i fem storleksgrupper, en medelgrupp och var- dera två grupper större resp mindre kyrkor. Kyrkans storlek är en av de tyngsta variablerna när det gäller totalkostnadema och har ett klart samband med kostnader som uppvärmning, elförbrukning, försäkring och städning. För de olika storleksklassema föreslår utredningen följande jus—

teringar av grundbeloppen. Justeringen beräknas som ett procenttillskott resp. -avdrag på grundbeloppet. 1 ett bidragsfall innebär en mindre kyrka ett avdrag på grundbeloppet och en större kyrka ett ökat bidrag. 1 ett av- giftsfall ges procentsatsema omvända tecken.

Tabell 5.3 Förslag till justering med hänsyn till storlek

Storlek Antal sittplatser Justering i %

Bidrag Avgift Liten kyrka/kapell 0 _ 49 _—-30—'+? Mindre kyrka 50 - 149 -15 +15 Medelstor kyrka 150 - 299 0 0 Stor kyrka 300 - 799 +15 -15 Mycket stor kyrka 800 - +30 -30

Nyttjandegraden har direkt samband med vissa kostnader, särskilt på personalsidan. De kyrkor som används mer eller mindre kontinuerligt behöver dessutom ständig uppvärmning. Kostnaderna är enligt vad utredningen erfarit inte helt proportionella till graden av utnyttjande eftersom många fasta kostnader belastar kyrkan även vid lågt nyttjande. En olikformig justering kan därför motiveras. Som normal nyttjandegrad föreslås en kyrka som utnyttjas minst en gång per månad men mindre än två gånger per vecka. Lägre nyttjande bör leda till justering av grund- beloppet med 25 procent. Ett högre nyttjande föreslås leda till justering med 50 procent.

En träkyrka beräknas ha en högre driftskostnad än motsvarande stenkyrka. En justering med +/— tio procent föreslås därför.

Gränserna för och storleken av justeringarna kan behöva förändras allteftersom man vinner erfarenhet av systemet. Utredningen föreslår därför att de inte låses fast i lag eller förordning. Det bör i stället ankomma på Kyrkofondens styrelse att fastställa dessa.

Beräkningar enligt denna teknik visar att kyrkor med olika egenskaper och nyttjandegrad inte är symmetriskt fördelade mellan pastorat av olika storlek. Det totala beloppet på riksnivå för bidrag motsvaras därför inte av de totala avgifterna. Detta kan emellertid balanseras genom att bidrag och avgifter inte får utgöra hela det framräknade beloppet. Utredningen har funnit att bidragen bör bestämmas till 15 procent av beräknade belopp. För att avgifterna totalt sett skall motsvara bidragen och kompo- nenten bli självfinansierande bör avgifterna bestämmas till 30 procent

av beräknat belopp.

För att få fram det totala utjämningsbeloppet för ett enskilt pastorat summeras alla grundbelopp jämte justeringar för varje kyrka. Tekniken för beräkningarna visas i följande exempel.

Exempel. Beräkning av kyrkounderhållsbulrag/mvgijt

Beräkningen sker på pastoratsnivä, dvs. antalet kyrkotillhöriga i pastoratet divideras med antalet kyrkor i pastoratet eller samfälligheten. Man bortser så- ledes från församlingsindelningen och utgåri stället från pastoratets ekonomiska ansvar för samtliga kyrkor.

Pastorat A är ett jyrförsamlingspastorat med jyra kyrkor och 6 748 kyr- kotillhöriga. Antalet tillhöriga divideras med antalet kyrkor vilket ger 6748/4= 1687 tillh./kyrka. Jämfört med medelvärdet i landet 2 187 är detta ett underskott på 500 tillhöriga per kyrka.

Den genomsnittliga driftskostnaden per kyrkotillhörig för kyrkor är 117 kr/tillh. baserat på 1993 års bokslut. Grundbeloppet för vidare beräkningar blir därmed för detta pastorat 500 x 117 kr = 58 500 kr i bidrag per kyrka eller 4 x 58 500 kr = 234 000 kr totalt för pastoratet.

Pastorat B är ett pastorat med samma antal kyrkor, men med flera tillhöriga. Antalet tillhöriga, som i detta fall antas vara 10 748, divideras med antalet kyrkor vilket ger 10 748/4=2 687 tillh./kyrka, dvs. ett överskott på 500 tillh./kyrka jämfört med medeltalet 2 187.

Grundbeloppet för vidare beräkningar blir därmed 500 x 11 7 kr = 58 500 kr i avgift per kyrka, eller 4 x 58 500 kr = 234 000 kr totalt för pastoratet.

Justering av grundbelopp

Beloppen per kyrka skall sedan justeras med hänsyn till den enskilda kyrkans specifika förhållanden vad gäller storlek, byggnadsmaterial och nyttjandegrad. I exemplet förutsätts pastoraten ha vardera fyra kyrkor som är lika stora och utnyttjas lika mycket enligt följande.

Kyrka A: En stor stenkyrka med normalt nyttjande Kyrka B: En stor stenkyrka med högt nyttjande Kyrka C: En liten träkyrka med lågt nyttjande Kyrka D: En medelstor stenkyrka med normalt nyttjande

Grundbeloppet och justeringarna summeras vilket ger beloppet per kyrka. Beloppen per kyrka summeras och ger pastoratets justerade nettobelopp enligt denna komponent.

Pastorat A: Berälming av bidrag. Belopp i tusen kronor

Kyrka Grund- Justering Summa belopp Storlek Nyttjande Trä % tkr % tkr % tkr A 58 +] 5 8, 7 0 0 0 0 66, 7 B 58 +15 8,7 +50 29,0 0 0 95,7 C 58 -30 -17,4 -25 —l4,5 +10 5,8 31,9 D 58 0 0 0 0 0 0 58,0 Summa bidrag 252, 3

Summan anger beräknat, justerat belopp. Enligt utredningens förslag skall bidragen bestämmas till 15 procent av beloppet, dvs. i detta fall 37 845 kr.

Pastorat B: Beräkning av avgift. Belopp i tusen Ia'onor

Kyrka Grund- Justering Summa belopp Storlek Nyttjande Trä % tkr % tkr % tkr A 58 -15 -8, 7 0 0 0 0 49,3 B 58 -15 -8, 7 —50 -29, 0 0 0 20, 3 C 58 +30 17,4 +25 14,5 -10 -5,8 84,1 D 58 0 0 0 0 0 0 58,0 Summa bidrag 21], 7

Summan anger beräknad, justerad avgift. Enligt utredningens förslag skall av- gifter bestämmas till 30 procent av beloppet, i detta fall 63 510 kr.

5.2. Kostnader för drift av begravningsplatser

Utredningens förslag: Pastorat som har färre invånare per begravningsplats än medeltalet i landet erhåller ett bidrag som finansieras med en avgift för de pastorat som har fler invånare per begravningsplats än medeltalet. Beloppen beräknas med hjälp av den genomsnittliga kostnaden per tillhörig i landet för kyrko—

gårdsförvaltning.

Bidragen och avgifterna justeras för varje begravningsplats med hänsyn till dess storlek, huruvida den ligger invid en kyrka och om det finns krematorium på den.

De skäl som i föregående avsnitt anförts för utjämning av kostnader för drift av kyrkobyggnader är också i stor utsträckning tillämpliga för begravningsplatser. Deras lokalisering och storlek är historiskt given och kan inte ändras annat än på mycket lång sikt. Även om man slutar att använda en begravningsplats för nya begravningar kvarstår i många år en underhållsskyldighet. Kostnaden för kyrkogårdsförvaltning är även den typiskt sett en strukturell kostnad som pastoratet inte på kort sikt kan påverka.

I regeringens proposition 1995/96:80 med förslag till ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan anförs att konsekvenserna för begravningsverksamheten av en ny stat-kyrkarelation skall utredas ytterligare. Därvid skall bl.a. följande principer vara vägledande. Svenska kyrkans huvudmannaskap för huvuddelen av begravnings— verksamheten skall bestå. Finansieringen av begravningsverksamheten skall vara lokalt förankrad. De som tillhör Svenska kyrkan betalar sina kostnader via kyrkoavgiften.

Pastoraten kommer därmed av allt att döma att ha kvar huvudansvaret för begravningsverksamheten. Det är ännu för tidigt att bedöma i vad mån den framtida finansieringen av verksamheten kan komma att innehålla några utjämnande faktorer. De förslag som kan komma fram i det fortsatta stat-kyrkaarbetet avses träda i kraft tidigast år 2000. Med hänsyn till detta finns det anledning att överväga en utjämning även av de löpande kostnaderna för underhåll av begravningsplatser. Det bör noteras att denna utjämningskomponent kan göras självfinansierad och därmed lyftas ut ur utjämningssystemet om så skulle anses lämpligt, utan att den övriga utjämningen påverkas. Likaså kan komponenten justeras till en ny nivå om den fortsatta utvecklingen föranleder detta.

5.2.1. Ansvar och kostnader för begravningsplatser

Anläggande Och underhåll av begravningsplatser är enligt 11 kap 1 5 6 kyrkolagen en angelägenhet för Svenska kyrkans församlingar, om inte regeringen för särskilt fall beslutar att uppgiften skall ankomma på en borgerlig kommun. I Stockholms, Tranås och till viss del i Solna kommun sköts begravningsplatsema efter regeringsbeslut av kommunen. För församlingarna gäller att när de utgör ett enförsamlingspastorat sköter de själv begravningsplatsema. N är församlingen ingår i en obli- gatorisk pastoratssamfällighet ankommer skötseln av begravnings— verksamheten på samfälligheten.

Även begravningsplatsema är geografiskt jämnt fördelade över landet. De flesta landskyrkor är omgärdade av en kyrkogård. Dessutom har de flesta pastorat en eller flera friliggande begravningsplatser. Den enkät— undersökning som utredningen genomfört visar att det våren 1995 fanns 3 203 begravningsplatser som det ankommer på en kyrklig kommun att vårda.

Driftskostnaderna för begravningsplatsema uppgick år 1993 till 1 657 miljoner kronor och investeringskostnaderna till 313 miljoner kronor. Kostnaderna för kyrkogårdsförvaltning särredovisades redan från år 1989 då man började samla in årlig finansstatistik från alla kyrkokommuner. Medan flertalet intäkts- och kostnadsposter ökat under den tid som statistiken omfattar, kan man notera att investeringarna på kyrkogårdarna har minskat från 423 till 313 miljoner kronor mellan åren 1989-1993, en minskning med 26 %. Kostnaderna fördelade på antalet begravnings- platser resp. kyrkotillhöriga framgår av tabell 5.4.

Tabell 5.4 Kostnaderna för drift och underhåll av begravningsplatser år 1993 i kronor Belopp Belopp per Belopp per (mkr) begravningsplats invånare Drift 1 657 517 000 206 Investeringar 313 98 000 39

Totalt 1 970 615 000 245

Driftskostnaderna för kyrkogårdsförvaltning är den största enskilda posten i den samlade redovisningen för samtliga kyrkokommuner på lokal nivå. Trots att kyrkogårdsförvaltningen utgör en så stor andel av pastoratens ekonomi, har förslag om utjämning av dessa kostnader ge— nom utjämningssystemet inte förts fram tidigare. Anledningen till detta

kan vara att när det gäller begravningsverksamheten har man sett till de kostnader som direkt sammanhänger med antalet begravningar per år. Pastoratens kostnader i anledning av en begravning kan antas vara relativt likartade i olika delar av landet. Dessa kostnader skulle därmed stå i direkt relation till antalet invånare i pastoratet och det skulle inte finnas så starka skäl för en särskild utjämning av dem. De totala kostnaderna för begravningsverksamheten hänger dock även samman med begravningsplatsemas skötsel och underhåll och därmed deras antal, storlek och geografiska spridning. I ett enskilt pastorat är dessa förhållanden inte alltid relaterade till pastoratets nuvarande invånarantal och behov. I avfolkningsbygder kan begravningsplatsema vara stora och ligga på stort avstånd från varandra. De speglar en gång— en tids näringsliv och bosättningsförhållanden. Idag måste skötseln betalas med skatteintäkter från dem som nu bor kvar inom pastoratet. Den totala kostnaden för kyrkogårdsförvaltningen kan på detta sätt vara mycket ojämnt fördelad mellan pastorat i olika delar av landet. I SCB:s rapport "Nyckeln till Svenska kyrkans verksamhet och finanser 1993 " publiceras bland annat ekonomiska fakta och nyckeltal för samtliga pastorat som lämnat uppgifter om sitt bokslut till SCB. Av rapporten framgår att driftskostnaderna för kyrkogårdsförvaltning uttryckt som kronor per tillhörig varierar kraftigt mellan olika pastorat. ' Pastoraten har i rapporten delats in i grupper som kännetecknas av olika ', folkmängd och tätortsgrad. I gruppen Förort till storstad är det inte I ovanligt med en kostnad för kyrkogårdsförvaltningen som understiger E 100 kronor per invånare. I landsbygds- och glesbygdspastorat är kostnader runt 500 kronor inte ovanliga, med enstaka värden över 800 kronor per invånare. De vägda medelvärdena för de olika grupperna framgår av tabell 5.5.

Tabell 5.5 Driftskostnader för kyrkogårdsförvaltning i kronor per tillhörig, vägda medelvärden i olika tätortsgrupper

Pastoratsgrupp Driftskostnad, kr /tillh. Past. i storstad (mer än 200 000 inv.) 148 kr Past. i förort till storstad 112 kr Past. i större stad (mer än 50 000 inv) 205 kr Past. i medelstor stad ( 20-50 000 inv) 208 kr Past. i större tätort (mer än 80 % tätortsgrad) 212 kr Past. i mindre tätort (60 — 80 % tätortsgrad) 226 kr Past. i landsbygd (mindre än 60 % tätortsgrad) 283 kr Past. i glesbygd 273 kr

Även de vägda medelvärdena uppvisar stora skillnader och värdet för landsbygd är två och en halv gånger högre än det i förort till storstad.

5.2.2. Modell för utjämning av begravningskostnader

De kostnader för begravningsverksamheten som man kan överväga att utjämna genom en generell komponent i utjämningssystemet är till sin karaktär att jämställa med kostnaderna för drift av kyrkor. Modellen för utjämning kan därför utformas på samma sätt som i föregående avsnitt beskrivits för kyrkobyggnadema.

I modellen för utjämning av driftskostnader för kyrkor bestämdes värdena som används för beräkningarna med utgångspunkt från antalet kyrkotillhöriga per pastorat och i riket. Det är rimligt eftersom det är de kyrkotillhöriga som erlägger skatt till pastoratet för driften av kyrkorna. De nyckeltal som bygger på de kyrkotillhöriga ger därmed rättvisande jämförelsetal för pastoraten.

När det gäller kostnaderna för kyrkogårdsförvaltning är förhållandet annorlunda. Begravningsverksamheten är en angelägenhet som berör alla medborgare. Genom dissenterskatten bidrar också de som inte tillhör Svenska kyrkan till kostnaderna för begravningsväsendet. Det är därför riktigare att använda antalet invånare vid beräkningar avseende begrav— ningskostnader. Här måste dock undantag göras för invånarna i Stockholm och Tranås kommuner. Eftersom begravningsverksamheten där huvudsakligen sköts av den borgerliga kommunen, bör invånarna i dessa kommuner räknas bort från befolkningsmängden i riket. Med dessa justeringar blir det per 1995-01-01 totalt 8 015 439 invånare som utgör basen för beräkningar inom utjämningsfaktom för begravningsväsendet.

I den enkät som utredningen låtit göra ingick även frågor om begravningsplatsema. Denna del av enkäten beskrivs närmare i det följande. Av enkäten framgår att det idag finns 3 203 begravningsplatser i landet som det åligger en kyrklig kommun att vårda. Det innebär att det i genomsnitt går 2 502 invånare på varje begravningsplats. Driftskostnaderna för kyrkogårdsförvaltningen uppgick år 1993 för samtliga pastorat till 1 657 miljoner kronor. Den genomsnittliga kostnaden för kyrkogårdsförvaltning per invånare 1995—01-01 uppgår därmed till 206 kronor.

Utj ämningen av kostnaderna för kyrkogårdsförvaltningen kan således byggas upp enligt principen att de pastorat som har färre invånare per begravningsplats än genomsnittet 2 502 erhåller ett bidrag som betalas av sådana pastorat som har flera invånare än 2 502 per begravningsplats. Bidraget respektive avgiften per begravningsplats beräknas som

skillnaden mellan pastoratets invånarantal per begravningsplats och medeltalet, multiplicerad med 206 kronor.

I likhet med vad som gäller för kyrkobyggnader behöver det belopp man på detta sätt får fram justeras med hänsyn till de särskilda förhållanden som gäller för varje begravningsplats. Faktorer som här bör få genomslag är begravningsplatsens storlek, huruvida den ligger i anslutning till en kyrka och om det finns ett krematorium på den.

5.2.3. Utredningens enkät om begravningsplatser 1

I samband med enkäten om kyrkobyggnadema ställde utredningen även ett antal frågor om begravningsplatsema till pastoraten. Enkäten vände sig till alla pastorat och samfälligheter som har ekonomiskt ansvar för fastighetsförvaltning, cirka 930 stycken.

Tidigare offentliga utredningar har uppskattat det ungefärliga antalet begravningsplatser till mellan 3 250 och 3 275 stycken. Det finns dock inte någon aktuell förteckning över det exakta antalet begravningsplatser, fördelade på pastorat och samfälligheter. Inte heller de övriga uppgifter om begravningsplatsema som utredningen bedömt intressanta finns samlade för samtliga begravningsplatser och fördelade per pastorat. Enkäten har därför varit erforderlig för att ge grundmaterial för en ' utvärdering av tekniken för utjämning av kostnaderna för kyrkogårdsför- l valtningen. Utformningen av enkäten har bestämts efter samråd med I Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund och den har genomförts av , SCB.

I enkäten har utredningen frågat efter vilka begravningsplatser som ' finns inom varje pastorat eller samfällighet och i vilka församlingar inom pastoratet de är belägna. Vidare har begärts besked om begravningsplat— sens storlek samt om den är belägen invid en kyrka. I fråga om storlek har pastoraten ombetts att placera in begravningsplatsema i någon av följande fyra storleksklasser: mindre än 0,5 hektar, 0,5 till 5 hektar, 5 till 20 hektar samt större än 20 hektar. Slutligen har utredningen frågat om det finns krematorium på begravningsplatsen.

Enkäten visar att det finns 3 203 begravningsplatser varav drygt tre fjärdedelar ligger invid en kyrka. Cirka 70 procent av begravnings— platsema är mellan 0,5 och 5 hektar och 18 procent är mindre än 0,5 hektar. På 69 av begravningsplatsema finns det krematorier, med en klar överrepresentation för stiften i den södra delen av landet. I Lunds stift ensamt finns 13 begravningsplatser med krematorium.

Som begravningsplats har utredningen i detta sammanhang räknat : både kyrkogårdar och friliggande begravningsplatser. Ett krav bör vara

att begravningsplatsen används och vårdas regelbundet. Ödekyrkogårdar och kolerakyrkogårdar som endast sköts någon gång per är bör inte ingå i utjämningen. Likaså bör det vara en kyrkogård som det åligger pastoratet enligt lag att sköta. Privata kyrkogårdar som sköts av pastoratet enligt avtal eller med hjälp av någon form av gravfond bör inte medräknas. Kolumbarier, som oftast är en del av kyrkobyggnaden, bör inte heller omfattas av utjämningen. I likhet med vad som gäller kyrkobyggnader blir det i en tillämpningssituation den beslutande myndigheten som får avgöra om en begravningsplats skall medräknas eller ej.

5.2.4. Utredningens överväganden

I ett utjämningssystem som är uppbyggt på en grundläggande in- komstutjämning, kompletterad med utjämning av strukturella kostnader är det angeläget att alla de verkligt betydande strukturella kostnaderna fångas upp. Storleken och karaktären av kostnaderna för kyrkogårds— förvaltningen är sådana att kostnaden - oavsett hur den löses på sikt inte kan lämnas utanför utjämningen. Utredningen föreslår därför att utjämningssystemet skall innehålla en komponent som tar hänsyn till underhållskostnaderna för begravningsplatsema inom pastoraten.

Beräkningen av utjämningen för varje enskilt pastorat kan inte grundas på finansstatistikens uppgifter eftersom dessa bedöms vara alltför osäkra. I stället föreslås utjämningen ske med utgångspunkt från antalet invånare per begravningsplats i pastoratet, jämfört med det genomsnittliga antalet invånare per begravningsplats i riket. Antalet invånare i riket minskas därvid med invånarantalet i de borgerliga konnnuner som svarar för begravningsverksamhet, för närvarande Stock- holms och Tranås kommuner. De pastorat som vid denna jämförelse har ett överskott av invånare per begravningsplats jämfört med genomsnittet betalar en avgift per begravningsplats medan pastorat med underskott av invånare erhåller att bidrag per begravningsplats. Bidraget/avgiften utgör skillnaden mellan pastoratets antal tillhöriga per begravningsplats och genomsnittet, multiplicerad med den genomsnittliga kostnaden per tillhörig i riket för underhåll av begravningsplatser.

Det på detta sätt erhållna grundbeloppet per begravningsplats justeras sedan med avseende på de särskilda förhållanden som gäller för den enskilda begravningsplatsen. Sådana justeringar sker för storlek, för friliggande begravningsplatser och för begravningsplatser som är utrustade med krematorier.

Begravningsplatsens storlek är den enskilda faktor som utredningen

bedömer har störst betydelse för kostnaderna. I stort sett alla slags driftskostnader för en begravningsplats ökar med storleken. Som tidigare nämnts har begravningsplatsema redan i enkäten delats in i fyra storleksklasser, varav klassen 0.5 till 5 hektar utgör medelstorleken dit flertalet begravningsplatser kan räknas. De mindre begravningsplatsema bör således i ett bidragsfall erhålla ett avdrag och de större ett tillägg för storleken. Man kan notera att klasserna motsvarar väsentligt olika storlek på begravningsplatsema varför de större begravningsplatsema måste medföra relativt stora tillägg. Med ledning av driftskostnadsupp- gifter som utredningen tagit del av bedöms klassen mindre än 0,5 hektar böra medföra ett avdrag med femtio procent av grundbeloppet. Klassen 5 till 20 hektar motiverar ett bidrag som är tre gånger grundbidraget och den största klassen över 20 hektar ett bidrag som är fem gånger grundbeloppet. För ett pastorat som skall erlägga en avgift får justeringarna omvänd effekt, faktorer som medför dyrare skötsel ger lägre avgift medan faktorer som innebär lägre driftskostnader ger högre avgift. Indelningen i klasser och förslag till procentjusteringar framgår av följande tablå.

Tabell 5.6 Förslag till justering av grundbelopp p.g.a storlek

Storlek Yta Antal Belopp efter justering pastorat Bidrag Avgift Liten - 0,5 ha 573 0,5 gb 1,5 gb Medelstor 0,5-5,0 ha 2319 0 0 Stor 5,0-20 ha 287 3 gb 0,6 gb Mycket stor 20 ha - 45 5 gb 0,4 gb

gb = grundbidrag

Om begravningsplatsen är belägen invid en kyrka finns flera faktorer som typiskt sett talar för lägre kostnader för underhållet. Viss skötsel går t.ex. att samordna med skötseln av kyrkan. Då församlingens förvaltning ofta är samlad kring kyrkan uppstår inte heller något behov av transporter, som blir fallet med mera avlägset belägna begravnings- platser. Vidare är i allmänhet antalet begravningar lägre eftersom kyrkogårdarna oftare är fullt utnyttjade. Det är svårt att bedöma vilken faktisk skillnad detta medför för underhållskostnaderna och förhållandena varierar naturligtvis mycket mellan olika pastorat. Utredningen föreslår att ett tillägg på 10 procent av grundbidraget görs för begravningsplatser som inte ligger invid kyrkor.

Att det finns ett krematorium på begravningsplatsen har bedömts medföra ökade kostnader för pastoratet vilket motiverar ett ökat bidrag. Därvid måste dock hänsyn tas till att krematoriet även genererar intäkter vid kremeringar av icke-pastoratsbor. Andelen kremeringar av "utsocknes " varierar kraftigt över landet och ligger i medeltal nära 50 procent. Det gör att denna faktor bör ges en förhållandevis begränsad betydelse. Ett tillägg med 10 procent i en bidragssituation och det omvända i en avgiftssituation har bedömts rimligt.

I likhet med vad som gäller för kyrkor och övriga strukturkost- nadskomponenter får storleken på denna komponent vägas mot de övriga komponenterna och mot det totala utfallet av utjämningen. Utredningen har funnit att bidrag bör beviljas med tio procent av de justerade belopp som beräknas enligt ovanstående metod. För att de totala avgifterna skall motsvara bidragen och komponenten vara självfinansierande bör avgiften påföras med tretton procent av beräknat belopp. Med 1995 års värden som bas beviljas under dessa förutsättningar bidrag med totalt 70 miljoner kronor, vilket täcks av avgifter på 75 miljoner kronor.

För att få fram totalbeloppet för ett enskilt pastorat summeras grundbeloppen och justeringarna för varje begravningsplats på samma sätt som tidigare beskrivits för kyrkobyggnadema. Bidrag resp. avgift multipliceras sedan med den nivåfaktor på 0,1 resp 0,13 som angetts ovan.

Oversyn av nivåerna för justeringar

En tänkbar invändning mot en utjämning enligt denna modell är naturligtvis att den bör göras mer detaljerad och förfinad. Vid justeringen skulle man då ta hänsyn till sådana faktorer som den exakta storleken på olika ytor såsom gräsmattor, gravkvarter med olika ytbe- läggning och utformning, häckar, gångar och oanlagd mark m.m. Vidare skulle sådana kostnader beaktas som har samband med begravnings— platsens ålder eller att särskild hänsyn måste tas på grund av dess kultur— historiska värde.

Om utjämningen skall vara exakt och heltäckande och omfatta alla pastorat måste fullständiga uppgifter om de olika faktorerna inhämtas från samtliga pastorat. I och med att man eftersträvar en hög följsamhet till de faktiska förhållandena bör detta också ske årligen. Sedan måste man kunna visa hur de olika faktorerna - även i olika tänkbara kom— binationer - påverkar kostnaderna för underhållet.

På samma sätt som gäller för utjämningen av kyrkounderhållet tror utredningen inte att detta är en framkomlig väg. Erfarenheterna visar att

det är mycket arbets- och kostnadskrävande att årligen hämta in detaljerade uppgifter från ett stort antal uppgiftslämnare. Vissa av de be— gärda uppgifterna finns troligen inte tillgängliga hos pastoraten utan erfordrar nya uppmätningar. Man bör därför vara restriktiv med att skapa sådana nya administrativa pålagor. Vidare fordras en ingående analys, som i sin tur måste bygga på ytterligare uppgifter från pasto— raten, för att bestämma sambanden mellan de olika faktorerna och kostnaderna.

Med tanke på att inte heller denna utjämningskomponent avses vara heltäckande utan endast utjämna en mindre del av pastoratens kostnader för begravningsplatsunderhållet anser utredningen att det merarbete som en mer detaljerad utjämning kräver inte är motiverat. För många pastorat kommer skillnaden i utfall jämfört med en mer schablonartad hantering inte att uppväga nackdelarna med att systemet blir mer arbetskrävande och komplicerat för dem. Även för Kyrkofondens styrelse som skall hantera utjämningen skulle kostnaderna för en mer fingraderad utjäm- ningskomponent bli stora.

Komponenten kan dock förbättras och utvecklas i takt med att kunskaper och uppgifter om begravningsplatsunderhållet ökar. De föreslagna nivåerna för justering av grundbidragen bör därför kunna ändras om det finns grund för detta. I likhet med vad som föreslås beträffande kyrkobyggnadema bör nivåerna inte låsas fast i lag eller förordning utan det bör kunna överlämnas till Kyrkofondens styrelse att besluta om ändring av dem.

5.3. Kostnader för icke-tillhöriga

Utredningens förslag: En utjämningskomponent införs som utjämnar kostnader för icke—tillhöriga. Pastorat med färre tillhöriga än medeltalet i landet erhåller ett bidrag som betalas genom en avgift för de pastorat som har fler tillhöriga än medeltalet. Bidrag och avgift beräknas som under— resp. överskottet av tillhöriga multiplicerat med genomsnittskostnaden per tillhörig för egentlig kyrklig verksamhet.

En spärregel införs som gör att bidragen inte blir opropor— tionerligt stora vid mycket låg andel tillhöriga.

5.3.1. Tillhörigheten som en strukturell faktor

Inledning

Andelen av landets befolkning som inte tillhör Svenska kyrkan har ökat stadigt under de senaste decennierna. År 1977 var det 6,0 procent av befolkningen som inte tillhörde kyrkan. År 1995 var motsvarande siffra 13,5 procent. Tillhörigheten varierar starkt mellan olika pastorat och olika typer av pastorat. En lägre andel tillhöriga medför att pastoratet får lägre skatteintäkter. Samtidigt har kyrkan funktioner och erbjuder tjänster som vänder sig till alla invånare. Om sådana uppgifter medför kostnader som de kyrkotillhöriga i pastoratet ensamma får bära, finns det skäl att överväga ett stöd till de pastorat som har en lägre andel till- höriga.

Innan man diskuterar en utjämning relaterad till andelen tillhöriga behöver ett antal frågor rörande den skiftande tillhörigheten och utveck— lingen av denna kartläggas. Utredningen har därför uppdragit åt pro- fessor Göran Gustafsson att utreda om tillhörigheten är en strukturell faktor och hur den kommer att utvecklas under de närmaste fem till tio åren. Uppdraget omfattade för det första att klarlägga i vad mån andelen icke—tillhöriga i ett pastorat sammanhänger med strukturella faktorer, dvs. faktorer som pastoratet inte själv kan påverka. Vidare skulle undersökas i vad mån det medför kostnader för ett pastorat att det inom pastoratet finns många personer som inte tillhör kyrkan. Arten och storleken av sådana kostnader skulle om möjligt beskrivas. Slutligen önskade utredningen en bedömning av hur andelen tillhöriga kommer att utvecklas under en tioårsperiod från 1995. Gustafssons arbete redovisas i en rapport som ingår i utredningen som bilaga 8.

Nuvarande fördelning av icke-tillhöriga inom landet

Ur befolkningsstatistiken kan uppgifter inhämtas om den nuvarande för— delning av tillhöriga inom landet. För pastoratsnivån kan följande uppgif- ter noteras.

Den genomsnittliga andelen icke-tillhöriga i riket uppgick per 1995-01-01 till 13,53 procent, dvs. den genomsnittliga andelen tillhöriga var 86,47 procent. Av de pastorat och samfälligheter som deltar i utjäm- ningssystemet finns det 81 stycken där mer än 15 procent av befolk- ningen inte tillhör kyrkan.

Andelen tillhöriga vid ingången av år 1995 varierar från som mest 98,51 procent (Lillhärdals pastorat i Härnösands stift) till 42,68 procent (Spånga församling i Stockholms stift). Mellan stiften varierar den genomsnittliga tillhörigheten från 93,5 procent i Härnösands stift till 78,2 procent i Stockholms stift. Tillhörigheten på stiftsnivå jämfört med skatteunderlaget för de icke-tillhöriga visas i följande tabell.

Tabell 5.7 Fördelning per stift av andel icke-tillhöriga och deras andel av skatteunderlaget per 1995—01-01

Stift Andel icke-tillhöri— Skatteunderlag för icke- ga i % av folk— tillhöriga i % av totala mängden skatteunderlaget

Uppsala 11,8 10,6 Linköping 11,0 9,2 Skara 10,2 9,0 Strängnäs 14,4 12,4 Västerås 10,1 9,3 Växjö 10,8 9,0 Lund 14,5 11,8 Göteborg 15,4 13,2 Karlstad 8,1 7,2 Härnösand 6,5 5,9 Luleå 8,2 8,0 Visby 7,7 8,0 Stockholm 21,8 17,7

Riket 13,5 11,8

Av tabellen framgår att i alla stift utom Visby utgör de icke-tillhörigas skatteunderlag en lägre andel av det totala skatteunderlaget än deras andel av befolkningen.

Betraktar man de olika pastoratsgruppema varierar tillhörigheten från 77 procent i pastorat av storstadstyp till 94,1 procent i landsbygds- pastorat och 95,0 procent i glesbygd.

Bilden är således ganska entydig att det är pastorat i storstad och förorter till storstad som har den lägsta andelen tillhöriga. Denna bild bekräftas också när man studerar de enskilda pastoraten. Den högsta andelen tillhöriga finner man på landsbygd och i glesbygd, särskilt i de nordliga stiften och i Visby stift.

Utvecklingen av tillhörigheten

I Göran Gustafssons rapport görs ett försök till bedömning av ut— vecklingen av kyrkotillhörigheten fram till år 2005. Hans slutsats blir att andelen kyrkotillhöriga genom in- och utträden och genom befolk— ningsförändringar kommer att minska med en halv procent årligen. Ytterligare någon procents minskning sker genom de nya tillhörig- hetsreglerna som innebär att dopet eller en uttrycklig viljeförklaring från föräldrarna blivit villkor för inträde i Svenska kyrkan. De eventuella förändringar som kan bli en följd av ändrade relationer mellan kyrka och stat är svårare att bedöma, men med utgångspunkt från attitydundersök- ningar har utträdena beräknats till mellan 5 och 10 procent av de nuvarande kyrkotillhöriga. Sammantaget skulle förändringarna medföra att omkring 70 procent av befolkningen tillhör Svenska kyrkan vid mitten av nästa decennium. Det bör betonas att detta tal är resultatet av beräkningar, grundade på bl.a. ett antal intervju- och enkätundersök- ningar, och inte en prognos.

Antalsmässigt medför nettobortfallet genom födslar och dödsfall, in- och utträden samt emigration och immigration en minskning av de kyrkotillhöriga från 7 630 000 personer vid utgången av år 1993 till ungefär 7 300 000 år 2006. Skulle det tioprocentiga bortfallet av medlemmar vid en ändrad relation mellan stat och kyrka bli verklighet skulle antalet tillhöriga minska till 6 400 000 personer år 2006.

Minskningen av andelen kyrkotillhöriga sker inte likformigt i hela landet. Alla de processer som angetts ovan och som medför att andelen tillhöriga minskar verkar på samma sätt; minskningarna blir mycket större i storstäderna, deras förorter och de större städerna än i mindre tätorter, landsbygd och glesbygd. Det mönster med en ojämn fördelning av tillhörigheten mellan pastoratstyper och landsändar som vi sett i före— gående avsnitt kommer således att förstärkas.

Orsaker till den ojämna fördelningen av tillhörigheten

Enbart konstaterandet att tillhörigheten varierar mellan pastoraten räcker emellertid inte som grund för att styra utjämningsbidrag till vissa pastorat. En förutsättning för att man skall överväga en utjämning är att det också visas att den varierande tillhörigheten har strukturella orsaker, dvs. beror på faktorer som det enskilda pastoratet i vart fall på kort sikt inte själv kan påverka. Det måste också visas att det uppstår kostnader kopplade till de icke-tillhöriga som det är rimligt att alla som tillhör kyrkan är med och betalar. Utredningen har därför bett Göran Gustafs— son att särskilt granska dessa frågeställningar.

Gustafsson konstaterar inledningsvis att statistiken tyder på att en mycket stor del av förändringen i den andel av befolkningen som tillhör Svenska kyrkan sammanhänger med att huvuddelen av invandrarna inte trätt in i kyrkan. Han har därför närmare granskat i vad mån andelen tillhöriga i ett pastorat sammanhänger med andelen invandrare i befolkningen. Analysen visar då att variationerna i tillhörighet mellan pastoraten till mer än nittio procent förklaras av hur stor andel av pastoratets befolkning som är födda i länder utanför Norden. Om man även tar hänsyn till dem som är födda i andra nordiska länder ökar förklaringsgraden inte i någon större utsträckning.

På stiftsnivå blir bilden densamma. Tendensen är tydligast i stift med hög andel icke-tillhöriga som Strängnäs, Lunds, Göteborgs och Stock— holms stift. De stift där sambandet mellan andelen icke—tillhöriga och andelen utomnordiskt födda är lägst är stiften med lägst andel icke—till— höriga, dvs. Karlstads, Härnösands, Luleå och Visby stift.

Den del av variationerna mellan andelen icke-tillhöriga som inte förklaras av andelen utomnordiskt födda kan tänkas bero på t.ex. hög frikyrklighet. Detta samband har dock inte kunnat analyseras eftersom uppgifter om denna faktors styrka inte finns tillgängliga på pastoratsnivå. Det framgår dock av materialet att i pastorat med känd hög frikyrklighet är det en större andel av variationen i tillhörighet som inte kan förklaras av andelen utomnordiskt födda. Man kan också konstatera att i vissa innerstadsförsamlingar i Stockholm, Göteborg, Malmö, Helsingborg, Uppsala och Lund finns det högre andel icke-tillhöriga än som förklaras av andelen icke-nordiskt födda. Detta skulle kunna förklaras av att där finns en högre andel personer med radikal inställning i religiösa frågor.

Slutsatsen av analysen är att variationerna i andelen icke—tillhöriga till mycket stor del förklaras av hur stor del av befolkningen som utgörs av utomnordiska invandrare. Detta kan betecknas som en strukturell faktor som Svenska kyrkan och det enskilda pastoratet har mycket liten möjlighet att påverka.

5.3.2. Behov av utjämning mellan pastorat med olika andel tillhöriga

Det andra ledet i diskussionen om utjämning av skillnader i tillhörighet är frågan huruvida det uppstår särskilda kostnader som behöver utjämnas till följd av hög andel icke—tillhöriga. I denna del har Göran Gustafsson hämtat in material från ett antal representativa pastorat av olika typ med hög andel icke-tillhöriga. Någon systematisk kartläggning av kostnaderna har dock inte kunnat ske och frågeställningarna har varit delvis nya för kyrkoherdarna som tillfrågats. Totalt här frågorna belysts genom kontakter med kyrkoherdar eller andra befattningshavare i ett femtiotal pastorat.

Från pastoratens sida har man pekat på olika allmänna verksamheter som vänder sig till alla pastoratsinvånare, oberoende av om de tillhör kyrkan eller ej. Det kan röra sig om insatser i samarbete med andra institutioner i samhället såsom deltagande i kommunernas katastrof- jourer, verksamhet inom sjukhuskyrkans ram och samarbete med kommunala bostadsbolag i vissa bostadsområden. Vidare samarbetar kyrkan ofta med förskola och skola och informerar om kyrkan eller bedriver särskild verksamhet riktad mot olika skolor. I det diakonala arbetet bortser församlingarna från de hjälpbehövandes kyrkotillhörighet och det finns även visst diakonalt arbete för flyktingar som direkt riktar sig mot dem som inte tillhör Svenska kyrkan.

De icke-tillhöriga kan delas in i olika kategorier och granskar man varje kategori för sig finner man att de tar kyrkans tjänster i anspråk på något olika sätt. Följande huvudkategorier kan iakttas: — de som av principiella skäl inte tillhör någon religion eller kyrka, — de som tillhör något av de svenska frikyrkosamfunden,

de som invandrat från ett nordiskt land men av olika skäl inte gått med i Svenska kyrkan, — de som invandrat från ett utomnordiskt land och tillhör någon av de kristna kyrkorna, de som invandrat från ett utomnordiskt land och tillhör någon icke— kristen religion.

Till den första av dessa grupper hör bl. a. personer som trädde ur kyrkan under 1970-talet. Enligt de tillfrågade prästerna är det inte ovanligt att personer ur denna kategori tar flera av kyrkans tjänster i anspråk. Det kan gälla de olika kyrkliga handlingarna och vissa gudstjänsttyper, särskilt nämns deltagande i musikgudstjänster. Dessutom förekommer det att barnen till svenska icke—tillhöriga ur denna kategori deltar i kyrkans barn— och ungdomsverksamhet.

De som inte tillhör Svenska kyrkan på grund av att de tillhör ett svenskt frikyrkosamfund uppges inte utnyttja kyrkans tjänster i någon större utsträckning. Det som nämns är att samfunden som sådana ibland får utnyttja kyrkans lokaler utan kostnader för vissa kyrkliga handlingar.

Icke-tillhöriga som kommer från ett annat nordiskt land uppges delta i den kyrkliga verksamheten i ungefär samma utsträckning som nordiska invandrare som tillhör kyrkan. Anledningen till att man inte tillhör Svenska kyrkan är ofta att man missförstått de regler som gäller vid flyttning inom Norden. När missförståndet uppdagas begär man ofta inträde i Svenska kyrkan.

Den kategori av de icke-tillhöriga som förefaller få störst del av kyrkans resurser är de utomnordiska invandrare som tillhör andra kristna kyrkor. Det rör sig här i första hand om katoliker, ortodoxa och syrianer. Svenska kyrkan samarbetar på många håll på lokal nivå med sådana invandrarförsamlingar och upplåter därvid både kyrka och församlingslokaler till dem kostnadsfritt. På orter där invandrarna inte organiserat någon egen församling deltar de i stället ofta i Svenska kyrkans gudstjänster och andra verksamheter. Det är vanligt att barn inom dessa grupper deltar i Svenska kyrkans barn— och ungdoms- verksamhet. I vissa fall kan de utgöra upp till hälften av deltagarna i sådan grupper. Problem kan uppkomma för församlingarna när personer ur denna kategori framställer önskemål om dop eller begravning i Svens- ka kyrkans ordning.

De utomnordiska icke-kristna invandrarna kommer i huvudsak i kontakt med Svenska kyrkan genom kyrkans allmänna samhällsinsatser, särskilt de insatser som direkt riktar sig mot flyktingar.

I många av de verksamheter som beskrivits ovan uppstår inte några eller endast marginella merkostnader till följd av att flera personer deltar i dem. Det gäller t.ex. gudstjänster av olika slag och samlingar som vänder sig till en större krets. För verksamheter av mera individuell karaktär gäller dock att arbetsinsatserna och därmed kostnaderna ökar i takt med antalet personer som tar dem i anspråk, oavsett om de tillhör kyrkan eller ej. Ett särskilt slag av kostnader är de indirekta kostnader som uppstår i de fall då önskemål framförs från icke—tillhöriga om kyrkliga handlingar i Svenska kyrkans ordning. Då fordras ofta utred- ningar och kontakter med företrädare för andra religioner för att klarläg— ga det kyrkorättsliga läget och hur Svenska kyrkan bör agera. Speciella typer av kostnader har uppkommit i vissa fall när Svenska kyrkans församlingar blivit engagerade i medlingsuppdrag mellan olika invand- rarsamfund.

I Göran Gustafssons undersökning har det inte varit möjligt att på grundval av det tillgängliga materialet uppskatta storleken på de kost—

nader som kan uppstå i ett pastorat med stor andel icke—tillhöriga. Det är att märka att storleken på kostnaderna inte bara varierar med antalet icke-tillhöriga utan också sammanhänger med vilken av de ovan angivna grupperna som dominerar inom pastoratet. Slutligen varierar kostnaderna i viss mån efter vilken inställning det enskilda pastoratet har till att rikta verksamhet och resurser mot de icke-tillhöriga.

5.3.3. Utredningens överväganden

Ny utjämningskomponent avseende andelen icke-tillhöriga

Den undersökning som Göran Gustafsson genomfört visar enligt utredningens uppfattning att en hög andel icke-tillhöriga i ett pastorat medför behov av en mängd olika arbetsinsatser. Dessa kanske var för sig inte är så kostnadskrävande, men sammantaget medför de ändå att avsevärda resurser tas i anspråk. Man kan visserligen hävda att en hel del av de verksamheter som kommer de icke-tillhöriga till del i själva verket utgör en central del av kyrkans uppgift att verka bland alla människor och sprida sitt budskap. Med ett sådant betraktelsesätt är det främmande att betrakta utgifter för t.ex. människors dop och deltagande i gudstjänster som en belastning på pastoratets ekonomi.

Man kan dock inte bortse från att de särskilda insatser som krävs i en församling med hög andel icke-tillhöriga går utöver de krav som normalt kan ställas på en församling i en öppen folkkyrka att bedriva en utåtriktad verksamhet. När dessa ökade kostnader skall bäras av en mindre andel kyrkotillhöriga uppkommer en snedfördelning av kostnader som det är rimligt att utjämningssystemet beaktar. Arbetet bland de icke- tillhöriga kan i högre grad än annan kyrklig verksamhet betraktas som en angelägenhet för hela Svenska kyrkan. Fördelningen av de icke-till— höriga mellan pastoraten är emellertid mycket ojämn och dessutom inte möjlig för pastoraten att påverka. Den är därför en strukturell faktor som lämpar sig som grund för utjämning.

Utredningen föreslår därför att en ny kostnadsutjämningskomponent införs som grundar sig på andelen icke-tillhöriga i ett pastorat. Denna faktor rapporteras årligen genom kyrkobokföringen och medger en följsamhet i utjämningen. Principen för utjämningen är samma som för övrig kostnadsutjämning. Man utgår från medeltalet tillhöriga i riket. Pastorat med en andel tillhöriga som är lägre än medeltalet erhåller ett bidrag som betalas av pastorat med en andel tillhöriga som är högre än medeltalet. Tekniskt går detta till så att för varje pastorat beräknas hur många tillhöriga man skulle haft om man legat på den procentsats som

är riksmedeltalet. Bidrag respektive avgift utgår från under— respektive överskottet av tillhöriga jämfört med det teoretiskt beräknade antalet.

Storleken av bidraget/avgiften blir produkten av antalet tillhöriga i under— resp. överskott och en genomsnittskostnad per kyrkotillhörig. Ut- redningen har stannat för att använda den genomsnittliga redovisade kostnaden per tillhörig i landet för bokslutsposten Egentlig verksamhet. Denna post innefattar administration, fastighetsförvaltning och försam- lingsverksamhet och återfinns i den ekonomiska statistik som hämtas in från pastoraten varje år. För 1993 uppgick den genomsnittliga kostnaden för egentlig verksamhet till 1 001 kr per kyrkotillhörig.

Genom utjämningsbidraget kan alla pastorat få intäkter som svarar mot tänkta skatteintäkter från de icke-tillhöriga för vissa kostnader upp till en genomsnittlig nivå för riket. Bidraget är dock inte avsett utgöra en fullständig kostnadstäckning utan får fastställas till en viss procent av fullt bidrag. Denna procentsats (nivåfaktorn) får bestämmas vid en slutlig sammanvägning av utjämningskomponenter. Man får då hålla i minnet att den genomsnittliga kostnaden per tillhörig för den egentliga verksamheten, som uppgår till 1 001 kr per tillhörig, innefattar kostnader för all verksamhet inklusive kostnader för fastighetsunderhåll och begravningsverksamheten. Den verksamhet som berör de icke-tillhöriga är av mera begränsad art vilket talar för en lägre kompensationsgrad. Den slutliga procentsatsen måste dock bestämmas till en rimlig nivå genom en avvägning med övriga komponenter i utjämningssystemet. Ut- redningen föreslår att tillhörighetskomponenten bestäms till 30 procent för bidrag och avgifter. Vid denna nivå blir den av ungefär samma storlek som övriga utjämningskomponenter.

Behov av en spärregel

Som framgår av den inledande delen av detta avsnitt varierar andelen tillhöriga kraftigt mellan olika pastorat. Det medför att också utfallet av utjämningskomponenten varierar kraftigt mellan olika pastorat. Enligt beräkningar som utredningen gjort skulle bidrag enligt denna komponent för vissa pastorat kunna motsvara över 40 öre per skattekrona. Samtidigt har utredningen konstaterat att det inte går att kvantifiera de kostnader som är en följd av hög andel icke-tillhöriga. Man kan därmed inte heller avgöra om kostnaderna ökar i proportion till andelen icke- tillhöriga. Mot denna bakgrund har utredningen funnit att en försiktig utjämning är motiverad. Det bör därför göras begränsningar inom den grupp som erhåller bidrag så att dessa hålls på en rimlig nivå. För sådana begränsningar fordras en särskild spärregel.

Utredningen föreslår att spärregeln konstrueras så att den ger alla pastorat med hög andel icke—tillhöriga ett grundläggande bidrag. Vid ökande andel icke-tillhöriga kan ökningen av bidragets storlek gradvis trappas ned så att bidraget för de pastorat som har den högsta andelen icke—tillhöriga inte når orimliga proportioner. Tekniken för denna av— trappning föreslås ske enligt följande.

Spärr införs på bidragssidan efter principen att bidraget beräknas i intervall på fem procentenheter från medeltalet tillhöriga i riket, vilket 1995 var 86,47 procent. Fullt bidrag - med iakttagande av nivåfaktorn - beviljas endast för de första fem procenten under genomsnittet tillhöriga i landet. Därefter minskas bidraget gradvis enligt nedan angivna intervall och procentsatser.

Tabell 5.8 Förslag till begränsning av bidrag

Intervall tillhöriga % Storlek av bidraget 86,47 - 81,47 100 % av beräknat 30%—igt bidrag 81,47 - 76,47 75 % "

76,47 - 71,47 50 % " 71,47 - 66,47 45 % " 66,47 - 61,47 40 % " 61,47 - 56,47 35 % " 56,47 - 51,47 30 % " 51,47 46,47 25 % " 46,47 - 41,47 20 % " 41,47 — 10 % "

För exempelvis ett pastorat med en andel på 75 % tillhöriga blir det totala bidraget således summan av ett oreducerat 30—procentigt bidrag för de första fem procenten tillhöriga under riksmedeltalet, ett till 75- procent reducerat bidrag för de följande fem procenten tillhöriga samt ett 50—procentigt bidrag för de 1,47 procenten tillhöriga mellan 76,47 procent och 75 procent. Beräkningen kan förefalla komplicerad men är fullt hanterbar med datateknik. När medeltalet tillhöriga i landet ändras mellan olika år får intervallen för spärregeln justeras i motsvarande män.

Den fullständiga beräkningen av bidrag framgår av följande exempel.

Exempel, bidragspastorat

Pastorat A,antal invånare: 20 000 antal tillhöriga: 15 000 andel tillhöriga: 75,00 % Medeltal tillhöriga i riket: 86,47 %

Kostnad egentlig verksamhet per tillhörig i riken] 001 kr Nivåfaktor för bidraget, i % av beräknat bidrag: 30 %

Utan spärr beräknas först avvikelsen från medeltalet tillhöriga. Avvikelsen i antal tillhöriga multipliceras med kostnaden för verksamheten per tillhörig. Vid vald nivåfaktor blir bidraget 30 % av det framräknade beloppet. Formeln blir

(0,8647x 20 000 — 15 000) x 1 001 er 0,3 = 688 888 kr

Med spärr beräknas bidraget i varje 5 %-intervall för sig ned till den procentsats som motsvarar pastoratets andel tillhöriga. När andelen tillhöriga understiger genomsnittet med mer än 5 % sker reducering av bidraget enligt tabellen ovan.

(86,47% -81,47%)x20000x1 001er0,3 = 300 300 kr (81,47% - 76,47%) x 20 000x ] 001 er 0,3x 0,75 = 225 225 kr (76,47% -Z5_QQ%)x20000x1 001er0,3x0,50 = 44144kr Summa bidrag 569 669 kr

Spärren medförde i detta fall en minskning av bidraget med 119 219 kr

5.4. Kostnader beroende på geografiska fak- torer

Utredningens förslag: Utjämning införs för kostnader som hänför sig till gles bebyggelse, uppvärmning och tidigare kallortstillägg. Utjämningen finansieras genom den allmänna kyrkoavgiften.

5.4.1. Behovet av utjämning

Inledning

Huvudprincipen i det gällande kyrkliga utjämningssystemet är en skatte- kraftsgaranti som tillförsäkrar varje pastorat en bestämd skattekraft. Den garanterade skattekraften uttrycks som en viss procentsats av medel- skattekraften i landet. Denna procentsats varierar från 95 % för pastoraten i Syd- och Mellansverige till som mest 1 16 % i de nordligaste delarna i landet.

Skillnaderna i procentsats förklaras av att man tog hänsyn till vissa delar av de kyrkliga kommunernas kostnadsstruktur när man fastställde dem. I sitt förslag till kyrkligt utjämningssystem fann kyrkofondsutred-

ningen att det var naturligt att utgå från det då gällande skatteutjämnings— systemet för de borgerliga kommunerna. För dessa varierade grund- garantin beroende på det geografiska läget. Man tog därvid hänsyn till sådana faktorer som byggnads- och underhållskostnader, transportkost- nader, uppvärmningskostnader och kostnader för kallortstillägg. De kalkyler rörande dessa kostnader som det borgerliga utjämningen grun- dade sig på härrörde från 1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU 76).

Ett skäl till att den kyrkliga skatteutjämningen på detta sätt kopplades till utjämningen mellan de borgerliga kommunerna var att man hoppades att kunna dra nytta av de regelbundna revisioner av det borgerliga systemet som föutsattes komma att ske. Någon sådan anpassning av det kyrkliga utjämningssystemet har dock inte kommit till stånd sedan det infördes 1983. Den justering av procentsatsema för inkomstutjämningen som skedde 1989 hade andra orsaker och gjordes likformigt med tre pro- centenheter för samtliga kyrkokommuner.

I det förslag till inkomstutjämning för de kyrkliga kommunerna som presenteras i detta betänkande finns inte motsvarande system med graderad inkomstgaranti. Inkomstutjämningen föreslås vara helt neutral mellan olika regioner och bygga enbart på skattekraften. Utjämningen av bland annat regionala skillnader hanteras i stället genom särskild kostnadsutjämning.

Den kostnadsutjämning som utredningen föreslår beträffande kyrkor och begravningsplatser innebär att man tar hänsyn till några av de tyng- sta kostnadspostema för pastoraten. Det återstår emellertid en stor kostnadspost för administration och församlingsverksamhet som inte kommer att omfattas av kostnadsutjämningen. Inkomstutjämningen kan sägas ge pastoraten mera likvärdiga resurser att bära dessa verksam- hetskostnader. Den tar dock i sin föreslagna form inte hänsyn till att geografiska förhållanden ger upphov till skillnader i kostnaderna för verksamheten. Det finns därför skäl att undersöka behovet av att komplettera systemet med en utjämning av vissa geografiskt betingade kostnader.

Behov av utjämning av glesbygds- och klimatkostnader

I flera av de kostnadsslag som ingår i den kyrkliga verksamheten kan man konstatera skillnader i storlek mellan olika landsändar och mellan olika tätortstyper. Till att börja med måste man därför undersöka vilka skillnader som kan ha sin orsak i geografiska förhållanden. Härigenom kan man klarlägga om det finns faktorer som skulle kunna ingå i en ut-

jämning av dessa skillnader.

I den kyrkliga ekonomiska statistiken redovisas verksamhetskost- nadema under följande titlar: Gemensam administration, Prästgårdar och löneboställen, Fastighets- och kyrkogårdsförvaltning samt Försam- lingsverksamhet. Som gemensam beteckning på dessa verksamheter används begreppet Egentlig verksamhet. Utanför den egentliga verksamheten ligger kostnader för finansiering, där tyngdpunkten ligger på avgifterna till kyrkofonden. I begreppet Egentlig verksamhet ingår således alla sådana verksamheter där kostnaderna kan variera med hänsyn till yttre faktorer. Vid bearbetningen av statistiken har pastoraten delats in i olika kyrkokommuntyper med hänsyn till befolkningens storlek och l tätortsgraden. Där skiljer man mellan städer och tätorter av olika storlek, 1 landsbygd och glesbygd. Med hjälp av dessa indelningar kan man ' jämföra kostnaderna för egentligt verksamhet i riket med den genomsnitt- liga kostnaden inom var och en av de olika kommuntypema.

Kostnadsskillnaden mellan olika tätortstyper framgår av den statistik för kyrkokommunema som SCB årligen sammanställer i rapporten Nyckeln till Svenska kyrkans verksamhet och finanser. Från bokslutet 1993 har följande siffror hämtats.

Tabell 5.9 Fördelning per pastoratsgrupp av driftskostnader i kronor per tillhörig 1993, ovägda medelvärden

Pastoratsgrupp Egentlig verk- Därav kostnader för gemensam samhet adm. och församlingsverks. Kräillli KrLtillh Present Storstad 823 5 l 5 62,6 Förort till storstad 796 517 65,0 Större stad 1 065 644 60,5 Medelstor stad 960 551 57,4 Större tätort 923 520 56,3 Mindre tätort 1 049 583 55,6 Landsbygd 1 190 610 51,3 Glesbygd ] 310 732 55,9 Genomsnitt i riket 976 565 57,9

Tabellen visar markerat högre totala driftskostnader än genomsnittet för grupperna landsbygd och glesbygd. Begränsas jämförelsen till kost- naderna för administration och församlingsverksamheten har förutom landsbygd och glesbygd även pastoraten i större städer högre kostnader än genomsnittet. Däremot utgör kostnaderna för administration och församlingsverksamhet en mindre andel av kostnaderna för den egentliga

verksamheten ju mindre tätortsgraden blir. På stiftsnivå finns motsvarande uppgifter om verksamhetskostnadema. För 1993 visar bokslutet följande genomsnittliga stiftskostnader.

Tabell 5.10 Fördelning per stift av totala verksamhetskostnader i kronor per tillhörig, 1993 års bokslut

Stift Totalkostnader för Därav kostnader för gemensam adm egentlig verksamhet och församlingsverksamhet

Kronorltjllh. Kronorltjllh Procent Uppsala 1 074 588 54,8 Linköping 1 094 622 56,9 Skara 1 123 576 51,3 Strängnäs 996 547 54,9 Västerås 1 052 600 57,0 Växjö 1 056 552 52,3 Lund 998 526 52,7 Göteborg 941 527 56,0 Karlstad 1 069 552 51,6 Härnösand 1 133 639 56,4 Luleå 1 065 654 61,4 Visby 1 319 694 52,6 Stockholm 765 532 69,5 Riket 998 565 56,0

Skillnaderna i kostnader är inte lika markerade mellan de olika stiften. De högsta kostnaderna återfinns dock i stift med större inslag av glesare befolkad landsbygd och i de nordliga stiften. Visby stift uppvisar också väsentligt högre tal än övriga stift.

Det förhållandet att vissa pastoratsgrupper och stift har högre kostnader för den egentliga verksamheten än andra säger emellertid inte något om orsaken till skillnaderna. Flera olika förklaringar kan tänkas till det högre kostnadsläget. Förutom att det sannolikt förhåller sig så att glesbygd och klimat spelar in kan förklaringen också vara sådana faktorer som högre service- och ambitionsnivå och lägre avgiftsbe- läggning. Även olika hög effektivitet i förvaltningen leder till skillnader. Utjämningssystemet syftar emellertid endast till att utjämna kostnader som beror på strukturella faktorer, dvs. sådana faktorer som pastoraten ej själva kan påverka. Däremot skall kostnader som beror på skillnader i ambitionsnivå inte utjämnas, utan komma till uttryck i olika ut- debitering. För att den konstaterade skillnaden skall kunna utgöra grund för utjämning bör man därför vara övertygad om att den inte huvud-

sakligen beror på högre service- eller ambitionsnivå. ] denna fråga gör utredningen följande bedömning.

Av alla de utredningar som gjorts beträffande kommunal utjämning under senare tid kan slutsatsen dras att det är mycket svårt att med någon grad av säkerhet objektivt konstatera huruvida kostnadsskillnader hänför sig till olika grader av ambitionsnivå. Det finns så många faktorer att ta hänsyn till att det är svårt att isolera en enskild faktor som orsak till högre kostnader. Som exempel på sådana faktorer som har betydelse för kostnaderna inom det kyrkliga området skulle t.ex. kunna nämnas befolk- ningens sammansättning med hänsyn till ålder och kön, befolkningens kyrklighet och därav följande deltagande i den kyrkliga verksamheten, långa avstånd som gör att personal binds av tidskrävande resor, klimat- faktorer, bygg- och lokalkostnader. Det skulle fordras en ingående, vetenskapligt upplagd undersökning för att kunna fastställa vilka merkostnader som hänför sig till var och en av dessa olika faktorer samt . vilka kostnader som är normala och vilka som skulle kunna sägas bero i på en alltför hög service- eller ambitionsnivå. En sådan undersökning ryms inte inom ramen för denna utredning.

Om syftet med utjämningen vore en fullständig utjämning av alla strukturella kostnadsskillnader vore en detaljerad undersökning av kostnaderna nödvändig. Målsättningen för utjämningssystemet är dock inte så långtgående utan har begränsats till att den skall resultera i väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Man kan därför enligt utredningens uppfattning i detta avseende föra ett förenklat resonemang. När en klart ökad kostnad för den egentliga verksamheten kan konstate- ras vid minskande tätortsgrad är det inte rimligt att som förklaring till detta anta att samtliga pastorat i de glesare befolkade områdena så entydigt har högre ambitioner än pastorat i tätorter. Eftersom man talar om de genomsnittliga värdena inom gruppen bör rimligen de högre kostnaderna avspegla att där finns en bakomliggande högre, för pastoraten opåverkbar kostnadsnivå. Denna hypotes motsägs inte av den analys av Svenska kyrkans ekonomi som Statskontoret genomfört åt utredningen. I denna har man funnit att församlingsverksamheten - som är den verksamhetstyp som pastoraten själva har störst möjlighet att påverka är den som har den minsta spännvidden mellan kyrkokom- mungruppema vad gäller de genomsnittliga kostnaderna per tillhörig. Även detta talar för att det i andra verksamheter finns kostnader som pastoraten inte själva kan påverka. Det bör då vara godtagbart att lägga denna konstaterade faktiska skillnad till grund för en kostnadsutjämning, utan att man i detalj kan bestämma vad den orsakas av.

