Ny kurs i trafikpolitiken slutbetänkande

Till och chefen för

Kommunistatsrådet

ationsdepartementet

Regeringen bemyndigade den 22 december 1994 chefen för Kommunikationsdepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att senast den l december 1996 utarbeta en nationell plan för kommunikationerna i Sverige.

I uppdraget ingick också att i ett delbetänkande förslag till

ge inriktning av infrastrukturplaneringen för perioden 1998-2007. Detta delbetänkande har kommittén överlämnat till regeringen den

4 mars 1996 SOU 1996:26.

Regeringen beslutade den 25 april 1996 kommittén tilläggs-

att ge direktiv om principer för ekonomiska styrmedel inom kommunikationssektom. Vi har den 14 november 1996 till regeringen överlämnat ett delbetänkande om beskattning av vägtrafiken SOU 1996:165.

På grund av att kommittén fick tilläggsdirektiv beslutade regeringen att flytta redovisningen av slutbetänkandet till senast den 1 1997.

mars

Med stöd av bemyndigandet förordnades den l februari 1995 som ledamöter generaldirektör Rolf Annerberg, tillika ordförande, riksdagsledamot Elving Andersson, försäljningschef Karin Johansson, riksdagsledamot Leif Marklund, riksdagsledamot Bo Nilsson, riksdagsledamot Inger Segelström, kooperativ företagare Ingemar Siby, riksdagsledamot Kenth Skårvik, adjunkt Karin Svensson Smith och riksdagsledamot Per Westerberg.

Som experter att biträda kommittén förordnades den 5 april 1995 ekonomidirektör Åke Andersson, enhetschef Catharina Blom, departementssekreterare Sonja Ewerstein, direktör Yvonne Gustavsson, kommunikationsdirektör Yngve Johansson, direktör Staffan Karlsson, departementssekreterare Helen Källberg, civilingenjör Ingemar Lundin, vägdirektör Richard Montgomery, politisk sakkunnig Lars Nilsson, verkställande direktör Olof Nordell, departementssekreterare Carina Norgren, föredragande Göran Nyström, direktör Eva Smith och avdelningschef Hans Öhman.

Från den 1 juni 1995 ersattes direktör Yvonne Gustavsson av civilingenjör Bengt Skagersjö.

Den 21 augusti förordnades som experter direktör Bo Carlsund, projektledare Maria Eriksson, glesbygdsråd Maria Gustavsson, generaldirektör Urban Karlström, studerande Kajsa Larsson, direktör

Åsa Lindell-Byström, departementssekreterare Helene Norberg, verkställande direktör Tommy Nordin, verkställande direktör Kurt Palmgren, trafikselcreterare Anders Roth, landskapsarkitekt Karin Schibbye, direktör Staffan Widlert och projektledare June Ärleskog.

Föredragande Göran Nyström entledigades som expert den 1 mars 1996. Direktör Olof Nordell entledigades expert den 23 april

som 1996. Samma dag förordnades direktör Anna-Lisa Engström och förbundsdirektör Gunnar Hermanson experter till kommittén. Från

som den 26 oktober har departementssekreterare Helen Källberg entledigats och departementssekreterare Bengt Toresson förordnats som expert. Från den l november har departementsrådet Bengt Arwidsson entledigats och departementssekreteraren Mats Ekenger förordnats som expert. Direktör Anna-Lisa Engström entledigades som expert den ljanuari 1997. Samma dag förordnades verkställande direktör Jan Källsson expert. Den 11 februari 1997 förordnades

som kammarättsassessor Silja Klint expert. Dessutom har

som avdelningsdirektör Jan Karlsson och utredningschef Henrik Swahn deltagit i hela utredningsarbetet.

Till huvudsekreterare förordnades från den 1 mars 1995 byrådirektör Kristina Feldhusen, biträdande sekreterare från den

som 15 1995 assistent Eva Lena Fahlström, som sekreterare från den

mars 1 maj 1995 civilingenjör Hans Silbom, från den 17 maj 1995 utredare Gunnar Davidsson, från den 21 november 1995 civilingenjör Marika Engström och från den 15 december hovrättsassessor Matz Mårtensson. Som biträdande sekreterare förordnades från den 23 september 1996 Lena Pereira.

Gunnar Davidsson slutade som sekreterare den 12 januari 1996. Vi har antagit namnet Kommunikationskommittén.

Statens institut för kommunikationsanalys SIKA har löpande bistått kommittén med samhällsekonomiska analyser och bedömningar i olika trañkpolitiska frågor.

Härmed överlämnar vi slutbetänkandet Ny kurs i trafikpolitiken. Till betänkandet har fogats reservationer Karin Johansson,

av

Ingemar Siby, Kenth Skårvik, Karin Svensson Smith och Per Westerberg.

Särskilda yttranden har lämnats Åke Andersson, Bo Carlsund

av tillsammans med Tommy Nordin och Kurt Palmgren, Gunnar Hennansson, Staffan Karlsson, Jan Källsson, Kajsa Larsson, Åsa Lindell-Byström samt Anders Roth.

Stockholm den 18 mars 1997

Rolf Annerberg

Elving Andersson Karin Johansson Leif Marklund Bo Nilsson Inger Segelström Ingemar Siby Kenth Skårvik Karin Svensson Smith Per Westerberg

/Kristina Feldhusen

Marika Engström

Eva Lena Fahlström

Matz Mårtensson

Lena Pereira

Hans Silbom

Rumex.

8 Innehåll

4 TRAFIKPOLITISKA PRINCIPER 125

Innehåll 9 6.6 STRATEGISK MILJÖBEDÖMNING 183

10 Innehåll

8.2.4 Internationell samverkan

8.2.5 Avregleringen av inrikesflyget

8.3. AVGIFTER FÖRFLYGETS INFRASTRUKTUR ..225

Innehåll 1 l

10.4.3 Kan full intemalisering genomföras inom godssektom 10.4.4 Förslag till intemalisering inom godstrafiken samt konsekvensberäkningar 10.4.5 Effekter av full intemalisering 10.5 EN STRATEGIFÖRGODSTRANSPORTSYSTEMET ..279

12 Innehåll

SAMORDNING AV PLANERING, BESLUT OCH UPPFÖLJNING ..323

Innehåll 13 15.5 KOSTNADER FÖROCH EFFEKTERAV STRATEGIN FÖRNOLLVISIONEN INOM

..393

14 Innehåll

18.3.2 Reglering av extemetableringar

18.4 EKONOMISKA STYRMEDEL FÖRETTTRANSPORTSNÅLARESAMHÄLLE 428

Innehåll 15 22.4 STRATEGISK MlLJÖBEDÖMNING ..471

Sammanfattning

Ett framtida transportsystem ska bidra till ekonomisk och social utveckling utan att tära naturens förstöra miljön eller

resurser, fördärva människornas hälsa. Ett framtida transportsystem måste vara ekonomiskt, socialt, kulturellt och ekologiskt hållbart.

Så inleds den vision för ett framtida transportsystem som vi presenterar i detta slutbetänkande. Vår vision ger en bild av vägen mot ett långsiktigt hållbart transportsystem och utgör plattform för de

en förslag vi redovisar. Den vad vi vill uppnå inom en överblickbar

anger framtid med vårt förslag till en ny trafikpolitik.

mål

Trafikpolitiska

Vi föreslår följande trafikpolitiska mål:

Målet för trafikpolitiken är att erbjuda medborgarna och näringslivet i alla delar landet god, miljövänlig och säker

av en transportförsörjning är samhällsekonomiskt effektiv och

som långsiktigt hållbar.

Detta mål kan preciseras i följande delmål:

Ökad välfärd, sysselsättning och konkurrenskraft 0 Trañkpolitiken ska bidra till att öka välfärden, sysselsättningen och näringslivets konkurrenskraft.

0 God miljö Transportsystemet ska bidra till god livsmiljö och efter vad

en anpassas människans hälsa och naturen tål. Hushållningen med naturresurser ska främjas.

0 Säker trafik

Antalet dödade och skadade trafiken ska fortlöpande minskas. På

av lång sikt ska ingen människa dödas eller skadas allvarligt trafiken.

av

0 Tillgängligt transportsystem Transportsystemet ska vara utformat så att det kan utnyttjas alla

av medborgare. Den kollektiva trafiken ska göras tillgänglig för funktionshindrade i väsentligt högre grad än hittills. De

personer som har särskilda behov ska erbjudas anpassade transportmöjligheter.

0 Positiv regional utveckling Trafikpolitiken ska bidra till en positiv utveckling i alla delar landet

av och till att kompensera nackdelar långa avstånd mellan landets olika

av delar.

Kraven på långsiktig hållbarhet inom transportsektorn innebär att transporter inte ska vara orsak till att människors hälsa i något hänseende försämras och att utsläpp, buller, intrång eller andra negativa effekter av transporter inte ska allvarliga skador på naturen

ge eller på kulturarvet. Transportsystemet ska främja hushållningen med naturresurser, så att det blir en del av det naturliga kretsloppet, och hushålla med kulturresursema byggts under generationer. För

som upp att aktivt kunna ta tillvara natur- och kulturvärden måste transportsystemet utvecklas och utformas på ett sätt som knyter till, samspelar

an med och bygger vidare den befintliga kulturen och miljön.

Vi redovisar förslag till långsiktiga miljömål för följande områden:

utsläpp av luftföroreningar och klimatgaser inverkan av luftföroreningar människors hälsa buller natur- och kulturvärden naturresurser.

För utsläpp av luftföroreningar och koldioxid föreslår vi även tidssatta etappmål:

Ämne Basår 1 Etappmå/ Långsiktigt Hur långt

mål har nått

ämnen VOC 1 Basåren grundar sig på olika överenskommelser 2Källa: Naturvårdsverket, 1997

Sammanfattning 19

Trafikpolitiska principer

Vi föreslår följande trafikpolitiska principer för att åstadkomma en samhällsekonomiskt effektiv transportförsörjning och nå de trafikpolitiska målen:

0 Trafikpolitiken ska utgå från långsiktiga mål om en god livsmiljö och vad naturen och människornas hälsa tål. I samband med planeringen av infrastruktur och trafik nationell, 0 regional och lokal nivå sätter samhället ramarna för hur resurserna inom transportsektorn ska fördelas, t.ex. när det gäller väg- och jämvägsutbyggnader och utbudet av kollektivtrafik. 0 Medborgama och företagen avgör själva hur de vill ordna sina transporter inom de ramar som samhället har gett. Det förutsätter dock att i sin valsituation inte enbart tar hänsyn till egna

man vinster och kostnader, utan även till effekterna på samhället i stort. Detta kan ske genom ekonomiska styrmedel och regleringar som internaliserar de externa effekterna, dvs. för den enskilde inkluderar effekter som drabbar andra. Avsikten med intemaliseringen är att påverka människors och 0 företags transportval och beteende för att därigenom styra mot de trafikpolitiska målen och ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av transportsystemet. Eftersom avsikten är att styra mot ett effektivt utnyttjande av 0 transportsystemet så är det de trafikvolymberoende externa effekterna ska intemaliseras, dvs. de konsekvenser som följer

som av att trafikmedlen används. Ett sätt att göra detta är att genom skatter och avgifter få priset på transporter att motsvara de

samhällsekonomiska marginalkostnaderna.

0 Det är inte tillräckligt att använda priset på transporter som styrmedel. Det handlar om att hitta en kombination av ekonomiska styrmedel och regleringar som leder till målen på ett så kostnadseffektivt möjligt.

sätt som Våra etappmål för utsläpp koldioxid och vissa avgaser kan 0 av användas för att avgöra hur miljöeffekter ska värderas när man gör samhällsekonomiska bedömningar och internaliserar externa kostnader. Kraven ett långsiktigt hållbart transportsystem innebär att vi 0 lägger särskild vikt vid målen om god miljö och säker trafik. Målen inom dessa områden är en viktig utgångspunkt för åtgärds- och konsekvensanalyser. Dessa ska tjäna som underlag för att bedöma hur starka styrmedel som krävs för att nå mycket stora förbättringar

och hur snabbt det är rimligt att genomföra dessa med beaktande

av krav samhällsekonomisk effektivitet. 0 En prissättning av transporter anpassad efter de samhällsekonomiska marginalkostnadema är normalt inte tillräcklig för att finansiera de fasta kostnaderna. Sättet att finansiera infrastrukturen bör bestämmas av hur det påverkar omfattningen

av investeringar och utnyttjandet av infrastrukturen, vad finansieringsformen administrativt kostar fördelnings- och

samt av rättviseeffekter.

Inom väg- och järnvägsområdet är det effektivitetsskäl - av olämpligt att ställa generella krav på full kostnadstäckning. Infrastrukturen måste i första hand finansieras allmänna

genom skatter. Nivån på skatter som direkt berör trafiken bör i första hand bestämmas av deras betydelse styrmedel för att intemalisera

som externa effekter. Av skatteväxlingsskäl kan det dock vara motiverat att ta ut högre skatter än vad som krävs för intemaliseringen. Då kan skatterna sänkas inom andra områden. Av effektivitetsskäl kan det dessutom vara önskvärt med ett visst inslag brukarmedverkan

av i finansieringen av infrastrukturen för att få en koppling mellan dem som drar nytta av en investering och dem som betalar.

Inom luftfarten och sjofarten ska även fortsättningsvis nyttjama betala infrastrukturen. Detta avviker från de principer som vi föreslår för vägar och järnvägar. Skälet är att infrastrukturkostnaderna är relativt sett små. Att låta dessa kostnader belasta trafikanterna påverkar därför endast i begränsad utsträckning effektiviteten i hur transportsystemen utnyttjas. Det finns möjligheter att inom affärsverksformen anpassa avgiftsystemen så att man klarar att täcka infrastrukturkostnadema och samtidigt ta hänsyn till hur de externa effekterna varierar. Utöver detta kan särskilda miljöavgifter behövas för t.ex. koldioxid. Dessa avgifter betraktas som skatter och intäkterna av dessa tillfaller staten.

Dessa principer för att styra utnyttjandet av transportsystemet kan enligt vår mening utgöra underlag för styrprinciper inom alla trafikslag. Däremot kan tillämpningen av principerna naturligtvis komma att variera med transportslagens olika förutsättningar.

Vägtrafiken

Vägsystemet har stor betydelse för den ekonomiska utvecklingen i hela landet. Detta har vi behandlat i vårt första delbetänkande

om

Sammanfattning 21

infrastrukturen. Vi har behandlat principer för intemalisering av vägtrafikens externa effekter i vårt andra delbetänkande SOU

1996:165. Vi föreslog där följande förändringar av

vägtrafikbeskattningen:

Höjd koldioxidskatt så att priset på bensin stiger realt med 10 öre 0 år till år 2020. Priset diesel ska öka i motsvarande grad. per Ingen förändring energiskatten på bensin. 0 av Höjd energiskatt på diesel för att intemalisera de externa effekterna 0 dieseldrivna personbilar. Vi räknade med att detta skulle av motsvara höjning på 20-50 öre per liter. en Energiskatterna för både bensin och diesel bör även fortsättningsvis 0 differentierade efter drivmedlets miljökvalitet. vara energiskatt på biobaserade drivmedel under en lång 0 Ingen introduktionstid. En ändrad utformning fordonsskatten personbilar för att av 0 av trafiksäkerhetsskäl styra mot jämnare viktsfördelning. en Ändring fordonsskatten på dieseldrivna personbilar så att inte 0 av bilar med bättre miljö- och säkerhetsegenskaper ska betala nya högre skatt än äldre bilar.

Vi inte i delbetänkandet ställning till beskattningen av tunga tog eftersom vi ville göra samlad bedömning godsfordon, en av transporterna i samtliga transportslag. Vi har kompletterat våra beräkningar de externa effekterna av nu av trafiken. En del dessa effekter intemaliseras via den tunga av energiskatten på diesel. Om övriga externa effekter skulle

intemaliseras via fordonsskatten på tunga fordon skulle det krävas

mycket kraftiga höjningar fordonsskattema. av Sådana skattehöjningar skulle drabba svenskt näringsliv och

svenska åkare hårt. Vi det därför inte lämpligt att höja anser fordonsskattema för lastbilar till den nivå skulle behövas för tunga som intemalisering. Man måste ta hänsyn till vilka skattenivåer man har full i andra länder inom EU och bedöma vad kan vara rimligt för som svenskt näringsliv. Vi redovisar exempel på vad detta kan innebära. Lastbilar i distributionstrafik är inte utsatta för samma konkurrens de fordonen. De skattehöjningar behövs för full som tyngre som intemalisering är inte heller lika stora. Av dessa skäl föreslår vi att

fordonskattema för lättare lastbilar i huvudsak bör motsvara de externa

effekter inte är intemaliserade i dieselskatten. som inte konkurrenssituationen densamma för För bussar är som lastbilar. Höjda fordonsskatter för bussar i långväga trafik påverkar

och sysselsättningen. Med tanke att vi inte heller produktionen

22 Sammanfattning

föreslår att de externa effekterna för långväga persontrafik på

järnväg,

med bil och flyg ska intemaliseras fullt ut bör detta gälla även bussar. Eftersom det då krävs kraftiga skattehöjningar föreslår vi

att höjningen

sker stegvis.

Däremot anser vi inte att fordonskattema bör höjas för bussar i regional och lokal kollektivtrafik så länge biltrafikens kostnader i tätortema inte är intemaliserade. Sådana skattehöjningar skulle drabba kollektivtrafiken och kunna leda till taxehöjningar får kollektivsom trafikresenärer att välja bilen istället.

Transittrafiken Sverige bör i princip belastas med de genom marginalkostnader för externa effekter denna trafik orsakar. Detta som kan till viss del ske att de delar vägnätet utnyttjas genom av som av transittrafiken ingår i eurovinjettsystemet.

På sikt bör det vara möjligt att införa tids- och platsdifferentierad en beskattning av den tunga trafiken i Europa med hjälp sådan teknik av som vi redovisar för differentierade bilavgifter i tätorter. Vi föreslår att Sverige verkar för ett sådant avgiftssystem.

Vi föreslår att Sverige inom EU även verkar för

0 överenskommelser eller regleringar sänker den specifika som

bränsleförbrukningen

0 införande system för miljö- och säkerhetsklassning

av nya av fordon, dessa bör även omfatta fordon avsedda för som är drivmedel från förnybara energikällor

0 successivt skärpta avgas- och bullerkrav för fordon skärpta hållbarhetskrav och ett effektivt kontrollsystem för utsläpp från bilar i trafik.

Vi föreslår dessutom att Sverige inför för ett nytt system miljöklassning av fordon. Detta kan användas konsumentsom

upplysning och i viss utsträckning underlag vid offentliga

som

upphandlingar.

I ett särskilt kapitel redovisar vi strategi för trafiksäkeren hetsarbetet och för att genomföra nollvisionen, dvs. noll dödade och noll allvarligt skadade i vägtrafiken.

Att åstadkomma säker trafik innebär bl.a. att vägtransportsystemet ska utformas med utgångspunkt från människans tolerans mot yttre våld. Detta betyder att säker trafik kan skapas på i princip två sätt antingen genom lägre hastigheter eller investeringar i genom gator, vägar, fordon och säkerhetsutrustning. Vi resultatmodell presenterar en för vägen mot säker trafik, vilken kan första en utgöra steget i ett program för att genomföra nollvisionen. Det är uppgift för en Vägverket att utarbeta ett samlat handlingsprogram för säker vägtrafik.

Sammanfattning 23

Det är naturligtvis också nödvändigt att trafikanterna uppträder på ett ansvarsfullt och omdömesgillt sätt och följer de trafikregler som finns. Reformarbetet inom trafiksäkerhetsområdet måste därför också fortsätta med oförminskad kraft. Exempelvis är det viktigt med ökad utbildning i trafiksäkerhet inom det allmänna utbildningsväsendet, liksom att förarutbildningen mot ett ökat säkerhetstänkande.

svarar upp Vägverket bör undersöka förutsättningarna för en stegvis körkortsutbildning, innebär att körkortselevema ges möjlighet att

som få erfarenhet bilkörning under mer trafiksäkra förhållanden än idag.

av Om prishöjningar på drivmedel eller andra styrmedel får negativa fördelningseffekter for glesbygden bör dessa effekter kompenseras

åtgärder för regionalpolitiken i vid mening.

genom inom ramen

J

ärnvägstrafiken

Sedan 1988 års trafikpolitiska beslut har järnvägen i vissa avseenden utvecklats positivt, i andra negativt. Regionaltågstrafiken och snabbtågstrafiken X2000 har haft stark expansion, medan

en godstrafiken på järnväg har tappat marknadsandelar utifrån en internationellt sett hög nivå. För att stärka järnvägstrafikens konkurrenskraft föreslår vi följande.

Uppdelningen jämvägssektom i banhållning och trafik behålls.

av Banverket bör få i uppdrag att utreda hur gränsen mellan 0 banhållning och trafik kan preciseras. Därvid bör stordrifts- och samordningsfördelar i trafiken tillmätas stor vikt. Godstrafiken och persontrafiken inom SJ bör tydligt separeras från 0 varandra. Hur detta ska genomföras bör utredas. Bolagisering är ett tänkbart sätt. Det skulle kunna ge möjligheter till ett breddat ägande

hela eller delar av godstrafikrörelsen. av SJ persontrafik får företrädesrätt på linjer för interregional tågtrafik 0

kan bedrivas företagsekonomiskt lönsamt. De företagssom ekonomiskt lönsamma linjerna kompletteras av ett nationellt basnät

upphandlas staten i samarbete med trafikhuvudmännen. som av Trafikhuvudmännen upphandlar regional tågtrafik och kan medverka i upphandlingen det nationella basnätet. Det nationella

av basnätet kan också bestå trafik än tågtrafik.

av annan Syftet med det nationella basnätet är att upprätthålla en 0 tillfredsställande interregional transportförsörjning med god tillgänglighet och att bidra till positiv regional utveckling.

en Basnätet ska innehålla samhällsekonomiskt och regionalpolitiskt motiverad interregional trafik. Exempelvis har nattågstrafiken en

stor betydelse, inte minst för dem olika skäl inte kan flyga. I som av basnätet ska dessutom ingå samtrafiklösningar mellan interregional och regional trafik.

0¶Nuvarande uppdelning mellan interregional och regional trafik kan

behöva förändras bl.a. till följd regionala samverkansav nya organisationer. Denna fråga måste klaras ut i det kommande arbetet med att utforma basnätet. Det är viktigt att ansvaret delas på ett upp sådant sätt att rationella trafiklösningar inte förhindras. 0 Ett rikstrafikombud utses för att tillsammans med trafikhuvudmännen i länen, Banverket, och SJ utforma det nationella basnätet. Rikstrafikombudet också för den statliga upphandlingen svarar av trafik. Rikstrafikombudet bör vara en från trafikverken fristående organisation med små egna utredningsresurser. 0 Om staten skulle köpa ungefär samma trafik i dag, och SJ inte som ska täcka några förluster denna trafik, kostar det omkring av 600 mkr. Det bör vara rikstrafikombudets uppgift att tillsammans med trafikhuvudmännen, Banverket, SJ och eventuellt andra intressenter utarbeta underlag för att bedöma behovet statliga av anslag för upphandling av det nationella basnätet. Utgångspunkten bör vara 700 mkr per år, vilket är den krävs för att summa som upphandla ungefär samma trafik i dag plus det belopp går som som till den regionala tågtrafiken på länsbanoma. Det innebär att vi föreslår att man använder de cirka 400 mkr används för köp som av trafik i dag och utökar anslaget med 300 mkr. Samtidigt föreslår vi att avtalen med trafikhuvudmännen inte automatiskt förlängs när avtalstiden löper ut år 2000 och i ett fall år 2003. Dessa 200 mkr kan därmed täcka två tredjedelar de utökade anslagen till av upphandling av interregional trafik. Behovet särskilda insatser av för den regionala tågtrafiken får prövas inför avtalstidens utgång. Vi förutsätter att rikstrafikombudets upphandling trafik sker i av samråd med trafikhuvudmärmen. Stor vikt ska läggas att

upphandla trafik både regionala och interregionala

som gagnar behov. 0 Riksdagen bör besluta om inriktningen av det nationella basnätet samtidigt som man beslutar inriktningen infrastrukturom av planeringen. Basnätet bör fastställas av regeringen i samband med att man fastställer infrastruktur- och transportplanema. Regeringen bör informera riksdagen det fastställda basnätet och de om fastställda infrastrukturplanema. Genom den samordnade beslutsoch planeringsprocessen blir det möjligt att prioritera mellan åtgärder i infrastrukturen och trafikåtgärder. Detta innebär att den

nivå för upphandling trafik väljs i utgångsläget kan justeras

av som om det bedöms motiverat.

Sammanfattning 25

Godstrafiken på järnväg avregleras helt. Godstrañken befrias från 0 banavgifter eftersom det näringspolitiska- och konkurrenskäl inte av är möjligt att internalisera lastbilstrañkens externa effekter fullt ut. Av skäl ett stöd till kombitrafiken. samma ges Nuvarande uppdelning jämvägsnätet i stomjämvägar och läns- 0 av järnvägar upphör. Banverket får ansvar för hela det statliga jämvägsnätet. Banverket bör få möjlighet att eget initiativ överta de viktigaste 0 delarna det kapillära nätet. Banverket bör få i uppdrag att utreda av vilka delar det kapillära bör föras över till Banverket av nätet som för att säkerställa konkurrensneutralitet och samhällsekonomisk effektivitet. Till vissa andra delar av det kapillära bannätet bör statsbidrag kunna 0 på motsvarande sker för enskilda vägar. Statsbidraget ges sätt som bör variera med spåranläggningens betydelse. Spår som erhåller statsbidrag ska hållas tillgängliga för olika jämvägsoperatörer på konkurrensneutrala villkor. Banverket bör få i uppdrag att utreda bidragssystemets utformning och föreslå lämpliga bidragsprocenter.

