SOU 1996:86

Utvecklad samordning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten

Till Statsrådet och chefen för Försvarsdepartementet

Regeringen beslutade den 30 november 1995 (dir. 1995:153) att tillkalla en sär- skild utredare med uppdrag att mot bakgrund av propositionen (1995/96:12) To- talförsvar i förnyelse göra en översyn av uppgifterna för det civila försvaret och fredsräddningstjänsten på central nivå inom Försvarsdepartementets verksamhets- område.

Chefen för Försvarsdepartementet förordnade den 11 januari 1996 f.d. landshöv- dingen Lars Ivar Hising att vara särskild utredare.

Till sakkunniga utsågs den 22 januari 1996 kanslirådet Ulf Bjurman, kanslirådet Åke Sundin och departementssekreteraren Per Östensson.

Till experter utsågs den 11 januari 1996 utnämnde generaldirektören Sture Eric- son, avdelningschefen Roland Nilsson, forskningschefen Roland Nordlund och överdirektören Bo Riddarström.

Som sekreterare förordnades den 11 januari 1996 avdelningschefen Sven Rune Frid. Byråchefen Ulf Broström har deltagit i arbetet inom sekretariatet.

Utredaren har arbetat under benämningen Utredningen (Fö 1996:01) om uppgif- terna på central nivå inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. Vid re- dovisningen av överväganden och förslag i det betänkande som nu föreligger an- vänds beteckningen "utredningen".

De beskrivningar av nuläget inom arbetsområdet som ingår i betänkandet är en väsentlig del av underlaget för utredningens överväganden. Utredningen har vidare för sina slutsatser utnyttjat bl.a. de överväganden som statsmakterna gjort under senare år om den svenska statsförvaltningens utveckling, stödet till myndigheterna och regeringen samt principerna för styrning inom utredningsområdet.

Samordningen av verksamheten inom det civila försvaret och fredsräddningstjäns- ten är enligt direktiven en central fråga i utredningens uppdrag. Principerna för samordningen inom det civila försvaret behandlades utförligt av LEMO. Utred- ningen baserar en stor del av sina egna överväganden i detta avseende på material och slutsatser från LEMO. En annan viktig del av underlaget är de synpunkter som företrädare för myndigheter och andra organ inom det civila försvaret och freds- räddningstjänsten har lämnat till utredningen.

Utredningen skiljer i sina överväganden mellan åtgärder som kommunen, civilbe- fälhavaren (i första hand inför och vid höjd beredskap), länsstyrelsen och regering— en — det som utredningen kallar ledningskedjan — vidtar inför eller i samband med händelser i hela hotskalan fred-krig och det stöd som de funktions- och sektor- ansvariga myndigheterna ger åt dessa och andra organ. Stödet kommer i mycket stor utsträckning från de tre myndigheter som utredningens överväganden enligt direktiven i första hand har omfattat, dvs Överstyrelsen för civil beredskap, Rädd- ningsverket och Styrelsen för psykologiskt försvar.

Enligt utredningens mening går det att genom olika åtgärder utveckla stödet till ledningskedjan och andra organ. Utredningen föreslår i detta syhe bl.a. en fokuse- ring av ÖCB:s roll på i huvudsak samordning av verksamheten inom det civila för— svaret. Som ett led i utvecklingen av ÖCB bör myndigheten i ökad utsträckning få uppgifier av stabskaraktär i förhållande till regeringen.

Experterna Sture Ericson och Bo Riddarström har avgett ett särskilt yttrande.

Utredningen får härmed överlämna betänkandet Utvecklad samordning inom det civila försvaret och fredsräddningszjänslen. Uppdraget är med detta slutfört.

Stockholm den 30 maj 1996

Lars Ivar Hising

/Sven Rune Frid

Förkortningar 11

Sammanfattning 13

I

II

INLEDNING

Bakgrund och genomförande 31

1.1 Något om utvecklingen under senare år inom utredningens område 31

1.2 Hot— och riskutredningens förslag om en översyn av ansvar och uppgifter för de tre myndigheterna 32

1.3 Utredningens uppdrag enligt direktiven 33

1.4 Utredningens syn på uppdraget 34 1.4.1 Inledning 34 1.4.2 Avgränsningar 34 1.4.3 ÖCB:s ställning 35 1.4.4 Några grundläggande begrepp 36

1.5 Samråd med andra utredningar och med myndigheter 38

1. 6 Betänkandets disposition 3 9

NULÄGE

Det civila försvaret och fredsräddningstjånsten — en inledande översikt 41

2.1 T otalförsvaret 41 2.2 Det civila försvaret 42

2.21 1986 års förändringar på central nivå 42 2.2.2 Det civila försvarets myndigheter 43

2.2.3 Förändringar i ledningsorganisationen sedan mitten av 1980-talet 47 2.2.4 LEMO:s överväganden 48 2.2.5 Förändringar i det civila försvarets verk- samhet med anledning av LEMO:s förslag 54 2.2.6 Andra förändringar inom det civila försvaret under senare år 56 2.2.7 Kommunernas nya roll inom det civila försvaret 57

2.3 Fredsra'ddningstjänsten 59 2.3.1 Förändringarna åren 1986-87 59 2.3.2 Räddningstjänstens ansvar och uppgifter 60 2.3.3 De statliga myndigheternas ansvar för tillsyn och utvecklingsarbete 62

1995 års principbeslut om totalförsvaret 65

3.1 Utgångspunkter 65 3.1.1 Ett vidgat säkerhetsbegrepp 65 3.1.2 Helhetssyn på åtgärder mot hot och risker i fred och krig 66

3.2 Ansvar och uppgifter inom det civila försvaret 67 3.2.1 De tre huvuduppgifterna 67 3.2.2 Uppgifter inom det civila försvaret i krig 67 3.2.3 Internationella fredsfrämjande och humanitära insatser 68 3.2.4 Svåra påfrestningar på samhället i fred 68

3. 3 Samverkan mellan civila och militära verksamheter inför och under höjd beredskap 69 3.3.1 Civilt stöd till det militära försvaret 69 3.3.2 Militärt stöd till det civila försvaret 69

3. 4 Internationella fredyrämjande och humanitära insatser 70 3.4.1 Fredsfrämjande insatser 70 3.4.2 Insatser för internationell katastrof- och flyk- tinghjälp 70

3.5 Civila beredskapsstyrkor 71 3.5.1 Principer 71 3.5.2 Utbildningens inriktning 72

Ill

3. 6 Särskilda frågor 72 3.6.1 Uppföljning och utvärdering 73 3.6.2 Beredskapsläget inom några verksamhets- områden 73 3.6.3 Bolagisering och privatisering 74 3.6.4 Skyddsrum och skyddade utrymmen 74

3. 7 Frågor under beredning i regeringskansliet 75 3.7.1 Uppdrag till ett antal myndigheter 75 3.7.2 Fortsatta överväganden om internationella organs rekommendationer m.m. 77 3.7.3 Regeringens och myndigheternas befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället 77

UTREDNINGENS ÖVERVÄGANDEN OCH FORSLAG

Gränsdragningsfrågor i de tre myndigheternas verksamhet 79

4. ] Processbeskrivningar 79 4.1.1 Syfte och metodik 79 4.1.2 Val av områden för processbeskrivningama 80

4.2 Preliminära resultat av några processbeskriv- ningar 81 4.2.1 Riskanalys 81 4.2.2 Kommunernas information till allmänheten 83

Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden 85

5.1 Den svenska statsförvaltningens utveckling 85 5.1.1 Bakgrund 85 5.1.2 Regeringens styrning av myndigheterna 87 5.1.3 Förändringariförvaltningens struktur 88 5.1.4 Behovet av en översyn enligt direktiven till Förvaltningspolitiska kommissionen 90

5.2 Stödet till myndigheterna och regeringen 91 5.2.1 Bakgrund 91

5.3

5.4

5.5

5.6

5.7

5.8

5.2.2 Stabsutredningens överväganden och förslag 92 5.2.3 Regeringens bedömningar och förslag 96

Principer för styrning av myndigheter inom utredningsområde! 97 5.3.1 Centrala myndigheter 97 5.3.2 Regionala myndigheter 98 5.3.3 Styrning av beredskapsförberedelserna 98

Samordning av verksamheten inom

utredningsområde! 99 5.4.1 Bakgrund 99 5.4.2 Samordningsbehoven på central nivå inför och under höjd beredskap enligt LEMO 100 5.4.3 Faktorer i överväganden om samordningen som tillkommit efter LEMO 105 5.4.4 Samordningsuppgiiier enligt instruktionen för de ter myndigheterna 108

Kraven på effektivitet i myndigheternas organisa- tion 109 5.5.1 Inledning 109 5.5.2 Enkel och tydlig roll 110 5.5.3 Kunnighet och kompetens 111 5.5.4 Fungerande styr- och arbetsformer 112 5.5.5 Anpassning till behoven internationellt 113

Överväganden inom andra utredningar 113

5.6.1 UTFÖR 113 56.2 Utredningen (Fö l994:07) om ledningsövning i regeringskansliet 114 5.6.3 Utredningen om det civila försvarets finan- siering (CFF-utredningen) 115

Synpunkter i omvärlden på de tre myndigheternas verksamhet 117 5.7.1 Inledning 117 5.7.2 ÖCB 117 5.7.3 SRV 118 5.7.4 SPF 118

Ansvar, befogenheter och organisation iandra länder 119

F ärslag till ansvar och uppgifter för de tre myndig-

h etern a

6.1

6.2

6.3

6.4

6.5

6.6

6.7

6.8

121

Inledning 121

Faktorer som har särskild betydelse för utredningens överväganden 123 6.2.1 Sammanfattning av det hittills redovisade mate-

rialet 123 6.2.2 Kommunerna och länsstyrelserna 131

Ledning vid insatser i hela hotskalan 133 6.3.1 Allmänt om kraven på systemet 133 6.3.2 Den starka ledningskedjan 134

Behovet av samordning 13 8 6.4.1 Definitioner 138 6.4.2 Det civila försvaret 139 6.4.3 Fredsräddningstjänsten 140 6.4.4 Information och kommunikation 140

Slutsatsernas tillämpning på de tre myndigheternas verksamhet 140 6.5.1 Inledning 140 6.5.2 Inför och under höjd beredskap 141 6.5.3 Svåra påfrestningar på samhället i fred 162 6.5.4 Olyckor som fordrar räddningstjänst- insatser 166 6.5.5 Internationella fredsfrämjande och humanitära verksamheten 1 70

Åtgärder som ökar kompetensen inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten 176

6.6.1 Principer 176 6.6.2 Tillämpning på det civila försvaret och fi'eds- räddningstjänsten 177

Informationsteknikens betydelse för utvecklingen inom det civila försvaret och fredsräddnings- tjänsten 178

6.7.1 Det civila försvaret 178 6.7.2 Fredsräddningstjänsten 179 6.73 Några sammanfattande slutsatser 180

Förhållandet mellan de tre myndigheterna och andra organ i deras omvärld 180

6.8.1 Kommunerna 180

6. 8.2 Länsstyrelserna 18 1 6.8.3 Civilbefalhavama 182 6.8.4 De centrala myndigheterna 183 6.8.5 Totalförsvarets chefsnämnd 184 6.8.6 Frivilligorganisationema 184

Kostnader och finansiering 187 7.1 Nuvarande kostnader 187 7.2 Bedömda förändringar till följd av utredningens förslag 188

Övriga frågor

8.1 Direktiv till samtliga utredningar 191

8. 2 Regionalpolitiska konsekvenser 191 8.1 Prövning av offentliga åtaganden 191 8. 2 Jämställdhetspolitiska konsekvenser 192

Särskilt yttrande 193

Bilaga A

Bilaga B

Utredningens direktiv 199

Regelverket 211

B. ] Bestämmelsernas struktur inom de tre myndigheternas

områden 21 1

B. 2 Bestämmelser som allmänt avser hot och risker i samhället 212

B. 3 Författningar som har särskild betydelse för de tre myndigheternas verksamhet 213 B.3.1 Skydd mot händelser som inträffar i fred 213 B.3.2 Särskilda åtgärder som minskar risken för olyckor i fred 214 B.3.3 Åtgärder inför och vid höjd beredskap 215

B. 4 Lagstiftning som träder i tillämpning i krig, m.m. 217

Bilaga C

Bilaga D

De tre myndigheternas ansvar och organisation 219

C.]

C.2

C.3

C.4

ÖCB 219 C.1.l Ansvar och uppgifter 219 C. 1 .2 Organisation och ekonomiska resurser 222

SRV 224 C.2.1 Ansvar och uppgifter 224 C.2.2 SRV:s bemyndiganden och prövning av enskilda ärenden — en översikt 227

C.2.3 Samordning på central nivå vid allvarliga olyckor 234

02.4 Organisation och ekonomiska resurser 235

SPF 237 C.3.1 Ansvar och uppgifter 237 C.3.2 Organisation och ekonomiska resurser 239

Statlig styrning av kommunernas och andras verk- samhet inom det civila försvaret 240 C.4.1 Inledning 240 04.2 Räddningstjänst 241 04.3 Skyddsrum och säkerhetsskydd 241 04.4 Utrymning — hälso- och sjukvård 241 04.5 Pliktpersonal 241 C.4.6 Förelägganden 242 C.4.7 Statlig ersättning 242

De tre myndigheterns programplaner, mm. 243

D.]

D.2

D.3

Underlaget för utredningens överväganden 243

Statsmakternas uttalanden om behovet av förändrigar i verksamheten — en sammanfattning av redovisningen i kapitel 2 244 D.2.1 Ansvar och uppgifter inom det civila försvaret 244 D.2.2 Civil-militär samverkan 245 D.2.3 Civila beredskapsstyrkor 246 D.2.4 Andra beslut som påverkar ansvar och uppgifter på central nivå 246

Myndigheternas förslag till förändringar i ansvar och uppgifter enligt programplanearbetet m.m. 247 D.3.1 Det civila försvarets programplan åren 1997- 2001 — en inledning 247

D.4

D.5

D.6

D.7

D.3.2 Förändringar i ÖCB:s ansvar och uppgifter en— ligt programplanen 249 D.3.3 Förändringar i SRV:s uppgifter enligt programplanen 256 D.3.4 Förändringar i SPF:s uppgifter enligt programplanen 259

Myndigheternas förslag med anledning av särskilda rapporter 261 D.4.1 Överföring av ytterligare uppgifter till kommunerna 261 D.4.2 Produktion av skyddsrum och skyddade

utrymmen 264

Internationellt inflytande inom området civilt försvaret 265

D.S.l Inledning 265 D.5.2 ÖCB:sintemationella verksamhet 266 D.5.3 Partnerskap för Fred (PFF) 266

Internationellt inflytande inom _frea'sräddnings—

tjänsten, m.m. 268

D.6.1 Inledning 268

D.6.2 Det nordiska samarbetet 268 D.6.3 EU-samarbetet 269

D.6.4 Övrigt internationellt räddningstjänst- samarbete 271

Internationellafredsfrämjande och humanitära insatser 272 D.7.1 Naturkatastrofer och humanitära insatser 272 D.7.2 Utrednings— och programplanearbete 273 D.7.3 SRV:s synpunkter på ÖCB:s rapport 277 D.7.4 SIDA:s synpunkter på ÖCB:s rapport 277 D.7.5 ÖCB:s kommentarer till SRV:s och SIDA:s synpunkter 278

Bilaga E Ansvar och organisation på central nivå inom civilt försvar och fredsräddningstjänst i några andra länder 281

E. 1 E.2 E.3 E.4

Danmark 28 1 Finland 282 Norge 283 Nederländerna 284

Förkortningar

APELL

CB

DHA

ECE

ECHO

FOA

IAEA

IPP

LEMO

NUTEK

OECD

Awareness and Preparedness for Emer- gencies at Local Level (den s.k. Apell- processen, som UNEP har tagit initiativ till)

Civilbefalhavama

United Nations Department of Humani- tarian Affairs (FN :s organisation för sam-

ordning av katastrofhjälp — ersatte år 1992 UNDRO)

Economic Commission for Europe (FN:s ekonomiska kommission för Europa — ofta även UNECE)

European Community Humanitarian Office (EU:s administration för hand- läggning av frågor om humanitära in- satser)

Försvarets forskningsanstalt

International Atomic Energy Agency (Internationella atomenergiorganet)

International Partnership Programme (Individuellt partnerskapsprogram — reg- lerar enskilda staters deltagande i PFF)

Utredningen om lednings- och myndig- hetsorganisationen för försvaret

Närings- och teknikutvecklingsverket

Organisation for Economic Co-operation and Development (samarbetsorganisation

OSSE

PFF

SPF

SRV

TCN

UNDAC

UNEP

UNH CHR

UTFÖR

WHO

ÖCB

för de drygt 20 mest industrialiserade länderna)

Organisationen för säkerhet och samarbe- te i Europa (beteckningen har ersatt ESK)

Partnerskap för fred (Partnership for Peace — program för NATO—ländemas samarbete med staterna i Östeuropa)

Styrelsen för psykologiskt försvar Statens räddningsverk (Räddningsverket) Totalförsvarets chefsnämnd

United Nations Disaster Assessment and Co-ordination Team (organ inom DHA som bistår vid bedömning av hjälpbeho- ven i ett katastrofområde och inlednings- vis koordinerar insatserna)

United Nations Environment Programme (FN :s miljöskyddsprogram)

United Nations High Commissioner for Human Rights (FN:s kommissarie för mänskliga rättigheter)

Utredningen för utvärdering av försva- rets ledning och struktur

World Health Organization (Världshälsoorganisationen)

Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB-K är den krigsorganiserade myndigheten)

Sammanfattning

Ökad integrationjied-krig

Samhällets inneboende styrka, tålighet och omställningsförmåga och de bered- skapsåtgärder som vidtas bestämmer i allt väsentligt möjligheterna för oss att klara olika risker och hot.

Statsmaktema har sagt med allt större emfas att vi måste samutnyttja resurserna avsedda för fred respektive beredskap och krig. Kraven på integration har lett till en rad åtgärder i syfte att öka samordningen. Kommunerna fick redan i mitten av 1980-talet ansvaret för planeringen av civilförsvarsverksamheten på lokal nivå. Genom lagen om civilt försvar ska de även svara för verkställighet av en rad upp- gifter under höjd beredskap.

När Räddningsverket (SRV) inrättades år 1986 var detta ett led i strävandena att integrera åtgärderna i fred och krig. På regional nivå i länen hade länsstyrelserna redan ansvaret för planering och ledning av verksamheten i fred samt under bered- skap och i krig. Verksamheten inom Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) har hittills nästan helt omfattat åtgärder inför höjd beredskap. Inom Styrelsen för psy- kologiskt försvar (SPF) har uppgifter som syftar till bättre insatser i fred kommit att bli en allt större del av verksamheten.

Utredningens uppdrag

Utredningen ska enligt direktiven (dir. 1995: 153) göra en översyn av uppgifterna i fred och krig hos de centrala myndigheterna inom det civila försvaret__och freds- räddningstjänsten inom Försvarsdepartementets område, i första hand OCB, SRV och SPF.

Utredningen ska analysera samordningsuppgiftema i fred och krig inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten inom Försvarsdepartementets område och överväga vilka krav dessa verksamheter bör uppfylla dels under normala förhål-

landen i fred, dels inför och under

CI Internationellafredsfrämjande och humanitära insatser; CI Svåra påfrestningar på samhället ifred; Cl Krig i vår omvärld; och El Väpnat angrepp mot vårt land.

Utredningen ska vidare överväga och lämna förslag till hur uppgifterna bör förde- las och hur gränsdragningen i övrigt bör vara mellan myndigheterna. Förslagen ska utformas med hänsyn till bl.a. den helhetssyn som anges i totalförsvarspropositio- nen och till kommunaliseringen inom det civila försvaret. Förslagen ska inte omfat- ta någon sammanläggning av de tre myndigheterna.

1995 års principbeslut om det civila försvaret

Ett vidgat säkerhetsbegrepp

De senaste årens utveckling innebär enligt statsmakterna att vi nu måste teckna en bredare bild av tänkbara risker, hot och påfrestningar än tidigare. Bilden sträcker sig från den hårda kärnan av mer traditionella säkerhetspolitiska hot, över de nya konflikter som tenderar att blossa upp i det kalla krigets spår, till de hot och risker som följer av den globala utvecklingen och det moderna samhällets sårbarhet.

Den fördjupade internationella integrationen och den tekniska och ekonomiska utvecklingen ger enligt statsmakterna det moderna samhället en styrka under nor- mala förhållanden och en potential att hantera även svåra situationer. Samtidigt innebär utvecklingen en väsentlig ökning av samhällets specialisering och komp- lexitet. Samhällets olika verksamheter har blivit integrerade med och beroende av varandra på ett helt annat sätt än tidigare. Ett annat drag i samhällsutvecklingen är den storskalighet i produktion och distribution som påverkar försörjningsberedska- pen och ökar riskerna för att en enstaka olycka ska få allvarliga konsekvenser för människor eller egendom eller i miljön.

Helhetssyn på åtgärder mot hot och risker ifred och krig

Ett bredare spektrum av hot och risker leder till att en helhetssyn bör prägla sam- hällets åtgärder mot dessa hot och risker. En samlad syn på stora hot och risker med konsekvenser på nationell nivå och för viktiga samhällsfunktioner ger totalt sett en mer effektiv och rationell hantering av samhällets åtgärder.

Ansvarsprincipen ska gälla även i fortsättningen. För att besluten på skilda håll ska bli förenliga och avvägningarna mellan behov riktiga fordras samverkan och sam- ordning. Detta gäller på alla lednings- och ansvarsnivåeri samhället.

Det civila försvarets uppgifter

Statsmaktema anser att verksamheten inom totalförsvaret ska bidra till att samhäl- let blir säkrare också i fred. Det innebär nya eller vidgade uppgifter för myn- digheter och andra organ inom det civila försvaret. Beslutet innebär en förskjutning av tyngdpunkten i totalförsvarets verksamhet.

De åtgärder som vidtas inom det civila försvaret ska göra det möjligt att

CI Värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning, säker- ställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till F örsvars- maktens förmåga vid väpnat angrepp och vid krig i vår omvärld;

Genomföra internationellafredsfrämjande och humanitära insatser;

Cl Stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra påfrestningar på samhället ifred.

Med ett vidgat säkerhetspolitiskt synsätt är det Sveriges ambition att genom poli- tiska, diplomatiska, civila, humanitära och militära bidrag ytterligare stärka vår medverkan i internationella insatser. En väsentlig del av denna generella ambi- tionshöjning är en ökad kapacitet för totalförsvaret att delta både i internationella fredsfrämjande insatser och i den internationella katastrof- och flyktinghjälpen.

Det civila försvarets resurser ska i fortsättningen kunna användas även för den nya uppgiften i samband med svåra påfrestningar på samhället i fred. Statsmaktema anser att hänsyn ska tas till denna nya uppgift vid planering av beredskapen mot ett väpnat angrepp. Statsmakternas uttalande innebär inte någon ändring av t.ex. be- stämmelserna i räddningstjänstlagen om hur samhällets räddningstjänst ska organi- seras och bedrivas.

Samverkan mellan civila och militära verksamheter inför och under höjd beredskap

Det är väsentligt för det militära försvarets förmåga vid ett väpnat angrepp att det finns en tillräcklig robusthet och flexibilitet inom väsentliga områden i den civila infrastrukturen. De områden som det gäller bör ges en tillräcklig minimiförmåga, så att hela samhällets grundberedskap inför olika slag av störningar och påfrestningar blir tillfredsställande.

Statsmaktema anser att krigsdugligheten inom delar av den militära krigsorganisa- tionen medvetet kan begränsas i nuvarande säkerhetspolitiska läge. Det ska bli möjligt att göra medvetna avsteg från krigsdugligheten och att klargöra hur avste— gen vid behov ska åtgärdas. Försvarsmakten bör i ett utvecklat system för samver- kan specificera och prioritera sina behov av stöd från det civila försvaret.

Ledning vid insatser i hela hotskalan

Kraven på systemet

Det måste finnas ett i förväg fastställt ansvar som gör att samhällsorgan på olika nivåer svarar för ledning och fattar de beslut som fordras när en allvarlig händelse har inträffat. Totalförsvarets civila och militära delar ska på alla ledningsnivåer samverka och stödja varandra, så att effekten av den samlade verksamheten blir den bästa möjliga.

Det grundläggande kravet är att ledningssystemet, oavsett händelsens orsaker eller verkningar, kan medge kontinuerlig ledning över hela landet. Ett annat krav är att ansvarsförhållandena och ledningsmönstren ska vara desamma i hela hotskalan fred-krig.

Den starka ledningskedjan

Tre nivåer —i krig äga

Det civila försvarets och fredsräddningstjänstens verksamhet omfattar förebyggan- de åtgärder, olika slag av förberedelser för insatser och genomförande av insatser som begränsar skadorna. Händelseförloppet vid i varje fall påfrestningar i fred börjar sannolikt ofta i liten skala på lokal nivå. Om effektema av händelsen sprider sig, fordras det någon form av styrning på i första hand regional nivå. Slår händel- sen mot mycket stora områden i landet — och en omfattande del av befolkningen är berörd — kan det bli nödvändigt med ett samarbete även mellan län.

Hot- och riskutredningen behandlade i sitt huvudbetänkande frågan om lednings- organisationen vid allvarliga stömingar i viktiga samhällsfunktioner. Utredningen kom fram till att det var angeläget att använda samma ledningskedja som för rädd- ningstjänsten — kommunen, länsstyrelsen och regeringen. Det ska framhållas att regeringen, om det fordras beslut som griper över flera län, kan utse en myndighet att svara för verksamheten, t.ex. länsstyrelsen i ett av de berörda länen, en civilbe- fälhavare eller en central förvaltningsmyndighet.

Utredningen ställer sig bakom Hot- och riskutredningens förslag till indelning i tre nivåer —i krig tillkommer civilbefälhavarnivån mellan länsstyrelsen och regeringen

— och förutsätter att regeringen från fall till fall bedömer vilken organisation som bäst tillgodoser behovet av åtgärder som omfattar flera län.

Organisation och resurser

! Pa den lokala mvan ar det naturligt att kommunstyrelsen svarar for dessa förbere-

Ett problem på den regionala nivån är att länsstyrelserna bl. a. till följd av bespa- ringar under en följd av år i stor utsträckning tunnat ut organisationen inom områ- det civil beredskap och räddningstjänst Länsstyrelseorganisationen har 1 allmänhet inte heller i tillräcklig utsträckning kunnat tillföras ny kompetens som svarar mot de nya uppgifterna genom tillkomsten av lagen om civilt försvar.

Utredningen stöder förslaget från Utredningen om det civila försvarets finansie- ring (CFF-utredningen) att de medel som används för att bestrida länsstyrelsernas beredskapskostnader ska ingå i ett nytt anslag för regional totalförsvarsverksamhet och avvägas inom ramen för den ekonomiska planeringsramen för det civila försva- ret. Vår utredning anser emellertid att ramen ska omfatta endast kostnader som är direkt hänförbara till det civila försvarets verksamhet.

Civilbefälhavama har viktiga uppgifter på den regionala nivån inför och under höjd beredskap Även om civilbefälhavarorganisationen inte ingår i ledningskedjan för insatser i fred är den en resurs, som bör utnyttjas även vid svåra fredstida påfrest- ningar på samhället.

På den centrala nivån sker för närvarande en utveckling av regeringens och rege- ringskansliets beredskap för insatser vid stora olyckor och andra svåra påfrestning- ar på samhället i fred. De förberedelser som pågår i detta sammanhang är en annan grundläggande förutsättning för att den starka ledningskedjan kommunen-läns- styrelsen-regeringen ska fungera.

Behovet av samordning

Definitioner

Ledning och samordning är det centrala i verksamheten inom både det civila för- svaret och fredsräddningstjänsten. Ledning, som innebär att utöva ett bestämman- de inflytande över en verksamhet, är viktig 1 det operativa skedet En viss ledning behövs även i förberedelsearbetet — när myndigheter och andra ska bygga upp sin beredskap— men framför allt är det 1 detta skede fråga om samordning. Med sam- ordning menar utredningen att en myndighet för andra myndigheter eller organ anger gemensamma och övergripande mål, redovisar en övergripande inriktning och prioriteringar samt följer upp och utvärderar verksamheten.

Vertikal och horisontell samordning

Samordningen ställer omfattande krav på myndigheterna — både på dem som ska samordna och på dem som bedriver verksamhet som ska samordnas. Det måste t.ex. fastställas vilka befogenheter den som samordnar verksamhet utanför sitt eget

Samordningen kan vara vertikal — mellan olika nivåer inom de civila försvaret eller fredsräddningstjänsten. Det kan gälla generellt inom verksamheten i hela dess bredd eller inom en sektor. Det behövs emellertid också en horisontell samordning mellan olika sektorer på en och samma nivå.

Slutsatsernas tillämpning på de tre myndigheter- nas verksamhet

Åtgärder inför och under höjd beredskap

ÖCB:s sarnordningsroll

Ansvaret för samordning av förberedelser av åtgärder inför höjd beredskap mellan funktioner ligger på ÖCB. Många i myndighetens omvärld anser emellertid att samordningen på central nivå är både otillräcklig och otydlig. Detta framgick redan av den uppföljning som LEMO gjorde. Uppfattningar av samma slag har redovisats vid de överläggningar som utredningen haft med företrädare för olika organ.

Den centrala samordningsmyndigheten ska framför allt

Cl Ge statsmakterna underlag för deras beslut som avser utvecklingen av beredskapen inom det civila försvaret;

Cl Stimulera förberedelser och annan utveckling i arbetet som har an- knytning till det civila försvaret hos funktionsansvariga myndigheter och i ledningskedjan;

D Utveckla samverkan civilt—militärt och kunskaperna om de ömse-

sidiga kraven inför och under höjd beredskap;

Cl Se till att kunskaperna allmänt sett om förutsättningarna för verk-

samheten inför och vid höjd beredskap ökar inom det civila försva- ret.

Utredningen anser att en horisontell och vertikal samordning inom det civila för- svaret är utomordentligt viktig och måste utvecklas inom ramen för det system som normalt gäller för regeringens styrning av centrala och regionala myndigheter och anpassas till utvecklingen av mål— och resultatstyrningen.

En effektiv uppföljning och utvärdering är som utredningen ser det ett av de mest betydelsefulla elementen i den mål- och resultatstyrning som ska prägla verksamhe- ten inom det civila försvaret. Enligt de bedömningar som utredningen gjort har inte

utvecklingen av ÖCB:s åtgärder för att utveckla mål- och resultatstymingen inom det civila försvaret ännu fått tillräckligt genomslag. En utveckling av metoderna för uppföljning och utvärdering med syfte att förstärka samordningsrollen skulle san- nolikt ge goda effekter. Strävandena att åstadkomma en förnyelse som ökar pro- duktiviteten i den statliga förvaltningen talar också för att samordningsverksamhe- ten bör förbättras och utvecklas.

Det är utredningens bestämda mening att samordningsmyndigheten skulle bli allra mest effektiv om verksamheten kunde fokuseras på samordningsrollen och ansva- ret i allt väsentligt koncentreras på samordningsuppgiftema.

Utredningen föreslår att verksamheten inom ÖCB inför höjd beredskap koncent— reras på en horisontell och vertikal samordning och att myndigheten som ett led i detta ytterligare utvecklar sin roll som ansvarigt organ för uppföljning och utvär- dering inom det civila försvaret.

ÖCB:s framtida uppgifter inför höjd beredskap

Utredningen anser att ÖCB:s verksamhet inför höjd beredskap i fortsättningen ska koncentreras till områden som

Cl Analys av hotbilden som avser det civila försvaret;

Cl Konkretisering av statsmakternas mål och resultatkrav för det civila för- svaret;

Cl Bedömning av tillgången på resurser i stort inom det civila försvaret;

Cl Uppföljning och utvärdering av genomförda åtgärder;

Avvägningar mellan funktioner eller verksamhetsområden i samband med

programplanearbetet; Cl Övergripande samverkan mellan det civila och det militära försvaret; El Inriktning i stort av forskning som avser det civila försvaret; samt Cl Kontakter med internationella organ inom det civila försvarets område.

ÖCB bör liksom andra myndigheter i statsförvaltningen med roller som stabsorgan åt regeringen få till uppgift att särskilt stödja arbetet i regeringskansliet. Som ut- redningen tidigare framhållit innebär det att myndigheten i ökad utsträckning bidrar med underlag för de beslut om inriktning och awägningar om verksamheten i stort inom det civila försvaret som regeringen fattar.

Utredningen har även övervägt vilka åtgärder i övrigt som behöver vidtas för att OCB ska kunna lösa sina samordningsuppgifter på ett effektivt sätt.

Hög kompetens hos personalen — kunnighet, omdöme, uthållighet och samarbets- förmåga — förutsätter liksom hittills rekrytering av personer som är särskilt lämpa- de för och intresserade av de samordningsuppgifter som starkt kommer att domi- nera ÖCB:s verksamhet.

Till samordningsrollen hör enligt utredningens mening att myndigheten fullföljer sin strävan att lägga ut så mycket som möjligt av genomförandet på andra organ. Det kan vara funktionsansvariga myndigheter, länsstyrelser eller civilbefälhavare som får i uppdrag att överväga olika frågor och redovisa resultatet till ÖCB.

ÖCB har enligt beredskapsförordningen rätt att utfärda verkställighetsföreskrzfter inom de olika områden av andra statliga myndigheters beredskapsplanering som omfattas av förordningen. LEMO behandlade frågan om föreskrifter och framhöll att ÖCB bör iaktta stor restriktivitet när det gäller att i föreskriftsform förmedla och tydliggöra regeringens beslut. Utredningen ansluter sig på denna punkt i hu- vudsak till LEMO:s bedömning. En utökad uppföljning och utvärdering kan emel- lertid fordra ökade befogenheter att ge andra myndigheter föreskrifter för de upp- gifter som dessa myndigheter ska svara för.

Den ekonomiska Swingen

En viktig fråga för samordningen och planeringen av det civila försvaret är hur en effektiv styrning av beredskapsåtgärdema ska kunna åstadkommas. Det främsta styr- och awägningsinstrumentet för det civila försvaret är den ekonomiska plane- ringsramen. I ramen ingår utgifter för investeringar samt driftkostnader utanför livsmedels- och oljeområdena som avser säkerhetspolitiska kriser och krig. Ramen omfattar vidare förvaltningskostnader för myndigheter inom det civila försvaret inom Försvarsdepartementets område, dvs ÖCB, SRV, SPF och Civilbefälhavama.

En lämplig utformning av den ekonomiska planeringsramen — kombinerat med ut- vecklade verksamhetsmål och handlingsregler från regeringens sida och en effektiv uppföljning och utvärdering under ledning av ÖCB — skulle leda till en betydande förbättring av samordningen inom det civila försvaret. Det finns stora fördelar med att ramen omfattar alla beredskapskostnader som är direkt hänförliga till det civila försvarets verksamhet. Genom att ÖCB årligen lämnar förslag till fördelning av medlen inom planeringsramen blir följden en förstärkning av myndighetens sam- " ordningsroll.

Samtidigt innebär det emellertid problem om medlen, som för närvarande är fallet, ska användas för finansiering av verksamhet även utanför det civila försvaret, t.ex. fredsräddningstjänsten, beredskapen mot kärnenergiolyckor och åtgärder som gäl- ler transporter av farligt gods. Detta leder till motsättningar mellan ÖCB:s och

SRV:s samordningsroller. Det bör i beredningen av GFF-utredningens förslag övervägas enligt vilka principer en uppdelning av ramen ska ske och hur sambandet fred-krig ska hanteras inom den samlade verksamheten.

Utredningen föreslår att den ekonomiska planeringsramen ska täcka samtliga funktionsansvariga myndigheters områden men innefatta endast sådana kostnader som är direkt hänförliga till det civila försvaret.

Verksamheten inom funktionen Försörjning med industrivaror

Statsmaktema har i 1995 års principbeslut om totalförsvaret gjort uttalanden som innebär att verksamheten inom funktionen Försörjning med industrivaror måste fortsätta att förändras. Förändringarna i hotbilden medger en viss nedtoning av anspråken på ekonomiska resurser för funktionen. Åtgärder ska vidtas så att viss produktion kan säkerställas under en period med resurskomplettering.

ÖCB framhåller i programplanen att planeringen i fredstid ska utformas så att den ger möjligheter till flexibilitet i utförandet. Det ska finnas beredskapslager av en del viktiga importerade rå- och insatsvaror av strategisk betydelse, anser ÖCB vidare i programplanen. De befintliga lagren kommer emellertid att kunna minskas med drygt en tredjedel under försvarsbeslutsperioden. Även den typ av beredskapsavtal som för närvarande tecknas kommer att minska i omfattning. Tyngdpunkten i arbe- tet kommer att ligga på analys— och planeringsarbete samt på internationell upp- följning. Detta fordrar en utveckling av kompetensen hos personalen.

Utredningen anser att den av ÖCB i programplanen redovisade förändringen av verksamheten inom funktionen bör genomföras. Det bör vara möjligt att under en treårsperiod i en betydande grad reducera organisationen. Samtidigt bör vidtas åtgärder som ger den kvarvarande personalen ytterligare ökad kompetens.

Utredningen föreslår att verksamheten inom funktionen Försörjning med industri- varor förändras och reduceras i omfattning enligt de principer som redovisats.

Ansvaret för funktionen Försörjning med industrivaror

LEMO övervägde placeringen av ansvaret för funktionen Försörjning med indust- rivaror men kom på grund av den aktuella återtagningsplaneringen fram till att en överföring till en annan myndighet ”för närvarande” inte borde ske. Även ÖCB har gett uttryck för uppfattningen att myndigheten bör fortsätta att svara för funktio- nen Försörjning med industrivaror. Enligt ÖCB finns det stora synergieffekter med att funktionen är knuten till ÖCB.

Utredningen gör den bedömningen att verksamheten inom funktionen fungerar bra. Det finns en flexibilitet i sättet att arbeta och öppenhet för nya förutsättningar.

Verksamheten inom fimktionen har gett kontakter och impulser som varit till nytta för arbetet i övrigt inom OCB.

Utredningen väger emellertid in även andra förhållanden än organisationens sätt att fiingera och de synpunkter som både LEMO, ÖCB och Försvarsmakten redovisat. Ett mycket viktigt skäl för en förändring är att ÖCB visserligen erbjuder en bered- skapsmiljö men inte verkar i den näringslivsmiljö som i hög grad skulle kunna be- rika och ytterligare höja kvaliteten på verksamheten inom fiinktionen.

Beredskapsåtgärder som kommer att öka i betydelse är bl.a. företagsplanläggning och företagskontakter, förberedelser för omställning inom industrin, forskning och utveckling som avser återvinning, återanvändning och utveckling av inhemska substitut, internationellt samarbete samt vissa typer av beredskapsavtal. Dessa oli- ka åtgärder ställer krav på viss kompetensutveckling hos personalen, anser ÖCB. Enligt utredningens mening passar sådana arbetsuppgifter bättre in i en myndighet med allsidiga arbetsuppgifter som avser näringslivets snabba utveckling än i en myndighet som är koncentrerad på beredskapsuppgifter.

Ett starkt skäl för en överföring av fimktionsansvaret till en annan myndighet är vidare att ÖCB, som utredningen framhållit, bör koncentrera sig på samordnings- uppgifterna, dvs en ökad mål- och resultatstyrning och den uppföljning och utvär- dering som är ett underlag för denna.

NUTEK är det naturliga alternativet till ÖCB som ansvarig myndighet för fimktio- nen Försörjning med industrivaror. För en överföring av uppgifterna till NUTEK talar enligt utredningens bestämda mening att det inom myndigheten finns ett om- fattande kunnande och breda erfarenheter om näringslivet, framför allt industrin. Tidpunkten för en överföring till NUTEK bör till en del kunna aWägas mot syn- punkter från Försvarsmakten med anledning av den pågående planeringen av för- sörjningen inför en anpassning.

NUTEK har under hand meddelat att myndigheten är beredd att ta över ansvaret för fiinktionen och att effektivt svara för uppgifterna.

Utredningen föreslår att ansvaret för funktionen Försörjning med industrivaror flyttas från OCB till NUTEK.

Utredningen föreslår i betänkandet att den ekonomiska planeringsramen ska täcka samtliga beredskapsmyndigheters områden men innefatta endast sådana kostnader som är direkt hänförliga till det civila försvaret. Förslaget innebär att anslaget för funktionen Försörjning med industrivaror även efter en överföring till NUTEK ska ingå i den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret.

Ansvaret för funktionen Transporter

ÖCB har ansvaret för hela funktionen Transporter samt för delfunktionema Trans-

portsamordning och Landsvägstransporter. ÖCB har framhållit för utredningen att uppgifterna som avser transporter inför och under höjd beredskap även i fortsätt- ningen bör ligga på myndigheten. Som skäl för detta pekar myndigheten på att Transportfunktionen torde vara den funktion inom det civila försvaret där sam- ordningsbehovet är mest omfattande och tydligt.

Mot ett bibehållande av ansvaret för Transportfunktionen inom ÖCB talar enligt utredningens mening att ÖCB inte är någon transportmyndighet med en naturlig roll mom transportverksamheten i fred. Det finns inte någon ,transportmiljö” inom myndigheten. Utredningen anser att argumenten i övrigt för att föra funktions- och delfunktionsansvaret mom transportområdet från ÖCB till en annan myndighet är i huvudsak desamma som för funktionen Försörjning med industrivaror.

Den centrala myndighet som med hänsyn till karaktären på verksamheten inom funktionen ligger relativt nära till hands att svara för funktionen är NUTEK. Transporter och logistik är en i hög grad integrerad del av den industriella verk- samheten och NUTEK erbjuder även för denna funktion en bättre verksamhetsmil- jö än ÖCB. Om funktionen Försörjning med industrivaror placeras inom NUTEK, framstår det som mycket lämpligt att till denna myndighet föra även funktionen Transporter.

NUTEK har under hand för utredningen uppgett att den är beredd att överta an- svaret även för transportfunktionen.

Utredningen föreslår att ansvaret för funktionen Transporter flyttas från ÖCB till NUTEK.

Utredningen föreslår i betänkandet att den ekonomiska planeringsramen ska täcka samtliga beredskapsmyndigheters områden men innefatta endast sådana kostnader som är direkt hänförliga till det civila försvaret. Förslaget innebär att anslaget för funktionen Transporter även efter en överföring till NUTEK ska ingå i den eko— nomiska planeringsramen för det civila försvaret.

Funktionen Civil ledning och samordning

Utredningen anser att det klarare än nu bör framgå vilken typ av verksamhet som ska ingå i funktionen Civil ledning och samordning. Verksamheten bör koncentre- ras på den viktiga ledningskedjan inom det civila försvaret, dvs beredskapsförbere- delserna hos regeringen, Civilbefälhavama, länsstyrelserna och kommunerna. Funk- tionen bör mot den bakgrunden kallas Civil ledning.

Utredningen föreslår att den nuvarande funktionen Civil ledning och samordning kallas Civil ledning och att ansvaret för uppgifterna ligger kvar på ÖCB.

Utredningen beskriver SRV:s och SPF:s funktionsansvar inför och under höjd be- redskap men föreslår inga ändringar i nuvarande ansvar och uppgifter.

Svåra påfrestningar på samhället ifred

Planering och genomförande av åtgärder i den operativa verksamheten vid svåra påfrestningar på samhället i fred ska enligt utredningens uppfattning ligga på de tre organen i ledningskedjan — kommunen, länsstyrelsen och regeringen. För utred- ningen är det vidare uppenbart att tyngdpunkten i det expertstöd som ledningsked- jans organ behöver inför och vid sådana påfrestningar ska ligga på sektormyndig- heterna inom de områden som kommer att beröras av händelserna. Som utredning- en tidigare nämnt är även Civilbefälhavama en resurs i det här sammanhanget

SRV kommer mot bakgrund av sina allmänna samordningsuppgifter inom den egna sektorn att få en särskild roll i samhällets verksamhet vid olika slag av svära på- frestningar. Detta gäller framför allt om orsaken till påfrestningarna är en allvarlig olycka eller naturkatastrof — eller om händelseförloppet leder till att det inträffar ett stort antal olyckor eller att riskerna för olyckor ökar.

SPF kan delta med experthjälp inom det vid alla allvarliga händelser viktiga infor- mationsarbetet. Utredningen ställer sig bakom Hot- och riskutredningens förslag att SPF ska utarbeta allmänna råd för andra myndigheters information vid svåra påfrestningar på samhället i fred. SPF bör vidare få i uppdrag att ge expertstöd till myndigheter som i en svår informationssituation behöver SPF:s medverkan för att kunna tillgodose akuta informationsbehov.

Det fordras emellertid också en del övergripande överväganden som avser an- vändningen av det civila försvarets resurser vid svåra påfrestningar på samhället i Red. Den samordningsrollen är naturlig för ÖCB, som har förutsättningar att i pla— neringen inför händelser i hela hotskalan ge stöd åt både funktionsansvariga myn- digheter och åt de kommunala och statliga organen i ledningskedjan.

Utredningen föreslår att ansvaret för planering och genomförande av åtgärder i den operativa verksamheten inför och vid svåra påfrestningar på samhället i fred ska ligga på de tre organen i ledningskedjan och att tyngdpunkten i expertstödet som dessa organ behöver inför och vid svåra påfrestningar ska ligga på sektor— myndighetema inom de områden som kommer att beröras av händelserna.

Utredningen föreslår vidare att ÖCB får till uppgift att inför svåra påfrestningar på samhället 1 fred 1 planeringen ge stöd åt andra organ Det kan kan ske genom att ÖCB bl. a följer och analyserar utvecklingen av hotbilden mom området svåra på- frestningar på samhället i fred. Myndighetens ska också se till att det finns en överblick i stort över de personella och materiella resurser som föreligger inom det civila försvarets olika myndigheter och andra organ.

Olyckor som fordrar räddningstjänstinsatser

Bakmnd

Statsmakternas beslut om en helhetssyn innebär, som det framhålls i totalförsvars- propositionen, inte någon ändring i räddningstjänstlagens bestämmelser om hur samhällets räddningstjänst ska organiseras och bedrivas. SRV:s uppgifter inom räddningstjänsten, i den förebyggande verksamheten och när det gäller transport av farligt gods bör också i fortsättningen i huvudsak vara tillsyn, utvecklingsarbete och utbildning. Även samordningsuppgiftema kommer att vara betydelsefulla.

Hot- och riskutredningen har föreslagit en rad ågärder som leder till nya uppgifter för verket inom de redovisade områdena. Utredningen har t.ex. föreslagit att SRV ska vara transportmyndighet för transport av farligt gods med undantag för bulk- transporter till sjöss. Även arbetet med EU-direktiven om ökat ansvar inom områ- dena räddningstjänst och åtgärder mot transport av farligt gods leder till en ökad belastning på SRV.

Översm av mål och medel

Takten i förändringarna inom SRV:s verksamhetsområden kommer att fortsätta att vara hög. Tillsammans med de allmänna kraven på effektivisering, förnyelse och omställning i den statliga förvaltningen talar detta enligt utredningens mening för att en översyn bör ske av målen och medlen för verksamheten inom myndighetens olika områden.

Det bör av översynen framgå vilka förutsättningama är för en ytterligare för- ändring av fördelningen av uppgifter mellan stat och kommun samt mellan SRV och länsstyrelserna. Strävan bör vara att så långt möjligt minska detaljstyrning och att decentralisera ansvar och uppgifter. Översynen bör enligt utredningens mening emellertid även ta sikte på en successiv reducering av förvaltningskostnadema vid SRV. En lämplig utgångspunkt är att förändringar ska kunna ska fr.o.m. år 1998 i samband med den beslutade kontrollstationen under försvarsbeslutsperioden.

Utredningen anser det naturligt att regeringen i det här sammanhanget eller i sär- skild ordning låter se över även utbildningsverksamheten. Det finns hos räddnings- tjänsten hos flera kommuner i landet en organisation för lokal vidareutbildning med resurser av liknande eller samma slag som för den yrkesutbildning som äger rum vid SRV:s fyra skolor.

Utredningen föreslår att regeringen låter utföra en översyn av målen och _medlen för SRV:s verksamhet med den inriktning som utredningen har redovisat. Oversy- nen bör omfatta även utbildningsverksamheten.

Löpande förändringar inom SRV

Den översyn som utredningen anser angelägen utesluter inte att SRV i annan ord- ning kan vidta åtgärder för att decentralisera ansvar och uppgifter och minska för- valtningskostnader — för att på det sättet öka handlingsutrymmet för förändringar även på kort sikt.

En stor del av verksamheten vid SR V:s skolor omfattar service av olika slag. Ut- redningen anser att det bör övervägas om denna serviceverksamhet i stället ska upphandlas i konkurrens. I detta sammanhang bör också förutsättningama prövas för en ytterligare effektivisering av de åtgärder som vidtas vid skolorna och som avser statens del i arbetet med materielen för räddningstjänst under höjd beredskap.

Länsstyrelserna och kommunerna får under åren 1995-97 ett omfattande stöd från SRV för planering och organisationsutveckling som avser den kommunala rädd- ningstjänsten under höjd beredskap. Efter hand som arbetet framskrider - och de lokala och regionala organen slutför sina uppgifter — bör hela eller delar av detta stöd inriktas på att förbättra kompetensen hos länsstyrelserna.

Utredningen föreslår att SRV får i uppdrag att överväga och till regeringen redo- visa möjligheterna att så snart som möjligt genomföra förändringar i verksamheten inom bl.a. de områden som utredningen har pekat på.

Internationellafredsfrämjande och humanitära insatser

Den nya internationella uppgiften för det civila försvaret

Utredningen anser att de resurser och den förmåga som byggs upp inom det civila försvaret ska vara en tillgång vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. En förutsättning för utveckling av resurser för internationella hjälpinsatser är, som ÖCB framhåller, att det görs en noggrann analys av vilka behov av insatser som faktiskt föreligger med avseende på typer och omfattning. Analysen bör bl.a belysa behovet av multifiinktionella insatser.

Ansvaret för den övergripande samordningen i fråga om användningen av det civila försvarets resurser för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser bör ligga på ÖCB. De firnktionsansvariga myndigheterna har däremot ansvaret för åt- gärder m.m. inom sina respektive sak- eller verksamhetsområden.

Utredningen delar vidare ÖCB:s uppfattning att det för en samordning inför an- vändningen av det civila försvarets resurser kan finnas behov av en berednings- grupp. Gruppen kan också hantera de övergripande samverkansfrågor civilt— militärt som ibland uppstår vid planeringen av de internationella insatserna.

Utredningen föreslår att SRV ska ha ansvaret för genomförande av svensk med—

verkan i internationella räddningsinsatser, miljöskyddsinsatser och insatser som avser flyktinghjälp, såvida inte dessa insatser sker enligt internationella konventio- ner och är reglerade i annan ordning.

Utredningen föreslår vidare att ÖCB får en roll inom den internationella freds- främjande och humanitära verksamheten med uppgift att följa utvecklingen, se till att det finns en överblick i stort över de resurser inom det civila försvaret som kan utnyttjas för uppgifterna samt att utveckla målen och göra prioriteringar för an- vändningen av resurserna.

Utredningen föreslår att det för samordning vid användning av det civila försva- rets resurser inom den fredsfrämjande och humanitära verksamheten bildas en be- redningsgrupp med företrädare för i första hand ÖCB, SRV, SIDA, Socialstyrelsen och Försvarsmakten.

Samverkan mellan civila hjälporgan och militära organ ansvariga for fredsfrämjande insatser

De bästa förutsättningama för en god samverkan civilt—militärt skapas enligt utred- ningens uppfattning främst genom gemensam utbildning av civil och militär perso- nal som kan komma att delta i insatserna.

Utredningen föreslår att Försvarshögskolan fåri uppdrag att i samråd med SIDA, SRV och Försvarsmakten utarbeta ett förslag till utbildning på högre nivå för per- sonal som ska medverka i fredsfrämjande och humanitära insatser utomlands.

Utredningen föreslår vidare att SIDA, Försvarsmakten och SRV ska få i uppdrag att tillsammans utarbeta ett förslag till genomförande av utbildningen och innehållet i den för övrig personal som deltar i den internationella hjälpverksamheten.

Åtgärder som ökar kompetensen inom det civila försvaret

En ökad kompetens hos personalen är en nödvändig förutsättning för en effektiva- re verksamhet inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. Förutom ut- bildningsinsatser av olika slag är det angeläget med hänsyn till kravet på ökad för— ståelse att sådana åtgärder innehåller möjligheter till utbytesrekiytering och växel- tjänstgöring. I delar av den offentliga verksamheten, där personalomsättningen är mycket liten, kan detta vara enda möjligheten att till begränsade kostnader åstad- komma en viss förnyelse i synsätt och arbetsformer.

Utredningen anser att utbytesrekryteringen och växeltjänstgöringen bör omfatta personal hos myndigheter och andra organ på alla nivåer inom det civila försvaret

- kommuner, länsstyrelser, civilbefälhavamas kanslier, funktionsansvariga myndig- heter, samordningsmyndigheten och regeringskansliet.

Utredningen föreslår att myndigheter inom det civila försvaret och fredsrädd- ningstjänsten får till uppgift att öka sina personalutvecklingsinsatser. Avsikten ska vara att skapa ökad kompetens med hänsyn till kraven på bl.a. helhetssyn samt ökad stimulans för den berörda personalen.

Utredningen föreslår vidare att de mest berörda myndigheterna på olika nivåer får i uppdrag att i samarbete utarbeta och till regeringen redovisa ett förslag till system för en aktiv personalpolitik, som omfattar bl.a. växeltjänstgöring för personalen inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten.

Totalförsvarets chefsnämnd

Utredningen anser det viktigt att det finns ett forum av det slag som TCN utgör för samverkan på hög ledningsnivå inom hela totalförsvaret. Det skapar förståelse för problem och frågeställningar på olika håll i totalförsvaret.

Överbefälhavaren är för närvarande ordförande i nämnden. Utredningen anser att ordförandeskapet i nämnden bör växla på lämpligt sätt mellan det civila och det militära försvaret.

F rivilligorganisationerna

Frivilligrörelsen är en del av den baskapacitet som samhället behöver för att kunna behålla handlingsfrihet och utveckla sin anpassningsförmåga. ÖCB föreslår att myndigheten ska få i uppdrag att tillsammans med SRV, Socialstyrelsen och Riks- revisionsverket se över principerna för hur organisationsstödet ska fördelas. ÖCB anser att myndigheten också ska överväga hur och i vilken omfattning kommuner och landsting bör påverka uppdragen till frivilligorganisationerna.

ÖCB och AMS har föreslagit att Arbetsmarknadsstyrelsens roll som sammanhål— lande för frivilligverksamheten inom det civila försvaret på central nivå och samar- betet med Försvarsmakten i denna del ska övertas av ÖCB. Utredningen biträder förslaget och anser att det bör ingå i översynsuppdraget att klargöra hur behand- lingen av samtliga arbetsuppgifter som gäller frivilligorganisationerna ska fördelas mellan olika myndigheter på central, regional och lokal nivå.

Utredningen föreslår att det av ÖCB i programplanen redovisade förslaget till översyn ska genomföras och att den ska omfatta bl.a. överväganden om hur ar- betsuppgifterna i den statliga verksamheten som gäller frivilligorganisationerna ska fördelas mellan olika myndigheter på central, regional och lokal nivå.

___—___..- ..-

Kostnader och finansiering

Utredningens överväganden och förslag i betänkandet är inte av den karaktären att det går att beräkna effektema på kostnaderna för verksamheten. Flera av förslagen behöver utvecklas vidare av myndigheterna eller i särskild ordning innan de kan realiseras. Utredningen redovisar av det skälet endast den mycket översiktliga be- dömning av de ekonomiska konsekvenserna som går att göra på detta stadium.

Inom ÖCB planeras en förändring av verksamheten inom funktionen Försörjning med industrivaror. Medlen som frigörs genom dessa åtgärder och genom överför- ingen av funktionsansvaret till NUTEK bör vara tillräckliga för att finansiera den utökning av verksamheten som sannolikt fordras för att ÖCB ska kunna förstärka sin samordningsroll inför höjd beredskap. De bör också vara tillräckliga för myn- dighetens uppgifter även inför svåra påfrestningar på samhället i fred och i den internationella fredsfrämjande och humanitära verksamheten.

För SRV:s del bör resultatet på några års sikt kunna bli en minskning både av för- valtningskostnadema och av övriga kostnader för verksamheten. Belastningen på organisationen ökar å andra sidan genom den utvidgning av uppgifterna som kan bli följden av statsmakternas beslut med anledning av Hot- och riskutredningens förslag, internationella rekommendationer och EU-direktiv.

SPF :s organisation behöver utökas om myndigheten ska uppfyllade krav som Hot- och riskutredningen och vår utredning anser ska ställas på den. ÖCB har anvisat 6 milj. kronor för den förstärkning som avses äga rum under nästa budgetår.

Som utredningen fi'amhållit i flera sammanhang i betänkandet måste länsstyrelser- na få resurser för att på ett effektivt sätt kunna lösa sina uppgifter i bl.a. lednings- kedjan. Enligt utredningens bedömning bör det genom besparingar i framför allt SRV:s verksamhet vara möjligt att finansiera den ökning av utgifterna för verk- samheten på regional nivå inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten som de berörda myndigheterna anser nödvändig.

Utredningens överväganden syftar till effektivare åtgärder i den förebyggande verksamheten och vid händelser av olika slag där det går att begränsa skadorna. Samhället kommer under alla förhållanden att få svara för den verksamhet som fordras i samband med stora olyckor och andra svåra påfrestningar. Utredningen anser att det genom olika slag av förbättringar i beredskapen går att minska kost- naderna både för skadorna och för själva insatserna. Effektivare åtgärder från sam- hällets sida i dessa avseenden har både samhällsekonomiskt och humanitärt en stor betydelse.

I INLEDNING

1. Bakgrund och genom- förande

Samhällets räddningstjänst genomgick åren 1986-87 relativt stora förändringar. Den tidigare brandlagen ersattes av räddningstjänstlagen (1986:1102), som innebar att föreskrifterna for de olika grenarna av räddningstjänsten samlades i en lagstift- ning. Avsikten var bl.a. också att fylla ut en del luckor i de tidigare bestämmelserna och att minska detaljregleringen av den räddningstjänst som kommunerna svarade för.

Förändringarna åren 1986—87 var ett resultat av det utredningsarbete som Rädd- ningstjänstkommittén och 1978 års försvarskommitté slutförde några år in på 1980-talet. Räddningstjänstkommitténs slutbetänkande (SOU 1983:77) Effektiv räddningstjänst innehöll förslag till räddningstjänstförfattningar och till en ny or- ganisation på central nivå som skulle utveckla och förbättra räddningstjänsten.

Även 1978 års försvarskommitté behandlade frågan om en ny central myndighet och dessutom frågan om kommunernas ansvar för civilförsvarsverksamheten.

Statsmaktema beslutade år 1982 om kommunernas ansvar för ledning av civilför- svarsverksamheten på lokal nivå och för den planläggning som hängde samman med detta ansvar. Statsmaktema fattade också beslut om att inrätta en ny central myndighet för den centrala ledningen av räddningstjänsten i fred och krig. En sär- skild kommitté för samordning av centrala ledningen av räddningstjänsten i fred och av civilförsvarsverksamheten utredde den nya myndighetens uppgifter och or- ganisation. SRV startade sin verksamhet den 1 juli 1986, samtidigt som ÖCB kom till (prop. 1984/85:161, FöU 12, rskr. 389). Civilförsvarsstyrelsen, Statens brand- nämnd och Riksnämnden för kommunal beredskap lades ned.

En av SRV:s viktigare uppgifter i samband med uppbyggnaden blev att organisera en utbildning för den kommunala räddningstjänstens personal. Denna s.k. kompe- tensutbildning kom att bedrivas vid fyra av de skolor som överfördes från Civilför- svarsstyrelsen till SRV. Den reformerade brandingenjörsutbildningen förlades till Lunds tekniska högskola.

Verksamheten vid SRV:s skolor — de s.k. räddningsskolorna — har senare omfattat även annan typ av utbildning inom området skydd och säkerhet. Det har bl.a. vuxit fram en internationell utbildning i uppdragsform inom verksamhetsområdet.

Ett syfte med förändringarna inom räddningstjänsten åren 1986-87 var att integre- ra planering, utvecklingsarbete samt personal- och materielförsörjning som avsåg organisationen i fred med motsvarande åtgärder för verksamheten i krig.

2.3.2. Räddningstjänstens ansvar och uppgifter

Kommunal räddningstjänst

Samhällets räddningstjänst ska vid olyckor och överhängande fara för olyckor hindra eller begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. För de in- satser som ska göras svarar kommunerna eller staten.

Den kommunala räddningstjänsten ingriper i huvudsak vid bränder, explosioner, skred, ras, översvämningar, utflöden av olja eller andra skadliga ämnen samt tåg-, vägtrafik- och flygolyckor. Till kommunens uppgifter i det här sammanhanget hör också att se till att det vidtas åtgärder som förebygger bränder och skador till följd av bränder. Kommunen ska vidare främja annan olycks- och skadeförebyggande verksamhet i kommunen. Åtgärderna ska integreras med beredskapen för insatser i krig.

Staten ska ta över ansvaret för kommunal räddningstjänst i en eller flera kommu- ner, om det fordras omfattande insatser. Det är länsstyrelsens uppgift att i en sådan

i !

situation svara för räddningstjänsten. Om räddningsarbetet omfattar även statlig räddningstjänst, ska länsstyrelsen se till att insatserna samordnas. Aven regeringen ska, om det behövs, ta över ansvaret för räddningstjänsten.

Statlig räddningstjänst Den statliga räddningstjänsten består av sex olika grenar. Redovisningen som föl-

jer visar både indelningen i räddningstjänstgrenar och vilka myndigheter som svarar för insatserna:

Cl Fjällräddningstjänst ..................................................... Polisen D F lygräddningstjänst ...................................................... Luftfartsverket D Sjöräddningstjänst ....................................................... Sjöfartsverket D Efterforskning av försvunna personer

i andra fall ................................................................... Polisen Cl Miljöräddningstjänst till sjöss ...................................... Kustbevakningen Cl Räddningstjänst vid utsläpp

av radioaktiva ämnen .................................................... Länsstyrelserna Skyldighet att planera

De kommunala eller statliga myndigheterna ska planera och organisera verksamhe- ten så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. Detta gäller oavsett vilken typ av olycka eller verksamhet som det är fråga om.

För varje kommun ska det finnas en räddningstjänstplan, som i stora drag anger räddningstjänstens organisation i kommunen. Planen ska antas av kommunfirllmäk- tige. Den är ett underlag för den kommunala uppföljningen av verksamheten och för de statliga myndigheternas tillsyn. Regeringen får på begäran av SRV besluta om ändring av en räddningstjänstplan.

Skyldigh eter för myndigheter och enskilda att medverka En kommunal eller statlig myndighet är skyldig att ställa personal och materiel till förfogande vid räddningsinsatser. Skyldigheten gäller om deltagandet inte allvarligt hindrar myndighetens vanliga verksamhet.

Även enskilda har ett ansvar i det här sammanhanget. Ägare och innehavare till byggnader eller anläggningar är skyldiga att hålla utrustning som kan användas vid

brand eller för livräddning i samband med brand eller annan olycka. Om det gäller anläggningar där verksamheten innebär fara för att en olycka ska orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön, omfattar skyldigheten även beredskap med per- sonal. Det senare gäller i stor utsträckning anläggningar inom den kemiska indust- nn.

Ingrepp i annans rätt och tjänsteplikt

Det ska vid va1je räddningsinsats i kommunal eller statlig regi finnas en räddnings- ledare. Denne får om det behövs spärra av områden, besluta om utrymning samt använda, föra bort eller förstöra egendom och göra andra ingrepp i annans rätt.

Räddningsledaren får vidare anmoda enskilda personer mellan 18 och 65 år att delta i en räddningsinsats (tjänsteplikt).

2.3.3. De statliga myndigheternas ansvar för tillsyn och utvecklingsarbete

Tillsyn

Staten utövar tillsyn över den verksamhet som sker inom den kommunala rädd- ningstjänsten och området förebyggande åtgärder mot framför allt brand. Inom länet har länsstyrelsen ansvaret för tillsynen. För tillsynen på central nivå svarar SRV. Det finns i statsmakternas föreskrifter inte någon ytterligare precisering som gäller fördelningen av ansvar och uppgifter mellan länsstyrelserna och SRV inom tillsynsområdet.

Det grundläggande syftet med tillsynen — och den uppföljning och utvärdering som numera är förenad med tillsynen — är att klargöra i vilken utsträckning samhällets räddningstjänst uppnår det övergripande målet för verksamheten. Målet är att räddningstjänsten och den förebyggande verksamheten ska ge allmänheten i alla delar av landet en rimlig säkerhet i förhållande till den lokala riskbilden i fred och vid höjd beredskap. Ett annat syfte är att följa upp tillämpningen av statsmakterna föreskrifter och bedöma om föreskrifterna ger de resultat som är avsedda.

Länsstyrelsernas uppgift i det här sammanhanget är att bedriva en systematisk och regelbunden tillsyn av räddningstjänsten och den förebyggande verksamheten i kommunerna. Det sker främst genom tillsynsbesök och genom yttranden över för- ändringar i kommunernas räddningstjänstplaner. SRV har som central tillsynsmyn- dighet flera uppgifter. En uppgift är att med stöd av allmänna råd, statistikuppgifter och genom verkets yttranden i s.k. typärenden ge underlag för en mer enhetlig be- dömning av de faktorer som ligger till grund för räddningstjänstens planering och organisation. Det ankommer på den centrala myndigheten att medverka till att länsstyrelsernas personal har den kompetens som tillsynsarbetet fordrar. SRV ska vidare biträda länsstyrelserna med expertstöd, när de behöver detta. Verket ska

också, när förhållandena motiverar detta, inrikta tillsynen på särskilda områden.

Samordning och utvecklingsarbete på central nivå

För samordning och utvecklingsarbete på central myndighetsnivå svarar SRV. Myndigheten ska verka för att kommunerna anpassar räddningstjänsten och den förebyggande verksamheten till nuvarande risker och framtida hotbilder. Till ver- kets uppgifter hör vidare att utbilda den kommunala räddningstjänstens personal, att utveckla teknik för räddningstjänsten och att på annat sätt ge stöd och informe- ra om verksamheten.

SRV arbetar med forskning, utveckling och erfarenhetsutbyte som gäller både den kommunala och den statliga räddningstjänsten.

En utförligare redogörelse för SRV:s ansvar och uppgifter följer i Bilaga C. Redo- görelsen innehåller bl.a. en översikt över de bemyndiganden att fatta bindande be- slut som i detalj reglerar verksamheten inom den kommunala räddningstjänsten.

Kämenergiolyckan i Tjernobyl år 1986 visade att det fanns brister i samordningen mellan de olika myndigheter som i Sverige svarade för samhällets åtgärder vid ut- släpp av radioaktiva ämnen. Regeringen tillsatte år 1987 en kommitté — Utredning- en om kärnkraftsberedskapen — som skulle granska de åtgärder som vidtagits i samband med olyckan och lägga fram förslag som förbättrade beredskapen. Ut- redningen ansåg att bristerna gällde alla slag av stora olyckor, inte bara kärnener- giolyckor. Utredningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1989:86) Samhällets åt- gärder mot allvarliga olyckor en rad åtgärder som skulle förbättra bl.a. ledning och samordning av insatserna vid allvarliga olyckor. Förslagen syftade till en ut- veckling både av länsstyrelsernas beredskap och av samordningen mellan centrala myndigheter. Bilaga C innehåller även en redogörelse för huvudinnehållet i utred- ningens förslag om den centrala samordningen.

Utredningen om kärnkraftsberedskapen föreslog vidare att föreskrifter om ansvar m.m. för sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen skulle finnas i räddningstjänst- lagen. Statsmakterna beslutade i huvudsak enligt utredningens förslag. Flera änd- ringar och tillägg gjordes i räddningstjänstlagen och i räddningstjänstförordningen. Beslutet innebar bl.a. att SRV:s ansvar för samordningen på central nivå av bered- skapen inför allvarliga olyckor blev tydligare.

Internationell katastrof- och flyktinghjälp

Efter förslag som SRV utarbetat på uppdrag av regeringen beslutades år 1990 att det skulle skapas en svensk beredskap för räddningsinstaser vid katastrofer i andra länder. SRV fick genom beslutet ett sammanhållande ansvar för beredskapen inom området. En redogörelse även för dessa åtgärder finns i Bilaga C.

3 1995 års principbeslut om totalförsvaret

3. ] Utgångspunkter

3.1.1. Ett vidgat säkerhetsbegrepp

En central del av underlaget för 1995 års principbeslut om totalförsvaret utform- ning och struktur under perioden 1997-2001 är det vidgade säkerhetsbegreppet.

De senaste årens utveckling innebär enligt statsmakterna att vi nu måste teckna en bredare bild av tänkbara risker, hot och påfrestningar än tidigare. Bilden sträcker sig från den hårda kärnan av mer traditionella säkerhetspolitiska hot som vi lång- siktigt inte kan utesluta, över de nya konflikter som tenderar att blossa upp i det kalla krigets spår, till de hot och risker som följer av den globala utvecklingen och det moderna samhällets sårbarhet.

Framför allt de inre väpnade konflikterna har kommit att bli omfattande. De har trots FN:s fredsfrämjande insatser kunnat utvecklas i både omfattning och innehåll. Om någon av aktörerna i dessa konflikter skulle komma att använda icke-kon- ventionella stridsmedel, skulle konsekvenserna bli närmast oöverblickbara. Risken för spridning och användning av kärnvapen — det gäller i lika hög grad biologiska och kemiska vapen — sammanhänger inte bara med vilka åtgärder olika stater kan komma att vidta. Den beror också på vad organisationer och enskilda aktörer, t.ex. terroristgrupper, har möjligheter att göra.

Den fördjupade internationella integrationen och den tekniska och ekonomiska utvecklingen ger enligt statsmakterna det moderna samhället en styrka under nor- mala förhållanden och en potential att hantera även svåra situationer. Samtidigt innebär utvecklingen en väsentlig ökning av samhällets specialisering och komp- lexitet. Samhällets olika verksamheter har blivit integrerade med och beroende av varandra på ett helt annat sätt än tidigare. Störningar på ett område kan få långtgå- ende konsekvenser inom andra områden. Ett annat drag i samhällsutvecklingen är storskaligheten i produktion och distribution som påverkar försörjningsberedska- pen och ökar riskerna för att en enstaka olycka ska få allvarliga konsekvenser för människor eller egendom eller i miljön.

Bilden av tänkbara hot och risker måste tecknas i ett bredare spektrum än tidigare. Bara under året närmast innan totalförsvarsbeslutet inträffade runt om i världen flera icke-militära händelser som fick förödande konsekvenser — t.ex. Estonia- katastrofen, jordbävningen i Kobe, översvämningarna i Nederländerna, Belgien, Tyskland och Frankrike, gasattacken i Tokyos tunnelbana och bombdådet i Okla- homa City. Den ekonomiska och ekologiska situationen i vårt närområde skulle kunna leda till bl.a. flykting- eller migrationsrörelser av stor omfattning, framgår det av statsmakternas uttalanden.

3.1.2. Helhetssyn på åtgärder mot hot och risker ifred och krig

Principer

Ett bredare spektrum av hot och risker leder enligt totalförsvarsbeslutet till att en helhetssyn bör prägla samhällets åtgärder mot dessa hot och risker. En samlad syn på stora hot och risker med konsekvenser på nationell nivå och för viktiga sam- hällsfunktioner ger totalt sett en mer effektiv och rationell hantering av samhällets åtgärder. Resurser inom skilda områden för denna hantering bör kunna utnyttjas så att de gör mest total nytta. Helhetssynen bör omfatta det som hotar gemensamma säkerhetsintressen, vårt nationella oberoende, samhällets existens och väsentliga samhällsvärden i övrigt.

Det kan enligt statsmakterna vara svårt att dra skarpa gränser mellan vad som i tra- ditionell mening är säkerhetspolitiska hot och vad som enbart berör fredstida för- hållanden. Till detta kommer att en händelsekedja kan innehålla flera slag av hot och risker. Mycket står därför att vinna om det går att redan från början planera och utforma totalförsvarets verksamhet så att det på ett effektivt sätt kan medverka till de olika typer av insatser som bör rymmas inom en helhetssyn på hantering av hot och risker i fred och krig.

Ansvarsförh ållanden

Principen att lednings- och ansvarsförhållanden i fred och krig så långt möjligt bör överensstämma och att de verksamhetsansvariga i fred är ansvariga för verksamhe- ten även i krig ska gälla även i fortsättningen (ansvarsprincipen). För att besluten som fattas på skilda håll ska bli förenliga och avvägningarna mellan olika behov riktiga fordras samverkan och samordning. Detta gäller på samtliga lednings- och ansvarsnivåer i samhället. Myndigheter och andra samhällsorgan med uppgifter inom totalförsvaret bör således samverka och samordna sin planering och verk- samhet inbördes. En samordning bör vidare ske med de myndigheter och andra organ som arbetar med frågor om risker i fred.

De erfarenheter som hantering av svåra påfrestningar i fred ger torde vara den

bästa grunden för en god beredskap inför påfrestningar vid hot mot landets frihet och oberoende, anser statsmakterna vidare. På motsvarande sätt kan den kompe- tens som byggs upp för att vi ska kunna klara krigets krav utnyttjas även vid på- frestningar i fred samt vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. En del kostnader för ett merutnyttjande utanför det dimensionerande hotet bör accepteras, förutsatt att den totala effekten ökar och angelägna behov därmed kan tillgodoses. Fördelarna med en helhetssyn vid dimensionering av resurserna ligger ftämst i de samordningsvinster som samutnyttjandet ger.

En mycket långtgående integrering av resurser för fred respektive krig bör kunna ske när det gäller särskilda resurser som avdelas för det civila försvaret, framgår det av statsmakternas uttalanden i samband med 1995 års totalförsvarsbeslut.

Mobilisering och krig

Statsmaktema anser det väsentligt för det militära försvarets förmåga vid ett väp- nat angrepp att det finns en tillräcklig robusthet och flexibilitet inom väsentliga områden i den civila infrastrukturen. De områden som det gäller bör ges en till- räcklig minimiförrnåga, så att hela samhällets grundberedskap inför olika slag av störningar och påfrestningar blir tillfredsställande.

Höjning av krigsdugligheten

Statsmaktema bedömer vidare att krigsdugligheten inom delar av den militära krigsorganisationen medvetet kan begränsas i nuvarande säkerhetspolitiska läge. Enligt totalförsvarsbeslutet behövs det emellertid ett bättre system för sådana åt- gärder. Det ska bli möjligt att göra medvetna avsteg från krigsdugligheten och att klargöra hur avstegen vid behov ska åtgärdas.

Försvarsmakten bör i ett utvecklat system för samverkan specificera och prioritera sina behov av stöd från det civila försvaret. Det kan ske med ledning av de uppdrag och den operativa inriktning som statsmakterna lägger på Försvarsmakten och på de förutsättningar som i övrigt råder i samhället. Kostnaderna för de planlagda åtgärderna behöver klargöras på ett bättre sätt än som hittills skett.

3.3.2. Militärt stöd till det civila försvaret

Förutsättningama för det civila försvarets verksamhet vid ett väpnat angrepp på- verkas starkt av hur väl Försvarsmakten kan lösa sina uppgifter. Uppenbara exem-

pel på områden där det militära försvaret får betydelse är enligt statsmakterna be- folkningsskydd samt hälso— och sjukvård.

Den framtida hotbilden med ett i många avseenden alltmer sårbart samhälle innebär att kraven på bevakning och försvar av olika skyddsobjekt ökar. Detta aktualiserar frågan om hur resurser ska avdelas för skydd och bevakning av samhällsviktiga anläggningar. Enligt statsmakterna ska Försvarsmaktens personal i större utsträck- ning kunna utnyttjas för bevakning av civila skyddsobjekt i både fred och krig.

1.1. Något om utvecklingen under senare år inom utredningens område

Samhällets inneboende styrka, tålighet och omställningsförmåga och de bered- skapsåtgärder som vidtas bestämmer i allt väsentligt möjligheterna för oss att klara olika risker och hot. Ett stömingskänsligt samhälle kräver mer beredskapsförbere- delser än ett robust och flexibelt samhälle. Vi måste av det skälet konsekvent och långsiktigt verka för att minska samhällets sårbarhet.

Staten ställer krav på olika slag av skyddsåtgärder från enskildas och företagens sida. Kommunerna är skyldiga att beakta kraven på hälsa och säkerhet i samhälls- planeringen och att organisera en räddningstjänst och vidta förebyggande åtgärder mot olyckor. Staten har själv ansvaret för flera grenar av samhällets rädd- ningstjänst. En del statliga myndigheter är inrättade för uppgifter som har med skydd och säkerhet att göra. Inom andra myndigheter utgör dessa uppgifter en del av den normala verksamheten.

Statsmaktema har sagt med allt större emfas att vi måste samutnyttja resurserna avsedda för fred respektive beredskap och krig. Kraven på integration har lett till en rad åtgärder i syfte att öka samordningen. Kommunerna fick redan i mitten av 1980-talet ansvaret för planeringen av civilförsvarsverksamheten på lokal nivå. Genom lagen om civilt försvar ska de även svara för verkställighet av en rad upp- gifter under höjd beredskap.

Som en följd av ändringarna i de kommunala uppgifterna inför och under höjd be- redskap har även räddningstjänstlagen ändrats. Den kommunala räddningstjänsten

har med sin krigsorganisation numera ansvaret för en väsentlig del av de uppgifter som den statliga civilförsvarsverksamheten tidigare tidigare svarade för. Kommu- nerna svarar för hanteringen av den statliga utrustningen för befolkningsskydd och räddningstjänst under höjd beredskap. Utrustningen kan användas också i freds- räddningstjänsten. De räddningscentraler som har byggts i ett antal kommuner un- der senare år — och sambandsutrustningen som har installerats i dessa — är avsedda för ledning av räddningstjänsten i både fred och krig. De nya centralerna ersätter de tidigare ledningscentralema och den nya utrustningen de äldre enbart för krigs- räddningstjänsten avsedda sambandssystemen.

När Räddningsverket (SRV) inrättades år 1986 var också detta ett led i strävande- na att integrera åtgärderna i fred och krig. På regional nivå i länen hade länsstyrel- serna redan ansvaret för planering och ledning av verksamheten i fred samt under beredskap och i krig. Verksamheten inom Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) har hittills nästan helt omfattat åtgärder inför höjd beredskap. Inom Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) har uppgifter som syftar till bättre insatser i fred kommit att bli en allt större del av verksamheten.

Detta betänkande handlar om verksamheten på central nivå i det civila försvaret och fredsräddningstjänsten inom Försvarsdepartementets område och om de åtgär- der som statsmakterna bör vidta för att ytterligare förbättra myndighetsstrukturen inom denna verksamhet.

1.2. Hot— och riskutredningens förslag om en översyn av ansvar och uppgifter för de tre myndigheterna

Hot- och riskutredningen behandlade i sitt huvudbetänkande (SOU 199519) Ett säkrare samhälle frågor om fördelningen av ansvar uppgifter mellan centrala myn- digheter inom det civila försvaret. Utredningens syn på integrationen fred-krig ak- tualiserar frågor om myndighetsorganisationen, framgick det av övervägandena i betänkandet. På lokal nivå i kommunerna och på regional nivå i länen är samord- ningen fred-krig i stor utsträckning redan genomförd. Civilbefälhavama och ÖCB har däremot verkställande uppgifter som i huvudsak tar sikte på situationen endast under beredskap och i krig. SRV är fiinktionsansvarig myndighet för funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst i krig och har som sektorsmyndighet ett omfattande ansvar för förebyggande verksamhet och åtgärder inför olyckor i fred. Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) svarar för funktionen Psykologiskt försvar men vidtar numera också åtgärder för att utveckla samhällets informationsinsatser vid händelser i fred.