Med ledning av de genomsnittskostnader som presenterats ovan går det att utläsa att de ökade kostnaderna är relaterade till minskande

tätortsgrad och att de också ökar ju längre norrut i landet pastoratet är beläget. Det ligger då nära till hands att hänföra fördyringama till gles bebyggelse och klimatfaktom. Den glesa bebyggelsen medför ökade kost- nader för transporter i all verksamhet. Den binder även personal vid dessa transporter vilket ökar personalbehovet. Slutligen kan pastoratet behöva sprida sin verksamhet på flera orter för att kunna ge invånarna den service som är rimlig. Klimatfaktom medför fördyring vad gäller byggnation och uppvärmning i alla de verksamheter som pastoratet bedriver. Klimatet har även inneburit ett högre löneläge genom kallortstilläggen i vissa län. De avtalsreglerade kallortstilläggen är numera avskaffade, men tilläggen anses i stället ingå i de avtalade lönerna inom dessa områden.

Utredningen föreslår därför en särskild utjämning av glesbygds- och klimatkostnader som avses kompensera de pastorat som i tabellerna ovan har högre verksamhetskostnader. Med hänsyn till att de faktorer som medför kostnadsökningar tangerar varandra kan det vara motiverat att behandla den geografiskt betingade utjämningen inom en sammanhållen utjämningskomponent där faktorerna får ingå med ungefärligen lika stora andelar.

De faktorer som bör ingå i komponenten är som framgår av tidigare resonemang dels en allmän glesbygdsdel, dels en energi- och upp- värmningsdel samt dels en del som bygger på det högre löneläget som härrör från kallortstilläggen. I det följande kommer var och en av dessa delar att belysas.

5.4.2. Utjämning av kostnader hänförliga till gles bebyggelse

Tekniken för utjämning

Vi har kunnat konstatera att kostnaderna är högre i glesbygd både för den egentliga verksamheten som helhet och för administration och församlingsverksamhet. Ur den tillgängliga statistiken kan dock inte direkt avläsas vilka faktorer i ett glesbygdspastorat som betyder mest för kostnaderna och hur dessa faktorer förhåller sig till varandra. Det kan därför inledningsvis vara på sin plats att diskutera tekniken för ut- jämning.

En metod för utjämning av kostnaderna för en verksamhet är att analysera var och en av de variabler som har betydelse för kostnaderna. Med utgångspunkt från analysen konstrueras sedan en formel som väger samman de olika kostnadsslagen och resulterar i ett önskat utjämnings-

bidrag till de kommuner som har sämre värden än ett bestämt nor- malvärde. Det är i huvudsak denna teknik som övervägs för de borgerliga kommunerna. Man har där analyserat olika kostnadskompo- nenter som har samband med glesbygd eller är klimatrelaterade. Kompo- nentema har sedan vägts samman till en ersättning för administration, resor och räddningstjänst i glesbygd och olika ersättningar för byggkost- nader, uppvärmning och kallortstillägg.

Analyserar man olika kostnadsslag var för sig kan resultatet bli att vissa kostnader - exempelvis byggkostnader - är högre i storstad och tätort än i glesbygd och stödet borde då riktas till denna grupp av kyrko- kommuner. Andra kostnader är utpräglade glesbygdskostnader såsom transport- och resekostnader som är en följd av långa avstånd. Ytterligare andra är klimatberoende och gäller då både i glesbygd och inom tätort i den nordliga delen av landet.

Svårigheten med en utjämningsmodell av detta slag är att välja ut de kostnadsvariabler som är relevanta. I vårt fall skall variablerna ha klart samband med och betydelse för den kyrkliga verksamhet som ut- jämningssystemet skall stödja. För dessa variabler måste sedan en kostnadsanalys göras som otvetydigt visar de strukturella skillnaderna i kostnader på en nivå som ligger så nära pastoratsnivån som möjligt. Här kan uppkomma svårigheter därför att den statistik som finns att tillgå är uppbyggd på läns- eller lägst kommunbas. Slutligen skall de olika variablemas betydelse viktas samman till en ersättning som svarar mot pastoratens verkliga kostnadsstruktur. En modell av detta slag resulterar ofta i att ett flertal olika kostnadsvariabler byggs in i utjämningen och tenderar att bli tämligen komplicerad. Den kräver även fortlöpande över- syn för att tillförsäkra att värdena för de olika variablerna är aktuella.

En annan metod som är betydligt enklare att tillämpa och som tydligare anknyter till den kyrkliga verksamheten är att utgå från de kostnadsskillnader som faktiskt konstaterats mellan kyrkokommuner av olika slag. Vi har i tidigare avsnitt konstaterat att den kyrkliga ekonomiska statistiken inte är helt tillförlitlig på pastoratsnivå. Utjäm- ningen kan därför inte bygga på de värden som varje enskilt pastorat rapporterat in. Däremot torde de aggregerade värdena på riksnivå vara betydligt mera användbara. På riksnivå får enskilda felaktigheter inte så stort genomslag och kan även i stor utsträckning antas jämna ut varandra.

Med denna metod blir det skillnaden mellan den genomsnittliga kostnaden per kyrkotillhörig för pastorat inom gruppen glesbygdspastorat jämfört med den genomsnittliga kostnaden för samma verksamhet för samtliga pastorat som blir utgångspunkten för utjämningen. Av tabell 5.9 framgår att denna skillnad i 1993 års bokslut uppgick till 334 kronor per tillhörig (] 310 kr - 976 kr) för den egentliga verksamheten. Detta värde

får justeras årligen i takt med att nya uppgifter tas fram i bokslutsstatisti- ken. Bidraget för det enskilda pastoratet blir antalet kyrkotillhöriga i pastoratet multiplicerat 334 kronor. Bidraget är inte avsett att vara hundraprocentigt utan det framräknade beloppet multipliceras sedan med den procentsats (nivåfaktor) som bedöms rimlig. Glesbygdskomponenten bör vara den delkomponent som väger tyngst i utj ämningen av geografis- ka skillnader. Utredningen föreslår därför att procentnivån bestäms till 35 procent av fullt bidrag.

Omfattningen av utjämningen

Det finns inte något entydig definition av begreppet gles bebyggelse. Betydelsen kan variera avsevärt beroende på vilka ändamål indelningen skall tjäna och storleken på de enheter som berörs. Det finns t.ex. glesbygdskriterier för borgerliga kommuner, andra i förordningen för glesbygdsstöd och ytterligare andra för s.k. målområden för fördelning av stöd från EU:s strukturfonder.

Vid indelningen av de borgerliga kommunerna i kommungrupper används följande variabler: folkmängd, läge, tätortsgrad, invånare per km2 och näringsstruktur. Med hänsyn till att de borgerliga kommunerna genomsnittligt är betydligt större än de kyrkliga kommunerna är den borgerliga indelningen inte direkt tillämplig i detta sammanhang.

Även för de kyrkliga kommunerna har en gruppindelning gjorts med utgångspunkt från liknande variabler. Indelningen har ursprungligen utarbetats av Statskontoret inom ramen för ett uppdrag från Kyrkobered- ningen att analysera det kyrkliga utjämningssystemet. Indelningen som omfattar åtta pastoratsgrupper har därefter använts vid redovisning och analys av den ekonomiska statistik som SCB årligen samlar in från pastoraten.

I denna indelning definieras gruppen glesbygd som pastorat i glesbygd med mindre än 6,0 invånare per km2 och tätortsgrad under 75 procent. Det finns med denna definition 115 pastorat som vid ingången av år 1995 hänförs till gruppen glesbygd. Totalt bodde 329 943 kyrkotillhöriga i sådana pastorat.

Utredningen anser den indelning av de kyrkliga kommunerna som gjorts och nu använts ett antal år även kan användas för den aktuella ut- jämningskomponenten. Den kyrkliga statistiken är redan anpassad till och tillgänglig på pastoratsgruppsnivå. Indelningen medför även att antalet glesbygdspastorat blir rimligt. Det finns därför inte någon anledning att överväga en annan grund för fördelning av bidrag till pastorat i glesbygd.

I nuvarande utjämningssystem tillämpas de högre procentsatsema i

inkomstutjämningen huvudsakligen för pastorat i Gotlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Inom dessa län gäller den högre procentsatsen för samtliga kyrkokommuntyper, alltså t.ex. även pastorat som omfattar medelstora städer och tätorter. Med hänsyn till att den nu aktuella komponenten avser att utjämna typiska glesbygdsrelaterade mer- kostnader kan naturligtvis inte sådana pastorat omfattas av den föreslagna utjämningen. Däremot kan diskuteras om även landsbygdspastoraten borde omfattas av utjämningen.

I pastoratsgruppsindelningen definieras landsbygdspastorat som ett pastorat med mindre än 60 procents tätortsgrad. Gruppen landsbygds- pastorat är den största av alla kyrkokommuntyper med 317 pastorat. Gruppen omfattar pastorat av relativt olika storlek och karaktär i alla delar av landet. Det finns därför inte underlag för att anta att flertalet av de problem av glesbygdskaraktär som utjämningen avser att kompensera är vanligt förekommande hos alla dessa pastorat.

Skulle bidrag beviljas även landsortsgruppen måste nivån på bidragen sänkas för att komponenten inte skall få orimligt stort genomslag i den totala utjämningen. Det skulle å andra sidan medföra att bidragen till glesbygdspastoraten blir väsentligt mindre och de skulle därmed inte bli det stöd som avsetts.

Vid den slutliga avvägningen mellan utjämningskomponentema måste även hänsyn tas till utfallet totalt för olika pastorat, regioner, stift och kyrkokommuntyper. Testkömingar visar att gruppen landsbygdspastorat får väsentliga totala bidrag genom utjämningen av kostnaderna för kyrkor och begravningsplatser. Ett betydande ytterligare bidrag av en typ som tillfaller alla pastorat i landsbygdsgruppen skulle medföra att lands- bygden fär en för stor del av de medel som fördelas genom utjämningen relativt till andra pastoratsgrupper.

Med hänsyn till de överväganden som angetts ovan anser utredningen att utjämningen av glesbygdskostnader enbart bör omfatta de pastorat som i finansstatistiken klassats som glesbygdspastorat.

5.4.3. Utjämning av uppvärmningskostnader

Uppvärmningskostnadema beaktas i nuvarande utjämningssystem genom de skillnader i garantiprocenten som gäller mellan pastoraten i olika län. Utjämning av kostnader för uppvärmning har också ingått i alla de förslag till utjämning mellan de borgerliga kommunerna som behandlats på senare år. Kostnaderna är i hög grad en sådan kostnad som pastoraten själva inte kan påverka och lämpar sig därför för utjämning.

Utjämningen av klimatrelaterade kostnader mellan de borgerliga kommunerna bygger på ett energiindex som tagits fram i början på 1980— talet och som speglar skillnader i uppvärmningskostnader i kommunägda fastigheter. Index har beräknats för varje kommun och varierar från 0,9 i södra Skåne till 1,45 i Kiruna kommun. I den borgerliga utjämningen multipliceras index med den genomsnittliga uppvärmningskostnaden per invånare och år. Denna har man fått fram genom att utgå från genom- snittliga lokalytor för kommunema. Tillägg ges för indexvärden över 1,0 och avdrag beräknas för index under 1,0. Tilläggen/avdragen viktas med hänsyn till antalet invånare.

Utjämningen av uppvärmningskostnadema för de kyrkliga kommuner- na bör kunna byggas upp på liknande sätt. Vi har emellertid inte tillgång till uppgifter om de lokalytor som kyrkokommunema disponerar. I stället bör man kunna utgå från den genomsnittliga kostnaden för fastig- hetsskötsel per kyrkotillhörig. Den kan beräknas med hjälp av SCB:s statistik för samtliga kyrkliga kommuner på lokal nivå. Där uppgick kostnaderna för fastighets- och kyrkogårdsförvaltning för 1993 till totalt 3 189 miljoner kronor. I denna post ingår kostnader för drift av kyrkor, församlingslokaler, hyresfastigheter och kyrkogårdar. Per tillhörig blir kostnaden för fastighetsunderhåll ca 418 kronor. Om uppvännningskost- nademas andel av de totala driftskostnaderna uppskattas till samma storlek som för de borgerliga kommunerna, dvs. till 1/6 av totalkost- nadema, kommer den genomsnittliga uppvärmningskostnaden att uppgå till ca 70 kronor per tillhörig och år.

Denna kostnad multipliceras sedan med antalet tillhöriga i pastoratet och man erhåller på så sätt en schablonberäknad kostnad för upp- värmning för pastoratet. För de pastorat som ligger i en kommun med energi-index över 1,0 multipliceras slutligen uppvärmningskostnaden med index. Den ökning av beloppet som detta medför utgör pastoratets 100- procentiga bidrag för uppvärmning.

I likhet med övriga strukturkostnadsfaktorer kan denna faktor få slå igenom fullt ut. Den behöver anpassas så att den till att börja med utgör en mindre del av utjämningskomponenten för geografiska skillnader. Denna komponent skall i sin tur vägas mot andra strukturkostnadskom- ponenter som tillhörighet, kyrkor och begravningsplatser. Utredningen har funnit pastoratens bidrag för uppvärmningskostnader därför bör uppgå till 70 procent av fullt bidrag.

Med denna teknik får formeln för bidrag följande utseende.

Bidrag = (70 kr x antal tillhöriga i pastoratet) x (Index - 1,0) x 0,7

5.4.4. Kallortstillägg

I det gällande utjämningssystemets procentsatser ingår även kompensa- tion för de ökade lönekostnader som kallortstilläggen gav. Detsamma gäller tidigare system för utjämning mellan borgerliga kommuner.

Kallortstillägg ingick i tidigare avtal på arbetsmarknaden och innebar att arbetstagare inom fyra olika kallortsområden hade rätt till tillägg på lönen med vissa procentsatser, från 1 till 8 procent. Från och med 1994 har emellertid kallortstilläggen utgått ur avtalen. I stället anses tilläggen numera ingå i den ordinarie avtalade lönen. Löneläget i berörda områden är därför för närvarande högre än i andra områden.

Det är svårt att bedöma hur länge detta förhöjda löneläge kommer att bestå i de tidigare kallortsområdena. Först om ett antal år kan man konstatera hur löneutvecklingen blir. På kort sikt finns emellertid kostnaden som en icke-påverkbar faktor. I utjämningen mellan de borgerliga kommunerna har man bedömt att denna skillnad bör utjämnas och att frågan om hur länge utjämningen skall bestå får övervägas vid nästa större översyn av utjämningssystemet. Utredningen finner inte anledning till någon annan bedömning vad beträffar den kyrkliga utjämningen. En utjämning av kallortskostnad bör därför ingå i utjämningen av geografiskt betingade kostnader.

Tekniken för utjämningen kan göras liknande den som används för utjämningen av uppvärmningskostnader. För de borgerliga kommunerna finns ett kallortsindex framtaget som anger den genomsnittliga procentsatsen för kallortstillägg i kommunen. Detta index bör kunna användas direkt på de pastorat som ingår i resp kommun.

Av SCB:s ekonomiska statistik för samtliga kyrkokommuner på lokal nivå framgår att de totala personalkostnadema exkl arvoden till förtroendevalda uppgår till ca 4,8 miljarder kronor vid utgången av 1993. Den genomsnittliga lönekostnaden per tillhörig i riket kan därmed beräknas till avrundat 630 kronor. Denna kostnad multipliceras med antalet tillhöriga i pastoratet och den del av index som överstiger 1,0 vilket ger pastoratets 100 procentiga bidrag. Även för detta bidrag får därefter undersökas om det bör reduceras till en nivå som är rimlig med hänsyn till övriga faktorer i denna och övriga utjämningskomponenter. I detta fall väger emellertid beloppen inte så tungt att en reducering är nödvändig. Formeln för bidrag blir därför följande.

Bidrag = (630 kr x antalet tillhöriga i pastoratet) x (kallortsindex - 1,0)

5.4.5. Finansiering av utjämningsfaktorema

Vid utjämningen av övriga strukturkostnader har tekniken varit att utgå från ett medelvärde för en opåverkbar faktor. Pastorat med gynnsammare förhållanden än medelvärdet har fått betala en avgift som använts för att finansiera bidrag till pastorat med sämre förhållanden än medelvärdet.

I den utjämningskomponent vi nu diskuterar ingår tre olika delkompo- nenter. Två av dessa - glesbygdsfaktom och kallortstilläggen - bygger på faktorer som inte är relaterade till medelvärden. Det går t.ex. inte att från pastoratsgruppsindelningen beräkna i vilken grad de pastorat som ej tillhör glesbygdsgruppen skall bidra till finansieringen av delkompo- nenten. För delkomponenten kallortsbidrag gäller endast två alternativ, antingen ligger pastoraten i kallortsområden eller inte. Detta ger inte någon ledning för beräkning av avgifter för finansiering av komponenten.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att hela denna komponent finansieras genom en avgift som beräknas på pastoratens skatteunderlag och som bestäms så att alla bidrag enligt komponenten täcks.

Det kan ifrågasättas om ett pastorat som får bidrag samtidigt skall vara med och finansiera detta genom en avgift. Normalt vill man undvika en sådan rundgång av plus- och minusposter. I detta fall kan emellertid ett pastorat erhålla ett mindre bidrag i en av delkomponentema, men inte något bidrag enligt de övriga. Det är då inte självklart att man skall vara befriad från finansieringen av övriga delar. Att i stället låta ett pastorat betala avgift för endast någon av delkomponent men inte för de övriga skulle medföra onödigt krångliga beräkningar. Vidare kan konstateras att relativt många pastorat erhåller bidrag för denna typ av kostnader. Det skulle därför bli kännbara avgifter om hela avgiftsbördan skall bäras av övriga pastorat. Utredningen föreslår därför att samtliga pastorat får bidra med avgifter för att täcka kostnaderna för samtliga delkomponenter. På nuvarande nivå innebär det en avgift på ca ett öre per skattekrona. Avgiften tas ut som en del av den allmänna kyrkoavgiften.

6. Kyrkobyggnadsbidrag

Utredningens förslag: Kyrkobyggnadsbidraget behålls som en komponent i utjämningssystemet. Bidraget skall kunna användas för alla arbeten på en kyrka. Beslutanderätten över bidragen flyttas till stiftsstyrelsema. Kyrkofondens styrelse fastställer årligen ramanslag för stiften.

Kyrkobyggnadsbidraget infördes den 1 januari 1989 och har därmed varit i funktion i sex år. Från att de första åren ha varit av mindre omfattning har bidraget utvecklats till att bli ett av de större bidragsbeloppen som kyrkofonden betalar ut. Även om vissa krav på ändringar i hanteringen av bidraget har framförts, har bidraget som sådant inte ifrågasatts. [ detta avsnitt granskar utredningen hur bidraget fungerat och dess roll i ett nytt utjämningssystem.

6.1. Kyrkobyggnadsbidraget i praktisk till- lämpning

6.1.1. Bidragets omfattning

] den slutliga författningsregleringen av kyrkobyggnadsbidraget bestäm- des att bidraget fick beviljas till kostnadskrävande underhåll och restaurering av en kulturhistoriskt värdefull kyrka. Med denna avgräns- ning utesluts till att börja med de löpande, mindre underhålls- och driftskostnaderna. Genom begränsningen till kulturhistoriskt värdefulla kyrkor får bidraget vidare en tyngdpunkt i kostnader som är betingade av kyrkans kulturhistoriska värde. Slutligen föreskrivs i kyrkolagen att bidrag får beviljas pastorat som har behov av bidraget. Det innebär att en prövning av pastoratets ekonomiska förhållanden alltid sker innan bi- drag beviljas. Bidragen är inte generella utan beviljas efter särskild an- sökan från pastoratet.

Summan av beviljade kyrkobyggnadsbidrag har utvecklats från drygt 30 miljoner kronor vid starten till att nu utgöra ca 90 miljoner kronor årligen. Genom omdisponeringar i kyrkofondens budget höjdes nivån kraftigt år 1991. Skälet härtill var att Kyrkofondens styrelse fann att den försvagade byggkonjunkturen motiverade att alla offentliga organ bidrog till att försöka minska byggarbetslösheten i landet. Samtidigt hade bygg- kostnaderna minskat vilket gjorde det fördelaktigt att sätta igång renoveringsarbeten. Dessa bedömningar har fortfarande ansetts vara giltiga och bidraget har legat kvar på en hög nivå.

Utvecklingen av antalet ansökningar om bidrag har visat en motsvarande ökning. Från 167 ansökningar det första året steg antalet till som mest 320 stycken är 1993, för att därefter sjunka till 260 år 1994. Denna minskning har sannolikt samband med de generellt sämre ekonomiska villkor som man förväntar sig för kyrkokommunema åren 1995 - 1996. Även med ett kyrkobyggnadsbidrag innebär en kyrkore- novering ett stort ekonomiskt åtagande för pastoratet, vilket man kan tveka att ge sig in på i ett osäkert ekonomiskt läge.

De åtgärder som pastoraten söker bidrag för är i ca hälften av ansök- ningarna yttre åtgärder, där arbeten på fasader och tak dominerar. Ca 25 procent av ansökningarna avser enbart inre renoveringar och ca 10 procent avser inredning, med orgelrenovering som största enskilda åt- gärd. Omkring 15 procent av ansökningarna avser totalrenoveringar.

1 ansökningarna får pastoraten uppge beräknad totalkostnad för plane- rade arbeten. Utvecklingen av antalet ansökningar och beräknade total- kostnader under de år som kyrkobyggnadsbidraget funnits framgår av följande tabell.

Tabell 6.1 Antal ansökningar och beräknade totala kostnader 1989-1995, miljoner kr.

År 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Antal ansök- 167 200 237 222 298 320 260 ningar.

Beräknad total- 190 223 357 326 317 415 316 kostnad, mkr

Kostnadperan- 1,14 1,12 1,51 1,47 1,06 1,30 1,22 sökan, mkr

Tabellen visar en relativt stabil genomsnittlig omfattning på de planerade arbetena. De högre beloppen för vissa år kan bero på enstaka ansök- ningar rörande stora renoveringar, exempel finns på renoveringar på upp

till 30 miljoner kronor. Motsvarande sammanställning av antalet beviljade ansökningar och totala beviljade belopp framgår av tabell 6.2.

Tabell 6.2 Antal beviljade ansökningar och belopp 1989-1994. Mkr.

År 1989 1990 1991 1992 1993 1994 Beviljade ansök- 70 59 176 152 195 200 ningar. Totalt beviljat 24,6 24,7 85,0 69,6 89,5 101 belopp, mkr Genomsnittligt bi- 0,35 0,42 0,48 0,46 0,46 0,50 drag, mkr

Även det genomsnittliga bidraget uppvisar en relativt stor stabilitet. Fram t.o.m. 1994 hade 59 procent av de pastorat som dittills sökt bidrag också beviljats ett sådant.

J ämförs de beräknade totalkostnadema för renoveringarna med de kyrkobyggnadsbidrag som beviljats, visar det sig att bidragen numera i genomsnitt täcker cirka en fjärdedel av kyrkorenoveringsbehovet hos de pastorat som söker bidrag. Detta visas i tabellen nedan.

Tabell 6.3 Beviljade bidrag i förhållande till beräknade totala kostnader 1989 - 1994. Miljoner kronor.

År 1989 1990 1991 1992 1993 1994 Beräknade totalkost- 190 223 357 326 317 415 nader

Totalt beviljat belopp 24,6 24,7 85,0 69,6 89,5 101

Bidragi%avtotal- 13% 11% 24% 21 % 28% 24% kostnaden

För varje pastorat fastställs bidraget som en procentandel mellan 20 - 80 procent av de bidragsberättigade kostnadema, varför bidragsprocenten i det enskilda ärendet avviker kraftigt från ovanstående genomsnittssiff- ror. Relativt få ansökningar avser större renovering i pastorat med så svag ekonomi att den högsta bidragsprocenten kan tillämpas.

6.1.2. Fördelningen av bidrag

Bidrag kan endast beviljas pastorat eller samfälligheter som har ansvaret för vård och underhåll av kyrkobyggnadema, inte de församlingar i flerförsamlingspastorat som svarar för kyrkornas lösa egendom. Vid avgörande av var gränsen går mellan byggnaden och dess tillbehör och den lösa egendomen har Kyrkofondens styrelse i enlighet med uttalanden i lagens förarbeten valt att följa jordabalkens definition av fast egendom. Överfört på kyrkor medför detta att som byggnadstillbehör och bi- dragsberättigat betraktas t.ex fast bänkinredning, fast orgel och predikstol. Till fastigheten räknas i detta sammanhang även klockstapel, kyrkogårdsmurar och portaler som hänger samman med kyrkan.

Eftersom jordabalkens regler i första hand tar sikte på andra fastig- heter än kyrkor ger lagstiftningen inte uttömmande svar på alla frågor om gränsdragningen mellan fast och lös egendom. I de fall enförsam- lingspastorat och totala ekonomiska samfälligheter söker bidrag gäller dessutom att dessa har ansvar även för den lösa egendomen. Det kan då vara svårt att ur en totalentreprenad särskilja kostnader som hänför sig till denna. Detta gör att gränsen mot inventarier i praktiken kan vara svår att upprätthålla i alla lägen.

I och med att lagen föreskriver att bidrag skall gå till kulturhistoriskt värdefulla kyrkor och att Riksantikvarieämbetet (RAÄ) skall beredas tillfälle att yttra sig över ansökningarna, har de kulturhistoriska be- dömningarna fått stort genomslag i bidragspraxis. För alla kyrkor byggda före 1940 - vilket är huvuddelen av de svenska kyrkorna - gäller enligt kulturminneslagen att RAÄ:s tillstånd fordras för alla åtgärder på kyrkorna som inte endast innebär ett rent underhåll med oförändrade ma- terial och metoder. Det innebär att för flertalet av de arbeten som pastoraten söker bidrag för, skall RAÄ också pröva frågan om tillstånd till arbetena. Detta medför i sin tur att om ämbetet finner att ett arbete inte får genomföras skulle det vara meningslöst av Kyrkofondens styrelse att bevilja bidrag för arbetet. Ämbetets yttrande väger därför tungt och ämbetet kan i sina yttranden också göra prioriteringar och argumentera för bidrag till särskilt angelägna kulturhistoriska arbeten.

Att bidrag får beviljas till underhåll och restaurering av en kyrka har tolkats så att inga åtgärder som avser tillbyggnad eller ombyggnad av en kyrka är bidragsberättigade. Regelmässigt innehåller varje större renovering ett inslag av denna typ av nyinvesteringar, det är t.ex. vanligt med tillbyggnad av personalrum, kapprum och toaletter. Kyrkofondens kansli saknar resurser och byggnadsteknisk kompetens att i det stora antalet ansökningar skilja ut sådana åtgärder som inte är bidragsbe- rättigade. Därför har det kommit att vila på RAÄ, som ändå granskar

ritningar och annat underlagsmaterial i tillståndsärendet, att göra fackgranskningen av renoveringsprojekten och precisera vilka åtgärder som kan anses vara bidragsberättigade. Även detta beredningsarbete medför att de kulturhistoriska aspekterna och RAÄ:s synsätt får genom- slag i besluten. Om RAÄ avstyrker bidrag på grund av att de planerade åtgärderna inte anses bidragsberättigade eller arbetena och kyrkan är mindre prioriterad ur kulturvårdssynpunkt, följer Kyrkofondens styrelse i regel RAÄ:s yttrande.

Även Svenska kyrkans centralstyrelse och stiftsstyrelsema skall be- redas tillfälle att yttra sig över ansökningarna. Centralstyrelsen gjorde det första året som ansökningar prövades ett principiellt uttalande där man betonade att bidragen borde tillgodose församlingarnas pastorala behov av kyrkobyggnader för gudstjänster och församlingsliv, liksom av liturgiskt funktionella gudstjänstrum. Vidare borde bidragsgivningen inriktas på klirnatåtgärder som bidrar till att skydda kyrkans inventarier samt beakta behovet av försöksverksamhet som på sikt kan leda till min- dre kostnadskrävande underhåll av kyrkorna. Centralstyrelsen har också deltagit direkt i den gemensamma beredningen av ansökningarna som sker mellan kyrkofondens kansli och RAÄ.

Stiftsstyrelserna har i allmänhet utnyttjat sin möjlighet att avge yttran- de över ansökningarna från stiftet. I yttrandena har vanligen ekonomiska förhållanden för de sökande pastoraten berörts, men även andra faktorer har tagits upp. Från stiftshåll har efterhand kunnat märkas en viss tveksamhet över vilka aspekter som stiftet avses böra yttra sig över. Med den mera förfinade ekonomiska statistik över kyrkokommunema som tagits fram med hjälp av SCB har kyrkofondens kansli tillgång till ekonomiska nyckeltal för så gott som alla pastorat. RAÄ har de bygg- nadsanknutna uppgifter som behövs. Sådana omständigheter som stiftet haft bäst kännedom om, t.ex. behovet av den aktuella kyrkan, har till följd av de lagfästa kriterierna för bidrag inte alltid kunnat beaktas vid bidragsgivningen. Vissa stift har därför ifrågasatt det meningsfulla i att lägga ned arbete på yttrandena. Detta framgår även av Statskontorets rapport angående förekomsten av dubbelarbete mellan riks- och stiftsnivån. Hanteringen av kyrkobyggnadsbidragen har där nämnts som ett exempel på dubbelarbete.

Som tidigare nämnts fastställs det faktiska bidraget till ett pastorat som en procentandel av de uppskattade bidragsberättigade kostnaderna. Procentsatsen varierar mellan 20 - 80 procent. Avgörande för vilken procentsats som skall tillämpas är i de flesta fall behovet av bidrag, vilket kräver en bedömning av pastoratets ekonomi. I praktiken har utdebiteringsnivån stor inverkan på bidragets storlek. Enligt gällande praxis beviljas normalt inte bidrag till ett pastorat som har en utdebite-

ring under riksgenomsnittet, som 1994 var 1 krona och 14 öre per skattekrona, räknat på det totala skatteunderlaget, dvs. inklusive det underlag som hänför sig till dem som inte tillhör Svenska kyrkan. Högre utdebitering medför i regel högre bidragsprocent. Bidraget får därigenom en utjämningsprotil som följer den generella inkomstutjämningen.

Kyrkofondens styrelse gör inte någon översiktlig fördelning av de dis— ponibla bidragsmedlen mellan stiften utan det är helt bedömningen av de enskilda ansökningarna som i sin tur bestämmer fördelningen över riket. Denna framgår av tabell 6.4.

Tabell 6.4 Beviljade kyrkobyggnadsbidrag åren 1989-1994, fördelade stiftsvis, miljoner kronor.

Stift 1989 1990 1991 1992 1993 1994 Totalt Uppsala 2,6 5,9 4,3 7,5 4,1 7,6 32,00 Linköping 2,3 1,9 15,2 5,7 11,3 16,4 52,80 Skara 1,8 2,5 5,9 6,8 11,8 11,8 40,60 Strängnäs 2,0 1,0 9,5 5,5 3,5 7,1 28,60 Västerås 1,7 2,2 2,2 4,3 7,3 2,7 20,40 Växjö 1,5 2,7 5,0 11,3 14,5 12,7 47,70 Lund 3,5 1,3 10,3 8,0 8,3 15,2 46,60 Göteborg 1,2 1,3 8,3 6,0 11,2 6,1 34,10 Karlstad 1,7 1,5 11,6 4,2 7,4 10,3 36,70 Härnösand 2,3 1,6 10,0 6,2 7,2 6,8 34,10 Luleå 3,7 1,9 2,2 0,8 1,0 1,8 11,40 Visby 0,5 1,0 0,2 2,5 1,9 2,8 8,90 Stockholm 0 0 0,4 1,0 0,1 0 1,50 Summa 24,8 24,8 85,1 69,8 89,6 101,3 3954

I kriterierna för bidrag ingår även att den aktuella underhållsåtgärden skall vara kostnadskrävande. Mindre underhållsarbeten medför således i regel inte bidrag. Om ett pastoratet har god ekonomi och endast skulle få 20 procent av kostnaderna i bidrag, kan även mer kostsamma åtgärder ge bidrag som till beloppet framstår som så obetydliga för pastoratet att ansökningen avslås.

6.2. Kyrkoberedningens förslag

I sitt delbetänkande Vissa kyrkofrågor (SOU 1993 :46) behandlar Kyrko- beredningen kyrkobyggnadsbidraget. I den underlagsrapport som Stats-

kontoret tagit fram till beredningen föreslogs att bidraget skulle finnas kvar och beslutanderätten tills vidare ligga kvar hos Kyrkofondens styrelse. På lite sikt borde dock beslutanderätten föras över till stifts- styrelsema. Dessa skulle samarbeta med länsstyrelserna, som den 1 juli 1995 har tagit över RAÄ:s beslutsfunktioner i tillståndsärendena. För att underlätta stiftsstyrelsemas arbete skulle kyrkorenoveringsplaner upp- rättas i varje stift. På grundval av dessa skulle Kyrkofondens styrelse fördela medelsramar för bidragen till varje stift. Statskontoret föreslog även att kyrkobyggnadsbidrag skulle kunna ges för att underlätta ändamålsenliga samfällighetsbildningar.

Beredningen delade Statskontorets uppfattning att bidragen tills vidare skall ligga kvar hos Kyrkofondens styrelse, men på sikt flyttas till Stiftsstyrelserna. Beredningen var dock tveksam till om det finns eko- nomiska förutsättningar att i alla stift bygga upp den kompetens som var erforderlig för hanteringen av bidragen. Kyrkofondens styrelse borde därför ges möjlighet att, där så är lämpligt, delegera rätten att besluta om kyrkobyggnadsbidragen till stiftsstyrelsen och därvid ange en ram för de medel som får tas i anspråk.

De flesta remissinstanser var positiva till att överföra hanteringen av kyrkobyggnadsbidragen till stiftsnivå. Många tillstyrkte Statkontorets för- slag att bidragen på sikt skall hanteras självständigt av stiften. Några till- styrkte beredningens förslag att Kyrkofondens styrelse skall kunna delegera besluten om bidrag till Stiftsstyrelserna. Sambandet med decent- raliseringen av RAÄ:s tillståndsärenden betonades av flera remiss- instanser.

Riksantikvarieämbetet tillstyrkte beredningens förslag om delegering av bidragsbesluten som en lämplig lösning även på sikt. Ämbetet menade dock att reformen måste anstå till dess utflyttningen av tillståndsärendena till länsstyrelserna genomförts. För att klara bidragshanteringen bör byggnadshistorisk kompetens etableras i stiften och långsiktiga underhållsplaner upprättas. Svenska kyrkans centralstyrelse betonade vik- ten av att stiftsstyrelsemas särskilda kunskaper och erfarenheter fullt ut tas till vara vid beslut inom utjämningssystemet. Mot den bakgrunden tillstyrkte centralstyrelsen att stiftsstyrelsema fattar beslut om kyrkobygg- nadsbidrag. Detta ger klarare ansvarsförhållanden än det förslag som beredningen lagt fram.

Stiftsstyrelsen i Lund ansåg att om kyrkobyggnadsbidragen skall läm- nas oberoende aV den analys av strukturfrågorna i stiftet som stiftsstyrel- sen måste göra, är det bättre att besluten tas i Kyrkofondens styrelse. Stiftsstyrelsen ser annars fördelar med att kyrkobyggnadsbidragen kopplas till strukturfrågorna genom en delegering till Stiftsstyrelserna. Domkapitlet i Härnösand avstyrkte förslagen till ändringar i utjämnings-

systemet och stiftsstyrelsen i Härnösand framhöll att man hittills bedömt att man inte vill bygga upp en egen byggnadskompetens.

Kyrkofondens styrelse framhöll att även fördelning av ramar enligt beredningens förslag kräver detaljerat underlag vilket kan leda till att handläggningstiden för ärendena förlängs. Fördelning av bidrag på stiftsnivå kan även leda till att bedömningarna av behovet av bidrag och kriterierna för fördelningen utvecklas olika i olika stift. Styrelsen beto— nade också att bidragen har en utjämnande effekt både på riksnivå och mellan pastoraten inom stiften. Med hänsyn till att beredningens förslag innebar en möjlighet för Kyrkofondens styrelse att delegera beslutan- derätten ville styrelsen dock inte motsätta sig förslaget.

6.3. Utredningens överväganden

Remissutfallet på Kyrkoberedningens betänkande och utredningens egna erfarenheter visar att de flesta berörda - pastorat, stift, rikskyrkliga organ och olika myndigheter - är positiva till kyrkobyggnadsbidraget. Man anser att det gör stor nytta och bör finnas kvar. Angelägna restaureringar som pastoraten inte haft möjlighet att klara på egen hand har kunnat genomföras med hjälp av kyrkobyggnadsbidrag. Såvitt utred- ningen kunnat finna har ingen ifrågasatt att bidraget skall finnas kvar.

De invändningar som trots allt kommer fram är av olika slag. För det första har Svenska kyrkans centralstyrelse fört fram krav på att bi- draget inte enbart skall tillgodose kulturvårdens intressen utan mer se till församlingarnas behov av en fungerande gudstjänstlokal. Bidrag skall kunna beviljas för till- och ombyggnader av funktionella skäl, kanske t.o.m. för nybyggnader.

Ett annan slags invändning mot kyrkobyggnadsbidraget har kommit från vissa stiftsstyrelser. Dessa har anmärkt på att hanteringen av bidra- get innebär mycket arbete för dem, men vid fördelningen av bidragen har de sedan inte kunnat finna att deras synpunkter har beaktas. Vissa stiftsstyrelser anser också att om de själva fick fördela bidragen skulle dessa kunna användas som ett stöd i stiftets strukturarbete. Man har pekat på att kyrkor med eftersatt underhåll ibland utgör hinder för önskvärda strukturförändringar. Församlingar med god ekonomi Vill inte gå samman med församlingar med dålig ekonomi där det finns kyrkor med stort eftersatt underhåll. Ett kyrkobyggnadsbidrag skulle kunna överbrygga sådana övergångsproblem.

Mot förslaget att fördelningen av bidragen på sikt bör delegeras till stiften har framförts invändningen att detta innebär risk för ökade hand— läggningskostnader, olikartade bedömningar och ökad handläggningstid.

Det har också framkommit tveksamhet till om stiften kan bygga upp den kompetens som behövs.

Utredningen anser att erfarenheterna av kyrkobyggnadsbidraget är så goda att bidraget bör finnas kvar också i ett nytt utjämningssystem. Även om utjämning av en del av de löpande kostnaderna kan ske genom införandet av en kyrkounderhållskomponent kommer det även i fortsättningen att finnas behov av ett särskilt stöd vid restaureringar och andra större underhållsåtgärder. Enligt utredningens mening visar dock granskningen av den praktiska tillämpningen av bidraget att det finns skäl till justeringar i reglerna för bidraget.

Till att börja med delar utredningen den uppfattning som förts fram från Svenska kyrkans sida att bidraget inte enbart skall förbehållas åt- gärder som har samband med kyrkobyggnadernas kulturhistoriska värden. Bidraget finansieras med medel som utdebiteras för kyrklig verksamhet och ingår i ett system för utjämning av kyrkliga kostnader. Då är det rimligt att utjämningen avser alla kostnader som pastoraten har för att tillgodose sitt behov av ändamålsenliga gudstjänstlokaler. Det innebär att även kostnader för om- och tillbyggnader som är praktiskt eller liturgiskt motiverade bör kunna medföra bidrag. Av statistiken över kyrkobyggnadsbidragen framgår att det är en relativt stor del av kostna- derna för renoveringarna som inte hänför sig till kyrkans kulturhistoriska Värden och som genom en sådan förändring skulle kunna bli bidragsbe- rättigad.

Om bidragets inriktning på en kyrkas kulturhistoriska värde tonas ned innebär det att även kyrkor byggda efter år 1940 kan komma ifråga för bidrag. För närvarande gäller enligt kulturminneslagen att alla kyrkor byggda före år 1940 är att anse som kulturhistoriskt värdefulla. Dessa har därmed automatiskt varit kvalificerade för kyrkobyggnadsbidrag. Kyrkor byggda efter år 1940 kan genom ett särskilt beslut ställas under riksantikvarieämbetets tillsyn, förutsatt att de har högt kulturhistoriskt värde. Sådana beslut har fattats för ett 90-tal av de ca 700 kyrkor som byggts efter år 1940.

Att kyrkobyggnadsbidraget vidgas till att i princip avse alla kyrkor och alla åtgärder på en kyrka innebär inte att det kulturhistoriska skyddet behöver minska. Fortfarande gäller att tillstånd enligt kulturminneslagen krävs för åtgärder som berör kyrkans kulturhistoriska värden och att pastoratet är skyldigt att underhålla dessa värden på ett tillfredsställande sätt. En utvidgad tillämpning av bidraget medför dock att det kultur- historiska intresset vid bidragsgivningen får vägas mot andra, specifikt kyrkliga intressen. I denna avvägning kan man välja att inte prioritera de kulturhistoriska aspekterna eller att tillgodose dessa på en lägre ekonomisk nivå.

1 Kyrkoberedningens slutbetänkande föreslås att inte endast de kyrko- tillhöriga utan alla skattebetalare skall vara med och ta ett ekonomiskt ansvar för vården av kyrkobyggnadernas kulturvärden. Det skall ske genom att Svenska kyrkan ges rätt till en ersättning från staten i stor- leksordningen 400 miljoner kronor i 1990 års penningvärde för sina kulturhistoriskt betingade merkostnader vid Vården av kyrkobyggnader- na. Om beredningens förslag genomförs kommer behovet av kyrkobygg- nadsbidrag för de kulturhistoriskt betingade åtgärderna att minska. Även mot bakgrund av detta förslag ter sig en utvidgning av bidragets tillämp- ningsområde till mera kyrkligt betonade kostnader som motiverad. Vad sedan gäller hanteringen av bidraget innebär Kyrkoberedningens förslag att Kyrkofondens styrelse skall få delegera beslutanderätten till stiftsstyrelsen, där så är lämpligt. Det innebär att efter några år skulle olika hanteringsordning kunna gälla i olika stift. Utredningen anser att det finns en risk att detta leder till en splittrad och tungrodd hantering med många olika nivåer inblandade, utan att man uppnår de fördelar som förslaget syftar till. Enligt utredningens uppfattning bör man i stället kunna ta fasta på det övervägande positiva gensvar som förslaget till delegering av beslutanderätten fick hos remissinstanserna och på en gång föra över ansvaret för samtliga bidragsansökningar till respektive stiftsstyrelse. Kyrkoberedningen och vissa remissinstanser har uttryckt tveksamhet till om alla stiftsstyrelser kommer att ha de ekonomiska förutsättningama att bygga upp lämplig kompetens för hantering av kyrkobyggnads- bidragen. Som förebild för en stiftsorganisation har nämnts det arbete som Samfälligheten Gotlands kyrkor utför. Utredningen ifrågasätter om man här inte underskattar stiftsstyrelsemas möjligheter att bygga upp den erforderliga kompetensen. Vid en delegering av beslut om bidrag skulle stiftsstyrelsemas roll vara att fördela tillgängliga medel mellan ansök- ningarna från stiftet med beaktande av pastorala, ekonomiska, kultur- historiska och byggnadstekniska faktorer. De planerade arbetena får förutsättas ha fått en grundlig kulturhistorisk och byggnadsteknisk be— dömning under länsstyrelsens prövning av tillståndsfrågan, vilken oftast är nödvändig innan beslut om bidrag kan tas. Beredningen hos stiftssty- relsen skulle därför kunna begränsas till en prövning av de sökande pas— toratens ekonomi och strukturförhållanden. Med hänsyn till de förhållandevis få ansökningar som varje år kommer att behandlas av respektive stiftsstyrelse bör det finnas goda förutsättningar för stiften att inom befintliga resurser ge ansökningarna den beredning som är motive— rad. Stiftsstyrelserna kan emellertid inte själva besluta om vilka resurser som skall ställas till förfogande för deras behov. Först måste en central

bedömning göras av hur stora medel som är disponibla och hur dessa skall fördelas mellan de olika stiften. Det är mest rationellt att båda des- sa uppgifter ligger på samma organ och eftersom beslutet rör kyrkofon- dens ekonomi är det endast Kyrkofondens styrelse som kan komma ifråga. Styrelsen behöver ett beslutsunderlag som är så detaljerat att en riktig avvägning kan göras mellan stiften. En lämplig hanteringsordning synes vara att stiften, så snart man tagit emot ansökningarna från pastoraten, sammanställer dessa och med denna sammanställning som bakgrund gör en ansökan om rambidrag från kyrkofonden. Eftersom prövningen hos Kyrkofondens styrelse gäller ett ramanslag får förutsättas att styrelsen relativt snabbt kan ge besked till stiften. Någon fördröjning av bidragsprocessen skall därför inte behöva uppstå.

Innan fondstyrelsen fattar sitt beslut bör ett yttrande från de kulturvårdande myndigheterna föreligga. När beslutanderätten i tillståndsärendena rörande de kyrkliga kulturrninnena per 1995-07-01 överfördes från RAÄ till länsstyrelserna bestämdes att uppgiften att yttra sig över ansökningar om kyrkobyggnadsbidrag även fortsättningsvis skall ligga kvar hos RAÄ. Det innebär att stiftsstyrelsema utan dröjsmål bör remittera sina ansökningar till RAÄ. Ämbetets yttrande får således betydelse både för Kyrkofondens styrelses beslut om rambidrag och stiftsstyrelsemas beslut om de enskilda ansökningarna.

Vid fastställande av ramanslaget måste Kyrkofondens styrelse göra en översiktlig bedömning av de olika stiftens underhållsplaner och reno- veringsbehov. Eftersom bidragen har en utj ämningsfunktion måste även de ekonomiska faktorerna vägas in. Hur denna fördelning skall ske får lämnas till praxis att bestämma. Kyrkofondens styrelse kan ha behov av att få en överblick över bidragsbehovet på några års sikt. Det bör därför vara möjligt för styrelsen att om så bedöms nödvändigt begära att det görs översiktsplaner för underhållsbehoven i stiften. Några beslut om anslag av medel kan dock knappast grundas på sådana underhållsplaner. Utredningen ser därför inte något behov av att föreskriva att sådana planer blir obligatoriska.

För att delegering av beslutanderätten och eventuellt arbete med framtagande av översiktsplaner skall vara meningsfullt måste det ramanslag som varje stift får hantera vara av någorlunda storlek. Det innebär att kyrkofondens anslag till kyrkobyggnadsbidrag inte kan vara väsentligt mycket mindre än det är idag. Skulle Kyrkoberedningens för- slag om en statlig ersättning för vården av det kyrkliga kulturarvet bli genomfört, kan behovet av kyrkobyggnadsbidraget på sikt komma att minska avsevärt. Eftersom kyrkobyggnadsbidraget har ett vidare tillämpningsområde än den föreslagna statliga ersättningen för kulturvård kommer det sannolikt även i ett sådant läge att finnas användningsom—

råden för kyrkobyggnadsbidraget. Om bidraget blir alltför litet för ett visst stift kan dock ifrågasättas om det inte i ett sådant läge bör samord- nas och ingå som en del av strukturbidraget eller som ett extra utjämningsbidrag. Bestämmelserna bör göra det möjligt för Kyrkofon— dens styrelse att tillämpa en sådan lösning om den blir aktuell.

7. Extra utjämningsbidrag

Utredningens förslag: Extra utjämningsbidrag behålls som utjämningssystemets säkerhetsventil. Bidrag skall liksom idag kunna lämnas både efter ansökan och utan framställning. Oförändrat blir såväl pastorat som stiftssamfälligheter mottagare av denna bidragsform och Kyrkofondens styrelse kvarstår som beslutsfattande instans.

Med hänsyn till att man på olika sätt får ett förbättrat system för utjämning jämfört med nuläget förutsätts att omfattningen av de extra utjämningsbidragen på sikt kommer att minska.

7.1. Inledning

De kyrkliga kommunerna är av skilda slag och deras storlek och ekonomiska styrka varierar. Under årens lopp har de också utvecklats på olika sätt. Jämfört med de borgerliga primärkommunema är skillnaderna mellan kyrkokommunema på lokalplanet i allmänhet större. Ett kyrkligt utjämningssystem har ingen möjlighet att i alla detaljer beakta samtliga förekommande olikheter och resultatet kan därför bli otillfredsställande i det enskilda fallet. För att inte tynga systemet för ekonomisk utjämning alltför mycket med detaljerade regler har i stället införts möjligheten att ge ett extra utjämningsbidrag. Detta bidrag brukar betecknas som systemets säkerhetsventil för att komma till rätta med oformligheter i utjämningen mellan kyrkokommunema. Extra ut- jämningsbidrag får beviljas av Kyrkofondens styrelse både till pastorat och till stiftssamfälligheter samt både efter ansökan och utan fram— ställning. Reglerna för denna bidragsform och omfattningen av bidragsgivningen ur kyrkofonden framgår närmare av bilaga 4.

7.2. Extra utjämningsbidrag efter ansökan

Antalet ansökningar om extra utjämningsbidrag har haft en sjunkande tendens under de senaste åren, från över 200 till mellan 100 och 150 stycken per år. 1995 års ansökningsantal har på nytt stigit, denna gång till 180 ansökningar. Sökandena är oförhindrade att åberopa vilka skäl som helst till stöd för sina framställningar - det väsentliga är att det föreligger ett behov av utjämning som inte kan tillgodoses inom det ordinarie systemets ram. Praxis tar emellertid i allt väsentligt bara hänsyn till kyrkokommunemas allmänna ekonomiska läge. Extra utjämnings- bidrag anses nämligen inte böra finansiera det ena eller andra enskilda projektet. Argumentationen i de senaste årens ansökningar har i ungefär hälften av fallen avsett att kyrkor och begravningsplatser inneburit en alltför tung börda att bära och att detta skapat problem i den kyrkokom- munala ekonomin. Detta gör att gränsdragningen i nuvarande system mellan de extra utjämningsbidragen och kyrkobyggnadsbidragen framstår som ganska vag.

! För att på ett konsekvent och riktigt sätt kunna ta ställning till så många framställningar som det här rör sig om har fr.o.m. år 1990 använts vissa nyckeltal för Sökandena vid bidragsprövningen. Nyckeltalen har varierat något men i stort sett har principerna för att pröva bidragen varit desamma. De faktorer som brukat beaktas i sammanhanget har varit de kyrkligt och borgerligt kommunala utdebiteringama, andelen låneskuld och likviditet samt befolkningsutvecklingen. ] 1995 års beslut om de extra utjämningsbidragen har som nyckeltal i stället - förutom den kyrkliga och den borgerliga kommunalskatten - använts storleken på rörelsekapital och långfristiga skulder i förhållande till antalet kyrkotill- höriga. Vid bestämmande om bidrag skall utgå och vid avgörandet om storleken på bidraget har faktorerna viktats inbördes och i förhållande till genomsnittet för riket.

Pastoratens nyckeltal har hämtats ur den finansstatistik som Statistiska centralbyrån (SCB) årligen publicerar ett sammandrag av under rubriken Ekonomisk redogörelse för kyrkokommuner. Bidragsbesluten under 1994 och l995 har diskvalificerat alla pastorat som inte lämnat några uppgifter till finansstatistiken eftersom Kyrkofondens styrelse ansett sig sakna ett tillförlitligt underlag för beslut i dessa fall. Avvikelser från det resultat som den valda beslutsmodellen utvisar har endast förekommit i begränsad omfattning. Detta har resulterat i vissa effekter: En sådan är att argumentationen för att få ett extra utjämningsbidrag inte kan tillmätas alltför stor vikt utan i stället blir nyckeltalens avvikelse från riksgenomsnittet avgörande. En annan effekt blir att gränsdragningen mellan sådana extra utjämningsbidrag som beviljas efter ansökan och

sådana bidrag som ges utan framställning tenderar att suddas ut. Det extra utjämningsbidragets karaktär av säkerhetsventil minskas även och bidragsformen får en generellt utjämnande funktion motsvarande det allmänna utjämningsbidraget. Vid besluten om bidrag kan i allmänhet inte heller beaktas hur resultatet i stort fördelar sig mellan stiften.

De senaste sju årens beslut om extra utjämningsbidrag har naturligt nog resulterat i en ojämn fördelning stiftsvis.

Tabell 7.1 Extra utjämningsbidrag beslutade åren 1989-1995

Stift Tkr % Kr/tillhörig Uppsala 4 002 2,7 7 Linköping 13 102 9,1 27 Skara 22 267 15,4 47 Strängnäs 5 889 4,1 12 Västerås 9 792 6,8 19 Växjö 20 657 14,3 38 Lunds 5 093 3,5 5 Göteborg 3 951 2,7 4 Karlstad 23 856 16,5 67 Härnösand 24 226 16,7 65 Luleå 6 020 4,2 12 Visby Stock- 5 070 3,5 94 holm 755 0,5 1 Riket 144 680 100,0 19

De största beloppen i extra utjämningsbidrag under perioden har delats ut till pastorat inom Härnösands, Karlstads, Skara och Växjö stift i nu nämnd ordning. Ser man i stället till den sammanlagda storleken på bidrag per kyrkotillhörig år 1995 ligger Visby stift högst, följt av Karlstads och Härnösands stift.

Under vart och ett av åren 1989 - 1995 har beslut om extra utjämningsbidrag efter ansökan fattats med respektive 14, 28, 26, 26, 20, 11 och 20 miljoner kronor. Från Kyrkofondens styrelse har under de senaste åren funnits en ambition att minska omfattningen av denna bidragsform. Med hänsyn till att kyrkokommunema får vidkännas en kraftig sänkning av skatteinkomstema under 1995-96 har styrelsen emellertid i 1995 års beslut funnit det motiverat att öka bidragsramen jämfört med föregående år. Det bör observeras att de i detta avsnitt angivna siffrorna avser beslutade bidrag, vilket gör att uppgifterna inte helt stämmer överens med motsvarande noteringar i bilaga 4 där det rör sig om utbetalade bidrag.

7.3. Extra utjämningsbidrag utan framställ- ning

Under årens lopp har betydande belopp betalats ut i form av extra utjämningsbidrag utan att några framställningar om bidrag gjorts. Genomgående har det varit fråga om att kyrkofonden varit tvungen att gå in och hjälpa pastorat som drabbats särskilt hårt till följd av ändringar i regelsystemet för kyrkokommunema. Exempelvis har fonden under år 1985 lämnat en generell kompensation för det inkomstbortfall som inträffat genom att juridiska personer inte längre skulle betala någon kommunalskatt. Om bortfallet av intäkter varit så stort att det framtvingat en höjning av utdebiteringen med mer än 20 öre per skattekrona, har överskjutande belopp kompenserats genom extra utjämningsbidrag. Har inkomstbortfallet från de juridiska personerna belöpt sig till en högre summa än 25 procent, har detta belopp i stället utgått som kompensation. 1 extra utjämningsbidrag av detta slag har under 1985 betalats ut 57 miljoner kronor från kyrkofonden.

Motsvarande kompensation har under åren 1986 och 1987 lämnats med cirka 43 respektive 21 miljoner kronor.

Påföljande år, 1988, har kyrkofonden inte längre kompenserat för den uteblivna beskattningen av juridiska personer. Däremot har fonden genom denna bidragsform givit kyrkokommunema generell kompensation för slopad garantibeskattning av fastigheter och utbotaxering med 32 miljoner kronor för år 1989, med samma belopp 1990 samt med mindre belopp 1991 och 1992.

Beslut om extra utjämningsbidrag utan framställning har Kyrkofon— dens styrelse inte fattat under är 1993. Däremot har överväganden av detta slag spelat en stor roll i 1994 års verksamhet för fonden. Den kraftiga ökningen av taxeringsvärdena per den 1 januari 1992 på jord- och skogsbruksfastigheter har slagit igenom i 1994 års särskilda kyrkoavgift. Vidare har bankräntoma under 1994 sjunkit under åtta procent som varit nivån på den särskilda kyrkoavgiften för medel i bank m.m. På grund härav har kompensation utgått från kyrkofonden motsvarande den avgiftshöjning som hänfört sig till de ökade taxerings- värdena och med två procent på bankmedlen. Sammanlagt har under 1994 beslutats om extra utjämningsbidrag för dessa ändamål med 69 miljoner kronor.

Två beslut från statsmakternas sida, vilka betytt mycket för den kyrkliga ekonomin, har nödvändiggjort ingripanden under 1995 från Kyrkofondens styrelse med beslut om extra utjämningsbidrag. Det första beslutet avser ändring i avräkningen på församlingsskatt för sådana som

inte tillhör Svenska kyrkan. Från att tidigare ha gjorts på den slutliga avräkningen skall denna fr.o.m. år 1995 i stället göras på förskottet på skatt. Detta får till följd att dubbla avdrag kommer att tas ut under åren 1995 och 1996 vilket medför en likviditetsindragning på cirka 800 miljoner kronor från kyrkokommunema under vart och ett av dessa år. Genom att andelen kyrkotillhöriga varierar kraftigt mellan pastoraten blir indragningen ojämnt fördelad över landet. Kyrkofondens styrelse har utarbetat normer för ett schablonmässigt bestämt extra utjämningsbidrag på tillsammans 31 miljoner kronor till det drygt 40-tal pastorat som ansetts värst drabbade på grund av denna reform.

Det andra beslutet, som påverkar den kyrkliga ekonomin, är riksdagens ställningstagande att en ersättning för statens uppbördshjälp till Svenska kyrkan skall betalas med cirka 300 miljoner kronor av kyrkokommunema. Ersättningen tas ut på så sätt att kyrkokommunemas skattemedelsfordran vid ingången av år 1995 minskas med 3,6 procent och alltså drabbar likformigt. Styrelsen har funnit att kyrkofonden bör ge ett selektivt bidrag till de kyrkokommuner som genom bl.a. detta beslut får en utsatt ekonomisk situation. På grundval av uppgifter ur finansstatistiken har styrelsen bestämt normer för vilka kyrkokommuner som med hänsyn till utdebitering, rörelsekapital och soliditet bör komma ifråga för ett generellt beviljat extra utjämningsbidrag. För ett stort antal pastorat har under 1995 fattats beslut om bidrag av detta slag på totalt 38 miljoner kronor.

7.4. Utredningens överväganden

När de extra utjämningsbidragen infördes fr.o.m. 1983 torde man allmänt ha utgått ifrån att denna typ av bidrag - med undantag för en kortare övergångstid - skulle bli av ganska begränsad omfattning. Så har emellertid visat sig inte bli fallet utan de extra utjämningsbidragen har stundtals spelat en viktig roll i systemet för den kyrkliga utjämningen. Ibland har detta motiverats av att många kyrkokommuner på grund av allmänt dåliga tider ansetts ha en pressad ekonomi. I sådana lägen har utjämningssystemets generella komponenter bedömts inte räcka till i det enskilda fallet. Vid andra tillfällen har det i stället rört sig om att ge en tillfällig kompensation för att klara uppkommande problem till följd av regeländringar som drabbat den kyrkokommunala sektorn negativt. Främst har det här varit fråga om nya bestämmelser inom skatte- och uppbördsområdet.

Det extra utjämningsbidragets främsta uppgift är att utgöra en säkerhetsventil i systemet för den kyrkliga utjämningen. Med de förslag

som utredningen lägger fram förbättras utjämningssystemet i olika hänseenden och behovet av denna komponent bör - i varje fall på sikt - minska. Att skapa generella regler som täcker alla upptänkliga fall där utjämning behövs är emellertid inte praktiskt möjligt. Vid utformningen av systemet måste alltid göras en avvägning mellan å ena sidan önskemålet om en rättvis och effektiv utjämning samt å andra sidan kravet på enkla och begripliga regler. Med extra utjämningsbidrag kan man tillgodose de motstridiga kraven och hitta lösningar även i speciella situationer utan att utformningen av reglerna kompliceras alltför mycket.

Nackdelen med denna bidragstyp är i stället att resultatet av utjämningssystemet i det enskilda fallet kan vara svårt att förutse. Genom en fast praxis som de berörda informeras om bör det dock vara möjligt att hantera detta utan påtagliga problem. I praktiken har det också funnits ett starkt behov av en komponent av detta slag i systemet för kyrklig utjämning. Det extra utjämningsbidraget bör därför enligt utredningen finnas kvar även i fortsättningen.

I nuvarande system kan extra utjämningsbidrag beviljas både efter ansökan och utan framställning. Inte minst har det varit värdefullt att kunna gå in och hjälpa kyrkokommuner som drabbats av ekonomiska problem i samband med olika samhällsreformer. Många gånger har det nämligen visat sig att effekterna av vidtagna åtgärder och möjligheterna att bära konsekvenserna varierat påtagligt mellan de skilda delarna av kyrkan. Med hänsyn till den successivt förbättrade finansstatistiken och dennas allt större roll vid beslutsfattandet tenderar skillnaderna att suddas ut mellan de båda formerna av extra utjämningsbidrag. Det saknas anledning anta annat än att det även i framtiden kommer att finnas ett behov av bägge bidragstypema. Möjligheten att ge sådana bidrag både efter ansökan och utan framställning bör därför finnas kvar.