Sjöfarten

Nästan 90 % den svenska utrikeshandelns volym transporteras med av fartyg. Under 1990-talet har sjöfartens totala godsvolym ökat. Däremot har den konventionella sjöfartens andel av den utrikes godtrafiken minskat, i första hand till förmån för lastbilstrafik i kombination med färjetrañk. Sjöfarten upphov till miljöproblem genom i första hand utsläpp ger till luft och koldioxid samt utsläpp till vatten av olja, oljeav avgaser bemängt barlastvatten och övrigt avfall från fartygen. Sjöfarten står för än 90 % trañksektorns utsläpp svavel och ungefär en mer av av tredjedel kväveoxidutsläppen. Det finns goda förutsättningar att av minska dessa utsläpp, bl.a. övergång till lågsvavliga bränslen genom och användning katalysatorer på fartygen eller genom av motortekniska åtgärder. De avgifter i dag belastar sjöfartens användning av farleder och som hamnar är inte differentierade efter de externa kostnader som sjöfarten ger upphov till. För att sänka utsläppen svavel och kväveoxider från sjöfarten av Sverige med 75 % till början 2000-talet träffade Sjöfartsverket, av Sveriges Hamn- och Stuveriförbund samt Sveriges Redareförening under 1996 överenskommelse om åtgärder. en

0 Vi ser positivt på den frivilliga överenskommelsen mellan

Sjöfartsverket, Sveriges Redareförening och Sveriges Hamn- och

Stuveriförbund och anser att det är viktigt att den fullföljs. Sjöfartsverkets åtgärder bör dock inriktas så att incitamenten förstärks för parterna att vidta åtgärder. 0 Vi föreslår vidare att Sjöfartsverket i uppdrag att utvärdera ges effekterna av överenskommelsen sedan den varit i bruk i några år, dvs. kring år 2000. 0 Vi föreslår att Sverige internationellt arbetar för att motsvarande överenskommelser om att minska utsläpp från sjöfarten träffas även i andra länder och att Sverige inom bl.a. EU, IMO och HELCOM aktivt driver frågan om intemalisering sjöfartens externa av kostnader på internationell nivå.

För närvarande saknas anläggningar för att ta emot oljeavfall från fartyg i flertalet Östersjöhamnar. Inom HELCOM pågår projektet Baltic Strategy som syftar till att bygga ut sådana anläggningar i alla Östersjöstater. Det behöver också utvecklas ett gemensamt kontrollsystem för inspektion.

0 Vi anser att det är en angelägen uppgift att mottagningsanläggningar byggs ut i Östersjöhamnama. Vi föreslår att frågan om finansiering sådana anläggningar hög prioritet vid av ges diskussionerna om hur de särskilda medel regeringen avsatt för som

Östersjösamarbetet ska användas.

0 Vi föreslår också att Sverige driver frågan att, i samarbete med om berörda länder, få till stånd likartad lagstiftning i Östersjöländerna när det gäller kontrollsystem för hanteringen av fartygsavfall.

Flyget

Flyget har goda förutsättningar att tillgodose behovet snabba av långväga inrikes och utrikes transporter. Flyget har också stor betydelse för frakt av högvärdigt eller brådskande gods. Inrikesflyget har särskilt stor betydelse för medborgare och näringsliv i de delar av landet som saknar goda alternativa transportmöjligheter, bl.a. stora delar av Norrland.

Flyget orsakar miljöproblem genom utsläpp luftföroreningar och

av koldioxid samt genom buller i samband med start och landning. Nya flygplan med bättre miljöegenskaper ersätter successivt äldre typer, men utbytet tar lång tid. De senaste flygplansgenerationema har väsentligt bättre miljöegenskaper än tidigare generationer. Några

Sammanfattning 27

ytterligare avgörande tekniska förbättringar eller alternativa drivmedel väntas inte inom överskådlig tid. Luftfartsverket är ett affärsdrivande verk. Dess avgiftssystem är inte i första hand anpassat efter flygets marginalkostnader. Det kan finnas anledning att se över om avgiftssystemet kan marginalkostnadsanpassas i högre grad dock inom för att verkets

- ramen fmansieringskrav kan klaras.

Vi föreslår därför

0 att Luftfartsverket utreder effekterna av ett marginalkostnads-

mer anpassat avgiftssystem, t.ex. av tidsanpassad taxa på Arlanda, höjda taxor Bromma samt frågan om fördelningen slottider. Vid

av förändringar avgiftssättningen måste hänsyn tas till verkets

av ekonomiska ansvar för infrastrukturen. Samråd bör ske med berörda parter, bl.a. företrädare för de kommunala flygplatserna.

Tidigare miljöskatt avskaffades vid årsskiftet 1996/97. Luftfartsverket arbetar f.n. med att utforma en miljöavgift som tar hänsyn till utsläpp av kväveoxider och kolväten uppdrag

av regeringen. Vi föreslår

0 att Luftfartsverkets uppdrag att utforma en miljöavgift kompletteras så att avgiften även utformas med hänsyn till verkliga utsläpp av koldioxid. 0 att Luftfartsverket ges i uppdrag att utreda om ett katalysatorkrav på åtminstone nya motorer kan motiveras för de mindre, bensindrivna planen.

Ett problem sedan lång tid tillbaka är finansieringen flertalet

av kommunala flygplatser. Dessa har tillsammans ett driftsunderskott på ca 150 mkr per år. De kommunala flygplatserna har samtidigt stor betydelse för den regionala utvecklingen. För att säkra trafiken krävs därför en långsiktig lösning i samverkan mellan stat och kommuner.

Vi föreslår därför

0 att staten genom Luftfartsverket fördelar ett bidrag till samtliga 27 kommunala flygplatser som nu har linjetrafrk, säsongstrafik eller betydande fraktflyg. Bidraget bör täcka ca 75 % av det samlade driftsunderskottet. Detta motsvarar med 1996 års resultat

ca l 15 mkr. Vi anser att bidraget bör finansieras inom Luftfartsverkets budget. Vi är dock medvetna om att det kan innebära problem för

28 Sammanfattning

Luftfartsverket att höja sina avgifter i motsvarande grad. Det kan

därför finnas anledning att se över Luftfartsverkets avkastningskrav

till staten verket åläggs utvidgade uppgifter. En annan möjlig

om

lösning är att finansiera stödet till de kommunala flygplatserna via

statsbudgeten. 0 att Luftfartsverket ges i uppdrag att tillsammans med representanter

för de kommunala flygplatserna utforma ett sådant system I att nuvarande skogslänsbidrag och resultatutjämningsbidrag

samtidigt avskaffas.

Principen intemalisering av externa kostnader, som vi anser är

om riktig, kan innebära vissa negativa regionalpolitiska konsekvenser

ökade kostnader för det långväga inrikesflyget. Vi föreslår genom därför att Luftfartsverket i samband med sitt arbete med att utforma ett nytt miljöavgiftssystem tar hänsyn till målet om en positiv regional utveckling. Därvid bör även flygplatsavgiftemas utformning prövas utifrån denna utgångspunkt, liksom utformningen av bidraget till de kommunala flygplatserna.

Den långväga persontrafiken

Vi föreslår att de externa effekterna persontrafiken intemaliseras

av fullt ut. Detta beräknas medföra omfördelningar av trafikanter från flyg och långväga buss till järnväg.

Vi föreslår att stora delar av den interregionala persontrafiken, liksom i dag, helt drivs på kommersiella villkor. Som vi nyss sagt ska dessutom staten sätta medel till den interregionala persontrafiken i

av ett nationellt basnät. På detta sätt tar staten ett ansvar för att alla delar

landet får tillfredsställande interregional transportförsörjning av en med en acceptabel tillgänglighet även i sådana områden som är svåra att förse med företagsekonomiskt lönsam trafik. Detta är bl.a. nödvändigt för att upprätthålla en positiv regional utveckling.

Under förutsättning att busstrafikens externa effekter internaliseras fullt ut anser vi att den långväga busstrafiken på sikt bör avregleras helt. Detta kan resenärer med låg inkomst. Med tanke att

gynna jämvägstrafiken ännu inte har kunnat tillgodogöra sig vinsterna av de omfattande spårutbyggnader pågår vi dock att avregleringen

som anser bör avvakta några år tills järnvägens konkurrenskraft har stärkts.

För att förbättra samordningen mellan infrastrukturplaneringen och trafiken bör trafikföretagen lämna uppgifter om resandestatistik till dem för planeringen av infrastrukturen. Vissa uppgifter

som ansvarar

kan behöva behandlas konfidentiellt. Regeringen bör utfärda de direktiv som krävs för hantering av statistik över resandet.

En förbättrad samverkan mellan trafikslagen hela från

om resan dörr till dörr ger stora vinster för trafikanterna och kan bidra till att stärka de kollektiva färdmedlens attraktivitet och konkurrensförmåga. En del av detta kan åstadkommas genom att fortsätta att utveckla verksamheten hos Samtrafiken i Sverige AB.

Vi föreslår att regeringen ger Vägverket, Banverket och KFB i uppdrag att diskutera med Samtrafiken, dess ägare och andra berörda aktörer om att vidga Samtrafikens uppgifter och att vidareutveckla och konkretisera idéer om samverkan för hela resan. En första rapport bör redovisas till regeringen under hösten 1997 så att den kan ingå i

underlaget för det kommande trafikpolitiska beslutet.

Den långväga godstrafiken

Godstransportema har ökat kraftigt under de senaste årtiondena. Numera är tillväxten begränsad i ton räknat. De genomsnittliga transportavstånden tenderar däremot att öka. Den största ökningen står

den tunga långväga vägtrafiken och flygfrakten för. Denna utveckling

väntas fortsätta.

Den tunga vägtrafiken har tagit över stor del den

en av godsmarknad som tidigare dominerades av järnvägen och sjöfarten. Kombitrafiken har haft en mycket måttlig utveckling under

en tioårsperiod från cirka 3 till cirka 4 miljoner ton. Den har haft svårt

att hävda sig i priskonkurrensen med vägtrafiken och konventionell jämvägstrafik.

En stor del av den svenska utrikeshandelns transporter sker andra länders transportnät, bl.a. genom Tyskland. I Tyskland och norra Västeuropa finns växande problem med framkomligheten för vägtrafiken. Det finns även stora problem med den gränsöverskridande jämvägstrafiken. SIKA visar i beräkningsexempel att dessa problem kan få stor inverkan även på trafiken i Sverige.

Vi anser det är en angelägen uppgift för Sverige att inom EU verka för att eurovinjettsystemet för vägtrafiken utvecklas och för ett motsvarande system för jämvägstrafiken.

En huvudprincip i den trafikpolitik som vi föreslår är att de externa kostnader som trafiken ger upphov till ska intemaliseras. Det innebär att transportköpama ska tvingas ta hänsyn till de externa kostnaderna när man gör sitt transportval. För godstrafiken finns det emellertid vissa hinder för detta. EU:s regelsystem och hänsyn till sysselsättning

och internationell konkurrens medför att det inte är möjligt att fullt ut intemalisera den tunga vägtrafikens externa effekter.

Vi har t.ex. beräknat att fordonsskatten för ett 40 tons fordon med 5 axlar skulle behöva höjas från nuvarande 13 000 kr/år till cirka 116 000 kr/år för att fullt ut intemalisera de externa effekter som inte internaliseras genom dieselpriset. Vi har i ett beräkningssexempel visat

en höjning från 13 000 till 26000 kr/år. Skillnaden mellan en avvägd höjning av fordonsskattema för den tunga trafiken och full internalisering motsvarar cirka 4 öre/tonkm.

För att kompensera för denna skillnad föreslår vi att de externa kostnaderna av godstraflk med järnväg och sjöfart internaliseras i motsvarande lägre grad. Kompensationen för järnväg och sjöfart bör således uppgå till cirka 4 öre per tonkm. Därmed kan man nå en fördelning av godstrafiken mellan transportslagen liknar den vid

som full intemalisering.

Vi föreslår därför att banavgiftema för godstrafiken slopas och att ett stöd till terminalhanteringen för kombitrafiken införs. Banavgifterna för godstrafiken uppgår i dag till ca 350 mkr per år. Ett kombistöd bör riktas till transportköpama och omfatta ca 20 kr per ton. Med nuvarande volym bedöms ett kombistöd behöva uppgå till ca 100 mkr per år. Genom att avstå från att införa en koldioxidavgift för transporter med sjöfart kan denna kompenseras i ungefär motsvarande grad.

Vi föreslår att SIKA och Banverket ges i uppdrag att närmare utforma ett stödsystem för terminalhanteringen för kombitrafiken enligt de förutsättningar vi angett. Samråd bör ske med representanter för berörda trafikföretag.

Vi föreslår vidare att SIKA ges i uppdrag att utforma en godsstrategi för statliga insatser i godstransportsystemet. Till detta arbete bör knytas en referensgrupp med representanter för trafikverken, näringslivet och övriga berörda parter.

Den regionala och lokala trafiken

De externa effekterna från vägtrafiken, dvs. avgasutsläpp, buller, olyckor, trängsel m.m., är väsentligt högre i tätorter än på landsbygden. De varierar dessutom inom tätortsregionema och med tidpunkten på dygnet. Vi anser att differentierade bilavgifter är ett effektivt och rättvist sätt att intemalisera de externa effekterna i tätortema.

Vi föreslår därför att

0 regeringen ger Vägverket i uppdrag att tillsammans med

Riksskatteverket, SIKA och kommunerna utarbeta en strategi för att

Sammanfattning 31

genomföra differentierade bilavgifter i tätorter där det är motiverat med hänsyn till de externa effekterna. 0 inriktningen ska vara att införa differentierade bilavgifter i minst en tätort senast år 2002. Detta innebär att beslut måste fattas år 2001 i samband med nästa revidering infrastrukturplanema av m.m. 0 regeringen snarast utreder de legala förutsättningarna och utarbetar de författningar krävs för att kommunerna möjlighet som ge att införa differentierade bilavgifter styrmedel i tätortstrafiken. som 0 Vägverket får i uppdrag att i samråd med kommunerna omedelbart ta iniativ till storskaliga demonstrationsförsök för att bl.a. testa ny och avancerad teknik. Ett av försöken bör utföras i Stockholms län. I Sverige arbetar aktivt inom EU för att utveckla tekniken och harmonisera standarder och medverka till pilotprojekt på flera håll i Europa.

Vi har formulerat ett mål säker trafik innebär att sikt ska om som ingen människa dödas eller skadas allvarligt i trafiken. Om detta ska kunna uppnås får bilarna inte köra fortare än 30 km/h där bilar riskerar att möta fotgängare eller cyklister. Denna hastighetsdämpning måste i första hand åstadkommas med fysiska åtgärder. Andra tekniska alternativ användning informationsteknik innebär mindre av som fysiska åtgärder kan innebära samhällsekonomiska fördelar. Vi föreslår att

0 kommunerna får rätt att kommunala gator meddela föreskrifter om avvikelser från nu gällande bashastighet 50 km/h. 0 anslagen för regionala trafikanläggningar bör kunna användas till lokala trafiksäkerhetsförbättrande åtgärder även utöver den på ram l mdkr trafiksäkerhets- och miljöåtgärder i regeringens som anges

infrastrukturproposition 1996/97:53.

0 Vägverket i ökad utsträckning bör stödja demonstrationsprojekt i kommunerna och på andra sätt bidra till ökad kunskap i kommunerna om nollvisionen och vägen dit.

Kommunerna har ansvar för miljön och hälsan i tätorterna. Kommunerna kan även utnyttja andra styrmedel än bilavgifter inom

tätortstrafiken, t.ex. parkeringspolitik, trafikregleringar, miljözoner,

information och bebyggelseplanering. Staten kan stödja kommunerna

genom författningsförändringar, forskning, utveckling och

demonstrationsprojekt samt genom att bidra till kompetens-

utvecklingen. Här har Kommunikationsforskningsberedningen och

Vägverket en viktig roll. Vi föreslår att

32 Sammanfattning

regeringen tar iniatitiv till de författningsförändringarsom krävs för 0 att göra det möjligt att miljövänliga fordon gynnsamma ge

parkeringsvillkor.

KFB får i uppdrag att ta initiativ till och stödja pilotprojekt rörande 0 samdistribution samt kooperativa s.k. bilpooler. av varor

Kollektivtrafiken del i den grundläggande samhällsservicen är en och den kan samtidigt bidra till att förbättra miljösituationen i de större Ansvaret för kollektivtrafiken ligger på kommuner och tätorterna. landsting trafikhuvudmännen i länen. genom Vi föreslår länen får större frihet att fördela de nya regionala att anslagen till transportinfrastruktur så att bidrag också ska kunna ges till

anläggningar för lokal trafik. För bidra till positiv utveckling kollektivtrafiken i att en av glesbygd föreslår vi att

KFB får i uppdrag att stödja angelägna pilotprojekt med 0 samordnade kollektivtrafiklösningar på landsbygden och att sprida information lyckade satsningar om

Vägverket att i sin underhållsplanering ta särskild hänsyn

0 uppmanas till kollektivtrafikens krav på landsbygden, dvs. krav framkomliga vägar året runt, säkra hållplatser och gångvägar dit

m.m.

Vi föreslår att de regionala anslagen även bör kunna användas till samhällsekonomiskt motiverade anläggningar för lokal gång- och

cykeltrafik.

Vi föreslår Vägverket får i uppdrag att göra översyn av vilka att en

regler bör gälla för statens för fárjetrafik. Vägverket bör

som ansvar samråda med Glesbygdsverket i denna fråga. Det är angeläget att reglerna och tillämpningen dessa bidrar till levande skärgård och av en inte upplevs orättvisa mellan olika skärgårsområden och mellan som

inlands- och skärgårdsområden.

Sammanfattning 33

Samordning av planering, beslut och uppföljning

Det saknas i dag ett utvecklat system för trafikslagsövergripande uppföljning och utvärdering av trafikpolitiska mål, principer och åtgärder. Vi föreslår därför att

SIKA får till uppgift att till regeringen regelbundet rapportera hur 0

uppfyllelsen de trafikpolitiska målen utvecklas, samt att redovisa

av

sammanfattande analys orsakerna till utvecklingen. Uppgiften

en av

sektorsövergripande och genomföras i samråd med övriga

ska vara berörda myndigheter och baseras på myndigheternas egna uppföljningar. SIKA får till uppgift att i samarbete med berörda myndigheter

regelbundet följa hur trafikens marginalkostnader, avgifter och

upp

regleringar utvecklas. Utvärderingen, som ska rapporteras till

regeringen, ska även innehålla analys hur olika styrmedel och

en av

åtgärder påverkar måluppfyllelsen.

SIKA får till uppgift att, i samarbete med berörda myndigheter, 0

för uppföljning den samlade samhällsekonomiska

ansvara av

lönsamheten infrastrukturprojekt.

av

trafikverken ett preciserat ansvar för uppföljning av mål och 0 ges

resultatkrav inom sina verksamhetsområden och inom respektive

myndighets sektorsansvar samt för att upprätta åtgärdsprogram som

uppfyller målen.

Kommunikationsdepartementet förstärker sina resurser för 0

strategiska analyser, uppföljning och kontroll.

Regeringen har ett helhetsansvar för transportsystemets funktion. Inget trafikverken har övergripande mål att främja ett effektivt

av som och miljöanpassat transportsystem. Målen anger enbart att utvecklingen inom det egna transportslaget ska främjas. Detta kan försvåra samordning och samverkan mellan transportslagen. Vi anser därför att regeringen bör se över trafikverkens instruktioner och ange ett övergripande Verksamhetsmål som gäller hela transportsystemets funktion.

Uppföljningen trafikpolitiken är ett viktigt underlag för den

av framtida inflastruktur— och transportplaneringen. Vi föreslår att den

i dag inleds med inriktningsplanering där alternativa som en trafikpolitiska inriktningar och viktiga strategiska frågor kan analyseras och bedömas politiskt. Vi föreslår också att en sådan

2-17-0343

34 Sammanfattning

inriktningsplanering ska ske regionalt, eftersom länen och regionerna har fått ökat ansvar för planeringen av det regionala transportsystemet.

Det saknas för närvarande metoder för att med någon större precision värdera kostnaden för olika typer av intrång. Kostnaden för dessa ingår därför inte i de samhällsekonomiska kalkylerna. Vi anser det viktigt att intrångsfrågoma uppmärksammas mer i den kommande planeringen. Riksantikvarieämbetet och Naturvårdsverket har

av regeringen fått i uppdrag att föreslå metoder för hur infrastrukturens intrång och påverkan på natur- och kulturmiljö ska beskrivas och beaktas i den fortsatta planeringsprocessen.

I första hand bör intrång undvikas helt. Där detta inte går bör intrången göras så skonsamma som möjligt. Det är i regel bättre att rusta upp befintliga vägar och banor än att bygga i helt nya lägen. Miljökonsekvensbeskrivningar och alternativa lokaliseringsstudier för väg- och jämvägsdragningar samt flygplatsutbyggnader bör därför genomföras tidigt i beslutsprocessen.

Vi anser att den politiska diskussion i inriktningsplaneringen

som har förekommit denna planeringsomgång har varit värdefull. För att ge möjlighet till en politisk insyn och dialog vid de fortsatta regelbundna revideringarna av infrastrukturplanema föreslår vi att SIKA får ett politiskt råd. Ett sådant råd kan också viktig roll vid

ges en uppföljningen av trafikpolitiken.

God miljö

Strävan efter en god miljö genomsyrar hela trafikpolitiken och behandlas i alla kapitel i betänkandet. Som vi nyss har sagt ska trafikverken inom respektive verksamhetsområde upprätta åtgärdsprogram för att nå målen.

För att nå det långsiktiga målet om koldioxidutsläpp måste användningen av fossila bränslen inom transportsektorn minska kraftigt. En introduktion av biobaserade bränslen bör därför påbörjas redan nu. En sådan introduktion underlättar möjligheterna att nå etappmålet om minskade koldioxutsläpp från transportsektorn med 15 % från 1990 till år 2020. Vi föreslår därför följande:

0 Låginblandning i bensin av motoralkoholer tillverkade ur biomassa

senast från år 2002. Inblandningsdelen ska vara lika med den idag

högsta tillåtna syrehalten, vilket motsvarar cirka 5 volymprocent etanol.

0 Introduktionen ska i första hand ske genom frivilliga åtgärder.

Regeringen bör omgående inleda förhandlingar med

Sammanfattning 35

drivmedelsbranschen för att göra en låginblandning möjlig. Parallellt med detta bör man förbereda de författningsförändringar

som kan behövas för att säkerställa att introduktionen kan ske även

om en frivillig överenskommelse inte nås. 0 Befrielse från koldioxidskatt för drivmedel från förnybara

energikällor. 0 Befrielse från energiskatt för drivmedel från förnybara energikällor

under lång tid. När koldioxidskatten på fossila drivmedel höjts, och

det finns tillräcklig tillgång på drivmedel från förnybara

energikällor till konkurrenskraftiga priser, bör energiskatten höjas

stegvis så att externa effekter intemaliseras.

Statligt stöd till anläggningar för produktion av etanol.

Intensifierad verksamhet med forskning, utveckling och

demonstration av teknik med användning av drivmedel från

förnybara energikällor. 0 Den nya energimyndighet som har föreslagits i energiöverens-

kommelsen får till uppgift att samordna arbetet för en bred

introduktion av förnybara drivmedel.

I vårt första delbetänkande räknade vi med att andelen biobaserade drivmedel från år 2010 skulle vara 15 % av bränslets energiinnehåll. Det är angeläget att vid en kontrollstation år 2001 planera för att succesivt uppnå denna högre andel drivmedel från förnybara energikällor.

Europasamarbetet

Möjligheterna att nå de trafikpolitiska målen beror i hög grad på vad som sker i vår omvärld. För att utveckla ett långsiktigt hållbart transportsystem krävs ett omfattande internationellt samarbete. Vi måste aktivt delta i detta samarbete och påverka den gemensamma europeiska transportpolitiken. För att lyckas behöver vi utveckla en strategi för vårt Europaarbete inom detta område. Strategin bör bygga

våra förslag till trafikpolitiska mål.

Vi föreslår att följande frågor prioriteras:

0 Harmoniserade bestämmelser om bilavgifter och vägskatter som

omfattar all vägtrañk inom EU. 0 Harmoniserade bestämmelser om miljöbaserade sjöfartsavgifter,

alternativt bilaterala avtal med framför allt länderna runt Östersjön.

Utvidgade möjligheter att använda ekonomiska styrmedel inom

flyget och sjöfarten.

36 Sammanfattning

0 Fortsatt harmonisering av tekniska standarder, inklusive ett aktivt deltagande i forskning, utveckling och demonstration. 0 Förbättrade möjligheter till konkurrensneutralitet mellan nationella järnvägsföretag. Det innefattar bl.a. frågor om tillgång till banor, harmoniserade bestämmelser om banavgifter och striktare tillämpning av EG:s statsstödsbestämmelser. Som ett led i detta arbete bör Sverige driva frågan om ett system för banavgifter som påminner om eurovinjettsystemet för tunga vägfordon. Genomförande korridorer för godstransporter med järnväg 0 av genom Europa, s.k. freeways. Möjlighet att underlätta en storskalig introduktion av biobaserade 0 drivmedel med hjälp av differentierade Skattesatser. Det förutsätter

förändring av de s.k. mineraloljedirektiven. Sverige bör också en arbeta för miljöklassning av biobaserade drivmedel. Utvidgade möjligheter till användning av ekonomiska styrmedel för 0 att introducera respektive säkrare teknik hos vägtraflkfordon.

renare Det förutsätter utvidgade möjligheter till miljö- och trañksäkerhetsklassning, samt möjlighet att koppla en differentierad beskattning till miljö- och trafiksäkerhetsklassningen. Fortsatt integration på transportområdet av de Östersjöländer som 0 inte är medlemmar i EU med fortsatt hög prioritet för

miljöfrågoma.

Sverige bör verka för ett nätverkssamarbete Europanivå liknande 0 MaTs-samarbetet i Sverige.

Andra trañkslagsövergripande frågor

Vi redovisar ett program för att åstadkomma ett tillgängligt transportsystem. Det innehåller bl.a. följande åtgärder:

Förbättring av busshållplatser Satsning på låggolvbussar och servicelinjer Handikappanpassning terminaler och resecentra

av Förbättrad information, biljettbokning och service Höjda plattformar i spårtrafiken Lyftanordningar för av- och påstigning i flygplan Förbättring landgångar och bryggor i kust- och skärgårdstrañken

av Funktionsanpassning av mindre fartyg Förbättrad livräddningsutrustning i sjötrafiken.

Trañkhuvudmännen får statsbidrag för handikappanpassning av den regionala och lokala kollektivtrafiken.

Sammanfattning 37

Kollektivtrafiken på landsbygden har en viktig funktion för dem som inte har tillgång till bil och körkort. Eftersom trafikanterna är få och utspridda kan inte kollektivtrafiken ges en sådan standard att den kan konkurrera med bilen. Av sociala skäl är det emellertid viktigt att landsbygdens invånare kan erbjudas en tillfredsställande kollektivtrafikförsörjning. Det är också viktigt av jämlikhets- och jämställdhetsskäl.

Vad som menas med tillfredsställande transportförsörjning måste kommunerna och landstingen själva bestämma eftersom förutsättningarna för kollektivtrafiken varierar kraftigt i olika delar av landet. Vi anser det viktigt att de utarbetar och följer upp sådana mål.

Tillgängligheten till arbete, skola, service, kultur, fritidsaktiviter och sociala kontakter beror inte enbart på hur transportsystemet är utformat utan i hög grad på hur olika funktioner i samhället lokaliseras och planeras. Utvecklingen informationstekniken kan också ha stor

av betydelse.

Många våra förslag kommer att bidra till en positiv regional

av utveckling.

