SOU 1996:132

Det stora och snabba greppet

SOU 1996:132

Sammanfattning

LEMO-utredningen agerade inom tolv olika delområden. Inom några områden, t.ex. i fråga om utveckling av principer för Försvarsmaktens styrning och struktur, var utredaren en i hög grad aktiv part. Inom andra områden, t.ex. beträffande omstrukturering av fastighetsförvaltningen, tog andra aktörer över i tidiga skeden av förändringsarbetet.

Mätt i antal förslag och frågomas storlek var LEMO-utredningen synnerligen produktiv. Mätt med ett likaså ytligt mått på genomslag var utredningen också effektiv. Endast åtta av cirka 50 sammanhän- gande delförslag ändrades eller avslogs på den politiska nivån, vilket motsvarar ett 85-procentigt genomslag för utredningens förslag.

Mer djupgående analyser blottar dock en mer komplex bild. Direktivens besparingsmål uppfylldes endast delvis. Vad gäller mål av inriktningskaraktär har LEMO-reformen i flera avseenden gått i önskad riktning utom beträffande det resultatorienterade styrsyste- mets innersta syfte, nämligen att säkerställa den politiska nivåns inflytande.

Det har hävdats att LEMO-utredningen — jämförd med andra utredningar och förändringsprocesser var unik. Enligt UTFÖR:s analys var utredningen dock delvis "ett barn av sin tid". Utred- ningens form och arbetsmetoder speglar i flera avseenden den allmänna utvecklingen av utredningsväsendet. I andra avseenden var LEMO-utredningen unik. Det gäller t.ex. den institutionella formen enmansutredning för ett så omfattande uppdrag, utredarens möjligheter att under arbetets gång kunna initiera förändring och

14 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

utveckling hos myndigheterna samt förslag beträffande den över— ordnade departementsnivån. Ett annat unikt drag i LEMO-processen var inrättande av temporära myndigheter för att genomföra de förändringar som utredningen föreslagit.

LEMO-utredningens två huvudmetoder var allians med för- svarssektorn och processledarskap. Det senare utövades dels av utredaren, dels av departementet. Dessutom fick LEMO-begreppet en laddning, liknande kraften i ett mantra (dvs. meningslösa stavel- ser som i hinduisk religionsutövning ansågs ha en märklig kraft), som i viss utsträckning gjorde processen självgående.

Utredningsmetodema har betingat utfallet av LEMO-utredningen och -processen i både positiv och negativ riktning. Somliga resultat av utredningen, t.ex. den snabba omstruktureringen av cirka hundra myndigheter till myndigheten Försvarsmakten, hade knappast varit möjliga utan sektorallians och processledarskap. I andra avseenden har emellertid just dessa variabler bromsat en utveckling i den riktning som förutsattes i direktiven. Det gäller särskilt utredningens tillkortakommande i fråga om utvecklade möjligheter för den politiska nivån att styra försvaret.

För att genomföra stora strukturförändringar är det sannolikt effektivt att som LEMO—utredningen välja "det stora greppets" metoder snarare än en mer stegvis metodik eller ett systematiskt analysarbete för att belysa alla tänkbara konsekvenser innan förändringar genomförs. LEMO:s metoder behövs för att komma tillrätta med de obalanser som vanligen är motivet för stora strukturreformer. Men samma metoder skapar också nya obalanser som måste rättas till i efterhand. En erfarenhet för framtiden är därför att man bör ha mental beredskap och praktiska resurser för att hantera obalanser som uppstår under förändringsarbetets gång.

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 15

LEMO-utredningens förlopp

Juni Jan. Jan. 1991 1992 1993

LEMO:s utredningsarbete | | *

Struktur, HK:s org. Hälso— och sjukvården Verkstäderna Högskolorna Administrativt stöd (FCF) Media resp. Datacentret Fastigheter Materielförsörjning Det civila försvaret

LEMO-utredningens förlopp, den efterföljande riksdagsbehand- lingen och i någon mån genomförandet av reformen beskrivs här kortfattad. Grafiskt kan utredningsarbetets förlopp över tiden beskrivas enligt diagrammet ovan.

Som framgår av diagrammet inleddes utredningsarbetet med struktur- och stymingsfrågor gällande försvarets centrala ledning. Formellt påbörjades övrigt utredningsarbete i mars 1992 när det blev uppenbart att förslagen i de viktiga principfrågoma skulle

7 Detaljer och referenser till enskildheter i LEMO-utredningen framgår av Statskontorets rapport Omstruktureringen av försvarsdepartementets verksamhetsområde, Dnr 118/94-5. Se också UTFÖR:s betänkande Strukturförändring och besparing (SOU 1996:96), bilaga 3 Uppföljning av fäk'tiska organisationsförändringar inom totalförsvaret - en översikt. Bilagan är en systematisk dokumentation av utgångsläge, LEMO förslag, proposition/beslut och utfall med angivande av avvikelser från LEMO-förslagen

16 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

godtas av riksdagen. De sista rapporterna från LEMO-utredningen lämnades i oktober 1993.

I beskrivningen av LEMO—utredningens arbetsmetoder används beteckningarna bilateral och konsensuell för att ange olika former för förankring och involvering. Ett bilateralt arbetssätt kännetecknas av samtal med få personer "mellan skål och vägg", medan ett konsensuellt arbetssätt innebär förankring i en större krets, t.ex. vid seminarier, som ger möjlighet till en mer omfattande dialog.

Distinktionen mellan bilaterial och konsensuell arbetsmetod beskriver samtidigt graden av involvering från utredarens sida. En konsensuell arbetsmetod innebär högre grad av involvering däri- genom att utredaren inför en större krets deklarerar sin uppfattning och tar ställning.

Principer för Försvarsmaktens styrning och struktur

Förlopp

LEMO-utredningen inledde sitt arbete med ett stort antal intervjuer som sedan bearbetades på seminarier med ledande personer inom försvaret. Vid dessa seminarier enades de närvarande till stor del om principerna i det kommande huvudbetänkandet. Redan då stod det klart att LEMO-utredaren och dåvarande ÖB var ense i stora drag.

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 17

Denna konceptuella fas i utredningsarbetet blev i hög grad styrande för det fortsatta arbetet dels genom de principer som föreslogs i huvudbetänkandet, dels genom att LEMO-utredningen etablerade sig som en auktoritativ förändringskraft.

I betänkandet skissades ett styrsystem med regeringen som beställare av en krigsorganisation och sammanslagning av 95 mili- tära myndigheter till en enda myndighet, Försvarsmakten, under en chef, överbefälhavaren. En ledande princip var att krigsorganisatio- nens behov skulle vara den styrande faktorn.

Övriga så kallade stödmyndigheter som då ingick i begreppet försvarsmakten indelades i tre kategorier:

Myndigheter som borde ingå i Försvarsmakten. — Myndigheter som kunde stå utanför Försvarsmakten men som borde tillhöra Försvarsdepartementets område. — Myndigheter vilkas verksamheter kunde bedrivas i myndighets- eller bolagsform utan att organisatoriskt tillhöra försvaret och som kunde anlitas av Försvarsmakten på samma villkor som övriga uppdragsgivare/kunder.

Under hösten 1991 skapas därmed dels konturerna till ett förslag som gäller styrning och struktur av huvuddelen av Försvars- departementets myndigheter, dels ett arbetsprogram (indelning av myndigheter och funktioner i dessa kategorier) för det fortsatta utredningsarbetet.

Efter regeringsbeslut och riksdagsbehandling fortsatte LEMO:s arbete i stymings- och högkvarterfrågoma. Ett detaljerat förslag om högkvarteret m.m. presenterades av LEMO-utredningen i Styrning, kontroll och ledning av Försvarsmakten, december 1992. Förslaget till detaljorganisation skilde sig på ett par punkter från det

18 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

ursprungliga förslagets.

Regeringen följde i stort sett utredningens förslag och utskottet hade inga invändningarg . Med hänvisning till att den nya lednings- organisationen påverkade utformningen av anslagsstrukturen med Försvarsmakten finansierad över ett enda anslag, markerade dock utskottet behovet av "goda möjligheter till insyn, styrning och uppföljning från riksdagens sida".

Kommentarer

De främsta intressenterna i utformningen av organisation och styrning var försvarsmakten, försvarsdepartementet och LEMO- utredningen. Utredaren förde diskussioner med och förankrade sig i första hand hos försvarsministem och ÖB men också hos den parlamentariska referensgruppen och andra ledande företrädare för försvarsmakten.

Intressenterna drev i huvudsak åt samma håll vad gäller överens- stämmelse mellan krigs- och grundorganisation med likartade led- nings-, lydnads- och ansvarsförhållanden i krig och i fred. Den nya myndigheten Försvarsmakten får betraktas som LEMO-utredarnas innovation.

Den mest kontroversiella frågan var försvarsgrenschefemas ställning i den centrala ledningsstrukturen. I det första betänkandet hävdades att bristerna i försvarets programbudgetsystem, FPE-

8 Detta skildras närmare i UTFÖR:s betänkande Vem styr försvaret? (SOU 1996:98). 9 Prop. 1992/93:100, 1992/93zFÖU9, rskr. 333-4.

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 19

systemet, främst beror på att organisationen inte anpassats till detta ledningssystem. Utredningen föreslog att det skulle inrättas en enda central produktionsledning och att programarbetet skulle samlas under en egen programledning. Därmed skulle försvarsgrenarna inte bli representerade i den högsta militära ledningen.

LEMO-utredningens förslag mötte invändningar från ÖB. Försvarsministem gick på ÖB:s linje"). Med anpassning till regeringens beslut ändrades förslaget om central ledningsorganisa- tion i utredningens skrivelse i december 1992. Det reviderade förslaget innebar att fyra produktionsledningar skulle inrättas direkt under ÖB. Programarbetet skulle till stor del ligga kvar under respektive produktionsledare. Dessa skulle vara försvarsgrenarnas främsta företrädare. I det reviderade förslaget kommenterades inte konsekvenserna för ledningssystemet av att försvarsgrenschefemas position närmast under ÖB i stort sett förblev som tidigare.

ÖB:s yttrande hade föregåtts av en intern uppgörelse i försvarsmakten, där försvarsgrenschefema försvarat sin ställning. Enligt LEMO-utredarens intryck hade ÖB delat utredarens ur- sprungliga uppfattning men givit efter när yttrandet slutjusterades.

LEMO-utredningen fick sålunda stort genomslag i frågan om det organisatoriska "skalet" (Försvarsmakten) men nödgades ändra sitt ursprungliga förslag om "inkråmet" (den centrala ledningsorganisa- tionen). Fanns det ett samband mellan ändringarna i det senare avseendet och utrednings arbetets metodik? Var försvarsgrenschefer- nas position alltför cementerad för att utredningen skulle kunna driva fram en förändring? Gick utredningen för fort fram på bekostnad av förankringsprocessen?

1" Prop. 1991/92:102.

20 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

LEMO—utredaren var uppenbarligen bättre förankrad i högsta försvarsledningen (ÖB) än hos försvarsgrenschefema. Dessa i sin tur hade försvarsministems öra i denna fråga. Trots utredarens frekventa möten med försvarsministem kunde denne ingå överens- kommelser i strid med utredningsförslaget. Utredarens arbetssätt kunde på den här punkten inte rå på det formella systemets regler enligt vilka ministern är den som sist tar ställning.

Försvarsdepartementets styrprojekt

Förlopp

LEMO-konceptet gav impulsen till Försvarsdepartementet att göra om sin modell för styrning visavi Försvarsmakten. Detta styrprojekt utfördes inte inom LEMO-utredningens ram utan av departementets egen personal. Projektet startade dock med en summarisk flödes- skiss som presenterades av LEMO—utredaren sommaren 1992.

Därefter följde halvtannat år av utrednings- och samrådsarbete, bl.a. med seminarier och arbetsgrupper med representanter för försvaret. Man enades om att sammanföra Försvarsmaktens medel till ett enda anslag som underindelades i 14 program. Under dessa överläggningar diskuterades bl.a. ansvarsfördelningen i utnämnings- frågor. Försvarsdepartementet höll fast vid sin utnämningsrätt fr.o.m. sektionschefer, vilket försvarsledningen upplevde som en alltför hög grad av detaljstyrning.

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 21

Kommentarer

Tidigare fördelning av programansvaret på försvarsgrenschefema bestod, vilket innebär att programmen inte kan skära över försvarsgrensgränsema. Kanske berodde detta avsteg från LEMO- konceptet på fel arbetsmetod i styrprojektet. Kanske borde diskussionen inte utgått från hypoteser om sammanslagning av gamla delprogram utan istället börjat från "scratch" med en ny indelning. Det är emellertid svårt att konstruera kriterier för en alternativ program struktur när projektet — som i detta fall — bedrivs i nära samarbete med och har ambitionen att uppnå enighet med företrädare för den rådande strukturen.

LEMO:s kontakter med styrprojektet var av konceptuell natur (utredarens inledande skiss). Dessutom deltog utredaren i några av de seminarier som ordnades av Försvarsdepartementet. Styrprojek- tets egen arbetsmetod var i hög grad konsensuell med gemensamma insatser tillsammans med försvarsledningen.

Genomförande i Försvarsmakten

Förlopp

När LEMO-utredningens förslag övertagits av regeringen och beslutats av riksdagen, följde en genomförandefas inom de enheter som skulle bilda den nya myndigheten Försvarsmakten. Detta arbete skedde utanför LEMO-utredningens ram men i nära kontakt

22 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

med utredaren. Genomförandet anpassades till det pågående interna förändringsarbetet inom försvarsmakten under rubriken ÖB:s verksamhetsidé (VI 90).

Redan i januari 1992 utarbetades vid Försvarsstaben en plan för genomförandet av förändringar under förutsättning av regeringens och riksdagens senare beslut i enlighet med LEMO-utredningens förslag. I denna plan anges ett tänkt bistånd till LEMO-utredningen ifråga om fastighetsförvaltningen, FCF samt hälso- och sjukvården.

Ett LEMO-sekretariat inrättades först inom Försvarsstaben och senare inom övergångsmyndigheten Försvarsmaktens organisations- myndighet, FMO. Detta är sålunda inte ett sekretariat för LEMO- utredningen utan för försvarsmaktens ledning. Utredaren Gunnar Nordbeck: "Jag minns när Åke (Hjalmarsson) och jag första gången vid ett besök på Lidingövägen fick se dörrskylten 'LEMO-sekreta- riatet'. Jag frågade om han hade flyttat dit. Vi tyckte det var lustigt att LEMÖ inte bara var vår utredning utan hade blivit beteckningen på en hel process."

I LEMO-sekretariatets första arbetsplan anges kopplingen till LEMO-utredningen. I kolumnen "Formulerar uppdraget" återfinns bl.a. "Gunnar Nordbeck". Det planerade samarbetet omfattade en rad myndigheter och funktioner som LEMO-utredningen i flera fall senare avstod från att ta itu med.

LEMO-sekretariatet hade fortlöpande kontakter med såväl utredningen som med Försvarsdepartementet. Sekretariatet var orga- niserat som en inre kärna och en projektgrupp med representanter för stabema och olika specialistfunktioner.

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 23

Kommentarer

LEMO-utredningen och försvaret arbetade sålunda sida vid sida med den gemensamma uppgiften att genomföra förändrings- processen. Som internt genomförandeorgan var LEMO-sekretaria- tets huvuduppgift att organisera högkvarteret medan de regionala nivåerna organiserades av stabema. Experterna höll själva kontakt med sekretariatet och ÖB för att uppnå nödvändig förankring i försvarsledningen.

Det hade varit önskvärt men inte möjligt att engagera de nya cheferna i genomförandearbetet. Dessa var nämligen ännu inte utsedda. Avgående ÖB, som hade ett starkt intresse av att driva processen, blev den ledande i förändringsprocessen. De juridiska experterna på Försvarsdepartementet medverkade, efter förslag från Försvarsstaben, till bildandet av övergångsmyndigheten FMO, för vilken ÖB blev chef.

De gamla cheferna behövde göra åtaganden framåt i tiden, dvs. efter tillkomsten av Försvarsmakten i juli 1994. Till FMO knöts därför en "utvidgad militärledning, ett "råd" med den gamla militär- ledningen, militärbefälhavarna, arbetstagarrepresentanter och före- trädare för departementet.

LEMO-sekretariatets underlag inför organiserandet av högkvarteret diskuterades i en "triangel" bestående av LEMO- utredningen, departementet och ÖB. I september 1992 hölls ett seminarium med departementet. Sekretariatets material ingick i underlaget för den skrivelse om högkvarteret m.m. som LEMO- utredningen lämnade i december 1992. Utredningen och LEMO- sekretariatet var sålunda fullt synkroniserade.

Det hävdas att utredaren och ÖB kom överens om att försvars-

24 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

makten själv skulle svara för sin inre omorganisation. Utredningen höll dock löpande kontakt med LEMO-sekretariatet och övergångs- myndigheten.

Enligt vissa tolkningar fick LEMO-utredaren inte fullt genom- slag för sina synpunkter på högkvarterets utformning beroende på hårt motstånd från försvarsgrenschefema. Också försvarsministem gick emot förslaget.

Det politiska beslutet om organiseringen av högkvarteret dröjde, vilket fick till följd att den regionala nivån organiserades före den centrala nivån. Sparmålet fick inte fullt genomslag bl.a. beroende på att LEMO-sekretariatet koncentrerade sig på högkvarteret. Om struktureringsförloppet i stabema och ledningsorganisationen på olika nivåer, beskrivs närmare i UTFÖR:s delbetänkande "Struktur- förändring och besparing" (SOU 1996196). Enligt en kritisk kommentar resulterade det i att den regionala nivån i vissa avseenden blev för stor, i andra för liten.

LEMO-utredningens kontakter med LEMO-sekretariatet kan karaktäriseras som informella och bilaterala, dvs. ÖB och andra höll utredaren informerad om hur genomförandet fortskred. Kontakterna präglades av viss försiktighet. Försvarsledningens eget genomförande var i hög grad en målstyrd och noga planerad process på bred front, i synnerhet i fråga om högkvarterets organisation.

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 25

Hälso- och sjukvården

Förlopp

Skulle Försvarets sjukvårdsstyrelse i Karlstad — en självständig myndighet direkt under regeringen men ingående i försvarsmakten inordnas i den nya myndigheten Försvarsmakten? Skoldelama fanns för armén och flygvapnet i Solna och för marinen i Göteborg.

Utredningsarbetet skedde i nära kontakt mellan utredaren, gene- ralläkaren och företrädare för Försvarsstaben. Eftersom Sjukvårds- styrelsen var en egen myndighet, utfördes utredningsarbetet utan direkt kontakt med Försvarsstabens LEMO-sekretariat. Däremot medverkade en expert från ÖB.

I enlighet med LEMO-konceptet att verksamhet med nära samband med krigsorganisationen skall ligga inom Försvarsmakten, föreslog utredaren att Sjukvårdsstyrelsen skulle avvecklas. General- 1äkaren skulle placeras i Försvarsmakten med särskilt ansvar för sjukvården i fred och krig.

Vidare föreslogs att Skoldelama i Solna och Göteborg skulle avvecklas. De speciella militära resurserna för sjukvårdsutbildning skulle föras samman i ett Försvarsmedicinskt centrum. Därutöver skulle det finnas särskilda enheter för flygmedicin och naval- medicin. Det skulle finnas "viss medicinsk kompetens" i form av armé-, marin- och flygöverläkare inom de tre försvarsgrenamas produktionsledningar i högkvarteret.

I enlighet med LEMO-utredningens förslag beslöt regeringen att

26 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

avveckla Sjukvårdsstyrelsen”. Den viktigaste avvikelsen från för- slagen var att inte avveckla Marinens sjukvårdsskola utan enbart att "utbildningen... avseende kvalificerad medicinalpersonal utförs vid försvarets sjukvårdscentrum". Föredragande statsrådet framhöll att utredningsförslaget "överensstämmer med mitt". Beslutsfattarna tycks ha uppfattat denna avvikelse som marginell och utan inverkan på LEMO-utredningens besparingskalkyl.

I det följande beskrivs förloppet med avseende på frågor som krävde ett fördjupat utredningsunderlag.