Detsamma gäller möjligheten att lämna bidrag av detta slag inte bara till pastoraten utan också till stiftssamfällighetema. Visserligen har hittills i praxis extra utjämningsbidrag till den regionala nivån endast beviljats i något enstaka undantagsfall. Enligt utredningens förslag kommer emellertid det nuvarande allmänna utjämningsbidraget att ersättas med andra komponenter i det nya utjämningssystemet. Av dagens allmänna utjämningsbidrag belöper något under 20 miljoner kronor per år på stiftssamfällighetema. Detta belopp faller alltså bort och kompenseras inte generellt via de nya komponenterna eftersom dessa bara avser pastoraten. I detta läge kan det vara motiverat att ha kvar möjligheterna att ge en stiftssamfällighet extra utjämningsbidrag om så skulle erfordras.

På uppdrag av Kyrkoberedningen har Statskontoret gjort en översyn av utjämningssystemet, utvärderat detta samt föreslagit förenklingar. I sin rapport till beredningen har Statskontoret föreslagit att besluten om

extra utjämningsbidrag flyttas till stiftsstyrelserna, men att Kyrkofondens styrelse därutöver får rätt att lämna särskilt bidrag till pastorat som hamnat i ett akut ekonomiskt krisläge. Kyrkoberedningen har dock i sitt betänkande Vissa kyrkofrågor (SOU 1993:46) ansett att handläggningen av dessa ärenden med hänsyn till behovet av likformig behandling bör ligga kvar hos Kyrkofondens styrelse. I förhållande till dagens extra utjämningsbidrag bör dock kostnaden för dessa bidrag kunna minska enligt beredningen.

Remissinstansema har haft olika uppfattningar om i vilken ut- sträckning extra utjämningsbidrag bör få beviljas och vem som skall besluta om sådana bidrag. Kyrkoberedningens förslag att Kyrkofondens styrelse skall fortsätta att vara beslutsinstans vid denna bidragsgivning stöds av bl.a. fondstyrelsen, domkapitlet i Härnösand, domkapitlen och stiftsstyrelsema i Luleå och Visby, stiftsstyrelsen i Göteborg samt Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund. Kammarkollegiet, domkapitlen i Västerås och Växjö, Svenska kyrkans personalförbund och Sveriges kyrkokommunala förening anser däremot att besluten om extra utjämningsbidrag bör flyttas till stiftsstyrelsema. Svenska kyrkans centralstyrelse slutligen hävdar att denna fråga bör utredas ytterligare.

För sin del har utredningen samma uppfattning som Kyrkobered- ningen när det gäller beslutanderätten och Kyrkofondens styrelse bör därför besluta även i fortsättningen. Det är viktigt att fondstyrelsen, som har det övergripande ansvaret för utjämningssystemet, ges möjlighet att korrigera detta när så behövs. Kravet på lika behandling talar vid denna bidragsform för ett behållande av fondens styrelse som central be- slutsinstans. Inte minst vid bestämmande av extra utjämningsbidrag utan framställning efter generella kriterier väger likabehandlingskravet tungt. En decentraliserad form för beslut framstår i dessa fall som mindre ändamålsenlig. Beträffande bidragens omfattning delar utredningen ståndpunkten att bidragen bör kunna minskas men anser för sitt vidkommande att detta - med hänsyn till det ekonomiska läget för många pastorat - är en fråga mera på sikt.

Kyrkofondens budget för år 1995 tar upp ett belopp av 100 miljoner kronor till extra utjämningsbidrag. Någon uppdelning görs därvid inte mellan bidrag efter ansökan och bidrag utan framställning. Med utredningens förslag genomförs förbättringar i skilda hänseenden av systemet för utjämning inom Svenska kyrkan. Det skulle därför kunna hävdas att omfattningen av denna bidragsform borde skäras ned med ett betydande belopp i samband med att man inför det nya utjämnings- systemet. Mot detta talar emellertid att pastoraten kan behöva tid att anpassa sig till de nya reglerna, att många pastorat har en bekymmersam ekonomi för närvarande och att stiftssamfällighetema förlorar nuvarande

allmänna utjämningsbidrag. Vid sina fortsatta överväganden räknar utredningen därför med en nivå av 80 miljoner kronor per år, vilket är det belopp som tas upp för extra utjämningsbidrag i den av regeringen beslutade budgeten för kyrkofonden för år 1996. På sikt bör dock nivån ligga avsevärt lägre. Någon särskild avgift för att finansiera denna bidragsgivning torde inte behövas. I stället får detta täckas genom det allmänna överskottet i kyrkofondens verksamhet till följd av främst den särskilda kyrkoavgiften och avkastningen på fondens finansiella tillgångar.

8. Stifts- och strukturbidragen

Utredningens förslag: Stifts- och strukturbidragen föreslås få ett bredare användningsområde med ökad frihet för stiftssamfällig- hetema att prioritera bidragen till de mest angelägna ändamålen. Fördelningen av bidragen mellan stiften omprövas vart tredje år och åren däremellan justeras bidragsramen för respektive stift med hjälp av konsumentprisindex. Liksom idag beslutar Kyrkofondens styrelse om den stiftsvisa bidragsfördelningen. Finansieringen av stifts- och strukturbidragen föreslås ske genom den allmänna kyrkoavgiften.

8.1. Inledning

Till ledning för det kyrkokommunala budgetarbetet skall Kyrkofondens styrelse senast den 10 september året före bidragsåret meddela bl.a. stiftssamfällighetema preliminära uppgifter om stiftsbidrag. Samtidigt meddelar styrelsen hur stor del av stiftsbidragen som stiftsstyrelsema skall fördela vidare till pastoraten för särskilda behov i form av strukturbidrag. Slutliga beslut om dessa typer av bidrag fattar sedan styrelsen vid sammanträde i januari under bidragsåret. Före det preliminära beslutet har styrelsen för kyrkofonden hört Svenska kyrkans centralstyrelse till vilken bidragsansökningarna ges in från stiften. En översiktlig beskrivning av stifts- och strukturbidragen har gjorts i avsnitt 3.5 i bilaga 4. Härav framgår att stifts- och strukturbidragen, sedan dessa bidragstyper införts i samband med reformen om Svenska kyrkans organisation på lokal- och stiftsplanet m.m. år 1989, utgått med avsevärda summor. För stiftsbidragen har det rört sig om belopp mellan 145 och 190 miljoner kronor per år och för strukturbidragen om drygt 80 - 90 miljoner kronor årligen. Därutöver har kommit vissa av Kyrkofondens styrelse centralt beslutade strukturbidrag.

8.2. Utredningens enkät om strukturbidragen

Några uppgifter om strukturbidragens användningsområden och hur mycket bidrag som stiften satsat på respektive område har emellertid inte funnits tillgängliga i den offentliga statistiken eller på annat sätt. Utredningen har därför gått ut med en enkät till stiftsstyrelsema för att få in upplysningar i dessa hänseenden. Samtliga stiftsstyrelser har besvarat enkäten och svarsmaterialet har bearbetats av Statistiska centralbyrån (SCB) som tillställt utredningen uppgifterna tillsammans med sina kommentarer. SCB:s redovisning av enkätutfallet har bifogats detta betänkande såsom bilaga 9. Förutom storleken på strukturbidragen och vilka verksamheter dessa bidrag använts till har utredningen frågat stiftsstyrelsema om deras synpunkter på och erfarenheter av denna del av utjämningssystemet. Svar i dessa avseenden har kommit in från stiftssamfällighetema i Skara, Strängnäs, Växjö, Lunds, Göteborgs och Luleå stift. Från Härnösands stift har i sammanhanget meddelats att det för närvarande pågår en översyn av principerna för fördelningen av strukturbidragen. Anledningen härtill har varit att man ser en risk att regelbundet återkommande bidrag tar allt större andel av bidragsutrym- met i anspråk.

För perioden 1989 - 1995 redovisar stiften beviljade strukturbidrag till pastoraten på tillsammans 543,5 miljoner kronor enligt enkäten. Mellan stiften fördelar sig detta belopp på följande sätt.

Tabell 8.1 Totala strukturbidrag från respektive stiftsstyrelse för perioden 1989 - 1995, mkr

Stift Belopp Stift Belopp

Göteborg Karlstad 22,2

Uppsala Linköping 25,4

Skara 41,3 Härnösand 44,2 Strängnäs 30,0 Luleå 43,3 Västerås 45,5 Visby 5,4 Växjö 67,7 Stockholm 57,7 Lund

Några belopp har inte redovisats för år 1989 från Uppsala, Linköpings, Göteborgs, Härnösands och Visby stift. Från Linköpings stift saknas vidare uppgifter för åren 1990 och 1991. Jämförelser mellan stiften får därför göras med en viss försiktighet när det gäller strukturbidragen. En summering av enkätsvaren för de enskilda åren stämmer inte heller

fullständigt med uppgifterna i bilaga 4 som grundar sig på kyrkofondens redovisningar. Anledningen härtill torde vara att stiftsstyrelsema inte alltid hinner slussa erhållna bidrag vidare i alla delar till pastoraten samma år som de mottagits från fonden. Vidare förekommer det att pastorat blir återbetalningsskyldiga och att sådana medel delas ut på nytt.

Av det totalt redovisade beloppet för tiden 1989 - 1995 hänför sig drygt en tredjedel till andlig vård vid sjukhus och vårdhem (sjukhus- verksamhet). Fördelningen i övrigt framgår närmare av följande uppställning som omfattar samtliga stift.

Tabell 8.2 Strukturbidragens fördelning i riket på kyrklig verksamhet inom olika områden för tiden 1989 - 1995

Verksamhet Belopp, Andel, % mkr Domkyrkor och cityverksamhet 18,5 3,4 Finskspråkigt arbete 14,5 2,7 Verksamhet bland flyktingar och invandrare 44,7 8,2 Fritid och turism 56,1 10,3 Kriminalvård 24,4 4,5 Militära förband, soldathem 14,8 2,7 Verksamhet bland samer 0,8 0,2 Sjukhusverksamhet 190,0 35,0 Sjömanskyrka 2,0 0,4 Skola, högskola 27,4 5,1 Övrigt 149,5 27,5

Räknat från periodens början 1989/1990 har bidragsgivningen för de olika användningsområdena genomgående ökat. Några stora om- prioriteringar förefaller inte ha skett mellan de skilda verksamheterna utan enkätsvaren ger en bild av långsiktighet och stabilitet i detta hänseende. Under Övrigt döljer sig framför allt verksamhet med barn och ungdomar, projektarbeten, rådgivning och information samt en diversepost. Bidragen till rådgivningen och informationen har ökat särskilt under senare år medan de andra delpostema under Övrigt varierat mellan de olika åren. För en mera detaljerad information om enkäten angående strukturbidragen får utredningen hänvisa till SCB:s redovisning i bilaga 9.

Vad härefter beträffar stiftsstyrelsemas synpunkter på och erfarenheter av strukturbidragen kan noteras följande. Det stora flertalet stiftsstyrelser som yttrat sig i frågan är positiva till denna del av utjämningssystemet och flera uttalat att de gärna ser ett bibehållande av bidragstypen. I

sammanhanget betonas därvid strukturbidragens vikt och betydelse och från Lunds stift anger man särskilt möjligheten att med dessa bidrag styra utvecklingen inom stiftet såsom en väsentlig uppgift för stiftsstyrelsen. Samtidigt konstaterar styrelsen att nuvarande principer vid den centrala fördelningen av bidragen innebär att behoven mellan stiften inte vägs mot varandra.

Från flera håll understryker man det naturliga i att vissa kyrkofonds- medel fördelas genom beslut på stiftsplanet i stället för på central nivå. Utgångspunkten för denna ståndpunkt är att stiftsstyrelsema har en bättre kännedom om de lokala förhållandena än ett centralt placerat organ i Stockholm eller Uppsala. I samband härmed erinrar stiftsstyrelsen i Lund att den visserligen tidigare uttalat sig positivt om en växling av Stiftsbidraget mot skatt. En sådan åtgärd måste emellertid ha den negativa effekten att minska möjligheterna till utjämning mellan stiften, påpekar stiftsstyrelsen.

Inom Luleå stift har fastställts följande allmänna principer för fördelning av stiftsbidragen mellan pastoraten:

- I de fall pastorat med mindre personella och ekonomiska resurser

- främst inlands- och glesbygdspastorat - ansöker om bidrag, prioriteras dessa framför ansökningar från pastorat med större resurser. Pastorat som erhållit medel avseende projekt och tillfälliga stödåt- gärder har endast i undantagsfall beviljats bidrag till sådana ändamål ytterligare ett år. - Nya verksamhetsområden och verksamheter prioriteras framför gamla och traditionella.

Under senare år har stiftsstyrelsen i Luleå valt att alltmer prioritera satsningar på särskilda åtgärder såsom utbildning, skol- och studentarbete samt arbetslöshetsprojekt. Andlig vård vid sjukhus, militära förband och kriminalvårdsanstalter väger emellertid även för detta stift tungt när man beviljar strukturbidrag. Också inom Strängnäs stift har bidrag delats ut till särskilda ändamål för att framför allt mindre pastorat skall få möjlighet att prova nya verksamhetsformer och ge stöd till nya angelägna behov.

Merparten av bidragen i Växjö stift har under åren gått till glesbygd, sjukhusverksamhet, fritid och turism, flykting- och invandrarverksamhet samt diakonala insatser. Bidragsinriktningen har bestämts av hänsyn till stiftets geografiska läge och dess glesbygdskaraktär. Pastoratens ansökningar har i stort sett omfattat ett dubbelt så stort belopp som den av kyrkofonden beviljade ramen för strukturbidragen. För Strängnäs stifts vidkommande har en väsentlig del av bidragen använts till institutions-

vård såsom sjukhuskyrka, andlig vård vid kriminalvårdsanstalter, arbete vid flyktingförläggningar och teckenspråkigt arbete. En mindre del har gått till sommarkyrkor och vägkyrkor i pastorat som har en kraftigt ökad befolkning på sommaren eller har stor tillströmning av turister.

En del kritiska synpunkter på strukturbidragen har vidare framkommit i detta sammanhang, även om de i allmänhet inte får lika stort utrymme i stiftsstyrelsemas enkätsvar som de positiva omdömena. Sålunda tycker Strängnäs stift att detär en nackdel att man ibland kan ha svårt att göra en rättvis bedömning av ett projekt och av pastoratens behov av stöd. Ibland är det möjligt att omprioriteringar inom pastoraten eller strukturförändringar mellan pastoraten skulle vara bättre långsiktiga lösningar än strukturbidrag. Att administrera bidragen innebär också ett relativt tidskrävande arbete både för förtroendevalda och anställda, skriver stiftsstyrelsen. Från Lunds stift lyfter man fram såsom en nackdel att nuvarande system gör det möjligt att välja hur vissa uppgifter skall finansieras. I de fall som avses kan antingen finansieringen ske via stiftssamfällighetens egen budget eller också betalas kostnaden genom ett strukturbidrag. Göteborgs stift slutligen påtalar att det genom den omfattande beredningen på olika kyrkliga nivåer krävs att pastoraten kommer in med sina ansökningar så tidigt att deras budgetarbete inte hunnit påbörjas eller att boksluten inte kunnat bli klara. Härigenom blir ansökningarna om strukturbidrag baserade mera på gissningar och önskemål än på beslutade projekt och ambitionsnivåer. Strukturbidragens särskilda karaktär vållar också en del problem liksom fördelningen av bidragen på ett rimligt och rättvist sätt enligt detta stift.

8.3. Kyrkoberedningen

I sitt delbetänkande Vissa kyrkofrågor (SOU l993:46) har Kyrkobered- ningen framlagt en del förslag till förändringar av det nuvarande utjämningssystemet. En närmare redogörelse för förslagen från beredningen finns under avsnitt 4 i bilaga 3 till betänkandet. När det gäller stifts— och strukturbidragen föreslås i betänkandet att de förstnämn- da avskaffas och de sistnämnda beslutas självständigt av stiftssamfällig- hetema. Stiftssamfällighetemas kostnader för sin verksamhet och för strukturbidragen skall enligt förslaget finansieras i huvudsak genom att stiftsskatten höjs med tre öre samtidigt som pastoratens utdebitering och den allmänna kyrkoavgiften sänks med motsvarande öretal. En ny bidragstyp, särskilt stiftsbidrag, föreslår beredningen kunna ges ur kyrkofonden till stift med särskilda behov av inkomstförstärkning samt för tillfälliga behov av hög angelägenhetsgrad. Det särskilda Stiftsbidraget

behöver enligt Statskontorets beräkningar uppgå till cirka 84 miljoner kronor för att inte stiftssamfällighetema skall påverkas negativt jämfört med 1993 års utfall av utjämningen.

Remissinstansema, bl.a. Svenska kyrkans centralstyrelse, biträder i allmänhet Kyrkoberedningens förslag beträffande stifts- och strukturbi- dragen. De flesta domkapitlen och stiftsstyrelsema anger emellertid som en förutsättning för sitt tillstyrkande av förslaget att detta inte minskar stiftssamfällighetemas inkomster. Kyrkofondens styrelse erinrar om att stiftsbidragen vid införandet år 1989 motsvarat kostnaderna för vissa verksamheter som stiften då bedrivit. Bidragen har därefter i huvudsak räknats upp med kostnadsfördyringen och andra smärre justeringar medan ändringar i bidragsnivåema visat sig svåra att genomföra. Den avvägning av stiftens resursbehov och den styrning av verksamheten inom stiften som förutsatts i samband med bidragsforrnens införande har därför inte kunnat ske. Ansökningarna om bidrag och dessas hantering har härigenom upplevts som betungande från stiftens sida och som en rundgång av pengar. Mot denna bakgrund tillstyrker fondstyrelsen det aktuella förslaget från Kyrkoberedningen.

Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund tillstyrker i princip att stifts- och strukturbidragen avskaffas samt att pastorat och stift skatteväxlar till följd härav. Pastoratsförbundet noterar dock att förslaget i denna del tillkommit vid en tidpunkt då det kommunalekonomiska läget varit tämligen gott och då dessutom skattestopp gällt för kommunerna. Ingendera av dessa förutsättningar föreligger för närvarande, konstaterar förbundet, varför man förordar att genomförandet av reformen senare- läggs till en gynnsammare tidpunkt. Från Kyrkofondens styrelse framhålls att erfarenheterna av att på frivillig väg åstadkomma skattesänkningar antyder att det kan erfordras konkreta garantier för att en sänkning av skatten verkligen kommer till stånd. En liknande inställning kommer till uttryck också på annat håll bland remissvaren och någon instans avstyrker uttryckligen förslaget i denna del.

8.4. Utredningens överväganden

I princip är utredningen positiv till Kyrkoberedningens förslag att ta bort stiftsbidragen och i stället finansiera stiftssamfällighetema via en höjning av stiftsskatten med tre öre per skattekrona. Den höjda skatten till stiften föreslås bli växlad mot en lika stor sänkning av den allmänna kyrkoav- giften och församlingsskatten. Vidare föreslår beredningen att strukturbi- dragen behålls och finansieras med skattehöjningen till stiften samt att särskilda stiftsbidrag skall kunna ges till stift med särskilt behov av

inkomstförstärkning samt för tillfälliga behov av hög angelägenhetsgrad.

Dessa förslag från Kyrkoberedningen är förenade med en del positiva effekter ur skilda synvinklar. Framför allt minskar rundgången av avgifter och bidrag i utjämningssystemet med påföljd att detta blir enklare att överblicka och lättare att förstå. Stiftssamfällighetema minskar samtidigt sitt idag stora bidragsberoende och ökar härigenom möjlig- heterna att mera långsiktigt planera och styra sin verksamhet. Arbetet att årligen hantera stiftsbidragen faller vidare bort med positiva konsekven- ser i administrativt hänseende för stiftsstyrelserna, Svenska kyrkans centralstyrelse och Kyrkofondens styrelse.

Man kan emellertid inte bortse ifrån att förslagen även är förenade med avsevärda nackdelar som enligt utredningens åsikt väger tungt. Till att börja med kan invändas att möjligheterna till utjämning mellan stiften minskar som en konsekvens av att stiftsbidragen avskaffas och den föreslagna skatteväxlingen genomförs. Gentemot detta kan visserligen genmälas att i praxis av olika skäl storleken på bidragen mera kommit att styras av omfattningen på vissa stiftskostnader vid bidragsforrnens införande än av ett aktivt prioriterande mellan stiften. Att stiftsbidragen inte använts på förutsett vis och därigenom minskat möjligheterna till utjämning regionalt är dock i och för sig inte något argument mot typen av bidrag såsom sådan. Snarast torde det ligga närmare till hands att ifrågasätta riktigheten av den praxis som utbildat sig eller av den utformning som reglerna för stiftsbidragen fått.

Kyrkoberedningen kan sägas ha uppmärksammat problemet med den försämrade utjämningseffekten av sitt förslag genom att förorda införandet av en ny bidragsform, det särskilda stiftsbidraget. Om ett särskilt stiftsbidrag måste införas för att inte minska den regionala utjämningen alltför mycket, förloras emellertid en god del av den positiva effekten av Kyrkoberedningens förslag. Genom att samtidigt behålla möjligheten att ge stiftssamfällighetema extra utjämningsbidrag skapas vidare två likartade bidragsfonner för samma ändamål. Detta ökar komplexiteten i utjämningssystemet samt försvårar överblicken och förståelsen av den kyrkliga utjämningen. Visserligen kunde detta problem lösas genom att ta bort det extra utjämningsbidraget på stiftsnivån men behålla bidragstypen för pastoratens vidkommande. Principen att det alltid skall vara möjligt att oavsett skäl komplettera de ordinarie bidragsformema med ett extra utjämningsbidrag anser dock utredningen värdefull. Utredningen har därför inte velat lägga fram något förslag om att avskaffa möjligheten att ge extra utj ämningsbidrag till stiftssamfällig- heterna.

Det avgörande argumentet för att behålla bidragen till stiften är emellertid inte av principiell natur utan av mera praktiskt slag.

Utredningen delar därvidlag Pastoratsförbundets inställning att tidpunkten under de närmaste åren för en skatteväxling mellan pastoraten och stiftssamfällighetema inte är gynnsam. Av olika skäl, främst en sämre utveckling av det kyrkliga skatteunderlaget än som tidigare antagits samt indragningar från kyrkan för att stärka statsfinanserna, framstår läget för den föreslagna skatteväxlingen som ännu mindre lämpligt än vid tidpunkten för förbundets remissyttrande. Det kan på goda grunder antas att denna åtgärd i nuvarande ekonomiskt besvärliga läge för många pastorat och stiftssamfälligheter skulle leda till sammanlagda skattehöj- ningar.

Stiftsbidragen bör därför - åtminstone tills vidare - behållas enligt utredningens mening. Bidragen bör dock, på ett annat sätt än som hittills har skett i praxis, användas för att mera aktivt än förut väga stiftens olika behov mot varandra. Samtidigt måste Kyrkofondens styrelse i sin bidragsgivning beakta att stiftssamfällighetema har ett legitimt önskemål att långsiktigt kunna planera och styra verksamheten. Att åstadkomma en lämplig avvägning mellan behovet av prioritering och önskemålet om långsiktighet bör inte möta några oöverstigliga hinder under förutsättning att stiftsstyrelserna, centralstyrelsen och fondstyrelsen nära samarbetar i dessa frågor. Ett sätt att tekniskt underlätta detta problem är att stiften t.ex. vart tredje år lämnar in fullständiga ansökningshandlingar men övriga är bara gör förenklade ansökningar. Vid sistnämnda tillfällen räknas i princip stiftsbidragen endast om med hjälp av konsumentprisin- dex medan under det tredje året en mera djupgående bidragsprövning äger rum. Att hantera bidragen till stiften på detta sätt innebär också en viss rationalisering och därmed kostnadsbesparing för de inblandade organen.

För att markera att en friare användning än tidigare av stiftsbidragen åsyftas vill utredningen föreslå att nuvarande detaljerade uppräkning av bidragsändamål tas bort ur lagstiftningen. Denna bör endast innehålla att Kyrkofondens styrelse får bevilja stiftssamfälligheter bidrag ur kyrkofonden för dels samfällighetens egna kostnader, dels kostnader för strukturbidrag att fördelas mellan pastoraten. Ökningen av friheten att använda bidragen bör underlätta för stiften att slussa medel till de verksamheter som prioriteras högst.

Såsom antytts i det närmast föregående föreslår utredningen att strukturbidragen behålls och används på i stort sätt samma vis som för närvarande. Den verkställda enkäten visar att dessa bidrag fyller en viktig funktion både som utjämnande faktor och som styrinstrument inom stiften. Flertalet av de stiftsstyrelser som särskilt yttrat sig om strukturbi- dragen har varit positiva i sina omdömen och uttryckligen förordat att denna form av bidrag får vara kvar. Utredningen delar denna uppfattning

och vill i sammanhanget betona det egenvärde som ligger i att en del av bidragsgivningen till pastoraten kan bestämmas på stiftsnivå i stället för genom centrala beslut.

Liksom beträffande stiftsbidragen anser utredningen emellertid att strukturbidragen skall kunna användas något friare än enligt nuvarande allmänt tillämpad praxis. Utredningen tänker härvidlag på möjligheten att ge strukturbidrag för att främja en långsiktigt önskvärd organisation främst på pastoratsnivå. Visserligen skulle mot detta eventuellt kunna invändas att några ändringar i allmänhet inte bör göras i den kyrkliga indelningen utan positiva effekter i ekonomiskt hänseende. Ett särskilt bidrag för att underlätta denna process skulle därför inte vara motiverat. Erfarenheten ger dock vid handen att i varje fall temporära bidrag borde kunna utgå för att underlätta en överbryggning av tillfälliga kostnader och bortfall av intäkter i sammanhanget. Resurser för denna vidgade bidragsanvändning får skaffas antingen genom ändrade prioriteringar hos stiften eller - i särskilda fall - via en ökad anslagstilldelning från kyrkofonden.

Under avsnitt 8.1 har nämnts att ur kyrkofonden årligen betalats stiftsbidrag med mellan 145 och 190 miljoner kronor samt strukturbidrag med drygt 80 - 90 miljoner kronor vartill skall läggas vissa i särskild ordning beslutade bidrag av sistnämnda slag. Utredningen räknar vid sina överväganden fortsättningsvis med att stifts- och strukturbidragen ligger kvar på nuvarande nivåer trots den något friare användningen. Till detta kommer att medel behövs för att i vart fall övergångsvis ersätta det allmänna utjämningsbidraget som föreslås avskaffas för stiften. Bidraget har tillfört stiftssamfällighetema ca 20 miljoner kronor årligen. Detta innebär att sammanlagt cirka 300 miljoner kronor - eller motsvarande drygt 4 öre per skattekrona räknat på skatteunderlaget för dem som tillhör Svenska kyrkan - avses utgå i dessa bidragsformer. När det gäller kyrkofondens finansiering av stifts— och strukturbidragen föreslår utredningen att den allmänna kyrkoavgiften skall fastställas med utgångspunkt från ett stifts- och strukturbidrag av ungefär nuvarande omfattning.

9. Finansiering av för hela kyrkan ge- mensamma kostnader samt storlek och avkastning på kyrkofonden

Utredningens förslag: Den kyrkliga verksamheten på riksnivå föreslås bli finansierad genom den allmänna kyrkoavgiften som fastställs i lag till ett enhetligt öretal per skattekrona och betalas till kyrkofonden av pastoraten. Kostnaderna för prästernas pensioner och arbetsgivaravgifter, för biskoparna och domkapitlen samt för driften av utjämningssystemet och kyrkofondens administration m.m. finansieras genom avkastningen från fonden.

9.1. Inledning

Enligt sina direktiv skall utredningen föreslå en utformning av systemet för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan som gör det möjligt att liksom idag finansiera den rikskyrkliga organisationen och andra kostnader av gemensamt slag. Till sistnämnda kategori hänför direktiven uttryckligen pensioner samt kostnaderna för biskopar och domkapitel. Om man avsett att utjämningssystemet bör ta ett större eller mindre ansvar för finansieringen av de gemensamma kostnaderna än idag framgår inte. Utredningen har tolkat detta så, att någon större ändring av omfattningen på ansvaret därmed inte bör aktualiseras utan särskilda skäl. Däremot framgår av direktiven att utjämningen liksom för närvarande skall bygga på avgifter och bidrag via kyrkofonden. Det är alltså tänkt att fonden i fortsättningen blir kvar som den centrala funktionen för finansiering av både ekonomisk utjämning och vissa gemensamma ändamål inom Svenska kyrkan. Under detta avsnitt tar utredningen upp en del frågor som hänger samman med detta pro- blernkomplex.

9.2. Rikskyrklig verksamhet, biskoparna och domkapitlen m.m.

Vad som menas med rikskyrkan och rikskyrklig verksamhet kan vara föremål för olika uppfattningar. Den relevanta definitionen i detta sammanhang är dock att utgå från vad som härvidlag finansieras över kyrkofondens budget. I årsredovisningama för fonden brukar två poster tas upp under rubriken Rikskyrkliga ändamål: Kyrkomötet och centralstyrelsen samt Övriga rikskyrkliga ändamål. Under den förstnämn- da posten inkluderas - förutom kyrkomötet och Svenska kyrkans centralstyrelse - Kyrkomötets besvärsnämnd samt för närvarande tre organ till vilka centralstyrelsen fördelar bidrag inom en av fondens styrelse bestämd ram. De tre organen är Nordiska ekumeniska institutet, S:t Lukasstiftelsen och Svenska bibelsällskapet. I posten Övriga rikskyrkliga ändamål ingår Svenska kyrkans stiftelse för rikskyrklig verksamhet (SFRV), Svenska kyrkan i utlandet (SKUT) samt Ärkebis- kopsämbetet.

Kyrkomötet, som består av 251 av särskilda elektorer utsedda ledamöter, är Svenska kyrkans högsta beslutande instans. Ledamöterna i kyrkomötet är också det högsta beslutande organet i SFRV och kallas då ombudsmötet. Både kyrkomötet och ombudsmötet sammanträder årligen i augusti och mötena ligger alltid i anslutning till varandra. För att bereda sina ärenden till beslut har mötena en i stort sett likadan utskottsorganisation och samma ledamöter i utskotten. Kyrkomötet ansvarar för den offentligrättsli gt reglerade delen av kyrkans obligatoris- ka arbete medan ombudsmötet har hand om den verksamhet som bedrivs frivilligt i privaträttslig form.

Centralstyrelsen, som är en myndighet underställd kyrkomötet, utgör dettas beredande och verkställande organ. Ledamöterna i styrelsen fullgör också funktionen som styrelse för SFRV. Självskriven ordförande i båda rollerna är ärkebiskopen. Inom SFRV finns ett kansli med olika avdelningar för juridik och förvaltning, teologi och ekumenik samt information. Förutom av kansliet består SFRV av två nämnder valda av kyrkomötet: Svenska kyrkans församlingsnämnd och Svenska kyrkans utbildningsnämnd. Till SFRV hör även nämnderna för Svenska kyrkans mission (SKM), Svenska kyrkan i utlandet (SKUT) och Lutherhjälpen. Dessa nämnder utgör också styrelser för särskilda stiftelser med ändamål att främja respektive verksamhet. Till den rikskyrkliga organisationen är dessutom knutna ett antal råd, kommittéer samt arbets- och projekt- grupper för särskilt utredningsarbete. SFRV, SKM, SKUT och Lutherhjälpen har numera en viss gemensam administration som även

biträder kyrkomötet, ombudsmötet och den rikskyrkliga organisationen i övrigt. Uppgiften att vara sekreterare i centralstyrelsen och styrelsen för SF RV ankommer på generalsekreteraren som därutöver leder kansliet och har ett samordnande ansvar för hela rikskyrkans organisation.

Också Kyrkomötets besvärsnämnd är en myndighet under kyrkomötet. Den har till uppgift att handlägga överklaganden beträffande vissa beslut av centralstyrelsen och domkapitlen.

Ett särskilt samarbete mellan de nordiska kyrkorna sker genom Nordiska ekumeniska rådet, tidigare Nordiska ekumeniska institutet. Rådet har till syfte att främja det ekumeniska arbetet i Norden med deltagande från ett femtontal medlemskyrkor, bl.a. Svenska kyrkan, i samtliga nordiska länder. Svenska bibelsällskapet är engagerat i arbetet att översätta och sprida bibeln både inom landet och internationellt. Bakom bibelsällskapet står numera inte bara Svenska kyrkan utan också ett flertal andra kyrkor och samfund. Sällskapet svarar även för förvaltningen av bibelfonden till vilken förs statens royalty på Bibelkom- missionens produkter. Psykiatrisk rådgivning, själavård och psykoterapi bedrivs av S:t Lukasstiftelsen på många platser i landet. Ärkebiskopsäm- betet slutligen är ett självständigt organ med uppgift att fungera som kansli åt ärkebiskopen i hans rikskyrkliga och för hela Svenska kyrkan gemensamma uppgifter.

Den rikskyrkliga verksamheten definierad på angivna sätt beräknas under år 1995 få ett sammanlagt anslag på 163,5 miljoner kronor ur kyrkofonden. Av detta belopp belöper 9,5 miljoner kronor på kyrkomötet och dess organ, 110,5 miljoner på SFRV i grundanslag plus 4,0 för tillfälliga behov, 37,0 miljoner på SKUT, 0,9 miljoner i en ram att fördela av centralstyrelsen mellan Nordiska ekumeniska rådet, bibelsäll- skapet och S:t Lukasstiftelsen samt 1,6 miljoner på Ärkebiskopsämbetet. Beroende på tidigare överskott har anslaget till kyrkomötet m.fl. dragits ned med några miljoner kronor från den förutvarande nivån på 14,0 miljoner.

Från totalanslaget på 1 14,5 miljoner kronor till SFRV vidareutdelar stiftelsen 46,1 miljoner till skilda kyrkliga verksamheter och organ. Den helt dominerande delen av detta belopp planeras bli använt till utbildning (34,2 miljoner kronor) och ekumenik (7,4 miljoner). Återstoden av SFRV-anslaget går framför allt till styrelse och kansli, församlingsnämn- den, utbildningsnämnden samt administration och lokaler (11,9, 11,5, 15,4 respektive 14,3 miljoner kronor). Vid sidan om anslaget från kyrkofonden har SFRV andra inkomster i storleksordningen 20 miljoner kronor eller cirka 30 procent av stiftelsens egen verksamhet. SKUT omsätter ungefär 85 miljoner kronor årligen varav den utländska verksamheten genererar 36 miljoner, gåvor och kollekter m.m. 12

miljoner samt kyrkofondsanslaget fyller upp resten.

Under avsnitt 3.4 i bilaga 4 har uppmärksammats att kyrkofondens kostnader för rikskyrkliga ändamål under en lång följd av år vuxit snabbt. Skälet härtill har främst varit att organisationen byggts upp från en låg nivå och att ambitionerna successivt har höjts. Stora belopp har satsats på förbättrad kyrklig intern utbildning, på avveckling av kollekter till rikskyrkli ga ändamål och på bekännelsearbetet inom Svenska kyrkan. Samtidigt har 1989 års reform med ny organisation på lokal- och stiftsplanet inneburit en kraftfull förstärkning av den kyrkliga organisa- tionen på sistnämnda nivå.

Mot denna bakgrund har inom utredningen väckts frågan om det numera förekommer någon form av dubbelarbete mellan kyrkans organ på de båda nivåerna. Utredningen har givit Statskontoret i uppdrag att ta fram ett översiktligt underlag för att bedöma detta spörsmål. Redovisningen av uppdraget i denna del har Statskontoret gjort i form av en PM 1995-04-04 som lagts till utredningsbetänkandet som bilaga 7. PM:n grundar sig på en rad intervjuer med företrädare för centralstyrel- sen, för Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund samt för stiftskansliema. Det underlag som Statskontoret fått fram tyder inte på att det förekommer så stora inslag av dubbelarbete i traditionell mening inom stifts- och riksnivåema. De uppgifter som framkommit i detta hänseende uppges ha varit mycket samstämmiga. Visserligen har Statskontorets utredare funnit begränsade former av dubbelarbete. Detta håller emellertid på att rättas till eller är av den karaktären att en samordning inte kan ge några stora besparingar. Man skall alltså inte räkna med att det finns en mera väsentlig potential att rationalisera verksamheten och därmed spara kostnader åt kyrkofonden genom att dubbelarbete av olika slag elimineras. När det gäller detaljerna i Statskontorets PM vill utredningen hänvisa till ämbetsverkets skrivningar i bilagan.

Enligt vad som är känt för utredningen kommer inte under de närmaste åren några ytterligare höjningar av anspråken på finansiering ur kyrkofonden att göras gällande för rikskyrkans vidkommande. Inte heller har det aviserats mera betydelsefulla omprioriteringar mellan de skilda rikskyrkliga ändamålen, annat än nedskärningar av kostnaderna för administration och lokaler till följd av den under föregående år genomförda samlokaliseringen till Kyrkans hus i Uppsala. Utredningen räknar därför i sina fortsatta överväganden med ett nominellt oförändrat belopp på avrundat 165 miljoner kronor för denna del av kyrkans verksamhet. Detta innebär att förändringar i penningvärdet och behov att göra nya eller utökade insatser måste klaras genom omprioriteringar och rationaliseringar.

I varje stift finns ett domkapitel som är en statlig myndighet under regeringen. Domkapitlet består av biskopen som ordförande, domprosten som vice ordförande, en präst vald av stiftets präster samt tre lekmän valda av stiftsfullmäktige. Stiftsstyrelsen förordnar en jurist att vara sekreterare åt domkapitlet. Detta har till uppgift att inom stiftet besluta i ärenden om kyrkans lära, det kyrkliga ämbetet, gudstjänstlivet och kyrkorummets utformning samt ha tillsyn över hur dessa frågor hanteras. Vidare har domkapitlet det huvudsakliga arbetsgivaransvaret i förhållande till stiftets präster som arbetstagare. Stiftssamfälligheten skall hålla domkapitlet med sekreteraren och annan personal, kontorslokaler, inventarier, materiel samt det som i övrigt behövs för att domkapitlet skall kunna fullgöra sina uppgifter. Kostnader för arvoden och annan ersättning till ledamöter och ersättare i domkapitlen betalas däremot av kyrkofonden. Detsamma gäller kostnader för avlöningsförtnåner till biskopar och den biträdande biskopen i Uppsala stift. Under senare år har kostnaderna för biskoparna och domkapitlen enligt kyrkofondens redovisningar legat på en årlig nivå av 20 - 30 miljoner kronor. 1 de redovisade kostnaderna ingår inte bara biskopslöner och domkapitelsar- voden m.m. utan också fondens utgifter för biskopsgårdama samt för personliga prästtjänster och utlandskyrkoherdar.

Under rubriken Övriga kostnader redovisar kyrkofonden sina utgifter för styrelse, kansli, drift av utjämningssystemet, förvaltning av fondmedlen och kyrkofondsfastighetema, utredningar på det kyrkliga området samt diverse. Kostnaderna under denna rubrik i kyrkofondens redovisningar har för senare år summerat till någonstans i intervallet 10 - 12 miljoner kronor årligen. Sammantaget räknar utredningen i sina fortsatta överväganden att utjämningssystemet varje år behöver finansiera stifts- och övrigtkostnader i storleksordningen 40 miljoner kronor.

9.3 Pensioner och arbetsgivaravgifter för präster ,

I avsnitt 3.6 i bilaga 4 har angivits att kyrkofonden som ett led i- sin utjämnande fimktion sedan gammalt haft till uppgift att svara för pensioneringen av Svenska kyrkans präster. Där har vidare beskrivits vilka närmare åtaganden inom detta område som belastar fonden och vilka belopp som betalats ut för ändamålet under perioden 1983 - 1994. Slutligen har i avsnittet redogjorts för de avsättningar som kyrkofonden gjort i de senaste årens bokslut för att säkerställa prästpensionema. Sedan flera år tillbaka pågår en omprövning av både lagstadgade och

kollektivavtalsreglerade pensionssystem i Sverige. Allmänt sett kan man finna orsaken härtill framför allt i landets demografiska och samhällseko- nomiska utveckling. För Svenska kyrkans del har därutöver kommit att det mångåriga utredningsarbetet beträffande ändrade relationer till staten aktualiserat detta spörsmål. Exempelvis har de kyrkliga pensionsfrågoma tagits upp av såväl BRK-utredningen som Kyrkoberedningen i deras betänkanden Ekonomi och rätt i kyrkan (SOU l992z9) respektive Staten och trossamfunden (SOU 1994:42) samt av en del remissinstanser som yttrat sig över betänkandena. På uppdrag av Svenska kyrkans för- samlings- och pastoratsförbund har vidare KPA under mars och april 1994 gjort en förstudie om vissa pensionsfrågor inom det kyrkokommu- nala området. Under november 1994 har KPA på Pastoratsförbundets uppdrag fortsatt förstudien med avsikt att fördjupa beskrivningen av tryggandet av de kommunala avtalspensionema. I uppdraget ingår bl.a. att diskutera effekterna i pensionshänseende av ett eventuellt genomfö- rande av Kyrkoberedningens slutförslag.

Kyrkofondens styrelse har låtit Statens löne- och pensionsverk (SPV) göra en prognos över utvecklingen av fondens pensionsskuld och utbetalningar av pensioner från fonden. Prognosen från SPV omfattar åren 1995 - 2004 när det gäller präster med tjänst inom kyrkan och åren 1994 - 2004 i fråga om präster som uppnått pensionsåldern. Till grund för denna prognos ligger dels hos SPV registrerade uppgifter om prästerna samt deras löner och pensioner, dels av SPV gjorda antaganden om avgångar och nyanställningar inom prästkollektivet samt löne- och prisutvecklingen m.m. i framtiden. Beträffande prästerna med tjänst inom kyrkan räknar SPV med att kyrkofondens pensionsskuld stiger från 233 miljoner kronor 1995 till 390 miljoner 2004, en ökning med drygt 67 procent. För emeritiprästerna däremot räknar SPV med att pensionsskul- den i stort sett är oförändrad: 542 miljoner kronor 1994jämfört med 544 miljoner 2004. Även utbetalningarna av pensionsförmåner till sistnämnda kategori visar en stagnerande bild: 66 miljoner kronor vid periodens början sjunker till 61 miljoner vid dess slut. Enligt SPV:s beräkningar uppgår alltså kyrkofondens sammanlagda pensionsskuld i nuläget till 775 miljoner kronor för att ett tiotal år senare ha stigit till 934 miljoner. Den årliga utgiftsnivån för prästpensionerna ligger däremot kvar i allt väsentligt oförändrad med den prognos som SPV gjort. Detsamma har utredningen antagit gälla om de arbetsgivaravgifter, kostnader för grupplivförsäkring, särskild löneskatt på pensionskostnad, kompletterande ålderspension m.m. som redovisas tillsammans med pensionerna i kyrkofondens bokslut. Sistnämnda kostnader har under senare år legat mellan 15 och 36 miljoner kronor årligen. På grundval av dessa uppgifter räknar utredningen i sina fortsatta överväganden med en sammanlagd

kostnad för pensioner och arbetsgivaravgifter av 100 miljoner kronor per är.

9.4. Utredningens överväganden

På grundval av kyrkofondens redovisning för år 1994 kan marknadsvär- det på fondens eget kapital vid det senaste årsskiftet uppskattas ligga något över 2,3 miljarder kronor. I denna uppskattning ingår kyrkofonds- fastighetema endast med sina taxeringsvärden. Det egna kapitalets bokförda värde redovisas till 1,6 miljarder kronor och den dolda reserven i kyrkofonden har alltså varit cirka 700 miljoner kronor vid detta tillfälle. De finansiella intäkterna på fondkapitalet har under 1994 summerat till drygt 90 miljoner kronor vilket motsvarar 3,9 procent på det utgående marknadsvärdet. För 1993 har fonden redovisat en finansavkastning på litet mera än 125 miljoner kronor och detta har motsvarat 5,9 procent av sistnämnda års utgående marknadsvärde på 2,1 miljarder. Med en blandad förmögenhetsmassa bestående av aktier, räntebärande värde- papper och fastigheter får de senaste årens avkastning bedömas såsom tämligen normal med de räntor som varit rådande och med det låga risktagande som iakttas i placeringsverksamheten.

Avsikten med kyrkofondens eget kapital och den avkastning detta genererar är att kapitalet skall fånga upp svängningar i fondens verksamhet och avkastningen bidra till verksamhetens finansiering. Kyrkofonden kan sägas ha till främsta uppgift att via utjämningssystemet garantera att Svenska kyrkan har möjlighet att verka i hela landet. Fonden har vidare till ändamål att finansiera rikskyrklig verksamhet, prästernas pensioner och andra för hela kyrkan gemensamma kostnader.

Man kan diskutera vilka krav på omfattning av eget kapital som systemet för utjämning ställer på kyrkofonden. Sedan år 1983 har fondens marknadsvärde i runda tal brukat motsvara den årliga om- slutningen. Mätt med detta mått skulle kyrkofonden redan vara av betryggande storlek och detta t.o.m. med viss marginal. Samma bedömning - att fonden blivit tillräckligt stor - måste göras om man mäter fondstorleken i förhållande till pensionsskulden för prästerna. Visserligen har i kyrkofondens bokslut under senare är bara gjorts frivilliga avsättningar på tillsammans 720 miljoner kronor för att säkerställa denna skuld. Samtidigt ger SPV: s beräkningar vid handen att skulden för närvarande kan uppskattas till 775 miljoner kronor för att senare stiga till 934 miljoner. Överskjutande pensionsskuld får emellertid anses mer än väl säkerställd genom det långsiktiga värdet på återstoden av kyrkofondens förmögenhetsmassa även om någon formell koppling

här inte gjorts.

Om man i stället för till storleken på eget kapital ser till omfattningen av fondens avkastning och ställer denna i relation till det gemensamma finansieringsbehovet inom kyrkan blir bilden en annan. Enligt de två närmast föregående avsnitten uppgår detta behov till cirka 300 miljoner kronor årligen, varav 165 miljoner för rikskyrklig verksamhet, 40 miljoner för stifts- och övriga kostnader samt 100 miljoner för pensioner och arbetsgivaravgifter åt präster. För att klara behovet att finansiera detta genom avkastning från kyrkofonden fordras ett avsevärt mycket större eget kapital i fonden än vad denna idag innehåller. Med ett avkastningskrav på fem procent per år - att jämföra med 3,9 och 5,9 procent för år 1994 respektive 1993 - behöver fondkapitalet ligga i storleksordningen 6,1 miljarder kronor. Om avkastningskravet höjs till sju procent årligen blir motsvarande siffra för fondstorleken omkring 4,4 miljarder. Detta skulle innebära att kyrkofondens eget kapital fick i det första fallet nästan tredubblas och i det andra praktiskt taget fördubblas.

Utredningen bedömer att en sådan åtgärd inte är möjlig, i varje fall inte i nuvarande ekonomiska läge för kyrkan eller i den situation som den kyrkliga ekonomin kan antas befinna sig i under de närmaste åren. Vid 1994 års kyrkomöte har i stället diskuterats en temporär halvering av den allmänna kyrkoavgiften och föreslagits en mera expansiv bidragsgivning från kyrkofonden. Det sistnämnda har också kommit till uttryck i den av regeringen för år 1995 fastställda budgeten för fonden. Oavsett mera långsiktiga behov och önskemål synes för närvarande inte något annat än ett bibehållande av fondkapitalet på nuvarande nivå vara möjligt. Utredningen föreslår i detta läge att de rikskyrkliga ändamålen finansieras - inte via avkastningen på kyrkofonden - utan genom den allmänna kyrkoavgiften. Den del av denna avgift som behöver avsättas för de rikskyrkliga ändamålen kan med någon marginal sättas till 2,5 öre per skattekrona räknat på skatteunderlaget för tillhöriga till Svenska kyrkan.

Återstående gemensamt finansieringsbehov på 140 miljoner kronor per år bör dock vara möjligt att tillgodose ur fondavkastningen. Nuvarande marknadsvärde på fondens eget kapital kräver en avkastning på cirka sex procent årligen för att generera det erforderliga beloppet. Ett sådant avkastningskrav borde kunna uppnås - även långsiktigt - utan alltför stort risktagande vid en aktiv och professionell skötsel av placeringsverksamheten. Visserligen kan avkastningen höjas om räntebärande värdepapper ges ökad tyngd bland placeringarna i förhållande till aktier och fastigheter. En dylik ändring på inriktningen av placeringarna skulle emellertid urholka kyrkofondens reala värde och kräva ett kompenserande kapitaltillskott från antingen avkastningen eller

utjämningssystemet. Utredningen förutsätter därför att placeringsin- riktningen i allt väsentligt förblir oförändrad.

Avslutningsvis bör betonas vikten av att kyrkofonden inte minskar i storlek under den nivå som nu har uppnåtts. Man måste nämligen beakta att marginalen för höjda kostnader eller sänkt avkastning är smal om finansieringen av prästpensioneringen och övriga gemensamma behov skall klaras på detta sätt. Stiger exempelvis kostnaderna från 140 till 160 miljoner kronor per år behöver fondkapitalet öka till bortemot 2,7 miljarder kronor vid ett oförändrat avkastningskrav på sex procent årligen. För att täcka in oförutsedda förändringar och förbättra handlings- friheten bör därför på sikt en viss ytterligare ökning av kyrkofonden eftersträvas. Nettot av övriga komponenter i utjämningssystemet bör alltså resultera i ett långsiktigt överskott för fonden.

I sitt slutbetänkande Staten och trossamfunden (SOU 1994142) har Kyrkoberedningen bl.a. anfört att kyrkofonden torde kunna ställa ut garantier för att underlätta en lösning av de kyrkokommunala pensions- frågoma. Utställande av garantier förordar beredningen också när det gäller att lösa frågan om lån till kyrkokommunema ifall deras be- skattningsrätt upphör. Utredningen konstaterar att om dessa tankar genomförs, ökar omfattningen av de krav som kyrkofonden i en framtid har att möta vilket i sin tur ställer krav på större resurser för fonden. Det finns emellertid inte någon anledning att nu ta upp dessa frågor till behandling utan detta får eventuellt göras i ett senare sammanhang.

Resonemanget och förslagen i detta avsnitt om prästpensioneringen grundar sig på förutsättningen att tjänsterna som präster i framtiden liksom i dag är statligt reglerade. Skulle det bli en förändring därvidlag, uppkommer frågan om samordning av prästernas pensioner med övriga anställdas inom Svenska kyrkan och i samband härmed om kyrkofondens fortsatta roll. Liksom beträffande spörsmålen i närmast föregående stycke anser utredningen inte att den här bör ta upp denna fråga till övervägande utan lämnar detta att eventuellt utredas vid senare tillfälle. Det kan emellertid erinras om att kyrkofondens åtagande när det gäller prästernas pensionering innebär en inte oväsentlig utjämnande faktor mellan pastoraten.

10. Ekonomiska och andra konsekvenser av förslaget

Utredningens förslag innebär en större följsamhet mellan utjämnings- systemets bidrag och avgifter. Det får effekter främst på lokalplanet och för kyrkofonden. I detta avsnitt behandlas förslagets effekter för de olika nivåerna inom kyrkan. Även systemets känslighet för förändringar i omvärlden berörs. Slutligen undersöks om förslaget får samhällsekono- miska eller regionalpolitiska effekter eller påverkas av EU-med- lemsskapet.

De utjämningssystem som funnits på det borgerliga och det kyrkokom- munala området har inte påverkats av Sveriges inträde i den Europeiska unionen. Regeringen har nyligen lagt ett förslag till nytt utjämnings— system för kommunerna och landstingen som i princip har samma funktion som det förslag utredningen nu lägger fram. Utredningen bedömer att inte heller för den kyrkliga verksamheten föreligger det något hinder mot en statligt reglerad utjämning.

10.1. Omfattningen av utjämningen

Utredningen har inledningsvis förklarat att man inte avsett att omfatt- ningen av utjämningen i det nya systemet skall avvika väsentligt från nuvarande system. Av denna anledning har de olika komponentemas tyngd fått vägas mot varandra. I respektive avsnitt har utredningen föreslagit hur mycket varje utjämningskomponent bör betyda i form av avgifter och bidrag.

På omstående sida visas en sammanställning av de olika bidragen och avgifterna i form av en enkel resultaträkning för kyrkofonden. Förslaget jämförs med utjämningen år 1995. Det bör framhållas att den särskilda kyrkoavgiften detta år är upptagen till ett ovanligt lågt värde. Det beror på osäkerhet om effekterna av de ändrade reglerna om beräkning av avgiften. Den beräknas dock ge betydligt större inkomster för kyrkofon- den under kommande år.

När man jämför det nuvarande och det föreslagna systemet bör man i första hand se på de generella utjämningskomponentema som berör alla kyrkokommuner och där de stora förändringarna föreslås. Det innebär att den särskilda kyrkoavgiften — där utredningen för övrigt inte föreslår någon förändring bör lämnas utanför jämförelsen. Likaså får man bortse från extra utjämningsbidrag, kyrkobyggnadsbidrag och strukturbi- drag. Dessa bidrag går visserligen tillbaka till pastoraten och förbättrar utjämningsnettot för pastoraten. Det går dock inte att förutsäga till vilka pastorat bidragen går och med vilka belopp.

Kyrkofondens intäkter och utgifter i nuvarande och det föreslagna systemet, miljoner kronor

INTÄKTER ÅR 1995 FÖRSLAGET Allmän kyrkoavgift 16 öre, 1177 enligt förslaget 8 öre, som utgörs av avgift för 531

utjämning av geografiska faktorer stifts- och strukturbidrag bidrag till rikskyrklig verksamhet Särskild kyrkoavgift 10 150 Inkomstutjämningsavgift, pastoraten 168 Kyrkounderhållsavgift 52 Begravningsplatsavgift 75 Tillhörigavgift 67 SUMMA INTÄKTER 1187 1043 KOSTNADER

Allmänt utjämningsbidrag, pastoraten 481 Allmänt utjämningsbidrag, stiftssamfällighetema 18 Extra utjämningsbidrag 100 80 Kyrkobyggnadsbidrag 1 00 80 Inkomstutjämningsbidrag, pastoraten 168 Kyrkounderhållsbidrag 55 Begravningsplatsbidrag 70 Tillhörigbidrag 66 Glesbygdsbidrag 65 Stifts- och strukturbidrag 300 300 Bidrag till rikskyrklig verksamhet 169 165 Pensioner samt vissa stifts- och adm.kostn. 165 130 SUMMA KOSTNADER 1333 1179 RESULTAT FÖRE FINANSIELLA INTÄK- -l46 -136 TER

FINANSIELLA INTÄKTER 96 140

RESULTAT -50 4

Man kan först konstatera att omslutningen i det nya systemet kommer att vara av ungefär samma storlek som i det nuvarande systemet.

Vid en granskning av de obligatoriska utjämningskomponentema, dvs. de avgifter och bidrag som omfattar alla pastorat och inte är beroende av ansökningar, finner man att i nuvarande system betalar pastoraten en allmän kyrkoavgift på 1 177 miljoner kronor medan man får tillbaka 481 miljoner i allmänt utjämningsbidrag. Pastoraten tillför därmed systemet ett netto på 696 miljoner kronor vilket finansierar övriga bidrag, pensioner åt präster, den rikskyrkliga organisationen och stiftsbidragen. En hel del av dessa medel går även tillbaka till pastoraten i form av extra utjämningsbidrag, kyrkobyggnadsbidrag och strukturbidrag, men denna typ av bidrag kan de enskilda pastoraten inte vara säkra på att få och räkna med i sin budget.

I det föreslagna systemet betalar pastoraten in 892 miljoner kronor i obligatoriska avgifter. Man får direkt tillbaka 424 miljoner i bidrag och pastoraten som grupp tillför alltså kyrkofonden och utjämningssystemet ett netto på 468 miljoner kronor. Liksom tidigare finansierar detta rikskyrkobidrag, stiftsbidrag och de bidrag som kan sökas av pastoraten. Kostnaderna för prästpensioner finansieras i det nya systemet av fondens avkastning.

Skillnaden mellan nuvarande kyrkofondsnetto på 696 miljoner kronor och nettot i det föreslagna systemet, 468 miljoner blir 228 miljoner kronor. Detta belopp utgör en förbättring för lokalplanet som kommer flertalet pastorat till del. Förbättringen uppkommer genom att avgifterna i det nya systemet i huvudsak är anpassade till de bidrag och kostnader som behöver täckas. Systemet är därmed inte överfinansierat som det nuvarande systemet är.

10.2. Effekterna på lokalplanet

På lokalplanet medför förslaget således att ytterligare ca 230 miljoner kronor fördelas mellan pastoraten. Det sammantagna utfallet av de olika utjämningskomponentema kan visas på olika sätt. Man kan studera utfallet för de olika kommuntypema, för de samlade pastoraten i ett stift eller för det enskilda pastoratet.

10.2.1. Utfallet för pastoraten, kommungruppsvis för- delade

Utfallet för de olika kyrkokommuntypema framgår av tabell 1, bilaga 10

till betänkandet. Tabellen visar att samtliga kommuntyper får för- bättringar och att dessa är relativt jämnt fördelade mellan de olika kommuntypema. Gruppen större tätort får den största förbättringen i kronor men är också den största gruppen beräknat på antalet kyrkotill- höriga. Uttrycks förändringarna i ören per skattekrona varierar föränd- ringen mellan ett och sex öre per skattekrona. Det är gruppen landsbygd som får en förbättring på ett öre och gruppen större tätort som får en förbättring på sex öre. De kommuntyper som får de största förbättringar- na jämfört med nuvarande system är grupperna större och medelstor stad, större tätort och glesbygd. Samma bild av förändringen får man om man ser till förändringen i kronor per tillhörig.

Tabell 1 beskriver förändringen jämfört med dagens system. Man bör emellertid komma ihåg att flertalet kommuntyper trots förbättringarna i medeltal nettobetalar till systemet. Detta framgår av tabell 4. Det är storstadspastoraten som betalar mest med 13 öre per skattekrona. Det negativa nettot sjunker sedan i jämn takt i den ordning som tabellen är uppställd för att i slutet av tabellen övergå till positiva netton för grupperna glesbygd och landsbygd. Landsbygdspastoraten erhåller bidrag med i medeltal 9 öre och glesbygdspastoraten med i medeltal 26 öre per skattekrona.

10.2.2. Utfallet för pastoraten, stiftsvis grupperade

I bilaga 10 har utfallet för pastoraten även redovisats med stiftsvis fördelning, se tabell 2.

Tabellen uppvisar större skillnader mellan pastoraten än den tidigare behandlade. Alla stift utom Visby får en positiv förändring genom det nya systemet. Försämringen för Visby stift motsvarar 12 öre per skattekrona. Ett stift, Luleå stift, får en förbättring som är mindre än ett helt öre per skattekrona och ett annat stift, Härnösand, förbättrar sitt läge med bara ett öre. Den största förbättringen uppvisar Skara och Strängnäs stift med sex öre per skattekrona.

Även vid den stiftsvisa grupperingen gäller dock att bilden ser annorlunda ut när man ser till vilka som netto betalar eller netto får bidrag från systemet. Detta framgår av tabell 5. Tabellen ger en nära nog en helt omvänd bild jämfört med tabellen som visar förändringarna. Det enda stift som erhåller ett nettobidrag är Visby stift. Trots att försäm- ringen för Visbys del uppgår till 13 öre per skattekrona erhåller stiftets pastorat sammantaget fortfarande bidrag som motsvarar 17 öre per skattekrona.

Övriga stift nettobetalar till systemet. Generellt kan man säga att de

stift som får de största förbättringarna i det föreslagna systemet är de som också betalar mest till systemet. Av dessa betalar Stockholms stift mest med nettoinbetalningar till utjämningssystemet motsvarande 16 öre per skattekrona.

10.2.3. Utfallet för enskilda pastorat

De största förändringarna till följd av det föreslagna systemet finner man på pastoratsnivån. Det förhållandet att pastoratsgruppen som sådan får en förbättring motsvarande ca 230 miljoner kr medför att flertalet pastorat också får del av denna förbättring. Av de 932 pastorat och samfälligheter som ingår i utjämningssystemet kommer, med det underlag som utredningen haft för sina beräkningar, 600 att få för- bättringar eller oförändrat utfall.

Bland de pastorat som får en positiv förändring finns ett fåtal som erhåller avsevärda förbättringar. Den största förändringen relativt sett noteras för ett pastorat där förbättringen motsvarar 47 öre per skattekro- na. Totalt fyra pastorat erhåller förbättringar över 30 öre per skattekrona och totalt 25 pastorat förbättringar över 20 öre per skattekrona. Majoriteten eller 446 pastorat får förbättringar som motsvarar mindre än 10 öre per skattekrona. De pastorat som vinner allra mest tillhör alla, med ett undantag, någon av kommuntypema landsbygd eller glesbygd.

Även om flertalet pastorat får förbättringar i det nya systemet finns det ett antal som förlorar jämfört med idag. Det blir 10 pastorat som förlorar 30 öre eller mer per skattekrona och 40 pastorat som förlorar 20 öre eller mer per skattekrona. För det pastorat som förlorar mest motsvarar förändringen 66 öre per skattekrona. Också flertalet av de pastorat som förlorar mest tillhör kommuntypema landsbygd och

glesbygd.