I vårt delbetänkande infrastruktur föreslog vi kraftigt utökade

om satsningar på drift och underhåll samt bärighetsåtgärder i det mindre vägnätet. Även jämvägssatsningama inriktade på att förbättra

var godstransportema, inte minst i norra och mellersta Sverige. Våra förslag återfinns i regeringens infrastrukturproposition. Regeringen har också föreslagit en utbyggnad av Botniabanan för att bl.a. främja godstrafiken till och från Norrlandskusten.

Det föreslagna stödet till drift kommunala flygplatser har, enligt

av vår bedömning, en stor betydelse för tillgängligheten och näringslivet i framför allt Norrlands inland.

Vi också att förslaget att avsätta pengar för upphandling av ett

anser basnät för interregional persontrafik har stor betydelse för den regionala utvecklingen. På detta sätt tar staten ett ansvar för att hela landet får tillfredsställande interregional trafikförsörjning med god

en tillgänglighet.

Det planeringssystemet med förstärkt regionalt ansvar, som vi

nya förordade i vårt första delbetänkande, och som föreslagits av regeringen innebär att regionerna i större utsträckning kan välja vilka åtgärder ska genomföras. Eftersom regionerna själva är bäst

som lämpade att avgöra vilka satsningar som är viktigast bör det nya planeringssystemet bidra till att främja en positiv regional utveckling.

Transportstödet har stor betydelse för den regionala utvecklingen,

det bör ändras så att stödet blir konkurrensneutralt mellan men transportslagen. Transportstödet utreds särskild utredare.

av en

För att åstadkomma ett mer transportsnålt samhälle bör tillkommande bebyggelse i städerna lokaliseras så att den utnyttjar och understödjer kollektivtrafiksystemets huvudstråk. Bostadsbebyggelse nära viktiga kollektivtrafikstråk bör relativt tät. Personaltäta

vara arbetsplatser och service bör lokaliseras till knutpunkter mellan kollektivtrafikstråken. Kommunerna bör vara restriktiva med att tillåta nya externa centrumanläggningar som kan urholka stadskärnornas livskraft och negativt påverka försörjningen med dagligvaror i bostadsområdena.

Vi anser att det av transportskäl kan finnas motiv för att stimulera distansarbete. Detta kan t.ex. göras genom att regeringen uppmanar offentliga myndigheter och organisationer att så långt som möjligt underlätta distansarbete för sina anställda. SIKA bör kontinuerligt följa utvecklingen av informationstekniken och dess påverkan på transportbehovet och resmönstret samt utarbeta underlag till förslag till åtgärder.

Det går att nå stora förbättringar när det gäller framkomlighet, trafiksäkerhet och miljö med hjälp av transportinformatik. Vi ställer oss bakom förslagen från Delegationen för transporttelematik om bl.a. att

upprätta en nationell digital transportdatabas inrätta en organisation för vägtrafikledning

satsningar på regional och lokal transporttelematik ska kunna få

statsbidrag via anslagen för regional transportinfrastruktur.

Jämställdhetspolitiken kan inte utformas isolerad från andra politikområden utan ska ingå som en naturlig del när mål sätts upp skilda områden i samhället och när uppföljning och utvärdering genomförs. Minst lika viktigt är det att ett jämställdhetsperspektiv finns med när analyser och konsekvensbeskrivningar genomförs i beredningen av förslag till reformer och andra förändringar.

Att på detta sätt införliva ett jämställdhetsperspektiv i alla politikområden kallas med en internationell term mainstreaming. Detta arbetssätt har också under det senaste året lyfts fram i det internationella jämställdhetssamarbetet. Mainstreaming kan översättas med att införliva ett jämställdhetsperspektiv i huvudfåran inom varje politikområde. Det innebär att jämställdhetsfrågor inte kan behandlas enskilt eller vid sidan av ordinarie verksamhet. Ett jämställdhetsperspektiv ska ingå som en självklar del i allt arbete.

Jämställdhet ska således genomsyra hela transportpolitiken. Alla förslag och beslut ska föregås av analyser av deras konsekvenser för män och kvinnor.

Sammanfattning 39

Det behövs en jämnare maktfördelning i planering och beslut. Vi

föreslår att regeringen direktiv att ska eftersträva jämn ger om man en könsfördelning i de organisationer och samarbetsgrupper ska som utforma det nationella basnätet för den interregionala trafiken. Könsfördelningen i dagens infrastruktur- och transportplanering är mycket ojämn. Vi föreslår att regeringen trafikverken och SIKA i ger uppdrag att redovisa åtgärder för att öka andelen kvinnor i olika beredningsgrupper m.m. på nationell och regional nivå. Trafikverken och SIKA bör ordna utbildning/seminarier för personalen jämställdhet i om transportsystemet. Till nästa revidering infrastruktur- och av transportplanerna bör andelen kvinnor medverkar i infrastruktursom och transportplaneringen öka väsentligt. Vi föreslår att det forsknings- och utvecklingsarbete om samhällsekonomiska metoder och modeller som planeras bl.a. KFB, av SIKA och trafikverken inkluderar analyser av skillnader i mäns och kvinnors värderingar och av hur resultaten påverkas dessa av skillnader. Många undersökningar visar att svenskarna har ett stort intresse för miljöfrågor. Andelen människor genomför miljöanpassade som handlingar har ökat. Detta gäller dock i ringa utsträckning inom trafiken. Det personliga engagemanget och intresset för miljöfrågor hos

enskilda människor är en av grundförutsättningama for att förverkliga

ett miljöanpassat transportsystem. För att få ett ökat inslag av trafikfrågor i Agenda 2l är det angeläget att kommuner väljer att som arbeta med trafikmiljöfrågor får statligt stöd i sitt arbete. Vägverket bör fortsätta att bistå kommunerna genom utbildning, kompetenshöjning, fysiska åtgärder i trafikmiljön, information goda exempel etc. om Det är angeläget att myndigheterna har en genomtänkt och medveten strategi för hur man kan använda information ett, som av flera, styrmedel för att nå de trafikpolitiska målen. Vi föreslår därför att regeringen ger trafikverken, Naturvårdsverket, KFB och SIKA i uppdrag att utarbeta en informationstrategi kan bidra till att som uppfylla de traflkpolitiska målen. En kraftsamling bör ske inom forskning, utveckling och demonstration till några få områden för att styra och påskynda utvecklingen mot ett miljöanpassat transportsystem. Följande områden bör prioriteras:

Strategisk kommunikationsforskning:

Långsiktig hållbarhet - Kommunikationernas betydelse och roll - Processer och modeller för planering, beslut och utvärdering -

Person- och godstransporter:

Miljöanpassade fordon och drivmedel

-

Kollektiv persontrafik och samhällsbetalda resor

-

Säkerhet i transporterna

-

Logistik och samverkande transportlösningar

-

Intelligenta transportsystem

-

Infrastrukturens drift och underhåll

-

KFB, NUTEK och trafikverken i uppdrag att utreda

ges förutsättningarna för sammanhållna, tidsbegränsade och målinriktade FUD-program i samverkan mellan näringslivet och statliga forsknings-

organ.

Inom det EU-arbetet och annat internationellt

gemensamma forskningssamarbete bör Sverige ha pådrivande och aktiv roll. Inför

en planeringen av EU:s 5:e ramprogram bör svenska insatser koncentreras till strategisk kommunikationsforskning och till sådana områden som kräver harmonisering, bl.a. fordonsteknik och drivmedel, järnvägs-

teknik och transporttelematik.

Konsekvenser

Vårt förslag till trafikpolitik syftar bl.a. till att få effektiva, säkra och miljöanpassade transportsystem. En sådan politik bidrar till ökad välfärd, sysselsättning och konkurrenskraft samtidigt som miljön och säkerheten förbättras.

SIKA har beräknat att det finns stora möjligheter att i huvudsak nå etappmålen för utsläpp koldioxid och avgaser. Av de långsiktiga

av utsläppsmålen är det svårast att nå koldioxidmålet. Möjligheten att nå svavelmålet hänger med utvecklingen inom sjöfarten. Inom

samman MaTs-samarbetet har man konstaterat att det också är mycket svårt att nå målen hälsa och intrång i natur- och kulturmiljön. Vi har

om föreslagit ett-nytt system för trafikslagsövergripande uppföljning av målen och trafikpolitiken. Detta möjlighet att komplettera med

ger andra åtgärder våra förslag till styrmedel inte ger avsedd effekt

om eller det visar sig svårt att nå de internationella överenskommelser

om som vi förutsatt i våra beräkningar.

De principer vi har föreslagit för infrastruktur- och

som transportplaneringen med bl.a. krav på MKB i olika skeden av planeringsprocessen kommer att bidra till att det framtida transportsystemet utformas i samklang med det omgivande natur- och kulturlandskapet. Vi har också föreslagit att målen om natur- och kulturvärden ska följas kontinuerligt samt att man ska utveckla

upp

Sammanfattning 41

metoder för hur intrång ska beskrivas och beaktas i planeringsprocessen. Detta bidrar ytterligare till att framhäva vikten

av att man tar hänsyn till natur- och kulturvärden.

Vi bedömer det möjligt att med särskilda åtgärder för en säker vägtrafik, till en total kostnad på cirka 80-90 mdkr, minska risken för att dödas eller skadas allvarligt i vägtrafiken med mer än hälften.

Många våra förslag kommer att bidra till en positiv regional

av utveckling. Det gäller t.ex. stödet till drift av kommunala flygplatser, upphandlingen av interregional persontrafik, infrastmkturinriktningen och det ökade regionala ansvaret för transportplaneringen.

Våra förslag till intemalisering av persontrafikens externa effekter innebär att kollektivtrafikresenärer gynnas, med undantag för flygresenärer får högre priser. Lägre priser och högre kvalitet på de

som kollektiva resorna är särskilt positivt för låginkomstagare och kvinnor. Mer långväga busstrafik till följd av en kommande avreglering är gynnsamt för pensionärer, studenter och andra med låg betalningsförmåga. Högre priser på flyget drabbar i första hand tjänsteresenärer.

Bilavgifter kännbara för personer med låga inkomster än för

är mer andra grupper. Höga avgifter kan innebära att dessa grupper måste avstå från att åka bil. Samtidigt är de som kör bil i centrala områden, där avgifterna blir som högst, ofta män med höga inkomster. På detta sätt drabbar bilavgiftema denna i större utsträckning. Om

grupp bilavgifter ger utrymme för ökat utbud och höjd kvalitet på kollektivtrafiken gynnas kvinnor mer än män.

SIKA har beräknat hur hushållens drivmedelskostnad kommer att utvecklas med vårt förslag till bensinprishöjning och reglerad bränsleförbrukning under förutsättning att körsträckan är oförändrad. Analysen visar att drivmedelsutgiftema med dessa förutsättningar sjunker för alla inkomstklasser mellan år 1998 och år 2010. Mest sjunker kostnaderna för de högre inkomstklasserna. För de med lägst inkomst minskar drivmedelsutgiftema med 4 %. De med höga inkomster får en minskning med 10 %.

Våra förslag leder till en nettoutgiftsökning för staten inom utgiftsområde 22 Kommunikationer med 215-325 mkr per år beroende

hanteringen av stödet till kommunala flygplatser.

Vi föreslår också styrmedel som påverkar statens skatteinkomster. Statens skatteinkomster beräknas öka med i storleksordningen 0,8l,5 mdkr år till följd av våra förslag.

per

Våra miljömål nås om intentionerna i vår trafikpolitik genomförs och vi lyckas väl i det internationella arbetet. Det program vi föreslår för det fortsatta arbetet är god grund för utvecklingen av ett hållbart

en transportystem. Detta utvecklas i de strategiska miljöbedömningar,

vi redovisar sist i varje kapitel. som

Summary 43

Summary

A transport system of the future must contribute to economic and social development without depleting natural destroying the

resources, environment or ruining human health. A transport system of the future must be economically, socially, culturally and ecologically sustainable.

This how we introduce the vision of transport system of the

a future presented this final report. Our vision picture of the

conveys a road towards a long-term sustainable transport system and provides

a platform for the proposals make. indicates what wish to

we we achieve, within a surveyable future, through the traffic policy

new we propose.

Transport policy objectives

We propose the following transport policy objective:

The objective of transport policy to ofler citizens and enterprise in all parts of the country a good, environmentally benign and safe transport supply which socio-economically eflicient and sustainable in the long term.

This objective can be exactly expressed though the following

more partial objectives:

0 Increased welfare, employment and competitive capacity Traffic policy shall help to increase well-being, employment and the competitive capacity of enterprise.

0 Environmental quality The transport system shall contribute towards good habitat and shall

a be adapted to what human health and nature can tolerate. Conservation of natural resources shall be promoted.

44 Summary

0 Safe traflic The ...number of killed and injured by traffic shall ;be

persons continuously reduced. In the long term, shall be killed or

no one seriously injured by traffic.

0 Transport availability The transport system shall be designed in such that can be

a way used by allcitizens. Public transport shall be made far more accessible to with functional impairment than has hitherto been the case.

persons Persons with special needs shall be offered adapted transport means.

0 Positive regional development Transport policy shall contribute towards positive development in all parts of the country and shall help to offset the disadvantages of long distances between different parts of the country.

The requirements of long-tenn sustainability the transport sector

that transport operations shall not be a cause of human health mean deteriorating.in respect, and that emissions, noise, intrusion or

any other negative effects of transport operations shall not cause serious damage to nature the cultural heritage. The transport system shall

or promote conservation of natural resources so as to make part of the ecocycle, and to cultural resources which have been

so as‘ conserve

built bysuccessive generations. In order to make possible the active

up utilisation of natural and cultural qualities, the transport system must be developed and designed in which ties in and interacts with,

a way and‘ builds the existing culture and environment.

on,

long-term environmental objectives for the following

We propose areas:

emissions of air pollutants and greenhouse gases, the impact of air pollution human health,

on unoise, natural and cultural qualities, natural resources.

Where emissions of air pollutants and carbon dioxide are coneemed, also the following, timetabled intermediate

we propose targets:

Summary 45 Substance Base 1 Intermediate Long-term far

year How have we

1 Base years rest on various agreements 2 Source: Tne National Environmental Protection Agency, 1997

Principles of transport policy

We propose the following principles of transport policy with a view to obtaining socio-economically efficient transport supply and achieving the objectives of transport policy.

0 Transport policy must be based on long-term objectives concerning a healthy habitat and on what nature and human health can tolerate. 0 In connection with the planning of infrastructure and traffic at national, regional and local levels, society defines the framework for resource allocation within the transport sector, e.g. as regards road and railway construction and the supply of mass transit. 0 Citizens and firms decide for themselves what transport arrangements they make, within the frames indicated by society. This, however, presupposes consideration, in a situation of choice, not only of personal cost/benefit but also of the effects on the community as a whole, which turn can be achieved through economic instruments and regulatory arrangements which internalise the external effects, i.e. include, the cost to the individual, the effects on others. 0 The purpose of intemalisation to influence individual and corporate transport choice and behaviour, as a means of promoting the objectives of transport policy and a socio—economically efficient use of the transport system. 0 Given the intention of encouraging efficient utilisation of the transport system, the traffic volume-related external effects, i.e. the consequences of using different modes of transport, which have to be intemalised. One way of doing this by using taxes and charges to bring the price of transport into line with its socioeconomic maginal costs.

46 Summary

0 Using the price of transport as a steering instrument not enough. What needed a combination of economic instruments and regulatory devices whereby the objectives can be achieved with maximum cost-efficiency. 0 Our intermediate targets for emissions of carbon dioxide and certain exhaust fumes can be used for deciding how environmental effects are to be evaluated when making socio-economic assessments and intemalising external costs. 0 The requirements for a long-term sustainable transport system lead us to attach particular importance to the objectives of a good environment and safe traffic. The objectives these areas are an important point of departure for analyses of actions and

They are to serve as a basis for judging the consequences. necessary strength of steering instruments for achieving very great improvements and the rapidity with which those instruments can be introduced, bearing mind the requirements of socio-economic efficiency. 0 Transport pricing adapted to the socio-economic marginal costs not normally sufficient to cover fixed overheads. The of

manner infrastructure finance should be determined according to its impact on the extent of investments and on utilisation of the infrastructure, on the administrative cost of the form of finance and on considerations of distributive policy and social fairness.

In the road and rail sector, efficiency considerations make inappropriate to demand full cost coverage. The infrastructure must be financed primarily out of general taxation revenue. The level of taxes directly affecting traffic should be determined primarily according to the importance as instruments for internalising external effects. For tax redeployment reasons, however, may be justifiable to levy higher taxes than intemalisation demands. Taxes

then be reduced other areas. For efficiency reasons, can moreover, a certain element of user participation in the financing of infrastructure may be desirable, so as to achieve a linkage between those who derive benefit from an investment and those who pay for

In civil aviation and shipping, users will continue to pay for infrastructure. This deviates from the principles which

we propose for roads and railways. This because the infrastructure costs are relatively small, so that allowing them to be borne by transport users will have only a limited impact on the efficiency with which the transport systems are used. There are possibilities, within the structure of the public utility, of adapting systems of charges

so as to cover infrastructure costs while at the same time allowing for

Summary 47

variations external effects. In addition, special environment

charges may be needed, for example, for carbon dioxide. These

charges are regarded as taxes, and the proceeds of them to

accrue

the State.

These principles for governing the utilisation of the transport system can, our opinion, form a basis of steering principles in all modes of transport. Implementation of the principles, the other

on hand, may of course come to vary according to the differing circumstances of different modes of transport.

Road traffic

The road system of great importance for economic development everywhere the country. We addressed this topic first interim

our report on infrastructure SOU 1996:26. Principles for intemalising the external effects of road traffic have been dealt with in second

our interim report SOU 1996:165, in which we proposed the following changes to road traffic taxation:

0 An increase in carbon dioxide tax so as raise the price of petrol

real terms by SEK 0:10 per annum for the period ending 2020. The

price of diesel fuel suggested to be correspondingly increased. 0 No change in the energy tax on petrol.

Higher energy tax on diesel fuel, so as to intemalise the external effects of diesel-powered cars. We estimate that this would correspond price increase of SEK 0:20-0:50 litre.

to a per

0 Continuing differentiation of energy taxes on both petrol and diesel

fuel according to the environmental performance of the fuels

concerned. 0 No tax bio-based fuels for a long introductory period.

energy on

Restructuring of the vehicle tax on cars, so as to encourage a more

equal distribution of weights, for traffic safety reasons. 0 Amendment of the vehicle tax on diesel-fiielled cars, to prevent new

cars with superior environmental performance and safety qualities being taxes more heavily than older cars.

In the interim report we kept an open mind regarding the taxation of heavier goods vehicles, HGVs, because we wanted to make an overall assessment of goods transport all modes of transport.

We have now supplemented our calculations of the external effects of heavy traffic. Some of those effects are intemalised through the

48 Summary

energy tax on diesel fuel. If their external effects were to be internalised through the vehicle tax on HGVs, this would require very heavy increases in vehicle taxation.

Taxation increases of such magnitude would strike hard at Swedish enterprise and Swedish hauliers, and so we do not consider advisable that vehicle taxes on HGVs should be raised to the level which full internalisation would demand. One has to consider the levels of taxation applying other EU countries and decide what can be reasonable for Swedish enterprise. We present examples to show what this can mean.

Lorries used for delivery traffic are not exposed to the same competition the HGVs, and the tax increases needed for full

as internalisation are smaller where they are concemed. For these reasons

that vehicle taxes on lighter goods vehicles should on the we propose whole correspond to the external effects which are not internalised diesel tax.

Buses are not faced with the same competitive situation as HGVs, nor will increased vehicle taxes on long-distance buses impact on production and employment. Considering that we propose full internalisation of the external effects of long-distance passenger traffic by rail, and air, the should apply to buses. In view of the

car same heavy tax increases required, we propose that these be effected by stages.

On the other hand we do not feel that vehicle taxes on buses in regional and local service should be increased while the costs of car traffic in urban remain unintemalised. Tax increases of this kind

areas would affect mass transit and could lead to increased fares causing public transport passengers to opt for private motorism.

Transit traffic through Sweden ought principle to be made to bear the marginal cost of external effects which gives rise to. This can to

extent be accomplished through the inclusion the Eurovignette some system of those parts of the road network which transit traffic makes use of.

should be possible in the long term to introduce time- and placedifferentiated taxation of heavy traffic Europe, using the technology we describe for road pricing urban areas. We propose that Sweden work to the introduction of such a system of charges.

secure

We propose that Sweden, within the EU, should also press for

agreements regulations reducing specific fuel consumption; 0 or 0 introduction of new systems for ecological and safety Classification

of vehicles; these should also include vehicles intended to run on

fuels from renewable energy sources;

Summary 49

successively stricter regulations of vehicle exhaust and noise 0

emissions; sustainability requirements and monitoring systems for vehicular

emissions.

We also that Sweden shall introduce a new system of eco-

propose

classification for motor vehicles. This can be used as an information for and to a certain extent as a basis for public procurement.

consumers

In separate chapter present a strategy for traffic safety

a we promotion and for realising the vision, i.e. zero deaths and zero

zero serious injuries on the roads.

To achieve safe traffic, necessary among other things for the road transport system to be designed with reference to human tolerance of external violence. This that safe traffic can be created in two

means basic either by reducing speed, by investing safe streets and

ways: or roads, safe vehicles and safety equipment. We present an achievement model for safe traffic which constitute the first stage of a

a can

for realising the vision. programme zero

Rail traffic

Since the 1988 transport policy bill, the railways have made progress

respects and lost ground others. Regional rail traffic and

some High Speed Trains HST X2000 traffic have expanded heavily, while rail freight services, starting from high level by international

a standards, have lost market shares. We propose among other things the following with view to strengthening the competitive

measures a capacity of rail traffic:

Continued segregation of track maintenance and transport 0

operations the rail sector.

The National Rail Administration should be given the task of 0

investigating of defining the line of demarcation between

ways

track maintenance and transport operations. Great importance

should be attached in this connection to economies of scale and

benefits of co-ordination traffic.

Goods traffic and traffic within SJ Swedish State 0 passenger

Railways should be clearly segregated. Means to this end should be

investigated. Incorporation a conceivable method and would

create opportunities for widening the ownership of the whole rail

freight business or parts of

50 Summary

0 SJ passenger services will have priority lines for interregional on rail traffic which can be operated at commercial profit. The a commercially profitable lines will be supplemented by national a basic network procured by the State collaboration with the transport providers. The transport providers will regional procure rail transport and will be able to take part the procurement of the national basic network. The national basic network also include can non-rail traffic. 0 The purpose of the .national basic network to maintain a satisfactory interregional transport supply with good availability and to contribute towards positive regional development. The basic network to contain traffic justified by conditions of the national economy and regional policy. Night train services, for example, are highly important, not least to those who, for various reasons, are unable to travel by air. The basic network also to include combined regional and interregional services. 0 A National Traflic Agent will be appointed to design the national basic network together with the county transport providers, the National Rail Administration and SJ. The National Traffic Agent will also be responsible for State procurement of transport. 0 If the State should the transport at present and procure same as no losses on this transport are to be covered by SJ, this will cost about MSEK 600. should be the task of the National Traffic Agent, together with the transport providers, the National Rail Administration, SJ and possibly other partners, to compile supportive documentation for assessing the need of State funding allocations for procurement of the national basic network. The benchmark should be MSEK 700 which the per annum, sum needed to procure approximately the traffic today plus the same as amount to cover the regional rail service. 0 The Riksdag should decide the focus of the national basic on network, while at the same time deciding the focus of on infrastructure planning. The basic network should be decided by the Government when finalising the infrastructure and transport plans. 0 Rail freight traffic will be completely deregulated. Freight traffic will be exempted from track charges because consideration of enterprise policy and competition preclude the full intemalisation of the external effects of road haulage traffic. For the same reason, funding support will be given to intermodal transport operations. 0 The present division of the rail network into main lines and county lines will be abolished. The National Rail Administration will be made responsible for the whole of the State-owned rail network.

Summary 51

0 The National Rail Administration should be enabled to take over,

on its own initiative, the most important parts of the capillary

network. The National Rail Administration should be given the task

of investigating which parts of the capillary network should be

transferred to the Administration as a means of securing competitive neutrality and socio-economic efficiency.

0 should be possible for State grants to be made to certain other

parts of the capillary rail network the for private

same way as

roads. The State grant should vary according to the importance of

the track facilities. Tracks receiving State grants must be kept open

to various rail Operators, on terms which will not prejudice

competition. The National Rail Administration should be given the

task of investigating the structure of the funding system and of

proposing suitable funding percentages.

Shipping

Nearly 90 per cent by volume of Swedens foreign trade carried by ship. The total volume of shipping freight has increased during the present decade. On the other hand, the share of international goods traffic accounted for by conventional shipping has diminished, primarily in favour of ferry traffic.

Shipping causes environmental problems mainly through emissions of exhaust fumes and carbon dioxide, as well as marine pollution the form of oil, oil-contaminated ballast and other waste. Shipping accounts for over 90 per cent of sulphur emissions from the transport sector and for roughly one-third of its nitrogen oxide emissions. There are good prospects of reducing these emissions, e.g. through the substitution of low sulphur fuels and by means of catalytic exhaust conversion of engine technology modifications on board ship.

The charges currently made for the use of shipping lanes and ports by shipping are not differentiated according to the external costs which shipping gives rise to.

In 1996 the National Maritime Administration, the Swedish Shipowners Association and the Swedish Association of Port Authorities and Master Stevedores agreed on measures aimed at achieving a 75 per cent reduction of emissions of sulphur and nitrogen oxides from shipping by the year 2000.

0 We approve of the voluntary agreement between the National

Maritime Administration, the Swedish Shipowners Association and

the Swedish Association of Port Authorities and Master Stevedores

52 Summary

and attach importance to its fulfilment. Efforts by the National

Maritime Administration, however, should concentrate on

reinforcing the incentives for action. 0 We propose that Sweden take steps internationally to bring about

similar agreements other countries for reducing emissions from

shipping, and that, within the EU, the IMO and HELCOM, for

example, Sweden actively pursue the question of intemalising the

external costs of shipping at international level.

Disposal facilities for marine oil waste are lacking at present

most of the Baltic ports. The Baltic Strategy project now progress under the auspices of HELCOM has the aim of installing such facilities in all Baltic states. A joint inspection control system also needed.

0 We regard the development of reception facilities the Baltic ports

urgent necessity. We recommend that the question of

as an financing such facilities be given high priority discussions

concerning deployment of the special funding which the

Government has allotted for Baltic co-operation. We also recommend that Sweden pursue the matter, partnership

with the countries concerned, of bringing about uniform legislation

in the Baltic countries control systems for the management of

on

ships waste.

Air traffic

Air traffic has obvious advantages when comes to rapid longdistance domestic and international transport. also very important for the carriage of high-value or urgent freight. Domestic air services

especially important to citizens and enterprise those parts of the are country, large parts of Norrland, where good transport alternatives

e.g. are lacking.