Tillsynen, som sjukvårdsmyndigheten tidigare svarat för, bygger på ett betydande antal lagar och förordningar. Skulle denna tillsyn i fortsättningen ske utanför eller inom Försvarsmakten? Upp- fattningen bland civila myndigheter som eventuellt kunde överta tillsynsrollen var splittrad. Vissa myndigheter ansåg att tillsynen över militär verksamhet borde ske på samma sätt som tillsyn över civil verksamhet. Andra myndigheter ansåg att det skulle vara svårt att förena militär och civil tillsyn.

Generalläkaren hävdade att tillsynen kräver ingående miljö- kännedom om försvaret och att den sålunda inte skulle kunna utföras av civila myndigheter. LEMO-utredaren gick på denna linje men markerade att tillsynen måste utövas av en tjänsteman som i denna funktion inte är underställd Försvarsmaktens chef. Detta har sedermera markerats i Försvarsmaktens instruktion”.

Den dykerimedicinska verksamheten vid marinen krävde enligt yttrande från Chefen för Marinen att dykeriöverläkaren inordnades i marinstaben. Sjukvårdsstyrelsen föreslog att all dykerimedicinsk

” Prop. 1992/93:100.

SFS 1994:642, paragraf 32.

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 27

verksamhet skulle föras samman och utföra uppdrag från hög- kvarteret. LEMO-utredaren föreslog ett samlat dykerimedicinskt centrum.

Utredningen föreslog också ett motsvarande flygmedicinskt centrum. En flygspecialläkare skulle finnas kvar i högkvarteret för bedömning av tjänstbarhet för flygande personal. Det pågick en dragkamp mellan dem som ansåg att en flygöverläkare skulle svara för tillsynen inom flygvapnet och dem som förordade idén om en för hela Försvarsmakten gemensam tillsynsfunktion hos general- läkaren. Utredaren gick, liksom generalläkaren, på den senare lin- jen.

Den fråga som väckte mest diskussion var lokaliseringen av För- svarets sjukvårdscentrum, vilket enligt LEMO-utredningens förslag skulle ersätta bl.a. Försvarets sjukvårdshögskola. Utredaren ansåg att resurserna av stymings- och rationalitetsskäl borde koncentreras till en ort.

Valet mellan Stockholm, Göteborg och Karlstad var en konfliktfråga. Enligt LEMO-utredningen kunde vilken som helst av de tre orterna väljas, dock med viss preferens för Karlstad av personalpolitiska skäl. ÖB förordade Stockholm, som ansågs ha bäst förutsättningar för en effektiv verksamhet.

Riksdagen gick på regeringens linje13 även om lokaliseringsfrä- gan blev föremål för ingående diskussion mellan olika intressen. Av arbetsmarknads- och regionalpolitiska skäl blev beslutet att sjuk- vårdscentrumet skulle förläggas till Karlstad.

Försvarsutskottet hade synpunkter på ärendeberedningen. Man ansåg att beslutsunderlaget var svårtolkat och delvis otillräckligt.

” 1992/93:rou9, rskr 333-4.

28 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

Utskottet noterade anmärkningsvärda skillnader i grundvärden och beräkningar som antogs bero på tidspressen i underlagsarbetet och att en erfarenhetsdiskussion borde ske i syfte att utveckla metoder för att ta fram beslutsunderlag inför framtida förändringar av det militära försvarets grundorganisation.

Kommentarer

LEMO-konceptet överenstämde med de sjukvårdsansvarigas syn på hur funktionen borde organiseras. Det var naturligt att föra in sjukvården i Försvarsmakten. Eftersom försvarets Sjukvårdsfrågor sedan mitten på 70-talet hade utretts ett 20-tal gånger, fanns det ett stort antal redan avhandlade problem som väntade på en lösning. Försvarsstabens expert underströk att frågor om krigssjukvården måste — mer än tidigare — få påverka högkvarterets planering och resursavvägning. "Det framstår då som naturligt att sjukvårdens högste företrädare, generalläkaren, är chef för den i högkvarteret ingående sjukvårdsenheten". Det var inte svårt för LEMO-utred- ningen och generalläkaren att instämma i detta.

Utredarens förändringsstil karaktäriserades som "förutsättnings- lös". Det påpekas att hans enda krav på den nya organisationen var reduceringen av stabsresursema med 30 procent. Utredaren ansågs ha visat stor öppenhet i dialogen. Det gjorde det möjligt för generalläkaren att successivt informera personalen. Denna investering i öppenhet gav positivt resultat när förslagen skulle genomföras, eftersom de berörda då förstod motiven till om- organisationen.

Utredningen om sjukvården var en relativt okomplicerad

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 29

tillämpning av LEMO:s principer. Arbetet utfördes genom överläggningar och överenskommelser mellan utredaren och ett fåtal nyckelpersoner, dvs. ett "bilateralt" arbetssätt som byggde på enighet i huvudlinjema. Den enda större motsättningen gällde loka- liseringsfrågan, av utredaren definierad som en politisk bedöm- ningsfråga.

Försvarets högskolor

Förlopp

I frågan om försvarets högskolor samarbetade LEMO-utredningen med ledningarna för de tre högskolorna: Militärhögskolan (MHS), Försvarets förvaltningshögskola och F örsvarshögskolan. Represen- tanter för skolorna och Försvarsstaben var förordnade som experter i utredningen.

Sammanslagning

LEMO-utredaren utgick från att MHS liksom tidigare skulle tillhöra Försvarsmakten. I betänkande i maj 1993 var huvudfrågorna om också de andra två skolorna skulle ingå i Försvarsmakten och om skolorna skulle slås ihop. Utredarens förslag var att slå ihop alla tre, att lägga dem utanför Försvarsmakten och att dela lokalise- ringen mellan Östersund och Stockholm med ledningen i Stock- holm.

30 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

Försvarsledningen hade invändningar mot denna lösning och ville dels bara slå ihop två av skolorna (MHS och Försvarets förvaltningshögskola), dels föra in den nya högskolan inom Försvarsmaktens ram.

Regeringen kompromissade mellan dessa ståndpunkter. Samman- slagningen skulle enbart gälla enbart de ovannämnda två skolorna och de skulle läggas utanför Försvarsmakten. Försvarshögskolan lämnades utanför med hänsyn till att dess målgrupp var total- försvaret i sin helhet.

Det väckte förvåning att LEMO-utredningens förslag beträffande sammanslagning inte slog igenom. Det kan ha berott på en blandning av politiska skäl och försvarsmaktsintressen. Måhända är det bara en tidsfråga när utredningens förslag om integration genomförs. (Sedan detta skrevs har regeringen i prop. 1996/97:4 föreslagit en sammanslagning av Militärhögskolan och Försvars- högskolan. Den nya skolan med namnet "Försvarshögskolan" skall enligt förslaget inrättas den 1 januari 1997).

Högskolekaraktärer

Beträffande försvarets högskolor eftersträvade ÖB en mer kvalificerad högskolekaraktär, vidgat samarbete med civila hög- skolor och ökad integration mellan olika skolor”. Före LEMO- utredningen hade försöksverksamhet med en s.k. försvarsakademi — ett samarbete mellan MHS, FOA, Förvaltningshögskolan och ÖCB påbörjats. LEMO förordade en ökad grad av forskningsan- knytning. LEMO:s förslag till organisation av högre militär utbild-

14 Utredningsuppdrag från Överbthavaren om militär högre utbildning, 1989-06-12.

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 31

ning tolkades som tre separata utbildningsenheter och en särskild forskningsavdelning under en gemensam ledning. Detta realiserades dock ej. Istället organiserades den högre militära utbildningen i institutioner, på samma sätt som universitetet och civila högskolor, med följande skillnad. Eftersom den högre militära utbildningen också innebär utveckling av chefer som ej finns inom övrig högskoleutbildning — skapades två linjer, en på taktisk nivå och en på högre nivå.

I eller utanför Försvarsmakten

Om förändringen gällt en sammanslagning av alla tre skolorna, skulle ÖB sannolikt ha accepterat att den nya skolan lagts utanför Försvarsmakten. Under sluthanteringen av skolfrågan ändrade ÖB dock uppfattning och förordade att Försvarshögskolan skulle exkluderas och att de två andra skolorna skulle inordnas i Försvarsmakten.

Frågan om skolorna skulle ligga inom eller utanför Försvars- makten var inte självklar eftersom skolorna från början låg på olika håll. Intressentemas olika positioner bestämdes av om utbildningen främst betraktades som personalutbildning eller om ambitionen att ge skolorna akademisk prägel dominerande. Dessa olika aspekter resulterade i att utredaren och ÖB förordade olika lösningar.

Utredningsarbetet skedde bilateralt, främst med överläggningar mellan utredaren och skolchefema gemensamt eller enskilt.

32 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

Det administrativa stödet (FCF)

Stabsmyndighetsutredningen]5 hade föreslagit att en stor del av FCF:s verksamhet skulle föras in i en gemensam servicemyndighet för hela statsförvaltningen. I LEMO-betänkandetAdministrativt stöd till Försvarsmakten föreslogs att vissa funktioner skulle föras in i Försvarsmakten medan andra skulle övertas av bl.a. Kammarkolle- giet och FMV.

Regeringens förslag och riksdagens beslut blev att FCF avveck- lades men att till skillnad från vad utredningen föreslagit väsentliga delar av EA-och PA-funktionema lades på RRV i stället för på Försvarsmakten.

Skillnaden mellan stabsmyndighetsutredningen och LEMO- utredningen kan ha berott på att det inte fanns någon lämplig försvarsmaktsorganisation att stoppa in de administrativa funktionerna i när den förra utredningen lade sitt förslag.

Skillnaden mellan LEMO-utredningens och regeringens ställningstagande kan ha berott på en otydlighet från utredarens sida. Dennes avsikt var primärt att låta RRV handlägga EA- funktionen men att lägga ansvaret för ekonomiredovisningen på Försvarsmakten. Kontakterna med RRV indikerade dock att man där inte var intresserade av uppgiften. Att RRV likväl godtog regeringens lösning förklaras bl.a. av att det vid kontakter med För- svarsdepartementet gjorts åtskillnad mellan ansvar och verksamhet, något som tydligen inte tillräckligt betonats av LEMO-utredningen.

Utredningen av det administrativa stödet kan sägas ha varit en

” sou 15:91:40.

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 33

relativt okomplicerad tillämpning av LEMO-utredningens indel- ningsprinciper. Arbetsmetodiken under LEMO-utredningen var bilateral utan stora seminarier i förankringssyfte.

Bolagiseringar

Förlopp

Ett antal bolagiseringar genomfördes som resultat av LEMO- reformen. Här behandlas bolagiseringama av Försvarets datacenter, FDC och Försvarets mediecenter, FMC.

Ytterligare tre överföringar till bolag skedde inom fastighets- reformen: överföring av placeringsfastigheter till Vasakronan, överföring av avstyckningsbara bostadsfastigheter till Kasemen Fastighets AB och överföring av projekteringspersonal till Confortia AB (inom Vasakronan). Eftersom dessa bolag tills vidare är statligt helägda, är dessa överföringar av annan karaktär än de följande, som direkt syftar till konkurrensutsättning på en marknad.

Beträffande FDC kom utredningen relativt snabbt in på bolagise— ring som ett huvudaltemativ. Liksom i fråga om FMC hade detta alternativ "hängt i luften" redan tidigare. Genom att inordna FMC's verksamhet i en organisation med brett verksamhetsunderlag skulle risken för isolering av försvarets datautveckling kunna undvikas.

Inledningsvis hävdades från militärt håll att verksamheten borde läggas in i Försvarsmakten. Sedan utredningen redovisat en analys över verksamhetens troliga utveckling i ett tioårsperspektiv, ändrade

34 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

man dock uppfattning.

LEMO-utredningens förslag att bolagisera FDC:s verksamhet resulterade i snabba beslut i regering och riksdag. Liksom i fallet med FMC leddes försäljningen och överförandet av verksamheten av regeringens särskilde utredningsman Folke Rehnström. Också i likhet med FMC-fallet avvecklades en del av personalen före övertagandet, vilket särskilt i fråga om FDC inte var problemfritt.

Under namnet FörsvarsData utgör verksamheten numera ett dotterbolag i WM-Data. Den nya ägaren blev en överraskning för alla som tagit för givet att verksamheten skulle köpas upp av försvarsindustrin.

LEMO-utredningen kritiserades av facket för att inte ha behand- lat effekterna av bolagiseringen på försvarets övriga datahantering, dvs. 130—140 personer som inom FCF, FMV och Värnpliktsverket arbetade med dataservice, -underhåll och -utveckling. Det visade sig dock att situationen för denna personal kunde lösas inom ramen för övriga förändringar i försvaret.

Parallellt med och i en process snarlik FDC-fallet bolagiserades FMC på LEMO-utredningens förslag. Under namnet FörsvarsMedia övertogs verksamheten av Telub AB inom Celsiuskoncemen.

LEMO-utredningen tog själv kontakt med tänkbara spekulanter för att klarlägga om det fanns underlag för en försäljning. Det kan ha bidragit till den anmärkningsvärt snabba processen: från proposition i februari 1993 till övertagande i juli. Slutavräkning dröjde dock till april 1994 på grund av att det preliminära resultat som legat till grund för avtalet med Telub visade sig vara en grov överskattning. En utförlig beskrivning och diskussion av bolagiseringama görs i rapporten "Privatisering eller bara bolagisering?" (i denna SOU-volym).

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 35

Kommentarer

Bolagiseringarna av FDC:s och FMC:s verksamheter är exempel på relativt okomplicerade gränsdragningsfrågor. Med utgångspunkt från LEMO-konceptet framstod bolagisering tidigt och tydligt som ett givet alternativ trots att man från militärt håll hade en något annan inställning i FDC-fallet. Processen var också enkel med betoning på bilaterala kontakter.

Verkstäderna

Förlopp

Försvarets verkstäder tillhörde respektive försvarsgren med viss styrning och redovisning från FMV. Det innebar ett delat och oklart ansvar för verkstädemas produktivitet och effektivitet. Utredarens ledstjärna i verkstadsfrågan blev därför att kunna utpeka ett tydligt ägaransvar.

De främsta intressenterna i denna process — FMV verkstad, Försvarsmakten och LEMO-utredningen — drog åt samma håll när det gällde att lyfta in verkstadsrörelsen i Försvarsmakten. Det blev också LEMO-utredningens förslag16 liksom att verkstäderna skulle definieras som ett samlat ansvars- och resultatområde inom myndigheten samt att ett verkstadsadministrativt centrum (VAC)

16 Rapport i juni 1993.

36 Det stora och snabba greppet SOU 1996: 132

skulle inrättas i Karlstad. Utredningen föreslog också att verkstads- rörelsen skulle särredovisas av Försvarsmakten.

Resultatet av utredningens intervjuer samt material från LEMO- sekretariatet och FMV-expertis låg till grund för ett seminarium med ledande företrädare från verkstäderna. Bl.a. diskuterades alter- nativet att bolagisera delar av verkstäderna. Det ansågs emellertid att en sådan lösning skulle störa en pågående, större materielupp- handling. Vidare måste en del av verkstadsarbetet krigsorganiseras, vilket innebar restriktioner för renodlade marknadslösningar.

Regeringen följ de LEMO-utredningens förslag. Försvarsutskottet hade inget att erinra17 men förutsatte att regeringen i samband med beredning av nästa fleråriga försvarsbeslut skulle följa upp de åtgärder som vidtagits med anledning av LEMO-utredningens förslag. Det kan antas att UTFÖR-utredningen är ett sätt att verkställa utskottets önskemål.

LEMO-utredaren anmälde hösten 1992 till regeringen att han ville behandla frågan om Muskövarvets bolagisering för sig. Också försvarsledningen kontaktade regeringen i denna fråga. I och med ett riksdagsbeslut om utredning försvann Muskövarvet från LEMO- utredningens bord.

Kommentarer

LEMO-utredningens förslag om särredovisning stred mot principen att sätta krigsförbanden i centrum för all verksamhet. Försvars- makten ser verkstadstjänst som stödproduktion, jämställd med

” 1993/941FÖU9, rskr 295.

SOU 1996:l32 Det stora och snabba greppet 37

verksamheterna vid materiel-, fort-, förplägnads- m.fl. stödjande enheter som inte särredovisas.

Sedermera inordnades Försvarsmakten verkstäderna i underhålls- regementen, vilka är kaderorganiserade krigsförband. FMV verkstad i Karlstad fick dock leva kvar i form av Verkstadsadministrativ centrum (VAC) för att biträda vid styrningen av verkstäderna. Kravet på särredovisning betraktade Försvarsmakten som ett övergångskrav, vilket det också blev. Kravet är borttaget i 1995 års regleringsbrev.

Hade LEMO-utredningen följt ÖB:s verksamhetsidé om nära kontakt mellan verkstadsfunktionen och krigsförbanden, hade man inte föreslagit den 'verkstadskoncem" i Försvarsmakten som sär- redovisning innebär. Om utredningen i stället sett verkstadstjänsten som en från krigsuppgiften mer avlägsen stödproduktion, hade en placering utanför Försvarsmakten, eventuellt bolagisering, varit motiverad.

Den lösning som föreslogs är sålunda en kompromiss som tyder på blandade motiv. Utredaren vill dels ta hänsyn till Försvarsmak- tens intresse av nära kontakt mellan verkstadsfunktionen och krigs- förbanden, dels tillämpa en form av ekonomisk styrning som är en halvhalt jämfört med bolagisering. Försvarsmakten tycks ha varit den tunga parten vid behandlingen av verkstadsfrågan. Ett uttryck för det är att utredningens försök till kompromiss LEMO—lösning efter hand blev en renodlad Försvarsmaktslösning.

Utredningen om verkstäderna var relativt okomplicerad. Det framkom tidigt dels att den rådande oklarheten om ansvaret inte kunde accepteras, dels att verkstäderna var viktiga för krigs- organisationen och därför borde in i Försvarsmakten. Den största knäckfrågan, bedömningen av Muskövarvet, togs under utrednings-

38 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

arbetet över av försvarsledningen och departementet. Utredningsmetodiken var konsensusorienterad genom ett omfat- tande intervjuarbete och avslutande seminarium.

Materielförsörj ning

Förlopp

Redan före LEMO-utredningen hade Försvarets Materielverk i FMV 90 lagt fast principerna för en ny organisation. Utredaren och FMV-chefen konstaterade att omstruktureringen låg i linje med LEMO-konceptet och att utredningen inte vidare behövde befatta sig med myndighetens inre organisation.

I en överenskommelse med LEMO-utredaren lade FMV fast ett effektiviseringprogram för att minska sina kostnader med 300 mil- joner kronor (25 procent).

LEMO-utredningen om FMV kom därmed att i första hand gälla myndighetens externa frågor, särskilt frågor om myndighetens relationer till regeringen och Försvarsmakten.

FMV:s roll kunde tolkas antingen som en renodlad konsultroll eller som uppdragsstyming under mer eller mindre bibehållen myndighetsstruktur. Rollfrågan konkretiseras i diskussionen om FMV:s materielledningar med funktion som rådgivare till de centrala produktionsledningarna. Materielledningarna förutsätts, enligt LEMO-skrivelsen, "arbeta på ett sådant sätt att uppdrags- ställarfunktionen i Försvarsmaktens högkvarter inte behöver vara kvantitativt särskilt omfattande". Materielledningama svarar för

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 39

uppdragsdialogen med Försvarsmakten. Som anställda har de sin lojalitet hos FMV men har också lojalitet gentemot Försvarsmakten som uppdragsgivare. Deras dubbelroll symboliserar därför valet av FMV som ett mellanting mellan konsult och självständig myndighet.

Ett alternativ i diskussionen om gränserna för FMV:s ansvarsområde var att myndigheten i en konsultroll skulle sälja inköpsfunktionen till Försvarsmakten. Materielen däremot skulle säljas direkt från industrin till Försvarsmakten utan att passera FMV. Därmed skulle FMV:s omslutning omfatta enbart de egna förvaltningskostnadema, inte som tidigare de totala materiel- anskaffrringskostnadema på c:a 18 miljarder kronor.