Det är svårt att finna någon generell orsak till de allra största förändringarna. När det gäller förbättringarna är de pastorat som vinner mest i allmänhet små till antalet tillhöriga. Det är också vanligt att det ingår många små församlingar i pastoraten. Av detta följer vanligtvis att man har många kyrkor och kyrkogårdar. Utjämningskomponentema för underhåll av kyrkor och begravningsplatser ger då relativt stora belopp, trots att dessa komponenter totalt sett endast motsvarar en bråkdel av de totala kostnaderna för sådant underhåll i landet.

I fråga om orsakerna till de största försämringama i förhållande till dagens läge framstår bilden som något tydligare. Gemensamt för de 40 pastorat som förlorar 20 öre eller mer per skattekrona är att de har relativt låg skattekraft. Skattekraft under 75 procent av medelskattekraf-

ten är vanligt förekommande och endast ett pastorat har skattekraft över 80 procent av medelskattekraften. Visby stift och pastorat utmed norska gränsen och Norrlands kustland synes vara överrepresenterade i denna grupp. Även pastoraten och samfällighetema på Öland har en relativt låg skattekraft och drabbas av försämringar. Denna grupp pastorat får i nuvarande system en inkomstutjämning som garanterar över 100 procent av medelskattekraften.

Även på pastoratsnivå gäller dock i allmänhet det tidigare påtalade förhållandet att de pastorat som fått försämringar ändå är nettomottagare av bidrag från utjämningssystemet. Endast ett av de 40 pastorat som förlorar 20 öre eller mer per skattekrona nettobetalar till kyrkofonden. De fyra pastorat som förlorar mest jämfört med idag får trots detta nettobidrag som motsvarar mellan 46 och 73 öre per skattekrona. Nettobeloppen i förhållande till utjämningssystemet uttryckt i kronor per skattekrona och per tillhörig visas i tabell 6 i bilaga 10.

10.2.4. Utredningens bedömning av utfallet för pasto- raten

Principiella synpunkter

En bedömning av utfallet av ett förslag måste alltid utgå från de upp- ställda målen med förslaget. I fråga om kommunal utjämning är målen svåra att ange på ett objektivt mätbart sätt. Utredningen har inledningsvis behandlat målsättningen att utjämningen skall garantera rikstäckning och väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar för den kyrkliga verksamheten. Det är emellertid inte möjligt att på objektiva grunder fastslå att det innebär att alla pastorat via utjämningssystemet skall vara garanterade ett bestämt belopp per tillhörig eller en viss nivå av medelskattekraften. Den eftersträvade utjämningen blir därför till slut en politisk bedömning av vad man vill åstadkomma.

I brist på en objektiv nivå för utjämningen som alla uppfattar som rättvis fokuseras intresset lätt på förändringarna i förhållande till nuva- rande läge. Även om ett utjämningssystem vid införandet mötts med in- vändningar uppfattas det gärna efter ett antal år som normen som det nya förslaget skall jämföras med.

I det förslag som utredningen lägger fram ändras tekniken för utjämningen på ett avgörande sätt. I stället för enbart en skattekrafts- garanti arbetar det nya systemet både med en lägre inkomstutjämning och en kostnadsutjämning som direkt riktar sig mot strukturkostnader som utredningen bedömt väger tungt för de kyrkliga kommunerna. En

sådan förändring av de faktorer som avgör om ett pastorat får ett bidrag eller får betala en avgift måste få konsekvenser för det enskilda pastoratet, beroende på vilket genomslag faktorerna får i pastoratet. Ifall det råder enighet om att de nya faktorerna fångar upp utjämningsbehovet på ett bättre sätt måste man också vara beredd att acceptera dessa konsekvenser.

Konsekvenserna kan dock bli olika kännbara beroende på hur tungt de olika utjämningskomponentema får väga och hur övergångsreglema utformas. Utredningen anser att man måste ta stor hänsyn till utfallet i nuvarande system och till att förändringarna för det enskilda pastoratet inte blir orimligt stora. Detta kan man i viss mån påverka genom att öka eller minska en faktors betydelse. Varje sådan förändring innebär dock samtidigt att effekter uppstår på en annan plats i systemet och att man där får andra, oönskade effekter. Att finna rätt nivåer för de olika utjämningskomponentema fordrar en ingående avvägning mellan olika önskemål.

De många avvägningar som ingår i det slutliga förslaget gör att det finns en gräns för möjligheterna att göra generella justeringar av en utjämningskomponent i syfte att undvika alltför stora övergångseffekter. En generell justering kan medföra flera negativa effekter i andra hänseenden. I stället får man överväga att motverka oönskade föränd- ringseffekter genom riktade insatser i form av särskilda bidrag eller särskilda övergångsregler.

Det är mot bakgrund av dessa överväganden som utredningen bedömer utfallet för pastoraten.

Utfallet för pastoraten

På kommuntypsnivå är skillnaderna i utfall mellan de olika typerna av kyrkokommuner små. Förslaget ger ett bättre utfall för städer och tätorter. Även med dessa förändringar ger utjämningssystemet dock en kraftig utjämningseffekt från större städer och tätorter till landsbygds- och glesbygdspastorat. Utredningen ser inga negativa konsekvenser av förslaget i denna del.

Grupperas pastoraten stiftsvis blir skillnaderna i utfall mellan stiften större. För Härnösands och Luleå stift medför förslaget mycket marginella förändringar och för Visby stift är förändringen negativ. Vad gäller Norrlandsstiften gör utredningen den bedömningen att dessa genom den höga skattekraftsgarantin varit särskilt gynnade i nuvarande system. Flera faktorer pekar på att deras utgångsläge är bättre än vad garantin indikerar.

Anledningen till utfallet för Norrlandspastoraten är sannolikt också

att dessa har relativt få kyrkor och begravningsplatser. Bidragen från dessa komponenter kan därför inte väga upp sänkningen av nivån på inkomstutjämningen. Jämfört med andra stift är pastoraten i Norrland dock fortfarande gynnade av det nya utjämningssystemet, men i mindre omfattning än vad dagens system ger.

För Visby stift är bilden mer svårbedömd. Även här har pastoraten i nuvarande utjämningssystem en hög skattekraftsgaranti på 104 procent. Skattekraften är låg för de flesta pastoraten. Sänkningen av inkomst- utjämningen har därför blivit kännbar och trots bidrag genom komponen- terna för kyrkor och begravningsplatser innebär övergången till det föreslagna systemet en försämring sammantaget för pastoraten. Trots denna minskning erhåller stiftets pastorat ett avsevärt nettobidrag från utjämningssystemet.

Samtidigt kan konstateras att Visby stift uppvisar väsentligt högre kostnader för verksamheten än övriga stift. Som framgår av tabell 5.10 i kapitel 5 är både totalkostnadema för den egentliga verksamheten och kostnaderna för administration och församlingsverksamhet högst i Visby stift. Jämför man antalet prästtjänster per invånare i april 1995 finner man att i Visby stift går det 1294 invånare på varje prästtjänst, under det att medeltalet för landet är 2501 invånare per prästtjänst. I Göteborgs stift går det 3124 invånare och Stockholms stift 3913 invånare på varje prästtjänst. De minskade nettona från utjämningssystemet bör kunna mötas med motåtgärder genom rationaliseringar utan att det behöver medföra oacceptabla påfrestningar på verksamheten.

Inte i något av de utjämningsaltemativ som utredningen övervägt har det varit möjligt att undvika ett negativt utfall för Visby stift. Det antyder att stiftet har en struktur som är så speciell att den är svår att fånga upp i ett generellt utjämningssystem. Samtidigt kan noteras att försämringen för stiftet är av en storlek som ur kyrkofondens synpunkt är relativt marginell. Allt detta talar för att stiftets behov kan lösas genom riktade insatser med särskilda bidrag. Om ett långsiktigt stöd bedöms vara nödvändigt är det möjligt att se över fördelningen av strukturbidrag till stiftet. För närvarande får stiftet i regel tillskott genom extra utjämnings- bidrag och kyrkobyggnadsbidrag.

Stockholms stift har fått ett begränsad förbättring genom förslaget, utfallet för stiftet motsvarar endast ett öre per skattekrona. I den kyrkliga debatten har det ibland förts fram önskemål att kyrkan skulle satsa mer resurser i storstad och tätort, där en stor del av befolkningen finns och där sociala problem skapar behov av kyrkliga insatser. Mot den bakgrunden kunde det setts som önskvärt att Stockholms stift fått en förbättring av i vart fall samma storlek som genomsnittet för övriga stift. Utredningen vill i detta sammanhang peka på två omständigheter som

gör att utfallet dock bör kunna accepteras.

För det första går det inte att bortse från att stiftets pastorat har en hög skattekraft. Även om nivån på inkomstgarantin sänkts slår skattekraften igenom och den får effekt" även på de avgifter som beräknas på skatteunderlaget. Eftersom församlingarna i stiftet i många fall har få kyrkor och begravningsplatser i relation till de kyrkotillhöriga ger också dessa utjämningskomponenter stora negativa netton för stiftet.

För det andra består Stockholms stift av pastorat av olika karaktär, både tätortspastorat och landsbygdspastorat. Behovet av insatser av ovan nämnd karaktär är sannolikt inte lika stort i alla pastorat. Ser man till pastoratsgruppema storstad och förort till storstad på riksnivå medför dock utredningens förslag förbättringar på sammanlagt ca 46 miljoner kronor för dessa två grupper. Förslaget möjliggör därför vissa ökade insatser i tätorter.

Fördelningen av resurser mellan olika landsändar och mellan olika typer av kyrkokommuner är en fråga som ständigt behöver diskuteras och som kan komma att omprövas i framtiden. Som en följd av det fortsatta utredningsarbetet om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan kan reglerna för finansiering av kyrkounderhåll och be- gravningsväsendet komma att ändras. Sådana förändringar har effekter på utjämningssystemet. Om begravningsväsendets finansiering löses på ett sätt som även uppfyller anspråken på utjämning får begravnings- platskomponenten lyftas ut ur utjämningssystemet. Detta kan påverka systemets utjämningsprofil och medföra behov av en översyn av systemet.

Utredningen har dock inte uppfattat att det finns en stark och entydig önskan om väsentliga ändringar av fördelningen av utjämningssystemets resurser mellan olika typer av kyrkokommuner eller mellan olika landsändar. Direktiven ger inte heller stöd för några sådana åtgärder. Utredningen föreslår därför inte någon vittgående omfördelning av resurserna mellan olika regioner.

Ser man på utfallet på pastoratsnivå är resultatet inte alltid helt till- fredsställande. Även om övergångsreglema mildrar effekterna av förslaget anser utredningen att försämringar som motsvarar mer än 20 öre per skattekrona inte utan vidare kan godtas utan fordrar särskilda åt- gärder. Som framgår ovan är det 40 pastorat som kommer i denna situation. Utredningen har inte funnit att det genom ändringar i systemet är möjligt att minska effekterna för dessa pastorat utan att man samtidigt får effekter för andra pastorat som utredningen bedömer som ännu mer negativa.

Vi anser därför att problemet bör lösas genom riktade åtgärder i form av särskilda bidrag. De bidrag som kan komma i fråga är extra

utjämningsbidrag, kyrkobyggnadsbidrag och strukturbidrag. Med den friare användning av strukturbidraget som utredningen föreslår bör stiftsstyrelsen kunna använda även detta bidrag för att styra resurser till de pastorat som av särskilda skäl mest behöver dem. I kyrkofondens budget finns sammanlagt ca 250 miljoner kronor avsatt för nämnda tre bidragstyper. Det finns således avsevärda resurser att ta i anspråk. Utredningen bedömer att det inte är stora summor som erfordras för att mildra alltför stora försämringar för enskilda pastorat. Totalt behöver det därför inte bli fråga stora belopp för kyrkofonden.

10.3. Effekterna för stiftssamfällighetema

Utredningen föreslår begränsade förändringar i utjämningen för stiftssam- fällighetema. Den viktigaste skillnaden i jämförelse med nuläget är att det allmänna utjämningsbidraget för stiftssamfällighetema föreslås bli avskaffat. Därtill kommer att stiften får utökade uppgifter vid fördel- ningen av kyrkobyggnadsbidragen.

I och med att det inte finns någon automatiskt verkande utjäm- ningskomponent för stiftssamfällighetema går det inte att göra några prognoser över förändringar i bidragen från kyrkofonden till stiften. I samband med att det allmänna utjämningsbidraget föreslås bli avskaffat framhåller utredningen att en utgångspunkt bör vara att stiftssamfällig- hetema som grupp erhåller lika stort bidrag i det nya systemet som idag utbetalas som allmänt utjämningsbidrag och stiftsbidrag.

Stifts- och strukturbidrag har de senast åren beviljats med ca 280 miljoner kronor. I allmänt utjämningsbidrag har stiften under samma tid erhållit ca 18 miljoner per år. Totalt har stiften således tillförts ca 300 miljoner kronor för eget bruk och till strukturbidrag. Som framgår av budgetsammanställningen ovan har utredningen budgeterat samma kostnad för stiftsbidrag i det nya systemet. Bidraget finansieras genom att en andel på ca 4,5 öre av den allmänna kyrkoavgiften är avsedd för detta ändamål. Under övergångsåret får förutsättas att utfallet för respektive stift motsvarar den nivå på stiftsbidrag man haft under senare år plus utfallet av det allmänna utjämningsbidraget.

I det nya systemet förutsätts stiftsbidragen komma att få en friare användning. Samtidigt skall stiftens egna ekonomiska resurser få större betydelse vid beviljande av bidragen. Även strukturbidragen skall kunna användas friare och behovet av strukturbidrag kan komma att öka under införandet av det nya utjämningssystemet. Allt detta gör att det är omöjligt att förutspå hur kyrkofondens stöd till stiften kommer att utvecklas på några års sikt. Den nuvarande fördelningen mellan stifts-

och strukturbidrag kan mycket väl förskjutas mot en ökad andel strukturbidrag. Med den gynnsamma utveckling i ekonomiskt hänseende som stiftssamfällighetema uppvisat under senare år ser utredningen dock inte någon risk i att dessa inte skall ha resurser att fullfölja sina uppgifter.

10.4. Effekterna för kyrkofonden

Sammanställningen under avsnitt 10.1 utgör samtidigt budget för kyrkofonden för det första året i ett nytt system. Av sammanställningen framgår att fonden kommer att vara balanserad. Utfallet förutsätter att den särskilda kyrkoavgiften och de finansiella intäkterna blir större än vad de är budgeterade till för år 1995. Beträffande den särskilda kyrkoavgiften gäller särskilda övergångsförhållanden under år 1995, vilket gör att den upptagits till en låg nivå. Utredningen menar dock att det är rimligt att i framtiden vänta sig en genomsnittlig avkastning från prästlönetillgångama av den omfattningen att en särskild kyrkoavgift på 150 miljoner kr per år betalas till kyrkofonden. Storleken av de sammanlagda prästlönetillgångar som förvaltas av egendomsnämndema gör att- kyrkan kan ställa krav på en avkastning som gör detta möjligt. Även för kyrkofonden gäller att storleken på fondens finansiella till- gångar gör att man bör kunna förvänta sig den avkastning som sammanställningen anger.

Utvecklingen för fonden på längre sikt är svårare att bedöma. Utjämningssystemet har under ett antal år kunnat redovisa överskott. Dessa överskott har i stor utsträckning använts till att täcka tidigare års underskott och att göra avsättningar för att säkra den skyldighet att svara för prästers pensioner som är en av fondens huvuduppgifter. Efter de pensionsreserveringar som bedöms kunna göras i 1995 och 1996 års bokslut kommer dock avsättningama i princip att täcka skulden.

Fonden har en mycket viktig funktion att som buffert i utjäm- ningssystemet jämna ut svängningar i systemets inkomster och utgifter. Det bör därför finnas möjligheter att påverka systemet om fonden flera år i rad skulle visa ett underskott. Med den konstruktion av utjäm- ningskomponentema som utredningen föreslår skall var och en av dessa balansera ekonomiskt. I förslaget ingår att Kyrkofondens styrelse inom vissa gränser skall ha möjlighet att påverka procentsatser eller andra faktorer som styr hur mycket som kommer in i avgift eller beviljas i bidrag från dessa komponenter. Från denna del av utjämningssystemet kan man därför inte förutse några påfrestningar på fonden.

De rikskyrkliga kostnaderna och stiftskostnadema skall täckas av en

allmän kyrkoavgift som tas ut från alla pastorat. Det får förutsättas att denna avgift kan justeras för att svara mot ökade eller minskade behov av sådana bidrag.

Övriga kostnader som fonden svarar för är pensionsutbetalningar samt extra utjämningsbidrag och kyrkobyggnadsbidrag. Dessa utgifter skall i princip täckas av den särskilda kyrkoavgiften och fondens avkastning. Skulle dessa intäkter av något skäl inte bli de förväntade kan detta i vart fall på kort sikt pareras genom att nämnda bidrag reduceras.

Kyrkofonden ingår i den kyrkliga egendom som kommer att utredas närmare i det fortsatta stat-kyrkaarbetet. Vilka eventuella förändringar av fondens ställning detta kan leda till är inte möjligt att ha någon uppfattning om idag. Det innebär emellertid att det inte är meningsfullt att bedöma fondens utveckling för längre tid än några år framåt.

10.5. Känslighetsanalyser

Utredningen har övervägt att pröva det föreslagna utjämningssystemets stabilitet genom att utsätta det för tester där olika faktorer varieras. I första hand är det förändringar av antalet tillhöriga eller stora föränd- ringar i skatteunderlagsutvecklingen som skulle kunna komma ifråga.

Professor Göran Gustafsson har på utredningens uppdrag undersökt ett antal frågor med anknytning till kyrkotillhörigheten. En av frågorna gällde utvecklingen av tillhörigheten på 10 års sikt. Undersökningen ingår i betänkandet som bilaga 8.

I sin rapport konstaterar Göran Gustafsson att andelen icke-tillhöriga i ett pastorat till mer än 90 procent förklaras av andelen utomnordiskt födda invånare i pastoratet. När det gäller tillhörighetens utveckling gör Gustafsson en beräkning av ett antal faktorer som påverkar andelen tillhöriga. Hans slutsats blir att man bör kunna räkna med att andelen tillhöriga år 2005 sjunkit till omkring 70 procent av befolkningen. Utvecklingen i detta hänseende är emellertid mycket ojämn. I storstäder- na går utvecklingen fortare än i andra tätorter och på landsbygden.

Undersökningen visar att tillhörigheten i stor utsträckning är relaterad till andelen invandrare. Ökad invandring gör att andelen kyrkotillhöriga minskar. Detta behöver dock inte innebära att antalet medlemmar i Svenska kyrkan minskar. De faktorer som gör att infödda svenskar inte blir medlemmar i kyrkan eller lämnar den är av annan art. Hit hör den naturliga befolkningsförändringen genom födelse och död, resultatet av immigration och emigration samt in- och utträden. Denna senare faktor kompliceras av att tillhörighetsreglema nyligen ändrats och att effekterna av en ändring av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan är

svårbedömd. Även storleken av dessa förändringar är ojämnt fördelade mellan olika delar av landet och olika typer av pastorat.

En sammanfattning av de beräkningar Gustafsson gjort av ut- vecklingen av tillhörigheten ger följande siffror över antalet tillhöriga respektive icke-tillhöriga.

Tabell 10.1 Beräknad förändring av antalet kyrkotillhöriga mellan år 1993 och 2006

År Invånare Kyrkotillhöriga Icke-tillhöriga 1993 8 741 122 7 631000 1 114 000 2006 9 150 000 6 405 000 2 745 000

Skillnad 408 878 -1 226 000 1 631 000

En känslighetsanalys måste inbegripa de faktorer som gör att antalet tillhöriga och därmed skatteunderlaget för pastoraten förändras. Be- räkningen måste utgå från pastoratsnivå. Gustafssons undersökning visar att de ovan nämnda faktorer som avgör antalet tillhöriga får - med undantag av en relationsändring mellan staten och kyrkan - en begränsad effekt fram till år 2006. Effekten på tillhörigheten av en relationsändring är i sin tur mycket svårbedömd och Gustafsson betonar att de siffror han kommit fram till mer får ses som resultat av räkneövningar än som prognoser. Därtill kommer att det är mycket svårt att med någon grad av säkerhet göra prognoser för förändringen i enskilda pastorat eller olika typer av pastorat. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte är meningsfullt att genomföra känslighetsberäkningar på utvecklingen av tillhörigheten.

Vad gäller utvecklingen av skatteunderlaget i övrigt får man beakta att inkomstutjämningen är konstruerad kring medelskattekraften. Denna följer skatteunderlagsutvecklingen. Det innebär att utjämningen successivt anpassas till de ändrade förhållandena. Utredningen kan inte se att detta skulle kunna medföra någon fara för systemets stabilitet. Det är inte troligt att en känslighetsanalys skulle tillföra några ytterligare fakta i denna fråga. Utredningen avstår därför från att genomföra en sådan test.

Det har genom åren visat sig att utjämningssystem av andra orsaker än de ovan beskrivna efter några år blir i behov av översyn i skilda hänseenden. Systemen behöver därför ses över regelbundet. Utredningen bedömer att oavsett utvecklingen av tillhörigheten och skatteunderlaget är det om fem till tio är lämpligt med en översyn och modernisering av systemet.

10.6. Samhällsekonomiska och regionalpoli- tiska konsekvenser

Det kyrkliga utjämningssystemet berör samhällsekonomin på flera sätt. Genom en effektiv utjämning kan utdebiteringama hållas nere vilket minskar skattetrycket. Utjämningen kanaliserar också medel till regioner där verksamhet annars skulle kunna bedrivas endast i begränsad omfattning. Den samverkar härigenom med andra av samhällets stödåtgärder till glesbygd och landsbygd.

I fråga om utdebiteringen har utredningen avstått från att föreslå en skatteväxling mellan stiftsnivån och pastoratsnivån vad gäller finan- sieringen av stiftens verksamhet. Skälet till detta är att utredningen anser att en skatteväxling kan leda till totalt sett högre skattenivå.

Ändringarna i utjämningssystemet kan emellertid påverka utdebite- ringsnivån på ett annat sätt. I nuvarande system är den allmänna kyrkoavgiften 16 öre per skattekrona. Den dras direkt på pastoratens skattemedelsfordran och kan därmed sägas ligga i botten på varje pastorats utdebitering. I det nya systemet sätts den allmänna kyrkoav- giften till 8 öre per skattekrona. Övriga avgifter som pastoraten har att betala motsvarar 5 öre per skattekrona, sammanlagt således 13 öre. Detta innebär minskade kostnader med 3 öre per skattekrona för pastoraten, vilket skapar förutsättningar för motsvarande skattesänkningar.

Utjämningssystemet är i övrigt inte förändrat på ett sätt som bör medföra konsekvenser i samhällsekonomiska eller regionalpolitiska hänseenden. Som framgår av redogörelsen ovan lämnas ett ökat stöd till glesbygdsområden och församlingar med hög kostnadsnivå. Detta ökade stöd är emellertid finansierat genom en effektivare utjämning. Extra utjämningsbidrag och kyrkobyggnadsbidrag, som i stor utsträckning går till pastorat på landsbygden och i glesbygd föreslås få i stort sett oförändrad storlek i förhållande till vad som beviljas idag.

Sammantaget anser utredningen att förslaget får en långsiktigt positiv samhällsekonomisk effekt. Förslaget ligger därmed i linje med de allmänt omfattade regionalpolitiska strävandena i samhället.

10.7. Prövning av det offentliga åtagandet

Utredningen skall enligt sina direktiv iaktta vad som sägs i direktiven till samtliga kommittéer att pröva offentliga åtaganden (Dir.1994:23) Inkomstutjämning mellan kyrkokommuner inbegriper tvångsmässigt uttag av avgifter från kommuner. Det kan därför inte komma i fråga att

utjämningen sker annat än inom en offentligt reglerad ram. Riksdagen har klart uttalat sitt stöd för ett väl fungerande skatteutjämningssystem för de borgerliga kommunerna. Det finns inte någon anledning att göra en annan bedömning för de kyrkliga kommunerna.

Det skulle kunna ifrågasättas om någon del av utjämningen inte kunde hanteras av annat än ett offentligt organ. Utredningen vill då peka på att utjämningen i och för sig handhas av Kyrkofondens styrelse som är en statlig myndighet. Kostnaderna för myndigheten och för utjämningen belastar emellertid kyrkofonden, som inte betraktas som statliga medel utan får anses vara av stiftelseliknande karaktär.

Det kan vidare nämnas att utjämningssystemet av allt att döma efter år 2000 kommer att bli en verksamhet inom Svenska kyrkan såsom trossamfund. Det finns därför inte någon anledning att i detta skede överväga någon annan form för verksamheten.

11. Genomförande och underhåll av systemet

1 1.1 Genomförandet

Utredningens förslag: Det nya utjämningssystemet införs den 1 januari 1997.

Ett utjämningssystem är ett omfattande administrativt system som har stora effekter för många kyrkokommuner och andra kyrkliga instanser. Det gör det önskvärt för alla berörda parter att framförhållningen är god och betydande förändringar inte genomförs med kort varsel. Om det finns fördelar med en föreslagen förändring uppkommer å andra sidan önskemål om att förändringen införs så snart som möjligt. Avvägningen mellan dessa olika önskemål berörs i detta avsnitt.

Utredningens förslag medför flera ändringar i kyrkolagen. Kyrkomö- tets yttrande skall därför inhämtas och riksdagen skall sedan besluta om lagförslaget. Det innebär att det kan träda i kraft tidigast den 1 januari 1997.

Som utredningen visat i föregående kapitel leder förslaget, när detär fullt genomfört, till att kyrkokommunema på lokal nivå tillförs ca 230 miljoner kronor utöver vad som idag fördelas genom utjämningssystemet. Denna positiva effekt av förslaget är särskilt betydelsefull mot bakgrund av att många kyrkokommuner under åren 1995 1996 haft vikande skatteinkomster och en besvärlig ekonomisk situation. Många pastorat har under dessa år fått se sitt rörelsekapital minska väsentligt. Detta talar för att utredningsförslaget bör genomföras utan dröjsmål.

Ett nytt utjämningssystem fordrar en viss tid innan det blivit inarbetat hos de tillämpande myndigheterna och effekterna blivit kända av de berörda pastoraten. För ett antal pastorat innebär ändringarna att man måste planera sin långsiktiga ekonomi efter andra förutsättningar. Med tanke på att den beslutade stat-kyrkarefomien, som träder ikraft år 2000, kan innebära många förändringar och vissa påfrestningar på pastoratens administration anser utredningen att det skulle vara en fördel om det nya

utjämningssystemet då redan är genomfört. Den ekonomiska grunden för verksamheten är därmed klar för pastoraten och den planeringen underlättas.

Utredningens slutsats är att det är angeläget att genomföra föränd- ringarna i utjämningssystemet så snart som möjligt Genom-förandedatmn föreslås därför bli den 1 januari 1997.

1 1.2 Övergångsbestämmelser

Redogörelsen i föregående kapitel visar att övergången till ett nytt system skulle få relativt stora konsekvenser för ett antal pastorat. Detta aktualiserar frågan om övergångsregler. Sådana erfordras också för de ändrade hanteringsrutiner som föreslås för några typer av bidrag från kyrkofonden.

11.2.1 Begränsning av de ekonomiska effekterna

Utredningens förslag: Det nya systemet införs under en övergångstid på fyra år. De nominella förändringarna för pastora- ten jämfört med nuvarande system - positiva och negativa — slår igenom med en fjärdedel under vart och ett av åren. Under genomförandeåret 1997 prövas stiftsbidragen och kyrko- byggnadsbidragen enligt nuvarande ordning.

I tidigare kapitel har utredningen redogjort för effekterna av förslaget för olika pastorat. Redogörelsen visade att några pastorat får förändringar som motsvarar mer än 20 öre per skattekrona, beräknat på de kyrkotill- hörigas skatteunderlag.

Utredningen anser att så stora förändringar inte kan genomföras från ett år till ett annat. Även om flera av de pastorat som får en försämring motsvarande 20 öre eller mer per skattekrona fortfarande erhåller avsevärda bidrag kommer ett bortfall i den storleksordningen att få kännbara konsekvenser. Pastoraten måste ges rimliga möjligheter att anpassa sig till de nya ekonomiska ramarna. Utredningen föreslår därför att övergångsregler införs som begränsar effekterna av ändringarna. Med hänsyn till storleken av dessa bör övergångstiden bli relativt lång.

Begränsningsregler kan utformas på olika sätt. De kan begränsa de totala effekterna på lång sikt eller de årliga effekterna under en

övergångstid. De kan uttryckas i kronor per skattebetalare eller i ören per skattekronor.

Utredningen har tidigare slagit fast att effekterna för de pastorat som drabbas av de allra största försämringama får lösas genom riktade extra bidrag av olika slag. Begränsningsreglema skall alltså inte begränsa effekterna totalt sett, utan endast mildra dem under en övergångstid.

Begränsningsregler som anger att skillnaderna mellan två år får uppgå till högst ett belopp i kronor per skattskyldig eller högst vissa ören per skattekrona har enligt utredningens uppfattning vissa nackdelar. Begränsningen påverkas då av skattekraftsutvecklingen under övergångs- åren. Reglerna tenderar att bli tekniskt komplicerade och man riskerar att tröskeleffekter uppkommer vid övergångsperiodens slut. Det blir ofta svårt för pastoraten att få en överblick över utvecklingen under hela genomförandeperioden. Ett bättre sätt är att bestämma förändringen till följd av övergången till det nya systemet och sedan fördela förändringen likformigt under övergångsåren. Utredningen föreslår att övergångs- perioden bestäms till fyra år och att alla förändringar — positiva och negativa får slå igenom med en fjärdedel per år.

Praktiskt går detta till så att man under genomförandeåret dels gör en beräkning av utfallet enligt det nya systemet, dels en beräkning med tillämpning av reglerna i det gamla systemet. Skillnaden mellan dessa beräkningar delas i fyra lika delar och får sedan slå igenom med ett lika stort nominellt belopp i kronor under genomförandeåret 1997 och under vart och ett av de tre följande åren. Det fjärde året slår förändringen således igenom fullt ut. Det bör påpekas att under denna period beräknas utjämningen enligt de nya reglerna, varvid förändringar i komponenterna får genomslag fullt ut varje år. Det nominella beloppet enligt övergångs- regeln blir således en återhållande post i avräkningen från kyrkofonden.

11.2.2 Regler avseende utjämningskomponentema

De olika basfakta som utredningen föreslår skall ligga till grund för de olika utjämningskomponentema finns alla, såvitt utredningen kan finna, tillgängliga hos Statistiska centralbyrån. En del ingår i den officiella statistiken. Uppgifterna om kyrkor och begravningsplatser har ut- redningen samlat in med hjälp av SCB och dessa bör med smärre återstående kompletteringar kunna användas av Kyrkofondens styrelse vid övergången till det nya systemet. De obligatoriska komponenterna bör därför kunna införas omedelbart.

Beträffande hanteringen av de bidrag som beviljas efter ansökan är det angeläget att de förenklingar som utredningen föreslår för dessa

träder i kraft så snart som möjligt. För två av bidragen — kyrkobyggnads- bidrag och stiftsbidrag är framförhållningen i ansökningsprocessen dock så lång att särskilda undantag behöver göras under genomförande- året 1997.

För kyrkobyggnadsbidraget gäller att med den nya hantering som utredningen föreslår skulle stiftsstyrelsema under år 1996 ta emot ansökningar från pastoraten om planerade kyrkorenoveringar under kommande år. Eventuellt skulle Kyrkofondens styrelse dessförinnan ha behov av att meddela stiftsstyrelsema hur stiftsansökningama om ramanslag bör utformas.

Det är alltså en del arbete som skulle behöva utföras redan under år 1996 då den nuvarande ordningen fortfarande gäller. Ansökningarna om kyrkobyggnadsbidrag som skall prövas år 1997 kan därför inte beredas som förslaget förutsätter, utan kommer att vara beredda enligt nu gällande ordning. Det måste då finnas bestämmelser i övergångsreglema att ansökningarna får prövas enligt nuvarande ordning.

Stiftsbidragen skall enligt förslaget bygga på fördjupade ansökningar vart tredje år och däremellan tillämpas ett förenklat förfarande. Med tanke på att stiftsbidragsansökningama för år 1997 skall ges in till Svenska kyrkans centralstyrelse för yttrande före utgången av februari månad 1996 är det inte heller möjligt att bereda dessa ansökningarna på avsett sätt. Under år 1997 måste övergångsreglema därför medge att ansökningarna prövas enligt nuvarande ordning.

11.3 Underhåll av systemet

Utredningens förslag: Det underlag som är tillgängligt genom officiell statistik förnyas årligen. Regeringen eller den myndighet som regering bestämmer får besluta om nivån på strukturkostnadskomponentema och justering av vissa av de faktorer som ingår i dessa komponenter

' 11.3.1 Inledning

Ett utjämningssystem är inte något statiskt. Det sker fortlöpande förändringar i omvärlden som påverkar utjämningen. Hur systemet skall hanteras och kunna påverkas efter genomförandet är därför viktigt för systemets framtida funktion.

Det kyrkliga utjämningssystem som utredningen föreslår kommer att

påverkas på flera olika sätt. Dels sker årligen förändringar av vissa faktorer, som t.ex. skatteunderlag och folkmängd, vilka direkt påverkar de generella utjämningsfaktorema. Dels påverkas systemet av beslut som rör kyrkofonden och utjämningen. Det gäller t.ex. regeringens beslut om budget för kyrkofonden och de beslut som kan komma att fattas om tillämpningen av de olika utjämningsfaktorema.

11.3.2 Årliga förändringar av basfaktorer

I nuvarande utjämningssystem justeras utjämningen årligen med avseende på ändringar i pastoratens folkmängd, antalet icke-tillhöriga, skatte- underlag och utdebitering. Samma faktorer kommer att ändras årligen även i det föreslagna systemet. Förändringarna ger nya medeltal för medelskattekraften och medelutdebiteringen vilket styr inkomstutjäm- ningen.

Även i kostnadsutjämningen finns flera faktorer som ändras årligen och som finns tillgängliga i officiell statistik. Invånarantal och antal kyrkotillhöriga i pastoratet påverkar samtliga kostnadsfaktorer och bör förnyas fortlöpande. I alla kostnadsfaktorer ingår också genomsnittsvär- den för verksamhetskostnader som hämtas ur statistiken över pastoratens bokslut. För närvarande samlas dessa uppgifter in årligen och de bör därför ingå i utjämningen med de senaste tillgängliga värdena.

I kostnadsutjämningen ingår också värden för antal kyrkor och begravningsplatser i ett pastorat och uppgifter om dessas storlek m.m. Dessa uppgifter förändras inte lika ofta som övriga faktorer. Ett alternativ till att aktualisera materialet årligen kunde därför vara att läsa dem vid förhållandena som råder vid övergången år 1997 och sedan göra en större översyn och revidering av dem med intervaller på kanske fem år.

Utredningens erfarenhet är att det lätt uppstår smärre felaktigheter i ett så stort material som det här är fråga om. Det finns därför alltid ett behov av att rätta och lägga till. Om de felaktiga uppgifterna skulle resultera i för höga avgifter eller för låga bidrag under fem års tid skulle det minska förtroendet för systemet.

Att årligen infordra uppgifter från alla pastorat om kyrkor och begravningsplatser skulle å andra sidan medföra en omfattande administration. Å-jourhållningen av uppgifterna skulle dock kunna genomföras på ett förenklat sätt. Kyrkofondens styrelse lämnar varje höst preliminära besked om utfallet av utjämningen under kommande bidragsår. Det borde vara möjligt att i samband härmed specificera vilka uppgifter för kyrkor och begravningsplatser som utj ämningen bygger på. Kyrkorådets ordförande skulle genom underskrift på specifikationen

kunna bekräfta att uppgifterna är riktiga eller komplettera dem om ändringar skett sedan föregående år.

Några av basfaktorema i kostnadsutjämningen tas inte fram årligen. Det gäller de faktorer som styr utjämningen av kostnader för glesbygd och klimat. Dessa faktorer är klassningen av pastoraten i gruppen glesbygds-pastorat, kallortsindex och energi-index. Sådana faktorer får justeras när det sker ändringar av dem som motiverar en ändring av

utj ämningsberäkningama.

11.3.3 Förändringar av utjämningsfaktorer efter sär- skilda beslut

Det finns två instanser som årligen fattar beslut av betydelse för utjämningssystemet. Det är dels regeringen som årligen bestämmer budgeten för kyrkofonden och därmed ramarna för utjämningen. Dels fattar Kyrkofondens styrelse årligen beslut om utjämningen för det enskilda pastoratet.

I gällande utjämningssystem är de flesta faktorer som har betydelse för den generella utjämningen fastlagda i lag. Kyrkofondens styrelse har därför inte haft särskilt stort utrymme för att på egen hand avgöra omfattningen av inkomstutjämningen. Den enda faktor som kunnat påverkas direkt är inskränkningen. Det är en regel som säger att ett bidrag får inskränkas om det skulle kunna leda till sänkning av utdebiteringen under en viss nivå. Denna regel kommer inte att finnas kvar i det nya systemet för inkomstutjämning.

Kyrkofondens styrelse bestämmer storleken av de bidrag som beviljas efter ansökan och i viss mån vilka kriterier som skall vara utslagsgivande för att sådana bidrag skall kunna beviljas. Den totala ramen för bidrag fastställs dock av regeringen genom beslutet om budget för kyrkofonden, där de olika budgetpostema bestäms. Både regeringen och Kyrkofondens styrelse har ett ansvar för att utjämningssystemets och kyrkofondens ekonomi är balanserad.

Det föreslagna utjämningssystemet har en annorlunda grundkonstruk- tion. Den obligatoriska delen består dels av en inkomstutjämning, dels av en strukturkostnadsutjämning. Inkomstutjämningens basfaktorer är givna enligt lag och kommer inte att kunna påverkas av särskilda beslut. Nivån på inkomstutjämningen, som utredningen föreslår sätts till 50 procent av full utjämning, bör också fastställas i lag.

Med strukturkostnadsdelen förhåller det sig annorlunda. Den är uppbyggd på flera olika faktorer som utgör grund för beräkningarna av de olika grundbeloppen och som måste bestämmas till antal och egenskaper. För varje utjämningskomponent måste också fastställas en

nivåfaktor för att komponenten skall få den omfattning som bedöms rimlig jämfört med andra och för att avgifterna skall täcka bidragen. Bidragen och avgifterna i utjämningen av kostnader för kyrkor och begravningsplatser skall justeras med hänsyn bl.a. till deras storlek. Det är sannolikt att det i praktisk tillämpning kommer att uppstå behov av att i viss omfattning ändra procentsatsema och gränsvärdena för sådana nivåfaktorer och justeringar. Det är därför olämpligt att låsa fast dem genom lag. De bör kunna beslutas av regeringen i förordning eller också kan det överlåtas åt den myndighet regeringen bestämmer i första hand är det Kyrkofondens styrelse som kan komma ifråga att besluta om denna typ av ändringar.

Vissa delar av utjämningssystemet skall inte kunna ändras annat än genom riksdagsbeslut om ändring av kyrkolagen. Dit hör principerna för utjämningssystemet och de olika utjämningskomponentema. Även nivån för inkomstutjämningen och den allmänna kyrkoavgiftens storlek skall bestämmas genom lag.

En sammanfattning av slutsatserna i detta avsnitt visas i följande tabell.

Tabell 12.1 Intervall för aktualisering av utjämningsfaktorer

Faktor Årligen Beslut av Vid översyn genom regeringen av systemet off. sta- eller genom tistik mynd. lagändring

Basfakta Folkmängd Antal tillhöriga Skatteunderlag Utdebitering

XXXX

tr rk n ds t'"mnin en

Genomsnittskostnader Kyrkor, antal, storlek m.m. Begravnplatser, ant, storlek m.m Glesbygdsklassning Kallortsindex

Energi-index

X

>C>4>4>€>4

Nivåer

Inkomstutjämningen

Allmän kyrkoavgift Strukturkostnadskomponentema X Procentsatser för justering betr. kyrkor och begravningsplatser X

SOU 1995:144

Kommittédirektiv W

Dir. l994:52 Ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan

Dir. 199452

Beslut vid regeringssammanträde 1994-06-09

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall se över systemet för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan och lägga fram förslag till hur detta skall vara utformat i framtiden. Ujämningssystemet skall

- syfta till att utjämna skillnader i kyrkokommunemas skattekraft och i sådana kyrkokommunala kostnader som hänför sig till faktorer utanför respektive kommuns egen kontroll,

- liksom i dag bygga på helt inomkyrkliga avgifter och bidrag via kyrkofonden,

- göra det möjligt att bedriva en rikstäckande kyrklig verksamhet av ungefär nuvarande omfattning,

- resultera i att väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar föreligger för den kyrkliga verksamheten inom landets olika delar,

- möjliggöra en finansiering av kyrkans riksorganisation och andra för hela kyrkan gemensamma kostnader såsom pensioner samt av kostnaderna för biskopar och domkapitel,

- vara långsiktigt hållbart och kostnaderna rymmas inom ramen för en balanserad budget för kyrkofonden.

2

Det nuvarande utjämningssystemet

Den 1 januari 1983 trädde ett nytt system för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan i kraft. Utjämningen omfattar samtliga pastorat och stiftssamfälligheter men numera inte församlingarna. Med pastoratjämstiills i detta sammanhang pastoratssamfälligheter och Herpastoratssamtälligheter. Utjämningen sker nu helt genom kyrkofonden i stället för som tidigare delvis via fonden. delvis via statsbudgeten. Systemet är alltså helt inomkyrkligt och involverar inte några statsbidrag eller andra slutliga medel.

Huvudkomponentema i utjämningssystemet består av en allmän kyrkoavgift, en särskild kyrkoavgift och ett allmänt utjämningsbidrag. Den allmänna kyrkoavgiften är bestämd i lag till 16 öre per skattekrona och betalas av pastoraten till kyrkofonden. Den särskilda kyrkoavgiften erhåller fonden med för närvarande vissa lagstadgade procentsatser av värdet på pastoratens lönetillgångar. Allmänt utjämningsbidrag lämnas ur fonden till pastorat och stiftssamfälligheter om deras skatteunderlag understiger det som motsvarar en garanterad skattekraft mellan 95 och 116 procent av medelskattekraften. Bidragets storlek bestäms på grundval av det tillskott av skatteunderlag. som skattekraftsgarantin resulterar i. multiplicerat med kyrkokommunens egen skattesats.

Pastorat och stiftssamfälligheter kan beviljas extra utjämningsbidrag om det allmänna utjämningsbidraget inte ger en tillfredsställande utjämningseffekt. Ytterligare en bidragstyp är kyrkobyggnadsbidraget som får beviljas ett pastorat för kostnadskrävande underhåll och restaurering av en kulturhistoriskt värdefull kyrka. Förutom allmänt utjämningsbidrag och eventuellt extra utjämningsbidrag får stiftssamfällighetema stiftsbidrag för vissa kostnader, bl.a. för strukturbidrag som stiftsstyrelsema skall fördela mellan pastoraten för särskilda behov. Slutligen finns regler om inskränkning av allmänt utjämningsbidrag för det fall utjämningen kan leda till alltför stora sänkningar av utdebiteringen.

Kyrkofonden har till funktion inte bara att vara den utjämnande faktorn mellan Svenska kyrkans olika delar utan också att finansiera främst kyrkans riksorganisation och biskoparna samt pensioner och arbetsgivaravgifter m.m. för präster. Inom ramen för sin av regeringen fastställda budget är Kyrkofondens styrelse huvudansvarig för utjämningssystemet.

Problem i utjämningen

Under de tio år som nuvarande utjämningssystem varit i kraft har kritik från olika utgångspunkter riktats mot delar av utjämningen, framför allt

3

mot den särskilda kyrkoavgiften och mot stiftsbidragen. Vidare har skattekraftsgarantins olika procentsatser i det allmänna utjämningsbidraget ifrågasatts i olika sammanhang.

Ett problem i systemet för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan är att storleken på det allmänna utjämningsbidraget kan påverkas av den enskilda kyrkokommunen. Allmänt utjämningsbidrag lämnas nämligen i form av ett tillskott av skatteunderlag - om skattekraften understiger den garanterade - multiplicerat med kyrkokommunens egen skattesats. Genom att höja sin skatt får alltså en kyrkokommun med lägre skattekraft än den som garanterats automatiskt ett större bidrag från utjämningssystemet.

Vidare är den bidragssökande kyrkokommunens skattesats en viktig faktor i ärenden om extra utjämningsbidrag och kyrkobyggnadsbidrag. Ju högre skatten är i dessa fall, desto lättare kan bidrag motiveras och desto större kan bidraget bli. Detta förhållande och det allmänna utjämningsbidragets utformning motverkar önskvärda skattesänkningar på det kyrkliga området.

Ett annat problem är att kyrkans utjämningssystem arbetar med styrande bidrag, framför allt stiftsbidragen, strukturbidragen och kyrkobyggnadsbidragen. Resultatet av denna typ av bidragsgivning kan inte alltid stämma överens med hur kyrkan själv skulle prioritera, om användningen av resurserna i utjämningssystemet inte styrdes på detta sätt av statlig normgivning. Dessa former av bidrag ligger därför inte i linje med strävandena att överlämna så mycket som möjligt av den kyrkliga beslutanderätten till kyrkans egna organ. De nämnda bidragstypema vållar också en del administrativt merarbete och kan medföra risk för missbruk. Mot den nuvarande utjämningen kan också invändas att systemet kommit att innehålla ett flertal olika komponenter och därigenom blivit ganska komplext och svåröverskådligt. Den enskilda kyrkokommunen kan exempelvis ha svårt att förutse nettoeffekten av de olika komponenterna vid överväganden om eventuella skattcändringar. Utjämningssystemet är vidare gammalt och i sina grunddrag hänförligt till de kyrkokommunala förhållandena i slutet av l970- och början av l980- talet. Systemet vilar därför inte på någon aktuell kartläggning och analys av de kyrkokommunala kostnadema.

Hittills vidtagna åtgärder och aktuella utredningar

Nyligen har ändringar beslutats i kyrkolagen (l992z300) med syfte att förbättra avkastningen av och öka värdebeständigheten hos Svenska kyrkans finansförmögenhet. [ samband därmed har den särskilda kyrkoavgiften ändrats från en avgift på värdet av pastoratens prästlönetillgångar till en vinstdelningsavgift på lönetillgångama. Avgiften betalas av

4

stiftssamfällighetema och beräknas till 50 procent av nettoavkastningen efter gjorda fondavsättningar. Ändringarna träder i kraft den 1 januari 1995 (SFS l993zl323). Härigenom har frågan om den särskilda kyrkoavgiftens utformning i det nuvarande utjämningssystemet fått en tillfredsställande och mera långsiktig lösning än tidigare.

Kyrkoberedningen har i sitt delbetänkande Vissa kyrkofrågor (SOU l993:46) föreslagit förändringar i systemet för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan. Beredningen föreslår bl.a. att det allmänna utjämningsbidraget till stiftssamfällighetema slopas och att regeln om inskränkning av utjämningsbidrag tas bort. Vidare föreslår beredningen att Kyrkofondens styrelse bör få möjlighet att, där så är lämpligt, delegera rätten att besluta om kyrkobyggnadsbidrag till stiftsstyrelsema. Slutligen föreslås att stiftsbidragen i princip avskaffas samt att stiftsstyrelsema självständigt beslutar och finansierar strukturbidragen. ! konsekvens härmed föreslår beredningen cn skatteväxling mellan pastoratens utdebitering. den allmänna kyrkoavgiften och stiftsskatten med tre öre.

Betänkandet har remissbehandlats och utfallet är till övervägande delen positivt. Många remissinstanser konstaterar emellertid att förslagen får negativa ekonomiska konsekvenser för dem själva och begär kompensation för detta. Kyrkofondens styrelse ifrågasätter om det är rätt tidpunkt att nu genomföra vissa förändringar i ett system som inom några år kan komma att ändras på nytt. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund föreslår att genomförandet av reformen senareläggs till en ur kommunalekonomisk synpunkt lämpligare tid. Förbundet föreslår också att procenttalen i skattekraftsgarantin skall ses över och att en utredning skall tillsättas för att överväga utjämningssystemets utformning m.m. Också Svenska kyrkans centralstyrelse förordar fortsatt utredning när det gäller de extra utjämningsbidragen. Några stiftsstyrelser och ett domkapitel är direkt negativa eller åtminstone tveksamma till förslagen.

I sitt slutbetänkande Staten och trossamfunden (SOU l994z42) har Kyrkoberedningen lagt fram förslag om hur de ekonomiska och rättsliga relationerna mellan staten och Svenska kyrkan bör se ut i framtiden. Bl.a. förutsätter beredningen att det också i fortsättningen måste finnas ett system för ekonomisk utjämning mellan kyrkans olika delar. Beredningen tar dock inte i detalj ställning till hur ett sådant framtida utjämningssystem bör utformas. Tidsplanen i slutbetänkandet räknar med ett ikraftträdande av en reform den 1 januari 2000.

Svenska kyrkans centralstyrelse har för sin del tillsatt två utredningar av intresse i detta sammanhang, dels en utredning om övertaliga kyrkor m.m., dels en utredning om Svenska kyrkans ekonomi.

5

Regeringen har den 22 december 1993 tillkallat en utredning med uppdrag att föreslå hur statens bidrag till borgerliga kommuner respektive landsting och utjämningen av de ekonomiska förutsättningama mellan dem skall utformas från och med den 1 januari l996 (Kommittén om statsbidrag och utjämning i kommunsektorn, dir 1993: 137).

Bakgrunden till uppdraget är att ett nytt system för statsbidrag till kommuner har trätt i kraft den 1 januari 1993 samtidigt som ett stort antal specialdestinerade statsbidrag tagits bort. Det nya systemet innebär vid fullt genomförande en relativt långtgående inkomst- och kostnadsutjämning för kommunerna samt utbetalning av respektive bidrag som en klumpsumma utan särskilda villkor för användandet. Grundtanken bakom detta system är att alla kommuner skall garanteras en lägsta beskattningsbar inkomst per invånare och att opåverkbara, strukturellt betingade skillnader i kostnader skall jämnas ut genom tillägg till eller avdrag från bidraget för inkomstutjämning. I vissa delar har det nya bidrzigs- och utjämningssystemet för de borgerliga kommunerna emellertid blivit mycket kritiserat. Det har därför blivit föremål för olika utredningar som efter remissbehandling resulterat i tillkallandet av Kommittén om statsbidrag och utjämning i kommunsektorn.

Kyrkofondens styrelse har i en skrivelse den 8 oktober 1993 till regeringen med anledning av utredningsarbetet beträffande den borgerligt kommunala utjämningen begärt en skyndsam översyn av utjämningssystemet för kyrkokommunema. Enligt styrelsen bör översynen bedrivas parallellt med arbetet att utreda utjämningen mellan de borgerliga kommunerna.

Utjämningssystemet kräver ytterligare utredning

Nuvarande system för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan har gällt i över tio år trots att det vid införandet delvis haft karaktär av provisorium. Systemet har under årens lopp blivit föremål för viss kritik ur skilda synvinklar. En del ändringar har också vidtagits i utjämningssystemet, senast vid den nyligen beslutade reformen om kyrkans finansförmögenhet. Ändringarna har dock inte varit särskilt genomgripande utan systemet har i stort sett förblivit detsamma. En reform av mera grundläggande natur framstår nu av flera skäl som angelägen.

Kyrkoberedningen har i sitt delbetänkande Vissa kyrkofrågor (l993:46) föreslagit ytterligare delreformer inom det gällande systemets ram. Visserligen är remissutfallet till övervägande del positivt men flera viktiga instanser ställer sig i sina svar antingen tvekande eller avvisande till att genomföra en utjämningsreform i nuläget. Några föreslår fortsatt utredning. Styrelsen för kyrkofonden har i en särskild skrivelse begärt en översyn av

6

den kyrkliga utjämningen parallellt med motsvarande utredning på den borgerliga sidan.

Omfattningen av kommunernas skatteunderlag har varit en fråga som behandlats i utredningsarbetet om den borgerligt kommunala utjämningen. Detta spörsmål har avgörande betydelse också för kyrkokommunema och det kyrkliga utjämningssystemet. Om skatteunderlaget ändras i väsentligt hänseende. måste utjämningen inom kyrkan anpassas till det uppkomna läget. Med det nuvarande kyrkliga utjämningssystemet kan en sådan förändring hanteras endast under något övergångsår. Frågan om bl.a. skatteunderlagets omfattning övervägs för närvarande av den parlamentariskt sammansatta Kommittén om statsbidrag och utjämning i

kommunsektorn.

På grund härav bör inte nu det kyrkliga systemet för ekonomisk utjämning ändras såsom Kyrkoberedningen föreslagit. För detta talar också att förslagen från beredningen - trots betydande förtjänster i vissa avseenden - inte löser samtliga problem som redogjorts för i det föregående. I stället för ytterligare delreformer bör en särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över det kyrkliga utjämningssystemet och lägga fram förslag till hur detta skall vara utformat i framtiden. Ett nytt system för utjämning behövs oavsett om det blir några ändrade relationer mellan staten och kyrkan eller

ej. Utredarens uppgifter

MW

Systemet för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan bygger på grundtanken om solidaritet mellan kyrkans olika delar. Ett viktigt krav på systemet är därför att principerna för detsamma uppfattas som förståeliga och rättvisa. Viktigt är också att utjämningen med hänsyn till den kyrkliga organisationsstrukturen inte är alltför komplicerad ur administrativ synvinkel. Systemets effekter skall även kunna förutses av kyrkokommunema med en rimlig grad av säkerhet. Detta är utgångspunkterna för utredarens uppdrag.

Utredarens förslag skall syfta till att utjämna skillnader i kyrkokommunemas skattehaft och i sådana kyrkokommunala kostnader som hänför sig till faktorer utanför respektive kommuns egen kontroll. Ett framtida utjämningssystem skall, liksom idag, helt bygga på inomkyrkliga avgifter och bidrag via kyrkofonden. Förslaget får avvika från de lösningar som man kommer fram till på den borgerligt kommunala sidan om förhållandena inom kyrkan motiverar detta. Vidare bör utredaren

7

uppmärksamma Kyrkoberedningens förslag till förändringar i det nuvarande utjämningssystemet och remissutfallet häröver.

Mln "

Ett system för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan skall ha följande mål.

Utjämningen skall göra det möjligt att bedriva en rikstäckande kyrklig verksamhet av ungefär nuvarande omfattning.

- Utjämningen skall resultera i att väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar föreligger för den kyrkliga verksamheten inom landets olika delar.

- Systemet skall möjliggöra en finansiering av kyrkans riksorganisation och andra för hela kyrkan gemensamma kostnader såsom pensioner samt av kostnaderna för biskopar och domkapitel.

Vid utformningen av utjämningssystemet skall följande beaktas.

- Systemet bör inte jämna ut skillnader i service, kvalitet. avgifter och effektivitet.

- Utjämningen bör vidare baseras på mätbara och för kyrkoknmmunerna opåverkbara faktorer som mäter strukturella skillnader.

- Systemet skall vara långsiktigt hållbart och kostnaderna rymmas inom ramen för en balanserad budget för kyrkofonden.

Arbetets bedrivande

Utredarens arbete här bedrivas i nära kontakt med andra utredningar som har betydelse för utredningsuppdraget. Utredaren skall » sedan preliminära förslag tagits fram - inhämta synpunkter på förslagen från en referensgrupp med god insikt i Svenska kyrkans förhållanden.

Utredaren skall beakta vad som sägs i regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 199423). om [EG-aspekter i utrcrlningsvcrksamhelen (dir. l088:43) och om regionalpolitiska effekter (dir. l992z50).

Utredarens arbete skall vara slutfört senast den fll oktober I995.

Bilaga 2 Kyrkofondens tillkomst och utveckling

I lagen den 9 december 1910 om kyrkofond föreskrevs att bl.a. prästerskapets löneregleringsfond och de ecklesiastika boställenas skogsfond skulle sammanföras och under benämningen kyrkofonden användas för kyrkliga ändamål. Överföringen till kyrkofonden av nämnda tillgångar skedde till större delen fr.o.m. den 1 januari 1914. Storleken på de överförda tillgångarna uppgick då till drygt 8 miljoner kronor. Kyrkofondens uppgift var ursprungligen att utjämna kostnaderna för prästernas avlöning mellan pastoraten. Bestämmelser om bidrag ur fonden för avlönande av präster utfärdades i lagen den 9 december 1910 om reglering av prästerskapets avlöning. Kyrkofondens inkomster kom till större delen från avkastningen på de ecklesiastika löneboställena. Ett pastorat fick inte använda avkastningen av sina prästlöneboställen och avlöningsfonder förrän för ändamålet uttaxerats 30 öre per skattekrona. Om denna uttaxering inte räckte till att betala prästlönekostnadema fick avkastningen från pastoratets prästlöneboställen m.m. tas i anspråk. Den del av avkastningen som inte fick utnyttjas av pastoratet levererades in till kyrkofonden. Vid fastställandet av församlingsskatten beräknades inkomsterna av en jordbruksfastighet till 6 procent av taxeringsvärdet och inkomsterna av annan fastighet till 5 procent av taxeringsvärdet. Inget pastorat skulle behöva ha en högre utdebitering än 60 öre per skattekrona för att betala sina prästlöner. För de prästlönekostnader som inte täcktes genom en utdebitering av 60 öre per skattekrona frck pastoraten tillskott från kyrkofonden. Denna betalade också kostnaderna för pensioner åt präster samt löner åt adjunkter. Kyrkofondskommittén, som hade i uppdrag att utreda hur de ecklesiastika boställsskogama skulle förvaltas, föreslog i ett betänkande den 31 maj 1923 (SOU 1923:71) att en kyrkofondsstyrelse skulle inrättas. Styrelsen skulle enligt förslaget bestå av tre personer, därav en ordförande med ett årligt arvode på 6 000 kronor och en verkställande direktör med en lön på 17 000 kronor om året. Styrelsen skulle ha ett kansli bestående av en ombudsman, en byrådirektör för domänärenden, en kamrer, en revisor, en registrator, två biträden och en vaktmästare. De totala kostnaderna för styrelsen och kansliet beräknades till 98 500

208

kronor per år. Det dröjde emellertid 60 år innan kyrkofonden fick en särskild styrelse fr.o.m 1983 och ytterligare fem år innan den 1988 fick ett eget kansli bestående av en kanslichef, en halv juristtjänst samt en och en halv biträdestjänst.

1927 års prästlöneregleringssakkunniga föreslog en radikal förändring av det kyrkliga utjämningssystemet. Enligt de sakkunnigas förslag skulle ur kyrkofonden bestridas alla de prästlönekostnader vilka skulle bli föremål för utjämning (SOU 192939 och 40). Ett liknande förslag har senare förts fram i betänkandet Svenska kyrkans finansförmögenhet (Ds 1992z2).

Behoven av tillskott ur kyrkofonden blev under de första årtiondena lägre än beräknat. Samtidigt blev fondens inkomster från prästlönetill- gångama större än man hade väntat. Kyrkofondens tillgångar växte härigenom till cirka 56 miljoner kronor år 1932.

1931 års prästlöneutredning konstaterade att det dåvarande systemet med indragning till kyrkofonden av överskott av boställs- och fondav- kastning inte motsvarade fordringarna på en beskattning efter förmåga. Som stöd för detta uttalande redovisade utredningen en tabell i vilken bl.a. togs upp antalet skattekronor i och inbetalningar till kyrkofonden år 1926 från följande kyrkokommuner.

Tabell 1 Inbetalningar till kyrkofonden från. vissa pastorat år 1926

Antal skattekr inbet kyrkof. kr

Stockholms samtl. förs. 8 709 994 5 683 Malmö samtl. förs. 1 399 616 575 Ramsele pastorat 12 660 47 278 Föllinge pastorat 11 746 36 188 Rätans pastorat 10 794 26 052

Detta motsvarar en inbetalning per skattekrona av för Stockholmsför- samlingarna 6 öre, för Malmöförsamlingama 4 öre, för Ramsele pastorat 3 kronor 73 öre, för Föllinge pastorat 3 kronor 8 öre och för Rätans pastorat 2 kronor 41 öre. Innerstadsförsamlingama i Stockholm, som på grund av sitt stora skatteunderlag hade en låg utdebitering, betalade inte in några medel till kyrkofonden. Kostnaderna för pensioner åt präster i Stockholm och för avlöning av adjunkter som tjänstgjorde i dessa församlingar fick alltså bekostas av Iandsortsförsamlingama. Flertalet landsbygdspastorat eller omkring två tredjedelar av det totala antalet pastorat hade år 1926 - 27 den maximala utdebiteringen på 60 öre per skattekrona. Samtidigt hade församlingarna i Stockholms innerstad en utdebitering som varierade mellan 3 och 10 öre per skattekrona.

På grundval av förslagen från Kyrkofondskommittén, 1927 års prästlöneregleringssakkunniga och 1931 års prästlöneutredning genomfördes år 1932 en reformering av det kyrkliga utjämningssystemet. En av de viktigaste förändringarna på grund av denna reform var införandet av en allmän kyrkoavgift genom lagen (1932z404) om kyrkofond. Man fick härigenom bort den tidigare orättvisan att landsbygdspastoraten betalade större delen av kyrkofondens utgifter. Kyrkoavgiftens grundbelopp var enligt lagen 15 öre per skattekrona. Konungen bestämde för varje är hur stor del av detta grundbelopp som skulle tas ut.