Air traffic environmental problems through its emission of

causes air pollutants and carbon dioxide and though the noise entailed by takeoff and landing. New aircraft with superior ecological qualities are gradually superseding older types, but the replacement process will take long time. The latest generations of aircraft are far superior to

a earlier generations in terms of environmental performance. No further decisive technical improvements of alternative fuels are anticipated within the foreseeable future.

The Civil Aviation Administration LFV a State-owned utility. Its charges not primarily adapted to the marginal costs of air traffic.

are

Summary 53

There be to consider the possibility of adapting the system

may cause of closely to marginal costs, though with due allowance for costs more the Administrations financing requirements. We therefore propose

That LFV investigate the effects of a system of charges more 0 closely adapted to marginal costs, e.g. a time-adjusted tariff at Arlanda, higher charges at Bromma and the question of slot allocations. When changing the structure of charges, consideration must be taken to the Administrations financial responsibility for the infrastructure.

The former environment tax was abolished at the end of 1996. LFV currently working, under Government remit, to devise an

a environment charge which will take account of nitrogen oxide and hydrocarbon emissions. We propose

That LFVs task of designing environment charge be augmented 0 an

such that the charge will also be framed with reference to

a way actual carbon dioxide emissions. That LFV be tasked with investigating the justifiability of 0 stipulating catalytic conversion, at least for new engines, the case of light, petrol-fuelled aircraft.

The majority of municipal airports represent a longstanding funding problem. Together they show annual operating deficit of MSEK

an 150. At the time, these municipal airports have a great impact on

same regional development. A joint long-terrn solution must therefore be arrived at by State and municipalities order to guarantee the continuation of services. Accordingly, we propose

That the Government through LFV, distribute a grant to all 27 of 0 the municipal airports currently maintaining regular flights, seasonal flights substantial air freight operations. The grant

or should about 75 cent of the total operating deficit. In 1966

cover per figures this corresponds to about MSEK 115. That LFV be commissioned, together with representatives of the 0 municipal airports, to frame a system of this kind. That the existing forest county grant and profit equalisation grant be 0 simultaneously abolished.

54 Summary

The principle of intemalising external costs have certain can adverse regional consequences by augmenting the cost of long-distance domestic air travel. We therefore that LFV, conjunction propose with its work system of environment charges, take into on a new account the aim of positive regional development. The structure of airport charges should also be tested from this point of view, should as the structuring of the grant of the municipal airports.

Long-distance passenger transport

We propose that the external effects of transport be fully passenger intemalised. This estimated to entail reallocations of passengers from air and long-distance bus to rail transport. We propose that large parts of interregional traffic, at passenger as present, should be operated purely commercial basis. Besides, on a as has already been made clear, the State to set aside funding for interregional passenger transport national basic network. In this on a way the State will responsibility for all parts of the assume country obtaining satisfactory interregional transport supply of acceptable availability, even which difficult to supply with areas are commercially viable transport. This order, other necessary among things, to sustain positive regional development. Assuming that the external effects of bus traffic fully are internalised, feel that long-distance bus services should eventually we be completely deregulated. This can benefit with small passengers incomes. Considering, however, that rail traffic has not yet been able to harvest the benefits of the extensive investments trackways that are now progress, we feel that deregulation should be postponed for a few years, until the competitive capacity of the railways has been strengthened. T0 improve the co-ordination of infrastructure planning and transport, the transport enterprises should supply statistical passenger data to those who responsible for the planning of infrastructure. are The Government should issue the directives for the handling necessary of travel statistics. Better co-operation between the different modes of transport from door to door will confer great benefits transport and help on users can to enhance the attraction and competitive capacity of transit. mass Some of this be achieved through continued development of the can activities of Samtrafiken i Sverige AB.

Summary 55

Long-distance goods traffic

Goods traffic has grown rapidly in recent decades. Tonnage growth now limited, but average transport distances are tending to increase. The biggest increase shown by heavy long-distance goods traffic and air freight. This development expected to continue.

Heavy road traffic has taken over a large part of the freight market previously dominated by the railways and shipping. Intermodal traffic has developed at a very moderate rate over a ten-year period, rising from 3 to 4 million tonnes. has difficulty holding its own in the price competition with road transport and conventional rail transport.

A large proportion of Swedens foreign trade carried on the transport networks of other countries, through Germany. Road

e.g. traffic Germany and the north of Western Europe affected by growing congestion problems. Cross-border rail traffic also has serious problems. The Swedish Institute for Transport and Communications Analysis, SIKA, has shown specimen calculations that these problems can also have a heavy impact on traffic Sweden.

Sweden should work within the EU for the development of a Eurovignette system for road traffic and for a corresponding system applying to rail traffic.

One salient principle of the transport policy which we propose the intemalisation of the external costs which traffic gives rise to. This, however, subject to certain impediments where goods traffic concerned. EU regulatory systems and considerations of employment and international competition preclude the full internationalisation of the external effects of heavy road traffic.

We have caculated, for example, that the vehicle tax on a 40 tonne, 5-axled vehicle would need to be raised from the present SEK 13,000/yr to about SEK 116,000/yr order to achieve full intemalisation of the external effects which are not externalised through the price of diesel fuel. In a specimen calculation we have indicated an increase from SEK 13,000 to SEK 26,000 annually. The difference between a factored increase of vehicle taxes on heavy traffic and full intemalisation corresponds to roughly SEK 0:04 tonne—km.

per

To make up for this difference, we propose that the external costs of rail and shipping freight be intemalised to a corresponding lesser extent. The compensation for rail and shipping should be amount to some SEK 0:04 per tonne—km. An allocation of goods traffic between the different modes of transport can then be obtained resembling that which would result from full intemalisation.

We therefore propose that track charges for goods traffic be abolished and that support be introduced for the terminal handling of

56 Summary

intermodal traffic. Track charges for goods traffic at present total some MSEK 350 annually. Interrnodal transport support should be addressed to the transport purchasers and should be about SEK 20 tonne.

per Given the present volume, estimated that intermodal transport support would need to be about MSEK 100 per annum. Shipping

can be compensated to approximately the same extent by refraining from introducing a carbon dioxide charge on shipping freight.

We propose that SIKA and the National Rail Administration be instructed to design greater detail a supportive system for intermodal terminal operations on the terms we have indicated. Consultations should be held with representatives of the transport enterprises concerned.

We further propose that SIKA be commissioned to design a freight strategy for State policy measures within the goods transport system. This work should proceed association with a reference group representing the transport authorities, the enterprise sector and other parties concerned.

and local traffic

Regional

The external effects of road traffic, i.e. exhaust emissions, noise, accidents, congestion etc., are much greater urban than rural

Moreover, they vary within urban areas and as between different areas. hours of the day. We consider road pricing to be a fair and effective means of internalising the external effects urban areas.

We therefore propose:

0 That the Government commission the National Road

Administration, together with the National Tax Board, SIKA and

the municipalities, to devise a strategy for introducing road pricing

where this justified by the external effects.

urban areas 0 That the aim should be to introduce road pricing at least one

urban not later than 2002. This means that a decision must be

area

taken in 2001 connection with the next revision of the

infrastructure plans etc. 0 That the Government promptly investigate the legal feasibility of,

and draft the legislation needed to empower municipalities to

introduce, road pricing as a steering instrument urban traffic. 0 That the National Road Administration be commissioned,

consultation with the municipalities, to initiate large-scale

demonstration projects immediately, in order among other things to

Summary 57

test new and advanced technology. One of the experiments should

take place the area of Stockholm. 0 That Sweden work actively within the EU to develop technology

and harmonise standards and contribute towards pilot projects several places Europe.

We have formulated a target for traffic safety to the effect that, ultimately, no one will be killed or seriously injured traffic. In order for this to be achieved, cars must not be allowed to drive at more than 30 km/h in places where they risk meeting pedestrians or cyclists. This driving speed reduction must be achieved primarily by physical means. Other technical alternatives the use of information technology which means less physical measures can involve socio—economical advantages.

We propose:

That the municipalities be empowered to impose, on municipal 0

streets, regulations derogation of the current basic speed limit of

50 km/h.

That funding allocations for regional traffic facilities be made 0

available for local traffic safety improvement measures also

beyond the MSEK 1,000 spending frame for traffic safety and

environmental remediation measures indicated the Governments Infrastructure Bill 1996/97:53.

That the National Road Administration should do more to support 0

demonstration projects the municipality and should help other

to improve knowledge within the municipalities of the zero

ways

vision and the way to achieving

The municipalities are responsible for the environment and health in urban areas. They can also use other instruments besides road pricing

urban traffic, e.g. parking policy, traffic controls, pollution-free zones, information and settlement planning. The State can support the municipalities by means of legislative amendments, research, development and demonstration projects, and also by contributing to the development of competence. The Communications Research Advisory Committee KFB and the National Road Administration have an important role to play in this connection.

We propose:

That the Government initiate the legislative amendments needed

order to make possible the provision of favourable parking

conditions for environment-friendly vehicles.

58 Summary

0 That KFB be tasked with initiating and supporting pilot projects

relating to the joint distribution of goods and to co-operative

car

pools.

Mass transit a part of basic social services and at the

can same time improve the environmental situation in the larger urban communities. Responsibility for mass transit services devolves on municipalities and county councils through the transport providers the counties.

We recommend giving the counties greater liberty to distribute the new regional allocations for transport infrastructure such a way that grants can also be made for local traffic facilities.

In order to contribute towards a positive development of public transport rural areas, we propose:

0 That KFB be tasked with supporting urgent pilot projects for co-

ordinated public transport solutions rural and with

areas spreading information on successful ventures.

0 That the National Road Administration be called its

upon

maintenance planning to show special consideration for the needs of

public transport rural areas, i.e. the need for viable roads all the

year round, safe bus stops and pathways leading to them, and so on.

We propose that the regional allocations also be made applicable to socio-economically justified facilities for local pedestrian and bicycle traffic.

We propose that the National Road Administration be instructed to review the rules which should apply concerning State responsibility for ferry services. The National Road Administration should consult the National Rural Area Development Board this matter. essential that the rules and their implementation should contribute towards a living archipelago and should not be found unfair as between different archipelago areas and between inland and archipelago

areas.

Summary

Co-ordination of

planning, decision-making and follow-up

A developed system of inter-modal follow-up and evaluation of transport policy aims, principles and lacking at present, measures and we therefore propose:

0 That SIKA be tasked with reporting regularly to the Government on progress achieving the aims of transport policy, and with presenting a concise causal analysis of such development. This task to be of an intersectorial nature. to be carried out consultation with other authorities concerned and based their on

own follow-ups.

0 SIKA will be given the task, acting co-operation with the authorities concerned, of regularly following the development of up marginal costs, charges and regulatory arrangements the traffic sector. The evaluation, which to be reported to the Government, shall also contain an analysis of the impact of various instruments and policy measures on goal achievement. 0 SIKA will be given the task, acting co-operation with the authorities concerned, of following the overall socio-economic up profitability of infrastructure projects. 0 The transport authorities will be given exact responsibilities for following up goals and achievement requirements in their fields of activity and within the of each authoritys sectorial scope responsibilities, as well for drawing action which as up programmes will achieve the objectives. 0 The Ministry of Transport and Communications will strengthen its resources for strategic analyses, follow-up and control.

None of the transport authorities has the overriding aim of promoting an efficient, environmentally appropriate transport system. The objectives merely state that each of them to promote development within its particular mode of transport. This impede can co-ordination and co-operation between different modes of transport, and our view the Government should therefore review the standing instructions of the traffic authorities and indicate overriding an operational objective for the whole function of the transport system. The follow-up of transport policy important foundation for the an future planning of infrastructure and transport. We that propose should begin, as at present, with a focal planning in which process

60 Summary

alternative directions of transport policy and important strategic questions be analysed and assessed politically. We also propose

can that focal planning of this kind be conducted regionally, view of the counties and regions having acquired greater responsibility for the planning of their regional transport system.

Methods at present lacking for assessing, with any great

are

the cost of different types of intrusion. Costs of this kind, accuracy, consequently, not included the socio-economic calculations. We

are feel that questions of intrusion should receive attention future

more planning. The Central Board of National Antiquities and the Environmental Protection Agency have been tasked by the Government with proposing methods the intrusion and impact of infrastructure the natural and cultural environment can be described

on and taken into account in the subsequent planning process.

opinion that the policy discussion of focal planning taking

our place during this planning period has been of great value. We propose that SIKA be given political council, so as to provide an opportunity

a for political insight and dialogue connection with continuing regular revisions of the infrastructure plans. A council of this kind can also be allotted important role the follow-up of transport policy.

an

A good environment

The pursuit of good environment permeates the whole of transport

a policy and addressed every chapter of this report. As has already been noted, the transport authorities are to draw up action programmes within their several fields for the achievement of the policy objectives.

In order for the long-term target for carbon dioxide emissions to be achieved, fossil fuel inputs the transport sector will have to be heavily reduced. An introduction of bio—based fuels should therefor begin immediately. This will improve the prospects of achieving the intermediate target of 15 cent reduction of carbon dioxide

a per emissions from the transport sector between 1990 and 2020, and we therefore propose:

Low admixture to petrol, not later than 2002, of motor alcohols 0

manufactured from biomass, the admixture to equal the maximum

permissible content today, corresponding to approximately

oxygen

5 cent ethanol by volume.

per

Introduction to be primarily voluntary basis. The 0 on a

Government should immediately negotiations with the fuels

open

trade order to make low admixture possible. Parallel to this,

Summary 61

preparations should be made for the statutory amendments which

may be necessary a voluntary agreement cannot be reached. 0 Carbon dioxide tax exemption for fuel from renewable

energy

sources. 0 Prolonged energy tax exemption for fuel from renewable

energy

sources. When the carbon dioxide tax on fossil fuels has been

increased and fuel from renewable becomes available

sources

sufficient quantities at competitive prices, tax should be

energy

gradually raised so as to intemalise external effects.

State support for ethanol production facilities.

Intensification of research, development and demonstration of

technology using fuel from renewable energy

sources. 0 The new Energy Authority proposed in the Energy Agreement will

have the task of co-ordinating work for the broad-based introduction of renewable fuels.

In our first interim report we anticipated that bio-based fuels from 2010 onwards would constitute 15 cent of fuel content.

per energy essential to plan, conjunction with a checkpoint 2001, for the successive attainment of this higher proportion of fuel from renewable sources.

European co-operation

The attainability of the transport policy objectives will to a great extent hinge on events the world around us. The development of a longterm sustainable transport system calls for extensive international cooperation. we must actively participate that co-operation and influence the common European transport policy. In order to succeed

this, we need to develop a strategy for European work this

our sector, based on the traffic policy aims we propose.

We propose that priority be given to the following questions:

0 Harmonised provisions concerning road use charges and road taxes,

applying to all road traffic within the EU. 0 Harmonised provisions on environment-based shipping charges, or

alternatively bilateral agreements, above all with the countries

round the Baltic. Wider scope for the of economic instruments

use

air traffic and shipping. 0 Further harmonisation of technical standards, including active

participation in research, development and demonstration.

62 Summary

Improved possibilities of competition on equal terms between national railway companies. This involves, for example, questions concerning access to tracks, harmonised provisions on track use charges and stricter observance of the EC regulations on state aid. As part of this work, Sweden should pursue the question of a system of track use charges resembling the Euro-vignette system for HGVs. Implementation of rail freight freeways through Europe. The possibility of facilitating large-scale introduction of bio-based fuels with the aid of differentiated rates of taxation. This will require amendment of the Mineral Oil Directive. Wider scope for using economic instruments to introduce, respectively, cleaner and safer technology road vehicles. This

wider for environmental and traffic safety presupposes scope classification and the possibility of combining such classification with tax differentials. Continuing integration in the transport sector of non-EU Baltic countries, with continuing high priority for environmental questions. Sweden should work to achieve network co-operation at European level corresponding to MaTs co-operation Sweden.

Other inter—modal

questions

We present a programme for achieving an available transport system. This includes the following measures, among others:

Improvements to bus stops. Investment in low-floor buses and service routes. Disabled equipment for terminals and travel centres.

access Improvements to information, reservation procedures and services. Raised platforms for trackbound traffic. Lifting devices for boarding and alighting from aircraft. Improvements to landing stages and jetties for coastal and archipelago ferry services. Functional adjustment of small craft. Improvements to life-saving equipment for shipping.

1 MaTs stands for Swedish cooperation project, "Environmentally benign transport

a system", with transport, RD and planning authorities and industry taking part and lead by the Enviromental Protection Agency.

l Summary

The transport providers will receive State grants for disabled access modifications of regional and local public transport. Public transport rural plays important part the lives of areas an residents without and driving licences. Because few cars passengers are number and live far apart, public transport cannot be given a standard to rival that of the private For social however, car. reasons, imperative that rural residents should be offered satisfactory supply a of public transport. This also important for of social equality reasons and equality of opportunity. The definition of "satisfactory supply of public transport" a a matter for the municipalities and county councils themselves to decide, since the preconditions for public transport greatly from vary so one part of the country to another. We feel important that the transport providers should define and follow targets of this kind. up Access to work, schools, services, cultural amenities, leisure activities and social activities depends not only the design of the on transport system but also to a great extent the which on way different functions in the community planned and localised. IT are developments also make important difference. can an Many of our proposals will contribute towards positive regional a development. In our interim report on infrastructure, proposed heavily we increased investments operation and maintenance and load capacity improvements on the minor road network. The rail track investments we recommended were also concerned with improving freight services, not least central and northern Sweden. Our proposals reiterated are the Governments Infrastructure Bill. The Government has also proposed upgrading the Bothnia Line, partly order to promote rail freight along the Norrland coast. The support we propose for the operation of municipal airports has, we believe, an important bearing and entrepreneurial on access activity, above all in the inland regions of Norrland. We also believe that the proposed earmarking of for the money procurement of a basic network for interregional services passenger has a very important bearing regional development. In this the on way State will assume responsibility for the whole country being adequately supplied with interrregional transport with high level of availability. a The new planning system, with stronger regional responsibility, which we advocated first interim report, and which has been our proposed by the Government, that the regions will be means more extensively enabled to choose the to be implemented. Since measures the regions themselves best suited for to decide which investments are

64 Summary

most important, the planning system should help to promote are new positive regional development. Transport grants has important bearing on regional an very development, but should be altered as not to prejudice competition so between the different modes of transport. Transport grants being studied specially appointed investigator. by a In order achieve transport-efficient society, future urban to a more development should be localised to make use of and underpin the so as main of the transit system. Housing development close to routes mass important transit routes should be relatively dense. Workplaces mass and service points with high personnel densities should be sited at nodal points between transit routes. The municipalities should be mass restrictive in their sanctioning of out-of-town shopping centres new which eviscerate the urban centres and have negative impact on can a the supply of convenience goods housing areas. We believe that, for transport reasons, there cause to encourage "hot desking". This be done, for example, by the Government can encouraging public authorities and organisations to facilitate homeworking for their employees. SIKA should maintain continuous observation of IT developments and their impact transport needs on and travel patterns, and should draft policy measures. improvements be made to passibility, traffic safety and Great can the environment with the aid of transport informatics. we endorse the proposals made by the Delegation for Transport Telematics, e.g.:

the setting of national digital transport database, 0 up a the setting of route guidance systems, up availability of State grants, via the allocations for regional transport 0 infrastructure, towards investments regional and local transport

telematics.

The whole of transport policy thus to be permeated by equal All proposals and decisions to be preceded by

opportunities. are

analyses of their for men and women. consequences A equal distribution of needed planning and more power decision-making. We recommend the issue by the Government of directives the effect that equal balances of the sexes to be to an aimed for the organisations and joint which to design the groups are national basic network for interrregional traffic. The unevenly balanced present-day infrastructure sexes are very planning. We recommend that the Government instruct and transport the traffic authorities and SIKA to present measures for increasing the of various drafting etc., at national and proportion women groups

Summary 65

regional levels. The traffic authorities and SIKA should organise training/seminars for personnel on the subject of equal opportunities in the transport system. The proportion of women taking part infrastructure and transport planning should be substantially increased

time for the next revision of the infrastructure and transport plans.

We recommend that the RD work on socio-economic methods and models which being planned, for example, by KFB, SIKA and the transport authorities be made to include analyses of differences mens and womens values and of the impact of those differences on results.

Many surveys have shown that the Swedes take a close interest environmental issues. The proportion of people ecologising their actions has increased. In traffic, however, this applies to only a slight extent.

The personal involvement and interest of the individual environmental questions a fundamental prerequisite for the realisation of an environmentally appropriate transport system. In order to achieve great element of transport questions in Agenda 21,

a essential for municipalities choosing to work with traffic environment questions to receive State support for doing so. The National Road Administration should continue supporting the municipalities by means of training, competence improvement, physical measures the traffic environment, information concerning good examples etc.

essential for the authorities to have cogently reasoned,

a conscious strategy for using information as one of many instruments

pursuit of traffic policy objectives. We therefore propose that the Government commission the transport authorities, the National Environmental Protection Agency, KFB and SIKA to devise an information strategy capable of contributing towards the achievement of the traffic policy objectives.

Efforts research, development and demonstration should be made to concentrate on a small number of fields in order to guide and accelerate development towards an environmentally appropriate transport system. The following fields should be given priority:

Strategic communications research:

Long-term sustainability. -

The significance and role of communications. -

Processes and models of planning, decision-making and evaluation. - Passenger and goods transport:

Environmentally appropriate vehicles and fuels. -

Mass transit and community-funded travel. -

Transport safety. -

66 Summary

Logistics and inter-modal transport solutions. -

Intelligent transport systems. -

Infrastructure operation and maintenance. -

KFB, NUTEK the National Board for Industrial and Technical Development and the transport authorities will be commissioned to investigate the feasibility of integrated, fixed-term and target-oriented research, development and demonstration programmes based on cooperation between the enterprise sector and national research bodies.

In the context of joint EU activity and other international research co-operation, Sweden should play a leading, active part. Swedish efforts prior to the planning of the EUs Fifth Framework Programme, should be made to concentrate on strategic communications research and on areas which require harmonisation, such as vehicle technology and fuels, railway technology and transport telematics.

Consequences

The transport policy which we propose aimed among other things at achieving efficient, safe and environmentally appropriate transport systems. A policy of this kind will contribute towards greater welfare, employment and competitive strength, at the same time as improvements are made to the environment and safety.

SIKA has estimated that there are great possibilities of basically achieving the intermediate targets for carbon dioxide and exhaust emissions. Of the long-term emission targets, the carbon dioxide target will be the most difficult to achieve. The possibility of achieving the sulphur target will hinge on developments shipping. The MaTs cooperation has shown that also very difficult to achieve the targets concerning health and intrusion on the natural and cultural environment. We have proposed a new system of inter-modal followup of the targets and transport policy which will make possible to complete with other measures the instruments which we propose do not produce the effect intended or the international agreements presupposed calculations prove hard to achieve.

our

The principles which we have proposed for infrastructure and transport planning, for example stipulating Environmental Impact Analysis, EIAs, at different stages of the planning process, will help to shape the transport system of the future harmony with the surrounding natural and cultural landscape. We have also proposed that the targets concerning natural and cultural qualities be followed up continuously and that methods be developed for describing intrusion

Summary 67

and taking into account the planning process. This will further help to highlight the importance of taking natural and cultural qualities into consideration.

We believe that possible to reduce the risk of death of serious injury on the roads by than half with special for safe

more measures road traffic, at a total cost of MSEK 80,000 or 90,000.

Many of our proposals will contribute towards positive regional development. This applies, for example, to support for the operation of municipal airports, procurement of interrregional passenger transport, the infrastructure focus and increased regional responsibility for transport planning.

Our proposals for the intemalisation of the external costs of passenger traffic mean that mass transit passengers will be favoured, except for air passengers, who will have to higher prices. Lower

pay prices and higher quality public transport are particularly beneficial to low income earners and women. More long-distance bus transport will, as a result of a future de-regulation, be beneficial to seniors, students and others with low payment capacity. The brunt of increased air fares will be borne by persons travelling business.

on

Road use charges on cars are more noticeable to with low

persons incomes than to other categories. High charges force these

can categories to refrain from travelling by car. At the same time, the drivers of cars central districts, where the charges will be highest, are often men with high incomes. This group, accordingly, will be extensively hit by road use charges. If the road use charges provide scope for a wider and better selection of public transport, this will benefit women more than men.

SIKA has estimated the movement of household fuel costs resulting from our proposals concerning petrol price increases and regulated fuel consumption assuming constant mileage. The analysis shows that,

on these assumptions, fuel consumption all income groups will decline between 1998 and 2010. The decline will be steepest the

upper income strata. Those with the lowest incomes will reduce their fuel expenditure by 4 per cent. For those with high incomes, the reduction will be 10 per cent.

Our proposals lead to a net growth of State expenditure in expenditure area 22 Communications by MSEK 215-235

per annum, depending on the handling of grants to municipal airports.

We also propose instruments which affect national government taxation revenue. This expected to rise by something the order of MSEK 800—l,500 as a consequence of our proposals.

Our environmental targets will be achieved the intentions of

our transport policy are fulfilled and we succeed well our international

68 Summary

work. The programme which we propose for continuing work provides

good foundation for the development of a sustainable transport

a

system.

1¶En vision

I Sverige och i Europa står vi inför den stora utmaningen att ställa om transporterna till ett långsiktigt hållbart system. Ett framtida transportsystem ska bidra till ekonomisk och social utveckling utan att tära på naturens resurser, förstöra miljön eller fördärva människornas hälsa. Ett framtida transportsystem måste vara ekonomiskt, socialt, kulturellt och ekologiskt hållbart.

Att ställa transporterna tar tid. Trafrkpolitiken är till sin natur

om långsiktig. Infrastrukturutbyggnader planeras med 40-60 års avskrivningstider, men historien visar att dessa beslut kan ha ännu mer långsiktiga effekter. Transportmönster och transportbeteenden verkar också strukturer som förändras långsamt i takt med den tekniska

vara utvecklingen och samhällsutvecklingen i stort. Periodvis går dock utvecklingen snabbt. Byggandet av jämvägama under andra halvan av 1800-talet och början av 1900-talet samt bilismens inträde under 1950och 1960-talen ledde till snabba förändringar av människornas liv och näringslivets utveckling. Sverige är nu på väg i informations- och kunskapssamhället. Detta kommer att i stor utsträckning påverka samhällsutvecklingen och resandet. Informationstekniken ger oss nya medel utnyttja och påverka Även

att transportsystemet. om en omställning tar tid är det möjligt att genomföra relativt stora förändringar inom överskådlig framtid.

en

Behovet att ställa transporterna kan beskrivas på olika sätt.

av om Vi har valt att inleda vårt slutbetänkande med en vision om ett framtida transportsystem. Tiden är omkring år 2020 och omställningen mot ett långsiktigt hållbart system har hunnit långt. Utvecklingen går i rätt riktning och transportsystemet har i flera viktiga avseenden anpassats till de långsiktiga kraven ett hållbart samhälle.