Hot— och riskutredningen redogjorde därefter för de överväganden som Utredning- en om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMÖ) hade gjort i

betänkandet (SOU 12993195) Ansvars— och uppgiftsfördelning inom det civila försvaret. Hot- och riskutredningen konstaterade att LEMO genom sin analys inte hade belyst hela problemet med tre myndigheter som ansvariga för centrala delar av beredskapen. Detta berodde enligt Hot- och riskutredningen bl.a. på direktiven, som hade begränsat övervägandena till förberedelserna för verksamheten under

höjd beredskap.

Emellertid går det inte att bedöma hur organisationen bör vara utformad utan att ta hänsyn till ansvar och uppgifter som avser händelser i både fred och krig, framhöll utredningen. Fördelningen av verksamheten i fred och krig mellan ÖCB, SRV och SPF hade funnits i ett tiotal år. Det existerar nu hos myndigheterna och i deras om- värld en mängd erfarenheter av hur verksamheten fungerar. Regeringen bör mot den bakgrunden låta göra en översyn av uppgifter och organisation på den centrala nivån som avser förebyggande verksamhet och samhällets beredskap inför händel- ser i både fred och krig, ansåg Hot- och riskutredningen.

I . 3 Utredningens uppdrag enligt direktiven

Utredningen ska göra en översyn av uppgifterna i fred och krig hos de centrala myndigheterna inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten inom Försvars- departementets område, i första hand ÖCB, SRV och SPF. Utgångspunkten är en- ligt direktiven (dir. 1995:153) regeringens uttalanden i propositionen (prop. 1995/996: 12) T otalförsvar i förnyelse.

Utredningen ska analysera samordningsuppgifterna i fred och krig inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten inom Försvarsdepartementets område och överväga vilka krav dessa verksamheter bör uppfylla dels under normala förhål- landen ifred, dels inför och under

(1) Internationellafredsfrämjande och humanitära insatser; (2) Svåra påfrestningar på samhället ifred; (3) Krig i vår omvärld; och (4) Väpnat angrepp mot vårt land

Utredningen ska vidare överväga och lämna förslag till hur uppgifterna bör fördelas och hur gränsdragningen i övrigt bör vara mellan myndigheterna. Förslagen ska utformas med hänsyn till bl.a. den helhetssyn som anges i totalförsvarspropositio- nen och till den kommunalisering som har ägt rum inom det civila försvaret. Utred- ningen ska också föreslå de förändringar hos de berörda myndigheterna som pröv- ningen föranleder. Förslagen ska inte omfatta någon sammanläggning av dessa myndigheter.

Utredningen ska ta del av det programplane- och studiearbete som bedrivits på uppdrag av regeringen inför nästa totalförsvarsbeslut.

Utredningen ska samråda med Utredningen (Fö 1995:01) för utvärdering av för— svarets ledning och struktur (UTFOR) samt med Utredningen (Fö 1994:07) om ledningsövning i regeringskansliet.

En fullständig redovisning av direktiven finns i Bilaga A.

1.4. Utredningens syn på uppdraget 1.4.1 Inledning

Utredningen vill framhålla att de tre myndigheterna som omfattas av utrednings- uppdraget har väsentligt olika roller och att verksamheten hos dem skiljer sig åt i karaktär och omfattning. SRV är en relativt stor myndighet med uppgifter inom en sektor, där det dagligen utförs en rad olika tjänster. Verksamheten sker på olika nivåer — lokalt, regionalt och centralt. SPF är däremot en liten myndighet inom ett expertområde, som beröri stort sett hela samhället i fred och krig. ÖCB samordnar en verksamhet som behövs under alldeles särskilda omständigheter men som å and— ra sidan berör i stort sett hela samhället. ÖCB svarar dessutom för tre hinktioner inom det civila försvaret.

Det som förenar myndigheterna är att alla tre har betydelsefulla uppgifter inom det civila försvaret och att de tillhör Försvarsdepartementets verksamhetsområde. Till bilden hör också att de tre myndigheterna i sin helhet hanteras inom den ekonomis— ka planeringsramen för det civila försvaret. Det senare innebär för att medlen för SRV:s sektorsuppgifter, som gäller räddningstjänsten i fred och transporter av far- ligt gods, ingår i den ekonomiska ram som är avsedd för beredskapsåtgärder inom det civila försvaret.

1.4.2. Avgränsningar

Utredningens uppdrag avser som framgått av föregående avsnitt fördelningen av ansvar och arbetsuppgifter i olika faser inom hela hotskalan fred-krig mellan i första hand ÖCB, SRV och SPF. Kommunerna, länsstyrelserna och regeringen har omfattande uppgifter inom både det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. Det gäller inte minst i operativa skeden, när samhället i samband med olyckor eller andra svåra påfrestningar ska vidta åtgärder som begränsar verkningarna. ÖCB, SRV och SPF har i det här sammanhanget framför allt till uppgift att ge stöd åt de operativt ansvariga organen i deras planering av verksamheten. Utredningen be- handlar mot den bakgrunden de tre myndigheternas förhållanden till kommunerna, länsstyrelserna, civilbefälhavarna (inför höjd beredskap) och regeringen. För ÖCB:s del gäller det också förhållandet till Försvarsmakten och till de andra funktions- ansvariga myndigheterna inom det civila försvaret.

Inom den fredsfrämjande och humanitära internationella hjälpverksamheten omfat— tar övervägandena samordningen mellan civila och militära insatser. De humanitära hjälpinsatserna, som är en del av uppdraget, består av räddningsinsatser, miljö- skyddsinsatser, flyktinghjälp och åtgärder för återuppbyggnad och utveckling. Övervägandena 1 dessa avseenden avser hjälpinsatser som inte är reglerade genom internationella konventioner. Ett sådant konventionsbundet samarbete finns för olje- och kemikalieskyddet till sjöss i bl.a. Sveriges närområde och för åtgärder efter utsläpp av radioaktiva ämnen. De nordiska länderna har ingått ett ramavtal om samverkan även vid andra slag av räddningsinsatser.

Utredningens arbete omfattar både förebyggande åtgärder, som minskar riskerna för att olyckor eller andra svåra påfrestningar ska inträffa, och åtgärder som be- gränsar skadorna när händelser av olika slag har inträffat. Skadebegränsande åtgär- der kan vidtas i förväg — det gäller t.ex. installering av system för varning och in- formation — eller sker i den akuta fasen i samband med att en händelse äger rum.

Utredningen behandlar fördelningen av ansvar och uppgifter i stora drag mellan myndigheterna. Övervägandena avser i stor utsträckning de roller som de tre mest berörda myndigheterna inom utredningsområdet ska ha. De mer detaljerade analy- ser som fordras är i de flesta fallen en uppgift för myndigheterna att själva ta initia- tiv till. Inom några områden där det fordras externa bedömningar eller avvägningar föreslår utredningen fördjupade överväganden i särskild ordning.

1.4.3. ÖCB:s ställning

Den operativa ledningskedjan kommunen-länsstyrelsen-regeringen — under höjd beredskap även civilbefälhavaren — är tillsammans med de funktionsansvariga myn- digheterna organisatoriskt sett kärnan i den verksamhet som utredningens övervä- ganden omfattar. Det behövs emellertid också ett organ som övergripande svarar för att beredskapen är samordnad och balanserad. Innan ÖCB inrättades år 1986 utövades den samordning som behövdes av regeringen.

Som LEMO framhöll var bildandet av ÖCB inte okontroversiellt. Det fanns farhå- gor för att den nya myndigheten skulle bli en instans mellan regeringen och de funktionsansvariga myndigheterna. Detta kunde leda till att de funktionsansvarigas ansvarskänsla inför beredskapsuppgifterna minskade. Tillkomsten av en särskild samordningsmyndighet ansågs också kunna leda till en onödig byråkrati. LEMO ansåg emellertid att det behövdes en myndighet för samordning under regeringen och att ÖCB skulle vara denna myndighet.

Utredningen anser inte att den myndighetsstruktur som statsmakterna valde år 1986 är helt utan problem. Det material och de synpunkter som utredningen redo- visar i betänkandet stöder i viss utsträckning påståendet. Enligt utredningens me- ning hör de viktiga samordningsuppgifter som ÖCB har i stor utsträckning hemma på regeringsnivån. Utredningen har emellertid enligt direktiven att utgå från att

ÖCB, SRV och SPF ska finnas kvar som självständiga myndigheter och överväger inte i betänkandet något alternativ med en organisation på central nivå utan OCB.

Utredningen väljer för sina del att föreslå en förstärkning av ÖCB:s samordnings- roll för verksamheten inför och under höjd beredskap och av ÖCB:s ställning som myndighet med uppgifter av stabskaraktär i förhållande till regeringen inom detta område. ÖCB får också genom utredningens förslag vissa uppgifter som gäller internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och åtgärder mot svåra på- frestningar på samhället i fred.

1.4.4. Några grundläggande begrepp

T otalfb'rsvaret — civila och militära försvaret

Totalförsvar är enligt regeringens förslag till ändring i lagen om höjd beredskap verksamhet som är nödvändig för att förbereda Sverige för krig (Lagrådsremiss Begreppet totalförsvar m.m. den 15 maj 1996). Totalförsvaret består av militär verksamhet (militära försvaret) och av civil verksamhet (civila försvaret). Det civila försvarets förmåga grundas främst på det fredstida samhällets resurser och dess förmåga till omställning. Utredningen vill understryka att uttrycket det civila för- svaret inte betecknar en organisation, vilket i allmänhet är fal-let med det militära försvaret.

Vid utformningen av totalförsvarets resurser ska det vidare enligt lagrådsremissen beaktas att resurserna ska kunna användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och för att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. När dessa resurser tas i anspråk i sådan verksamhet är det inte fråga om totalförsvarsverksamhet utan om utlåning av to— talförsvarsresurser till det samhällsorgan som normalt ska hantera en viss situation. Syftet är således att på ett effektivare sätt utnyttja samhällets samlade resurser och inte att utöka begreppet totalförsvar, framhåller regeringen.

Svåra påfrestningar på samhället ifred

Totalförsvarets resurser ska som framgått kunna utnyttjas bl.a. vid svåra påfrest- ningar på samhället i fred. I totalförsvarspropositionen användes uttrycket svåra nationella påfrestningar. Uttrycket var avsett att fånga in situationer som orsakar en stor påfrestningar på samhället till följd av bl.a. olyckshändelser, naturkatastro- fer eller sabotage. Regeringen framhåller i lagrådsremissen att detta begrepp kan ge det felaktiga intrycket att en svår olycka eller katastrof i princip måste omfatta och lamslå hela landet för att den ska hänföras till svåra nationella påfrestningar. Enligt regeringen bör i stället begreppet svåra påfrestningar på samhället användas. By— tet av begrepp innebär inte någon förändring av själva innehållet i förhållande till totalförsvarspropositionen.

Svåra påfrestningar på samhället i fred består av stora olyckor eller allvarliga stör- ningar i viktiga samhällsfunktioner. Begreppet olyckor används i betänkandet i den betydelse uttrycket har i räddningstjänstlagen. Med olyckor menas alltså händelser som inträffar plötsligt, utan föregående varning. Till dessa räknas enligt lagens för- arbeten händelser som beror på företeelser i naturen eller på människors handlande eller underlåtenhet att handla. Detta gäller oberoende av om handlingen är uppsåt— lig eller inte. Bränder, explosioner, skred, ras, översvämningar. oväder, vägtrafik- olyckor och utflöden av skadliga ämnen är exempel på olyckor.

Störningar i viktiga samhällsfunktioner uppstår framför allt genom skador eller fel i hanteringen av de tekniska systemen för produktion och distribution av t.ex. el, vatten och värme. Ett bortfall i försörjningen kan innebära i grunden ändrade förut- sättningar för många verksamheter i samhället. Detta kan få mycket allvarliga kon- sekvenser för människor, egendom och miljö. En massflykt till Sverige av männi- skor är en annan typ av händelse som skulle kunna leda till allvarliga störningar inom flera viktiga samhällsfunktioner.

Utredningen använder genomgående i betänkandet uttrycket svåra påfrestningar på samhället. Detta gäller även i redogörelser för statsmakternas beslut eller myn- digheternas programplaner, där begreppet svåra nationella påfrestningar normalt förekommer.

Anpassning — resurskompletterin g

Planeringen av totalförsvaret syftar till att skapa handlingsfrihet för statsmakterna att kunna växla ambition när det säkerhetspolitiska läget förändras eller när andra omständigheter gör det nödvändigt. Planeringen ska både på civil och militär sida i största möjliga utsträckning skapa utrymme för komplettering av resurserna och tillväxt, när situationen kräver det.

Statsmaktema använder uttrycket anpassning för att beteckna de åtgärder som fordras med hänsyn till nya krav som utvecklingen i omvärlden eller säkerhetspoli- tiska lägen kan komma att ställa. Det kan vara fråga om en mer långsiktig anpass— ning eller åtgärder som snabbt måste vidtas.

För det civila försvarets del innebär anpassningen i huvudsak verksamhet som bygger på en genomarbetad och realiserbar planering och som kan genomföras under den anpassningsperiod som statsmakterna talar om. Inom det civila försva- rets område används som regel termen resurskomplettering. Handlingsfrihet på sikt uppnås huvudsakligen genom åtgärder inriktade på att bibehålla och utveckla en baskapacitet i samhällets ledningssystem och infrastruktur. Det är åtgärder som det tar lång tid att realisera och som i allmänhet planeras och blir verkställda av andra än statliga myndigheter.

Det militära försvaret använder som regel uttrycket återtagning och tillväxt för att beskriva de åtgärder som anpassningen omfattar. Med återtagning menas att de förband som inte är krigsdugliga redan i dagsläget ska kunna ges full krigsduglig— het inom högst ett år. Tillväxt innebär att Försvarsmakten genom en utvidgning av organisationen ska kunna utöka antalet stridskrafter och förbättra förbandens kvali— tet.

1.5. Samråd med andra utredningar och med myndigheter

Utredningen har enligt direktiven haft samråd med Utredningen (Fö 1995:01) för utvärdering av försvarets ledning och struktur (UTFÖR) samt med Utredningen (Fö 1994:07) om ledningsövning i regeringskansliet. Överläggningar har vidare ägt rum med Utredningen om det civila försvarets finansiering (GFF-utredningen) och Förvaltningspolitiska kommissionen (Fi 1995:13) samt med f.d. generaldirek- tör Gunnar Nordbeck.

Utredningen har haft kontakter och fått synpunkter eller annat underlag från ett 30— tal myndigheter eller andra organ. I överläggningarna har som regel deltagit före- trädare för ledningen inom de olika organen.

Överläggningar har i det här sammanhanget skett med representanter för

Regeringskansliet ÖCB

SRV SPF Försvarsmakten Rikspolisstyrelsen Socialstyrelsen Post— och telestyrelsen Statskontoret Riksrevisionsverket C ivilbefälhavarna Totalförsvarets chefsnämnd Flera länsstyrelser Flera kommuner Svenska Kommunförbundet Svenska Arbetsgivareföreningen F örsvarshögskolan C onfortia AB F rivilligorganisationernas samarbetskommitté

DUUDDUDDDDDUDUUDDDD

Skriftligt material med fakta och synpunkter har utredningen erhållit från

Luftfartsverket

FOA

Sveriges Civilförsvarsbuna'

Pliktverket

Kustbevakningen

Försvarsmakten Svenska Arbetsgivareföreningen En grupp av försvarsdirektörer vid länsstyrelserna

El D D El D Cl Cl CI

1.6. Betänkandets disposition

Utredningen beskriver i de närmast följande kapitlen nuläget inom det civila försva- ret och fredsräddningstjänsten. Kapitel 2 innehåller en översiktlig redogörelse för uppgifterna inom utredningsområdet och den nuvarande myndighetsstrukturen. Det framgår också vilka förändringar i stora drag som har ägt rum sedan ÖCB och SRV bildades för tio år sedan. Utredningen redogör i det sammanhanget för LE- MO:s slutsatser när det gäller myndighetsansvaret inom det civila försvaret. I bila— gor till texten i kapitlet beskriver utredningen mer i detalj regelverket samt ansvar, uppgifter och organisation för ÖCB, SRV och SPF.

Kapitel 3 omfattar en redogörelse för huvudinnehållet i statsmakternas principbe- slut år 1995 om totalförsvarets utveckling under den kommande försvarsbesluts- perioden. En beskrivning i stora drag av de överväganden grundade på statsmak- ternas beslut som de tre myndigheterna genomfört i sina programplaner och i rap- porter med anledning av särskilda uppdrag från regeringen finns i en bilaga till texten i kapitlet.

Utredningens överväganden börjar i kapitel 4, som är en redovisning av syfte och metoder för de beskrivningar av frågor om gränsdragningen mellan de tre myndig- heternas verksamhet inom olika delområden som utredningen gjort. Kapitel 5 inne- håller en redogörelse för ett antal allmänna utgångspunkter för utredningens slut- satser. Det gäller bl.a. frågan om statsmakternas åtgärder för förnyelse och omställ— ning i statsförvaltningen och principerna för styrning av myndigheter inom utred- ningsområdet.

I kapitel 6 redovisar utredningen sina överväganden och förslag när det gäller rollfördelningen på myndighetsnivå inom det civila försvaret och fredsrädd- ningstjänsten. Övervägandena och förslagen avser myndigheternas åtgärder inför och under höjd beredskap, vid olyckor och andra svåra påfrestningar på samhället 1 fred samt i den internationella fredsfrämjande och humanitära verksamheten.

Kapitel 7 omfattar en redogörelse för utredningens överväganden om de ekono- miska konsekvenserna av förslagen och kapitel 8 utredningens synpunkter i frågor som utredningen enligt direktiven till samtliga kommittéer särskilt ska behandla —

de jämställdhets- och regionalpolitiska följderna samt prövningen av offentliga åta- ganden.

II NULÄGE

2 Det civila försvaret och

fredsräddningstjänsten — en inledande översikt

2. ] Totalförsvaret

Totalförsvaret utgörs i krig av alla de åtgärder som samhället vidtar för att motstå de påfrestningar som kriget medför. I fred omfattar totalförsvaret de förberedelser som fordrasför att samhället ska kunna ställa om sig till krigsförhållanden.

Totalförsvaret är således inte en organisation. Det är ett samlingsnamn på åtgärder och verksamhet inom både det civila och det militära försvaret som ska göra det möjligt för samhället att klara krigets påfrestningar. För totalförsvaret svarar ett stort antal aktörer som i ett läge när landet blir utsatt för angrepp eller när ett an- grepp hotar är beredda att inrikta sin verksamhet och utnyttja sina resurser så att samhället så långt möjligt ska kunna klara ett krig.

Den krigssituation eller det hot om angrepp som verksamheten är avsedd för kommer att ställa krav på insatser från stora delar av samhället —enskilda männi- skor, organisationer, företag, kommuner, landsting och statliga organ. Grunden för samhällets möjligheter att klara påfrestningarna är den tålighet och förmåga till anpassning som finns i det fredstida samhället. Planeringen av beredskapsåtgärder- na syftar till att möjliggöra en omställning till krigsförhållanden och en nära sam-

verkan inom totalförsvaret mellan civila myndigheter samt mellan dessa och För- svarsmakten.

För totalförsvarets verksamhet tillämpas den s.k. ansvarsprincipen. Det innebär att det organ som svarar för en verksamhet i fred har ett motsvarande ansvar i krig — om verksamheten ska bedrivas då — och för att nödvändiga beredskapsåtgärder vidtas.

2.2. Det civila försvaret

2.2.1 1986 års förändringar på central nivå

Det ledningssystem och den myndighetsstruktur på central nivå som statsmakterna har beslutat om för det civila försvarets del infördes år 1986. Att det behövdes en förändring hade framkommit genom övervägandena inom 1978 års försvarskom- mitté. Kommittén konstaterade att totalförsvarets olika delar blivit allt mer beroen- de av varandra. Detta ökade betydelsen av samverkan och samordning. Enligt kommitténs mening fungerade samordningen emellertid inte tillfredsställande. Ut- vecklingen hade bl.a. lett till en obalans mellan olika totalförsvarsfunktioner. Kriti- ken riktades sig framför allt mot den centrala nivån, men bristerna innebar problem även på andra nivåer. Kommittén föreslog att regeringen skulle undersöka möjlig— heterna att få till stånd en bättre samordning främst på central nivå.

Försvarets rationaliseringsinstitut (FRI) fick år 1983 i uppdrag att se över led- ningen av totalförsvarets olika delar och att utarbeta ett sammanhängande förslag till ledningsstruktur i fred och krig. Uppdraget som avsåg den civila delen av total- försvaret redovisades ett år senare i rapporten (FRI rapport nr 3.84) Ledningen av det civila försvaret.

Statsmaktema följde i det beslut som fattades år 1985 (prop. 1984/851160, FöU 11, rskr. 388 ) i allt väsentligt FRI:s förslag. Beslutet innebar i korthet följande:

Överstyrelsen för ekonomiskt försvar (ÖEF), som före reformen hade ansvaret för samordningen inom det ekonomiska försvaret, ombildades till Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB). Den nya myndigheten skulle svara för samordning av be- redskapsförberedelserna inom hela det civila försvaret och fick ett särskilt ansvar för ftmktionen Civil ledning och samordning. ÖCB övertog i samband med bildan- det en del samordningsuppgifter, som innan dess hade legat på Försvarsdeparte- mentet, dåvarande Civilförsvarsstyrelsen och Riksnämnden för civil beredskap.

Beslutet innebar vidare att verksamheten inom det civila försvaret delades in i ett antal funktioner med var sin funktionsansvarig myndighet på central nivå. Dessa funktioner ersatte den tidigare indelningen i civilförsvar, psykologiskt försvar, eko- nomiskt försvar och övrigt totalförsvar.

Samtidigt som ÖCB kom till bildades SRV. Den nya centrala räddningstjänstmyn- digheten övertog uppgifter från Statens brandnämnd och Civilförsvarsstyrelsen, som båda lades ned. SPF inrättades ett år tidigare med uppgift att svara för verk- samhet som Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar och Totalförsvarets upp- lysningsnämnd tidigare hade haft.

En redogörelse i stora drag för uppgifterna inom det civila försvaret följer i redo- visningen av 1995 års principbeslut om totalförsvaret i kapitel 3. Regelverket som anger det ansvar som myndigheter och enskilda har m.m. redovisas i Bilaga B.

2.2.2. Det civila försvarets myndigheter

Samordningsmyndigh eten

ÖCB samordnar i fred — under regeringen — beredskapsförberedelserna hos övriga statliga myndigheter och andra organ inom det civila försvaret. Det sker i första hand genom att myndigheten inriktar och fördelar resurser för beredskapsarbetet. ÖCB ger vidare ut råd och rekommendationer samt svarar för kompetensutveck- lingen inom området.

ÖCB samarbetar i samordningsverksamheten med en rad andra myndigheter:

Cl På lokal nivå kommunerna; Cl På regional nivå länsstyrelserna och civilbefälhavarna; CI På central nivå andra statliga organ, framför allt de centrala myndigheter

som har ett funktionsansvar och Försvarsmakten.

Kommunerna

Kommunerna ska vidta de förberedelser som behövs för den egna verksamheten i krig. Det fordras planering samt utbildning och övning av personalen som ingår i krigsorganisationen. Kommunerna har också ett ansvar för samordning av förbere- delser som gäller det civila försvaret - och samarbetet mellan det civila och militära försvaret — på lokal nivå inom sina geografiska områden. Samordningen inom det civila försvaret gäller t.ex. polisens, hälso- och sjukvårdens och kyrkans verksam- het.

Kommunstyrelsen svarar i krig för ledningen av den del av det civila försvaret som kommunen ska bedriva. Kommunstyrelsen ska också verka för att den verksamhet som sker i kommunen av statliga myndigheter, landstinget, kyrkliga kommuner, organisationer och företag får en enhetlig inriktning och för att en samverkan kommer till stånd mellan dem.

En utförligare beskrivning av kommunernas roll efter tillkomsten av lagen om civilt försvar följer i avsnitt 2. 2. 5.

Länsstyrelserna

Länsstyrelserna, som sorterar direkt under regeringen, leder och samordnar verk- samheten inom det civila försvaret i länen. De ska verka för att sådan planering av totalförsvaret att verksamheten i krig kan föras med en enhetlig inriktning. Plane- ringen ska avse samordning både mellan civila myndigheter och organ samt mellan dessa och Försvarsmakten.

Till länsstyrelsernas uppgifter hör i det här sammanhanget att ge stöd åt kommu- nerna. De ska bl.a. lämna underlag för planeringen av kommunernas beredskaps- förberedelser och följa upp kommunernas åtgärder med hänsyn till nationella och regionala mål.

Länsstyrelsen ska i krig som högsta totalförsvarsmyndighet inom länet verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. Det innebär att länsstyrelsen ska samordna de civila försvarsåtgärdema och verka för att sådan verksamhet hos civila myndig— heter och andra civila organ som har betydelse för försvarsansträngningama be- drivs med en enhetlig inriktning. Länsstyrelsen ska vidare i samråd med försvars- områdesbefalhavaren verka för att det civila och militära försvaret samordnas och att länets tillgångar utnyttjas så att försvarsansträngningama främjas.

Civilbefälhavama

Sverige är indelat i tre civilområden, som territoriellt överensstämmer med För- svarsmaktens militärområden. Civilbefälhavama, som lyder direkt under regering- en, samordnar verksamhet mellan länen som gäller det civila försvaret i civilområ- dena. Uppgiften avser även i det här fallet en samordning både mellan civila myn- digheter och organ samt mellan dessa och Försvarsmakten.

Civilbefälhavama ska i krig samordna de civila försvarsåtgärdema inom civilområ— dena och verka för att sådan verksamhet hos civila myndigheter och andra civila organ som har betydelse för försvarsansträngningama bedrivs med en enhetlig in- riktning. De ska i krig ta över regeringens ansvar inom sina civilområden, om kon- takten med riksledningen inte kan upprätthållas.

Centrala myndigheter med funktionsansvar

Det civila försvarets verksamhet är för närvarande indelad i 18 funktioner. Varje funktion omfattar en för totalförsvaret viktig verksamhet, som kräver någon form av statlig styrning. För varje funktion har utsetts en funktionsansvarig central myn-

dighet, som svarar för samordning och andra åtgärder inom funktionen. Det finns för närvarande 15 funktionsansvariga myndigheter.

De funktionsansvariga myndigheterna ska i krig — inom ramen för statsmakternas

Funktion

Civil ledning och samordning Ordning och säkerhet Utrikeshandel

Befolkningsskydd och räddningstjänst

Psykologiskt försvar Socialförsäkring m.m. Hälso- och sjukvård m.m. Postbefordran

T elekommunikationer Transporter

Finansiella tjänster

Skatte- och uppbördsväsende

Livsmedelsförsörjning m.m. Arbetskraft Flyktingverksamhet

Landskaps- och astighetsinformation

Energiförsörjning

Försörjning med industrivaror

F unktionsansvarig myndighet

ÖCB Rikspolisstyrelsen Kommerskollegium

Räddningsverket

Styrelsen för psykologiskt försvar

Riksförsäkringsverket Socialstyrelsen

Post- och telestyrelsen

”

ÖCB

Finansinspektionen Riksskatteverket Jordbruksverket Arbetsmarknadsstyrelsen Invandrarverket

Lantmäteriverket

NUTEK

ÖCB

beslut — leda verksamheten inom funktionen. Myndigheterna ska i den utsträckning som behövs samordna denna verksamhet med åtgärder inom Försvarsmakten och hos andra myndigheter eller organ.

I fred ska de funktionsansvariga myndigheterna i samverkan med andra berörda myndigheter bl.a. utarbeta underlag för statsmakternas beslut om målen för funk— tionen i krig. Myndigheterna ska vidare svara för att erforderliga beredskapsförbe— redelser vidtas, att krigsplanläggning blir genomförd samt att personal utbildas och övningar blir genomförda. De ska också regelbundet till regeringen redovisa bered- skapsläget.

Som framgår av redovisningen på föregående sida har alla tre myndigheterna som omfattas av utredningens uppdrag — ÖCB, SRV och SPF — ett funktionsansvar. För ÖCB:s del omfattar ansvaret tre funktioner, dvs Civil ledning och samordning, Transporter och Försörjning med industrivaror. SRV svarar för funktionen Be- folkningsskydd och räddningstjänst och SPF för Psykologiskt försvar.

En redogörelse för de tre myndigheternas ansvar och uppgifter, som bl.a. har med funktionsansvaret att göra, finns i Bilaga C.

Beredskapsmyndigh eter

Alla myndigheter vars verksamhet har stor betydelse för totalförsvaret är s.k. be- redskapsmyndigheter. En sådan myndighet ska fortsätta sin verksamhet under höjd beredskap. Andra myndigheter ska fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och förhållandena i övrigt.

Beredskapsmyndigheter som inte har något funktionsansvar är t.ex. Domstolsver- ket, Kriminalvårdsstyrelsen, SMHI, Tullverket och Riksrevisionsverket. Till myn- digheter med viktiga uppgifter i krig som inte omfattas av funktionsansvar hör ock- så Riksbanken och Riksgäldskontoret.

Totalförsvarets ch efsnämnd

Totalförsvarets chefsnämnd (TCN) ska enligt sin instruktion i fred verka för sam- ordning av de centrala myndigheternas verksamhet inom totalförsvaret.

TCN ska särskilt

Cl Följa samhällsutvecklingen i landet och verka för att de krav som totalförsvaret ställer beaktas i samhällsplaneringen;

[:l Följa utvecklingen inom och utom landet på områden av betydelse

för totalförsvaret och därvid ägna uppmärksamhet åt frågor som kräver samordnade åtgärder;

Cl Medverka till att planeringen av ledningsövningar samordnas;

Cl Verka för att berörda myndigheter informeras om viktiga samord- ningsfrågor och om beredskapsläget inom totalförsvaret.

TCN kan om det behövs ge ut gemensamma grunder för en samordnad verksamhet och planering inom totalförsvaret.

I nämnden ingår som ledamöter kabinettssekreteraren i Utrikesdepartementet, överbefälhavaren, chefen för högkvarterets enhet för operationsledning vid För- svarsmakten, cheferna för ÖCB, SRV, SPF, Kustbevakningen, Kommerskollegium, Socialstyrelsen, Post- och telestyrelsen, Jordbruksverket, Arbetsmarknadsstyrelsen, Invandrarverket och NUTEK, ordföranden i Elförsörjningsnämnden, verkställande direktörerna i Sveriges Radio AB och Sveriges Television AB, Telia AB samt en civilbefälhavare som regeringen utser.

TCN har inrättat en beredning för uppföljning och information m.m. av frågor om totalförsvarets telekommunikationer (Totalförsvarets teleberedning). Andra be- redningar eller särskilda arbetsgrupper inrättas vid behov.

F örsvarsrådet

Försvarsrådet är ett forum —under statsministerns ledning — för överläggningar och ömsesidig orientering mellan regeringen och cheferna för vissa av totalförsvarets myndigheter. Syftet är främst att skapa en gemensam grund för de överväganden om beredskapshöjningar m.m. som kan bli aktuella i kritiska lägen.

2.2.3. Förändringar i ledningsorganisationen sedan mitten av 1980-talet

Översyn av det civila försvarets lednin gsorganisation

Regeringen uppdrog år 1988 åt Överbefälhavaren (ÖB) och ÖCB att gemensamt lämna förslag till principorganisation m.m. för ledning inom totalförsvaret på olika nivåer. De båda myndigheterna lämnade året efter rapporten Totalförsvarets led- ning under kriser och krig. ÖB och ÖCB framhöll i rapporten att vissa krav borde kunna ställas på totalförsvarets ledningssystem, t.ex. att

Cl Ledningssystemet ska medge ledning över hela landet;

D Ansvarsförhållanden, samverkans-, lednings— och rapporterings—

linjer samt arbetsrutiner i största möjliga utsträckning ska samman- falla ifred, under kriser och i krig;

CI Samverkansbehoven mellan det militära och det civila försvaret ska tillgodoses på alla ledningsnivåer i hela hotskalanfred—krig;

Cl Chefer och myndigheter på lägre nivåer självständigt ska kunna samverka och fatta nödvändiga beslut inom ramen för övergripande beslut och inriktning;

Cl Ledning och samverkan ska kunna ske redan från en fredsuppe- hållsplats;

Cl Ledningssystemets motståndskraft mot olika former av sabotage och bekämpning ska stärkas genom decentralisering och alternativa led- ningsmöjligheter.

ÖB och ÖCB föreslog också vissa principer när det gäller dels ledning inom det civila och det militära försvaret, dels ledning och samverkan på central, regional och lokal nivå. Regeringen framhöll (prop. 1989/90.'100, bil. 5) att de föreslagna principerna i stort sett sammanföll med den gällande ordningen och att den i hu- vudsak kunde ställa sig bakom de krav på totalförsvarets ledningssystem som re- dovisades i rapporten.

Fördjupade studier av ledningsförh ållandena

Regeringen gav under ar 1988 1 uppdrag åt ÖCB och de funktionsansvariga myn- digheterna att under medverkan av ÖB även genomföra fördjupade studier av för— hållandena mom de olika funktionema och av samspelet mellan den operativa led- ningen och funktionsledningen. Resultatet av det arbetet redovisades ett år senare i rapporten Ledningen av totalförsvarets civila del under kriser och i krig. Rege- ringen uttalade med anledning av rapporten att myndigheterna snarast borde vidta åtgärder som förbättrade ledningen inom det civila försvaret under beredskap och 1 krig. De principer som ÖCB hade föreslagit i rapporten kunde utgöra en allmän grund för de fortsatta övervägandena om ledningsfrågoma Uttalandet har legat till grund för arbetet inom myndigheterna med att förbättra ledningsberedskapen inom det civila försvaret.

2.2.4. LEMO:s överväganden

Samordning på central nivå av de fredstida beredskapsförberedelserna

Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO) tillkallades 1 juni 1991 för att göra en översyn av ledningsorganisationen på central och regional nivå inom totalförsvaret och av myndighetsstrukturen mom Försvars- departementets område. Utredningen framhöll i sitt delbetänkande (SOU 1993:95)

Ansvars- och uppgrftsfördelning inom det civila försvaret att samordningen på central nivå av myndigheternas beredskapsförberedelser ytterst är en fråga för re- geringen. I fred är det emellertid opraktiskt och olämpligt att regeringen tar på sig samordningsuppgifter av mer detaljbetonad karaktär.

LEMO delade i betänkandet in de samordningsuppgifter som borde lösas på central nivå i två grupper:

(I) Framtagande av underlag och förslag till regeringen samt vid behov förmedling och tydliggörande av regeringens beslut Till dessa uppgifter hör

Cl Utarbetande av förslag till mål och beredskapsinriktning för det civila försvaret (mot bakgrund av försvarsbeslut och regeringens operativa föreskrifter);

Cl Uppföljning och analys av beredskapsläget och ärlig rapportering till regeringen;

Cl Ledning och samordning av perspektivstudier och pro- gramplanering inom det civila försvaret samt redovis- ning till regeringen (bl.a. förslag till fördelning av den ekonomiska planeringsramen);

CI Utarbetande av gemensamma grunder för planeringen inom viktigare fiinktionsövergripande områden;

CI Redovisning av förslag till kompletteringar och änd- ringar i författning och samordning av myndigheternas administrativa beredskap.

(2) Uppgifter av myndighetskaraktär I denna grupp ingår D Samverkan med Försvarsmakten;

Cl Utarbetande av riktlinjer för prioritering av samhällets civila resurser i krig;

Cl Samordning av samt bedrivande av operativa och andra studier; Cl Samordning av forskning som är gemensam för olika

områden inom det civila försvaret samt beslut om upp- drag till bl.a. FOA;

Cl Åtgärder som innebär att de centrala myndigheternas behov av medverkan från de regionala myndigheterna är samordnade och prioriterade samt balanserade så att planeringen kan ske med en enhetlig inriktning;

Cl Utövande av ett övergripande ansvar för utbildning och övningar inom det civila försvaret;

EI Samordning av planeringen, inriktningen och uppfölj- ningen av ledningsövningar inom det civila försvaret samt ledning av större övningar för civilbefälhavare och militärbefälhavare( i samarbete med Försvarsmakten);

Cl Företräda det civila försvaret vid utbyggnad av stabs- platser som är gemensamma för det civila och det mili- tära försvaret;

Cl Samordning av planläggning för ledningsorganisationen i krig samt medverkan vid anskaffning och vidmakthål- lande av ledningsresurser;

Cl Åtgärder för information och upplysning om säkerhets— politiken och uppgifterna för det civila försvaret;

CI Främjande av beredskapshänsyn i samhällsutveckling och planering (BIS).

Uppgifterna i den första gruppen bör främst åvila regeringskansliet, ansåg LEMO. Det är emellertid inte ovanligt att en särskild stabs- eller expertmyndighet blir ålagd att utföra vissa beredningsuppgifter eller framtagande av underlag. Uppgifterna i den andra gruppen bör inte handhas av regeringskansliet, framhöll utredningen. En sådan lösning innebär att fördelningen av ansvaret mellan myndigheterna och rege- ringen blir oklart. Det kan undergräva de berörda departementens intresse och an- svar för beredskapsförberedelserna. Lösningen är tveksam även från rent konstitu- tionella synpunkter, konstaterade utredningen. LEMO ansåg att det fortfarande behövdes en myndighet som skulle ha till uppgift att i fred under regeringen sam— ordna det civila försvaret.

Utredningen prövade därefter om samordningsuppgiften på myndighetsnivå skulle ligga kvar på ÖCB eller om SRV skulle få motsvarande ansvar. De båda myndighe- terna skulle enligt det senare alternativet läggas samman. LEMO framhöll i betänkandet:

Visserligen är befolkningsskyddet och räddningstjänsten en betydelsefull del av det civila försvaret. Men även försörjningsfrågorna är viktiga, inte minst när det

gäller stödet till och samverkan med Försvarsmakten. I 1992 års försvarsbeslut framhölls vikten av att dessa frågor ägnas större uppmärksamhet.

SRV har en betydelsefull samordningsuppgift inom den fredstida räddningstjäns- ten. Den uppgiften torde behöva utvecklas med avseende på att få ett effektivt utnyttjande av samhällets räddningstjänst. Större uppmärksamhet torde i framti— den behöva ägnas åt att förebygga fredstida olyckor. SR V har därvidlag en viktig roll. De internationella insatserna synes också öka.

De samordningsuppgifter som följer av att ha samordningsansvaret för samhäl- lets beredskap inför krig och krigsfara ställer andra krav än samordningen av den fredstida räddningstjänsten. För att säkerställa att samordningen av det civila försvaret, enligt LEMO:s definition, inte nedprioriteras i förhållande till de i fred mer uppmärksammade och aktuella uppgifterna avseende samordning av samhäl— lets räddningstjänst anser LEll/IO att dessa två tunga samordningsuppgifter bör åvila olika myndigheter.

LEMO föreslog att det skulle finnas en central myndighet med huvuduppgift att i fred under__ regeringen samordna de civila beredskapsåtgärdema inför krig och krigsfara. OCB borde enligt utredningen alltjämt vara denna myndighet.

LEMO ansåg vidare att ÖCB inte skulle ha någon generell föreskriftsrätt gente- mot andra myndigheter. Utredningen hänvisade på den punkten till försvarsutskot- tet, som tidigare betonat att myndigheten främst borde vara stödjande och aktive- rande. Regeringen kan om det behövs i vissa avseenden bemyndiga myndigheten att meddela föreskrifter. Det ankommer på varje funktionsansvarig myndighet att självständigt tolka och tillämpa regeringens beslut. Detta kan eventuellt ske efter konsultation med ÖCB, framhöll LEMO i betänkandet.

Samordning på central nivå i krig

Enligt LEMO kommer frågor om samordning och inriktning av totalförsvarsan- strängningama i krig och vid krigsfara att stå i centrum för regeringens verksamhet på ett helt annat sätt än i fredstid. Något direkt behov av en särskild myndighet som vid höjd beredskap under regeringen samordnar det civila försvaret föreligger inte, ansåg utredningen. LEMO föreslog mot den bakgrunden att ÖCB i krig och vid krigsfara skulle

D F öreträda det ci vila försvaret i övergripande frågor i samverkan med Överbefälhavaren; Cl Göra övergripande utredningar på regeringens uppdrag;

Cl Vara beredd att på regeringens särskilda uppdrag och bemyndigan- de i varje enskilt fall inrikta och samordna funktionsansvariga myndigheters och/eller civilbefälhavamas verksamhet;

E] F ullgöra fredsuppgifter (t. ex. viss utbildnings- och övningsverksam- het) i den omfattning som läget kräver och möjliggör;

D Vara grupperad i anslutning till Försvarsmaktens högkvarter.

LEMO bedömde att ÖCB för att kunna lösa dessa uppgifter behövde omkring 20 personer i sin krigsorganisation.

ÖCB:s ansvar för funktionerna Industriell försörjning och Transporter under höjd beredskap skulle övertas av Försörjningskommissionen respektive Transportkom— missionen, ansåg utredningen.

Fördelningen av arbetsuppgifter mellan de centrala myndigheterna

LEMO framhöll i betänkandet att fördelningen av uppgifter och arbete mellan ÖCB, SRV och SPF i en del avseenden är oklar. Detta leder ibland till dubbelarbe- te och resurskrävande revirdiskussioner. Förhållandena skapar enligt utredningen också oklarhet hos bl.a. regionala myndigheter och kommuner.

Som exempel på dubbelarbete och oklarhet pekade LEMO på att alla tre myndig- heterna och länsstyrelserna i utbildnings- och övningsverksamheten vänder sig till kommunerna och att SPF medverkat i övningar som avsett fredstida olyckor.

LEMO konstaterade vidare att både ÖCB och SRV har gett ut allmänna råd eller handböcker som avser kommunala riskanalyser. Även om publikationerna delvis behandlar olika saker har de beröringspunkter. Företrädare för kommunerna har påpekat att detta skapat oklarhet om ansvarsförhållandena på central nivå.

Ett tredje område med risk för dubbelarbete var enligt LEMO åtgärderna som vid- tas för att totalförsvarets intressen ska beaktas i samhällsverksamheten. ÖCB ska enligt sin instruktion tillhandahålla underlag om totalförsvarets civila del för till- lämpningen av plan- och bygglagen och naturresurslagen. SRV har en liknande uppgift med anknytning till åtgärder som vidtas i syfte att förebygga olyckor. Ut- redningen ansåg det naturligt att de båda myndigheterna skulle svara för dessa uppgifter men framhöll att de borde samverka i dessa frågor och gemensamt ge ut råd och handböcker som behövdes inom området. Samarbete borde ske även med Boverket.

LEMO konstaterade slutligen att det till en del fanns kompetens hos både ÖCB och SRV för utbyggnad av lednings-, informations— och sambandssystem. Myn- digheterna borde pröva en förutsättningama för besparingar genom en annan

uppgifts- och ansvarsfördelning. En utgångspunkt skulle kunna vara den fördelning som gäller för utbyggnaden av kommunala lednings- och räddningscentraler, dvs SRV skulle ha det samlade produktionsansvaret.

Utredningen föreslog att ÖCB och SRV skulle få i uppdrag att gemensamt pröva om samarbetet inom de redovisade områdena kunde utökas och att till regeringen redovisa resultaten av sin prövning. De båda myndigheterna fick senare ett sådant

uppdrag.

Resultatet av myndigheternas arbete redovisades i en promemoria till regeringen i september 1994.

ÖCB:s och SR V:s promemoria till regeringen

ÖCB och SRV prövade med anledning av det redovisade uppdraget vilka möjlighe- ter det fanns att ytterligare utöka samarbetet. De båda myndigheterna beskrev i en gemensamt utarbetad promemoria samarbetet inom de av LEMO redovisade om— rådena. De konstaterade att den fördelning av ansvaret som hade utvecklats mellan dem var väl etablerad och föreslog inga förändringar.

Civilbefälhavama

LEMO ansåg att de uppgifter som civilbefälhavama (CB) hade i huvudsak var lämpliga och även i fortsättningen borde lösas av dessa regionala myndigheter. Enligt LEMO borde CB emellertid ha ytterligare en uppgift, nämligen att redan i fred regelbundet till regeringen redovisa beredskapsläget i stort inom civilområdet.

När det gäller ledningsansvaret inom funktioner som saknade egna ledningsorgan på högre regional nivå konstaterade LEMO följande:

Inom funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst bör CB inte ha några di- rekta ledningsuppgifter men ägna särskild uppmärksamhet åt frågor som samman- hänger med större utrymningsrörelser, utnyttjande av undsättningsenheter, skydd mot radioaktiva och kemiska stridsmedel samt varning som avser flygangrepp.

CB ska inom funktionen Psykologiskt försvar verka för att befolkningens försvars- vilja och motståndsanda bevaras och stärks. Tyngdpunkten i CB:s verksamhet in- om området ska ligga på analyser. Inom funktionen Transporter ska CB prioritera och samordna transporterna samt leda landsvägstransportema. CB ska från dessa utgångspunkter även ange den långsiktiga inriktningen av väghållningen. En sam- ordning ska ske med järnvägs- och sjötransportema.

Inom funktionen Ordning och säkerhet ska CB leda polisverksamheten (utom den särskilda polisverksamheten), svara för att allmän ordning och säkerhet upprätthålls och vid behov ge föreskrifter för omfördelning av resurser inom den allmänna po-

lisverksamheten. CB ska inom funktionen Hälso- och sjukvård leda och samordna verksamheten och ge föreskrifter till sjukvårdshuvudmännen. Det kan gälla t.ex. användningen av personal och utrustning.

CB:s uppgift inom funktionen Försörjning med industrivaror är att medverka till att säkerställa driften vid försörjningsviktiga företag. Det kan ske genom omför- delning av resurser, främst energi, transporter och arbetskraft. CB ska emellertid inte utöva några direkta ledningsuppgifter, ansåg LEMO.

2.2.5. Förändringar i det civila försvarets verksamhet med anledning av LEMO:s förslag

Besparingar och organisationsöversyner

Som ett omedelbart resultat av LEMO:s arbete utarbetade och genomförde ÖCB under budgetåret 1993/94 ett besparingsprogram. Målet var att på några års sikt genom olika administrativa åtgärder och en viss personalminskning minska kostna- derna med ca 10 milj. kronor. Följden blev en besparing av ungefär denna storlek fr.o.m. budgetåret 1993/94. Resultatet uppnåddes genom bl.a. omfattande reduce- ringar i det administrativa stödet och en effektiviserad sakverksamhet (det s.k. TRIM—projektet).

En del av medlen från besparingen tillfördes SRV:s anslag för Befolkningsskydd och räddningstjänst. En annan del avsattes för ett antal prioriterade uppgifter, bl.a. uppföljning och utvärdering av verksamheten inom det civila försvaret och av kom- munernas åtgärder enligt lagen om civilt försvar, spridande av totalförsvarsinfor- mation, utveckling av en kvalitetssäkrad informationsförsörjning och utarbetande av en internationell handlingsplan för det civila försvaret.

Enligt LEMO:s uppfattning var det möjligt att genomföra en väsentlig reducering av antalet anställda vid SRV:s räddningsskolor. SRV borde i den översyn av ut- bildningsverksamheten som pågick belysa konsekvenserna av en reducering av kapaciteten och en eventuell nedläggning av någon skola.

SRV påbörjade under budgetåret 1993/94 en översyn både av den centrala för- valtningens organisation och av verksamheten vid skolorna. Centralförvaltningen genomgick den 1 juli 1994 en omorganisation. Denna omorganisation innebar bl.a. en prioritering av de verksamhetsområden för vilka statsmakterna hade höjt ambi- tionsnivån — bl.a. transporter av farligt gods, beredskap mot kärnenergi— och kemi- kalieolyckor samt den internationella verksamheten. SRV inrättade en särskild av- delning för säkerhetsarbetet vid verksamheter med särskilda risker. Den internatio- nella verksamheten inom verket fick en fast organisatorisk hemvist. Organisationen anpassades vidare till de förändrade förutsättningama för planering av räddnings- tjänsten under höjd beredskap. Förändringarna innebar att förutsättningar skapades

för förstärkningar av kompetensen och att organisationen minskades med totalt ett 15-tal anställda.

SRV har med anledning av LEMO:s förslag också gjort en översyn av verksamhe- ten vid verkets skolor. Verket konstaterar i redovisningen till regeringen att efter- frågan på reguljär utbildning under de senaste åren varit mindre än vad anläggning- arna kunnat producera. Denna efterfrågeminskning har till stor del kunnat mötas genom annan utbildning, som är intäktsfinansierad. SRV bedömer att efterfrågan på utbildning för yrkes- och pliktpersonal kommer att öka med 25 % fram till år 1998. Det innebär i så fall att produktionsapparaten kommer att vara fullt utnytt- jad. En annan tillkommande faktor är utbildningen av personal för de av statsmak- terna föreslagna civila beredskapsstyrkoma.

Enligt SRV har det mot den redovisade bakgrunden inte funnits skäl att genomföra några strukturella förändringar av utbildningsorganisationen. Skolornas verksamhet sågs emellertid över under år 1995 med hänsyn till den minskning av förrådsperso- nalen som blev följden av att kommunerna övertar ansvaret för hanteringen av räddningstjänstutrustningen och andningsskydden.

Beslut i samband med budgetregleringen

En av de frågor som LEMO aktualiserade behandlades i budgetpropositionen 1993/94 (prop. 1993/94:100, bil. 5). Det gällde de utbildningsledare som SRV tidi- gare hade ställt till förfogande åt länsstyrelserna. Dessa överfördes, som LEMO hade föreslagit, från SRV och kom den 1 juli 1994 att anställas av länsstyrelserna.

Regeringen instämde i budgetpropositionen 1994/95 (prop. 1994/95:100, bil. 5) i LEMO:s förslag om ytterligare precisering av fiinktionsbegreppet. Förslaget gick ut på att en funktion normalt skulle beröra flera myndigheter och organisationer, som behöver samordnas inbördes och med andra verksamheter. Slutsatsen ledde till att funktionerna Domstolsväsende och Kriminalvård upphörde den 1 juli 1995. Regeringen ansåg däremot —i motsats till LEMO — att funktionerna Civil ledning och samordning och Skatte- och uppbördsväsende skulle finnas kvar.

Till den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret fördes genom beslut med anledning av samma budgetproposition investeringar och driftskostnader för livsmedelsberedskapen. Statsmaktema beslutade vidare i enlighet med LEMO:s förslag att ÖCB ska vara den myndighet som under regeringen samordnar de fredstida beredskapsförberedelserna inom det civila försvaret. Regeringen framhöll att ÖCB i större utsträckning än tidigare ska redovisa sin uppfattning om de förslag till inriktning och prioriteringar som myndigheterna lämnar i de årliga programpla- nerna.

Andra genomförda LEMO-förslag inom det civila försvarets område

Regeringen beslutade år 1994 genom föreskrifter för regeringskansliets beredskap i krig att en samverkansgrupp från ÖCB ska ingå i regeringskansliets krigsorganisa- tion. Samtidigt fick ÖCB till uppgift i sin instruktion att under höjd beredskap vara beredd att på regeringens uppdrag göra övergripande utredningar inom det civila försvarets område. Under höjd beredskap ska ÖCB vidare enligt instruktionen vara beredd att efter särskilt beslut av regeringen inrikta och samordna de funktionsan- svariga myndigheternas och civilbefälhavamas verksamhet.

LEMO tog upp frågor om kommunernas ansvar och uppgifter inom det civila för- svaret. Frågan behandlades ursprungligen av CFL-utredningen. De lagbestämmel- ser som trädde i kraft den 1 juli 1995 överensstämmer i stort med de uppfattningar i detta avseenden som LEMO redovisade. En redogörelse i stora drag för denna lagreglering följer i avsnitt 2. 2. 7.

LEMO:s förslag att den högre regionala ledningen inom det civila försvaret skulle utövas av tre civilbefälhavare inom var sitt civilområde genomfördes år 1993.

2.2.6. Andra förändringar inom det civila försvaret under senare år

Till de förändringar i det civila försvaret som har genomförts efter att LEMO av- slutat sitt arbete hör flera utvidgningar av ÖCB:s uppgifter:

Cl Rätt att utfärda föreskrifter enligt beredskapsförordningen (1993:242) Föreskriftsrätten gäller verkställighet enligt 17-51 55 gentemot civila statliga myndigheter.

CI Ökade ambitioner vid uppföljning och utvärdering av verksamheten

inom det civila försvaret Uppgiften innebär att ÖCB ska följa upp och utvärdera funktionemas beredskapsläge, dvs bedöma effekten på beredskapsläget av de stat— liga medel som avdelas för de olika funktionerna. Detta ska ske ge nom årliga genomgripande utvärderingar av en eller två funktioner i ett rullande system.

CI Samordning och inriktning av personalförsörjningsfrågor

Uppgiften avser användningen av totalförsvarspliktiga som tjänstgör med civilplikt. Detta följer av förordningen ( 199523 8) om totalför svarsplikt, som trädde i kraft den 1 juli 1995.

Cl Beslut om och utbetalning av ersättning till kommunerna för deras beredskapsförberedelser Uppgiften följer av förordningen (1995: 128) om civilt försvar, som trädde i kraft den 1 juli 1995.

Cl Inriktning och samordning av forskning för det civila försvaret

Systemet med en utvidgad uppdragsstyrning av forskningen för det civila försvaret blev en uppgift för OCB den 1 juli 1994 genom beslut grundat på den s.k. forskningspropositionen (1992/93: 170).

2. 2. 7 Kommunernas nya roll inom det civila försvaret

Inledning

Kommunerna har genom bestämmelserna i lagen (1994: 1720) om civilt försvar fått en ny roll inom det civila försvaret. Detta gäller också landstingen och de kyrkliga kommunerna, som har fått i huvudsak samma ansvar och befogenheter som kom— munerna. Utredningen behandlar i den text som följer inte särskilt de uppgifter som landstingen och de kyrkliga kommunerna har.

Beredskapsförberedelser

Lagen lägger fast både det ansvar för de egna beredskapsförberedelserna som varje kommun har och kommunstyrelsens ansvar för beredskapsförberedelserna inom den egna kommunen. Det ligger i sakens natur att kommunen — som ett led i förbe- redelserna för verksamheten vid höjd beredskap — ordnar ledningsplatser, skyddade uppehållsplatser eller andra lämpliga anläggningar.

Kommunen ska verka för en samordning av statliga myndigheters, kommunens, landstingets och den kyrkliga kommunens beredskapsförberedelser på lokal nivå. Kommunstyrelsen har inte befogenheter att i det sammanhanget ge direktiv till or- gan som ska beakta regionala och nationella intressen. Det kommunala ledningsor- ganet ska i stället sträva efter att få till stånd ett samråd mellan kommunen och berörda organ samt mellan de berörda organen inbördes.

Kommunen är skyldig att medverka i utbildning. En värdefull form av utbildning är enligt statsmakterna de övningar som innebär att flera kommuner, landsting, statli- ga myndigheter och andra organ deltar. Dessa övningar ger tillfälle till samverkan både vertikalt och horisontellt. Det föreligger ingen skyldighet för förtroendevalda att delta. Enligt statsmakternas bedömning i propositionen är det emellertid själv- klart att den som ingår i kommunens krigsorganisation frivilligt ställer sig till förfo- gande för utbildning.

Kommunerna får ersättning av staten för sina beredskapsförberedelser. Ersättning- en beräknas med utgångspunkt i bl.a. hur utsatt varje enskild kommun bedöms vara i krig.

Verksamheten i krig

Kommunstyrelsen svarar, som utredningen tidigare redovisat, i krig för ledningen av den del av det civila försvaret som kommunen ska bedriva. Kommunstyrelsen ska också verka för att den verksamhet som sker i kommunen av statliga myndig- heter, landstinget, kyrkliga kommuner, organisationer och företag får en enhetlig inriktning och för att en samverkan kommer till stånd mellan dem.

Verksamheten på lokal nivå inom funktionen Befolkningsskydd och räddnings- tjänst vid höjd beredskap har genom lagen om civilt försvar och ändringar i rädd- ningstjänstlagen blivit en kommunal uppgift fiillt ut. Det innebär bl.a. att kommu- nen ska planera för räddningstjänsten vid höjd beredskap och att ansvaret för per— sonalförsörjningen och materielhanteringen ligger på kommunerna. All mobilisering ska genomföras av kommunerna själva.

Lagen om civil försvar föreskriver vidare att det i varje kommun ska finnas ett hemskydd. Personalen ska bestå av totalförsvarspliktiga som har skrivits in med civilplikt och av frivilliga. Kommunen får med ledning av de lokala förutsättningar- na bestämma hur organisationen ska vara uppbyggd och hur ledningen ska vara organiserad.

Kommunen har möjligheter att vid stora påfrestningar och exceptionella förhållan- den få hjälp av andra kommuner. Dessa har enligt lagen en skyldighet att bistå.

Övriga frågor

Den nya rollfördelningen innebär att staten ska ge kommunerna underlag för be- dömning av vilka beredskapsåtgärder som fordras på den lokala nivån. Underlaget ska bestå av övergripande mål och andra planeringsförutsättningar samt rådgiv- ning. Staten ska också följa upp resultatet av de i kommunerna vidtagna åtgärderna och av beredskapsläget. Uppföljningen ska omfatta resultatet av verksamheten och inte medlen.

Staten behöver vidare information tillbaka från kommunerna om de olika stödverk- samheter som den ska svara för, t.ex. utbildning, metodutveckling och materielut- veckling.

Länsstyrelserna ska som ett led i uppföljningen och utvärderingen ha en fortlöpan- de dialog med kommunerna om beredskapsfrågorna och andra förhållanden som har betydelse för det civila försvaret. Dialogen ska göra det möjligt att få till stånd

samlade redovisningar och bedömningar av beredskapsläget på både regional och nationell nivå. De centrala statliga myndigheterna ska ge länsstyrelserna det mate- rial som dessa behöver för att kunna genomföra dialogen med kommunerna.

Kommunerna är enligt lagen om civilt försvar skyldiga att ge länsstyrelserna det underlag som uppföljningen och utvärderingen på den lokala nivån fordrar.

Regeringen framhåller i direktiven till utredningen att uppgifterna för ÖCB och SRV i hög grad påverkas av statens nya roll inom det civila försvaret och att ar- betssätt och kompetens inom de båda myndigheterna behöver revideras med an- ledning av de förändrade uppgifterna.

Skyddsrum och skyddade utrymmen ska enligt lagen om civilt försvar byggas i om- råden som i krig kan antas bli särskilt utsatta för verkningarna av stridsmedel. Skyddade utrymmen ska också finnas i andra utsatta områden.

Kommunen ska i samråd med länsstyrelsen bestämma i vilka områden det ska frn- nas skyddsrum och skyddade utrymmen. Kommunen svarar också för att det byggs skydd i befintliga anläggningar m.m. Länsstyrelsen har möjlighet att ålägga ägaren att i stället för kommunen vidta nödvändiga åtgärder.

Skyldigheten att underhålla skyddsrum kvarstår även i områden där nya skydds- rum inte längre ska byggas. Regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer kan emellertid besluta att ett utrymme inte längre ska vara skyddsrum.

En översiktlig beskrivning av statliga myndigheters befogenheter att inom det civi- la försvaret styra kommunernas verksamhet finns i Bilaga C.

2.3. F redsräddningstjänsten

3.2. Ansvar och uppgifter inom det civila försvaret

3. 2. ] De tre huvuduppgifterna

Statsmaktema anser således att verksamheten inom totalförsvaret ska bidra till att samhället blir säkrare också i fred. Det innebär nya eller vidgade uppgifter för myn- digheter och andra organ inom det civila försvaret. Beslutet innebär en förskjutning av tyngdpunkten i totalförsvarets verksamhet.

De åtgärder som vidtas inom det civila försvaret ska göra det möjligt att Cl Värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning,

säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till För- svarsmaktens förmåga vid väpnat angrepp och vid krig i vår om— värld; El Genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser; D Stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra påfrestningar på samhället ifred

3.2.2. Uppgifter inom det civila försvaret i krig

Redan i nuvarande omvärldsläge ska totalförsvaret kunna möta ett väpnat angrepp. Verksamheten inom det civila försvaret ska planeras så att försvarsförmågan inom ett år ska kunna stärkas på särskilt centrala områden. Syftet är bl.a. att ge stöd åt Försvarsmakten. Det är särskilt väsentligt att åtgärder vidtas så att behoven inom befolkningsskyddet och räddningstjänsten samt hälso- och sjukvården kan tillgodo—

ses. Även om det moderna kriget i flertalet fall kan väntas få ett kort förlopp måste åtgärder vidtas som även tryggar en livsnödvändig försörjning.

En central uppgift blir dessutom att se till att elförsörjning, telekommunikationer, informationssystem och ledningssystem fungerar och har en stryktålighet som ga- ranterar tillräcklig förmåga.

3.2.3. Internationellafredsfrämjande och humanitära insatser

En viktig uppgift är, som framgått, att hålla resurser och vidta andra förberedelser, som gör det möjligt för Sverige att delta i fredsfrämjande och humanitära insatser utomlands. Det ligger i vårt intresse att på detta sätt bidra till fred och säkerhet.

Även denna arbetsuppgift ska påverka utformningen av beredskapsåtgärdema inom det civila försvaret. Sveriges förmåga och förutsättningar att bidra till internationell fred och säkerhet ska ökas. Med ett vidgat säkerhetspolitiskt synsätt är det Sveri- ges ambition att genom politiska, diplomatiska, civila, humanitära och militära bi- drag ytterligare stärka vårt deltagande i internationella insatser. En väsentlig del av denna generella ambitionshöjning är en ökad kapacitet för totalförsvaret att med- verka både i internationella fredsfrämjande insatser och i den internationella kata- strof- och flyktinghjälpen. Stöd åt internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet ska vid sidan av de traditionella uppgifterna i framtiden vara en av hu- vuduppgifterna för totalförsvaret.

En utförligare redogörelse för statsmakternas syn på verksamheten i denna del föl- jer i avsnitt 3.4.

3.2.4. Svåra påfrestningar på samhället ifred

Verksamheten inom det civila försvaret bör vidare enligt statsmakterna utformas så att den förstärker samhällets förmåga inför svåra påfrestningar på samhället i fred.

Det finns redan nu resurser inom det civila försvaret, så att myndigheter och andra organ ska kunna vidta nödvändiga åtgärder vid ett väpnat angrepp mot landet. Dessa resurser ska kunna användas även för den nya uppgiften som sammanhänger med svåra påfrestningar på samhället i fred. Statsmaktema anser att hänsyn ska tas till denna nya uppgift vid planering av beredskapen mot ett väpnat angrepp.

Särskilda resurser ska emellertid finnas avdelade för insatser i fred respektive krig. Strävan bör vara en ökad samordning och en långtgående integration av använd- ningen. Även Försvarsmakten ska genom olika åtgärder kunna bidra till ett säkrare samhället i fred. Alla resurser ska kunna utnyttjas i hela hotskalan fred-krig.

Den beslutade inriktningen innebär enligt statsmakterna att ansvaret för att det finns en grundläggande beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred i princip ligger på den som bedriver verksamhet i fred och inom vars område sådana påfrestningar kan inträffa. Detta gäller myndigheter och andra som har särskilda uppgifter i det här sammanhanget. Statsmakternas uttalande innebär inte någon ändring av t.ex. bestämmelserna i räddningstjänstlagen om hur samhällets rädd- ningstjänst ska organiseras och bedrivas.

3.3. Samverkan mellan civila och militära verksamheter inför och under höjd beredskap

3.4. Internationella Fedsf'ämjande och humanitära insatser

3. 4. 1 F redsfrämjande insatser

Sverige har årligen sedan 1950-talet, när de internationella fredsbevarande truppin- satserna inleddes, i allmänhet bidragit med styrkor motsvarande ca en bataljon. Under kortare perioder har insatserna varit större men aldrig överstigit två bataljo— ners styrka. Sverige har vidare medverkat med militära observatörer i upp till ett tiotal olika FN-uppdrag. Under senare år har även ett ökande antal civilpoliser deltagit i internationella uppdrag.

Försvarsmakten ska enligt statsmakterna organisera en internationell styrka för fi'edsfrämjande insatser under mandat av FN eller OSSE. Delar av styrkan ska hålla särskilt hög insatsberedskap, så att den kan ingå i multinationella snabbinsatsstyr- kor. Den svenska styrkan ska innehålla både skytteförband och specialenheter för t.ex. ledning, fältarbeten, sjukvård och transporter. En strävan ska vara att kunna tillgodose det ökande behovet av särskilt utbildade militära observatörer och civil- poliser m.m. Specialenhetema ska kunna medverka även i civila insatser.

3.4.2. Insatser för internationell katastrof— och flykting- hjälp

Inledning

Den internationella katastrofhjälpens mål, inriktning, kapacitet och organisation är föremål för omfattande diskussioner och förändringar, framgår det av statsmakter- nas uttalanden i samband med totalförsvarsbeslutet. Flera olika FN-organ har efter att generalförsamlingen år 1991 antagit resolution 46/182 om stärkande av sam- ordningen av FN:s humanitära katastrofbistånd vidtagit en rad åtgärder för att snabbare och effektivare kunna samordna de internationella hjälpinsatserna. EU har genom tillskapandet av den egna hjälporganisationen ECHO gett uttryck för med- lemsländernas vilja att utveckla ett samarbete på detta område.

Erfarenheterna av de internationella hjälpinsatser som genomförts av SRV och SWEDRELIEF (Försvarsmaktens särskilda enhet för humanitära hjälpinsatser) är goda. Verksamheten har varit ett komplement till de insatser som internationella organisationer eller enskilda svenska organisationer genomfört. Efterfrågan på svenska hjälpinsatser från de berörda FN-organisationerna kommer sannolikt att öka i framtiden.

En särskild utredare har sett över hur Sveriges samlade resurser för internationell katastrof- och flyktinghjälp ska kunna utvecklas för att möta framtida behov. Utre- daren har i juni 1995 överlämnat sitt betänkande (SOU 1995:72) Svenska insatser för internationell katastrof- och flyktinghjälp.

De svenska humanitära insatserna inom totalförsvarets ram bör nu utvecklas vidare — bl.a. genom ökad samverkan med fredsfrämjande verksamheter. Åtgärderna bör inriktas på främst räddnings- och miljöskyddsinsatser samt på insatser vid omfat- tande och komplexa katastrofer. Erfarenheten visar emellertid att det i samband med naturkatastrofer i allmänhet inte är ändamålsenligt att skicka räddningsresur- ser till områden långt borta från Sverige. En sådan geografisk prioritering är mind- re relevant vid komplexa katastrofer.

En uppgift som enligt statsmakterna sannolikt kommer att få stor betydelse är 10- kalisering och oskadliggörande av landminor. Antipersonella minor är i många län- der ett akut hinder för utvecklingen. Minor som ligger kvar orsakar personligt li- dande och är ett oerhört hinder för jordbruk och transporter. Statsmaktema anser att Sverige bör utveckla sin förmåga att hjälpa till med insatser av olika slag. Ut- vecklingen av metoder och teknik som gör det möjligt att hitta och röja minor spelar en stor roll i det sammanhanget. Utbildning av instruktörer och minröjnings- ledare från drabbade länder är en annan form av stöd som bör utvecklas.

De hittills genomförda svenska humanitära insatserna har skett med personal och utrustning som fimnits i beredskap för räddningstjänsten i fred och vid höjd bered- skap. Även Försvarsmakten och andra organ har emellertid ställt resurser till förfo- gande. Enligt statsmakternas beslut ska vid sidan om detta även särskilda civila insatsstyrkor organiseras för internationella humanitära insatser. Uttagningen av de totalförsvarspliktiga som utbildas inom det civila försvaret bör anpassas så att den också blir en förberedelse för medverkan i internationella insatser och underlättar rekryteringen till sådana insatser.

3.5. Civila beredskapsstyrkor

3. 5. ] Principer

Med ett vidgat säkerhetsbegrepp finns det enligt statsmakterna skäl att i större om- fattning än tidigare utbilda pliktpersonal för att stärka samhällets förmåga att han-

tera svåra påfrestningar i fred och under höjd beredskap. För att myndigheter och andra organ ska kunna disponera en lätt tillgänglig personalresurs som kan sättas in i sådana situationer bör organisationen utökas med civila beredskapsstyrkor. Ut- bildningen för dess styrkor kan genomföras vid Räddningsverkets skolor, i kom- munerna eller hos andra berörda myndigheter. Den bör syfta till att ge de totalför- svarspliktiga en bred och allsidig kunskap i ämnen som gör att de kan vara en re- surs för kommunernas och olika myndigheters beredskap.

De som genomgår utbildningen kommer att öka sitt säkerhetsmedvetande och kan väntas allmänt medverka till att förebygga och begränsa olyckor och därmed till att minska samhällets sårbarhet. Det kommer att innebära stora ekonomiska vinster för samhället i stort, heter det i statsmakternas motiv för förslaget.

3 . 5 .2 Utbildningens inriktning

För huvuddelen av den civila beredskapspersonalen bör utbildningen omfatta en blandning av praktiska och teoretiska delar inom områdena räddningstjänst, vård och omsorg, skydd av miljön. De totalförsvarspliktiga bör också ges allmänna kun- skaper om totalförsvar och folkrätt. För mindre grupper bör utbildningen vidare omfatta ledning och organisation av insatser i extraordinära situationer.

Tyngdpunkten bör ligga på de praktiska momenten, anser statsmakterna vidare. Det innebär att de totalförsvarspliktiga ska kunna användas i kommunal rädd- ningstjänst redan under utbildningen och delta i insatser vid t.ex. stora skogsbrän- der, översvämningar och miljöolyckor. Krigsplaceringen bör i många fall ske inom ramen för kommunernas eller landstingens beredskap. Utbildning ska emellertid kunna genomföras även inom andra områden där det kan finnas ett behov av för- stärkningar vid svåra påfrestningar på samhället i fred eller vid höjd beredskap. Det kan gälla omhändertagande av flyktingar eller evakuerade, omsorgsuppgifter eller förstärkt kust- och gränsbevakning. Det finns i det här avseendet också kopplingar till beredskapspolisen.

De som får en utbildning för att kunna hantera svåra påfrestningar på samhället i fred bör vara en rekryteringsbas även för internationell fredsfrämjande och humani- tär verksamhet. Utbildningen av pliktpersonal för civila beredskapsuppgifter bör ske så att den underlättar rekryteringen till dessa internationella uppgifter.

3.6. Särskilda frågor

Flera av frågorna i detta avsnitt av kapitel 3 behandlades även i budgetpropositio- nen år 1995 (prop. 1994/95:100, bil. 5, avsnitt 2.2) och redogörelsen som följer är baserad också på statsmakternas uttalanden i detta sammanhang.

3.6.1. Uppföljning och utvärdering

Beredskapsåtgärder som gäller det civila försvaret vidtas inom i stort sett alla sam- hällssektorer. Följden har blivit att det civila försvaret som helhet betraktat har blivit mycket komplext. Det är bl.a. av det skälet svårt att uttala sig generellt om hur uppföljning och utvärdering av verksamheten bör ske. Enligt statsmakterna måste beredskapsläget emellertid bedömas utifrån gemensamma kriterier. Det gäl- ler att klargöra effekten på beredskapen - dvs den bedömda förmågan i krig — av de statliga medel som statsmakterna anslår för åtgärder inom det civila försvaret.

Statsmaktema anser det angeläget att staten höjer ambitionen för uppföljning och utvärdering inom det civila försvaret. Detta kan ske främst genom att ÖCB:s upp- gifter inom området blir tydligare. ÖCB bör på ett mer självständigt sätt redovisa bedömningar av beredskapsläget inom olika områden och även lämna synpunkter på myndigheternas beredskapsplanering. Det finns vidare skäl att pröva en modell med årliga, genomgripande utvärderingar av en eller två funktioner i ett rullande system. Denna utvärdering skulle bl.a. kunna omfatta en kontroll av att den funk- tionsansvariga myndigheten på ett lämpligt sätt följer och tolkar statsmakternas beslut om inriktning av det civila försvaret. Det bör också framgå om myndigheten planerar beredskapen på ett rationellt och kostnadseffektivt sätt.

Statsmaktema anser det naturligt att i första hand ÖCB ska svara för dessa utvär- deringar. ÖCB:s bedömningar bör redovisas i anslutning till de förslag till inrikt- ning och prioriteringar som myndigheten årligen lämnar i programplanen.

3.6.2. Beredskapsläget inom några verksamhetsområden

Beredskapsläget är enligt statsmakternas bedömning inom en del verksamhetsom- råden som helhet förhållandevis bra. Det gäller bl.a. hälso— och sjukvården och livsmedelsförsörjningen. Mot bakgrund av de ändrade förhållandena för livsme- delsförsörjningen som medlemsskapet i EU innebär bör emellertid en utredning om omfattningen av beredskapen på livsmedelsområdet komma till stånd. Det framgår av totalförsvarsbeslutet att beredskapsåtgärdema inom livsmedelsområdet i första hand bör avse lagring av halvfabrikat och färdigvaror i de delar av landet — väsent- ligen Norrland — där problem kan uppstå vid ett väpnat angrepp.

De särskilda kompletterande beredskapsåtgärder som svåra påfrestningar på sam- hället i fred kan motivera inom det civila försvaret bör enligt statsmakterna främst utgöras av analyser som avser konsekvenser av olika tänkbara störningar. En del åtgärder bör vidtas som en förberedelse om sådana störningar skulle inträffa.

Inom andra verksamhetsområden föreligger det brister — det gäller inte minst elbe- redskapen. Regeringen förklarar i propositionen för år 1995/96 att den i samband med förberedelserna inför nästa totalförsvarsbeslut ska låta analysera vilka hot mot el—, tele- och ledningssystemen som bör vara dimensionerande för inriktningen av

beredskapsåtgärdema inom dessa områden. Inom industrivaruförsörjningen finns en betydande osäkerhet om beredskapsläget och behovet av beredskapsåtgärder på sikt. Detta beror enligt statsmakterna på att det ännu inte finns något underlag som beskriver det civila och det militära försvarets behov i samband med åtgärder som syftar till att öka försvarsförmågan.

3.6.3. Bolagisering och privatisering

Under de senaste åren har bolagisering — och i en del fall även privatisering — ge- nomförts av statliga och kommunala verksamheter som har väsentlig betydelse från beredskapssynpunkt. Inom den statliga sektorn gäller det t.ex. Vattenfall och Telia. Olika åtgärder har vidtagits för att beredskapskraven även i fortsättningen ska kun- na tillgodoses. På det kommunala området är situationen enligt statsmakterna mer svåröverblickbar. En privatisering av frivilliga kommunala och landstingskommuna- la organisationer innebär att kommunernas och landstingens ansvar för beredska- pen upphör. Det är särskilt angeläget att bevaka i vilken utsträckning sådana verk- samheter blir privatiserade.

Statsmaktema konstaterar att konsekvenserna för beredskapen av vidtagna bolagi- seringar och privatiseringar fortlöpande måste analyseras och åtgärder vidtas som motverkar negativa effekter. Övervägandena om vilka förändringar i bl.a. regelver- ket som är motiverade med hänsyn till beredskapskraven ska ingå i förberedelserna för nästa totalförsvarsbeslut.

Frågor om verksamheten inom de statliga aktiebolag som bedriver beredskapserk- samhet har behandlats av Utredningen om det civila försvarets planeringsram (GFF-utredningen) i betänkandet (SOU 1996:00) Finansieringen av det civila för- svaret. Utredningen anser avgifts- eller egenfinansiering bör användas som huvud- saklig finansieringsmetod. Endast om särskilda skäl föreligger bör skattefinansie- ring äga rum. Enligt CFF-utredningens förslag ska beredskapsverksamhet inom områdena telekommunikationer, rundradio och elförsörjning finansieras genom avgifter. För Postens del har utredningen däremot föreslagit egenfinansiering.

3.6.4. Skyddsrum och skyddade utrymmen

Statsmaktema framhåller i samband med totalförsvarsbeslutet att byggande och un- derhåll av skyddsrum i framtiden måste begränsas till de mest utsatta områdena. Skyddet bör inriktas mot en samlad systemlösning, som ger befolkningen tid att med möjlig förvarning uppsöka lämpliga skyddsrum eller skyddade utrymmen med skydd mot C-stridsmedel. Skyddsrumsproduktionen i samband med nybyggnad bör begränsas till de mest utsatta områdena och till verksamheter med särskild betydel- se för totalförsvaret.

Skyddsrummens närmare utformning och skyddsegenskaper bör särskilt studeras. Syftet ska vara att finna de mest kostnadseffektiva lösningarna. En översyn kan behöva göras av det nuvarande systemet för byggande av skyddsrum. För en be— dömning av dessa frågor finns underlag och redovisningar från ÖCB, SRV, FOA och Riksdagens revisorer, framhåller statsmakterna. Utgångspunkten i dessa redo— visningar är en förändrad framtida hotbild med bl.a. mer kortvariga krigsförlopp samt en ökad användning av precisionsvapen vid flygangrepp. Riksdagens revisorer konstaterar bl.a. att frågan om alternativ till skyddsrum måste noga övervägas och att de risker som bedöms föreligga i olika områden måste vara avgörande för ut- formningen av det framtida fysiska skyddet. Enligt revisorerna måste framtidens befolkningsskydd utformas så att det ger ett effektivt skydd i olika hotsituationer.

En kortfattade redogörelse för ÖCB:s och SRV:s i programplanearbetet om skyddsrumsverksamheten finns i Bilaga D.

3.7. Frågor under beredning i regerings- kansliet

3.7.1. Uppdrag till ett antal myndigheter

Hot- och riskutredningen

Hot- och riskutredningen föreslog i sina betänkanden ett antal åtgärder som förut— satte att regeringen gav i uppdrag åt olika myndigheter att svara för verksamheten. Andra åtgärder fordrade ytterligare utredningsarbete hos de berörda myndigheter- na. Remissinstansema gav i stort sitt stöd åt dessa förslag. De allra flesta mötte i varje fall inga allvarliga invändningar. Regeringen gav i december 1995 myndighe- terna en del av de uppdrag som Hot- och riskutredningen föreslagit.

Som exempel kan nämnas att Socialstyrelsen fick i uppdrag att klargöra vilka krav som ska ställas på hälso- och sjukvården och socialtjänsten vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfirnktioner. Länssryrelserna skulle redovisa uppgifter om tillgång- en på reservkraftverk hos olika användare i länen och ange vilka användare som vidtagit förberedelser för att installera reservkraft. Livsmedelsverkets uppgift i det här sammanhanget var att se över frågorna om reparationer av vattenförsörjnings- anläggningar, tillgången på reservvatten för viktiga samhällsftrnktioner samt prin- ciper och kostnader för kommunernas prioritering av förbrukare vid allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. ÖCB skulle — för att ge ytterligare ett ex- empel — utreda förutsättningama för utförmning av ett system för certifiering av ADB-säkerhet , närmare studera de konsekvenser i samhället av svårigheterna vid en brist på elektronikkomponenter som Hot- och riskutredningen skildrat i ett av sina scenarion och lämna förslag till åtgärder som studierna kunde föranleda.

Arbetet med uppdragen, som i allmänhet utförts under våren 1996, har skett i sam— arbete med berörda myndigheter och organisationer.

Utredningen redovisar 1 Bilaga D de uppdrag som har betydelse för utredningens överväganden om ansvar och uppgifter för ÖCB, SRV och SPF

Programplaner och anslagsframställningar

Som en del i förberedelserna för totalförsvarsbeslutet hösten 1996 uppdrog rege- ringen i oktober 1995 åt Försvarsmakten samt ÖCB och andra myndigheter inom det civila försvaret att under våren 1996 inkomma till regeringen med programpla- ner för perioden 1997-2001, anslagsframställningar för budgetåret 1997 samt rap- porter i vissa särskilda ämnen. Planeringsanvisningarna innehöll också ett antal uppdrag som hade anknytning till Hot- och riskutredningens arbete.

Som exempel på uppgifter i det här sammanhanget kan nämnas att ÖCB skulle konkretisera innebörden för det civila försvarets del av helhetssynen för hantering av hot och risker 1 fred och krig. Myndigheten skulle vidare utarbeta förslag till åtgärder för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Arbetet skulle ske med utgångspunkt 1 bl.a. de överväganden som hade redovisats r betänkandet (SOU 1995:72) Svenska insatser för internationell katastrof- och flyktinghjälp.