Pastorat vars avlöningstillgångar inte täckte lönekostnadema frck tillskott ur kyrkofonden. De pastorat vilkas avlöningstillgångar översteg lönekostnaderna fick i stället betala in hälften av överskottet till fonden. Vid avräkningen mellan pastoraten och kyrkofonden togs avkastningen av löneboställena upp med uppskattade norrnalavkastningsbelopp. Dessa belopp understeg ofta den faktiska avkastningen. Kyrkofondens inkomster utgjordes av ersättning för prästerskapets till statsverket indragna tionde, inkomster av kyrklig jord m.m., överskottsmedel från pastoraten samt inkomster genom den allmänna kyrkoaniften. Denna avgift skulle fastställas så att fondens inkomster balanserade dess utgifter.

I lagen den 27 november 1936 (nr 580) om ändrad lydelse av 3 och 6 55 i lagen om kyrkofond föreskrevs att biskoparnas avlöningsför— måner skulle betalas ur kyrkofonden. Med anledning härav tillfördes fonden är 1937 bl.a. 1,4 miljoner kronor från biskopslönereglerings- fonden. I samband med en reform av familjepensioneringen för präster överfördes år 1942 ett belopp om 30,8 miljoner kronor till kyrkofonden från prästerskapets änke- och pupillkassa.

Efter dessa tillskott uppgick fondens kapital den 1 juli 1942 till ett bokfört värde av 84 miljoner kronor. Kyrkofondens utgifter beräknades för 1943 till 21 miljoner kronor, varav 5 miljoner kronor täcktes av statsbidrag. Det dåvarande egna kapitalet uppgick alltså till fyra års utgifter för fonden. Uppräknat till 1993 års penningvärde motsvarade kapitalet 1 281 miljoner kronor mätt efter konsumentprisemas förändring. Som jämförelse kan nämnas att bokvärdet av kyrkofondens eget kapital den 31 december 1993 redovisades till 1 339 miljoner kronor. Fond- kapitalet är alltså nu räknat i fast penningsvärde inte mycket större än det var för drygt femtio år sedan, trots att verksamheten ökat starkt. Kapitalet täcker numera endast ett års utgifter, vilka för 1993 totalt uppgick till 1 436 miljoner kronor.

År 1952 utvidgades utjämningssystemet till att också omfatta lönekostnaderna för kyrkomusiker.

Bl.a. lagen (1932:404) om kyrkofond ersattes 1972 av lagen (l970:940) om kyrkliga kostnader.

Genom förordningen (1965z268) om skatteutjämningsbidrag erhöll de kyrkliga kommunerna fr.o.m. år 1966 statliga skatteutjämningsbidrag om deras skattekraft understeg en viss andel av medelskattekraften i riket. De statliga skatteutjämningsbidragen till de kyrkliga kommunerna avvecklades successivt med ingången av år 1982.

För att skapa bättre ekonomiska resurser för Svenska kyrkans arbete på riksplanet bildades år 1975 Stiftelsen rikskyrklig finansiering. Flertalet kyrkokommuner betalade en frivillig avgift till denna stiftelse.

På grundval av ett förslag från Kyrkofondsutredningen infördes fr.o.m. år 1983 ett nytt system för ekonomisk utjämning och central finansiering inom Svenska kyrkan. Systemet ersatte både de tidigare statliga skatteutjämningsbidragen till kyrkliga kommuner och den tidigare inomkyrkliga utj ämningen via kyrkofonden av pastoratens kostnader för präst- och kyrkomusikerlöner. Fonden fick samtidigt ett ökat ansvar för finansieringen av den rikskyrkliga verksamheten och Stiftelsen rikskyrklig finansiering avvecklades i samband härmed. Med hänsyn till kyrkofondens ökade ansvar i fråga om såväl utjämning som riks- kyrkofrnansiering ansågs det motiverat att Svenska kyrkan fick ett medinflytande över fondens förvaltning. En särskild styrelse för kyrkofonden inrättades därför med början år 1983. Närmare uppgifter om tillkomsten av nuvarande system för utjämning finns i bilaga 3 till betänkandet.

Enligt det nya systemet bestod kyrkofondens inkomster främst av allmän och särskild kyrkoavgift. Kyrkokommunema kunde ur fonden få allmänt, särskilt och extra utjämningsbidrag. Ur kyrkofonden betalades också kostnader för löner åt präster som inte var knutna till ett visst pastorat. Reformen innebar både en förbättring och en förenkling av utjämningssystemet. Man hade emellertid inte någon samlad kontroll över fondens alla utgiftsposter. Stiften kunde nämligen själva fatta beslut som fick stora ekonomiska konsekvenser för kyrkofonden samtidigt som riksdagen varje år fick ta ställning till olika förslag om bidrag ur fonden vilka saknade ekonomisk betydelse. Stiften kunde t.ex. inrätta så många pastoratsadjunktstjänster som man ansåg sig behöva. Kostnaderna härför betalades av kyrkofonden. Denna fria dragningsrätt på fonden för vissa prästlöner ledde till en kraftig ökning av kostnaderna för detta ändamål.

Som exempel kan nämnas att fondens kostnader för pastoratsadjunkter budgetåret 1956/57 uppgick till omkring 1,5 miljoner kronor, vilket i 1987 års kostnadsläge motsvarar knappt 10 miljoner kronor. Den verkliga kostnaden för pastoratsadjunktema hade emellertid 1987 stigit till cirka 75 miljoner kronor. Kostnadsökningen kan bara delvis förklaras av att

en förenkling av avlöningssystemet för pastoratsadjunkter fr.o.m. år 1961 medförde en fördubbling av kyrkofondens kostnader för detta ändamål. Antalet pastoratsadjunktstjänster ökade också, särskilt i Lunds, Stockholms och Uppsala stift där man hade lättast att rekrytera nya präster.

Möjligheten för stiften att belasta kyrkofonden med vissa lönekost- nader för präster begränsades genom kyrkofondslagen (1988:182). De olika regeringsbesluten om anslag ur kyrkofonden ersattes av ett enda beslut i vilket regeringen fastställde budget för fonden. I stället för tidigare detaljkontroll av en mindre del av kyrkofondens utgifter fick regeringen härigenom en kontroll över fondens totala ekonomi. Med hänsyn till tyngden och omfattningen av de beslut som skulle prövas av Kyrkofondens styrelse fick styrelsen fr.o.m. år 1988 ett eget kansli.

Införandet av den allmänna kyrkoavgiften har inneburit en radikal förändring av kyrkofondens finansiering. Medan det under de första åren var landsortsförsamlingama som svarade för de största bidragen till kyrkofonden är det nu storstadsförsamlingama som genom sina bidrag till kyrkofonden gör det möjligt för Svenska kyrkan att bedriva en rikstäckande verksamhet. Stockholms stift betalade år 1993 in ett nettobidrag till kyrkofonden på drygt 180 miljoner kronor efter avdrag för pensionskostnader m.m. Uppsala, Strängnäs, Västerås, Lunds och Göteborgs stift betalade samma år in sammanlagt cirka 200 miljoner kronor netto till kyrkofonden. Övriga stift fick tillbaka mer från fonden än de betalade in. Nettoinbetalningama till kyrkofonden från Stockholms stift motsvarade 1993 drygt 13 öre per skattekrona. En analys av fördelningen mellan stiften av kostnaderna för systemet görs i avsnitt 6 i bilaga 5 till betänkandet.

Samtidigt som kyrkofonden fått ökade inkomster har den även fått ökade uppgifter. Utjämningssystemet som ursprungligen endast avsåg kostnaderna för prästlöner omfattar nu kyrkokommunemas hela ekonomi. Genom införandet av en skattekraftsgaranti har inkomstfördelningen mellan kyrkokommunema blivit jämnare. En kyrkokommun som inte når upp till den garanterade skattekraften får ett allmänt utjämningsbidrag som motsvarar bristen i skatteunderlag gånger den egna utdebiteringen. En höjning av utdebiteringen medför för dessa kyrkokommuner automatiskt en höjning av bidraget från kyrkofonden. Nya bidrag har införts som i första hand har kunnat utnyttjas av pastorat med svagt skatteunderlag. Som exempel kan nämnas kyrkobyggnadsbidraget, vars införande har inneburit en ökad skatteutjämning. Kostnader för prästlöner betalas däremot numera endast i begränsad utsträckning direkt ur kyrkofonden.

En viktig uppgift för kyrkofonden är numera också att bidra till

finansieringen av den rikskyrkliga verksamheten. Omkring 13 procent av fondens omslutning avser för närvarande denna verksamhet.

Bilaga 3 Tillkomsten av nuvarande system för utjämning

1 Inledning

Före år 1983 fanns för kyrkokommunema både ett statligt skatteutjäm- ningssystem och en utjämning av vissa lönekostnader via kyrkofonden. De båda systemen var inte samordnade och verkningsgraden i ut- jämningshänseende får betecknas som ganska svag. Bl.a. på grund härav var skillnaderna i den kyrkliga utdebiteringen avsevärt större än på den borgerligt kommunala sidan.

2 Kyrkofondsutredningen

I december 1980 tillsattes därför en utredning med uppgift att ta fram ett förslag till ett enhetligt och mera effektivt system för kyrklig utjämning. Utredningen, som antog namnet Kyrkofondsutredningen, avgav i oktober 1981 sitt betänkande Ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan (SOU 1981:88). Förslaget omfattade fyra huvudkomponenter:

- den allmänna kyrkoavgiften,

- en skattekraftsgaranti,

- en särskild kyrkoavgift på pastoratens lönetillgångar, samt

- en särskild kostnadsfaktor.

Kostnadsfaktom bestod av ett belopp för varje prästtjänst i pastoraten samt en viss andel av de dittillsvarande tillskotten ur kyrkofonden. Den gamla avräkningen mellan fonden och pastoraten skulle avskaffas. Utredningen betonade att alla de fyra komponenterna var nödvändiga men att var och en av dem kunde varieras. För att fatta beslut främst i utjämningsfrågor föreslogs att kyrkofonden skulle få en styrelse med representanter för både staten och Svenska kyrkan.

Vissa delar av Kyrkofondsutredningens förslag hade uppenbarligen karaktär av provisorium. Detta gäller speciellt den särskilda kyrkoav-

214

giften och delkomponentema i kostnadsfaktom. Från utredningen förutsattes också att systemet skulle bli föremål för översyn och revision parallellt med den borgerligt kommunala skatteutjämningen, första gången omkring år 1985. Under tiden fram till den första revisionen förutsattes vidare ett fortsatt utredningsarbete som främst skulle ta sikte på att analysera de kyrkokommunala kostnaderna och finna former för att beakta dessa inom systemets ram. Kyrkofondsutredningens förslag antogs i allt väsentligt oförändrat (SFS 1982z379, prop 1981/82:158, KU 28, rskr 309 och skr 198218, KLU 7, kskr 11) och det nya utjämnings- systemet kom att gälla fr.o.m. den 1 januari 1983.

Av intresse kan vara att föredragande departementschefen i samman- hanget uttalade att ett ställningstagande i utjämningsfrågan inte borde kompliceras genom att kopplas samman med Svenska kyrkans i hög grad ömtåliga strukturfrågor. Departementschefen framhöll också det önskvärda i att man snarast fick till stånd en analys av de kyrkokommu- nala kostnadema. Därigenom skulle ett underlag för säkrare ekonomiska bedömningar på området kunna skapas.

Tyngdpunkten i det nya utjämningssystemet var å ena sidan en kraftigt höjd allmän kyrkoavgift från 10 till 16 öre och en 95-procentig skattekraftsgaranti. Kyrkofondsutredningen hade från början tänkt sig att uppnå en tillräcklig utjämningseffekt genom en lämplig avvägning av dessa två komponenter. Detta visade sig dock inte möjligt utan systemet fick kompletteras med ytterligare intäkts- och kostnadsfaktorer. Bl.a. delades de kyrkliga kommunerna upp i olika skattekraftsklasser beroende på det geografiska läget. Hänsyn togs därvid till byggnads- och underhållskostnader, transportkostnader, uppvärmningskostnader och kostnader för kallortstillägg. Beräkningsunderlagen härför, grundade på geografiska förhållanden, hämtades från skatteutjämningssystemet för de borgerliga kommunerna. Vissa mindre avvikelser gjordes dock vad gäller Gotland, Öland, Blekinge och Norrbotten.

Kyrkofondsutredningen konstaterade själv att man genom att endast beakta sådana kostnader, som hängde samman med det geografiska läget, fick en otillräcklig utjämningseffekt. Utredningen fann emellertid att kalkylerna i det borgerligt kommunala systemet för ålders- och bebyggelsestiuktur hade sådant innehåll att de inte var lämpliga på det kyrkokommunala området. Vid genomgång av den befintliga finans- statistiken för Svenska kyrkan konstaterade utredningen vidare att statistiken inte kunde ge underlag för några generella kostnadsbe- räkningar.

För att uppnå önskad nivå på effektiviteten i systemet behövde alltså den allmänna kyrkoavgiften och det allmänna utjämningsbidraget kompletteras. Därför infördes på systemets intäktssida den särskilda

kyrkoavgiften som enligt vissa schabloner skulle tas ut på pastoratens lönetillgångar. Avgiften beräknades utifrån den tidens avkastningskrav på olika typer av investeringar och bestämdes till skilda procentsatser för de olika investeringsslagen. Därvid utformade utredningen avgiften så att den skulle utgöra ett incitament för pastoraten att diversifiera sina placeringar för att minska den totala risken i Svenska kyrkans finans- förmögenhet. Eftersom förmögenheten sedan länge varit investerad i främst jord, skog och banktillgodohavanden belades dessa slag av tillgångar med något högre avgifter i förhållande till marknadens prissättning. Obligationer, aktier och andra värdepapper däremot fick relativt sett något lägre avgifter. Jämfört med det dåvarande avkastnings- kravet på marknaden sattes dock avgiftsuttaget genomgående mycket försiktigt.

Motiveringen till den särskilda kyrkoavgiften var - förutom utjämningsbehovet - att den kraftiga höjningen av den allmänna kyrkoavgiften som främst drabbade storstäderna krävde solidaritet från de rikare delarna av landsbygden. Vidare sågs den särskilda kyrkoav- giften som en motiverad fortsättning på den gamla avräkningen med pastoraten vilken var under avveckling.

För att ytterligare förbättra det nya systemets utjämningseffekt införde Kyrkofondsutredningen en kostnadsfaktor bestående av två delar. Den ena utgjordes av ett lönebidrag till pastoraten på 25 000 kronor per år för varje inrättad prästtjänst, totalt ungefär motsvarande storleken på den beräknade särskilda kyrkoavgiften. Den andra delen bestod av en fjärdedel årligen av de tillskott som betalats ut till pastoraten under åren 1978 - 1981 enligt det tidigare avräkningsförfarandet.

Slutligen innehöll Kyrkofondsutredningens förslag ett extra ut- jämningsbidrag samt vissa spärregler såsom säkerhetsventiler, bl.a. i form av en rätt att under vissa förutsättningar inskränka bidrag. Utredningen övervägde också att öppna möjligheterna till bidrag ur kyrkofonden för särskilt kostnadskrävande restaureringar av kyrkor och för begravnings- ändamål. Närmast av brist på erforderligt beslutsunderlag och behövlig tid avstod utredningen från att lägga fram några förslag i dessa frågor i sitt betänkande.

Den ursprungliga tanken hade varit att Kyrkofondsutredningen efter sin första etapp skulle fortsätta utredningsarbetet. Det presenterade förslaget var grundat på översiktliga beräkningar av generella kostnader utan krav på mera förfinade överväganden. Som mål för en andra etapp borde enligt utredningens mening ställas upp att på grundval av en särskild översyn av de kyrkokommunala kostnaderna lägga in ytterligare kostnadsfaktorer i de olika skattekraftsklassemas procentsatser.

Något fortsatt utredande av detta slag blev det emellertid inte fråga om för Kyrkofondsutredningens vidkommande. I stället avslutades utredningens arbete och frågan om en utvärdering och översyn av det nya utjämningssystemet lades över på 1982 års kyrkokommitté.

Innan kommitténs förslag trädde i kraft fr.o.m. 1989 gjordes vissa provisoriska förändringar i systemet för utjämning avseende 1988 för att stärka kyrkofondens ekonomi. Ändringarna innebar en höjning och justering av den särskilda kyrkoavgiften samt en reduktion av det

särskilda utjämningsbidraget (SFS 1987:769).

3 1982 års kyrkokommitté

Efter ett omfattande utredningsarbete med bl.a. ett diskussionsbetänkande och en lägesrapport lämnade 1982 års kyrkokommitté år 1986 sitt slutförslag till lokal och regional organisation inom Svenska kyrkan med titeln Framtid i samverkan (SOU 1986:17- 18).

I alla väsentliga avseenden behölls det kyrkliga utjämningssystemet oförändrat av Kyrkokommittén. Den allmänna kyrkoavgiften fick vara kvar på nivån 16 öre, men föreslogs bli fastställd i lag i stället för som tidigare i förordning. Också det allmänna utjämningsbidragets skatte- kraftsgaranti blev kvar men garantinivån fick sänkas med en procentenhet för att hålla systemet inom ramen för oförändrade kostnader. Indelningen i skattekraftsklasser justerades i vissa avseenden, delvis beroende på den borgerligt kommunala sidans utveckling, delvis av särskilda orsaker. Även det extra utjämningsbidraget behölls oförändrat och gavs i kommittéförslaget ökad tyngd.

Beträffande det särskilda utjämningsbidraget, som var ett provisorium med sina lönebidrag och kyrkofondstillskott, föreslogs däremot ett avskaffande. Kommittén ställde sig avvisande till den tidigare tanken att göra en närmare utredning om kyrkokommunemas kostnader och på grundval härav införa mera förfinade utjämningskomponenter. I stället föreslogs att det särskilda utjämningsbidragets lönedel och vissa andra kostnader för kyrkofonden skulle omvandlas till ett strukturbidrag att - inom de ramar som fondens styrelse bestämde - fördelas inom stiften där behoven av strukturella skäl var särskilt krävande.

Vidare föreslogs att vissa stiftskostnader som kyrkofonden respektive staten tidigare svarat för skulle utgå till de nya stiftssamfällighetema som en del av utjämningssystemet i form av ett stiftsbidrag. En annan ny form av bidrag som Kyrkokommittén ville införa var kyrkobyggnads-

bidraget för att kunna ge viss ekonomisk hjälp till särskilt kostnadskrä- vande underhållsarbeten och restaurering av kyrkobyggnader.

När det gällde den särskilda kyrkoavgiften ansåg kommittén att denna faktor i utjämningssystemet skulle vara kvar men bestämmas i samma former som den allmänna kyrkoavgiften. Vid införandet av den särskilda kyrkoavgiften hade uttaget bestämts mycket försiktigt och det hade förutsatts att pastoraten borde sälja den mest olönsamma egendomen och välja mera lönsamma placeringsformer. Detta - konstaterade kommittén - syntes dock inte ha skett i någon större omfattning. Därför föreslogs vissa justeringar i avgiftsuttagen för att bl a stimulera till placeringar i aktier och liknande värdepapper som bedömdes sannolikt skulle öka den totala avkastningen från lönetillgångama.

Förslagen från 1982 års kyrkokommitté inom detta område antogs med vissa ändringar och reformen trädde i kraft den 1 januari 1989 (SFS 1988:182, prop 1987/88:31, KU 30, rskr 181). Den väsentligaste av ändringarna var att det allmänna utjämningsbidraget och det extra utjämningsbidraget endast skulle utgå till pastorat och de genom reformen skapade stiftssamfällighetema. Härigenom kom utjämnings— systemet inte längre att omfatta församlingarna, annat än genom särskilda övergångsregler fram till utgången av år 1991 . Andra ändringar gällde den särskilda kyrkoavgiften som i fortsättningen skulle bestämmas årligen och beräknas på innehavet den 1 januari året före bidragsåret. Av rättviseskäl skulle vidare avgiften på värdepapper, bl.a. aktier, beräknas på marknadsvärdet och inte som förut på anskaffningsvärdet. Detta innebar för aktiernas vidkommande en långsiktig ökning av avgiftsuttaget för denna typ av placering. I övergångsreglema bestämdes slutligen att den del av avgiften som belöpte på pastoratens skogar skulle betalas in till kyrkofonden av respektive stiftsnämnd/egendomsnämnd från avkastningen av den förvaltade skogen. En spärregel infördes samtidigt av innebörd att den särskilda kyrkoavgiften på skogsinnehavet inte fick överstiga 80 procent av överskottet från skogen efter avdrag för skogsvårdsavgift.

4 Kyrkoberedningen

Beredningen har haft till uppgift att se över den statliga regleringen av Svenska kyrkans ställning, organisation och ekonomi (Dir 1992z45). Som ett led i detta arbete har beredningen i sitt delbetänkande Vissa kyrkofrågor(1993:46) redovisat den översyn av utjämningssystemet som beredningen låtit Statskontoret göra samt beredningens slutsatser i sammanhanget.

I korthet föreslås att det allmänna utjämningsbidraget till stiftssam- fällighetema slopas och att regeln om inskränkning av utjämningsbidrag tas bort. Enligt beredningen bör också kostnaderna för de extra utjämningsbidragen kunna minska. Kyrkofondens styrelse föreslås vidare få möjlighet att, inom en särskild ram i varje enskilt fall, till stiftsstyrel- sema delegera rätten att besluta om kyrkobyggnadsbidrag. Slutligen föreslår beredningen att nuvarande stiftsbidrag avskaffas och att stiftsstyrelsema självständigt beslutar om och finansierar strukturbidra- gen. Stiftssamfällighetema avses i huvudsak bli kompenserade för bortfallet av stiftsbidragen genom höjd stiftsskatt samtidigt som höjningen växlas mot en motsvarande sänkning av den allmänna kyrkoavgiften. Särskilt stiftsbidrag skall dock kunna ges till stift med särskilt behov av inkomstförstärkning samt för tillfälliga behov av hög angelägenhetsgrad.

Det kan noteras att Kyrkoberedningen i delbetänkandet uttalar att utjämningssystemets generella delar bör vara neutrala till den kyrkliga organisationsstrukturen. Det kan också noteras att beredningen - inom givna tidsramar - inte kunnat göra någon mera omfattande utredning och analys av inkomst- och kostnadsutjämningen i Svenska kyrkan.

5 1993 års reform av förvaltningen av Svenska kyrkans finansförmögenhet

Genom lag (1993: 1323) om ändring i kyrkolagen (1992z300) som träder i kraft den 1 januari 1995 har beslutats om vissa reformer vid för- valtningen av Svenska kyrkans finansförmögenhet (prop 1993/94:73, bet l993/94:KU 14, rskr 1993/94:47). Till grund för lagändringen ligger ett förslag från Kyrkoberedningen i en den 1 mars 1993 avlämnad promemoria. Beredningens förslag i denna del grundar sig i sin tur på det i oktober 1990 avgivna betänkandet Jorden, skogen och fonderna från Kyrkofondens styrelse, den inom Civildepartementet utarbetade promemorian Svenska kyrkans finansförmögenhet (Ds 1992:2) och remissinstansemas synpunkter på dessa utredningar.

På grund av reformen sammanförs alla prästlönefastigheter och prästlönefonder stiftsvis och förvaltas av egendomsnämndema. Som en konsekvens härav övergår betalningsskyldigheten för den särskilda kyrkoavgiften från pastoraten till stiftssamfällighetema. Vidare ändras konstruktionen på avgiften från att ha varit en schablonmässigt bestämd avkastning på lönetillgångama till att bli 50 procent av tillgångamas faktiska avkastning efter gjorda avsättningar. De tillåtna avsättningama

består av dels det rörelsekapital som behövs för förvaltningen av prästlönefastighetema, dels det belopp som svarar mot prästlönefondemas värdeminskning på grund av inflationen. Samtidigt som egendomsnämn- den betalar ut pastoratens del av avkastningen på lönetillgångama skall nämnden betala ett lika stort belopp till kyrkofonden såsom särskild kyrkoavgift. Pastoraten och fonden delar alltså i fortsättningen på det varje år uppnådda reala resultatet av egendomens förvaltning.

Bilaga 4 Det kyrkliga utjämnings- systemets olika komponenter och utveckling under perioden 1983 - 1993 m.m.

1 Inledning

Fr.o.m. 1983 gäller det nuvarande systemet för ekonomisk utjämning mellan de kyrkliga kommunerna. Utjämningen sker nu helt genom kyrkofonden i stället för som tidigare delvis via fonden, delvis via statsbudgeten. Huvudkomponentema i det gällande utjämningssystemet består av allmän kyrkoavgift och särskild kyrkoavgift från pastoraten samt allmänt utjämningsbidrag till pastoraten och stiftssamfällighetema. Ett pastorat kan vidare beviljas extra utjämningsbidrag och sedan 1989 även kyrkobyggnadsbidrag. Förutom allmänt utjämningsbidrag kan stiftssamfällighetema få stiftsbidrag och extra utjämningsbidrag. En del av stiftsbidragen används till särskilda bidrag, strukturbidrag, som stiftsstyrelsen fördelar mellan pastoraten för särskilda behov.

Regeringen fastställer årligen budget för kyrkofonden på förslag av fondens styrelse. Inom ramen för budgeten är Kyrkofondens styrelse huvudansvarig för utjämningssystemet medan fonden i övrigt förvaltas av Kammarkollegiet. I frågor av större vikt som rör fonden samråder de båda myndigheterna med varandra. Styrelsen för fonden består av en ordförande och sex andra ledamöter, varav ordföranden och tre av de övriga ledamöterna utses för tre år av regeringen. De återstående tre ledamöterna utses av kyrkomötet vid mötets första sammanträde under sin valperiod och gäller till dess att motsvarande val förrättats under den nästföljande perioden. För styrelseledamötema finns det lika många ersättare och dessa utses på samma sätt som ledamöterna.

Statistiska centralbyrån (SCB) lämnar Kyrkofondens styrelse senast den 25 augusti året före bidragsåret preliminär uppgift om medelskatte- kraften för att utgöra underlag till beslut om bidrag och avgifter i systemet. Allmän och särskild kyrkoavgift samt allmänt utjämningsbidrag och vanligen även extra utjämningsbidrag påförs respektive tillgodo- räknas månadsvis genom en nettoavräkning i samband med utbetalningen av församlingsskatt. Under januari och februari månad kan regleringen

222

vara preliminär, men fr.o.m. mars månad skall den vara slutlig och då sker också slutreglering av bidragsårets två första månader.

Skattemyndighetema redovisar den 25 i varje månad genom Skattemyndigheten i Stockholms län resultatet av avgifts- och bidrags- regleringen till Kammarkollegiet såsom förvaltare av kyrkofonden. På motsvarande sätt för skattemyndigheterna över de medel som tillkommer fonden. Det nödvändiga underlaget för regleringen förser Kyrkofondens styrelse skattemyndigheterna med. Andra bidrag än allmänt utjämnings— bidrag samt kostnader som fonden svarar för betalas ut av Kammarkolle- giet.

Styrelsen för kyrkofonden fastställer för varje pastorat tillskottet av skatteunderlag för det allmänna utjämningsbidraget samt vad som skall utgå i allmän och särskild kyrkoavgift. Styrelsen meddelar kyrkokommu- nema dessa uppgifter senast den 25 januari bidragsåret. Till ledning för det kyrkokommunala budgetarbetet ger Kyrkofondens styrelse senast den 10 september året före bidragsåret pastoraten en motsvarande preliminär information. Fondstyrelsens beslut får inte överklagas. Stiftsstyrelsen meddelar berörda kyrkokommuner preliminära uppgifter om strukturbi- draget senast den 1 oktober året före bidragsåret.

Kyrkofonden har numera till funktion inte bara att vara den utjämnande faktorn mellan Svenska kyrkans olika delar utan också att finansiera främst kyrkans riksorganisation samt pensioner och arbets- givaravgifter för präster. Därigenom är det adekvat att karaktärisera fonden såsom Svenska kyrkans centrala finansfunktion. Reglerna för kyrkofonden och för utjämningssystemet finns främst i kyrkolagens (1992:300) 42 kap. och i kyrkofondsförordningen (198811 148). Juridiskt kan kyrkofonden definieras som en självägande förmögenhetsmassa vars ändamål är bestämt i lag och som byggts upp av medel erlagda enligt lagens tvingande förpliktelser. Enligt ett uttryckligt uttalande i för- arbetena till stiftelselagen (1994: 1220) faller kyrkofonden utanför denna lagstiftnings tillämpningsområde. Även om alltså själva fonden får anses vara ett eget rättssubjekt skilt från statens förmögenhet är Kyrkofondens styrelse en myndighet under regeringen.

[ det följande lämnas en närmare redogörelse för de olika utjämnings- komponentemas tekniska konstruktion och förändring under perioden 1983 - 1994. Samtidigt redogörs för hur kyrkofondens övriga viktigare intäkter och kostnader utvecklats avseende samma period. En kortfattad analys av utvecklingen görs också under varje avsnitt. Som källa för hur komponenterna förändrats har framför allt använts fondboksluten respektive år. Framställningen avslutas med en översikt av hur fondens omslutning, tillgångar och realiserad avkastning utvecklat sig.

Det behöver kanske påpekas att detta avsnitt främst belyser det ekonomiska utjämningssystemet och den centrala finansieringen inom Svenska kyrkan från ett kyrkofondsperspektiv. Effekterna av utjämningen och den därmed sammanhängande finansieringen på de kyrkliga utdebiteringama kommer att tas upp och söka belysas i bilaga 5 till betänkandet.

2 Kyrkofondens intäkter

2.1 Allmän kyrkoavgift

Pastoraten skall varje år betala allmän kyrkoavgift till kyrkofonden. Avgiften beräknas på skatteunderlaget och är numera i lag bestämd till 16 öre per skattekrona. Den allmänna kyrkoavgiften påförs med en tolftedel varje kalendermånad under bidragsåret och avräknas mot det förskott på församlingsskatt som Skattemyndigheten samtidigt betalar ut.

Vid beräkning av den allmänna kyrkoavgiften skall det antal skattekronor som hänför sig till personer som inte tillhör Svenska kyrkan minskas med 75 procent. Som konsekvens av att den lokala folk- bokföringen förts över från pastorsämbetena till skattemyndigheterna höjdes fr.o.m. 1993 sistnämnda procentsats till nuvarande nivå från tidigare gällande 70 procent. Det 25-procentiga skatteuttaget för icke- tillhöriga skall anses motsvara begravningsverksamhetens andel av de kyrkliga kommunernas nettokostnader.

Allmänna kyrkoavgiften är den tyngsta komponenten i systemet för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan och kyrkofondens största intäktspost. Utslaget per år har tillväxten av den allmänna kyrkoavgiften jämfört med 1983 uppgått till 63,1 miljoner kronor. Detta motsvarar en nominell förändring av 13,6 procent och en real uppgång med 6,1 procent årligen.

Utvecklingen av den allmänna kyrkoavgiften framgår av tabell 1.

Tabell 1 Allmänna kyrkoavgiften 1983 -l993

År Allm kyrkoav- Nom förändr, Real förändr, ()Andel av intäkt, 19- gift, mkr respår %, jfrt-83 %, jfrt-83 Mespåf

83 463,5 58,2 84 503,2 8,6 0,4 63,7 85 521,8 12,6 -l,7 63,8 86 574,9 24,0 6,0 69,4 87 631,2 36,2 12,1 73,8 88 677,4 46,1 14,5 77,1 89 750,8 62,0 21,8 73,0 90 821,2 77,2 21,6 71,1 91 919,3 98,3 30,4 78,0 92 1043,0 125,0 54,2 79,6 93 1125,7 142,9 65,2 78,4

Även den allmänna kyrkoavgiftens andel av kyrkofondens samlade intäkter har ökat under perioden från knappt 60 procent till bortemot 80 procent. Uppgången av intäktsandelen har varit kontinuerlig med en tillfällig nedgång under 1989 och 1990 samt en utplaning under senare år. Eftersom Stockholms, Lunds och Göteborgs stift har de största skatteunderlagen skulle man kunna tro att det främst är dessa delar av kyrkan som fått svara för en större del av kyrkofondens finansiering. De tre storstadsstiftens andel av det totala kyrkliga skatteunderlaget har emellertid under perioden legat på en oförändrad nivå av 46 - 47 procent med en högsta andel av 47,3 (1984 och 1990) och en lägsta nivå på 46,5 (1986) procent enligt SCB:s Årsbok för Sveriges kommuner. Slutsatsen blir därför i stället att skatteunderlagets utveckling i hela Svenska kyrkan får en allt större betydelse och väger allt tyngre för finansieringen av utjämningen.

2.2 Särskild kyrkoavgift

Under åren 1983 - 1994 har sådana pastorat som haft lönetillgångar varje år betalat särskild kyrkoavgift till kyrkofonden. Lönetillgångama har utgjorts av löneboställen och prästlönefonder samt andelar i präst- lönejordsfonder och prästlönefondsfastigheter. Stiftssamfällighetema har inte betalat någon särskild kyrkoavgift.

Särskild kyrkoavgift har fr.o.m. år 1989 beräknats

- för egendom som taxerats enligt fastighetstaxeringslagen (1979: 1 152) till två procent av taxeringsvärdet, för aktier och andelar i värdepappersfonder enligt lagen (1990:1114) om värdepappersfonder till två procent av marknads- värdet, för obligationer, förlagsbevis och konvertibla skuldebrev till åtta procent av marknadsvärdet, — för bankmedel och andra fordringar till åtta procent av det nominella värdet.

Till den del taxeringsvärdet bestått av skogsbruksvärde har avgiften beräknats till sex procent av skogsbruksvärdet. Denna del av den särskilda kyrkoavgiften har betalats av egendomsnämnden från avkastningen av den skog som nämnden förvaltat åt pastoraten. Avgiften har inte fått överstiga 80 procent av överskottet från förvaltningen av skogarna.

Underlaget för den särskilda kyrkoavgiften har bestämts med hänsyn till förhållandena den 31 december året före det år som närmast föregått bidragsåret. Den särskilda kyrkoavgiften har påförts pastoraten på samma sätt som allmän kyrkoavgift. Avgiften på skogsbruksvärdet har dock egendomsnämndema betalt och erlagt till fonden i princip kvartalsvis i efterskott under bidragsåret.

Utvecklingen av den särskilda kyrkoavgiften har varit följande.

Tabell 2 Särskilda kyrkoavgiften 1983 -1994

År Särsk kyrkoav- Nom förändr, Real förändr, Andel av intäkt, 19- sin, mkr respår %, jftt-83 %, jfn-83 Mespåf

___—___—

83 67,8 8,5 84 67,7 -0,2 -8,4 8,6 85 67,7 -O,2 -14,5 8,3 86 67,7 -0,2 -1 8,2 8,2 87 67,7 -0,2 -24,3 7,9 88 121,7 79,5 47,9 13,9 89 137,3 102,5 62,3 13,3 90 151,8 123,9 68,3 13,1 91 151,0 122,7 54,8 12,8 92 145,1 114,0 43,2 11,1 93 141,0 108,0 30,3 9 8 94 208,4 207,4 125,3 13,9

___—___—

Vid införandet av nuvarande utjämningssystem motiverades en särskild kyrkoavgift med att den kraftiga höjningen av allmänna kyrkoavgiften, som främst drabbade storstäderna, krävde solidaritet från de rikare delarna av landsbygden. Utslaget per år har den särskilda kyrkoavgiften jämfört med 1983 ökat med 12,8 miljoner kronor, motsvarande en nominell höjning av 18,9 procent och en real uppgång med 1 1,4 procent.

Ser man på den särskilda kyrkoavgiften i förhållande till andra kyrkofondsintäkter har denna ökat under perioden som helhet men varierat mellan åren. Att andelen sjunkit 1983 - 1987 synes framför allt bero på att särskilda kyrkoavgiften denna tid varit oförändrad medan underlaget för allmänna kyrkoavgiften samtidigt ökat. Under 1988 har den särskilda kyrkoavgiften etablerats på en högre nivå till följd av vissa provisoriska ändringar i uttaget av denna avgift. Året därpå har den reform som resulterat i bl.a. en ny organisation på lokal- och stiftsplanet i Svenska kyrkan trätt i kraft, innebärande för den särskilda kyrkoav- giftens vidkommande att avgiften bestäms årligen med ett jämfört med tidigare justerat uttag. Sedan slutet av 1980- och hittills under 1990-talet har särskilda kyrkoavgiftens andel av utj ämningssystemet varierat. Detta förklaras av å ena sidan den för skogen speciellt gällande begränsningen i avgiftsuttaget och å andra sidan den på många håll kraftiga höjningen av värdena i 1992 års allmänna fastighetstaxering med genomslag fr.o.m. 1994.

Avgiftsunderlaget har beträffande de viktigare tillgångsslagen utvecklats på följande sätt under perioden (åren avser respektive

bidragsår). Tabell 3 Utvecklingen av prästlönetillgångama 1983 -l994

År Prästlönetill- Fastigheter, % Bank, % Övrigt, % 19- gångar, mkr

83 1490,7 75,5 22,9 1,6 84 1490,2 75,5 22,9 1,6 85 1490,2 75,5 22,9 1,6 86 1490,2 75,5 22,9 1,6 87 1490,2 75,5 22,9 1,6 88 2991,o 82,7 15,9 1,4 89 3013,5 81,1 15,8 3,1 90 3060,8 79,0 16,1 4,9 91 3138,7 76,3 17,3 6,4 92 3190,5 75,7 18,3 6,0 93 3175,5 74,9 18,7 6,4 94 5624,9 84,7 1 1,2 4,1

Som framgår av närmast föregående uppställning visar utvecklingen av underlaget för den särskilda kyrkoavgiften en bild av betydande stabilitet. Anledningen härtill är främst dels att avgiftsunderlaget varit låst under periodens fem första år, dels att några större förskjutningar i placerings- inriktningen inte synes ha skett. De förändringar som kan registreras i de inbördes relationerna mellan de skilda slagen av tillgångar fr.o.m. 1988 beror sannolikt främst på verkställda fastighetstaxeringar. Genom lag (199311323) om ändring i kyrkolagen med ikraftträdande den 1 januari 1995 har egendomsnämndema övertagit förvaltningen av alla lönetillgångar på vilka särskild kyrkoavgift skall betalas. [ konsekvens härmed är numera varje egendomsnämnd skyldig att betala den särskilda kyrkoavgiften till kyrkofonden. Avgiftsberäkningen har ändrats från det tidigare systemet med differentierade uttag för olika tillgångsslag till en hälftendelning av avkastningen mellan fonden och pastoraten. Avkastningsdelningen utgår från nettovinsten och denna utgörs — för prästlönefastighetema av vad som återstår av vinsten efter det att egendomsnämnden avsatt det rörelsekapital som behövs för förvaltningen av egendomen, — för stiftets prästlönefond av avkastningen under räkenskapsåret minskad med föreskriven avsättning för att skydda fondens realvärde.

2.3 Finansiella intäkter

Kyrkofonden har finansiella tillgångar som numera främst består av andelar i Kammarkollegiets aktiekonsortium och Kammarkollegiets räntekonsortium samt av kyrkofondsfastigheter. Konsortiema utgörs av en aktieportfölj respektive en portfölj av räntebärande värdepapper, i vilka fonder som förvaltas av Kammarkollegiet är delägare och med regler fastställda av kollegiet.Tillgångama i konsortiema samägs av de delägande fonderna i proportion till deras innehav av andelar i respektive konsortium. Konsortiema är inte några egna juridiska personer och de fungerar på samma sätt som värdepappersfonder utan att föreskrifterna om sådana fonder är formellt tillämpliga. Resultatet av förvaltningen fördelas efter antalet andelar och dessa värderas kontinuerligt vilket möjliggör att delägarna kan ta ut eller sätta in pengar i konsortiema närhelst detta önskas. Kyrkofonden är den största delägaren i konsortier- na och på grund härav har kyrkliga synpunkter i vissa fall beaktats vid placeringarna. Styrande för dessa är annars förordningen (1987z778, ändrad 1993: 1 730) om placering av fondmedel under Kammarkollegiets

förvaltning samt kollegiets lång- och kortsiktiga investeringspolitik när det gäller värdepapper.

Förutom andelar i Kammarkollegiets båda konsortier finns sedan gammalt ett antal fastigheter i mellersta och södra Sverige vars avkastning tillförs kyrkofonden, s.k. kyrkofondsfastigheter. Dessa är belägna i Uppsala, Skara, Strängnäs, Västerås, Växjö, Lunds, Göteborgs, och Karlstads stift. Det sammanlagda taxeringsvärdet uppgick den 31 december 1994 till 186,6 miljoner kronor, fördelat på 4 301 hektar jordbruksmark och 10 708 hektar produktiv skogsmark. Kyrkofonds- fastighetema, för vilka Kammarkollegiet tidigare haft förvaltaransvaret, förvaltas fr.o.m. 1995 av egendomsnämndema enligt lag (199311323) om ändring i kyrkolagen (l992z300).

Utvecklingen av kyrkofondens finansiella intäkter har varit följande.

Tabell 4 Kyrkofondens finansiella intäkter 1983 -l994

År Fin intäkt, mkr, Nom förändr, Real förändr, Andel av intäkt, 19- resp år %, jfrt -83 %, jfrt -83 %, resp år ___—___— 83 37,4 4,4 84 37,4 7,8 -0,4 4,7 85 44,1 27,1 12,8 5,4 86 31,3 -9,8 -27,8 3,8 87 34,4 -0,9 -25,0 4,0 88 25,8 -25,6 -57,2 2,9 89 29,7 -l4,4 -54,6 2,9 90 50,3 45,0 -10,6 4,4 91 69,1 99,1 31,2 5,9 92 [01,7 193,1 122,3 7,8 93 126,2 263,7 186,0 8,8 94 101,0 191,1 109,0 6,7

De finansiella fondintäktema har svängt upp och ner under perioden beroende på olika omständigheter. Främst av dessa kan nämnas att det egna kapitalet i kyrkofonden varierat och att konjunkturerna, börs- och ränteutvecklingen samt skogsavverkningama växlat med åren. Det bör understrykas att de i tabellen upptagna intäkterna inte inkluderar några realiserade eller orealiserade förändringar i fondens placeringar. Realiserade vinster och förluster redovisas i stället under övriga intäkter respektive övriga kostnader i det följande. Utslaget per år har de finansiella intäkterna jämfört med 1983 ökat med 6,0 miljoner kronor. Detta motsvarar en nominell höjning av 17,4 procent och en real uppgång med 9,9 procent årligen. Intäkterna från kyrkofondsfastighetema

har svängt mellan som mest 12,5 miljoner kronor (1992) och som lägst 1,5 miljoner kronor (1983) samt som andel av hela finansintäkten från 26,4 procent (1988) till 4,3 procent (1983).

I varje fall under senare år har det varit en långsiktig strävan när det gäller värdepapper att satsa på kapitaltillväxt, dvs. på aktier och motsvarande, samt beträffande fastigheterna att verka för en kon- centration av innehavet. Under våren 1995 har Kyrkofondens styrelse fattat ett principbeslut att låta avveckla detta innehav av fastigheter.

2.4 Övriga intäkter

Under denna rubrik har tagits upp återstående fondintäkter av skilda slag såsom anslag från statsbudgeten, inskränkning av utjämningsbidrag, realisationsvinster på värdepapper och fastigheter m.m. samt årets resultat i den mån detta inneburit förlust.

Om inskränkningen stadgas att Kyrkofondens styrelse får bestämma att ett beviljat utjämningsbidrag skall sättas ner eller inte längre lämnas, om utbetalningen av bidraget kan leda till en sänkning av ett pastorats utdebitering av församlingsskatt under en nivå som fastställs av regeringen. Denna har bestämt att nivån inte får överstiga medelut- debiteringen av församlingsskatt i landet med mer än 20 öre. Fondstyrel— sen har av olika skäl beslutat att inskränkningsregeln inte skall tillämpas för år 1995.

Kyrkofondens övriga intäkter har liksom finansintäktema varierat under perioden, men i motsats till de senare visar övrigtintäktema en starkt minskande trend. Ökningen 1989 och 1990 har varit av tillfällig karaktär och berott på stora realisationsvinster i värdepappersportföljen.

Utvecklingen av övrigtintäktema har varit följande.

Tabell 5 Övriga intäkter, utvecklingen 1983 -l994

År Övr intäkt, mkr, Nom förändr, Rel förändr, Andel av intäkt, 19- resp år %, jfrt -83 %, jfrt -83 %, resp år 83 230,3 28,9 84 181,8 -21,1 -29,3 23,0 85 183,9 -20,1 -34,4 22,5 86 154,4 -33,0 -51,0 18,6 87 122,5 -46,8 -70,9 14,3 88 53,6 -76,7 -108,3 6,1 89 111,2 -51,7 -91,9 10,8 90 131,9 -42,7 -98,3 11,4 91 38,9 -83,8 —151,7 3,3 92 19,7 -91,4 -162,2 1,5 93 43,1 -8l,3 -159,0 3,0 94 35,2 -84,7 —166,8 2,3

Utslaget per år har de övriga intäkterna jämfört med 1983 sjunkit med 17,7 miljoner kronor, motsvarande en nominell minskning av 7,7 och en real nedgång med 15,2 procent. Detta torde framför allt bero på att alla bidrag från statsbudgeten, vilka stundtals varit av betydande storlek, numera helt upphört. Utvecklingen belyses närmare i tabell 6 som innehåller de viktigaste komponenterna i posten övriga intäkter.

Tabell 6 Övriga intäkter, fördelning 1983 -l994

År Statsanslag, mkr resp år lnskränkn av

19- Ers för indraget Bidrag p g a Ers f inkomst- utjbidrag, mkr, 10:e m.m indragen bortfall vid resp år skatteutjämn. besk av jur per

83 7,6 88,0 57,5 84 6,6 44,8 58,6 85 9,4 85,0 44,0 86 10,4 67,9 31,4 87 5,1 23,4 41,0 88 5,1 22,6 24,6 89 5,1 30,0* 23,4 5,4 90 5,1 30,0* 23,4 11,8 91 14,3 92 19,5 93 32,2 94 34,0

* Avser kompensation fö r slopad garantibeskattning av fastigheter.

Även om inskränkningen av utjämningsbidrag växlat med åren i kronor räknat har denna komponent minskat i relativ betydelse i det ex- panderande systemet för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan. Kyrkoberedningen har i sitt delbetänkande Vissa kyrkofrågor (SOU 1993 :46) föreslagit att reglerna om inskränkning av utjämningsbidrag tas bort, framför allt i förenklingssyfte.

3 Kyrkofondens kostnader

3.1 Allmänt utjämningsbidrag

Pastoraten och stiftssamfällighetema får varje år ett allmänt utjämnings- bidrag, om skatteunderlaget understiger det skatteunderlag som motsvarar en garanterad skattekraft mellan 95 - 1 16 procent av medelskattekraften. Bidraget lämnas med ett belopp motsvarande tillskottet av skatteunderlag gånger pastoratets eller stiftssamfällighetens egen skattesats för bidragsåret. För kyrkliga samfälligheter utgörs tillskottet av skatte- underlag av summan av tillskotten till de pastorat som ingår i samfällig- heten.

Att den garanterade skattekraften varierar beror på att de kyrkliga kommunerna indelats i skattekraftsklasser efter sitt geografiska läge. Vid indelningen har hänsyn tagits till byggnads- och underhållskostnader, transportkostnader, uppvärmningskostnader och kostnader för kallorts- tillägg. Modellen för kyrkokommunemas gruppering i detta sammanhang har hämtats från det system för ekonomisk utjämning som gällde för de borgerliga kommunerna vid 1980-talets början. Indelningen av kyrkokommunema och nivån på skattekraftsgarantin har justerats något i samband med 1989 års reform om ny organisation på lokal- och stiftsplanet i Svenska kyrkan m.m.

Liksom den allmänna kyrkoavgiften är den tyngsta komponenten på utjämningssystemets intäktssida utgör det allmänna utjämningsbidraget den viktigaste delen av utjämningens kostnader. Denna bidragstyp är också den enskilt största kostnadsposten för kyrkofonden även om den inte har samma dominerande ställning som den allmänna kyrkoavgiften har i intäktshänseende. Utslaget per år har det allmänna utjämnings- bidraget jämfört med 1983 ökat med 13,3 miljoner kronor. Detta motsvarar en nominell höjning av 3,9 procent men en real sänkning med 3,5 procent årligen.

Utvecklingen av det allmänna utjämningsbidraget har varit följande.

Tabell 7 Allmänt utjämningsbidrag, utvecklingen 1983 -l994

År Allm utjbidrag, Nom förändr, Real förändr, Andel av kosm, 19- mkr resp år %, jfrt -83 %, jfrt -83 % resp år

83 338,0 42,4 84 383,8 13,6 5,4 48,6 85 344,6 2,0 —12,3 42,2 86 354,3 4,8 —13,2 42,8 87 390,8 15,6 -8,5 45,7 88 425,4 25,9 -5,7 48,4 89 354,7 4,9 -35,3 34,5 90 406,5 20,3 -35,3 35,2 91 455,0 34,6 -33,3 38,6 92 495,2 46,5 -24,3 37,8 93 503,6 49,0 -28,7 35,1 94 484,8 43,4 -38,7 32,3

Under perioden har det allmänna utjämningsbidraget som andel av kostnaderna legat på en högre nivå för de sex första åren och på en lägre nivå för återstoden av tiden. Anledningen till detta har främst varit att skattekraftsgarantin i samband med 1989 års reform sänkts med i genomsnitt tre procentenheter.

I sitt delbetänkande Vissa kyrkofrågor (SOU l993:46) har kyrkobe- redningen föreslagit att det allmänna utjämningsbidraget till stiftssam- fällighetema slopas.

3.2 Extra utjämningsbidrag

Kyrkofondens styrelse får bevilja pastorat och stiftssamfälligheter extra utjämningsbidrag om det allmänna utjämningsbidraget inte ger tillfredsställande utjämningseffekt. Ansökan om extra utjämningsbidrag skall göras skriftligen hos fondstyrelsen senast den 15 april året före bidragsåret. Om det finns särskilda skäl får extra utjämningsbidrag beviljas även utan ansökan. Till bidragsansökan skall fogas ett yttrande från stiftsstyrelsen.

Denna typ av bidrag har konstruerats för att vara systemets säkerhetsventil och komma till rätta med oformligheter i utjämningen mellan kyrkokommunema. [ fondstyrelsens praxis beaktas särskilt om sökanden har en hög egen utdebitering och om den totala kommunala skattenivån för invånarna ligger högt. Förutom församlingsskatten och utdebiteringen från den borgerliga kommunen beaktar styrelsen vid sin

bidragsprövning sådana faktorer som kyrkokommunens finansiella ställning i form av låneskuld och likviditet samt befolkningsutvecklingen i kommunen. I 1995 års beslut om de extra utjämningsbidragen har som nyckeltal i stället - utöver den kyrkliga och den borgerliga kommunal- skatten -använts storleken på rörelsekapital och långfristiga skulder i förhållande till antalet kyrkotillhöriga. De olika faktorerna viktas, varvid särskilt den kyrkokommunala och totala skattenivån väger tungt, och viktningen avgör om bidrag skall utgå och om storleken på bidraget. Utvecklingen av det extra utjämningsbidraget har varit följande.

Tabell 8 Extra utjämningsbidrag, utvecklingen 1983 -1994

År Extra utjbidr, Nom förändr, Real förändr, Andel av kostn, 19- mkr, resp år %, jfrt -83 %, jfrt -83 %, resp år

83 5,5 0,7 84 0,5 -90,9 -99,1 0,1 85 59,0 972,7 958,4 7,2 86 44,3 705,5 687,5 5,3 87 22,6 310,9 286,8 2,6 88 0,2 -96,4 -128,0 0,0 89 50,7 821,8 781,6 4,9 90 61,9 1025,5 969,9 5,4 91 37,5 581,8 513,9 3,2 92 30,8 460,0 389,2 2,4 93 26,6 383,6 305,9 1,9 94 80,9 l370,9 1288,8 5,4

Utslaget per år har det extra utjämningsbidraget jämfört med 1983 ökat med 6,9 miljoner kronor, motsvarande en nominell höjning av 124,6 procent och en real uppgång med 117,2 procent. Dessa procenttal gör denna bidragsform till den snabbast växande komponenten i Svenska kyrkans system för ekonomisk utjämning. På grund av sin karaktär av säkerhetsventil i utjämningssystemet är det inte ägnat förvåna att omfattningen av det extra utjämningsbidraget skiftat från det ena året till det andra. Särskilda skäl har bidragit till att variationerna mellan vissa år varit speciellt stora när det gäller denna kostnadskomponent. Sålunda har under åren 1985, 1986 och 1987 kyrkokommunema kompenserats med generella extra utjämningsbidrag för intäktsbortfall från beskattning av juridiska personer med 57,3, 42,9 respektive 21,5 miljoner kronor. Vidare har generell kompensation utgått för slopad garantibeskattning av fastigheter och utbotaxering med 32,0 miljoner kronor för år 1989, 31,8 miljoner 1990, 1,5 miljoner 1991 och 0,8

miljoner 1992. Slutligen har för 1994 bidrag betalats med drygt 47 miljoner kronor för att kompensera höjda taxeringsvärden på präst- lönefastigheter och med knappt 22 miljoner i räntekompensation for prästlönefondsmedel i bank m.m.

Rensat för dessa generella bidrag, som i allt väsentligt motsvarats av statsanslag till kyrkofonden och i det föregående redovisats under övriga intäkter, har de individuella bidragen utvecklats som följer.

Tabell 9 Individuella extra utjämningsbidrag 1983 4994

År lnd. extra Nom förändr, Real förändr, Andel av kostn, 19- utjämningsbidr, %, jfrt -83 %, jfrt -83 %, resp år mkr, resp år

83 5,5 0,7 84 0,5 -90,9 -99,1 0,1 85 1,7 -69,1 -83,4 0,2 86 1,7 -69,1 -87,1 0,2 87 1,1 -80,0 -104,1 0,1 88 0,2 —96,4 -128,0 0,0 89 18,7 240,0 199,8 1,8 90 30,1 447,3 391,7 2,6 91 36,0 554,5 486,6 3,1 92 30,0 445,5 374,7 2,3 93 26,6 383,6 305,9 1,9 94 11,4 107,3 25,2 0,8

Att de individuella extra utjämningsbidragen ökat fr.o.m. 1989 beror på ett par särskilda orsaker. Dels har det förelegat ett behov att kompensera för sänkningen av skattekraftsgarantin i samband med reformen sistnämnda år. Dels har många kyrkokommuner behövt stöd för sin ekonomi under åren 1991, 1992 och 1993 då kommunalt skattestopp varit för handen.

Enligt kyrkoberedningens förslag i delbetänkandet Vissa kyrkofrågor (SOU 1993:46) bör det extra utjämningsbidraget behållas såsom systemets säkerhetsventil men kostnaderna kunna minskas.

3.3 Kyrkobyggnadsbidrag

Kyrkofondens styrelse får bevilja ett pastorat bidrag till kostnadskrävande underhåll och restaurering av en kulturhistorisk kyrka. Ansökan om kyrkobyggnadsbidrag görs skriftligen hos Kyrkofondens styrelse före november månads utgång. Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer, Svenska kyrkans centralstyrelse och stiftsstyrelsen skall ges tillfälle att yttra sig över ansökningarna.

Inte bara församlingskyrkor utan också andra kyrkobyggnader såsom småkyrkor, kapell eller kyrkor, som enligt särskilda beslut inte längre skall vara församlingskyrka, är numera bidragsberättigade. Till byggnaden räknas bl.a. klockstapel och byggnadstillbehör enligt jordabalkens definition innebärande att bidrag kan utgå för renovering av exempelvis fast orgel, bänkinredning och värmesystem. Däremot kan inte kyrkobyggnadsbidrag utgå till konservering av lösa skulpturer och altarskåp samt textilier i kyrkan. Inte heller står denna bidragsform öppen för upprustning av kyrkogård eller för investeringar i tillbyggnader, toaletter eller andra åtgärder som går utöver vården av den befintliga byggnaden. Föreligger ett stödbehov därför att sådana åtgärder vidtagits får i stället extra utjämningsbidrag tillgripas.

I enlighet med uttalanden under lagens förarbeten utgår kyrkobygg- nadsbidrag med 20 - 80 procent av kostnaderna för den bidragsbe- rättigade åtgärden. Avgörande för storleken på bidraget är den bidrags- sökande kyrkokommunens ekonomi.

Utvecklingen av kyrkobyggnadsbidraget framgår av tabell 10. Utslaget per år har kyrkobyggnadsbidraget jämfört med 1989 ökat med 14,3 miljoner kronor. Detta motsvarar en nominell höjning av 47,6 procent och en real uppgång med 41,6 procent årligen. Det genomsnitt- liga bidraget per kyrka har under perioden legat på en nivå mellan 400.000 och drygt 500.000 kronor.

Tabell 10 Kyrkobyggnadsbidrag 1989 -l994

År Kyrkobyggnbidr. Nom förändr, Real förändr, Andel av kostn, 19- mkr, resp år %, jfrt -89 %, jfrt -89 %, resp år

89 30,1 2,9 90 55,0 82,7 71,8 4,8 91 72,0 139,2 119,5 6,1 92 72,4 140,5 118,7 5,5 93 89,7 198,0 171,3 6,2 94 [01,7 237,9 208,0 6,8

___—___—

Kyrkobyggnadsbidraget infördes på förslag av 1982 års kyrkokommitté med verkan fr.o.m. 1989, men denna bidragsform diskuterades redan i samband med skapandet av nuvarande system för ekonomisk utjämning i Svenska kyrkan. Kommittén hade föreslagit att bidrag av detta slag skulle utgå till ett belopp motsvarande statsbidraget åt kyrkofonden för kompensation av skattebortfall från juridiska personer. Från början var endast församlingskyrkor bidragsberättigade, men detta ändrades till kyrkor i allmänhet genom ikraftträdandet av nya kyrkolagen den 1 januari 1993.

Både kyrkobyggnadsbidraget och det individuella extra utjämnings- bidraget har ökat i betydelse under senare år. Vid båda formema av bidrag är sökandens ekonomiska situation - framför allt skattenivån - helt utslagsgivande för bedömningen. På grund härav har utjämningsprofilen i systemet blivit mera markerad än tidigare.

Skälet till att bidragsgivningen till kyrkorna blivit så omfattande under de senaste åren har varit den svaga byggkonjunkturen som motiverat särskilda insatser av både arbetsmarknads- och kostnadsskäl. När det gäller byggnadsåtgärder har bidragspraxis i första hand prioriterat upprustning av tak och fasader på kyrkorna.

I delbetänkandet Vissa kyrkofrågor (SOU 1993:46) föreslår kyrkobe- redningen att Kyrkofondens styrelse ges möjlighet att, där så är lämpligt, delegera rätten att besluta om kyrkobyggnadsbidrag till stiftsstyrelsen. En sådan delegering bör också innefatta en ram för de medel för kyrkobyggnadsbidrag som stiftsstyrelsen högst får ta i anspråk.

3.4 Kostnader för rikskyrkliga ändamål

Enligt kyrkofondsförordningen (1988:1148) beslutar Kyrkofondens styrelse om anslag och bidrag ur fonden till kostnader för kyrkomötet, Svenska kyrkans centralstyrelse och Kyrkomötets besvärsnämnd, — förvaltningskostnader för ärkebiskopsämbetet, kostnader för verksamhet som bedrivs av Svenska kyrkans stiftelse för rikskyrklig verksamhet (SFRV) och kostnader för annan rikskyrklig verksamhet som inte regleras i lag eller någon annan författning.

Ansökan om anslag eller bidrag för nästkommande år till kyrkomötet m.fl., ärkebiskopsämbetet och SFRV skall göras hos Kyrkofondens styrelse senast den 15 september. Ansökan om bidrag för nästkommande

år till övriga rikskyrkliga kostnader skall göras hos Svenska kyrkans centralstyrelse senast den 1 juli. Centralstyrelsen skall senast den 15 september med eget yttrande ge in en sammanställning av dessa bidragsansökningar till Kyrkofondens styrelse.

I den av regeringen för år 1995 fastställda budgeten för kyrkofonden preciseras vad som avses med annan rikskyrklig verksamhet i kyrko- fondsförordningen, nämligen

Svenska kyrkans stiftelse för rikskyrklig verksamhet (SFRV), Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund för verksamhet

som övertagits från SFRV, — Stiftelsen svenska kyrkan i utlandet (SKUT), — Svenska kyrkans deltagande i internationella konferenser m.m., — Svenska kyrkans deltagande i ekumeniskt arbete,

— S:t Lukasstiftelsen,

- kyrkomusikerutbildningen vid Sköndalsinstitutet, — kurser för utbildning av kyrkomusiker,

Svenska Bibelsällskapet.

Utvecklingen av kostnaderna för de rikskyrkliga ändamålen har varit följande.