FMV:s ledning var mer intresserad av ett totalansvar, medan LEMO-utredningen snarare förordade konsultrollen. LEMO- utredningens slutliga förslag blev något av en kompromiss. FMV ville också ha en rollfördelning med tydliga åtaganden från myndighetens sida inklusive fastprisbeställningar. FMV skulle då kunna göra vinst eller förlust på enskilda beställningar. Det accepterade inte LEMO—utredaren, som ansåg att förfarandet skulle fokusera relationen myndigheterna emellan i stället för den mer väsentliga relationen mellan Försvarsmakten/FMV och industrin. Det viktiga var effektiv upphandling från industrin. FMV:s agerande fick bedömas med ledning av nyckeltal i stället för med ett enkelt vinstm ått. LEMO-utredningen: "Men en kommersiell rela- tion imeningen köp respektive försäljning av tjänster och produkter skall inte råda mellan de två myndigheterna. FMV kan och skall inte ta några ekonomiska risker i förhållande till Försvarsmakten."

Utredningsarbetet gällande FMV:s relationer med Försvarsmak- ten fullföljdes i oktober 1993. Det fanns åsiktsskillnader mellan

40 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

utredningen och myndigheterna men man var ense om vissa princi- per. Sålunda borde FMV bli en 1 000-kronorsmyndighet och För- svarsmakten borde vara ägareföreträdare för inhandlad materiel.

Bland annat för att utforma samarbetsavtal höll Försvarsstaben och FMV tre seminarier med LEMO-utredningen som inbjuden observatör och deltagare i diskussionen. Seminarierna, som genom- fördes delvis under den tid då utredningen utarbetade sin FMV- rapport, påverkade utredningens förslag.

I enlighet med utredningens förslag blev beslutet i fråga om ansvars- och funktionsuppdelningen att Försvarsmakten övertog ägandet av materielen men FMV behöll funktionerna, dvs. tjänster för materielens anskaffande, vidmakthållande och avveckling. Vad gällde drivmedel och reservdelar löstes inte ägarfrågan enligt LEMO-utredningens förslag utan sköts på framtiden. FMV år tills vidare ägareföreträdare.

FMV-funktionen placerades utanför Försvarsmakten. FMV är numera en avgiftsfmansierad myndighet som huvudsakligen arbetar med uppdrag från Försvarsmakten.

Kommentarer

Materielförsörjningens gränsdragning till Försvarsmakten är inte helt enkel. Eftersom materielfrågoma sen gammalt tillhört krigs- organisationens kämfrågor var det inte självklart att FMV skulle ligga utanför Försvarsmakten. Det diskuterades att lägga in vissa delar av FMV i Förvarsmakten, vilket dock inte skedde.

De främsta intressenterna i avvägningen av FMV:s roll var FMV, Försvarsmakten och LEMO-utredningen. Intressentema drog åt samma håll i frågan om FMV:s roll som avgiftsfinansierad

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 41

myndighet utanför Försvarsmakten. Det rådde också enighet om att Försvarsmakten skulle äga krigsmaterielen.

Syftena med den nya rollfördelningen förblev delvis oklara. Skulle allt rulla på som förut med enda skillnaden att anslaget nu skulle passera via Försvarsmakten, eller skulle man försöka uppnå en affärsmässighet i relationerna? Vad skulle uppnås med den förändrade rollfördelningen och hur? Uppdragsstymingen frnner stöd i LEMO-konceptet men inte en inriktning med ökad affärs- mässighet och inslag av ekonomisk styrning.

Vilka samband har dessa oklarheter med förändringsarbetets metodik? Genom överenskommelsen mellan LEMO-utredaren och FMV-chefen att utredningen inte skulle befatta sig med myndig- hetens intema förändringsarbete, avhände sig utredaren möjlig- heterna till ett helhetsgrepp. När FMV och LEMO-utredningen tolkar FMV:s nya roll olika, tycks en kompromisslösning med vissa oklara punkter vara den enda handlingsmöjlighet som återstår.

LEMO-utredningen dröjde i det längsta med att lägga fram sin rapport om FMV vilket kan tolkas som att det pågick en mognadsprocess med flera besvärliga frågor. I den nya FMV- organisationen hade de f.d. huvudavdelningarrra gjorts om till materielledningar med ovannämnda osäkra dubbelroll visavi FMV och Försvarsmakten (1996 var tiden mogen för ännu en intern omorganisation varvid materielledningarna blev resultatenheter jämsides med andra producerande enheter, men dubbelrollen förblev i stort sett oförändrad.). En annan kontroversiell fråga gällde den s.k. dubbelkompetensen, dvs. att de båda myndigheterna skulle ha en beställar/utförarrelation men likväl inte på båda sidor vara bemannade med full uppsättning kostnadskrävande experter.

Den utdragna utredningen resulterade inte i ett regelrätt betän-

42 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

kande utan i en skrivelse som tog upp vissa frågor. Eftersom också regeringen var mycket kortfattad i sina beslutsdokument, anses det inom Försvarsmakten att underlaget för att bedöma syftet med FMV-reformen är bristfälligt.

Processen som ledde fram till utredningens förslag byggde sålunda på en uppdelning mellan FMV och LEMO-utredaren. LEMO-utredarens del utreddes genom egen analys och bilaterala kontakter, dock inte i fråga om verkstäderna (se ovan). Det fanns tolkningsskillnader mellan utredaren och FMV beträffande myndighetens uppdragstagarroll, där man hittade en kompromiss- lösning.

LEMO-utredaren var inte processledare för det förändringsarbete som gällde FMV i lika hög grad som för flertalet tidigare nämnda delar av LEMO-reformen.

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 43

Fastigheter

Förslag och beslut

Den statliga fastighetspolitiken lades fast i en proposition hösten 199118. Efter det första betänkandet om Försvarsmaktens ledning inledde LEMO-utredningen arbetet med fastighetsfrågoma. Mot bakgrund av diskussioner om användning av kapitalkostnader, ekonomistyrning och olika organisationsaltemativ redovisade LEMO sitt förslag till organisation och styrning av MAL- funktionen (mark, anläggningar, lokaler).

Som ett led i arbetet lät utredningen klassificera de fastigheter som F ortifikationsförvaltningen, FortF, förvaltade. LEMO föreslog att försvarets fastigheter skulle delas upp på tre huvudmän och kategorier:

— Vasakronan — fastigheter på marknaden,

Statens fastighetsverk kulturarvet,

— Fortifikationsverket (F ORTV) — ändamåls/försvarsfastigheter in- klusive mark, befästningar och lokaler.

Vidare föreslog utredningen att projektering och byggadministration skulle överföras till ett bolag (Confortia) som ägdes av Vasakronan samt att de avstyckningsbara bostadsfastighetema skulle föras över till och förvaltas av ett aktiebolag (Kasemen Fastighets AB). Regeringen ansåg att LEMO-utredningens lösningar var väl

1991/92: 44, FiU8, rskr 107.

44 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

ägnade som grund för det fortsatta arbetet och antog i allt väsentligt utredningens förslag. I propositionen” gjordes tillägget att avstyck- ningsbara bostadsfastigheter skulle förvaltas i aktiebolagsform, bo- stadsfastighetsaktiebolaget Kasemen. Regeringen tog inte ställning till Byggnads- och reparationsberedskapens, BRB, hemvist i fred.

I propositionen föreslogs att frågor rörande FORTV:s organisa- tion, dimensionering, preciserade uppgifter och kompetens skulle beredas av en särskild organisationskommitté, sedermera Utredning- en avseende förvaltning av försvarsfastigheter (FÖFA).

Riksdagen biföll regeringens förslag. Enligt direktiven skulle FÖFA förbereda och vidta åtgärder för att avveckla FortF och inrätta FORTV vid halvårsskiftet 1994, överföra verksamheter från FortF till statens fastighetskoncemen (Vasakronan AB) och FOA enligt statsmakternas beslut, fastställa organisatorisk tillhörighet för BRB och implementera tillämpningen av kapitalkostnader.

FÖFA redovisade sin slutrapport år 1994. Den nya organisatio- nen är ännu inte fullt genomförd när det gäller relationen till För- svarsmakten. Från och med januari 1997 skall Försvarsmakten fördela för närvarande centralt hanterade kapitaltjänstkostnaderna mellan de lokala enheterna.

En utförligare redogörelse för fastighetsreformen lämnas i UTFÖR:s delbetänkande Effektivare försvarsfastigheter! (SOU 1996:97).

19 Prop. 1992/93:37.

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 45

Förlopp

Det stod tidigt klart att ägandet skulle skiljas från brukandet, vilket innebär att Försvarsmakten inte blir ägarföreträdare för fastig- heterna. Till fastigheter räknas hela försvarets s.k. MAL-funktion, dvs. mark, anläggningar inklusive befästningar och lokaler. Det stod också tidigt klart att Försvarsmakten skulle behålla sin drift- organisation. Vad som återstod att lösa var hur den förvaltande myndighetens ansvar skulle tolkas, hur myndigheten skulle styras och hur finansieringen skulle ske.

LEMO-utredningen utarbetade ett förslag till uppgiftsfördelning mellan fastighetsförvaltaren och Försvarsmakten samt den inre organisationen och dimensioneringen av fastighetsförvaltningen. Förslaget innebar att Försvarsmakten skulle arrendera fortifikato- riska anläggningar, befästningar, mark och lokaler av en särskild myndighet men själv svara för underhållet.

Enligt LEMO-utredningens slutliga förslag skulle den särskilda myndigheten, FORTV, sluta avtal med Försvarsmakten som skulle åta sig att bruka, bekosta och utföra drift och löpande underhåll på anläggningar, mark och byggnader. F ORTV skulle vara ägareföre- trädare för dessa tillgångar.

Där LEMO-utredningen slutade fortsatte F ÖFA som en "genomförandeutredning" under ordförandeskap av FortF-chefen Björn Körlof. Eller snarare tvärtom. I stället för att fortsätta där LEMO-utredningen slutat, försökte FÖFA få till stånd samförstånd mellan försvars- och fortifikationsfolket beträffande driftresursemas placering och ägandet, två frågor där förutsättningama var givna genom uttalanden i propositionen. Fortfarande några månader före bildandet av FORTV var FÖFA delad i två läger med en grupp

46 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

som krävde att driften skulle föras till FORTV och en annan som hävdade att Försvarsmakten skulle äga försvarsfastighetema.

Det blev Torsten Engbergs, den nye generaldirektörens för FORTV uppgift att åstadkomma ett ramavtal med Försvarsmakten, att skapa en arbetsduglig myndighet och att avsluta FÖFA.

I prop. 1993/94:100 angavs entydigt att FORTV skall ha ansvaret "såväl för den juridiska och ekonomiska som för den tekniska fastighetsförvaltningen". Där eliminerades den tidigare otydligheten i fråga om ansvaret för den tekniska förvaltningen.

Kapitalförsörjningsförordningen stadgar att investeringar i anläggningstillgångar för förvaltningsändamål skall finansieras genom lån. LEMO-utredningen förordade ett system med kapital- kostnader som gör kostnader för att utnyttja investerat kapital synliga.

Enligt LEMO-utredningen borde man särbehandla fastigheter som är konstruktions- och byggnadsmässigt starkt integrerade med teknisk utrustning av olika slag, t.ex. vapenbefästningar, strids- ledningscentraler och radarstationer. För dessa anläggningar borde Försvarsmakten kunna ges mer långtgående uppgifter, vilka inte beskrivs i betänkandet. Det framhålls dock att truppbefästningar (skyddsrum, värn, splitterskydd, hinder) skulle kunna ägas av Försvarsmakten. Övriga befästningar ges ingen särställning i LEMO-betänkandet utöver att vissa av dem skulle direktavskrivas.

Regeringen följde utredningens förslag vad avser finansierings- forrnen. Trots detta utgick den följande FÖFA-utredningen från att alla försvarsfastigheter, inklusive truppbefästningar, skulle ägas och förvaltas av FORTV. Det var dock nödvändigt att precisera vilka investeringar som skulle direktavskrivas.

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 47

LEMO-utredaren, som också deltog i FÖFA, ville under FÖFA- arbetets gång ge Försvarsmakten mer ansvar för befästningar än han gjort i sitt tidigare betänkande. Man borde sålunda särskilja objekt där beredskapsaspektema väger tyngre än kapitalbevarandet.

Regeringens beslut blev att befästningar och andra anläggningar primärt för krigsorganisationen skall anslagsfinansieras. Det uppstod snart tolkningsproblem beträffande begreppet befästningar. FÖFA föreslog en relativt snäv avgränsning, medan försvaret däremot förordade en mycket vid tolkning av begreppet. Regeringen tog nytt beslut om ett alternativ, som innebär ett mellanting mellan FÖFA:s och försvarets förslag.

Övriga huvudfrågor beträffande fastigheter gällde underhåll, driftorganisationen, klassificering av fastigheter, hyran, invärdering och resurser för projektering.

Ramavtalet skiljer på löpande och periodiskt underhåll. FORTV har ansvar för periodiskt underhåll, men efter avtal bör Försvars- makten kunna utföra periodiskt underhåll på direktavskrivna befästningar.

Beträffande driftorganisationens placering utgick LEMO- utredningen från att Försvarsmakten skulle sköta den tekniska förvaltningen, främst drift och löpande underhåll. Det skulle kunna ske i Försvarsmaktens egen regi eller genom entreprenörer och organiseras som särskilt resultatområde vid fredsförband. FÖFA däremot ansåg att FORTV skulle ha ansvaret för drift och löpande underhåll, dvs. samma ordning som på fastighetsmarknaden i övrigt. ÖB:s och LEMO-utredningens linje vann i huvudsak. Försvarsmakten har behållit sin drifts- och underhållspersonal, som arbetar enligt av F ORTV godkända underhållsplaner.

48 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

LEMO-utredningens indelning av fastigheter i tre olika kategorier blev en viktig fråga för FÖFA att klara ut. Klassifice- ringen var tidsödande och fördröjdes nästan ett år.

Regeringen uttalade sig inte exakt om hyrans utformning utan mer om vikten av att kapitaltjänstkostnader innefattas i hyran. Med vissa justeringar följde beslutet LEMO-utredningens förslag. Den hyreskostnad som Försvarsmakten idag debiteras innehåller huvudsakligen kapitaltjänstkostnadema, medan övriga kostnader debiteras särskilt. Den hyra som förbanden betalar kan därmed variera beroende på vilket underhåll som görs.

FÖFA drev linjen att hyresavtal skulle ingås med och att hyran skulle betalas av lokalt produktionsansvariga enheter. ÖB:s linje var att avtalsfrågor och hyror skulle regleras centralt. Resultatet blev övergångsvis en central lösning som senare skall ersättas med en lokal lösning.

Invärderingen av 17 000 fredsanläggningar och 34 000 befäst- ningar kan inte göras individuellt utan det måste ske efter schabloner. Det arbetet påbörjades av LEMO-utredningen. Försvars- makten hade intresse av låga värden för att inte ge missvisande intryck av stora resurser när försvarsramen anpassades för att täcka de synliggjorda kapitaltjänstkostnadema.

Beträffande projekteringsresurser drev FÖFA linjen att de skulle ägas av intressenter i ett bolag, vilket inte kunde förverkligas eftersom myndigheter inte får äga bolag. Riksdagen hade redan tidigare beslutat att projekteringsresursema skulle överföras till ett dotterbolag till Vasakronan.

SOU 1996:132

Kommentarer

MAL-frågoma blev mer omfattande och svårhanterliga än LEMO- utredaren väntat. Det berodde bl.a. på att utredningen inom detta område inte var processledare. En annan komplicerande faktor var att FÖFA började om utredningsarbetet och därvid försökte skapa enighet med Förvarsmakten, dock utan att lyckas.

De främsta intressenterna i förändringsarbetet var kommittén för ombildning av Byggnadsstyrelsen, FortF, Försvarsmakten, Försvars- departementet, Finansdepartementet, FÖFA och LEMO-utredningen. Redan dessa många inflytelserika intressenter visar på komplexi- teten inom området.

LEMO-utredningens grundkoncept på fastighetssidan var rättframt och innebar att en kompetent fastighetsförvaltare skulle företräda staten som ägare av försvarets ändamålsfastigheter. Utredningens ursprungliga tanke var att denna myndighet skulle styras från departementet med enkla ekonomiska nyckeltal när det gällde statskapitalets avkastning, soliditet och utdelning. Investe- ringarna skulle finansieras med avskrivningar, försäljningsinkom ster och lån.

Detta väckte motstånd bl.a. från RRV som förordade en mer detaljerad styrning från departementet. LEMO-modellen för ekonomisk styrning kom delvis till användning men inom ett annat departement: vid uppläggningen av Statens fastighetsverk. Enligt utredaren var det FÖFA:s försök att åstadkomma en kompromiss som resulterade i urvattning av LEMO-modellen. Det råder dock delade meningar också bland utomstående experter om det skulle varit möjligt att styra FORTV enligt denna modell.

Det stora och snabba greppet 49

50 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

Genom att skilja brukandet från ägandet eftersträvar Finansdepartementet en effektiv hantering av statens fastigheter. FORTV-konstruktionen är uttryck för ett ekonomiskt förvaltnings- intresse i linje med statens fastighetspolicy. Därmed fanns det inte så mycket att förhandla om under utredningens gång, varför LEMO-utredningens sedvanliga informella dialoger och överenskommelser underhand inte naturligen kunde tillämpas.

Dessutom var parternas intressen mycket olika och givna från början. Utredarens metod att uppnå sina syften genom att skapa förståelse för problem och skissade lösningar höll tydligen inte i denna atmosfär av konflikter kring de centrala frågorna, vilket också drabbade den dialog som skulle ha behövts i de tekniska tillämpningsfrågoma.

Förändringsprocessen blev därför snarare ett konventionellt skrivbordsutredande, väglett av statsmakternas principer för fastighetsförvaltrringen. De problem som uppkom under FÖFA:s genomförandearbete löstes genom "avdömning" i departementet i brist på samförståndslösningar. Ett allmänt intryck är att FÖFA arbetade under stora svårigheter och konflikter, framförallt mellan FortF-ledningen och ÖB. Också den förutvarande fortifikations- kåren upplevdes som ett internt maktcentrum inom försvaret. Kåren har numera inga formella befogenheter men har såsom militära befästningsspecialister ett stort, kollektivt inflytande på fastighets- frågoma. En bakgrund till svårigheterna var sålunda frågorna om gränsdragning och placering. LEMO-utredningen hamnade här uppenbarligen tidigt på kollisionskurs med de militära intressena. Utredningens ståndpunkt var nära relaterad till synen på krigs- organisationens primära uppgift, som rimligen inte antogs vara fastighetsfrågor.

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 51

Kontakterna mellan utredningen och försvaret kan inte beskrivas som förhandlingar utan snarare omfattande meningsutbyte. Parterna försökte övertala varandra i bilaterala meningsutbyten. Trots frågans mycket komplicerade karaktär, användes inte metoden med omfattande intervjuomgångar och efterföljande seminarier för att penetrera och kanske lösa meningsmotsättningarna.

Metoden med överenskommelser kunde inte heller användas eftersom motsättningarna redan från början förhindrade detta. FÖFA:s arbetssätt innebar att den eventuella effekt som LEMO- utredarens processledarskap hade på parterna upplöstes. Processen började på nytt under en splittrad ledning, dvs. en kombination av FÖFA och ledande personer inom Försvarsdepartementet och Försvarsmakten.

Det civila försvaret

Förlopp

LEMOgrrtredningen levererade två betänkanden om det civila försvaret: en analys av civilbefälhavarna och en översiktlig kart- läggning över hela det civila försvaret med vissa förslag.

Den mest påtagliga förändringen för civilbefälhavarnas del var ändringen av indelningen från fem till tre civilområden. I 1993 års budgetproposition föreslogs en sammanslagning till tre områden.

52 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

Utskottet följde regeringens förslag”.

Betänkandet om det civila försvaret ledde senare till organisato- riska justeringar: överföring av utbildningsledare från Räddnings- verket till länsstyrelserna och förändring av det civila försvarets organisation för beredskap inom olika områden.

Kommentarer

LEMO-utredaren begärde att bli befriad från de civila delarna av sitt uppdrag när regeringen i december 1992 beslöt att tillsätta en utredning om hot och risker i det fredstida samhället samt om vissa frågor inom totalförsvarets civila del. Därtill kom att ett förslag om ny lag om det civila försvaret låg oavgjort på regeringens bord. LEMO-utredningens uppdrag ändrades dock inte eftersom det fanns behov av en principiell analys av det civila försvaret. LEMO-utredningens knäckfråga var ansvarsuppdelningen mellan ÖCB och Räddningsverket, vilket utredningen ville lösa utifrån kravet på en klarare ansvarsfördelning mellan olika myndigheter. Ett centralt inslag i arbetet var ett seminarium som föregicks av intervjuer med en stor del av deltagarna. Intervjuerna genomfördes av konsult till skillnad från för de huvudsakligen personlig? samtal som utredaren själv genomförde inför seminarierna om Försvars— makten. Seminarierna resulterade inte i den typ av nytt grepp som varit så verksamt vid omdaningen av Försvarsmakten. LEMO- utredningen inskränkte sig därför till marginella justeringar i det rådande systemet. Den stora förändringen av civilförsvaret var

0 1992/931FÖU9, rskr 333, 334.