Vår vision bild vägen mot ett långsiktigt hållbart

ger en av transportsystem. Bilden ska vara så tydlig och realistisk att den ger vägledning i det trañkpolitiska arbetet, men inte så detaljerad att den låser handlingsfriheten eller så långtgående att den uppfattas som en utopi.

Visionen kan plattform för de förslag vi presenterar i

ses som en slutbetänkandet. Den anger vad vi vill uppnå inom en överblickbar framtid med våra förslag till en ny trafikpolitik.

70 En vision

Transportpolitiken är ett medel för att nå övergripande

samhällsmål

Transporter har inget självändamål. De utförs för att tillgodose behov utanför transportområdet. De är bl.a. till för näringslivets verksamhet och för att förbättra människors livskvalitet. På samma sätt är trafikpolitiken inte till för sin egen skull. Den ska bidra till att uppnå övergripande samhällsmål. Centrala samhällsmål såsom solidaritet, arbete för alla, möjlighet att bo och verka i hela landet, jämlikhet, jämställdhet och en bra miljö är därför en viktig utgångspunkt även för trafikpolitiken.

Målet om full sysselsättning är centralt. Det kan, liksom andra centrala samhällsmål, bara uppnås om alla politikområden samverkar. Transporterna har här en viktig roll. Transportpolitiken måste därför utformas så att transportsystemet bidrar till tillväxt och god

en hushållning med skattemedlen. Transporterna ska ha god kapacitet och hög tillförlitlighet. Att tillgodose näringslivets transportbehov är viktigt för Sveriges konkurrenskraft och en förutsättning för att det ska gå att leva och verka i hela landet. Transportnäringen ger också arbete för många människor. Det är därför viktigt att den svenska transportnäringen klarar den internationella konkurrensen. Ett effektivt transportsystem är och kommer att vara ett krav för att Sverige ska kunna ha ett väl fungerande näringsliv.

Alla människor har rätt till ett fullgott liv. Denna grundsyn om solidaritet mellan människor måste också påverka vår inställning till trañkpolitiken. Transportsystemet ska därför utformas så att alla människor har en god tillgänglighet till de transporter som krävs för att de ska kunna ha ett arbete, som gör att de kan upprätthålla goda sociala kontakter, som gör att vardagslivets bestyr kan utföras och som gör att den personliga integriteten och friheten främjas. Transportsystemet kan dock inte ensamt skapa tillgänglighet till livets viktiga funktioner. Hur bebyggelse och verksamheter utformas och lokaliseras är centralt för möjligheterna att skapa god tillgänglighet.

Solidaritet innebär inte bara en god tillgänglighet för alla. Det innebär också att samhället ska slå vakt god säkerhet i

om en transportsystemet. Solidaritet över gränserna och med kommande generationer innebär att transporternas miljöproblem måste lösas.

Jämlikhet och jämställdhet är konkreta uttryck för ett solidariskt samhälle. En trafikpolitik måste ta hänsyn till de orättvisor som existerar i samhället. En låginkomsttagares resemöjligheter är andra än en höginkomsttagares. Kvinnors resemöjligheter skiljer sig ifrån mäns. Det finns stora regionala skillnader i transportutbudet. Transportpolitiken kan inte eliminera inkomstskillnaderna, men den

En vision 71

ska utformas så att låginkomsttagare inte stängs ute från tillfredsställande resmöjligheter. Enbart trafikpolitiken kan inte skapa ett jämställt Sverige, men den kan underlätta resandet för kvinnorna så att dagens skeva fördelning av tillgång till bekväma resor minskar. Transportpolitiken kan också bidra till en rättvisare regional fördelning.

Trafikens miljöproblem är en stor utmaning. Vi är och kommer att vara beroende av naturen och en rik kulturmiljö. Vi måste därför skapa ett transportsystem som inte hotar vår miljö.

Det kan vara relativt enkelt att uppnå ett av dessa mål. Utmaningen för trafikpolitiken är att nå alla målen. Ett transportsystem bidrar

som till tillväxt och sysselsättning. Ett samhälle med goda kommunikationer för alla och inte bara för de rika. Ett samhälle där bussar är bekväma även för dem med barnvagn och matkassar. Ett samhälle där barn, gamla, handikappade, fattiga

och rika, alla kan resa mot en gemensam framtid i säkerhet och hannoni med naturen och kulturmiljön.

Detta är utgångspunkterna för vår vision om ett framtida transportsystem. Så börjar omställningen till ett långsiktigt hållbart transportsystem.

Ett delvis ändrat och transportmönster

rese-

Jämfört med 1997 har resandet och transportarbetet

ökat år 2020, men trafikpolitiken och samhällsplaneringen har lett till att ökningstakten nu närmar sig noll.

Ökningen av transportarbetet har kunnat begränsas väl

genom fungerande samhällsplanering, goda kollektiva fardmedel, ökad effektivisering av transportarbetet och användning av modern informationsteknik.

Ett antal faktorer har dock lett till ökat resande. Ökad jämlikhet har gett låginkomstagarna bättre ekonomiska förutsättningar vilket

att resa, har lett till ett ökat resande. Kvinnors resande har också ökat i takt med att jämställdhetspolitiken gett effekt. Vi har haft en utveckling där den unga generationen har efterfrågat allt längre resor. Semesterresorna har t.ex. tenderat att längre och längre bort ifrån Sverige. De äldre har i allt större utsträckning haft både körkort och bil, vilket har lett till ökat resande bland dessa grupper. Vi har välkomnat en utveckling där eftersatta gruppers resbehov har kunnat tillfredställas, men det har skärpt kraven en väl uttänkt miljöpolitik för transportområdet

Informationstekniken har gett oss möjligheter att organisera våra liv och verksamheter på ett annat sätt. Det har medfört förändringar av

72 En vision

resandet. Människorna kan anpassa sitt resande i både tid och och

rum undvika att resa under rusningstid och i tätbebyggda områden. Många har fått möjlighet att arbeta huvuddelen av sin tid hemma, eller på arbetsplatser i grannskapet. Inköp, biljettbokningar m.m. kan skötas från hemmen. Sjukvård och undervisning har organiserats på sådant sätt att behovet av resor till större sjukhus och högskolor minskat. Denna utveckling har gjort det möjligt att bo kvar eller bosätta sig på

landsbygden.

Den ökande intemationaliseringen har lett till ökat långresande och ökad världshandel. Östhandeln har kommit igång allvar år 2020. Därigenom har nya transportmönster utvecklats. Mer gods går i västerled över Nordsjön mot västra Europa eller i österled mot Baltikum, Ryssland och Polen. Handeln över världshaven har också ökat i omfattning. Vi har kommit närmare övriga länder i Europa.

Ett effektivare transportsystem

Effektivitet genomsyrar den framtida trafikpolitiken. Samhällets övergripande mål och de trafikpolitiska delmålen ska med vissa fördelningspolitiska restriktioner nås det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet. Statens styrning och organisation samt prissättning och finansiering av transportsystemet har anpassats till detta synsätt. Motsvarande principer har anammats inom hela EU.

Genom att de externa effekterna har intemaliseratsl fullt ut i alla transportslag fördelas transportströmmama på trafikslagen på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Detta innebär att kraven på god miljö och hög säkerhet har stor betydelse för hur transportsystemet utnyttjas. Transportsystemet är år 2020 därför mycket effektivare än dagens system. Detta gäller både Europa och Sverige.

Byråkratiska och tekniska hinder för järnvägens utveckling i Europa har röjts undan. Köema på vägnätet har minskats genom ekonomiska styrmedel. Samtidigt har sjöfarten blivit snabbare och effektivare. De svenska transporterna är väl inordnade i det europeiska transportsystemet.

Stora effektivitetsvinster har erhållits genom att samverkan mellan transportslagen har blivit bättre. Ett utpräglat systemtänkande gör att man beställer en transport eller en resa från dörr till dörr. Transporten utförs sedan med den kombination av transportmedel som är effektivast. Kombitrafiken utnyttjas mycket mer än i dag.

l Att internaliseraexternaejfekterinnebärattfå densomskafattabeslutomen resaellertransport att vägain effektersomdrabbarandraänhonomeller hennesjälv. Dettaförklarasnärmarei kapitel

En vision 73

Den nya infonnationstekniken har också starkt bidragit till ökad effektivitet och säkerhet i transportsystemet. Förbättrad trafikledning har gjort att mer gods och människor kan transporteras med mindre resurser. Kollektivtrafiken har blivit effektivare och kundanpassad. mer Transportinforrnatiken har blivit ett nytt strategiskt trafikpolitiskt medel. Trafiken påverkas, styrs och leds med hjälp teknik och av ny realtidsinfonnation om trafikläget dvs. information den faktiska om situationen just när informationen efterfrågas. Infrastrukturen utnyttjas därför bättre och kraven på investeringar i tung infrastruktur är inte längre lika omfattande. Kvaliteten på infrastrukturen har höjts väsentligt omfattande genom satsningar underhåll och genom utbyggnader strategiskt viktiga av stråk. De största effektivitetsvinstema har gjorts inom järnvägen och sjöfarten. Järnvägens tidshållning och hastighet har höjts dramatiskt, vilket har stärkt konkurrenskraften för både och persongodstransporter. Snabba och flexibla fartyg och färjor har förbättrat sjöfartens konkurrenskraft samtidigt energiförbrukningen är som fortsatt låg och miljöstörande utsläpp har minskats kraftigt. Kundanpassade helhetslösningar för transporter från dörr till dörr har varit en nyckel till framgången. Miljörelaterade skatter och andra ekonomiska styrmedel har visat sig vara effektiva för att driva på utvecklingen teknik och av ny annan effektivisering av transportsystemet. Samtidigt har ekonomiska styrmedel visat sig centrala för att miljömålen ska kunna nås. Kombinationen av ekonomiska styrmedel och teknik har visat ny sig särskilt framgångsrik i de städer tidigare hade miljö-, som säkerhets- och framkomlighetsproblem. Bilavgifter är som differentierade efter tid och plats, IT-baserade navigationssystem och nya kollektivtrafiklösningar har gjort att problemen har minskat

kraftigt.

74 En vision

Ett för alla transportsystem tillgängligt

En genomtänkt planering och lokalisering av bebyggelse och verksamheter har ökat tillgängligheten till viktiga funktioner i samhället. En kraftfull satsning har också gjorts för att göra transportsystemet tillgängligt för alla. Den har resulterat i ett transportsystem där alla har tillgång till acceptabla transportmöjligheter. Ingen tvingas gå arbetslös eller hindras att upprätthålla sociala kontakter grund av svårigheter att resa. Kollektivtrafiken har utvecklats till ett medel att garantera alla människor rimliga reseförhållanden.

Kollektivtrafiken har blivit flexibel och har anpassats efter

mer trafikantemas behov att kunna resa från dörr till dörr på ett tryggt,

av säkert, miljöanpassat och bekvämt sätt.

Genom handikappanpassning kollektivtrafiken har inte bara

av handikappade, utan alla, fått bättre kollektivtrafik. Nya

en informations- och trafikledningssystem har medfört att man kan planera sitt resande och minska väntetidema. Stora ansträngningar har gjorts för att hela från dörr till dörr efter människornas

anpassa resan behov. Handikappanpassningen kollektivtrafiken har därför i

av grunden varit människoanpassning, vilket gett stora förbättringar

en även för resenärer med t.ex. barnvagn och matkassar. Från den synpunkten har satsningen på kollektivtrafiken också varit en satsning på jämställdheten. Kollektivtrafikens utbyggnad har dessutom gynnat

låginkomsttagare.

Funktionshindrade med särskilda behov erbjuds anpassade

personer transportmöjligheter med motsvarande utbud och priser som den allmänna kollektivtrafiken.

En positiv regional utveckling

Särskilda trafikpolitiska insatser har gjorts i regioner släpat efter i

som ekonomisk utveckling till följd bl.a. dåliga transporter. Staten har

av bl.a. utvecklat formerna för köp interregional persontrafik och

av bidragit till att infrastrukturen har kunnat förbättrats.

Förbättringama infrastrukturen kanske tydligast genom det

av syns väl underhållna vägnätet. Även de tjälskottsutsatta mindre vägarna kan

hållas öppna hela året. Detta har gett näringslivet goda numera utvecklingsmöjligheter, förbättrat tillgängligheten och ökat välfärden

En vision 75

för dem bor i glesbygden. Stora insatser har också gjorts i det som

kapillära jämvägsnätet och i kommunala flygplatser.

Stora utbyggnader av telekommunikationer, med taxor verkar som regionalt utjämnande, och andra informationssystem har minskat

avståndshandikappet för många regioner.

Utvecklingen av ett flyg för alla till centralorter i glest befolkade delar av landet har gjort att tillgängligheten kraftigt förbättrats. Framförallt Norrland har på detta sätt fått betydligt bättre kontakter med viktiga centra i Sverige, Europa och världen. Förbättrade bussförbindelser har också haft stor betydelse för en glesbygden. Kollektivtrafik är inte bara storstadsföreteelse. Det är en givetvis lättare att försörja stad med kollektivtrafik, en men även många som bor i glest befolkade delar landet är beroende av av fungerande kollektivtrafik. Det gäller t.ex. alla barn åker buss till som skolan och fritidsaktiviteter. Ökad samordning samhällsbetalda av resor och den allmänna kollektivtrafiken har lett till effektivitetsvinster

och standardförbättringar för glesbygdens befolkning.

Utvecklingen av det regionala resandet har lett till stora

förbättringar av den inomregionala och mellanregionala tillgängligheten. Grunden för utvecklingen har varit snabba och

effektiva regionala förbindelser, antingen nysatsningar inom genom

järnvägsområdet eller genom nya snabbusslinjer.

En allt specialiserad arbetsmarknad har vuxit fram där fler och mera fler reser över kommungränserna till sitt arbete. Det ökade regionalresandet leder till att arbetsmarknaderna vidgas, framför allt i små och medelstora städer. Det kortväga resandet har dock minskat. De förbättrade regionala resmöjlighetema har bidragit till att utveckla näringslivet i de små och medelstora städerna. Dessutom har tillgången till utbildning, kultur och rekreation ökat för befolkningen i dessa städer. Därigenom har kunnat undvika arbetsplatser och man att service m.m. koncentreras enbart till storstadsområdena. Den förbättrade transportstandarden på landsbygden har bidragit till att utveckla lokala arbetsmarknader även i små tätorter och

landsbygden.

Transportpolitiken har därmed bidragit till att stärka de regionala och lokala förutsättningarna för företagsamhet, arbete och service. Införandet av tids- och platsdifferentierade vägavgifter har gjort det billigare att köra bil i glesbygden än i staden. Detta beror på att de nya avgiftssystemen har konstruerats så att negativa effekter bilåkandet av avspeglas i avgiften. Det är större trängsel-, buller- och miljöproblem i tätortema än i glesbygden, vilket gör att glesbygdens bilkostnader blir lägre än i staden när differentierade vägavgifter införs.

76 En vision

trafiksäkerhet

Mycket hög

Trafiksäkerheten har kraftigt förbättrats och ett förverkligande av nollvisionen är inom räckhåll. Genomförandet nollvisionen gigantisk utmaning där både av är en myndigheter, tillverkare och förare lägger ned ett stort arbete på att få fram säkra vägmiljöer, bilar skyddar, väl avpassade regler och en som

god regellydnad.

Nollvisionens innebär ett nytt sätt att trafiksäkerheten. I se mycket liknar nollvisionens tankar de tankar har legat bakom det som framgångsrika arbetet inom arbetarskyddet:

En tydlig ansvarsfördelning som gör att systemansvariga, t.ex. 0 Vägverket, kommunerna och fordonsindustrin, tar sitt ansvar för att minska olyckorna. Detta liknar reglerna inom arbetarskyddet om arbetsgivarens för att tillförsäkra en säker arbetsplats. ansvar Uppföljning allvarligare olyckor haverikommission, 0 av genom en på arbetsplatsolyckor konsekvent rapporteras och samma sätt som följs Detta kunskap kan användas i det förebyggande upp. ger som trafiksäkerhetsarbetet. Liksom inom arbetarskyddet är förebyggande arbete en 0 grundförutsättning för att lyckas. I nollvisionens vokabulär innebär detta trafiksystemet ska utformas så att inga olyckor sker som att överskrider det människokroppen tål. Eventuella kollisioner ska därför ske vid så låg hastighet, eller med så lång inbromsningssträcka att krafterna uppträder inte leder till som allvarligare skador. En grundtes i nollvisionen är att aldrig kan bortse från den 0 man mänskliga faktorn, även när olycka sker får den inte leda till men en så allvarliga konsekvenser att allvarliga skador inträffar. Likheterna med arbetarskyddet eller annat skyddsarbete är uppenbara. säkerhetsanordningar utformas så att inte mänskliga misstag eller slarv leder till allvarliga skador.

Ny teknik har kraftigt bidragit till den ökade säkerheten i trafiken. Den tekniska utvecklingen, t.ex. inom telematikområdet, har gjort att

säkerhetsregler och skyddsåtgärder har kunnat införas.

nya nya Flexibla hastighetsgränser efter väderleksförhållandena som anpassas och trafiksituationen gör att hastigheterna enklare kan anpassas efter omständigheterna. Elektroniska körkort, krävs för att kunna starta som bilen, förhindrar bilstölder och olovlig bilkörning. En del de tekniska lösningarna har vissa kommit att upplevas av av inskränkning i den personliga friheten. Exempel på detta är som en

En vision 77

automatisk hastighetsbegränsare i bilen, interlocksystemet

som

förhindrar färd om inte alla i bilen är bältade och alkolås

som

förhindrar onyktra att köra. De flesta har dock accepterat åtgärder

som leder till att antalet döda och svårt skadade kan minimeras inom vägtrafiken. Inom andra trafikslag har ett sådant säkerhetstänkande varit naturligt under lång tid.

Det är ytterst sällan som några olyckor inträffar inom jämvägs-, sjöfarts- och flygområdet. Det utpräglade säkerhetstänkandet inom dessa områden har utvecklats vidare genom ett aktivt internationellt samarbete, inte minst inom EU.

Kraftigt minskad miljöpåverkan

Fram till år 2020 har transportemas miljöpåverkan minskat kraftigt. Vi har tagit ett stort steg på vägen mot ett miljömässigt hållbart transportsystem.

Den ökande miljömedvetenheten och människors högre värdering

av miljöfrâgoma har medfört att efterfrågan på miljövänligare

transporter hela tiden ökar. Både företag och enskilda medborgare arbetar aktivt med att minska trafikens miljöproblem. Konsumentmakten kommer till uttryck i valet av transportslag

men också i krav på transportörema att miljöanpassa sig.

Skärpta lagkrav, teknisk utveckling och ekonomiska styrmedel har också gjort att utvecklingen gått i rätt riktning.

Miljöanpassningen av transportsystemet har bidragit till att skapa

sysselsättning. Både direkt genom de investeringar som har varit

nödvändiga och indirekt genom att företag utvecklat miljöteknik

som har fått fram nya och för framtiden intressanta produkter.

Utsläppen av kväveoxider, svaveldioxid, kolväten och partiklar understiger år 2020 den nivå som naturen och människors hälsa tål

Katalysatom var första steget mot en trafik. Genom

renare katalysatorer på bilar, förbättrade dieselmotorer, katalysatorer och annan reningsutrustning på fartyg och en successiv förbättring av alla fordons miljöprestanda har utsläppen av kväveoxid, kolväten och partiklar kraftigt reducerats. Svaveldioxidutsläppen har minskats genom en fortsatt utveckling av lågsvavliga bränslen. Motorvärmare och annan teknisk utrustning har bidragit till att minska utsläppen

av bl.a. kolväten.

78 En vision

Utvecklingen av renare och mer bränslesnåla fordon har fortsatt. Samtidigt har innehållet av farliga ämnen i drivmedlen minskats. Kundkrav, miljöklassning och differentierade skatter har, tillsammans med tekniska innovationer, bidragit till detta. Elbilar har blivit ett allt vanligare inslag i tätortstrafiken.

Flygets avgasproblem är inte lösta. Utveckling pågår ännu för att fram mer miljövänliga flygbränslen. Dessutom tar utbytet av flygplan lång tid. Genom differentierade landningsavgifter, men även genom ett aktivt internationellt arbete, har dock situationen förbättrats. Transporterna till och från flygplatserna har också miljöanpassats.

Koldioxidutsläppen utgör fortfarande transportsektorns mest svårlösta problem

Koldioxidutsläppen från fossila bränslen är ett globalt problem. Koldioxid är den största bidragande gasen till växthuseffekten och uppskattningar tyder på att koldioxidutsläppen behöver halveras

globalt.

Sverige har fört en offensiv koldioxidpolitik inom transportsektorn. Vi har genom ett aktivt handlande försökt påverka andra nationer att också verka för att minska sina koldioxidutsläpp. Koldioxidpolitiken har utformats så att näringslivets konkurrenskraft gynnats. Eftersom koldioxidproblemen inte är lösta år 2020 måste den aktiva koldioxidpolitiken fortsätta. Alternativet till en sådan politik kan bli att vi i en framtid kommer i en situation där kraftiga restriktioner i bilåkandet eller ransonering av fossilt bränsle kan bli aktuellt. Detta får inte inträffa.

De svenska koldioxidutsläppen från trafiken har under lång tid minskat. Bilarna har blivit bränslesnåla och biobaserade drivmedel används i stor utsträckning. Sedan flera år kan alla nya bilar köras med alternativa drivmedel.

Det långsiktiga målet måste vara ett transportsystem som inte är beroende av fossilt bränsle. En fullständig omställning tar tid, men ökade skatter på drivmedel, bränslesnålare bilar och biobaserade drivmedel har gjort att Sverige har kunnat påbörja omställningen till ett transportsystem som inte bidrar till en ökad växthuseffekt.

Trenden mot en ständigt ökande energikonsumtion inom transportsektorn har brutits

Omläggningen av energipolitiken har ökat betydelsen av energisnåla transporter. Det är därför ett viktigt trendbrott att transportsektorns

En vision 79

energikonsumtion inte längre ökar tidigare. Bilarna, flygplanen,

som tågen och fartygen har minskat sin specifika bränsleförbrukning.

Samtidigt har ökningstakten i resandet sjunkit. På sikt kan den förstärkta samhällsplaneringen, intemaliseringen de externa

av effekterna prissättning och regleringar, den förbättrade kollektivtrafiken och utvecklingen informationstekniken leda till ett

av ännu transportsnålare samhälle.

Bullerstörningarna har minskat

Genom tystare fordon, däck och vägbeläggningar samt

genom

skyddsåtgärder i den befintliga bebyggelsen har bullerstömingama från

vägtrafiken kunnat minskas. Också buller från jämvägstrafik och flyg har kunnat minskas. Ny bebyggelse och infrastruktur planeras på ett sådant sätt att inga nya bullerstömingar tillkommer. Trots detta är bullerstömingar fortfarande ett stort hälsoproblem i framför allt de större tätortsregionema.

Anpassning till kultur- och naturmiljön är .en naturlig del i infrastrukturplaneringen

Den nya trafikpolitiken har lett till ett effektivare transportsystem, där behovet av ytterligare infrastruktur har minskat. Ansträngningama att anpassa ny infrastruktur till natur- och kulturmiljön har dock ökat i takt med att nya metoder att värdera intrång har utvecklats.

Kultur- och naturrniljövården har blivit naturlig del i

en

infrastrukturplaneringen. Nya vägar och järnvägar byggs i regel i

anslutning till befintliga sträckningar. Markområden inte är

som påverkade kan därför lämnas orörda. Det transporthistoriska kulturarvet bevaras och brukas som exempel på gångna tiders förbindelseleder och nya vägar utformas i samklang med omgivande

kultur- och naturrniljöer.

Transportsystemet är kretsloppsanpassat

Transportsystemet tär inte bara naturens resurser användning

genom

av icke-förnyelsebara bränslen, utsläpp av avgaser och användning av

mark till infrastruktur. Det krävs också resurser till t.ex. tillverkning

av fordon och till utbyggnad, drift och underhåll infrastrukturen.

av Genom en utvecklad återvinning har dessa resurskrav minskats

80 En vision

kraftigt. Exempelvis återvinns en stor del av bilen och viktiga

vägmaterial i ett kretsloppsanpassat Sverige år 2020.

Säkra, miljöanpassade och effektiva vägtransporter

För utvecklingen av vägtransportema fram till år 2020 kan visionen

sammanfattas i följande punkter:

0 Det privata bilresandet ökar långsammare och ökningstakten går

mot noll. På längre sträckor förlorar lastbilen marknadsandelar till järnväg

och sjöfart.

Miljörelaterade skatter ökar, men bränsleeffektivare och renare 0

fordon gör att kostnaderna för bilistema förändras långsamt.

Tids- och platsdifferentierade vägavgifter innebär att det blir dyrare 0

att köra bil i städerna än på landsbygden.

Distributionstrafiken effektiviseras och städernas centrala delar får 0

bra varuförsörjning med miljöanpassade transporter. 0 Cykeln ökar i betydelse på korta sträckor och busstrafiken något

längre sträckor. Informationstekniken underlättar resandet och gör det säkrare. Risken för att dödas eller skadas allvarligt går i riktning mot noll.

ökad

Kraftigt järnvägstrafik

För utvecklingen jämvägstransportema till år 2020 kan visionen

av sammanfattas i följande punkter:

Samhället tar ett större ansvar för järnvägens utveckling mot ett 0

konkurrenskraftigt transportsystem. Detta leder, tillsammans med

konkurrenskraftig prissättning av jämvägstransporter, till att

en

järnvägen blir attraktiv för både person- och godstranporter.

mer

Denna utveckling bidrar till en bättre miljö.

Persontrafiken på järnväg ökar kraftigt till följd av de stora 0

infrastrukturella satsningarna och därav följande hastighetsökningar. På sträckor kring 40-60 mil konkurrerar tåget med flyget,

tåget får också en ökande marknad med det växande men

regionalresandet.

Högre hastigheter, utökad kapacitet och bärighet på spåren, 0

förbättrade terminaler och bättre logistik gör att järnvägen tar

marknadsandelar från lastbilen på längre transportsträckor. EU:s

En vision 81

satsning på jämvägstrafik i Europa har också stor betydelse för

järnvägens konkurrenskraft. 0 Nya flexibla och kundanpassade godstrafiklösningar bidrar till

järnvägens framgång. Kombitrafiken utvecklas i stark samverkan

med landsvägs- och sjötransporter.

Snabbare och flexiblare sjöfart

Sjöfartens utveckling till år 2020 kan sammanfattas i följande punkter:

0 Höghastighetsfartyg och färjor ger väsentligt snabbare

sjötransporter. Flexibla transportlösningar som bygger på

samverkan med andra trafikslag bidrar också till sjöfartens framgång. Samtidigt förbättras effektiviteten i hamnama.