Tabell 1] Kostnaderna för rikskyrkliga ändamål 1983 -1994

___—__ År Rikskyrkl ändam, Nom förändr, Real förändr, Andel av kostn,

19- mkr, resp år %, jfrt -83 %, jfrt -83 %, resp år ___— 83 31,6 4,0 84 55,0 74,1 65,9 7,0 85 51,3 62,3 48,0 6,3 86 58,8 86,1 68,1 7,1 87 61,9 95,9 71,8 7,2 88 67,6 113,9 82,3 7,7 89 90,4 186,1 145,9 8,8 90 107,2 239,2 183,6 9,3 91 127,4 303,2 235,3 10,8 92 166,0 425,3 354,5 12,7 93 178,8 465,8 388,1 12,5 94 165,9 425,0 342,9 11,0

&_

Kostnadema för rikskyrkliga ändamål är en på lång sikt snabbt växande komponent i Svenska kyrkans system för ekonomisk utjämning. Anledningarna härtill är flera. Den rikskyrkliga organisationen har under perioden delvis varit under uppbyggnad och kostnadsnivån initialt får

betecknas som låg. Särskilt under senare år har vidare stora belopp satsats på förbättrad intern kyrklig utbildning, på avveckling av kollekter till förmån för rikskyrkliga ändamål och på Svenska kyrkans be- kännelsearbete. Utslaget per år har de rikskyrkliga kostnaderna jämfört med 1983 ökat med 12,2 miljoner kronor, motsvarande en nominell höjning av 38,6 procent och en real uppgång med 31,2 procent. Mottagaren av de största bidragen för rikskyrkliga ändamål har sedan 1985 varit SFRV. Bidragsgivningen till detta organ har från verksam- hetens början utvecklat sig på följande sätt.

Tabell 12 Kyrkofondsbidrag till SFRV 1983 -1994

_______-——-———————

År Bidr till SFRV, Nom förändr, Real förändr, Andel av kostn, 19- mkr, resp år %, jfrt -85 %, jfrt -85 %, resp år

___—___—

85 28,1 54,8 86 43,0 53,0 49,7 73,1 87 46,5 65,5 56,8 75,1 88 52,4 86,5 71,4 77,5 89 51,6 83,6 60,9 57,1 90 66,2 135,6 99,4 61,8 91 85,2 203,2 156,3 66,9 92 105,5 275,4 225,9 63,6 93 109,0 287,9 232,4 61,0 94 111,0 295,0 235,6 66,9

___—___—

Till bidraget för 1993 kan läggas ett engångsanslag på 15,0 miljoner kronor för samlokalisering i Uppsala av SFRV med andra rikskyrkliga organ. Bortsett från detta särskilda anslag har bidragsgivningen till SFRV utslaget per år ökat med 9,2 miljoner kronor jämfört med 1985. Detta motsvarar en nominell höjning av 32,8 procent och en real uppgång med 26,2 procent årligen. Ökningstakten är något högre än för de totala kostnaderna för rikskyrkliga ändamål och SFRV- andelen av dessa har varierat under perioden. Samtidigt har SKUT, som under senare år fått ett vidgat ansvarsområde, börjat framträda som en alltmera tungt vägande bidragsmottagare: 18,0 miljoner kronor för år 1989, 21,3 miljoner 1990, 25,1 miljoner 1991, 34,1 miljoner 1992, 34,0 miljoner 1993 och 35,0 miljoner 1994. Härtill kommer särskilda anslag de senare åren på betydande belopp till en ny kyrkolokal i Bryssel och i kompensation för kronans kursfall m.m.

3.5 Stiftskostnader

Kyrkofondens styrelse får bevilja stiftssamfälligheter bidrag ur fonden för betalning av följande kostnader (stiftsbidrag): — domkapitlets, stiftsstyrelsens och egendomsnämndens förvaltnings- kostnader, lönekostnader för sekreterare till biskopen eller, i Uppsala stift, den biträdande biskopen, lönekostnader för stiftsadjunkter, kontraktsadjunkter, pastorsadjunk- ter, gamisonspastom i Boden och kyrkoherdar för samer, arvoden till kontraktsprostar samt till praktikanter och handledare för dessa, — kostnader i samband med möte med stiftets präster och — kostnader för särskilda bidrag (strukturbidrag) som stiftsstyrelsen skall fördela mellan pastoraten för särskilda behov.

En stiftssamfällighet har till främsta uppgift att allmänt främja försam- lingslivets utveckling inom stiftet. Till de obligatoriska uppgifterna hör att samfälligheten skall främja församlingsarbete bland teckenspråkiga samt på finska, samiska och andra språk. Ett främjande av andlig vård vid sjukhus och andra större vårdinrättningar, vid kriminalvårdsanstalter och vid militära förband i fredstid är andra obligatoriska uppgifter för stiftssamfälligheten. En ytterligare uppgift enligt begravningslagen (1990:1 144) är att anordna och underhålla allmänna begravningsplatser med särskilda gravplatser för dem som inte tillhör något kristet trossamfund. Stiftssamfälligheten får också ha hand om andra ekono- miska angelägenheter om de är gemensamma för församlingarna i stiftet.

Ansökan om stiftsbidrag görs skriftligen hos Svenska kyrkans centralstyrelse före februari månads utgång året före bidragsåret. Till ansökan skall fogas stiftsstyrelsens planer över resursbehoven under kommande verksamhetsår samt yttrande från domkapitlet. Centralstyrel- sen inger, med eget yttrande, till Kyrkofondens styrelse före april månads utgång året före bidragsåret de ansökningar om stiftsbidrag som har kommit in till centralstyrelsen. Kyrkofondens styrelse bestämmer hur stor del av stiftsbidraget som får användas för de olika ändamålen inom bidragsramen.

Vidare betalas ur kyrkofonden kostnader för avlöningsförmåner till biskopar och den biträdande biskopen i Uppsala samt arvoden och annan ersättning åt ledamöter och ersättare i domkapitlen.

Stiftskostnadema ligger efter år 1989 på en klart högre nivå än tidigare till följd av den nya organisationen på lokal- och stiftsplanet i Svenska kyrkan samt tillkomsten av strukturbidraget. Även som andel

av kyrkans utjämningssystem och centrala finansiering har stiftskost- nadema stigit. Utslaget per år har dessa kostnader jämfört med 1983 ökat med 17,1 miljoner kronor, motsvarande en nominell höjning av 15,6 procent och en real uppgång med 8,1 procent. Av stiftssamfällighetemas totala intäkter uppgår stiftsbidragen för närvarande till så höga andelar som cirka 40 - 60 procent.

Utvecklingen av stiftskostnadema har varit följande.

Tabell 13 Utvecklingen av stiftskostnadema 1983 -1994

År Stiftskostn, mkr, Nom förändr, Real förändr, Andel av kostn, 19- resp år %, jfrt -83 %, jfrt -83 %, resp år

83 109,6 13,8 84 119,4 8,9 0,7 15,1 85 144,2 31,6 17,3 17,6 86 154,5 41,0 23,0 18,7 87 154,4 40,9 16,8 18,1 88 164,2 49,8 18,2 18,7 89 236,1 115,4 75,2 22,9 '90 248,8 127,0 71,4 21,5 91 280,8 156,2 88,3 23,8 92 315,8 188,1 117,3 24,1 93 298,9 172,7 95,0 20,8 94 297,3 171,3 89,2 19,8

Strukturbidrag ges till kostnader för olika aktiviteter på lokalplanet där behoven av stöd är särskilt stora. Det kan vara fråga om en befolknings- struktur som innebär krav på speciellt omfattande arbetsinsatser eller medför betydande kostnader i övrigt. Exempel härpå är att en kyrkokom- mun ligger i ett glesbygdsområde, att det i kommunen finns större institutioner och arbetsplatser, att det förekommer säsongmässiga befolkningsvariationer genom turism, särskilt snabba befolknings- förändringar genom näringslivets utveckling eller en stor andel invandrare. Ett särskilt stöd till cityförsamlingar för verksamhet som riktar sig till en betydande dagbefolkning kan också ges i denna form. För närvarande synes över en tredjedel av strukturbidragen användas för att bekosta kyrkliga insatser inom sjukvården. Även verksamhet för fritid och turism, flyktingar och invandrare, skolväsendet samt kriminalvården är i nu nämnd ordning viktiga användningsområden för strukturbidragen. Under perioden har stiftsbidrag utgått med 146,3 miljoner kronor år 1990, 161,9 miljoner 1991, 187,2 miljoner 1992, 182,2 miljoner 1993

och 182,4 miljoner 1994. Motsvarande siffror för strukturbidragen är 82,1 miljoner 1990, 87,6 miljoner 1991, 91,9 miljoner 1992, 92,2 miljoner 1993 och 93,8 miljoner 1994.

I strukturbidragssiffroma ingår inte - projektbidrag för kyrkligt uppbyggnadsarbete i Alsike med 1,0 miljoner kronor år 1991, 1,1 miljoner 1992 och 0,8 miljoner 1993, - projektbidrag för fjällkyrkan i Sälen med 1,3 miljoner kronor år 1991, 3,3 miljoner 1992 och 2,0 miljoner 1993,

— extra strukturbidrag för stadsmissionen i Göteborg med 3,7 miljoner kronor år 1992, - engångsbidrag för domkyrkoförsamlingen i Stockholm med 8,0 miljoner kronor år 1992 och — engångsbidrag för Pite havsbad med 0,7 miljoner kronor år 1993.

Utöver dessa centralt beslutade strukturbidrag har för stadsmissionen i Göteborg betalats ut 5,0 miljoner kronor år 1993 som extra utjämnings- bidrag.

Exkluderas de centralt beslutade strukturbidragen har stifts- och strukturbidrag fördelats mellan stiften på följande sätt. Först visas fördelningen av stiftsbidragen.

Tabell 14 Fördelningen av stiftsbidrag 1990 - 1994, procent

Stift Andel av stiftsbidrag, %, resp år

1990 1991 1992 1993 1994 Uppsala 9,3 9,1 9,3 9,1 9,3 Linköping 7,2 7,4 7,1 7,0 7,0 Skara 7,5 7,5 7,2 7,3 7,2 Strängnäs 5,9 6,2 6,6 6,7 6,6 Västerås 7,9 7,8 7,8 7,6 7,6 Växjö 7,7 7,6 7,6 7,5 7,5 Lunds 11,0 11,1 10,5 10,9 10,7 Göteborg 10,1 10,5 10,3 10,3 10,4 Karlstad 6,5 6,4 5,8 5,8 5,9 Härnösand 7,6 7,4 7,4 7,4 7,5 Luleå 7,9 7,7 7,6 7,6 7,6 Visby 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 Stockholm 8,7 8,6 10,0 10,2 10,0

Fördelningen av denna bidragstyp mellan de olika stiften framstår såsom mycket stabil under perioden. En viss uppgång i bidragsandel kan dock

registreras för Strängnäs och Stockholms stift medan för övriga andelarna har varit i stort sett oförändrade eller något sjunkande.

Vad härefter beträffar strukturbidragen har dessas fördelning mellan stiften varit följande.

Tabell 15 Fördelningen av strukturbidrag 1990 - 1994, procent

Stift Andel av strukturbidrag, %, resp år

1990 1991 1992 1993 1994 Uppsala 7,2 7,2 7,2 7,2 7,1 Linköping 8,3 8,3 8,3 8,2 8,1 Skara 6,5 6,5 6,5 6,5 6,4 Strängnäs 5,2 5,2 5,2 5,2 5,1 Västerås 6,2 6,3 6,3 6,3 7,9 Växjö 10,6 10,7 10,7 10,6 10,4 Lund 11,3 11,3 11,3 11,3 11,1 Göteborg 1 1,4 1 1,4 1 1,4 1 1,4 1 1,2 Karlstad 5,1 5,2 5,2 5,2 5,1 Härnösand 7,3 7,4 7,3 7 ,3 7,1 Luleå 7,7 7,8 7,7 7,7 7,6 Visby 1,8 1,8 2,0 2,3 2,2 Stockholm 1 1,4 10,9 10,9 10,8 10,7

Att andelsfördelningen när det gäller stiftsbidrag är tämligen oförändrad från det ena året till det andra bör inte vara ägnat att förvåna då främst löner och förvaltningskostnader inom stiftssamfällighetema täcks genom detta slag av bidrag. I stället är det mera överraskande att andelarna beträffande strukturbidragen antingen varit helt opåverkade eller bara undergått marginella justeringar. En viss långsiktig höjning för Visby stifts vidkommande och en motsvarande sänkning för Stockholms stift kan dock noteras.

I delbetänkandet Vissa kyrkofrågor (l993:46) föreslår kyrkobered- ningen att nuvarande stiftsbidrag avskaffas samt att stiftsstyrelsema självständigt beslutar och finansierar strukturbidrag till pastoraten. För att kompensera för de uteblivna stiftsbidragen och den nya finansieringen av strukturbidragen skall enligt förslaget stiftsskatten höjas med 3 öre. Om stifts- och strukturbidrag avlastas kyrkofonden föreslår beredningen att den allmänna kyrkoavgiften sänks med 3 öre samtidigt som pastoratens utdebitering minskas med motsvarande belopp. Ett särskilt stiftsbidrag skall dock kunna utgå ur fonden till stift med särskilda behov

av inkomstförstärkning samt för tillfälliga behov av hög angelägenhets- grad.

3.6 Pensioner och arbetsgivaravgifter

Som ett led i kyrkofondens utjämnande ekonomiska funktion inom Svenska kyrkan har fonden sedan gammalt haft till uppgift att svara för prästpensioneringen. l överensstämmelse härmed betalas ur kyrkofonden kostnader för pensionsförmåner till präster enligt föreskrifter som regeringen meddelar eller enligt avtal.

I fondens bokslut redovisas under rubriken Pensioner och arbets- givaravgifter för närvarande

— pensioner till präster och efterlevande till präster, — arbetsgivaravgifter för biskopar, grupplivförsäkring för präster, — särskild löneskatt på pensionskostnad och — kompletterande ålderspension.

Prästemas pensioner utöver folkpension och ATP regleras i statliga kollektivavtal och hanteras av Statens löne- och pensionsverk (SPV). Det nu gällande avtalet om tjänstepension har beteckningen PA-9l och trädde i kraft den 1 januari 1992. SPV beräknar pensionerna och betalar ut dem månadsvis samt belastar i samband med utbetalningen inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto, på statsbudgeten. Samtidigt får SPV efter fakturering motsvarande belopp av Kammarkollegiet att tillföra inkomsttiteln och kollegiet debiterar i sin tur kyrkofonden.

Arbetsgivaravgiftema för biskoparna utgår enligt stadgandena i lagen (1981:691) om socialavgifter med därtill hörande författningar. Riksförsäkringsverket (RFV) skall fastställa avgifterna preliminärt senast den 18 februari under utgiftsåret och slutligt före utgången av april månad året efter utgiftsåret. Avgifterna skall vidare betalas till RFV med en tolftedel av årsbeloppet månadsvis. I stället för denna rutin tillämpas för kyrkofondens vidkommande en slutlig debitering i efterskott årsvis av biskoparnas arbetsgivaravgifter.

Avtalet om statens tjänstegrupplivförsäkring (TGL-S) gäller också prästerna och vad som här sagts om prästpensioneringen är i tillämpliga delar giltigt även för TGL-S. Kyrkofonden betalar inte via Kammarkolle- giet några premier till SPV utan står själv för kostnaderna i samband med inträffade försäkringsfall. Denna delpost av fondens kostnader för pensioner och arbetsgivaravgifter varierar därför i viss utsträckning från det ena året till det andra.

Enligt lagen (1991:687) om särskild löneskatt på pensionskostnader gäller fr.o.m. den 1 juli 1991 att den som utfäst en tjänstepension skall till staten betala särskild löneskatt på kostnaden för pensionsutfästelsen. Sådan skatt utgår även på åtaganden om pensioner som följer den statliga regleringen på området. Skattesatsen är för närvarande 17,69 procent (tidigare 22,2 procent) på kostnaden för utfästelsen om pension. Kyrkofonden genom Kammarkollegiet betalar skatten med en sjättedel varannan månad till RFV som i detta fall är skattemyndighet. RFV skall ha underlag för beräkning av preliminär skatt senast den 25 januari under beskattningsåret och av slutlig skatt senast den 31 mars året efter beskattningsåret. Skatteunderlaget erhåller RFV från SPV.

Sedan år 1991 avsätts 1,5 procent av prästernas löner i avgift till en kompletterande ålderspension, Kåpan Tjänste, enligt PA-9l. Kåpan är en statlig motsvarighet till privattjänstemännens tilläggspension ITP-K och gäller för anställda över 28 år. Försäkringsgivare för denna pension är inte staten utan F SO-F örsäkringsföreningen för det Statliga Området, vilken är en understödsförening enligt lagen (1972:262) om understöds- föreningar och vars verksamheten står under tillsyn av Finansinspek- tionen. FSO har uppdragit den praktiska pensionshanteringen till SPV som därför ombesörjer erforderliga pensionsberäkningar samt en gång i månaden uppbörd av premier och - fr.o.m. år 1994 — utbetalning av pensioner.

Som torde ha framgått av redogörelsen i detta avsnitt finansierar kyrkofonden sina pensionskostnader för prästerna såsom löpande utgifter med undantag för den kompletterande ålderspensionen. Prästpensione- ringen är därför i princip ett s.k. fördelningssystem innebärande att varje års pensioner täcks av varje års avgifter. Endast vad som utgörs av den kompletterande ålderspensionen fungerar som ett premiereservsystem dvs. pensionerna finansieras genom ett fonderat sparande.

Kostnaderna för pensioner och arbetsgivaravgifter visar en stagneran- de bild i nominella termer och en minskande utveckling i reala. Om man ser på dessa kostnaders andel av det expanderande utjämningssystemet blir intrycket än starkare att denna traditionella verksamhet spelar en successivt allt mindre roll i sammanhanget. Utslaget per år har pensionerna och arbetsgivaravgifterna jämfört med 1983 minskat med 0,5 miljoner kronor, motsvarande en nominell minskning av 0,5 procent och en real nedgång med 7,9 procent.

Utvecklingen av pensioner och arbetsgivaravgifter visas i tabell 16

Tabell 16 Utvecklingen av pensioner och arbetsgivaravgifter 1983 - 1994

År Pensioner m m, Nom förändr, Real förändr, Andel av kostn, 19- mkr, resp år %, jfrt -83 %, jfrt -83 %, resp år

83 103,3 13,0 84 104,6 1,3 -6,9 13,2 85 90,8 -12,1 -26,4 11,1 86 85,3 -l7,4 -35,4 10,3 87 94,0 -9,0 -33,1 11,0 88 96,2 -6,9 -38,5 11,0 89 98,7 -4, 5 -44,7 9,6 90 83,0 -l9, 7 -75,3 7,2 91 84,0 -18,7 -86,6 7,1 92 105,5 2,1 -68,7 8,1 93 98,6 -4,5 -82,2 6,9 94 98,0 -5,1 -87,2 6,5

Någon skyldighet att sätta av medel för att möta kommande pensionsut- betalningar i allmänhet föreligger inte för kyrkofonden då pensionerna får anses Säkerställda genom den kyrkliga beskattningsrätt som ytterst garanterar fondens finansiering. Rätten för Svenska kyrkan att ta ut skatt har emellertid satts ifråga i samband med övervägandena om eventuellt ändrade relationer mellan staten och kyrkan. Därför har sedan år 1990 frivilliga avsättningar gjorts i fondboksluten för pensionsåtagandet till prästerna med sammanlagt 720 miljoner kronor (inklusive avsättningen för 1994). Eftersom detta inte varit ett obligatoriskt åtagande för kyrkofonden har avsättningama redovisats som vinstdispositioner och inte som löpande kostnader.

SPV har beräknat att den samlade framtida pensionskostnaden för de präster som redan pensionerats uppgår till 501 miljoner kronor. Den pensionsfordran som inarbetats av de präster vilka ännu inte gått i pension har SPV för 1994 uppskattat till 302 miljoner kronor. Det totala pensionsåtagandet för prästerna kan i enlighet härmed antas uppgå till över 800 miljoner kronor i nuläget. De hittills gjorda avsättningama täcker alltså ännu inte kyrkofondens sammanlagda skuld för präst- pensioneringen. Även om de löpande kostnaderna för pensioner och arbetsgivaravgifter relativt sett sjunkit 1 betydelse har denna kostnadspost genom vinstavsättningama stor strategisk betydelse för fondens vidare utveckling.

3.7 Övriga kostnader

Till denna kategori har hänförts kostnaderna för Kyrkofondens styrelse och styrelsens kansli samt övriga driftskostnader i form av t.ex. datakömingar hos SCB för utjämningssystemet och för finansstatistiken. Här ingår också kostnaderna för de utredningar som regeringen tillsatt på det kyrkliga området såsom bibelkommissionen och ERK-utredningen. Vidare har bland övriga kostnader inkluderats realisationsförluster och nedskrivningar på värdepapper m.m. samt årets resultat om detta visat vinst. Utvecklingen av övrigtkostnaderna har varit följande.

Tabell 17 Utvecklingen av övriga kostnaderna 1983 - 1994

År Övr kostn, mkr, Nom förändr, Real förändr, Andel av kostn, 19- resp år %, jfrt -83 %, jfit -83 %, resp år

83 208,3 26,2 84 126,8 -39,1 -47,3 16,0 85 127,6 -38,7 -53,0 15,6 86 131,1 -37,1 -55,1 15,8 87 132,1 -36,6 -60,7 15,4 88 124,9 -40,0 -71 ,6 14,2 89 168,3 -l9,2 -59,4 16,4 90 192,8 -7,4 -63,0 16,7 91 121,7 -41,6 -109,5 10,3 92 128,0 -38,6 -109,4 9,7 93 239,9 15,2 -62,5 16,7 94 273,2 31,2 -50,9 18,2

Liksom övrigtinkomstema är de övriga kostnaderna på grund av sin heterogena karaktär svåra att närmare analysera. Den allmänna bilden av utvecklingen för denna komponent i systemet för ekonomisk utjämning i Svenska kyrkan visar dock en till övervägande del stagnerande tendens. Utslaget per år har övrigtkostnaderna jämfört med 1983 endast ökat med 5,9 miljoner kronor. Detta motsvarar en nominell höjning av 2,8 procent och en real nedgång med 4,6 procent årligen. Under åren 1983 - 1988 bestod en stor del av de övriga kostnaderna av det särskilda utjämningsbidraget: 123,1 miljoner kronor år 1983, 1229 miljoner 1984, 122,8 miljoner 1985, 122,7 miljoner 1986, likaså 122,7 miljoner 1987 och slutligen 79,1 miljoner 1988. Det särskilda ut- jämningsbidraget betalades till pastoraten och innehöll två delar. Den ena delen utgjordes av ett lönebidrag på 25 000 kronor för varje den 1 juli

året före bidragsåret inrättad tjänst som församlingspräst. Den andra delen bestod av en fjärdedel av vad som utgått i tillskott ur kyrkofonden under åren 1978 - 1981 enligt det tidigare utjämningssystemet. Det särskilda utjämningsbidraget var endast tänkt som ett provisorium och avskaffades i samband med 1989 års reform om ny organisation på lokal— och stiftsplanet i Svenska kyrkan m.m.

För åren 1989 - 1994 har större delen av övrigtkostnaderna utgjorts av de vinster som kyrkofonden fått under denna period. Det redovisade fondresultatet har varit följande: -66,4 miljoner kronor år 1983, -l9,6 miljoner 1984, -42,5 miljoner 1985, -42,0 miljoner 1986, -47,9 miljoner 1987, 33,6 miljoner 1988, 38,6 miljoner 1989, 154,0 miljoner 1990, 110,7 miljoner 1991, 112,1 miljoner 1992, 228,3 miljoner 1993 och 260,8 miljoner 1994. Förlusterna under åren 1983 -1987 har tidigare tagits upp under rubriken Övriga intäkter. Av vinsterna för åren 1990 - 1994 har som tidigare nämnts totalt 720 miljoner kronor avsatts för att säkerställa fondens åtagande i fråga om pensioneringen av prästerna.

4 Kyrkofondens omslutning, tillgångar och realiserad avkastning

Avslutningsvis görs i det följande en uppställning som visar hur omslutningen, tillgångarna och den realiserade avkastningen i kyrkofon- den utvecklats under perioden. Med fondens omslutning menas här de sammanlagda intäkterna eller kostnaderna under ett visst år. Fondtill- gångarna har tagits upp till sina marknadsvärden vid respektive årsskifte med undantag för kyrkofondsfastighetema som i stället redovisats till bokförda värdena i brist på tillgänglig heltäckande marknadsvärdering. Realiserad avkastning består av fondens finansiella nettointäkter i form av räntor och utdelningar m.m. samt de extraordinära nettointäktema såsom realisationsvinster och nedskrivningar. Den realiserade av- kastningen har satts i relation till de på angivet sätt värderade till- gångarna vid årsskiftena och uttryckts i procent. Man bör observera att det härigenom framtagna avkastningsmåttet måste tolkas med stor försiktighet därför att hänsyn inte har tagits till nettotillskottet av medel utifrån, orealiserade värdeförändringar och marknadsutvecklingen för kyrkofondsfastighetema.

Utvecklingen av kyrkofondens omslutning, tillgångar och realiserad avkastning har varit följande. (Uppgifterna om tillgångarna och avkastningen har erhållits från Kammarkollegiet.)

Tabell 18 Utvecklingen av kyrkofondens omslutning 1983 - 1994

År Kyrkofonden, om- Kyrkofonden, mark— Realiserad avkastn, 19- slutn, mkr, resp år nadsv, mkr, resp år %, resp år

83 796,3 604,9 5,8 84 790,1 620,1 6,5 85 817,5 561,0 8,4 86 828,3 713,8 4,8 87 855,8 781,3 5,1 88 878,5 937,3 2,9 89 1029,0 1128,3 6,8 90 1155,2 1102,7 10,2 91 1178,4 l355,6 6,9 92 1309,5 1571,3 6,5 93 1436,0 2306,7 5,9 94

Skälet att ha finansiella tillgångar i kyrkofonden är bl.a. att tillgångarna skall kunna fånga upp svängningar i fondens intäkts- och kostnadsflöden utan att man därför behöver ändra uttaget av den allmänna och den särskilda kyrkoavgiften. Det finns inte något uttalat mål för hur relationen bör vara mellan storleken på fonden och dennas omslutning, dvs. omfattningen av fondens buffertfunktion har aldrig formellt lagts fast. Såsom framgår av den närmast föregående uppställningen har emellertid i praktiken fondens storlek brukat ligga omkring ett års fondomslutning. Inte heller finns det några fastställda regler om hur mycket av den realiserade avkastningen som skall läggas till fond- kapitalet eller användas till fondens ändamål. Under senare år har en medveten kapitaluppbyggnad skett i kyrkofonden för att dels säkerställa prästernas pensionering, dels möjliggöra att Svenska kyrkan även i framtiden skall kunna bedriva en rikstäckande verksamhet.

Bilaga 5 Utvecklingen av de kyrkliga utdebiteringama under senare år

1 Inledning

I föregående bilaga har redogjorts för utjämningssystemets olika kompo- nenter och utveckling under perioden 1983 - 1993. Redogörelsen har haft sin utgångspunkt i kyrkofonden vilket medfört att komponenterna och utvecklingen främst belysts ur fondens perspektiv. Syftet med denna bilaga är i stället att försöka ge en bild av hur kyrkokommunema påverkats av utjämningen genom att kortfattat beskriva hur framför allt församlingsskatten förändrats under samma tidsrymd. Vissa jämförelser görs därvid med motsvarande utveckling av kommunalskatten på den borgerliga sidan. Också förändringen av skatteunderlaget för personer som inte tillhör Svenska kyrkan tas upp i detta sammanhang. Bilagan avslutas med en redogörelse för hur kostnaderna för utjämningen och den centrala finansieringen i Svenska kyrkan fördelas mellan stiften.

Underlaget för uppgifterna och analysen i denna bilaga har till största delen hämtats från Statistiska centralbyråns (SCB) Årsbok för Sveriges kommuner. För att se om införandet av det nuvarande utjämnings- systemet år 1983 haft några skattemässiga effekter har även 1982 års siffror tagits med i förekommande fall. Såsom regional indelningsgrund används i fortsättningen ibland länet, ibland stiftet beroende på hur kommunstatistiken är upplagd.

2 Medelskattesatsens utveckling

Under perioden 1982 - 1994 har den kyrkliga medelskattesatsen i hela landet ökat från 1,04 kronor per skattekrona till 1,14. Denna medelskatte- sats är ett vägt medelvärde av kyrkoskattema med skatteunderlaget som vägningstal. Inte bara den primärkommunala delen av den kyrkliga skatten (församlingsskatten) ingår i detta begrepp utan också stiftsdelen (stiftsskatten). 1 procent motsvarar periodens ökning av medelskattesatsen med 10 öre en uppgång med 9,6 procent. Uppgången har varit tämligen

250

kontinuerlig t.o.m. år 1990 för att härefter stagnera på grund av framför allt det kommunala skattestopp som gällt under åren 1991, 1992 och 1993. Genom tillkomsten av stiftssamfällighetema under år 1989 har nivån på medelskattesatsen fr.o.m. året därpå höjts med fyra öre per skattekrona. Någon avvikelse i mönstret till följd av att ett nytt system för ekonomisk utjämning införts fr.o.m. 1983 kan inte utläsas av materialet. Däremot uppvisar statistiken betydande regionala skillnader i utvecklingen av medelskattesatsen.

Tabell ] Procentuell förändring av kyrklig medelskattesats under perioden 1982 - 1994, län:

Förändring

Förändring

Stockholms 12,9 Älvsborgs 5,8 Uppsala 0,8 Skaraborgs 8,3 Södermanlands 8,3 Värmlands 9,9 Östergötlands 5,7 Örebro 5,2 Jönköpings 15,7 Västmanlands 10,1 Kronobergs 4,4 Kopparbergs 3,8 Kalmar 13,6 Gävleborgs 16,5 Gotlands 19,0 Västernorrlands 18,6 Blekinge 9,3 Jämtlands 13,2 Kristianstads 5,8 Västerbottens 4,0 Malmöhus 8,9 Norrbottens 5,5 Hallands 5,0 Göteborgs o Bohus 7,6 Riket 9,6

Det kan noteras att Gotlands län, som på olika sätt fått ett starkt stöd av utjämningssystemet, är den region inom vilken medelskattesatsen höjts mest. Även i Västernorrlands län har medelskattesatsen ökat, liksom för Gotlands län nästan dubbelt så snabbt som riksgenomsnittet. Bidragande till dessa höjningar i Gotlands och Västernorrlands län kan vara respektive stiftssamfällighets skatteuttag som ligger högst i landet. När det gäller storstadslänen har förändringen i detta hänseende under perioden varit olika: inom Stockholms län har medelskattesatsen stigit mera än för landet i dess helhet medan Göteborgs och Bohus län ligger under och Malmöhus län ungefär på samma nivå som genomsnittet. Höjningama har varit lägst inom Uppsala län som avviker från det genomsnittliga med inte mindre än 8,8 procentenheter. Till undvikande av eventuella missförstånd bör understrykas att det här rör sig om procentuella förändringar i skattesatserna, inte om ändringar i öretalen.

Även nu aktuell nivå på den kyrkliga medelskattesatsen uppvisar avsevärda olikheter i regionalt hänseende.

Tabell 2 Kyrklig medelskattesats år 1994, kronor per skattekrona, län:

Skattesats Skattesats

Älvsborgs

Stockholms , Skaraborgs 1 ,44

Uppsala 1,28

Södermanlands 1,31 Värmlands 1,33 Östergötlands 1 ,30 Örebro 1 ,2 1 Jönköpings 1,33 Västmanlands 1,20 Kronobergs 1,41 Kopparbergs 1,35 Kalmar 1,34 Gävleborgs 1,20 Gotlands ] ,69 Västernorrlands 1,40 Blekinge 1,29 Jämtlands 1,46 Kristianstads 1,28 Västerbottens 1 ,3 1 Malmöhus 1,10 Norrbottens 1,16 Hallands 1,27 Göteborgs o Bohus Riket 1,14

Den högsta skattesatsen har Gotlands län följt av Jämtlands och Skaraborgs län medan storstadslänen, framför allt Stockholms län, ligger avsevärt under genomsnittet för landet.

Som jämförelse med utvecklingen av de kyrkliga utdebiteringama kan nämnas att den totala kommunala medelskattesatsen i landet för tiden 1982 - 1994 stigit från 29,74 kronor per skattekrona till 31,05. Ökningen motsvarar 4,4 procent eller mindre än hälften av uppgången för det kyrkliga skatteuttaget under samma period. En förklaring till att utdebiteringen inom kyrkan ökat snabbare än på den borgerligt kommunala sidan är att statsbidragen till Svenska kyrkan upphört under perioden medan den statliga bidragsgivningen till de borgerliga kommunerna stundtals varit - och fortfarande är - av betydande omfattning. En annan förklaring till skillnaden i ökning av skatteuttaget kan vara att den kyrkliga organisationen byggts ut på stiftsplanet under perioden genom tillkomsten av stiftssamfällighetema.

I den totala kommunala medelskattesatsen ingår skatterna till både de borgerliga och de kyrkliga kommunerna på såväl lokal som regional nivå. Även 1 fråga om den totala medelskattesatsen svarar Gotlands och Västernorrlands län för de starkaste ökningarna. De svagaste skattehöj- ningama uppvisar Jämtlands, Östergötlands och Jönköpings län i nu nämnd ordning.

Någon fullständig regional överensstämmelse mellan de kyrkliga och de totala utdebiteringamas ökningstakt föreligger inte med undantag av Norrbottens län. Ökningstakten har dock varit i stort sett lika inom Älvsborgs, Kronobergs, Örebro och Västerbottens län där avvikelserna mellan utvecklingen av den kyrkliga och den totala medelskattesatsen legat på 1,0 procentenhet eller därunder. Den största skillnaden i detta avseende kan noteras för Jönköpings, Jämtlands och Gävleborgs län med differenser mellan kyrklig och total medelskattesats på över tio procentenheter.

Det kan nämnas i detta sammanhang att enligt SCB:s publikation Kommunernas finanser för 1982 - 1992 har Svenska kyrkans lokala nivå under perioden ökat sitt redovisade egna kapital från 11,5 till 19,8 miljarder kronor. Denna förstärkning av de primärkommunala resurserna inom kyrkan med 8,3 miljarder kronor motsvarar en uppgång med 72,2 procent för de tio åren. För stiftssamfällighetemas vidkommande är motsvarande förändring avseende perioden 1990 - 1992 ännu starkare: det egna kapitalet har stigit med 137 miljoner kronor eller 105,4 procent från 130 till 267 miljoner kronor. Oavsett ekonomiska konjunkturer och samhällsutvecklingen i övrigt har det egna kapitalet vid varje mättillfälle under denna tid registrerats till allt större belopp.

Om man i stället för det egna kapitalet följer hur kyrkokommunemas redovisade rörelsekapital ändrats under tiden 1982 - 1992 framträder samma bild. Rörelsekapitalet, dvs. omsättningstillgångar minus kortfristiga skulder, har ökat under perioden med 128,3 procent från 2 293 till 5 234 miljoner kronor. Stiftssamfällighetemas rörelsekapital - exklusive den av egendomsnämndema bedrivna skogsförvaltningen - finns med i sistnämnda belopp.

Även den kyrkokommunala verksamheten har expanderat starkt: mätt efter externa utgifter har det skett en ökning med 6 768 miljoner kronor från 4 236 till 11 004 miljoner kronor eller med 159,8 procent under denna tidsperiod. Också i dessa siffror ingår utgifterna för stiftssamfällig- hetema med undantag av egendomsnämndemas skogsförvaltningar.

3 Utvecklingen av skatteunderlaget för personer som inte tillhör Svenska kyrkan

En av förklaringarna till att de kyrkliga och de totala medelskattesatsema utvecklats olika under senare år kan vara den minskande andel av totalbefolkningen som tillhör Svenska kyrkan. Enligt lagen (1951:691) om viss lindring i skattskyldigheten för den som icke tillhör Svenska

kyrkan skall nämligen en sådan person endast betala 25 procent av församlingsskatten. Detta skatteuttag för icke-tillhöriga skall anses motsvara den del av kyrkokommunemas nettokostnader som belöper på begravningsverksamheten. En minskande andel tillhöriga krymper alltså det kyrkliga skatteunderlaget och verkar uppdrivande på försam- lingsskatten.

Andelen skatteunderlag i riket hänförlig till icke-tillhöriga har kontinuerligt stigit från 7,9 till 11,5 procent under tiden 1982 - 1994. Procentuellt motsvarar denna uppgång med 3,6 procentenheter en ökning med 45,6. Liksom beträffande medelskattesatsen är utvecklingen olika för skilda delar av landet.

Tabell 3 Procentuell förändring av andelen skatteunderlag, belöpande på personer som inte tillhör Svenska kyrkan, under perioden 1982 - 1994, stift:

Förändring Förändring

Uppsala Göteborg

Linköping 54,2 Karlstad 62,8 Skara 45,0 Härnösand 62,9 Strängnäs 50,0 Luleå 69,6 Västerås 43,8 Visby 71 ,1 Växjö 46,7 Stockholm 34,9 Lund Riket

Det skall betonas att den närmast föregående uppställningen visar utvecklingen av det skatteunderlag som är att hänföra till icke-tillhöriga. Tabellen ger alltså inte någon bild av hur den personliga tillhörigheten i sig utvecklats inom de skilda stiften eller i landet i dess helhet. Än mindre kan nivån på den andel som utträtt läsas ut av dessa uppgifter. Att förändringen varit olika för skilda stift får antas bero på ett flertal faktorer, främst av demografisk natur. Det förefaller emellertid rimligt att utgå ifrån att skatteuttagets utveckling och utdebiteringsnivån också haft betydelse därvidlag. Ett sådant samband kan eventuellt spåras när det gäller Visby, Härnösands och Stockholms stift. För samtliga stift, kan tilläggas, har andelen icke-tillhörigas skatteunderlag stigit tämligen jämnt under perioden.

4 Differensen mellan högsta och lägsta utdebitering

Ett utjämningssystem inom kommunsektorn har mer eller mindre långtgående effekter på utdebiteringen av skatt i de olika delarna av

landet. Förändringen av skillnaden mellan lägsta och högsta kyrkliga skattesats på församlingsnivå under tiden 1982 - 1994 har därför studerats i kommunstatistiken. Det från utjämningssynpunkt positiva resultatet är att denna differens för perioden minskat från 3,63 till 2,04 kronor per skattekrona för landet i dess helhet. Minskningen uppgår till inte mindre än 1,59 kronor per skattekrona och motsvarar totalt 43,8 procent. Liksom vid de tidigare jämförelsema mellan stiften föreligger stora regionala skillnader.

Tabell 4 Procentuell förändring av differensen mellan lägsta och högsta kyrkliga skattesats under perioden 1982 - 1994, stift:

Förändring

Förändring

Göteborg Karlstad -38,8

Uppsala Linköping - 48,9

Skara - 39,5 Härnösand - 6,7 Strängnäs - 20,0 Luleå 21,4 Västerås - 14,2 Visby - 69,8 Växjö - 23,1 Stockholm - 22,1 Lund - 60,3 Riket - 43,8

Det är intressant att notera att den högsta siffran för minskning av spannet i utdebitering uppvisar Visby stift som samtidigt är den region vilken fått relativt mest stöd genom utjämningssystemet. Vidare kan uppmärksamheten fästas på den stora avvikelsen för Luleå stift som är det enda område inom vilket skillnaden ökat mellan den lägsta och den högsta skattesatsen under perioden. Materialet håller emellertid inte för att dra mera långtgående slutsatser ifrån. Det ligger nämligen i sakens natur att denna typ av mätning måste bygga på enstaka eller i varje fall några få värden som generellt sett inte är representativa. Utvecklingen har också för en del stift varit något ojämn även om den långsiktiga trenden får betecknas som stadigt nedåtgående i detta avseende. En viktig förklaring till att skillnaden mellan lägsta och högsta kyrkliga skattesats minskat under senare år är 1989 års reform med ny organisation på lokal- och stiftsplanet i Svenska kyrkan, m.m. Denna reform har nämligen bl.a. lett till utjämning inom pastoraten med påföljd att en del höga skattesatser försvunnit.

Som en avslutande jämförelse kan nämnas att förändringen av spannet i total kommunal skattesats i landet på församlingsnivå under tiden 1982 - 1994 uppgått till minus 18,8 procent. Periodens minskning av skillnaden har varit 1,73 kronor per skattekrona från 9,20 till 7,47.

Fortfarande är det dock så att skillnaden i den kyrkliga utdebiteringen är avsevärt högre - procentuellt sett - än differensen i den totala kommunala skattesatsen. På den kyrkliga sidan uppgår spannet år 1994 till 2,04 kronor per skattekrona med den högsta noteringen inom Karlstads stift av 2,44 och med det lägsta uttaget inom Stockholms stift på 0,40. Samtidigt är den högsta totala kommunala skattesatsen 33,94 kronor per skattekrona inom Västernorrlands län och den lägsta 26,47 inom Stockholms län. Motsvarande siffror år 1982 bestod av en skillnad på 3,63 kronor per skattekrona i kyrkoutdebitering med Lunds stift i topp på 3,75 och Stockholms stift i botten med 0,12. Beträffande total kommunal skattesats var noteringen för tolv år sedan som högst inom Jämtlands län med 34,20 kronor per skattekrona och som lägst inom Stockholms län med 25,00.

5 ' Kyrkokommunemas fördelning i skatteklasser

Ett annat sätt att försöka mäta effekterna av utjämningssystemet på utdebiteringama är att se hur antalet kyrkokommuner förändras inom de skilda skatteklasser som kommunstatistiken innehåller. Under den tidsrymd som här studerats framgår tydligt att andelen kyrkliga kommuner med mycket låg respektive mycket hög skattesats kontinuer- ligt minskat.

Tabell 5 Procentuell fördelning av kyrkokommuner (församlingar) mellan skatteklasser: Kyrklig -82 -83 -84 -85 -86 -87 -88 skattesats kr/skkr,år - 0,49 0,3 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,50 - 0,74 1,7 1,6 1,4 1,2 1,2 1,2 1,2 0,75 - 0,99 7,3 6,9 5,9 5,7 5,8 6,0 5,8 1,00 - 1,24 22,0 21,2 19,8 18,9 19,0 19,6 19,2 1,25 - 1,49 25,4 24,8 24,8 24,3 24,7 25,6 26,7 1,50 - 1,74 23,9 26,1 26,7 27,6 28,4 27.2 26,3 1,75 - 1,99 10,2 10,0 11,3 11,8 11,2 11,9 12,7 2,00 - 2,24 6,0 6,2 6,6 7,0 6,5 5,8 5,5 2,25 - 2,49 2,3 2,2 2,4 2,3 2,4 2,1 2,1 2,50 - 2,74 0,5 0,6 0,7 0,8 0,5 0,5 0,5 2,75 - 0,4 0,3 0,3 0,3 0,2 0,1 -

Summa 100,0

Tabell 5 (forts) Procentuell fördelning av kyrkokommuner (församlingar) mellan skatteklasser:

Kyrklig -89 -90 -91 -92 -93 -94 skattesats

kr/skkr,år

- 0,49 0,1 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,50-0,74 1,1 1,1 1,1 1,1 1,2 1,2 0,75 - 0,99 4,7 5,1 5,1 5,6 5,9 5,7 1,00 - 1,24 20,5 17,9 18,0 18,6 19,0 18,8 1,25 - 1,49 26,6 25,2 25,4 26,6 27,6 28,0 1,50 - 1,74 27,9 28,7 29,1 30,3 30,1 29,1 1,75 - 1,99 12,7 14,9 14,7 12,9 11,7 12,3 2,00 - 2,24 4,7 5,5 5,0 4,1 3,7 4,1 2,25 — 2,49 1,3 1,6 1,4 0,6 0,7 0,8 2,50 - 2,74 0,2 0,0 0,2 0,1 — — 2,75 — 0,2 — — — — Summa 100,0

Av uppställningen framgår att bara de tre skatteklassema i mitten (skattesatserna 1,25 - 1,49, 1,50 - 1,74 och 1,75 - 1,99) ökat sina andelar. Alla de övriga åtta skatteklassema har mer eller mindre minskat i omfattning. Detta indikerar, liksom det närmast föregående avsnittet, att spannet mellan de kyrkliga utdebiteringama under den studerade perioden har krympt ihop. Det verkar rimligt anta att utjämningssystemet - i varje fall långsiktigt - medverkat i denna utveckling. Ett visst stöd för detta antagande kan man finna i Statskontorets analyser för Kyrkobered- ningens räkning i rapporten Enklare utjämningssystem för Svenska kyrkan (1993 :7). Några omedelbara effekter i form av utjämning av skatt syns emellertid inte i det analyserade materialet i samband med systemets införande.

För de borgerliga kommunerna (exklusive landstingen) är motsvaran- de bild inte så entydig utan här har utvecklingen mest inneburit att alltfler kommuner flyttats upp i allt högre skatteklasser.

6 Fördelningen av kostnaderna för utj ämningen och den centrala finansieringen i Svenska kyrkan

Fr.o.m. år 1983, då nuvarande system för ekonomisk utjämning inom kyrkan infördes, finns uppgifter i Årsbok för Sveriges kommuner om hur mycket systemet kostat per invånare i hela landet och per invånare i

respektive stift. Uppgifterna är emellertid inte fullständiga utan grundar sig på ett netto av de tyngst vägande komponenterna i utjämningen, nämligen den allmänna kyrkoavgiften, den särskilda kyrkoavgiften och det allmänna utjämningsbidraget. En sammanställning av utvecklingen under perioden för hela landet och för stiften ger följande resultat.

Tabell 6 Ökning av nettokostnaden för utjämningen i kronor per invånare under perioden 1983 -l994, stift:

Förändring, kr Förändring, kr

Uppsala Göteborg

Linköping - 79 Karlstad - 75 Skara - 80 Härnösand - 41 Strängnäs - 98 Luleå - 22 Västerås - 77 Visby 117 Växjö - 62 Stockholm - 90 Lund - 85 Riket - 76

Mätt på detta sätt har systemets nettokostnader stigit med 76 kronor för denna tid och Visby är det enda stift som fått ett ökat bidrag medan samtliga övriga drabbats av större eller mindre kostnadsökningar. För Strängnäs, Stockholms, Uppsala och Lunds stift har kostnaderna stigit mest medan ökningen varit lägst för Luleå, Härnösands och Växjö stift i här angiven ordning.

Ser man på det nu aktuella läget beträffande kostnadsfördelningen ger statistiken följande bild.

Tabell 7 Nettokostnad för utjämningen år 1994 i kronor per invånare, stift:

Nettokostnad, Nettokostnad,

kr/inv

Uppsala Göteborg

Linköping - 81 Karlstad - 69 Skara - 67 Härnösand - 19 Strängnäs - 123 Luleå - 5 Västerås - 92 Visby 236 Växjö - 57 Stockholm - 155 Lund - 100 Riket - 91

För närvarande uppgår alltså enligt detta sätt att räkna systemets kostnader netto till drygt 90 kronor per år och invånare i genomsnitt. Bilden av fördelningen av kostnaderna år 1994 är i allt väsentligt

densamma som i närmast föregående uppställning om kostnadsföränd- ringen åren 1983 - 1994. Några stora förskjutningar i detta hänseende mellan stiften har inte inträffat under den studerade tidsrymden.

Det skall emellertid betonas att statistiken inte fullständigt mäter nivån på kostnaderna för systemet eller kostnadsfördelningen mellan stiften. Visserligen finns allmän och särskild kyrkoavgift, allmänt utjämningsbidrag samt inskränkning av utjämningsbidrag med som underlag. De övriga komponenterna i systemet saknas dock: generella och individuella extra utjämningsbidrag, stifts- och strukturbidrag samt kyrkobyggnadsbidrag. Om övriga komponenter också tas med blir bilden av framför allt systemets kostnadsnivå men även fördelningen av kostnaderna mellan stiften en annan och mera rättvisande. De extra utjämningsbidragen, stifts- och strukturbidragen samt kyrkobyggnads— bidragen har nämligen av olika skäl kommit att spela en successivt allt större roll i systemet.

Tabell 8 Justerad nettokostnad (cirka) för utjämningen år 1994 i kronor per invånare och kronor per kyrkotillhörig, stift:

Kr/inv Kr/tillh

Uppsala Göteborg - 64 Linköping -17 -19 Karlstad - 1 -1 Skara - 2 -3 Härnösand 53 56 Strängnäs - 82 -95 Luleå 33 36 Västerås - 41 -46 Visby 379 407 Växjö 10 11 Stockholm - 134 -170 Lund Riket - 47

Räknat på detta sätt med alla komponenter inkluderade kostar Svenska kyrkans utjämningssystem netto för närvarande drygt 400 miljoner kronor per är motsvarande mellan fem och sex öre i allmän kyrkoavgift. Denna kostnad skall täcka utgifterna för den rikskyrkliga verksamheten, biskoparna, den löpande utbetalningen av pensioner till prästerna och kapitaluppbyggnaden i kyrkofonden för att bl.a. klara prästernas pensionsskuld. Utslaget per invånare, alternativt kyrkotillhörig, i landet ligger den årliga nettokostnaden något under respektive något över 50 kronor. Beräkningen grundas på de kyrkobyggnadsbidrag som beslutats under år 1994 men i övrigt på de utjämningskomponenter som tillförts pastorat och stiftssamfälligheter sistnämnda år.

Av stiften är det inte bara Visby utan också Härnösands, Luleå och Växjö stift som är nettobidragstagare. För Karlstads och Skara stift går systemet i stort sett jämnt ut och även Linköpings stifts kostnadsnetto

är relativt begränsat. Störst nettobidragsgivare är i tur och ordning Stockholms, Strängnäs, Lunds och Göteborgs stift. Högsta bidraget per invånare och kyrkotillhörig får Visby stift med 379 respektive 407 kronor årligen medan Stockholms stift betalar mest, 134 kronor per invånare och år respektive 170 kronor årligen för varje kyrkotillhörig. Beloppen per invånare och per kyrkotillhörig har beräknats med utgångspunkt från ett avrundat invånarantal av 8 745 000 respektive tillhörighetstal av 7 634 000 i hela landet vid ingången av år 1994. Även motsvarande uppgifter för de olika stiften har rundats av.

Om man jämför de två sista uppställningarna stiftsvis visar det sig att de största skillnaderna i kronor räknat finns mellan Visby, Här— nösands, Karlstads och Växjö stift medan Stockholms, Lunds och Göteborgs stift har den minsta differensen. Detta beror främst på att den bidragssökandes skattekraft och skattesats tillmäts stor vikt i ärenden om både individuellt beslutade extra utjämningsbidrag och kyrkobyggnads- bidrag. Effekten härav och dessa komponenters sammanlagt ökande vikt i systemet har fått till följd att utjämningen tenderat att skärpas. Det är denna tendens som kommit till uttryck i skillnaden mellan kommunstati- stikens nettokostnad och den här justerade nettokostnaden för systemet.

Om man går ett steg vidare och fördelar ut biskopslönema och pensionerna på respektive stift, framträder bilden av hur kostnaden för rikskyrkan och kapitaluppbyggnaden i kyrkofonden får bäras av de olika stiften. En sådan fördelning finns ännu inte för år 1994 utan vi får nöja oss med 1993 års siffror som tagits fram av kyrkofondens kansli.

Tabell 9 Slutlig nettokostnad (cirka) för utjämningen år 1993 i kronor per invånare och kronor per tillhörig, stift:

Kr/inv Kr/tillh Kr/inv

-50

Kr/tillh 59

Uppsala Göteborg

Linköping 0 0 Karlstad 5 6 Skara 3 3 Härnösand 71 75 Strängnäs -70 81 Luleå 64 69 Västerås -27 30 Visby 426 457 Växjö 17 19 Stockholm -124 158 Lund -50 58 Riket -32 37

Den slutliga nettokostnaden hamnar då något över 280 miljoner kronor totalt eller fördelat på invånare och kyrkotillhöriga i storleksord- ningen 30 - 40 kronor per år. Uppdelningen mellan stiften blir väsentligen densamma som i närmast föregående uppställning med den justerade nettokostnaden. Genomgående är dock naturligt nog beloppen

lägre för dem som betalar och högre för dem som får betalt. Invånare- och tillhörighetsantal har antagits vara lika och avrundats på samma sätt i de bägge fallen. Siffrorna är därför ungefärliga och skall mera ses som ett angivande av nivå än som exakta belopp i varje enskilt fall. Det bör slutligen observeras att varken vid beräkningen av den justerade eller den slutliga nettokostnaden hänsyn har tagits till kyrkofondens finansiella nettointäkter i form av räntor, utdelningar och arrenden. Endast utjämningssystemets egna komponenter på intäkts- och kostnadssidan har beaktats vid dessa beräkningar.

Svenska kyrkans ekonomi 1993

Rapport av en projektgrupp inom Statskontorets ut— redningsavdelning ].

Uppdragsunhul. ] 1995-0110

lnnehållsförteckning

SIDA 1 SAMMANFATTNING 2 2 DEN LOKALA NIVÅN 10 2.1 Församlingar och pastorat 10 2.2 Driften 1 1 2.3 Investeringar 18 2.4 Finansieringsanalys 19 2.5 Balansräkning 20 2.6 Förvaltade fonder 21 2.7 Analys av nyckeltal 23 3 DEN REGIONALA NIVÅN 30 3.1 Driften av stiftssamfällighetema 30 3.2 Investeringar 34 3.3 Finansieringsanalys 35 3.4 Balansräkning för stiftssamfällighetema 36 3.5 Förvaltade fonder 37 3.6 Finansiella nyckeltal 37 3.7 Biskopar och domkapitel 38 3.8 Äldre domkyrkor 38 4 DEN CENTRALA NIVÅN 40 4.1 Driften av de centrala organen och utrikes- 40

stiftelserna

4.2 Balansräkningar 42

4 . 3 Ärkebiskop sämb etet 43

äST/XTSKONTOR ET PM 2 llppllr'ngsonlwl 1 1995-04-10 1 Sammanfattning

Svenska kyrkan bedriver en omfattande verksamhet i hela lan- det, dvs. i landets 2 547 territoriella församlingar. Antalet an- ställda i Svenska kyrkan uppgick år 1993 till ca 25 500 personer, varav 3 500 var anställda på statligt avtal (prästerna) och 22 000 på kommunalt. Dubbelt så många som de anställda är de förtro— endevalda som är engagerade i det kyrkokommunala arbetet på lokal och regional nivå samt i det arbete som utförs i nämnder, kommittéer m.m. på central nivå. Härtill kommer alla oavlönade insatser av kyrkans aktiva.

Svenska kyrkan har mer än 3 500 kyrkor varav de flesta har ett stort kulturhistoriskt värde. Bokförda värden på kyrkorna ingår i balansräkningarnas anläggningstillgångar. För nya kyrkor torde värdena avse icke avskrivna delar av byggutgifterna, för de många äldre kyrkorna icke avskrivna delar av renoverings- och ombyggnadsutgifterna.

Denna rapport omfattar Svenska kyrkan på lokal nivå (försam— lingar och pastorat), regional nivå (stiftssamfälligheter) och cent- ral nivå (kyrkomötet, Svenska kyrkans centralstyrelse, Stiftelsen för rikskyrklig verksamhet (SFRV) samt stiftelserna Svenska kyrkans mission, Lutherhjälpen och Svenska kyrkan i utlandet).

Ytterligare några enheter ingår: Ärkebiskopsämbetet på central nivå, biskopar och äldre domkyrkor på regional nivå. För flertalet av de nämnda organen spelar Kyrkofonden och det kyrkokommu- nala utjämningssystemet en roll som omfördelare av skatte- medel mellan pastorat och som huvud- eller delånansiär av stifts- samfällighetema, de centrala organen och Svenska kyrkan i ut— landet. Kyrkofonden svarar också för kostnaderna för präst- pensioner, för vissa arbetsgivaravgifter samt viss del av kostna- derna för försäkring av äldre domkyrkor m.fl.

Den ekonomiska redogörelsen avser år 1993 men jämförelse görs med år 1990, oftast, eller med åren 1990 1992. Redogörelsen baseras på uppgifter i Statistiska centralbyråns (SCB) publika- tioner Ekonomisk redogörelse för år 1993 och Nyckeln till Sven- ska kyrkans verksamhet och finanser, Bokslut 1993. I fråga om redovisad verksamhet på central nivå har uppgifter inhämtats från sekretariatet för Stiftelsen för rikskyrkhg verksamhet, Kyr- kofondens kansli och Svenska kyrkans församlings- och pasto- ratsförbund.

Uppllrugsonlivl 1 1995-04-10

På sidan 4 visas en sammanfattande resultaträkning för Svenska kyrkan år 1993. Så långt det varit möjligt har dubbelräkningar av kostnader undvikits.

I resultaträkningen ingår inte Svenska Kyrkans Unga, de kyrkli- ga utbildningsorganen och diakoniinstitutionerna, inte heller stadsmissionerna. Dessa organisationer har en mer fristående ställning än de medtagna centrala organisationerna. Insamlade medel genom kollekter, syföreningar m.fl. har inte heller tagits med.

Resultaträkningen visar att Svenska kyrkans ekonomi — summe- rad på var och en av dess tre nivåer var mycket god år 1993. Så har den också varit under de tre föregående åren under 1990- talet. År 1993 översteg intäkterna kostnaderna inklusive av- skrivningar med precis 2 miljarder kronor. För ett mindre antal enskilda kyrkokommuner på lokal och regional nivå var för- hållandet inte så gynnsamt. Detta framgår av att län har upp— tagits av pastorat med 179 miljoner kronor och av stiftssamfällig- heter med 25 miljoner.

I avsnitt 2.2 noteras att kyrkans ekonomi försvagas i mitten av 1990-talet beroende på att skatteintäkterna minskar avsevärt — från 9,3 miljarder kronor på lokal nivå år 1993 till 7,7 miljarder år 1995 och 7,5 miljarder år 1996. Minskningen är delvis kon- junkturellt betingad, delvis en orsak av ett förändrat sätt att be- räkna förskott på skatt till kyrkokommunema. Från 1997 väntas skatteintäkterna öka igen för att något överskrida 1993 års nivå år 1998.

Efter den sammanfattande resultaträkningen visas en samman- fattande balansräkning för de organ som ingår i resultaträk- ningen. Enligt denna (tabell 1.2) uppgick Svenska kyrkans sam- lade bokförda tillgångar till 27,5 miljarder kronor år 1993. Skul- derna inklusive förvaltat fondkapital uppgick till närmare 4,5 miljarder och det egna kapitalet följaktligen till 23 miljarder kro- nor. Det kan noteras att Svenska kyrkan som helhet inte är en juridisk person som förfogar över kyrkans tillgångar.

Därefter följer en sammanfattande balansräkning för de fonder och donationer som förvaltas av pastorat och stiftssamfälligheter (tabell 1.3). Med fond avses förmögenhet av stiftelsekaraktär. Endast avkastningen får användas. Om värdet av förvaltade fon- der läggs till summa tillgångar i tabell 1.2 ökar de samlade bok- förda tillgångarna till 30 miljarder kronor.

Upprlragsonhcl. 1 1995-04-10

Avkastningen av de finansiella tillgångarna (ränta, utdelning, arrende, skogsnetto, hyra), oberoende om den är kyrkokommunal, ligger i prästlönefastigheter, prästlönefonder eller i andra fonder eller i donationer, uppgick till närmare 1,2 miljarder kronor. Detta visas i tabell 1.4.

ESTATSKONTOR ET PM 5 Uppdragscnhct 1 1995-04-10

Tabell 1.1. Sammanfattande resultaträkning för Svenska kyrkan är 1993, miljoner kr

Intäkter

Församlingar och pastoratssamfalligheter - Verksamhet

Skatt 9295 ./. netto till Kyrkofonden 670 - Prästgårdar och löneboställen, - Finansiella kostnader/intäkter

- Avskrivnin ar

Stiftssamfälliglieter

- Verksamhet.

- Skatt - Kyrkofondsbidrag netto - Finansiella kostnader/intäkter

- Avskrivningar

Biskopar och domkapitel m.m.