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 53

kommunaliseringen och den nya lagen, som förverkligades under 1995 bl.a. efter en insats av Gunnar Nordbeck, dock inte såsom LEMO-utredare.

De tre kriterierna som styrde LEMO:s gränsdragning mellan Försvarsmakten och stödfunktionerna var inte tillämplig i detta fall eftersom det civila försvaret är en del av totalförsvaret, inte av det militära försvaret. Ett av LEMO-utredningens förslag — anpassning- en av civilbefälhavamas områden till militärbefälhavamas områden — följer av det önskemål om förbättrade förutsättningar för samord- ning mellan det militära och civila försvaret som nämns i direktiven.

En konsensusmetod prövades innebärande konsultintervjuer och efterföljande seminarium. Eftersom förslagen blev så marginella fanns det dock inte så stort behov av en konsensusprocess. Under UTFÖR:s utvärderingsarbete tillsattes en utredning (regeringsbeslut 30 november 1995) om uppgifterna på central nivå inom det civila försvaret och fredsräddningstjänster (med betänkande SOU 1996:86). UTFÖR avstår därför från att analysera den civila delen av totalförsvaret.

54 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

Avveckling av personal

Omstruktureringen krävde avveckling och uppsägning av personal. I vad som kan avgränsas som LEMO-reformens effekter har cirka 560 civilanställda sagts upp. Också bildandet av Vämpliktsverket (utanför LEMO-utredningen) medförde uppsägningar. Jämsides med LEMO-reformen pågick en stor omstrukturering och reducering av grundorganisationen. Genom ett särskilt avtal, RYA gjordes det relativt förmånligt även för officerare med fullmakt att lämna försvaret.

Det mest utmärkande draget i LEMO-utredningens metod för hantering av avvecklingsfrågor är att man bildade en särskild myndighet,Totalförsvarets avvecklingsmyndighet, TAV. Myndighe- ten hade både tillsyns- och verkställighetsuppgifter. En utvärdering av avvecklingsmetodiken görs i särskild rapport från UTFÖR, Avveckling med inlärning (SOU 1996199).

Omstruktureringen i sin helhet

Departementsledningen är målgruppen för statliga, offentliga utredningar. Departementet — ytterst ministern — utformar besluts- underlaget till riksdagen och fattar de beslut som riktas till myndigheterna. Utredningsarbetets egentliga syfte är sålunda att ge departementet hållfast underlag för dess beslut.

Kontakten med departementet har därför stor betydelse för en utrednings framgång. Relationerna mellan departementet och utred- ningen är normalt mångfasetterade och ligger på flera plan samtidigt. I någon mening styr departementet de utredningar som

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 55

regeringen tillsatt inom departementets område. Styrningen kan ske på olika sätt beroende på utredningens natur och utredarens ställning. Formellt arbetar dock utredningarna självständigt och på eget ansvar utifrån givna direktiv.

LEMO-utredningen avrapporterade successivt till departementet och hade kontinuerlig kontakt på flera nivåer. I utredningens kärngrupp ingick utredaren och sekreteraren, rättschefen vid departementet, chefen för ESU-enheten vid Försvarsdepartementet och en företrädare för Finansdepartementet. Kärngruppen samman- trädde 33 gånger under utredningens två år. Utredaren träffade ofta försvarsministrarna (växlade under utredningstiden). Också med statssekreteraren upprätthölls täta kontakter. Den informella kom- munikationen med departementet räckte tydligen inte. Utredaren fick klart för sig att "det började bli gny hos departements- tjänstemännen" som menade att utredningen gick för fört fram. En arbetsgrupp för samordning av LEMO-frågoma, AG-LEA/IO i departementet tycks ha varit i funktion redan under våren 1992.

Sommaren 1992 skisserade AG-LEMO en handlingsplan för följande delområden:

— Styrningen vad som ovan beskrivits som Försvarsdepartemen- tets styrprojekt.

— Organisationsfrågor — avveckling och inrättanden, avgränsning av Försvarsmakten, resursdimensionering.

Personalfrågor - ansvar för genomförande, tillsättning av chefer,

(senare) avvecklingsmyndigheten TAV.

— Författningsarbetet nya instruktioner, inventering av författ- ningar för följdändringar.

Gemensammamyndigheter—stödmyndigheter,pliktutredningens konsekvenser; arkiv- och museifrågan.

56 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

Av denna handlingsplan framgår att departementet delade in omorganisationen av Försvarsmakten i tre huvudområden:

Försvarsmaktens inrättande och organiserandet av högkvarteret. Militärområdenas nedläggningar och dimensionering. — Marin- och flygkommandona och försvarsområdenas förändring-

ar och dimensionering.

I september 1992, då LEMO-utredningen pågått ett år, sammanträdde för första gången vad som kom att kallas för LEMO Ledningsgrupp bestående av departementets enhetschefer och rättschef. Under perioden september 1992 och mars 1993 sammanträdde denna grupp vid tio tillfällen.

Departementet följde noga utredningsproöessen inom stabema. I ett PM21 nämns att departementet arbetar med högkvarterets orga- nisation jämsides med Försvarsstabens LEMO-sekretariat. Vidare beredde departementet ett underlag om 3-milostrukturen som inkommit i samband med ÖB:s programplan. Organiserandet av milo- och FO-staberna skedde delvis inom det sedvanliga programarbetet, lett av de centrala stabema vid sidan om LEMO- sekretariatet.

Man kan observera hur LEMO-begreppet används. Som nämnts var LEMO-sekretariatet i det blivande högkvarteret inte utredning- ens sekretariat. Inte heller var LEMO Ledningsgrupp i departemen- tet i första hand en ledningsgrupp för utredningen. I det fallet avsågs ledningsbegreppet departementets ledning under statsrådet. Men LEMO var den röda tråden.

1992-10-29.

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 57

Genom slag

Olika perspektiv på framgång

Enligt sina direktiv förväntades av LEMO-utredningen förslag och underlag på tre områden:

Ny ledningsorganisation. Ny myndighetsstruktur.

— Besparingar omfattande cirka 30 procent av ledningsorganisatio- nen i fred.

Som framgår av detta kapitel gav statsmakternas direktiv och propositionen uttryck för ytterligare ett antal effekter som för- väntades av LEMO-reformen.

LEMO-utredningen väckte beundran för sin snabba leverans av färdiga förslag. 13 delutredningar varav sju SOU-betänkanden lades fram under knappt 2,5 års tid. Uttalanden av politiker som följt utredningens arbete:

"Häpen att det gick så lätt. Alla dessa förslag kom som på ett pärlband, en häpnadsväckande snabbhet". "Bra att det gick så snabbt. Det skulle i vanliga fall ha tagit tre är fyra år plus två år till för beslutsprocessen, dvs. sex år innan man gjorde något".

I fråga om strukturförslag uppfyllde LEMO-utredningen upp- dragsgivarens önskemål. I stort sett alla förslag genomfördes. Som framgått av föregående kapitel fanns dock invändningar mot vissa

58 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

av de gränssnitt som drogs mellan Försvarsmakten och övriga myndigheter.

Ett numeriskt mått på utredningens framgång är antalet förslag som antogs av statsmakterna. Enligt en genomgång som presenteras i UTFÖR-rapporten Strukturföra'ndring och besparing (SOU 1996:96) kan man definiera cirka 50 sammanhängande delförslag. Av dessa ändrades eller avslogs åtta förslag helt. Med detta mått mätt fick utredningen ett 85-procentigt genomslag.

Ett annat numeriskt mått på genomslaget är antalet berörda myn- digheter. Över hundra myndigheter med totalt drygt 30 000 anställ- da (utöver reservoffrcerarna) berördes mer eller mindre av utred- ningens förslag. Tre myndigheter lades ned eller omstöptes i en helt ny form och verksamheten vid tre myndigheter bolagiserades.

Utredningens resultat kan ställas mot den tid och de resurser som stod till utredningens förfogande. Utredningen tillsattes som- maren 1991 och större delen av den nya myndighetsstrukturen kunde sjösättas sommaren 1994.

Utredningens kärna var, förutom enmansutredaren Gunnar Nord- beck, ett kansli med huvudsekreterare och periodvis någon biträdande sekreterare med avgränsade uppgifter samt ett 20-tal experter inom olika områden sammantaget en jämfört med uppgiften begränsad utredningsresurs.

Hur man än mäter resultaten på denna nivå var LEMO-ut- redningens prestation anmärkningsvärd.

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 59

Uppnåddes målen?

En analys av utredningens genomslag är emellertid en mer komplex fråga som gäller dels hela reformprocessen där LEMO-utredningen bara var en del, dels syftena med strukturförändringama. Målupp- fyllelsen skall här analyseras utifrån de fem mål som beskrivits i UTFÖR:s första delbetänkande":

— Besparingar

Styrande krigsorganisation

— Resultatorienterat styrsystem

— Uppdragstänkande

— Undvika militära särlösningar

Dessa mål skall kompletteras med Förvarsutskottets uttalande23 "att omstruktureringarna inom försvarsmakten genomförs med stort hänsynstagande till dem som blir övertaliga". Denna utvärdering fokuseras på två olika typer av effektmål:

Mål med definierad måluppfyllnad — uppnåddes de preciserade och kvantifrerade mål som gällde för förändringsarbetet, särskilt i fråga om besparingar? Inriktrringsmål — togs "steg i rätt riktning"? Skapade t.ex. sammanslagningen av hundra myndigheter till Försvarsmakten bättre framtida förutsättningar bl.a. i fråga om besparingar och styrande krigsorganisation?

sou 1995:rz9 ” 1991/92: FöUlZ

60 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

Måluppfyllelsen kan också bedömas ur ett intressentperspektiv. Somliga — mål besparingar, resultatorienterat styrsystem, undvika militära särlösningar är huvudsakligen ett statsmaktsintresse, medan den styrande krigsorganisationen och uppdragsstymingen i stor utsträckning också är ett Försvarsmaktsintresse. I det perspekti- vet gäller frågan om LEMO-reformen huvudsakligen gynnade det ena eller det andra intresset.

Efter genomgång av LEMO-reformens genomslag i dessa olika avseenden analyseras organisationen av och arbetssättet för struk- turförändringama. Därefter belyses effekterna av arbetssättet på resultatet av omstruktureringarna. Det kan visas att särskilt intressentaspekten är fruktbar för att förstå konsekvenserna av det valda arbetssättet.

Det skall understrykas att några av effekterna inte kan belysas i sin helhet av UTFÖR på grund av den korta tid som reformen ännu verkat.

Effektmål

Besparingar

Besparingarna är det enda effektmål för vilket måluppfyllnaden har definierats. Beräkningar tyder på att det mest pregnanta besparings- målet en minskning med 250 personer när högkvarteret bildades - endast delvis har uppnåtts.

Också det mer övergripande besparingsmålet, att minska led- ningsorganisationen i fred med en tredjedel, tycks enligt preliminära uppgifter endast delvis ha uppnåtts. Detta mål väger dock inte lika

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 61

tungt som det förstnämnda målet. Målet har inte formulerats som ett distinkt besparingsmål även om propositionen 1991/921102 anger att besparingarna "efter fullt genomförande, i huvudsak är i den omfattning som utredningen bedömer". Begreppet lednings- organisation är heller inte helt självklart som avgränsning och återfinns inte som indelningsgrund i Försvarsmaktens redovisning. För att skapa klarhet om denna besparingseffekt har krävts insamling av statistiska uppgifter som inte är omedelbart till- gängliga.

En analys av besparingar räknat i kostnader visar att endast omkring hälften av besparingsmålen uppnåtts.

En utförligare redogörelse för måluppfyllelse i dessa avseenden lämnas i UTFÖR:s betänkande Strukturförändringar och bespa- ringar (SOU 1996:96).

Inriktningsmål

Följande mål har karaktären av inriktningsmål, dvs. det saknas klara kriterier på måluppfyllnad. Ett implicit minimikrav med avseende på inriktningsmål är dock att förändringen går i önskad riktning.

Resultatorienterat styrsystem

Detta mål gäller framförallt utformningen av regeringens styrning av Försvarsmakten och stödmyndighetema. En utförligare behand- ling ges i UTFÖR:s delbetänkande Vem styr försvaret? (SOU

62 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

1996:98). I styrsystemet fokuseras krigsorganisationen. Regeringens programstyming är inriktad på krigsförbanden och deras kvalitet. Men ansvaret (under ÖB) för programmen har lagts hos de centrala produktionsledarna. Denna styrning ger dock inget grepp om försvarets förmåga på som helhet. Här finns således ett "stymings- glapp" mellan Försvarsmaktens uppgifter och den förbandsvisa styrningen.

Fokuseringen på krigsorganisationen har gjort att gränsen mellan produktion och krigsorganisation suddats ut, vilket försvårar styrning av produktionen och produktivitetsmätning.

Inrättandet av en stark ÖB-funktion har därmed inte inneburit motsvarande förstärkning av statsmakternas möjligheter att styra Försvarsmakten. Det yttersta syftet med detta inriktningsmål skulle sålunda inte vara uppfyllt.

Styrande krigsorganisation

Förändringarna i organisation och styrning inom Försvarsmakten tycks endast delvis ha förstärkt krigsorganisationens inflytande. Armé-, marin- och flygvapenchefema har en fortsatt stark ställning som produktions- och programansvariga chefer. De centrala pro- duktionsledama är också programansvariga (under ÖB) i Försvars- makten, vilket gör att den operativa ledningen inte får ett klart upp- dragsgivaransvar vid styrningen mot krigsorganisationens mål. Men det finns också uttryck för att utvecklingen går i den önskade in- riktningen. På central ledningsnivå har militärbefälhavarna fått säte i militärledningen och på lokal ledningsnivå har krigsförbandsche- femas befogenheter ökat i linje med VI 90. Det senare var huvud-

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 63

sakligen ett resultat av Försvarsmaktens interna förändringsarbete även om det låg i linje med LEMO-utredningens intentioner.

Uppdragstänkande

Försvarsmaktens relationer till stödmyndighetema har gått i tydlig riktning mot mer uppdragstänkande vad gäller samröre med FMV, skolorna (MHS och Försvarshögskolan) samt RRV i fråga om EA- och PA-funktionema. Vidare styrs numera också försvarsforsk- ningen (FOA, FFA och FMV) och Totalförsvarets pliktverk till större eller mindre del med uppdrag vilket dock inte är ett resultat av LEMO-utredningen.

Å andra sidan har LEMO-reformen resulterat i minskat upp- dragstänkande när det gäller fastigheterna. FortF var intäkts- finansierat och huvudsakligen uppdragsstyrd från Försvarsmakten, medan relationen mellan FORTV och Försvarsmakten huvudsak— ligen är den mellan hyresvärd och hyresgäst enligt den definition som används av myndigheter under Försvarsdepartementet.

Uppdragsstymingen som helhet tycks ha lett till större systema- tik, och därmed också större inflytande för beställaren, Försvars- makten, än tidigare.

Undvika militära särlösningar

De delar av LEMO-reformen som särskilt präglades av strävan att undvika militära särlösningar var avvecklingen av Försvarets civil-

64 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

förvaltning och Försvarets sjukvårdsstyrelse, omstruktureringen av försvarsfastighetema (inklusive bildandet av Confortia AB, överfö- ringen av marknadsmässigt fastighetsbestånd till Vasakronan AB och AB Kasemen, omvandlingen av FortF till FORTV) samt bolagiseringen av FDC:s och FMCzs verksamheter.

FCF-reformen gjorde i stort sett rent hus med särlösningar på det administrativa stödområdet. Avskaffandet av en särskild sjuk- vårdsförvaltning var ett steg i samma riktning inom sjukvårdsom- rådet, där dock generalläkarens tillsynsroll över tillämpning av miljö, hälso— och sjukvårdslagstiftningen utgör en särlösning.

Vad gäller försvarsfastighetema var LEMO-reformen ett försök att tilllämpa statens allmänna fastighetspolicy på försvarets område. Det utgör dock en särlösning att försvaret genomgående behållit driftresursema som frnaniseras utanför förvaltarens kontroll och

som därmed inte ingår i hyran.

Slutsats

Ett ytligt, prestationsorienterat betraktelsesätt på LEMO-utred- ningens produktivitet och genomslag (räknat i förslagens antal, storlek och beslut) ger bilden av en framgångsrik utredning. Mer djupgående analyser blottar en mer komplex bild. Besparingsmålen är endast delvis uppfyllda. När det gäller mål av inriktningskarak- tär har LEMO-reformen i flera avseenden gått i önskad riktning utom möjligen när det gäller det resultatorienterade styrsystemets innersta syfte, nämligen att säkerställa den politiska nivåns inflytande.

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 65

LEMO jämförd med andra utredningar och förändringsprocesser

En vanlig uppfattning är att LEMO-utredningens institutionella form och metod samt den förändringsprocess som förknippas med utredningen var unika. Vad som var konventionellt respektive unikt i LEMO-utredningen skärskådas kortfattat i det följande, grundat på statsvetaren Carl-Einar Stålvants utförliga rapport (som återfinns i UTFÖR:s underlagsmaterial, SOU 1996:130).

Konventionella inslag

LEMO-reformen är i första hand en fråga om organisatoriska förändringar, som normalt har "en låg grad av kontroversialitet" i den politiska debatten. Det förklarar varför LEMO-reformen kunnat genomföras i stort sett utan partipolitiska motsättningar och ifrågasättanden i den offentliga debatten.

LEMO-utredningens ofta påtalade snabbhet är delvis ett uttryck för den sedan 1982 pågående förändringen av det statliga utred- ningsväsendet. En genomgång av utredningar från åren 1955—1989 visar att utredningstidema blivit kortare. Det särpräglade för LEMO-utredningen är möjligen tiden i förhållande till ämnets omfattning.

66 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

Antalet enm anskommittéer, i likhet med LEMO-utredningen, har enligt samma genomgång ökat och är nu den dominerande formen. Utredarna är sällan politiker. När Gunnar Nordbeck tillträdde LEMO-uppdraget var han generaldirektör med ett förflutet som både statssekreterare, departementstjänsteman och tidigare militär.

Kunskapsproduktion, t.ex. i form av forskning, har minskat i utredningsväsendet. Också i det avseendet är LEMO-utredningen ett barn av sin tid. Utredningens betänkanden är relativt knapp- händigt utformade beslutsunderlag utan inslag av nya fakta och ny kunskap.

En granskning av utredningsdirektiv under åren 1979—1983 visar att hälften saknar pregnanta målformuleringar. LEMO-utredningens direktiv, som nästan helt saknar problemformuleringar men har tydliga om än huvudsakligen allmänna mål, faller sålunda inom ramen för det konventionella.

Å andra sidan är det enligt samma genomgång relativt ovanligt att utredningar ger sig i kast med "nr ångfasetterade" problem av det .slag som LEMO-utredningen ställdes inför.

Unika drag

Uppdragsgivaren valde den institutionella formen enmansutredning trots LEMO-utredningens mycket omfattande uppdrag. Denna kom- bination är ovanlig i utredningsväsendet.

Regeringen accepterade drygt hälften av de utredningsförslag som presenterades under åren 1955—1989. Försvarsdepartementet

SOU 1996:132

accepterade något färre förslag än övriga departement i genomsnitt. Genomslaget för LEMO-utredningens förslag, omkring 85 procent, är sålunda ovanligt högt.

Ett annat särdrag var den möjlighet som direktiven gav utredaren att "under arbetets gång kunna initiera förändring och utveckling hos myndigheterna". Det förstärkte på ett unikt sätt utredarens roll som processledare.

Vidare är det ovanligt att en utredning kan initiera organisatoriska förändringar på den överordnade nivån, dvs. i departementet. Exempel på LEMO-utredningens särställning i det avseendet är den ledningsgrupp som tillsattes inom departementet och utredningens förslag om förstärkt analyskompetens inom Försvarsdepartementet. I allmänhet gör utredningar halt vid departementens dörrar.