ÖCB fick också i uppdrag att tillsammans med Försvarsmakten redovisa en plan för ökad samordning civilt och militärt av utbildning, infrastruktur och bemanning inom den internationella fredsfrämjande och humanitära verksamheten I planen skulle redovisas förslag till åtgärder som tillgodoser kraven på en nära civil och militär samverkan i s. k. multifunktionella insatser samt förslag till organisatoriska lösningar som ger möjligheter att snabbt och kostnadseffektivt reagera på förfråg- ningar och uppkomna behov och som kan passa in i internationella samordnade ak- tioner.

ÖCB skulle vidare precisera hur det civila försvaret ska kunna bidra till samhällets förmåga att möta svåra påfrestningar på samhället i fred. Utgångspunkten skulle vara en mycket långtgående integrering av resurser för insatser i fred respektive krig. Myndigheten skulle också pröva möjligheterna till en överföring av ytterligare uppgifter till kommunerna.

SRV fick i uppdrag att utarbeta förslag till ett nytt planeringssystem för det fysiska skyddet. Arbetet skulle genomföras i enligt med överväganden av Riksdagens revi- sorer.

ÖCB och SRV skulle tillsammans redovisa ett underlag för regeringens ställnings- tagande till formerna för ett successivt inrättande av civila beredskapsstyrkor och en årlig utbildning av på sikt ca 10 000 totalförsvarspliktiga. Underlaget skulle om- fatta överväganden om bl.a. kostnader, tidsförhållanden, organisationsfonner, kon- sekvenser för räddningsskolomas verksamhet samt alternativa förläggningar.

En sammanfattning av innehållet i de tre myndigheternas programplaner finns i Bilaga D.

3.7.2. Fortsatta överväganden om internationella organs rekommendationer m.m.

Hot- och riskutredningen föreslog i sitt huvudbetänkande ett antal åtgärder som skulle förbättra skyddet mot kemikalieolyckor och olyckor vid transport av farligt gods. Förslagen var grundade på ett omfattande internationellt utvecklingsarbete, som hade resulterat i OECD:s vägledande principer för förebyggande av, bered- skap för och insatser vid kemikalieolyckor samt en komplettering av OECD:s s.k. Polluter-Pays Principle. Resultatet av OECD-arbetet hade använts vid ESK:s mil- jömöte i Sofia år 1989 och som grund för det arbete som ESK (numera OSSE) initierat inom UN/ECE med framtagande av konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor. EU-kommissionen hade medverkat aktivt i OECD- arbetet.

Utredningen beskrev genom sina överväganden och förslag vad som skulle komma att fordras i svensk lagstiftning för att svenska företag och myndigheter skulle kun- na tillvarata resultaten av det internationella arbetet som riktade sig mot farlig in- dustriell verksamhet och transporter av farligt gods.

Hot- och riskutredningen föreslog vidare att kostnadsansvaret vid de räddningsin- satser och saneringsåtgärder som fordrades vid en olycka, som hade samband med hantering av farliga ämnen i verksamheten och som vidtogs av statliga eller kom- munala myndigheter, skulle ligga på den som utövade verksamheten. Enligt utred- ningens mening skulle ett motsvarande kostnadsansvar föreligga vid räddningsin- satser och saneringsåtgärder för den som utförde en transport som avsågs i lagen (1982:821) om transport av farligt gods eller för ägaren till transportmedlet.

Remissinstansemas synpunkter på förslagen var på flera punkter delade. Beredning av betänkandet pågår inom regeringskansliet.

3.7.3. Regeringens och myndigheternas befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället

Hot- och riskutredningen utarbetade ett antal scenarion som beskrev påfrestningar och risker i det fredstida samhället. Utredningen skildrade bl.a. vad som skulle kunna hända vid t.ex. stora flyktingströmmar, en långvarig brist på vatten, el eller elektronikkomponenter, ett nedfall av radioaktiva ämnen inom ett stort jordbruks- område och ett omfattande utsläpp av ammoniak.

Utredningen konstaterade att påfrestningarna som inträffade i scenariona orsakade

stora problem inom praktiskt taget hela samhället. Allmänhetens krav på åtgärder från myndigheternas sida skulle av det skälet bli mycket stora. Det skulle enligt utredningen framför allt bli nödvändigt att koordinera det som bl.a. myndigheter och företag gjorde. I annat fall var risken var stor att de fattade oförenliga beslut. Bristen på awägningar mellan olika hjälpbehov kunde också leda till att den perso- nal och materiel som stod till förfogande inte utnyttjades på ett sätt som gagnade helheten.

Utredningen föreslog att bestämmelser för de allvarliga störningar i viktiga sam- hällsfunktioner som förekom i scenariona skulle föras in i räddningstjänstlagen. Remissinstansema instämde i att det behövdes lagstiftning. Flera myndigheter var emellertid tveksamma till att bestämmelserna skulle ingå i räddningstjänstlagen. Som ett led i beredningen har inom Försvarsdepartementet utarbetats en prome- moria (DS 1996z4) Regeringens och myndigheternas befogenheter vid svära på- frestningar på samhället.

Promemorian innehåller förslag till lag om särskilda befogenheter vid svåra på- frestningar på samhället. I förslaget avses med en svår påfrestning på samhället en allvarlig störning i en viktig samhällsfiinktion till följd av en olyckshändelse, natur- katastrof eller sabotage som innebär att möjligheterna att tillgodose en stor del av landets invånares behov av nödvändiga förnödenheter — t.ex. livsmedel, vatten, energi eller husrum — allvarligt försvåras eller helt omöjliggörs och som kan befaras leda till fara för människors liv, personliga säkerhet eller hälsa. En överhängande fara för en sådan störning är att jämställa med en svår störning. Som en svår på- frestning på samhället betraktas även en så omfattande tillströmning av flyktingar till Sverige att det krävs en särskilt stor insats från samhällets sida som tillgodoser deras behov av medicinsk vård och husrum.

Den föreslagna lagen ger regeringen eller den statliga myndighet som regeringen bestämmer rätt att vid svåra påfrestningar på samhället besluta om olika former av ingrepp i annans rätt samt tjänsteplikt för personer mellan 18 och 70 år.

111. UTREDNINGENS ÖVERVÄGANDEN OCH- FÖRSLAG

4. Gränsdragningsfrågor i de tre myndigheternas verksamhet

4. I Processbeskrivningar

4.1.1 Syfte och metodik

Utredningen har hittills i betänkandet i stora drag beskrivit verksamheten inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. Det är i huvudsak redogörelser för de beslut om bl.a. ansvar och uppgifter som ligger till grund för de olika åtgärder som olika myndigheter vidtar. I bilagor till huvudtexten redogör utredningen för bl.a. regelverket och för den organisation som de tre myndigheterna har. Det är över- gripande eller myndighetsvisa beskrivningar som i mycket liten utsträckning ger något perspektiv på hur verksamheten inom olika delområden vuxit fram, gränser- na mellan de tre myndigheternas ansvar inom dessa områden och vilken omfattning samarbetet har.

Utredningen har emellertid i viss utsträckning studerat även inriktningen och orga- nisationen av verksamheten inom olika delområden för att se hur myndigheterna inom dessa områden förhåller sig till varandra. Det har skett genom studier av ut- vecklingsprocessen inom ett antal ”produktområden”. Syftet med studierna har varit att följa processen från det inledande stadiet i arbetet inom varje område till den verksamhet som sker i dag. Tidsperspektivet från initiativ eller beställning till

”färdig produkt” varierar i utredningens beskrivningar från tre ä fyra år till upp- emot tio år.

Studierna har skett med utgångspunkt i bl.a. LEMO:s synpunkter på fördelningen av arbetsuppgifter mellan de centrala myndigheterna. LEMO ansåg, som framgått av redovisningen i kapitel 2, att fördelningen i en del avseenden var oklar. LEMO pekade på arbetet med riskanalyser, utbildnings- och övningsverksamheten, total— försvarets intressen i samhällsplaneringen och utbyggnaden av lednings-, informa- tions- och sambandssystemen.

Processen inom varje enskilt produktområde går i allmänhet att illustrera grafiskt. Beskrivningen har en tidsaxel. Texten i rutor eller cirklar visar mycket kortfattat vilka åtgärder som myndigheter och andra organ vidtagit i olika faser av utveck- lingsarbetet. Linjer som förbinder rutor eller cirklar visar på sambandet mellan oli- ka beslut som myndigheterna fattat eller åtgärder som de vidtagit. Linjer som kor- sar gränserna mellan de olika myndigheternas segment i beskrivningarna markerar innehållet i stora drag i samarbetet mellan de olika organen eller kontakter som har ägt rum.

Myndigheter som förekommer i processbeskrivningama är framför allt huvudaktö- rerna ÖCB, SRV och SPF. Utredningen beskriver emellertid också i viss utsträck- ning de roller som andra centrala myndigheter, länsstyrelserna, kommunerna och i en del fall andra organ har spelat.

Underlaget för beskrivningarna är de uppgifter som utredningen erhållit från de tre centrala myndigheterna. Detaljeringsgraden varierar mellan produktområdena. En del beskrivningar är förhållandevis översiktliga. Andra innehåller mycket detaljer som visar på komplexiteten i verksamheten men ibland också gör det svårt att snabbt få en överblick.

4.1.2 Val av områden för processbeskrivningama

Utredningen har valt att studera processen inom tio produktområden. Det är en förhållandevis liten del av verksamheten inom det civila försvaret och fredsrädd- ningstjänsten. Områdena representerar emellertid verksamheter där det finns ett stort behov av kontakter eller samarbete. Utredningen vill framhålla att detta är en ny form av beskrivning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. En stor del av tiden som stått till förfogande har gått åt till utveckling av beskrivnings- teknik och analysmetoder. Arbetet med beskrivningarna och slutsatserna har av det skälet inte kunnat bli särskilt djuplodande. Utredningen vill ändå redovisa de hittills preliminära resultaten av kartläggningar och överväganden, som bör kunna ge im- pulser för fortsatt arbete hos de berörda myndigheterna.

Utredningens studier har ursprungligen omfattat följande produktområden:

( ] ) Riskanalys för kommunal räddningstjänst

(2) Riskanalys för kommunalteknik (3 ) Riskanalys för K—företag (4) Riskanalys för datasystemsäkerhet (5) Kommunernas information till allmänheten (6) Beredskaps- och riskhänsyn i planering och samhälls- utveckling (7) Rättstillämpningen inom den jj/siska planeringen (8) Uttagning och utbildning av pliktpersonal (9) Regionala och lokala övningar (10) Ledning och samband på lokal och regional nivå (bl.a. räddningscentraler och sambandsutrustning) (] I ) Produktion och underhåll av skyddsrum och skyddade utrymmen (12) Råd till kommunerna för planering av det civila försvaret (13) Forskning inom de tre myndigheternas område

Utredningen vill framhålla att det i sak finns ett samband mellan flera av processer- na som utredningen beskriver. Detta samband framgår som regel emellertid inte av den grafiska presentationen.

De processbeskrivningar som utredningen haft underlag för att slutföra redovisas i en Bilaga, som kan rekvireras från Försvarsdepartementets bibliotek (Tel 08-405 2152 eller 405 2795; Fax 08-723 1189).

Verksamheten som bl.a. ÖCB och SRV bedriver inom riskanalysområdet omfattar

utvecklingsarbete, utbildning, information och uppföljning inom fyra olika delom- råden. Det är fråga om riskanalyser för

Kommunal räddningstjänst (SRV); Kommunalteknisk försörjning (ÖCB) ; K-företag (ÖCB); Datasystemsäkerhet (ÖCB).

DUBB

Utredningen vill först framhålla att den med riskanalys avser uppskattning och vär- dering av risker men inte utformningen eller genomförandet av de åtgärder som riskanalysen är tänkt att leda till. Beskrivningen av riskanalysen för kommunal räddningstjänst är begränsad till åtgärder enligt den redovisade definitionen. Redo- görelsen för de övriga tre slagen av riskanalys omfattar emellertid även en del uppgifter i den efterföljande fasen när myndigheter och andra ska överväga vilka åtgärder som riskanalysen ger underlag för.

Beskrivningen av den verksamhet som skett inom delområdet riskanalys för kom— munal räddningstjänst framgår av figur ] i den särskilda bilagevolymen. Figuren illustrerar flödet fr.o.m. SRV:s inledande studier är 1987. Handboken i riskanalys för kommunal räddningstjänst år 1989 utnyttjades för länsvisa utbildningskonferen- ser åren 1989-91 i samarbete mellan kommunernas länsförbund, länsstyrelserna, Boverket, SRV och ÖCB. Syftet var att informera politiker och tjänstemän i kom- munerna om behovet av riskanalyser, om sambandet med risköverväganden inom andra områden än den kommunala räddningstjänsten och om de metoder kommu- nerna kunde använda för att på bred front få i gång arbetet med riskanalyser.

Figuren visar genom exempel från två kommuner — Jönköping och Tierp — vilka åtgärder som dessa kommuner efter konferensen åren 1989-91 har vidtagit för att få en uppfattning om riskerna i kommunen. Tierps kommun har bedrivit arbetet i egen regi, medan Jönköpings kommun anlitat ett konsultföretag som deltagit i ut- vecklingen av en modell för datoriserad behandling och analys av uppgifterna om de enskilda riskobjekten i kommunen. Tierps kommun har i stor utsträckning ut- nyttjat erfarenheter från Uppsala och Eskilstuna kommuner i deras riskanalysarbete för den kommunala räddningstjänsten.

SRV har under de senaste åren genom flera uppföljningar strävat efter att klargöra inriktningen och omfattningen av arbetet hos kommunerna med riskanalyser. Den allra senaste kartläggningen från slutet av år 1995 visar bl.a. att en hel del risk- analyser nu är utförda men att åtskilligt arbete återstår att göra på många håll. En rad specialundersökningar inom riskanalysområdet — de flesta i samarbete med and- ra myndigheter — har ägt rum sedan år 1990. Genomförandet av dessa specialun- dersökningar har i allmänhet skett inom FOA.

Processbeskrivningen i figur 1 visar att SRV genom olika åtgärder drivit på för att kommunerna ska utföra riskanalyser. Det har varit en långvarig och omfattande verksamhet. SRV inrättade i samband med omorganisationen av den centrala för-

valtningen den 1 juli 1994 en särskild riskenhet som har till uppgift att fortsätta utveckla verksamheten. Avsikten är att metodarbetet ska ge kommunerna impulser till kartläggningar och analyser som ska göra det möjligt att åstadkomma ända- målsenliga avvägningar mellan olika slag av förebyggande och skadebegränsande åtgärder. '

Inom ÖCB har motsvarande utvecklingsarbeten avsett delområdena kommunal- teknisk försörjning, K-företag och datasystemsäkerhet. Resultatet av utredningens studier inom dessa områden framgår av figurerna 2-4. De riskanalyser som genom— förs av K-företagen syftar till att identifiera var i tillverkningen som det förekom- mer ” flaskhalsar”. Företagen behöver denna kunskap för kunna bilda sig en upp- fattning om konsekvenserna av och kostnaderna för ett uppehåll i produktionen. Den analysmodell som ÖCB utvecklat tillsamman med Svenska Arbetsgivareföre- ningen innehåller bl.a. exempel på åtgärder som bör vidtas för att öka säkerheten i produktionen.

ÖCB:s sätt att gripa sig an frågorna har mycket gemensamt med SRV:s utveckling av metoder för riskanalys inom kommunal räddningstjänst. Dessa syftar bl.a. till att klargöra vad som är farligt för företagen. Även underlaget och metoderna för ge- nomförande av riskanalys för kommunalteknisk försörjning har kopplingar till ris- kanalys för kommunal räddningstjänst. Det framgår vidare av redovisningen att mycket av arbetet med riskanalys för datasystemsäkerhet fortfarande är ostrukture- rat. Sannolikt behövs det på grund av beredskapsförberedelsemas stora betydelse inom datasystemsäkerheten och den snabba utvecklingen inom området tills vidare en stark påverkan från olika expertorgan på den centrala nivån.

Utredningen anser med ledning av det redovisade materialet att arbetet med de olika riskanalysfrågoma hade kunnat bedrivas på ett effektivare sätt — med avseen- de på resultat, tidsåtgång och kostnader — om ÖCB och SRV vid genomförandet hade hittat former för en nära samverkan i utvecklingsarbetet med syfie att få till stånd ett system baserat på ett gemensamt underlag, enhetliga metoder för presen- tation och analys, lämpliga avgränsningar mellan områdena och en ensad begrepp- sapparat. Ett samarbete när det gäller framför allt terminologin hade behövt ske även med Boverket, Arbetarskyddsstyrelsen, Naturvårdsverket och Sprängämnes- inspektionen.

4.2.2. Kommunernas information till allmänheten

Processbeskrivningen i figur 5 visar att SRV arbetat sedan år 1986 i huvudsak en- ligt samma principer som inom området riskanalys för att få till stånd kommunala informationsplaner inom räddningstjänstens område. Parallellt har SPF vid kom- munala beredskapsdagar för politiker och tjänstemän i ett antal kommuner i landet medverkat för att öka deras intresse och förmåga att hantera de svåra informations- uppgifiema. Vid dessa beredskapsdagar har SPF sedan år 1990 behandlat även allvarliga händelser i fred. Som framgår av figuren har det inte funnits någon sam-

verkan mellan SRV och SPF i arbetet med dessa informationsplaner och bered- skapsdagar.

Utredningen anser att mycket även i detta fall hade kunnat vinnas i effektivitet och i förståelse för infonnationsverksamheten i hela hotskalan i kommunerna om SRV och SPF hade haft ett nära samarbete. Det hade breddat verksamheten och ytterli- gare stimulerat kommunema att intressera sig för dessa frågor. Som framkommit vid utredningens överläggningar med företrädare för de myndigheterna avser dessa emellertid att i fortsättningen genom en samverkan stimulera både myndigheterna själva till fortsatt utveckling av metoder för kommunikationen människor-myndig- heter-massmedier och göra det lättare för mottagarna att utnyttja myndigheternas material i sina verksamheter.

Kartläggningar och överväganden av det slag som utredningen genomfört har sär- skilt stor betydelse inom områden som det civila försvaret och fredsräddningstjäns- ten där aktörerna är så många och behovet av samordning och samverkan så stort.

4.2. Preliminära resultat av några process- beskrivningar

5. Allmänna utgångspunkter för utredningens över- väganden

5.1. Den svenska statsförvaltningens utveckling

5. I . ] Bakgrund

Utredningar

Den svenska förvaltningsmodellen med självständiga myndigheter och ett litet re- geringskansli har sina rötter i den kollegiala beslutsform som började växa fram under 1600-talet. Tillkomsten av det moderna välfärdssamhället gjorde det nöd- vändigt med en krafiig utbyggnad av både den statliga och den kommunala för- valtningen. Allt blev efter hand mer mångfacetterat och komplext. Även om för- ändringarna under framför allt de senaste 50 åren varit omvälvande kan arvet från tidigare epoker spåras i dagens förvaltningsstruktur.

Utvecklingen från 1980-talets början med omfattande krav på besparingar har tvingat fram organisations- och strukturförändringar i den statliga förvaltningen. Under perioden 1980-1994 genomfördes omkring 150 viktigare förändringar bland myndigheterna. Förändringstakten ökade påtagligt från mitten av 1980-talet.

Denna inledande beskrivning är hämtad från direktiven till Förvaltningspolitiska kommissionen (Fi 1995:13), som regeringen tillkallade i juni 1995. Kommissionen ska dels analysera och bedöma om de nuvarande formerna för organisation och styrning av den statliga förvaltningen är ändamålsenliga i förhållande till målen som är fastställda för de olika verksamheterna, dels lämna synpunkter på hur det lång- siktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas.

Tidigare har Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer i sitt be- tänkande (SOU 1993:58) Effektivare ledning i statliga myndigheter beskrivit de stora dragen i utvecklingen av den statliga förvaltningen under senare år. Det gäller

bl.a. formema för regeringens styrning av myndigheterna samt förändringarna i den statliga förvaltningens struktur.

Statsmakternas uttalanden om förnyelse och omprövning av statlig verk- samhet

Regeringens förvaltningspolitik ska ge riktlinjer för arbetet med den statliga för- valtningens organisation och struktur, lednings- och verksamhetsformer samt styr- ningen av statliga verksamheter. Den ska ge vägledning både för dem som arbetar i den löpande verksamheten och för dem som har till uppgift att utveckla och för- ändra verksamheten. Genom det förnyelsearbete som ägt rum finns det enligt rege- ringen en bra grund i form av principer och riktlinjer för förvaltningens organisa- tion och styrning.

Den senaste budgetpropositionen (prop. 1994/95:100, bil.8) innehåller en redogö- relse för regeringens syn på hur den statliga förvaltningen ska bli effektivare. Re- geringen framhåller i det sammanhanget att mer omfattande strukturförändringar genomförts inom statsförvaltningen på kort tid under den senaste femårsperioden än någonsin tidigare. Renodlingen av den statliga verksamheten inleddes omkring år 1990 med principbesluten om bolagisering av flera stora affärsverk. Det första samlade greppet för förvaltningsmyndighetemas del togs år 1991. Statsmaktema beslutade då om ett program för omställning och minskning av den statliga admi- nistrationen (prop. 1990/91:150, del II, bet. 1990/911FiU37, rskr. 1990/91:390), det s.k. administrationsprogrammet. Målet var att efter genomförandeperioden 1991/92-1993/94 åstadkomma en årlig nettobesparing i statsbudgeten på ca 2 mil- jarder kronor.

Programmet utgjorde en inledning till ett långsiktigt och kontinuerligt fomyelsear- bete i den statliga verksamheten. Finansutskottet underströk under riksdagsbehand- lingen att omstruktureringsarbetet måste ses som en fortlöpande process. Riksda- gen bör få tillfälle att kontinuerligt och samlat följa upp organisations- och struk- turförändringama. En sådan uppföljning bör innehålla en närmare precisering av de besparingar som kommer att uppnås. Konsekvenserna för verksamheten och per- sonalen bör också analyseras, ansåg utskottet.

I sina överväganden i budgetpropositionen för 1994/95 om inriktningen av det fort- satta omprövnings— och förnyelsearbetet konstaterar regeringen att saneringen av statens finanser fordrar besparingar och produktivitetsförbättringar. Det kommer under de närmaste åren att bli nödvändigt med omfattande organisations- och strukturförändringar, som åstadkommer en resurssnålare förvaltning med en så långt möjligt bibehållen servicenivå.

En grund för förnyelsen av den statliga förvaltningen är den ökade användningen av infonnationsteknologi. Statliga myndigheter, kommuner och landsting håller i samverkan på att skapa en öppen elektronisk infrastruktur för informationsförsörj- ning. Den svenska statsförvaltningen kommer inom ramen för EU-samarbetet att

medverka till att utveckla transeuropeiska nätverk för informationsutbytet mellan administrationer i medlemsländerna.

* * *

Den redogörelse som följer är baserad på beskrivningar av Kommittén om förvalt- ningsmyndighetemas ledningsfomier i betänkandet Ejfektivare ledning i statliga myndigheter om regeringens styrning av de statliga myndigheterna samt de för- ändringar i stora drag som ägt rum på central och regional nivå i statsförvaltningen. Redovisningen innehåller också en översikt över de problem inom det förvaltnings- politiska området som regeringen pekat på i direktiven till Förvaltningspolitiska kommissionen. De synpunkter som framkommer i det sammanhanget är de allra se- naste som regeringen gett uttryck för inom det förvaltningspolitiska området.

5.1.2. Regeringens styrning av myndigheterna

Regeringen har genom grundlagsbestämmelsema ytterst ansvaret för hur de statliga förvaltningsmyndighetema genomför sin verksamhet. Förvaltningsmyndigheterna ska förverkliga de intentioner som kommer till uttryck genom de politiska instan- semas beslut. Myndigheterna svarar för verksamheten gentemot regeringen, som alltså har det politiska ansvaret.

Regeringen har efter hand kommit att styra myndigheterna på ett tydligare och mer målinriktat sätt än tidigare. Samtidigt har myndigheterna fått ökat ansvar och stör- re befogenheter. Regeringens styrning sker i stor utsträckning med hjälp av mål- och resultatstyrning inom ramen för den utvecklade budgetprocessen. Ett centralt inslag i den ökade delegeringen är införandet av de s.k. utgiftsramama för myndig- heternas förvaltningskostnader. Varje myndighet ska inom en sådan ram rymma kostnader för personal, lokaler och övriga omkostnader. Myndigheten får emeller- tid fritt disponera medlen inom det anslag som statsmakterna anvisat.

Den ökade delegeringen av finansiella befogenheter innebär samtidigt ökade krav på information om resultaten. Ett fortlöpande arbete som syftar till att utveckla uppföljning och utvärdering i den statliga verksamheten pågår sedan många år. Det är fråga om en omfattande och långsiktig process, som ska förbättra möjligheterna för de politiska organen och förvaltningsmyndighetema att göra rationella resurs- awägningar.

Mål- och resultatstymingen omfattar inte bara myndigheternas inre effektivitet utan även effekterna av myndigheternas verksamhet i deras omvärld Kärnan i mål- och resultatstymingen är dialogen mellan regeringen och myndigheterna samt myndigheternas ansvar för omprövning och effektivisering av verksamheten. Det har bl.a. varit nödvändigt att höja kompetensen inom regeringskansliet när det gäl- ler att beställa resultatinformation och att utforma styrningen i resultattermer. Tyngdpunkten i förändringarna gäller förhållandet mellan regeringen och myndig-

heterna. Utvecklingen påverkar emellertid också riksdagens arbete. Även riks- dagsutskotten har i sin verksamhet ett ökat inslag av målformulering och av upp- följning och utvärdering — och därmed minskad detaljstyrning.

5 . 1 . 3 Förändringar i förvaltningens struktur

Myndighetsorganisationen på central nivå

De centrala förvaltningsmyndighetema ska bl.a. ge regeringen beslutsunderlag som bidrar till helhetssyn och sektorövergripande analyser. Verksamheten inom flera myndigheter har fått karaktären av stabsfiinktion till regeringen.

Decentraliseringen av utförandeansvaret till framför allt kommunerna är en av de faktorer som förändrat de centrala förvaltningsmyndigheternas uppgifter. Relatio- nen mellan regeringen och myndighetema utvecklas alltmer i riktning mot rollerna som beställare respektive leverantör av de offentliga tjänsterna. Departements- strukturen kan väntas bli mer flexibel och ledningsorganisationen kan komma att förstärkas. Kraven på hög kapacitet för analytiskt utvärderingsarbete kan också komma att leda till en utveckling av regeringskansliet. Det kan i sin tur innebära att departementen tar över en del utvecklingsarbete av stabskaraktär som för närva- rande ligger på förvaltningsmyndighetema.

Förändringarna i statsförvaltningens struktur tar sig uttryck i att verksamheter i den statliga sektorn avvecklas och myndigheter läggs ned. Andra verksamheter ratio- naliseras, omstruktureras eller slås samman. Syftet är att göra den statliga verk- samheten effektivare. Det pågår ständigt en översyn av verksamhetsformema inom den statliga verksamheten. Statsmakternas bedömning är att statliga särlösningar ska undvikas och att verksamheter ska renodlas inom staten. Det innebär att myn- dighetsformen är den verksamhetsforrn som bör väljas för den statliga verksamhe- ten.

Med hänsyn till besparings- och effektivitetskraven för statlig verksamhet sker samtidigt överväganden om att sådana uppgifter, främst av uppdragskaraktär, som bör bedrivas i konkurrens inte längre ska utföras av en statlig myndighet utan övergå i bolagsform for att senare eventuellt privatiseras. Statliga kommittéer har generellt till uppgift att pröva omfattningen av offentliga åtaganden (dir. 199423). Utredningens slutsatser i detta avseende finns i kapitel 8.

Den regionala organisationens utveckling Länsstyrelserna ska med ett samlat regionalt perspektiv följa upp den nationella po- litiken inom ett stort antal verksamheter i länen. Inom dessa verksamhetsområden

ska länsstyrelserna svara för uppföljning och utvärdering av hur de nationella målen uppnås. Samtidigt ska de med ledning av de nationella målen utveckla regionala

mål för olika områden. Länsstyrelserna lyder i dessa och andra avseenden direkt under regeringen.

En annan viktig uppgift för länsstyrelserna är att främja utvecklingen inom länen och på den regionala nivån svara för samordning av statens regionala utveck- lingsinsatser. Länsstyrelserna ska också verka för att statlig och kommunal verk- samhet i länen samordnas och anpassas till de nationella och regionala målen. Till de tvärsektoriella områden som länsstyrelserna har ansvar för hör civilt försvar och räddningstjänst. För samordning av länsstyrelsernas verksamhet inom det civila försvaret i områden omfattande större delar av landet svarar de tre civilbefälhavar- na.

Verksamheten vid flera tidigare separata länsorgan inordnades för några år sedan i länsstyrelserna, som därigenom fick en ökad bredd och ett större regionalt ansvar. Överväganden pågår för närvarande om ytterligare omfördelning av ansvar och uppgifter inom den offentliga verksamheten på regional nivå. Fortsatta förändring- ar i länsindelningen och i strukturen på förvaltningen i länen kommer att påverka även den centrala statliga förvaltningens inriktning och omfattning.

Fördelningen av uppgifter mellan stat och kommun

Staten har ett övergripande ansvar för den offentliga verksamheten i vid mening. Samspelet mellan staten och kommunerna är en grundläggande faktor i det sam- manhanget. Statens roll gentemot kommunerna är, som statsmakterna brukar framhålla, att formulera nationella mål och att genom bl.a. lagstiftning ange de formella ramarna för verksamheten. På grund av den kommunala sektorns omfatt- ning och betydelse måste staten emellertid kunna påverka den konsumtionsutveck- lingen hos kommunerna och finansieringen. Det sker genom statsmakternas finan— siella ramar för den kommunala verksamheten.

Det samhällsekonomiska läget under några år har fått vissa negativa effekter för den kommunala sektorn. Kostnader som påverkas av arbetslöshet och räntor har ökat kraftigt och delvis trängt ut kostnader för andra åtgärder i den kommunala verksamheten. Den ekonomiska situationen för kommunerna har tvingat fram en anpassning av volymen men också lett till en förbättring av produktiviteten i verk- samheten.

Beskrivningen är liksom redogörelsen i närmast föregående avsnitt hämtad från den senaste budgetpropositionen (prop. 1994/95:100, bil.8). Som regeringen framhåller i detta sammanhang har kommunerna genom övergången från specialdestinerade till i huvudsak generella statsbidrag och genom den avreglering som ägt rum fått större möjligheter att själva prioritera mellan verksamheter och söka de mest ef- fektiva och ändamålsenliga organisations- och verksamhetsformema. Det har, trots betydande besparingar, varit möjligt att undvika stora kvalitetsförsämringar i den kommunala verksamheten.

Regeringen anser att det från statsmakternas sida är angeläget att följa utveckling— en inom olika områden i den kommunala verksamheten. Det är av stor vikt att det finns en rimlig balans mellan krav och resurser och att kvaliteten i kämverksamhe- tema går att upprätthålla. En förändrad styrning av den kommunala verksamheten är inte aktuell. Den kommunala självständigheten och ambitionerna i kommunerna att leva upp till de nationella målen är den viktigaste grundpelaren. Det ankommer på staten att ställa upp dessa mål och att skapa bästa möjliga förutsättningar för att de ska kunna uppnås. Uppföljningen — som sker av främst de statliga sektorsmyn- dighetema men också av länsstyrelser, kommunförbund och forskare — får visa i vilken riktning utvecklingen kommer att gå.

I en skrivelse till riksdagen (skr. 1994/951220) — lämnad i anslutning till komplette- ringspropositionen år 1995 — ger regeringen en översiktlig redogörelse för hur den kommunala verksamheten utvecklats i förhållande till de nationella mål som stats- makterna satt upp för olika verksamhetsområden. Underlaget för redovisningen, som bl.a. omfattar områdena räddningstjänst och civil beredskap, är i huvudsak uppgifter från den sektorsvisa uppföljningen, offentlig statistik och nationalräken- skaper samt uppgifter som samlats in av kommunförbunden.

5.1.4. Behovet av en översyn enligt direktiven till F örvaltningspolitiska kommissionen

Inledning

Arbetet inom Förvaltningspolitiska kommissionen ska enligt direktiven ge underlag för den fortsatta utformningen av regeringens förvaltningspolitik. Kommissionen ska särskilt kartlägga och analysera vilka huvudprinciper som legat till grund för eller haft ett dominerande inflytande på utvecklingen av den statliga verksamheten. Till de frågor som ska belysas hör fördelningen av ansvar och uppgifter mellan cen- trala statliga förvaltningsmyndigheter och mellan statliga organ på central, regional och lokal nivå. Även principerna för styrning, ledning, verkställighet, uppföljning och kontroll ska behandlas.

Ökade krav på förändringar

Även om det funnits en del allmänna principer till vägledning för förändringsarbetet har det inte gjorts någon mer samlad utvärdering och analys av de olika krav som dagens och morgondagens samhälle ställer på statsförvaltningen. Arbetet har i stor utsträckning bedrivits sektoriellt. Avsikten har varit att lösa särskilda problem inom olika politikområden. Sektorövergripande analyser som berört flera departements områden har förekommit endast i mycket liten utsträckning.

Som en följd av den skisserade utvecklingen är förvaltningsstrukturen uppbyggd enligt olika och delvis motstridiga principer inom olika sektorer. Aven skilda poli-

tiska uppfattningar om hur den statliga verksamheten ska organiseras samt påver- kan av intresseorganisationer som varit berörda har i en del fall lett till kompromis- ser som skapat oklara och delvis överlappande myndighetsstrukturer.

Det omvandlingstryck som det allvarliga statsfinansiella läget skapat innebär i sig nya möjligheter att övervinna många traditionella hinder mot förändringar, t.ex. starka särintressen och revirkonflikter. Till detta kommer den nya informations- tekniken, som ger möjligheter till verksamhetsförnyelse genom omprövning av tidigare arbetsprocesser, organisationsprinciper och kontakter med det omgivan— de samhället.

Erfarenheterna av resultatstymingen är hittills goda. Målen för denna form av på- verkan ligger därmed fast. Det finns emellertid skäl att överväga ytterligare åt- gärder som kan förbättrar styrningen och uppföljningen.

Internationella inflytandet

Den nuvarande förvaltningsstrukturen är i allt väsentligt uppbyggd för att tillgodo- se nationella behov. Den ökande internationaliseringen och EU-medlemskapet änd- rar delvis förutsättningama för myndigheternas arbete. Det innebär nya krav dels på förvaltningens organisation och arbetsformer, dels på regeringens styrning och samordning av myndigheterna och av deras medverkan i arbetet med EU-frågoma. Regeringen har i april 1995 uppdragit åt Statskontoret att kartlägga och analysera hur EU-samarbetet under det första medlemskapsåret påverkat statliga myndighe— ters organisation och arbetsformer och hur formerna för samordning mellan rege- ringen och förvaltningsmyndigheterna utvecklas.

Intemationaliseringen och EU-samarbetet ställer nya krav och innebär i en del av- seenden en återgång till ökad regelstyrning. Fler kontakter och bättre samarbete med andra förvaltningssystem och förvaltningskulturer kan emellertid också stimu- lera en ökad öppenhet för ifrågasättande och nytänkande inom förvaltningen.

5.2. Stödet till myndigheterna och regeringen

5. 2. 1 Bakgrund

Utredningen kommer längre fram i betänkandet att överväga behovet av en s.k. stabsfunktion åt regeringen inom det civila försvarets område och redogör i detta avsnitt för de bedömningar som skett på området av en särskild utredare och de beslut som fattats av statsmakterna vid behandlingen av frågan.

Utredaren, som tillkallades i april 1990, skulle se över verksamheten vid de s.k. stabsmyndighetema. Syftet var att förbättra stödet till effektiviseringen av den stat-

liga verksamheten. Enligt redovisningen i direktiven som regeringen gett utred- ningen pågår det en målmedveten ändring av det sätt på vilket den statliga förvalt- ningen styrs. Myndigheterna får ett ökat ansvar för resultatet av verksamheten och ökade befogenheter att avgöra hur den ska bedrivas. Denna ändring har åstad- kommits bl.a. genom det s.k. verksledningsbeslutet samt genom utveckling av styr- ningen, den nya budgetprocessen och en successiv delegering av arbetsgivare- uppgifter till myndigheterna.

De nya styrrnetodema innebär också att regeringen behöver ett starkare stöd. Det gäller bl.a. i frågor om metoder och former för styrning av den statliga verksamhe- ten och för analyser av sektorövergripande karaktär. Regeringskansliet kan behöva komplettera sina resurser för analys, styrning och utvärdering av verksamhet som en myndighet svarar för. Det kan vidare behövas stöd när regeringskansliet ska utarbeta och bedöma alternativ till den utformning myndighetens verksamhet har.

Utredaren, som arbetade under benämningen Utredningen om stabsmyndigheter- nas verksamhet, överlämnade i maj 1991 betänkandet (SOU 1991:40) Marknads- anpassade service- och stabsfunktioner — ny organisation av stödet till myndighe- ter och regeringskansli. Med stabsmyndigheter avsåg utredningen Statskontoret, Riksrevisionsverket (RRV), Statens arbetsgivarverk (SA V), Statens löne- och pen- sionsverk (SPV), Statens institut för personalutveckling (SIPU), Försvarets civil- förvaltning (F CF), Länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON) och Kammarkol- legiets enhet för administrativ service. Verksamheten inom dessa myndigheter var till övervägande delen riktad mot andra myndigheter och regeringen. De lämnade framför allt service och stöd i strävandena att effektivisera och förnya den statliga verksamheten. Kontakter förekom i mycket liten utsträckning direkt med allmänhe- ten.

Betänkandet remissbehandlades, men förslaget kom inte att ligga till grund för nå- gon proposition. Efter beredning av frågan inom regeringskansliet redovisades den för riksdagen i budgetpropositionen för budgetåret 1992/93 (prop. 1991/92:100, bil. 8). Redovisningen omfattade riktlinjer för översyn av stödet till regeringskansli och myndigheter. Riksdagen godkände riktlinjerna och de av regeringen föreslagna åtgärderna genomfördes med början den 1 juli 1992.

5.2.2. Stabsutredningens överväganden och förslag

Regeringens och myndigheternas uppgifter Utredningen om stabsmyndigheternas verksamhet beskrev i sitt betänkande (SOU

1991:40) i ett kapitel rubricerat Grundsyn bl.a. de tre roller som regeringen borde ha i samband med ledningen av statsförvaltningen:

Cl Den strategiska rollen

Den strategiska rollen innebär att regeringen överväger om problemen inom olika samhällsområden är sådana att de föranleder offentliga insatser. Till detta hör att bedöma om sådana insatser bör ha formen av lagstiftning, skatter, transfereringar, subventioner eller statlig tjänsteproduktion. Den sannolikt viktigaste uppgiften i den strategiska rollen är emellertid att värdera kostnaderna för pågående program och nyttan av dem. Värdering och omprövning av statliga regleringssystem är and- ra exempel på uppgifter.

I den strategiska rollen behandlar regeringen vidare frågor som till en början kan ha en ganska ostrukturerad karaktär och där det kan vara svårt att fånga upp relevant information. Överväganden har ofta ett utpräglat politiskt innehåll. När en åtgärd vidtagits och ett program löper, behöver det mer eller mindre förutsättningslöst utvärderas vid olika tillfällen. Analysema ska ge svar på frågor som t.ex. om det ursprungliga syftet nås, om syftet fortfarande är relevant, om det uppkommer oönskade sidoeffekter och om rätt medel används. De fördjupade anslagsfram- ställningama, rapporter från förvaltningsrevisionen, kommittébetänkanden, forskar- rapporter och den politiska debatten utgör underlag för bedömningarna.

Cl Beställarrollen

Beställarrollen innebär att regeringen lämnar uppdrag till myndigheterna. Uppdra- gen bör innehålla en precisering till kvantitet och kvalitet av de uppgifter som ska utföras, resurser som anslås för arbetet och de särskilda föreskrifter som producen- ten ska följa. Förväntade resultat bör också anges.

I beställarrollen kontrollerar regeringen att det är en rimlig överensstämmelse mel- lan det som den beställt och det _som myndigheterna enligt sin redovisning har framställt och levererat. Förfarandet har alltså väsentliga likheter med en upphand- ling. Regeringen behöver ständigt pröva om kvalitet, volym och kostnader är lämpliga i förhållande till både behoven och vad som skulle kunna erhållas på annat sätt eller genom en annan utförare.

Regeringen måste ha information för att inom tillgängliga resursramar kunna över- sätta de identifierade behoven till uppdrag som den ska ge till myndigheterna. Det måste gå att bedöma vilka resultatmått som är lämpliga. Det rapporterade resulta- tet måste kunna värderas. Arbetet kretsar kring den hårt strukturerade budgetpro- cessen och den information som fordras i det sammanhanget.

De awikelser som eventuellt framkommer mellan förväntad och genomförd verk- samhet måste analyseras. Väsentliga skillnader kan leda till att beställaren för nästa period förändrar uppdraget. Ändringar kan behöva göras i fråga om t.ex. pris, kvantitet, kvalitet och val av leverantör. Om produktionsresultatet är otillfredsstäl- lande kan valet av leverantör eller använda medel behöva omprövas.

Cl Ägarrollen

I ägarrollen ser regeringen till att myndighetsstrukturen är rationell, att ledningen i myndigheterna fungerar bra, att de utnyttjar sina resurser väl och att styr- och kontrollsystemen är lämpligt utformade. En allvarlig avvikelse mellan beställning och leverans — eller mellan förväntat och uppnått resultat — kan vara ett tecken på att myndigheten inte fungerar väl. Det kan fordra en reaktion även i ägarrollen. Åtgärderna som ägare bör annars vara tämligen långsiktiga — främst inriktade på organisation, lednings- och personalresurser samt andra grundläggande förutsätt- ningar för myndigheternas verksamhet.

Stöd av stabskaraktär

En del av det stöd som regeringen behöver, konstaterade utredningen vidare, är av den karaktären att det kan vara lämpligt att resurserna finns hos myndigheter som är särskilt inriktade på att bistå regeringen i frågor om ledning av statsförvaltning- en. Kritisk analys, utvärdering och granskning av statlig verksamhet är underlag som kan leda fram till omprövning och förnyelse på olika områden. Iakttagelsema kan vara av sådan karaktär att de är till nytta för regeringen i alla tre ovan redovi- sade rollerna.

Regeringen behöver också ha tillgång till råd, analyser och förslag för att kunna hantera de problem som löpande uppstår i ledningen av den statliga verksamheten. Det kan gälla utformningen av ett verksamhetsmål, en förvaltningsstruktur, en an- svarsfördelning eller finansieringsformer för en sektor eller ett sektorövergripande område.

För myndigheterna innebär ett utvecklat beställar- och leverantörsförhållande att de måste vara effektiva i produktionen av de tjänster som regeringen efterfrågar. För att en myndighet ska kunna uppträda som en god leverantör måste verksamheten fortlöpande anpassas till ändrade förutsättningar och förbättras. Produktionen måste utvecklas så att den efter hand allt bättre främjar målen för verksamheten.

Myndigheterna måste kunna identifiera de produkter och tjänster som de framstäl- ler och avlämnar till omgivningen. Kostnaderna för produktionen ska också kunna redovisas. Analyser behöver göras om hur olika verksamheter bidrar till måluppfyl- lelsen. Effektiviteten påverkas framför allt genom valet av produkter och tjänster och av den närmare utformning som dessa får. Det innebär att myndigheterna fortlöpande måste pröva åtgärdernas värde samt då och då även hela myndighetens verksamhetsinriktning. Genomgripande strukturella förändringar i inriktningen kan behöva göras.

Stabsutredningensjörslag till ny organisation

Utredningen inriktade sina överväganden mot en sådan organisatorisk struktur att en anpassning av verksamheten till kundernas, avnämarnas eller brukarnas behov och efterfrågan skulle kunna prioriteras. Detta marknadsorienterade synsätt hade enligt utredningen sin grund i övertygelsen att förmågan att anpassa verksamheten till behoven på i varje fall medellång och längre sikt var viktigare för effektiviteten än möjligheterna att fullt ut tillvarata alla produktionssynergier som kunde finnas för dagen.

Det grundläggande synsättet för hur stödet till regeringen och de statliga myndig- heterna skulle organiseras innebar enligt utredningen att en renodling borde efter- strävas. Det innebar att ett stödorgan skulle arbeta på uppdrag antingen av rege- ringen eller av myndigheterna. Strävan borde vidare vara en renodling som ledde till att ett stödorgan utförde verksamhet som präglades av ungefär likartade ”marknadsförutsättningar”.

Utredningen behandlade i sina förslag först stödet till myndigheterna. Enligt ut- redningen borde stödet ges av tre enheter:

(1) En servicemyndighet, som tillhandahåller produkter och tjänster bl.a. inom områdena ekonomi och redovisning, personal- och löneadministration samt en del tjänster inom ADB-området;

(2) En arbetsgivarorganisation, som på uppdrag av myndigheterna bl.a. svarar för centrala förhandlingar, lämnar stöd till myndigheterna och utför intressebe- vakning som syftar till att förbättra myndigheternas personalförsörjning;

(3) Ett konsultföretag, som erbjuder konsult- och utbildningstjäster bl.a. inom områdena verksamhetsutveckling, ekonomi, lednings- och chefsutveckling, personalutveckling och ADB.

För stödet till regeringen föreslog utredningen att det skulle inrättas

(4) En revisionsmyndighet, som utför en vidgad redovisningsrevision samt svara- de för förvaltningsrevision, dvs genomför en kritisk analys och granskning av statens verksamhet ur ett effektivitetsperspektiv;

(5) En stabsmyndighet, som tillhandahåller stöd i olika former och på olika områ- den, dvs utvecklar metoder, beslutar om föreskrifter riktade till myndigheterna, utför analyser, föreslår lösningar på aktuella problem och utför en viss produk— tion i anslutning till ledningen av statsförvaltningen.

Utredningens förslag kom att beröra verksamhet inom Statskontoret, Riksrevi— sionsverket, Statens arbetsgivarverk, Statens löne- och pensionsverk och Statens

institut för personalutveckling. Relationen mellan regeringen och de berörda myn- digheterna skulle bli skarpare i konturerna när förhållandet, som utredningen före- slog, skulle komma att präglas av beställar- och leverantörsrollema.

5.2.3. Regeringens bedömningar och förslag

Inledning

Regeringen konstaterade i inledningen till de riktlinjer den presenterade för riksda- gen att remissopinionen var splittrad. Utredningen gav enligt regeringens mening inte tillräckligt underlag för ett beslut om hur stödet till regeringen och myndighe- terna borde organiseras. Förslaget tog t.ex. inte hänsyn till de gemensamma behov som föreligger för den samlade statsförvaltningen och inte heller till de särskilda behov som fanns inför den omställningsfas som statsförvaltningen stod inför. Det var emellertid med hänsyn till de pågående förändringarna angeläget att förändra stödet till regeringen, så att införandet av nya styrformer i statsförvaltningen inte försenades.

Regeringens beslut

Regeringen framhöll i propositionen att de ökade friheter i finansiella termer som delegerats till myndigheterna ställer stora krav på den samlade ekonomistymingen i statsförvaltningen. Riksrevisionsverket fyller viktig funktion inom detta område. Regeringen var inte beredd att föra revisionen till en särskild myndighet. De sy- nergieffekter som finns i Riksrevisionsverket:s verksamhet är mycket betydelsefulla för det pågående arbetet med att förändra styrningen av statsförvaltningen, konsta- terades det i propositionen. En separation av revisionen från övrig verksamhet skulle innebära risker för kompetens- och effektivitetsförluster.

När det gällde Statskontoret konstaterade regeringen att den förändrade styrningen i statsförvaltningen innebar nya förutsättningar för myndighetens verksamhet. Re- geringen ansåg att den behövde stöd i frågor om metoderna och arbetssätt för de nya styrforrnema och budgetprocessen. Samma sak gällde bl.a. strävandena att formulera mål- och resultatkrav för olika verksamhetsområden och att få till stånd verksamhetsanalyser inom sektorer och sektorövergripande. För regeringen var det nödvändigt att ha tillgång till en stabsfunktion med den inriktning som Statskonto- ret hade.

Regeringens åtgärder gick ut på att både Riksrevisionsverket och Statskontoret skulle fortsätta sin verksamhet. Riksrevisionsverket fick flera nya uppgifter och en viss förstärkning av resurserna. Statskontoret skulle på uppdrag av regeringen bi- träda i arbetet med att formulera mål- och resultatkrav för olika verksamhetsområ- den, belysa samband mellan olika verksamheter, utföra analyser inom och över sektorsgränser samt klarlägga effektema av olika styrmedel. Antalet anställda vid

Statskontoret halverades emellertid. Länsstyrelsernas organisationsnämnd och Statens institut för personalutveckling awecklades. Uppgifterna för Försvarets civilförvaltning utreddes vid den tiden av LEMO och regeringen avaktade resulta- ten av den utredningen. Även Försvarets civilförvaltning lades senare ned.

5.3. Principer för styrning av myndigheter inom utredningsområdet

5 . 3. I Centrala myndigheter

Myndigheterna är regeringens viktigaste instrument för att åstadkomma politiska förändringar. Myndigheterna verkställer de politiska besluten. Avgörande för resul- taten är i hög grad hur styrningen gentemot myndigheterna är utformad. För att myndigheterna ska kunna åstadkomma förväntade resultat fordras en tydlig styr- ning från regeringens sida. Regeringen måste göra klart för varje myndighet vilka politiska mål som gäller och vad de kräver av den.

Regeringen har i grundlagen tilldelats långtgående befogenheter att styra myndig- heterna. Samtidigt har myndigheternas självständighet i ärenden som innebär myn- dighetsutövning och tillämpning av lag fått ett strikt skydd. Regeringens befogen- heter tillkommer regeringen som kollektiv. Ett enskilt statsråd eller en tjänsteman i regeringskansliet har ingen rätt att föreskriva hur en myndighet ska handla. Direk- tiven ska rikta sig till myndigheten och inte till någon enskild tjänsteman i myndig- heten. Vid sidan om denna styrning måste det finnas väl utvecklade informella kontakter mellan regeringskansliet och myndigheterna.

Regeringen föreslår och riksdagen beslutar om lagstiftning som blir styrande för myndigheterna. De styrs vidare genom val av ledningsforrn och regeringens ut- nämningsmakt — det gäller både styrelser och tjänstemän i ledningen. Riksdagens och regeringens uppgift är vidare att ange övergripande mål och huvudsaklig in- riktning av verksamheten inom myndigheterna och att fastställa ekonomiska ramar och andra ekonomiska villkor. Myndigheterna ska under eget ansvar för val av medel utföra den verksamhet och uppnå de mål som riksdagen och regeringen ålägger dem och redovisa vilka resultat som de har uppnått.

Genom generella och specihka bestämmelser får myndigheterna finansiella förut- sättningar för verksamheten. Regeringen utövar styrningen genom regleringsbre- ven, myndigheternas instruktioner samt särskilda författningar och regeringsbeslut. Som ett komplement till informationen från myndigheterna inhämtar regeringen beslutsunderlag från kommittéer eller särskilda organ.

Ett allt viktigare inslag i regeringens styrning av myndigheterna är uppföljningen och utvärderingen av den verksamhet som myndigheterna bedriver. Myndigheterna

är skyldiga att förse regeringen med underlag för detta. Regeringen är också bero- ende av en väl fimgerande revision, som granskar att verksamheterna bedrivs ef- fektivt, ger underlag för omprövningar samt förebygger och uppmärksammar oegentligheter.

5 .3.2 Regionala myndigheter

För regionala myndigheter som civilbefälhavarna och länsstyrelserna gäller i princip de stymingsformer som utredningen har beskrivit i föregående avsnitt. När det gäller länsstyrelserna kan tilläggas följande:

Länsstyrelserna är statens huvudsakliga företrädare i länen och sorterar direkt un- der regeringen. Länsstyrelserna ska från ett samlat regionalt perspektiv följa upp den nationella politiken inom ett stort antal verksamhetsområden i länet. Inom des- sa områden ska länsstyrelserna svara för uppföljning och utvärdering av hur de nationella målen nås samt utifrån dessa nationella mål utveckla regionala mål.

En annan viktig uppgift för länsstyrelserna är att främja utvecklingen i länen och på regional nivå svara för samordning av statens regionala utvecklingsinsatser. Läns- styrelserna ska också verka för att statlig och kommunal verksamhet i länen sam- ordnas och anpassas till de övergripande miljö- och regionalpolitiska målen.

Länsstyrelserna verksamhet spänner över många sektorer. De svarar bl.a. för frå— gor om regionala utvecklingsinsatser och näringslivsutveckling, kommunikatio- ner, utbildning, lantbruk, rennäring (i förekommande fall), fiske, bostadsfinansi- ering, livsmedelskontroll, naturvård och miljöskydd, ajurskydd och allmänna ve- terinära frågor, kulturmiljövård, planfrågor och hushållning med naturresurser- na, social omvårdnad, jämställdhet mellan män och kvinnor, civilt försvar och räddningstjänst samt polisverksamhet. Länsstyrelsernas verksamhet berör därför många departement och centrala myndigheter. De centrala myndigheterna har emellertid inga generella befogenheter att ge direktiv till länsstyrelserna.

Länsstyrelserna har stor frihet att själva organisera sina verksamheter. Regeringens styrning av själva organisationen begränsas till grundstrukturen inom myndigheter- na. Regeringen fastställer t.ex. att det ska finnas ett antal s.k. länsexperter. Det gäl- ler de sektorer som utredningen ovan har redovisat. Länsexperterna har under länsstyrelsens ledning ett ansvar för behandlingen av frågorna inom sina sakområ- den och ska medverka till samordningen mellan sakområdena.

5 . 3.3 Styrning av beredskapsförberedelserna

De statliga myndigheternas ansvar och befogenheter när det gäller de fredstida beredskapsförberedelserna regleras i lagar och förordningar — bl.a. i instruktioner för de olika myndigheterna. Författningarna reglerar bl.a. fördelningen av uppgifter

mellan stat och kommun. Utredningen har i avsnitt 5.1.3 berört principerna för förhållandet stat-kommun.

Riksdagen tar ungefär vart fjärde år ställning till frågor om totalförsvarets utveck- ling och beslutar om ekonomiska ramar för en femårsperiod. I samband med dessa beslut får planeringen också en inriktning. Statsmaktema ger anvisningar om hur de säkerhetspolitiska och militärpolitiska förhållandena ska påverka myndigheternas planering. Underlag för totalförsvarsbesluten är bl.a. tidigare beslut samt värde- ringar av samhällsutvecklingen, den säkerhetspolitiska utvecklingen, myndigheter- nas studier av olika slag samt deras programplaner.

I totalförsvarsbesluten anger statsmakterna förhållandevis detaljerat inriktningen för de olika delarna av totalförsvaret. Det gäller både de krav som ska tillgodoses och hur organisationen ska utvecklas. Restriktioner för planeringen kan vara t.ex. ekonomiska och personella ramar. En tid efter att statsmakterna tagit ställning i dessa frågor beslutar regeringen om riktlinjer för det operativa förberedelsearbetet. Det innebär att principerna för planeringen och ansvaret för olika planeringsuppgif- ter läggs fast.

Regeringen styr också inriktningen och omfattningen i stort av beredskapsförbere- delserna genom att i årliga regleringsbrev ge mål och tilldela myndigheterna resur- ser. Redovisningen och värderingen av resultaten — det sker som regel i myndighe- ternas års- eller delårsredovisningar — är ett viktigt moment i planeringsprocessen.

ÖCB samordnar årligen de anspråk centrala myndigheter inom det civila försvaret har på medverkan från de regionala myndigheterna — civilbefälhavarna och länssty- relserna (det s.k. FIBER-underlaget). Civilbefälhavama kan enligt instruktionen vid behov styra beredskapsplaneringen vid länsstyrelser och hos samverkande myndig- heteri fred genom att besluta om inriktning och föreskrifter. Det sker med stöd av regelverket som utredningen beskriver i Bilaga B.

5.4. Samordning av verksamheten inom ut— redningsområdet

5. 4. ] Bakgrund

Utredningens uppdrag

Utredningen ska enligt direktiven analysera samordningsuppgifterna i fred och krig inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten inom Försvarsdepartementets område och överväga vilka krav dessa verksamheter bör uppfylla dels under nor- mala förhållanden i fred, dels inför och under internationella fredsfrämjande och

humanitära insatser, svåra påfrestningar på samhället i fred, krig i vår omvärld och väpnat angrepp mot vårt land.

LEMO redovisade i sitt delbetänkande om ansvarsfördelningen inom det civila för- svaret en grundlig analys av samordningsbegreppet och samordningsbehoven på olika nivåer inom verksamheten inför och under höjd beredskap. Utredningen an- ser att LEMO:s bedömningar fortfarande i huvudsak är giltiga och återger i den text som följer LEMO:s slutsatser när det gäller samordningen på central nivå.

Definitioner

Inom det civila försvaret talas det ofta om ledning och samordning. Uttrycket framstår som ett enhetligt begrepp, t.ex. i benämningen på fiJnktionen Civil ledning och samordning.

Regeringen framhöll i prop. 1991/92:102 att begreppet ledning när det gäller den civila delen av totalförsvaret i vissa avseenden kan leda tankarna fel och ge intryck av ledning i militär mening. Enligt propositionen ska med ledning inom totalförsva- rets civila del förstås sådana verksamheter som samordning, prioritering och infor- mation.

LEMO anslöt sig i betänkandet till uppfattningen att ledning av det civila försvarets olika funktioner har en annan innebörd än ledning i militär mening. LEMO konsta- terade vidare att begreppen leda och samordna leder till missförstånd och orsakar oklarheter om ansvars- och uppgiftsfördelningen. Utredningen gör samma bedöm- ning som LEMO och menar med leda att utöva ett bestämmande inflytande över en verksamhet. Samordna är att ange gemensamma och övergripande mål, att redovisa övergripande inriktning och prioriteringar samt att följa upp och utvär— dera verksamheten.

5.4.2. Samordningsbehoven på central nivå inför och under höjd beredskap enligt LEMO

Åtgärder inför höjd beredskap

LEMO delade i betänkandet om det civila försvaret in de övergripande samord- ningsuppgiftema på central nivå under normala förhållanden i fred i

(I ) Framtagande av underlag och förslag till regeringen samt vid behov förmedling och tydliggörande av regeringens beslut;

( 2) Uppgifter av myndighetskaraktär.

Till den första gruppen av uppgifter hör enligt LEMO

CI Utarbetande av förslag till mål och beredskapsinriktning för det civila försvaret (mot bakgrund av försvarsbeslut och regeringens operativa föreskrifter);

Uppföljning och analys av beredskapsläget och årlig rapportering till regeringen;

Ledning och samordning av perspektivstudier och programplanering inom det civila försvaret samt redovisning till regeringen (bl.a. förslag till fördelning av den ekonomiska planeringsramen);

Utarbetande av gemensamma grunder för planeringen inom viktigare fimktionsövergripande områden;

Redovisning av förslag till kompletteringar och ändringar i författning och samordning av myndigheternas administrativa beredskap.

I den andra gruppen - uppgifter av myndighetskaraktär — ingår

0

Cl

Samverkan med Försvarsmakten;

Utarbetande av riktlinjer för prioritering av samhällets civila resurser i krig;

Samordning av samt bedrivande av operativa och andra studier;

Samordning av forskning som är gemensam för olika områden inom det civila försvaret samt beslut om uppdrag till bl.a. FOA;

Åtgärder som innebär att de centrala myndigheternas av medverkan från de regionala myndigheterna är samordnade och prioriterade samt balanserade så att planeringen kan ske med en enhetlig inriktning;

Utövande av ett övergripande ansvar för utbildning och övningar inom det civila försvaret;

Samordning av planeringen, inriktningen och uppföljningen av led- ningsövningar inom det civila försvaret samt ledning av större öv- ningar för civilbefälhavare och militärbefälhavare (i samarbete med Försvarsmakten);

Företräda det civila försvaret vid utbyggnad av stabsplatser som är gemensamma för det civila och det militära försvaret;

Cl Samordning av planläggning för ledningsorganisationen i krig samt medverkan vid anskaffning och vidmakthållande av ledningsresurser;

CI Åtgärder för information och upplysning om säkerhetspolitiken och uppgifterna för det civila försvaret;

Cl Främjande av beredskapshänsyn i samhällsutveckling och planering (BIS).

Åtgärder under höjd beredskap

Det civila försvarets uppgifter ställer enligt LEMO krav på att verksamheter och resurser i det krigsorganiserade samhället kan koncentreras i tiden och geografiskt när behoven uppstår. Det är dessutom viktigt att ett effektivt utnyttjande av sam- hällets resurser kan uppnås. Många verksamheter, myndigheter, organisationer och andra är berörda. En samverkan och samordning måste av det skälet komma till på alla ledningsnivåer.

Det övergripande samordningsbehovet påverkas i mycket hög grad också av de krav som Försvarsmakten ställer. Behovet av samordning varierar med hänsyn till omfattningen på totalförsvarets verksamhet i de berörda geografiska områdena. Omfattningen av de militära anspråken styrs av det operativa läget och de olika verksamheternas betydelse. Samordningsbehovet kommer sannolikt att vara stort även om militära operationer inte pågår i ett område. Karaktären på och omfatt- ningen av samordningen på den civila sidan hade enligt LEMO förändrats både på grund av samhällsutvecklingen och till följd av de nya indelningarna för viktiga verksamhetsområden, t.ex. telekommunikationer, väghållning, järnvägstransporter och rundradioverksamhet.

Samordning och inriktning av totalförsvarsansträngningarna kommer under höjd beredskap att stå i centrum för regeringens verksamhet på ett helt annat sätt än i fredstid. Regeringen har beslutat att ÖCB ska finnas kvar som myndighet i krig (ÖCB-K). Enligt LEMO bör delar av den personal vid ÖCB som har samordnings- uppgifter i fred vid en krigsorganisering ingå i regeringskansliet. ÖCB-K bör därför vara en liten myndighet (25-30 personer), som i krig stöder övriga civila myndighe- ter. Det innebär att ÖCB-K i en del avseenden företräder det civila försvaret utan att för den skulle överta de andra myndigheternas uppgifter.

LEMO föreslog att ÖCB—K under höjd beredskap skulle

(1) Företräda det civila försvaret i övergripande samverkan med För- svarsmaktens högkvarter;

(2) Göra övergripande utredningar på regeringens uppdrag;

(3) Vara beredd att på regeringens särskilda uppdrag och med dess be- myndigande i varje enskilt fall inrikta och samordna funktionsansva- riga myndigheters och civilbefälhavamas verksamhet;

(4) Fullgöra fredsuppgifter (t.ex. viss utbildnings- och övningsverksam- het) i den omfattning som läget kräver och möjliggör.

Som framgått av redovisningen i avsnitt 2.2.5 har den andra och tredje uppgiften tagits in i ÖCB:s instruktion.

Samordning inom ramen för funktionsansvaret

Med en funktion inom det civila försvaret avses som framgått av redogörelsen tidi- gare i betänkandet en samhällsverksamhet som har särskild betydelse vid höjd be- redskap och som kräver någon form av statlig styrning. En ftrnktion berör normalt flera myndigheter och organisationer som behöver samordnas inbördes och med andra verksamheter.

En funktionsansvarig myndighet ska inför höjd beredskap

CI I samråd med andra myndigheter med uppgifter inom funktionen utarbeta underlag för statsmakternas beslut om målen för funktionen i krig;

Samordna beredskapsförberedelser;

Samordna planering och budgetering av beredskapsförberedelser; Samordna och genomföra krigsplanläggning;

Svara för att personal utbildas;

Svara för att övningar genomförs; samt

DDDDDD

Regelbundet till regeringen redovisa beredskapsläget.

Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Samtliga be- redskapsmyndigheter ska vid skärpt beredskap i första hand inrikta sin verksamhet på uppgifter som har betydelse för totalförsvaret. En funktionsansvarig myndighet ska i detta läge samordna verksamheten inom funktionen. Myndigheten ska i den utsträckning som det behövs samordna denna verksamhet med verksamhet vid andra myndigheter inom totalförsvaret. Om det råder högsta beredskap ska fiink- tionsansvariga myndigheter och civilbefälhavarna dessutom hålla regeringen infor- merad om händelseutvecklingen, tillståndet och förväntad utveckling inom respek- tive ansvarsområde samt om vidtagna och planerade åtgärder.

LEMO:s uppföljning av erfarenheterna

LEMO uppdrog åt en konsult att genomföra ett antal intervjuer om bl.a. erfarenhe— ter av ÖCB:s verksamhet sedan tillkomsten år 1986. I den del av rapporten som handlade om myndighetens samordningsroll beskrev konsulten förhållandena på följande sätt:

Till att börja med kan konstateras att så gott som alla intervjuade anser att det be- hövs ett samordningsorgan på central nivå inom det civila försvaret. Många beto- nar dessutom att detta samordningsorgan bör vara starkt och att det måste kunna driva samordningsfrågoma med kraft och auktoritet. Inte minst från militärt håll betonas behovet av en stark samarbetspartner på den civila sidan. Detta under- stryks av att de nya operativa förutsättningama — inriktning mot strategiskt överfall — anses skärpa kraven på en effektiv samverkan mellan civilt och militärt försvar.

De som anser att det inte behövs en samordningsinstans av detta slag inom det civila försvaret hänvisar till att den samordning som behövs kan utgå från enskilda funktioner, t.ex. Befolkningsskydd och räddningstjänst. Man kan då klara sig utan ett samordningsorgan av ÖCB:s typ. Dessa personer anser att förekomsten av ett sådant samordningsorgan har gjort systemet tungrott och byråkratiskt. Detta gäller inte minst programplaneringen där ÖCB:s samordningsuppgift ibland upplevs som en överprövning av försvarsbesluten.

Det är ovanligt att ÖCB:s samordningsroll ifrågasätts på det sätt som angavs ovan. Den dominerande uppfattningen är i stället att ÖCB har lyckats hyggligt med sin uppgift. Samtidigt konstaterar de flesta att ÖCB är för svagt och att man inte har lyckats påverka de tyngre fiJnktionsmyndighetema i någon större utsträckning. En vanlig kommentar är att dessa myndigheter lever sitt eget liv. Många anser därför att det finns brister i samordningen på central nivå. Några anför försörjningsområ- det som ett exempel på detta. Man konstaterar att berörda funktioner — livsmedels- försörjning, energiförsörjning och försörjning med industrivaror — utgår från olika planeringsförutsättningar och att ÖCB i egenskap av samordningsmyndighet inte har lyckats ändra på detta.

En vanlig uppfattning är att ÖCB har betytt mest för de mindre funktionsmyndighe- tema. Dessa myndigheter har fått en företrädare i ÖCB och har dessutom ett större behov av stöd från en central instans än de större ftmktionsmyndigheterna. De mindre fianktionsmyndigheterna är också mer beroende av de konferenser och and- ra kontakttillfällen som ÖCB anordnar som ett inslag i samordningsuppgiften.

Mot bakgrund av de synpunkter som återgivits ovan är det inte särskilt förvånande att många vill ge ÖCB en starkare ställning. Det är dock få som har några tydliga svar på hur det skall gå till. Många tar upp frågan om föreskriftsrätt men awisar denna möjlighet med hänvisning till konstitutionella skäl. Med föreskriftsrätt skulle ÖCB få ställning som civil överbefälhavare vilket inte stämmer med de principer som gäller för statsförvaltningens uppbyggnad. Andra hänvisar till den civila ramen

omm—mmMF—_—__—____m_ ___; ___—___.

som en möjlighet att ge ÖCB en starkare ställning. Man menar att ÖCB med en annan konstruktion av ramen skulle kunna ges beslutsrätt vid fördelningen av vissa medel.

Några vill förklara ÖCB:s svaghet med att det är omöjligt för en myndighet att utveckla tillräcklig styrka i samordningsrollen. Enligt dessa personer måste en stark samordningsfunktion vara kopplad till regeringskansliet. FöSAM anförs som ex- empel och föredöme. Någon skulle vilja skapa ett modernt FöSAM genom att lös- göra samordningsfimktionen från ÖCB och knyta den till TCN som ett utvidgat kansli. Andra anser att awägningsuppgiftema — de uppgifter som är knutna till den civila ramen — i sin helhet borde läggas på regeringskansliet.

LEMO drog slutsatsen att det borde finnas en central myndighet med huvuduppgift att i fred under regeringen samordna de civila beredskapsförberedelserna och att OCB även i fortsättningen borde vara denna myndighet.

5.4.3. Faktorer i överväganden om samordningen som till- kommit efter LEMO

Lagen om civilt försvar, m.m.

Samordning är ett centralt begrepp enligt lagen om civilt försvar. Kommunen ska verka för en samordning av statliga myndigheters, kommunens, landstingets och den kyrkliga kommunens beredskapsförberedelser på lokal nivå. Kommunstyrel- sen har inte befogenheter att i det sammanhanget fatta beslut som binder dessa organ. Det kommunala ledningsorganet ska i stället sträva efter att få till stånd ett samråd mellan kommunen och berörda organ samt mellan de berörda organen in- bördes.

Under höjd beredskap ska kommunstyrelsen verka för att den verksamhet som skeri kommunen av statliga myndigheter, landstinget, kyrkliga kommuner, organi- sationer och företag får en enhetlig inriktning och för att en samverkan kommer till stånd mellan dem.

Regeringen framhåller i direktiven till utredningen att uppgifterna för ÖCB och SRV i hög grad påverkas av statens nya roll inom det civila försvaret och att ar- betssätt och kompetens inom de båda myndigheterna behöver revideras med an- ledning av de förändrade uppgifterna. Den nya rollfördelningen innebär att staten ska ge kommunerna underlag för bedömning av vilka beredskapsåtgärder som fordras på den lokala nivån. Underlaget ska bestå av övergripande mål och andra planeringsförutsättningar. Staten ska också följa upp resultatet av de i kommunerna vidtagna åtgärderna och av beredskapsläget. Uppföljningen ska omfatta resultatet av verksamheten och inte medlen.

Länsstyrelserna ska som ett led i den statliga uppföljningen och utvärderingen ha en fortlöpande dialog med kommunerna om beredskapsfrågorna och andra förhål- landen som har betydelse för det civila försvaret. Dialogen ska göra det möjligt att få till stånd samlade redovisningar och bedömningar av beredskapsläget på både regional och nationell nivå.

De centrala och regionala statliga myndigheterna har till uppgift att samordna kommunernas åtgärder för komplettering av räddningstjänsten under höjd bered- skap. Ändringarna i räddningstjänstlagen om planeringen av dessa åtgärder innebär att föreskrifter om kommunernas räddningstjänst i fred och krig har samlats i en lagstiftning. Det leder i sin tur till att SRV:s och länsstyrelsernas arbete med mål och planeringsförutsättningar — och med tillsyn, uppföljning och utvärdering — kommer att följa ett och samma mönster, oavsett om det gäller insatser i fred eller åtgärder som ingår i beredskapen för krig.

Som utredningen framhållit ska den kommunala räddningstjänsten med sin organi- sation av anställda och personer uttagna med civilplikt ersätta undsättningsenheter- na i den tidigare statliga civilförsvarsverksamheten.

Helh etssynen

Den av statsmakterna uttalade och på flera ställen i betänkandet redovisade inrikt- ningen mot en helhetssyn på åtgärder mot risker och hot i fred och krig ska sam- mantaget ge en mer effektiv och rationell hantering av samhällets åtgärder. Resur- ser inom skilda områden för denna hantering bör kunna utnyttjas så att de gör mest total nytta.

Ansvarsprincipen ska gälla även i fortsättningen, framgår det av totalförsvarsbeslu- tet. För att besluten som fattas på skilda håll ska bli förenliga och awägningama mellan olika behov riktiga fordras samverkan och samordning. Detta gäller på samtliga lednings- och ansvarsnivåer i samhället. Myndigheter och andra sam- hällsorgan med uppgifter inom totalförsvaret måste således samverka och sam- ordna sin planering och verksamhet inbördes. En samordning bör vidare ske med de myndigheter och andra organ som arbetar med frågor om risker i fred.

De erfarenheter som hantering av svåra påfrestningar i fred ger torde vara den bästa grunden för en god beredskap inför påfrestningar vid hot mot landets frihet och oberoende, anser statsmakterna vidare. På motsvarande sätt kan den kompe- tens som byggs upp för att vi ska kunna klara krigets krav utnyttjas även vid på- frestningar i fred samt vid fredsfrämjande och humanitära internationella insatser. En del kostnader för ett merutnyttjande utanför det dimensionerande hotet bör accepteras, förutsatt att den totala effekten ökar och angelägna behov därmed kan tillgodoses. Fördelarna med en helhetssyn vid dimensionering av resurserna ligger främst i de samordningsvinster som samutnyttjandet ger.

ÖCB:s överväganden om samordningsbehovet

En viktig del av underlaget i den nya planeringssituationen är enligt ÖCB:s övervä- ganden i programplanen statsmakternas uttalanden i 1995 års totalförsvarsbeslut om kravet på helhetssyn. Ett annat styrande moment är kravet på anpassningsför- måga, som skapar handlingsfrihet för förändringar.

Avsikten är att kunna lösa flera uppgifter och möta olika scenarier inom hela hotskalan. ÖCB framhåller att uppgifterna, oavsett slag, frågeställning och behov, måste kunna utföras med tillgänglig personal som är utbildad för uppgifterna och som känner till eget och andras handlingsutrymme och befogenheter. Denna perso- nal måste också ha tekniskt stöd samt kunna agera i ett tydligt och prövat samver- kansmönster.

Slutsatsen blir enligt ÖCB att statsmakterna bör avdela resurser för att höja förmå- gan inom olika delar av det civila försvaret. I avvägningen mellan olika uppgifter och funktioner samt inom funktioner har ÖCB prioriterat områdena ledning och samordning, personalförsörjning och infrastruktur.

De svåra påfestningar på samhället ifred som en stor del av totalförsvarsbeslutet handlar om kräver att samhället stärker sin krishanteringsfönnåga på alla nivåer. En sådan förmåga innebär enligt ÖCB främst att de personer som ska hantera kriser har en erforderlig kompetens och att det finns både ett tydligt handlingsutrymme och ett tekniskt stöd. Kompetensen skapas genom utbildning och övningar av be- slutsfattande i realistiska scenarier.

ÖCB anser det naturligt att de resurser som de 15 funktionsansvariga myndighe- terna byggt upp för säkerhetspolitiska kriser och krig ska användas i det här sam- manhanget. Myndigheterna har utarbetade samverkansmönster. Det innebär inte att det tillkommer någon ny ledningsnivå. Regeringen ska kunna knyta till sig och ut- nyttja erforderlig kompetens på central och regional nivå. Ett viktigt moment blir samarbetet med Försvarsmakten. Ett annat inslag är samverkan med de föreslagna civila beredskapsstyrkoma.

ÖCB föreslår, som framgått av den tidigare redovisningen, bl.a. att ÖCB ska fun- gera som ett planerande och förberedande organ åt regeringen i hela hotskalan och att ÖCB i sin instruktion får denna uppgift. Det bör skapas en beredskap inom ÖCB som, tillsammans med vissa andra myndighetsresurser, ska kunna utnyttjas av regeringen vid allvarliga påfrestningar.

Det civila försvaret omfattar ett flertal myndigheter, som tillsammans har resurser för både personella och materiella bidrag till internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Enligt ÖCB:s mening bör det civila försvaret som helhet ut- veckla sin förmåga att stödja och genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. ÖCB föreslår att den övergripande roll- och ansvarsfördel- ningen för den internationella uppgiften ska följa den nuvarande ordningen inom

det civila försvaret och att ÖCB får det samlade ansvaret även för den övergripan- de inriktningen och samordningen av det civila försvarets verksamheter för inter- nationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Varje fimktionsansvarig myn- dighet ska däremot ha ansvar för att undersöka i vilken utsträckning den kan med- verka med personella och materiella resurser med en multifunktionell inriktning.

I sina mer generella överväganden om behovet av samordning anser ÖCB att det i det civila försvarets komplexa verklighet är av väsentlig betydelse att se till helhe- ten och till faktorer som förenar. Indelningen i funktioner är ändamålsenlig som planeringsgrund men skapar också sektorsintressen. Det blir därmed ännu viktigare att skapa en gemensam inriktning för planeringen och resursfördelningen. Gemen- samma problem måste kunna lösas samordnat. Därför måste bl.a. samordningen inom det civila försvaret utvecklas ytterligare.

ÖCB anser mot den redovisade bakgrunden att ÖCB:s roll som samordnare av forskning bör förstärkas. Den operativa planering som myndigheten samordnar ska utformas bl.a. i syfte att slå fast vilka planeringsgrunder som gäller. Förmågan hos vitala funktioner i samhället måste kvalitetssäkras. Det ställer särskilda krav på att övning, utbildning och kompetensutveckling inom det civila försvaret bygger på helhetssynen och samordnas. Uppföljning och utvärdering inom det civila försvaret behöver samordnas, så att statsmakterna får en aktuell och heltäckande bild av hur ” reformen” slår igenom i planering och genomförande. En ökad samordning civilt- militärt ska eftersträvas. Enligt ÖCB måste myndigheten slutligen spela en aktiv och pådrivande roll för att planering och resurstilldelning ska ske mot samordnade mål.

5 . 4.4 Samordningsuppgifter enligt instruktionen för de tre myndigheterna

Samordning hör till de uppgifter som ÖCB, SRV och SPF ska göra enligt instruk- tionen för var och en av myndigheterna samt inför och vid höjd beredskap enligt beredskapsförordningen. Samordningsuppgifterna är, som framgått av redogörel- sen tidigare i avsnitt 5.4, en särskilt viktig del av den verksamhet som ÖCB svarar för.

SRV har enligt sin instruktion en rad samordningsuppgifter. Verket ska samordna samhällets olycks- och skadeförebyggande åtgärder enligt räddningstjänstlagen samt inom räddningstjänsten. SRV ska vidare samordna planläggningen av bered- skapen mot kämenergiolyckor och andra allvarliga olyckor. Samma sak gäller plan- läggningen på regional nivå för sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning.

Det framgår av instruktionen att verket ska verka för samordning av säkerhetsföre-

skrifter för land-, sjö- och lufttransporter av farligt gods och samordna tillsyns- myndighetemas verksamhet i fråga om landtransporter av farligt gods. Instruk-

tionen föreskriver vidare att det inom SRV ska finnas delegationer för olika verk- samhetsområden. Avsikten är att dessa delegationer ska stödja samordningen inom respektive område. Det gäller t.ex. Delegationen för samordning av räddnings- tjänst och Delegationen för samordning av riskfrågor. SRV har genom ett särskilt beslut av regeringen fått i uppdrag att samordna beredskapen för internationella räddningsinsatser.

SRV har inga särskilda befogenheter att inom kommunal räddningstjänst utöva samordning. Avsikten är att verket ska stimulera kommuner och andra organ till att genom frivilliga åtgärder delta i en samordning. Denna inriktning kommer också till uttryck i föreskriften att SRV ska verka för att räddningstjänstens organisation och materielanskaffning ska utvecklas så att olika räddningstjänstorgan kan samverka effektivt. Verket ska vidare bevaka riskutvecklingen och verka för att åtgärder vidtas för befolkningens skydd och så att olyckor kan förebyggas.

Inom den statliga räddningstjänsten får SRV emellertid besluta om föreskrifter för samordningen mellan räddningstjänstens olika grenar. Några sådana föreskrifter har hittills inte meddelats. SRV har i stället genom bl.a. utbildning och övning verkat för en samordning inom den statliga räddningstjänsten.

SRV pekade i en promemoria till regeringen i november 1994 på splittringen i an- svarsfördelningen och svagheterna i samordningen av samhällets insatser inom det olycksförebyggande området. Verket menade att lagstiftningen borde ses över. Hot- och riskutredningen tog också upp dessa frågor.

För SPF :s del är samordningsuppgiften inte lika tydligt uttalad. Det framgår emel- lertid av instruktionen att myndigheten ska sprida information till allmänheten om främst den av statsmakterna beslutade säkerhetspolitiken och utformningen av to- talförsvaret och samordna andra myndigheters information i samma syfte. Ett till SPF knutet råd med representanter för Försvarsmakten, Pliktverket, SRV, ÖCB, Centralförbundet Folk och Försvar och frivilligorganisationerna diskuterar sam- ordning av informationsfrågor.