0 Sjöfartens effektivisering leder, tillsammans med trafikproblemen i

Europa och den ökade Östersjöhandeln, till att sjöfarten ökar i

betydelse. Detta gäller även kustsjöfarten. 0 Den svenska sjöfarten går i spetsen för miljösatsningar som ger

renare sjötransporter.

får ökad betydelse för glest befolkade områden

Flyget

Flygets utveckling fram till år 2020 kan sammanfattas i följande punkter:

Det internationella flyget fortsätter att öka kraftigt.

Inrikesflyget får störst betydelse på de långa sträckoma till och från

Norrland. 0 I vissa delar av Sverige är flygets utveckling av avgörande

betydelse för regionemas utveckling. Staten tar ett ökat ansvar för

de regionala flygplatsemas fortlevnad och det blir vanligare att

staten upphandlar flygtraflk. 0 Flygfrakten får ökad betydelse.

2¶Det internationella

perspektivet

2.1¶Internationellt samarbete

Fokus i detta kapitel ligger på arbetet inom EU. En analys av dessa frågor kräver också att frågor om samarbete inom andra organ inom t.ex. FN:s belyses. Även samarbetet med andra Östersjöstater har

ram stor betydelse.

Det finns frågor och problem som inte kan lösas enbart genom samarbetet inom EU. Ett exempel är problemet med koldioxidutsläppen som är globalt och kräver samverkan över hela världen.

En mer detaljerad beskrivning av den gemensamma transportpolitiken, miljöpolitiken m.m. inom EU finns i bilagedelen till vårt betänkande.

2.2¶Sveriges behov av internationella transporter

Regeringen har uppdragit åt SIKA att utreda frågan om Sveriges behov av internationella transporter. Arbetet har genomförts i samråd med Kommunikationskommittén och Committee on Spatial Planning and Development of the Baltic Sea Region, vilken tillsatts av de av Östersjöländemas ministrar som ansvarar för planfrågor. Vi grundar oss bl.a. på den rapporten i det följande.

Det finns en betydande stabilitet i det svenska handels- och turistutbytet med andra länder och regioner. Denna stabilitet tycks bestå även vid en hög tillväxttakt i utrikeshandeln.

Traditionellt viktiga marknader för svensk utrikeshandel som de nordiska länderna, Tyskland, Storbritannien och övriga EU beräknas fortsätta att dominera fram till år 2010. Närliggande marknader som Polen och de baltiska staterna förväntas växa snabbt. Det kommer emellertid att dröja relativt länge innan dessa stater för en

svarar betydande andel av den svenska utrikeshandeln. Den grundläggande

84 Det internationella perspektivet

strukturen för Sveriges internationella transporter beräknas därför inte att förändras i någon större utsträckning under prognosperioden. Handeln med Polen utvecklas emellertid mycket snabbt och påverkar främst importen Sjövägen till Sverige. SIKA bedömer att det är troligt att gods som går med konventionella lastfartyg kommer att lossas och lastas så nära slutdestinationen som möjligt och att transportsträckan med fartyg därmed tenderar blir längre, medan firjetrafiken komma att

med så korta överfarter som möjligt.

Utrikeshandeln räknat i värde kan komma att fördubblas till år 2010 medan godskvantiteten beräknas öka med 20 %. Värdet i utrikeshandeln växer främst genom att produktmixen förskjuts i riktning mot

produkter med högre pris och förädlingsgrad. Som jämförelse kan

nämnas att den procentuella ökningen av kvantiteten inrikesgods beräknas uppgå till endast ca 3 % under samma tidsperiod. Hur utvecklingen av de godsmängder som importeras respektive exporteras beräknas fördelas på vissa viktiga grupper av länder, framgår

av figurerna 2.1 och 2.2.

I1993

10. .2010

Norden Tyskl Baltik Eur, övr Övr

Figur 2.1. Den beräknade utvecklingen av importkvantiteter mellan åren 1993 och 2010 för vissa grupper av länder. Miljoner ton per år. Källa: SIKA:s och SAMPLAN-gruppens prognos för den fördjupade inriktningsplaneringen 1996.

Den relativa tillväxten av Sveriges import beräknas bli störst för varor från Tyskland och övriga Europa, tätt följd de nordiska

av länderna. Utvecklingen för de baltiska länderna beräknas stagnera räknat i ton. Detta förklaras delvis av att de varor som importeras från dessa länder används inom sektorer i den svenska ekonomin som uppvisar en relativt långsam tillväxt. De baltiska ekonomiema ligger nu på en förhållandevis låg nivå. Det gör att utvecklingen mycket väl kan bli annorlunda om de baltiska ekonomiema blir mer diversiñerade. Det kan vara värt att notera att Nordens stora relativa betydelse i

SOU 1997:3 5 Det internationella perspektivet 85

importflödena 1993 beräknas kvarstå och till och med växa något till år 2010. Även för exporten visar det nordiska närområdet och Tyskland en starkare utveckling kvantitetema jämfört med exporten till övriga av Europa och övriga världen. Utvecklingen för Baltikum beräknas procentuellt bli ungefär för Tyskland, men i absoluta tal beräknas som ökningen bli mycket liten, 100 000 ton. Det motsvarar mindre än ca 1 % den totala kvantitetsökningen i exporten. av Ökningen utrikeshandeln förväntas medföra att transportarbetet av ökar både inom och utom Sverige. Ökningen transportarbetet av utanför Sverige väntas helt domineras av lastbilstransporter men även

betydande ökning godstransportarbetet med järnväg beräknas ske

en av kontinenten. Därmed kommer även fárjetrafiken att öka. Detta framgår figur 2.3. Även och godstransporter med flyg av personförväntas öka kraftigt.

20 I1993 15 I2010 10.

5.

O - . Tyskl Baltik Eur övr Övr Norden

2.2. Den beräknade utvecklingen exportkvantiteter mellan åren Figur av 1993 och 2010 för vissa grupper av länder. Miljoner ton per år. Källa: SIKA:s och SAMPLAN-gruppens prognos för den fördjupade inriktningsplaneringen 1996.

86 Det internationella perspektivet

miljarder tonkm 30

20 15 .l Sverige | Utanför Sv 10 g Totalt

:Ii

Väg Järnväg Sjöfart Totalt -5 Amn. Väg- och järnvägstransporter utanför Sverige innefattar i regel även en sjöfartsdel färjor. Figur 2.3. Förändringar i transportarbetet i Sverige och utanför Sverige på grund av utvecklingen av den svenska utrikeshandeln mellan åren 1993 och 2010. Källa: SIKA:s modellanalyser och SCB 1996.

Figur 2.3 visar att ökningama av det totala transportarbetet i Sverige eller längs svenska kusten mellan åren 1993 och 2010 endast utgör en mindre del den totala ökningen transportarbetet, inräknat såväl av av ökningen i Sverige som utomlands. En stor förväntad tillväxt av transportarbete med lastbil utanför Sverige beräknas ske. Bilden för sjöfarten är emellertid ofullständig, eftersom transportarbete med sjöfart utanför Europa inte räknats med. Svensk utrikeshandel medför också ett betydande transportarbete i andra länder. Figuren måste läsas med viss försiktighet eftersom det finns risk för dubbelräkningar vid jämförelse mellan olika länders statistik. Flygfrakten beräknas enligt tillgängliga få mycket prognoser en snabb utveckling framöver. Tillväxten i internationella anges branschprognoser till 6-8 % år under de närmaste 10-20 åren. För per perioden 1993-2010 beräknas denna tillväxttakt innebära total en ökning med 170-270 %, vilket betyder att nuvarande volymer skulle öka ifrån ca 200 000 ton/år till mellan 550 000 och 750 000 ton/år. De internationella transporterna koncenteras till vissa delar av jämvägs- och vägnätet och till vissa hamnar. Det innebär att trafiktillväxten på grund av de internationella transporterna kommer att fördela sig mycket ojämnt. Ökningarna kan bli särskilt stora i Skåne. Det kan också bli fråga ökningar transporter t.ex. om av genom Blekinge, beroende på hur utvecklingen av handeln med länder i Östeuropa utvecklar sig.

2.2.1 Transittrafiken

genom Sverige

Transittrafiken genom Sverige i dag domineras av Finlands och Norges utrikestrafik. Transittrafiken från Ryssland har ökat under de senaste åren. Sedan något år tillbaka kräver den svenska regeringen i alla sina bilaterala förhandlingar att en miljöparagraf ska införas i avtalen för att begränsa trafiken med miljöstörande fordon. Detta krav har accepterats av berörda stater.

De största transitflödena per lastbil sker E4:an och framför allt på E6:an. Allt transitgods från Norge går inte ned via Skåne till kontinenten utan en del av godset skeppas ut via Göteborg. I tabell 2.1

sammanfattande bild de utländska lastbilamas transittrafik ges en av

Sverige, fördelat på transporter som berör Finland respektive genom Norge.

Transitflödena med järnväg sker huvudsakligen via Charlottenberg, Kornsjö, Storlien, Riksgränsen och Haparanda. Banverket har bedömt att transittrafiken från Norge med järnväg kan öka med i genomsnitt 2 % år mellan år 1992 och 2000. Sverige har även möjlighet att öka

per transittrafiken till och från Finland genom att köra fler direkttåg.

All sjöfart till och från Finland samt övriga länder kring Östersjön kan eller mindre transittrafik i Sverige, eftersom denna

mer anses vara trafik upphov till extemeffekter svenskt territorium.

ger

Tabell 2.1. Utländska lastbilar och släpvagnar i transittrafik i Sverige 1990. Antal lastbilar summerat i bägge riktningarna för varje relation. Källa: SIKA 1997.

Norge-Kontinenten Finland-Kontinenten Finland-Norge

Under 1994 uppgick antalet rörelser i kontrollerat svenskt luftrum till drygt 604 000, 118 000 överflygningar. Både antalet

varav var rena överflygningar samt överflygningarnas andel av totala flygrörelser har ökat kraftigt de senaste tio åren. Luftfartsverket bedömer att antalet överflygningar i svenskkontrollerat luftrum kommer att öka med ca 20 % fram till sekelskiftet. Detta bedöms dock knappast medför några

trängselproblem i luñrummet.

Svenska transportflöden måste också kunna genom andra

passera länder. Den svenska utrikeshandelns flöden på väg och järnväg i andra

länder uppgår till ca 50 % av de transporter som totalt sker på svenskt område med dessa transportslag enligt SIKA:s bedömning. Det innebär att större delen av den svenska utrikeshandelns transporter sker på andra länders transportnät. En hel del av denna trafik tmnsittrafik genom andra länder, t ex Tyskland.

I avsnitt 10.3 diskuterar vi utvecklingstendenser i Europa och behovet av samverkan med andra länder när det gäller bl.a. transittrañken.

2.2.2 Persontrafiken

Utrikes personresor har, jämfört med inrikes personresor, varit föremål för relativt få analyser och undersökningar.

Utlandsresoma har ökat kontinuerligt under de senaste 50 åren. Den främsta orsaken till ökningen är en allmän förbättring av levnadsstandarden i Sverige. Detta har gett en större andel av befolkningen ekonomisk och tidsmässig mer fritid möjlighet att resa utomlands.

Det växande internationella varu- och tjänstehandelsutbytet har dessutom medfört fler internationella personkontakter och resor. Snabbare och mer frekventa kommunikationer, måttliga prisökningar, minskade kulturella skillnader mellan olika länder, ökade språkkunskaper och mode/popularitet i utlandsresandet har också bidragit till att utlandsresandet har ökat.

Antalet ankommande och avresande passagerare i färjetrafiken på svenska hamnar har ökat från 14 miljoner 1960 till 37 miljoner 1996.

Antalet ankommande och avresande passagerare i utrikestrafik vid statliga civila flygplatser i Sverige har ökat från knappt 1 miljon år

per 1960 till nästan 10 miljoner 1994. Linjefarten har historiskt haft en relativt stabil utvecklingskurva medan chartertrañken har varierat kraftigare. Den största delen av linjetrañken utgörs av tjänsteresor.

Svenskarnas resande med flyg har ökat från 0,08 resor per person och år 1960 till 0,73 och år 1994. År 1970 gjorde

resor per person var 22:e svensk en charterresa med flyg. Tio år senare gjorde var 8:e svensk en charterresa.

Av resvaneundersökningen 1994/95 framgår vart våra utlandsresor går. Resor till länder i Norden utgör över 40 % av alla utlandsresor. Mer än fem av sex resor går till ett europeiskt land. Var femte utlandsresa är en tjänsteresa. Fritidsresoma är i genomsnitt längre än tjänsteresoma, både mätt i tid och sträcka. Utlandsresor i tjänsten styrs av vilken typ av arbete personen i fråga har, medan privata utlandsresor styrs mer av personens ekonomi, ålder och intressen.

Det internationella perspektivet 89

Det är en betydligt bredare grupp individer ålders-, bostadsorts-, köns- och inkomstmässigt som gör privata jämfört med vilka resor som gör resor i tjänsten. Det tycks dock vara så att de personer är som aktiva resenärer dagligdags, dvs. gör många kortväga även gör resor, många utlandsresor. Dessa högkonsumenter återfinns i av resor åldersgruppen 24-55 år, tjänar mer än genomsnittet och är heltidssysselsatta.

ASIEN AFRIKA El Sovjet AMERIKA USA ÖvrigaEuropa FRANKRIKE STORBRITANNIEN .Tjänsteresa SPANIENA GREKLAND-. TYSKLAND ISLAND NORGE FINLAND DANMARK

Figur 2.4. Vart går utlandsresan Källa: RVU 94/95.

Tjänsteresenärer och privatresenärema skiljer sig fler sätt än ålder-, köns- och inkomstmässigt. Av figur 2.5 framgår att nästan 70 % av tjänsteresenärema reser med reguljärflyg vid utlandsresor, medan bara drygt 10 % av alla privatresenärer gör detsamma. Bilen är det vanligaste fårdmedlet for privatresenärers utlandsresor. Hur man väljer att resa utomlands beror givetvis vart ska, man men även var i Sverige man bor. För privatresenärer är det vanligt mer att åka flyg till andra länder om man bor i norra Sverige och mer vanligt att åka tåg och buss om man bor i södra delen Sverige. Ska av en jämtlänning resa utomlands tar han bilen i tre fyra fall, medan av enbart var femte västmanlänning gör detsamma.

70,0 .. 60,0 -l-

50,0 V. 40.0 masa l -. tjansteresa

% 30.0 ,Qüxâiesa l

se 20,0 . 10,0 -- 0,0 . Bil Tåg Buss Reguljär Charter Sjöfart Övrigt flyg flyg

Anm. Bil-,tåg- och bussresorna innefattar i regel även en sjöfartsdel färjor. Figur 2.5. Vilka färdmedel väljs Källa: RVU 94/95.

Det är svårt att göra tillförlitliga för det framtida prognoser utlandsresandet. Privatresandets omfattning kommer till stor del att bestämmas den ekonomiska utvecklingen. Tjänsteresor påverkas av mest den internationella handeln och övrigt internationellt arbete. av De internationella kontakterna förefaller att öka. Tjänsteresenärer är inte lika känsliga för prisförändringar som privatresenärer. En fråga är vissa tjänsteresor kommer att kunna ersättas med hjälp av olika om former informationsteknik. I dag går det emellertid inte med av säkerhet att säga antalet utlandsresor totalt sett minskar eller ökar i om och med en ökad IT-användning. Luftfartsverkets över framtida utrikesflyg bygger på olika prognoser antaganden den ekonomiska utvecklingen och biljettpriser. I om basalternativet BNP-utveckling i Sverige och OECD 2 % antas en år 1998-2010 och att de reala biljettprisema ökar med 0,5 % per per âr. Detta ökning antalet ankommande och avresande ger en av internationella till svenska flygplatser på 3,9% per år passagerare mellan 1994 och 2010. Arlanda beräknas även i framtiden vara den absolut största utrikesflygplatsen i Sverige. Antalet regionala flygplatser med chartertrafik till andra länder, antas vara konstant eller öka något. SJ har vid olika tillfällen gjort analyser över det framtida daterad maj 19951 beräknas utlandsresandet. I en prognos att tågresandet mellan Skandinavien-Danmark och kontinenten kommer

l SJ,Tågtrafik i Skandinaviskakorridorer framtidautvecklingsmöjligheter,Maj 1995 -

mer än fördubblas mellan åren 1992 och 2010 följd som en av Öresundsbron och snabbtågsnätet.

2.3 i

Utvecklingen Östersjöregionen

Behovet av goda kommunikationer med länderna runt Östersjön ökar mer handelsutbytet med dessa länder ökar. Transporter till och från Polen förväntas, som vi nyss nämnt, att öka förhållandevis kraftigt. Även till och från Baltikum kommer transporter att öka mycket, relativt sett, men från låg nivå. en Det pågår ett kontinuerligt samarbete inom Österjöregionen inom miljö- och transportsektorn, både med och utan medverkan från EU. Ett exempel på samarbete med deltagande från EU är det utvecklingsarbete EG-kommissionen och 10 stater runt Östersjön inlett för att knyta samman Östersjöns hamnar i ett organiserat nätverk. Syftet är att utveckla och höja effektiviteten i samtliga hamnar runt Östersjön. Sverige driver också på arbetet med att utveckla Agenda 21 för Östersjöområdet. I det arbetet är transporterna ett prioriterat område. Dessa båda projekt speglar två centrala frågor i Östersjösamarbetet: behovet effektiva transporter och vikten ett av av samarbete på miljöområdet. Inom ramen för Östersjösamarbetet även frågor rör ryms som Barentsområdet. De transportministrar deltar i Barentssamarbetet som har kommit överens om att låta utvecklingen i regionen ske under namnet av en gemensam transportkorridor, det s.k. Euro-arktiska nätverket. I detta nätverk samlas ett stort antal projekt och transportkorridorer av varierande angelägenhetsgrad. Sverige stödjer denna politik.

2.4¶Trañksituationen i

Europa

Sveriges behov av internationella transporter förväntas öka. En stor del av dessa transporter beräknas ske söderut. Eftersom ökning kan en förväntas ske även av övriga transporter på kontinenten kommer det, om inga åtgärder vidtas, att medföra att redan existerande trängselproblem kommer att öka och att dessa problem kommer att sprida sig. Trängselproblemen uppstår inte bara vid vägtransporter utan även i luftrummet vid flygtransporter och i t.ex. hamnar för sjöfarten. Kapacitetsproblemen på järnvägssidan är ett motsvarande problem. Trängselproblemen har stor betydelse för den svenska industrin och transportnäringen. Det finns medvetenhet trängelproblemen en om

92 Det internationella perspektivet

inom EU och behovet att vidta åtgärder. Att försöka komma om av tillrätta med problemen är också del dena gemensamma en av

transportpolitiken och syftena med TEN.

ett av Om inom EU inte kan komma överens om gemensamma man lösningar finns det risk för att olika medlemsländer väljer skilda en lösningar i form t.ex. vägavgifter eller avgifter för att utnyttja av bannätet. Sådana nationella lösningar kan medföra mycket höga kostnader för transportörema, vilket skulle kunna få negativa effekter

för t.ex. svensk industri. I kapitel 10 belyser vi effekterna för de svenska godstransportema förändringar i framkomlighet och avgiftssättning i Tyskland. av

2.5 från

Transportrelaterade luftföroreningar

övriga Europa

Transportrelaterade luftföroreningar kommer till stor del från övriga Europa. Allvarligast är nedfallet kväveoxider och svavel. av Marknära bildas kväveoxider och lättflyktiga organiska ozon av Problemet är störst i Götaland och bl.a. upphov till ämnen. ger vegetationsskador. Skördebortfallet har uppskattats till omkring en miljard kr år. I södra Sverige överskrids även riktvärden för per luftkvaliteten i tätort. Övergödning marken och havet kring Sverige orsakas främst av av kväveutsläpp från vägtrañk och jordbruk. Problemen är stora i landoch vattenområden söder Åland. Norröver förekommer lokala om Vägtrafiken endast för liten del övergödningen problem. svarar en av sjöar och vattendrag. av Industrin och energisektorn är de största källorna till försurande

luftföroreningar utsläpp från bilism och jordbruk är också men väsentliga.

2.5.1¶Trender

Utsläppen svavel i Europa har ungefär halverats sedan 1980. För av marknära övergödning och försurning är minskningen under ozon, period 5-15 %. Sverige, Nederländerna, Tyskland och Schweiz samma är de länder åstadkommit de största minskningarna. som De minskade utsläppen svavel och kväve i Europa har medfört av den försurande belastningen minskat betydligt; den kan möjligen ha att halverats sedan 1980. Minskningen den belastning som medför av övergödning är dock blygsam. Det är oklart om de något mera

Det internationellaperspektivet 93

minskade utsläppen av ämnen som bildar marknära också

ozon medfört att halterna av marknära minskat.

ozon

Försurningen av svenska sjöar och vattendrag har minskat något till följd av den minskade luftbuma belastningen försurande ämnen. Det

av är emellertid oklart om även förhållandena med försurning marken

av förbättrats.

Bilden av övergödningssituationen i Östersjön och Västerhavet är oklar men det är möjligt att det finns en tendens till förbättring. Övergödningen av många insjöar har minskat under de senaste 10-15 åren men det är oklart om läget för marken förbättrats.

En tendens till stigande halter av marknära fanns under 1980-

ozon talet. Det finns f.n. inga säkra bedömningar om trenden under 1990talet.

Problemen med marknära ozon, övergödning och försurning orsakas framför allt av utsläpp från Sverige, Tyskland, Storbritannien, Danmark och Polen, vilka tillsammans för än hälften

svarar mer av dessa föroreningar.

Av tabell 2.2 framgår de länder vars utsläpp. har mest betydelse för luftbuma miljöproblem i Sverige.

Tabell 2.2. Länder vars utsläpp har mest betydelse för tre luftburna miljöproblem i Sverige. Källa: Naturvårdsverket

Marknära Över- Försur- Marknära Över- Försur-

britannien

länderna Norge 2 2 3 Vitryss- 3

- -

land 1 mycket betydelsefullt 10 % av total belastning 2 ganska betydelsefullt 3-10 % av total belastning 3 av viss betydelse 1-3 % av total belastning

1 % av total belastning -

94 Det internationella perspektivet

2.5.2¶Framtidsscenario

Om internationella avtal och nationella planer följs för utsläpp av svavel, kväveoxider och flyktiga organiska ämnen bl.a. kolväten kommer utsläppen i Europa av dessa ämnen att minska något fram till år 2005.

Belastningen på Sverige kan minska något mer än utsläppen i Europa, beroende på att flera länder med betydande påverkan på Sverige minskar sina utsläpp mer än genomsnittet för övriga Europa. Den försurande och övergödande belastningen på Sverige kan komma att minska med ytterligare 10-15 % mellan år 1995 och 2005 om internationella avtal och nationella planer följs. Det innebär förmodligen också att en viss minskning av halterna av marknära ozon i Sverige kan komma att ske under de kommande tio åren.

De utsläppsminskningar kan åstadkommas genom existerande

som internationella avtal och nationella planer är emellertid långt ifrån tillräckliga för att belastningen av försurande och övergödande ämnen och halterna ska understiga de s.k. kritiska

av ozon belastningsgränserna eller kritiska halter ozon i södra Sverige. l många områden Norrland kan dock belastningen understiga gränser

av och halter för skador.

Förhandlingar för att åstadkomma ett internationellt avtal om utsläppen luftföroreningar i Europa och Nordamerika kommer

av förmodligen att påbörjas under 1997. Det är mycket viktigt att dessa förhandlingar leder till ytterligare minskningar av utsläppen.

2.6¶Den transportpolitiken

gemensamma

Den transportpolitiken Common Transport Policy,

gemensamma CTP inom EU utvecklas snabbt. Den har varit koncentrerad till att eliminera hinder mot att genomföra den inre marknaden men har utvecklats mot att även inkludera frågor som rör t.ex. transporternas externa kostnader. Den transportpolitiken har

gemensamma formulerats i kommissionens förslag till policy, Vitboken om transportpolitiken, publicerades 1992. Vitboken har därefter följts

som

i bl.a. grönböcker internalisering externa kostnader och om upp om av kollektivtrafik. Under 1996 lades policy för sjöfarten fast och

en

år presenterades vitbok järnvägstrañken med förslag till

samma en om åtgärder för att komma tillrätta med järnvägens försämrade konkurrenskraft.

Det internationellaperspektivet 95

Riktlinjerna for utbyggnad det transeuropeiska

av transportnätverket TEN antogs ministerrådet och

av Europaparlamentet under 1996. Det innebär att medlemsländerna förbinder sig att bygga ut transportnätet enligt riktlinjerna. För svenskt vidkommande innebär det att vi ska genomföra utbyggnad den

en av nationella delen nätet i stort enligt de prioriteringar regeringen

av föreslagit för nationella stomvägar och stomjärnvägar i infrastrukturpropositionen prop. 1996/97:53. Enligt Maastrichtfördraget ska unionen stödja dessa projekt finansiellt.

Det svenska medlemskapet i EU har inte inneburit några stora omställningsproblem inom de sektorer berör transporter. Behovet

som av undantag och särskilda i samband med

arrangemang medlemskapsförhandlingarna var också litet, även om medlemskapet inneburit en anpassning till bl.a. EU:s utsläpps- och hållbarhetskrav för bilar. Det är därför svårt att säga vilken påverkan EU:s transportpolitik har haft på Sverige under den relativt korta tid förflutit sedan

som Sverige blev medlem i EU. Man kan emellertid konstatera att den gemensamma transportpolitiken koncentreras på frågor har stort

som svenskt intresse, bl.a. frågan internalisering externa kostnader

om av och effektivisering av järnvägssektorn.

En mer detaljerad beskrivning bl.a. den transport-

av gemensamma politiken finns i bilagedelen till vårt betänkande.

2.7¶Det internationella samarbetet inom

flyg

och sjöfart

Sjöfarten och luftfarten skiljer sig från övriga transportslag att

genom de är mer beroende av internationella avtal och internationellt samarbete utanför EU:s än de andra transportslagen. En närmare

ram beskrivning de internationella aspekterna på dessa transportslag

av finns i kapitel 7 och

3 mål

Trafikpolitiska

3.1¶En hållbar

långsiktigt utveckling

Transportsystemet ska bidra till att utveckla samhället mot en långsiktig hållbarhet ekonomiskt, socialt och miljömässigt. Ett väl

utbyggt och väl fungerande transportsystem ger förutsättningar för ökad välfärd, sysselsättning och ett konkurrenskraftigt svenskt näringsliv i hela landet. Det ger i sin tur förutsättningar för ekonomisk tillväxt och hög livskvalitet.

Transportsystemet måste, liksom samhället i övrigt, långsiktigt

efter vad naturen och människans hälsa tål. Trafikpolitiken anpassas måste därför utformas och bedrivas så att trafikens negativa effekter i form buller, intrång i natur- och kultunniljö och säkerhets-

av avgaser, risker kan minimeras.