Det är också ovanligt att det som i detta fall inrättas särskilda myndigheter för att genomföra förändringar: Försvarsmaktens Organisationsmyndighet, FMO och Totalförsvarets Avvecklings- myndighet (TAV).

När det gäller utredningsarbetets bredd, problemens mångfasetterade karaktär och utredningens möjligheter att ingripa i genomförandet av sina förslag har det varit svårt att hitta paralleller till LEMO-utredningen. Utredningen är unik med avseende på kombinationen av genuin kunskap om området, handlingsinriktning, tempo och uppdragets frihetsgrad.

Det stora och snabba greppet 67

68 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

Försvarsspecifika drag

En ledande förklaring till LEMO:s genomslag när det gäller omstruktureringen är försvarets sektorisering, dvs. sektorns stora inflytande över sina egna angelägenheter. Denna sektorisering skapas och förstärks genom karriärmönstret, det institutionella minnet och det sammanhållna organisationskomplexet. När de tongivande kretsarna inom detta stora komplex enar sig om en lösning, kan den genomdrivas med stor energi och snabbhet.

Till detta kom att LEMO-processen i stort kunde genomföras av ett obrutet processledarskap. Också det har kanske sin förklaring i försvarssektoms traditioner och självbestämmande, genom att förändringsarbetet delegerades till en person, utredaren, på ungefär samma sätt som en militär uppgift kan delegeras till en befälhavare med stora befogenheter.

Jämförelser med näringslivet

Vissa paralleller kan dras mellan LEMO-utredningen och förändringsprocesser inom näringslivet. Näringslivets interna omvandlingar är svåra att belägga lika utförligt och systematiskt som förändringsarbete i den offentliga sektorn. Jämförelsema kan därför endast gälla enstaka punkter.

Det finns likheter mellan ett stort producerande företag och försvaret, t.ex. premiering av enighet, specialisering och problem-

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 69

lösningsförmåga. LEMO-utredningens strategi —krigsorganisationen i centrum och insnävningen av försvarsmakten påminner om 90—talets fältrop inom näringslivet: tillbaka till kärnverksamheten, "back to basics".

Också i metoden för att bedriva förändringsarbete finns beröringspunkter mellan LEMO-utredningen och näringslivet. Ett exempel är omstruktureringen av Statsföretag. Initiativtagare den gången var den näringsminister som senare — då som försvars- minister — tog initiativ till LEMO-utredningen. Likheterna består exempelvis av kraftfulla processledare (Sören Gyll/Gunnar Nordbeck), seminarier för förankring, principskisser som utgångs- punkter och beslut under själva processen (Sören Gyll: "jag skjuter när duvan lyfter").

70 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

Har utredningsmeto den påverkat utfallet?

Kombinationen av föreställningar om LEMO-utredningen som dels framgångsrik, dels unik väcker förhoppningar om att utredningens metodval generellt kan stå som modell för förändringsarbete inom statsförvaltningen. Det finns därför anledning att analysera sam- banden mellan utredningens metodval och resultat. Det i sin tur ger underlag för slutsatser om vilka lärdomar som kan dras av LEMO- utredningen.

LEMO-utredningens huvudmetoder

LEMO-utredningens metodval kan sammanfattas som dels "allians med sektorn", varmed avses de nära förbindelser som utredaren höll framförallt med försvarsmaktens ledning, dels "processledarskap", som hänför sig till det näringslivsliknande sätt att leda stora omstruktureringar som LEMO-utredningen ger exempel på.

Allians med sektorn

LEMO-utredaren Gunnar Nordbeck hade täta kontakter med ÖB Bengt Gustafsson liksom med något eller några tiotal andra nyckelpersoner. Utredaren gav många inblandade ett intryck av att

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 71

de var delaktiga av en informell process. Somliga av dessa kon- takter ledde till överenskommelser som blev styrande för det fortsatta arbetet. I LEMO-utredningens officiella dokument redo- visas en inledande individuell intervjuserie med 16 personer, huvudsakligen ledande militärer men även generaldirektörer från de största stödfunktionerna. Vanligen anslogs 3—4 timmar för dessa intervjuer som genomfördes i augusti—september 1991.

Den väl utvecklade kontaktverksamheten inorn försvarssektorn innebar inte att utredaren isolerade sig från den politiska parten. Nordbeck hade också frekventa och väl kända kontakter i departementet och riksdagen. Han höll statsrådet och stats- sekreteraren väl informerade. Kontakten med riksdagspolitiker skedde genom en referensgrupp som sammanträdde totalt 18 gånger och som framförallt fyllde rollen som vidareförmedlare till partigrupperna. Uppenbarligen hade Nordbeck initiativet i kontakterna med denna referensgrupp kontakter som i viss ut- sträckning präglades av dialogmetoden även om de inte blev särskilt täta. En politiker uppger att han inte från början förstod hur stor LEMO-utredningen i verkligheten skulle komma att bli. En annan intervjuad beskriver referensgruppen som "släpkärra".

Seminarier

Utredningsmetoden seminarier väckte stor uppmärksamhet. Seminarierna blev den yttre symbolen för» den informella metoden. Det är därför intressant att konstatera att LEMO-utredningen anordnade relativt få egna seminarier totalt under hela utrednings- perioden fem regelrätta seminarier med generaler, generaldirektörer

72 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

och företrädare för departementet. Tre av dessa seminarier avhölls under utredningens inledande skede hösten 1991. De första två seminarierna var tvådagarsinternat, varav det första frärnt gällde centrala staber och gemensamma myndigheter, det andra med fokus på centrala och regionala staber. ÖB och försvarsgrenschefer deltog i båda dessa seminarier. I det tredje seminariet denna höst deltog cheferna vid departementet.

De seminariedeltagare som UTFÖR intervjuat uppehåller sig mycket vid seminarierna som arbetsform:

"Jag var med på många seminarier. Ett fritt och effektivt meningsutbyte. Intensiv diskussion. Nordbeck lotsade det hela framåt". (Försvarsmakten).

"Nordbeck arbetade med seminarieformen. Han var inte låst". (Försvarsmakten).

"Samlade myndighetschefer, jobbade i steg i seminariefonn med det som var viktigast. Relativt förutsättningslösa seminarier med frågor som Vad är syftet med försvarsmakten? Vad har olika delar för roller? ÖB var inne på LEMO:s linje" (Stödmyndighet m.fl.).

"LEMO:s arbetssätt utomordentligt. Man samlade cheferna för att se vad det fanns för uppfattningar. Nödvändigt i denna komplexitet. Seminarierna var exemplariska." (Stödmyndighet

m.fl.).

"I traditionellt utredande kräver man in underlag som ett kansli och sekreterare bearbetar i en utredningsgrupp. I LEMO jobbade två personer, de kallade till sig folk, for runt. När de kommit till en viss punkt kallade de samman till internat. De ansåg sig väl förankrade". (Stödmyndighet m.fl.).

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 73

"Man hade arbetsgrupper på seminarier. En klassisk konsultteknik som fungerade på generalerna. Resultatet blev att han lyckades få många med på att fullständigt omstrukturera försvaret." (Stödmyndighet m.fl.).

Konsensus eller förankring

Seminarierna var mycket dialogbetonade och samlade i hög grad deltagarna kring en gemensam förändringstanke. LEMO-utredaren eftersträvade dock inte konsensus, vilket han bedömde som ett alltför högt ställt mål. Målsättningen begränsades till förankring eller förståelse. Utredaren lade stor vikt vid att han hade vissa grundprinciper med sig som ingångsvärden för seminarierna. Seminarierna syftade till att klarlägga behandlingen för det som diagnosticerats i de förberedande intervjuerna. Utredaren och sekre- teraren hade tidigt utvecklat en strukturidé. Seminarierna tjänade som forum för den nödvändiga hållbarhetstesten och förankringen av denna idé. Spänningen mellan vad som var givet från början och vad som var öppet vid seminarierna framkommer i några citat från deltagarna:

"Vid mötena kräver företrädare för de olika verksamheterna att man tittar på olika frågor och då blir bisakema avgörande. Det viktiga är att hålla fast vid besluten i de stora strategiska frågorna. Han förankrade efterhand. Seminarierna lät som om de var förutsättningslösa." (Försvarsmakten).

"Vi satt allihop som en gisslan på seminarierna, han höll i Damoklessvärdet. Det fanns inga vinnare utom Försvarsmaktens chef. Principen om sammanslagningen av myndigheterna diskuterades inte på seminarierna, den presenterades som ett faktum. Han förutsattes själv fylla ut de grundläggande

74 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

direktiven. Det ifrågasattes sedan inte. Han framträdde med auktoritet." (Stödmyndighet).

"Metoden var seminarier med de höga cheferna, som skulle definiera sina roller. Det skulle göras i en begränsad krets. Det var plågsamma tillställningar, handlade för deltagarna ofta om att motivera sin formella ställning. Nästan sensitivitetsträning, men man lyckades få förståelse hos de höga cheferna. Allt kunde genomföras med mindre friktioner." (Departementstjänsteman).

En deltagare beskriver målande dynamiken på seminariet. Delta- garen menar att utredaren var "tvungen" att använda seminariefor- men trots att han "visste hur han ville ha det". Utredaren körde samman dem som hade motsatta uppfattningar och fick till stånd en debatt där en deltagare "målade in sig" och de andra enade sig mot honom. Det framgår också av andra UTFÖR-intervjuer att diskussionsklimatet på dessa möten var intensivt.

Kritik mot seminariemetoden

De deltagare som intervjuats diskuterar för och nackdelar med seminarier. Endast en nyckelperson anser att denna konsensusm etod inte är bra bl.a. därför att det inte kommer fram radikala förslag vid seminarier: "Man manifesterar vad som ligger i luften".

En deltagare talar om seminarierna som exemplariska men att de kan resultera i "inbakade kompromisser". En annan beskriver metoden som manipulativ, vilket dock kan vara nödvändigt i en omprövningssituation. "När man ska ompröva fungerar inte den traditionella utredningsmetoden, utan den är bäst när man bygger

SOU 1996:132

upp.

I en annan intervju talas om risken för taktiserande och lobbyverksamhet under utredandets gång. Mot denna kritik anför utredaren att risken för taktisering snarast är större om utredningen "stänger in sig". Chansen till lobbying blev ju ganska liten, menar utredaren, eftersom var och en på seminarierna var tvungna att redovisa och försvara sin uppfattning.

Dialog och överenskommelser

Trots att arbetet gick mycket snabbt, upplevs metoden som väsentligen dialogbetonad. En förklaring till detta är utredarens metod med överenskommelser, ett "bilateralt" arbetssätt: utredaren kommer överens med nyckelpersoner om att vissa åtgärder skall vidtas. I ett par fall — FMV och ÖCB — har dessa överens- kommelser dokumenterats. I andra fall handlar det om informella

"överenskommelser. Denna metodik framskymtar i UTFÖR:s

intervjuer:

"Det snabba genomförandet beror på kombinationen av Nordbeck, Bengt Gustafsson och försvarsministem". (Departementstjänsteman).

Framför allt var det alliansen mellan ÖB och utredaren som gav LEMO-utredningen dess starka bas i genomförandeskedet. Inom varje delområde krävdes dock nya, mer specifika allianser, överens- kommelser och kontakter.

Det stora och snabba greppet 75

76 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

Processledarskap på två nivåer

Utredaren som processledare

Först ett koncept

Under andra halvåret 1991 formades det koncept som sedan styrde LEMO-reformen. De olika faserna i kronologisk ordning:

— Diagnos med ledning av intervjuer. — Ett koncept, en strukturidé hos utredare och sekretarare. Hållbarhetstest och förankring av idén genom seminarier. — Utformning av huvudbetänkandet inklusive bilaterala kontakter vid behov för att förankra strukturen.

Det kan diskuteras när konceptet formulerades. Delar av det fanns antagligen redan innan utredningen startade, andra delar växte fram

under dialogerna och vissa justeringar gjordes antagligen under seminarierna. Utredningens sekreterare har kommenterat metoden:

"Hösten 1991 skedde det grundläggande tänkandet. Varför gick vi så långt? Vi märkte att argumenten höll. Gunnars (N ordbeck) minimiambition var att få ett gemensamt högkvarter. Principen om de olika påsarna (dvs. försvarsgrensanslagen) måste brytas. Behovet av eventuellt drastiska omprioriteringar i en krympande ekonomi var en viktig faktor. Vi gillade VI 90 (ÖB:s verksamhetsidé för försvaret), fokuseringen på krigsförbanden. Samverkan mellan försvarsgrenschefema följer av detta. Och motivet att ändra organisationen var att vi måste få kommandoproblemet löst."

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 77

Flera intervjuade kommenterar LEMO-utredarens inledande idé: "LEMO började i principerna, i processen har vi sedan haft olika mening. Han kunde ganska tidigt få fram huvudprincipen". (Försvarsmakten).

UTFÖR:s intervjuer belyser de tidigare svårigheterna att komma åt problem i stödmyndighetema, tagna var och en för sig i utred- ningar under 1980-talet. Men "när vi kunde argumentera utifrån en huvudstruktur gick det bättre", menar t.ex. utredningens sekreterare.

Någon intervjuad beskriver att utredaren inte inledde med att skriva en utredning utan han "ritar bara några bilder. Detta gäller de stora strategiska frågorna". Ett av flera exempel är den princip- skiss utredaren presenterade sommaren 1992 som en utgångspunkt för Försvarsdepartementets styrprojekt.

Kontinuitet i processledarskapet

Under våren 1991 resonerade utredaren med den politiska ledningen vid Försvarsdepartementet om sin roll som utredare. Han ville driva en process som skulle leda fram till förändringar i styrning och struktur. En sådan processledning kunde inte ÖB klara av eftersom han var en part. Denna process måste sedan hållas igång på olika nivåer tills man nådde resultat. Utredaren skulle sålunda inte vara så mycket utredare som snarare processledare och genomförare.

I direktiven återspeglas detta i den tidigare citerade formuleringen om initiering av förändringar i myndigheterna. Den nya politiska ledning som tillträdde hösten 1991 gav utredaren

78 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

samma mandat som den tidigare ledningen.

Utredarens roll byggde inte bara på politiskt förtroende utan också på att han hade en stark förankring i det militära lägret såsom f.d. officer och i civilförvaltningen, där han tillbringat en stor del av sin karriär. Förändringsarbete i miljöer som domineras av kårer — vilket i hög grad gäller den militära miljön även om kårerna i sig inte är officiella följer alldeles specifika lagar som är svåra för en utomstående att tolka. Utredarens bakgrund gav honom sålunda ett stabilt underlag för processledarrollen.

"Processen ledde fram till slutsatser ganska fort. Man bör driva sådana här processer ganska hårdhänt och ge sjutton i vad olika personer säger. Metoden är lite udda i statsförvaltningen men påminner om det sätt vi själva arbetar på". (Försvarsmakten).

Processledarskapet varierar mellan delsektorerna

Grundkonceptet utvecklades under hög grad av involvering, vilket resten av utredningsarbetet i viss utsträckning kunde dra nytta av genom den good-will som skapats. Men den höga grad av involvering som kännetecknade den inledande fasen bibehålls inte i de följande delutredningama. Involveringsgraden är väsentligt lägre när det gäller t.ex. områdena sjukvård, högskolor, administra— tivt stöd och bolagisering. Märkligt nog utreddes verkstadsfrågan med delvis hög grad av involvering, trots att den som sorterings— problem (i eller utanför Försvarsmakten) inte kan ha föranlett större problem. Möjligen berodde det på att utredaren hoppades kunna medverka till en bolagisering, vilket hade varit ett relativt stort ingrepp som motiverat en grundlig genomgång.

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 79

Det är lika märkligt att inte de mycket omfattande och besvärliga fastighets- och materielfrågoma bearbetades med samma involveringsmetod som utarbetandet av grundkonceptet. De visade sig vara mer komplicerade än de övriga delområdena. Här fungerade inte LEMO-utredaren som processledare på samma direkta sätt som han gjorde inom andra områden. Beträffande Materielverket kom LEMO-utredaren och FMV:s generaldirektör överens om en annan arbetsfördelning med hänsyn till att FMV redan satt igång ett omfattande förändringsarbete. I fastighetsfrågan överlät Försvarsdepartementet ledarskapet till FÖFA-utredaren. Denne kan inte sägas ha stått på särskilt fast grund att döma av försvarsledningens motstånd under hela FÖFA-utredningens förlopp.

En förklaring till LEMO-utredarens mer passiva roll inom fastighetsområdet kan vara att hög grad av involvering inte fungerar som metod när det redan från början rådde grundläggande motsättningar i sak mellan aktörerna.

Departementets processledning

Färre remisser

Den informella processmetodiken påverkade förändringsförloppet både under och efter själva utredningsarbetet. Det första betän- kandet med hela konceptet för den kommande omstruktureringen gick på formell remiss till ÖB som svarade efter att ha hört militärledningen. Även ÖCB och berörda fackliga organisationer lämnade remissyttranden. Synpunkter på betänkandet lämnades

80 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

även av landshövdingarna i ett civilområde, av Skövde kommun och av RRV. Med tanke på förslagets omfattning var det förhållandevis få remissyttranden.

Antalet remissyttranden ökade dock efterhand. Så t.ex. refererade propositionen om försvarets hälso- och sjukvård 16 remissvar, propositionen om fastighetsfrågoma 14 remissvar och propositionen om FCF:s nedläggning 24 remissvar.

Departementet som överprocessledare

Departementschefen Anders Björck och departementets ledande tjänstemän kan beskrivas som ett slags överprocessledare. De följde processen nära. Framförallt träder departementet in i besluts- och genomförandeprocessen efter utredningsfasen, även om utredaren fortfarande fanns med i bakgrunden. Utredningssekreterarens texter i betänkanden kunde lätt överföras till propositionstexter. LEMO-utredningens grundläggande koncept såg systemet uppifrån: regeringen beställer en viss krigsorganisation av Försvars- makten, som i sin tur lägger ut uppdrag. Därmed tangerade utredningen departementets egen styrning. Även om departementets styrprojekt var skiljt från LEMO-utredningen, gick det lätt att anknyta reformeringen även av regeringens styrning till utred- ningens grundkoncept. Exempel på departementets ingripanden i rollen som överprocessledare: — Organisationsmyndigheten FMO bildades på försvarsmaktens förslag för att förbereda starten av den nya myndigheten Försvarsmakten. Därigenom kom försvaret under mer än ett år

SOU 1996:132

att vid sidan om de centrala stabema — ledas av ytterligare en myndighet. Det skapade möjlighet till framförhållning.

— Inrättandet av avvecklingsmyndigheten TAV var ett departementsinitiativ.

— Förhandlingsfasen i bolagiseringama sköttes av en särskild utredare som hade nära kontakt med departementet.

En viktig fråga för departementet var valen av personer och tidpunkter för tillsättning av chefer i den nya organisationen. Flera ledande poster besattes den 1 juli 1994. Negativa "skarv- effekter" undveks genom att FMO existerade. Inom vissa sakområden var departementet djupt engagerat. Det gäller särskilt fastighetsfrågan. Utöver beredning av regeringsbesluten svarade departementet också för mycket av det informella jämknings- och förhandlingsarbetet. Genomgående var det ett komplicerat förändringsskede där många styrande beslut togs i departementet.

Departementet försökte utnyttja den förändringschans som låg i LEMO-utredningens breda uppdrag:

"Vi kunde göra en massa saker därför att LEMO satte hela systemet i rörelse. När bollarna var i luften gick det att ändra på mycket."

En annan av de intervjuade departementstjänstemännen talar om den klassiska metoden med "hela havet stormar".

Det är svårt att väga LEMO-utredarens personliga process- ledning mot departementets överordnade ledning. Till en del skedde den parallellt, till en del tog departementet över där utredaren hade slutat. Med tanke på alla de åtgärder som vidtogs på departements- nivå kan betydelsen av denna överprocessledarroll inte förbises.

Det stora och snabba greppet 81

82 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

LEMO som mantra

Förankringen i början av processen, det stora genomslaget för grundkonceptet (förslaget om omstrukturering och avgränsning av Försvarsmakten m.m.) och utredarens informella processledarskap med starkt understöd av departementet bidrog till att ladda begreppet LEMO med en märklig kraft. LEMO kan liknas vid ett mantra som under några år i vissa avseeenden drev processen av egen kraft.