5.5. Kraven på effektivitet i myndigheternas organisation

5. 5. 1 Inledning

Med effektivitet i offentlig verksamhet brukar avses förhållandet mellan de effekter eller resultat som en myndighet uppnår genom sina åtgärder och kostnaderna för verksamheten. Varje myndighet ska givetvis bedriva en så effektiv verksamhet som möjligt. Det kan innebära att verksamheten i förhållande till kostnaderna ger så goda resultat som möjligt eller att en given produktion sker till lägsta tänkbara kostnader.

De uppdrag som regeringen ger myndigheterna är ofta formulerade som mål för verksamheten. Sådana mål är som regel inte särskilt precisa. Genom regleringsbre— ven får myndigheterna medel som de kan disponera för verksamheten. En allmän styrning sker genom lagar eller förordningar samt ibland genom hänvisning till utta- landen av riksdagen. I vilken omfattning, till vilken kostnad per producerad enhet och på vilken kvalitetsnivå som regeringen väntar sig att verksamheten ska utföras framgår sällan av regeringens beslut. Myndigheterna har följaktligen sedan länge . haft stora möjligheter att själva i detalj avgöra vilka åtgärder som ska utföras och hur det ska ske.

Som framgått av redogörelsen i avsnitt 5.2 vill statsmakterna emellertid numera genom en fungerande styrning uppnå en god effektivitet i den statliga verksamhe- ten. Strävandena är att få till stånd och efter hand utveckla en mål- och resultat- styrning som ska göra det möjligt att tillgodose de behov som föreligger. Samtidigt vill statsmakterna hushålla med resurserna. En effektiv verksamhet förutsätter att varje myndighet får bästa möjliga villkor för sin verksamhet. Till detta hör att även en rad allmänna krav på organisationen ska vara uppfyllda.

Det uppdrag som denna utredning har — att överväga och lägga fram förslag till hur uppgifterna på central nivå inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten ska fördelas mellan de berörda myndigheterna — förutsätter att utredningen har en prin- cipiell uppfattning om vad som gör att myndigheterna kan arbeta effektivt. Det handlar, som utredningen delvis framhållit, om bl.a. kompetens, arbetsformer och ledning. Utredningens redovisning i de följande delavsnitten innehåller en allmän beskrivning av de krav som i en lämpligt avvägd utsträckning bör vara uppfyllda.

5.5.2. Enkel och tydlig roll

En så långt möjlig enkel och tydlig roll för myndigheten är den grundläggande förutsättningen för att verksamheten ska fungera. Framför allt tydligheten har be- tydelse för andra aktörer i omvärlden. Ingen av dessa kommer att missförstå myn- dighetens strävanden och åtgärder. Detta skapar samförstånd och minskar friktio- nen i gränsområdena mot andra myndigheters ansvar.

En enkel och tydlig roll kan åstadkommas genom en renodling av ansvar och uppgifter. Renodling minskar risken för dubbelarbete och konflikter om vilket or- gan som egentligen svarar för en arbetsuppgift. Även för mottagarna av den berör- da myndighetens tjänster har det betydelse att rollerna är så klara att ansvarsområ- det lätt kan urskiljas.

Till renodlingen av ansvar och uppgifter hör att skilja mellan

(1) Myndighetsutövning; (2) Stabs- och stöduppgifter i förhållande till regeringen respektive myndigheter;

De tre kategorierna av uppgifter ställer helt olika krav på den organisation som ska svara för dem. Internt kan det uppstå problem, om förutsättningama för de olika slagen av verksamhet är olika. För mottagarna av myndigheternas tjänster innebär en blandning av de tre slagen av ansvar och uppgifter en risk för att de blir osäkra på vilka befogenheter en myndighet utövar i den aktuella situationen och vilken karaktär myndighetens besked har. En klar avgränsning mellan de redovisade tre kategorierna bidrar till att skapa förutsättningar för det förtroende enskilda männi- skor och aktörema i omvärlden hela tiden måste ha för myndigheten.

Till en tydlig och enkel roll hör också — det ligger i sakens natur — att noggrant beskriva myndighetens ansvar och uppgifter. En sådan precisering ska givetvis gälla samtliga myndigheter som deltar i en verksamhet av någorlunda komplex art. Klarhet i ansvar och uppgifter underlättar de omställning och förnyelse som alla myndigheter måste genomgå när behovet av myndighetens tjänster förändras.

Tydlighet och enkelhet är slutligen också en viktig förutsättning för samspelet mellan myndigheter på olika territoriella nivåer inom ett verksamhetsområde. Inom den offentliga verksamheten fordras det som regel någon form av verkställighet på den lokala nivån. Regionalt och nästan alltid centralt sker det i allmänhet någon form av avvägning som fordrar samordning. Uppdelningen mellan nivåerna har betydelse för anpassningen till mottagamas behov. En decentraliserad organisation har som regel stora fördelar framför en centraliserad. Utredningen redogör i avsnitt 6.3 något mer utförligt för sina överväganden om kraven på ledningskedjan lokalt- regionalt-centralt.

5.5.3. Kunnighet och kompetens

Kunnighet står för förmåga att kunna utföra åtgärder av olika slag. Kompetens är ett vidare begrepp. Det innefattar kunnighet men även sådant som omdöme, uthål- lighet och samarbetsförmåga. Utan den bredd som ligger i kompetensen är kunnig- heten hos de anställda i den egna organisationen egentligen ingen tillgång.

Att det inom en myndighet ska finnas kunnighet på fackområdena är en självklar- het. Det måste givetvis också inom en effektivt arbetande myndighet finnas en kompetens hos personalen som svarar mot behoven på olika nivåer i verksamheten. Det gäller att välja en modell för organisationen, en arbetsform i verksamheten eller en metod för rekryteringen som erbjuder förutsättningar för att personalen ska kunna prestera det som fordras.

Kompetens är också en fråga över tiden. Varje organisation förändras så gott som hela tiden. Det räcker inte med att det under en given period existerar kunnande och kompetens hos personalen. Det är minst lika angeläget att det finns förutsätt-

ningar för en utveckling av kunnandet och kompetensen. Utan en sådan förändring stagnerar verksamheten och effektiviteten börjar så småningom att minska.

Ett gott ledarskap är en mycket speciell form av kompetens som har en grundläg- gande betydelse både för den allmänna utvecklingen av en verksamhet och för att personalen ska känna sig stimulerad i arbetet. Att det finns motivation i verksamhe- ten hos de anställda påverkar givetvis effektiviteten i stort inom myndigheten.

5.5.4. Fungerande styr— och arbetsformer

Den offentliga verksamheten förnyas ständigt. Kraven från omgivningen förändras oavbrutet. Statsmaktema gör ibland andra prioriteringar än tidigare. Det fordrar anpassningar av många olika slag. Behoven fokuseras på den förmåga till anpass- ning efter nya behov och förutsättningar som också måste finnas i organisationen. Det är närmast fråga om att vara lyhörd för olika slag av förändringar i omvärlden. Utan denna lyhördhet kan ingen organisation existera.

Inom de omfattande och strukturellt komplicerade områden som det civila försva- ret och fredsräddningstjänsten utgör är det särskilt viktigt att myndigheterna har ett grepp om vad som sker och kan värdera resultaten. En förutsättning för att en verksamhet ska vara effektiv är att styr- och arbetsforrnerna fungerar. Det handlar i den statliga verksamheten om att mål- och resultatstymingen kan hanteras både av myndigheterna och av uppdragsgivaren, dvs regeringen. Som utredningen redan framhållit har styrforrnema förbättrats under de senaste åren. Statsmaktema har, som framgått av den tidigare redovisningen i detta kapitel, stora ambitioner att låta systemet med en beställar- och en utförarroll fortsätta att utvecklas.

Till mål- och resultatstymingen hör en effektiv uppföljning och utvärdering. De bedömningar som ska göras innebär att verksamhetsmålen måste vara så noggrant beskrivna som möjligt. Utvecklingsgruppen för länsstyrelsefrågor inom Civilde— partementet uppdrog år 1994 åt försvarsdirektören vid Länsstyrelsen i Kalmar län att för området civilberedskap och räddningstjänst bl.a. föreslå mål och resultat- mått i verksamhetsplaneringen så att de väsentligaste resultaten av verksamheten skulle kunna bedömas. Arbetet utfördes i en arbetsgrupp med försvarsdirektörema vid ytterligare två länsstyrelser samt en företrädare för ÖCB. Arbetsgruppen redo- visade sina slutsatser i en rapport (1995-02-07). Det konstaterades att s.k. nyckel- tal saknades inom verksamhetsområdet för länsstyrelsernas del. Efter analys av bl.a. nationella mål, planeringsförutsättningar och resultatkrav för området lämnade arbetsgruppen ett förslag till objektplan, målformuleringar och värderingstal.

Fungerande arbetsformer förutsätter vidare att en myndighet har klara lednings- former och befogenheter — rättsliga och andra — för att kunna agera. Det kan i den verksamhet som utredningens arbete avser vara åtgärder på alla nivåer och i hela hotskalan. Befogenheterna ska göra det möjligt att utnyttja en så stor del som möj- ligt av personalen och materielen i samhället.

Avgörande för en fungerande verksamhet är slutligen också att en myndighet an- vänder den moderna teknik som finns att tillgå — framför allt inom informationsom- rådet. Möjligheterna till kommunikation är grundläggande för effektiviteten i prak- tiskt taget varje verksamhet i det moderna samhället. Det gäller i alldeles särskilt hög grad den verksamhet på central nivå som utredningen har i uppdrag att över- väga. Den bedömning som utredningen gör i det här sammanhanget är grundad på det som sagts tidigare i betänkandet om att det civila försvaret och freds- räddningstjänsten sammantaget är en komplex och mångfacetterad verksamhet.

5.5.5. Anpassning till behoven internationellt

Det internationella samarbetet har blivit en allt viktigare del av verksamheten inom utredningens arbetsområde. Det handlar både om en koordinering med andra län- ders regelsystem inom ramen för internationella överenskommelser och att kunna genomföra effektiva internationella hjälpinsatser. Kraven är inte riktigt desamma för de olika uppgifterna. Gemensamt för dem gäller emellertid att myndigheterna måste kunna sätta sig in i förhållandena i andra länder och anpassa sig till de för- ändringar som sker.

5.6. Överväganden inom andra utredningar

5.6.1. UTFÖR

Utredningen (Fö 1995:01) för utvärdering av försvarets ledning och struktur (UT- FÖR) har till uppgift att genomföra en uppföljning och utvärdering av genomförda och pågående stmkturförändringar inom Försvarsdepartementets verksamhetsom- råde. Utredningen ska framför allt bedöma vilka förändringar som har vidtagits inom totalförsvaret som ett resultat av LEMO-reforrnen. Vilka besparingar har gjorts? Vilka omflyttningar och neddragningar av personal har skett? På vilka vill- kor och med vilken framgång har awecklingsarbetet genomförts?

LEMO:s arbete inriktades på frågor om Försvarsmaktens effektivitet och struktur. Även uppföljningen och utvärderingen kommer av det skälet att i mycket hög grad omfatta den militära verksamheten. Det är frågor av typen: Har krigsorganisationen blivit styrande? Har ledningsorganisationen blivit effektivare? Har uppdragsmodel- len förbättrat Försvarsmaktens styrning av stödmyndigheterna?

UTFÖR redovisade i december 1995 ett delbetänkande (SOU 1995:129) En sty- rande krigsorganisation med analyser av LEMO-reforrnens mål. Den styrande krigsorganisationen framstår för utredningen som det ledande målet. Utredningen konstaterar emellertid i betänkandet att målen för reformarbetet uppfattats mycket olika av berörda parter i förändringsarbetet. Försvarsmaktens chefer prioriterar

mycket starkt den styrande krigsorganisationen. Även övriga kategorier, dvs poli- tiker, stödmyndigheter och departementstjänstemän, betonar krigsorganisationen men inte i samma höga utsträckning. För politikerna väger besparingsmålet nästan lika tungt.

UTFÖR framhåller med ledning av den redovisade analysen av målen att statsmak— terna ännu tydligare än hittills måste klargöra förutsättningama för mer omfattande strukturförändringar och kraven på styrning. Betänkandet utgör en grund för den utvärdering av LEMO-refomten som utredningen kommer att redovisa i sitt slutbe- tänkande som enligt direktiven ska läggas fram senast den 1 juli 1996.

5.6.2. Utredningen (Fö 1994:07) om ledningsövning i regeringskansliet

Regeringen bemyndigade i december 1994 chefen för Försvarsdepartementet att planera och genomföra en ledningsövning för regeringskansliet. Senare beslutades det också att ledningsövningen skulle avse en allvarlig störning i fredssamhället. Det angavs vidare vilka faser övningen skulle omfatta. Till särskild utredare med uppgift att planera för övningen, biträda vid genomförandet och rapportera re- sultatet i varje fas förordnades chefen för Enheten för särskild planläggning vid Försvarsdepartementet.

Utredningen genomförde under hösten 1995 departementsvisa genomgångar och spel, vilket var ett första moment i Fas 1 av ledningsövningen. Syftet var att inom varje departement belysa behovet en särskild krisledningsorganisation. Karaktären på spelen varierades med hänsyn till olikheterna mellan departementen i behovet av att kunna agera operativt. Spelen skulle framför allt visa om organisation, arbets- och beslutsformer, rutiner, arbetsutrymmen, det tekniska stödet m.m. var lämpligt utformade eller om förändringar borde genomföras. Enligt den bedömning av de departementsvisa genomgångarna som utförts av en särskild utvärderare — chefen för Räddningsverket — har samtliga departement i det första momentet av Fas 1 i stort sett uppnått målet med övningen.

Ledningsövningens andra moment i Fas 1 omfattar två övningsdagar — en under våren och en under hösten 1996. Syftet med dessa övningsdagar är att för extraor- dinära situationer belysa organisation, arbetsformer och behov av tekniskt stöd för en krisledningsorganisation inom Statsrådsberedningen — den s.k. krisstaben. I det- ta moment prövas också departementens organisation och arbetsformer mot bak- grund av erfarenheterna från övningsdagarna hösten 1995. Avgränsningen av an- svaret mellan krisstaben och departementen samt mellan regeringkansliet och myn- digheterna ska behandlas.

I ledningsövningens Fas 2, som kommer att genomföras hösten 1996, är målet att belysa organisation, arbetsformer och behov av tekniskt stöd för en utflyttad del av regeringskansliet i samband med extraordinära situationer. Behovet av en samver-

kan mellan den utflyttade delen och regeringskansliet i övrigt samt rutinerna för dialogen mellan krisorganisationen och myndigheterna, massmedierna och allmän- heten kommer också att belysas.

Fas 3 i ledningsövningen ska enligt föreliggande planer genomföras under år 1997. Utgångspunkten kommer att vara totalförsvarsbeslutet hösten 1996 — framför allt de delar i beslutet som avser anpassningen av totalförsvarets förmåga till höjd krigsduglighet. Övningen kommer att omfatta processen kring regeringens beslut om anpassningsåtgärder samt kommunikationen mellan departement och myndig- heter sedan regeringen beslutat om anpassning.

5.6.3. Utredningen om det civila försvarets finansiering (GFF-utredningen)

GFF-utredningen, som haft till uppgift att föreslå vilka principer som ska gälla för finansieringen av beredskapsåtgärder inom det civila försvaret, framhåller i sitt be- tänkande (SOU 1996:58) Finansieringen av det civila försvaret att ansvarsprinci- pen bör vara vägledande också vid fördelningen av kostnadsansvaret för bered- skapsåtgärdema. Utredningen förordar av det skälet en ökad användning av av- gifts- och egenfinansiering inom det civila försvaret.

Den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret bör även i fortsättningen utgöra ett awägningsinstrument. Utredningen föreslår vissa åtgärder som i det avseendet ska utveckla ramen:

( 1 ) En översyn av anslagsstrukturen inom det civila försvaret

Översynen ska syfta till att minska antalet fristående beredskaps- anslag, till en bättre koppling mellan funktionsindelningen och an- slagsstrukturen och till att inom anslagen hålla i sär drift-, underhålls- och investeringskostnader;

(2) Lånejnansiering för beredskapsinvesteringar i Riksgäldskontoret

Åtgärder bör vidtas för att definiera begreppet beredskapsinvestering och för att fastställa lämpliga avskrivningstider för olika slag av be- redskapsinvesteringar;

(3) Avvägning av uttagen från beredskapsfonder inom rundradio-, tele- och elområdena inom den ekonomiska planeringsramen

Medel ska däremot inte kunna omfördelas från fonderna till andra ändamål inom det civila försvaret.

Utredningen anser vidare att den ekonomiska planeringsramens sammansättning

Följande anslag bör läggas in i ramen:

Cl Kostnader för beredskapslagring av livsmedel, m.m. (Jo/G4)

Cl Del av länsstyrelserna, m.m. (den del av anslaget C/Al som avser länsstyrelsernas totalförsvarsverksamhet, inkl fredsräddningstjänst m.m.)

Följande anslag bör inordnas i något annat anslag inom eller utom ramen:

D Kompetensutveckling och stöd till länsstyrelserna (F ö/C 4) Cl ÖCB: Industriella åtgärder (Fö/F 2) D Arbetsmarknadsverket (del): F örvaltningskostnader (A/A ] )

Följande anslag bör utgå:

CI Ersättning för fritidsbåtändamål, m.m. Delpost för beredskapsåtgär- der inom totalförsvaret (K/BI )

Upphandling av enskilda samhällsåtaganden (K/DZ)

CI Åtgärder inom elförsörjningen (N/EZ)

GFF-utredningen anser vidare att nuvarande system för finansiering av reservan- ordningar bör bibehållas tills statens avtal med Svenska Kommunförbundet ska om- förhandlas år 1999.

Förslagen måste i en del avseenden utredas vidare. Det gäller bl.a. utformningen av avgiftssystemen inom rundradio-, tele- och elområdena. Författningsförslag behö- ver också utarbetas.

CFF-utredningen beräknar att förslagen leder till en utgiftsminskning på statsbud- geten på drygt 300 rnilj. kronor per år.

- .H.—vf &,f.—m——_ -

5.7. Synpunkter i omvärlden på de tre myndigheternas verksamhet

5.7.1. Inledning

Utredningen har vid ett stort antal överläggningar och andra kontakter med före- trädare för regeringskansliet, ledningen vid centrala och regionala statliga myndig- heter, kommuner och organisationer inhämtat synpunkter på verksamheten vid de tre myndigheter som utredningens arbete i första hand avser. De sammanlagt ca 30 organ som utredningen haft kontakter med har framgått av redovisningen i avsnitt 1.5. Det civila försvaret och fredsräddningstjänsten är enligt samtligas bedömningar en mycket komplex verksamhet som berör stora delar av samhället - både offentlig verksamhet och enskild näringsverksamhet.

Den redogörelse som följer omfattar framför allt synpunkter på ett antal problem som enligt företrädare för myndigheter och andra organ skapar oklarheter eller verkar hämmande på verksamheten inom de tre myndigheternas områden. Syn— punkterna överensstämmer när det gäller innehållet i vissa delar med resultaten av den undersökning om erfarenheterna av framför allt ÖCB:s och SRV:s arbete som LEMO lät utföra år 1992. Denna undersökning omfattade intervjuer med ett 30-tal företrädare för myndigheter och andra organ inom totalförsvaret. Den samman- ställning som utredningen nu har gjort är inte genomförd på ett lika systematiskt sätt.

Redovisningen som följer är ett urval av synpunkter som har särskild betydelse för utredningens överväganden. Utredningen vill framhålla att synpunkterna givetvis är baserade på kunskaperna hos var och en av de tillfrågade om förutsättningama för verksamheten inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten

5. 7. 2 ÖCB.

Det är en så gott som samstämmig uppfattning hos företrädare för myndigheter och andra organ som utredningen haft överläggningar med att ÖCB:s roll inom det civila försvaret är otydlig. ÖCB har visserligen på en del områden en offensiv framtoning men i andra avseenden är profilen låg. Det senare gäller framför allt samordningsverksamheten. ÖCB har framhållit för utredningen att dessa uppfatt- ningar i stor utsträckning beror på brister i kunskaperna hos många om den roll och de befogenheter som myndigheten har.

En stark samordning förlagd till regeringskansliet — eller knuten dit som en särskild stabsfunktion — är ett önskemål från företrädare för många myndigheter och andra organ inom det civila försvaret. Flera som lämnat synpunkter till utredningen menar emellertid att det inom ramen för den svenska förvaltningsmodellen är svårt för en myndighet att samordna andra myndigheter. Detta kan bero på att samordningsrol-

len uppfattas på olika sätt bl.a. med hänsyn till den begränsade omfattningen av samordningsmyndighetens befogenheter.

Utredningen vill upprepa att nästan alla tillfrågade anser att det behövs ett sam- ordningsorgan på central nivå inom det civila försvaret. Många betonar att detta samordningsorgan måste vara starkt och kunna driva samordningsfrågoma med kraft och auktoritet inom det civila försvaret samt kunna fatta även svåra priorite- ringsbeslut. Det gäller inte minst de nya uppgifter som statsmakterna anser ska ingå i verksamheten. Försvarsmakten är särskilt angelägen om att ha en stark samarbets- partner inom den civila delen av totalförsvaret.

5.7.3. SRV

SRV anses vara en inom hela ansvarsområdet fred-krig mycket aktiv myndighet. SRV:s sätt att engagera sig i arbetsuppgifterna bidrar till att göra rollen tydlig. Denna tydliga roll beror enligt bedömningar som företrädare för andra organ gjort på att myndigheten har en omfattande verkställighet med bl.a. tillsyn, normgivning, utbildning samt tekniskt och organisatoriskt utvecklingsarbete inriktad på fredstida förhållanden. En stor del av åtgärderna är emellertid avsedda för verksamheten i krig. Företrädare för flera av de organ som utredningen haft överläggningar med anser att SRV:s arbete är alltför fokuserat på detaljer i verksamheten hos bl.a. kommunerna. En modifiering av den rättsliga grunden skulle sannolikt göra att verksamheten i större utsträckning än för närvarande kom att svara mot de av mottagarorganen bedömda behoven.

Framför allt SRV men i någon mån också ÖCB får kritik för att de går förbi läns- styrelserna —i tillämpliga fall även civilbefälhavarna — och inhämtar underlag från eller ger impulser direkt till kommunerna.

5.7.4. SPF

Nästan samtliga som lämnat synpunkter till utredningen betonar den stora betydel- se som informationsfrågoma har i hela hotskalan fred-krig.

Även SPF:s roll präglas enligt de redovisade omdömena av tydlighet. SPF :s verk- samhet är enligt flertalet tillfrågade myndigheter och andra organ knappast i något avseende kontroversiell för andra berörda myndigheter och övriga organ. Det arbe- te SPF bedriver inom ett för verksamheten inom hela civila försvaret viktigt områ— de är överlag uppskattat. Problemet är att SPF med sina begränsade resurser har svårt att nå ut med sina budskap, särskilt till den regionala och lokala nivån. F örhål- landevis få inom det civila försvaret kommer i kontakt med verksamheten. De allra flesta företrädarna för de tillfrågade myndigheterna och övriga organen bedömer det ändå som naturligt att myndighetens ansvar utvidgas till att avse även åtgärder vid stora olyckor och svåra påfrestningar på samhället i fred.

5.8. Ansvar, befogenheter och organisation i några andra länder

En översikt över ansvar, befogenheter och organisation inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten i Danmark, Finland, Norge och Nederländerna finns i Bilaga E.

6. Förslag till ansvar och uppgifter för de tre myn- digheterna

En ökad kompetens hos personalen är en nödvändig förutsättning för en effektivare verksamhet inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. Det handlar bl.a. om att få till stånd en ökad förståelse för helheten och för andra myndigheters rol- ler. Utredningen har tidigare pekat på svårigheterna att centralt i samordningsverk- samheten och på det regionala planet hålla personal med det kunnande inom viktiga fackområden och erfarenheter från verksamheten över hela fältet.

Samtliga berörda myndigheter har i utgångsläget en given personalstyrka och kan inte med en gång radikalt ändra sammansättningen på denna. En aktiv personalut- veckling är då ett medel att successivt höja kompetensen. Detta ligger normalt i både ledningens och de anställdas intresse. Förutom utbildningsinsatser av olika slag är det angeläget med hänsyn till kravet på ökad förståelse att sådana åtgärder innehåller möjligheter till utbytesrekrytering och växeltjänstgöring.

Med utbytesrekrytering menar utredningen att myndigheter inom det civila försva- ret aktivt driver på för att rekrytera personal från varandra — både vid vakanser och som byte av personal. Växeltjänstgöring innebär att företaget eller myndigheten för en viss tid byter eller lånar in personal från ett annat företag eller en annan myndig- het. Systemet — ofta kallat Job rotation — tillämpas inom större företag och kon- cerner i näringslivet samt delvis inom den offentliga sektorn för personal på olika nivåer, framför allt i arbetsledande ställning. SRV anlitar för närvarande ett 30-tal brand-ingenjörer inom den kommunala räddningstjänsten som projektledare för olika slag av utvecklingsarbeten.

Både utbytesrekryteringen och växeltjänstgöringen är stimulerande för dem som vill utveckla sig. Företaget eller myndigheten får möjligheter att utan organisatoris- ka förändringar blanda erfarenheter och impulser från många olika verksamheter och nivåer. Utbytet berikar verksamheten. 1 delar av den offentliga verksamheten, där personalomsättningen är mycket liten, kan det vara enda möjligheten att till begränsade kostnader åstadkomma en viss förnyelse i synsätt och arbetsformer.

En växeltjänstgöring är emellertid inte helt problemfri. Många av de berörda kan tillfälligt behöva byta bostadsort. Det kan även under begränsade tjänstgöringspe— rioder vara ett hinder. En annan svårighet är att förändringarna i en del fall riskerar att på kort sikt störa den löpande verksamheten. Problemet kan bli särskilt stort om det är fråga om små enheter och tjänstgöringen gäller chefer eller annan personal i nyckelställning.

En aktiv personalutveckling av det slag utredningen överväger är en fråga för led- ningen i de berörda myndigheterna att diskutera med personalorganisationema och med de myndigheter som det kan vara betydelsefullt att samarbeta med.

6.6.2. Tillämpningen på det civila försvaret och fredsrädd- ningstjänsten

Tiden för växeltjänstgöringen bör enligt utredningens mening kunna variera i om- fattning från tre år fyra månader till ett år eller längre. Den ” inlånade” personalen måste självfallet kunna börja att vara produktiv med en gång och bör av det skälet placeras på arbetsuppgifter som han eller hon självständigt kan börja utföra. Den personal som kommer till t.ex. ÖCB från andra myndigheter och organ — framför allt de funktionsansvariga myndigheterna, civilbefälhavarna, länsstyrelserna, rege- ringskansliet och kommunerna — ger ÖCB ökade kunskaper om förhållandena inom

olika delar av det civila försvaret, hur andra organ ser på frågorna och vilka rutiner som förekommer. De ÖCB-anställda som i stället tjänstgör hos sådana organ beri- kar erfarenheterna hos dessa och skaffar sig erfarenheter som är till nytta när de återvänder till den centrala samordningsmyndigheten.

Utredningen anser att en aktiv personalpolitik med den redovisade inriktningen kommer att vara en viktig faktor vid genomförandet av de olika förslagen i betän- kandet. Det bidrar till att höja kompetensen inom hela det civila försvaret och gör att myndigheten kan ta på sig ökade uppgifter och samtidigt uppfylla de krav som statsmakterna ställer mot bakgrund av bl.a. helhetssynen. Utformningen och ge- nomförandet av ett system för personalutveckling som innefattar bl.a. växeltjänst- göring kräver noggranna förberedelser. Tjänstgöringen kan behöva organiseras enligt en plan som myndigheterna kommer överens om.

Utredningen vill framhålla att utbytet bör omfatta personal hos myndigheter och andra organ på alla nivåer inom det civila försvaret — kommuner, länsstyrelser, civilbefälhavamas kanslier, funktionsansvariga myndigheter, samordningsmyndig- heten och regeringskansliet. Länsstyrelsen är som framgått en annan myndighet som har mycket att vinna på den skisserade växeltjänstgöringen.

Utredningen har vid kontakter med företrädare för myndigheter och andra organ på central, regional och lokal nivå mött ett mycket starkt intresse för tanken om den redovisade växeltjänstgöringen.

Utredningen föreslår att myndigheter inom det civila försvaret och fredsrädd- ningstjänsten får till uppgift att öka sina personalutvecklingsinsatser. Avsikten ska vara att skapa ökad kompetens med hänsyn till kraven på bl.a. helhetssyn samt ökad stimulans för den berörda personalen.

Utredningen föreslår vidare att de mest berörda myndigheterna på olika nivåer får i uppdrag att i samarbete utarbeta och till regeringen redovisa ett förslag till system för en aktiv personalpolitik, som omfattar bl.a. växeltjänstgöring för personalen inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten.

6.1. Inledning

Det tidigare materialet i betänkandet

Utredningens överväganden om fördelningen av ansvar och uppgifter på central nivå inom det civila försvaret och i fredsräddningstjänsten fordrar bedömningar av flera olika slag. En stor del av underlaget för dessa bedömningar finns i de tidigare kapitlen i betänkandet. Grundläggande för övervägandena är omfattningen av de uppgifter som statliga myndigheter inom utredningsområdet bör svara för. Det gäller verksamhet vid normala förhållanden i fred, inför och under höjd beredskap, vid svåra påfrestningar på samhället i fred och olyckor som fordrar räddnings- tjänstinsatser samt internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.

Utredningen har i kapitlen 2-3 — med bilagorna B och C — redogjort för föränd- ringarna i verksamheten inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten under de senaste åren, statsmakternas principbeslut om totalförsvarets utveckling åren 1997-2001, regelverket samt de tre myndigheternas ansvar och uppgifter. Bilaga D innehåller en översikt över det material som de tre myndigheterna redovisat i pro- gramplaner och rapporter med anledning av särskilda uppdrag våren 1996.

Utredningen har i kapitel 4 genom s.k. processbeskrivningar för några tjänsteom-

råden beskrivit flödet från initiativ till ”färdig produkt”. Det har skett mot bak- grund av bl.a. LEMO:s överväganden. Till underlaget för utredningens analys hör vidare redogörelser i kapitel 5 för ett antal allmänna utgångspunkter. En av dessa utgångspunkter är statsmakternas överväganden om förnyelse och omställning i den statliga förvaltningen och styrningen i generella termer av myndigheternas ? verksamhet. Utredningen har i det sammanhanget även beskrivit den syn på beho- vet av och formerna för stöd till regeringen och myndigheterna som redovisades av den kommitté som i början av 1990-talet såg över verksamheten vid de s.k. stabs- myndighetema. En redogörelse för regeringens beslut med anledning av kommit- téns förslag ingår också i kapitlet.

Redogörelsen för de allmänna utgångspunkterna i kapitel 5 fortsätter med en be- skrivning av principerna för styrning av myndigheterna inom ÖCB:s, SRV:s och SPF :s verksamhetsområden. Behovet av samordning är en framskjuten fråga i di- rektiven. Kapitlet innehåller mot den bakgrunden en redogörelse för den innebörd begreppet samordning har inom det civila försvaret inför och under höjd bered- % skap. Utredningen har därefter redovisat vilka mer allmänna krav som ska vara : uppfyllda för att den organisation som t.ex. en myndighet utgör ska vara effektiv. Utredningen har beskrivit det arbete som utförts eller pågår inom andra utredning- ar, vilkas arbete har betydelse för de fortsatta övervägandena i betänkandet, och har kortfattat redogjort för de synpunkter på de tre myndigheternas verksamhet som andra organ redovisat för utredningen. I kapitlet ingår slutligen en översikt över organisation och ansvar inom utredningens arbetsområde i ett antal andra länder.

Utredningens överväganden i detta kapitel

Utredningens uppgift är att överväga hur uppgifterna bör fördelas och hur gräns- ! dragningen i övrigt bör vara mellan myndigheterna. Bedömningarna ska ske med , hänsyn till bl.a. den helhetssyn som anges i totalförsvarspropositionen och till den ' kommunalisering som har ägt rum inom det civila försvaret. Utredningen ska också föreslå de förändringar hos de berörda myndigheterna som övervägandena föranle- der. Förslagen ska inte omfatta någon sammanläggning av dessa myndigheter.

Redovisningen här i kapitel 6 börjar med en översikt över det hittills i betänkandet redovisade materialet och de bedömningar som har särskild betydelse för de fort- satta övervägandena. Utredningen redovisar sina synpunkter på ledningssystemet. Det framgår vidare hur utredningen bedömer behovet av samordning på olika nivå- er och i olika faser av hotskalan. Utredningen kommer så fram till huvudfrågan om hur ansvar och uppgifter ska fördelas mellan de tre myndigheterna och förhållandet till andra organ på olika nivåer i verksamheten. Utredningen behandlar avslut- ningsvis i kapitlet frågor som har med personalens kompetens att göra samt berör uppgifter och organisation för Totalförsvarets chefsnämnd och hanteringen inom statliga myndigheter av frågor som gäller frivilligorganisationerna.

6.2. Faktorer som har särskild betydelse för utredningens överväganden

6. 2. 1 Sammanfattning av det hittills redovisade materialet

Flera faktorer i det hittills redovisade materialet i betänkandet — och de bedöm- ningar som statsmakterna, myndigheter eller utredningar gjort — har särskild bety- delse för utredningens fortsatta överväganden. Det gäller som utredningen ser det framför allt följande:

Cl Bakgrunden till den nuvarande myndigh etsstrukturen

Totalförsvarets olika delar hade i början av 1980-talet blivit allt mer beroende av varandra. Detta ökade betydelsen av samverkan och samordning. Enligt 1978 års försvarskommitté fungerade samordningen emellertid inte tillfredsställande. Kriti- ken riktades framför allt mot den centrala nivån, men bristerna innebar problem även på andra nivåer inom det civila försvaret. Räddningstjänstkommittén lade motsvarade synpunkter på behovet av samordning inom räddningstjänsten i fred.

Överstyrelsen för ekonomiskt försvar (ÖEF) ombildades år 1986 till ÖCB. Den nya myndigheten skulle svara för samordning av beredskapsförberedelserna inom hela det civila försvaret. Beslutet innebar vidare att verksamheten inom det civila för- svaret delades in i ett antal funktioner med var sin funktionsansvarig myndighet på central nivå.

Samtidigt som ÖCB kom till bildades SRV. Den nya centrala räddningstjänstmyn- digheten övertog verksamhet från Statens brandnämnd och Civilförsvarsstyrelsen, som båda lades ned. SRV fick också ansvaret för beredskapen för insatser vid kämenergiolyckor och för åtgärder vid transport av farligt gods.

SPF hade inrättats ett år tidigare med uppgift att utföra uppgifter som Bered- skapsnämnden för psykologiskt försvar och Totalförsvarets upplysningsnämnd hade svarat för.

El LEMO:s slutsatser om uppgiftsjördelningen på central nivå

LEMO konstaterade att fördelningen av uppgifter och arbete mellan ÖCB, SRV och SPF i en del avseenden var oklar och att detta ibland ledde till dubbelarbete och resurskrävande revirdiskussioner.

LEMO gav flera exempel på oklarheter i uppgiftsfördelningen och föreslog att ÖCB och SRV skulle få i uppdrag att gemensamt pröva om samarbetet inom de redovisade områdena kunde utökas. De båda myndigheterna konstaterade i en pro-

memoria till regeringen att den fördelning av ansvaret som hade utvecklats mellan dem var väl etablerad och föreslog följaktligen inga förändringar.

Som ett omedelbart resultat av LEMO:s arbete utarbetade och genomförde ÖCB under budgetåret 1993/94 ett besparingsprogram. Målet var att på några års sikt genom olika administrativa åtgärder och en viss personalminskning reducera kost- naderna med ca 10 milj. kronor. Resultatet blev en besparing av ungefär denna storlek fr.o.m. budgetåret 1993/94.

Enligt LEMO:s uppfattning var det även möjligt att genomföra en väsentlig redu- cering av antalet anställda vid SRV:s räddningsskolor. SRV borde i den översyn av utbildningsverksamheten som verket hade inlett belysa konsekvenserna av en redu- cering av kapaciteten och en eventuell nedläggning av någon skola.

SRV påbörjade under budgetåret 1993/94 en översyn både av den centrala för- valtningens organisation och av utbildningsverksamheten. Centralförvaltningen genomgick den 1 juli 1994 en omorganisation. Denna omorganisation innebar bl.a. en prioritering av de verksamhetsområden för vilka statsmakterna hade höjt ambi- tionsnivån — transporter av farligt gods, beredskap mot kämenergi- och kemikalie- olyckor samt den internationella verksamheten. Organisationen anpassades vidare till de förändrade förutsättningama för planering av räddningstjänsten under höjd beredskap. Förändringarna skapade förutsättningar för förstärkningar av kompe- tensen och resulterade i att organisationen minskades med totalt ca 15 anställda.

SRV har med anledning av LEMO:s förslag också gjort en översyn av verksamhe- ten vid verkets skolor. Verket konstaterar i redovisningen till regeringen att efter- frågan på reguljär utbildning under de senaste åren varit mindre än vad anläggning- arna kunnat producera. Denna efterfrågeminskning har till stor del kunnat mötas genom annan utbildning, som är intäktsfrnansierad. SRV bedömer att efterfrågan på utbildning för yrkes- och pliktpersonal kommer att öka med 25 % fram till år 1998. Det innebär i så fall att produktionsapparaten i det läget kommer att vara fullt utnyttjad. En annan tillkommande faktor är utbildningen av personal för de av statsmakterna föreslagna civila beredskapsstyrkoma.

Enligt SRV har det mot den redovisade bakgrunden inte funnits skäl att genomföra några strukturella förändringar av utbildningsorganisationen. Skolornas verksamhet sågs emellertid över under år 1995 med hänsyn till den minskning av förrådsperso- nalen som blev följden av att kommunerna övertar ansvaret för hanteringen av den statliga räddningstjänstutrustningen och av andningsskydden.

Cl Utökning av ÖCB:s uppgifter under senare år ÖCB har under senare år fått flera nya uppgifter. Myndigheten ska svara för sam- ordning och inriktning av frågor som gäller användningen av totalförsvarspliktiga som tjänstgör med civilplikt. Beslut om ersättning till kommunerna för deras bered-

skapsförberedelser och utbetalning av de beslutade beloppen är ett annat nytt an- svarsområde. Samma sak gäller den samordning av forskning för det civila försva- ret som OCB numera svarar för.

Ökad kraft ska vidare enligt statsmakterna läggas på uppföljning och utvärdering av verksamheten inom det civila försvaret.

CI Förhållandet stat—kommun

Statens roll gentemot kommunerna är att formulera nationella mål för olika delar av den kommunala verksamheten och att genom bl.a. lagstiftning ange de formella ramarna för kommunernas arbete. Regeringen anser att det är angeläget att från statsmakternas sida följa utvecklingen inom olika områden i den kommunala verk- samheten. Det är av stor vikt att det finns en rimlig balans mellan krav och resurser och att kvaliteten i kämverksamhetema går att upprätthålla. En förändrad styrning av den kommunala verksamheten är inte aktuell.

Strävan att inom det civila försvaret föra över ansvar och uppgifter från staten till kommunerna har tagit sig uttryck i lagen (1994:1720) om civilt försvar. Kommu- nen ska verka för en samordning av statliga myndigheters, kommunens, landsting- ets och den kyrkliga kommunens beredskapsförberedelser på lokal nivå men har inte befogenheter att ge direktiv. Kommunstyrelsen — som är det kommunala led- ningsorganet — ska i stället sträva efter att få till stånd ett samråd mellan kommunen och berörda organ.

Samtidigt som lagen om civilt försvar trädde i kraft fick kommunerna genom änd- ring i räddningstjänstlagen i uppgift att vidta kompletterande åtgärder för rädd- ningstjänsten under höjd beredskap. Genom denna komplettering ska den kommu- nala räddningstjänsten med sin organisation av anställda och personer uttagna med civilplikt ersätta undsättningsenhetema i den tidigare statliga civilförsvarsorganisa- tronen.

Ett av de särskilda uppdrag som ÖCB fick i förberedelsearbetet inför 1996 års to- talförsvarsbeslut avsåg överföring av ytterligare uppgifter från staten till kommu- nerna. ÖCB har visat på möjligheter att tydligare samla ansvar och resurser till den kommunala nivån.

Cl Helhetssyn på ansvar och uppgifter ifred och krig

Det bredare spektrum av hot och risker som statsmakterna tecknar i totalförsvars- beslutet leder till att en helhetssyn bör prägla samhällets åtgärder mot dessa hot och risker. Helhetssynen ger totalt sett en mer effektiv och rationell hantering av samhällets åtgärder.

CI Uppgifter i hela hotskalan

Det vidgade säkerhetsbegreppet innebär att statsmakterna breddat det civila försva- rets ansvar och uppgifter till att omfatta verksamhet även inom det internationella området och åtgärder mot svåra påfrestningar på samhället i fred. Den verksamhet som myndigheterna med uppgifter inom det civila försvaret planerar för ska göra det möjligt att ( 1 ) Värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till F ör- svarsmaktens förmåga vid väpnat angrepp och vid krig i vår om- värld;

(2) Genomföra internationellafredsfrämjande och humanitära insatser; och

(3) Stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra påfrestningar på samhället ifred.

Cl Fortsatt tillämpning av ansvarsprincipen

Ansvarsprincipen ska tillämpas även i fortsättningen. För att besluten som fattas på skilda håll ska bli förenliga och avvägningarna mellan olika behov riktiga fordras samverkan och samordning. Detta gäller på samtliga lednings- och ansvarsnivåer i samhället.

Cl Kemikalieolyckor och olyckor vid transport av farligt gods

Hot- och riskutredningen har lagt fram en rad förslag som berör samordningen av åtgärder mot kemikalieolyckor och olyckor vid transport av farligt gods. Förslagen innebär en utökning av SRV:s nuvarande ansvar och uppgifter inom de båda verk- samhetsområdena. Betänkandet bereds för närvarande inom regeringskansliet.

Cl ÖCB:sförslag till förändringar i ansvar och uppgifter en ligt programplanen

ÖCB föreslår i programplanen att statsmakterna ska avdela resurser för att i första hand höja förmågan i ledningssystem, personalförsörjning och infrastruktur. I av- vägningen mellan olika uppgifter, mellan funktioner och inom funktioner har ÖCB för åtgärder inom hela hotskalan av det skälet prioriterat det civila försvarets led- ningssystem och personalförsörjning samt infrastrukturen.

För att behovet av helhetssyn och samordning generellt ska kunna tillgodoses är det enligt OCB ännu viktigare än hittills att skapa en gemensam inriktning för pla-

nering och resursfördelning. Den operativa planering som ÖCB samordnar ska utformas bl.a. i syfte att slå fast vilka planeringsgrunder som gäller. Ett särskilt viktigt moment utgör den planering som ska vara en grund för åtgärder under en anpassningsperiod. Uppföljning och utvärdering inom det civila försvaret ska sam- ordnas, så att statsmakterna får en aktuell och heltäckande bild av hur reformen” slår igenom i planering och genomförande. En ökad samordning civilt- militärt ska eftersträvas. ÖCB anser i det här sammanhanget även att ÖCB: s roll som samord- nare av forskning bör förstärkas.

När det gäller samhällets åtgärder vid svåra påfrestningar ifred föreslår ÖCB bl.a. att myndigheten ska fungera som ett planerande och förberedande organ åt rege— ringen i hela hotskalan och att ÖCB i sin instruktion får denna uppgift. Det bör skapas en beredskap inom ÖCB som, tillsammans med vissa andra myndighetsre- surser, ska kunna utnyttjas av regeringen vid allvarliga påfrestningar.

Inom området internationella fredsfrämjande och humanitära insatser föreslår ÖCB bl.a. att den övergripande roll- och ansvarsfördelningen för den internationel- la uppgiften följer den nuvarande ordningen inom det civila försvaret och att ÖCB således får det samlade ansvaret för den övergripande inriktningen och samord- ningen av det civila försvarets verksamheter för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.

Cl SR V:s förslag till ansvar och uppgifter enligt programplanen

SRV har under första delen av 1990-talet fått en rad nya uppgifter. Ambitionsnivån har genom statsmakternas beslut höjts inom bl.a. områdena transporter av farligt gods, beredskapen mot kämenergi- och kemikalieolyckor samt i den internationella verksamheten. Ändringarna i räddningstjänstlagen om kommunernas planering av räddningstjänsten under höjd beredskap har också förändrat förutsättningama för verksamheten inom SRV. Verket kunde redan i den närmast föregående pro- gramplanen anpassa planeringen till de ändrade förutsättningama och låter de grundläggande prioriteringarna gälla även i den nu aktuella programplanen.

SRV pekar med utgångspunkt i dessa prioriteringar på ett antal områden där sär- skilda satsningar ska genomföras under programplaneperioden: det förebyggande arbetet, tillsyn, uppföljning och utvärdering, ny organisation för räddningstjänsten under höjd beredskap, effektiv och säker varning och information till befolkningen, förändrat system för befolkningsskydd i krig och internationellt samarbete.

SRV föreslår inte några förändringar i ansvar och uppgifter för verkets del men pekar i planen på att statsmakternas beslut med anledning av förslagen från Hot- och riskutredningen och Utredningen om civila insatser för internationell kata- strof- och flyktinghjälp kan komma att leda till förändringar i verksamheten.

CI SPF :s förslag till förändringar i ansvar och uppgifter enligt programplanen

SPF föreslår en utökning av målet för fiinktionen Psykologiskt försvar som innebär att myndigheten ska kunna vidta åtgärder i hela hotskalan. SPF anser att myndighe- ten måste få resurser för att genomföra bl.a. närvarandeobservationer vid svåra störningar i samhället, stöd till internationella insatser, vidmakthållande av kunska- per om information och informationsberedskap med anledning av hot och risker i fredssamhället och utarbetande av allmänna råd för informationsverksamheten vid allvarliga störningar i viktiga samhällsftmktioner.

Cl Myndigheternas förslag med anledning av särskilda uppdrag

ÖCB har med anledning av de särskilda uppdragen från regeringen övervägt möj- ligheterna att föra över ytterligare uppgifter till kommunerna. I rapporten ingår bl.a. ett förslag till lånefinansiering av skyddsrumsbyggandet.

Kommunerna bör enligt ÖCB:s analys i denna del överta äganderätten till den ma- teriel som är avsedd för räddningstjänsten under höjd beredskap. Myndigheten anser vidare att det finns skäl att överväga en överföring till kommunerna av ansva- ret även för anskaffning av materielen. Kommunerna skulle därmed även få dispo- nera de medel som för närvarande används för ändamålet.

SRV delar inte ÖCB:s uppfattning om lämpligheten av lånefmansiering av skydds- rumsproduktionen och redovisar flera skäl för att staten även i fortsättningen ska anskaffa och äga den utrustning som är avsedd för räddningstjänsten under höjd beredskap. Verket föreslår i en egen rapport om Skyddsrumsproduktionen ett nytt planeringssystem som innebär förenklingar och därmed en minskad belastning ad- ministrativt sett på kommunerna och de berörda statliga myndigheterna.

Cl Internationellt inflytande inom det civila försvaret och freds- räddningstjänsten

ÖCB har under senare år ökat sitt deltagande i det internationella verksamheten. Aktiviteterna omfattar för närvarande förtroendeskapande åtgärder samt utbyte med en del organ verksamma inom det internationella fredsfrämjande och humani- tära området. Inom ramen för Sveriges deltagande i PFF-programmet (Partnerskap för Fred) har ÖCB ett sammanhållande ansvar inom det civila försvaret för infor- mation, kontaktutbyte och samordningen av aktiviteter.

EU-anslutningen har medfört att betydande krav ställs på bl.a. SRV. EU:s verk- samhet på räddningstjänstområdet berör förebyggande av och beredskap för kemi- kalieolyckor (det s.k. Seveso-direktivet), olje- och kemikalieutsläpp till sjöss samt räddningstjänstfrågor i övrigt. Nya direktiv till följd av att EU:s inre gränser upp-

hört att existera får stora konsekvenser även för arbetet med transporter av farligt gods. Detta står delvis i motsats till strävandena att avreglera och decentralisera inom den svenska offentliga verksamheten.

SRV medverkar i hög grad också i internationellt samarbete inom ramen för det nordiska samarbetet, internationella konventioner och FN-verksamheten. Det gäller framför allt samarbetet inom räddningstjänsten, bl.a. insatser vid olje- och kemika- lieolyckor till sjöss, miljö- och industriolyckor och kärntekniska olyckor, samt åt- gärder mot olyckor vid transport av farligt gods.

Cl Synpunkter i omvärlden på de tre myndigheternas verk- samhet

Utredningen har vid ett stort antal överläggningar och andra kontakter med före- trädare för regeringskansliet, ledningen vid centrala och regionala statliga myndig- heter, kommuner och organisationer inhämtat synpunkter på verksamheten vid de tre myndigheter som utredningens arbete i första hand avser. Redovisningen i be- tänkandet är ett urval av synpunkter som har särskild betydelse för utredningens överväganden. Utredningen har framhållit att synpunkterna givetvis är baserade på kunskaperna hos var och en av de tillfrågade om förutsättningama för verksamhe- ten inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten

Det är en så gott som samstämmig uppfattning hos myndigheter och andra organ som utredningen haft överläggningar med att ÖCB:s roll inom det civila försvaret är otydlig. ÖCB har visserligen på en del områden en offensiv framtoning men i andra avseenden är profilen låg. Det senare gäller framför allt samordningsverk- samheten. ÖCB har framhållit för utredningen att dessa uppfattningar i stor ut- sträckning beror på brister i kunskaperna hos många om den roll och de befogenhe- ter som myndigheten har.

SRV anses vara en inom hela ansvarsområdet fred-krig mycket aktiv myndighet. SRV:s sätt att engagera sig i arbetsuppgifterna bidrar till att göra rollen tydlig. Denna tydliga roll beror enligt bedömningar som företrädare för andra organ gjort på att myndigheten har en omfattande verkställighet med bl.a. tillsyn, normgivning, utbildning samt tekniskt och organisatoriskt utvecklingsarbete inriktad på fredstida förhållanden. En stor del av åtgärderna är emellertid avsedda för verksamheten i krig. Företrädare för flera av de organ som utredningen haft överläggningar med anser att SRV:s arbete är alltför fokuserat på detaljer i verksamheten hos bl.a. kommunerna.

Även SPF:s roll präglas enligt de redovisade omdömena av tydlighet. Verksamhe- ten är enligt flertalet tillfrågade myndigheter och andra organ knappast i något av- seende kontroversiell för andra berörda myndigheter och övriga organ. Det arbete SPF bedriver inom ett för verksamheten inom hela civila försvaret viktigt område

är överlag uppskattat. Problemet är att SPF med sina begränsade resurser har svårt att nå ut med sina budskap, särskilt till den regionala och lokala nivån. De allra flesta företrädarna för de tillfrågade myndigheterna och övriga organen bedömer det ändå som naturligt att myndighetens ansvar utvidgas till att avse även åtgärder vid stora olyckor och svåra påfrestningar på samhället i fred.

CI Statsförvaltningens utveckling och behovet av styrning

Regeringens förvaltningspolitik ska ge riktlinjer för arbetet med den statliga för- valtningens organisation och struktur, lednings- och verksamhetsformer samt styr- ningen av statliga verksamheter. I sina överväganden i budgetpropositionen för budgetåret 1994/95 om inriktningen av det fortsatta omprövnings- och förnyelse- arbetet konstaterar regeringen att det under de närmaste åren blir nödvändigt med omfattande organisations- och strukturförändringar, som leder till minskade kost- nader och en så långt möjligt bibehållen servicenivå.

Regeringen har efter hand kommit att styra myndigheterna på ett tydligare och mer målinriktat sätt än tidigare. Samtidigt har myndigheterna fått ökat ansvar och större befogenheter. Regeringens styrning sker i stor utsträckning med hjälp av mål- och resultatstyrning inom ramen för den utvecklade budgetprocessen. Ett fortlöpande arbete som syftar till att utveckla uppföljning och utvärdering i den statliga verk- samheten pågår sedan många år.

Cl Stöd av stabskaraktär

Stabsutredningen konstaterade i början av 1990-talet att en del av det stöd som regeringen behöver i frågor om ledningen av statsförvaltningen är av den karaktä- ren att det kan vara lämpligt att resurserna finns hos myndigheter som är särskilt inriktade på att bistå regeringen. Utredningen föreslog en uppdelning av uppgifter- na som innebar en renodling av ansvar och uppgifter inom området. Förslaget godtogs emellertid inte av regeringen, som i stället ville ta tillvara synergieffekterna i verksamheten.

Cl Kraven på effektivitet i myndigheternas organisation

Med effektivitet i offentlig verksamhet brukar avses förhållandet mellan de effekter eller resultat som en myndighet uppnår genom sina åtgärder och kostnaderna för verksamheten. Utredningen diskuterar ett antal krav som i en lämpligt awägd ut- sträckning bör vara uppfyllda för att verksamheten ska vara effektiv — enkel och tydlig roll, kunnighet och kompetens, fungerande styr- och arbetsformer samt an— passning till de internationella behovet.

D Andra utredningar med uppgifter som har anknytning till uppgiftsjördelningen på central nivå

Utredningen om det civila försvarets finansiering (GFF-utredningen) har lagt fram förslag till principer för finansieringen av verksamheten inom det civila försvaret. Utredningen har bl.a. föreslagit att den del av länsstyrelsernas anslagsmedel som går till beredskapsverksamheten ska läggas in i den ekonomiska planeringsramen och alltså vara föremål för awägningar inom ramen för hela det civila försvarets verksamhet.

Den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret innefattar kostnaderna för SRV:s uppgifter inom fredsräddningstjänsten och verksamhetsområdet transporter av farligt gods. GFF-utredningen har påpekat att detta strider mot principen att i ramen ska ingå endast medel för beredskapsåtgärder som avser säkerhetspolitiska kriser och krig. Det är enligt GFF-utredningen svårt att på ett rättvisande sätt dela upp SRV:s kostnader i åtgärder som avser renodlad fredsverksamhet och sådant som gäller åtgärder inför höjd beredskap. Detta beror enligt GFF-utredningen på att arbetet inom SRV sker integrerat, så att verket ska uppnå de samordningsvins- ter som är möjliga.

Utredningen (Fö 1995:01) för utvärdering av försvarets ledning och struktur framhåller i ett delbetänkande att statsmakterna ännu tydligare än hittills måste klargöra förutsättningama för mer omfattande strukturförändringar och kraven på styrning.

Utredningen (Fö 1994:07) om ledningsövning i regeringskansliet genomförde under hösten 1995 departementsvisa genomgångar och spel, vilket var ett första moment i en planerad ledningsövning. Syftet var att inom varje departement belysa behovet av en särskild krisledningsorganisation. Samtliga departement har i det första momentet i stort sett uppnått målet för övningen. En tillämpningsövning för personal inom regeringskansliet har nyligen genomförts.

CI Organisation och uppgifter på central nivå i andra länder Förutsättningama för ansvar och organisation på central nivå inom det civila för-

svaret m.m. varierar mellan olika länder. Den översikt som ingår i betänkandet vi- sar att länderna också valt mycket skiftande lösningar.

6.2.2. Kommunerna och länsstyrelserna

Kommunerna

Kommunerna har genom tillkomsten av lagen om civilt försvar fått ett ökat ansvar för uppgifterna inför och under höjd beredskap. Som utredningen tidigare redovi-

sat håller de på att skaffa sig verktygen för att kunna svara för de uppgifter stats- makterna ålagt dem. Det är i huvudsak fråga om planering och organisation av verksamheten samt rekrytering och utbildning av personal till krigsorganisationen. Kommunerna ska också svara för hanteringen av den statliga utrustning som är avsedd för befolkningsskydd och räddningstjänst under höjd beredskap.

Många kommuner har lagt ansvaret för beredskapsförberedelserna på kommunsty- relsen, som i allmänhet har särskilda tjänstemän — säkerhetschefer eller beredskaps- samordnare — med ansvar för de dagliga uppgifterna. I andra kommuner ligger det politiska ansvaret på den nämnd som svarar för räddningstjänsten och verkställig— heten på förvaltningen som är ansvarig för räddningstjänsten i fred. Samma slag av olikheter i organisationen förekommer också för de åtgärder som behövs på lokal nivå i samband med de svåra påfrestningarna i fred som samhället kan bli utsatt för. Åtskilliga kommuner har under kommunstyrelsen en krisgrupp eller bered— skapsgrupp — benämningarna varierar. Andra låter räddningstjänsten sköta t.ex. den samordning mellan olika kommunala förvaltningar som fordras vid t.ex. svåra snöoväder, långvariga elavbrott eller omfattande avbrott i vattentillförseln. De praktiska erfarenheterna av verksamheten är i allmänhet goda. Samordningen på lokal nivå minskar problemen för myndigheter, företag och enskilda och fyller av det skälet en väsentlig funktion.

Utvecklingen inom den kommunala räddningstjänstens område karaktäriseras för närvarande av en ökande samverkan mellan kommuner i kommunalförbund eller genom civilrättsliga avtal mellan kommuner. En integrering av organisationen mel— lan olika grenar av den kommunala förvaltningen, bl.a. räddningstjänsten, har också skett inom en del kommuner. Till bilden hör vidare att alltfler kommuner lägger mer resurser än tidigare på åtgärder som ska förhindra olyckor eller i förväg be- gränsa verkningarna av de olyckor som inträffar.

Lednings- och utryckningspersonal inom räddningstjänsten deltar som regel i de hjälpinsatser som SRV genomför inom ramen för den internationella katastrof- och flyktinghjälpen. Flera kommuner har ingått avtal med verket om att anställda i deras räddningstjänstorganisation med kort varsel ska inställa sig för att kunna medverka i sådana hjälpinsatser.

Länsstyrelserna

Länsstyrelsernas ansvar och uppgifter inför och under höjd beredskap har genom tillkomsten av lagen om civilt för5var blivit i hög grad förändrade. Risken är, har det framhållits av företrädare för olika organ som utredningen haft överläggningar med, att länsstyrelserna har svårt att hitta sin roll i den nya verksamheten. ÖCB söker brygga över genom utveckling av kompetensen hos personal inom länsstyrel- serna. SRV har ställt en tjänsteman till förfogande åt varje länsstyrelse för arbetet med de förändrade uppgifterna.

Oklarheter i uppgifter och befogenheter för den regionala myndigheten har hittills

hämmat länsstyrelsernas verksamhet vid svåra påfrestningar på samhället i fred Flera länsstyrelser har emellertid vid t.ex. svåra snöoväder eller långvariga elav- brott strävat efter att få till stånd någon slags samordning av samhällets åtgärder. En del av Hot- och riskutredningens förslag syftar till att ge länsstyrelserna ett tyd- ligt ansvar i de här sammanhangen samt befogenheter att ingripa med olika slag av tvångsåtgärder om det blir nödvändigt. Ett eventuellt genomförande av dessa för- slag — som fått starkt stöd av remissinstansema - innebär att länsstyrelserna blir skyldiga att vidta förberedelser för ledning av samhällets åtgärder på den regionala nivån.

En mycket klar roll har länsstyrelserna redan nu inom räddningstjänsten. Det gäller både tillsynen av åtgärderna i kommunerna och den operativa verksamheten, när det inträffat stora olyckor som fordrar samverkan mellan kommuner och när läns- styrelsen tar över ansvaret för räddningstjänsten. Inom räddningstjänsten vid ut- släpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar har länsstyrelserna ett s.k. primäransvar. Erfarenheten visar emellertid att det är svårt att inom samtliga verksamhetsområden upprätthålla det kunnande och den kompetens som uppgif- terna fordrar. Tillsynsverksamheten har hittills i stor utsträckning skett med bistånd från SRV. I det operativa samordningsarbetet använder länsstyrelserna ledning- spersonal från kommunernas räddningstjänstorgansation.

Svårigheterna för länsstyrelserna att ha tillräcklig egen kompetens har lett till att räddningstjänsten i kommunerna själva ofta tar kontakt med SRV för att diskutera frågor inom sakområden som normalt i första hand hanteras av länsstyrelserna. Det förekommer av samma skäl också att SRV inom sådana områden vänder sig direkt till kommunerna.

6.3. Ledning vid insatser i hela hotskalan

6.3 . 1 Allmänt om kraven på systemet

Det måste finnas ett i förväg fastställt ansvar som gör att samhällsorgan på olika nivåer svarar för ledning och fattar de beslut som fordras när en allvarlig händelse har inträffat. Utredningen har i kapitel 2 redogjort för organen på ledningssyste- mets olika nivåer inom det civila försvaret — regeringen, civilbefälhavarna, länssty- relserna och kommunerna. Det som redovisats i avsnitt 5.4 och i föregående avsnitt om behovet av samordning förändrar inte det starka behovet av att ha en väl jäm- gerande ledningskedja för hantering av olika slags påfrestningar i hela hotskalan fred-krig. Den breddade hotbilden kräver tvärtom att ledningskedjan är balanserad och verksamheten förberedd så att de ansvariga organen snabbt och effektivt kan börja fungera i ledningsrollen när det behövs.

Totalförsvarets civila och militära delar ska på alla ledningsnivåer samverka och stödja varandra, så att effekten av den samlade verksamheten blir den bästa möjli- ga. Försvarsmakten har i Försvarsmaktsplan 1997 föreslagit att antalet försvars-

områden ska minska. Fler försvarsområden än hittills kommer med andra ord att omfatta mer än ett län. Enligt utredningens mening är det angeläget att en civil- militär samverkan på Iänsnivå mellan Försvarsmakten och länsstyrelsen ändå kan säkerställas. Detta är en förutsättning för att ledningssystemet ska fungera även under höjd beredskap.

Det grundläggande kravet är att ledningssystemet oavsett händelsens orsaker eller verkningar ska medge kontinuerlig ledning över hela landet. Om resurserna som står till förfogande för ledning i krig är knappa, kan tillämpningen av principen be- höva begränsas till de mest riskutsatta områdena i landet. Ett annat krav är att an- svarsförhållandena och ledningsmönstren ska vara desamma i hela hotskalan fred-

krig.

Till kraven hör vidare att chefer samt myndigheter och andra organ på lägre led- ningsnivåer självständigt ska kunna samverka samt fatta och verkställa erforderliga beslut. Denna princip blir särskilt viktig när det fordras åtgärder på den lokala ni- vån. Som framgått har kommunerna inför och vid höjd beredskap fått ett större ansvar än tidigare. Om befogenheter saknas på en nivå är det nödvändigt att låta bedömningen av åtgärdsbehovet gå vidare till den närmast högre nivån.

Ledning ska kunna ske tidigt efter att en händelse har inträffat och från de ansvari- gas ordinarie arbetsplatser. På många av dessa arbetsplatser finns det resurser för ledning och etablerade kontaktnät. I krig fordras här i en del fall ett skydd för per- sonalen, ett tekniskt stöd i form av bl.a. sambandsmedel samt ett skydd för funk- tionssäkerheten i telekommunikationerna och elförsörjningen. Detta innebär att ledningssystemet ska kunna motstå t.ex. sabotage och annan bekämpning. Ledning i krig kan behöva utövas även vid insats med ABC-stridsmedel.

Betydelsen av att kunna leda verksamhet från en normal arbetsplats accentueras av den nya uppgiften inom det civila försvaret att kunna stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra påfrestningar på samhället i fred. Ledningssystemets bered- skap och förmåga ska kunna anpassas till händelseutvecklingens krav. Stor flexibili— tet måste finnas i användningen av just den ledningskapacitet och de resurser i öv- rigt som fordras i situationen som har uppstått. Förhållandena kräver ständig upp- märksamhet om ledning i alla lägen ska kunna säkerställas.

6.3.2. Den starka ledningskedjan

Tre nivåer — i krig fyra

En väl etablerad och kompetent ledningsorganisation är en nödvändig förutsättning för att samhället ska kunna klara påfrestningarna av olika slag i hela hotskalan fred- krig. Det civila försvarets och fredsräddningstjänstens verksamhet omfattar före- byggande åtgärder, olika slag av förberedelser för insatser och genomförande av insatser som begränsar skadorna. Alla oönskade händelser som organisationen ska

kunna ingripa mot är i någon mening lokala. Händelseförloppet vid i varje fall på- frestningar i fred börjar sannolikt ofta i liten skala. Om det som sker och effektema av händelsen sprider sig, fordras det någon form av styrning på i första hand regio- nal nivå. Slår händelsen mot mycket stora områden i landet — och är en omfattande del av befolkningen berörd — kan det bli nödvändigt med ett samarbete även mellan län. Det förutsätter beslut på central nivå om hur samspelet ska ske eller att styr- ningen utövas centralt. Behovet av samarbete beror bl.a. på att många aktörer i samhället i allmänhet ska bidra med insatser och att de ofta verkar inom olika terri- toriella områden.

Det måste finnas myndigheter — en på varje nivå — som kan gripa in med åtgärder av olika slag. Om det är t.ex. kommunal räddningstjänst, svarar kommunen, läns- styrelsen och regeringen för åtgärderna på lokal, regional respektive central nivå. De organ som styr samhällets åtgärder är med andra ord desamma som agerar un- der höjd beredskap — med ett undantag. Under höjd beredskap finns det två organ på det regionala planet — länsstyrelsen på lägre regional nivå och civilbefälhavaren på högre regional nivå. Civilbefälhavaren svarar för ledning i civilområdet, som består av flera län. Det ömsesidiga beroendet mellan civil och militär verksamhet inför och under höjd beredskap understryker behovet av en enkel och tydlig led- ningsorganisation för de tre nivåerna — lokalt, regionalt och centralt.

Hot- och riskutredningen behandlade i sitt huvudbetänkande (SOU 1995:19) Ett säkrare samhälle frågan om ledningsorganisationen vid allvarliga störningar i vik- tiga samhällsfunktioner. Utredningen kom fram till att det var angeläget att använ- da samma ledningskedja som för räddningstjänsten — kommunen, länsstyrelsen och regeringen. Det ska framhållas att regeringen, om det fordras beslut som griper över flera län, kan utse en myndighet att svara för verksamheten. Som Hot- och riskutredningen framhöll skulle det kunna vara länsstyrelsen i ett av de berörda länen, en civilbefälhavare eller en central förvaltningsmyndighet. Regeringen har på motsvarande sätt möjligheter att utse en regional eller central myndighet att leda räddningstjänsten i flera län. Om regeringen själv ska svara för verksamheten, kan det bli nödvändigt för centrala eller regionala myndigheter att bidra med stabsper- sonal eller experter av olika slag för bedömningar inom ledningsorganisationen i regeringskansliet.

Utredningen ställer sig bakom Hot- och riskutredningens förslag till indelning i tre nivåer —i krig fyra — och förutsätter att regeringen från fall till bedömer vilken led- ningsorganisation som bäst tillgodoser behovet av beslut som omfattar två eller flera län. Att det i grundkonceptet ska vara kommunen, länsstyrelsen och regering- en är naturligt också med hänsyn till den även i normala fall stora bredden i ansvar, uppgifter och därmed kompetens hos dessa organ. Ett annat lika viktigt skäl är att ledningskedjan bör vara densamma under fred eller krig i de olika situationer som kan inträffa (ansvarsprincipen).

Figur 6.1 illustrerar översiktligt principerna för ansvar och organisation i lednings- kedjan och förhållandet till stödmyndigheterna.

Regeringen

Kommunen

.nu—,...... _, _xvq-

Figur 6.1 Den starka ledningskedjan och stödmyndigheterna - en princip- , skiss

...",—_

Organisation och resurser

De myndigheter som ingriper när samhället ska vidta åtgärder efter en händelse någonstans i hotskalan måste ha resurser som är avvägda mot varandra. Varje länk ska vara så stark att helheten fungerar. De resurser och den kompetens som är nödvändig måste kunna mobiliseras innan den oönskade händelsen har inträffat. Det är nödvändigt med någon form av beredskap och andra förberedelser.

Ledningskedjan måste bl.a. kunna klara kommunikationen med människor, mass- medier och andra myndigheter. Det måste genom bl.a. SPF ske en kontinuerlig tillförsel av kunskaper och utbildningsinsatser som bidrar till att säkerställa en än- damålsenlig kommunikations— och informationsberedskap på alla nivåer i lednings— kedjan. Detta förutsätter en nära samverkan mellan organen på de olika nivåerna, så att inte budskapen från dessa nivåer blir motstridiga eller svårtolkade. Det sena— re är särskilt viktigt i den akuta fasen av ett händelseförlopp.

På den lokala nivån är det naturligt att kommunstyrelsen som Hot- och riskutred- ningen föreslog svarar för dessa förberedelser. Kommunstyrelsen är kommunens ledande berednings- och verkställighetsorgan och har huvudansvaret för kommu- nens finanser. Enligt utredningens mening bör det ankomma på varje kommun att själv reglera ansvarsförhållandena inom verksamheten. Det är under alla förhållan- den angeläget att kommunstyrelsen känner engagemang och tar det yttersta ansva- ret för åtgärder som kommunen vidtar vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Kommunstyrelsen ska också kunna bedöma risker och ha möjligheter att hantera alla former av sådana svåra påfrestningar.

Ett problem på den regionala nivån är att länsstyrelserna bl.a. till följd av bespa— ringar under en följd av år i stor utsträckning tunnat ut organisationen inom områ- det civil beredskap och räddningstjänst. Även arbetsuppgifterna har förändrats — framför allt genom tillkomsten av lagen om civilt försvar. Länsstyrelseorganisatio- nen har i allmänhet inte heller i tillräcklig utsträckning kunnat tillföras ny kompe- tens som svarar mot de nya uppgifterna. Detta har fått negativa konsekvenser för verksamhet som avser insatser i samtliga delar av hotskalan -— räddningsinsatser, åtgärder vid andra svåra påfrestningar på samhället i fred och verksamheten under höjd beredskap. Enligt utredningens mening har minskningen av resurserna för civil beredskap och räddningstjänst och de begränsade möjligheterna att tillföra ny kompetens gått så långt att det i de flesta länen är nödvändigt att förstärka organi- sationen. Det gäller överlag också att slå vakt om resurserna.

Som framgått av redovisningen i kapitel 5 har GFF-utredningen föreslagit att de medel som används för att bestrida länsstyrelsernas beredskapskostnader — inkl kostnader för fredsräddningstjänst m.m. inom länsstyrelserna samt för kompetens- utveckling och stöd till länsstyrelserna — ska ingå i ett nytt anslag för regional to- talförsvarsverksamhet och avvägas inom ramen för den ekonomiska planeringsra- men för det civila försvaret.

Utredningen stöder GFF-utredningens förslag men anser med hänsyn till att bered- skapsåtgärdema ofta är integrerade i den löpande verksamheten inom länsstyrel- sernas sakenheter att den ekonomiska planeringsramen ska innefatta endast bered- skapskostnader som går att direkt hänföra till det civila försvaret, t.ex. vissa för- valtningskostnader, övningskostnader, kostnader för ledningssystem och kostnader för stöd till frivilligorganisationer. Nivån på länsstyrelsernas resurser och kompe— tens är en viktig förutsättning för övervägandena om organisationen även på cen- tral nivå inom utredningens arbetsområde. Utredningen återkommer längre fram i kapitlet till frågan om de personalpolitiska åtgärder som fordras och den regionala nivåns resurser.

Även civilbefälhavarna har som framgått viktiga uppgifter på den regionala nivån inför och under höjd beredskap. Organisationen förfogar över ca 15 anställda vid varje civilbefälhavarkansli. Krigsorganisationen i varje civilområde består emellertid av mellan 100 och 200 personer — de i fred anställda och ett förhållandevis stort antal sakkunniga inom t.ex. hälso- och sjukvård, transporter, ordning och säkerhet, försörjning samt information. De sakkunniga är krigsplacerade i organisationen och deltar varje år i övningar av olika slag som civilbefälhavarna genomför.

Även om civilbefälhavarorganisationen inte ingår i ledningskedjan för insatser i fred är den en resurs, som kan utnyttjas även vid svåra fredstida påfrestningar på sam- hället. Civilbefälhavama bör mot den bakgrunden på lämpligt sätt vara informerade om och engagerade i beredskapen även för hantering av svåra störningar i fred. Detta ökar organisationens förmåga att fullgöra sina uppgifter inför och under höjd beredskap.

Som har framgått av redovisningen i kapitel 5 pågår på den centrala nivån en ut- veckling av regeringens och regeringskansliets beredskap för insatser vid stora olyckor och andra svåra påfrestningar på samhället i fred. De förberedelser som sker i detta sammanhang är en annan grundläggande förutsättning för att den star- ka ledningskedjan kommunen-länsstyrelsen-regeringen ska fungera. Beredskapen inom regeringen och regeringskansliet på detta område bör fortsätta att utvecklas, så att i princip alla myndigheter kan ge det stöd som verksamheten fordrar.

Utredningen anser sammanfattningsvis att väl avvägda resurser och god kompe- tens i hela ledningskeay'an är en grundförutsättning för samhällets förmåga att framgångsrikt hantera påfrestningar i hela hotskalan fred-krig. Ett säkerställande

av detta är mycket viktigt för alla berörda organ — inte minst de tre myndigheter som utredningens arbete i första hand avser.

6.4. Behovet av samordning

6. 4. ] Definitioner

Ledning och samordning är som framgått av redovisningen i avsnitt 5.4 det centra-

la i verksamheten inom både det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. Led- ning, som innebär att utöva ett bestämmande irmytande över en verksamhet, är viktig i det operativa skedet. En viss ledning behövs även i förberedelsearbetet — när myndigheter och andra ska bygga upp sin beredskap — men framför allt är det i detta skede fråga om samordning. Med samordning menar utredningen som tidiga- re framgått att en myndighet för andra myndigheter eller organ anger gemensam— ma och övergripande mål, redovisar en övergripande inriktning och prioritering- ar samt följer upp och utvärderar verksamheten.

6.4.2. Det civila försvaret

Samordningsbehoven är i de flesta situationer med komplicerade eller på annat sätt sammansatta händelseförlopp mycket stora. Utredningen ansluter sig till de slutsat- ser som LEMO dragit om samordningsbehoven på central nivå inom det civila för- svaret. Det gäller för det första indelningen av de övergripande samordningsuppgif- tema inför höjd beredskap i två huvudgrupper — framtagande av underlag och för- slag till regeringen (vid behov även förmedling och tydliggörande av regeringens beslut) samt uppgifter av myndighetskaraktär. Utredningen delar vidare den upp- fattning LEMO haft om vilken samordning som behövs under höjd beredskap. Samma sak gäller de funktionsvisa samordningsbehoven som utredningen beskrivit.

Utredningen har vidare inte anledning att föreslå några ändringar i de samordnings- roller som kommunerna och länsstyrelserna har fått med anledning av lagen om civilt försvar. Den av statsmakterna beslutade helhetssynen är en annan viktig grund för samordningssträvandena. ÖCB beskriver i programplanen viktiga delar av samordningsbehoven. Även instruktionen för de tre centrala myndigheterna in- nehåller grundläggande preciseringar av den samordning som behövs.

Samordningen ställer omfattande krav på myndigheterna — både på dem som ska samordna och på dem som bedriver verksamhet som ska samordnas. Det måste finnas ett system med rutiner för samordningsarbetet och t.ex. sambandstekniska lösningar som gör att kommunikationen fungerar. Lika angeläget är det att faststäl- la vilka befogenheter den som samordnar verksamhet utanför sitt eget direkta an- svarsområde ska ha. Det är viktigt att dessa befogenheter balanseras så att de or— gan som ska samordnas inte förlorar eget ansvar och engagemang för de uppgifter som samordningen avser.

Samordningen kan vara vertikal — mellan olika nivåer inom de civila försvaret eller fredsräddningstjänsten. Det kan gälla generellt inom verksamheten i hela dess bredd eller inom en sektor. Det behövs emellertid också en horisontell samordning mellan olika sektorer på en och samma nivå. I kommunen är det ofta nödvändigt att vid allvarliga händelser få olika kommunala förvaltningar att dra åt samma håll. På regional nivå kan det gälla olika myndigheter eller andra organ inom ett län. Centralt är det fråga om att samordna de funktionsansvariga myndigheterna. För verksamheten inför eller under höjd beredskap gäller det framför allt att de funk-

tionsansvariga myndigheterna gör enhetliga bedömningar och vidtar åtgärder som innebär att myndigheterna inom en sektor effektivt stöder varandra. Samordnings- myndigheten på central nivå inom det civila försvaret måste kunna verka både ver- tikalt och horisontellt.

6. 4. 3 F redsräddningstjänsten

Utredningen har inte anledning att i detta sammanhang föreslå ändringar i SRV:s samordningsuppgifter inom fredsräddningstjänsten och området transporter av far- ligt gods. Frågan om samordning på central myndighetsnivå av åtgärder som avser transport av farligt gods bereds i annan ordning. Hot- och riskutredningen har, liksom SRV i en särskild promemoria, framhållit behoven av en ökad samordning inom det förebyggande området. Verket har dessutom pekat på att det nu kan vara lämpligt att samlat se över räddningstjänstlagen. Utredningen anser att behovet av eventuella förändringar i SRV:s samordningsuppgifter bör övervägas inom ramen för ett sådant arbete.

6.4.4. Information och kommunikation

Även för SPF:s del syftar förslagen i Hot- och riskutredningens slutbetänkande till en utvecklad roll som samordningsorgan. Hot- och riskutredningen har föreslagit att SPF ska utarbeta allmänna råd för andra myndigheters information vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Ökad enhetlighet är också syftet när samma ut- redning föreslagit att SPF ska få i uppdrag att ge expertstöd till myndigheter som i en svår informationssituation behöver denna medverkan för att kunna tillgodose akuta informationsbehov. Som underlag för sin verksamhet har slutligen föreslagits att SPF i sin instruktion ska få i uppdrag att följa händelseförloppet vid stora olyckor och andra svåra påfrestningar och göra utvärderingar av kommunikationen människor-myndigheter-massmedier.

Utredningen ställer sig bakom Hot- och riskutredningens förslag till förändringar i uppgifterna för SPF.

6.5. Slutsatsernas tillämpning på de tre myndigheternas verksamhet

6. 5 . 1 Inledning

Utredningen går i sina fortsatta överväganden över till att tillämpa de hittills redo- visade principerna på den verksamhet som behövs på central myndighetsnivå inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. De slutsatser utredningen drar är

grundade på avvägningar mellan de olika slag av behov och allmänna utgångspunk- ter som utredningen har redogjort för både i kapitel 5 och hittills i kapitel 6.

Utredningen delar enligt vägledningen i direktiven upp slutsatserna i de följande delavsnitten efter de olika slag av händelser i hotskalan fred-krig som det är fråga om. Övervägandena börjar med ansvaret vid krig i vår omvärld och väpnat an- grepp. För ÖCB är verksamheten i nuläget nästan helt inriktad på dessa uppgifter. Utredningen resonerar därefter om det som fordras vid svåra påfrestningar på sam- hället i fred, behandlar i nästa steg det som ska ske vid olyckor som fordrar rädd- ningstjänst och överväger slutligen de tre myndigheternas uppgifter i den interna- tionella fredsfrämjande och humanitära hjälpverksamheten.

6. 5 .2 Inför och under höjd beredskap

Bakgrund

Den verksamhet som utredningen avser är de åtgärder som ska vidtas inom det civila försvaret inför och under höjd beredskap. Åtgärderna innefattar också det som ska ske under anpassning till förändrade omständigheter. Verksamheten förut- sätter en mobilisering i mycket stor skala av samhällets resurser. Det som ska göras har både stor bredd och väsentlig omfattning. Utredningen har i avsnitt 5.4 med stöd av LEMO:s strukturering beskrivit de mycket omfattande behoven av sam- ordning av åtgärder som ska tillgodoses genom de statliga myndigheterna på cen- tral nivå.

En långtgående samordning kommer att fordras inte minst mellan det som För- svarsmakten gör och verksamheten inom det civila försvaret. Det civila-militära samarbetet är särskilt angeläget mot bakgrund av den stora betydelse som det civila samhällets resurser kommer att få för planeringen av anpassningen inom den mili- tära verksamheten inför ett krig i vår omvärld eller annat militärt hot mot landet.