Äldre domkyrkor Ärkebisko osämbetet

Kyrkomötet, centralstyrelsen, SFRV

- Verksamhet

- Kyrkofondsliidrag - Kollekter och gåvor - Finansnctto

' Avskrivningar

Svenska kyrkans mission

- Verksamheten - Statsbidrag

- Kollekter, gåvor, övriga bidrag

- Finansnetto

Lutherhjälpen

- Verksamheten - Statsbidrag

- Kollektcr, gåvor. övriga bidrag

- Finansnetto

Extraordinärt netto

Svenska kyrkan i utlandet

Verksamheten

- Kyrkofondsbidrag - Kollekter, gåvor. bidrag - Avskrivningar - Extraordinärt netto

Kyrkofonden, netto - Netto från pastoral, ./. bidrag till stiftssamfälligheter, kyrko- mötet. eentralstyrclscn, SFRV och SKUT m.m. inkl. restpost

- Pensions- och arbetsgivaravgifter - Administration, utredningar

- Finansnetto

- Extraordinära intäkter

Totalt

Uppdragsenhet ] 1995-04-10

Tabell 1.2. Sammanfattande balansräkning för Svenska kyrkan år 1993, miljoner kr

_okala nivån

Församlingar och past. samfälligheter Omsättningstillgångar Anläggningstillgångar Summa tillgångar Kortfristiga skulder Långfristiga skulder Summa skulder

E- et ka . ital

Regionala nivån Stiftssamfälligheter Omsättningstillgångar Anläggningstillgångar Summa tillgångar Kortfristiga skulder Långfristiga skulder Summa skulder

E _et ka . ital Äldre domkyrkor Omsättningstillgångar Anläggningstillgångar Summa tillgångar Kortfristiga skulder Långfristiga skulder Summa skulder E- et ka . ital

Centrala nivån De centrala organen Omsättningstillgångar Anläggningstillgångar inkl. förvalt. fonder Summa tillgångar Kortfristiga skulder Långfristiga skulder inkl. förvalt, fonder Summa skulder

E_et ka . ital SKM, Lutherhjälpen, SKUT Omsättningstillgångar Anläggningstillgångar inkl. förvalt. fonder Summa tillgångar

Kortfristiga skulder

Långfristiga skulder inkl. förvaltade fonder Summa skulder Eet ka-ital

Skulder! E _.ka - ital

Uppdmgscnhet [ 1995-04-10

Tabell 1.2 forts. Sammanfattande balansräkning för Svenska kyrkan år 1993, miljoner kr

Till_ån _ar Skuld/E _.k. Kyrkofonden Omsättningstillgångar 193 Anläggningstillgångar 1324 Summa tillgångar 1517 Kortfristiga skulder

Långfristiga skulder

Summa skulder E- et ka . ital Svenska k rkan totalt Omsättningstillgångar Anläggntillgångar inkl. förvaltade fonder Summa tillgångar Kortfristiga skulder Långfristiga skulder inkl. förvaltade fonder Summa skulder

Summa e et ka . ital

Tabell 1.3. Förvaltade fonder och donationer på pastoratsnivå och stiftsnivå år 1993, miljoner kr

Förvaltade fonder

lfrästlönefonder Ovriga fonder och donationer på lokal nivå Fonder förvaltade av stiftssamfälliheter*)

2937

*) Här ingår även fonder som förvaltas av domkapitel och Kammarkollegiet

Tabell 1.4. Avkastning (ränta, utdelning, arrende, skogsnetto, hyra) år 1993 av finansiella tillgångar, miljoner kronor

Församlingar och pastorat, kyrkokommunalt 492 Prästlönefastigheter 2 1 3 Prästlönefonder Förvaltade fonder och donationer Stiftssamfälligheter Förvaltade fonder Äldre domk rkor De centrala organen Utrikesstiftelserna K rkofonden Svenska kyrkan

lppdragsonliet ! 1995-04-10

Strukturella kostnadsskillnader

I den nyckeltalsanalys som görs i avsnitt 2.7 påvisas strukturella kostnadsskillnader. Nyckeltalen utgörs av verksamhetskostnader per kyrkotillhörig och pastoratsgrupp. En pastoratsgrupp utgörs av pastorat av samma bebyggelsetyp. Antalet pastoratsgrupper är åtta.

Som väntat uppvisar glesbygdspastoraten och landsbygdspastora- ten de högsta verksamhetskostnaderna per kyrkotillhörig. Där finns förhållandevis fler kyrkor än i övriga delar av landet, präst- tjänsterna är också fler och kyrksamheten är högre. Kostnaderna är där 34 respektive 22 procent högre än de genomsnittliga för riket. De lägsta kostnaderna noteras för pastoraten i förorterna till storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö och i just dessa storstäder. Dessa är 18 respektive 16 procent-lägre än genom- snittet för alla pastoratsgrupper.

När kostnaderna per kyrkotillhörig för de tre huvudfunktionerna gemensam administration, fastighets- och kyrkogårdsförvaltning samt församlingsverksamhet studeras närmare finner man att kostnaderna för församlingsverksamheten, som är kyrkans kärn- verksamhet, uppvisar den relativt sett minsta spännvidden. Så- ledes uppgår de lägsta kostnaderna för församlingsverksamhet, som noteras för pastoraten i förorterna och i större tätorter, till 73 procent av de högsta kostnaderna, som redovisas för glesbygds- pastoraten. De lägsta kostnaderna för fastighets- och kyrkogårds- förvaltning (i förortspastoraten) motsvarar endast 48 procent av de högsta kostnaderna (i landsbygdspastoraten). Lägsta värde för gemensam administration, i storstadsp astoraten, utgör 58 procent av det högsta värdet (i mindre tätorter).

Att församlingsverksamheten har den minsta spännvidden av de tre huvudfunktionerna är knappast uppmärksammat tidigare. Det är notabelt mot bakgrund av att prästtjänsterna är så ojämnt fördelade i olika pastoratsgrupper — 2,5 gånger så många i gles- bygden som i förorterna. En orsak till de hyggligt jämnstora kost- naderna för församlingsverksamheten torde vara att de större och prästglesa pastoraten i städer och tätorter anställer annan perso- nal än präster för församlingsverksamhet i större utsträckning än i de små landsbygds- och glesbygdspastoraten.

Det är alltså de andra två huvudfunktionerna, speciellt fastig- hets- och kyrkogårdsförvaltningen, som mest bidrar till de struk- turella skillnaderna i verksamhetskostnadema.

ESTATSKONTOR ET PM 9 Upptlrzlgsonhet ] 1995—04—10

Strukturella skillnader ur finansiella aspekter

I avsnitt 2.7 redovisas också finansiella nyckeltal. Enligt de mått som använts där är den ekonomiska ställningen bäst i pastoraten i mindre tätorter. Därefter följer pastoraten på landsbygden och i glesbygden. Sämst ekonomisk ställning har pastoraten i storstä- derna och näst sämst pastoraten i förorterna till dessa.

ESTATSKONTORET PM 10 Uppdragscnhct 1 1995-04-10

2 Den lokala nivån

2.1 Församlingar och pastorat

Basen för Svenska kyrkans verksamhet ligger i dess 2 552 för- samlingar varav alla utom 5 är territoriella. Efter 1980-talets reformarbete begränsas församlingarnas kompetens till försam— lingsverksamhet med gudstjänstliv och kyrklig förkunnelse, kris- ten verksamhet bland barn och ungdom, äldre, sjuka och andra boende i församlingen. Det kostnadskrävande ansvaret för perso- nal och fastigheter har förts till pastoratsnivån. Pastoratet är kyrkoherdens verksamhetsområde. De uppgifter som åvilar de år 1989 bildade obligatoriska pastoratssamfälligheterna är fas- tighetsförvaltning, kyrkogårdsförvaltning och central administ- ration i vilken ingår personal- och ekonomiadministration samt kyrkobokföring. Såväl församlingarna som pastoratssamfällig- heterna är kyrkliga kommuner.

I de fall församling och pastorat omfattar samma geografiska om- råde (enförsamlingsp astorat) sköter församlingen samtliga för- samlings- och pastoratsangelägenheter. Många av de försam- lingar som ingår i en pastoratssamfällighet har lagt allt ekono- miskt ansvar på pastoratsnivån och bildat en total pastoratssam- fällighet. Det har också bildats totala samfälligheter som om- fattar mer än ett pastorat. Fördelningen av olika pastoratskate— gorier framgår av tabell 2.1.

Av tabellen framgår att av de församlingar som inte utgör ensam församling i pastoratet, de 325 enförsamlingspastoraten, är det hos församlingarna i de 266 obligatoriska pastoratssamfällig- heterna som det änns kvar ett visst ekonomiskt ansvar för för- samlingsverksamhet. Dessa församlingar utdebiterar egen för- samlingsskatt, vanligtvis mellan 10 och 30 öre per skattekrona. Församlingarna i övriga pastorat tar inte ut någon egen skatt.

Den allmänna kyrkoavgiften, 16 öre per skattekrona, tas ut på pastoratsnivån. Det är också till pastoratsnivån, där kyrkans stora kostnader änns, som kyrkoutjämningsbidragen till kyrkans lokala nivå går.

Uppdragsenhet 1 1995-04-10

Tabell 2.1. Pastoratens kategoritillhörighet

Kategori Antal pas- Invånar— torat/sam- antal fälliheter 93-12-31 Obligatorisk kyrklig sam- 266 1331029 fällighet för pastorats-an-

' eläenheter

li; het omfattande ett nast.

__nforsamh'n- _sastorat 2759659 2398565 86,9

Total ekonomisk samfäl- 2808569 2308720 82,2 lighet omfattande mer än ett nastorat

Därav kyrko— tillhörighet

Antal _ % 1224610 92,0

m 8745109 7630981 87,3

2 .2 Driften

Den ekonomiska beskrivningen av kyrkans verksamheter på lokalplanet i tabell 2.2 är baserad på gängse uppställningi den kyrkokommunala redovisningsplanen. En uppdelning av Svenska kyrkans verksamhet på lokalplanet på det sätt utredningen om Svenska kyrkans ekonomiska och rättsliga förhållanden (ERK- utredningen) .orde har inte varit möjlig, dvs. på fyra huvudverk— samheter: församlingsverksamhet, begravningsverksamhet, folkbokföring inklusive kyrkobokföring samt central förvaltning. Underlag saknas nämligen för att dela upp fastighetsförvaltning- en på dessa huvudverksamheter. Vidare är sedan år 1991 folkbokföringen förd till skattemyndigheterna. Den kvarstående delen, kyrkobokföringen som är kyrkans medlemsregistrering, ingår numera i den gemensamma administrationen.

Tabell 2.2. Intäkter, bruttokostnader och nettokostnader i olika program, miljoner kronor

Intäkt Kostn Netto Intäkt Kostn Netto %

Gemensam adm.

Fastighetsförvaltning Kyrkogårdsförvaltning Församlingsverksamh. Totalt

Uppdragsenhot ] 1995-04-10

Tabell 2.2 visar att de totala nettokostnaderna trots folkbokfö- ringsreformen ökade med ca 1,1 miljarder kronor eller med knappt 19 procent mellan 1990 och 1993. Denna ökning är något större än förändringen av det allmänna konsumentprisindexet (KPI), som steg med 17 procent under samma tid.

Programmet Prästgårdar och löneboställen har här lyfts ur den driftsredovisning som SCB publicerat och kan i stället avläsas i resultaträkningen i tabell 6. Orsaken är att prästgårdar och löne- boställen, som hör till kyrkans änansförmögenhet (undantag är prästgårdar som uppförts av kyrkokommunala medel), här be- traktats som en änansieringskälla vid sidan av skatt, bidrag från Kyrkofonden och änansiella intäkter.

Av tabell 2.2 framgår också att den gemensamma administratio- nen och kyrkogårdsförvaltningen minskade sina andelar av nettokostnaderna mellan år 1990 och 1993 — detta gäller för övrigt även bruttokostnaderna medan fastighetsförvaltningen och församlingsverksamheten ökade sina.

För den gemensamma administrationen änns uppgifter om kost- naderna för tre funktioner, kyrkobokföring, förtroendevalda och central kansli- och ekonomifunktion, förutom den ej specificerade verksamheten, se tabell 2.3. Kyrkobokföringens kostnader har kraftigt minskat sedan folkbokföringen fördes till skattemyndig— heterna år 1991. Minskningen uppgår till 41 procent. Under samma period ökade kostnaderna för de förtroendevalda med 19 procent. Den centrala kansli- och ekonomifunktionen ökade mar- kant mer eller med 32 procent. Ett språng i kostnadsutvecklingen för denna funktion skedde mellan 1990 och 1991. Detta kan ha samband med den omfattande datorisering som då genomfördes. Slutligen har övrig verksamhet inom den gemensamma admi- nistrationen ökat allra mest, med 53 procent.

Tabell 2.3. Bruttokostnader för funktioner inom den gemen- samma administrationen, miljoner kronor

343 3 17 2 14 202 164 178 193 195 399 505 522 528 181 205 237 276

Funktioneriinom ; eméns'a'm adm." Kyrkobokföring

Förtroendevalda Central kansli— och ekonomifunktion Övri-

Totala bruttokö'stnaderifä;'. '

ESTATSKONTORET PM 13 Uppdragsenhet 1 1995-04-10

För fastighetsförvaltningen änns år 1993 en uppdelning på tre lokal- eller fastighetstyper enligt tabell 2.4. Här är för första gången driftskostnaderna (exklusive avskrivningar) för kyrkorna särredovisade. Dessa uppgick till 893 miljoner kr, vilket motsva- rar 58 procent av de totala bruttokostnaderna i fastighetsförvalt- ningen. När det gäller typen hyresfastigheter kan noteras att in- täkterna för hyresfastigheterna klart understiger kostnaderna för dem. Detta kan bero på att en del av dessa fastigheter disponeras av ägarna — pastoraten — själva.

Tabell 2.4. Bruttokostnader för olika lokaltyper inom fastighets- förvaltningen år 1993, miljoner kronor. liiiiädiil 29 893

Kyrkor 66 554

Församlingslokaler m.m. 72 85 IIIIIIHHIIIIIIIHEQZ H resfasti_heter Totala bruttokostnader

Utvecklingen av församlingsverksamhetens grenar kan studeras i tabell 2.5. De totala bruttokostnaden för församlingsverksamheten har ökat med 26 procent under fyraårsperioden. Bland verksam- hetsgrenarna har diakoniverksamheten ökat mest (+58 %) följt av gudstjänster/kyrkliga handlingar (+38 %), barn- och ungdomsverk- samhet (+35 %), kyrkomusikalisk verksamhet (+32 %) samt ej speci- äcerad verksamhet (+31 %). Lägre förändringar noteras för präst- kostnaden (+ 10 %) och vuxenverksamheten (—6 %).

Tabell 2.5. Bruttokostnader för funktioner inom församlingsverk- samheten, miljoner kronor Grenari'nom församlings- 1999. 1991 1992 verksamheten ' " ' " , . * ,.., Präster Gudstjänster och kyrkl. hand- lingar Kyrkomusikalisk verksamhet Barn- och ungdomsverksamhet inkl. konärmationsundervisning Vuxenverksamhet Diakoni E' s . eciäcerat 368

Totala bruttokostnader mm 3102 %

Uppdragsenhet i 1995—04-10

Resultaträkning

Svenska kyrkan på lokalplanet har under de första fyra åren på 1990-talet haft en mycket god ekonomi. Det framgår med all tyd- lighet av följande resultaträkning där först verksamhetens intäk- ter ställs mot dess kostnader varefter skatteintäkter, intäkter och kostnader för prästgårdar och löneboställen, bidrag från och av- gifter till Kyrkofonden samt änansiella intäkter och kostnader tillkommer innan resultatet anges. Slutligen visas de samman- lagda avskrivningarna.

Tabell 2.6. Resultaträkning för samtliga kyrkokommuner på lokal nivå, miljoner kronor

_l.”

Verksamhetens intäkter Verksamhetens kostnader Verksamhetens nettokostn.

Skatteintäkter Prästgårdar och löneboställen

- intäkter

- kostnader

Bidrag från Kyrkofonden Avgift till Kyrkofonden Finansiella intäkter*) Finansiella kostnader Resultat efter skatteintäkter och änansnetto

*) Varav fl an prästlönefonder 76

Verksamhetens kostnader har ökat med 20 procent mellan 1990 och 1993. Motsvarande förändring för de borgerliga kommunerna uppgick till 22 procent. Verksamhetens intäkter, som endast ut- gör en bråkdel av kostnaderna, har dock ökat ändå mer, + 44 pro- cent. Intäkterna uppgick år 1993 till nära en tiondel av kostna- derna. Mer än en tredjedel av intäkterna avser kyrkogårdsför- valtning (skötselavgifter och begravningsclearing). Något mindre än en tredjedel avser församlingsverksamheten, där avgifter inom barn- och ungdomsverksamheten (t.ex. lägeravgifter) utgör en be- tydande del. För den återstående tredjedelen är hyresintäkter in- om fastighetsförvaltningen en betydande post.

Umnlmgscnhcl, | 1995—04-10

Skatteintäkterna under 1990-talets första fyra år har ökat kraf- tigt (+36 %). Eftersom 16 öre per skattekrona levereras till det kyrkliga utjämningssystemet som allmän kyrkoavgift har också avgifterna till Kyrkofonden stigit (+34 %). Bidragen från Kyrko- fonden har inte ökat i riktigt samma takt (+29 %).

Något som har minskat mellan åren 1990 och 1993 är nettoin- täktema från prästgårdar och löneboställen. Den kyrkliga sko— gens avkastning är här den största intäktskällan. Variationer i skogskonjunkturen påverkar nettot betydligt. Från och med 1994 har avkastningen från kyrkans skogar ökat kraftigt av detta skäl och ligger nu avsevärt över tidigare redovisade nivåer.

De finansiella intäkterna är en inte obetydlig finansieringskälla men fluktuerar med räntefotens förändringar. I viss mån gäller detta också de finansiella kostnaderna som också påverkas av förändringar i lånevolymen.

Skatteintäkterna är den helt dominerande intäktskällan. Om de fyra intäktskällorna verksamhetsintäkter, församlingsskatt, nettot av prästgårdar och löneboställen samt fmansnettot be- traktas finner man att skatterna utgör nära 89 procent av intäk- terna år 1993. Näst störst är verksamhetsintäkterna som motsva- rar nästan 7 procent. Därefter följer finansnettot med bortåt 4 procent och nettot av prästgårdar och löneboställen 0,5 procent. I jämförelse med läget år 1990 har församlingsskattens och verk- samhetsintäkternas andel ökat något medan finansnettot mins- kat. Andelen för prästgårdar och löneboställen är oförändrad.

På den sista raden i resultaträkningen noteras bokfört samman- lagt avskrivningsbelopp. l ERK-utredningen konstaterades att avskrivningsbeloppet år 1990 var uppenbart för lågt och borde fördubblas för att ge en mer rättvisande bild av avskrivningarna. Det fanns pastorat som inte bokfört några avskrivningar. För 1992 och 1993 kan nu konstateras att avskrivningarna är betyd- ligt större, vilket kan tyda på att avskrivningar numera görs mer allmänt. Avskrivningsbeloppet torde dock fortfarande vara för

lågt. Sämre kyrklig ekonomi imitten av 1990-talet

Den synnerligen goda kyrkliga ekonomin under de första fyra åren på 1990-talet bryts under 1995 och 1996. Det finns flera orsaker till detta. En grundläggande orsak är att skatteunder- laget till följd av lågkonjunkturen under senare år inte ökat lika

ESTATSKONTORET PM 16 Uppdragsonhcl. 1 1995-04—10

mycket som tidigare. De årliga procentuella ökningarna anges under respektive år:

1991 1992 1993 1994 1995 12,3% 13,7% 8,7% 3,0% 1,9%

En annan viktig anledning är en förändring i sättet att beräkna skatteförskottet.

Skatteunderlaget för ett år baseras på taxeringsutfallet året dess- förinnan. (Skatteunderlaget utgörs av den till kommunal in- komstskatt beskattningsbara förvärvsinkomsten.) Det innebär för ett visst år att det är de beskattningsbara inkomsterna två år före som bestämmer skatteunderlaget för de kyrkliga kommunerna. Utifrån skatteunderlaget beräknas det förskott på skatt som skattemyndigheterna förmedlar till kyrkokommunema varje månad under det år skatteunderlaget avser

Kyrkokommunema får alltså fortfarande skatt med två års efter- släpning på inkomsterna till skillnad från de borgerliga kommu- nerna vars skatteinkomster under ett visst år baseras på ett skatteunderlag som räknats upp till detta års nivå. (Den slutreg- lering som likväl erfordras för de borgerliga kommunerna torde inte innebära någon förändring av betydelse.)

Mer precist gäller att skatteinbetalningarna till pastoraten, ex— empelvis år 1996 består dels av ett förskott som baseras på 1994 års inkomster, dels av en slutavräkning för 1994. Slutavräk- ningen för 1994 utgörs av skillnaden mellan 1994 års slutliga skatt och skatteförskottet för 1994 (som beräknades på 1992 års skatteunderlag).

Tidigare har den nämnda slutavräkningen varit positiv. År 1995 och 1996 är läget annorlunda, av två skäl. För det första har, som redan nämnts, skatteunderlaget ökat relativt lite under senare år. Det gör att den metod som fram till och med 1994 gällt för till- delning av förskott på skatt som inneburit att kyrkokommu- nerna erhållit förskott baserat på samma skatteunderlag som för de borgerliga kommunerna, dvs. utan avdrag för dem som inte tillhör Svenska kyrkan — fordrat en ganska stor ökning av skatte- underlaget för att slutavräkningen skulle vara positiv. Så stor har ökningen av skatteunderlaget inte varit under de senaste åren, vilket innebär att slutavräkningen för 1995 och 1996 blir negativ. För dessa år kommer alltså slutavräkningen innebära en minuspost som dras av från förskottet.

Uplnlrngsvnlwl, 1 1995-04-10

En andra orsak är den förändring i systemet för beräkning av för— skott på skatt som införts år 1995. Från och med detta år baseras förskottet på 100 procent av de kyrkotillhörigas fulla skatteun— derlag och 25 procent av de icke-tillhörigas skatteunderlag efter- som de som inte tillhör Svenska kyrkan endast betalar 25 procent av församlingsskatten. Detta innebär att under två år, år 1995 och 1996, drabbas kyrkokommunema av dubbelt avdrag för icke- tillhöriga: dels avdraget i slutavräkningen enligt det gamla sys— temet, dels avdraget i förskottet. Eftersom mer än 11 procent av skatteunderlaget avser personer som inte tillhör Svenska kyrkan är denna förändring starkt bidragande till att församlingsskatten under år 1995 och 1996 får en negativ utveckling. Från år 1997 är detta inget problem längre eftersom då endast avdraget på för- skottet kvarstår.

En tredje faktor som negativt påverkar kyrkokommunemas eko- nomi är den skatteadministrationsavgift på 300 miljoner kronor som staten beslutat att ta ut år 1995 och synes avse att ta ut även fortsättningsvis. Utöver detta sker statliga skatteindragningar enligt den s.k. finansieringsprincipen. Den innebär bl.a. att när kommunerna får minskade kostnader till följd av statliga beslut dras motsvarande summa in till staten. År uppgick denna skatte- indragning till 151 miljoner kronor. Summan är 253 miljoner år 1995. Enskilda kyrkokommuner kan vinna eller förlora på denna indragning men för kyrkokommunema som helhet är indrag- ningen neutral eftersom motsvarande kostnadsminskningar görs.

Sammantaget leder detta till följande beräknade utveckling av skatteintäkterna fram till och med 1.999. Siffrorna avser miljarder kronor. För jämförelse redovisas även skatteintäkterna för 1993 och 1994. Uppgifterna härrör från Kyrkofondens kansli.

___—_un-

Talen visar en kraftig nedgång i skatteintäkterna från toppåret 1993 till 1996. Minskningen är ca 19 procent. Efter 1995 och 1996 ökar skatteintäkterna men de beräknas överstiga 1993 års värde först år 1998. Under vissa antaganden, bl.a. att verksamhets- kostnaderna netto är oförändrade (i nominella termer) väntas resultatet på lokalplanet efter skatteintäkter och finansnetto vändas från ett överskott år 1993 på 2 miljarder kronor till ett underskott på ca 0,5 miljarder kronor såväl år 1995 som år 1996. Från år 1997 väntas åter ett positivt resultat.

%STATSKONTORET PM 18 Upwlrngsunlu-I 1 1995-04-10

2 .3 Investeringar

Investeringsutgiftema storlek och fördelning på verksamhets- program under 1990-1993 framgår av tabell 2.7.

Tabell 2.7. Investeringsutgifter på lokalplanet fördelade på pro- gram, miljoner kr

Gemensam administration Fastighetsförvaltning

Kyrkogårdsförvaltning Församlingsverksamhet Präst- årdar och löneboställen

Investeringsutgiftema har ökat med precis 10 procent mellan 1990 och 1993. Under 1991 och 1992 ökade investeringarna medan för 1993 noteras en minskning .

För gemensam administration redovisas en investeringstopp år 199 1. Samma år som folkbokföringen lämnade kyrkan skedde en omfattande datorisering av kyrkans medlemsregistersystem — kyrkobokföringen. De tunga program inom vilka det mesta av investeringarna görs är av naturliga skäl fastighetsförvaltning och kyrkogårdsförvaltning. Inom dessa områden sker de kost- nadskrävande husbyggnads- och anläggningsentreprenaderna och också inköp av fastigheter och anläggningar. Även mycket av inköpen av maskiner och inventarier avser dessa program. Investeringsbeloppet inom programmet församlingsverksamhet är det minsta och har legat på samma nivå under perioden. Även investeringarna i prästgårdar och löneboställen har varit av samma storleksordning förutom under 1993 då de sjönk med en fjärdedel.

En uppdelning av investeringarna på utgiftsslag ger följande siff- I'OI':

lSSTA'I'SKONTOR ET PM 19 Uppdrngsenlwl ] 1995-04-10

Tabell 2.8. Investeringar fördelade på utgiftsslag, miljoner kronor

Inköp av fastigheter och anläggningar 207 21 1 236 104 Inköp av maskiner och inventarier 270 322 277 236 Husbyggnads- och anläggnings- 687 686 7 10 89 1 entreprenader Övri ' 124 135 5

2 .4 Finansieringsanalys

I en finansieringsanalys, tabell 2.9, kan penningströmmarna följas. Finansieringsanalysen delas upp på tillförda medel och använda medel.

Under tillförda medel anges först resultatet efter skatteintäkter och finansnetto, dvs. ett resultat av den löpande driften, förutsatt att det är fråga om ett positivt tal. Därefter läggs till inflöden av medel från försäljningar av anläggningstillgångar, amorteringar på lämnade lån, upptagna nya egna lån, gravrättsavgifter, extra- ordinära försäljningar o.dyl.

Under använda medel förs investeringsutgifter, utlämnade lån, egna amorteringar, extraordinära inköp o.dyl.

Genom att minska tillförda medel med använda medel erhålls förändringen av rörelsekapitalet. Rörelsekapitalet definieras som skillnaden mellan omsättningstillgångar och kortfristiga skulder på balansräkningen.

Av tabell 2.9 framgår att rörelsekapitalet minskade något år 1990 och 1991 men att det ökat mycket år 1992 och 1993. Det är de exceptionellt goda resultaten år 1992 och 1993 som gjort att till- förda medel överstigit använda medel med mellan 700 och 800 miljoner kr under vart och ett av dessa år. Som närmare framgår av balansräkningen i nästa avsnitt ökade omsättningstillgångar- na starkt under dessa år.

braa ESTATSKONTOR ET PM 20 Uppdragscnhct ] 1995-04-10

Tabell 2.9. Finansieringsanalys, miljoner kr

___--

Tillförda medel Resultat efter skatteintäkter och fi- 2098 2053 nansnetto Försäljning av anläggningstillgångar Minskning av långfristiga fordringar Ökning av långfristiga fordringar (nya lån)

Gravrättsavgifter

Försäljn. av aktier. bost.rätter, andelar Övriga rörelsekapitalpåverkande extraordinarie intäkter

Använda medel

Nettoinvesteringar Övrig ökning av anläggningstillgångar Ökning av långfristiga fordringar (utlämnade lån)

Minskning av långfristiga skulder (amorteringar) Inköp av aktier, bostadsrätter, andelar Övriga rörelsekapitalpåverkande extraordinära kostnader Summa använda medel' 1365 Förändrin ; av rörelseka oit'al -141

2.5 Balansräkning

Svenska kyrkans balansräkning för den lokala nivån vad gäller den kyrkokommunala ekonomin framgår av tabell 2.10. I tabellen ingår dessutom bokförda värden för prästgårdar och prästlönefas- tigheter (under fastigheter och anläggningar) men inte andra de- lar av finansförmögenheten såsom prästlönefonder och försam- lingskyrkas fastighetsfonder. De sist nämnda redovisas i tabell 2.11 i avsnitt 2.6.

Balansräkningens omslutning har ökat med 23 procent mellan 1990 och 1993. På tillgångssidan är ökningen störst för omsätt- ningstillgångar, 37 procent. På skuldsidan har de långfristiga skulderna mer än fördubblats (+ 113 procent) till följd av att om- kring hälften av pastoraten har börjat skuldbokföra pensions-

%STATSKONTORET PM 21 Uppdragsc—nhct ] 1995-04-10

skulden. Finansiella nyckeltal, bl.a. soliditeten, redovisas i av- snitt 2.7

Tabell 2.10. Balansräkningen på lokal nivå, miljoner kr

Kassa, bank, postgiro Värdepapper (kortsiktiga) Obligationer

Förråd

Övri - a omsättnin still- ån- ar

Fastigheter och anläggningar Transportmedel, maskiner, inventar. Värdepapper, andelar, bostadsrätter Övri- a lån- ristia fordrin ar

Summa till, än ar 24636 Skulder 97 88 18 693 793 949

Mfähga lån

Ovri - a kortfristi ' a skulder

Summa kortfristi_ a skulder Banklån 948 1040 1074 1098 Pensionsskuld .. .. 654 1087 ' 286 556 40 1 446 Summa lån- fristi _askulder 1234 1596- 2631 Summa skulder % 2477m 3657 Investerat stamkapital Kapitalfonder Driftfonder Pensionsfond Övri eet kaoital

18055 18608 19 Summa skulder och e_et ka oital 20079 21085 22890 24636

2.6 Förvaltade fonder

Vid sidan om den kyrkokommunala balansräkningen finns ett antal olika fonder som år 1993 förvaltades av pastoraten: grav- fonder, prästlönefonder och fastighetsfonder för församlingskyr- ka. Härtill kommer donationer. (Från år 1995 förvaltas prästlö- nefonderna av stiftssamfällighetema.) Med undantag för dona- tionerna tas avkastningen upp som intäkt i den kyrkokommunala redovisningen. Tillgångar och direktavkastning (ränta och utdel-

%srATSKONTORET PM 22 Upprlragsonhet 1 1995-04-10

ning) för de olika fondtyperna och för donationerna framgår av tabell 2.11.

I gravfonderna förvaltas medel som betalats av gravrättsinneha- vare för gravskötsel. Vanligtvis avser gravfonderna medel som betalats före år 1964 för gravskötsel för all framtid.

I prästlönefonder redovisas medel från försäljning av prästlöne- fastigheter.

Tabell 2.11. Förvaltade fonder och donationer, tillgångar och av- kastning, miljoner kr

_m

Gravfonder - tillgångar 298 322 - avkastnin_

954

Prästlönefonder - tillgångar avkastnin_

. Församlingskyrkas fastighetsfond - tillgångar - avkastnin_

.::-366

Donationer

- tillgångar 1003 - avkastnin 104 Summa till -_ ån ; ar % ___3'mm

I församlingskyrkas fastighetsfond förvaltas medel från försälj- ning av fastigheter, vilkas avkastning varit avsedda för försam- lingskyrkas behov.

Donationerna förvaltas av kyrkoråden. Avkastningen är avsedd för kyrkliga eller ibland andra ändamål.

Den redovisade sammanlagda tillgången i fonder och donationer har ökat avsevärt mellan 1990 och 1993. Ökningen uppgår till 35 procent. Prästlönefonderna har ökat mest, med 45 procent och församlingskyrkas fastighetsfond minst, med 22 procent.

Avkastningen har varierat under dessa är beroende på räntelä- get. För år 1993 uppgick avkastningen totalt till 7,0 procent. För bankplaceringarna var avkastningen avsevärt bättre eller 8,8 procent.

%STATSKONTORET PM 23 Uppdragsenhct 1 1995—04-10

2.7 Analys av nyckeltal

I SCB:s rapport Nyckeln till Svenska kyrkans verksamhet och änanser, Bokslut 1993 redovisas nyckeltal om Svenska kyrkans ekonomi m.m. Dessa är av intresse vid jämförelse av enskilda pastorats ekonomiska ställning men också när strukturella skill- nader skall belysas, vilket görs i detta avsnitt. Anledning till att detta kan göras är att nyckeltalen redovisas uppdelade på pasto- rat i åtta bebyggelsetyper (pastoratsgrupper).

Driftskostnader per pastoratsgrupp

I tabell 2.12 anges nyckeltal innehållande verksamhetskostnader för olika huvudfunktioner (program) per kyrkotillhörig och pasto- ratsgrupp. Det högsta och näst högsta värdet för varje huvud- funktion är understruket.

Tabell 2.12. Verksamhetskostnader år 1993 per pastoratsgrupp för huvudfunktioner och totalt, kr per kyrkotillhörig Förort

Gemensam Fastighets- o.". Föl ' H ». ' _administ- kyrkogårds- .. - ration förvaltnin-

Större stad Medelstor stad Större tätort Mindre tätort Landsbygd Glesb - d Håla- ket

Totala lerk-

Storstad

I kolumnen längst till höger i tabell 2.12 redovisas de totala verk- samhetskostnaderna år 1993 utslagna på antalet kyrkotillhöriga i varje pastoratsgrupp. Det är vägda medelvärden som anges, vilket innebär att större pastorat i en pastoratsgrupp får större inverkan på medelvärdet för gruppen än mindre pastorat. Till skillnad från SCB:s rapport har inte kostnader för prästgårdar och löneboställen, allmän och särskild kyrkoavgift, utbetalda pensioner, kostnadsräntor och eventuell övrig änansiering tagits med.

Som väntat redovisas de högsta verksamhetskostnaderna per kyrkotillhörig i pastorat i glesbygd och landsbygd. Där änns för-

J|i|>dragscnhct 1 1995-04-10

hållandevis fler kyrkor än i tätorterna. Där änns också relativt sett fler prästtjänster i och med att pastoraten ofta är befolk- ningsmässigt små.

De högsta kostnaderna bland de övriga pastoratsgruppema, som för övrigt har ganska samlade värden, noteras för pastorat i större städer och i mindre tätorter. Det förvånar vid första an- blicken att de större städerna har mer kyrklig verksamhet än medelstora städer och större tätorter. Orsaken torde bl.a. vara att bland de 13 större städerna ingår 4 stiftsstäder, där den kyrkliga verksamheten är särskilt väl etablerad. Särskilt stor kyrklig verksamhet uppvisar Uppsala kyrkliga samfällighet med totalt

1 463 kr per kyrkotillhörig, ett värde som faktiskt ligger klart över det vägda medelvärdet för glesbygdspastoraten.

I fråga om enskilda huvudfunktioner är det slående hur nära kostnaderna för gemensam administration för alla pastoratsgrup- per med två undantag ligger det genomsnittliga 145 kronor per kyrkotillhörig. Undantagen är storstadspastoraten och gles- bygdspastoraten. Storstadspastoratens värde, 124 kronor, under- stiger medelvärdet med 14 procent medan kostnaderna för gles- bygdspastoraten överstiger medelvärdet med så mycket som 48 procent.

För kostnaderna fastighets- och kyrkogårdsförvaltning är skillna- derna mellan pastoratsgrupperna stora. Här är det endast pasto- raten i de större städerna, de medelstora städerna och i de större tätorterna som har ungefär samma värde som genomsnittsvärdet. För de mindre tätorterna är avvikelsen måttlig, + 13 procent men för de fyra återstående grupperna noteras parvis starkt avvi- kande och motsatta värden. Fastighets- och kyrkogårdsförvalt- ningen i storstäder och förorter ln'll storstäder är 25 respektive 32 procent billigare per kyrkotillhörig än genomsnittligt riket. Landsbygds- och glesbygdspastoraten är båda 41 procent dyrare. Till viss del beror det låga värdet för storstadspastoraten på att begravningsverksamheten i Stockholm i huvudsak ombesörjs av den borgerliga kommunen.

Att kostnaderna för fastighets- och kyrkogårdsförvaltningen lig- ger i topp ilandsbygdspastoraten och glesbygdspastoraten är väntat då kyrkor, kyrkogårdar, församlingshem och andra fastig- heter förekommer jämförelsevis mer i dessa bebyggelseområden än i städerna och övriga tätorter. Detta förhållande avspeglar en tidigare mer kyrksam tid med en helt annan befolkningsfördel- ning i landet. I de under 1900-talet expanderande bebyggelsety- perna är dessa kostnader betydligt lägre.

Uppdragsenhot 1 1995-04-10

I de mest expansiva områden, storstäderna och dessas förorter, är fastighets- och kyrkogårdsförvaltningen bara hälften så kostsam som på landsbygden. De lägsta kostnaderna redovisas för för- ortspastoraten. En anledning till detta är den starka inflytt- ningen dit av unga familjer under de senaste decennierna vilket medfört ett lägre behov än genomsnittligt av kyrkogårdsförvalt- ning. Behovet kommer emellertid att successivt öka under de närmaste decennierna.

Kostnaderna för församlingsverksamheten, som är kyrkans kärn- verksamhet, varierar något mellan de olika pastoratsgruppema men ytterligheterna ligger betydligt närmare varandra än i de två andra huvudfunktionerna. De lägsta värdena, som noteras för pastoraten i förorterna och i de större tätorterna, understiger med 10 procent det genomsnittliga värdet. De högsta värdena redovi- sas för pastoraten i glesbygden och i de större städerna, + 23 res— pektive + 20 procent över genomsnittet. Detta framgår av tabell 2.13, kolumnen Andel för hela riket.

Tabell 2.13. Församlingsverksamheten, procentueua andelar per pastoratsgrupp

Andel av värdet för hela riket,%

Andel av totala verksamhets- kostnader, %

Pastorats- grupp

Församlings— verksamhet

Storstad Förort Större stad Medelstor stad Större tätort Mindre tätort Landsbygd Glesb - d

___—

Analysen utvisar alltså att kostnaderna för församlingsverk- samheten i de olika pastoratsgruppema är mer samlade — totalt sett än för gemensam administration och, särskilt, fastighets- och kyrkogårdsförvaltning. De lägsta kostnaderna för försam- lingsverksamheten, som redovisas för pastoraten i förorter och större tätorter, motsvarar 73 procent av de högsta kostnaderna, glesbygdspastoratens. Motsvarande procenttal för fastighets- och kyrkogårdsförvaltning är 48 procent och för gemensam administ- ration 58 procent.

Upprlragsenhet 1 1995-04-10

Att församlingsverksamheten har den minsta spännvidden av de här analyserade huvudfunktionerna är ett tidigare knappast upp- märksammat förhållande. Det är också anmärkningsvärt mot bakgrunden av att prästtjänsterna är ojämnt fördelade i olika pastoratsgrupper. Antalet prästtjänster varierar mellan 0,29 per tusen kyrkotillhöriga i förortspastorat och 0,72 i glesbygdspasto- rat. En orsak till den relativt jämna församlingsverksamheten torde vara att de större och prästglesa pastoraten anställer annan personal än präster för församlingsverksamhet (t.ex. församlings- assistenter) i större utsträckning än de små och relativt präst- starka pastoraten.

Siffrorna i kolumnen längst till höger i tabell 2.13 visar att för- samlingsverksamheten — kärnverksamheten ges större relativt utrymme i städerna och förorterna till storstäderna än i övriga pastoratsgrupper inklusive landsbygd och glesbygd. I stads- och förortspastoraten tar församlingsverksamheten i anspråk 43 48 procent av de totala verksamhetskostnaderna. För övriga pasto- ratsgrupper är andelen 39 — 41 procent.

Vid en tillbakablick på tabell 2.12 änner man att kyrkan satsar nästan lika mycket på fastighets- och kyrkogårdsförvaltning som på församlingsverksamhet — 411 respektive 420 kronor per kyrko- tillhörig. Detta är vägda medelvärden för hela riket. För pasto- ratsgruppema större tätorter, mindre tätorter, landsbygd och glesbygd konstateras att fastighets- och kyrkogårdsförvaltningen tar i anspråk mer resurser än själva församlingsverksamheten. Särskilt stor övervikt för fastighets- och kyrkogårdsförvaltning uppvisar landsbygdspastoraten.

Finansiella nyckeltal

De änansiella nyckeltalen i tabell 2.14 belyser de olika pastorats- gruppernas ekonomiska ställning ur änansiella aspekter.

I kolumnen längst till höger i tabellen, summa ordningstal, har ett slags sammanfattande mått på den ekonomiska ställningen för de olika pastoratsgruppema skapats. Varje pastoratsgrupps värde i kolumnen består av summan av respektive pastorats- grupps ordningstal i varje sifferkolumn. Detta kan exemplifieras av glesbygdspastoraten, som har den högsta soliditeten och därför ges ordningstalet 1. I nästa kolumn, Nettokostnaderi % av skattenetto, är det lägsta värdet det bästa. Här delar glesbygds- pastoraten på ordningstalen 5 och 6 med landsbygdspastoraten. Ordningstalet blir medelvärdet 5,5. I kolumnen Rörelsekapital i % av externa utgifter är det högsta värdet det bästa. Här blir

ESTATSKONTORET PM 27 Upprlragscnhet 1 1995-04-10

glesbygdspastoratens placering 5 vilket alltså är ordningstalet. I nästa kolumn, Resultat 2, har glesbygdspastoraten det näst hög- sta värdet. Ordningstalet blir 2. I kolumnen Finansnetto är ord- ningstalet 4. Summan av glesbygdspastoratens ordningstal blir 17,5 (1+5,5+5+2+4).

Tabell 2.14. Finansiella nyckeltal

Pastoratsgrupp Soliditet Nettokost- Rörelse- Resultat 2 nader i % kapital i kr/kyrko- av skatte- % av ex- tillhörig netto terna ut-

Storstad Förort Större stad Medelstor stad Större tätort Mindre tätort Landsbygd Glesb d

_m-i-åm—g—

Den pastoratsgrupp som erhållit det lägsta värdet har den bästa ekonomiska ställningen år 1993 på det sätt som detta mått deä- nierats här. Deänitionen gör inte anspråk på att vara den bästa tänkbara men torde ändå få betraktas som en tämligen tillförlit- lig mätare på den ekonomiska ställningen.

Pastoraten i de mindre tätorterna har den lägsta summan, 10,5, och har alltså den bästa ekonomiska ställningen. Näst bäst är landsbygdspastoraten med summan 16,5 tätt följt av glesbygds- pastoraten med summan 17,5. Den sämsta ekonomiska ställ- ningen uppvisar storstadspastoraten med summan 38. Den näst sämsta ställningen har förortspastoraten med summan 30.

En genomgång av nyckeltalen i de olika kolumnerna visar på föl- jande.

Man skall hela tiden komma ihåg att de redovisade värdena här är genomsnittsuppgifter varför ett enskilt pastorats värde kan ligga långt ifrån de angivna gruppvärdena.

Den högsta soliditeten har glesbygdspastoraten och landsbygds- pastoraten med 91 respektive 90 procent. Det innebär att så mycket av tillgångarna är finansierade av eget kapital. Annor-

Uppdragscnhct | 1995-04-10

lunda uttryckt är endast 9 respektive 10 procent av tillgångarna finansierade med lån och övriga skulder. Den lägsta soliditeten har storstadsp astoraten och förortspastoraten med 70 respektive 78 procents soliditet. Här finansieras 30 respektive 22 procent med lån och andra skulder. Om pensionsskulden tagits upp rela- tivt oftare i storstads- och förortspastorats balansräkningar än i glesbygds- och landsbygdspastoratens är detta en anledning till den betydande skillnaden mellan soliditetstalen. Oavsett pen- sionsskuldens bokföringsmässiga hantering råder dock här en skillnad mellan de nämnda pastoratsgruppema.

I nästa kolumn redovisas verksamhetens nettokostnader i procent av skattenettot, som definieras som församlingsskatt plus bidrag från Kyrkofonden minus avgift till Kyrkofonden. Måttet visar hur stor del av skattenettot som går åt till att betala nettokostnader- na. Resterande finns kvar till att betala finansnetto, investe- ringar och sparande.

Det anmärkningsvärda är här att det är förortspastoraten som uppvisar den lägsta nettokostnadsandelen, 75 procent, trots atti skattenettot .orts avdrag för det som netto levererats till Kyrko- fonden. Förortspastoraten är ju den pastoratsgrupp som lämnar det högsta bidraget till det kyrkliga utjämningssystemet. För- ortspastoraten har således i medeltal kvar så mycket som 25 pro- cent av skattenettot efter det att verksamhetens kostnader beta- lats. En förklaring är att förortspastoraten såväl har den högsta skattekraften som den lägsta verksamhetskostnaden.

Det är också värt att notera att det är storstadspastoraten som redovisar den högsta nettokostnadsandelen, 93 procent. Det inne- bär att storstäderna endast har kvar i medeltal 7 procent av skattenettot för investeringar, finansnetto och sparande. Stor- stadspastoraten uppvisar i övrigt många likheter med förortspas- toren men i detta avseende föreligger en uppenbar skillnad.

I den tredje sifferkolumnen återges rörelsekapitalet i procent av externa utgifter. Rörelsekapitalet är omsättningstillgångar minus kortfristiga skulder. Måttet visar pastoratens betalningsbered- skap på kort sikt.

Det är de större städerna som redovisar det högsta värdet på an- delen rörelsekapital, 60 procent, och som alltså har den genom- snittligt största betalningsberedskapen. Det lägsta värdet upp- visar förortspastoraten med 40 procent.

%STATSKONTOR ET PM 29 Uppclragsonhot ] 1995—04-10

Resultat 2 i den fjärde siiferkolumnen är resultatet efter skatte- intäkter och finansnetto. Detta mått beskriver hur stort överskot- tet är när verksamhetens driftskostnader (inklusive finansiella poster) är betalda. Resultatet redovisas i kronor per kyrkotillhö- rig.

Med undantag för storstadspastoraten, som uppvisar det lägsta resultat 2-värdet, 97 kr per kyrkotillhörig, är värdena ganska jämnstora för de övriga pastoratsgruppema. Värdet är högst för pastoraten i mindre tätorter med 320 kr pr kyrkotillhörig och näst lägst för pastoraten i större städer med 256 kr per kyrkotill- hörig. Värdena överskrider med ett undantag gott och väl inves- teringsutgifterna per kyrkotillhörig, som varierar mellan 124 kr per kyrkotillhörig i storstadspastorat och 292 kr per glesbygds- pastorat. Som synes har storstadspastoraten lägre värde på resul- tat 2 än för investeringarna.

I den sista kolumnen visas iinansnettot, som är ränteintäkter minus räntekostnader. Om finansnettot är negativt visar detta att skuldräntorna är större än intäktsräntorna. Eftersom det för varje pastoratsgrupp redovisas ett positivt finansnetto framgår motsatsen, dvs. att år 1993 rådde ingen skuldtyngdhet hos pasto— raten i allmänhet. För ett mindre antal enskilda pastorat var dock förhållandena inte lika gynnsamma. Det största finansnettot redovisar pastoraten i mindre tätorter, 105 kr per kyrkotillhörig. Det minst positiva värdet står förortspastoraten för, 25 kr per kyrkotillhörig.

ESTATSKONTOR ET PM 30 Uppdragsenhol. ] 1995-04—10

3 Den regionala nivån

I ett stift änns en biskop, ett domkapitel och en stiftssamfällighet. I Uppsala stift änns en ärkebiskop och en biträdande biskop.

Stiftssamfälligheten tillkom år 1989 genom att uppgifter vid de statliga myndigheterna domkapitel och stiftsnämnd fördes sam- man med kyrkans frivilliga stiftsbyråarbete till en kyrkokommu- nal organisation. Domkapitlet blev kvar med begränsade uppgif- ter.

Stiftssamfälligheten har till uppgift att främja församlingslivets utveckling inom stiftet, att främja församlingsarbete bland teck- enspråkiga, på änska, samiska och på andra språk samt att främja andlig vård vid sjukhus och andra större vårdinrättning- ar, vid kriminalvårdsanstalter och militära förband i fredstid.

Stiftssamfällighetemas verksamhet finansieras dels genom stifts- skatt, dels genom stiftsbidrag och allmänt utjämningsbidrag från Kyrkofonden. Extra utjämningsbidrag kan förekomma. Utöver nämnda bidrag tilldelas stiftssamfällighetema strukturbidrag som stiftsstyrelsema skall fördela mellan pastoraten för särskilda behov.

Domkapitlet har uppgifter rörande kyrkans lära och gudstjänstliv m.m. samt har också en stor del av arbetsgivaransvaret i förhål- lande till stiftets präster. Stiftssamfälligheten svarar för dom- kapitlets kansliuppgifter medan Kyrkofonden bestrider kostna- derna för ledamöter och ersättare i domkapitlet.

Biskopen har vid sidan av de uppgifter som följer av biskopsäm- betet vissa uppgifter inom stiftssamfälligheten och domkapitlet. Kyrkofonden svarar för biskopsämbetets kostnader.

Vid de äldre domkyrkorna änns kapitaltillgångar som förvaltas särskilt. Avkastningen är till för underhållet av domkyrkorna och de till dem hörande fastigheterna.

3.1 Driften av stiftssamfällighetema

Intäkter, bruttokostnader, och nettokostnader för stiftssamfäl- lighetemas huvudverksamheter, här kallade program, redovisas i tabell 3.1. Uppställningen följer den av SCB använda med undan- tag för att strukturbidrag — som fördelas vidare till pastoratssam- fälligheterna i stället tas med i resultaträkningen (tabell 3.2).

ESTATSKONTOR ET PM 31 Uppdragsonhol. ] 1995—04-10

Tabell 3.1. Intäkter, bruttokostnader och nettokostnader i olika program, miljoner kr

Program 1990 1993 Intäkt Kostn. Netto Intäkt Kostn. Netto

Förtroendemannaorgan Stiftskansli

Främjande av församlliv Stiftsverksamhet Utbildning

Fastigheter*

Totalt

%

Innan utvecklingen inom de enskilda programmen kommenteras kan konstateras att såväl intäkterna som kostnaderna ökat kraf- tigt mellan år 1990 och 1993. Dessa är är de fyra första hela verk- samhetsåren sedan stiftssamfällighetema bildades under 1989. Intäkterna ökade med 59 procent, bruttokostnaderna med 52 och nettokostnaderna med 51 procent. Återigen kan den enkla jämfö- relsen göras med den allmänna prisutvecklingen gestaltad av konsumentprisindex, som steg med 17 procent mellan 1990 och 1993.

Kostnaderna för förtroendemannaorganen, dvs. stiftsfullmäktige och övriga valda organ, ökade med 6 miljoner kr eller med ca 40 procent mellan 1990 och 1993. Andelen av stiftssamfällighetemas nettokostnader var dock oförändrad, 4 procent.

Stiftskansliverksamheten är det största verksamhetsprogrammet. Häri ingår kostnaderna för kansliets kyrkokommunala anställ- ningar och för stiftsadjunkterna samt vissa övriga kostnader och intäkter hörande till kansliet. Programmets nettokostnader steg med ca 38 procent mellan 1990 och 1993 men nettokostnadsande- len sjönk likväl under samma period, från 47 till 43 procent.

Det näst största programmet är främjande av församlingslivet. Till detta hör arvoden och resekostnader till kontraktsprostar, löner till kontraktsadjunkter, pastoratsadjunkter, pastorsadjunk- ter och konärmandkonsulenter samt kostnader för verksamhets- befrämjande åtgärder. Nettokostnaderna har ökat med omkring 35 procent mellan 1990 och 1993 medan nettokostnadsandelen sjunkit, från 26 till 24 procent.

Det tredje största verksamhetsprogrammet är stiftsverksamhet. Under detta bokförs stiftssamfällighetemas kostnader för försam- lingsarbetet bland teckenspråkiga, änskspråkiga, samiskspråki-

Uppdragscnhet 1 1995-04-10

ga, andlig vård vid speciella institutioner, eventuellt övertagna församlingsangelägenheter, bidrag till externa verksamheter, in- formation, domkyrkoverksamhet och stiftsgårdsverksamhet. Detta verksamhetsprogram har nästan fördubblats mellan 1990 och 1993 och nettokostnadsandelen ökat, från 14 till 18 procent

Nettokostnaderna för utbildning, det minsta programmet, har ökat med en tredjedel men dess nettokostnadsandel har minskat något, till 2 procent.

Fastighetsprogrammet, slutligen, omfattar de s.k. övriga fastighe- terna (domkyrka, biskopsgårdar, administrationsfastigheter, hyresfastigheter och eventuella begravningsplatser), dvs. inte egendomsnämndens Skogsförvaltning. Här redovisas även bidrag till stiftsgårdar. Detta programs nettokostnader har mer än för- dubblats mellan 1990 och 1993 och nettokostnadsandelen har ökat från 6 till 9 procent. Som framgår av den särskilda raden för stiftsgårdar längst ner i tabellen är det de starkt ökade kostna- derna för stiftsgårdarna som förklarar det mesta av nettokost- nadsökningen i detta program. Stiftssamfällighetemas sats- ningar på stiftsgårdarna har mer än fyrdubblats under dessa år.

Resultaträkning

Utvecklingen av resultaträkningarna för stiftssamfällighetema mellan 1990 och 1993 kan studeras i tabell 3.2. Perioden känne- tecknas av en kraftig expansion, något som redan framkom vid studiet av tabell 3.1.

Det är den kraftiga ökningen av änansieringskällorna, särskilt av skatteinkomstema, som möjlig-ort expansionen. Skatteinkoms- tema, som är den största intäktskällan ökade med 54 procent, stiftsbidraget med 21 procent, utjämningsbidragen med 36 pro- cent och änansnettot med 67 procent. Strukturbidraget tas inte med då detta bidrag fördelas vidare till pastoraten.

Uppdragsenhot 1 1995-04-10

Tabell 3.2. Resultaträkning för stiftssamfällighetema, miljoner kr

—r1990 1991 1992 1993 Verksamhetens intäkter 34 49 43 54 Verksamhetens kostnader 355 538 Verksamhetens nettokostn. 32 1

220

Skatteintäkter Från Kyrkofonden:

- stiftsbidrag - allmänt utjämningsbidrag - exta utjämningsbidrag - strukturbidrag

Förmedlade strukturbidrag Finansnetto

Resultat efter skatte- och bi- dra- sintäkter och änansnetto

Avskrivnin ; ar

Finansieringskällornas relativa betydelse är 1990 respektive 1993 framgår av följande sammanställning. Som framgår har skattens andel ökat medan stiftsbidragens minskat.

bidra- ' ' 1990 1993 100 %

Trots den stora utvecklingen av stiftssamfällighetemas verksam- het enligt driftsredovisningen och resultaträkningen uppvisar resultaträkningen ett stort överskott för vart och ett av de fyra studerade åren. Resultatet har varit så stort att det räckt till av- skrivningar och investeringar och därutöver en ansenlig ökning av banktillgodohavanden och andra omsättningstillgångar. Med andra ord har det egna kapitalet i balansräkningarna starkt ökat.

SSTATSKONTOR ET PM 34 Uppdragscnhctl 1995-04—10 3 .2 Investeringar

Storleken på investeringarna med fördelning på verksamhets- program anges i tabell 3.3.

Tabell 3.3. Stiftssamfällighetemas investeringar fördelade på verksamhetsprogram, miljoner kr

Stiftskansli Främjande av församl.]iv Stiftsverksamhet Utbildning Fasti - heter*

Investeringsbeloppen har varierat starkt under den aktuella fyraårsperioden, från det högsta värdet under stiftssamfällig- hetemas första hela verksamhetsår, 45 miljoner kr år 1990 via det lägsta värdet, 15 miljoner, år 1991 och 18 miljoner år 1992, till 1993 års värde, 32 miljoner kr. Storleken på totalbeloppet synes vara beroende på de investeringssatsningar på fastigheter som .orts. År 1990 investerades 30 miljoner kr i fastigheter, år 1993 24 miljoner. Detta veriäeras av uppgifter i tabell 3.4, som visar investeringarnas fördelning på utgiftsslag.

Tabell 3.4. Stiftssamfällighetemas investeringar fördelade på ut- giftsslag, miljoner kr

läänllääillääälläääl

29 13 2 24 15 2 7 s 2 - 9 - IIIESIIIHIIIIHIIIIEZ

Under 1990 köptes mer maskiner och inventarier än något av de följande åren. Detta får anses vara rimligt med tanke på att år 1990 var det första verksamhetsåret med reguljär änansiering. Inköp av fastigheter o anläggningar Inköp av maskiner och inventarier

%STATSKONTORET PM 35 Uppdragsonhot ] 1995-04-10

3.3 Finansieringsanalys

Stiftssamfällighetemas tillflöde respektive utflöde av medel framgår av följande änansieringsanalys.

Tabell 3.5. Finansieringsanalys för stiftssamfällighetema, milj.

[Gällm-

Ökning av långfristiga ford- ringar (utlämnade lån) Minskning av långfristiga skul- der (amorteringar) Inköp av aktier, bostadsrätter,

För vart och ett av de fyra åren i tabell 3.5 noteras att de tillförda medlen med stor marginal överskrider de använda medlen. Det innebär att rörelsekapitalet har ökat med relativt stora belopp varje år om man betraktar stiftssamfällighetema som en grupp. Att enskilda stiftssamfälligheter inte uppvisar samma gynn-

Tillförda medel Resultat efter skatteintäkter och änansnetto Ökning av långfristiga skulder (nya lån) Övr. rörelsepåverkande extra- ordinära kostnader ___-E-1 Använda medel Nettoinvesteringar 15 Övr. ökning av anläggntillg. 29 24 25 andelar Övr. rörelsekapitalpåverkande extraordinära kostnader mum-m ' * samma ekonomiska utveckling som kollektivet indikeras bl.a. av att nya lån på sammanlagt 25 miljoner kr har upptagits under 1993. Samtidigt ett lika stort belopp lånats ut av andra mer ekonomiskt väl ställda stiftssamfälligheter. Detta behöver inte innebära att stiftssamfällighetema har lånat av varandra.

äSTATSKONTORET PM 36 Uppdragsonhot ] 1995-04-10 3.4 Balansräkning för stiftssamfällighetema

Stiftssamfällighetemas balansräkningar för de fyra första hela verksamhetsåren framgår av tabell 3.6.

Tabell 3.6. Balansräkningen på stiftssamfällighetsnivå*), miljoner k

___-

Omsättningstillgångar 1 15 165 242 25 25 2 0 22 34 Kassa, bank, postgiro Värdepapper (kortsiktiga) Obligationer

Förråd Övri a omsättnin still än är

Anläggningstillgångar Fastigheter och anläggningar

Transportmedel, maskiner, inventar. Värdepapper, andelar, bostadsrätter

Ovri a lan rist1 a fordrin ' ar

Övri a kortfristi

Banklån Pensionsskuld Övri_a lån ; risti_a skulder Summa lån -_ isti _a skulder Summa skulder Summa e et ka ital Sumina skulder-och e et ka ital * Egendomsnämndens Skogsförvaltning ingår ej.

Balansräkningarna visar på en successiv kraftig uppbyggnad av omsättningstillgångar och anläggningstillgångar på tillgångssi- dan. Skulderna har inte ökat i samma omfattning. Det egna kapi- talet har ökat desto mer. Det noteras att fr.om 1992 redovisas belopp för pensionsskuld, vilket också är fallet för den lokala nivan.

äSTATSKONTORET PM 37 Uppdragsonhot ] 1995—04-10

3 . 5 Förvaltade fonder

Bokförda tillgångar och direktavkastning (ränta och utdelning) på förvaltade fonder och donationer, som uppgetts av stiftssam- fällighetema, framgår av tabell 3.7. Huvuddelen torde avse fon- der som förvaltas av domkapitlen.

Tabell 3.7 . Förvaltade fonder vid stiftssamfälligheterna*), till- gångar och avkastning, miljoner kr

Fondt - Fonder

- tillgångar - avkastnin_

Donationer

- tillgångar - avkastnin_

Summa till _ ån ; ar Summa avkastnin ;

*) Fonder förvaltade av domkapitel och Kammarkollegiet ingår.

3.6 Finansiella nyckeltal

Med ett par änansiella nyckeltal soliditet och rörelsekapitalet i förhållande till de externa utgifterna — kan stiftssamfälligheter- nas ekonomiska ställning belysas ytterligare.

Soliditeten deänieras som det egna kapitalet i förhållande till det totala kapitalet. Rörelsekapitalet är omsättningstillgångarna mi- nus de kortfristiga skulderna.

Tabell 3.8. Finansiella nyckeltal för stiftssamfällighetema

Finansiellt'n eke'ltal' - 1990 Soliditet RörelsekaJExterna ut_' ter

Det sammanfattande intrycket av tabell 3.8 är att det rätt en stark utveckling av stiftssamfällighetemas ekonomi under dessas fyra första hela verksamhetsår. Soliditeten och betalningsbered- skapen har ökat. Detta gäller åtminstone när stiftssamfällighe- terna betraktas i grupp. Den ekonomiska situationen mellan stiftssamfällighetema varierar, bl.a. beroende på den stora skill- naden i uttag av stiftsskatt. Stiftsskattesatsen har under den

har: HSTATSKONTOR ET PM 38 Uppdragsenhct 1 1995—04-10

studerade perioden varierat mellan 2 öre per skattekrona i Stockholms stift och 10 öre i Härnösands och Visby stift.

3.7 Biskopar och domkapitel

Kostnaderna för biskopar, domkapitelsledamöter, ärkebiskops- gård och biskopsgårdar, vilka Kyrkofonden svarar för, framgår av följande tabell. Aven kostnaderna för utlandskyrkoherdar ingår.

Tabell 3.9. Kostnader för biskopar och domkapitel m.m., miljoner kr

Biskopar, löner m.m. Domkapitelsledamöter, löner m.m.