Begreppet mantra har sitt ursprung i uråldriga hinduiska riter. Mantra har idag även en sekulariserad användning i västerlandet som hjälpmedel vid meditation (se t.ex. D R Kinsley: Hinduism. A cultural perspective. Prentice Hall, 1993). Ett mantra är en serie av ibland helt meningslösa stavelser, som anses ha en särskild kraft när de används på rätt sätt. Gurun, vishetsläraren, ger eleven ett mantra. Mantrats effekt i religionsutövningen var bl.a. att garantera "jordens och platsens stabilitet och renhet där utövaren befinner sig under återstoden av ritualen". Den ritual, som mantrat var en del av, kunde åstadkomma stora saker: utövarens totala befrielse från värdsliga ting eller utomordentliga krafter som t.ex. allvetande och förmåga att flyga. I sekulariserad meditativ användning anses mantrat ha stor betydelse för individens välbefinnande.

Att begreppet LEMO användes såväl i den blivande Försvarsmakten för att beteckna på den centrala styrgruppen (LEMO-sekretariatet) som i departementet (LEMO Ledningsgrupp) är exempel på begreppets mantraliknande kraft. LEMO-begreppet blev sålunda en positiv kraftfaktor i sig.

En intervjuad departementstjänsteman menar att själva LEMO-

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 83

begreppet var en stor tillgång i författandet av propositionstexter. Detta kan avläsas i hur många gånger begreppet används i budget- propositionens försvarsbilaga (för år 1992 har prop. 102 använts istället för prop. 100): år 1992 tre gånger, är 1993 23 gånger, år 1994 — 38 gånger och år 1995 — 12 gånger, dvs. totalt 76 gånger. Därutöver nämns LEMO ett otal gånger i övriga propositioner.

UTFÖR:s intervjuer med nyckelpersoner (se första UTFÖR- betänkandet, SOU 1995:129) visar att det fanns många olika uppfattningar om LEMO-begreppets innebörd och vikt. Trots det var begreppet ett mycket användbart redskap i förändrings- processen.

Sektorallians och processledning i socialpsykologiskt perspektiv

Intervjuer och dokument ger underlag för socialpsykologiska hypoteser om orsakerna till och arten av den roll som förändrings- agent som LEMO-utredningen utövade. Det gäller särskilt utredarens-och ÖB:s personliga roller i detta sammanhang.

Kollektiv problemupplevelse

Försvarsmakten hade genomlevt en tid av ackumulerade organisationsproblem. Det fanns en hög grad av problem- medvetenhet, vilket framgår av UTFÖR:s intervjuer. Departementet hade under lång tid försökt men inte lyckats få ett grepp på försvarets omorganisationsfrågor. Ett av problemen med djupa

84 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

effekter både internt och externt var "kriget" mellan försvarsgrens- cheferna. Inför öppen ridå utspelades regelbundet en revirkamp i samband med försvarsöverenskommelsema. Internt inom försvars- makten fanns också starka spänningar mellan militärerna och de s.k. förvaltningarna för anläggningar, materiel, mm.

Ett annat problem låg i försvarssektoms oöverskådliga myndighetsstruktur som omöjliggjorde utkrävande av ansvar. Formerna för ledarskap i den högsta militärledningen var komplexa och förvirrade.

ÖB Bengt Gustafsson, som tillträdde under 1980-talet, hade visat en stark vilja att ta itu med dessa problem. Också inom det militära kollektivet fanns det en allmän önskan att under rätt ledning genomföra stora förändringar. Problemen ställdes på sin spets i samband med ökade krav på besparingar som följd av beslut om en minskad krigsorganisation. Överrocken var för stor.

Den kosmopolitiske och lokale ledaren

När Gunnar Nordbeck accepterade att tillsammans med Åke Hjalmarsson leda den nödvändiga omstruktureringen, markerade han tydligt en vilja att bli processledare — med betoning på ledare snarare än utredare. Tanken var att ÖB inte kunde utöva ledarskap för förändringen eftersom också ÖB-funktionen skulle omprövas i samband med utredningen. I den situationen kunde utredaren vara en vikarierande ledare. Likväl torde många internt ha upplevt ÖB som den bakomliggande, drivande kraften. Relationen mellan ÖB och utredaren påminner starkt om relationen mellan en kosmopolitisk och en lokal ledare, ett begreppspar som använts av socialpsykologen Robert K Merton i

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 85

uppsatsen "Patterns of Influence: Local and Cosmopolitan Influentials" (först publicerad 1949, refererad i Johan Asplunds "Essä om Gemeinshaft och Gesellschaft", 1991). Mertons teser i

sammanfattning:

Den kosmopolitiske ledaren med professionell erfarenhet från flera olika "världar" kan utföra saker som inte är möjliga för en lokal ledare. Den förstnämndes handlingsförmåga ökar om han också behärskar det lokala språket. — Den lokale ledaren är inriktad på den egna gruppen, den kosmopolitiske är inriktad mot världen i övrigt. Han blir en brygga till omvärlden och kan hjälpa den lokala gruppen att uppträda effektivt mot omvärlden. Den lokale ledaren är fast rotad på platsen, medan den kosmopolitiske ser den lokala världen som en bland flera. Med distans till det lokala kan den kosmopolitiske ledaren välja rationella lösningar, som fungerar gentemot omvärlden. — Den lokale ledaren utöva starkt inflytande inom sin sfär där den kosmopolitiske uppträder som konsult och specialist. Också den senare kan utövar starkt inflytande men bara tillfälligt och i avgränsade frågor. Han upplevs därför inte av den lokala ledaren och gruppen som hotfull eller som en konkurrent.

Med utgångspunkt från Mertons teser kan det hävdas att parkombinationen ÖB som lokal ledare och LEMO-utredaren som kosmopolitisk ledare var närmast perfekt för den föreliggande omstruktureringsuppgiften. Utredarens förankring i den militära världen innebar att han inte behövde tolk för att göra sig förstådd internt. Han fann tidigt ett koncept som tillfredsställde ÖB och flera andra nyckelpersoner.

86 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

Vad som gör förändringsprocessen socialpsykologiskt intressant är att utredaren så tydligt tillämpade sitt ledarskap och fick det accepterat i de två stora seminarierna hösten 1991. Under utredarens ledning bearbetade framstående chefspersoner tillsam- mans — för vissa under stor plåga — sina motsättningar och accepterade en lösning som (med undantag för försvarsgrens- chefemas formella ställning) blev LEMO-utredningens huvudkon- cept. Utredaren var trefalt framgångsrik: han bidrog till att stärka den militära chefsgruppens sammanhållning, han lyckades hävda sin egen ställning som ledare och tillsammans med gruppen löste han ett antal gemensamt upplevda problem.

Det är sällan en statlig utredare får så många lovord som i UTFÖR:s intervjuer med de berörda parterna från olika läger. De intervjuade ger uttryck för stor tacksamhet mot utredaren. Seminarierna lade sålunda en fast grund för den allians som utredaren och försvarsmakten ingick och som bidrog till ett resultatgivande förändringsarbete. Men det förklarar också varför förändringsarbetet gick trögare när utredningsförslagen avvek från försvarsmaktsintresset.

Det återstår att förklara varför också många civila personer markerar beundran för utredarens och utredningssekreterarens insatser. Det beror sannolikt på att man inte sedan 1960-talet haft ett civilt ledarskap med samma genomslag i Försvarsmakten, med hjälp av personer som inte var aktiva militärer infördes år 1970 ett nytt planeringssystem i försvaret, FPE-systemet som både utredaren och huvudsekreteraren för övrigt var väl insatta i.

För den civila ledningen av totalförsvaret var det värdefullt att ha en förändringskraft som inte var ensidigt militärt orienterad. Ut- redaren intog sålunda en roll som kosmopolitisk ledare i förhållan-

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 87

de till både den militära och den civila delen av försvaret. Med sin bakgrund i båda lägren och med ett politiskt förflutet kunde utredaren utgöra en brygga dels mellan den civila och militära världen, dels mellan tjänstemän och politiker.

Ovannämnda förutsättningar skapade ett förtroende för utredaren, som underlättade den politiska ledningens beslutsprocess. Den politiska ledningen litade helt enkelt på utredaren. Detta förtroendekapital var ytterst viktigt med tanke på att grundkonceptet byggde på att det skulle tillskapas en mycket stark överbefälhavare- funktion, vilket vissa politiker fann betänkligt.

Samband mellan metod och resultat

Mot bakgrund av det föregående görs nu ett försök att sammanfattrringsvis besvara en av rapportens två huvudfrågor: Vilka samband existerar mellan utredningens metoder och resultat? De två särskiljande egenskaperna hos LEMO-processen — alliansen med sektorn och processledarskapet — användas därvid som en förklaring till de växlande graderna av framgång och motgång som mötte utredningens olika slag. Framställningen följer genomgången i kapitel 2—3 av utredningens delprocesser och genomslag.

88 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

Struktu rförändringar

Sammanslagningen av de cirka hundra myndigheterna är LEMO- utredningens utan jämförelse största framgång. Det stora genom- slaget för utredningens förslag i detta avseende torde bero på kombinationen av utredarens allians med sektorn och process- ledarskapet på de två nivåerna.

Av UTFÖR:s intervjuer tycker man på departementet att alltför mycket av "finishen" av förslagen hamnade på departementets bord —— och detta just på grund av utredningens metodval. Det hävdas att snabbheten och det informella processledandet på bekostnad av detaljutredande och bred remissomgång gjorde att utredningsför- slagen mcr än vanligt hade karaktären av halvfabrikat.

Kritik av det slaget kan alltid framföras i samband med genom- gripande strukturförändringar. Sådana förändringar åstadkoms inte genom omfattande utredande. Organisationslitteraturen och prak- tiska erfarenheter från de senaste årtiondena visar att de måste processas fram utifrån vissa allmänna principer. Med mer konventionella och formella metodval hade LEMO-utredningen dragit ut på tiden och det ursprungliga konceptet efterhand reducerats. Den stora strukturförändring, som utredningen gav upphov till, hade då förmodligen blivit kraftigt fördröjd om den över huvudtaget hade kommit till stånd.

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 89

Men metodkombinationen sektorallians och processledarskap "räckte inte ända fram " i några avgörande frågor

LEMO-utredningens ursprungliga förslag om gemensam central produktionsledning i Försvarsmaktens högkvarter förverkligades inte. På den punkten valde försvarsministem att vika sig för motståndet från försvarsgrenschefema, en traditionellt stark kraft inom försvaret. Alliansen med sektorn bröts och en energisk processledning från LEMO-utredarens sida var inte nog i en så central fråga.

Skolfrågan är ett annat exempel på utredningsmetodens tillkorta- kommande. LEMO-utredningen förslag om sammanslagning av de tre försvarshögskoloma till en förverkligades inte. Uppenbarligen var det förenade krafter hos försvarsledningen och ledningen i Försvarsdepartementet som mot slutet av processen hindrade denna lösning och inskränkte åtminstone, för tillfället, sammanslagningen till två av skolorna.

Säkerställande av effekter

Besparingar

LEMO-reformen lyckades bara till hälften med att säkra kostnaderna för ledning i fred som enligt direktiven var ett av utredningens mål. Arbetet med genomförandet av högkvarterets sammanslagning sköttes främst av LEMO-sekretariatet internt inom Försvarsmakten. Därvid prioriterades sammanslagningsprocessen och delvis minskningen av antalet tjänster, medan däremot

90 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

besparingarna kom i andra hand"

Besparingar i ledningsorganisationen av denna storleksordning är svåra att genomföra utan aktiv medverkan av samma organi- sation. På denna punkt höll alltså inte alliansen. Genom att överlåta på ÖB att sköta inre frågor i den blivande Försvarsmakten hade utredaren mer eller mindre abdikerat från processledandet i detta avseende.

Resultatorienterad styrning

Förändringen av ÖB-funktionen till en chefsbefattning för hela Försvarsmakten har inneburit en väsentlig förändring med avseende på statsmakternas styrning. I UTFÖR:s rapport om styrning (SOU 1996:98) hävdas att den nya ÖB-funktionen reducerat politikernas möjligheter att styra försvaret.

Detta i förhållande till målsättningen negativa resultat av LEMO-utredningen kan förklaras med hänvisning till metoden sektorallians. Med denna metod som dominerande i utredningens arbete var ett utfall till den politiska nivåns nackdel att förvänta. När utredaren såg rationaliseringen av Försvarsmaktens styrning som sin huvuduppgift, blev den politiska nivån jämförelsevis styvmoderligt behandlad. Detta gäller regeringens och i ännu högre grad riksdagens styrformer.

Till detta bidrog också metoden processledning såsom den kom att tillämpas i utredningen. Utredaren deltog efter den inledande insatsen sedan inte direkt, annat än som bollplank i departementets styrprojekt. Vidare var det departementets egen ledningsfrlosofr att

24 Se UTFÖR:s betänkande Strukturförändn'ng och besparing, sou 1996: 96.

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 91

de nya styrformema skulle utformas i samförstånd med Försvarsmakten.

— Styrande krigsorgansation

Idén om en styrande krigsorganisation motiverades framförallt utifrån den filosofi som utvecklades i ÖB:s verksamhetsidé 90. Detta budskap uppfattades som ledande för LEMO-utredningen. Den politiska nivån har emellertid inte haft samma förmåga som Försvarsmakten att omsätta denna princip i praktiska styrformer. Statsmakternas styrning sker fortfarande i praktiken i stor utsträckning i produktionstermer. Det kan bero på att sektor- alliansen inte gav den politiska nivån möjlighet att spela samma aktiva roll som försvarsmaktens ledning i utredningsarbetet.

Uppdragstänkande

Utredningsmålet att öka uppdragstänkandet rör förhållandet mellan den blivande Försvarsmakten och i första hand stödmyndighetema. LEMO-utredningen skisserade allmänna principer för uppdrags- tänkandet men deltog inte aktivt i den konkreta utformningen. Genomförandet skedde i en dialog mellan Försvarsmakten och respektive utförande myndighet. Enligt UTFÖR:s utvärdering av uppdragssystemet (se bl.a. särskild rapport i denna SOU-volym) är resultatet i form av ökad systematik i stort sett positivt.

Det kvarstår dock ett antal oklarheter, t.ex. om i vilken grad Försvarsmakten bör ha bättre egen beställarkompetens när det gäller

92 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

materielförsörjningen. Ett exempel på målkonflikt i fråga om uppdragstänkande gäller Militärhögskolans målsättning. Skall jämförbarhet med civila universitet och högskolor prioriteras på bekostnad av Försvarsmaktens mer omedelbara behov av befäls- utbildning?

Dessa och andra problem gällande uppdragstänkande torde delvis vara en konsekvens av metoden processledning, som innebar att utredningen angav principlösningar men delegerade genom- förandet. I nästa steg krävs därför en förnyad bedömning, i sista fall från departementets sida, om vem som skall ingripa och lösa de praktiska problem som uppstått.

— Undvika särlösningar

Den stora frågan när det gäller att undvika särlösningar är i vilken utsträckning denna process skall fullföljas i fastighetsreformen. En av de särlösningar som kvarstår är att Försvarsmakten över hela lin- jen har behållit driftresursema. Det har resulterat i att hyresvärden FORTV inte kan inkludera driftkostnaden i hyran och därmed inte får samma helhetsgrepp som en normal fastighetsförvaltare.

Lösningen är exempel på konsekvensen av alliansen med sektorn, som innebar att statsmakterna accepterade Försvarsmaktens motstånd mot att avstå från driftresursema.

Hänsyn till uppsagda

I avvecklingsprocessen deltog departementet bland annat genom inrättande av TAV.

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 93

Sammanfattande bedömning

De två särdragen i LEMO-processen — alliansen med sektorn och processledarskapet har här framhållits som de viktigaste variablerna när det gäller att förklara utredningens genomslag respektive tillkortakommande. En slutsats är att intressentprincipen slår igenom starkt. När den viktigaste allianspartrrem Försvars- makten inte accepterar utredningens förslag, uppstår allvarliga problem.

Processledningsnivåema påverkar arbetet på olika sätt. Utredarens personliga ledarstil hade stor betydelse under processens inledande skede. Det var då begreppet LEMO laddades upp med sin mantrakraft, något som hela reformarbetet därefter kunde dra nytta av. Förmodligen slog mantrakraften igenom även i departe- mentets styrning, vilket kommer till uttryck i att man efter det första betänkandet kan avstå från en mer normal remissrunda. Departementets processledning är av naturliga orsaker inte lika personlig och dynamisk som utredarens stil. Departementets roll är mer att lösa formella problem, iordningsställa beslutsdokument, hantera frågor som sammanhänger med avvecklingar, etc. Undantaget är möjligen fastighetsreformen, där departementet ledde processen mycket påtagligt, både substantiellt och formellt.

Mantraeffektens betydelse är svårare att belägga konkret. Den har dock tydligt manifesterats i UTFÖR:s intervjuer där de intervjuade starkt framhåller LEMO-begreppet som en viktig kraft. Begreppet tycks ha behållit sin styrka trots att statsmakterna vidtar förändringar av LEMO-utredningens ursprungliga förslag och trots att tillämpningen av utredningens koncept skapat problem i några

94 Det stora och snabba greppet SOU 1996:132

avseenden. Begreppet ses fortfarande som en positiv kraft i det fortlöpande reformarbetet.

Lärdomar för framtiden

En viktig fråga för denna rapport gäller vilka lärdomar som kan dras av LEMO-utredningen och som kan nyttiggöras i framtida utrednings- och förändringsarbete. Stora strukturförändringar kom- mer från tid till annan att vara nödvändiga. Skall de då genomföras utifrån "det stora och snabba greppet" som LEMO-utredningen tillämpade? Alternativen är antingen en mer stegvis metodik eller ett mer systematiskt analysarbete för att belysa alla tänkbara konsekvenser innan förändringar genomförs.

Om man väljer "det stora och snabba greppet", är då LEMO:s metod med allians med sektorn och ett huvudsakligen personligt processledarskap rätt metod?

Den analys som kan leda fram till svar på dessa frågor kompliceras av att det var just det personliga processledarskapet som gav upphov till en fruktbärande allians med sektorn och till idén om det stora greppet. Samtidigt var det dessa metoder som skapade de begränsningar LEMO-reformen nu brottas med, t.ex. svårigheten att balansera ÖB:s starka roll mot brister i den politiska nivåns styrning och svårigheten att komma till rätta med sär- lösningama i fastighetsreformen.

SOU 1996:132 Det stora och snabba greppet 95

Det är kännetecknande för stora strukturreformer att de både bygger på obalanser (som tvingar fram stora grepp) och att de skapar obalanser (som måste rättas till i efterhand). Den helt balanserade utvecklingen är en dröm utan förankring i verklighetens förändringsarbete. En erfarenhet för framtiden är därför att man bör ha mental beredskap och praktiska resurser för att hantera obalanser som uppstår under och efter förändringsarbetet.

Tillsättningen av UTFÖR kan tolkas som en sådan beredskap. Statsmaktema bör utnyttja den kunskap som utvärderingen ger för att korrigera de obalanser som kvarstår efter det stora greppet.

Vad blir mantrat denna gång?

SOU 1996:132

Uppdragsstyrning av Försvarsdeparte- mentets myndigheter

av överste Ann—Marie Göransson

Inledning

LEMO:s intentioner

En av de grundläggande principerna i LEMO-utredningen var uppdragsstyming. Detta gällde såväl inom Försvarsmakten som mellan Försvarsmakten och de stödmyndigheter som tidigare ingick i huvudprogram 5.

Huvuddelen av dessa myndigheter omorganiserades 1994-07-01 (undantag utgjorde bl.a. MHS och'TPV, som organiserades ett år senare) och övergick då helt eller delvis från att vara anslagsfinan- sierade till att bli avgiftsfmansierade. Största uppdragsgivare blev Försvarsmakten. Hela eller delar av respektive myndighets anslag överfördes till Försvarsmakten. Ett typexempel är FMV, som nu är helt avgiftsfinansierad.