Det handlar inom det civila-militära samarbetet bl.a. om att vidta förberedelser för en omställning av industrins produktion. Syftet är att löpande kunna förse För- svarsmakten med reservdelar och andra förnödenheter när Försvarsmakten av eko- nomiska skäl inte längre kommer att ha den lagerberedskap som för närvarande är fallet. En civil samordningsmyndighet ska i ett krävande anpassningsskede ha möj- ligheter att påverka försörjningen med råvaror, energi och arbetskraft till de berör- da industriföretagen och även leveranserna av de tillverkade produkterna i enlighet med målen för totalförsvaret, således även med hänsyn till det civila försvarets egna behov.

Åtgärder som innebär långtgående ingripanden i samhället kommer att behöva vidtas vid krigsfara eller i krig även inom en rad andra områden. Funktionsansvaret speglar både den stora bredden och djupet i verksamheten. Komplexiteten fordrar en nedbrytning av ansvaret för samordning inom de olika funktionerna. Det behövs

emellertid också en övergripande samordning för hela det civila försvaret. I en del fall räcker det med samråd — att en myndighet eller ett annat organ frivilligt under- kastar sig riktlinjer för den egna verksamhetens genomförande. I andra fall är det nödvändigt med ledning enligt föreskrifter i lag eller förordning. Oavsett vilken form av styrning det är fråga om ökar behovet av övergripande bedömningar efter hand som samhället förändras, blir alltmer komplext och på många områden upp- levs som allt sårbarare.

Utredningen vill framhålla att övervägandena under de återstående rubrikerna i detta avsnitt avser myndigheternas ansvar inför höjd beredskap. Det är åtgärder som i stor utsträckning äger rum under normala förhållanden i fred.

Utredningen anser inte att det finns anledning att förändra principerna för de tre myndigheterna ansvar och uppgifter under höjd beredskap. Med den struktur ÖCB för närvarande har delas myndigheten i ett sådant läge i två delar. Avdelningen för Industriell försörjning utgör basen i samband med att Försörjningskommissionen startar sin verksamhet. Med Lednings- och samordningsavdelningen som grund bildas ÖCB-K, som bl.a. ska företräda det civila försvaret i behandlingen av över- gripande totalförsvarsfrågor. Från ÖCB-K utgår en samverkansgrupp till det krigs- organiserade regeringskansliet.

SRV utövar under höjd beredskap den centrala samordningen av fiinktionen Be- folkningsskydd och räddningstjänst. Det sker från myndighetens normala uppe- hållsplats i fred. Övriga myndigheter med uppgifter inom funktionen är Strål- skyddsinstitutet, Kämkraftinspektionen, Rikspolisstyrelsen, Sjöfartsverket, Luft- fartsverket och Kustbevakningen. Samordningen innebär i det här sammanhanget att SRV ger regeringen förslag till de åtgärder inom funktionen som regeringen behöver besluta om och att verket därefter enligt regeringens bestämmande inriktar och samordnar verksamhet inom funktionen. SRV ska i övrigt med utgångspunkt i händelseutvecklingen och läget inom funktionen stödja civilbefälhavarna, länssty- relserna och kommunerna i deras samordnings— och ledningsuppgifter. SRV svarar för samordningen av den statliga räddningstjänsten.

SPF ska under höjd beredskap med snabbt mobiliserade delar av beredskapsorga- nisationen kunna ge råd, rekommendationer och ett visst bistånd till myndigheter och organisationer i informationsfrågor. Myndigheten ska vidare kunna informera allmänheten om civilbefolkningens möjligheter att inom folkrättens ramar bjuda en ockupant motstånd, analysera fientlig opinionspåverkan, föreslå regeringen riktlin- jer för det psykologiska försvaret, samverka med Försvarsmaktens högkvarter och förstärka Utrikesdepartementets presskvarter samt vid behov påbörja upprättandet av ett centralt presskvarter för regeringens och vissa centrala myndigheters räk- ning.

ÖCB:s samordningsroll inför höjd beredskap

De behov av samordning på central nivå inom det civila försvaret inför höjd bered-

skap som LEMO har redovisat gäller enligt utredningens mening i huvudsak fortfa- rande för ÖCB och de funktionsansvariga myndigheterna. Ansvaret för samordning av förberedelser av åtgärder inför höjd beredskap mellan funktioner ligger på ÖCB. Många i myndighetens omvärld anser emellertid att samordningen på central nivå är både otillräcklig och otydlig. Detta framgick redan av den uppföljning som LE- MO gjorde. Uppfattningar av samma slag har redovisats vid de överläggningar som utredningen haft med företrädare för olika organ.

Det främsta skälet till den redovisade otillräckligheten och otydligheten är enligt utredningens mening bristen i anpassning mellan samordningsrollen och den ut- veckling av regeringens styrning inom den statliga förvaltningen som äger rum se- dan ett antal år tillbaka. ÖCB:s samordningsuppgifter utgår från det planeringssys- tem, programplanearbetet och den uppföljning av anslagsförbrukning m.m. som äger rum inom totalförsvarets område, trots att ansvaret för viktiga delar av det civila försvarets verksamhet ligger på myndigheter utanför denna sektor. Ett annat skäl är att ÖCB:s övergripande samordningsroll inte helt stämmer överens med den normala ordningen för regeringens styrning av centrala myndigheter. Detta har bli- vit tydligare i och med de förändringar av styrningen som sker.

Förändringarna i styrningen innebär en ökad delegering till myndigheterna och att mål- och resultatstymingen utvecklas till att omfatta även effektema av myndighe- ternas verksamhet i omvärlden. Kärnan i mål- och resultatstymingen är en skärpt och mer direkt dialog mellan regeringen och de centrala myndigheterna samt myn- digheternas ansvar att själva följa upp och att ompröva eller effektivisera sin verk- samhet. Regeringen styr myndigheterna genom att ange verksamhetsmål, anvisa de resurser som behövs och värdera redovisade resultat, dvs i relation till målen och resursförbrukningen.

Enligt utredningens uppfattning är ÖCB:s samordningsuppgift utomordentligt vik- tig. Den ökar i betydelse på grund av förändringarna i omvärlden och den ökade komplexiteten i samhället. Det behövs mot den bakgrunden även i fortsättningen en samordningsmyndighet med den typ av uppgifter som ÖCB för närvarande har.

Samordning omfattar, som framgått av redogörelsen i avsnitt 5.4, både stabsupp- gifter och uppgifter av myndighetskaraktär. Den centrala samordningsmyndigheten ska framför allt

Cl Ge statsmakterna underlag för deras beslut som avser utvecklingen av beredskapen inom det civila försvaret och fördelningen av medel inom den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret;

Cl Stimulera förberedelser och annan utveckling i arbetet som har an- knytning till det civila försvaret hos funktionsansvariga myndigheter och i den starka ledningskedjan — kommunerna, länsstyrelserna, civilbefälhavarna och regeringen;

Cl Utveckla samverkan civilt-militärt och kunskaperna om de ömse-

sidiga kraven inför och under höjd beredskap;

[:| Se till att kunskaperna allmänt sett om förutsättningarna för verk- samheten inför och vid höjd beredskap ökar inom det civila försva- ret.

ÖCB har i programplanen i sina allmänna överväganden om samordningsbehovet — det har framgått av redogörelsen i avsnitt 5.4 — pekat på helhetssynen som en vik- tig del av underlaget i den nya planeringssituationen. Ett annat styrande moment är kravet på anpassningsförmåga. Avsikten är att kunna lösa flera uppgifter och möta olika scenarier inom hela hotskalan. ÖCB framhåller att uppgifterna, oavsett slag, frågeställning och behov, måste kunna utföras med tillgänglig personal som år ut- bildad för uppgifterna och som känner till eget och andras handlingsutrymme och befogenheter. Denna personal måste också ha tekniskt stöd samt kunna agera i ett tydligt och prövat samverkansmönster. Slutsatsen blir enligt ÖCB att statsmakterna bör avdela resurser för att höja förmågan inom olika delar av det civila försvaret. I avvägningen mellan olika uppgifter och funktioner samt inom funktioner har ÖCB prioriterat områdena ledningssystem, personalförsörjning och infrastruktur.

Utredningen anser att en horisontell och vertikal samordning inom det civila för- svaret måste utvecklas inom ramen för det system som normalt gäller för regering- ens styrning av centrala och regionala myndigheter och anpassas till utvecklingen av mål- och resultatstyrningen. Utredningen pekar på två huvudkomponenter i denna utveckling. Den ena är de ökade kraven på uppföljning och utvärdering av resultaten i olika verksamheter. Den andra avser formerna för regeringens finan- siella styrning av verksamheterna, som utredningen återkommer till i nästa avsnitt. Till detta kommer utvecklingen av den statliga regionala organisationen och förhål- landet mellan staten och kommunerna.

En effektiv uppföljning och utvärdering är som utredningen ser det ett av de mest betydelsefulla elementen i den mål- och resultatstyrning som naturligtvis ska prägla verksamheten även inom det civila försvaret. Uppföljningen och utvärderingen ska på central nivå ge regeringen underlag för att i verksamhetsmål, medelsfördelning och handlingsregler korrigera eventuella brister i funktionsansvariga myndigheters planering och verkställighet av beredskapsåtgärder. Resultaten av uppföljningen och utvärderingen ska komplettera de delar av regeringens underlag som följer av de säkerhetspolitiska och andra bedömningar som gäller rikets säkerhet. Regionalt och lokalt ska resultaten givetvis påverka utvecklingen av länsstyrelsernas och kommunernas verksamhet. Uppföljningen och utvärderingen ska göra det möjligt både att finna brister och att inte minst visa på och sprida de goda exemplen.

Regeringen har som framgått av redovisningen i avsnitt 3.6 höjt ambitionen för uppföljning och utvärdering inom det civila försvaret. ÖCB:s uppgifter inom områ- det ska bli tydligare. ÖCB har fått till uppgift att på ett mer självständigt sätt redo- visa bedömningar av beredskapsläget inom olika områden och även lämna syn- punkter på myndigheternas beredskapsplanering. Det finns enligt regeringen skäl att pröva en modell med årliga, genomgripande utvärderingar av en eller två funk—

tioner i ett rullande system. Denna utvärdering, som har påbörjats under inneva- rande budgetår, omfattar en kontroll av att den funktionsansvariga myndigheten på ett lämpligt sätt följer och tolkar statsmakternas beslut om inriktning av det civila försvaret. Det bör också framgå om myndigheten planerar beredskapen på ett ra- tionellt och kostnadseffektivt sätt.

Enligt utredningens mening gäller uppföljningen och utvärderingen inte bara myn- digheternas egna tolkningar av statsmakternas beslut och deras planering. Det gäl- ler framför allt att följa upp och värdera resultatet av planeringen och genomförda åtgärder hos andra organ, inte minst kommunerna. Uppbyggnaden och utveckling- en av system och metoder för uppföljning och utvärdering av beredskapsåtgärder- nas samlade resultat och effekter på olika nivåer inom det civila försvaret har stor betydelse för samordningen av det civila försvarets verksamhet.

En viktig utgångspunkt för utredningens överväganden i detta avseende år kom- munernas vidgade ansvar för det civila försvaret. De statliga myndigheternas roll blir främst att redovisa de förutsättningar som ska gälla för kommunernas målfor- mulering, planering och organisation inom det civila försvaret. De statliga myndig- heterna ska vidare följa upp kommunernas samlade beredskapsåtgärder i förhållan- de till regionala och nationella mål. En tredje viktig uppgift är uppföljning och ut- värdering av de statliga ekonomiska insatserna i den kommunala verksamheten, bl.a. effektema av de statliga ersättningarna.

Länsstyrelserna och civilbefälhavarna har en viktig roll i detta sammanhang. De statliga regionala myndigheterna ska i ett samlat regionalt perspektiv följa upp de civila beredskapsinsatserna inom länen respektive civilområdena och värdera upp- fyllelsen av de regionala och nationella målen. Det ankommer på ÖCB att på cen— tral nivå som ett underlag för statsmakternas ställningstaganden ge en samlad bild av den civila beredskapen.

Enligt de bedömningar som utredningen gjort har inte utvecklingen av ÖCB:s åt- gärder för att utveckla mål- och resultatstymingen inom det civila försvaret ännu fått tillräckligt genomslag. Utgångspunkten för verksamheten är fortfarande till stor del den traditionella planeringskultur som hittills gällt inom totalförsvaret. ÖCB:s förslag till förstärkning av samordningsrollen har utformats därefter. Enligt utred- ningens uppfattning måste uppföljning och utvärdering som ett medel för samord- ning inom det civila försvaret utvecklas. Detta är en central uppgift för ÖCB. Arbe- tet måste ske i samarbete med de funktionsansvariga myndigheterna och organen i ledningskedjan — inte minst civilbefälhavare och länsstyrelser. Tyngdpunkten i myn- dighetens verksamhet behöver flyttas från planeringsinsatser till uppföljning och utvärdering.

En utveckling av metoderna för uppföljning och utvärdering med syfte att förstärka samordningsrollen skulle sannolikt ge goda effekter. Enligt utredningen kommer kraven på samordning emellertid att öka i framtiden. Som utredningen framhållit beror detta på förändringar i omvärlden och den ökade komplexiteten i samhället. Strävandena att åstadkomma en förnyelse som ökar produktiviteten i den statliga

förvaltningen talar också för att samordningsverksamheten bör förbättras och ut- vecklas på ett mer radikalt sätt än vad de hittills diskuterade åtgärderna skulle kun- na resultera i.

Det är utredningens bestämda mening att samordningsmyndigheten skulle bli allra mest effektiv om verksamheten kunde fokuseras på samordningsrollen och ansvaret i allt väsentligt koncentreras på samordningsuppgifterna. Utredningen har i avsnitt 5.5 principiellt behandlat frågor om kraven på effektivitet i en myndighet eller an- nan typ av organisation. Som utredningen bl.a. framhållit ökar renodlingen av an— svar och uppgifter tydligheten i den roll som en myndighet har. En enkel och tydlig roll minskar risken för dubbelarbete och konflikter om vilket organ som egentligen svarar för en arbetsuppgift. Även för mottagarna av den berörda myndighetens tjänster har det betydelse att rollerna är så klara att ansvarsområdet lätt kan urskil- jas. En annan fördel är att verksledningen kan koncentrera sina överväganden på det som är allra mest väsentligt. Med de uppgifter utredningen diskuterar gör kon- centrationen på samordningsverksamheten det lättare för myndigheten att ge rege- ringen det stöd som behövs.

Den renodling utredningen förespråkar innebär att produktionsuppgifter i ökad ut- sträckning blir utförda genom uppdrag till andra myndigheter eller mönstras ut ur den statliga verksamheten. Ansvaret för ftinktionerna Försörjning med industriva- ror och Transporter bör, om ÖCB ska ha den struktur på verksamheten som ut- redningen anser lämplig, flyttas från myndigheten. Detta skulle innebära att an- svarsprincipen i högre grad än för närvarande kom att tillämpas på dessa verksam- heter.

Även inom samordningsverksamheten — som innefattar bl.a. ÖCB:s åtgärder inom funktionen Civil ledning och samordning — kan det finnas uppgifter som har sådan karaktär att de bör läggas på andra myndigheter eller utgå ur den statliga verksam- heten. Utredningen lägger på den här punkten andra synpunkter på frågan om ren- odling än vad regeringen gjorde när den för några år sedan awisade Stabsutred- ningens förslag till myndighetsorganisation för stöd vid ledning av den statliga för- valtningen och i stället vidtog åtgärder för att tillvarata synergieffektema i verk- samheten.

ÖCB:s framtida uppgifter inför höjd beredskap

Utredningen anser att ÖCB:s verksamhet inför höjd beredskap i fortsättningen ska koncentreras till områden som

Cl Analys av hotbilden vad avser det civila försvaret; Cl Konkretisering av statsmakternas mål och resultatkrav för det civila för- svaret;

D Bedömning av det civila försvarets förmåga (beredskapsläge) ;

Uppföljning och utvärdering av genomförda åtgärder;

AWägningar mellan funktioner eller verksamhetsområden i samband med prOgramplanearbetet; _

CI Övergripande samverkan mellan det civila och det militära försvaret; Inriktning i start av forskning som avser det civila försvaret; samt

Kontakter med internationella organ inom det civila försvarets område.

ÖCB bör liksom andra myndigheter i statsförvaltningen med roller som stabsorgan åt regeringen få till uppgift att särskilt stödja arbetet i regeringskansliet. Som ut- redningen tidigare framhållit innebär det att myndigheten i ökad utsträckning bidrar med underlag för de beslut om inriktning och avvägningar om verksamheten i stort inom det civila försvaret som regeringen fattar. Kritisk analys, utvärdering och annan granskning som ÖCB gör av de åtgärder som olika myndigheter och andra organ vidtar ska kunna leda till en fortlöpande omprövning och förnyelse inom det civila försvaret.

ÖCB ska också bidra med underlag som regeringen behöver för att kunna hantera frågor som uppstår i ledningen av verksamheten. Det kan gälla utformningen av verksamhetsmål, ansvarsfördelning eller finansieringsforrner för hela eller delar av det civila försvaret. För ÖCB innebär stabsrollen att myndigheten effektivt måste kunna utföra de uppgifter som regeringen begär. Verksamheten inom ÖCB måste av det skälet fortlöpande anpassas till de efter hand ändrade förutsättningama.

Frågan är i nästa steg vilka åtgärder i övrigt som behöver vidtas för att ÖCB ska kunna lösa sina uppgifter på ett effektivt sätt. Utredningen har övervägt olika slag av åtgärder. Övervägandena som redovisas i fortsättningen av detta avsnitt syftar till att myndigheten skulle

Cl Ytterligare förstärka kompetensen hos myndighetens personal;

Cl Utveckla uppgiften att lägga ut beställningar på andra myndigheter och organ;

Cl Få befogenheter att i särskilda fall enligt regeringens bemyndigande besluta om föreskrifter;

Cl Ges möjligheter att inom en förändrad planeringsram överväga fördel- ningen av medel för olika uppgifter och ändamål inom det civila försvaret.

Hög kompetens hos personalen — kunnighet, omdöme, uthållighet och samarbets- förmåga — förutsätter liksom hittills rekrytering av personer som är särskilt lämpa-

de för och intresserade av de samordningsuppgifter som starkt kommer att domine- ra ÖCB:s verksamhet. Kompetensfrågorna är viktiga på alla nivåer inom utred- ningens arbetsområde. Det är också en fråga över tiden. Varje organisation föränd- ras så gott som "hela tiden. Det räcker inte med att det under en given period existe- rar kunnande och kompetens hos personalen. Minst lika angeläget är att det finns förutsättningar för en utveckling av kunnandet och kompetensen. Utan en sådan förändring stagnerar verksamheten och effektiviteten börjar så småningom att minska.

Utredningen återkommer i avsnitt 6.8 med mer generella överväganden om åtgär- der som ska stärka personalens kompetens inom hela verksamhetsområdet — det civila försvaret och fredsräddningstjänsten.

Till samordningsrollen hör enligt utredningens mening att myndigheten lägger ut så mycket som möjligt av genomförandet på andra organ. Det kan vara ftinktions- ansvariga myndigheter, länsstyrelser eller civilbefälhavare som får i uppdrag att överväga olika frågor och redovisa resultatet till ÖCB. FOA kommer liksom hittills att kunna utföra mycket av det arbete som behöver göras. Enskilda kommuner och privata konsulter bör också kunna anlitas för olika slag av arbetsuppgifter. Det här sättet att arbeta innebär att ÖCB måste reservera medel i sitt förvaltningsanslag for att i de fall som det behövs kunna svara för finansiering av det arbete som andra organ ska utföra.

ÖCB håller på att utveckla en roll som samordnare av åtgärder för datasystemsä— kerhet. Verksamheten är under uppbyggnad och ÖCB har mot den bakgrunden påtagit sig uppgifter som syftar till utveckling av metoder och arbetsformer. Hot- och riskutredningen föreslog i sitt huvudbetänkande att det i målen för bered- skapsmyndigheternas verksamhet i krig ska anges vilka krav på datasystemsäkerhet som ska gälla inom de delar av verksamheten som är beroende av datorstöd. Det kan finnas skäl, fortsatte Hot- och riskutredningen, att mot denna bakgrund se över fördelningen av ansvaret mellan myndigheter som arbetar med frågor om datasys- temsäkerhet. En av myndigheterna bör få i uppdrag att utarbeta underlag för en helhetssyn på säkerheten i viktiga datorsystem i samhället. Denna myndighet bör följa utvecklingen inom området och rapportera iakttagelser till regeringen. I upp- giften bör även ingå att pröva om det finns mål formulerade för störda förhållanden och att bedöma på vilket sätt och i vilken utsträckning dessa mål är uppfyllda.

Vår utredning anser att det bör ingå i samordningsrollen för ÖCB att för det civila försvarets del svara för de av Hot- och riskutredningen föreslagna uppgifterna för både fred och krig. Det är emellertid naturligt att ÖCB lägger ut genomförandet av olika åtgärder på andra organ.

ÖCB har enligt beredskapsförordningen rätt att utfärda verkställighetyöreskrifter inom de olika områden av andra statliga myndigheters beredskapsplanering som omfattas av förordningen. Så har skett i fråga om t.ex. signalskyddsberedskapen och informationsförsörjningen inom det civila försvaret. ÖCB har också föreskrifts- rätt när det gäller uttagning av mark och byggnader enligt förordningen (1992:391)

om uttagning av egendom för totalförsvarets behov och för undanförsel och för- störing enligt lagen (1992: 1402) om undanförsel och förstöring. Även sådana före- skrifter har utfärdats. Samma sak gäller verksamhet inom funktionerna Försörjning med industrivaror och Transporter. ÖCB har däremot relativt få befogenheter att utfärda föreskrifter som gäller kommuner, landsting och enskilda. Som framgått av beskrivningen i kapitel 5 gäller det beslut om vilka områden som ska planläggas för utrymning samt utbildningens längd och innehåll för den totalförsvarspliktiga per- sonal som ska tjänstgöra inom det civila försvaret.

LEMO behandlade frågan om föreskrifter och framhöll att ÖCB bör iaktta stor restriktivitet när det gäller att i föreskriftsform förmedla och tydliggöra regeringens beslut. Myndighetens roll bör vara stödjande och aktiverande. Det ankommer på varje funktionsansvarig myndighet att självständigt tolka och tillämpa regeringens beslut, eventuellt efter konsultation med ÖCB. Enligt LEMO:s uppfattning borde inte ÖCB ges någon generell rätt att utfärda föreskrifter för andra myndigheter, såvida inte regeringen i bestämda avseenden bemyndigade myndigheten att göra det. Utredningen ansluter sig på denna punkt i huvudsak till LEMO:s bedömning. En utökad uppföljning och utvärdering kan emellertid fordra ökade befogenheter att ge andra myndigheter föreskrifter för de uppgifter som dessa myndigheter ska svara för.

Fördelningen av ekonomiska medel är som regel det främsta stynnedlet i den of— fentliga verksamheten. ÖCB beslutar i en del fall om ersättningar till kommuner och frivilligorganisationer. Myndigheten har i övrigt begränsade möjligheter att själv disponera medel som styr användningen av andra myndigheters och organs resurser.

Det främsta styr- och awägningsinstrumentet för det civila försvaret är den eko- nomiska planeringsramen. I ramen ingår utgifter för investeringar samt driftkostna- der utanför livsmedels- och oljeområdena som avser säkerhetspolitiska kriser och krig. Ramen omfattar vidare förvaltningskostnader för myndigheter i det civila försvaret inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde, dvs ÖCB, SRV, SPF och civilbefälhavarna. Etter överläggningar med övriga myndigheter lämnar ÖCB årligen inom ramen för programplaneringen ett förslag till fördelning av planerings— ramen. Förslaget utgör grunden för regeringens överväganden i arbetet med stats- budgeten.

En viktig fråga i planeringen av det civila försvaret är hur en ändamålsenlig styr- ning av beredskapsåtgärdema ska kunna åstadkommas. En lösning är att lita till den normala mål- och resultatstyrning som sker inom den statliga förvaltningen. Utredningen konstaterar emellertid att beredskapsfrågorna —i awaktan på att mål- och resultatstymingssystemet blir mer effektivt — får en alltför låg prioritet hos många myndigheter. Ett sätt att komma till rätta med detta är att utnyttja systemet med ekonomisk styrning genom planeringsramen för det civila försvaret. Problemet

ar emellertid att alla kostnader inte ingår i ramen.

GFF-utredningen har i sitt betänkande (SOU 1996:58) Finansieringen av det civila

försvaret föreslagit att bl.a. länsstyrelsernas anslag för totalförsvarsändamål (inkl. medel för fredsräddningstjänst m.m.) ska läggas in i ramen. Som framgått av redo- visningen i avsnitt 6.3.2 tillstyrker vår utredning principerna i förslagen men anser att endast kostnader som är direkt hänförliga till det civila försvarets verksamhet ska ingå i ramen. Utredningen vill emellertid i ett annat avseende gå längre. Enligt utredningens mening är det inte acceptabelt att effekten av de förhållandevis stora insatser som finansieras genom ramen — drygt 2 miljarder kronor per år — riskerar att äventyras av att förvaltningsmyndigheter prioriterar ned i detta sammanhang begränsade belopp för t.ex. planering, utbildning och övning som avser viktig verk- samhet inom det civila försvaret. Strävan bör vara att åstadkomma samma margi- naleffekter av alla resurser som statliga myndigheter avdelar för det civila försvaret.

En lämplig utformning av den ekonomiska planeringsramen — kombinerat med ut- vecklade verksamhetsmål och handlingsregler från regeringens sida och en effektiv uppföljning och utvärdering under ledning av ÖCB — skulle leda till en betydande förbättring av samordningen inom det civila försvaret. Planeringsramens omfatt- ning har en grundläggande betydelse för verksamheten och bl.a. för förhållandet mellan ÖCB och SRV. Det finns som utredningen framhållit stora fördelar med att ramen omfattar alla beredskapskostnader som är direkt hänförliga till det civila försvarets verksamhet.

Samtidigt medför det problem om medlen, som för närvarande är fallet, också ska användas för finansiering av verksamhet utanför det civila försvaret, t.ex. freds- räddningstjänsten, beredskapen mot kämenergiolyckor och åtgärder som gäller transporter av farligt gods. De nuvarande ordningen i detta avseende leder till mot- sättningar mellan ÖCB:s och SRV:s samordningsroller. Tillämpningen av helhets- synen förstärker problemet. CFF—utredningen har, som tidigare framgått, pekat på förhållandet men inte anvisat någon metod för uppdelning av anslaget till Befolk- ningsskydd och räddningstjänst i en fredsdel och en del som avser åtgärder under höjd beredskap. LEMO hade emellertid ett sådant förslag i sitt betänkande om an- svar och uppgifter inom det civila försvaret.

Utredningen anser att kostnaderna för den del av SRV:s verksamhet som direkt kan hänföras till det civila försvaret bör hanteras inom ramen för den ekonomiska planeringsramen. Övriga verksamheter får behandlas i enlighet med de mål och handlingsregler som regeringen fastställer för dessa områden och med ledning av de principer för styrning som normalt gäller för statsförvaltningen. Det bör i be- redningen av CFF—ulredningens förslag övervägas enligt vilka principer en upp- delning av ramen ska ske och hur sambandet fred-krig ska hanteras inom den sam- lade verksamheten.

Utredningen föreslår att verksamheten inom ÖCB inför höjd beredskap koncent- reras på en horisontell och vertikal samordning och att myndigheten som ett led i detta ytterligare utvecklar sin roll som ansvarigt organ för uppföljning och utvär- dering inom det civila försvaret.

Utredningen föreslår vidare att den ekonomiska planeringsramen ska täcka samt-

liga beredskapsmyndigheters områden men innefatta endast sådana kostnader som är direkt hänförliga till det civila försvaret.

Verksamheten inom funktionen Försörjning med industrivaror

Statsmaktema har i 1995 års principbeslut om totalförsvaret gjort uttalanden med den innebörden att verksamheten inom fiinktionen Försörjning med industrivaror måste fortsätta att förändras. Förändringarna i hotbilden medger enligt propositio- nen en viss nedtoning av anspråken på ekonomiska resurser för bl.a. funktionen Försörjning med industrivaror. Åtgärder ska vidtas så att viss produktion kan sä- kerställas under en period med resurskomplettering. Även Försvarsutskottet anser att beredskapslagring av livsmedel och andra s.k. strategiska industrivaror bör ha en väsentligt lägre prioritet än hittills.

Väl genomarbetade planer ska enligt statsmakterna finnas för anpassning under resurskompletteringsåret samt goda kunskaper om strukturförändringar inom nä- ringslivet, om konsekvenserna av politiska beslut samt om den tekniska utveckling som påverkar försörjningsberedskapen. Verksamheten får särskilt stor betydelse om Försvarsmakten i ett anpassningsskede betydligt mer än tidigare kommer att behöva lita till leveranser från det civila samhället, framför allt industrin, framgår det av statsmakternas uttalanden.

ÖCB framhåller i programplanen att planeringen i fredstid ska utformas så att den ger möjligheter till flexibilitet i utförandet. Förutsättningar för detta är enligt myn- digheten att det finns

En industriell bas att utgå från; Aktuella planer; Aktuell kunskap om omvärlden; Råvaror och insatsvaror; Energi och vatten; och Transportmedel.

DDDUED

Det dimensionerande fallet ställer stora krav på förmåga i organisationen att inför ett väpnat angrepp stödja de civila funktionerna och Försvarsmakten, inrikta och prioritera näringslivets produktion samt att identifiera och tolka utvecklingen na- tionellt och internationellt inom områden som har betydelse för näringslivets pro- duktionsförmåga. Enligt ÖCB innebär det att personalen inom den då inrättade Försörjningskommissionen ska vara utbildad och övad.

Det ska finnas beredskapslager av en del viktiga importerade rå- och insatsvaror av strategisk betydelse, framhåller ÖCB vidare i programplanen. De befintliga lagren kommer emellertid att kunna minskas med ca 35 % fram till utgången av år 2001. Även den typ av beredskapsavtal som för närvarande tecknas kommer att minska i

omfattning. Avtalen ändrar också karaktär. Tyngdpunkten i arbetet kommer att ligga på analys— och planeringsarbete samt på internationell uppföljning. Detta fordrar en utveckling av kompetensen hos personalen. Åtgärderna ska medge största möjliga handlingsfrihet och flexibilitet under ett resurskompletteringsår.

Beredskapsläget är enligt ÖCB:s bedömning vid början av programplaneperioden inte godtagbart inom främst elektronikindustrin, verkstadsindustrin och den kemis- ka industrin. För att risktagandet ska minimeras kommer ÖCB att öka kraven på omvärldsanalyser, insamling av information och utformning av väl genomarbetade planer.

Utredningen ansluter sig till statsmakternas och ÖCB:s bedömningar om behovet av förändringar i verksamheten inom funktionen. Enligt utredningens mening bör det i den nuvarande säkerhetspolitiska situationen — med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen och medlemskapet i EU — vara tillräckligt om det finns en kärna av personal som har hög kompetens och är väl insatt i frågorna. Denna per- sonal ska, med stöd från länsstyrelserna och civilbefälhavarna, följa utvecklingen, snabbt kunna börja bygga upp en försörjningsorganisation med personal från bl.a. näringslivet (ingår i Försörjningskommissionen) och därmed återskapa den kapaci- tet på beredskapen som bedöms nödvändig i den aktuella situationen.

Utredningen anser att den av ÖCB i programplanen redovisade förändringen av verksamheten inom funktionen bör genomföras. Det bör vara möjligt att under en treårsperiod i en betydande grad reducera organisationen. Samtidigt bör det vidtas åtgärder som ger den kvarvarande personalen ytterligare ökad kompetens. Om- fattningen av personalförändringarna påverkas bl.a. av storleken på det stöd från industrin som Försvarsmakten och de funktionsansvariga myndigheterna anser sig behöva.

Utredningen föreslår att verksamheten inom funktionen Försörjning med industri- varor förändras och reduceras i omfattning enligt de principer som redovisats i avsnittet.

Ansvaret för funktionen Försörjning med industrivaror

LEMO och ÖCB

LEMO behandlade frågan om ansvaret för fimktionen Försörjning med industriva- ror men kom fram till att uppgifterna även i fortsättningen borde ligga på OCB.

LEMO framhöll: Den industriella försörjningsberedskapen har ett nära samband med närings— och industripolitiken. NUTEK har omfattande uppgifter och en bred kompetens inom detta område. Vidare kan noteras att sambanden mellan energiförsörjningen och

den industriella beredskapen också är betydande. Vissa besparingar bör rimligen kunna åstadkommas genom att sammanföra funktionsansvaret för de båda funk- tionerna under en ledning. Därigenom skulle ÖCB också kunna ägna sig åt hu- vuduppgiften att samordna det civila försvaret utan att ledningen behöver splittra sitt engagemang på ett tungt funktionsansvar.

Det fnns emellertid också, som LEMO ser det, erinringar att anföra mot en överföring av funktionsansvaret för försörjningen med industrivaror till NUTEK.

Det har vid ett närmare studium visat sig vara förenat med påtagliga svårigheter att inordna den industriella försörjningsbere'dskapen i något av de olika verksam— hetsområden som NUTEK arbetar med inom ramen för dess uppgifter på de nå'- ringspolitiska och regionalpolitiska områdena.

De undersökningar (ll/fateriell beredskapsanalys 93) som på senare tid upptagits mellan ÖCB och Försvarsmakten gällande bl.a. industriell beredskap för åter- tagning av medvetet eftersatt anskaffning av försvarsmateriel talar också emot en överföring av funktionsansvaret till NUTEK. En överföring i nuvarande skede av återtagningsplaneringen skulle med stor sannolikhet medföra en försening av genomförandet.

LEMO anser att en överföring av funktionsansvaret från ÖCB till NUTEK för närvarande inte bör komma till stånd. Enligt LEMO:s uppfattning är det dock lämpligt att ytterligare utveckla samarbetet myndigheterna emellan, inte minst på

forskningsområdet.

ÖCB har i överläggningar med utredningen gett uttryck för uppfattningen — bekräf- tad i en promemoria till utredningen — att myndigheten bör fortsätta att svara för funktionen Försörjning med industrivaror. Enligt ÖCB finns det stora synergieffek- ter med att funktionen är knuten till ÖCB. Myndigheten hanterar i sin samord— ningsroll hela ledningskedjan från central till lokal nivå där huvuddelen av funktio- nens verksamhet utförs och där även samordning och samverkan sker med För- svarsmaktens motsvarande ledningsorgan.

Det finns inget problem, framhålls det vidare i promemorian, med att ÖCB har an- svaret för funktionen Försörjning med industrivaror. Inte heller myndigheter i ÖCB:s omvärld anser att det är något problem i praktiken för ÖCB att även vara funktionsansvarig myndighet. Den slutsatsen redovisade bl.a. LEMO. Försvars- makten har samma uppfattning. Samarbetet med det militära försvaret inom funk- tionens område har intensifierats under senare år i och med att arbetet med den ” materiella beredskapsanalysen” har utvecklats. Syftet med detta arbete är att kartlägga vilket behov Försvarsmakten har av olika produkter som kan produceras under anpassningsåret, vilka volymer det handlar om och vilka åtgärder som måste vidtas i dag för att denna produktion ska kunna genomföras. Detta underlag är av betydelse när Försvarsmakten ska bedöma sitt risktagande, påpekar ÖCB.

Enligt promemorian måste ÖCB för att kunna fullgöra sin samordningsroll tillföras aktuella kunskaper bl.a. om samhället, om hur andra myndigheter fungerar och prioriterar i sin verksamhet och om näringslivets situation. Den personal inom myndigheten som arbetar med frågor inom funktionen Försörjning med industriva— ror har liksom ÖCB i övrigt att awäga hur samhällets resurser ska utnyttjas under höjd beredskap. Det är värdefullt för funktionen att dessa frågor hanteras samlat med ÖCB:s övriga samordningsuppgifter. Betydelsen av att anpassningsåtgärder vidtas inom verksamhetsområdet understryks i totalförsvarspropositionen, där det betonas vikten av att det finns väl genomarbetade och realiserbarhetsprövade pla- ner.

Funktionen samordnar de olika beredskapsbehoven och presenterar dem samlat för de företag som kan komma att få till uppgift att under resurskompletteringsåret genomföra produktionen som är aktuell. För att funktionen ska kunna genomföra dessa studier är det angeläget att den även i fortsättningen kan verka i bered— skapsmiljön, anser ÖCB. Det innebär att funktionen har den nära och naturliga kontakt med Försvarsmakten och övriga funktionsansvariga myndigheter som mil- jön inom ÖCB erbjuder. ÖCB har under ett antal år lyckats bygga upp en relation med svenskt näringsliv, vilket innebär att myndigheten erhåller sekretessbelagd information om bl.a. utvecklingen på marknaden, störningar i leveranser och orsa— kerna till dessa. Om funktionens beredskapsverksamhet kopplas samman med verksamheter som arbetar med stöd i olika former, kommer företagen enligt ÖCB:s mening inte att lämna denna typ av information. Detta kommer allvarligt att påver- ka möjligheterna att vidta olika beredskapsåtgärder inför och under en krissitua- tion.

ÖCB framhåller vidare i promemorian bl.a. att det för funktionen Försörjning med industrivaror är värdefullt att verksamheten kan bedrivas inom den myndighet som bl.a. har att tolka och vidareutveckla de planeringsförutsättningar som statsmakter— na har beslutat och som bedriver programplanering, perspektivstudier och andra långsiktiga, strategiskt viktiga studier för det civila försvaret. Detta gör att plane- ringen med större säkerhet sker i enlighet med den nationella målsättningen. Sam- verkan med andra fimktionsansvariga myndigheter och med Försvarsmakten under- lättas påtagligt om funktionen är organiserad inom ÖCB, som svarar för det civila försvarets ledningssystem. Den samordningsroll som funktionen har — att samordna alla funktionsansvariga myndigheter som arbetar med försörjningsfrågor — kan ge- nomföras på ett effektivt sätt med den nuvarande placeringen, eftersom ÖCB kan göra samordnade insatser mot olika målgrupper.

Synpunkter som stöder ÖCB:s uppfattning att myndigheten ska fortsätta att svara för hmktionen Försörjning med industrivaror har inkommit till utredningen från Försvarsmakten. Med hänsyn till den betydelse som funktionen har är det enligt Försvarsmaktens mening nödvändigt att samverkan kan ske inte bara med den per- sonal inom myndigheten som svarar för den löpande verksamheten utan också med verksledningen och att denna verksledning har erforderlig auktoritet i beredskaps- frågor. Verksledningen måste ha förståelse för den säkerhetspolitiska situationen och ingående kunskap om den operativa planeringen. Enligt Försvarsmakten upp-

_._ u4mdme—ww—_l-_—uwvmruw— ,..- ... __.u. ___—___—

fyller endast ÖCB:s verksledning dessa krav. Försvarsmakten har goda erfarenhe- ter av den ledning som OCB integrerat utövar övergripande och för funktionen Försörjning med industrivaror.

Utredningens slutsatser

Utredningen gör den bedömningen att verksamheten inom funktionen fungerar bra. Det finns en flexibilitet i sättet att arbeta och öppenhet för nya förutsättningar. Verksamheten inom funktionen har gett kontakter och impulser som varit till nytta för arbetet i övrigt inom ÖCB. Den personal som svarar för verksamheten har fått värdefulla erfarenheter från andra delar av myndighetens organisation.

Utredningen väger emellertid in även andra förhållanden än organisationens sätt att fungera och de synpunkter som både LEMO, ÖCB och Försvarsmakten redovisat. Ett mycket viktigt skäl för en förändring är att ÖCB visserligen erbjuder en bered- skapsmiljö — vilket givetvis har ett värde — men inte verkar i den näringslivsmiljö som i hög grad skulle kunna berika och ytterligare höja kvaliteten på verksamheten inom funktionen. Placeringen inom en myndighet som arbetar med frågor om bl.a. industrins snabba utveckling borde också kunna leda till gemensamt utnyttjande av vissa resurser inom myndigheten och till en ytterligare minskning av organisationen utan risk för att kvaliteten försämras.

Stöd för den slutsats som här redovisats finns enligt utredningens mening i den betydande förändring av verksamhetens inriktning som ÖCB förutser i pro- gramplanen. Enligt ÖCB bör beredskapslagren reduceras till att omfatta endast vissa importerade strategiska rå- och insatsvaror. De befintliga lagren beräknas minska med drygt en tredjedel under försvarsbeslutsperioden. Den typ av bered- skapsavtal som för närvarande tecknas kommer att minska i omfattning och delvis ändra karaktär. Tyngdpunkten i beredskapsarbetet kommer, framhåller myndighe- ten i programplanen, i fortsättningen att ligga på analys- och planeringsarbete samt på internationell uppföljning.

Beredskapsåtgärder som kommer att öka i betydelse är enligt ÖCB bl.a. företags- planläggning och företagskontakter, förberedelser för omställning inom industrin, forskning och utveckling som avser återvinning, återanvändning och utveckling av inhemska substitut, internationellt samarbete samt vissa typer av beredskapsavtal. Dessa olika åtgärder ställer krav på viss kompetensutveckling hos personalen, an- ser ÖCB. Enligt utredningens mening passar sådana arbetsuppgifter bättre in i en myndighet med allsidiga arbetsuppgifter som avser näringslivets framtida utveck- ling än i en myndighet som är koncentrerad på beredskapsuppgifter. Som framgått ansåg även LEMO att en överföring till en myndighet med näringslivskontakter skulle ha flera fördelar.

Utredningen vill framhålla att en placering inom ÖCB, som inte ska svara för verk- samheten i krig, strider mot ansvarsprincipen. Aven om personalen som tjänstgör i

fred vid höjd beredskap går över till den myndighet som då har ansvaret för verk- samheten (Försörjningskommissionen) sker det en förändring i ansvarsförhållande- na. Samma sak gäller givetvis om verksamheten flyttas till en myndighet som inte heller har ansvaret när Försörjningskommissionen har trätt i funktion. Enligt ut- redningens mening har en placering hos en myndighet med breda näringslivskon- takter och erfarenheter av planeringen inom näringslivet emellertid fördelar i läget fram till dess att kommissionen inleder sin verksamhet. Olägenhetema med den förändring i organisationen som äger rum enligt den nuvarande lösningen med an- knytning till ÖCB minskar påtagligt.

Ett starkt skäl för en överföring av funktionsansvaret till en annan myndighet är vidare att ÖCB, som utredningen framhållit, bör koncentrera sig på samordnings— uppgiftema, dvs en ökad mål- och resultatstyrning och den uppföljning och utvär- dering som är ett underlag för denna. En överföring av ansvaret för funktionen Försörjning med industrivaror till en annan myndighet skulle i hög grad förändra sammansättningen på ÖCB:s arbetsuppgifter. Som LEMO framhållit är det fråga om ett tungt funktionsansvar. Det finns, som vår utredning ser det, andra mycket viktiga funktioner — t.ex. energiförsörjning, telekommunikationer, hälso- och sjuk- vård och befolkningsskydd och räddningstjänst. ÖCB skulle med den utgångspunkt som gäller för ÖCB:s slutsatser i detta avseende ha motiv att svara även för dessa funktioner. Enligt LEMO skulle en överföring innebära den fördelen att ÖCB skulle kunna ägna sig åt huvuduppgiften att samordna det civila försvaret utan att ledningen behövde splittra sitt engagemang på ett tungt funktionsansvar. LEMO ansåg att placeringen av ftinktionen ”för närvarande” inte borde förändras.

Utredningen bedömer inte att de av ÖCB redovisade skälen för att låta ansvaret ligga kvar på myndigheten är så starka att de väger upp de redovisade argumenten för en ändrad placering av funktionen. ÖCB och dess ledning kommer i en ny och starkare samordningsroll att på andra sätt få de kunskaper om bl.a. näringslivet som verksamheten fordrar och med stöd av dessa kunskaper kunna påverka verk- samheten inom funktionen. Utredningen utgår från att de uppgifter som ska utföras inom funktionens ram inom en annan myndighet i allt väsentligt kommer att ske med personal som har rutin och erfarenhet av motsvarande uppgifter inom ÖCB. De personer som det gäller kommer liksom hittills att kunna samverka med den regionala nivåns myndigheter — civilbefälhavarna och länsstyrelserna på samma sätt som gäller inom andra funktioner.

Verksamheten inom funktionen Försörjning med industrivaror fungerar bra i den nuvarande organisationen. Den personal som vid en överföring följer med till en annan myndighet kommer av allt att döma att fungera väl även i den nya miljön. Överföringen underlättas av att de båda myndigheterna är lokaliserade intill var- andra. Det ska emellertid inte uteslutas att det på kort sikt till följd av förändringar i rutinerna för den interna ledningen som kan bli fallet uppstår en svacka i verk- samheten. Detta vägs emellertid upp av de redovisade fördelarna - framför allt samutnyttjandet av resurser i en myndighet som arbetar med näringslivsfrågor och renodlingen av ÖCB:s ansvar och uppgifter.

NUTEK ansvarig mudighet

Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) är det naturliga alternativet till ÖCB som ansvarig myndighet för funktionen Försörjning med industrivaror. För en överföring av uppgifterna till NUTEK talar enligt utredningens bestämda mening att det inom myndigheten finns ett omfattande kunnande och breda erfarenheter om näringslivet, framför allt industrin. Det bör gå att mycket effektivt fånga upp de förändringar i utvecklingen som måste få ett betydande inflytande på verksamheten inom funktionen. Det kommer relativt omgående efter en förändring i funktions- ansvaret att vara till nytta för beredskapen att handläggningen sker inom en myn- dighet som har till uppgift både att bevaka frågor om den tekniska utvecklingen och att vidta åtgärder som allmänt sett ökar kunnandet inom industrin och förbätt- rar industrins struktur.

NUTEK har under hand meddelat att myndigheten är beredd att ta över ansvaret för funktionen och att effektivt svara för uppgifterna. Utredningen har mot den bakgrunden stannat för att NUTEK bör svara för funktionen Försörjning med in- dustrivaror. Allra tyngst väger i det sammanhanget att det i framtiden blir allt vikti- gare att funktionen hanteras inom en organisation med en löpande stark anknytning centralt och regionalt till verksamheten inom industrin och frågor som gäller den tekniska utvecklingen.

Svenska Arbetsgivareföreningens enhet för Miljö och säkerhet har muntligt gett sitt stöd till de föreslagna förändringarna för funktionen Försörjning med industrivaror och en överflyttning till den mer näringslivsinriktade myndigheten NUTEK. I en senare skrivelse har enheten framhållit funktionens bredd och betydelse. Utredning— en tolkar det senare uttalandet så att förändringar i ansvaret för funktionen måste ske med försiktighet.

Tidpunkten för en överföring till NUTEK bör till en del kunna awägas mot syn- punkterna från Försvarsmakten om den pågående planeringen av industriell för- sörjning inför en anpassning.

ÖCB påpekar som framgått att funktionens näringslivskontakter i många fall inne- fattar uppgifter av sekretesskaraktär från både företagens och myndigheternas sida. Detta skulle tala för att ÖCB i det här sammanhanget är speciellt lämplig som funktionsansvarig myndighet. Utredningen utgår emellertid i sina överväganden från att varje myndighet tillgodoser kraven på säkerhet och att personalen inom en i NUTEK placerad beredskapsenhet följaktligen inte har sämre möjligheter än ÖCB att få tillgång till uppgifter om kommande produkter som av t.ex. konkurrensskäl är känsliga från sekretessynpunkt.

Utredningen föreslår att ansvaret för funktionen Försörjning med industrivaror flyttas över från OCB till NUTEK.

Utredningen har tidigare i betänkandet föreslagit att den ekonomiska planeringsra-

men ska täcka samtliga beredskapsmyndigheters områden men innefatta endast sådana kostnader som är direkt hänförliga till det civila försvaret. Förslaget innebär att anslaget för funktionen även efter en överföring till NUTEK ska ingå i den eko- nomiska planeringsramen för det civila försvaret.

Förslaget om om en överföring av ansvaret för funktionen från ÖCB påverkar en-

ligt utredningens mening inte Försörjningskommissionens ansvar, uppgifter och organisation.

Ansvaret för funktionen Transporter

Funktionen omfattar delfunktionema

CI T ransportsamordmng ....................................... ÖCB; CI Väghållning ...................................................... Vägverket, CI Landsvägstransporter ....................................... ÖCB; CI Järnvägstransporter .......................................... SJ ; D Banhållning ...................................................... Banverket; Cl Sjötransporter .................................................. Sjöfartsverket; Cl F lygtransporter ................................................ Luftfartsverket.

Ansvaret för delfunktionema sjötransporter och flygtransporter omfattar även drift och underhåll av hamnar respektive flygplatser. För driften av en del vägar, hamnar och flygplatser svarar kommunerna. OCB har ansvaret för hela funktionen Trans- porter.

ÖCB har i sin organisation fyra helårstjänster för uppgifterna inom transportfunk- tionen. I stort sett tre av dessa utnyttjas för funktionsansvaret och samordningen mellan transportsätten och en tjänst för beredskapsplaneringen inom delfiJnktionen Landsvägstransporter. Verksamheten bedrivs enligt utredningens bedömning på ett effektivt sätt.

LEMO prövade också i det här sammanhanget frågan om funktionsansvaret — samt om ansvaret för delfunktionema transportsamordning och landsvägstransporter. De olika uppgifter som var förenade med dessa båda ansvar åvilade fram till september år 1991 Transportrådet. När rådet upphörde överfördes uppgifterna på initiativ av riksdagen till ÖCB. LEMO konstaterade att ansvaret för delfunktionen Transport- samordning har ett nära samband med den mer övergripande samordningsuppgiften för det civila försvaret. Någon annan passande myndighet som skulle svara för transportsamordningen fanns det enligt utredningens mening inte. Endast mycket små fördelar skulle stå att vinna med en uppdelning av ansvaret för transportsam- ordning och landsvägstransporter. LEMO föreslog mot den redovisade bakgrunden ingen förändring i funktions- eller delfunktionsansvaret för ÖCB inom transport- området.

ÖCB har framhållit för utredningen att uppgifterna som avser transporter inför och under höjd beredskap även i fortsättningen bör ligga på myndigheten. Somskäl för detta pekar myndigheten på att Transportfiinktionen är en stor funktion med fem trafikverk involverade. De samordnande uppgifterna inom funktionen — det gäller bl.a. att fördela medel och att se till att de organ som har uppgifter inom funktionen använder samma planeringsförutsättningar — liknar dem som ÖCB i övrigt utför. Transportfunktionen torde vara den funktion inom det civila försvaret där samord- ningsbehovet är mest omfattande och tydligt. Arbetet ger erfarenheter som kan utnyttjas för att utveckla ÖCB:s övriga samordningsuppgifter. Skälen är i övrigt i huvudsak desamma som bibehållandet av ansvaret för funktionen Försörjning med industrivaror.

Även för Transportfunktionen gäller enligt ÖCB att samarbetet med Försvarsmak- ten och med den regionala nivån är omfattande — både civilbefälhavarna och läns- styrelserna har viktiga roller — och att myndighetens kontakter med de myndigheter det gäller har gynnsamma effekter på verksamheten i övrigt. Den beredskapsmiljö som finns inom ÖCB är viktig för fullgörandet av myndighetens uppgifter inom Transportfunktionen. Risken är stor att denna beredskapsverksamhet — särskilt om den sköts av endast ett fåtal personer — får en mycket undanskymd plats i en annan myndighet. Verksamheten har i ÖCB en ”fredsmässig status” som det är svårt att uppnå på andra håll, framhåller myndigheten. Försvarsmakten och Luftfartsverket stöder ÖCB i uppfattningen att ansvaret för funktionen ska ligga kvar på myndig- heten.

Mot ett bibehållande av ansvaret för Transportfirnktionen inom ÖCB talar enligt både myndighetens och utredningens mening att ÖCB inte är någon transportmyn- dighet med en naturlig roll inom transportverksamheten i fred. Det finns inte någon ” transportmiljö” inom myndigheten som kan berika verksamheten. Så var ju var fallet när ansvaret låg på Transportrådet. Utredningen anser att argumenten i övrigt för att föra funktions- och delfunktionsansvaret inom transportområdet från ÖCB till en annan myndighet är i huvudsak desamma som för funktionen Försörjning med industrivaror.

En svårighet i det här sammanhanget är att transportområdet inte längre har någon myndighet med ett ansvar som griper över utvecklingen inom olika transportverk- samheter eller statliga trafikmyndigheters områden. Den centrala myndighet som med hänsyn till karaktären på verksamheten inom funktionen ligger relativt nära till hands är emellertid NUTEK. Denna myndighet har redan ett funktionsansvar inom energiområdet — även för frågor om drivmedel — och behandlar näringslivsfrågor som gäller transporter i fred.

Om funktionen Försörjning med industrivaror enligt utredningens tidigare förslag placeras inom NUTEK, framstår det som mycket lämpligt att till denna myndighet föra även funktionen Transporter. Detta kommer att kunna ge goda synergieffek- ter. Transporter och logistik är en i hög grad integrerad del av den moderna in- dustriella verksamheten (Just-in-time).

NUTEK får enligt utredningens förslag en betydande roll som funktionsansvarig myndighet inom flera centrala områden i det civila försvaret. Beredskapsfrågoma kommer att bli en omfattande del av myndighetens verksamhet.

NUTEK har under hand för utredningen uppgett att den är beredd att överta an- svaret även för transportftmktionen.

Utredningen föreslår att ansvaret för funktionen Transporter flyttas från ÖCB till NUTEK.

Utredningen har tidigare i betänkandet föreslagit att den ekonomiska planeringsra- men ska täcka samtliga beredskapsmyndigheters områden men innefatta endast sådana kostnader som är direkt hänförliga till det civila försvaret. Förslaget innebär att anslaget för funktionen även efter en överföring till NUTEK ska ingå i den eko- nomiska planeringsramen för det civila försvaret.

Utredningen vill i det här sammanhanget påpeka att LEMO föreslagit inrättande av ett särskilt organ — Transportkommissionen — som i likhet med Försörjningskom- missionen skulle komma att ta över uppgifter som åvilar den myndighet som under normala förhållanden i fred har funktionsansvaret. Utredningens förslag påverkas inte av om LEMO:s förslag på denna punkt skulle komma att realiseras.

Funktionen Civil ledning och samordning

Enligt utredningens mening bör det närmare övervägas om det även inom fimktio— nen Civil ledning och samordning och i den samordningsverksamhet som inte hör till funktionsansvaret finns uppgifter av den karaktären att de inte bör ligga på en myndighet med en renodlad samordningsroll.

Strävan från ÖCB:s sida bör även i fortsättningen vara att så långt möjligt lägga ut den typ av arbetsuppgifter som inte är av renodlad samordningskaraktär på t.ex. funktionsansvariga myndigheter, civilbefälhavare, FOA och konsultföretag av olika slag. Självfallet ska ÖCB däremot ange den övergripande inriktning av åtgärderna som fordras med hänsyn till samordningskraven. Utbyggnaden av ledningsplatser på regional nivå är ett exempel på en verksamhet som för närvarande bedrivs på det sätt utredningen anser lämpligt. Det innebär att ÖCB inriktar verksamheten och att produktionen sker hos de berörda myndigheterna.

Utredningen anser vidare att det klarare än nu bör framgå vilken typ av verksamhet som ska ingå i funktionen Civil ledning och samordning. LEMO föreslog att verk- samheten inte längre skulle vara en särskild funktion, men förslaget godtogs inte av statsmakterna. Även utredningen anser — med hänsyn till den ökade betydelsen för ledningskedjan — att funktionen ska finnas kvar. Eftersom verksamheten är nära förenad med ÖCB:s samordningsansvar bör denna myndighet även i fortsättningen svara för den. Verksamheten bör koncentreras på den viktiga ledningskedjan inom

det civila försvaret, dvs beredskapsförberedelserna hos regeringen, civilbefälhavar— na, länsstyrelserna och kommunerna. Funktionen bör mot den bakgrunden kallas Civil ledning.

Utredningen föreslår att den nuvarande funktionen Civil ledning och samordning kallas Civil ledning och att ansvaret för uppgifterna ligger kvar på ÖCB. Myndig- heten bör i samband med genomförandet av olika åtgärder inom funktionen nog- grant pröva möjligheterna att lägga ut uppgifter på andra myndigheter eller organ.

SR V:s och SPF :s samordning

SRV och SPF har ett tydligt ansvar för sina funktioner — Befolkningsskydd och räddningstjänst respektive Psykologiskt försvar — inför höjd beredskap. Till ansva- ret hör som framgått av den tidigare beskrivningen i betänkandet uppgiften att samordna inom myndigheternas respektive funktioner. Lagen om civilt försvar har förändrat SRV:s roll mer än SPF:s. Kommunernas nya ansvar och uppgifter inom räddningstjänsten under höjd beredskap påverkar SRV:s uppgifter.

SRV:s uppgift inför höjd beredskap är numera framför allt att ge stöd till länssty- relserna, som i sin tur ska bistå kommunerna med råd inom ramen för deras ökade ansvar. Områden inom SRV:s verksamhet där det fordras en samordning inför och under höjd beredskap är skydd mot radiak- och kemstridsmedel, varning och ut- rymning. SRV ska se till att det finns planläggning och utrustning och får i något fall ge föreskrifter. Samma sak gäller skyddsrum och andra skyddade utrymmen. Under ett anpassningsskede och i ett läge nära höjd beredskap blir det sannolikt nödvändigt att prioritera olika åtgärder som de regionala och lokala organen ska vidta. Regeringen kan inför och under höjd beredskap ge SRV bemyndigande att flytta resurser för räddningstjänsten i krig till områden där behoven bedöms bli störst och en kraftsamling behöver ske.

Produktionen av skyddsrum har granskats genom utredningar i regi av ÖCB res-. pektive SRV. Enligt slutsatserna och förslagen i rapporten från ÖCB — en redogö- relse finns i Bilaga D — ska det nuvarande systemet för statliga bidrag till skydds- rumsproduktionen ersättas av lånefinansiering. Staten beslutar om i vilka delar av landet som skyddsrum ska byggas. Kommunerna fattar däremot beslut om byggan- det och om finansieringen. Ett skyddsrumsbesked lämnas tillsammans med bygglo- vet. Beskedet innebär att skyddsrum ska byggas och att kostnaden ska ingå låne- underlaget. Lånet som enligt ÖCB bör vara ränte- och amorteringsfritt tas upp direkt i Riksgäldskontoret. Räntor och amorteringar belastar statsbudgeten under skyddsrummets hela livslängd. Statsbudgeten avlastas däremot de årliga investe- ringskostnaderna för skyddsrumsvolymen. SRV har inte tecknat samråd på rappor- ten i denna del.

SRV utgår i sina överväganden från bedömningarna av Riksdagens revisorer, som bl.a. pekat på problemen med att anpassa skyddsrumsbyggandet till de regionala mål- och riskanalyserna. Verkets förslag syftar vidare till en enklare tillämpning och

färre begrepp för kommunerna att arbeta med i beredskapsplanläggningen. Det innebär förutsättningar för mer samstämmiga tolkningar hos berörda myndigheter. SRV föreslår vidare att planeringsforutsättningarna revideras, så att de områden inom vilka det ska byggas skyddsrum bättre än i dag ansluter till de teoretiska risk- områdena.

Skyddsrumsplaneringen är enligt SRV:s rapport i de flesta kommuner en liten och ”udda” verksamhet. En integrering i den fysiska planeringen i kommunen skulle göra den till ett mer naturligt inslag i den kommunala verksamheten. En annat problem är bemyndigandesystemet, som inte fungerar på det sätt som är avsett, samt den omfattande administrationen. Förslagen i rapporten innebär en genomgri- pande förenkling av bemyndigandesystemet.

Utredningen anser det nuvarande systemet är tungrott och innebär en onödigt stor administrativ belastning på länsstyrelserna och SRV. Det finns starka skäl att sna- rast förenkla systemet. ÖCB:s förslag är ett helt nytt system för finansieringen. Det har aspekter som det inte ankommer på utredningen att bedöma. Utredningen anser det naturligt med hänsyn till sitt uppdrag att ställa sig bakom SRV:s förslag, som kommer att frigöra resurser för mer prioriterade åtgärder inom andra områden i den centrala myndighetens och de regionala organens verksamheter.

SPF:s främsta uppgift är att verka för en robust och flexibel informationsbered- skap, så att en snabb och korrekt nyhetsförmedling blir säkerställd och en konkret och fullständig myndighetsinformation kan lämnas. Myndigheten löser uppgiften bl.a. genom att sammanställa och förmedla kunskaper och erfarenheter om krishan- tering, kommunikation och information. Det understödjande och rådgivande verk- samheten är kärnan i SPF:s roll som beredskapsmyndighet.

Utredningen föreslår inga förändringar i SRV:s och SPF :s roller i samordningen av verksamheten inför och under höjd beredskap.

6. 5 .3 Svåra påfrestningar på samhället ifred

Bakgrund

Hot- och riskutredningen beskrev i huvudbetänkandet Ett säkrare samhälle de svåra påfrestningar av de olika slag som enligt statsmakternas senare beslut ska ingå i det civila försvarets uppgifter att ingripa mot. Som svåra påfrestningar be- handlade Hot- och riskutredningen i huvudsak allvarliga störningar i viktiga sam— hällsfiinktioner, t.ex. el- eller vattenförsörjningen. Påfrestningarna förutsattes vara så omfattande att händelseförloppen fick konsekvenser för alla slag av verksamhe- ter som myndigheter, företag eller enskilda bedriver. Det skulle vara fråga om plötsligt inträffade händelser, som stod i motsats till de långsamt framväxande ske- enden som föll utanför definitionen. Hot- och riskutredningen skildrade också i ett

antal scenarion de händelser som det skulle kunna vara fråga om och vilka verk- ningarna skulle kunna bli.

Som framgått av redogörelsen i kapitel 3 föreslog Hot och riskutredningen att be- stämmelser för allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner skulle föras in i räddningstjänstlagen. Remissinstansema instämde i att det behövdes lagstiftning. Flera myndigheter var emellertid tveksamma till att bestämmelserna skulle ingå i räddningstjänstlagen. Som ett led i beredningen har inom Försvarsdepartementet utarbetats en promemoria (Ds 199614) Regeringens och myndigheternas befogen- heter vid svåra påfrestningar på samhället.

Promemorian innehåller förslag till lag om särskilda befogenheter vid svära på- frestningar på samhället. I förslaget avses med en svår påfrestning på samhället en allvarlig störning i en viktig samhällsfunktion till följd av en olyckshändelse, natur- katastrof eller sabotage. Störningen innebär att möjligheterna att tillgodose en stor del av landets invånares behov av nödvändiga förnödenheter — t.ex. livsmedel, vat- ten, energi eller husrum — allvarligt försvåras eller helt omöjliggörs. Det befaras leda till fara för människors liv, personliga säkerhet eller hälsa. En överhängande fara för en sådan störning är att jämställa med en svår störning. Som en svår på- frestning på samhället betraktas även en så omfattande tillströmning av flyktingar till Sverige att det krävs särskilt stora insatser från samhällets sida med bl.a. medi- cinsk vård och husrum.

Statsmaktema har i totalförsvarsbeslutet framhållit att ansvaret för att det finns en grundläggande beredskap mot svåra påfrestningar i fred i princip åvilar den som bedriver verksamhet i fred och inom vars område sådana påfrestningar kan inträffa. Beslutet om en helhetssyn innebär inte någon ändring av detta synsätt och inte hel- ler någon ändring av räddningstjänstlagens bestämmelser om hur samhällets rädd- ningstjänst ska organiseras och bedrivas.

Myndigheternas ansvar och uppgifter

För planering och genomförande av åtgärder i den operativa verksamheten vid svåra påfrestningar på samhället i fred svarar de tre organen i ledningskedjan — kommunen, länsstyrelsen och regeringen. Som utredningen tidigare påpekat bör även de resurser som civilbefälhavarna förfogar över beaktas. För utredningen är det uppenbart att tyngdpunkten i det expertstöd som dessa organ behöver inför och vid svåra påfrestningar ska ligga på sektorsmyndigheterna inom de områden som kan komma att beröras av händelserna. Sektorsmyndigheternas roll kan jämföras med den samordningsroll SRV har enligt sin instruktion när det gäller allvarliga olyckor. Verket ska planera för att i det sammanhanget kunna bistå regeringen med att inhämta expertbedömningar och annat underlag från myndigheter och andra organ. Det är emellertid regeringens uppgift att — när behovet av samordning upp— står - besluta om tillfälligt ändrade ansvarsförhållanden eller ge en annan myndig- het i uppdrag att göra det.

SRV och SPF ska som sektorsmyndigheter ge stöd till andra organs ledning eller samordning vid svåra påfrestningar på samhället. SRV kommer mot bakgrund av sina allmänna samordningsuppgifter - och sitt ansvar för beredskapen mot käm- energiolyckor — att få en särskild roll i samhällets verksamhet vid olika slag av svå- ra påfrestningar. Detta gäller framför allt om orsaken till påfrestningarna är en all- varlig olycka eller naturkatastrof — eller om händelseförloppet leder till att det in- träffar ett stort antal olyckor eller att riskerna för olyckor ökar, dvs om rädd- ningstjänstlagen ska tillämpas.

SPF kan delta med experthjälp inom det vid alla allvarliga händelser viktiga infor- mationsarbetet. Det kan ske genom utarbetande av allmänna råd som gör det möj- ligt för myndigheter och andra att bygga upp en informationsberedskap eller genom stöd i myndigheternas arbete när en händelse har inträffat. Genom s.k. närvaran- deobservationer och snabbstudier. om hur samspelet mellan människor-myndighe- ter-medier fungerar vid svåra påfrestningar på samhället i fred kan SPF vidare ge ett underlag för den utvärdering som myndigheter och medier ibland gör av sina insatser. Kompetens och resurser för sådana åtgärder kan myndigheten om det behövs hämta från sin krigsorganisation.

Det ankommer enligt statsmakternas beslut numera på det civila försvaret att stär- ka samhällets samlade förmåga att möta svåra påfrestningar. Som ÖCB framhåller i programplanen kan svåra påfrestningar på samhället i fred slå hårt mot geografiskt stora områden och många verksamheter i samhället. Det gäller att i ett sådant läge kunna utnyttja samhällets alla resurser, framför allt ledningssystemet, personalen och materielen. De myndigheter och andra organ som har resurser för sådana åt- gärder måste i planeringen av sin verksamhet inför höjd beredskap ta hänsyn till denna uppgift.

Det behövs enligt utredningens mening emellertid också en del övergripande över- väganden som avser användningen av det civila försvarets resurser vid svåra på- frestningar på samhället i fred. Det gäller att samla kunskaper och att bedöma vilka åtgärder i stora drag inriktade på awägningar fred-krig som behöver vidtas. Den samordningsrollen är naturlig för ÖCB, som har förutsättningar att i planeringen inför händelser i hela hotskalan ge stöd åt både funktionsansvariga myndigheter och åt de kommunala och statliga organen i ledningskedjan.

Utredningen anser att ÖCB inom ramen för sin samordningsuppgift inför höjd beredskap ska få till uppgift att

( 1 ) Följa och analysera utvecklingen av hotbilden inom området svåra påfrest- ningar på samhället ifred och sprida information om denna;

(2) Se till att det finns en överblick i stort över de personella och materiella resurser som förekommer inom det civila försvaret och vid behov informera t.ex. regeringen om vad organen i ledningskedjan har möjligheter att förfoga över;

(3) Göra prioriteringar i planer som avser beredskapen för krig, så att även behoven ifred kan tillgodoses på ett effektivare sätt.

Som ett exempel på tillämpningen vill utredningen peka konsekvenserna inom ett av statsmakterna föreslaget helt nytt verksamhetsområde — inrättandet av civila beredskapsstyrkor för uppgifter under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Statsmaktema avser att med denna verksamhet höja ambitio- nerna när det gäller beredskapen med personal. Det är naturligt att ÖCB inom ra- men för sina övergripande uppgifter svarar för bedömningar av behoven på detta område, gör avvägningar mellan olika slag av rekrytering och ger föreskrifter för bl.a. utbildningen.

Utredningen vill framhålla att mycket av det som behöver göras vid de svåra på- frestningar som kan komma att uppstå kommer att ske med resurser som inte har tillskapats för det civila försvaret. Även detta talar för att huvuduppgifterna läggs på organen i ledningskedjan och på de sektorsorgan som kan erbjuda stöd. ÖCB:s uppgift bör omfatta övergripande bedömningar med anknytning till verksamheten inom det civila försvaret.

SRV har detaljerade uppgifter om personal och materiel inom räddningstjänsten och kan bidra med bedömningar av vilka resurser som det kan vara lämpligt att använda. Verket får en speciell roll i samhällets åtgärder vid svåra påfrestningar om det som en följd av dessa påfrestningar inträffar ett stort antal olyckor eller om riskerna för olyckor ökar på grund av påfrestningarna.

Utredningen föreslår att ansvaret för planering och genomförande av åtgärder i den operativa verksamheten inför och vid svåra påfrestningar på samhället i fred ska ligga på de tre organen i ledningskedjan och att tyngdpunkten i expertstödet som dessa organ behöver inför och vid svåra påfrestningar ska ligga på sek- torsmyndigheterna inom de områden som kommer att beröras av händelserna.

Utredningen föreslår vidare att ÖCB får till uppgift att inför svåra påfrestningar på samhället i fred i planeringen ge stöd åt funktionsansvariga myndigheter samt organen i ledningskedjan i enlighet med den beskrivning av uppgifterna utredningen redovisat.

Utredningen föreslår inga förändringar i SRV:s och SPF:s roller vid svåra påfrest- ningar på samhället i fred utöver det som normalt åligger dem som sektorsmyndig- heter. Utredningen vill emellertid understryka den stora betydelsen av det stöd myndigheterna inom sina verksamhetsområden kan ge till organen i ledningskedjan.

6. 5 .4 Olyckor som fordrar räddningstjänstinsatser

Bakgrund

Räddningstjänstlagen, som infördes för nästan tio år sedan, kom att reglera hela samhällets räddningstjänst. Samtidigt bildades SRV och en ny och modern utbild- ning inom den kommunala räddningstjänsten inrättades. SRV:s verksamhet kom under senare delen av 1980-talet att i hög grad inriktas på den fortsatta utveckling- en av räddningstjänstutbildningen samt på integrationen fred-krig inom metod-, teknik- och utbildningsområdena. Utvecklingen av verksamheten som gällde trans- port av farligt gods, oljeskadeskydd och beredskapen mot kämenergiolyckor tog också i anspråk en betydande del av resurserna. Andra åtgärder i fokus var sam- ordningen dels mellan statlig och kommunal räddningstjänst, dels inom den kom- munala räddningstjänsten mellan kommuner.

Utvecklingen under den första delen av 1990—talet har präglats av internationalise- ringen inom SRV:s olika verksamhetsområden. Till detta räknas även verkets med- verkan vid genomförandet av internationella insatser inom katastrof- och flyk- tingshjälpens område. Frågor om säkerheten vid anläggningar med särskilda risker och arbetet i allmänhet inom det förebyggande området har fått högre prioritet. Stor betydelse i det här sammanhanget har också de ändringar i räddningstjänstla- gen som innebär att kommunerna är skyldiga att organisera och planera för rädd- ningstjänsten under höjd beredskap. Detta innebär att den statliga civilförsvarsor- ganisationen avvecklats. Kommunerna har vidare tagit över hanteringen av den statliga utrustningen för befolkningsskydd och räddningstjänst i krig.

Förändrings-, uppbyggnads- och awecklingsarbeten av olika slag kommer att äga rum under hela den återstående delen av 1990-talet. Som ett underlag för dessa åtgärder har SRV höjt sina ambitioner när det gäller uppföljning och utvärdering av verksamheten. Från dessa utgångspunkter — och med dessa prioriteringar — föränd- rade verket under år 1994 organisationen för sina centrala förvaltning och under år 1995 skolorganisationen.

Statsmakternas beslut om en helhetssyn innebär, som det framhålls i totalförsvars- propositionen, inte någon ändring .i räddningstjänstlagens bestämmelser om hur samhällets räddningstjänst ska organiseras och bedrivas. Genom de senaste änd- ringarna, som resulterat i ett samlat ansvar för kommunernas räddningstjänst i fred och krig, tillämpas helhetssynen fullt ut inom verksamhetsområdet. SRV:s uppgif— ter inom räddningstjänsten, i den förebyggande verksamheten och när det gäller transport av farligt gods bör också i fortsättningen i huvudsak vara tillsyn, utveck- lingsarbete och utbildning. Inom området transport av farligt gods blir SRV enligt Hot- och riskutredningens forslag transportmyndighet för alla sådana transporter utom bulktransporter till sjöss. Även samordningsuppgifterna inom dessa verksam- heter kommer att vara betydelsefulla. Samma sak gäller verkets uppgifter som gäl- ler säkerheten inom verksamheter med särskilda risker.

Hot- och riskutredningen har föreslagit en rad andra åtgärder som också leder till nya uppgifter för verket inom de redovisade områdena. Även arbetet med EU- direktiven om ökat ansvar inom områdena räddningstjänst, inkl farlig industriell verksamhet, och åtgärder mot transport av farligt gods samt den i annat samman- hang föreslagna utökningen av uppgifterna inom den internationella katastrof- och flyktinghjälpen leder till en ökad belastning på SRV.

SR V:s promemoria om verkets ansvar i samhällets säkerhetsarbete

Som ett stöd för utredningens överväganden om en översyn av målen och medlen för SRV:s verksamhet redogör utredningen här i sammanfattning för den prome- moria som verket i november 1994 överlämnade till Försvarsdepartementet. Över- vägandena i promemorian avser säkerhetsarbetet som är relaterat till händelser i fred.

SRV konstaterade till att börja med i promemorian att verkets sakansvar i förhål- lande till Sprängämnesinspektionen och Sjöfartsverket — i det senare fallet gällde det frågor om farligt gods - borde omprövas. Avsikten skulle vara att se om det gick att samla och fördela statens ansvar för samhällets säkerhetsarbete på ett bätt- re sätt än som var fallet.

Inom det olycksförebyggande området, framgick det vidare av promemorian, är samhällets insatser splittrade mellan en mängd olika sektorer. Det egentliga befo- genheterna att utöva ett konkret säkerhetsarbete, t.ex. att utfärda säkerhetsföre- skrifter, förelägganden och förbud, ligger hos de olika säkerhetsansvariga myndig- heterna. SRV:s möjligheter att påverka blir därmed av det indirekta slaget och be- roende av verkets förmåga att formulera sektorövergripande strategier för samhäl— lets säkerhetsåtgärder. Undantag gäller för området landtransporter av farligt gods, där SRV beslutar om säkerhetsföreskrifter.

SRV föreslog att räddningstjänstlagen skulle ses över med hänsyn till vad lagen innehåller om andra olycksförebyggande åtgärder än sådana som avsåg brand. Det borde också övervägas vilka ytterligare befogenheter som verket eventuellt borde ha för att kunna samordna samhällets olycksförebyggande verksamhet. Det fanns skäl att pröva om en samordning kunde ske mellan räddningstjänstlagen och lagen om brandfarliga och explosiva varor. SRV ansåg vidare att det borde övervägas om SRV regelbundet slmlle rapportera till regeringen om sina erfarenheter och bedömningar av säkerhetsarbetet i stort.

Som central tillsynsmyndighet enligt räddningstjänstlagen har SRV ett ansvar för att tillsynen på den regionala nivån fungerar väl.

Översyn av mål och medel

Takten i förändringarna inom SRV:s verksamhetsområden kommer att fortsätta att

vara hög. Tillsammans med de allmänna kraven på effektivisering, förnyelse och omställning i den statliga förvaltningen talar detta enligt utredningens mening för att en översyn bör ske av målen och medlen för verksamheten inom verkets olika områden. Syftet bör vara att principiellt klargöra statens framtida ambitioner för de centrala och regionala myndigheterna inom räddningstjänstens område.

Det bör av den översyn utredningen anser angelägen framgå vilka förutsättningama är för en ytterligare förändring av fördelningen av uppgifter mellan stat och kom- mun samt mellan länsstyrelserna och SRV. Strävan bör vara att så långt möjligt minska detaljstyrning och att decentralisera ansvar och uppgifter. Det kan också finnas skäl att ompröva omfattningen och inriktningen av de olika statliga åtagan- dena. Det gäller i det sammanhanget att bedöma vilka av de nuvarande statliga åtgärderna som inte längre behövs och vilka som andra kan genomföra på ett bättre sätt och som därmed kan utgå ur den statliga verksamheten.

Översynen bör anknyta till utvärderingen under åren 1997-98 av de förändringar som sker med anledning av kommunernas ansvar för räddningstjänsten under höjd beredskap. Samtliga kommuner ska senast den 1 juli 1997 ha antagit rädd- ningstjänstplaner som bl.a. anser planering och organisation av räddningstjänsten under höjd beredskap och anger behovet av förstärkningsresurser — t.ex. utbildade räddningsmän uttagna med civilplikt, modern räddningsutrustning och effektiva sambandssystem. Utvärderingen ska bl.a. belysa vilka konsekvenser kommunernas utökade ansvar får för länsstyrelserna och SRV.

För att få en bedömning av vad en modifierad inriktning av verksamheten skulle kunna resultera i har utredningen gjort en analys av effekterna om antalet årsan- ställda i den centrala förvaltningen inom myndigheten minskades enligt olika alter- nativ. Ett minskning av personalen i en begränsad omfattning skulle kunna genom- föras relativt snabbt genom fortsatta rationaliseringar. Ett högre alternativ skulle däremot fordra förändringar i inriktningen av myndighetens ansvar och uppgifter.

Översynen bör enligt utredningens mening även ta sikte på en successiv reducering av förvaltningskostnadema vid SRV. En lämplig utgångspunkt är att förändringar ska kunna ske fr.o.m. år 1998 i samband med den beslutade kontrollstationen un- der försvarsbeslutsperioden. Vid den tidpunkten har konsekvenserna av det pågå- ende förändringsarbetet blivit klarlagda. Samma-sak gäller de uppgifter som enligt olika utredningars förslag ska tillföras verket.

Utredningen anser det naturligt att regeringen i det här sammanhanget eller i sär- skild ordning låter se över även utbildningsverksamheten. Grunden för en sådan översyn bör vara en grundlig analys av efterfrågan på utbildning — av yrkespersonal inom den kommunala räddningstjänsten och av räddningsmän som tas ut med ci- vilplikt. En annan viktig del av underlaget i denna del är statsmakternas eventuellt kommande beslut om civila beredskapsstyrkor.

Det finns hos räddningstjänsten hos flera kommuner i landet en organisation för lokal vidareutbildning med resurser av liknande eller samma slag som för den yr-

kesutbildning som äger rum vid SRV:s fyra skolor. Dessa kommunala utbildnings- enheter kan även utnyttjas för extern, i en del fall kommersiell utbildning av perso- nal inom näringslivet. Samhällsnyttan av denna utbildning är stor och kan vara ett motiv för staten att träffa en överenskommelse med ett antal kommuner om att dessa ska svara för utbildning som nu sker 1 statens regi. Översynen av utbildnings- verksamheten får visa vilka förändringar när det gäller innehåll och organisation som behöver ske vid verkets skolor med hänsyn till den analys av efterfrågan på utbildningsplatser som utredningen anser angelägen.

Utredningen föreslår att regeringen låter utföra en översyn av målen och medlen för SRV:s verksamhet med den inriktning som utredningen har redovisat. Oversy- nen bör omfatta även utbildningsverksamheten.

Löpande förändringar inom SR V

Utredningen är medveten om att en översyn av SRV:s mål och medel tar tid och därmed inte kommer att leda till förändringar i ansvar, uppgifter och kostnader på kort sikt. Tidsaspekten har emellertid betydelse med tanke på framför allt de pågå- ende förändringarna inom verkets område. Till detta ska läggas de nya uppgifter som SRV kan komma att få. Det är angeläget att skapa handlingsutrymme för de ytterligare förändringar i framtiden som följer av den internationella utvecklingen — i första hand samarbetet inom EU. De statliga myndigheterna måste räkna med att betydligt snabbare än hittills behöva genomföra förändringar i verksamheter och organisation.

Den översyn som utredningen anser angelägen utesluter inte att SRV i annan ord- ning kan vidta åtgärder för att decentralisera ansvar och uppgifter och minska för- valtningskostnader — för att på det sättet öka handlingsutrymmet för förändringar även på kort sikt. Utredningen har gjort vissa studier av SRV:s verksamhet och planering och vill med ledning av resultaten peka på några områden där det går att före översynen vidta åtgärder.