Ärkebiskopsgård och biskopsgårdar Utländsk rkoherdar Summa- .

Ärkebiskopsämbetet tas upp i avsnitt 4.1.

3.8 Äldre domkyrkor

Vid de äldre domkyrkorna (i Uppsala, Linköping, Skara, Sträng- näs, Västerås, Växjö och Lund) änns särskild förvaltning av res- pektive domkyrkas fastigheter och andra kapitaltillgångar samt av fonder vars avkastning går till domkyrkans underhåll. I en särklass står domkyrkan i Lund i fråga om kapitaltillgångar. Denna domkyrka förvaltas av ett domkyrkoråd, som i detta fall är en statlig myndighet.

I allmänhet änansieras domkyrkornas kostnader av respektive domkyrkoförsamling eller kyrkliga samfällighet. Vid större reno- veringar kan statsbidrag utgå.

I tabell 3.10 ges ett sammandrag av intäkter och kostnader för de äldre domkyrkorna enligt de särskilda förvaltningarna.

Uppdragsonhet 1 1995-04-10

Tabell 3.10. Intäkter och kostnader vid Lunds domkyrka och övriga äldre domkyrkor år 1993, miljoner kr

__ Lund *) 13 Ovri- a äldre domk kor 1 9

. 1

*) Inkomster och utgifter

1 l

Statliga bidrag via länsarbetsnämnden har lämnats till ett reno- veringsobjekt vid Uppsala domkyrka, 2,7 miljoner kr, och till två vid Lunds domkyrka, 1,5 miljoner kr. Kyrkofondsbidrag har ut- gått med 0,4 miljoner kr till ett renoveringsobjekt vid Lunds domkyrka.

I följande balansräkning sammanfattas bokförda tillgångar och skulder enligt de särskilda förvaltningarna vid de äldre domkyr- korna.

Tabell 3.1 1. Sammanfattande balansräkning för Lunds domkyrka och övriga äldre domkyrkor år 1993, miljoner kr

dom— äldre dom— k rka k rkor Omsättningstillgångar Anlä- in--stillånarinkl.fondmedel 133 15

Summa*till_ån_ar '

Kortfristiga skulder 3 1 Långfristiga skulder inkl. donationskap. 20 6 E_et kaital 145 12 Summa skulder och e_et ka oital' "

Upprlmgsonhet 1 1995-04-10

4 Den centrala nivån

I ledningen för Svenska kyrkan änns dels ärkebiskopen, dels de centrala organen kyrkomötet, centralstyrelsen och stiftelsen för rikskyrklig verksamhet (SFRV). I denna ekonomiska redogörelse medtas även de tre centrala stiftelserna med inriktning på tjänst i utlandet: Svenska kyrkans mission, Svenska kyrkan i utlandet och Lutherhjälpen. Stiftelserna betjänas av den administrativa avdelningen vid SFRV.

4.1 Driften av de centrala organen och utrikes- Stiftelserna

I tabell 4.1 redovisas intäkter och kostnader i de olika verksam- hetsområdena inom SFRV inklusive Svenska kyrkans centralsty- relse.

Tabell 4.1. Intäkter, bruttokostnader och nettokostnader för olika verksamhetsområden inom SFRV år 1993, miljoner kr

1kostn. kostn. andel % Kyrkomöte Ombudsmöte Styrelse och sekretariat

Forskningsrådet

Administration o. lokaler Församlingsnämnden Utbildningsnämnden

Utrikesdirektorerna Ansla

_.m 1492 läsa!;

Styrelse och sekretariat omfattar Svenska kyrkans centralsty- relse, styrelsen för SFRV, sekretariatet för juridik och förvalt- ning, sekretariatet för teologi och ekumenik samt Svenska Kyr- kans Information.

Utrikesdirektorerna omfattar direktörerna hos de tre utrikes- stiftelserna Svenska kyrkans mission, Lutherhjälpen och Sven- ska kyrkan i utlandet — som är anställda av SFRV.

Under Anslag, som uppgått till nära 39 miljoner kr, har redovi- sats SFRV:s anslag till externa organisationer, bl.a. utbildnings- anstalter och internationella ekumeniska organisationer.

Uppdragscnhcl. 1 1995-04-10

Utöver de i tabell 4.2 redovisade uppgifterna för SFRV inklusive centralstyrelsen kan nämnas att kostnaderna för Kyrkomötet år 1993 uppgick till 10,2 miljoner kr.

Resultaträkning

En sammanfattande resultaträkning för de centrala organen, dvs. kyrkomötet, Svenska kyrkans centralstyrelse och SFRV, år 1990 respektive år 1993, redovisas i tabell 4.2

Tabell 4.2. Resultaträkning för de centrala organen, miljoner kr

—_st-

Verksamhetens intäkter Verksamhetens kostnader Verksamhetens nettokostnader

Kyrkofondsanslag Övriga bidrag Kollekter och gåvor Finansnetto

Resultat efter bidra_ och änansnetto m Förändrin av e- _et kaital *) Varav 15 miljoner kr 1 anslag för samlokalisering.

>_—

Som framgår av tabellen änansieras kyrkomötet, centralstyrelsen och SFRV nästan uteslutande av kyrkofondsanslag. Verk- samhetskostnaderna har ökat kraftigt mellan 1990 och 1993; nettokostnaderna med 44 procent. Under 1993 var dock kostna- derna högre än de för 1994 och 1995 budgeterade beroende på samlokaliseringen till ett hus i Uppsala.

Uppdragsenhct 1 1995-04-10

I tabell 4.3 visas resultaträkningar för de tre s.k. utrikesstiftel- serna Svenska kyrkans mission (SKM), Lutherhjälpen och Sven- ska kyrkan i utlandet (SKUT).

Tabell 4.3. Resultaträkning för utrikesstiftelserna, miljoner kr

—-m- Verksamhetens intäkter 3 2 Verksamhetens kostnader Verksamhetens nettokostnader Kyrkofondsanslag

Statsbidrag

Kollekter, gåvor, övriga bidrag Finansiellt netto

Inu-| siellt netto

Avskrivningar

Extraordinärt netto 35 0 Förändrin_ av E_et ka-ital 77 0 10

Verksamhetens nettokostnader har utvecklats på följande sätt mellan år 1990 och 1993: SKM + 36 procent, Lutherhjälpen + 9 procent, SKUT +26 procent.

4.2 Balansräkningar

Balansräkning för de centrala organen, kyrkomötet, centralsty- relsen och SFRV, avseende utgången av år 1990 och 1993 fram- går i sammandrag av tabell 4.4.

Tabell 4.4. Balansräkning för de centrala organen, miljoner kr

Kassa, bank, postgiro Övrigt Summa omsättningstillgångar "- H'ninstillän ar inkl. onder

Kortfristiga sdekulr Långsiktiga skulder inkl. fondkapital E et ka-ital inkl. avsättnin; ar

Uppdragsenhet 1 1995-04—10

Mellan år 1990 och 1993 har tillgångarna ökat med 60 procent medan de kortfristiga skulderna minskat. Några långsiktiga skulder redovisas inte.

För utrikesstiftelserna redovisas följande balansräkningar avse- ende utgången av år 1993.

Tabell 4.5. Balansräkning år 1993 för SKM, Lutherhjälpen och

Luther— SKUT h'äl . en 4 27

SKUT, miljoner kr

Kassa, bank och postgiro

Övrigt

Summa omsättningstillgångar Redouisningsmedel

Anläuninstill ån-ar inkl. onder m.m.

Kortfristiga skulder Långfristiga skulder inkl. fondkapital E et kaital

4.3 Ärkebiskopsämbetet

Med hänsyn till ärkebiskopens särskilda uppgifter på riksplanet har i anslutning till Ärkebiskopsämbetet inrättats ett självstän- digt kansli. Kyrkofonden svarar för dess kostnader vars storlek framgår av följande sammanställning.

År 1990 m Arkebisko-sämbetet, mil'oner kr 2,4

Underlag för att bedöma före- komsten av dubbelarbete mellan Svenska kyrkans riks- och stifts- nivå

Rapport av en projektgrupp inom Statskontorets ut— redningsavdelning ].

Uppdragsenhet 1 1995-04-04

Underlag för att bedöma förekomsten av dubbel- arbete mellan riks- och stiftsnivån

I Statskontorets uppdrag ingick bl.a. att ta fram ett översiktligt underlag för att bedöma om det förekommer någon form av dubbelarbete mellan organen på riks- och stiftsnivån.

I kartläggningsarbetet har Statskontoret vid sammanträden intervjuat företrädare för Svenska kyrkans centralstyrelse och Pastoratsförbundet. Vidare har vi talat med företrädare för samt- liga stiftskanslier. Några av stiftskanslierna begärde att få åter- komma med synpunkter efter några dagar, men alla har dock inte gjort det.

Vår uppgift är att belysa huruvida dubbelarbete förekommer i så stor omfattning att det har sådan ekonomisk betydelse att det kan påverka budget och anslag. Det underlag vi fått fram tyder inte på att dubbelarbete mellan de två nivåerna skulle före- komma i någon större omfattning. De uppgifter vi fått är vidare mycket samstämmiga. Vid våra kontakter har vi även efterfrågat kvantiäeringar av dubbelarbetet i arbetstid eller kostnader men inte lyckats få några användbara uppgifter. Det beror på att kyr- kan inte har något redovisningssystem som medger enkla sam- manställningar. En djupare analys är dock möjlig att göra t.ex. inom ett utvalt område.

Vi har valt att redovisa underlaget utan att ange någon källa och utan att prioritera de olika områdena.

Utvecklingsarbete

I princip svarar rikskyrkan för generellt användbart utvecklings- arbete, t.ex. handböcker och stimulansmaterial kring guds- tjänsten. Stiftsnivån svarar sedan för information och att sprida materialet till församlingarna. Något dubbelarbete av betydelse anses inte förekomma. Men det har förekommit att även stiften gjort liknande insatser. Man försöker numera träffas och göra överenskommelser för att lösa sådana frågor.

ESTATSKONTORET PM 2 Uppdragsenhet 1 1995-04-04

Utbildnings- och rekryteringsfrågor

I stort sett anses en klar bodelning ännas mellan riks- och stifts- nivåerna inom utbildnings- och rekryteringsområdena. Också mellan Pastoratsförbundet och riks- och stiftskyrkan änns en uppfattning om vem som svarar för vad.

När det gäller utbildning av nytillträdda kyrkoherdar och grund- läggande prästutbildning anordnar riksnivån kurser för dessa. Men stiftsnivån har en ambition att ta över och sätta sin egen proäl på utbildningen. Vissa stift har högre ambitioner än andra.

Diskussioner uppges pågå om på vilken nivå fortbildningen av större personalgrupper skall ligga.

Från några stift har framförts att det änns en gråzon mellan stif- ten och pastoratsförbundet i utbildningsfrågor, som skulle kunna lösas genom att stiften svarade för kompetensområdet som berör den församlingsvårdande personalen (kyrkans kärnuppgifter) och Pastoratsförbundet för den övriga personalen.

I samband med att ny lagstiftning som berör kyrkan träder i kraft förekommer det i enstaka fall att kurser ordnas på både riks- och stiftsnivå.

Sammantaget bedöms visst dubbelarbete förekomma inom utbildningsområdet. Men detta är knappast något stort problem. Något resursslöseri kan vi inte påvisa. Området styrs ju genom vad man kan kalla en naturlig efterfrågan. De kurser som det kommer anmälningar till genomförs. På vilken nivå dessa sker har ingen avgörande betydelse.

Barn- och familjearbetet

Inom detta område svarade tidigare riksnivån för utarbetandet av material som stiften förmedlade vidare till församlingarna. Stiften har numera ofta egna konsulenter som tar fram sådant material och rikskyrkan har begränsat sitt arbete om det utförs inom stiften. Det upp ges att riksnivån avvecklar sin verksamhet i takt med att stiften anställer egna specialutbildade konsulenter. Om detta är den mest rationella lösningen kan ifrågasättas.

Uppdragsenhet 1 1995-04-04

Byggnadsfrågor

Inom detta område har en uppdelning skett så att konstnärliga kyrkobyggnads- och arkitektfrågor handhas av rikskyrkan medan Pastoratsförbundet svarar för de byggnadstekniska frågorna.

Frågan om bidrag till kyrkobyggnader har nämnts som exempel på dubbelarbete. Stiften får församlingarnas bidragsansökningar på remiss men stiftskanslierna har i regel mycket litet att anföra utöver den information som Kyrkofonden redan har.

Avtalsområdet

Inom avtalsarbetet förekommer dubbelarbete eftersom kyrkans arbetsgivarfrågor handhas av flera arbetsgivarorganisationer.

Kyrkomusiken

Inom stiften änns i regel både en musikkonsulent och en dom- kyrkoorganist anställda för kyrkomusiken. Även på central nivå inom församlingsnämnden änns en musikkonsulent, men något dubbelarbete uppges knappast förekomma mellan riks- och stiftsnivåerna.

Juridiska frågor

Juridisk kompetens änns representerad både på Pastoratsför- bundet och inom stiften. Det är möjligt att ställa frågor till båda instanserna men något dubbelarbete är det knappast fråga om. Däremot kan det vara svårt för församlingarna att veta till vilken organisation de skall vända sig med en frågeställning. Även vid Kyrkans centralstyrelse änns juridisk kompetens men där hand- läggs endast rikskyrkliga frågor och ingen utåtriktad rådgivning ges i juridiska frågor.

Övriga frågor

Från flera stift har synpunkter framförts på arbetet med ansökan om stiftsbidrag. Det är inte fråga om dubbelarbete i egentlig mening. Men man menar att ett omfattande budgetarbete läggs ner varje år från stiftens sida för att formellt svara upp mot kra- ven i ansökningshandlingarna. Detta arbete uppfattas som onö- digt då stiftsbidraget i normalfallet räknas upp schablonmässigt för nästkommande år. Bidragsansökningarna föredras både i Centralstyrelsen och i Kyrkofonden. Enligt våra kontakter skulle

ESTATSKONTORET PM 4 Uppdragsenhet 1 1995-04-04

det kunna räcka med att ansöka om bidragen vart 3-5 år och att det dessemellan i normalfallet räknades upp automatiskt och att Centralstyrelsen var beslutande instans.

Ett par stift har talat om bristande samsyn mellan riks- och stiftsnivåerna. Det väcker irritation på stiftsnivån när rikskyrkan i vissa frågor vänder sig direkt till församlingarna. Den normala handläggningsgången borde vara att kyrkomötet lägger uppdrag på rikskyrkan som bereder och överlämnar frågan till stiften, som i sin tur svarar för att församlingarna får del av de färdiga försla- gen.

Flera stift har även efterlyst att man på riksnivån skulle sam- ordna erfarenheter från stiften och svara för att förmedla idéer och lösningar vid gemensamma överläggningar.

Exempel på dubbelarbete som framförts är att när nya verksam- heter startas förekommer det att både riks- och stiftsplan ägnar tid och kraft åt dessa frågor. Det är i regel fråga om utvecklings- arbete som följs av en korrigeringsfas då överenskommelser om ansvarsfördelning mellan rikskyrkan och stiften träffas som löser problemen med dubbelarbete.

Kyrkomötet och ombudsmötet med deras kansliresurser har fram— förts som ett exempel på dubbelarbete/dubbelorganisation. Tan— ken bakom uttalandet är att det borde vara möjligt att slå samman dessa möten till ett.

Organisationen

Vår studie av kyrkans verksamhet har lett oss till övertygelsen att det däremot förekommer omfattande dubbelarbete av annan typ. Man skulle kunna kalla denna andra form av dubbelarbete för organisatoriskt dubbelarbete.

Vi vill ta upp denna fråga eftersom ett utjämningssystem kan konservera organisationsformer genom att medel skjuts till så att icke rationella organisationsformer kan leva vidare.

Vår uppfattning är att Svenska kyrkan inte är organiserad på bästa sätt för de uppgifter den har. I första hand anser vi att alla de strukturer som under årens lopp etablerats för styrning bör kunna förenklas. Eftersom dessa har påverkan även på de anställdas och frivilligarbetandes insatser blir följden sannolikt en sämre måluppfyllelse än vad som vore möjligt.

man ESTATSKONTORET pM 5 Uppdragsenhet 1 1995—04-04

Organisationsstrukturen förefaller sålunda vara komplex utöver vad verksamheten kräver. Den har en mångfald konkurrerande och överlappande beslutande organ på många olika nivåer. Det är möjligen bra att många personer därigenom kan engagera sig men den komplexa organisationen är kostsam. Det änns också betänkligheter ur demokratisk synpunkt eftersom avståndet från den enskilde väljaren till sin representant är långt och många gånger indirekt och beslutsfattarnas ansvar inför väljarna däri- genom riskerar att vara urholkat.

Om man ställer frågan vad som behövs för demokratisk styrning av kyrkans verksamhet, skulle svaret bli en väsentligt mindre organisation än dagens. Kommunerna har t.ex. betydligt färre förtroendevalda och bedriver en många gånger större verksamhet i ekonomiska termer. Det nuvarande sättet att organisera den kyrkliga verksamheten medför att de pengar kyrkan förbrukar inte används för att uppnå mesta möjliga kyrkliga verksamhet med bästa kvalitet.

De lokala strukturerna är ofta små. Kyrkan har inte i någon större utsträckning lyckats förändra sin lokala struktur t.ex. genom större pastorat eller sammanslagning av församlingar. Efter århundraden av befolkningsföräyttningar har detta lett till en verksamhet som i de små församlingarna och pastoraten är dyrare per medlem ju färre kyrkotillhöriga som änns. Siffermate- rial som visar detta änns i den andra delen av Statskontorets ut- redning. En viktig förklaring till de höga kostnaderna är att administrationskostnaderna blir proportionellt större i mindre strukturer. Att kostnaderna är stora per person i mindre struktu- rer har visats också på andra håll. Detta bör rimligen vara ett viktigt strategiskt problem för kyrkan. Det bör vara möjligt att änna en bättre struktur utan att de kyrkotillhörigas intresse av en bra kyrklig verksamhet behöver åsidosättas.

En annan lokal form av dubbelarbete är de många konkurre- rande styrsystem som änns i församlingar och pastorat. Där änns ofta både kyrkoherde, kanslichef och kyrkorådsordförande med på många håll oklara ansvarsområden. Att detta också har ett pris av annat slag än det som kan mätas i pengar antyds i den aktuella debatten om mobbning. De oklara styrsignalerna har av vissa yrkesinspektörer angetts som orsak till det höga antalet mobbningsfall inom kyrkan. För att undvika liknande negativa effekter vid införandet av den nya stiftsorganisationen föreslog Statskontoret att stiftet skulle ledas av biskopen, en ordning som också genomfördes.

Uppdragsenhet 1

1995-04—0/1

Dubbelarbete pås stiftsplanet sker t. ex. genom att både Försam lings och pastoratsförbundet och stiftssamfällighetema arbetar på stiftsnivån. Överenskommelser sluts för att undvika kollisio- ner och detta förfaller 1 stort fungera. Men administrationskost- naderna blir sannolikt höga eftersom separata organ krävs.

Dubbelarbete på riksplanet kan exemplifieras genom de fyra parallella styrsystemen. Kyrkans tidning har i artikelserien Ny- vald -95 ritat upp Kyrkans styrsystem (artikeln använder termen maktsystem) utan refleidon om det ändamålsenliga i lösningarna eller att de innebär dubbelarbete.

Först har vi Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund (SKFP). Dess legitimitet vilar på grunden att det är en frivillig sammanslutning av församlingar, pastorat och stiftssamfällighe— ter.

Stiftelsen för rikskyrklig verksamhet (SFRV) med dess nämnder utgör en annan del av den politiska makten och har sin legitimi— tet sprunget ur den frivilliga kyrkliga verksamheten.

Centralstyrelsen med dess sekretariat ser sig som kyrkans sam- lade ledning och har sin legitimitet från kyrkolag och kyrkomöte. Vissa personalunioner änns mellan de två senaste organen.

Den prästerliga styrningen är ett system för sig med legitimitet i kyrkans bekännelse och. biskopliga karaktär.

Till detta kommer de statliga funktionerna, t.ex. regeringens beslut i kyrkliga ärenden, Kyrkofondens och Kammarkollegiets verksamhet.

Mycken möda har genom åren lagts ner för att dessa organ inte skall kollidera med sina ansvarsområden. Fungerande avtal finns t.ex. mellan SKFP och SFRV. När det gäller att förklara varfö1 den prästerliga makten (lära och liv) inte skall vara underkas- tade politiska beslut har en hel teologi utvecklats på svensk botten i syfte att skydda kärnområdet. Bland kyrkligt aktiva änns en uppfattning att de existerande styrsystemen är en nöd- vändighet och sprungna ur kyrkans väsen. De tillhör den svenska inomkyrkliga kulturen och ifrågasätts inte t.ex. med det själv- klara argumentet att kyrkan borde vara en enhet.

%STATSKONTORET PM 7 Uppdragsenhet 1 1995-04-04

Vi vågar dock påstå att systemet innebär dubbelarbete. Admini— strationskostnaderna blir stora. Vi har också funnit tecken på att mycket arbete läggs ner på att klarlägga revir. Styrsignaler blir sannolikt oklara och många beslut måste dras i olika instanser. Systemen är resurskrävande i den meningen att stora resurser går åt till att hålla systemen vid liv och att informera varandra. Det har varit möjligt att bygga upp systemen eftersom kyrkan har tillgång till erforderliga ekonomiska resurser genom skatt.

Det skulle vara möjligt att åstadkomma betydligt mer kyrklig verksamhet med samma resurser och med ett enhetligt styrsys- tem. Det änns en uppfattning att nuvarande system är bra efter- som det innebär en maktbalans. Men demokratin är en bättre garant mot maktmissbruk. Lära och liv kan skyddas från otillbör- liga beslut på annat sätt. Andra kyrkor vi känner till och andra ideburna organisationer har lösningar på problemet.

Vi är emellertid inte optimistiska om att en förändring kommer att kunna ske. För att en förändring skall vara möjlig räcker inte förnuftsresonemang. Det måste ännas en vilja till förändringar, t.ex. ett krismedvetande. Eller också måste det ännas ett yttre omvandlingstryck, t.ex. minskande resurser.

Svenska kyrkan skulle kunna få ut mycket mer av sin egentliga verksamhet för pengarna. Men kommer man att ha förmåga att åstadkomma de strukturförändringar som gör detta möjligt?

Det är fullt möjlig att utreda kostnaderna för det nuvarande sys- temet och föreslå förenklingar med beaktande av för- och nack- delar. En utredning av kyrkans organisation kan ta sin utgångs- punkt i följande frågor.

- Vilka behov hos dem som tillhör kyrkan vill man göra något åt? - Vilka mål vill man uppnå?

- Vilka aktiviteter vill man bedriva för att uppnå dem?

- Vilka personella resurser krävs för detta?

- Vilka ansvarsområden bör man ha och hur skall samverkan säkerställas?

Uppdragsenhet 1 1995-04-04

Sammanfattande bedömning

I vår kartläggning har vi inte funnit några stora inslag av dub- belarbete i traditionell mening inom stifts- och riksnivåema.

Som vi visat änns det dock vissa begränsade inslag av dubbelar- bete. Men dels är det vårt intryck att kyrkan är på väg att själv rätta till detta, dels är dubbelarbetet inom områdena rådgivning och utbildning av den karaktären att en samordning inte kan ge några stora besparingar.

Däremot menar vi att det änns mycket stora möjligheter för kyr- kan att få mer kyrklig verksamhet för pengarna genom förenk- lingar av styrsystem och strukturer på alla nivåer inom organisa- tionen. En eä'ekt av det befintliga utjämningssystemet är sanno- likt att man inte behövt ta itu med dessa frågor.

Om icke medlemmar av Svenska kyrkan

Material om och diskussion kring några frågeställ- ningar på uppdrag av Kyrkoutjämningsutredningen (Kuu)

av

Göran Gustafsson

Teologiska institutionen Lunds universitet

1. Inledning

Kyrkoutjämningsutredningen (Kuu) uppdrog i februari 1995 genom ut- redningsmannen Carl-Einar Nordling åt författaren "att utreda om till- hörigheten till Svenska kyrkan är en strukturell faktor och hur denna till- hörighet kommer att utvecklas under de närmaste fem till tio åren". Vid diskussionerna med utredningsmannen framgick att man från utredningen också önskade synpunkter på vilka slag av kostnader som påverkades av storleken på den icke-kyrkoanslutnal gruppen i pastorat och samfällig— heter. Uppdraget innefattade alltså tre olika delar: 1) Att klarlägga i vad mån andelen av befolkningen i ett pastorat som inte är medlemmar av Svenska kyrkan sammanhänger med strukturella fak- torer (= faktorer som man från pastoratens sida inte eller endast margi- nellt kan påverka). 2) Att klarlägga i vad mån det medför kostnader för ett pastorat att det inom pastoratet finns många personer som inte är medlemmar av Svenska kyrkan samt av vilken typ dessa kostnader i så fall är. 3) Att bedöma hur andelen tillhöriga till Svenska kyrkan av hela befolk- ningen kommer att utvecklas under en tioårsperiod.

Även om de tre deluppgifterna berör en gemensam problematik har de som utredningsuppgifter här inget närmare samband med varandra och de behandlas i fortsättningen var för sig. Beträffande den första uppgiften kan - utifrån uppgifter ur Svenska kyrkans statistik och SCB:s befolk- ningsstatistik - preciserade samband fastställas beträffande den viktiga strukturella faktor som invandrarnas andel av befolkningen utgör medan andra möjliga strukturella faktorer endast kan diskuteras. Beträffande den andra uppgiften har ett begränsat och delvis osystematiskt underlag in- hämtats genom besök i och telefonsamtal med företrädare för pastoraten och utifrån detta material diskuteras på vilka sätt icke-kyrkomedlemmar kan utgöra en belastning på pastoratens ekonomi. Beträffande den tredje uppgiften diskuteras olika förhållanden som påverkar hur den andel av befolkningen som är medlemmar av Svenska kyrkan förändras. Den på- verkan dessa faktorer haft på andelen icke-kyrkomedlemmar under se- nare år beskrivs och möjliga effekter av tillkommande faktorer redovisas. Någon direkt prognos om hur stor andel av befolkningen i Sverige som kommer att vara medlemmar av Svenska kyrkan är 2000 eller är 2005

1 Här och i fortsättningen användes termen "icke—kyrkoanslutna" och liknande uttryck som kortform för "personer som inte är anslutna till Svenska kyrkan"; en stor del av dessa är naturligtvis anslutna till andra samfund som definierar sig som "kyrkor".

kan emellertid inte göras med hänsyn till att många av de faktorer som påverkar andelen kyrkomedlemmar är mycket osäkra.

2. Invandringens betydelse för andelen medlemmar i Svenska kyrkan; en analys på pastoratsnivå

Antalet icke-medlemmar av Svenska kyrkan har ökat kraftigt under de senaste åren. Enligt kyrkostatistiken för 19932 var antalet invånare i lan- det som inte tillhörde Svenska kyrkan 1 114 000 vilket motsvarar 12.7 procent av hela befolkningen. Detta antal kan jämföras med antalet icke- kyrkomedlemmar 1977 vilket år utgör slutår i en föga dramatisk första tjugofemårsperiod efter den fortfarande gällande religionsfrihetslagens ikraftträdande 1952 och gränsår mot en period då rörligheten ut ur och in i Svenska kyrkan blev avsevärt större än tidigare3 . Då var antalet icke- medlemmar 495 000 eller 6.0 procent av hela befolkningen. Man kan alltså iaktta att såväl antalet icke—kyrkomedlemmar som den andel de ut— gör av hela befolkningen mer än fördubblades under en dryg femtonårsz period. Material på kommunnivå och gällande endast svenska medborgare visar att ökningen av andelen icke-kyrkomedlemmar mellan 1978 och 1992 var ett fenomen som var genomgående över hela landet4. Andelen icke-kyrkomedlemmar ökade i alla landets 284 kommuner; variationerna mellan kommunerna är emellertid stora och medan ökningstal kring tio procent var vanliga i kommunerna i storstadsområdena så inskränkte sig ökningstalen till två-tre procent i många glesbygdskommuner.

En ändring i sammansättningen av gruppen icke-kyrkomedlemmar under den aktuella femtonårsperioden är värd att notera. Av den knappa halva million invånare i Sverige som inte var medlemmar av Svenska kyrkan 1977 var ungefär hälften svenska medborgare och hälften icke-svenska medborgare. Av de 1.1 millioner invånare som 1993 inte var medlemmar av Svenska kyrkan var nästan två tredjedelar svenska medborgare medan en dryg tredjedel utgjordes av personer utan svenska medborgarskap. Denna proportionsförskjutning är intressant men får inte tolkas så att många infödda svenskar skulle ha lämnat Svenska kyrkan; detta framgår av tabell 1 som bygger på kyrkostatistiken för olika är. Uppgifterna om utträden och inträden innefattar alla medan däremot uppgifterna i den

7- Mänga av de uppgifter som redovisas i fortsättningen har hämtats från olika årgångar av Svenska kyrkans statistik. Denna statistik har insamlats årligen på församlingsnivå sedan 1970 och handhas numera av Svenska kyrkans forskningssekretariat. Några av uppgif- tema publiceras i olika sammanhang men huvuddelen av uppgifterna änns inte i tryckt form utan är samlade i pärmar. Det är dessa sistnämnda uppgifter som utnyttjas här och i fortsättningen ges inga direkta hänvisningar till varifrån uppgifterna hämtats. 3 Se Gustafsson, Göran: Medlemskap i Svenska kyrkan; Gruppskillnader och föränd- ringstendenser. s 53-85 i Alwall, Jonas (utg.): Perspektiv på Svenska kyrkans statistik l972 (Tro & Tanke 199319). 5 55. 4 Se Gustafsson. Göran a.a., tabellbilagan s 82 ff.

sista kolumnen endast innefattar svenska medborgare. Denna diskrepans sammanhänger med materialets beskaffenhet och torde inte ha någon större betydelse eftersom man kan anta att de som utträder ur respektive inträder i Svenska kyrkan till en övervägande del är svenska medborgare.

Tamil ], Utträden ur och inträden i Svenska kyrkan 1978-1993.

Andr, av antalet . Medlemsförlgst: icke—medl, i & Quaden Inträden lntr, !Jttr, förh, ; föreg år 1978 31 000 2 800 -28 200 +38 300 1979 21 400 3 200 -18 200 +27 200 1980 12900 5700 —7 200 +17100 1981 11 600 4 900 —6 700 +25 300 1982 14 400 4 900 -9 500 +25 300 1983 12 600 5 200 -7 400 +17 200 1984 13 400 5 900 —7 500 +27 000 1985 14 800 5 500 —9 300 +27 600 1986 13 400 5 400 -8 000 +21 700 1987 12 600 5 000 -7 600 +29 700 1988 14100 5 700 -8 400 +20 100 1989 12 400 6 000 -6 401) +31 300 1990 14 000 5 3011 —9 701) +25 600 1991 12 300 7 300 -5 (101) +52 700 1992 11 000 6 700 -4 300 +22 400 1993 14400 6500 -7 9011 +5] 100

Tabellen visar att utträdena ur Svenska kyrkan - bortsett från under de två första åren av den period som tabellen omfattar - inte varit särskilt många och att de dessutom till en inte obetydlig del kompenserats genom att icke-medlemmar begärt inträde i Svenska kyrkan. Nettoförlusten un- der hela perioden var drygt 150 000 personer vilket motsvarar ungefär två procent av hela befolkningen. Mot detta kan man sätta att antalet svenska medborgare som inte är medlemmar av Svenska kyrkan under samma period ökat med mer än 450 000 personer.

Sammanställningen av de båda resultaten antyder inte helt överraskande att en mycket stor del av förändringen i den andel av befolkningen som är medlemmar av Svenska kyrkan sammanhänger med att huvuddelen av invandrarna inte blivit medlemmar av Svenska kyrkan. Enligt uppgifterna för 1993 var endast 20 procent av de utländska medborgare (c:a en halv million) som var bosatta i Sverige medlemmar av Svenska kyrkan. I en undersökning i sex län - de tre storstadslänen och ytterligare tre invand- rartäta län — med uppgifter från mitten av 1980-talet framgick det att endast obetydliga andelar av invandrarna från nästan alla länder bortsett från de nordiska länderna, Estland och Lettland samt några länder vari- från många adoptivbarn hämtats blivit medlemmar av Svenska kyrkan;

några större skillnader fanns inte mellan dem som förvärvat svenskt medborgarskap och dem som hade kvar sitt utländska medborgarskap5.

Med uppgiften att klarlägga eventuella strukturella faktorer bakom att andelen av befolkningen som tillhör Svenska kyrkan skiftar så mycket mellan olika pastorat är det mot bakgrund av de resultat som presenterats ovan självklart att pröva i vad mån andelen icke-kyrkomedlemmar i pas- toraten samvarierar med och är beroende av hur stor andel invandrarna utgör av befolkningen i pastoraten. Detta är i princip den enda struktu- rella faktor som - med det material som finns tillgängligt - kan prövas på ett meningsfullt sätt men denna prövning ger också underlag för en dis- kussion av några andra faktorer som kan ha betydelse för variationen i andel kyrkomedlemmar.

För prövningen av samvariationen mellan andel icke—kyrkomedlemmar och andel invandrare i pastoraten har två olika datauppsättningar utnytt- jats. Båda har uppgifter på pastoratsnivå (1 110 enheter) och analysen gäller alltså inte samma enheter som de mellan vilka ekonomisk utjäm- ning sker inom Svenska kyrkan; alla pastorat har fått utgöra enheter i un— dersökningen oavsett om de ingår i kyrkliga samfälligheter eller inte. Detta motiveras med att det skulle medfört ett tämligen stort merarbete att lägga samman uppgifterna om pastoraten till uppgifter om samfällig- heter. Sannolikt hade utfallet av beräkningarna inte blivit riktigt lika en- tydigt om man låtit en samfällighet ersätta flera pastorat vid analyserna; samfällighetema är ju betydligt mer utjämnade vad beträffar både andel icke—kyrkomedlemmar och andel invandrare än vad pastoraten är och den större variationen i materialet gör att alla samband kommer att framstå tydligare.

Genom Svenska kyrkans forskningssekretariat var det möjligt att få upp- gifter på pastoratsnivå om folkmängd, totalt antal icke-kyrkotillhöriga, antal svenska medborgare, antal icke-kyrkotillhöriga svenska medbor- gare, antal utländska medborgare samt antal icke-kyrkotillhöriga ut- ländska medborgare. Uppgifterna från Svenska kyrkans forskningssekre- tariat hänför sig till 1993-12—31. Från Statistiska Centralbyrån i Örebro var det möjligt att få uppgifter på pastoratsnivå om total folkmängd, antal utländska medborgare totalt och antal utländska medborgare med med- borgarskap i Danmark, Finland, Island eller Norge samt antal utrikes födda totalt och antal födda i de nordiska länderna. Uppgifterna från Statistiska Centralbyrån hänför sig till 1992-12-31. Uppgifterna i de båda datauppsättningarna gäller alltså två olika tidpunkter med ett års för- skjutning. Detta beror på en felbeställning från författarens sida och den snäva tidsramen för uppdraget gjorde att det inte ansågs rimligt att för-

5 Se Gustafsson, Göran: Invandrares medlemskap i Svenska kyrkan, Religionssociolo- giska institutet, Religion och Samhälle 1987z2.

dröja arbetet genom att införskaffa ytterligare en datauppsättning. Även om det varit att föredra att uppgifterna hänfört sig till samma tidpunkt så torde denna felkälla inte ha någon nämnvärd betydelse. De resultat som framkommer är helt entydiga och hade uppgifterna som använts gällt samma tidpunkt hade sambanden rimligtvis blivit ännu starkare; att något samband skulle blivit svagare förefaller osannolikt.

Datauppsättningarna från Svenska kyrkans forskningssekretariat och från Statistiska Centralbyrån har sammanförts manuellt till en datafil och där- vid har också uppgifter om pastoratstyp enligt "Nyckeln till Svenska kyr- kans verksamhet och finanser"6 infogats i materialet. I de fall där den angivna grupperingen gäller en samfällighet har samtliga pastorat inom samfälligheten ansetts höra till den grupp som hela samfälligheten hör till.

För att få en uppfattning om andelen av befolkningen i pastoraten som hör till Svenska kyrkan är något som man inom pastoraten har någon större möjlighet att påverka genom sitt eget agerande eller om det är något som sammanhänger med andra förhållanden - framförallt de skill- nader i befolkningssammansättning som sammanhänger med invandringen - har en rad korrelations- och regressionsanalyser genomförts med upp- gifter på pastoratsnivå som underlag7. Antalet enheter i analyserna har som tidigare framgått varit 1 1 10.

Som ett första steg beräknades den enkla korrelationskoefficienten (r) mellan andel utländska medborgare och andel icke medlemmar i Svenska kyrkan i pastoraten. Koefficienten blir +0.896. Den enkla produkt— momentkorrelationskoefficienten kan sträcka sig från -l.0 vilket värde visar på en fullständig negativ samvariation över 0.0 vilket värde visar på frånvaron av varje samvariation till +l.0 vilket värde vi.-ar på en full- ständig positiv samvariation. I detta fall finner man alltså en stark positiv samvariation. Finns det endast en liten andel utländska medborgare i ett pastorat så är sannolikheten stor att där också finns en liten andel icke- medlemmar i Svenska kyrkan och finns det en stor andel utländska med- borgare så är sannolikheten stor att där också finns en stor andel icke- medlemmar i Svenska kyrkan.

Det är i detta fall rimligt att anta att den höga korrelationskoefficienten inte endast visar på en samvariation utan också på ett orsakssamband, dvs att andelen icke—svenska medborgare ligger bakom andelen icke-kyrko- medlemmar. Genom en kvadrering av korrelationskoefficienten (+0.896)2 = 0.802 - får man ett mått (betecknat som r2) på hur stor del

6 Se Nyckeln till Svenska kyrkans verksamhet och finanser; Bokslut 1993. Örebro: SCB Förlag 1994. s 8. 7 Det finns naturligtvis ett stort antal arbeten där man kan läsa om denna typ av analyser; ett jämförelsevis lättillgängligt arbete är Andersson, Göran, Ulf Jomer och Anders Ågren: Regressions— och tidsserieanalys med och utan datorstöd. Lund: Studentlitteratur 1983.

av variationen hos den beroende variabeln - i detta fall andelen icke- medlemmar i Svenska kyrkan - som statistiskt förklaras av variationen hos den oberoende variabeln i detta fall andelen utländska medborgare. Resultatet kan också uttryckas: Fyra femtedelar eller 80 procent av varia- tionen mellan pastoraten i andel icke-medlemmar av Svenska kyrkan förklaras av variationen i andel icke-svenska medborgare i pastoraten.

Materialet ger möjlighet att istället för andel utländska medborgare ställa andel utlandsfödda mot andel icke-kyrkomedlemmar. Korrelations- koefficienten (r) blir i detta fall +0.889 och r2 blir då 0.790, dvs skillna- den i "förklaringsgrad" jämfört med i den tidigare analysen är helt obe- tydlig. Variablerna "andel utländska medborgare" och "andel utlands- födda" är med andra ord ungefär likvärdiga som förklaringsfaktorer till variationen i "andel icke-medlemmar i Svenska kyrkan". Med hänsyn till att i denna den beroende variabeln - utöver infödda svenskar som är icke- kyrkomedlemmar - ingår alla icke-medlemmar som är födda utomlands oavsett om de är eller inte är svenska medborgare är det rimligare att som oberoende eller förklarande variabel använda andel utlandsfödda än andel icke-svenska medborgare.

Materialet som använts för beräkningen av korrelationskoefficienterna kan utnyttjas också på ett annat mera utrymmeskrävande men också mer illustrativt sätt. Pastoraten har i tabell 2 delats efter hur stor andel de ut— landsfödda utgör av befolkningen och för varje intervall återges både hur stor andel i medeltal som är födda utanför Sverige och hur stor andel av befolkningen 1 medeltal som inte är medlemmar av Svenska kyrkan. W Andel icke-medlemmar av Svenska kyrkan i pastorat med olika andel utlandsfödda.

Aadel Mal mena MME utlandsfödda amet muslim Medlemmar - 1.99 % 35 1.66 3.76 2.00 2.99 % 142 2.55 4.40 3.00 - 3.99 % 189 3.50 5.32 4.00 - 4.99 % 167 4.47 6.31 5.00 - 5.99 % 114 5.50 7.36 6.00 - 6.99 % 114 6.50 8. 62 7.00 - 7.99 % 59 7.50 9 21 8.00 - 8.99 % 42 8.46 10.02 9.00 — 9.99 % 26 9.55 10.79 10.00 - 10.99 % 32 10.51 12.85 11.00-11.99% 36 11.46 14.95 12.00- !2. 99% 23 12.44 15.40 13.00 - 13.99 % 20 13.57 16.61 14.00 - 14.99 % 14 14.43 17.95 15.00 19.99 % 47 16.97 18.44 20.00 24.99 % 20 22.64 22.83 25.00 - % 13 35.29 41.81

Det är i tabellen lätt att konstatera att med en ökning av andelen utlands- födda följer en ungefär lika stor ökning av andelen icke—kyrkomed-

lemmar. Man ser emellertid i den första raden att även där det inte finns särskilt många utlandsfödda är det ändå några procent av befolkningen som inte hör till Svenska kyrkan. Genomgående är det också så att ande- len icke-kyrkomedlemmar är högre än andelen utlandsfödda. Tabellen illustrerar alltså utomordentligt väl både att det finns en mycket stark samvariation mellan andel utlandsfödda och andel icke-medlemmar av Svenska kyrkan och att man inte kan dra den enkla slutsatsen att kategorin icke-medlemmar av Svenska kyrkan uteslutande består av utlandsfödda.

Resultaten i tabell 2 får också utgöra en utgångspunkt för en orientering om den metod som framförallt används här för att klarlägga förhållandet mellan andel invandrare och andel icke-kyrkomedlemmar, dvs regres- sionsanalysen. Denna metod innebär att man med utgångspunkt från vär- dena på en oberoende variabel (här: andel utlandsfödda) och en beroende variabel (här: andel icke-kyrkomedlemmar) söker den ekvation med vil- ken man på bästa sätt utifrån värdena på den oberoende variabeln fast- ställer de förväntade värdena på den beroende variabeln. Med "bästa sätt" avses att summan av de kvadrerade avvikelserna mellan de beräknade värdena på den beroende variabeln och de observerade värdena blir så liten som möjligt. Då denna summa jämförs med summan av de kvadre— rade avvikelserna från medeltalet på den beroende variabeln får man ett mått på hur stor del av variationen hos den beroende variabeln som för- klaras av variationen hos den oberoende variabeln vilket är samma tal som tidigare redovisades som r2 och som i detta fall var 0.790; detta kan också uttryckas att 79 procent av variationen mellan pastoraten i andel icke-kyrkomedlemmar förklaras av andelen utlandsfödda. Regressions- ekvationen blir i detta fall:

Andel icke-kyrkomedlemmar = 1.62 + 1.05 * Andel utlandsfödda

Den första termen till höger om likhetstecknet är en konstant som i detta fall kan sägas beskriva hur stor andel icke—kyrkomedlemmarna skulle ut- göra i ett pastorat där det inte funnes några utlandsfödda. Tillämpar man ekvationen på värdena i utlandsföddakolumnen i tabell 2 får man resultat som ligger nära värdena i icke-kyrkomedlemmarkolumnen. Man kan t ex ta intervallet 10.00 - 10.99 % och får då skriva ekvationen 1.62 + 1.05 * 10.51 vilket ger resultatet 12.66 som kan jämföras med värdet 12.85 dvs det observerade medeltalet icke-kyrkomedlemmar.

För var och en av de enheter (pastorat) som analysen bygger på kan man fastställa skillnaden mellan det observerade värdet på den beroende varia- beln och det beräknade värde som man får då regressionsekvationen till- ämpas. Denna skillnad betecknas som residualen och genom en gransk- ning av residualerna kan man få en uppfattning om några faktorer utöver den oberoende variabel eller de oberoende variabler som ingår i regres- sionsekvationen påverkar värdena på den beroende variabeln.

1 en regressionsanalys kan man ta hänsyn till flera oberoende variabler som var för sig och med olika styrka påverkar värdena på den oberoende variabeln. Den oberoende variabel, andel utlandsfödda, som här använts för att förklara andelen icke-medlemmar i Svenska kyrkan är helt odif- ferentierad. I kategorin utlandsfödda ingår ju såväl personer som är födda i något av de nordiska länderna med lutherska folkkyrkor vilka så- väl teologiskt som organisatoriskt är mycket lika Svenska kyrkan som personer som är födda i länder där Katolska kyrkan eller någon av de ortodoxa kyrkorna dominerar och personer som är födda i länder där islam är den dominerande religionen.

Beträffande dem som kommer från de nordiska länderna har det i tidi- gare undersökningar klarlagts att omkring 80 procent av dem som för— värvat svenskt medborgarskap också är medlemmar i Svenska kyrkan medan knappt hälften av dem som behållit sitt ursprungliga medlemskap inträtt i Svenska kyrkan. Mycket schablonmässigt kan man därför säga att omkring två tredjedelar av de utlandsfödda som kommer från de nordiska grannländerna är medlemmar av Svenska kyrkang. Detta kan jämföras med cirka fem procent bland invandrare från f.d. Jugoslavien och från Grekland och någon enstaka procent bland invandrare från Turkiet och Iran9. Mot denna bakgrund är det rimligt att i regressionsanalyserna inte utnyttja den mycket heterogena variabeln "utlandsfödda" utan att splittra den på "födda i de nordiska länderna" och "övriga utlandsfödda". Båda kategorierna omfattar många människor men de är inte likformigt spridda över pastoraten utan i vissa pastorat - inte minst de i gräns- trakterna - är andelen födda i de övriga nordiska länderna mycket större än andelen födda i övriga länder medan i andra pastorat - inte minst i storstadsområdena - är andelen födda utanför Norden större än andelen födda inom de övriga nordiska länderna.

Regressionsanalyserna har mot denna bakgrund fortsatt enligt en metod - stegvis multipel regressionsanalys - som gör det möjligt att klarlägga be- tydelsen av förekomst av personer som hör till var och en av de två olika kategorierna utlandsfödda i pastoraten för andelen icke-medlemmar i Svenska kyrkan. Då andelen icke-kyrkomedlemmar ställs mot andelen som är födda i andra länder än de nordiska länderna blir den enkla korre- lationskoefficienten (r) +0.960 och då blir r2 0.921. Man förklarar alltså variationen mellan pastoraten i andel icke-kyrkomedlemmar avsevärt bättre då man endast beaktar variabeln "övriga utlandsfödda" än då man beaktar den odifferentierade variabeln "utlandsfödda". Då man i regres- sionsanalysen också inkluderar variabeln "födda i de nordiska länderna"

8$e Gustafsson, Göran: Invandrares medlemskap i Svenska kyrkan, Religionssociolo- giska institutet. Religion och Samhälle l987:2, s 13 ff.

Se Gustafsson. Göran. a.a., s 29, 32, 45 och 49.

blir R +0.966 och motsvarande R2 blir 0.933”). Att man utöver andelen "övriga utlandsfödda" också beaktar andelen "födda i de nordiska länderna" ökar alltså förklaringsgraden mycket marginellt eller med endast något över en procentenhet”.

Resultatet kan också uttryckas: Variationerna mellan pastoraten i andel icke-kyrkotillhöriga sammanhänger till mer än nittio procent med hur stor andel av befolkningen som är födda i länder utanför Nordenlz. Denna faktor förefaller vara helt avgörande för hur stor andel gruppen icke-kyrkotillhöriga utgör och hur stor andel av befolkningen som där- utöver är invandrare från de nordiska länderna har endast svagt samband med hur många som står utanför Svenska kyrkan.

Det måste med emfas framhållas att detta resultat absolut inte får tolkas så att nittio procent eller någon annan andel av dem som är födda utanför Norden inte är medlemmar av Svenska kyrkan eller så att nittio procent av dem som inte är medlemmar av Svenska kyrkan är födda utanför Norden. Vad som framgått av beräkningarna är att det finns ett samband på pastoratsnivå och inte någonting annat; är man intresserad av hur stor andel av olika invandrargrupper som inte är medlemmar Svenska kyrkan måste man utnyttja data på individnivå som inhämtats genom enkäter eller intervjuer eller genom officiella register så som skedde i den på flera ställen refererade rapporten om Invandrares medlemskap i Svenska kyrkan. Vad som demonstrerats här är, tekniskt sett, ett mycket starkt strukturellt samband på ornrådesnivå inte ett individuellt samband.

Tidigare illustrerades samvariationen mellan andel utlandsfödda och andel icke-kyrkomedlemmar i tabell 2. Tabell 3 är av samma illustrerande karaktär. Pastoraten har delats efter hur stor andel de övriga utlandsfödda utgör av befolkningen och för varje intervall återges både hur stor andel som i medeltal är födda utanför Norden, hur stor andel som i medeltal är födda i de övriga nordiska länderna samt hur stor andel som i medeltal inte är medlemmar av Svenska kyrkan.

IO Beteckningarna R och R2 används istället för r och 1'2 vid korrelations- och regres- sionsanalyser med flera oberoende variabler. 1 1 Utnyttjar man endast variabeln "födda i de nordiska länderna" som oberoende variabel blir r : +0.335 och r2 blir då 0.112, dvs andelen födda i de nordiska länderna förklarar en dryg tiondel av variationen i andel icke-kyrkomedlemmar. Att denna variabel trots detta får så låg förklaringskrafti den multipla regressionsanalysen sammanhänger med att det finns en viss samvariation mellan "andel övriga utlandsfödda" och "andel födda i de nordiska länderna" 17- Att R2 = 0.933 som analysen slutar med visar på en ovanligt hög förklaringsgrad framgår då man t ex jämför med att för valet 1960 - då "klassröstningen" anses ha varit avsevärt mer utpräglad än vad den är nu - tick man i ett material med 1 000 kommuner R2 : 0.80 i regressionsanalyser med Centerpartiets och Socialdemokraternas andel av val- manskåren som beroende variabler och befolkningens fördelning på yrkes- och närings- grupper som oberoende variabler; se Gustafsson. Göran: Partistyrka och partistyrke- förskjutningar. Lund: Studentlitteratur 1974, s 137 och 144.

111052” 3 Andel icke-medlemmar i Svenska kyrkan i pastorat med olika andel "övriga utlandsfödda".

n 1 ""vri ' Anta I Msglgltgjl ; övr Mggglelta l, födda MM WML pastgra t utlandsfödda i övriga NQrglen MQLQLSLJS - 0.99 % 109 0.70 3.13 4.10 100-1.99 % 333 1.49 2.58 5.39 200-2.99 % 217 2.44 2.69 6.66 300—3.99 % 148 3.46 3.01 8.28 4.00—4.99 % 69 4.46 3.21 10.05 5.00-5.99 % 42 5.47 3.29 11.68 6.00-6.99 % 34 6.40 4.48 13.07 7.00-7.99 % 31 7.46 3.98 15.88 8.00—8.99 % 27 8.41 3.69 17.28 9.00—9.99 % 21 9.41 4.47 17.49 |().( —10.99 % 13 10.47 5.40 19.76 11.1)(1-1199 (% 11 11.49 4.69 21.73 12.00—1499 % 20 13.44 4.61 23.32 15.00-19.99 % 8 17.76 4.41 29.09 20.00 — % 14 26.48 6.82 42.43

Tabellen visar först ett viktigt förhållande som inte framhållits tidigare: I det stora flertalet pastorat är andelen övriga utlandsfödda inte särskilt stor; de utgör mindre än fem procent av befolkningen i fyra femtedelar av pastoraten samtidigt som de utgör mer än tio procent av befolkningen endast i en dryg tjugonde] av pastoraten

Tabellen visar också att andelen icke—kyrkomedlemmar ökar mycket regelbundet med ökningen av andelen övriga utlandsfödda. En genom- snittlig ökning med en procent inom denna kategori innebär att andelen icke-kyrkomedlemmar genomsnittligt ökar med en och en halv till två procent. Detta fenomen torde förklaras med att de utlandsfödda ofta har barn som är födda i Sverige men som på grund av föräldrarnas religiösa tillhörighet inte blivit medlemmar av Svenska kyrkan.

Det framgår också att andelen födda i de övriga nordiska länderna växlar föga och dessutom tämligen osystematiskt mellan pastoraten enligt den gruppering av dem som gjorts här. Mest som ytterligare en illustration har i tabell 4 en uppdelning av pastoraten gjorts efter andelen som är födda i de övriga nordiska länderna men för övrigt med samma uppgifter som i tabell 3. Det framgår klart av denna tabell att det på pastoratsnivå inte finns någon större samvariation mellan andelen som är födda i de nordiska länderna och andelen som inte är medlemmar av Svenska kyrkan. Resultatet är särskilt påtagligt i de nedre raderna av tabellen och man får där också en indikation som går i samma riktning som resultatet i tabell 3, dvs att andelen som är födda utanför Norden har stor betydelse för hur stor andelen icke—kyrkomedlemmar är.

Tabell 4. Andel icke-medlemmar i Svenska kyrkan i pastorat med olika andel födda i de övriga nordiska länderna. Andel föglda 1 Antal Medeltal födda Medeltal" övr. Medeltal icke- de nordiska pastorat i övriga Norden utlandsfödda medl. av Sv.k. ländema

0.99 % 59 0.80 1.46 4.64 100-1.99 % 378 1.51 2.41 6.25 200—2.99 % 278 2.48 3.43 8.47 300—3.99 % 155 3.46 4.98 10.94 4.00—4.99 % 85 4.48 5.47 12.11 5.00-5.99 % 37 5.47 4.88 10.75 6.00-6.99 % 30 6.47 7.35 15.07 7.00—7.99 % 23 7.51 6.84 14.82 8.00—8.99 % 17 8.59 8.42 17.04 9.00-9.99 % 5 9.33 5.28 12.23 10.00-14.99 % 20 11.17 7.41 16.59 15.00- % 11) 21.12 1.20 8.67

Tillsammans ger tabellerna 3 och 4 en illusuation till just det som fram- kom vid regressionsanalyserna: Andelen födda utanför de nordiska län- derna - tabell 3 - förklarar i mycket stor utsträckning (r2 : 0.921) varia- tionerna i hur stor andelen av befolkningen i pastoraten som är medlem- mar i Svenska kyrkan. Att man till andelen födda utanför Norden också lägger andelen som är födda i de övriga nordiska länderna - tabell 4 — som en förklarande variabel ökar inte den förklarade andelen i varia- tionen vad gäller andel icke-kyrkomedlemmar i pastoraten i någon större utsträckning (R2 = 0.933).

Den formella statistiken och de illustrerande tabellerna har alltså visat på samma förhållande och man kan möjligen anse att det då varit onödigt att genomföra och återge de statistiska beräkningarna. För de hittills åter- givna resultaten kan detta vara riktigt men det har också sitt intresse att få fram om de resultat som gäller för hela landet också gäller då pastoraten grupperas efter stift och efter typ och det skulle bli en omfattande redo- visning om detta skulle ske med en eller ett par tabeller för varje enskild analys; den statistiska redovisningsformen är mera ekonomisk vad gäller utrymme. Regressionsanalyser har alltså genomförts med pastoraten i vart och ett av stiften som enheter; resultaten framgår av tabell 5.

Tabell 5. Resultat av regressionsanalyscr med andel icke-kyrkomedlemmar" som beroende variabel; stiftsnivå.

E" |] _.

M:; _o_a_s_t_.F"rkl rin 5 'r måddautnm

Antal kyrkomedl; m. föglgla utom NQrden + födda

ill DAM Milli Norden (1'2) i NQrden jRZ) Uppsala 92 8.1 _933 .939 Linköping 86 7.9 .921 : Skara 82 6.7 .873 .880 Strängnäs 67 10.7 .942 : Västerås 75 7.4 .840 .865 Växjö 104 7.8 .848 .857 Lund 164 9.7 .954 = Göteborg 132 11.1 .925 .935 Karlstad 70 6.4 .491 .672 Härnösand 81 4.9 .602 : Luleå 71 6.3 .388 .558 Visby 21 5. 1 .546 = Stockholm 65 19.2 .963 .967

Anm. Tecknet = i kolumnen längst till höger anger att förklaringsgraden inte ökar genom att man tar in andelen födda i de övriga nordiska länderna i regressionsekvationen.

För nio av stiften skiljer sig resultaten inte särskilt mycket från resultatet för hela landet. I Uppsala, Linköpings, Strängnäs, Lunds, Göteborgs och Stockholms stift förklaras variationerna mellan pastoraten vad beträffar andel medlemmar av Svenska kyrkan till över 90 procent av hur stor an- del av befolkningen de som är födda i utomnordiska länder utgör. Nästan lika hög förklaringsgrad uppnås i Skara, Västerås och Växjö stift. När det gäller Karlstads, Härnösands, Luleå och Visby stift - som samtliga har en låg andel icke-kyrkomedlemmar - är emellertid den förklarade andelen klart mindre eller omkring 60 procent. I några stift (Linköping, Sträng- näs, Lund, Härnösand och Visby) ökar inte förklaringsgraden alls genom att man också beaktar den andel av befolkningen som de som är födda i de övriga nordiska länderna utgör. [ Uppsala, Skara, Västerås, Växjö och Stockholms stift ökas förklaringsgraden endast med någon procentenhet. I Karlstads och Luleå stift, dvs de två mest utpräglade "gränsstiften", finner man däremot en klar ökning av förklaringsgraden när man också beaktar den andel av befolkningen som de som är födda i de övriga nordiska länderna utgör.

Slutsatsen av analysen på stiftsnivå blir att liksom i hela landet samman- hänger variationerna i andel inom de olika stiften som inte är medlemmar av Svenska kyrkan mycket klart med hur stor andel av befolkningen de som är födda utanför Norden utgör. Särskilt påtaglig är denna tendens i stiften med stor andel icke-medlemmar av Svenska kyrkan, dvs Strängnäs, Lunds, Göteborgs och Stockholms stift. Lägst förklaringsgrad finner man för stiften med minst andel icke-medlemmar av Svenska kyrkan, dvs Karlstads, Härnösands, Luleå och Visby stift.

När man ser dessa resultat bör man beakta att gruppen icke-medlemmar av Svenska kyrkan består av åtminstone fyra olika kategorier: 1) De som inte är medlemmar av Svenska kyrkan på grund av att de inte accepterar någon religion eller av någon annan anledning principiellt ställer sig utanför varje kyrko- eller religionsbildning; 2) De som inte är medlemmar av Svenska kyrkan på grund av att de vis- serligen är troende men hör till något av de svenska frikyrkosamfunden; 3) De som inte är medlemmar av Svenska kyrkan på grund av att de kommer från något av de nordiska länderna och som fastän flertalet av dem är helt "kvalificerade" för medlemskap i Svenska kyrkan har valt att inte bli medlemmar; detta kan sammanhänga med att de fortfarande främst känner samhörighet med folkkyrkan i hemlandet; 4) De som inte är medlemmar av Svenska kyrkan på grund av att de har sin bakgrund i någon annan av de stora kyrkotraditionerna än den lutherska eller i någon av de icke-kristna religionerna.

De statistiska beräkningar som gjorts här tar hänsyn till storleken på de båda sistnämnda grupperna men beaktar inte dem som tar avstånd från religionen eller från Svenska kyrkan och som - främst - har inhemsk bakgrund. Ett hänsynstagande till frikyrklighetens ställning i pastoraten skulle sannolikt höja förklaringsgraden med några procent i flera av stiften; uppgifter om frikyrklighetens styrka finns emellertid inte till— gängliga på pastoratsnivån.

Som nämndes tidigare får man vid regressionsanalyserna inte bara en regressionsekvation och ett mått på hur stor del av variationen hos den beroende variabeln som förklaras med den/de oberoende variabeln/lerna utan också residualer som för var och en av de i analysen ingående enhe- terna visar hur stor avvikelsen är mellan det observerade värdet och det förväntade värde som beräknas på grundval av regressionsekvationen. Residualerna från de tidigare redovisade regressionsanalyserna har inte underkastats någon ingående analys men det framgår att för vissa - men långt ifrån alla - pastorat med stark frikyrklighet får man stora positiva residualer, dvs andelen utlandsfödda "räcker inte till" för att förklara an- delen som inte är medlemmar av Svenska kyrkan. De positiva residu- alerna är emellertid minst lika påtagliga i ett antal innerstadsförsamlingar i de större städerna. Där finns uppenbarligen ett annat befolkningsinslag än utlandsfödda och frikyrkomedlemmar som valt att ställa sig utanför Svenska kyrkan. Exempel är församlingarna på Söder i Stockholm. Haga,

13 Vid analyser på kommunnivå (284 enheter) med uppgifter från slutet av 1970-talet finner man en svag samvariation mellan andel frikyrkomedlemmar och andel icke— medlemmar av Svenska kyrkan (r = +0.08) för hela landet och något högre samvariation om man undantar kommunerna i Stockholms län (r = +0.30). Se Gustafsson. Göran: Medlemskap i Svenska kyrkan; Gruppskillnader och förändringstendenser, s 53-85 i Alwall. Jonas (utg.): Perspektiv på Svenska kyrkans statistik 1992 (Tro & Tanke 19939). 5 56.