98. Uppdragsstyrning av Försvarsdepstets myndigheter

Utredningen

Utvärderingen av Försvarets ledning och struktur (UTFÖR) skall som ett deluppdrag studera resultatet av LEMO-reformen vad gäller uppdragsstyming. Som underlag för denna delstudie har legat årsredovisning och fördjupad anslagsframställan för respektive myndighet. Dessutom har ett stort antal intervjuer med represen- tanter för Försvarsmakten, FMV, FOA, MHS, TPV och Försvars- departementet genomförts.

En konsultfirma har på UTFÖR:s uppdrag genomfört en särskild studie av FMV, vilken presenteras i ett eget avsnitt i betänkandet. I denna delstudie har vissa kompletterande frågeställningar avse- ende FMV utretts.

Resultaten av genomförd uppföljning måste tolkas med viss försiktighet, beroende på att förändringarna ännu inte hunnit verka tillräckligt länge för att med säkerhet få genomslag och finna sina former. En hel del barnsjukdomar kommer sannolikt att försvinna när man blivit mer varm i kläderna och en del felaktiga rutiner hunnit rättas till och anpassas till behoven.

SOU 1996:132

SOU 1996:132 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter 99

Forskning och utveckling (FOU)

Allmänt

Bild ] Finansiering av FoU inom Försvarsmakten 1994/95 (miljoner kronor)

REGErINGEN

FÖ RSVARSINDU STRI N

Forskning och utveckling är ett område, som kraftigt berörts av övergången till uppdragsstyming. Behovet av samordning av upp- drag till olika myndigheter gör området intressant att studera för UTFÖR. Försvarsmakten har ett samlat ansvar för att forskning och utveckling för Försvarsmaktens behov genomförs på ett effektivt,

100 Uppdragsstyrning av Försvarsdeptets myndigheter SOU 1996:132

långsiktigt, ändamålsenligt och kostrradseffektivt sätt. Uppdragen till olika myndigheter skall vara samordnade. Verksamheten måste sammanhållas och samordnas inom hela Försvarsmakten så att prioriterade behov tillgodoses. Därutöver skall uppföljning ske, så att bästa möjliga resultat garanteras för satsade medel.

Försvarsmakten lägger inom ramen för FoU uppdrag till FOA, FMV, FFA, MHS m.fl. De två största uppdragsmottagarna är FMV och FOA. Huvuddelen av FMV verksamhet är materielanskaffning, men försvarsmaktsgemensam teknikutveckling och kompetensupp- byggnad/kompetensbevarande vid myndigheter och industri hamnar inom ramen för FoU, för att säkerställa den nödvändiga långsiktig- heten och samordningen.

FFA (Flygtekniska FörsöksAnstalten), som liksom FOA är ett sektorforskningsinstitut, får bl.a. uppdrag från Försvarsmakten, via FMV, som s.k. sekundäruppdrag. De projekt som drivs där är till största delen objektbundna eller så inriktade på flygvapenledningens intresseområde att de i alla fall sorteras in i denna kategori. FFA behandlades inte inom ramen för LEMO, då det utreddes i särskild ordning strax innan LEMO-utredningen startade. FFA behandlas därför inte vidare inom ramen för UTFÖR.

MHS utbildningsansvar har genom den omvandling som skedde när MHS och FörvHS slogs samman till en myndighet, utökats med forskningsverksarnhet, i första hand för att utbildningen skall vila på vetenskaplig grund. Omfattningen av forskningen vid MHS är än så länge liten och övergången till avgiftsfinansiering skedde först 1995/96.

Endast smärre uppdrag läggs ut på universitet och högskolor direkt från Försvarsmakten. Samarbete sker dock mellan UoH och

SOU 1996:132 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter 101

forskningsgenomförande myndigheter i ökande omfattning.

Styrning av FOU

Dialogprocess

Försvars beslut Operativa krav / FM-strukturer X

MHS x. i FoU-grp (c:a 25 st)

i

pg FoU

i

FoU-beäedning

MIL

l

ÖB Slutliga ProdU

Bild 2 Styrning av FoU

102 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter SOU 1996:132

ÖB har under hösten 1995 tagit beslut om hur styrningen av FoU skall gå till, bl.a. för att säkerställa långsiktigheten. Nedan beskrivs processen i stort.

Nya forskningsrön kan leda till nya utvecklingsmöjligheter för Försvarsmakten. Nya frågeställningar från Försvarsmakten kan ge upphov till ny forskningsinriktning. Det är därför av stor betydelse att kompetens inom FoU-området bereds möjlighet att medverka i de perspektivstudier, som utgör grunden för Försvarsmaktens underlag till kommande försvarsbeslut.

En FoU-strategi skall tas fram som en konsekvens av försvars- beslutet och de operativa krav som detta leder till. En FoU-strategi grundad på förvarsbeslutet skall vara 10—15-årig och rullas vart femte år. Den ligger till grund för FoU-prograrnmet som skall vara 5-årigt och rullas årligen. Med FoU-programmet som underlag kan sedan FoU-gruppema bestående av representanter från högkvarteret (HKV), FOA, FMV, MHS m.fl. göra sin prioritering av forsknings- och utvecklingsbehoven inom varje specialområde. Underlagen från dessa grupper sammanställes sedan av den projektgrupp för FoU, som sammanhålls av högkvarterets planeringsstab. Det är således en projektorganisation sammansatt av representanter från de centrala produktionsledama inom HKV och ett antal specialister, samt representanter från FMV, FOA, MHS, FFA m.fl., som mot bakgrund av FoU-program och FoU-strategi tar fram ett avvägt underlag för FoU-beredningen att behandla. De slutliga produk- tionsuppdragen går sedan ut till genomförande myndigheter. FoU- beredningen har representanter från samma instanser som projektgrupp FoU, men på minst avdelningschefsnivå (motsv.). Den ovan skisserade processen för att åstadkomma produktionsuppdra- gen gäller alla gemensamma uppdrag inom FoU, dvs. till FOA,

SOU 1996:132 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter 103

FMV (gemensam icke objektbunden teknikutveckling), FFA, MHS m.fl., när de läggs ut som årliga samlade uppdrag.

Uppföljning

Uppföljning av resultaten sker fortlöpande och mot de kvartals- rapporter och milstolperedovisningar som överenskommits. Ansvaret för uppföljning ligger på flera nivåer, FoU-grupperna, projektgruppen FoU och högkvarterets planeringsstab.

Särskilda avtal finns tecknade mellan Försvarsmakten å ena sidan och FOA, resp FMV, å andra sidan. I dessa finns reglerat ekonomiska relationer mellan myndigheterna, dialogprocess, beställningsförfarande, samt kravet på uppföljning och kontroll. Däremot finns inte reglerat mot vilka kriterier kontrollen skall ske. Detta blir särskilt tydligt när man lägger forskningsuppdrag till i första hand FOA och MHS.

Möjligheten att kontrollera och följa upp verksamheten, som bedrivs vid de olika uppdragsmyndighetema, varierar starkt med uppdragets karaktär. I vissa fall, t.ex. om det gäller att slutföra en utredning eller utveckla en prototyp, kan det vara lätt att fastställa om uppgiften lösts på ett tillfredsställande sätt och betalning skall ske. 1 andra fall, t.ex. om man givit uppgiften att undersöka om man kan ta fram ett krut med 20 % högre energiinnehåll, eller att genomföra hotbildsbevakning, eller delta i Studieverksamhet, kan det vara mycket svårare att värdera nyttan av verksamheten. Vissa forskningsprojekt leder med natumödvändighet inte till önskat resultat. Den idé som fanns kanske inte var realiserbar eller den valda syntesvägen inte möjlig att utnyttja. Ibland kan det ta lång tid

104 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter SOU 1996:132 1

att nå fram till ett slutligt resultat. Hur skall man i så fall värdera detta? Om Försvarsmakten väljer att inte betala för utfört arbete som inte givit önskat resultat finns det risk att forskningsutövande myndighet i fortsättningen inte tar på sig eller föreslår uppdrag där man inte med säkerhet kan garantera positivt resultat.

Av dessa skäl har Försvarsmakten valt en finansieringsform för de forskningsuppdrag som läggs till FOA och MHS, som i mycket liknar anslagsformen med månadsvisa utbetalningar för att säker- ställa löne- och hyresmedel. Bedömningen av rimligheten av upp- nådda resultat sker vid kvartalsvisa genomgångar i de FoU-grupper där huvuddelen av kompetensen finns för respektive område, samt i projektgrupp FoU för de samlade uppdragen.

Inom ramen för forskningsfinansieringsutredningen har frågan ställts om relevansen eller den vetenskapliga kvaliteten anses vara viktigast. För Försvarsmaktens del är relevansen i de flesta fall viktigast. Den vetenskapliga kvaliteten är dock inte försumbar då det är väsentligt bl.a. för möjligheterna till internationellt utbyte m.m. att FOA utifrån upplevs som en högkvalitativ institution vad gäller vetenskaplighet. FOA håller för närvarande på med en studie om hur den vetenskapliga kvaliteten kan säkerställas.

SOU 1996:132 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter 105

Försvarets forskningsanstalt (FOA)

Allmänt

Från och med 1994-07-01 överfördes del av FOA:s anslag till Försvarsmakten och ÖCB för att uppdragsstyming skall ske från dessa myndigheter.

Bild 3 Finansiering av FOA

106. Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter SOU 1996:132

_— (ww _

Två tredjedelar av finansieringen kommer från Försvarsmakten. Där görs för huvuddelen av uppdragen en samlad beställning årligen. Beställningen administreras av och utgår från planeringsstaben. Detta utgör ett undantag från den generella regel som säger att uppdrag endast får lämna högkvarteret via de centrala produk- tionsledama. Under året uppkomna behov är få och läggs som tilläggsbeställningar från centrala eller lokala produktionsledare när som helst under året.

Ungefär en femtedel av FOA:s budget är fortfarande anslags- finansierad. Anslaget täcker huvudsakligen två områden. Uppdrag inom försvars- och säkerhetspolitik (uppdrag från Fö och UD) för c:a 32 Mkr genomförs till största delen vid FOA l. Uppdrag inom skydd mot A-, B- och C-stridsmedel för c:a 82 Mkr genomförs vid FOA 4 i Umeå. Inom dessa båda områden lägger Försvarsmakten inte några uppdrag till FOA.

Tredje största uppdragsgivare är FMV, som inom ramen för de objektbundna uppdragen från Försvarsmakten lägger vissa delar vidare till FOA.

SOU 1996:132 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter 107

De uppdrag som läggs på FOA från ÖCB och SRV kan ibland vara av intresse för Försvarsmakten och vice versa. Därför sker ett utbyte av information mellan dessa myndigheter om innehållet i samt resultaten av till FOA ställda uppdrag.

Myndighetsrelationer

Övergripande

Försvarsmaktens erfarenheter av systemet med uppdragsstyming är positiva. Man uppfattar i allmänhet, att den nya ordningen lett till en klar förbättring och att kontrollen har ökat högst väsentligt.

Det gamla systemet innebar sällan möjlighet att avsätta tillräcklig tid att sätta sig in i frågeställningarna och ingen riktigt bra organisation fanns för att vare sig diskutera projekten eller ta hand om resultaten. Uppdragsstymingen ger förutsättningar för detta.

Processen för styrning har vuxit fram i nära samverkan mellan Försvarsmakten och FOA och man anser från båda håll, att den har lett till en fungerande dialog med avslut i konkreta uppdrag. Första årets arbete har fokuserats på att etablera formerna för uppdrags- stymingen. Verksamheten börjar nu finna sina former, även om det fortfarande återstår en del att förbättra. Framför allt gäller detta den långsiktiga inriktningen, samt samordningen med teknikutveckling och materielprocess.

FOA anser inte, att det redan nu är möjligt att göra en fullstän- dig och rättvisande utvärdering av uppdragsstymingen. Man menar dock, att det finns en risk för att de kortsiktiga målen prioriteras på

108 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter SOU 1996:132

bekostnad av den mera långsiktiga forskningen. Man upplever även, att det inte alla gånger är så lätt att få gehör för föreslagna nya projekt, särskilt om de inte är tillämpningsnära.

Inom vissa områden anser FOA, att uppdragen från Försvars- makten utformas på en väl detaljerad nivå. Man vill ha litet större frihet att själv välja projekt inom vissa områden och att på egen hand kunna explorera intressanta uppslag.

FOA uppfattar Försvarsmakten som en förhållandevis kompetent köpare men med bristande personella resurser. Även det faktum att officerarna i högkvarteret byts ut med så korta intervall uppfattar man som ett problem, då det tar ganska lång tid att sätta sig in i verksamheten så att man blir en bra dialogpartner. Uppföljningen inom vissa områden uppfattas som bristfällig.

Fakturering

Mellan FOA och Försvarsmakten finns ett ramavtal för uppdrags- styrning.

Huvuddelen av FOA:s kostnader är lönekostnader och hyreskost- nader. Här skiljer sig FOA från t.ex. FMV, som har att betala fakturor från industrin och konsulter för en stor del av sina primärmedel. Pengarna till FOA portioneras ut ganska likformigt över året i enlighet med en betalningslinjal som överenskoms för ett år i taget i samband med dialogen om produktionsuppdragen. Milstolpefakturering har diskuterats som ett alternativ men ett lämpligt sätt för detta har varit svårt att finna då forskning sällan går att i detalj prognostisera.

Skillnaden i sättet att tilldela medel till FOA jämfört med om FOA fått anslag är därmed inte så stor.

SOU 1996:132 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter 109

Långsiktighet

När beslut togs om uppdragsstyming av FOA fanns inga rutiner för hur detta skulle gå till. Inledningsvis koncentrerade man sig på att gemensamt med gällande relativt kortsiktiga inriktning finna formerna för hur dialogen skulle gå till och komma i mål med produktionsuppdragen i rätt tid. Långsiktigheten fick komma i andra hand. Till detta bidrog även en viss osäkerhet inför ett nytt försvarsbeslut och vad detta skulle innebära, samt bristande perso- nella resurser i högkvarteret. Långsiktigheten måste emellertid säkerställas och den första FoU-strategin kommer att tas fram som en konsekvens av försvarsbeslutet -96.

Ej heller ett FoU-program har i egentlig mening funnits att tillgå. Resultat från toppkonferenser, militärledningar och diverse annat underlag har i viss mån fått ersätta detta. Uppdragen till FOA har tagits fram mot bakgrund av underlag från FOA.

Med utvecklandet av en FoU-strategi och ett FoU-program skall det inte behöva finnas någon tveksamhet om den långsiktiga ambitionen i uppdragsstymingen. Redan i dag är uppdragen till sin huvuddel fleråriga, vilket är en självklarhet för huvuddelen av forskningsverksamheten. Produktionsuppdragen är dock formellt ettåriga. Försvarsmakten anser, att detta underlättar överblicken och tvingar fram ett aktivt ställningstagande vid den årliga genom- gången. Viss risk finns annars för att uppdrag hänger med av slentrian. För detta talar även den finansieringsform man valt med betalningar enligt en årlig betalningslinjal.

Med den kostnadsbild som FOA har i dag, dvs. att huvuddelen av kostnaderna utgörs av löner ligger det i Försvarsmakten intresse att ha framförhållning och inte okontrollerat avbryta pågående projekt med kort varsel. Vid ändring av inriktningen dröjer det c:a

110 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter SOU 1996:132

1,5 år innan man kan tillgodogöra sig en kostnadsbesparing som reda pengar om personal måste avskedas. Under mellantiden blir Försvarsmakten tvungen att betala lönerna för den personal som inte funnit annat arbete, såsom en overhead-kostnad på andra forskningsprojekt.

F OA:s uppfattning är att uppdragen borde läggas för mer än ett år i taget och med milstolpar. Samtidigt är man väl medveten om svårigheten med att ange milstolpar med den osäkerhet som finns inbyggd i all forskning.

"F ri forskning"

I samband med övergången till uppdragsstyming avsattes en del av anslagsmedlen för FOA till "Nämnden för strategisk försvars- forskning". Denna var avsedd för att kunna lägga ut uppdrag på längre sikt och med en större acceptans för osäkerhet om resultaten. Därmed skulle nya uppslag och idéer kunna realiseras, även om de i ett inledningsskede inte rymdes inom de ramar Försvarsmakten ansåg sig kunna avdela. "Nämnden för strategisk försvarsforskning" lades emellertid ned redan efter ett knappt är, innan några medel hunnit delas ut. Då denna möjlighet försvunnit, har FOA hävdat ett behov av att Försvarsmakten i stället tilldelar FOA en viss årlig summa, som inte är knuten till några uppdrag, för att kunna testa nya uppslag och idéer utan krav på omedelbara resultat. Försvarsmakten menar, att för att kunna avsätta en sådan pott, måste pengarna tas från den summa som Försvarsmakten nu använder för att lägga uppdrag till FOA. Försvarsmakten anser, att det inte är någon god hushållning med resurser att dra in på uppdragen för att ha medel avsatta för detta ändamål. I stället anser

SOU 1996:132 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter 111

man att det måste finnas en beredskap, att kunna göra omfördelning av medel då något intressant dyker upp.

ABC

Forskningen vid FOA gällande A-, B- och C-stridsmedel är an- slagsfinansierad. Försvarsmakten ställer inte några uppdrag till FOA inom detta område. FOA 4 arrangerar årligen s.k. avnämardagar för att efterhöra bl.a. Försvarsmaktens synpunkter på föreslaget forsk- ningsinnehåll. Enligt Försvarsmaktens uppfattning är det dock omöjligt, att vid ett tillfälle täcka alla delar av FOA 4:s verksamhet och vid en kort muntlig genomgång få en bild av vad som är planerat för att kunna lämna värdefulla synpunkter.

Försvarsmakten anser, att en del av anslaget till ABC-forskning borde överföras till Försvarsmakten, så att det går att prioritera de uppdrag, som för Försvarsmaktens del har mest relevans.

FOA anser å sin sida, att ABC-forskningen fortsatt bör vara anslagsfinansierad då det ofta rör sig om totalförsvarsfrågor och att det skulle vara svårt att avgöra hur stor del av anslaget som borde tillföras Försvarsmakten respektive ÖCB vid en uppdelning av anslaget. FOA efterlyser dock en mera detaljerad målstyming av verksamheten från Försvarsdepartementet.

Organisation

LEMO föreslog en utökning av den vetenskapliga och tekniska kompetensen i stabema för de nya uppgifterna med uppdragsstyr- ning. I högkvarterets planeringsstab avsågs ursprungligen fyra

112 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter SOU 1996:132

tjänster för samordning av forskning (FOA, FFA och MHS) och teknikutveckling (FMV). Detta har dock inte kommit till stånd. Endast två av tjänsterna har varit tillsatta.

FOA anser, att resurserna i högkvarteret för uppdragsstymingen är för knappa.

FOA har genomfört en omorganisation av myndigheten ledande bl.a. till en minskning av stödresurserna. Denna var inte föranledd av den ändrade styrfonnen utan var en ren effektiviseringsåtgärd. Däremot har en mera kraftfull roll tilldelats de forskningsområdes- företrädare som gentemot avnämarmyndighetema ansvarar för respektive specialområde. FOA har ett tjugotal forskningsområdes- företrädare (FoF). Dessa ingår i de tidigare forskningsområdes- gruppema som leddes av FOA och kommer nu att ingå i de FoU- grupper som leds av högkvarteret där både forskning och teknik- utveckling inom respektive område skall behandlas och inom en viss ram prioriteras. Försvarsmakten uppfattar denna organisation som ändamålsenlig och lämplig.

Relation FOA -FM V

De uppdrag FOA får från FMV uppfattas som lämpliga. De är i allmänhet så specificerade, att det går att hitta målstolpar m.m. FOA har uppfattningen, att en hel del av de uppdrag som FMV lägger ut till olika konsultfirmor skulle kunna lösas till lägre kostnad av FOA.

SOU 1996:132 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter 113

Ägarrollen

FOA är den myndighet, som tydligast pekar på problematiken att hålla isär regeringens ägarroll och beställarroll. Dessa båda roller kan komma i konflikt med varandra.

Regeringens ägarroll genererar å ena sidan önskemål om att effektivisera verksamheten och minska kostnaderna. Regeringens beställarroll medför å andra sidan ett intresse av mera och kvalita- tivt bättre forskningsverksamhet, vilket kan innebära ökade kost- naden

Den säkerhetspolitiska forskningen är till huvuddelen forskning för regeringens behov. Liksom Försvarsmakten måste Försvars- departementet här föra dialog och prioritera de projekt man vill ha genomförda. Hittills har dock resurser i, tillräcklig omfattning saknats för detta.