En stor del av verksamheten vid SRV:s skolor omfattar service av olika slag. Ut- redningen anser att det bör övervägas om denna serviceverksamhet i stället ska upphandlas i konkurrens. I detta sammanhang bör också förutsättningama prövas för en ytterligare effektivisering av de åtgärder som vidtas vid skolorna och som avser statens del i arbetet med materielen för räddningstjänst under höjd beredskap.

Länsstyrelserna och kommunerna får under åren 1995-97 ett omfattande stöd från SRV för planering och organisationsutveckling som avser den kommunala rädd- ningstjänsten under höjd beredskap. Efter hand som arbetet framskrider — och de lokala och regionala organen slutför sina uppgifter — bör hela eller delar av detta stöd inriktas på att allmänt sett förbättra kompetensen hos länsstyrelserna inom räddningstjänsten. Det skulle förbättra förutsättningama för en ytterligare decent- ralisering av statliga planerings-, utvecklings- och tillsynsuppgifter inom området.

SRV har efter omorganisationen inom den centrala förvaltningen ökat verkets ut- vecklingsverksamhet. Det gäller allmänt om forskning och utveckling, organisa- tions-, metod- och teknikutveckling inom olika delområden samt utvecklingen in- om IT-området. Den snabba utvecklingen inom detta område ger SRV stora möj- ligheter att fortsätta effektivisera kommunikationen med de samverkande organen, fi'amför allt kommunerna, och att samtidigt förbättra kunskapsspridning och ser- vice. Utredningen anser vidare att SRV i större utsträckning och på ett effektivare sätt än hittills bör ta tillvara utvecklingskapaciteten hos räddningstjänsten inom kommunerna. Det handlar i hög grad om att öka användningen av den växande kompetens som håller på att byggas upp genom den moderna utbildningen vid Tekniska högskolan i Lund och vid "SRV:s skolor. Det är också angeläget att per- sonal från länsstyrelserna kan medverka i utvecklingsarbete av det slag som utred-

ningen syftar på.

Utredningen föreslår att SRV får i uppdrag att överväga och till regeringen redo- visa möjligheterna att så snart som möjligt genomföra sådana förändringar i verk- samheten som medför besparingar inom bl.a. de områden som utredningen har pe- kat på.

Flera av de förändringar som utredningen diskuterar är emellertid av sådan karak- tär att det inte behövs några särskilda uppdrag. Dessa frågor bör kunna hanteras inom ramen för verkets löpande förändringsarbete.

6.5.5. Internationellafredsfrämjande och humanitära

insatser Inledning

En utgångspunkt för utredningen i övervägandena om det internationella samarbe- tet och om insatserna i framtiden är dels den allmänna internationaliseringen, dels den nya uppgiften för myndigheter och andra organ inom det civila försvaret att kunna genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Utred- ningens uppgift på detta område är att överväga hur internationaliseringen påverkar verksamheten inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. Utredningen ska vidare pröva hur den nya uppgiften ska hanteras i fortsättningen. I båda avse- endena ska en ändamålsenlig avgränsning i ansvars— och uppgiftsområden mellan myndigheterna göras. En annan fråga som har betydelse för preciseringen av upp- gifterna är utformningen av samverkan mellan civila hjälporgan och militära organ ansvariga för fredsfrämjande insatser.

Den allmänna internationaliseringen Det allmänna internationella samarbetet har inom de flesta civila myndigheter kommit att utgöra en del av vardagsarbetet. Detta gäller i särskilt hög grad sedan Sverige blivit medlem i EU.

Det internationella samarbetet kan vara reglerat i traktater av olika art. Informa- tions- och erfarenhetsutbyte har traditionellt utgjort en viktig beståndsdel. ÄVen gemensamma forsknings— och utvecklingsinsatser har haft en betydelsefull roll i arbetet. Men arbetet kan också innefatta bindande åtaganden i fråga om t.ex. miljö- skyddsåtgärder eller varsel- och biståndsåtaganden för olyckshändelser.

Inom EU förekommer bindande regler i form av föreskrifter som gäller generellt och omedelbart inom gemenskapen, direktiv som ska överföras till nationell lag- stiftning eller bindande beslut. En betydande roll spelar här standardiseringsarbetet. Annan EU-verksamhet som har betydelse för den nationella verksamheten är bl.a. gemensam utbildning, övning av räddningsinsatser och utbytestjänstgöring hos myndigheter inom gemenskapen.

Under senare år har en hel del internationellt arbete inriktats på vad som kallas kapacitetsuppbyggnad hos myndigheter, företag och organisationer i utvecklings- länder och numera även i de central- och östeuropeiska länderna. Denna verksam- het bedrivs dels bilateralt inom bl.a. räddningstjänstområdet, dels multilateralt inom FN-organ som UNEP och ECE. En del av denna verksamhet har bedrivits i formen export av statliga tjänster.

Nära anknytning till den kapacitetsuppbyggande verksamheten har de insatser som genomförs som förtroendeskapande åtgärder. Dessa insatser görs till stor del inom ramen för PFF-programmet, och ÖCB är sammanhållande för dessa. SRV har an- svar för den del av programmet som rör räddningstjänstområdet och genomför dessutom utbildningar i planering och genomförande av internationella räddnings— och humanitära insatser för deltagare från länder i Öst- och Centraleuropa samt Västeuropa.

SPF kan lämna stöd till andra myndigheter i samband med utbildning för interna- tionella fredsfrämjande och humanitära insatser. Samma sak gäller för planering, genomförande och utvärdering av informationsarbetet i samband med intemationel- la insatser. Om både civila och militära enheter i något fall kommer att delta i fredsfrämjande och humanitär verksamhet inom samma område utomlands, bör SPF medverka vid samordning av informations- och presstjänsten i Sverige.

Utredningen har tidigare redovisat de insatser som genomförs vid naturkatastrofer och inom flyktinghjälpen samt den ökning av efterfrågan på svenska insatser som torde kunna förväntas över en längre period.

Enligt utredningens mening finns det inte skäl att nu genomföra någon förändring av ansvarsfördelningen mellan ÖCB, SRV och SPF eller andra myndigheter för de internationella insatser som nu har redovisats. Ansvaret för det internationella sam- arbetet i en viss fråga bör ligga på den myndighet som har motsvarande ansvar i det nationella myndighetsarbetet. Detta gäller enligt utredningens uppfattning oavsett om den civila myndigheten är en funktionsansvarig myndighet inom det civila för- svaret eller inte. Samarbetet sker i väl utvecklade samrådsformer med andra berör- da myndigheter och organisationer för olika verksamheter — t.ex. räddningstjänst,

transport av farligt gods, farlig industriell verksamhet, oljebekämpning till sjöss, humanitära hjälpinsatser och PFF-verksamhet, inkl. förtroendeskapande åtgärder..

Förutom de nu redovisade aktiviteterna, bör de olika myndigheterna ha till uppgift att följa den internationella utvecklingen på respektive område, så att de för den svenska verksamheten kan tillgodogöra sig utländska erfarenheter. ÖCB har här ett särskilt ansvar för att följa hur EU-anslutningen påverkar beredskapen inom det civila försvaret. SRV följer utvecklingen inom vad som i Sverige faller inom rädd- ningstjänstområdet och ska inhämta erfarenheter från allvarliga olyckshändelser som inträffat i andra länder. SPF ska på motsvarande sätt samla erfarenheter från andra länder som gäller hantering av informationsfrågor och effekter på det psyko- logiska försvaret.

När det gäller genomförandet av den civila statliga hjälpverksamheten anser utred- ningen att det inte finns skäl att överväga andra förslag än som redovisats i betän- kandet (SOU 1995172) Svenska insatser, för internationella katastrof- och flyk- tinghjälp. Genomförandet av statliga insatser för katastrof— och flyktinghjälp bör ske under ledning av en statlig myndighet, som har ett sammanhållande ansvar för verksamheten. Det blir allmänt sett lättare för aktörerna utanför landet att utnyttja de svenska resurserna om de inte behöver förhandla med flera svenska statliga hjälporgan.

Utredningen delar uppfattningen i betänkandet att ledningen ska utövas av en civil myndighet och att SRV får i uppdrag att svara för genomförandet av räddningsin- satser, miljöskyddsinsatser och insatser inom flyktinghjälpens område. Ansvaret för återuppbyggnad och utveckling bör, som utredningen framhållit tidigare i betän- kandet, ligga på SIDA. Vilka organ inom det svenska samhället — myndigheter, företag och organisationer — som kommer att kunna medverka beror på hur be- hovsbilden ser ut.

Utredningen har inte anledning att på nytt pröva förslaget att verksamheten inom SWEDRELIEF ska föras över till SRV. Om det samlade värdet av beredskapen och insatserna bedöms komma att öka vid en sammanläggning — och förändringen också kan antas leda till minskad överlappning och därmed rationaliseringsvinster — bör förslaget genomföras. Försvarsmakten har föreslagit att SWEDRELIEF-delen efter en eventuell överföring till SRV ska vara samlokaliserad med SWEDINT. Avsikten är att säkerställa en väl fungerande svensk samverkan civilt-militärt när detta fordras.

Utredningen delar bedömningen i det tidigare nämnda betänkandet att behovet av svensk hjälp kommer att variera i omfattning och inriktning från insats till insats. Erfarenheten visar att räddnings- och miljöskyddsinsatserna i regel är småskaliga men fordrar personal med hög kompetens och kvalificerad teknisk utrustning. Det är mot denna bakgrund angeläget att vid sammansättningen av de svenska hjälp- styrkorna säkerställa den flexibilitet som under de gångna årens verksamhet visat sig vara en avgörande fördel. Som föreslås i betänkandet bör begreppet "särskilda

civila insatsstyrkor" avse ett system som innebär att hjälporganen utarbetar model- ler för hjälpstyrkor för olika slag av typinsatser.

Den nya internationella uppgiften för det civila försvaret

Utredningen instämmer i ÖCB:s uppfattning att de resurser och den förmåga som byggs upp inom det civila försvaret ska ses som en tillgång både inför höjd bered- skap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. De resurser som skapas för detta ändamål är enligt utredningen en resurs som ska kunna användas även vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.

Den nya uppgiften behöver, som framgår av ÖCB:s kommentarer, utvecklas med avseende på mål och medel med beaktande av de krav som den framtida utveck- lingen av internationella insatser kan komma att ställa. Utredningen ansluter sig till ÖCB:s förslag att behovet av internationella fredsfrämjande och humanitära insat- ser från det civila försvaret ska klargöras genom en fördjupad undersökning. En förutsättning för utveckling av resurser för internationella hjälpinsatser är, som ÖCB framhåller, att det görs en noggrann analys av vilka behov av insatser som faktiskt föreligger med avseende på typer och omfattning. Utredningen anser det naturligt att ÖCB får i uppdrag att genomföra en sådan analys.

Utredningen anser att behovet av och framför allt efterfrågan på insatser med det civila försvarets resurser blir styrande för utvecklingen av verksamheten. De organ inom Sverige som medverkar i den internationella humanitära hjälpverksamheten gör bedömningen att efterfrågan på insatser under överskådlig tid kommer att vara koncentrerad till insatser i humanitär verksamhet av de olika slag som genomförts under senare år av SRV och SWEDRELIEF. Multifunktionella insatser kommer enligt dessa organ inte att bli aktuella. ÖCB bör emellertid som en beredskap inför en eventuell framtida efterfrågan belysa förutsättningama för sådana insatser. Som SIDA framhåller bör ÖCB också genomföra en inventering av tillgången på perso- nella och materiella resurser inom det civila försvaret för dessa ändamål. Arbetet bör ske i samarbete med SRV och SIDA.

När det gäller det fortsatta arbetet i fråga om användningen av det civila försva- rets resurser för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser bör som ÖCB framhållit ansvaret för den övergripande samordningen ligga på den myndig- het som har samordningsansvaret för beredskapsförberedelserna inom det civila försvaret, dvs ÖCB. De funktionsansvariga myndigheterna har däremot ansvaret för åtgärder m.m. inom sina respektive sak- eller verksamhetsområden. Utredning- en ser ÖCB:s roll som planerande och uppföljande i fråga om användningen av det civila försvarets resurser. Det är naturligt att ansvars- och rollfördelningen för den internationella uppgiften följer samma mönster. Detta innebär att ÖCB inom det civila försvaret svarar för samordning av programplanering och uppföljning vad avser användningen av det civila försvarets resurser och utformningen av resurser- na så att de också passar för de internationella uppgifterna.

Utredningen delar uppfattningen att det för en samordning inför användningen av det civila försvarets resurser kan finnas behov av en beredningsgrupp. En annan uppgift för beredningsgruppen bör vara att överväga åtgärder som kan vidtas för att öka utnyttjandet av det civila försvarets resurser i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Beredningsgruppen kan också hantera de övergripande samverkansfrågor civilt-militärt som ibland uppstår vid planeringen av de interna- tionella insatserna.

I beredningsgruppen bör förutom ÖCB ingå sådana funktionsansvariga myndighe— ter som har sådana mer omfattande resurser för det civila försvaret som kan kom- ma till användning vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser, främst SRV och Socialstyrelsen. Även SIDA och Försvarsmakten bör vara repre- senterade i beredningsgruppen. Resultatet av den fördjupade undersökningen kom- mer enligt utredningens uppfattning att visa vilka funktionsansvariga myndigheter i övrigt som bör vara representerade i beredningsgruppen. Utredningen vill tillägga att det för hantering av förfrågningar om civila humanitära hjälpinsatser finns en samverkansgrupp med företrädare för Utrikesdepartementet, Försvarsdepartemen- tet, SRV och SIDA.

ÖCB ska enligt utredningens mening inom ramen för sin planerande och samord- nande roll och med stöd av beredningsgruppen

( 1 ) Följa utvecklingen i stort ifråga om internationellafredsfrämjande och humanitära insatser;

(2) Se till att det finns en överblick i stort över de resurser inom det civila försvaret som kan utnyttjas för insatserna;

(3) Utveckla de mål som ska gälla för användningen av det civila för- svarets resurser för internationellafredsfrämjande och humanitära insatser;

(4) Göra prioriteringar i utvecklingen av resurserna inom det civila

försvaret för att öka förutsättningama för dessas användning vid internationella hjälpinsatser.

Utredningen delar SIDA:s uppfattning att de myndigheter som har en relevant kompetens redan i dag gör insatser inom det internationella hjälparbetet och att det är naturligt att bygga den humanitära hjälpverksamheten kring den svenska rädd- ningstjänsten. För denna ståndpunkt talar även fokuseringen mot ett utvecklings- inriktat katastrofbistånd, vilket ställer stora krav på kompetens inom biståndets område för dem som planerar och genomför internationella hjälpinsatser. Strävan bör vara att öka utnyttjandet av svenska resurser i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Som SIDA framhåller skulle etablerandet av en rent civil insatsstyrka lokaliserad till SWEDINT skapa en olycklig överlappning med befmt- liga, effektivt fungerande kanaler.

Utredningen ansluter sig således till SIDA:s bedömning att SRV liksom hittills ska ha ett sammanhållande ansvar för beredskapen för genomförandet av de rent civila insatserna i samband med katastrof- ochflyktinghjälpen. Till detta hör också vissa förebyggande åtgärder. Detta innebär enligt utredningens mening att genomföran- deansvaret knyts till en myndighet som har en produktions- och utvecklingskapaci- tet samt ett etablerat samarbete och nätverk med svenska och internationella orga- nisationer.

Utredningen vill i det här sammanhanget framhålla att insatser för återuppbyggnad och utveckling fordrar en annan typ av planering och andra åtgärder på genomfö- randestadiet än den akuta katastrof- och flyktinghjälpen. Ansvaret för dessa typer av insatser ligger för närvarande på SIDA, som vid genomförandet utnyttjar myn- digheter, företag eller organisationer. Utredningen instämmer i den uppfattning som redovisades av Utredningen om civila insatser för kataströf- och flyktinghjälp att det inte finns skäl att ändra på dessa förhållanden.

Utredningen anser att SRV och Försvarsmakten tillsammans ska skapa förutsätt- ningar för en god praktisk samverkan mellan civila och militära enheter vid genom- förandet av insatser som är av den karaktären att det föreligger ett behov av en samverkan. Det är i det sammanhanget fråga om insatser i komplexa katastrofsi- tuationer.

Utredningen föreslår att SRV ska ha ansvaret för genomförande av svensk med- verkan i internationella räddningsinsatser, miljöskyddsinsatser och insatser som avser flyktinghjälp, såvida inte dessa insatser sker enligt internationella konventio- ner och är reglerade i annan ordning.

Utredningen föreslår vidare att ÖCB får en roll inom den internationella freds- främjande och humanitära verksamheten med uppgift att följa utvecklingen, se till att det finns en överblick i stort över de resurser inom det civila försvaret som kan utnyttjas för uppgifterna samt att utveckla målen och göra prioriteringar for an- vändningen av resurserna.

Utredningen föreslår att det för samordning vid användning av det civila försva- rets resurser inom den fredsfrämjande och humanitära» verksamheten bildas en be- redningsgrupp med företrädare för i första hand ÖCB, SRV, SIDA, Socialstyrelsen och Försvarsmakten.

Samverkan mellan civila hjälporgan och militära organ ansvariga för fredsfrämjande insatser

Utredningen ansluter sig, som redan nämnts, i huvudsak till de synpunkter och för- slag som redovisas i betänkandet Svenska insatser för internationell katastrof- och flyktinghjälp. Även om humanitära insatser av svenska civila hjälpstyrkor och fredsbevarande insatser av svenska militära enheter hittills inte förekommit samti-

digt och på samma plats i någon större utsträckning bör det skapas förutsättningar för en ökad samverkan. En sådan samverkan innebär i praktiken inte nödvändigtvis att svensk civil och militär personal arbetar tillsammans. Det beror på att en insats normalt genomförs av olika länder -— ofta i flera internationella organisationers regi — och inte av en samlad svensk civil-militär styrka. Utredningen har under den när- mast föregående rubriken föreslagit att det ska inrättas en beredningsgrupp, som får till uppgift att hantera övergripande samverkansfrågor civilt-militärt vid plane- ring av internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.

De bästa förutsättningama för en'god samverkan skapas enligt utredningens upp- fattning fi'ämst genom gemensam utbildning av civil och militär personal som kan komma att delta i insatserna. När det gäller utbildning för personal på högre nivå är denna av sådan art att den lämpligen bör genomföras av Försvarshögskolan. Ett uppdrag bör därför lämnas till Försvarshögskolan att i samråd med SIDA, För— svarsmakten och SRV utforma en lämplig utbildning för denna personal. När det gäller övrig personal bör ett uppdrag lämnas åt SIDA, Försvarsmakten och SRV att tillsammans utarbeta ett förslag till genomförande av utbildningen och innehållet i den. Utredningen förutsätter att de berörda myndigheterna vid utformningen av förslagen inhämtar synpunkter från bl.a. ÖCB och SPF.

Det ankommer på Försvarsmakten att avgöra om den militära delen av utbildning- en ska genomföras i regi av Militärhögskolan eller vid SWEDINT.

Utredningen föreslår att Försvarshögskolan får i uppdrag att i samråd med SIDA, SRV och Försvarsmakten utarbeta ett förslag till utbildning på högre nivå för per- sonal som ska medverka i fredsfrämjande och humanitära insatser utomlands.

Utredningen föreslår vidare att SIDA, Försvarsmakten och SRV ska få i uppdrag att tillsammans utarbeta ett förslag till genomförande av utbildningen och innehållet i den för övrig personal som deltar i den internationella hjälpverksamheten.

6.6. Åtgärder som ökar kompetensen inom det civila försvaret och fredsrädd— ningstjänsten

6.7. Informationsteknikens betydelse för utvecklingen inom det civila försvaret och jiedsräddningstjänsten

6.7.1. Det civila försvaret

ÖCB konstaterar i programplanen att det inom de myndigheter som utgör led- ningssystemets civila del sedan mitten av 1980-talet sker en utveckling från ett till stor del mekaniserat, manuellt och analogt stöd i riktning mot ett tekniskt sett mer

avancerat stöd. Strävan är att kunna överföra signalskyddad information med hjälp av text, tal och bild. Förmågan att utnyttja datamedia och att signalskydda data- kommunikation måste vidareutvecklas. En utveckling och anskaffning av teknik- ! stöd för informationshantering och lägespresentation måste komma till stånd, så att ' ledningssystemet snabbt får nödvändigt beslutsstöd. Möjligheter till en samverkan ' med motsvarande militära system måste också linnas.

Beredskapsåtgärder ska i största möjliga utsträckning vidtas genom kompletteran- de åtgärder i de fredstida systemen. Detta innebär att beroendet av de publika sys- temet är stort. Varje verksamhets- eller ledningsansvarigt organ måste medverka till att erforderlig säkerhet skapas genom åtgärder i sin del av systemet. Förutom telesäkerhetsåtgärder fordras det åtgärder i form av bl.a. reservkraft och fysiskt : skydd. Särskilt viktigt är detta för ledningsorgan som bedöms kunna bli utsatta för l sabotage eller luftanfall. Det är av kostnadsskäl en stor fördel att åtgärderna vidtas " i ett sammanhang så att väl avvägda helhetslösningar kan uppnås. l

l, ..

l OCB håller sedan år 1991 på att utveckla en kommunikation med olika informa- l tionsdatabaser. Det finns sedan drygt ett år en omfattande information om det civi— la försvaret utlagt på bl.a. Internet. Det pågår för närvarande en utveckling av detta projekt.

Under våren 1996 har ÖCB utarbetat ett förslag till IT-plan, som innefattar bl.a. elektronisk post och inkoppling på ” www—server”. ÖCB har vidare tillsammans med Försvarsmakten drivit projekt inom IT-området med syfte att få till stånd ett säkert och effektivt informationsutbyte på elektronisk väg inom totalförsvaret. Till dessa projekt hör T ODAKOM (Totalförsvarets datakommunikation) och ELVIRA

* Effektiv ledning för vision till realitet). Arbetet följer en standard, FARIT-C (Föreskrifter och allmänna råd för informationshantering inom totalförsvarets civila del), som ÖCB har utarbetat.

6.7.2. F redsräddningstjänsten

SRV utvecklar strategier för informationshantering och kommuniktion av informa- tion som bl.a. sammanhänger med den fortsatta utvecklingen av Räddningsverkets informationsbank (RIB) och av Räddningstjänstens statistikförsörjningssystem. Kemidelen och biblioteksdelen i RIB utvecklas så att externa användare ska ha lättare att utnyttja informationen. Den s.k. riksresurslista som SRV upprättat blir anpassad till GIS-systemet (Geografiska Informationssystem) och innehållet ut- vecklas så att listan kan vara en resurs även under höjd beredskap. SRV:s statistik- försörjningsprogram omfattar samtliga kommuner i landet, vilket har betydelse för uppföljningen och utvärderingen av verksamheten inom räddningstjänsten. Uppgif- ter ur ärenden, författningar, allmänna råd, nyhetsbrev, rapporter och andra doku- ment inom en rad områden ordnas så att de kan distribueras genom olika nätverk.

SRV:s kommunikation med nationella och internationella databaser ökar. Det gäl-

ler bl.a. inom forskning och utveckling samt den internationella hjälpverksamheten. Både EU och FN-organisationerna har databaser med information som är till stor nytta. Infomationen avser inträffade händelser och pågående verksamheter av oli- ka slag.

Utvecklingsarbetet på IT-området inom SRV:s verksamhet under år 1996 avser framför allt RIB och statistikförsörjningen men också hanteringen av elektronisk post, informationsutbytet över Internet samt utvecklingen av interna och externa anslagstavlor för verksamheten. Till IT-utvecklingen inom verket hör även an- vändningen av moderna teletjänster, som har stor betydelse för beredskap och ser- vice inom både den nationella och den internationella verksamheten.

6.7.3. Några sammanfattande slutsatser

Användningen av infonnationssystem som utnyttjar kommunikation över publika nätverk växer inom alla samhällssektorer. Informationsutbytet i nätverken mellan offentliga organ, enskilda företag, organisationer och hushåll ökar i betydelse. Det nätverk som kommit i blickfånget under de senaste åren är Internet. Samma sak gäller kommunikationen genom elektronisk post.

För de tre statliga myndigheterna på central nivå inom det civila försvaret och fi'edsräddningstjänsten som är berörda av utredningens arbete gäller det att utveck- la kommunikationen med främst kommunerna, länsstyrelserna, andra centrala myn- digheter inom området. Samhällsinforrnation inom de tre myndigheternas områden måste också göras tillgänglig för allmänheten över publika nätverk. Ett ökat utnytt— jande av IT-tekniken kan främja samspelet mellan organ på olika nivåer och ratio- naliseringsmöjlighetema i enlighet med utredningens förslag i betänkandet. Under- laget för beslut och andra åtgärder förbättras och det höjer allmänt sett kvaliteten i arbetet.

6.8. Förhållandet mellan de tre myndigheter- na och andra organ i deras omvärld

6. 8. ] Kommunerna

Strävan måste vara att kommunerna ska kunna utföra sina uppgifter i hela hotska- lan fred-krig med så lite påverkan som möjligt från myndigheterna på den centrala nivån. En mycket väsentlig andel av personalen och materielen som verksamheten fordrar finns i kommunerna. På den lokala nivån måste det ske awägningar i an- vändningen av resurserna, så att verksamheten inom det civila försvaret och freds— räddningstjänsten kan bedrivas på ett effektivt sätt. En långtgående självbestäm- manderätt i planeringen och verkställigheten stimulerar utvecklingen av arbetet. Som utredningen framhållit tidigare i betänkandet är det viktigt att varje kommun

m...—_ : & ..

ser till att kommunstyrelsen har ansvaret för genomförandet av åtgärder vid svåra påfrestningar i fred och, att den organisation inom kommunen som har till uppgift att svara för verkställigheten har direktansvar inför kommunstyrelsen.

De centrala myndigheternas främsta uppgift är att bedöma hotbilden och ange de övergripande målen för verksamheten. För ÖCB gäller det hela det civila försvaret — för de funktionsansvariga myndigheterna verksamheten inom deras funktioner. De ska emellertid också bidra till att utveckla medlen på de områden där det ford- ras centrala initiativ — t.ex. lagstiftning som reglerar kommunernas befogenheter, standardisering av teknisk utrustning och genomförande av en enhetlig utbildning. Vid en de] händelser med mycket omfattande verkningar kan det bli nödvändigt att operativt samordna samhällets alla olika åtgärder. Lednings— och sambandssyste- men måste vara utformade på ett sådant sätt att samarbetet fimgerar även inom stora områden i landet.

Uppföljning och utvärdering är ett viktigt instrument för de centrala myndigheter- nas — och statsmakternas — påverkan av utvecklingen inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. Kommunerna måste som ansvariga för den planering och verkställighet som äger rum på det lokala planet bidra med underlag för uppfölj- ningen och utvärderingen.

Det bör gå att inom det civila försvaret föra över ansvar och uppgifter från staten till kommunerna. ÖCB har i rapporten med anledning av regeringens särskilda uppdrag pekat på några möjligheter i det avseendet. Det gäller bl.a. överföring i kommunal ägo av den statliga materielen avsedd för räddningstjänsten under höjd beredskap. Skyddsrumsproduktionen skulle också kunna hanteras på ett annorlun- da sätt än för närvarande. Det framgår i övrigt av ÖCB:s prövning att antalet uppgifter som går att föra över till kommunerna är begränsade. Mycket beror en- ligt rapporten på vilka bedömningar som sker vid kontrollstationen år 1998. När det gäller fredsräddningstjänsten har utredningen som framgått föreslagit en över- syn av målen och medlen för SRV:s verksamhet med syfte att bl.a. öka det regiona- la och lokala inflytandet.

Som utredningen nämnt tidigare i detta kapitel har många enskilda kommuner eller kommuner i samverkan kunnande och erfarenheter som bör tas tillvara i de centrala myndigheternas utvecklingsarbete. Det kan ske t.ex. genom att de centrala myn- digheterna lägger ut uppdrag på enskilda kommuner eller på grupper av kommu- ner. Utredningen har också framhållit att kommunal ledningspersonal med uppgif- ter inom civila försvaret och fredsräddningstjänsten är en viktig bas för rekryte- ringen till den växeltjänstgöring som ska främja både kompetensutvecklingen och ett ökat samspel mellan myndigheter på olika nivåer inom verksamhetsområdet.

6.8.2. Länsstyrelserna

Länsstyrelserna ska vara länken till den lokala nivån för regeringen, för de centrala

myndigheterna och civilbefälhavarna inom det civila försvaret och de centrala myndigheterna med uppgifter inom fredsräddningstjänsten. Den statliga myndighe- tema i länen förenar överblick med lokal kännedom. Operativt finns det i både fred och krig en rad åtgärder som måste planeras och utföras 1 länen. Flertalet av dessa åtgärder syftar till en samordning mellan kommuner. En samordning på Iänsnivå måste också ske mellan det civila försvarets myndigheter och Försvarsmakten. Länsstyrelserna har vidare enligt lagen om civilt försvar viktiga arbetsuppgifter 1 samband med uppföljningen och utvärderingen av verksamheten.

Om länsstyrelserna ska kunna utföra sina uppgifter inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten på det sätt som fordras av dem, måste de enligt utredning— ens mening få ett betydligt bättre stöd än hittills för att utveckla sin roll. Det gäller åtgärder i hela hotskalan fred- krig. Det fordras resurser för en utökning av perso— nalen och för en utveckling av kompetensen hos den personal som redan länsstyrel- serna har. Det är lika angeläget att den regionala myndigheten till beredskapsverk- samheten i hela hotskalan knyter egen personal som normalt inte har sådana upp- gifter Det ger en stor potential vid händelser 1 fred eller krig som kräver mycket långvariga och omfattande samordningsinsatser.

Även för länsstyrelsernas del är det angeläget att åstadkomma en växeltjänstgöring. Det har ett lika stort värde att länsstyrelserna tillfälligt får disponera kunnig och erfaren personal inom beredskapsområdet från t.ex. kommunerna eller de centrala myndigheterna som att anställda vid länsstyrelserna deltar i arbetet hos dessa or- gan.

Utredningen anser det viktigt för utvecklingen av länsstyrelsernas beredskapsåtgär- der m.m. att ekonomiska medel direkt knutna till de regionala myndigheternas to- talförsvarsverksamhet, som CFF- -utredningen föreslagit, läggs rn i den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret.

6.8.3. Civilbefälhavama

Civilbefälhavama har, som framgått av redovisningen 1 avsnitt 6. 3 viktiga uppgifter på den regionala nivån. Organisationen förfogar över ca 15 anställda vid varje ci- vilbefälhavarkansli Hela organisationen i varje civilområde består emellertid av mellan 100 och 200 personer — de i fred anställda och ett förhållandevis stort antal sakkunniga inom t.ex. hälso- och sjukvård, transporter, ordning och säkerhet, för- sörjning samt information.

Hot- och riskutredningen pekade i sitt huvudbetänkande på att regeringen, om det var fråga om allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och det fordrades ledning av åtgärder i flera län, skulle kunna utse en myndighet att regionalt leda verksamheten. Hot- och riskutredningen konstaterade att regeringen skulle kunna besluta att t.ex. en civilbefälhavare regionalt skulle kunna leda verksamheten. En sådan lösning har den fördelen, framhöll utredningen, att det inom organisationen

redan finns personella resurser som årligen övas i att leda verksamhet i krig. Den krigsplacerade personalen är van att i sin ordinarie tjänst leda verksamhet, har per— sonkännedom och känner till de resurser som finns i både fred och krig för att sam- hället ska kunna bemästra svåra situationer.

Utredningen instämmer i den bedömning som Hot- och riskutredningen gjorde. Även om civilbefälhavarna inte får till uppgift att leda verksamhet som omfattar flera län bör resurserna inom organisationen kunna utnyttjas. Det är inte minst med hänsyn till civilbefälhavamas ansvar och uppgifter under höjd beredskap angeläget att organisationen blir engagerad i bl.a. beredskapsåtgärder och övningar inför svå- ra störningar på samhället i fred.

6.8.4. De centrala myndigheterna

Det är viktigt att den omfattande resurs som de centrala fackmyndigheterna utgör inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten utnyttjas fullt ut i hela hotska— lan. Alla myndigheter måste ta sitt ansvar för kunskapsutvecklingen inom sina om- råden och att de tre nivåerna i ledningskedjan — kommunen-länsstyrelsen-regering- en - får det stöd som dessa behöver.

Det ankommer som utredningen ser det på ÖCB att som fianktionsövergripande samordningsorgan stimulera både de centrala myndigheternas egen beredskap och samarbetet med andra myndigheter. Som utredningen framhållit kan det ske t.ex. genom att ÖCB lägger ut uppdrag och värderar resultaten. De funktionsansvariga myndigheterna ska givetvis också delta i den uppföljning och utvärdering av verk- samheten inom det civila försvaret som ÖCB svarar för samt medverka med perso- nal och ta emot företrädare för andra myndigheter för den tidigare redovisade växeltjänstgöringen. Det kunnande och den kompetens som tillkommer inom ÖCB genom dessa företrädare för fackområdena kommer att ha stor betydelse för effek- tiviteten även i samordningsverksamheten.

Ett exempel på ett område som fordar en nära samverkan mellan de tre myndighe— terna — och mellan dessa och andra organ i samhället — är forskningen inom områ- det kommunikation och information. Som utredningen har beskrivit tidigare i be- tänkandet har SPF i ett tiotal år initierat och bedrivit forskning inom detta område. Arbetet har i stor utsträckning haft karaktär av fallstudier. En mer långsiktig forsk- ningsverksamhet, som innefattar nyrekrytering av forskare, metodutveckling, teo- ribildning samt en vidareutveckling och fördjupning i det internationella samarbe- tet, bör komma till stånd. Enligt utredningens mening skulle det stimulera utveck- lingen av sådan verksamhet om ÖCB, SRV och SPF inom ramen för de tillgängliga resurserna vidtog åtgärder som syftade till en samverkan mellan de tre myndighe- tema.

Utredningen har i kapitel 4 genom s.k. processbeskrivningar visat hur frågor om gränsdragningen mellan olika myndigheters åtgärder kan beskrivas. Denna metod

för analys av möjligheter och problem som avser samarbete och samordning bör utnyttjas av de berörda myndigheterna när de i fortsättningen överväger gräns- dragningsfrågor.

6.8.5. Totalförsvarets chefsnämnd

Totalförsvarets chefsnämnd (TCM har, som framgått av redovisningen i avsnitt 2.2, till uppgift att i fred verka för en samordning av viktiga centrala myndigheters verksamhet inom totalförsvaret. TCN ska särskilt följa samhällsutvecklingen i lan- det och verka för att de krav som totalförsvaret ställer beaktas i samhällsplanering— en. Nämnden ska bl.a. också följa utvecklingen inom och utom landet på områden av betydelse för totalförsvaret och därvid ägna uppmärksamhet åt frågor som krä- ver samordnade åtgärder.

Utredningen anser det viktigt att det finns ett forum av det slag som TCN utgör för samverkan på hög ledningsnivå inom hela totalförsvaret. Det skapar förståelse för problem och frågeställningar på olika håll i totalförsvaret. TCN kan liksom För- svarsrådet bidra med rekommendationer om lämpliga åtgärder civilt och militärt för att stärka beredskapen, innan regeringen beslutat om anpassningsåtgärder eller om höjd beredskap.

Överbefälhavaren är för närvarande ordförande i nämnden. Sekretariatet, som be- står av en tjänsteman, är lokaliserat till Försvarsdepartementet.

Utredningen anser att ordförandeskapet i nämnden bör växla på lämpligt sätt mel- lan det civila och det militära försvaret. TCN bör fortsätta att vara ett självständigt samordningsorgan.

Utredningen föreslår ingen ändring i uppgifter eller organisation för Totalförsvarets chefsnämnd.

6. 8. 6 F rivilligorganisationerna

ÖCB framhålleri sin programplan för perioden 1997-2001 att de frivilliga försvars- organisationema i nuvarande säkerhetspolitiska läge har viktiga uppgifter. Frivil- ligrörelsen är en del av den baskapacitet som samhället behöver för att kunna be- hålla handlingsfrihet och utveckla sin anpassningsförmåga. Det är ett önskemål att bredda möjligheterna att ta till vara det intresse som de frivilliga försvarsorganisa- tionemas medlemmar visar för totalförsvaret och dess civila delar. Med de princip- er som gäller för bemanning av civila krigsorganisationer har myndigheterna goda förutsättningar att kunna tillgodose sina personalbehov genom att utnyttja frivillig- organisationemas resurser.

Möjligheterna att under en anpassningsperiod genomföra kompletterande bered- skapsförberedelser öppnar enligt ÖCB:s bedömningar i programplanen för organi— sationerna att själva svara för avtalspersonalens utbildning och övning, så att den kan utgöra en bas för myndigheternas krigsplacering när beredskapsförberedelserna behöver öka. Förändringen i kommunernas roll medför emellertid osäkerheter om hur stora personalbehoven är och hur mycket avtalsbunden frivilligpersonal som kommer att efterfrågas. Formerna för kommunernas samverkan med frivilligorgani- sationerna behöver klargöras och deras inflytande över uppdragen till frivilligorga- nisationerna utvecklas. En tydlig åtskillnad behöver också göras mellan det som är organisationemas respektive myndigheternas ansvars- och intresseområden.

ÖCB anser att det ekonomiska stödet till organisationerna bör utformas så att det ger den bas som alla organisationer ska kunna räkna med, oavsett rekryterings— och utbildningsuppdrag. ÖCB föreslår därför att myndigheten ska få i uppdrag att till- sammans med SRV, Socialstyrelsen och Riksrevisionsverket se över principerna för hur organisationsstödet ska fördelas. ÖCB anser att myndigheten också ska Överväga hur och i vilken omfattning kommuner och landsting bör påverka upp- dragen till frivilligorganisationerna.

ÖCB och AMS har föreslagit att Arbetsmarknadsstyrelsens roll som sammanhål- lande för frivilligverksamheten inom det civila försvaret på central nivå och samar- betet med Försvarsmakten i denna del ska övertas av ÖCB. Utredningen biträder förslaget och anser att det bör ingå i översynsuppdraget att klargöra hur behand- lingen av samtliga arbetsuppgifter som gäller frivilligorganisationerna ska fördelas mellan olika myndigheter på central, regional och lokal nivå.

Enligt utredningens mening är det naturligt mot bakgrund av ÖCB:s förstärkta samordningsroll att ÖCB på central nivå får ansvaret för kontakterna med och stö- det till frivilligorganisationerna på civil sida. Ett samarbete mellan statliga myndig heter och frivilligorganisationerna fordras emellertid även på nivåerna under det centrala planet. Utredningen bedömer det lämpligt att länsstyrelserna svarar för detta samarbete.

Utredningen föreslår att det av ÖCB i programplanen redovisade förslaget till översyn ska genomföras och att den ska omfatta bl.a. överväganden om hur ar- betsuppgifterna i den statliga verksamheten som gäller frivilligorganisationerna ska fördelas mellan olika myndigheter på central, regional och lokal nivå.

7. Kostnader och finansie- ring

7. I Nuvarande kostnader

De totala statliga kostnaderna för verksamheten inom det civila försvaret under år 1996 har av GFF—utredningen beräknats till nära 3 miljarder kronor. Det har för en del myndigheter och verksamhetsområden, bl.a. länsstyrelserna och polisen, varit svårt att separera beredskapskostnader från andra kostnader och siffran är av allt att döma en underskattning. Anslaget inom den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret uppgår till drygt 2,2 miljarder kronor. Skillnaden beror också på att en del utgifter inom främst funktionerna Försörjning med industrivaror och Livsmedelsförsörjning finansieras med medel från andra anslag över statsbudgeten.

De redovisade siffroma framgår av tabell 7.1, som är omräknade till kalenderår med ledning av uppgifter för budgetåret 1995/96 (18 månader).

Den funktionsvisa uppdelningen i tabellen visar att Befolkningsskydd och rädd- ningstjänst svarar för det största delbeloppet — drygt hälften av ramen. Det ska framhållas att siffran inkluderar statens kostnader för fredsräddningstjänst m.m. Mer än hälften av medlen som beräknas för funktionen är avsedda för förebyggan- de åtgärder och räddningstjänst i fred, beredskap mot kämenergiolyckor, åtgärder som avser transporter av farligt gods samt beredskap för internationella insatser för räddningstjänst och katastrofhjälp.

SRV:s förvaltningskostnader — kostnader för personal, lokaler m.m. — beräknas under år 1996 till ca 380 milj. kronor. Den centrala förvaltningen i Karlstad tar i anspråk omkring 170 och skolorna ca 210 milj. kronor av beloppet. ÖCB räknar med 74 milj. kronor i förvaltningskostnader, medan SPF:s kostnader för förvalt- ningen uppgår till 11 milj. kronor under år 1996.

Tabell 7. 1 Statens anslag till det civila försvaret under år 1996

Måttenhet: Milj.kronor

Funktion Total kostnad Anslag inom planerings- ramen Befolkningsskydd ] 135 1 135 och räddningstjänst Civil ledning och 352 352 samordning Försörjning med 238 71 industrivaror T elekommunikationer 233 233 Hälso— och sjukvård, m.m. 178 163 Transporter 146 146 Livsmedelsförsörjning 127 - Energiförsörjning 78 72 Övriga 485 40 Summa 2 972 2 232

Källa: GFF-utredningens betänkande (SOU 1996158) Finansieringen av det civila försva- ret.

Anm. I posten ”Övriga” ingår en totalkostnad för funktionen Psykologiskt försvar på 13 milj. kronor och ett anslag inom planeringsramen på 11 milj. kroor.

7.2. Bedömda förändringar till följd av

utredningens förslag

Utredningens överväganden och förslag i betänkandet är inte av den karaktären att det går att beräkna effekterna på kostnaderna för verksamheten. Flera av förslagen behöver utvecklas vidare av myndigheterna eller i särskild ordning innan de kan

, lung.—

» ”r.f.-m —. 74.742». .

._ re..”

realiseras. Innan dess går det inte att bedöma vilken omfattning verksamheten får. Utredningen redovisar av det skälethär endast den mycket översiktliga bedömning av de ekonomiska konsekvenserna som går att göra på detta stadium.

| Inom ÖCB planeras en förändring av verksamheten inom ftinktionen Försörjning j med industrivaror. Denna förändring kommer att leda till minskade kostnader för verksamheten. Utredningen har i kapitel 6 föreslagit en överföring av ansvaret för funktionen till NUTEK, vilket efter en tid bör kunna leda till en viss effektivisering och besparing. Medlen som frigörs genom dessa förändringar bör vara tillräckliga för att finansiera den utökning av verksamheten som sannolikt fordras för att ÖCB ska kunna förstärka sin samordningsroll framför allt inför höjd beredskap. De re-

. surser som tillkommer bör vara tillräckliga för myndighetens uppgifter även inför

j svåra påfrestningar på samhället i fred och i den internationella fredsfrämjande och humanitära verksamheten.

För SRV:s del bör resultatet på några års sikt kunna bli en minskning både av för- valtningskostnadema och av övriga kostnader för verksamheten. En sådan reduce- ring bör enligt utredningens mening vara ett av syftena med den översyn av målen och medlen i verksamheten som utredningen föreslagit. Även de löpande rationali- seringsåtgärdema kommer att kunna ge resultat. IT-utvecklingen har förutsättning- ar att höja produktiviteten i verksamheten. Belastningen på organisationen ökar å andra sidan genom den utvidgning av uppgifterna som kan bli följden av statsmak- ternas beslut med anledning av Hot- och riskutredningens förslag, internationella överenskommelser och EU-direktiv.

SPF :s organisation behöver utökas om myndigheten ska uppfyllande krav som Hot- och riskutredningen och vår utredning anser ska ställas på den. OCB har anvisat 6 milj. kronor för den förstärkning som avses äga rum under nästkommande budget- år.

Som utredningen framhållit i flera sammanhang i betänkandet måste länsstyrelser- na få resurser för att på ett effektivt sätt kunna lösa sina uppgifter i bl.a. lednings- kedjan. Det gäller verksamhet i hela hotskalan fred-krig. Enligt utredningens be- dömning bör det genom besparingar i framför allt SRV:s verksamhet vara möjligt att finansiera den ökning av utgifterna för verksamheten på regional nivå inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten som de berörda myndigheterna anser nödvändig.

De internationella fredsfrämjande och humanitära insatserna finansieras i särskild ordning. Rent humanitära insatser bekostas med medel från katastrofanslaget eller ersättningar från internationella organisationer.

Utredningen bedömer sammanfattningsvis att den typ av förbättringar som utred- ningen föreslår i framför allt ledningssystemen ska kunna finansieras genom minsk— ningar i andra avseenden inom utredningsområdet. Övervägandena syftar till effek- tivare åtgärder i den förebyggande verksamheten och vid händelser av olika slag där det går att begränsa skadorna. Samhället kommer under alla förhållanden att få

svara för den verksamhet som fordras 1 samband med stora olyckor och andra svå- ra påfrestningar. Utredningen anser att det genom olika slag av förbättringar 1 be- redskapen går att minska kostnaderna både för skadorna och för själva insatserna. Effektivare åtgärder från samhällets sida i dessa avseenden har både samhällseko- nomiskt och humanitärt en stor betydelse.

8. Övriga frågor

Utredningens förslag har inga jämställdhetspolitiska konsekvenser.

Särskilt yttrande av experterna Sture Ericson och Bo Riddarström

Utredningens innehåll i stort

Vi delar i allt väsentligt utredningens uppfattning att en helhetssyn förutsätter en stärkt samordning inom den civila delen av totalförsvaret och att åtgärderna att stärka samhällets förmåga i hela hotskalan fred- krig bör riktas mot ledningskedjans myndigheter. Detta är helt 1 linje med förslagen' 1 ÖCB: s programplan 1997- 2001. Vi instämmer också' 1 att ÖCB bör ges en starkare samordningsroll

Utredningen lämnar flera detaljerade förslag inom ÖCB:s område. Vi saknar dock en analys av direktivens problemområden, på vilken man kan härleda de slutsatser som läggs fram. Även utredningens beskrivning och analys av kraven på samordning inom SRV:s resp SPF:s område liksom av kommunaliseringens effekter är mycket ytlig och ofullständig. Enligt vår mening har utredningen därmed inte löst sin uppgift enligt direktiven.

ÖCB:s stärkta samordningsroll

Utredningen föreslår att ÖCB:s samordningsroll skall stärkas ytterligare vilket vi instämmer i Vi menar att stärkt samordning kan uppnås bla genom att ÖCB tillförs starka, ekonomiska styrmedel att ÖCB får tydlig uppgift att inrikta beredskapsåtgärder att ÖCB: 5 uppgift som stabsmyndighet uttrycks operativt i instruktion och regleringsbrev att ÖCB prioriterar ytterligare resurser till uppföljning och utvärdering

Utredningen har inte närmare analyserat faktorer och processer som stärker samordningsrollen utan har fastnat i en argumentering om renodling av ÖCB:s verksamhet genom att ansvaret för funktionerna Försörjning med industrivaror (IF) och Transporter (Tp) föreslås flyttas från myndigheten. Detta påstås enligt utredningen ha en stärkande effekt i detta avseende.

Vi är starkt kritiska till detta förslag eftersom utredningen rnte har kunnat påvisa att ÖCB: s funktionsansvar skulle utgöra ett praktiskt problem idag. Utredningen konstaterar tvärtom att dagens lösning är effektiv och väl fungerande, en uppfattning

som också stöds av Försvarsmakten och trafikverken. Utredningen bortser också helt från de positiva synergieffekter som dagens lösning inom en renodlad beredskapsmyn- dighet ger bl a för fördjupat civilt - militärt samarbete, för utveckling av ledningsked- jans myndigheter och för samverkan med näringslivet. Utredningen har inte kunnat peka på några avgörande vinster med en ny myndighetstillhörighet. Dessutom bortser utredningen från ÖCB:s erfarenhet att funktionsansvaret positivt bidrar till och stärker samordningsfunktionen.

Utredningens förslag skulle om det genomfördes istället innebära att ÖCB:s samordningsroll försvagas. Dagens positiva synergieffekter skulle gå förlorade.

Vårt förslag är att _OCst samordningsroll stärks bla genom att funktionema IF och Tp kvarstår inom OCB. Argumentering härför utvecklas ytterligare i det följande. Vi redovisar även avvikande mening i fråga om vissa av de internationella uppgifterna.

Kommentarer till IF/T p

Vi anser att det finns stora synergieffekter med att funktionerna IF och Tp är knutna till ÖCB. ÖCB hanterar i sin samordningsroll hela ledningskedjan från central till lokal nivå där huvuddelen av dessa funktioners verksamhet utförs och där även samordning och samverkan sker med Försvarsmaktens motsvarande ledningsorgan.

ÖCB:s ”omvärld” tycker inte att det är något problem i praktiken för ÖCB att även vara funktionsansvarig myndighet. (Med ”omvärld” menas i detta fall främst F örsvars- makten, FMV, CB, länsstyrelser, näringslivet och trafikverken). Den slutsatsen redovisade bl a LEMO-utredningen som för ca två år sedan avfärdade tanken att med ansvarsprincipen som motiv överföra funktionen Försörjning med industrivaror till NUTEK. Tvärtom är nuvarande ordning effektiv.

Samverkan och samarbetet—med Försvarsmakten har för IFs del på senare år intensifie- rats i och med att arbetet med den ”materiella beredskapsanalysen” har utvecklats. Syftet med detta arbete är att kartlägga vilket behov som Försvarsmakten har av olika produkter vilka kan produceras under ”resurskompletteringsåret”/anpassningsåret, vilka volymer det handlar om och vilka åtgärder som måste vidtas idag för att säker- ställa att denna produktion kan genomföras. Detta underlag är av betydelse när Försvarsmakten skall bedöma sitt risktagande.

De behovsunderlag som framkommer, som resultat av dessa studier, kompletteras med resultatet av de studier som ÖCB/IF genomför tillsammans med andra funktions- ansvariga myndigheter för att utröna vilka behov dessa har av likartade varor. Den

1 | i %

sammanställda och samordnade behovsbilden ligger sedan till grund för det förslag till beredskapsåtgärder som funktionen utarbetar.

IF samordnar således de olika beredskapsbehoven och presenterar dem samlat för de företag som kan vara aktuella för att genomföra denna produktion under resurskomp- letteringsåret. För att kunna genomföra dessa studier är det angeläget att funktionen även fortsättningsvis kan verka i beredskapsmiljön och ha den nära och naturliga kon- takten med Försvarsmakten och övriga funktionsansvariga myndigheter som miljön på ÖCB erbjuder.

ÖCB/T p arbetar främst mot trafikverken, d v s SJ , Banverket, Sjöfartsverket, Luft- fartsverket och Vägverket samt mot Försvarsmakten och myndigheterna i ”ledningskedjan”, d v s CB och länsstyrelserna. Försvarsmakten, CB och länsstyrelser är även ”huvudkontakter” för ÖCB inom samordningsrollen. För såväl ÖCB/IF och ÖCB/Tp som för ÖCB inom samordningsrollen är uppgiften gentemot CB och läns— styrelser att samordna och inrikta samt följa upp beredskapsverksamheten. Kontakt- behovet gentemot Försvarsmakten är mycket stort och förstärks ytterligare fort- sättningsvis mot bakgrund av att beroendet militärt - civilt ökar successivt. Dessa lik- heter i kontaktbehov och verksamhet innebär att nuvarande ordning är effektiv för samhället.

, För att ÖCB skall kunna fullgöra sin samordningsroll krävs att ÖCB tillförs aktuella l kunskaper bl a om samhället, hur andra myndigheter fungerar och prioriterar i sin verksamhet samt om näringslivets situation. Funktionsansvaret för IF och Tp tillför

sådana kunskaper.

ÖCB/IF har under ett antal år lyckats bygga upp en god relation med svenskt

l näringsliv, vilket innebär att ÖCB erhåller kommersiellt sekretessbelagd information ] bl a ang utvecklingen på marknaden, störningar i leveranser och orsaken till dessa

, m 111. Om funktionens beredskapsverksamhet kopplas samman med verksamheter, l som arbetar med stöd i olika former, kommer företagen ej att lämna denna typ av

l infomation, vilket allvarligt kommer att påverka möjligheterna att vidta olika

1 beredskapsåtgärder inför och under en krissituation. Anpassningsfilosofin innebär att olika myndigheter måste få tidiga informationer om att en kris kan vara under uppsegling. Om denna information ej erhålls är sannolikheten stor för att den planerade anpassningen av beredskapen ej hinner att genomföras. Denna fråga om sekretess och tillgång till information är enligt vår mening av avgörande betydelse och måste beaktas i detta sammanhang.

Genom att ÖCB/T p arbetar nära de fem stora trafikverken uppnås kunskaper och erfarenheter som är värdefulla för ÖCB i sin samordningsroll. Detsamma gäller även arbetet gentemot CB och länsstyrelser. OCB/T p samordnar och inriktar även bered-

skapsplaneringen av transportföretag vilket ger kunskaper om transportnäringen och fi*ivilligorganisationemas verksamhet som kan bibringas OCB i övrigt.

ÖCB/T p kartlägger, insamlar och utreder behovet av transporter i samhället (inklusive det militära försvaret). ÖCB/Tp samordnar och inriktar sedan detta stöd. Mot bak- grund av att all samhällsverksamhet är beroende av transporter är många myndigheter (motsv) inblandade när det gäller att kartlägga transportbehoven. Kontaktbehoven och arbetsättet är härvid likartat det som gäller för ÖCB:s samordningsverksamhet. Det bör här också nämnas att ingen verksamhet av ”produktionskaraktäf' utförs av ÖCB/T p.

ÖCB/T p har liksom ÖCB i sin samordningsroll till uppgift att i samarbete med För- svarsmakten avväga hur samhällets resurser skall utnyttjas under höjd beredskap. För- svarsmakten ärt ex helt beroende av stöd från det civila transportväsendet för att kunna krigsorganisera och utgångsgruppera förband. Att frågorna hanteras samlat inom ramen för ÖCB:s kris- och krigsorganisation är effektivt därför.

i

!

För bägge funktionema är det värdefullt att bedriva verksamheten inom den myndig- het som bl a främst har att tolka och vidareutveckla de planeringsförutsättningar som 1 statsmakterna har beslutat och som bedriver programplanering, perspektivstudier och ; andra långsiktiga, strategiskt viktiga studier för det civila försvaret. Det medför att i planeringen inom H7 och Tp med större säkerhet sker i enlighet med den nationella

målsättningen.

]

Nämnas bör även att den samordningsroll som ”IF-fiinktionen” har, nämligen att sam- ordna alla funktionsansvariga myndigheter som arbetar med försörjningsfrågor, kan genomföras på ett effektivt sätt med den nuvarande placeringen i och med att ÖCB då kan göra samordnade insatser mot olika målgrupper.

Kommentarer till Internationella uppgifter

Riksdagen har beslutat att det civila försvaret skall kunna genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Uppgiften omfattar olika slags aktiviteter från löpande förtroendeskapande åtgärder till multifunktionella insatser i komplexa katastrofsituationer. Utredningen har valt ett snävare perspektiv än statsmakterna, då den ofta talar i termer av den fredsfrämjande och humanitära hjälpverksamheten. Vi ; vill därför framhålla att uppgiften omfattar betydligt mer än enbart direkt hjälp— l verksamhet, även om denna är viktig. Utredningen borde ha anlagt ett brett perspektiv ! på den internationella verksamheten i enlighet med statsmakternas intentioner. 1

Regeringen har bl.a. i programplanedirektiven till ÖCB och Försvarsmakten begärt forslag till åtgärder för att tillgodose kraven på nära civil och militär samverkan i s.k. multifunktionella insatser och organisatoriska lösningar härvidlag. Försvarsutsköttet har vidare bl.a. framhållit att utbildning skall ske för att utveckla samverkan mellan såväl civila som militära styrkor i multifunktionella insatser. För att åstadkomma en sådan samverkansutbildning, t.ex. av SWEDINT, kan, enligt utskottet, särskilda resurser behöva avsättas. Utredningen har inte beaktat denna, enligt statsmakterna angivna, utgångspunkt i tillräcklig omfattning. Förslaget om att SRV får ett sammanhållande ansvar för beredskapen för genomförandet av de rent civila insatserna i samband med katastrof- och flyktinghjälp berör enbart civila insatser och tillgodoser därmed inte de krav som statsmakterna ställt på nära civil-militär samverkan i detta avseende. ÖCB:s och Försvarsmaktens gemensamma förslag i det civila försvarets programplan om samverkan omfattar åtgärder som befrämjar civil- militär samverkan och som dessutom är kostnadseffektiva och ändamålsenliga. Vi anser att dessa förslag borde ha legat till grund för utredningens ställningstagande.

ÖCB medverkar, som ansvarig samordningsmyndighet inom det civila försvaret, bl.a. i utarbetande av policy för utbildningsverksamhet inom totalförsvaret. Detta utförs i många fall på direkt uppdrag av Försvarsdepartementet och samverkan sker härvid med Försvarshögskolan, Militärhögskolan, universitet och högskolor samt andra myndigheter. Utredningen anser att ÖCB skall ges i uppdrag att bl.a. utveckla målen för användning av resurser härvidlag. Det vore därför mycket märkligt, anser vi, om ÖCB som utredningen föreslår, inte skall medverka i utarbetandet av det förslag till utbildning på högre nivå för personal som skall medverka i fredsfrämjande och humanitära insatser utomlands.

Utredningen föreslår att OCB ges ett antal uppgifter inom ramen för den interna- tionella verksamheten. Dessa bör, enligt vår mening, kompletteras med en uppgift att "Medverka i nationellt och internationellt kontaktutbyte kring mål och medel för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser". Detta för att den övergripande uppgiften att samordna den civila försvarsverksamheten inom området skall kunna lösas på ett tillfredsställande sätt utifrån en en helhetssyn.

Utredningen anser vidare att ÖCB skall lösa ovannämnda uppgifter med stöd av en beredningsgrupp. Den av utredningen föreslagna beredningsgruppen kan, enligt ut- redningen, också hantera "de övergripande samverkansfrågor civilt-militärt som ibland uppstår vid planeringen av de internationella insatserna". Utredningen säger vidare bl.a. att Försvarsmakten "bör" vara representerad i beredningsgruppen. Vi anser detta vara en självklarhet med tanke på kravet om civil-militär samverkan. ÖCB och Försvarsmakten föreslog i programplanerapporten att en gemensam beredningsgrupp för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser inrättas med syftet att utgöra ett forum där gemensamma civila och militära frågor, bl.a. i anslutning till multifunktionella insatser, behandlas. Här föreslogs att ÖCB och Försvarsmakten

skulle ingå i gruppen samt vid behov även andra myndigheter och organ. Vi anser att en sådan grupp kan tillvarata statsmakternas krav på ökad civil-militär samverkan. Utredningens förslag om beredningsgrupp tillfredsställer inte dessa krav.

! l l l l | l i ;

i

Kommittédirektiv

, Uppgifterna för det civila försvaret och Dir.

'; fredsräddningstjänsten på central nivå 1995;153 2 inom Försvarsdepartementets

| verksamhetsområde

Beslut vid regeringssammanträde den 30 november 1995

8.1. Direktiv till samtliga utredningar

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och sär- skilda utredare om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om prövning av offentliga åtaganden (dir. 1994:23) och om beaktande av kraven på jämställdhet mellan könen (dir. 1994: 124).

8.2. Regionalpolitiska konsekvenser

Den av utredningen föreslagna översynen av målen och medlen för SRV:s verk- samhet kan komma att leda till förändringar i ansvar och uppgifter vid den centrala förvaltningen i Karlstad och vid verkets skolor i Rosersberg, Revinge, Skövde och Sandö. Verksamhetens omfattning påverkas även av de nya uppgifter för verket som kan bli resultatet av statsmakternas beslut till följd av Hot- och riskutredning— ens förslag samt internationella rekommendationer och EU-direktiv.

Det går enligt utredningens mening inte att nu bedöma hur dessa olika faktorer sammantaget kommer att påverka omfattningen av verksamheten vid anläggning- arna på de berörda orterna.

8.3. Prövning av Offentliga åtaganden

Den föreslagna översynen av målen och medlen för SRV:s verksamhet kan komma att minska omfattningen av de offentliga åtagandena inom utredningsområdet. Som utredningen framhållit bör verket redan i avvaktan på denna översyn överväga att låta serviceverksamheten vid skolorna upphandlas i konkurrens.

Tillämpningen av internationella konventioner och EU-direktiv innebär å andra

sidan ökade uppgifter för olika samhällsorgan inom fredsräddningstjänsten och området transporter av farligt gods. Okat ansvar för en del myndigheter på central,

regional och lokal blir också följden av samhällets strävan att möta svåra påfrest- ningar på samhället i fred. Det är inte möjligt att nu bedöma i vilken utsträckning de i betänkandet föreslagna förändringarna i ansvar och uppgifter kommer att påverka de offentliga åtagande- na.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall mot bakgrund av propositionen (1995/96:12) Totalförsvar i förnyelse göra en översyn av uppgifterna för det civila försvaret och fredsräddningstjänsten på central nivå inom Försvarsdepartementets verksamhets- område.

Uppdraget skall vara slutfört senast den 1 juni 1996.

Bakgrund

Utgångspunkt för den översyn av uppgifterna på den centrala nivån som nu föreslås är regeringens uttalanden i propositionen (1995/96:12) Totalförsvar i förnyelse. Efter en redovisning av aktuella delar i propositionen följer nedan en redogörelse för nuvarande uppgiftsfördelning. Verksamheten transport av farligt gods behandlas särskilt. Därefter belyses kommunernas nya roll i det civila försvaret och den påverkan den har på de centrala myndigheternas framtida uppgifter. Vidare lämnas en redogörelse för vissa delar av tidigare utredningsarbete, Utredningen om lednings- och myndighets-

2

organisationen för försvaret (LEMO) och Hot- och riskutred- ningen.

Totalförsvar i förnyelse

Totalförsvaret innefattar enligt propositionen (1995/96:12) Totalförsvar i förnyelse den verksamhet som är nödvändig för att förbereda samhället inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållanden. Under krigsförhållanden om— fattar totalförsvaret hela den verksamhet som då skall bedrivas.

Regeringen har i propositionen uttalat att den nya säkerhets- politiska situationen ökar betydelsen av fredsfrämjande insatser och att de senaste årens utveckling medför att vi i dag måste teckna en bredare bild av tänkbara risker, hot och påfrestningar som kan drabba samhället även i fred. Detta talar sammantaget för ett vidgat säkerhetsbegrepp. Med utgångspunkt från en vidgad säkerhetssyn skall en helhetssyn prägla samhällets sats- ningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig. Totalförsvarets resurser skall mot denna bakgrund också utformas för att kunna stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra nationella påfrest- ningar i fred. Totalförsvarets resurser skall också utformas för att kunna användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.

Det civila försvarets uppgifter skall enligt propositionen vara att

- värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig för- sörjning, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid väpnat angrepp och vid krig i vår omvärld,

- kunna genomföra internationella fredsfrämjande och hum— anitära insatser och

- stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra na- tionella påfrestningar i fred.

I propositionen behandlas ett flertal frågor av betydelse för den framtida inriktningen av det civila försvaret. En väsentligt ökad uppmärksamhet skall ägnas det militära försvarets behov av stöd från det civila försvaret. En snabb och säker förmåga att höja krigsdugligheten inom det militära försvaret kräver ett bättre system för planering och andra förberedelser.

Inriktningen för den fortsatta planeringen föreslås vara att ca 10 000 totalförsvarspliktiga årligen bör grundutbildas inom det civila försvaret. Totalförsvarspliktig personal skall utbildas för att stärka samhällets förmåga att hantera svåra nationella påfrestningar i fred och för att kunna utföra uppgifter vid höjd beredskap. Därutöver skall särskilda civila insatsstyrkor för humanitära insatser organiseras som ett komplement till andra svenska insatser inom ramen för internationellt samordnade humanitära aktioner. De som ges civil utbildning för att kunna hantera svåra nationella påfrestningar i fred bör också enligt propositionen utgöra en rekryteringsbas för civil internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet.

Regeringen anser i propositionen att en översyn av det slag Hot— och riskutredningen förordat är angelägen och att en sådan översyn således bör göras. Hot- och riskutredningen ansåg i sitt huvudbetänkande Ett säkrare samhälle (SOU 1995:19) att en översyn bör göras av uppgifterna och organisationen på den centrala nivån inom det civila försvaret som avser före- byggande verksamhet och samhällets beredskap inför händelser i både fred och krig.

Nuvarande uppgifisfönielning

Översynen berör i första hand verksamhetsområdena för Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB), Statens räddningsverk och Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF). ÖCB spelar den centrala rollen när det gäller samordning av de civila bered- skapsförberedelserna på central nivå. Räddningsverket är den centrala myndigheten för befolkningsskyddet och räddnings-

tjänsten i fred och krig. SPF har till uppgift att leda och sam- ordna planläggningen av landets psykologiska försvar, sprida kunskap om säkerhetspolitiken och totalförsvaret samt främja och samordna andra myndigheters information inom dessa om- råden.

Överstyrelsen för civil beredskap

Av förordningen (1988:1122) med instruktion för Över— styrelsen för civil beredskap framgår att ÖCB är central för- valtningsmyndighet för frågor om ledning och samordning av verksamhet inom det civila försvaret. Beredskapsförordningen (19932242) anger att ÖCB är ansvarig för funktionerna Civil ledning och samordning, Transporter och Försörjning med industrivaror.

ÖCB skall enligt instruktionen leda och samordna bered— skapsförberedelserna och särskilt verka för enhetlighet i frågor som är gemensamma för det civila försvaret. ÖCB skall också verka för att totalförsvarets intressen beaktas i sam- hällsutvecklingen. I uppgifterna ingår att redovisa en samlad studie över utvecklingen inom det civila försvaret på längre sikt (perspektivstudie) och avge en gemensam programplan som upprättats i samråd med de funktions—ansvariga myndigheterna och samordna frågor om gemensam försvarsforskning. Som funktionsansvarig myndighet för funktionen Civil ledning och samordning skall ÖCB bedriva operativa studier som underlag för krigsplanläggningen inom det civila försvaret. Vidare skall ÖCB bl.a. samverka med Försvarsmakten i frågor som är gemensamma för det civila försvaret.

I fråga om sitt ansvar för funktionerna Försörjning med industrivaror och Transporter skall ' ÖCB vidta bered- skapsåtgärder så att individens överlevnad och samhällets funktion säkerställs, om landet under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden helt eller delvis blir hänvisat till egna törsörjningsresurser, och för att säkerställa civil transport- verksamhet under höjd beredskap.

I syfte att uppnå en stark och effektiv styrning av det civila

försvaret har ÖCB i enlighet med budgetpropositionen 1995 (prop. 1994/95:100 bil. 5) fått en starkare ställning i fråga om samordning, uppföljning och utvärdering. Uppgifter har även tillkommit inom områdena utveckling av ledningssystem, sam— ordning av övningsverksamhet, analys av ADB-sårbarhet och kompetensutveckling, bl.a. i fråga om folkrätten.

Som en följd av medlemskapet i EU har ÖCB:s ansvar för uppföljning och analys av medlemskapets konsekvenser för det civila försvaret successivt ökat i omfattning och betydelse. ÖCB samordnar därutöver de svenska insatser inom ramen för Partnerskap för fred (PFF) som berör det civila försvaret.

Statens räddningsverk

Enligt förordningen (1988: 1040) med instruktion för Statens räddningsverk är Räddningsverket central förvaltningsmyndig- het för frågor om olycks- och skadeförebyggande åtgärder enligt räddningstjänstlagen (1986:1102), om landtransporter av farligt gods, om anordnande av skyddsrum och skyddade ut- rymmen, om räddningstjänst samt om sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning, i den mån denna inte är en uppgift för någon annan myndighet. Räddningsverket är enligt beredskapsförordningen ansvarig myndighet för funktionen Befolkningsskydd och räddnings- tjänst.

Räddningsverket skall enligt instruktionen därutöver särskilt samordna samhällets verksamhet för olycks- och skadeföre- byggande åtgärder enligt räddningstjänstlagen samt inom räddningstjänsten. Räddningsverket skall följa utvecklingen av forskning och teknik inom verksamhetsområdet och självt eller genom någon annan bedriva forsknings-, utvecklings- och försöksverksamhet samt bevaka riskutvecklingen och verka för att åtgärder vidtas för befolkningens skydd och för att före- bygga olyckor. I uppgiften ingår att handlägga ärenden om landtransporter enligt lagen (1982:821) om transport av farligt gods och verka för samordning av säkerhetsföreskrifter för land-, sjö- och lufttransporter av farligt gods. Därutöver skall

Räddningsverket samordna tillsynsmyndigheternas verksamhet i fråga om landtransporter av farligt gods och svara för tillsyn inom verksamhetsområdet i övrigt. Vidare skall Räddnings- verket bl.a. planera och genomföra utbildning av personal inom hemskyddet, verkskyddet, befolkningsskyddet och räddnings- tjänsten, beredskapsorganisationen för kämenergiolyckor och sotningsverksamheten.

Under senare år har Räddningsverket spelat en allt större roll i genomförandet av svenska insatser inom ramen för FN:s katastrof— och flyktinghjälp. Medlemskapet i EU har medfört att Räddningsverkets arbete i mycket högre grad än tidigare internationaliserats. EU arbetar med frågor om räddningstjänst i allmänhet (Civil Protection), allvarliga kemikalieolyckor (det s.k. Seveso—direktivet), utsläpp av olja och andra skadliga ämnen till sjöss, transport av farligt gods, standardisering m.m. som har stor betydelse för bl. a. Räddningsverkets löpande verksamhet. Även i övrigt har samarbetet med de nordiska länderna men också andra europeiska länder, t.ex. de baltiska länderna och Ryssland, ökat under senare år.

Styrelsen för psykologiskt försvar

Enligt förordningen (1988:853) med instruktion för Styrelsen för psykologiskt försvar är SPF central förvaltnings- myndighet för det psykologiska försvaret och skall leda och samordna planläggningen av rikets psykologiska försvar, sprida kunskap om säkerhetspolitiken och totalförsvaret, inklusive civilbefolkningens möjligheter att inom folkrättens ramar bjuda en ockupant motstånd, samt främja och samordna andra myndigheters information inom dessa ämnesområden. Under höjd beredskap eller annars efter särskilt beslut av regeringen skall SPF dessutom bevara och stärka befolkningens försvars- vilja och motståndsanda. Under sådana förhållanden skall SPF också verka för en fri nyhetsförmedling, motverka psykologisk krigföring och föreslå regeringen åtgärder som har till syfte att minska en angripares psykologiska motståndskraft.

SPF skall särskilt samordna berörda myndigheters krigsplan—

läggning av informationsberedskapen och därvid ge råd och re- kommendationer samt ge råd och vägledning om massmedie- företagens beredskapsplanering i fråga om produktionsplatser och andra praktiska problem. Vidare skall SPF följa och be- driva forskning på det psykologiska försvarets, den psyko- logiska krigföringens och angränsande områden, i den mån det inte är en uppgift för någon annan myndighet. SPF skall också bl.a. följa utländsk informationsverksamhet som kan påverka svensk opinionsutveckling och inverka på försvarsviljan.

Verksamheten transport av farligt gods

Enligt förordningen (1982:923) om transport av farligt gods är följande myndigheter transportmyndighet: Statens räddningsverk för landtransporter, Luftfartsverket för luft- transporter och Sjöfartsverket för sjötransporter. Tillsynen över efterlevnaden av lagen utövas av ett antal myndigheter, näm- ligen Sjöfartsverket för sjötransporter, Luftfartsverket för luft- transporter, polismyndigheterna för landtransporter utom järn- vägstransporter, Sprängämnesinspektionen för landtransporter av vissa varor; tullmyndigheterna för gränskontroll och Ban- verket för järnvägstransporter. Även Kustbevakningen utövar tillsyn inom Sjöfartsverkets och tullmyndigheternas tillsyns- områden.

Kommunernas nya roll i det civila försvaret

Kommunerna skall enligt lagen (1994:1720) om civilt för- svar vidta de beredskapsförberedelser som behövs för deras verksamhet under höjd beredskap. De skall också verka för att beredskapsförberedelserna för den civila verksamhet som be— drivs i kommunen av statliga myndigheter, landstinget, kyrk- liga kommuner samt organisationer och företag får en enhetlig inriktning och för att samverkan kommer till stånd mellan dem. Detta vidgade och sammanhållande ansvar för kommunen

innebär att statens roll förändrats till att bli stödjande och upp- följande.

Genom lagen har kommunerna övertagit vissa uppgifter från staten vilket bl.a. innebär att de har ett samlat ansvar. för befolkningsskyddet och räddningstjänsten på den lokala nivån. Statliga myndigheter har i uppgift att ta fram underlag för beredskapsåtgärdema på lokal nivå i form av övergripande mål och andra planeringsförutsättningar samt att följa upp resultatet av vidtagna åtgärder och beredskapsläget i kommunerna. Staten behöver information tillbaka från kommunerna i fråga om de olika stödjande åtgärder i övrigt som staten skall svara för, t.ex. utbildning, metodutveckling och materielutveckling. Det är länsstyrelserna som i första hand skall ha den direkta kon- takten med kommunerna i frågor om det civila försvaret på den lokala nivån. Uppgifterna för de centrala myndigheterna, ÖCB och Räddningsverket, påverkas i hög grad av statens nya roll. Inom ramen för de förändrade uppgifterna för de statliga myndigheterna behöver arbetssätt och kompetens inom dessa förändras.

Tidigare utredninggförslag

Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret (LEMO)

LEMO avvisade i sitt delbetänkande (SOU 1993:95) Ansvars- och uppgiftsfördelning inom det civila försvaret tanken på att lägga samordningen av de fredstida beredskaps- åtgärdema på Statens räddningsverk och slå samman ÖCB och Räddningsverket. Enligt LEMO ställer de uppgifter som följer av att ha samordningsansvaret för samhällets beredskap inför krig och krigsfara andra krav än samordningen av den fredstida räddningstjänsten. LEMO drog slutsatsen att det bör finnas en central myndighet med huvuduppgift att i fred under regeringen samordna de civila beredskapsförberedelserna inför krig och krigsfara samt att ÖCB bör vara denna myndighet.

LEMO framhöll att Räddningsverket har en betydelsefull

samordningsuppgift inom den fredstida räddningstjänsten som torde behöva utvecklas. Större uppmärksamhet torde enligt LEMO i framtiden behöva ägnas åt att förebygga fredstida olyckor, och Räddningsverket har härvid en viktig roll. Vidare pekade LEMO på de ökande internationella räddnings- insatserna.

LEMO fann att SPF borde utgöra en självständig myndig- het. Skälen för detta angavs vara att SPF:s uppgifter i fråga om utbildnings— och övningsverksamhet, forskningsinsatser, informationsverksamhet och stöd till medierna inte är av funktionsövergripande art. LEMO framhöll också att verk- samheten omfattar både den civila och den militära delen av totalförsvaret samt betydelsen av förtroendet för SPF:s myndig- hetsinformation i krig och krigsfara hos allmänheten och mass- medierna. Detta förtroende är relaterat till SPF:s ställning som fristående myndighet.

Vad gäller funktionen Försörjning med industrivaror ansåg LEMO att det finns anledning att överväga om ansvaret för denna bör ligga kvar på ÖCB. LEMO prövade frågan om ansvaret för funktionen Energiförsörjning men fann att den borde ligga kvar på Närings- och teknikutvecklingsverket. Vidare fann LEMO att ansvaret för delfunktionen Transport- samordning har ett nära samband med den mer övergripande samordningsuppgiften för det civila försvaret. Någon annan passande myndighet än ÖCB för att samordna transporter finns enligt LEMO inte. LEMO fann att endast mycket små vinster skulle stå att vinna med en splittring av ansvaret för transport-. samordningen och delfunktionen landsvägstransporter, som ÖCB också är ansvarig för.

Hot- och riskutredningen

Hot- och riskutredningen förespråkade i sitt huvud— betänkande en helhetssyn som innebär att samhällets samlade resurser skall kunna utnyttjas vid alla slag av händelser - - stora olyckor, allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner och krig - - samt att de myndigheter som får i uppgift att vidta

beredskapsåtgärder skall göra det i hela hotskalan fred - — krig. Ett sådant synsätt aktualiserar enligt utredningen frågor om myndighetsorganisationen. Hot- och risk-utredningen ansåg att LEMO inte belyst hela problemet med tre myndigheter, ÖCB, Räddningsverket och SPF, som ansvariga för centrala delar av beredskapen. Enligt utredningen går det inte att bedöma hur organisationen bör vara utformad utan att ta hänsyn till ansvar och uppgifter som avser händelser i både fred och krig. Utred- i ningen ansåg därför att regeringen borde låta göra en översyn ] av uppgifter och organisation på den centrala nivån som avser förebyggande verksamhet och samhällets beredskap inför händelser i både fred och krig.

Vad gäller SPF föreslog utredningen att SPF skulle få i upp- drag att följa händelseförloppet vid stora olyckor och allvarliga stör-ningar och att göra utvärderingar av och studier kring kommunikationen människor - - myndigheter - - massmedier. Vidare skulle SPF få i uppdrag att om det behövs ge expertstöd till myndigheter som i en svår informationssituation behöver denna medverkan för att kunna tillgodose akuta informations— behov. Detta kan enligt utredningen ske genom att SPF ut- nyttjar delar av sin beredskapsorganisation.

I fråga om myndighetsansvaret för åtgärder i samband med olyckor vid transport av farligt gods föreslog utredningen att Räddningsverket skall. överta uppgifter från Sjöfartsverket och Luftfartsverket och bli ansvarig myndighet för alla transporter med farligt gods (utom bulktransporter till sjöss). Detta före- slogs med hänsyn till att det behövs ett sammanhållet ansvar med en transportmyndighet.

Remissinstansema har varit positiva till utredningens förslag. Sjöfartsverket och Luftfartsverket har dock avstyrkt förslaget.

Uppdraget En särskild utredare tillkallas för att med utgångspunkt från

inriktningen i totalförsvarspropositionen analysera uppgifterna ' i fred och krig inom det civila försvaret och freds-

räddningstjänsten på central nivå inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde.

Utredaren skall därvid analysera samordningsuppgifterna inom det civila försvaret och inom fredsräddningstjänsten på central nivå och överväga vilka krav dessa verksamheter bör uppfylla dels under normala förhållanden i fred, dels inför och under

1. internationella fredsfrämjande och humanitära insatser,

2. svåra nationella påfrestningar i fred,

3. krig i vår omvärld,

4. väpnat angrepp mot vårt land.

Utredaren skall ta del av det programplane- och studiearbete som på regeringens uppdrag bedrivs inför nästa total- försvarsbeslut.

Utredaren skall överväga och lägga fram förslag till hur uppgifterna skall fördelas och hur gränsdragningen i övrigt skall göras mellan myndigheterna på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt. Förslagen skall utformas med hänsyn bl.a. till den helhetssyn som anges i totalförsvarspropositionen och till kommunaliseringen inom det civila försvaret. Utredaren skall föreslå de förändringar hos berörda myndigheter som denna prövning föranleder. Förslagen skall inte innefatta någon sammanslagning av ifrågavarande myndigheter.

Samråd m.m.

Utredaren skall samråda med den särskilde utredaren (dir. 199514) som tillkallats med uppgift att genomföra en uppfölj- ning och utvärdering av genomförda och pågående struktur- förändringar inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde, och med den särskilde utredaren (Fö 1994:07) som tillkallats med uppgift att planera för och biträda vid genomförandet av en ledningsövning för regeringskansliet.

Utredaren skall också samråda med ÖCB, Räddningsverket och SPF. Vidare skall utredaren inhämta synpunkter från civil- befälhavare och länsstyrelser.

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992150), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) och om att beakta jämställd- heten mellan könen (dir. 1994:124). Förslag som lämnas av utredaren skall belysas även ur ett samhällsekonomiskt och statsfinansiellt perspektiv. Förslag som leder till ökade utgifter eller minskade inkomster för staten skall åtföljas av förslag till omprioriteringar eller andra finansieringsvägar.