Trafikpolitiken har sociala dimensioner genom t.ex. krav tillgänglighet och jämställdhet. Regionalpolitiska hänsyn ska också prägla trafikpolitiken, så att goda transportmöjligheter kan erbjudas i alla delar av landet. Trafikpolitiken kan bidra till att överbrygga geografiska avstånd och till viss del kompensera för skillnader i människors livsförutsättningar. Genom trafikpolitiken kan också tillväxtkraften i landets olika delar tas tillvara.

Under senare år har begreppet hållbar utveckling sustainable development fått ett starkt genomslag. Brundtlandkommissionen, som lanserade begreppet i mitten av 1980-talet, definierade det som en utveckling som tillgodoser dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov.

Brundtlandkommissionen kopplade samman miljö- och utvecklingsfrågor. I stället för att som tidigare se ett motsatsförhållande dem emellan såg den ekonomisk tillväxt, socialt välbefinnande och god miljö som en helhet. Tillväxten måste ske utan att ekosystemens långsiktiga funktion och människors hälsa äventyras. Verksamheter med miljöpåverkan måste anpassas till de gränser som sätts av vad människans hälsa och naturen tål.

4-17-0343

98 Trafikpolitiska mål

Efter Brundtlandkommissionen har många försökt finna en mer operativ definition som också fångar den spänning som finns mellan orden hållbar och utveckling. En metod är att ställa upp skilda kriterier för de bägge uttrycken. De vanligaste kriterierna redovisas i tabell nedan.

Två viktiga principer för en hållbar utveckling är dels principen

om att förorenaren betalar Pollutor Pays Principle, dels försiktighetsprincipen, dvs. att säkerhetsmarginalerna ska vara goda och trovärdiga.

Några kriterier för hållbar utveckling. Hållbarhet Utveckling

Nyttjandet av förnybara naturresurserfår inte Livskvaliteten för människor överstiga ekosystemens bärkraft. ska förbättras och utjämnas.

Ekosystemens förmåga att tillhandahålla s.k. Kommande generationers ekologiska tjänster ta handom föroreningar, valmöjligheter ska inte vattenrening m.m. ska upprätthållas. Markens och försämras. vattnets funktion som produktionsresurs t.ex. material, energi, livsmedel och dricksvatten måste också upprätthállas.

Ändliga naturresurser ska förbehållas mest angelägna ändamål och bevaras till kommande generationer. 4. Kulturarvet ska tas till vara och byggnader och anläggningar utformas med tanke även på kommande generationer.

För att ange färdriktningen behövs långsiktiga mål. För att kunna styra utvecklingen i rätt riktning och med önskad hastighet behövs i många fall kompletterande etappmål, som anger lämpliga steg på vägen mot de långsiktiga målen.

De nationella långsiktiga målen för trafikpolitiken ska alltså visa i vilken riktning vi vill att transportsektorn och samhället ska utvecklas. De ska också ge en uppfattning om vad som behöver göras och när målen ska nås. Däremot ska de nationella målen inte peka ut hur målen ska nås. Det är en uppgift för de olika aktörerna inom transportsektorn på alla nivåer nationellt, regional och lokalt. Exempelvis utarbetar

trafikverken egna Verksamhetsmål, som bygger de nationella målen och omformuleras utifrån den egna verksamheten. Genom Agenda 21arbetet pågår en bred verksamhet med att utforma mål och genomföra åtgärder hållbar utveckling inom landets alla kommuner.

för en

Långsiktiga mål är alltid mer eller mindre preliminära. Ny kunskap om människans och naturens tålighetsgränser, teknisk utveckling,

Trafikpolitiska mål 99

förändringar av människors värderingar och samhällsutvecklingen gör att målen fortlöpande kommer att behöva omprövas och förändras.

Etappmålen bör bestämmas utifrån en bedömning vilka

av möjligheter aktörerna har att bidra till att uppfylla målet och vilken tid man har på sig för att nå målet. Grund för bedömningen kan t.ex. vara att miljösituationen är så kritisk att det är angeläget att snabbt vidta åtgärder. En annan förutsättning kan vara internationella överenskommelser med åtaganden som måste brytas ned till mål för olika sektorer. Ytterligare en utgångspunkt är att bedöma hur handlingsutrymmet påverkas av om åtgärderna sätts tidigt, eller om det går att vänta utan att de långsiktiga målen äventyras. Om insatserna dröjer kan det t.ex. krävas mer drastiska åtgärder och gapet mellan dagssituationen och det långsiktiga målet växer.

Etappmålen utgör utgångspunkt för planering, genomförande och uppföljning av konkreta åtgärder. Innan man beslutar om en åtgärd måste man därför göra konsekvensanalyser av vilken nytta och kostnad åtgärden innebär. Resultatet av konsekvensanalysema blir avgörande, dels för vilka åtgärder som väljs, dels om man kan hålla fast vid de uppsatta målen och den takt man valt för att nå dem. I den meningen är även etappmålen preliminära till sin natur. Etappmålen ska utgöra

en utmaning men ändå vara formulerade på ett sådant sätt att man bedömt att det är möjligt att uppfylla dem till acceptabla kostnader och uppoffringar.

Vissa mål är svåra att uttrycka. Vi kommer även i framtiden

att vara tvungna att göra avvägningar mellan sådana mål som kan uttryckas i mätbara termer, och som därmed kan värderas och följas upp, och sådana mål som uttrycks i kvalitativa termer och som därför måste värderas på andra sätt.

I kapitel 4 utvecklar vår syn på hur de trafikpolitiska delmålen kan förenas med ett samhällsekonomiskt synsätt.

3.2 till mål

Förslag trafikpolitiska

Vi föreslår följande övergripande trafikpolitiska mål:

Målet för trafikpolitiken är att erbjuda medborgarna och näringslivet i alla delar av landet en god, miljövänlig och säker transportförsörjning som är samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar.

I det följande redovisas våra förslag till trafikpolitiska delmål. Målet om god miljö är uppdelat i mål för utsläpp av luftföroreningar

100 Trafikpolitiska mål SOU 1997 ;35

och klimatgaser, för hälsa, buller, natur- och kulturvärden samt naturresurser. Kraven på ett hållbart transportsystem har lett till att vi valt att lägga stor vikt vid delmålen om god miljö och säker trafik. Vi diskuterar frågor om målkonflikter och avvägningar mellan mål i kapitel

3.2.1¶Ökad välfärd, sysselsättning och

konkurrenskraft

Trafikpolitiken ska bidra till att öka välfärden, sysselsättningen och näringslivets konkurrenskraft.

Transporter bidrar till att uppnå generella välfärdsmål. Effektiva, säkra och kapacitetsstarka transportsystem för personer och gods är grundförutsättningar för sysselsättning och ekonomisk tillväxt. Det ger i sin tur förutsättning för ökad välfärd och god livskvalitet. Ett väl utbyggt och väl fungerande transportsystem är en grundläggande del av landets baskapital, som måste utvecklas och förvaltas på ett omsorgsfullt och framsynt sätt.

Människors livskvalitet är i hög grad beroende av vilka möjligheter

har att förflytta sig. Goda persontransporter ger förutsättningar att man förvärvsarbeta, att få tillgång till kommersiell och social service, att nå fritidsaktiviteter och att upprätthålla sociala kontakter.

För näringslivet är ett väl fungerande transportsystem av avgörande betydelse för att kunna vidmakthålla och utveckla befintliga företag och för att skapa verksamheter. Vårt lands geografiska läge och

nya stora avstånd inom landet ger svensk exportindustri en nackdel i förhållande till många sina konkurrenter. Ett effektivt transport-

av system med god framkomlighet och konkurrenskraftiga transportkostnader är därför viktig konkurrensförutsättning för svenska

en företag. Det är också viktigt att vi samverkar inom EU och med andra länder för att skapa ett så bra gemensamt transportsystem som möjligt.

Näringslivet efterfrågar i allt högre utsträckning transporter med hög regularitet, säkerhet och tillförlitlighet. Det finns också ett växande behov flexibla transportlösningar för att möta olika kundkrav.

av Transporter måste kunna utföras dygnet året Detta ställer krav

om, om. såväl på systemets kapacitet som pâ drift- och underhållsstandarden. En väsentlig faktor är att väg- och jämvägsnätet håller en god

annan och jämn bärighetsstandard.

Miljöanpassade godstransporter börjar i ökande omfattning bli en konkurrensfaktor inom näringslivet, att kunderna ställer miljö-

genom

sou 1997:35 Trafikpolitiska mål 101

krav. Transporter som innebär goda miljöval kommer på sikt att också

bli företagsekonomiskt lönsamma.

Transportsystemet ska utformat med hänsyn till samhällets

vara sårbarhet i olika hänseenden. Risker i samband med transporter av farligt gods är viktig faktor i detta sammanhang. I fråga om såväl

en fredstida risker beredskaps- och försvarsaspekter har kommunerna

som

viktig roll den lokala nivån. På central och regional nivå ansvarar en bl.a. Överstyrelsen för civil beredskap, Försvarsmakten, Räddningsverket och länsstyrelserna för beredskapen.

Målet ökad välfärd, sysselsättning och konkurrenskraft bör

om regelbundet följas och utvärderas av trafikverken. Som mått på

upp framkomlighet för och gods har hittills i första hand använts

personer

och transporttid. Som mått bärighetsstandard används vanligen

resdet tillåtna axeltrycket på vägen eller järnvägen samt fordonsvikten. Däremot saknas ännu tillfredsställande metoder att mäta och värdera t.ex. tillförlitlighet och flexibilitet. Det är angeläget att sådana metoder utvecklas. Vi föreslår att trafikverken och NUTEK ges i uppdrag att utveckla kompletterande mått och metoder för att följa upp målet om ökad välfärd, sysselsättning och konkurrenskraft.

3.2.2¶God miljö

Transportsystemet ska bidra till en god livsmiljö och anpassas efter vad människans hälsa och naturen tål. Hushållningen med naturresurser ska främjas.

Kraven på långsiktig hållbarhet inom transportsektorn innebär att transporter sikt inte ska orsak till att människors hälsa i något

vara hänseende försämras och att utsläpp, buller, intrång eller andra negativa effekter transporter inte ska allvarliga skador naturen

av ge eller på kulturarvet. Transportsystemet ska främja hushållningen med naturresurser, så att det blir del av det naturliga kretsloppet, och

en hushålla med kulturresursema som byggts upp under generationer. För att aktivt kunna ta tillvara natur- och kulturvärden måste transportsystemet utvecklas och utformas ett sätt knyter an till,

som samspelar med och bygger vidare på den befintliga kulturen och miljön.

Vi redovisar förslag till långsiktiga mål för följande områden:

utsläpp luftföroreningar och klimatgaser 0 av

inverkan luftföroreningar på människors hälsa 0 av

102 Trafikpolitiska mål

buller

natur- och kulturvärden

naturresurser.

För utsläpp av luftföroreningar och koldioxid föreslår vi även tidssatta etappmål.

Förslagen till miljömål grundar sig på det s.k. MaTs-samarbetetl,

se även MaTs-rapportema Mål för miljöanpassade transporter och På väg mot ett miljöanpassat transportsystem nr 4623 och 4636 i Naturvårdsverkets rapportserie samt på underlag har utarbetats på

som uppdrag av kommittén. Riksantikvarieämbetet och Vägverket har t.ex. tillsammans utarbetat programskriften Infrakultur kulturmiljö och

om infrastruktur.

Utsläpp av luftföroreningar och klimatgaser

Förslag till mål: Ämne Basår 7 Etappmál Långsiktigt långt

Hur

må/ har nått

ämnen VOC 1 Basáren grundar sig på olika överenskommelser 2 Källa: Naturvårdsverket, 1997

De långsiktiga utsläppsmålen bygger på dagens kunskap vad

om människans hälsa och naturen tål. Alltefter vi får ökad kunskap

som om olika utsläpp och deras effekter, bör målen eller bedömningen

av den tid som krävs för att nå dem omprövas och justeras. Vi har ännu stora kunskapsbrister många miljörisker och miljöskador och hur vi

om ska värdera dem, vilka kostnader olika åtgärder kan innebära etc. Inte desto mindre är det viktigt att vi försöker beräkna dessa värden för att kunna bedöma vilka åtgärder är effektivast och för att kunna vidta

som lämpliga åtgärder.

Luftföroreningama inverkar även på kulturarvet. Skador på runstenar, stenbyggnader, skulpturer, hällristningar och fomfynd kan

1 MaTsMi|j6anpassat Transportsystem, ett samarbete mellan samtliga trafikverk, Bilindustriföreningen,Boverket, KFB, Naturvårdsverket, NUTEK, SIKA och Svenska Petroleuminstitutet. Naturvårdsverket har hållitsamman arbetet.

registeras med blotta ögat. Skadebilden har tydliga samband med biltrafiken. Vittring, korrosion och nedsmutsningen av husfasader i tätbebyggda samhällen är t.ex. tydligt kopplad till avståndet till starkt trafikerade gator. Riksantikvarieämbetet har angett kritiska belastningsgränser med hänsyn till vittring och korrosion. Dessa värden ligger avsevärt lägre än motsvarande gränsvärden för människor och natur.

Det är viktigt att öka kunskaperna om de långsiktiga miljö- och hälsoeffektema av transportsektoms negativa miljöeffekter genom ytterligare forsknings- och utvecklingsinsatser. I den mån som kunskaper om transporternas negativa effekter saknas eller är ofullständiga ska försiktighetsprincipen användas, dvs. vi ska ha goda

och trovärdiga säkerhetsmarginaler.

Våra förslag till mål för att begränsa utsläppen av luftföroreningar är formulerade med hänsyn till miljöhoten om

klimatpåverkan koldioxid m.fl. uttunning av ozonskiktet ozonnedbrytande ämnen försurning svavel, kväveoxider marknära ozon kväveoxider, VOC övergödning kväveoxider.

Alla dessa hot berör stora regioner eller är globala till sin natur. Det innebär att samverkan mellan nationer och gemensamma överenskommelser insatser underlättar eller kan vara en förutsättning för

om att enskilda länder ska kunna uppnå sina egna nationella mål.

Våra förslag till miljömål har dimensionerats efter det totala behovet att minska utsläppen europeisk eller global nivå. Vi har därvid antagit att Sverige tar på sig en minst lika stor börda i relation till vissa basår som vi förväntar oss av andra industriländer. Det som slutligen avgör vi ska kunna nå målen inom den tidsperiod vi

om förutsatt beror till stor del vilka internationella avtal som kommer att träffas och Sveriges och andra länders åtaganden. Sverige bör ha

pådrivande roll inom EU och andra internationella organ för att få en till stånd internationella överenskommelser inom miljöområdet.

Vi har vidare antagit att transportsektorn tar på sig lika stor del

en

utsläppsminskningama som samhället i övrigt. I de fall miljöav problemen påtagligt härrör från andra samhällssektorer än transportsektorn, kan senare analyser komma att visa att det är lämpligare att i högre grad vidta åtgärder inom dessa områden. Det kan i så fall komma att innebära att målen inom transportsektorn behöver förändras, genom att antingen skärpas eller sänkas. För de långsiktiga målen är dock frågan fördelningen mellan sektorer underordnad betydelse. Det

om av

104 Trafikpolitiska mål

kommer att krävas mycket kraftiga minskningar av utsläppen från samtliga samhällssektorer för att nå de långsiktiga målen och manöverutrymmet mellan sektorerna blir därmed litet.

Vi räknar med att tidpunkten då de långsiktiga utsläppsmålen ska vara uppfyllda ligger cirka 25 år framåt i tiden. För koldioxidutsläppen ligger det långsiktiga målet ännu längre fram i tiden, kanske kring år 2050. Osäkerheten om nivån det långsiktiga målet för koldioxidutsläppen och när det bör vara uppnått är dock ännu mycket stor.

Målen om minskade utsläpp av luftföroreningar och klimatgaser följs upp kontinuerligt av trafikverken inom sina respektive ansvarsområden. De sammanställer och redovisar årligen statistik, bl.a. i sina verksamhetsberättelser samt i gemensamma miljörapporter. Naturvårdsverket har det övergripande ansvaret att följa miljöutvecklingen inom alla samhällssektorer. En fortsatt uppföljning och analys av åtgärder för att minska miljöpåverkan inom alla trañkslagen är angelägen.

Klimatpåverkande gaser koldioxid

Koldioxidproblematiken är global till sin natur. Internationella överenskommelser kommer att bli avgörande för Sveriges insatser. Den redan ratificerade klimatkonventionen anger att åtgärder ska vara kostnadseffektiva globalt. De svenska utsläppen av koldioxid har minskat med cirka l/3 sedan 1970, vilket innebär att många "billiga" åtgärder redan utnyttj

Målet för att begränsa koldioxidutsläppen baseras på en konsekvensbedömning utförd av Stockholm Environmental Institute i

IPCC:s2 scenarier. Dessutom har förutsatts trafiksektorn ett av att som helhet ska ha samma minskning som andra samhällssektorer. Vidare har endast beaktats åtgärder inom Sveriges gränser.

Det långsiktiga målet om en total minskning med 60 % grundas ett långsiktigt miljökvalitetsmål att stabilisera atmosfärens halt av koldioxid vid den dubbla förindustriella nivån några årtionden 2100-talet. För att nå detta tillstånd krävs att de globala utsläppen av koldioxid halveras. Om man eftersträvar en jämn fördelning de

av globala per capita-utsläppen av koldioxid, krävs att ett industriland som Sverige minskar sina utsläpp med i storleksordningen 50-80 %.

Vid miljöministermötet i mars beslutades att EU, vid de globala klimatförhandlingama i Kyoto i december 1997, ska föreslå att alla

2IPCC Intergovernmental Panel Climate Change, FN:s expertorgan för klimatfrågor

on

Trafikpolitiska mål 105

länder, EIT-länder Economics transition OECD-länder år samt nya 2010 ska ha minskat sina utsläpp växthusgaser med 15 %. För EUav ländemas del bestämdes vid ministerrnötet endast hur 10 de 15 % av ska fördelas mellan länderna. Fördelningen minskningen de av av resterande 5 % ska bestämmas senare. Ministerrådets beslut bygger ett holländskt förslag och innebär fördelning utsläppsen av minskningar mellan medlemsländerna. För vissa länder betyder beslutet stora minskningar ned till -30 % medan några länder tillåts öka sina utsläpp. Med hänsyn till bl.a. den planerade kämkraftsavvecklingen tillåts Sverige Öka sina utsläpp med 5 % till 2010. Ministerrådets beslut förändrar inte behovet att minska av koldioxidutsläppen inom den svenska transportsektorn. Etappmålet utgår ifrån att det kommer att finnas trögheter när det gäller att introducera åtgärder minskar koldioxidutsläppen inom som transportsystemet. Inom MaTs-samarbetet har man antagit att "trögheterna" är mindre inom vägtrafiken jämfört med andra trafikslag. Till exempel så förnyas bilparken snabbare än flygplans- och fartygsflottoma. När det gäller det långsiktiga målet för koldioxidutsläppen är tidsperspektivet så långt att nuvarande bedömningar om vilka faktiska möjligheter som finns att minska utsläppen inom respektive transportslag är mycket osäkra. Såväl det långsiktiga målet som etappmålet för koldioxidutsläppen bedöms bli svåra att uppnå och kräva kraftfulla åtgärder. Riksdagen har tidigare fattat beslut om att utsläppen koldioxid år 2000 bör ha av stabiliserats till 1990 års nivå som ett nationellt mål för alla samhällssektorer. Detta mål kommer inte att kunna nås. Sedan 1990 har koldioxidutsläppen från trafiken ökat med 10 %. För andra klimatgaser som dikväveoxid och metan, är målet ex. att utsläppen ska minska i samma utsträckning koldioxid. som Användningen av ozonnedbrytande ämnen ska avvecklas helt enligt den avvecklingsplan som riksdag och regering angett.

Kväveoxider

Utsläppen av kväveoxider bidrar till försurning, övergödning och bildningen av marknära ozon. För att eliminera dessa miljöhot har man i MaTs-samarbetet bedömt att utsläppen kväveoxider behöver av minska med cirka 70-80% på en europeisk skala. Det långsiktiga målet har dimensionerats efter detta behov. Under 1980-talet började de svenska utsläppen kväveoxider av minska och fortsatta minskningar kan förväntas i synnerhet från vägtrafiken. Transportsektom helhet idag för cirka 60 % som svarar av

de svenska utsläppen kväveoxider. Om etappmålet till 2005 ska av kunna uppnås beror till stor del på sjöfarten, som har en en stor teknisk potential för att minska utsläppen ett kostnadseffektivt sätt. Riksdagen har tidigare antagit målet att utsläppen av kväveoxider skulle minska med 30 % mellan 1980 och 1995, som ett nationellt mål för alla samhällssektorer. Detta mål har inte kunnat uppfyllas.

Svaveldioxid

För skydda de känsligaste ekosystemen i Europa från försurning att behöver nedfallet svavel minska med cirka 90 % jämfört med 1980. av Det långsiktiga utsläppsmålet för transportsektorn har dimensionerats efter detta behov. Som följd minskade utsläpp i Europa har nedfallet av svavel en av Sverige minskat med 30-40 % de senaste 15 åren. De svenska över utsläppen har under period minskat med drygt 80 %. samma Det långsiktiga målet för transportsektorn ställer i huvudsak krav i dag för drygt 20 % de svenska utsläppen. sjöfarten, som svarar av Övergången till svavelfattigt dieselbränsle har gjort att vägtrafikens de totala svenska utsläppen minskat till cirka 2 % i dag. andel av Riksdagen har tidigare antagit målet att utsläppen svaveldioxid av ska minska med 80 % mellan 1980 och 2000, ett nationellt mål för som alla samhällssektorer.

F lyktiga organiska ämnen kolväten

Flyktiga organiska ämnen, VOC i huvudsak olika kolväten, bildar marknära tillsammans med kväveoxider och under inverkan av ozon solljus. Det marknära ozonet skadar grödor men kan också påverka människors hälsa. För att nå ned till så låga nivåer av marknära ozon de inte bedöms påverka växtligheten, måste utsläppen av att kväveoxider och VOC i Europa enligt MaTs-samarbetet minska med i storleksordningen 75-80 %. Det långsiktiga målet för transportsektorn baseras på detta mål. Hälsoeffekter VOC behandlas under mål för begränsningar av av luftföroreningar i tätorter. Det är framför allt bensindrivna bilar och fritidsbåtar som ger upphov till VOC-utsläpp inom transportsektorn. Genom skärpningar av har utsläppen från bilarna minskat. De i dag för

avgaskraven svarar

cirka de svenska utsläppen. 40 % av

Riksdagen har tidigare antagit målet att utsläppen kolväten ska av minska med 50 % mellan 1980 och 1995, ett nationellt mål för som alla samhällssektorer. Detta mål har inte kunnat nås.

Inverkan av luftföroreningar på människors hälsa

Förslag till långsiktigt mål:

Utsläppen från trafiken ämnen framkallar allergi, av som cancer, astma och annan ohälsa ska på sikt minskas till ofarliga nivåer.

Ambitionen inom MaTs-samarbetet har varit att utifrån dagens kunskap ställa upp långsiktiga mål för luftföroreningamas påverkan på hälsan. En utgångspunkt har varit att motsvarande för sätt som trafiksäkerhetsarbetets nollvision för antalet dödade och skadade i trafiken definiera noll-risknivåer för de hälsotillstånd kan som påverkas genom åtgärder för trafiken. Det går dock inte att lösa alla problem enbart med åtgärder för trafiken eller enbart åtgärder i Sverige. För att klara mål för ozon krävs åtgärder internationell nivå och för flera källor. Luften i svenska tätorter har i många avseenden blivit bättre under de senaste åren. Genom utbyggnad fjärrvärme, installation av av reningsutrustning fasta källor och bilar samt övergång till svavelfattig olja har halterna av svavel, sot, stoft och kväveoxider i tätortema minskat de senaste 10-15 åren. Ytterligare förbättringar kan förväntas i takt med att fordonsparken förnyas. När det gäller tätortsluftens halter av t.ex. cancerframkallande ämnen och är ozon bilden däremot inte lika positiv. Det finns ännu stora brister i kunskapen om luftens kvalitet i dessa avseenden, enligt men Miljöhälsoutredningen SOU 1996: 124 tyder gjorda mätningar inte på att halterna av dessa ämnen har minskat. Trots vissa konstaterade förbättringar tätorternas luftkvalitet har av antalet människor med allergi eller astma än fördubblats 15 år. mer Luftföroreningar från trafiken kan påverka människors hälsa i första hand genom att luftvägama drabbas; astmatiker och barn är de känsligaste grupperna. Miljöhälsoutredningen konstaterar att kvävedioxid och ozon kan försämra tillståndet hos astmatiker, att det men saknas bevis för att de kan upphov till astmadebut. Hos vissa ge känsliga grupper har akuta dödsfall kunnat observeras efter exponering av partiklar. Vissa ämnen, t.ex. bensen, PAH och bensapyren, medverkar till uppkomst av cancer.

Sedan tidigare finns etappmål halter i luft som antagits av om riksdagen. Dessa bl.a. att gällande riktvärden för halter i luft anger gränsvärden för kvävedioxid ska klaras senast år 2000 och att

numera

utsläppen cancerframkallande ämnen ska halveras till år 2005. av Målen gäller den totala halten ämnen i luften, oavsett utsläppskälla. av Vi att det är viktigt att dessa etappmål kan uppnås. anser Miljöhälsoutredningen konstaterar att det saknas kunskap om hur

del hälsoproblemen beror trafiken. Det står dock klart stor av som av trafiken är den dominerande källan till utsläpp av hälsofarliga att i tätortema. Exempelvis härrör 80-90 % kvävedioxidhalten i ämnen av tätortema från trafiken. Med ledning dagens kunskaper sambanden mellan av om exponering för olika ämnen och ohälsa har MaTs-samarbetet angett nivåer för vissa indikatorämnen i tätortsluften. En svaghet med att

använda indikatorer kan förbise ämnen där det saknas är att man tillräcklig information hälsoeffektema. Det går därför inte att helt om slå fast de halter och ämnen MaTs-samarbetet föreslår kommer att som räcka mått på luftkvaliteten vid de mycket låga risknivåer som att som eftersträvas. Det finns t.ex. i dag starka misstankar att de allra minsta

partiklarna PM2,5 dvs. partiklar med mindre diameter än 2,5 um innebär särskilt hälsorisker. Studier från USA har t.ex. visat ett stora samband mellan halten små partiklar och förkortad livslängd. Vi vet också för lite vilken betydelse avnötningsprodukter och uppvirvlat om material från vägbanan har i förhållande till utsläpp från avgasröret. Oavsett kunskapsbrister är det dock klart att i de tätorter som i stora

dag har luftkvalitetsproblem krävs långtgående minskningar av

utsläppen från vägtrafiken. I storstäder Göteborg och Stockholm som behöver kväveoxider minskas med 70-80 % och cancert.ex. framkallande bensapyren och bensen med 80-95 %. ämnen som finns således stort behov ytterligare kunskap om trafikens Det ett av luftföroreningar och deras hälsoeffekter. I avvaktan säkrare sätt att följa utvecklingen trafikens hälsoeffekter är det viktigt att upp av halterna indikatorämnena noggrant följs särskilt i de större av upp, SCB samlar årligen in statistik och publicerar uppgifter från tätortema. antal tätorter. Vi föreslår att Naturvårdsverket och berörda ett myndigheter i uppdrag att utveckla mått och metoder för att följa ges trafikens påverkan på människors hälsa. Ytterligare insatser inom upp forskning och utveckling är också nödvändiga.