ABC-delen är fortfarande anslagsfinansierad. Skälen till detta är dels den splittrade avnämarbilden, dels att regeringen har ett intresse av att bibehålla greppet om verksamheten för att kunna säkerställa hotbildsbevakning m.m.

FOA anser inte departementet är en tillräckligt bra beställare. Man har inte uppfattningen att uppnådda resultat tas till vara i departementet. Dessutom saknas resurser för en aktiv uppföljning.

Slutsatser

Uppdragsstymingen av FOA har ännu inte fullt ut funnit sina former, men erfarenheterna från både Försvarsmakten och FOA är

114 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter SOU 1996:132

så här långt positiva och båda parter anser, att en avsevärd förbättring av kunskap och styrning kommit till stånd.

Långsiktigheten i forskningsuppdragen har inte i tillräcklig omfattning betonats. Den planerade framtagningen av en FoU- strategi tillsammans med den struktur på uppdragsprocessen som fattats beslut om av OB borde dock till stor del kunna råda bot på detta. Förutsättningen är dock att det finns en långsiktig planering för Försvarsmakten som helhet.

Resurserna för styrningen av verksamheten anses av både FOA och Försvarsmakten som för begränsade. För att samordning skall kunna ske på ett tillfredsställande sätt krävs en utökning av dagens resurser.

Åtgärder

Planerad framtagning av FoU-strategi och FoU-program bör genomföras.

Resurser för styrning av FoU och dess samordning med bl.a. försvarsindustrifrågor bör säkerställas. Gränssnittet mot materielbe- ställningar och teknikutveckling som finansieras av de fyra centrala produktionsledama bör klarläggas. En samordnad enhet i högkvarte- ret bör tillskapas för att säkerställa kompetens och kontinuitet i

hanteringen.

SOU 1996:132 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter 115

Försvarets materielverk (FMV)

Bakgrund

FMV var ursprungligen organiserat som armé-, marin- och flygmaterielförvaltningar med mycket ringa samhörighet som koncern. Man var samgrupperad med marin- och flygstabema. Detta ledde till en" mycket nära relation mellan dessa två staber och deras motsvarande materielförvaltningar. Arméstaben var lokalise- rad på annan plats och hade inte alls lika nära relation till arméma- terielförvaltningen.

Efter genomförande av den utredning som ledde fram till vad man kallade Org -90, övergick FMV 1982 till en organisation med ett antal huvudavdelningar. Förutom Huvudavdelning för armém ate- riel, marinmateriel och flygmateriel fanns FMVzFack i Karlstad, Kommersiella huvudavdelningen och Huvudavdelning Ledning. I och med denna omorganisation tillfördes större systemkompetens till huvudavdelningama för armé-, marin- och flygmateriel, vilka tidigare främst hade innehållit planeringskompetens. På detta sätt tillfördes sakkompetens som kom att utgöra viss konkurrens mot produktavdelningama.

LEMO:s intentioner var att öka FMV:s affärsmässighet gentemot industrin, samt genomslaget av styrningen från Försvarsmakten. Uppföljnings- och likviditetsansvaret skulle ligga hos Försvars- makten. Detta innebar ett krav på sakkunskap och kompetens inom Försvarsmakten som inte till alla delar fanns tidigare. En viss otydlighet fanns i skrivningarna vad gällde förhållandet mellan

116 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter SOU 1996:132

Försvarsmakten och FMV, vilket kan ha lett till att tolkningarna i olika delar av organisationen har varierat. Detta visar sig när man försöker penetrera resultatet av de förändringar som reformen ledde till.

När LEMO-utredningen startade hade ett förändringsarbete redan inletts inom FMV. Man skapade av huvudavdelningama för armé-, marin- och flygmateriel materielledningarna och växlade ner FMV:Fack och Kommersiella huvudavdelningen till "vanliga" avdelningar. Huvudavdelning Ledning blev GD stab och admi- nistrativa avdelningen. Varje sakavdelning blev mera självständig och direkt underställd GD, samt fick ett eget ansvar för personal och organisation.

I det historiska perspektivet fanns ingen koncernledning. Allt rörde sig runt relationerna till försvarsgrenarna. Den matrisorganisa- tion, som infördes 1994 var ett steg på vägen att skapa en koncern men det skulle visa sig att antalet chefer direkt underställda GD blev för stort.

FMV har 1 maj 1996 genomfört en ny omorganisation och gått in i en lösning med fyra divisioner och en gemensam stab, där divisionschefema och chefen för gemensamma staben (tillika GD stf) tillsammans med GD utgör verksledningen. Materielledningama och avdelningarna inordnas i divisionerna. Divisionsorganisationen innebär att materielledningarna blir en del av divisionen och att allt knyts fastare samman i en koncemlösning. Detta ökar möjligheterna för GD insyn, en "recentralisering". För FMV som myndighet bedöms detta komma verksamheten till godo. Samtidigt kommer den för vissa materielledningar mycket starka knytningen till ledningarna i HKV att minska. Man har dock gjort konstruktionen så, att uppdragsstymingen har kunnat behållas på i princip samma

SOU 1996:132 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter ll7

sätt. Den starkare koncernledning som nu skapas kan dock komma att så småningom ställa mera uppenbara krav på kompetensupp- byggnad i HKV.

Bild 4 FMV nya organisation

STYRELSE

GEMENSAM ST AB INTERNREVISION CONTROLLER

DIV ARME DN MARIN DIV FLYG DIV LEDN O FÖRSÖRJN AML MML FML Elektro Fordon Fartyg Flygplan Resmat Robot Vapen Int AUH U-vapen Prov FUH Karlstad

118 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter SOU 1996:132

Nuvarande styrform

FMV är helt och hållet avgiftsfinansierad. FMV verksamhet består nästan uteslutande av uppdrag från Försvarsmakten. Uppdragen ställs via de centrala produktionsledama och planeringsstaben i HKV och rör sig i första hand om materielanskaffning, objekt- bunden och icke objektbunden teknikutveckling, samt stöd i olika former. Materielanskaffning innebär även ansvar för vidmakthål- lande samt avveckling av materielsystem.

Bild 5 Uppdrag från Försvarsmakten till FMV under 1994/95

CPL—soa__ GD STAB PLANS __113____> GD STAB

FÖRSVARS- MAKTEN

DÄRTILL KOIVIVIER RESMAT 936 OCH DRIVMEDEL 395 MKR FÖR KUSTBEVAKNINGEN OCH ÖVRIGA KUNDER 461 MKR

SOU 1996:132 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter 119

Uppdragen kommer in från HKV till FMV:s materielledningar eller GD stab, där produktområdesansvariga lägger uppdragen vidare inom FMV till materielsystemledare/arbetsorderansvariga. Dessa förhandlar sedan med framför allt industrin.

Detta ställer stora krav på kunskap hos de produktområdes- ansvariga inom materielledningarna. Dessa måste vara kunniga både inom respektive produktområde, FMV:s interna sätt att arbeta och Försvarsmaktens organisation och behov. De måste även ha tillräckliga kunskaper om de ekonomiska stödsystem, som tagits fram inom FMV inför den ändrade styrprocessen. Ändringen av styrprocessen uppfattas av många som en ökning av byråkratin och behovet av ekonomisk kompetens har ökat i stora delar av organi- sationen. PLS — det datorstöd som tagits fram som hjälp i den inter- na styrprocessen — uppfattas av många inom FMV som svårhanter- bart och olämpligt utformat.

Samtidigt med övergången till uppdragsstyming styrdes verksamheten upp mycket kraftigare än tidigare genom att ett antal produktområdesansvariga i materielledningarna tillskapades. Dessa kom i sin roll som beställare inom FMV att styra avdelningarna med arbetsordrar (AO). Utan arbetsorder, ingen verksamhet.

För närvarande finns utöver detta vissa uppgifter, bl.a. i samband med materiellt utlandssamarbete, som löses av FMV på regeringens uppdrag. Dessa uppgifter finansieras i dag genom att en del (c:a 22 Mkr/år) av Al-anslaget till Försvarsmakten reserveras för detta ändamål och utnyttjas löpande under budgetåret. FMV har i FAF anmält önskemål om att denna del av Al-anslaget omvandlas till ett anslag till FMV.

120 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter SOU 1996:132

Armén

Arméledningen (AL) i högkvarteret har sedan arméstabens tid en egen utrustrringssektion. I samband med organisationen av högkvar- teret flyttades materielhandläggama till arme'ledningens program- avdelning för att på ett bättre sätt integreras i krigsförbandsutveck- lingen. Utrustningssektionen tillfördes tre personer för det ökade utlandssamarbetet och för att sköta det utökade ekonomiska ansvaret när Försvarsmakten övertog likviditetsansvaret från FMV. Dessutom har man projektanställt två personer. Sammanlagt är 18 personer i AL direkt sysselsatta med materielfrågor. Detta anser man vara nödvändig bemanning för att omforma krigsförbandens materielförsörjningsbehov i uppdrag till FMV, samt för att genom- föra en kontinuerlig produktionsuppföljning.

Även officerare tillhöriga ATK (arméns tekniska kår) genomför nu stabskurs. De kan i och med detta placeras på ett utökat antal befattningar, dvs. både på vanliga stabsbefattningar och på be- fattningar med behov av teknisk kompetens. De problem som uppkommer med de snabba personalrotationema har man löst så, att man roterar mellan FMV och materielbefattningar i AL. På så sätt får officerarna god kunskap och kan trots detta stanna kvar inom "funktionen".

I AL anser man att HKV måste ta ansvar för att säkerställa den långsiktiga inriktningen och att systemkompetensen inte enbart kan finnas i FMV. Kompetens måste finnas i AL för materielprocessens alla delar, samt för det utländska samarbetet.

AL har taktisk, krigsförbands— och materielsystemkompetens. FMV har kommersiell kompetens och teknisk realiserbarhetskompe- tens. Runt systemkompetensen möts man.

SOU 1996:132 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter 121

AL tar fram och fastställer årligen produktionsuppdrag som utgör grunden för uppdragsstyming av FMV avseende central materielförsörjning. Underlaget utarbetas i samverkan med FMV. Denna ProdU är att betrakta som en offertförfrågan avseende kommande budgetår och en inriktning för kommande år på c:a tio års sikt. FMV inkommer därefter med en Separat offert för varje objekt som i tillämpliga fall följs av en kundbeställning (KB) till FMV. Inom FMV omvandlas denna på armématerielledningen (AML) till arbetsorder (AO) ut till produktavdelningama.

Under året sker 3—4 formaliserade dialoger mellan AL och FMV:AML. Arméledningen har god beställarkompetens. AL anser, att en effektiv styrning av materielprocessen kräver en viss dubblering av kompetenser för att på ett bra sätt kunna kommunice- ra runt beställningarna. En överföring av delar av AML till AL för att där bryta om uppdragen till arbetsordrar och lägga dem direkt på avdelningarna i FMV är möjlig, men skulle innebära en kraftig utökning av AL och ingen uppenbar förbättring. Att gå andra vägen och överföra ansvaret för ombrytning av programuppdrag till produktionsuppdrag till AML och reducera resurserna i AL skulle innebära att man förlorade kontrollen över verksamheten i AL och detta anser man inte vara acceptabelt.

I kontrast mot ovanstående uppfattar FMV:AML, att viss onödig dubbelkompetens finns. Planerings- och ekonomifunktionerna i AML är motparter till AL/Utr. De materielhandläggare som finns i ProgA dubblerar kompetensen hos produktområdesansvariga i AML. Här anser man, att det finns visst utrymme för rationalise- ringar. Att i stället flytta över mera kompetens från AML till AL så att man kan genomföra upphandling i konkurrens skulle innebära att man även måste flytta över upphandlingskomptensen. Denna

122 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter SOU 1996:132

skulle man i så fall åter behöva bygga upp i FMV. Detta skulle innebära ytterligare dubblering av kompetens.

Marinen

Relationerna mellan marinmaterielledningen (MML) i FMV och marinledningen (ML) är av bl.a. historiska skäl mycket starka. MML har sedan tidigare i praktiken fungerat som en del av Marinstaben. Så uppfattas det i praktiken fortfarande. C MML sitter med vid alla materielmöten i ML och betraktar sig som sittande på en tillika befattning, (Dep CNO Materiel). MML har uppgiften att vara ansvarig för marinens materielplanering. Denna genomförs dock i mycket nära samverkan.

Man anser att gränssnittet inte skall gå mellan ML och MML, utan mellan MML och avdelningarna vid FMV.

Även om man inom MML betraktar sig som ML representant i FMV, har man uppfattningen, att man för att kunna lösa uppgiften på ett bra sätt måste vara en del av FMV. Bara då är man inne i systemen, har personkännedom och kulturgemenskap. Däremot anser man, att förhållandet till bl.a. krigsförbanden skulle förbättras, om FMV var en del av Försvarsmakten.

Den höga personalrörligheten inom ML uppfattas i MML som ett problem i kommunikationsavseende. Det är svårt med kontinui- teten. Dessutom uppfattar man, att långsiktigheten i planeringen har minskat, sedan HKV omorganiserades. HKV saknar kompetens för studieverksamhet och långtidssyn. FMV medverkan i studierna försvann och ersättning för denna kompetens har inte byggts upp i HKV. Sker inte någon förbättring här anser MML, att man

SOU 1996:132 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter 123

tillsammans med FOA måste bygga upp en verksamhet för att kunna ta över långsiktsplaneringen.

I MML sitter marinofficerare med teknisk kurs, även som produktområdesansvariga, medan sakavdelningarna i allmänhet bemannas av mariningenjörer. CM har liksom C MML uppfatt- ningen att MML snarast utgör en del av ML. Någon utökning för att kunna genomföra styrning efter 1/7 1994 har inte skett vid ML. En ännu närmare integrering skulle i stället kunna uppnås genom att bryta ut både MML och de två avdelningar som är mest aktuella för ML, nämligen Fartyg och Undervattensvapen, ur FMV och organisatoriskt placera dem inom t.ex. en marinkommandounder- hållsbataljon. På så sätt skulle denna organisation inom ramen för marinen kunna klara av både nyanskaffning och vidmakthållande av materiel. De behov som man har av samverkan med övriga delar av FMV, kan man även beställa denna väg.

Så länge FMV inte är en del av Försvarsmakten anser man att MML bör sitta i kvar i FMV för bättre kontroll över avdelningarna, såvida inte de också flyttas in i Försvarsmakten.

Flygvapnet

Både i flygmaterielledningen (FML) och i berörda sakavdelningar, finns till skillnad från MML, huvudsakligen flygingenjörer med civilingenjörskompetens. Karriärgången för denna kategori officerare är förutom FMV förbandstjänstgöring, men i allmänhet inte tjänstgöring vid staber. Man är av detta skäl mera tekniskt inriktad i sin verksamhet vid FML än vid de andra materiel- ledningarna. Man har behov av att FVL och HKV genomför de

124 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter SOU 1996:132

studier och operativa värderingar, som ligger till grund för utnyttjandet av den tekniska kunskap och systemsammanhållning, som FML står för.

FML producerar de system- och materielplaner, som behövs på 2—5—10 års sikt för flygvapnet. Detta skall man göra mot bakgrund av de krav på förmågor, som kommer från HKV. Problemet är att Försvarsmaktens perspektivstudier som skall ligga till grund för detta arbete, inte har den långsiktighet, som man skulle önska. Man uppfattar att trycket nu kommer från FMV när det borde vara tvärtom. Resurser och kompetens för att tala om "vad" bör komma från HKV, därefter kan FML tala om "hur". FML måste nu göra bästa möjliga av de ingångsvärden man har.

Högkvarterets officerare sitter sällan kvar på sina befattningar tillräckligt länge för att kunna bygga upp fördjupade kunskaper. I FMV sitter personalen många år, kanske hela sin aktiva tid, vilket ger helt andra förutsättningar. Någon fördel med att flytta in FML i HKV ser man inte. För att kunna verka på ett bra sätt mot avdelningarna i FMV anser man vid FML att man måste ingå organisatoriskt i FMV.

I flygvapenledningen (FVL) delar man uppfattningen, att FML bör vara kvar i FMV. FML betraktas som FVL förlängda arm in i FMV och deltar, liksom MML gör vid marinledningen, i försvarsgrenens materielmöten. FVL anser, att detta fungerar bra med kravställning från FVL som sedan omarbetas i materielplaner i FML. Resursutökning i FVL har inte skett och FVL anser heller inte att ett sådant behov föreligger.

Även i FVL anser man, att den gemensamma studieverksam- heten i HKV måste utökas och mera resurser måste satsas på forsk- ning och utveckling. Nu är långsiktigheten ett problem som inte

SOU 1996:132 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter 125

tillräckligt beaktas. Det måste finnas en större flexibilitet i den framtida planeringen. Forskning och utveckling skall gå fram till prototypframtagning. Tillverkning och seriebeställning kan i många fall anstå tills hotbilden kräver det.

Försvarsmaktsgemensam teknikutveckling

Uppdragen inom ramen för den mera långsiktiga teknikutveck- lingen, som inte är direkt knuten till något objekt (dvs. materiel där preliminärt TTEM, Taktisk Teknisk Ekonomisk Målsättning, föreligger) samordnas av planeringsstaben. Innehållet i de samlade uppdragen beslutas av ÖB efter beredning i militärledning (MIL). Underlag för beslut tas fram av en projektgrupp med representanter för de centrala produktionsledama, vissa experter, samt FMV, FOA, MHS, FFA m fl. Inriktningen i stort fastställs i FoU-strategi och FoU-prograrn för att säkerställa långsiktighet. Här hanteras även delar av de uppdrag som utgår från operationsledningen (OPL) till GD stab. Vissa delar hanteras för sig inom OPL. Samordning av teknikutvecklingsuppdrag sker med forskningsuppdrag till FOA, MHS, FFA, m fl. (Detaljerad styrprocess redovisas under FoU- kapitlet). Inriktningen av forskning och teknikutveckling avses bygga på planering för möjliga utvecklingsbehov för Försvarsmakten. Dessa skall falla ut som ett resultat av perspektivstudiearbetet. Med resultatet av perspektivstudiema som grund skall det sedan gå att ta fram en FoU-strategi. Detta kräver dock, att man även under perspektivstudieprocessen som sådan har medverkan från FoU i arbetsgruppema och att studieverksamheten får en annan och mera långsiktig inriktning.

126 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter SOU 1996:132

Resurser för styrning av den gemensamma delen av teknik- utvecklingen, som samordnas med forskningen och sammanhålls av planeringsstaben, har inte utökats trots att arbetsuppgifterna har gjort det. Däremot börjar nu arbetet i den gemensamma projekt- grupp, som inledningsvis endast hanterade uppdragen till FOA, att även inkludera styrningen av de gemensamma FMV-projekten. Den gemensamma karaktären på denna verksamhet kom tidigare inte så tydligt till uttryck i beställningarna och en helhetssyn saknades. Till detta bidrog att det gamla "E4-anslaget" endast utgjorde en liten del av FMV:s totala verksamhet.

Vad avser den långsiktiga inriktningen av teknikutveckling och försvarsindustrins behov av stöd mellan materielbeställningar, har en förskjutning av ansvaret inom HKV successivt skett. I det tidigare systemet fanns möjlighet att direkt från materielledningarna vid FMV lägga ut utvecklingsuppdrag till försvarsindustrin mellan materielbeställningama för att säkerställa kompetensen vid industrin. I dagsläget avsätts knappast några medel för denna åtgärd från de centrala produktionsledningama, samtidigt som avstånden mellan beställningarna till industrin ökar och beställda serier blir kortare. Ansvaret och kostnaderna för att eventuellt upprätthålla verksamhet och på så vis bevara viss del av försvarsindustrin faller därför på den försvarsm aktsgemensammateknikutvecklingen liksom ansvaret för det krav på flexibilitet som den nya anpassningsfrlosofrn ställer. Försvarsindustrikompetens saknas dock så gott som helt för detta ändamål i HKV. Om hänsyn skall kunna tas till denna problematik måste, utöver utökade personella resurser, även ekonomiska medel avsättas.

SOU 1996:132 Uppdragsstyrning av Försvarsdep:tets myndigheter 127

Sammanhållning av internationella försvarsindustri- och materielfråg