När uppdraget skall redovisas Uppdraget skall redovisas senast den 1 juni 1996.

(Försvarsdepartementet)

Bilaga B

RE GEL VERKE T

B.] Bestämmelsernas struktur inom de tre myndigheternas områden

Ett omfattande regelverk bestämmer stora delar av verksamheten inom ÖCB, SRV och SPF. De hot och risker som myndigheternas åtgärder syftar till att vara ett skydd mot har för det första att göra med hur samhället i stort och i olika detaljer är utformat. Det kan gälla infrastrukturen, formerna för verksamheten eller om- fattningen av den inom viktiga sektorer av samhällsverksamheten.

Den lagstiftning som utredningen syftar på är inte specifikt inriktad på de tre myn- digheternas verksamhet men påverkar i någon form och utsträckning arbetet hos dessa. Det är lagstiftning som primärt ” hör till” andra myndigheter än de tre som utredningens arbete i första hand avser. Sådana myndigheter ger i allmänhet ut råd eller föreskrifter för tillämpningen och svarar för tillsyn, uppföljning och utvärde- ring inom lagstiftningens område.

En annan grupp av författningar är just sådana som har central betydelse för ÖCB, SRV och SPF. De tre myndigheterna lämnar råd och i en del fall föreskrifter till enskilda eller lokala och regionala organ. Bestämmelserna reglerar i allmänhet både under normala förhållanden i fred och vid höjd beredskap. Med stöd av dessa för- fattningar genomför myndigheterna i flera fall förberedelser i fred för åtgärder som ska kunna vidtas vid höjd beredskap.

Bestämmelser om de tre statliga myndigheternas ansvar och uppgifter finns vidare i instruktionen för var och en av myndigheterna. Föreskrifter av motsvarande slag, som också har betydelse för övervägandena om de centrala myndigheternas ansvar

och uppgifter, finns även för länsstyrelserna och civilbefälhavarna.

En tredje grupp består av lagar som däremot inte tillämpas förrän i krig eller vid krigsfara m.m. Bestämmelserna ger myndigheter inom totalförsvaret extraordinära befogenheter. Dessa myndigheter ska kunna göra ingrepp i annans rätt, t.ex. förfo- ga över enskildas egendom eller förbjuda verksamheter av olika slag. Myndighe- terna ska också kunna ålägga människor att utföra uppgifter inom totalförsvaret.

Utredningens redogörelse i de följande avsnitten följer den redovisade indelningen i tre slag av författningar.

B.2 Bestämmelser som allmänt avser hot och risker i samhället

Lagstiftning som reglerar samhällets utformning i olika avseenden har som regel anknytning till samhällsplaneringen, framför allt den fysiska planeringen. Det är bestämmelser som, beroende på hur de tillämpas, kan bli avgörande för omfatt- ningen av de hot och risker som förekommer. Följande författningar reglerar åtgär- der som ska skydda miljö, människors hälsa och säkerhet eller hushållningen med naturresurser:

Plan— och bygglagen (1987210);

Naturresurslagen (1 987: 12); Miljöskyddslagen (1969:397);

Vattenlagen (1983 :291);

Lagen (1979:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar; Väglagen (1971:948); och

Naturvårdslagen ( 1 964 : 828).

DDDDDUD

Plan- och bygglagen är det centrala regelverket i det här sammanhanget. Bestäm- melserna föreskriver att risker för människors hälsa och säkerhet ska beaktas både vid planering och vid beslut om bygglov. Bebyggelse ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. de boendes och övrigas hälsa och i fråga om samlad bebyggelse även med hänsyn till skydd mot uppkomst och sprid- ning av brand samt mot trafikolyckor och andra olyckshändelser. Byggnader ska placeras och utformas så att de — eller deras avsedda användning — inte menligt inverkar på trafiksäkerheten eller på annat sätt medför fara eller betydande olägen- heter för omgivningen. Det underlag som normalt kommer fram i samband med översiktsplaneringen gör det möjligt att väga kraven på hälsa och säkerhet mot andra angelägna anspråk och intressen.

ac:-___."

Bestämmelserna i naturresurslagen syftar till att främja en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning med mark, vatten och övriga delar av den fysiska miljön. Naturresurslagen innehåller bl.a. föreskrifter om miljö- konsekvensbeskrivningar. Sådana beskrivningar ska upprättas i samband med en del beslut. En miljökonsekvensbeskrivning ska ange en verksamhets samlade inver- kan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Med inverkan på hälsa avses enligt förarbetena till lagen också säkerhetsfrågor.

Bestämmelserna i naturresurslagen ska tillämpas vid beslut enligt ett tiotal andra lagar, bl.a. plan- och bygglagen, naturvårdslagen, väglagen och vattenlagen.

Annan lagstiftning som påverkar miljö eller människors liv och hälsa — och därmed direkt eller indirekt har betydelse för de tre myndigheternas verksamhet — är t.ex.

D

Arbetsmiljölagen (197711 160); Socialtjänstlagen (19801620); Hälso- och sjukvårdslagen (19821763); Hälsoskyddslagen (1992: 1080); Smittskyddslagen (19881472); Livsmedelslagen (1971 :51 l); Strålskyddslagen (1988 : 220);

Lagen (1984:3) om kärntekniska verksamhet; Polislagen (1984:387); och Ordningslagen (1993 : 1617).

DCICJDDDEIUD

Dessa författningar är mer specifikt inriktade på bestämda slag av skyddsåtgärder som lokala, regionala och centrala myndigheter vidtar. Det handlar som framgår av exemplen om att förebygga sjukdomar och ge värd, att vidta åtgärder mot risker på arbetsplatser och att upprätthålla ordning och säkerhet i samhället. Myndigheterna på central nivå inom de olika verksamhetsområden som regleras av lagstiftningen ger i allmänhet ut föreskrifter för tillämpningen.

B.3 Författningar som har särskild betydelse för de tre myndigheternas verksamhet

B. 3. I Skydd mot händelser som inträffar ifred

En stor del av de åtgärder som ska skydda mot olyckor som inträffar i fred hör till

samhällets räddningstjänst. Bestämmelser om dessa åtgärder finns i

El Räddningstjänstlagen (1986:1106).

Räddningstjänstlagen innehåller föreskrifter om hur räddningstjänsten ska organise- ras och bedrivas. Som har framgått av redovisningen i kapitel 2, avses med rädd- ningstjänst de räddningsinsatser som staten eller kommunerna ska svara för vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra och be- gränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. En skyldighet för staten eller en kommun att göra en räddningsinsats föreligger endast om det med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt är påkallat att staten eller kommunen svarar för insatsen. I räddningstjänstlagen ingår vidare bestämmelser om olycks- och ska- deförebyggande åtgärder, om sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen samt om rättigheter och skyldigheter för enskilda.

Räddningstjänstlagen innebär att varje kommun svarar för räddningstjänsten i kom- munen, om det inte är fråga om fjällräddningstjänst, flygräddningstjänst, sjörädd- ningstjänst, efterforskning av försvunna i andra fall, miljöräddningstjänst till sjöss eller räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anlägg- ningar. Kommunen har också ansvaret för tillsyn av olycks- och skadeförebyggan- de åtgärder. Staten skata över ansvaret för kommunal räddningstjänst om det ford- ras omfattande insatser. Staten svarar vidare för de ovan redovisade formerna av räddningstjänst som är undantagna från kommunens ansvar.

B. 3.2 Särskilda åtgärder som minskar risken för olyckor ifred

Lagstiftning inom det förebyggande området som har mycket nära anknytning till räddningstjänstens ansvar och uppgifter är vidare

Cl Lagen (1982:821) om transport av farligt gods; och D Lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor.

Lagen om transport av farligt gods innehåller internationellt antagna regler som ska göra det möjligt att få transporter av farligt gods utförda på ett säkert sätt. Det är en ramlag, som tar upp de grundläggande principerna. Alla detaljregler finns i tillämpningsföreskrifter av olika slag. Lagen avser samtliga transportslag och kate- gorier av farligt gods.

Lagen om brandfarliga och explosiva varor innehåller bestämmelser som ska för- hindra olyckor vid fasta anläggningar.

B.3.3 Åtgärder inför och vid höjd beredskap

Civila statliga myndigheters åtgärder

De åtgärder som civila statliga myndigheter allmänt sett ska vidta inför och vid höjd beredskap framgår av

El Beredskapsförordningen (19931242).

Beredskapsförordningen reglerar också en del av de åtgärder myndigheterna ska vidta under normala förhållanden i fred samt anger vilka författningar som träder i tillämpning vid höjd beredskap. Se även avsnitt B. 4.

Beredskapsförordningen innehåller också en definition av begreppet totalförsvar. Regeringen har i en lagrådsremiss den 15 maj 1996 föreslagit att denna definition i stället ska tas in i

Cl Lagen (1992: 1403) om höjd beredskap.

Förslaget i remissen till lagrådet innebär att lagens namn ändras till Lagen om total- försvar och höjd beredskap. Definitionen av begreppet totalförsvar skiljer sig där- emot inte i sak från den definition som finns i beredskapsförordningen. En nyhet är å andra sidan att det klart slås fast att totalförsvarsresurser ska utformas för att även kunna komma till användning vid internationella fredsfrämjande och humani- tära insatser och för att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället. Detta innebär enligt lagrådsremissen inte en utvidgning av vad som avses med totalförsvar utan syftar endast till att åstadkoma att samhäl- lets samlade resurser tas tillvara på bästa sätt.

Civilt försvar

Kommunernas, landstingens och de kyrkliga kommunernas ansvar inom det civila försvaret vid förberedelser för eller genomförande av åtgärder under höjd bered- skap — och en del skyldigheter för enskilda — regleras i

C] Lagen (1994:1720) om civilt försvar.

Föreskrifterna, som trädde i kraft den 1 juli 1995, innebär att den statliga civilför- svarsorganisationen har upphört att existera. Uppgifterna på den lokala nivån är integrerade i den kommunala verksamheten. Det gäller bl.a. den del av verksamhe- ten inom funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst som svarar mot delar av den tidigare civilförsvarsverksamheten.

Statliga myndigheter på regional och central nivå ska stödja utvecklingen av kom- munernas beredskap för verksamheten under höjd beredskap. Lagstiftningen om civilt försvar reglerar även en del befogenheter för statliga myndigheter att besluta om åtgärder i samband med kommunernas, landstingens och de kyrkliga kommu- nernas verksamhet inom det civila försvaret. Se vidare redogörelsen i Bilaga C.

Räddningstjänst

Räddningstjänstlagen tillämpas även under höjd beredskap, dvs om Sverige är i krig eller krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föran- ledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får un- der höjd beredskap besluta om undantag från föreskrifterna för räddningstjänsten, om detta har betydelse för totalförsvaret eller om de avvikande bestämmelserna behövs för att nödvändig räddningstjänst i övrigt eller sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen ska kunna genomföras. Under höjd beredskap får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer besluta att räddningstjänsten i kommunen får tas i anspråk för uppgifter även utanför den egna kommunen.

Räddningstjänstlagen föreskriver att kommunens räddningstjänstplan ska innehålla uppgifter om de kompletterande åtgärder som behövs för räddningstjänsten under höjd beredskap. Dessa åtgärder står därmed under tillsyn av länsstyrelsen på regio- nal nivå och av SRV på central nivå.

Total/örsvarsplikt

Föreskrifter om uttagning och utbildning av personal med totalförsvarsplikt har också betydelse både för statliga myndigheters samt för kommunernas, landsting- ens och de kyrkliga kommunernas verksamhet inom det civila försvaret. Dessa bestämmelser finns i

El Lagen (1994: 1809) om totalförsvarsplikt.

Totalförsvarsplikten omfattar värnplikt, civilplikt och allmän tjänsteplikt. Civilplik- ten ska enligt lagen om totalförsvarsplikt fttllgöras inom de verksamheter i totalför- svaret som regeringen bestämmer. Regeringen har beslutat att totalförsvarspliktiga får tas ut till tjänstgöring inom bl.a. polisverksamhet, befolkningsskydd, rädd- ningstjänst, hemskydd, hälso- och sjukvård, underhåll och reparationer av vägar och järnvägar, barn- och familjeomsorger samt handikapp- och äldreomsorger.

B.4 Lagar som träder i tillämpning i krig, m.m.

Det civila försvarets verksamhet regleras av bestämmelser i en rad författningar, som träder i tillämpning i krig. Regeringen kan om Sverige är i krigsfara, om det är krig utanför landets gränser eller om landet varit i krig eller krigsfara besluta att de ska tillämpas. Det gäller t.ex.

Cl Förfogandelagen (1978:262);

Cl Ransoneringslagen (1978:268);

D Prisregleringslagen (19891978); D Lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring; och El Krigshandelslagen (1964119).

Bestämmelserna i dessa lagar innebär att myndigheter av olika slag inom totalför- svaret får extraordinära befogenheter. De organ som det gäller ska kunna göra ingrepp i annans rätt, t.ex. förfoga över enskildas egendom eller förbjuda verksam- heter av olika slag. Myndigheterna ska också kunna ålägga människor att utföra uppgifter inom totalförsvaret.

Bilaga C

DE TRE M YNDI GHE T ERNAS ANS VAR OCH OR GANISA- TION

C. 1 ÖCB

C. 1. I Ansvar och uppgifter Inledning

ÖCB är central förvaltningsmyndighet — med följande fyra huvuduppgifter:

(1) Samordning av beredskapsförberedelserna på central myndighets- nivå inom det civila försvaret;

(2) Funktionsansvar för funktionen Civil ledning och samordning;

(3) Funktionsansvar för funktionen Försörjning med industrivaror;

(4) Funktionsansvar för funktionen Transporter.

Uppgifterna regleras i huvudsak genom föreskrifter i beredskapsförordningen och i myndighetens instruktion.

Samordningsuppgiften

ÖCB har ett samordningsansvar under regeringen för frågor som är gemensamma

Cl F örser statsmakterna med underlag för beslut om den civila beredskapens inriktning (programplanering);

EI Yttrar sig över de civila statliga myndigheternas anslagsframställ- ningar i de delar som berör totalförsvaret;

Cl Bedriver strategiska studier, genomför underlagsstudier samt lämnar metodstöd i planeringsfrågor;

Cl Inriktar, samordnar och stöder utvecklingen av kompeten- sen hos personal inom den civila delen av totalförsvaret;

D Strävar efter att öka medvetenheten hos beslutsfattare om de beredskapshänsyn som bör tas i planering och samhällsutveckling (BIS), utveckla metoder för detta samt stödja sådan verksamhet eko- nomiskt och när det gäller kunskaperna ( ÖCB samarbetar med un— versitet om högskoleutbildning inom detta område);

Cl Samordnar de svenska insatser inom ramen för Partnerskap för fred (PFF) som berör det civila försvaret samt medverkar aktivt i det fredsfrämjande arbetet;

EI Samordnar och inriktar personalförsörjningsfrågor inom det civila

försvaret, bl.a. användningen av totalförsvarspliktiga som tjänstgör med civilplikt, samt frågor som rör frivilligorganisationerna;

D Samordnar verksamhet som syftar till genomförande och prio- ritering av åtgärder som ska höja säkerheten inom samhällsviktiga områden där datorstöd är oundgängligt;

Cl Inriktar och samordnar forskning för det civila försvaret.

Funktionen Civil ledning och samordning

Inom funktionen Civil ledning och samordning tar ÖCB fram underlag för krigs- planläggningen och den operativa planläggningen inom hela det civila försvaret. Myndigheten medverkar i det sammanhanget i operativa studier, utvecklar och förmedlar regeringens beslut om operativa försvarsförberedelser, tar fram grunder för och följer upp tillämpningen av de regionala mål- och riskanalysema samt ut- färdar erforderliga föreskrifter för t.ex. uttagning, undanförsel och förstöring samt informationsförsörjning och signalskydd.

Till ansvaret för funktionen Civil ledning och samordning hör också att samordna

och utveckla hela det civila försvarets ledningssystem — även det tekniska stödet för detta — och att samordna detta med det militära försvarets ledningssystem. Det finns därutöver ett särskilt ansvar för signalskyddsberedskapen inom hela det civila försvaret. I uppgiften ingår att skaffa och underhålla signalskyddsmateriel och att utbilda signalskyddspersonal.

ÖCB samordnar övningsverksamhet inom det civila försvaret. Det sker bl.a. genom att myndigheten årligen tillsammans med Försvarsmakten ger ut en plan för öv- ningsverksamheten inom totalförsvaret. ÖCB medverkar vidare i ledningsövningar inom regeringskansliet samt svarar för eller medverkar i ledningsövningar på högre och lägre regional nivå. Myndigheten genomför även funktionsövningar med myn- digheter på alla ledningsnivåer. Beredskapsläget hos länsstyrelserna och civilbefäl- havarna kontrolleras bl.a. vid överläggningar enligt ett rullande besöksprogram samt genom de rapporter om funktionens beredskapsläge som de regionala myn- digheterna ger. Centrala myndigheters krav på eller önskemål om insatser fi'ån länsstyrelserna eller civilbefälhavarna inom beredskapsområdet samordnas av ÖCB.

ÖCB har även ett ansvar för inriktning och samordning av kommunernas bered- skapsförberedelser samt beslutar om och betalar ut statsbidrag till dessa. Myndig- heten ger vidare ut handböcker samt informerar och utbildar personal inom läns- styrelsemai deras stödjande roll i förhållande till kommunerna. ÖCB administrerar även ett bidragssystem för anskaffning av reservanordningar inom det kommunal- tekniska området.

Funktionen Transporter

Inom funktionen Transporter samordnar ÖCB beredskapsverksamheten hos de statliga trafikverken och den beredskapsplanering av transporter som länsstyrelser- na och civilbefälhavarna svarar för. ÖCB följer utvecklingen inom transportområ- det och genomför utredningar som ska ligga till grund för planeringen inom fimk- tionen.

ÖCB svarar för planläggningen av beredskapen för landsvägstransporter. Kris- och krigsviktiga åkerier, lastbilscentraler, transportförmedlingsföretag, bärgningsföre- tag och busstrafikföretag deltar som s.k. K-företag i verksamheten. ÖCB beslutar om planläggning, anger inriktningen av den och följer upp resultaten.

De investeringar som skett — och som till en del pågår — omfattar anskaffning av batteridrivna drivmedelspumpar och ABC-skyddsmateriel för fordonsförare.

Funktion en Försörjning med industrivaror

Ansvarsområdet för funktionen Försörjningen med industrivaror omfattar alla in-

dustriella branscher utom energi- och livsmedelsproduktion. De viktigaste åtgär— derna är

Cl Försörjningsanalyser som ska klargöra behovet av och tillgången på kris— och krigsviktiga varor och tjänster;

Cl Analyser av vilka varor som kan anskaffas under en återtagnings- period och vilka beredskapsåtgärder detta kräver (resultaten in— arbetas i tillämpliga delar i försörjningsanalyserna under föregåen- de punkt);

Cl Föreskrifter och allmänna råd för företagens planläggning, utveck- ling av datorstöd för registrering av K-företag inom samtliga funk- tioner samt nyplanläggning och uppdatering av befintliga planer;

CI Avtal om statlig ersättningför viss produktion av varor och tjänster samt för eventuell lagring (i samband med upprättandet av dessa avtal genomför ÖCB särskilda Risk management-analyser enligt en särskild metod som myndigheten har utarbetat);

D Särskild inköps-, försäljnings- och lagringsverksamhet på uppdrag av andra funktionsansvariga myndigheter;

CI Forskning och utveckling, t.ex. framtagande av ersättningsprodukter baserade på inhemska råvaror och utveckling av inhemsk krispro- duktion av bl.a. operationshandskar;

Avtal om bilateralt handelsutbyte med Norge och Finland i en kris;

Cl Lagring av importerade strategiska varor.

I krig eller efter regeringens beslut bildas Försörjningskommissionen (FK), som övertar OCB:s uppgifter inom funktionen Försörjning med industrivaror. Förbere- delser sker i fred genom bl.a. utbildning och övning av krigsplacerad personal.

C.] .2 Organisation och ekonomiska resurser

ÖCB är indelad i tre avdelningar för handläggning av sakfrågor. Avdelningarna be- står i sin tur av arbetsområden. Uppgifter och personalresurser för dessa arbetsom- råden fastställs årligen i verksamhetsplaneringen. Det finns vidare en administrativ enhet samt ett infonnationssekretariat.

Personalresursemas fördelning mellan avdelningar (och motsvarande) framgår av följande sammanställning, som avser läget den 1 mars 1996.

Avdelning eller motsvarande Antal tjänster omräknat till heltid

Verksledning med stab 6 Samordningsavdelningen 26 Ledningsavdelningen (utom 21 transporter) Transporter 4 Avdelningen för industriell försörjning 45 Administrativa enheten 28 Informationssekretariatet 4 Summa ' 134

ÖCB hade den 1 mars 1996 totalt 134 årsanställda. Antalet har som framgår av följande sammanställning minskat sedan myndighetens tillkomst år 1986. Uppgif- terna avser läget den 1 juli varje budgetår (utom budgetåret 1995/96).

Budgetår Antal anställda omräknat till heltid 1986/87 ' 222 1990/91 169 1993/94 136 1995/96 134

Kostnaderna för ÖCB:s verksamhet under kalenderåret 1996 redovisas i följande sammanställning.

Uppgifter

] OOO-tal kronor fördelning i % Funktionsuppgifter 315 391 70 Civil ledning och samordning Funktionsuppgifter 134 348 29 Industriell försörjning Funktionsuppgifter 3 010 1 Transporter Summa 452 749 100

Kostnaderna för ÖCB:s egen förvaltning under år 1996 beräknas till 74 milj. kro-

IIOI'.

C.2 C.2.I

Anvisat belopp, Relativ | i l l l !

SRV

Allmänt om verksamheten

SRV är enligt instruktionen för verket central förvaltningsmyndighet för frågor om

(1)

(2) (3) (4)

Räddningstjänst samt olycks- och skadeförebyggande åtgärder en-

Ansvar och uppgifter , ligt räddningstjänstlagen;

Landtransporter av farligt gods;

Anordnande av skyddsrum och skyddade utrymmen; samt

Sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska an— läggningar, i den mån detta inte är en uppgift för någon annan myn- dighet.

SRV:s verksamhet regleras i huvudsak av räddningstjänstlagen, lagen om transport av farligt gods, lagen om civilt försvar och lagen om totalförsvarsplikt samt av de författningar som har utfärdats med stöd av dessa lagar. SRV är ansvarig myndig- het för funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst.

Särskilda uppgifter

Som framgår av instruktionen har SRV också en rad särskilda uppgifter. Verket ska bl.a. samordna samhällets olycks- och skadeförebyggande arbete inom rädd- ningstjänsten, följa utvecklingen inom vetenskap och teknik samt bedriva FoU- verksamhet, bevaka riskutvecklingen och verka för att åtgärder vidtas som skyddar befolkningen och förebygger olyckor. Till uppgifterna hör också att planera och genomföra utbildning av personal inom bl.a. räddningstjänsten och sotningsverk- samheten, utveckla och anskaffa materiel, informera samt utöva tillsyn.

SRV ska vidare i samråd med Strålskyddsinstitutet samordna planeringen av bered- skapen mot kämenergiolyckor och andra allvarliga olyckor. Samma sak gäller så- kerhetsföreskriftema för land-, sjö- och flygtransporter av farligt gods. Verket ska inhämta erfarenheter från inträffade allvarliga olyckor i Sverige och utomlands. Det ska enligt regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut också finnas en beredskap inom verket för internationella hjälpinsatser.

Åtgärder och aktörer

Uppgifterna innebär att SRV genom bl.a. utvecklingsarbete, utbildning, teknikut- veckling, samordning och tillsyn ger stöd åt aktörer som har det operativa ansvaret och som alltså ska förebygga olyckor och begränsa skador. Aktörema är främst den kommunala räddningstjänsten, företag, organisationer och enskilda. Uppgifter- na innebär emellertid också ett samarbete med övriga organ som har en roll i så- kerhetsarbetet i samhället: centrala myndigheter, länsstyrelser, kommuner, forsk- ningsorgan samt branschorganisationer och fackliga organisationer.

SRV:s åtgärder utgår från samhällets behov av skydd mot vissa typer av olyckor. Behovet kommer till uttryck genom den politiska styrningen av verksamheten. Som underlag för den långsiktiga inriktningen av framför allt FoU-verksamheten behövs emellertid framtidsstudier och omvärldsanalys.

SRV svarar för åtgärder i hela skalan av olyckor — från lägenhetsbranden via kemi- kalieolyckor och naturkatastrofer till kriget. Verket är normgivare och fördelar resurser för forskning och utvecklingsarbete, utbildning, anskaffning av materiel och information. Det förekommer också transfereringar av medel genom verket — framför allt inom verksamhetsområdena skyddsrum, ledningsplatser och stöd till frivilligorganisationer.

Indelning i fem verksamhetsgrenar

SRV:s stödjande roll är utgångspunkten för indelningen av arbetet i verksamhets-

grenar. De fem verksamhetsgrenarna motsvarar i huvudsak verkets viktigaste mottagargrupper:

(1) Samhällets räddningstjänst och förmåga att förebygga olyckor och begränsa skador;

(2) Säkerheten vid verksamheter med särskilda risker;

(3) Förmågan hos den enskilda människan att förebygga olyckor och begränsa skador;

(4) Befolkningsskydd i krig;

(5) Internationell verksamhet.

Mest resurskrävande är verksamhetsgrenen Samhällets räddningstjänst. Till denna gren hör en omfattande produktion i form av bl.a. utbildning, materielanskaffning samt bidrag och tekniskt stöd till kommunerna för produktion av ledningsplatser. Tillämpningen av helhetssynen fred-krig är särskilt tydlig inom denna gren men också inom verksamhetsgrenen Enskilda människan. En rad andra åtgärder är sär- skilt utformade för att möta krigets påfrestningar. Till dessa hör produktion och underhåll av skyddsrum, utbildning av räddningsmän för ammunitionsröjning och vamingssystem för flygangrepp.

Insatser för internationell katastrof- och flyktinghjälp

SRV lämnade år 1989 ett förslag till regeringen om former för framtida katastrof- hjälp utomlands. Förslaget hade utarbetats mot bakgrund av erfarenheterna från insatsen vid jordbävningskatastrofen i Armenien i december 1988. Regeringen framhöll i prop. 1989/90:100, bil. 6 betydelsen av att det finns en svensk bered- skap för räddningsinsatser vid katastrofer i andra länder. Enligt propositionen skulle en beredskap enligt SRV:s förslag skapas för situationer där insatser inte genomfördes i enlighet med gällande internationella överenskommelser eller i redan etablerade internationella former.

Regeringen ansåg att SRV skulle ha ett sammanhållande ansvar för insatsbered- skapen inom räddningstjänstens område. Räddningsinsatsema skulle genomföras inom ramen för verkets ordinarie verksamhet, men regeringen skulle fatta beslut om varje enskild insats.

SRV:s beredskap för hjälpinsatser med personal och utrustning har successivt ut- vecklats med utgångspunkt i de behov som föranlett insatser, regeringens olika uppdrag till verket samt de erfarenheter som verket, regeringskansliet och berörda FN-organisationer har fått genom insatserna.

Planeringen av SRV:s hjälpåtgärder har också efter hand anpassats till DHA:s samordnande verksamhet och till UNHCst behov av stöd. Den indelning i fyra

beredskapsområden som verket har gjort överensstämmer i stort med den struktur som DHA använder för samordning av hjälpinsatser:

(1) Beredskap för räddningsinsatser (SWEDISH RESCUE TEAM);

(2) Beredskap för hjälpinsatser vid akuta flyktingkatastrofer (SWEDISH SUPPORT TEAM);

(3) Beredskap för förnödenhetsinsatser (SWEDISH EMERGENCY

STOCKPILE); och (4) Beredskap för expertinsatser (SWEDISH EXPERT TEAM).

Regeringen uppdrog däreRer i december 1991 på begäran av UNHCR åt SRV att hålla en beredskap för att kunna ge flyktingkommissarien stöd med logistik och kommunikation vid akuta flyktingkatastrofer. En särskild stödgrupp ska efter re- geringens beslut i varje särskilt fall kunna sättas in när någon av ilyktingkommissa- riens fältgrupper påbörjar sin koordinerande verksamhet i ett katastrofområde.

Regeringen har föreskrivit att beredskapen i största möjliga utsträckning ska upp- rätthållas inom ramen för SRV:s befintliga beredskap för räddningsinsatser vid ka- tastrofer utomlands.

Grunden för SRV:s planering av sin internationella hjälpverksamhet under de se- naste åren har varit en föreskrift i regleringsbreven om att verket ska upprätthålla en beredskap för internationell katastrof- och flyktinghjälp. Myndigheten ska också medverka i det säkerhetsfrämjande samarbetet med länderna i Central- och Östeu- ropa. En utförligare redogörelse för SRV:s beredskap och hittills genomförda in— satser finns i betänkandet (SOU 1995:72) Svenska insatser för internationell ka- tastrof- och jlyktinghjälp.

C. 2.2 SR V:s bemyndiganden och prövning av enskilda ärenden — en översikt

SRV har genom en rad författningar fått uppgifter inom rättstillämpningens områ- de. Verket ger antingen ut föreskrifter eller fattar beslut i enskilda ärenden som är bindande för enskilda, kommuner eller statliga myndigheter. Uppgiitema tar sikte på insatser eller annan verksamhet i både fred och krig.

Sammanställningen som följer är en översikt över SRV:s bemyndiganden att ge ut föreskriRer eller att pröva enskilda ärenden.

SR V:s bemyndiganden att ge ut föreskrifter och pröva enskilda

ärenden —en översikt

Område

Författ— ning

Ansvar, uppgift (eller motsvarande)

Bemyndigande

för SR V

SR V:s uppgift vid prövning av enskilda ärenden

Tillsyn

Ansvar för rädd- nings- tjänsten

Samord- ning

mm545

mmz4g mm335

mws75

RäF625

mmssg

mmzsa zsas mass;

WWGIQ

Central tillsyn inom kommunal räddnings- tjänst

Samråd om kommunens räddningstjänstplan

Tillsyn över efterlev- naden av bestämmelser om planläggning av räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar

Tillsyn i frågor som gäller samordning mellan den statliga räddnings- tjänstens olika grenar

Utfa'rda förelägganden eller törbud som gäller enskilda (tär förenas med site)

Föreslå regeringen ändring i planen

Uttärda förelägganden eller förbud

Uttärda förelägganden eller förbud

Länsstyrelsens över- tagande av ansvaret för kommunal räddnings- tjänst

Länsstyrelsens genom- förande av räddnings- tjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen och saneringen efter utsläpp av radioaktiva ämnen

Meddela föreskrifter om innehållet i pla- neringen tör överta- gandet

Meddela töreskriher om räddningstjänsten och saneringen

Samordning av statlig räddningstjänst och sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen

Meddela föreskrifter om samordningen

Område F örfatt- Ansvar, uppgip Bemyndigande SR V:s uppgift vid prövning ning (eller motsvarande) för SRV av enskilda ärenden Skyldig- RAF 69 5 Ägaren till en 43-5—an— Meddela föreskrifter - heter läggning ska informera om verkställigheten för en- kommunen om produk- i skilda ter, produktion m.m. RäF 70 å Ägaren till en 43-5—an- "- — läggning ska vid en olycka informera kom- munen och SRV , Före- RAF 16 5, Undantag från skyldig- - Besluta om undantag från ; byggande sista heten att förrätta brand— skyldigheten åtgärder, stycket syn m.m. M 18 5 Tidsji'isterför brandsyn Meddela föreskrifter - om hur cha brandsyn ska uttöras RäF 22 & Tidsji'ister för sotning Meddela töreskriher — och brandskyddskon- om hur ofta åtgärder troll ska vidtas Förordn. Besiktning av samlings- Meddela: töreskriher - om besikt— tält om besiktningen ning av samlings- tält 8 5 Förordn. Användning av haloner Meddelar töreskriRer Beslutar om undantag från om ämnen (undantag anordningar om avsteg från be- bestämmelserna i det en- som bry- i fartyg) stämmelserna skilda fallet ter ned ozon- skiktet 35 & PBL Beslut om b ygglav — Beslutet får överklagas av 13 kap. eller förhandsbesked SRV (utom flygplatser och 7 5 inom skydds- eller säker— kärntekniska anläggningar) hetsområden Varning RäF 76 å Skyldighet att varna Meddela föreskrifter —

och tillkalla hjälp för den som upptäcker eller på annat sätt för känne- dom om en olycka

om alarmeringen

för räddningstjänst med anledning av utflöde av olja eller andra skadliga ämnen och vid insatser * som medfört betydande I kostnader för kommunen

Författ- Ansvar, uppgift Bemyndigande SR V:s uppgift vid prövning ning (eller motsvarande) för SRV av enskilda ärenden Utbildning RäF 5 5, Innehålleti kompetens- — Besluta om innehållet i ut— och 14 5 , 1 st, utbildning för räddnings- bildningen behörighet 25 5, 30 5 och sotningspersonal

RäF 15 & Antagning till utbildning — Besluta om antagning

”- Undantag från antagnings— — Besluta om undantag kraven

RäF 81 5 Undantag från kraven på — Pröva ärende om över- kompetens för räddnings- klagande av länsstyrelsens chef eller befäl i rädd- beslut ningsstyrka

RäF 31 a 5, Behörighet för den som Meddela föreskrifter Besluta om sökanden ska 31 b 5 genomgått utbildning om erkännande av få motsvarande behörighet i annat medlemsland utländsk behörighet i Sverige i EU

Rädd- RäF 71 5 Den kommunala rädd- Meddela föreskrifter — nings- ningstjänstens upp- för verkställigheten tjänst gifter vid höjd bered- vid höjd skap bered- skap, "- Awikelserfrån RäL ”- — m.m. som har betydelse för totalförsvaret m.m.

”- Medverkan i övningar — Besluta om medverkan av av betydelse för befolk- företag, organisationer eller ningsskydd och rädd- andra sammanslutningar ningstjänst vid höjd beredskap

Ersättning RäF 13 5 Ersättning till kommun — Bestämma ersättningens

för kostnader för ut- storlek bildning av deltidsan- ställda brandmän som SR V genomför

RäF 84 & Ersättning till kommun — ”- l

l )

Område Författ— Ansvar, uppgift Bemyndigande SR V:s uppgift vid prövning

ning (eller motsvarande) för SRV av enskilda ärenden RäF 79 5 Ersättning till enskilda Utlärda —

för medverkan i rädd- bestämmelser ningstjänst (frivillig eller med tjänsteplikt) Folk- Utmärkande av anlägg- Meddela föreskrifter Genomföra de förbere- rätts- ningar som vid höjd för utmärkandet delser som behövs i fred förordn beredskap ska användas 22 5 för befolkningsskydd

och räddningstjänst

ADR Förordn. Ändringar i bilagorna Meddela föreskrifter - TFG 17 5 till ADR, som enligt att ändringarna ska artikel 14 ska anses gälla

antagna, ska gälla för ADR-transporter

Det som sägs i avtal ”- - enligt artikel 4 punkt 3

och i ändringar av så- dana avtal ska gälla

förADR-transporter

& stället för vad som annars är föreskrivet)

RID Förordn. Ändringar i RID som ”- — TFG 20 5 enligt 19 f 4 i fördraget ska anses antagna ska gällajör RIB-transpor- terna

Ersätt- CF-för- Ersättning för utbildnings- Besluta om taxa - ning ordn. kostnader

5 kap. 3 5 Verk— Dito Verkskyddens organisa- Meddela föreskrifter — skydd 5 kap. tion, utrustning, beredskap, om verksamheten

4 & mobilisering m.m.

Område F ötfatt— Ansvar, uppgift Bemyndigande SR V:s uppgift vid prövning ning (eller motsvarande) för SR V av enskilda ärenden Skydds- Dito Beslut om inom vilka om- — Besluta i ärendet om kom- rum 6 kap. råden det ska finnas skydds— munen och länsstyrelsen är 1 5 rum och skyddade uttym- oeniga men "- Skyddat utrymme ska - - Besluta i ärendet ordnas redan innan rege- ringen beslutat om höjd beredskap Dito Utformning, utrustning Meddela föreskrifter — 6 kap. och underhåll m.m. av 4 5 skyddsrum Dito Besiktning av skydds- — Besiktning av arbeten som 6 kap. rum varit särskilt komplicerade 9 5 eller kostnadskrävande Dito Bereda plats åt civil- Meddela föreskrifter — 6 kap. befblkningen i skydds- 12 5 rum eller skyddade utrymmen Dito Skyltning av skydds- ”- — 6 kap. rum och skyddade ut- 13 5 rymmen Dito Ersättningsbeloppen Bestämma — 6 kap. som beräknas ska multi- koefficienten 15 å pliceras med en tids- koejicient Dito Högre ersättning, om — Besluta om högre ersättning 6 kap. det beräknade beloppet 19 5 blir oskäligt låg Dito Ersättning för ett skyddat - ”- 6 kap. utrymme som ordnas 20 5 innan regeringen beslu- tat om höjd beredskap Dito Ersättning för uppföran- Meddela föreskrifter — , 6 kap. de av skyddsrum m.m. * 21 5 l i Dito Ersättning och förskott — Bestämma ersättningens : 6 kap. enligt 6 kap. 23 5 lagen storlek i 22 & om civilt försvar E Dito Ersättning för besiktning — ”- 6 kap. eller andra kontroller i 25 5 "

Område Författ- Ansvar, uppgift Bemyndigande SR V:s uppgift vid prövning ning (eller motsvarande) för SRV av enskilda ärenden Utrust— Dito Skyldighet för ägare eller Meddela föreskrifter - ning 7 kap. eller innehavare av anlägg- 1 & ningar att hålla utrustning m.m. Varning Dito Varning och mörklägg- "- — 7 kap. ning vid höjd beredskap 2 & Uhym- Dito Planläggning av utrym- ”- — ning 8 kap. ning 1 5 Övrigt CF-för- Överklagande av ldns- — Pröva ärende om över- ordn. styrelsens beslut att ett klagande 10 kap. utrymme inte längre ska l 5 vara skyddsrum CF-för- Överklagande av ärende — Pröva ärende om över- ordn. enligt lagen om civilt klagande som överklagats 10 kap. försvar som överklagats till länsstyrelsen 2 5 till länsstyrelsen

F ordons— VTF för körning räddnkår vid höjd under ut— bered- bildning skap och höjd bered- skap 7 5 Dito 8-9 55 Dito 16 5, 18 5

Meddela föreskrifter -

Körning i terräng med fordon som används under utbildning

"

Högsta hastighet och - — last m.m. för fordon

vid fördt samband med räddningsin— satser vid höjd be- redskap

Trafikanvisnings- "- - märken för räddnings-

kåren, skyltar på släp- fordon

C. 2.3 Samordning på central nivå vid allvarliga olyckor

Utredningen om kärnkraftsberedskapen framhöll i sitt betänkande (SOU 1989z86) Samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor att samhället insatser mot allvarliga olyckor omfattar en rad åtgärder som kommunerna, länsstyrelserna och centrala statliga myndigheter vidtar. En effektiv räddningstjänst vid stora olyckor förutsät- ter ett omfattande samarbete mellan de kommunala och statliga organen. Erfaren- heterna från de stora olyckor som inträffat och den planering och andra övervägan- den som sker hos olika organ visar emellertid enligt utredningen att det är svårt att i praktiken samverka på det sätt som är tänkt. Problemen är i huvudsak desamma , oavsett typ av olycka. Det kan vara fråga om insatser vid kemikalieolyckor, käm- ! energiolyckor, bränder, översvämningar, jordskred eller t.ex. andra naturolyckor.

På central nivå är regeringen det ansvariga organet, framhöll utredningen. En rad centrala myndigheter har ett sektorsansvar men leder inte räddningstjänst. I syfte att göra samhällets åtgärder effektivare föreslog utredningen att det inom rege- ringskansliet verksamma Rådet för räddningstjänst skulle få ytterligare uppgifter avsedda att öka samordningen av samhällets åtgärder vid stora olyckor. Varje cen- tral myndighet hade emellertid kvar sitt beslutsansvar inom det egna verksamhets- området, om inte regeringen beslutade annat.

Utredningen föreslog att rådet skulle organiseras i grupper för olika slag av olyck- or. SRV borde svara för den närmare planeringen av rådets verksamhet och för utbildning och övning av dem som deltog i arbetet i de olika grupperna. Utredning- en illustrerade förslaget genom att räkna'upp följande myndigheter eller andra organ som borde delta i rådets samordningsarbete i det akuta skedet när en olycka * hotade eller hade inträffat:

Cl Samtliga typer av olyckor: Rikspolisstyrelsen Räddningsverket Socialstyrelsen ; SMI-II ? Sveriges Radio Överbefälhavaren

En sådan basgrupp kunde utökas med följande myndigheter vid speciella slag av olyckor:

Cl Utsläpp av radioaktiva ämnen: Kämkraftinspektionen Lantbruksstyrelsen Livsmedelsverket Naturvårdsverket Strålskyddsinstitutet

Cl Kemikalieolyckor: Arbetarskyddsstyrelsen Kemikalieinspektionen Kustbevakningen Lantbruksstyrelsen Livsmedelsverket Naturvårdsverket

CI Ras, skred, översvämningar, snöoväder, elavbrott och andra allvarliga händelser: Lantbruksstyrelsen SJ Televerket Vattenfall Vägverket

Många av remissinstansema awisade emellertid utredningens förslag till samord- ning på central nivå och statsmaktema beslutade i stället (prop. 1991/92:41, FöU 25) att SRV skulle få en tydligare roll i samordningen av samhällets åtgärder på central nivå när en allvarlig olycka hade inträffat. SRV har till uppgift, framhöll statsmakterna i beslutet, att bistå regeringen med att inhämta expertbedömningar och annat underlag från regionala och lokala myndigheter eller andra organ. Verket ska planera för detta. Det är emellertid regeringens uppgift — när behovet av en samordning uppkommer — att besluta om tillfälligt ändrade ansvarsförhållanden. Regeringen kan själv svara för samordningen eller ge en annan myndighet i upp- drag att göra det.

Avsikten är enligt statsmakterna inte att några expertkunskaper ska föras över från andra myndigheter till SRV eller något annat organ. De olika expertmyndighetema behåller sina arbetsuppgifter och kvarstår i lydnadshänseende enligt föreskrifterna i departementsförordningen (19821177). Det innebär bl.a. att myndigheterna behål- ler sina ordinarie kontakter med t.ex. regionala myndigheter och andra staters myndigheter.

C. 2.4 Organisation och ekonomiska resurser

SRV har sin centrala förvaltning i Karlstad och fyra räddningsskolor i Revinge, Skövde, Rosersberg och Sandö. Den centrala förvaltningen är indelad i sakavdel- ningar för de fyra verksamhetsområdena räddningstjänst, risk- och miljöfrågor, utbildning och teknik. Det finns också en administrativ avdelning.

Personalen inom den centrala förvaltningen är för närvarande fördelad mellan av- delningar och motsvarande enligt följande sammanställning, som avser läget den 1 mars 1996.

Avdelning eller motsvarande Antal anställda personer

. c;»w.n____

Verksledningen och staben 20 Informationssekretariatet 12 Räddningstjänstavdelningen 50 Risk- och miljöavdelningen 38 ] Utbildningsavdelningen 39 i Tekniska avdelningen 43 fä Administrativa avdelningen 49 5 Summa 251

Anm. De fyra räddningsskolorna har sammanlagt omkring 450 anställda.

SRV har under budgetåret 1995/96 totalt 265 årsanställda i sin centrala förvalt- ning. Som framgår av följande sammanställning har antalet inte förändrats särskilt mycket sedan myndighetens tillkomst år 1986.

——._— i.,f www-n.. få:-___—

Budgetår Antal årsanställda 1 986/ 87 263 1993/94 255 1995/96 265

Den planerade omsättningen för de olika verksamhetsgrenarna inom SRV under kalenderåret 1996 framgår av följande sammanställning.

- Amf—w p.ga "___-+,

__c—ä- eka.-_ (,

Verksamhetsgren Omsättning, Relativ

Milj. kronor fördelningi % Samhällets räddningstjänst 738,4 53 Särskilda risker 138,3 10 Den enskilda människan 109,5 8 Befolkningsskydd i krig 338,4 24 Internationella hjälpinsatser 61,5 5 Tjänsteexport 7,0 0 Summa 1 393,1 100

Anm. Beloppen avser samtliga kostnader, transfereringar eller bidrag. Verksamheten finansieras genom externa intäkter på 152, 7 milj. kronor och genom anslag.

Kostnaderna för SRV:s egen förvaltning beräknas till 170 milj.kronor för verksam— heten i Karlstad och till 210 milj.kronor för verksamheten vid räddningsskolorna.

C. 3 SPF

C. 3. I Ansvar och uppgifter

Inledning

SPF är central förvaltningsmyndighet för det psykologiska försvaret. SPF ska leda och samordna planläggningen av landets psykologiska försvar, sprida kunskap om säkerhetspolitiken och totalförsvaret samt främja och samordna andra myndighe- ters information inom området. Till uppgiften hör också att informera om civilbe- folkningens möjligheter att inom folkrättens ramar bjuda en ockupant motstånd. SPF övertog den 1 juli 1994 en stor del av uppgifterna från Delegationen för icke- militärt motstånd, som i det sammanhanget avvecklades. Avsikten är enligt rege- ringen att arbetet med de civila motståndsfrågoma ska hillföljas och vidareutveck— las.

SPF är enligt beredskapsförordningen ansvarig för funktionen Psykologiskt för- svar. Det mål för funktionen som statsmakterna fastställde år 1995 är följande:

Verksamheten inom funktionen Psykologiskt försvar skall, i syfte att stärka be- folkningens försvarsvilja och motståndsanda, bedrivas så att under höjd bered-

skap en snabb och korrekt nyhetsförmedling och en konkret och fullständig myn- dighetsinformation säkerställs.

Arbetsuppgifter

Myndighetens viktigaste arbetsuppgilter är dessa:

Cl Planläggning, utbildning och övning av myndighetens krigs- organisation

Verksamheten omfattar rekrytering av personal till SPF :s krigsorganisation samt underhåll av beredskapsorganisationen och beredskapsverket. Till detta räknas sambands- och säkerhetsfrågor samt utbildning och övning av personalen.

I verksamheten ingår också utveckling av metoder som gör det möjligt att följa och analysera opinionsutvecklingen under höjd beredskap och att lämna förslag till oli— ka informationsinsatser. För detta fordras en förhållandevis omfattande bevakning av såväl press som svenska och utländska radio- och TV-program.

SPF ser just nu över sin krigsorganisation. Avsikten är bl.a. att anpassa uppgifterna till de i totalförsvarsbeslutet angivna nya planeringsförutsättningama för totalför- svaret.

CI Informationsberedskap hos centrala, regionala och lokala myn- digheter samt hos massmedierna

Med informationsberedskap avses planer, strategier och organisation med utbildad personal och teknisk utrustning som syftar till att säkerställa att en korrekt infor- mation kan lämnas och via massmedierna förmedlas till människor vid större olyckor, katastrofer eller andra störningar i samhället i fred och krig. Området till- hör det som ÖCB anser bör prioriteras inför totalförsvarsbeslutet 1997.

SPF medverkar med personal vid utbildning inom Militärhögskolan och Försvars- högskolan samt i övrigt vid spel, övningar och konferenser m.m. inom hela total- försvarets verksamhet.

SPF har tagit initiativ till en utbildning i hantering av kommunal myndighetsinfor- mation i kris och krig. Utbildningen sker sedan några år i samverkan mellan läns- styrelser och kommuner under medverkan av SPF.

Stöd till pressens och etermediemas - inkl. Teracoms — beredskapsplanläggning samt underhåll av TT:s krigsnät ingår också i verksamheten. S__PF har bildat ett råd med företrädare för press och etermedier, TT, Teracom och OCB för samordning av beredskapsplanläggningen hos massmedierna.

D Forskning, studier och utveckling

SPF ska enligt instruktionen följa och bedriva forskning inom det psykologiska försvaret, den psykologiska krigföringen och angränsande områden.

SPF bedriver sedan ett tiotal år ett omfattande forsknings- och utvecklingsarbete. En betydande del av verksamheten ägnas åt de kommunikations- och informations- problem som ofta uppstår vid svåra störningar i samhället. Det innebär att samspe- let mellan sändare, förmedlare och mottagare står i centrum för intresset. Frågan gäller i grunden människors förtroende för samhällets förmåga att hantera katastro- fer i hela hotskalan.

Flera forskningsprojekt som SPF har initierat genomförs i samverkan med andra myndigheter, framför allt ÖCB och SRV. Syftet med denna forskning är att ge kunskap som bidrar till att vidmakthålla och förbättra samhällets informationsbe- redskap. Forskningen sker under medverkan av forskare från flertalet svenska uni- versitet och högskolor. Konstellationerna varierar beroende på bredden i de olika arbetena. Ett samarbete förekommer ofta också med utländska forskare, som del- tagit i flera av SPF:s projekt under årens lopp.

Cl Information till allmänheten om säkerhetspolitik och totalförsvar

Den viktigaste uppgiften inom detta område är att sprida information om och för- medla kunskaper om främst den av statsmakterna beslutade säkerhetspolitiken och utformningen av totalförsvaret —även om s.k. civilt motstånd — och att samordna andra myndigheters information i samma syfte. Det sker bl.a. genom skrifter och filmer avsedda för skolan, frivilligrörelserna och allmänheten (även på främmande språk). En viktig del av denna verksamhet är information vid höjd beredskap ge- nom uppgifter i telefonkatalogen samt genom förberedd information via olika me- dier.

Ett till SPF knutet råd med representanter för Försvarsmakten, Pliktverket, SRV, ÖCB, CFF och frivilligorganisationerna diskuterar samordning av informationsfrå- gor och en särskild till SPF knuten referensgrupp överväger frågor om s.k. civilt motstånd.

C.3.2 Organisation och ekonomiska resurser

SPF har elva anställda (10,5 personår). Antalet har inte förändrats särskilt mycket under de senaste tio åren. Arbetet inom myndigheten sker projektorienterat och utan snäva gränser mellan de olika verksamhetsområdena. De olika projekt som myndigheten svarar för sysselsätter över tiden mellan 15 och 30 personer.

SPF kommer med de nya, i totalförsvarsbeslutet angivna uppgifterna - och med de

av ÖCB avdelade medlen — att öka till 16 a 18 anställda i fredstid. I beredskapsor- ganisationen ingår ca 200 personer.

Personalens fördelning mellan olika verksamhetsgrenar och de beräknade kostna- derna för verksamheten under kalenderåret 1996 framgår av följande samman- ställning (kostnaderna är omräknade enligt schablon till ett 12-månaders budget- år).

Verksamhet Antal årsanställda Kostnad, 1 OOO-tal kronor

Ledning 1,5 1 067 Informationsberedskap m.m. 1 750 Forskning m.m. 2 2 130 Information om 2 3 383 säkerhetspolitik, m.m. Organisationsberedskap 2 1 650 Administrativ verksamhet 2 2 167 Summa 10,5 11 147

Kostnaderna för SPF:s egen förvaltning under år 1996 beräknas till 11 milj.kronor.

C. 4 Statlig styrning av kommunernas och enskildas verksamhet inom det civila försvaret

C. 4. 1 Inledning

Utredningen har tidigare i betänkandet berört de mycket varierande uppgifter som SRV har inom rättstillämpningens område. Bemyndigandena att meddela föreskrif- ter och uppgiften att pröva enskilda ärenden som är bindande för enskilda, kom- muner eller statliga myndigheter avser verksamhet i både fred och krig. En utförli- gare redogörelse fmns i sammanställningen på sid 228-233.

Den text som här följer beskriver i stora drag även andra statliga myndigheters befogenheter att styra kommunernas och andras verksamhet inom det civila försva- ret.

C . 4.2 Räddningstjänst

Befogenheterna att meddela föreskrifter för kommuner, landsting och enskilda va- rierar mellan de berörda statliga myndigheterna och mellan olika verksamhetsom- råden. Under höjd beredskap får SRV enligt räddningstjänstförordningen besluta om undantag från föreskrifter som gäller i vanliga fall för räddningstjänsten i kom- munerna och som har betydelse för totalförsvaret eller som behövs för att nödvän- dig räddningstjänst i övrigt eller sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen ska kunna genomföras. Rätt att besluta om användning av räddningstjänsten för uppgif- ter som inte berör den egna kommunen har länsstyrelserna, om det gäller omför- delning mellan kommunema i länet, och civilbefälhavarna, om resurser ska omför- delas mellan länen inom civilområdet.

Den tillsyn över räddningstjänsten i kommunerna som staten svarar för enligt rädd- ningstjänstlagen gäller, som framgått av redovisningen i kapitel 3, verksamhet både under normala förhållanden i fred och vid höjd beredskap.

C. 4.3 Skyddsrum och säkerhetsskydd

SRV får enligt förordningen meddela föreskrifter för t.ex. utformning, utrustning och underhåll av skyddsrum, om varning och mörkläggning och om verksamheten inom verkskydden. Rikspolisstyrelsen ska kontrollera säkerhetsskyddet hos kom- muner, landsting och kyrkliga kommuner.

C. 4.4 Utrymning — hälso- och sjukvård

SRV får enligt förordningen om civilt försvar meddela föreskrifter för hur utrym- ning ska planläggas. ÖCB har till uppgift att fastställa de områden som ska plan— läggas för utrymning. Civilbefälhavama får under höjd beredskap besluta om ut- rymning som är befolkningsskydd och meddela de föreskrifter som gäller för vistel- sen på den plats dit de utrymmande blivit hänvisade.

Det framgår av instruktionen för civilbefälhavarna att dessa under höjd beredskap även får besluta om utnyttjande av vårdplatser, förflyttning av hälso- och sjuk- vårdspersonal, patienter och förnödenheter samt i övrigt besluta om användningen av de civila hälso- och sjukvårdsresursema.

C. 4. 5 Pliktpersonal

Enligt förordningen om totalförsvarsplikt ankommer det på ÖCB att meddela före- skrifter om grundutbildningens och repetitionsutbildningens längd och genomfö-

rande för den totalförsvarspliktiga personal som ska tjänstgöra inom det civila för- svaret.

C. 4. 6 F örelägganden

Länsstyrelserna får enligt förordningen om civilt försvar besluta om vissa föreläg- ganden och har i övrigt till uppgift att stödja kommunerna, landstingen och de kyrkliga kommunerna i förberedelserna för verksamheten under höjd beredskap.

C. 4. 7 Statlig ersättning

En del åtgärder som statliga myndigheter ska vidta som en förberedelse för verk- samheten under höjd beredskap regleras, som framgått, i lagen om civilt försvar och förordningen om civilt försvar. Det gäller bl.a. den verksamhet som ÖCB, SRV och Socialstyrelsen svarar för vid utbetalning av statlig ersättning till kommuner och landsting för kostnader som dessa har inför höjd beredskap.

%&

De tre myndigheternas pro- gramplaner, m.m.

D.] Underlaget för utredningens överväganden

Grunden för utredningens överväganden om fördelningen av ansvar och arbetsupp- gifter mellan myndigheter på central nivå inom det civila försvaret och fredsrädd- ningstjänsten är den verksamhet som statsmakterna bedömer att myndigheterna sammantaget ska svara för. Utgångspunkten kommer att vara myndigheternas nu- varande ansvar och de uppgifter som har utförts inom myndigheternas verksam— hetsområden under den innevarande försvarsbeslutsperioden. Utredningen har i kapitlen 2 och 3 samt i bilaga C beskrivit nuläget.

Statsmaktema har i 1995 års principbeslut om totalförsvarets utveckling åren 1997-2001 pekat på verksamhet som de anser ska ingå i det civila försvarets och fredsräddningstjänsten. Det finns på nuvarande stadium i förberedelserna för det kommande totalförsvarsbeslutet inte i alla avseenden några bestämda uppfattningar om vilka uppgifter som ska utföras. ÖCB, SRV och SPF har i det nyligen ge- nomförda programplanearbetet övervägt olika frågor som påverkar omfattningen av det kommande arbetet och fördelningen av uppgifter mellan myndigheterna. Det fortsatta beredningsarbetet inom regeringskansliet kommer att bli avgörande för vilka förslag som statsmakterna kommer att ställa sig bakom och i vilken riktning eventuella förändringar kommer att gå.

Utredningen redovisar i denna bilaga en sammanfattning av de frågor i anslutning till totalförsvarsbeslutet som har särskild relevans för bedömningar av den framtida verksamhetens omfattning inom utredningens arbetsområde.

D.2 Statsmakternas uttalanden om behovet av förändringar i verksamheten — en sammanfattning av redovisningen i kapitel 2

D. 2. I Ansvar och uppgifter inom det civila försvaret

De beslut som statsmakterna hittills fattat om utvecklingen inom det civila försva- ret och fredsräddningstjänsten är grundade på det vidgade säkerhetsbegreppet och helhetssynen på åtgärder mot hot och risker i fred och krig. Verksamheten ska bi- dra till att samhället blir säkrare också i fred. Det innebär nya eller vidgade uppgif- ter för myndigheter och andra organ inom det civila försvaret. Beslutet innebär en förskjutning av tyngdpunkten i totalförsvarets verksamhet, som innebär att 400 milj.kronor mot slutet av försvarsbeslutsperioden årligen förs över från det militära till det civila försvaret.

Som utredningen redovisat även tidigare i betänkandet ska de åtgärder som vidtas inom det civila försvaret göra det möjligt att

(1 ) Värna civila befolkningen, trygga livsnödvändig försörjning, säker- ställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till F örsvars— maktens förmåga vid väpnat angrepp och vid krig i vår omvärld;

(2) Genomföra internationellafredsfrämjande och humanitära insatser; och

(3) Stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra nationella på- frestningar i fred.

Förberedelserna inför ett väpnat angrepp eller inför ett krig i vår omvärld är i princip ingen ny uppgift. Myndigheter och andra organ inom det civila försvaret ska även bedriva en planering som svarar mot de förberedelser som det militära försvaret gör för att, när det behövs, höja krigsdugligheten. Det är bl.a. fråga om att under en ettårsperiod stärka försvarsförmågan inom särskilt centrala områden. Ett trovärdigt totalförsvar förutsätter att civilbefolkningen så långt möjligt värnas mot krigets verkningar.

Ett ny uppgift i planeringen av beredskapen är däremot de internationella freds- främjande och humanitära insatserna, som i fortsättningen ska påverka utform- ningen av åtgärderna inom det civila försvaret. Erfarenheterna av de internationella hjälpinsatser som genomförts av Räddningsverket och SWEDRELIEF (Försvars- maktens särskilda enhet för humanitära hjälpinsatser) är goda. Det svenska humani-

tära arbetet inom totalförsvarets ram bör inriktas på främst räddnings- och miljö- skyddsinsatser samt på insatser vid omfattande och komplexa katastrofer. Insatser- na ska som hittills genomföras bl.a. med personal och utrustning i beredskap för räddningstjänsten i fred och vid höjd beredskap. Även andra delar av Försvarsmak- ten och olika organ inom bl.a. det civila försvaret har emellertid resurser som de kan ställa till förfogande. Enligt statsmakterna ska det organiseras särskilda civila insatsstyrkor, som ska kunna utnyttjas både för insatser inom landet och för inter- nationell katastrofhjälp.

En särskild utredare har sett över hur Sveriges samlade resurser för internationell katastrof- och flyktinghjälp ska kunna utvecklas för att möta framtida behov. Utre- daren överlämnade ijuni 1995 sitt betänkande (SOU 1995:72) Svenska insatser för internationell katastrof- och flyktinghjälp. Regeringen gav i uppdrag åt ÖCB att inom programplanearbetets ram utarbeta förslag till åtgärder för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Arbetet skulle ske med utgångspunkt i bl.a. de överväganden som hade redovisats i betänkandet

Ett annat nytt verksamhetsområde för myndigheter och andra organ inom det civila försvaret är insatser vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Resurserna inom det civila försvaret ska kunna användas även för sådana åtgärder. Statsmaktema anser att hänsyn ska tas till de nya uppgifterna vid planering av beredskapen mot ett väpnat angrepp.

Ansvaret för att det finns en grundläggande beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred ska i princip ligga på myndigheter och andra organ som bedriver verksamhet i fred och inom vars område sådana påfrestningar kan inträffa. Stats- maktema framhåller att detta inte innebär någon ändring av bestämmelserna i t.ex. räddningstjänstlagen om hur samhällets räddningstjänst ska organiseras och bedri- vas.

D. 2.2 Civil-militär samverkan

Enligt statsmakterna kan krigsdugligheten inom delar av den militära krigsorgani- sationen begränsas på grund av det säkerhetspolitiska läget. Det ska bli möjligt att göra medvetna avsteg från krigsdugligheten och att klargöra hur avstegen vid be- hov ska åtgärdas. Försvarsmakten bör i ett utvecklat system för civil och militär samverkan specificera och prioritera sina behov av stöd från det civila försvaret. Det kan ske med ledning av de uppdrag och den operativa inriktning som stats- makterna lägger på Försvarsmakten och på de förutsättningar som i övrigt råder i samhället. Kostnaderna för de planlagda åtgärderna behöver klargöras på ett bättre sätt än som hittills skett.

Behovet av stöd från det militära till det civila försvaret avser bl.a. bevakning i fred och krig av samhällsviktiga anläggningar.

D.2.3 Civila beredskapsstyrkor

En central fråga i 1995 års principbeslut om totalförsvaret som påverkar ansvar och uppgifter inom det civila försvaret är organiserandet av civila beredskapsstyr- kor. Syftet är som framgått av den tidigare redovisningen i betänkandet att myn- digheter och andra organ ska kunna disponera en lätt tillgänglig personalresurs som kan sättas in vid påfrestningar i fred och vid höjd beredskap.

Utbildningen för de civila beredskapsstyrkoma kan genomföras vid Räddningsver- kets skolor, i kommunerna eller hos andra berörda myndigheter. Den bör syfta till att ge de totalförsvarspliktiga en bred och allsidig kunskap i ämnen som gör att de kan vara en resurs för kommunernas och olika myndigheters beredskap.

ÖCB och SRV fick inför programplanearbetet i uppdrag att klargöra förutsättning- ama för ett genomförande av förslaget.

D.2.4 Andra beslut som påverkar ansvar och uppgifter på central nivå

Andra beslut av statsmakterna under senare år som också påverkar ansvar och uppgifter inom utredningens arbetsområde är kommunernas nya roll inom det civi- la försvaret. Staten ska ge kommunerna underlag för bedömning av vilka bered- skapsåtgärder som fordras på den lokala nivån. Underlaget ska bestå av övergri- pande mål och andra planeringsförutsättningar. Staten ska också följa upp resulta- tet av de i kommunerna vidtagna åtgärderna och av beredskapsläget. Uppföljning- en ska omfatta resultatet av verksamheten och inte medlen.

Länsstyrelserna ska som ett led i uppföljningen och utvärderingen ha en fortlöpan- de dialog med kommunerna om beredskapsfrågorna och andra förhållanden som har betydelse för det civila försvaret. De centrala statliga myndigheterna ska ge länsstyrelserna det underlag som dessa behöver för att kunna genomföra dialogen med kommunerna.

Staten bör enligt statsmakterna även allmänt sett förbättra uppföljningen och ut- värderingen av verksamheten inom det civila försvaret. Det gäller att klargöra ef- fekten på beredskapen — dvs den bedömda förmågan i krig — av de statliga medel som statsmakterna anslår för åtgärder inom det civila försvaret. Det finns enligt statsmakterna skäl att pröva bl.a. en modell med årliga, genomgripande utvärde- ringar av en eller två funktioner i ett rullande system. Denna utvärdering skulle kunna omfatta en kontroll av att den funktionsansvariga myndigheten på ett lämp- ligt sätt följer och tolkar statsmakternas beslut om inriktning av det civila försvaret. Det bör också framgå om myndigheten planerar beredskapen på ett rationellt och kostnadseffektivt sätt. Detta kan ske främst genom att ÖCB:s uppgifter inom om- rådet blir tydligare.

En fråga slutligen som varit föremål för överväganden under senare år är byggan- de och underhåll av skyddsrum. Skyddsrumsproduktionen i samband med nybygg- nad bör enligt statsmakterna begränsas till de mest utsatta områdena och till verk- samheter med särskild betydelse för totalförsvaret. Skyddsrummens närmare ut- formning och skyddsegenskaper bör särskilt studeras. En översyn kan behöva gö- ras av det nuvarande systemet för byggande av skyddsrum, anser statsmakterna.

D. 3 Myndigheternas förslag till förändringar i ansvar och uppgih'er enligt program— planearbetet m.m.

D.3. ] Det civila försvarets programplan åren 1997-2001 — en inledning

Nya förutsättningar

Det civila försvarets programplanering inför den kommande försvarsbeslutsperio- den sker nu efter nya förutsättningar. ÖCB konstaterar inledningsvis i den pro- gramplan som verket nyligen har lämnat till regeringen att betydande förändringar på det säkerhetspolitiska området och nya drag i svensk samhällsomvandling har skapat ändrade villkor för det civila försvaret och för planeringen. Till bilden av en förändrad säkerhetspolitiska situation hör också utvecklingen av nya internationella samarbetsmönster. Medlemsskapet i EU påverkar även det svenska totalförsvars- konceptet.

En viktig del av underlaget i den nya planeringssituationen är enligt ÖCB det som statsmakterna uttalat i 1995 års totalförsvarsbeslut om kravet på helhetssyn och ett vidgat säkerhetsbegrepp, som rymmer icke-militära hot vid sidan om det väpnade angreppet. Ett annat styrande moment är kravet på anpassningsförmåga, som ska- par handlingsfrihet för förändringar. Internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet kommer att bli en reguljär uppgift för totalförsvaret. Handlingsfrihet kan på kort sikt vara att identifiera åtgärder som bör kunna anstå till ett senare skede. De bör genomföras först om den säkerhetspolitiska situationen förvärras. På lång sikt uppnås handlingsfrihet genom åtgärder som gör det möjligt att bibehålla och utveckla en baskapacitet i samhällets ledningssystem och infra- struktur.

För att handlingsfrihet och anpassningsförmåga ska kunna skapas inom det civila försvaret är det viktigt att fördelningen av ansvaret mellan berörda aktörer slås fast t.ex. genom ett tydligt författningsstöd. Enligt ÖCB är det också väsentligt att sä- kerhetskraven i samhället preciseras och förmedlas till aktörer, framför allt kom- muner, företag och enskilda som bedriver samhällsviktig verksamhet.

Prioriterade områden

Kravet på att kunna lösa flera uppgifter och möta olika scenarier inom hela hotskalan tvingar fram en analys av vilka komponenter som är gemensamma i det civila beredskapskonceptet. ÖCB framhåller att uppgifterna, oavsett slag, fråge- ställning och behov, måste kunna utföras med tillgänglig personal som är utbildad för uppgifterna och som känner till eget och andras handlingsutrymme och befo- genheter. Denna personal måste också ha tekniskt stöd samt kunna agera i ett tyd- ligt och prövat samverkansmönster.

Slutsatsen blir enligt ÖCB att statsmakterna bör avdela resurser för att höja förrnå- gan i ledningssystem, personalförsörjning och infrastruktur. I avvägningen mellan olika uppgifter, mellan funktioner och inom funktioner har ÖCB för uppgifter i hela hotskalan prioriterat följande områden:

CI Ledning och samordning inom det civila försvaret

* Ledning * Tekniskt lednings- och beslutsstöd * Inforrnationshantering och informationsförmedling * Övning och kompetensutveckling för personal * Planering för anpassningsåtgärder * Utveckling av ledningsstöd vid vissa funktioner

Cl Personalförsörining

* Personalplanläggning * Civil beredskapsstyrka * Utbildning m.m. för civilpliktiga, för kommunal räddningstjänst, för elförsörjningens beredskap och för flygplatsräddningstjänst m.m. * Frivilligorganisationer * Utveckling av polisiär bevakningsorganisation

Cl Infrastruktur

* Elförsörjning och eldistribution * Reservförfaranden för el, kommunalteknik m.m. * Telekommunikationer, inkl. telesäkerhetsåtgärder samt åtgärder inom beslutsstödsområdet för ledningsorgan

Betydelsen av de förändringar som måste göras, kombinerade med kravet på hel- ; hetssyn och anpassningsförmåga, tvingar fram nytänkande och oortodoxa lösning- ;

ar. ÖCB:s slutsats på ett övergripande plan är ändå relativt enkel: Stärk samhällets baskapacitet, robusthet och flexibilitet!

D.3.2 Förändringar i ÖCB:s ansvar och uppgifter enligt programplanen

Det väpnade angreppet

Enligt statsmakternas bedömning är ett väpnat angrepp det allvarligaste hotet mot vår nationella säkerhet. Långsiktigt utgör också ett väpnat angrepp den viktigaste utgångspunkten för totalförsvarets planering. Svårigheten att förutsäga omvärlds- utvecklingen ställer krav på stor anpassningsförmåga.

ÖCB konstaterar att de beskrivningar av utgångspunkterna som kan göras är ut- omordentligt svåra att omsätta i planering inom det civila försvaret. Tonvikten måste enligt myndigheten just av den anledningen läggas på en grund- eller trös- kelberedskap för alla angivna planeringsfall och uppgifter. Det finns nämligen bety- dande kopplingar mellan åtgärder som vidtas för de olika fallen. En åtgärd som är föranledd av läget på lång sikt kan ha mycket stor betydelse även för det nuvarande omvärldsläget och vice versa.

Vid säkerställandet av de viktigaste samhällsfunktionerna - bl.a. infrastrukturen — kan det vara mycket svårt att ange vilken typ av angrepp som föranleder en speci- fik beredskapsåtgärd. Det väsentligaste är enligt ÖCB att robusthet och flexibilitet skapas i takt med de samhällsförändringar som sker inom berörda områden och i förhållande till det risktagande som kan bli nödvändigt på grund av t.ex. ekonomin och eventuella anpassningsmöjligheter. Ett angrepp som ger möjlighet till anpass- ning på kort sikt har hittills i planeringsprocessen i huvudsak blivit dimensioneran- de för verksamheten.

Avgörande för den viktiga uppgiften att bidra till Försvarsmaktens förmåga är det behovsunderlag som Försvarsmakten kan lämna. Under senare år har den process inom totalförsvaret som ska säkerställa kunskaper om behov och möjligheter gradvis utvecklats. Ansvariga civila myndigheter har numera en god kunskap om vilka åtgärder som kan behöva vidtas dels genom samverkan fiinktionsvis, dels genom regelbunden samverkan civilt-militärt i uppgiftens hela bredd.

I den fas planeringen befann sig när programplanen utarbetades kunde inte För- svarsmakten ange det exakta behov av stöd som fordrades med anledning av det förestående totalförsvarsbeslutet. Detta kommer att framgå i takt med att den ope- rativa planeringen genomförs. ÖCB bedömer inte att förhållandena orsakar några problem, eftersom företrädare för civila myndigheter väl känner till vilka typer av åtgärder som det är fråga om. Det som inledningsvis bör uppmärksammas är om- fattningen av stödet i framtiden.

Svåra påfrestningar på samhället ifred

En uppgift inom det civila försvaret är enligt 1995 års principbeslut om totalförsva- ret att hantera svåra nationella icke-militära påfrestningar. Dessa tänkbara påfrest- ningar kräver att samhället stärker sin krishanteringsförmåga på alla nivåer. En sådan förmåga innebär enligt ÖCB främst att de personer som ska hantera kriser har en erforderlig kompetens och att det finns ett tydligt och känt handlingsutrym— me samt det tekniska stöd som fordras. Kompetensen skapas genom utbildning och övningar av beslutsfattande i realistiska scenarier.

ÖCB anser det naturligt att de resurser som de 15 funktionsansvariga myndighe- terna byggt upp för säkerhetspolitiska kriser och krig ska användas i det här sam- manhanget. Myndigheterna har utarbetade samverkansmönster. Det innebär inte att det tillkommer någon ny ledningsnivå. Regeringen ska kunna knyta till sig och ut- nyttja erforderlig kompetens på central och regional nivå. Enligt ÖCB är det emel- lertid angeläget att alla ledningsorgan, inkl. regeringen, i fortsättningen övar de ”nya krisscenariema” och att alla nivåer blir involverade. Ett viktigt moment blir samarbetet med Försvarsmakten. Ett annat inslag är samverkan med civila bered- skapsstyrkor.

ÖCB föreslår bl.a.

att ÖCB ska fungera som ett planerande och förberedande organ åt regeringen i hela hotskalan och att OCB i sin instruktion får denna Uppgift;

att det skapas en beredskap inom ÖCB som, tillsammans med vissa and-

ra myndighetsresurser, ska kunna utnyttjas av regeringen vid en allvarlig påfrestning;

att personal inom civilbefälhavamas fredskanslier och krigsorganisation ska kunna användas som en stödresurs till regeringen — CB bör i in— struktionen få uppgiften att tillhandahålla sådana resurser;

att SPF ges den kompletterande roll som Hot- och riskutredningen före- slagit för att kunna förstärka andra myndigheters informationsbered- skap även vid fredstida kriser och påfrestningar.

Internationella fredsfrämjande och humanitära insatser

Det civila försvarets resurser för internationella fredsfrämjande och humanitära hjälpinsatser består av den organisation, den kompetens samt de personella och materiella tillgångar som det civila försvarets myndigheter, frivilliga försvarsorgani— sationer och andra organisationer har eller bygger upp för att kunna lösa sina be-

redskapsuppgifter. Personalresurserna inom det civila försvaret omfattar anställd, frivillig och totalförsvarspliktig personal. Ledningssystem och samverkansformer är två viktiga resurser när det gäller materielen.

Förmågan inom det civila försvaret att kunna genomföra fredsfrämjande och hu- manitära hjälpinsatser handlar således om i vilken utsträckning och hur resurserna kan användas i den internationella verksamheten.

ÖCB delar i programplanen in de internationella fredsfrämjande och humanitära hjälpinsatsema i

El F örtroendeskapande åtgärder

Internationellt kontaktarbete och erfarenhetsutbyte, som ökar kun- skaperna om suveränitetsstöd, demokrati, folkligt deltagande i sam- hällsbyggande och försvar, synen på säkerhet och former för hante- ring av katastrofer och konflikter m.m;

Cl Förebyggande åtgärder

Olika slag av skadeförebyggande åtgärder, konfliktförebyggande insatser i form av t.ex. förhandlings- och medlingsverksamhet;

CI Skadeavhjälpande åtgärder

Humanitära insatser för sjukvård, räddningstjänst och flyktinghjälp samt akuta insatser för reparation och upprätthållande av vitala in frastrukturer;

Cl Återuppbyggnadsåtgärder

Insatser för att stödja ett krisdrabbat samhälles möjligheter att åter— uppta normala demokratiska och administrativa processer samt att återhämta normala infrastrukturella funktioner.

De förslag ÖCB redovisar syftar till att det civila försvaret som helhet ska kunna utveckla sin förmåga att stödja och genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Förslagen förändrar eller upphäver inte existerande ansvars- förhållanden och former för samarbete mellan myndigheter inom och utanför det civila försvaret. Det gäller t.ex. samarbetet mellan SRV och SIDA. Avsikten är att förslagen ska ge statsmakterna en samlad bild av vilka resurser som det civila för- svaret kan erbjuda vid internationella insatser och hur resurserna kan användas i olika situationer och vid olika typer av insatser.

ÖCB föreslår

att den övergripande roll- och ansvarsfördelningen för den intemationel- la uppgiften följer den nuvarande ordningen inom det civila försvaret och att ÖCB således får det samlade ansvaret för den övergripande inriktningen och samordningen av det civila försvarets verksamheter för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser;

att varje funktionsansvarig myndighet ska ha ansvar för att undersöka i vilken utsträckning den kan medverka med personella och materiella resurser med en multifunktionell inriktning;

att en civil internationell styrka utformas som en vilande resurs beståen- de av yrkesverksam personal som kontaktats och knutit någon form av avtal med den ansvariga myndigheten inom det civila försvaret (enligt den modell som tillämpas av både SWEDRELIEF och SRV);

att det till SWEDINT lokaliseras ett civilt organ med uppgift att admi- nistrera och genomföra uppbyggnaden av den nya kompletterande civila styrkan samt att utveckla och samordna utbildnings- och öv- ningsaktiviteter för de civila delarna av en samordnad civil-militär internationell insats; och

att det inrättas en ”Totalförsvarets beredningsgrupp” med representan- ter för ÖCB och Försvarsmakten för överväganden i gemensamma civila och militära frågor i anslutning till internationella fredsfrämjan- de och humanitära insatser.

Handlingsfrihet och anpassningsförmåga

Enligt statsmakternas beslut ska besparingar i de offentliga utgifterna även innefat- ta totalförsvaret. Den nuvarande säkerhetspolitiska situationen anses medge att vissa beredskapsåtgärder kan senareläggas (anpassning inom ett år). Denna situa- tion bör kunna utnyttjas för en relativt radikal omawägning av resurser inom det civila försvaret. Det är enligt ÖCB viktigt att det risktagande som hänger samman med knappa resurser i kombination med en anpassningsfilosofi på kort och lång sikt fördelas i tiden på ett genomtänkt sätt. Det är för den skull nödvändigt att ha genomarbetade och realiserbara planer. Den av statsmakterna beslutade nedpriori- teringen av skyddsrumsbyggandet och fördelningen av resurser till vissa försörj- ningsfunktioner måste följas av en noggrann uppföljning och utvärdering inför den säkerhetspolitiska kontrollstationen år 1998.

Statsmaktema har i totalförsvarsbeslutet berört det dilemma som har att göra med när och på vilket underlag statsledningen ska kunna fatta beslut om komplettering av resurserna. Det är inte säkert att det alltid finns tillräcklig information och be- slutskraft för genomförande av de åtgärder skulle komma att fordras. Regeringen

har därför ställt särskilda krav på forskning, underrättelsetjänst och förmåga att göra omvärldsanalyser. Dessa krav har kompletterats med krav på ÖCB och För- svarsmakten att upprätta särskilda planer för att inom ett år kunna höja krigsdug- ligheten inom den befintliga organisationen.

Utredningen vill i det här sammanhanget nämna att regeringen under våren 1996 på begäran av riksdagen beslutat om direktiv till en kommitté (eller tillsatt en kommit- té), som ska utreda förutsättningama för en gemensam civil-militär underrättelse- tjänst (koll de kommande direktiven).

Ansvarsfördelning och tydliga säkerhetskrav

Eftersom verksamheten inom det civila försvaret enligt statsmakternas beslut ska utnyttjas för att stärka samhällets förmåga att möta svåra nationella påfrestningar i fred kommer säkerhetskraven m.m. att omfatta fler aktörer inom både den offentli- ga och den privata sektorn än som är fallet i krig. Även behovet av krishantering i befintliga organisationer kommer att öka. Det innebär större krav på berörda myn- digheter och andra aktörer att ta beredskapshänsyn och att beakta samhällets sä- kerhetskrav.

Kraven som ställs måste slå igenom inte minst hos kommunerna och inom den pri- vata sektorn. Det är väsentligt att statliga myndigheter som arbetar med bered- skapshänsyn och säkerhetsfrågor stöder och tar initiativ som på olika sätt höjer den allmänna kunskapsnivån inom risk- och säkerhetsområdet.

ÖCB föreslår

att ÖCB:s roll förstärks när det gäller att sprida kunskap och att utveck- la och förmedla metoder samt att ÖCB får i uppdrag att utveckla de kriterier som ska vara vägledande vid fastställandet av risknivåer i hela hotskalan.

ÖCB konstaterar i det här sammanhanget att allt fler uppgifter — genom den pågå- ende utvecklingen mot renodling av ansvar inom den offentliga sektorn — förs över från den statliga sektorn till den kommunala nivån. Denna utveckling har varit sär- skilt tydlig inom skolan, vården och omsorgen. Den har också fullföljts inom det civila försvaret i och med lagen om civilt försvar, som ger kommunerna en tydligt delegerat ansvar för nödvändiga beredskapsåtgärder. Kommunaliseringen av rädd- ningstjänsten under höjd beredskap är också ett uttryck för detta. Enligt ÖCB har en ändrad fördelning av ansvaret mellan stat och kommun har ofta nödvändiggjort en genomgripande översyn av centrala myndigheters ansvar och roller. Frågor om ansvar och rollfördelning inom räddningstjänst m.m. bör därför belysas ytterligare. ÖCB utgår från att CICU-utredningen kommer att behandla dessa frågor.

Behov av helhetssyn och samordning

I den komplexa verklighet som är det civila försvarets är det av väsentlig betydelse att se till helheten och till faktorer som förenar, framhåller ÖCB. Indelningen i funktioner är ändamålsenlig som planeringsgrund men skapar också sektorsintres- sen. Det blir därmed ännu viktigare att skapa en gemensam inriktning för plane- ringen och resursfördelningen. Gemensamma problem måste kunna lösas samord- nat. Därför måste bl.a. samordningen inom det civila försvaret ytterligare stärkas.

ÖCB anser mot den redovisade bakgrunden bl.a. att ÖCB:s roll som samordnare av forskning bör förstärkas;

att den operativa planering som ÖCB samordnar ska utformas bl.a. i syfte att slå fast vilka planeringsgrunder som gäller (ett särskilt viktigt moment utgör den planering som ska vara en grund för åtgärder un- der anpassningsåret);

att förmågan hos vitala funktioner i samhället måste kvalitetssäkras (det ställer särskilda krav på att övning, utbildning och kompetensutveck- ling inom det civila försvaret bygger på helhetssynen och samordnas);

att uppföljning och utvärdering inom det civila försvaret samordnas, så att statsmakterna får en aktuell och heltäckande bild av hur ”refor- men” slår igenom i planering och genomförande (ÖCB har redan fått en tydligare roll i detta avseende);

att en ökad samordning civilt-militärt ska eftersträvas;

att ÖCB måste spela en aktiv och pådrivande roll för att planering och resurstilldelning ska ske mot samordnade mål.

Ledningssystemet Ledningssystemet utformas med hänsyn till i första hand det väpnade angreppet. Enligt OCB ska systemet emellertid vara basen för den förmåga som ska finnas

även vid svåra nationella påfrestningar i fred och i samband med internationella insatser.

ÖCB drar slutsatsen

att en fortsatt satsning på kompetensutveckling måste ske (det fordrar bl.a. en förändrad utbildnings- och övningsverksamhet);

att

att

den påbörjade utvecklingen och anskaffningen av tekniskt stöd, tele- säkerhetsåtgärder, datasystemsäkerhet och datamognad, reservkraft samt i förekommande fall fysiskt skydd bör fortsätta;

fi'edstida system (motsvarande), personal och uppehållsplatser är grundläggande resurser för ett väl och initialt fungerande ledningssys- tem vid höjd beredskap och därmed för svåra nationella påfrestning- ar;

en bättre koppling måste åstadkommas i framtiden mellan ovanståen- de åtgärder och olika åtgärder för statsledningen och vissa centrala myndigheter (OCB har tagit upp detta i särskild ordning).

Personalfo'rsörjning

Uppgifterna inom det civila försvaret måste kunna lösas med tillgänglig personal som är utbildad och övad för sina uppgifter. Anställda inom myndigheter med be- redskapsuppgifter utgör kärnan i det civila försvarets personalförsörjning. Det gäl- ler framför allt nyckelpersonal hos ledningskedjans myndigheter inom stat och kommun. Denna baskapacitet måste kunna förstärkas vid extrema kriser genom tillförsel av de frivilliga försvarsorganisationemas personalresurser. I en del fall fordras det dessutom uttagning av civilpliktiga för längre utbildning mot vissa, ofta specialiserade uppgifter.

ÖCB föreslår bl.a.

att

att

att

att

att

ÖCB övertar Arbetsmarknadsstyrelsens roll som sammanhållande myndighet på central nivå för ftivilligverksamheten;

en översyn av vissa uppgifter rörande frivilligverksamheten ska göras (det gäller bl.a. formerna för kommunernas samverkan med frivillig- organisationerna och deras inflytande över uppdragen till organisa- tionerna);

ÖCB får ett uttalat tillsynsansvar för tillämpningen av krigsplacering med civilplikt och för civilpliktsutbildningens inriktning och genom- förande);

beredskapspolisorganisationen utökas väsentligt;

fortsatta utredningar samt principiella ställningstaganden sker i frågor om civila beredskapsstyrkor.

Infrastrukturen

Samhällets robusthet och flexibilitet är en mycket viktig förutsättning för totalför- svarets förmåga att motstå de påfrestningar som främst ett väpnat angrepp innebär. Den utveckling som eftersträvas kräver kontinuerliga åtgärder i fred i samband med utbyggnaden av och de långsiktiga investeringarna i infrastrukturen.

ÖCB:s överväganden i programplanen avser framför allt områdena telekommuni- kationer, elförsörjning och rundradioverksamhet, som alla är ”hotbildsoberoende” och alltså känsliga för störningar i både fred och krig.

ÖCB drar slutsatsen

att problemen med finansieringen av beredskapsåtgärdema inom de re- dovisade tre områdena snarast måste få sin lösning (det innebär att rundradioverksamheten och inte minst elförsörjningen bör finansieras på det konkurrensneutrala sätt som sker för telekommunikationemas

del);

att en fortsatt utveckling av inriktningen för de tre områdena bör ske under programplaneperioden i takt med utvecklingen inom om- rådena.

Programplaner för ÖCB:s tre funktioner

ÖCB beskriver mer detaljerat i separata programplaner för de tre funktionerna Civil ledning och samordning, Försörjning med industrivaror och Transporter en rad förslag till beredskapsåtgärder.

D. 3.3 Förändringar i SR V:s uppgifter enligt program- planen

Samhällsjörändringar och riskutveckling

Förutsättningama för åtgärder inom SRV:s ansvarsområde hänger nära samman med förändringarna i samhället, framhåller verket inledningsvis i sin programplan. Det gäller både för verket som statlig myndighet och för övriga aktörer inom sek- torn, framför allt den kommunala räddningstjänsten. Förändringstakten ökar stän- digt, liksom beroendet av internationella förhållanden.

Förskjutningar i bl.a. befolkningsstruktur, bebyggelse- och transportmönster och näringsliv leder till nya krav på räddningstjänsten. Den tekniska utvecklingen kan ibland medföra nya hot och risker men kan också öka möjligheterna att hantera de risker som vi redan har. Den ekonomiska utvecklingen i samhället inverkar direkt

på förutsättningama för den offentliga verksamhetens åtaganden. Det senare visar sig i besparingskrav och skärpta krav på effektivitet i förvaltningen. En utförligare beskrivning av utvecklingstendensema inom de olika samhällsområden som har särskilt intresse för den sektor SRV svarar för finns i programplanen.

Områden med särskilda satsningar under programplaneperioden

SRV redovisade i den närmast föregående programplanen ett antal prioriterade områden. Dessa prioriteringar gäller fortfarande. Med de tidigare redovisade åt- gärder som grund föreslår verket ett antal områden där särskilda satsningar ska genomföras under programplaneperioden. Områdena är följande:

D Det förebyggande arbetet

En samlande strategi för ett säkrare samhälle ska lyftas fram. Kom- munala riskanalyser med en utvecklad riskhantering ska bilda grund för ökade insatser som kan minska antalet olyckor och genom i för- väg genomförda åtgärder begränsa skadoma. Hanteringen av kemis- ka risker och miljöaspekter ska utvecklas. Satsningar på utbildning, information och samverkan ska öka riskmedvetenhet och säkerhets- tänkande i samhället. Brandriskema ska särskilt uppmärksammas, inte minst problemen med anlagda bränder.

Tillsyn, uppföljning och utvärdering

Ökade insatser ska göras inom hela verkets ansvarsområde och på alla nivåer för att införa och utveckla en mål- och resultatorienterad uppföljning och utvärdering. Det system för statistikförsörjningen som införs under år 1996 blir en viktig komponent i detta arbete.

Ny organisation för räddningstjänsten under höjd beredskap

Stödet till länsstyrelser och kommuner för framtagande av nya räddningstjänstplaner för fred och krig ska fullföljas. Tillförsel av statliga förstärkningsresurser i form av utbildade totalförsvarspliktiga räddningsmän samt anskaffning av modern räddningsmateriel ska ges största möjliga utrymme under programplaneperioden. Resurserna ska kunna utnyttjas även vid stora olyckor och andra svåra påfrest- ningar i fred.

Effektiv och säker varning och information till befolkningen.

Systemet för varning och information till befolkningen via radio och television samt utomhusvarning ska utvecklas och moderniseras.

Vamingssystemen i kärnkraftverkens närhet ska ytterligare för- bättras.

Cl Förändra! system för befolkningsskydd i krig

Förenklingar och revideringar ska införas i systemen för bl.a. plane- ring och produktion av fysiskt skydd, grundade på bl.a. en översyn av de regionala mål- och riskanalyserna. Inriktningen är ett lång- siktigt hållbart system för befolkningsskyddet på en väsentligt lägre nivå ekonomiskt sett än dagens.

CI Internationellt samarbete

Stor vikt ska läggas bl.a. vid deltagandet i EU-samarbetet, vid bered— skapen för internationella katastrof- och hjälpinsatser samt vid tjänsteexporten.

En helhetssyn på hot och risker i fred och krig kommer med de föreslagna priorite- ringarna att tillämpas i SRV:s arbete under programplaneperioden. Det finns emel- lertid även åtgärder som är speciellt utformade för att göra det möjligt för enskilda, företag och myndigheter att möta krigets påfrestningar. Figuren på nästa sida (inte i denna version) illustrerar de relativa effektema av olika åtgärder vid skilda slag av risker.

Mer detaljerat ur programplanen

SRV har under första delen av 1990-talet fått en rad nya uppgifter. Ambitionsnivån har genom statsmakternas beslut höjts inom bl.a. områdena transporter av farligt gods, beredskapen mot kärnenergi- och kemikalieolyckor samt i den internationella verksamheten. Ändringarna i räddningstjänstlagen om kommunernas planering av räddningstjänsten under höjd beredskap har också förändrat förutsättningama för verksamheten inom SRV.

SRV föreslår med ledning av de ovan redovisade prioriteringarna i den föregående programplanen ett antal områden där särskilda satsningar ska genomföras under programplaneperioden: det förebyggande arbetet, tillsyn, uppföljning och utvärde- ring, ny organisation för räddningstjänsten under höjd beredskap, effektiv och så- ker varning och information till befolkningen, förändrat system för befolknings- skydd i krig och internationellt samarbete.

Mer omfattande förändringar kommer enligt SRV att ske inom skyddsrumsverk- samheten till följd av bl.a. den kraftigt minskade produktionen. Verksamheten har tidigare begränsats kraftigt och kommit att inriktas mot riskområden med högsta

_NM-_ __

”_ _ _M—VJ—MÖ—m .-_—- W.M;- iam--

">o—» .-

och hög prioritet. Under innevarande försvarsbeslutsperiod har resurserna minskat i flera steg. Detta har varit möjligt utan att målen behövt eftersättas beroende på den extremt låga nyproduktionen av bostäder i samhället. Enligt SRV:s förslag ska skyddsrum även under den kommande planeringsperioden byggas enbart i risk- områden med högsta och hög prioritet.

SRV föreslår i övrigt inte några förändringar i ansvar och uppgifter men pekar i planen på att statsmakternas beslut med anledning av förslagen från Hot- och ris- kutredningen och Utredningen om civila insatser för internationell katastrof- och flyktinghjälp kan komma att leda till förändringar i verksamheten.

D.3 . 4 Förändringar i SPF :s uppgifter enligt program- planen

Förslag till nytt mål för funktionen

Det funktionsmål som statsmakterna fastställde år 1995 lyder:

Verksamheten inom funktionen Psykologiskt försvar ska, i syfte att stärka befolk- ningens försvarsvilja och motståndsanda, bedrivas så att under höjd beredskap en snabb och korrekt nyhetsförmedling och en konkret och fullständig myn-dighetsin- formation säkerställs.

SPF har mot bakgrund av de nya förutsättningar för myndighetens arbete som an- ges i totalförsvarspropositionen 1995/96 föreslagit att fimktionsmålet ska forrnule- ras:

Syftet med verksamheten inom funktionen Psykologiskt försvar är att bidra till att bevara befolkningens förtroende för det demokratiska samhället vid svåra natio- nella påfrestningar under såväl fred som krig samt att stärka försvarsvilja och motståndsanda under höjd beredskap. En snabb och korrekt nyhetsförmedling och en konkret och fullständig myndighetsinformation ska säkerställas genom en till- räckligt robust och flexibel informationsberedskap. Funktionen bör även kunna stödja fredsfrämjande och humanitära insatser utomlands.

Svagheter i den nuvarande informationsberedskapen

Det psykologiska försvarets stryktålighet vid ett väpnat angrepp innebär ingen av- görande förändring i förhållande till den inriktning som har gällt sedan 1992 års försvarsbeslut. Den svaghet som finns gäller enligt SPF förmågan att mycket snabbt samordna den centrala myndighetsinformationen. En lösning är att SPF —i linje med Hot- och riskutredningens förslag — ger ut råd och rekommendationer och på det sättet förstärker samordningen. SPF bör också få resurser så att myn- digheten genom utbildning, övning och uppföljning på ett mer tydligt sätt kan ut-

öva funktionsansvaret. Det gäller förhållandena både vid ett väpnat angrepp och vid svåra påfrestningar i fred.

En mer generell svaghet är den ofta förekommande bristen på insikt i det stora massmediala tryck som uppstår på myndigheter både under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Endast de få myndigheter som ofta har problem av detta slag torde ha tillräckliga kunskaper om och beredskap för ett mycket stort informationsbehov och massmedialt tryck. Denna generella svaghet kan mötas genom ökad utbildnings- och övningsverksamhet inom funktionen samt tydligare uthållighetskriterier redovisade i t.ex. råd och rekommendationer.

Förslag till ny verksamhet

SPF anser att myndigheten på grund av de nya krav som ställs på den måste få re- surser för att genomföra följande verksamhet (som alltså är en utökning i förhål- lande till det nuvarande arbetet):

Cl Närvarandeobservationer vid svåra störningar i samhället; Cl Stöd till internationella insatser; Cl Vidmakthållande av kunskaper om information och informations-

beredskap med anledning av hot och risker i fredssamhället;

Cl Utarbetande av allmänna råd för infonnationsverksamheten vid all- varliga störningar i viktiga samhällsfunktioner (enligt Hot- och risk- utredningens förslag);

CI Förvärv och vidmakthållande av kunskaper om moderna krigfö- ringsmetoder inom informationsområdet och s.k. psykologiska operationer på övergripande nivå.

SPF framhåller i programplanen att nya krav kommer att ställas på myndigheten när det gäller uppföljning av etermediemas informationsberedskap. Förslag med den innebörden kan komma att läggas fram av Utredningen om radion och televi- sionen vid krig och krigsfara.

D. 4 Myndigheternas förslag med anledning av särskilda uppdrag

D. 4. I Överföring av ytterligare uppgifter till kommunerna

Uppdraget

ÖCB fick i programplaneanvisningama i uppgift att i samråd med SRV pröva möj- ligheterna att överföra ytterligare uppgifter till kommunerna. Uppdraget har redo- visats i rapporten Fortsatt överföring till kommunerna av ytterligare uppgifter — uppdrag 59. ÖCB och SRV ärinte på alla punkter eniga om slutsatserna.

Finansiering av beredskapsin vesterin gar

Det tar i allmänhet lång tid från ett beslut om statlig finansiering till dess utbetal- ning sker. Det har lett till att ÖCB och SRV ständigt ligger med stora reservatio- ner. Den situationen skulle inte uppstå om vissa investeringar i stället finansierades genom lån och riksdagen beslutade om en låneram. De praktiska förutsättningama för lånefinansiering varierar emellertid mellan olika verksamheter och ÖCB föreslår att frågan ska bli föremål för särskilda överväganden.

Skyddsrumsbyggandet

Riksdagens revisorer har vid granskning av skyddsrumsverksamheten tagit upp behovet av ett nytt planeringssystem för produktionen som är mindre beroende än den nuvarande av nyproduktionen av bostäder och andra byggnader och som på ett tydligare sätt än i dag baseras på befolkningens behov av skydd. Riksdagen behö- ver enligt revisorerna få bättre möjligheter att följa upp och styra skyddsrumsbyg- gandet. Revisorerna har också övervägt frågan om en överföring till kommunerna av medlen för produktionen.

ÖCB anser det inte möjligt att inom nuvarande system komma till rätta med de olägenheter som riksdagens revisorer påtalat. Det är enligt myndigheten inte heller meningsfullt att överföra medlen för Skyddsrumsproduktionen till kommunerna. Samma problem som staten nu har skulle uppstå på den kommunala nivån.

Det alternativ som ÖCB anser det angeläget att statsmakterna överväger är lånefi- nansiering. Staten beslutar om i vilka delar av landet som skyddsrum ska byggas. Kommunerna fattar däremot beslut om byggandet och om finansieringen. Ett skyddsrumsbesked lämnas tillsammans med bygglovet. Beskedet innebär att skyddsrum ska byggas och att kostnaden ska rngå låneunderlaget Lånet som en- ligt ÖCB bör vara ränte— och amorteringsfritt tas upp direkt 1 Riksgäldskontoret Räntor och amorteringar belastar statsbudgeten under skyddsrummets hela livs-

längd. Statsbudgeten avlastas däremot de årliga investeringskostnadema för skyddsrumsvolymen.

SRV har inte tecknat samråd på rapporten i denna del. Verket lägger i redovisning- en av uppdrag 55 fram ett eget förslag till system för planering och finansiering för det fysiska skyddet.

Besiktning av skyddsrum

En fastighetsägare som bygger in skyddsrumsftinktionen i en lokal får ersättning av staten för detta. För att skyddsrummen har en tillfredsställande skyddsförmåga ge- nomför kommunerna regelbundet underhållsbesiktningar av dessa. Detta är en stat- lig angelägenhet och kommunerna får ersättning för arbetet vid sidan om det nuva- rande generella statsbidraget till civilt försvar.

Om kommunerna ska ha ett totalansvar för skyddsrumsbesiktningen bör ersätt- ningen inordnas 1 det generella statsbidrag som kommunerna får för sina uppgifter inom det civila försvaret Detta är av flera praktiska skäl inte möjligt. Enligt ÖCB bör det emellertid kunna gå att skapa ett fristående system för utbetalning av med- len för besiktning av underhållet. ÖCB redovisar i rapporten en modell för ett så- dant system.

Utrymning och inkvartering

SRV har i samråd med Försvarsmakten, ÖCB, Rikspolisstyrelsen och Socialstyrel- sen fastställt Gemensamma grunder för utrymning fred-krig. Dessa grunder under- stryker betydelsen av det görs allsidiga utrymningsbedömningar grundade på lokala och regionala faktorer. ÖCB redovisar i uppdrag 46 ett förslag till framtida utrym- ningsplanering. Eventuella mindre förändringar i utrymnings— och inkvarterings- verksamheten bör övervägas i samband med bedömningen av detta uppdrag.

Andningsskydd

Kommunerna har enligt lagen om civilt försvar ansvaret för förrådshållning, plan- läggning för utdelning och genomförande av utdelning av andningsskydd. ÖCB anser att det kan finnas skäl att överväga en tydligare reglering av ansvaret för ut- delning av andningsskydd men någon fortsatt överföring av uppgifter till kommu- nerna är inte aktuell.

Mörkläggning

SRV kan meddela föreskrifter för mörkläggning under höjd beredskap. Enligt

ÖCB:s mening bör eventuella förberedelser ske först under en anpassningsperiod.

Utrustning för varning med signaler utomhus

I samband med att telenätet digitaliseras måste dagens system med vamingsaggre- gat — s.k. tyfoner — förändras. Enligt ÖCB är det knappast ekonomiskt försvarbart att anpassa verksamheten till den digitala tekniken. Sannolikt är det på sikt bättre att övergå till radioutlösning av aggregaten.

ÖCB anser att staten även fortsättningen ska svara för de investeringar som fordras för varning med utomhussignaler. Kommunerna bör liksom hittills svara för drift och underhåll.

Materiel för räddningstjänst under höjd beredskap

Staten äger den materiel som kommunerna ska kunna utnyttja för räddningstjänst under höjd beredskap men kommunerna svarar i fred för förrådshållning och un- derhåll. Värdet av den hittills anskaffade materielen är ca 900 milj.kronor. Den årliga omsättningen efter den modernisering som pågår bedöms på sikt uppgå till 50 milj. kronor.

ÖCB anser att det finns skäl att överväga en överföring till kommunerna av ansva- ret även för anskaffning av materielen för räddningstjänst under höjd beredskap. Kommunerna skulle därmed även få disponera de medel som för närvarande an- vänds för ändamålet.

SRV motsätter sig tanken på den överföring till kommunerna som ÖCB för fi'am. Skälen är framför allt att staten bör ha kvar möjligheten att styra och anpassa om- fattningen och placeringen av materielen med hänsyn till eventuellt ändrade förhål- landen. En överföring säkerställer inte en samordnad materielanskaffning, vilket försvårar samarbetet mellan kommunerna. Enligt SRV innebär ett ändrat ägande- förhållande sannolikt också att omfördelning och omsättning av materiel genom försäljning inte längre blir möjlig. Det gör att statens kostnader för verksamheten ökar.

ÖCB anser att frågan om att låta kommunerna överta äganderätten till materielen och svara för nyanskaffning ska aktualiseras i samband med de överläggningar som kommer att ske inför ”kontrollstationen” år 1999.

Ledningsplatser

Kommunerna svarar för de kostnader för ledningsplatser som är betingade av nyt- tan i fred. Staten står för merkostnader som följer av att ledningsplatsen ska kunna

utnyttjas även under höjd beredskap. Att låta kommunerna ta över ansvaret även i denna senare del är enligt OCB av flera skäl svårt och myndigheten redovisar inget förslag.

Krigsbranddammar

Staten bidrar med medel som svarar mot nyttan under höjd beredskap. Verksamhe- ten har emellertid så liten omfattning att det enligt OCB inte finns skäl att överväga några förändringar i fördelningen av ansvar och uppgifter.

Reservanordningar i tekniska försörjningssystem

ÖCB lämnar bidrag — som regel 50 % av kostnaden — för anskaffning av reserv- anordningar i tekniska försörjningssystem. Det har årligen sedan 1988 avsatts mel- lan 15 och 20 milj. kronor för verksamheten, som fortfarande har försökskaraktär.

ÖCB anser det svårt att åstadkomma ett rättvist system om medlen ska ingå i det generella ersättningssystemet. Frågan övervägs i andra sammanhang, bl.a. med anledning av uppdrag som Hot- och riskutredningen föreslagit. Redovisningen av dessa uppdrag bör avvaktas innan övervägandena eventuellt fortsätter.

Verkskydd

Verkskyddet regleras genom bestämmelser i lagen om civilt försvar. Om rädd- ningstjänstlagens föreskrifter om skyldigheter för ägare och innehavare av byggna- der eller andra anläggningar även omfattade verkskydd skulle en samordning kunna ske med de skyldigheter ägarna eller innehavarna har avseende verksamheten i fred. En sådan reglering ligger enligt ÖCB i linje med integreringen av rädd- ningstjänstens planering för fred och krig.

F rivilligverksamheten på kommunal nivå Kommunerna använder frivilligpersonal för att bemanna sin krigsorganisation.

ÖCB anser att det bör övervägas att låta kommunerna få ett inflytande över stats- bidragen till frivilligorganisationerna på lokal nivå.

D. 4.2 Produktion av skyddsrum och skyddade utrymmen

SRV har i en rapport (Skyddsrumsplanering, Regeringsuppdrag 55 —P30-136/96) med anledning av regeringens särskilda uppdrag redovisat sina överväganden om

planeringssystemet för produktion och underhåll av skyddsrum och skyddade ut- rymmen.

SRV hänvisar i sina överväganden till Riksdagens revisorer, som pekat på proble- men med anpassningen av de regionala mål- och riskanalysema till skyddsrums- byggande. Verkets förslag syftar vidare till en enklare tillämpning och färre be- grepp för kommunerna att arbeta med i beredskapsplanläggningen. Det innebär förutsättningar för mer samstämmiga tolkningar hos berörda myndigheter. SRV föreslår vidare att planeringsförutsättningarna revideras, så att de områden inom vilka det ska byggas skyddsrum bättre än i dag ansluter till de teoretiska riskområ- dena.

Skyddsrumsplaneringen är enligt rapporten i de flesta kommuner en liten och ”udda” verksamhet. En integrering i den fysiska planeringen i kommunen skulle göra den till ett mer naturligt inslag i den kommunala verksamheten. En annat problem är bemyndigandesystemet, som inte fungerar på det sätt som är avsett, samt den omfattande administrationen. Förslagen i rapporten innebär en genomgri- pande förenkling av bemyndigandesystemet.

Verket redovisar slutligen ett antal frågor som bör bli föremål för fortsatta studier. Det gäller bl.a. möjligheten att låta besiktningen av nybyggda skyddsrum utföras av fristående sakkunniga.

D.5 Internationellt inflytande inom området civilt försvar

D. 5 . 1 Inledning

Internationella fredsfrämjande och humanitära insatser är ett samlande uttryck som ofta förekommer i samband med överväganden om den internationella hjälpverk- samheten och totalförsvarets uppgifter inom det internationella området. Verksam- heten omfattar åtgärder — civila och militära — som syftar till att åstadkomma ett förtroendeskapande internationellt samarbete, att förebygga olika slag katastrofer eller konflikter eller att begränsa verkningarna när katastrofen eller konflikten har inträffat. Det kan vara olika slag av åtgärder — från internationellt samarbete i den löpande verksamheten till samordnade multifunktionella insatser i komplexa kata- strofsituationer.

Internationella insatser fordrar i större utsträckning än tidigare en samordning av civila och militära resurser, som kan sättas in i olika skeden av en kris- eller kata- strofsituation. Det civila försvarets olika organ kan medverka i en omfattning som varierar med hänsyn till insatsemas karaktär.

D. 5.2 ÖCB:s internationella verksamhet

ÖCB har under senare år ökat sitt deltagande i det internationella verksamheten. Aktiviteterna omfattar för närvarande förtroendeskapande åtgärder, t.ex. erfaren- hets- och kontaktutbyte med andra länders organ för ledning och samordning av civil beredskap, samt utbyte med en del organ verksamma inom det internationella fredsfrämjande och humanitära området. Till samarbetet om de förtroendeskapande åtgärderna hör samverkan med ÖCB:s motsvarigheter i de nordiska länderna samt i Schweiz och Österrike om bl.a. det civila försvarets förmåga att motverka och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred.

Inom ramen för Sveriges deltagande i PFF-programmet (Partnerskap för Fred) har ÖCB ett sammanhållande ansvar inom det civila försvaret för information, kontak- tutbyte och samordningen av aktiviteter. Som framgår av texten i nästa avsnitt medverkar ÖCB också aktivt i arrangemang och genomförande av verksamheter inom programmet. ÖCB har däremot inte några verkställande uppgifter i anslutning till genomförandet av verksamhet med tonvikt på humanitära insatser.

D.5.3 Partnerskap för Fred (PF F)

Partnerskap för Fred är ett samarbetsforum för länder, även sådana som inte är medlemmar i NATO men som samarbetar med organisationen inom områden som NATO och varje PFF-land fastställer bilateralt. NATO samarbetar med partnerlän- der inom områden där det finns ett ömsesidigt intresse av att byta erfarenheter — t.ex. förbättrade civil-militära relationer, ökad kontroll över väpnade styrkor, ökad öppenhet i försvars— och budgetplanering, gemensamma övningar. uppbyggnad av kapacitet för gemensamma insatser inom det fredsbevarande området, rädd- ningstjänst och humanitär hjälp.

Sveriges medverkan i PFF-samarbetet är specificerat i ett Individuellt Part- nerskapsprogram (IPP) för perioden 1996-98. Detta program ger inriktning och ram för Sveriges deltagande i PFF under de kommande två åren. Sveriges syfte med PFF-samarbetet är att öka sin kapacitet att aktivt bidra till förtroende- och säkerhetsskapande samt fredsfrämjande och humanitära insatser. Inom ramen för PFF stöder Sverige bl.a. utvecklingen av lagstiftning och struktur för civil bered- skap i NATO- och i partnerländer.

Svenska myndigheter har goda erfarenheter av samarbetet inom ramen för PFF och avser att fortsätta att på ett aktivt sätt delta i PFF-åtgärder och att medverka ge- nom att ordna PFF-aktiviteter. ÖCB har ansvar för samordningen av PFF-åtgärder inom det civila beredskapsområdet och är svensk kontaktmyndighet för samarbetet med NATO:s civila enhet (CEPD). ÖCB genomför också inom ramen för främst förtroendeskapande åtgärder seminarier, workshops m.m. enligt inriktningen i IPP.

SRV samordnar inom ramen för PFF frågor om räddningstjänst samt olycks- och skadeförebyggande frågor. Verket organiserar i det här sammanhanget utbildning i ledning av internationella räddningsinsatser och humanitära hjälpinsatser.

De PFF-områden som det civila försvarets organ ska verka inom är framför allt

Cl Planering av civil beredskap

Stödja utvecklingen av planeringen av civilberedskap i partnerländer, verka för ett utökat civil-militärt samarbete inom ramen för CEPD samt aktivt delta i möten med expertgrupper inom ramen för PFF;

D Koordinering av PFF-aktiviteter

Upprätthålla kontakter med NATO-högkvarteret och Partnership Coordination , Cell (PCC) — det sker bl.a. genom personal stationerad vid Svenska ambassaden i Bryssel — samt ordna besök av civila och militära experter som ska utbyta informa- tion;

Cl F örsvarsplanering och försvarsbudgetering

Förbättra öppenheten i nationell försvarsplanering och försvarsbudgetering genom utbyte av information med PFF-länder; f Cl Organisation och samverkan

Stödja partnerländer i omstruktureringen av väpnade styrkor i syfte att öka den demokratiska kontrollen, bidra med erfarenheter om det svenska totalförsvarssys- temet samt främja det civil-militära samarbetet;

Cl Fredsbevarande verksamhet

Bidra till utvecklingen av en gemensam förståelse av fredsbevarande program, för- bättra kunskapen om NATO:s ledningsformer samt stödja andra partnerländers strävan att utveckla en fredsbevarande kapacitet.

Det är angeläget att myndigheter inom det civila försvaret deltar i samt anordnar bl.a. utbildning, kurser och seminarier relaterade till de mål som gäller i IPP för NATO- och partnerländer.

Andra områden på vilka det civila försvarets myndigheter kan medverka inom ra- men för PFF-samarbetet är

Cl Crisis management

Utbyte av information och erfarenheter i syfte att stärka den konflikt- och krisföre- byggande kapaciteten i PFF-länder;

Cl Försvarsmateriel

Utbyte av information och erfarenheter om planering, organisation och riktlinjer för inköp av försvarsmateriel till fredsbevarande och humanitära insatser samt till räddningsinsatser;

CI F örsvarsforskning och utvecklingsarbetet

Informationsutbyte och expertkontakter i fråga om det civila försvarets forsknings- program.

De senast redovisade områdena ingår i det förslag till IPP som regeringen har överlämnat till NATO. OCB har deltagit i arbetet med utformning av IPP för svensk del.

D.6 Internationellt inflytande inom freds- räddningstjänsten m.m.

D. 6. 1 Inledning

Det internationella inflytandet på en verksamhet som fredsräddningstjänsten är be- tydande. Intemationaliseringen har medfört att en relativt stor del av det löpande arbetet på central förvaltningsnivå ägnas åt frågor som har internationell anknyt- ning. Detta gäller i hög grad räddningstjänsten, som räknas som en del av miljö- skyddsverksamheten i dessa sammanhang.

EU-anslutningen har medfört att betydande krav ställs på SRV att medverka i ut- vecklingen av arbetet som en del av Medborgarnas Europa. Även det tidigare in- ternationella samarbetet inom ramen för överenskommelser och inom FN-systemet har ökat 1 betydelse och omfattning som en följd av utvecklingen 1 Central- och Östeuropa, t.ex i fi'åga om förebyggande av och beredskap för industriolyckor, utsläpp av olja och kemikalier till sjöss och säkerheten 1 samband med transport av farligt gods. De internationella räddningstjänstsystemen för bistånd i samband med naturkatastrofer, miljöolyckor och humanitära katastrofsituationer har utvecklats successivt under 1990-talet.

D. 6.2 Det nordiska samarbetet

Samarbetet mellan de nordiska länderna är dels av informell art, dels mera forrnali-

serat. Mellan räddningstjänstmyndigheter förekommer samarbete på olika nivåer och inom olika verksamhetsområden. En del kontakter har etablerats på regional och lokal nivå. Centralt förekommer informellt samarbete dels genom olika grup- per som bildats. Det gäller bl.a. generaldirektörer, utbildningsansvariga och ansva- riga för teknikutveckling, brandskydd och skogsbrandbekämpning.

När det gäller det mer formaliserade samarbetet finns det som regel ett starkt inslag av koordinering mellan de nordiska länderna inför möten i andra internationella sammanhang. Grunden för samarbetet är det s.k. ramavtalet, som ska möjliggöra en effektiv samverkan över de nordiska riksgränsema för att vid olyckor hindra eller begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. Åtgärder genom- förs löpande inom ramen för avtalet för att underlätta en sådan samverkan, utveck- la samverkansformer och möjliggöra alarmering och varning över gränserna. SRV och övriga centrala myndigheter tar initiativ till och stöder regionalt och lokalt samarbete.

För olje- och kemikalieutsläpp till sjöss finns det s.k. Köpenhamnsavtalet. Inom ramen för detta avtal har direkt samarbete utvecklats i en del regioner. Samver- kansformema övas regelbundet genom både stabsövningar och övningar där perso- nal och materiel medverkar. Huvudansvaret ligger på Kustbevakningen men det kommunala ansvaret för stränderna, hamnar samt vattendrag och sjöar innebär att även SRV har ett ansvar i sammanhanget och bl.a. administrerar regionala förråd med oljebekämpningsmateriel som kommunerna ska kunna disponera efter ett ut-

släpp.

Utvecklingen av beredskapen mot kemikalieolyckor har ägnats stor uppmärksam- het på grund av de stora problem som sådana olyckor leder till för räddningstjäns- ten. En styrgrupp under Nordiska ministerrådet driver med relativt begränsad bud- get ett forsknings- och utvecklingsarbete. Arbetet präglas av uppgiften att koordi- nera och initiera nationell forsknings- och utvecklingsverksamhet. SRV svarar för de svenska insatserna i detta arbete. Ministerrådet har använt styrgruppen för insat- ser även i Baltikum och Nordvästra Ryssland.

D. 6. 3 E U—samarbetet

EU:s verksamhet på räddningstjänstområdet berör förebyggande av och beredskap för insatser vid kenrikalieolyckor (det s.k. Seveso-direktivet), olje— och kemika- lieutsläpp till sjöss samt räddningstjänstfrågor i övrigt. Även arbetet med transpor- ter av farligt gods ställer stora krav på SRV genom nya direktiv till följd av att EU:s inre gränser upphört att existera. Regleringen av sådana transporter kommer att bli en del av EU-rätten.

Ett nytt Seveso-direktiv beräknas bli slutbehandlat under året. Detta fordrar änd- ringar i den svenska lagstiftningen. Krav ställs på farliga industriella verksamheter,

vilket ställer krav på mycket omfattande arbetsinsatser från SRV och andra berörda centrala myndigheter. SRV ska bl.a. samordna de berörda myndigheternas åtgärder när det gäller förebyggande av och beredskap för insatser vid olyckor i anläggning- ar med farlig industriell verksamhet. Verket ska vidare administrera ett system för rapportering och uppföljning av inträffade olyckor i Sverige. Säkerheten vid sådana anläggningar, alltså förebyggande åtgärder och beredskap för insatser vid olyckor, ska prövas och blir även föremål för en särskild tillsyn.

Inom EU ställs krav på medverkan i den s.k. Seveso-kommittén och i tekniska ar- betsgrupper både för uppföljning av tillämpningen av det nya direktivet och för behandling av frågor som har anknytning till direktivet. Som ett led i verksamheten hålls regelbundet s.k. workshops för utbyte av erfarenheter mellan dem som är verksamma med frågor som berör direktivet. En enhetlig tillämpning i medlemslän- derna eftersträvas. Till följd av de s.k. Europa-avtalen kommer det att initieras en hel del aktiviteter som ska hjälpa de nio länder i Central- och Östeuropa som öns- kar bli medlemmar i EU att införa Seveso—direktivet. SRV kan komma att ställa personella resurser till förfogande för sådana insatser.

När det gäller olje- och kemikalieutsläpp till sjöss kan uppgifterna för SRV kom- ma att öka. Verksamheten gäller både bekämpning till sjöss och insatser utmed stränderna. Hittills har i huvudsak Kustbevakningen medverkat i denna del av EU- arbetet. Kommissionen har ett system för att sända experthjälp och andra resurser till olycksplatser. Detta kan komma att fordra insatser även från den kommunala räddningstjänsten. Dessa får i så fall administreras av SRV. Senast aktualiserades en svensk insats i samband med de stora oljeutsläppen i Komirepubliken i Ryssland.

Räddningstjänstfrågor i övrigt är föremål för ett omfattande samarbete inom EU. Ett förslag till nytt handlingsprogram med en mera forrnaliserad kommitté för dessa frågor behandlas för närvarande i rådet. Verksamheten består av utbildning, öv- ning, utbytestjänstgöring, forskning och utveckling samt arbetsmöten eller work- shops för erfarenhetsutbyte. En ny uppgift blir att hjälpa det tiotal länder i Central- och Östeuropa som önskar bli medlemmar i EU att utveckla sin räddningsjänst. Det finns särskilda arbetsgrupper för frågor om skogsbränder och utbildning av rädd- ningstjänstpersonal. Till detta kommer ett för EU och EFTA gemensamt standardi- seringsarbete av betydande omfattning, som fordrar SRV:s medverkan. Det måste beaktas att EU-arbetet på detta område är en del av den nationella vardagen för räddningstjänsten på motsvarande sätt som det är inom andra civila samhällssekto-

rer.

Kommissionen har också ett system för bistånd vid olyckor. En svensk expert har på kommissionens uppdrag medverkat vid räddningsinsatsen i samband med en kemikalieolycka i Rwanda. SRV har en viktig uppgift att medverka i eller administ- rera svensk medverkan i de olika räddningstjänstaktiviteter som förekommer.

När det gäller transport av farligt gods, fordrar direktiven om tillnärmning av FN- reglering för olika slags transporter samt om utbildning av förare och säkerhets- tjänstemän aktiva insatser från SRV:s sida. Systemet med säkerhetstjänstemän är

helt nytt. Även inom EU har frågor om transport av farligt gods stor politisk bety- delse, vilket leder till att SRV måste delta i olika aktiviteter. Frågorna är mycket komplicerade, vilket medför krav på hög kompetens och omfattande arbetsinsatser. En ökning kan väntas av insatser som riktas mot länderna i Central- och Östeuro- pa.

D. 6. 4 Övrigt internationellt räddningstjänstsamarbete

Det internationella samarbetet i övrigt är som regel en följd av internationella över- enskommelser eller en del av den normala FN-verksamheten. Det gäller främst olje- och kemikalieutsläpp till sjöss, miljö- eller industriolyckor samt kärntekniska eller radiologiska olyckor.

Samarbete om insatser vid olje- och kemikalieutsläpp till sjöss förekommer inom ramen för Bonnöverenskommelsen för Nordsjön, Helsingforskonventionen (HEL- COM) för Östersjön och OPRC-konventionen på den globala nivån. Kustbevak- ningen är den myndighet som i första hand blir engagerad, men erfarenheten från flertalet situationer med allvarliga oljeutsläpp är att strandbekämpningen spelar en avgörande roll och detta är SRV:s område. Verkets medverkan fordras både i det löpande samarbetet inom ramen för traktatema och när bistånd ska lämnas i sam- band med att en olycka har inträffat.

Samarbete i fråga om miljö- eller industriolyckor har hög prioritet på den interna- tionella agendan. Det äger rum i det tidigare nämnda EU-sammanhanget, i OECD:s expertgrupp för kemikalieolyckor, inom ramen för ECE-konventionen om gräns- överskridande konsekvenser av industriolyckor samt i UNEst rådgivande grupper för dels APELL-programmet (Awareness and Preparedness for Emergencies at Local Level), dels den gemensamma UNEP/DHA—enheten för miljöolyckor. Sam- arbete förekommer vid möten, arbetsmöten eller workshops och genom utveckling av nya handböcker. En hel del av verksamheten är inriktad på överföring av kun- skap till både Central- och Östeuropa samt till utvecklingsländer. Inom OECD ut- vecklas vägledande principer i samarbete mellan industriländerna som sedan an- vänds även i andra sammanhang. För SRV:s del fordras aktiva insatser med både egen personal och personal från kommuner och andra organ.

SRV bedriver sedan år 1992 ett omfattande utvecklingsarbete i de baltiska stater- na. Det gäller både räddningstjänst och åtgärder vid transport av farligt gods. En viktig insats gör SRV i de kurser som bedrivs i Sverige inom ramen för BITS- programmet i fråga om kemikalierisker samt olje- och kemikalieutsläpp (BITS ing- pår i SIDA). Dessa kurser, som genomförs av SSPA (tidigare Svenska skepps- provningsanstalten) med experter från svenska myndigheter och organisationer; är inriktade på personal från utvecklingsländerna och från Central- och Östeuropa.

SRV svarar för de insatser som fordras genom IAEA för att upprätthålla förmågan till biståndsinsatser vid kärntekniska eller radiologiska olyckor. På det nordiska

planet finns ett äldre samarbetsavtal. Detta avtal har moderniserats, men det avslu- tande av arbetet med ett nytt nordiskt samarbetsavtal blockeras av Danmark. När avtalet undertecknas fordras ett nordiskt arbete för att utveckla samverkans- forrnema inom detta område.

D. 7 Internationellafredsjiämjande och humanitära insatser

D. 7. I Naturkatastrofer och humanitära insatser

Vid jordbävningskatastrofen i Armenien i december 1988 genomförde SRV en större insats på regeringens uppdrag. Erfarenheterna från denna insats var en del av grunden för riksdagens beslut är 1990 om inriktningen av en svensk beredskap för räddningsinsatser vid katastrofer i andra länder. Beredskapen skulle skapas för si- tuationer där insatserna inte genomförs i enlighet med gällande intemationella överenskommelser eller i redan etablerade internationella former. SRV fick ett sammanhållande ansvar för insatsberedskapen inom räddningstjänstens område. Räddningsinsatsema skulle genomföras inom ramen för SRV:s ordinarie verksam- het, men regeringen skulle fatta beslut om varje enskild insats.

Regeringen uppdrog i december 1991 på begäran av UNHCR (FN:s flyk- tingkommissariat) åt SRV att hålla en beredskap för att kunna ge flyktingkommis- sarien stöd med logistik och kommunikation vid akuta flyktingkatastrofer. Denna beredskap skulle i största möjliga utsträckning upprätthållas inom ramen för bered- skapen för räddningsinsatser vid katastrofer utomlands.

SRV:s beredskap för hjälpinsatser med personal och utrustning har utvecklats suc- cessivt och mer än tjugo insatser har genomförts sedan år 1990. En räddningsstyr- ka, som består av 5-100 personer beroende på behovet i det enskilda fallet, kan snabbt organiseras och utrustas för de räddningsinsatser som behövs vid t.ex. jord- bävningar, översvämningar, skogsbränder eller kemikalieolyckor. Styrkan kan läm- na landet inom 10-12 timmar och verka under 14 dagar utan att vara beroende av förläggning, förplägnad, materielunderhåll och radiokommunikation. Överenskom- melser om tjänstgöring finns med räddningstjänstpersonal i ett antal kommuner samt med hundförare, hälso- och sjukvårdspersonal och radiooperatörer.

DHA har utvecklat ett system med UNDAC Stand-by Teams (United Nations Di- saster Assessment and Co-ordination Teams), som ska kunna vara ett stöd för lokala och nationella räddningsorgan i länder som drabbas av i första hand naturka- tastrofer och där internationell hjälp behövs för bedömningen av hjälpbehov och koordinering av insatserna. SRV ställer några tjänstemän från verket och från den kommunala räddningstjänsten till förfogande. Dessa har ständig beredskap och ska

inom fyra timmar kunna påbörja resan till ett katastrofområde. Samtliga har fått en särskild utbildning för uppgiften.

SRV:s beredskap har successivt anpassats till DHA:s och UNHCst behov och verksamhet. Indelningen i beredskapsområden har således den struktur som DHA använder för samordning av hjälpinsatser, nämligen beredskap för räddningsinsat— ser, för hjälpinsatser vid akuta flyktingkatastrofer, för förnödenhetsinsatser och för expertinsatser. SRV, SIDA, DHA, UNHCR och WHO bedriver för närvarande ett arbete som syftar till utveckling av s.k. service packages för akuta flyktingkatastro- fer. Ett motsvarande utvecklingsarbete sker för internationella räddningsinsatser. Inom DHA utvecklas för närvarande även ett koncept kallat MCDA (A/Iilitary- Civil Defence Assets in Disaster Relief) med syfte att fördjupa ett militärt-civilt samarbete i första hand mellan FN och NATO.

Regeringens beslut om insatser bereds gemensamt av Utrikes- och Försvarsde- partementen. Finansieringen har sker genom medel direkt från det svenska ka- tastrofanslaget eller genom ersättningar från i huvudsak UNHCR. För genomfö- randet av de svenska insatserna svarar SIDA och SRV.

D. 7.2 Utrednings- och programplanearbete

Inledning

Utredningen om civila insatser för katastrof- och flyktinghjälp har överlämnat be- tänkandet (SOU 1995:72) Svenska insatser för internationell katastrof- och flyk— tinghjälp - kartläggning, analys och förslag. Den i betänkandet redovisade be- dömningen av efterfrågan på svenska insatser utgör ett underlag för övervägandena om ansvaret för genomförandet av en svensk hjälpverksamhet, olika myndigheters roller samt placeringen i organisationen av Försvarets specialenhet för civil ka- tastrofhjälp (SWEDRELIEF).

ÖCB redovisar sina uppdrag inom ramen för förberedelsearbetet inför försvars- beslutet hösten 1996 i rapporten Förslag till åtgärder inom det civila försvaret avseende internationellafredsfrämjande och humanitära insatser. SRV och SIDA har avvikande synpunkter, som redovisas i särskilda skrivelser, vilka sedan kom- menterats av ÖCB.

Utredningen om civila insatser för katastrof- och flyktinghjälp Enligt Utredningen om civila insatser för 'katastrof- och flyktinghjälp visar erfaren- heterna att efterfrågan på hjälpinsatser med svensk personal vid naturkatastrofer föreligger framför allt i de länder i vårt närområde som själva inte har tillräckliga resurser. När det gäller flyktinghjälpen är efterfrågan på svensk personal från FN-

organens sida framför allt när dessa i början av en omfattande insats inte har till- räcklig egen kapacitet att ta till. Enligt de internationella organisationerna är erfa- renheterna av svenska myndigheters och ideella hjälporganisationers insatser myck- et goda. Detta är enligt utredningen en bidragande orsak till att efterfrågan på svenska insatser sammantaget över en längre period torde komma att öka. Utred- ningen framhåller att flera faktorer sätter gränser för enskilda länders medverkan med personal och utrustning. Erfarenheten visar bl.a. att det råder en konkurrens mellan länder som i en katastrofsituation vill hjälpa till. Efterfrågan påverkas också av den strävan som finns att använda katastrofområdets lokala resurser.

Enligt utredningen visar erfarenheterna från den svenska hjälpverksamheten att det finns åtskilligt med civila och militära resurser som går att använda i katastrof- och flyktinghjälpen utomlands. Ett samlat kontaktarbete visar på bredden i den hjälp- verksamhet som Sverige kan bidra med. Det blir också lättare för aktörerna utanför landet att utnyttja de svenska resurserna om de inte behöver förhandla med flera svenska hjälporgan.

Utredningen anser att genomförandet av statliga hjälpinsatser bör ske under led- ning av en statlig myndighet, som har ett sammanhållande ansvar. Eftersom det är fi'åga om humanitära insatser inom det civila området är det enligt utredningen na- turligt att ledningen utövas av en civil myndighet. SRV har numera omfattande erfarenheter av internationell katastrof- och flyktinghjälp. Utredningen föreslår att SRV ska få i uppdrag att svara för genomförandet av räddningsinsatser, miljö- skyddsinsatser och insatser inom flyktinghjälpens område. Enligt utredningen ford- rar insatser för återuppbyggnad och utveckling en annan typ av planering än den mer akuta katastrofhjälpen. Utredningen anser att ansvaret för dessa insatser bör ligga på SIDA. Utredningen föreslår vidare att verksamheten vid SWEDRELIEF nu ska föras över till SRV. Genom förändringar i organisation och verksamhets- former bör de resurser som SRV och SWEDRELIEF förfogar över efter hand kunna anpassas till varandra så att det samlade värdet av beredskapen och insatser- na ökar.

Utredningen anser det angeläget att vid sammansättningen av de svenska hjälp- styrkorna säkerställa den flexibilitet som under de gångna årens verksamhet visat sig vara en avgörande fördel. Begreppet särskilda civila insatsstyrkor bör avse ett system som innebär att hjälporganen utarbetar modeller för hjälpstyrkor för olika slag av typinsatser. Utredningen föreslår att SRV får i uppdrag att i samråd med SIDA och andra berörda organ utarbeta ett förslag till modeller för hjälpstyrkor för olika typer av insatser.

Utvecklingen går enligt utredningen mot ett ökat behov av specialister av olika slag. Sveriges hjälpinsatser har hittills präglats av hög professionalitet och stort engagemang hos alla deltagare. All medverkan är frivillig. Utredningen framhåller att erfarenheten hittills visar att det även med denna frivillighet varit förhållandevis lätt att finna lämplig personal till de svenska civila hjälpstyrkorna utomlands.

Enligt utredningens mening finns det sannolikt om några år en mer långsiktigt håll-

bar kunskap om det framtida behovet av pliktpersonal för svenska hjälpinsatser utomlands. Att i dagsläget söka bedöma hur många civilpliktiga som i olika tids- perspektiv kan komma i fråga är enligt utredningen knappast möjligt.

En ökad samverkan mellan civila och militära organ bör enligt utredningen ske i katastrofsituationer som är av sådan karaktär att de fordrar både humanitära insat- ser av civila hjälpstyrkor och fredsbevarande insatser av militära enheter. Samver- kan i Sverige omfattar förberedelser för de åtgärder som ska vidtas i de hjälpbehö- , vande länderna, och dessa förberedelser avser i huvudsak planering av verksamhe- ten och utbildning av personal. Utredningen anser att en utbildning för civila och . militära insatser bör inriktas på i huvudsak följande fyra personalkategorier:

Ledningspersonal på olika nivåer; Experter av olika slag; Övrig personal i de fredsfrämjande styrkorna; och

Personal som ska tjänstgöra i internationella staber eller som observatörer, förhandlare m.m.

EDGE]

De kunskapsområden i stort som utbildningen bör inriktas på är följande:

Cl De civila respektive militära sakområdena; CI Det fredsfrämjande systemets utformning i stort; och Cl Insatsmiljön i katastrofområden.

Utredningen föreslår att SRV, Försvarsmakten, Försvarshögskolan och Il/Iilitär- högskolan får i uppdrag att tillsammans utarbeta ett förslag till utbildning för den fredsfrämjande verksamheten. Det är enligt utredningen naturligt att myndigheterna i sina överväganden därutöver beaktar den roll som SIDA beslutar att Sandö U— centrum ska ha inom biståndsutbildningen i Sverige. Det gäller inte minst att förbe- reda den berörda personalen inför de insatser inom katastrofhjälpens ram som syf- tar till återuppbyggnad och utveckling.

Principbeslutet om totalförsvarets utveckling

Statsmaktema framhåller i principbeslutet år 1995 om totalförsvarets utveckling åren 1997-201 att en av det civila försvarets vidgade uppgifter ska vara att kunna genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. I propositionen (1995/96:12) Totalförsvar i förnyelse framhålls att en annan viktig uppgift för det civila försvaret är att bygga upp resurser och vidta andra förberedelser för att kun- na delta i fredsfrämjande och humanitära insatser utomlands. Det ligger enligt pro- positionen i Sveriges intresse att på detta sätt kunna bidra till fred och säkerhet i vår omvärld. Också denna uppgift bör påverka utformningen av beredskapsåtgär- dema inom det civila försvaret.

ÖCB:s programplan -Internationella insatser

ÖCB framhåller i programplanen att den helhetssyn på det civila försvarets verk- samhet som statsmakterna förespråkar betyder dels att de resurser och den förmå- ga som byggs upp inom det civila försvaret ska ses som en tillgång i såväl höjd beredskap och krig som vid nationella påfrestningar i fredstid, dels att det civila försvarets förmåga att hantera nationella krissituationer också ska betraktas som en resurs som kan tas i bruk vid internationella fredsfrämjande och humanitära insat- ser. Det handlar enligt ÖCB om att utveckla möjligheterna att använda de verk— samheter och resurser som finns inom det civila försvaret för internationella freds— främjande och humanitära ändamål.

Enligt ÖCB finns det inom det civila försvaret personella och materiella resurser samt kompetens och erfarenheter som kan tas tillvara för att stödja internationella fredsfrämjande och humanitära. En samordning av dessa olika resurser ger det civi- la försvaret ökade möjligheter att medverka i olika slag aktiviteter som kan före- bygga och göra det möjligt att hantera kriser och konflikter. Detta bidrar på sikt till att höja kompetensen i att hantera liknande situationer nationellt och internatio- nellt. Det yttersta syftet är att stärka den gemensamma europeiska och internatio- nella säkerheten, vilket innebär ett tillskott till Sveriges säkerhetspolitiska situation. Det civila försvarets resurser för internationella fredsfrämjande och humanitära insatster ska kännetecknas av professionalism, framhåller ÖCB vidare. Det civila försvaret ska ha förmåga att verka i både multifimktionella och multinationella sammanhang. Detta ställer bl.a. krav på förberedelser för och kompetens i att sam- verka med både svenska och utländska militära enheter samt med andra länders resurser för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.

Fullgörandet av den internationella uppgiften fordrar en övergripande inriktning och samordning av det civila försvarets internationella verksamhet, kännedom om tillgängliga resurser samt planering och andra förberedelser för samordnad an- vändning av det civila försvarets resurser i olika typer av fredsfrämjande och hu- manitära insatser.

En förutsättning för utvecklingen av resurser för internationella hjälpinsatser är enligt ÖCB att det görs en noggrann analys av vilka behov av insatser som faktiskt föreligger med avseende på typer och omfång. ÖCB anser vidare att det inför det fortsatta arbetet med utveckling av det civila försvarets internationella uppgift be- hövs en fördjupad undersökning av behovet av internationella fredsfrämjande och humanitära insatser från det civila försvaret. ÖCB föreslår också att det klargörs vilka resurser som ska kunna användas och hur det ska ske.

Den övergripande roll- och ansvarsfördelningen bör följa den nuvarande fördel- ningen inom det civila försvaret. ÖCB bör med andra ord ha det samlade ansvaret för den övergripande inriktningen och samordningen av det civila försvarets verk- samhet för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Varje funktions- ansvarig myndighet ska enligt ÖCB:s mening ange hur den kan medverka. En civil

internationell insatsstyrka bör skapas i form av en vilande resurs. ÖCB föreslår att det vid SWEDINT — Försvarets internationella centrum som lyder under arméled- ningen — samlokaliseras en civil enhet med ansvar för att administrera och genom- föra uppbyggnaden av den civila internationella insatsstyrkan samt för att utveckla och samordna utbildnings- och övningsaktiviteter. ÖCB föreslår vidare en gemen- sam beredningsgrupp med representanter för myndigheten och Försvarsmakten. Företrädare även för andra myndigheter ska kunna knytas till gruppen.

De redovisade förslagen förändrar eller upphäver enligt ÖCB inte existerande an- svarsförhållanden eller former för internationellt arbete hos myndigheter med upp- gifter inom det civila försvaret.

D. 7. 3 SR V:s synpunkter på ÖCB:s rapport

SRV framhåller i sina synpunkter att totalförsvaret bör ses som en verksamhet och inte som en organisation. Det finns därför inte några skäl för ÖCB att svara för en övergripande inriktning och samordning av det civila försvarets verksamheter för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. De resurser som finns inom totalförsvaret för beredskapsändamål bör kunna utnyttjas effektivt när det behövs.

SRV kan inte heller se några skäl för att införa en civil enhet vid SWEDINT för att administrera och genomföra uppbyggnaden av den civila internationella styrkan. En civil myndighet bör svara för administration och uppbyggnad av den civila interna- tionella styrkan. Denna uppgift kan med fördel läggas på SRV, inte minst mot bak- grund av den hjälpverksamhet som äger rum och den samverkan med internationel- la och nationella humanitära hjälporganisationer som har etablerats. Den humanitä— ra verksamheten genomförs enligt SRV normalt i samverkan med nationella och lokala civila organ och kommer i slutskedet att helt överlämnas till dessa. Det är mycket liten sannolikhet för att multifunktionella, blandade civila och militära re- surser i en och samma styrka, någonsin kommer att avropas för en gemensam in- sats.

SRV anser att åtgärder för användning av den civila försvarsverksamhetens resur- ser bör anpassas till den samordning och de planerings- och beredningsformer som gäller för svenska insatser för internationell katastrof- och flyktinghjälp i sin helhet och för samarbetet med de internationella hjälporganisationerna. Det behövs därför inte någon särskild "totalförsvarets beredningsgrupp".

D. 7.4 SIDA :s synpunkter på ÖCB:s rapport

SIDA instämmer i sina synpunkter på rapporten i ambitionen att öka utnyttjandet av svenska resurser i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. De myndigheter som besitter en relevant kompetens gör enligt SIDA redan idag insat- ser inom det internationella hjälparbetet. För att ytterligare bredda basen för utnytt-

jande av svenska resurser i detta arbete, fyller den inventering av personella och materiella resurser som påbörjats av ÖCB ett stort behov. Denna inventering bör enligt SIDA ske i nära samarbete med SRV och SIDA så att en nära koppling till den internationella efterfrågan blir möjlig.

SIDA är tveksamt till om det därutöver behövs en övergripande samordning av de civila humanitära insatserna. Avgränsningsproblemen gentemot myndigheternas or- dinarie internationella verksamhet torde vara betydande. SIDA uttalar vidare stor tveksamhet till förslaget att skapa en civil internationell insatsstyrka och till följd- förslaget att till SWEDINT lokalisera ett nytt civilt organ med ansvar för att bygga upp denna styrka. SIDA menar att etablerandet av en sådan styrka skulle skapa en olycklig överlappning med befintliga, effektivt fungerande kanaler. I detta sam- manhang ser SIDA det som naturligt att fortsätta att bygga den humanitära hjälp- verksamheten kring den svenska räddningstjänsten. SIDA anser att en överföring av verksamheten inom SWEDRELIEF till SRV skulle öka tydligheten i utbudet och medföra klara elt'ektivitetsvinster.

Den internationella debatten fokuseras enligt SIDA alltmer kring ett utvecklingsin- riktat katastrofbistånd vilket ställer stora krav på kompetens inom biståndets områ- de för dem som planerar och genomför internationella hjälpinsatser. Det ter sig härvid naturligt att bygga vidare på de kanaler som finns etablerade.

Även SIDA uttalar tveksamhet inför förslaget om en "totalförsvarets berednings- grupp". De arbetsuppgifter som det är tänkt att gruppen ska ha utförs för närva- rande till stor del inom regeringskansliet och av olika myndigheter.

D. 7.5 ÖCB:s kommentarer till SR V:s och SIDA:s synpunkter

ÖCB framhåller i sina kommentarer att en av de nya uppgifter för det civila försva- ret som statsmakterna beslutat om är att det civila försvaret ska kunna genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Eftersom uppgiften är ny behöver den utvecklas med avseende på mål och medel. Det är angeläget att söka skapa insikt om och handlingsmöjligheter inför de krav som den framtida utveck- lingen av internationella insatser kan komma att ställa. Det civila försvarets resur- ser omfattar den organisation, den kompetens samt de personella och materiella tillgångar som de civila myndigheter, frivilliga försvarsorganisationer och andra organisationer med något slag av beredskapsuppgifter har eller bygger upp för att kunna lösa sina beredskapsuppgifter. Det handlar om att utveckla möjligheterna att använda den kompetens, de verksamheter och de resurser som finns inom det civila försvaret och inte enbart om katastrofbistånd eller om inriktningen och innehållet i den svenska biståndsverksamheten i sin helhet.

Det är enligt ÖCB naturligt att ansvarsfördelningen som gäller den nya internatio- nella uppgiften följer den fördelning i stort som gäller inom det civila försvaret.

Ansvaret för övergripande inriktning och samordning bör därför ligga på den myndighet som har samordningsansvaret inom det civila försvaret, medan de fimk— tionsansvariga myndigheterna bör svara för åtgärder m.m. inom sina respektive områden.

ÖCB erinrar i sina synpunkter också om att regeringen efterfrågat förslag till åt- gärder för nära civil och militär samverkan i multifunktionella insatser samt förslag till organisatoriska lösningar som ger möjligheter att snabbt och kostnadsefektivt reagera på förfrågningar och uppkomna behov. Försvarsutskottet har framhållit bl.a. att utbildning ska ske för en utveckling av samverkan mellan civila och militä- ra styrkor i multifunktionella insatser. Förslagen om en gemensam berednings- grupp, en civil enhet vid SWEDINT och uppbyggnaden av den civila intemationel- la styrkan utgör enligt ÖCB åtgärder som både främjar den civil-militära samord— ningen och är enkla, kostnadseffektiva och ändamålsenliga i detta skede.

til till.

:i

Bilaga E

Ansvar och organisation på central nivå inom civilt försvar och fredsräddningstjanst i några andra länder

(Bilagan har utarbetats för utredningen av Key Hedström, SRV)

E. I Danmark

Genom beredskapslagen, som trädde i kraft den 1 januari 1993, åstadkom danska myndigheter en integrering av civilförsvar och brandväsen på statlig och kommunal nivå under beteckningen räddningsberedskap.

Räddningsberedskapen — som hör till Inrikesministeriets ansvarsområde — är en av fyra delar i det danska totalförsvaret. En annan del är det militära försvaret, som hör till Försvarsministeriets ansvarsområde. Övriga icke-militära delar av totalför- svaret utgörs av polisen, som hör till Justitiedepartementets ansvarsområde och den civila beredskapen, som hör till olika ministeriers områden.

Enligt beredskapslagen är inrikesministern högsta administrativa myndighet för den statliga räddningsberedskapen. Han utövar också tillsyn över den kommunala räddningsberedskapen.

Samtidigt som beredskapslagen trädde kraft organiserades Beredskapsstyrelsen, som ersatte Civilförsvarsstyrelsen och Statens brandinspektion.

Inrikesministem kan bemyndiga Beredskapsstyrelsen att utöva tillsynen över den

kommunala räddningsberedskapen. Beredskapsstyrelsen leder också den statliga räddningsberedskapen och ger råd till övriga myndigheter i frågor som rör rädd- ningsberedskapen och den civila beredskapen. Beredskapsstyrelsen har det yttersta ansvaret för att samordna de åtgärder som skall vidtas inom ramen för den civila beredskapen.

Som framgått är begreppet den civila beredskapen emellertid inte synonymt med det svenska uttrycket totalförsvarets civila del. Civil beredskap avser i Danmark de åtgärder som vidtas för att begränsa de administrativa, ekonomiska och försörj- ningsmässiga följderna av krigsförhållanden, så att samhället så långt möjligt skall kunna fungera även under sådana förhållanden.

Sammanfattning

Uppgifter som motsvarar både SRV:s och ÖCB:s fullgörs i Danmark av Bered- skapsstyrelsen, som hör till Inrikesministeriets verksamhetsområde.

E. 2 Finland

I Finland går brand- och räddningsväsendet, räddningstjänsten och befolknings- skyddet under den allmänna benämningen räddningsförvaltningen. Den sköter om medborgarnas säkerhet genom att förhindra bränder och andra olyckor. Om olyck- or inträffar avvärjer och begränsar räddningsmyndigheterna följderna av dessa.

Räddningsförvaltningens högsta ledning, styrning och övervakning ankommer på Inrikesministeriet och dess räddningsavdelning.

Till civila aktiviteter som räknas in i det finska begreppet ”försvar” hör rädd- ningstjänst och befolkningsskydd, ordning och säkerhet, gränsbevakning samt för- sörjningsberedskap. För försörjningsberedskapen är emellertid ansvaret delat mel- lan flera ministerier. Begreppet är en samlingsbeteckning för ekonomiskt försvar, social- och hälsovård samt försvarsinformation och övrig information. Förutom Inrikesministeriet har Handel- och industriministeriet, Försvarsministeriet, Trafik— ministeriet samt Social- och hälsovårdsministeriet det centrala ansvaret för dessa aktiviteter.

Sammanfattning

Uppgifter som motsvarar både SRV:s och ÖCB:s fullgörs i Finland av Inrikesmi- nisteriet.

.,, _..m__-_v ..

E. 3 Norge

I Norge är civil beredskap de åtgärder som vidtas för att minska förluster och ska- dor i krig samt för att begränsa de administrativa, ekonomiska och försörjnings- mässiga följderna av krigsförhållanden, så att samhället så långt som möjligt kan fungera även under sådana förhållanden.

Den civila beredskapen är indelad i sex områden:

Administrativ beredskap; Hälso- och sjukvårdsberedskap; Ekonomisk beredskap; Civilförsvar; Polisverksamhet; Ekonomisk beredskap.

DDDUDD

Direktoratet for sivilt beredskap — som tillhör Justitiedepartementets verksamhets- område — har det övergripande ansvaret för all samordning av den civila beredska— pen. För de direkta beredskapsåtgärdema svarar emellertid en rad olika organ på olika nivåer.

Ett reformarbete pågår i Norge för att modernisera och effektivisera den civila be- redskapen.

Direktoratet for brann— og eksplosjonsvern har till uppgift att säkra samhället mot olyckor och skador förorsakade av bränder och explosioner samt skall se till att de resurser som samhället investerar i beredskap och förebyggande åtgärder utnyttjas på ett riktigt sätt. Direktoratet hanterar ärenden som faller under

CI Lov om brannvem; Cl Lov om brannfarlige varer samt vaesker och gasser under trykk; Cl Lov om eksplosive varer.

Direktoratet ansvarsområde kan närmast jämföras med SRV:s föregångare Statens brandnämnd, med tillägg av den verksamhet som i Sverige handhas av Sprängäm- nesinspektionen. Verksamheten finansieras över Kommunal- och arbetsdeparte- mentets del av statsbudgeten.

Sammanfattning Uppgifter som motsvarar ÖCB:s fullgörs i Norge av Direktoratet for sivilt bered-

skap. Uppgifter som motsvarar stora delar av SRV:s fredsinriktade verksamhet fullgörs av Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern.

E.4 Nederländerna

Nederländerna är ett av världens mest tätbefolkade länder. Där finns världens största koncentration av petrokemisk industri. Genom landet transporteras stora mängder farligt gods på vägar, järnvägar och vattenvägar. Flygtrafik och annan traHk är mycket omfattande. Från Nordsjön hotar stormar och översvämningar.

Katastrofplaneringen i Nederländerna styrs av fredstida hot, samtidigt som plane- ringen också avses vara användbar i en krigssituation. Någon särskild civil organi- sation eller myndighet mot rent krigstida hot finns inte.

Inrikesministeriet svarar för att administrera och upprätthålla den allmänna ord— ningen och säkerheten i landet. Inrikesministem har ansvar direkt inför parlamentet för sin ledning av ministeriet.

Inom Inrikesministeriet finns ett direktorat för brandtjänst och krishantering. Direk- toratet svarar för policyskapande, utarbetande av ny lagstiftning, försök och utvär- dering men kan också lämna direkt stöd i samband med stora olyckor eller kata- strofer.

Verksamheten styrs av en brandlag och en katastrofskyddslag fi'ån mitten av 1980- talet. I samband med ikraftträdandet av dessa lagar avskaffade Nederländerna sin civilförsvarsorganisation. Dessa uppgifter överfördes till i första hand de lokala brandkårema.

Även andra ministerier än Inrikesministeriet har ett uttryckligt ansvar för krishan- tering. Särskilt Transportministeriet har en viktig roll genom sitt ansvar för allt som rör dammar och kanaler, vägar, hamnar, spår- och järnvägar, andra transport- medel och telekommunikationer. Miljöministeriet är bl.a. engagerat i beredskapen mot kämenergiolyckor. Ekonomi- och jordbruksministerierna arbetar med frågor som gäller försörjningsberedskapen.

Sammanfattning

Uppgifter som motsvarar SRV:s och ÖCB:s fullgörs i Nederländerna inom olika ministerier. Inrikesministeriet har en särskilt viktig roll.

Bim—lo)

feet %%?

Statens offentliga utredningar 1996

Kronologisk förteckning

12.

13. 14.

15.

16.

17. 18.

19.

20.

21.

22.

23.

24.

25.

. Den nya gymnasieskolan — hur går det? U. . Samverkansmönster i svensk forsknings—

fmansiering. U.

. Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser. C. . Vem bestämmer vad? EU:s interna spelregler inför regeringskonferensen 1996. UD. . Politikområden under lupp. Frågor om EU:s första

pelare inför regeringskonferensen 1996. UD. . Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns

erfarenheter av arbetet i EU. UD.

. Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och

säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. UD.

. Batterierna - en laddad fråga. M. . Om järnvägens trafikledning m.m. K. 10. 11.

Forskning för vår vardag. C. EU—mopeden. Ålders— och behörighetskrav för två- och trehjuliga motorfordon. K. Kommuner och landsting med betalnings— svårigheter. Fi. Offentlig djurskyddstillsyn. Jo. Budgetlag — regeringens befogenheter på finansmaktens område. Fi. Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte utvidgning. UD. Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrätt, medborgarskap och mänskliga rättigheter i EU. UD. Bättre trafik med väginformatik. K. Totalförsvarspliktiga m95. Förslag om jobb/studier efter muck, bostadsbidrag, dagpenning, försäkringar. Fö. Sverige, EU och framtiden. EU 96—kommitténs bedömningar inför regeringskonferensen 1996. UD. Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. U. Reform och förändring. Organisation och verksamhet vid universitet och högskolor efter 1993 års universitets- och högskolereform. U. Inflytande på riktigt — Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar. U. Kartläggning och analys av den offentliga sektorns upphandling av varor och tjänster med miljöpåverkan. N. Från Maastricht till Turin. Bakgrund och övriga EU—länders förslag och debatt inför regeringskonfetensen 1996. UD.

Från massmedia till multimedia -

att digitalisera svensk television. Ku.

26. 27.

28.

29. 30.

31. 32.

33. 34. 35.

36. 37. 38. 39.

40. 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. .Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäk— 51

52. 53. 54. 55. 55. 55. 56.

57. 58.

Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. K. En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande. U. Det forskningspolitiska landskapet i Norden på 1990-talet. U. Forskning och Pengar. U. Borgenärsbrotten — en översyn av 11 kap. brottsbalken. Fi. Attityder och lagstiftning i samverkan + bilagedel. C. Möss och människor. Exempel på bra lT—användning bland barn och ungdomar. SB. Banverkets myndighetsroll m.m. K. Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilaga. A. Kriminalunderrättelseregister DNA-register. Ju. Högskola i Malmö. U. Sveriges medverkan i FN:s familjeår. S. Nationalstadsparker. M. Rapport från klimatdelegationen 1995. Klimatrelaterad forskning. M. Elektronisk dokumenthantering. Ju. Statens maritima verksamhet. Fö. Demokrati och öppenhet. Om folkvalda parlament och offentlighet i EU. UD. Jämställdheten i EU. Spelregler och verklighetsbilder. UD. Översyn av skatteflyktslagen. Reformerat förhandsbesked. Fi. Presumtionsregeln i expropriationslagen. Ju. Enskilda vägar. K. Cirkelsarnhället. Studiecirklars betydelser för individ och lokalsamhälle. U. Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing World. Swedish National Report for Habitat 11. N. Regler för handel med el. N. Förbud mot vapen på allmän plats m.m. Ju.

ring — alternativ och förslag. A. Precisering av handelsändamålet i detaljplan. M. Kalkning av sjöar och vattendrag.M. Kooperativa möjligheter i storstadsområden. S. Sverige, framtiden och mångfalden. A. På väg mot egenföretagande. A. Vägar in i Sverige. A. Hälften vore nog — om kvinnor och män på 90-talets arbetsmarknad. A. Pensionssamordning för svenskar i EU-tjänst. Fi. Finansieringen av det civila försvaret. Fö.

Kronologisk förteckning

59. Europapolitikens kunskapsgrund. En principdiskussion utifrån EU 96-kommitténs erfarenheter. UD. 60. Miljö och jordbruk. Om EU:s miljöregler och utvidgningens effekter på den gemensamma jordbrukspolitiken. UD.

61.01ika länder — olika takt. Om flexibel integration och förhållandet mellan stora och små stater i EU. UD. 62. EU, konsumenterna och maten — Förväntningar och verklighet. Jo. 63. Medicinska undersökningar i arbetslivet. A. 64. Försäkringskassan Sverige — Översyn av socialförsäkringens administration. S. 65. Administrationen av EU:s jordbrukspolitik i Sverige. Jo. 66. Utvärderat personval. Ju.

67. Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader. Fi. 68. Några folkbokföringsfrågor. Fi. 69. Kompetens och kapital + bilaga. N. 70. Samverkan mellan högskolan och näringslivet. N. 71. boka] demokrati och delaktighet i Sveriges städer och landsbygd. In. 72. Rättspsykiatriskt forskningsregister. S. 73. Swedish Nuclear Regulatory Activities.

Volume 1 — An Assessment. M.

74. Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 2 — Descriptions. M. 75. Vården i folkhögskolevärlden. U. 76. EU:s regeringskonferens — procedurer, aktörer, formalia. Sammanfattning av ett seminarium i april 1996. UD. 77. Utländska försäkringsgivare med verksamhet i Sverige. Fi. 78. Elberedskapen. Organisation, ansvarsfördelning och finansiering. N. 79. Översyn av revisionsreglema. Fi.

80. Viktigt meddelande. 4 Radio och TV i Kris och Krig. Ku.

81. Skydd för sparande i sparkasseverksarnhet. Fi. 82. En översyn av luft— sjö- och spårtrafikens tillsynsmyndigheter. K. 83. Allmänt pensionssparande APS. S. 84. Ekobrottsforskning. Ju.

85. Egon Jönsson — en kartläggning av lokala sam- verkansprojekt inom rehabiliteringsområdet. S. 86. Utvecklad samordning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. Kartläggning, överväganden och förslag. Fö.

wv—mw— _ . _

Systematisk förteckning

Utbildningsdepartementet

Den nya gymnasieskolan — hur går det? [1] Samverkansmönster i svensk forskningsfinansiering. [2] Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. [20] Reform och förändring. Organisation och verksamhet vid universitet och högskolor efter 1993 års universitets- och högskolereform. [21] Inflytande på riktigt — Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar. [22] En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande. [27] Det forskningspolitiska landskapet i Norden på 1990-talet. [28] Forskning och Pengar. [29] Högskola i Malmö. [36] Cirkelsamhället. Studiecirklars betydelser för individ och lokalsamhälle. [47] Värden i folkhögskolevärlden. [75]

Jordbruksdepartementet

Offentlig djurskyddstillsyn. [13]

EU, konsumenterna och maten — Förväntningar och verklighet. [62] Administrationen av EU:s jordbrukspolitik i Sverige. [65]

Arbetsmarknadsdepartementet

Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilaga. [34] Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäkring — alternativ och förslag.[51] Sverige, framtiden och mångfalden. [55] På väg mot egenföretagande. [55] Vägar in i Sverige. [55]

Hälften vore nog — om kvinnor och män på 90—talets arbetsmarknad. [56]

Medicinska undersökningar i arbetslivet. [63]

Kulturdepartementet

Från massmedia till multimedia —

att digitalisera svensk television. [25] Viktigt meddelande. Radio och TV i Kris och Krig. [80]

Näringsdepartementet

Kartläggning och analys av den offentliga sektorns upphandling av varor och tjänster med miljöpåverkan. [23] Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing World. Swedish National Report for Habitat 11. [48] Regler för handel med el. [49] Kompetens och kapital + bilaga. [69] Samverkan mellan högskolan och näringslivet. [70] Elberedskapen. Organisation, ansvarsfördelning och finansiering. [78]

Civildepartementet

Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser. [3] Forskning för vår vardag. [10] Attityder och lagstiftning i samverkan + bilagedel. [31]

Inrikesdepartementet

Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges städer och landsbygd. [71]

Miljödepartementet Batterierna — en laddad fråga. [8] Nationalstadsparker. [38]

Rapport från klimatdelegationen 1995. Klimatrelaterad forskning. [39] Precisering av handelsändamålet i detaljplan. [52] Kalkning av sjöar och vattendrag [53] Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 1 — An Assessment. [73] Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 2 — Descriptions. [74]

Statens offentliga utredningar 1996

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen

Möss och människor. Exempel på bra IT—användning bland barn och ungdomar. [32]

Justitiedepartementet

Kriminalunderrättelseregister DNA-register. [35]

Elektronisk dokumenthantering. [40] Presumtionsregeln iexpropriationslagen.[45] Förbud mot vapen på allmän plats m.m. [50] Utvärderat personval. [66] Ekobrottsforskning. [84]

Utrikesdepartementet

Vem bestämmer vad? EU:s interna spelregler inför regeringskonferensen 1996. [4] Politikornräden under lupp. Frågor om EU:s första pelare inför regeringskonferensen 1996. [5] Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet i EU. [6] Av vitalt intresse. EU:s utrikes— och säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. [7] Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte utvidgning. [15] Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrätt, medborgarskap och mänskliga rättigheter i EU. [16] Sverige, EU och framtiden. EU 96-kommitténs bedörrmingar inför regeringskonferensen 1996. [19] Från Maastricht till Turin. Bakgrund och övriga EU-länders förslag och debatt inför regeringskonferensen 1996. [24] Demokrati och öppenhet. Om folkvalda parlament och offentlighet i EU. [42] Jämställdheten i EU. Spelregler och verklighetsbilder. [43]

Europapolitikens kunskapsgrund.

En principdiskussion utifrån EU 96—kommitténs erfarenheter. [59] Miljö och jordbruk. Om EU:s miljöregler och utvidgningens effekter på den gemensamma jordbrukspolitiken. [60] Olika länder — olika takt. Om flexibel integration och förhållandet mellan stora och små stater i EU. [61] EU:s regeringskonferens — procedurer, aktörer, formalia. Sammanfattning av ett seminarium i april 1996. [76]

Försvarsdepartementet

Totalförsvarspliktiga m95. Förslag om jobb/studier efter muck, bostadsbidrag, dagpenning, försäkringar. [18] Statens maritima verksamhet. [41] Finansieringen av det civila försvaret. [58] Utvecklad samordning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. Kartläggning, överväganden och förslag. [86]

Socialdepartementet

Sveriges medverkan i FN:s familjeår. [37] Kooperativa möjligheter i storstadsområden. [54] Försäkringskassan Sverige — Översyn av socialförsäkringens administration. [64] Rättspsykiatriskt forskningsregister. [72] Allmänt pensionssparande APS. [83] Egon Jönsson — en kartläggning av lokala samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet. [85]

Kommunikationsdepartementet

Om järnvägens trafikledning m.m. [9] EU—mopeden. Ålders- och behörighetskrav för två- och trehjuliga motorfordon. [11] Bättre trafik med väginformatik. [17] Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. [26] Banverkets myndighetsroll m.m. [33] Enskilda vägar. [46] En översyn av luft- sjö- och spårtrafikens tillsynsmyndigheter. [82]

Finansdepartementet

Kommuner och landsting med betalnings- svårigheter. [12] Budgetlag — regeringens befogenheter på finansmaktens område. [14] Borgenärsbrotten — en översyn av 11 kap. brottsbalken. [30] Översyn av skatteflyktslagen. Reformerat förhandsbesked. [44] Pensionssamordning för svenskar i EU—tjänst. [57] Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader. [67] Några folkbokföringsfrågor. [68] Utländska försäkringsgivare med verksamhet i Sverige. [77] Översyn av revisionsreglerna. [79]

Skydd för sparande i sparkasseverksamhet. [81]

&

30.8 ».