Trafikpolitiska mål 109 Buller Förslag till långsiktigt mål:

l Vid bostäder med uteplats 55 dBA De angivna ljudnivâema baseraspå allmän störning, talmaskering och sömnstöming.

Buller är allt icke önskvärt ljud. Många av de störningar

som uppkommer är därför subjektiva till sin karaktär. De subjektiva stömingama byggs dock upp av ett antal mätbara effekter t.ex.

som påverkan på sömnen och möjligheterna att uppfatta tal.

Buller beskrivs med hjälp av en logaritmisk decibelskala och uttrycks normalt som dBA. Den genomsnittliga bullernivån mäts som ekvivalentnivå och bullertoppar som maximalnivåer. För flygbuller används en viktad ekvivalentnivå som kallas flygbullemivå FBN. Att decibelskalan är logaritmisk innebär t.ex. att om trañkvolymen, dvs. antalet likadana bullerkällor, halveras så minskar bullernivån bara med 3 dBA, vilket är den minsta ljudförändring som örat kan registrera. Och omvänt, för att örat ska uppfatta att ljudnivån minskar väsentligt krävs en förändring på ca 6 dBA, vilket motsvarar minskning

en av trañkmängden till en fjärdedel av den ursprungliga nivån. Det skulle således krävas mycket stora minskningar av trafikvolymen för att nå de långsiktiga bullennålen enbart genom trañkminskningar.

Buller är ett lokalt problem men samtidigt i det närmaste landsomfattande. I dag utsätts ca 1,5 miljoner människor vid sin bostad för bullemivåer som överstiger de nivåer Världshälsoorganisationen angett som "hygieniska gränsvärden". Bullerstömingar från vägtrafiken utgörs till stor del konstant bullemivå utom

av enstaka störningar nattetid, medan buller från jämvägstrafiken och flyget i anslutning till flygplatser oftast utgörs momentana

av störningar. I vissa fall kan även störningar från sjöfarten förekomma.

Vårt förslag till långsiktigt bullermål överensstämmer med de riktvärden för buller som nu används som riktvärden för ny bebyggelse och nya trañkanläggningar. Målen kan långtgående när det

ses som gäller att minska bullret i den befintliga bebyggelsen och successiva åtgärder kommer att krävas under en mycket lång tid framåt.

I propositionen Inflastrukturinriktning för framtida transporter prop. 1996/97:53 anges etappmål i samband med ett åtgärdsprogram mot störningar från trafikbuller i befintlig bebyggelse för den statliga infrastrukturen. Enligt propositionen bör etappmålen nås under den kommande planperioden 1998-2007. Dessa etappmål är följande:

65 dBA ekv. nivå utomhus för vägtrafikbuller -

55 dBA max. nivå inomhus nattetid för buller från järnvägstrafik. -

För flygbuller utomhus anges som etappmål

60 dBA FBN

-

80 dBA max. nivå när området regelbundet exponeras för buller- -

nivån i medeltal minst tre gånger per natt 90 dBA max. nivå när området regelbundet exponeras för buller-

-

nivån dag- och kvällstid

100 dBA max. nivå när området regelbundet exponeras för buller- —

nivån endast dagtid vardagar och enstaka kvällar.

De största bullerproblemen finns i tätortema och är därför till stor del en fråga som berör landets kommuner. Regeringen har i prop. 1996/97:53 föreslagit ett femårigt bidrag en miljard kronor till landets kommuner för miljö- och trafiksäkerhetsåtgärder. Dessa medel kan således användas för trafikbulleråtgärder.

Tysta naturupplevelser ingår också i en god livskvalitet. Eftersom bullerstörningar från trafiken även förekommer i fritids- och naturområden, t.ex. från fritidsbåtar och Snöskotrar, är det viktigt att sådana planeringsinsatser och åtgärder vidtas, som syftar till att reducera trafikbuller även i naturmiljön.

EU-kommissionen remitterar f.n. en grönbok om framtidens bullerpolitik innebär att bullerbekämpning bör ges en högre prioritet.

som

Bullennålet följs kontinuerligt upp och redovisas i trafikverkens årsredovisningar. Hur bullermålet uppfylls bör även redovisas i trafikverkens gemensamma miljörapporter. Trañkverken bör dessutom kontinuerligt följa och rapportera utvecklingen av bullerreducerande teknik.

Trafikpolitiska mål lll

Natur- och kulturvärden

Förslag till långsiktiga mål:

0 Transportsystemet ska utformas i samklang med det omgivande

natur- och kulturlandskapet. 0 Transportsystemet ska utformas så att det inte förhindrar god

en

utveckling av biologisk mångfald och bärkraftiga ekosystem,

en

god tillgänglighet till naturområden och parker eller god kvalitet

en och säkerhet för barns lekmiljöer.

0 Transportsystemet ska utformas med omsorg om regionala och

lokala kulturvärden. Värdefulla kulturmiljöer och kulturminnen ska

skyddas.

Landskapet inklusive den byggda miljön innehåller kvaliteter i

- form av natur- och kulturvärden. Landskapet har stor betydelse för människans trygghet och trivsel, för rekreation och skönhetsupplevelser. Även själva trafiksystemet i form broar, vägar och

av t.ex. järnvägar kan ha kulturhistoriska värden.

Inom varje samhällssektor ska man ta ett eget ansvar för följderna av sin påverkan på natur- och kulturmiljön. I detta ligger ett ansvar för att aktivt ta tillvara de möjligheter man har att agera till förmån för kulturmiljön. Särskild vikt bör läggas vid ekologiska strukturer, kulturhistoriska mönster och karaktärsdrag. Det handlar om att förvalta och bygga vidare tidigare generationers erfarenhet med respekt för de spår de lämnat av verksamhet och liv.

De föreslagna långsiktiga målen för natur- och kulturlandskapet bör vara utgångspunkter för trañkverkens sektorsansvar. Grundläggande bör vara synen att miljön ständigt förändras och att det ska

nya samverka med befintliga natur- och kulturvärden. Hänsyn till dessa värden ska vara ett naturligt inslag i planerings- och beslutsprocessen inom transportsektorn. Det är angeläget att utveckla metoder för att detta ska bli möjligt.

Vid utbyggnad av infrastrukturen bör möjligheten att utnyttja befintliga lägen alltid övervägas innan man beslutar om att ta nya lägen i anspråk. Studier bör exempelvis hur funktionella samband

göras om inom ekosystem, kulturmiljö och landskap påverkas större

av förändringar i infrastrukturen, innan beslut om sådana fattas.

Vägar och järnvägar kan utgöra barriärer för människor och djur. I tätortema kan trafikapparaten försvåra människors möjligheter att till fots nå närliggande naturområden och parker. Framför allt har barnen

112 Trafikpolitiska mål

drabbats dessa s.k. barriäreffekter och fått sin rörlighet kraftigt

av beskuren under de senaste årtiondena. I den lilla skalan finns barriäreffekter ofta i barnens omedelbara närhet genom att t.ex. bilparkering och trafikerade gator finns i nära anslutning till bostäder och lekplatser. Vägar och järnvägar kan utgöra barriärer som även påverkar kulturmiljöns utveckling att de skär invanda

genom av förbindelsevägar och försvårar den lokala rörligheten.

Trafikanläggningar tar stort utrymme i anspråk. Bebyggelseutvecklingen har lett till att bor glesare i tätorterna, vilket

man underlättats det ökande bilinnehavet. Norska studier visar t.ex. att

av tätortsarealen i 13 norska städer har ökat med 170 % mellan 1960 och 1990, medan befolkningstillväxten under samma period i genomsnitt

27 %. I de största norska tätorterna beräknas ca 25 % av ytorna tas var

biltrafiken. Även svenska studier visar kraftig tillväxt av upp av en tätortsytan per invånare.

Barriäreffekter utanför tätorter leder till att landskapet med sitt innehåll växter och djur biotopen förändras. Därmed finns risk att

av viktiga ekologiska samband i landskapet bryts. Denna effekt kallas fragmentering och leder till att den ursprungliga biotopen går förlorad,

storleken på de kvarblivna fragmenten naturmark blir mindre och att av att avståndet mellan dem ökar.

Fragmentering kan innebära att kulturmiljöer och kulturminnen isoleras från sitt historiska sammanhang. Platsen förlorar därmed delar

sitt kulturhistoriska värde och miljön blir fattigare. En tydlig av konsekvens fragmenteringen är även att de opåverkade, samman-

av hängande delarna naturmark blir mindre och färre och att därmed

av livsrummet för djur och växter minskar. Det kan få till följd att arter dör inom vissa områden. Vägar kan ha mycket olika effekt

ut fragmenteringen, beroende på skillnader i trafikvolym, vägbredd m.m. och därmed varierar också graden skada och ekologisk stress mellan

av olika typer av infrastruktur.

Ambitionen inom MaTs-samarbetet har varit att enligt samma principer för t.ex. luftföroreningar försöka finna åtgärdsmål för

som utbyggnaden infrastrukturen, baserade på miljökvalitetsmål. Det har

av dock visat sig att miljökvalitetsmål för natur- och kulturlandskapet behöver utvecklas ytterligare. I avvaktan på att sådana mål preciseras får tills vidare beslut åtgärder i stället baseras försiktighets-

om principen.

Det är viktigt att målen natur- och kulturvärden kontinuerligt

om följs Vi föreslår att trafikverken, Naturvårdsverket och

upp. Riksantikvarieämbetet i uppdrag att utreda och förslag till hur

ges ge detta bör ske och vilka mått och metoder bör användas.

som Regeringen har tidigare, i samband med sin proposition infra-

om

Trafikpolitiska mål 113

strukturen, gett Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet i uppdrag att föreslå metoder för hur infrastrukturens intrång i och påverkan på natur- och kulturmiljön ska beskrivas och beaktas vid infrastruktur-

planeringen.

Naturresurser

Förslag till långsiktigt mål:

Hushållningen med naturresurser ska främjas. Material och råvaror i I

transportsystemet ska ingå i kretslopp.

Transportsystemets energiförsörjning ska sikt grundas på 0

förnybar energi.

Inom MaTs-samarbetet har diskuterats mål för vad som får tillföras transportsystemets tekniska komponenter infrastruktur, fordon, bränslen i form miljöfarliga ämnen eller i vilken takt tillförseln av

av ett visst ämne ska minska. För ändliga naturresurser som får tillföras systemet kan mål sättas upp för i vilken takt detta får ske, eller ska minska. För material inne i systemet kan man ange mål för återvinningsgrad, för vad som får lämna det tekniska systemet genom utsläpp till vatten eller luft, eller vad som får deponeras eller tillföras andra kretslopp. Miljöfarliga material bör inte få införas i transportsystemets kretslopp.

Mål hänger med användningen av fordon, t.ex.

som samman förbränning av fossila bränslen, har redovisats ovan i form av utsläppsmål. På sikt måste användningen av fossila bränslen fasas ut och ersättas förnybar energi i takt medför att målet om att

av en som minska koldioxidutsläppen kan uppnås. Detta är nödvändigt av flera skäl dels är de fossila bränslena olja, kol och naturgas ändliga

-

dels orsakar de oacceptabla utsläpp av koldioxid. resurser,

En första ansats till mål för övriga delar av transportinfrastrukturen och fordonens livscykler har redovisats i Vägverkets och Banverkets handlingsplaner för kretsloppsanpassning av infrastrukturen. Mål har också utarbetats inom arbetet med producentansvar för bilar och miljöklassning av bilar. Här behövs ett fortsatt utvecklingsarbete.

Målet hushållning med naturresurser bör kontinuerligt följas

om

och åtgärder utvärderas. Vi föreslår att trafikverken, Naturvårdsupp verket och NUTEK i uppdrag att utreda och ge förslag till hur detta

ges bör ske och vilka mått och metoder bör användas. Det kan t.ex.

som gälla återvinningsgrad för fordon, däck och vägbyggnadsmaterial samt i vilken omfattning biobaserade bränslen används marknaden.

114 Trafikpolitiska mål

3.2.3 Säker trafik

Antalet dödade och skadade trafiken ska fortlöpande minskas. På av lång sikt ska ingen människa dödas eller skadas allvarligt trafiken. av

Alla trafikslag ska vara säkra. Säkerheten inom järnvägen, sjö- och luftfarten är generellt sett hög och ska även fortsättningsvis hålla en hög nivå. Varje inträffad olycka innebär dödsfall eller allvarliga som skador inom dessa trafikslag betraktas redan i dag oacceptabel. som Vägtrañken har däremot ännu stora brister i sin säkerhet. För vägtrafiken är det i första hand nödvändigt att antalet dödade och skadade successivt minskas för varje år. Det är särskilt angeläget att riskerna minskas för de oskyddade trafikanterna. Barnens situation ska särskilt uppmärksammas. På lång sikt ska nollvisionen uppfyllas, dvs. ingen människa ska dödas eller skadas allvarligt i trafiken. Utvecklingen under de senaste åren har varit positiv och genom aktiva insatser har antalet dödade och svårt skadade kunnat minskas kraftigt sedan slutet av 1980-talet. Antalet dödade och svårt skadade i vägtrafiken har minskat med cirka 1/3 från 1989 till 1995. Till viss del beror denna minskning på att färre unga tagit körkort och kör bil under de senaste åren. Unga bilförare, liksom riktigt gamla, utgör högre en olycksrisk än övriga bilförare. Det är viktigt att vidta åtgärder så att antalet dödade och svårt skadade fortsätter att minska även antalet om unga bilförare åter kommer att öka. Trafiksäkerhetsarbetet och strävan mot nollvisionen måste ett tydligt sätt avspeglas i det allmänna utbildningsväsendet och i utbildningen av nya förare. Grunden till en säker trafik måste finnas hos varje trafikant. Den enskilde har alltid ett eget ansvar för både sin egen och för andras säkerhet. Hittills har trafiksåkerhetsarbetet i hög grad handlat om samhällets ensidiga krav den enskilde. Nollvisionen innebär ett nytt sätt att se på trafiksäkerheten. I mycket liknar nollvisionens tankar de tankar som har legat bakom det framgångsrika arbetet inom arbetarskyddet. Det nya synsättet innebär en tydlig ansvarsfördelning som gör att systemansvariga, t.ex. Vägverket, kommunerna och fordonsindustrin, tar ansvar för att minska de allvarliga personskadoma. Detta liknar reglerna inom arbetarskyddet om arbetsgivarens för säker ansvar en arbetsplats.

Det förebyggande arbetet är en grundförutsättning för att lyckas.

Nollvisionen innebär att trafiksystemet ska utformas så att inga olyckor sker som överskrider vad människokroppen tål. När kollisioner sker ska hastigheten vara så låg att krafterna uppträder inte leder till som allvarligare skador.

Trafikpolitiska mål 115

En grundtes i nollvisionen är att man aldrig kan bortse från att människor gör misstag. När en olycka sker får den inte leda att allvarliga personskador inträffar. Säkerhetsanordningar utformas så att inte mänskliga misstag eller slarv leder till allvarliga skador. Det innebär t.ex. att vägar utformas fysiskt så att kollisionsrisken minimeras, att slänter och annan omgivning anpassas för att dämpa effekterna trafikolycka, att tillåten högsta hastighet anpassas efter

av en kollisionsrisker osv.

Det nationella trafiksäkerhetsprogrammet, som lanserades 1994 av Vägverket, Rikspolisstyrelsen och Svenska kommunförbundet, har lagt grunden för pågående verksamheter för en ökad trafiksäkerhet.

Målet säker trafik bör liksom hittills följas upp och åtgärder

om utvärderas trafikverken, bl.a. genom sammanställning och analys av

av statistik över inträffade olyckor och antal dödade och skadade i trafiken.

3.2.4¶Tillgängligt transportsystem

Transportsystemet ska utformat så att det kan utnyttjas av alla

vara medborgare. Den kollektiva trafiken ska göras tillgänglig för funktionshindrade personer i väsentligt högre grad än hittills. De som

har särskilda behov ska erbjudas anpassade transportmöjligheter.

Alla människor har rätt att kunna nå arbete, skola, service, kultur, fritidsaktiviteter och kunna upprätthålla sociala kontakter. Tillgång till goda transporter ökar livskvaliteten och kan förhindra isolering.

De ansvariga för trafiksystemet, liksom ansvariga för fysisk och övrig samhällsplanering på regional och lokal nivå, har ett stort gemensamt för detta. Men även den enskilde medborgaren har

ansvar

Det är ofrånkomligt att den som bor långt från övrig ansvar. bebyggelse har sämre förutsättningar att nå t.ex. kollektiva transporter än den som bor i tätort.

En ökad tillgänglighet behöver inte alltid innebära att resandet också måste öka. Utvecklingen och spridningen modern

av informationsteknik innebär kraftfull ökning av människors kommu-

en nikationsmöjligheter. En framsynt planering av markanvändningen och lokalisering verksamheter kan sikt leda till att minska transport-

av behoven, samtidigt tillgängligheten till olika aktiviteter ökar.

som Detta ställer krav på god samverkan mellan trañkpolitiken och

en andra politikområden, främst på lokal och regional nivå. Ansvaret för

människors möjligheter att nå olika verksamheter måste därför m.m. delas mellan flera samhällssektorer. De allmänna vägarna och jämvägama ska tillgängliga för alla vara och ska under normala omständigheter hållas öppna året om. Transporter kan till viss del utjämna skillnader beror som av människors olika förutsättningar. Personer inte har tillgång till bil som har betydligt sämre tillgänglighet till olika aktiviteter än andra. Den ökade bilismen förstärker denna skillnad att underlaget för genom kollektivtrafiken minskar och bebyggelsen glesas ut. Därmed försämras förutsättningarna för kollektivtrafiken. Enligt Resvaneundersökningen 94/95 RVU 94/95 har omkring 80 % av svenska medborgare över 18 år tillgång till bil i hushållet. Låginkomsttagare har i mindre utsträckning tillgång till bil än grupper med högre inkomster. Av med årsinkomst på högst personer en 120 000 kronor har 18 % varken körkort eller bil, jämfört med endast 4 % för personer med en årsinkomst däröver. Fler män än kvinnor har tillgång till bil 86 % av männen jämfört med 77 % kvinnorna. av Cirka 72 % av medborgarna över 18 år har både körkort och bil i hushållet. I praktiken är dock möjligheten att använda bil betydligt mindre. Det gäller naturligtvis barn och ungdomar under körkortsåldern, men också äldre människor som inte har bil och körkort i lika stor utsträckning som genomsnittet samt de oftast kvinnor inte - - som har tillgång till bilen för att den används någon i hushållet. av annan Det finns också de som valt att avstå från att använda bil. Den kollektiva trafiken ska i ökande grad göras tillgänglig för personer med funktionshinder. Drygt en miljon människor i landet bedöms vara handikappade när det gäller att förflytta sig. Många av dessa människor saknar i dag resmöjligheter. Undersökningar bl.a.

av

Samresutredningen har visat att många äldre och funktionshindrade personer skulle kunna använda kollektiva färdmedel, dessa om var mer handikappanpassade än i dag. En handikappanpassning av kollektivtrafiken gynnar även andra grupper i samhället. De flesta är åtminstone under någon period av oss i livet funktionshindrade barn med begränsad aktionsradie, - som som småbarnsföräldrar med barnvagn och matkassar eller äldre med som minskad rörlighet. En ökad tillgänglighet till attraktiv och bekväm kollektivtrafik minskar beroendet bil och bidrar till att öka av egen andelen kollektivresande. Även med långtgående handikappanpassning den allmänna en av kollektivtrafiken kommer dock också andra transportfonner att behövas för personer som har svåra funktionshinder. Möjligheterna och kostnaderna för transporter är anpassade för med som personer

Trafikpolitiska mål 117

särskilda behov ska inte märkbart sämre än för andra medborgare vara ligga på nivå är jämförbar med kollektivtrafik. utan en som annan Kollektivtrafiken har således fundamental roll för att ge alla en medborgare tillfredsställande transportförsörjning och utgör en del en den grundläggande samhällsservicen. Samtidigt varierar transportav förutsättningarna kraftigt inom olika delar landet, liksom mellan av och landsbygd. Det är därför ofrånkomligt att de faktiska tätorter tillgänglighetskraven också varierar mellan landets olika delar, på inom andra samhällsområden. Det måste också vara samma sätt som möjligt att inom skilda delar landet kunna ställa olika krav på vilka av vill ha för tillgängligheten till transporter. mål man Ansvaret för att utforma mål för tillgängligheten regional och lokal nivå ligger hos ansvariga dessa nivåer. Exempelvis bör kommuner och landsting huvudmännen för den kollektiva genom trafiken på regional och lokal nivå formulera sina egna tillgänglighetsmål för kollektivtrafiken och för att de följs ta ansvar

upp. Målet ett tillgängligt transportsystem på den nationella nivån om bör kontinuerligt följas och åtgärder utvärderas. Vägverket har ett upp sektorsansvar för kollektivtrafiken på väg och också ett sektorsövergripande för handikappanpassningen av kollektivtrafiken ansvar inom samtliga trafikslag. Inom för detta arbetar Vägverket i ramen samverkan med företrädare för kollektivtrafiken med att utarbeta nationella och regionala för kollektivtrafik och handikappprogram Programmen ska bl.a. anvisa metoder och hjälpmedel för

anpassning.

att utveckla regionala och lokala mål. Vi föreslår trafikverken, NUTEK och Glesbygdsverket ges i att uppdrag utveckla kompletterande mått och metoder för att följa upp att

målet om tillgänglighet.

3.2.5¶Positiv regional utveckling

ska bidra till positiv utveckling i alla delar landet

Trafikpolitiken en av

och till kompensera nackdelar långa avstånd mellan landets olika att av delar.

Utgångspunkten för regionalpolitiken är långsiktigt hållbar

en utveckling och att alla regioner i landet ska bidra till denna. Förutsättningarna för transporter människor och gods varierar dock av kraftigt i landets olika delar. Det beror geografiska förutsättningar, avstånd och topografi, och bosättningsmönster. Det kommer även t.ex.

118 Trafikpolitiska mål

framöver att finnas stora skillnader mellan tätortens och glesbygdens transportmöjligheter. Samtidigt är det viktigt att det över hela landet finns tillräckligt goda transportmöjligheter så att människor kan bosätta sig och ha sin utkomst efter eget val och inte tvingas flytta på grund av brister i transportsystemet.

Trafikpolitiken ska bidra till att skapa goda förutsättningar för

ekonomisk utveckling och en god välfärd. För att uppnå positiv en regional utveckling ska trafikpolitiken inriktas mot att förbättra tillgängligheten inom och mellan regioner. Därmed stärks de lokala och regionala förutsättningarna för företagsamhet, arbete och service och ger förutsättningar för ekonomisk tillväxt och hög livskvalitet. Trafikpolitiken ska bidra till att förhindra att levnadsförutsättningarna urholkas genom att befolkningsunderlag, samhällsservice och samhällskapital minskar. Regioner släpar efter i som ekonomisk utveckling och där transporterna bidrar till denna eftersläpning bör stödjas genom särskilda trafikpolitiska insatser. Man kan dock inte uppnå en positiv regional utveckling, eller förhindra stagnation eller nedgång, enbart trafikpolitiken. Flera genom andra politikområden har också stor betydelse för den regionala utvecklingen. Det gäller t.ex. industri- och näringspolitiken, utbildnings-, skatte- och socialpolitiken. De måste tillsammans med trafikpolitiken utgöra grund för regionalpolitiken. en Trafikpolitiken ska också hjälpa till med att kompensera de nackdelar som uppkommer av långa avstånd mellan orter i landet. För såväl enskilda som näringslivet är det viktigt att transportsystemet är utformat så att det är praktiskt möjligt och ekonomiskt rimligt att resa mellan orter i Sverige över dagen, även på långa avstånd. Trafikverken och SIKA har vid sina bedömningar hur det av hittillsvarande målet om regional balans uppfyllts använt sig måtten av restid inom och mellan regioner i förhållande till total restid. Vid arbetet med inriktningsplaneringen av infrastrukturen framhölls särskilt åtgärder inom målområdena för EU:s strukturfonder. Vidare har Vägverket i instruktionerna till sina regioner utgått från vissa intressentgrupper vid urvalet av åtgärder för att förbättra den regionala utvecklingen. Dessa intressentgrupper är

0 trafikanter med långa restider och färdas vägar med låg som hastighetsstandard, t.ex. på grusvägar, till ort är viktig för som arbetspendling och samhällsservice trafikanter varje år störs tjälskadade vägar som av företag med stora godsvolymer transporteras på vägar med som onormalt höga vägtransportkostnader per kilometer.

I samband med vårt uppdrag har arbete bedrivits på flera håll för att försöka utveckla måtten på de effekter som knyter an till målet om en god regional utveckling. Svårighetema att koppla trafikåtgärders effekter till målen kan delvis beror dels bristande kunskaper om de samband råder, dels på svårigheter att väga dessa effekter i de

som analysmetoder används. Bristen på väl beskrivande mått på den

som regionala betydelsen olika åtgärder kan också ha försvårat

av argumentationen för att upprätthålla god underhållsnivå för det

en mindre vägnätet. Det är angeläget med ett fortsatt utvecklingsarbete för att öka kunskaperna om dessa samband.

Målet regional utveckling bör kontinuerligt följas och

om upp åtgärder utvärderas. Vi föreslår att trafikverken, NUTEK och Glesbygdsverket i uppdrag att utveckla mått och metoder för att

ges följa målet positiv regional utveckling. Regeringen har i

upp om en samband med propositionen infrastrukturen gett NUTEK i uppdrag

om att till Banverket, Vägverket och länsstyrelserna föreslå metoder för

ska kunna utvärdera och bedöma effekter på regionalekonomi hur man

och sysselsättning i infrastruturplaneringen. Därutöver krävs ytterligare

FoU-insatser inom området.

3.3 av de målen

Uppföljning trafikpolitiska

Vi har föreslagit hur vi att de olika trafikpolitiska delmålen bör

anser följas i respektive avsnitt. Trafikverken har och bör även

upp fortsättningsvis ha ett eget ansvar för att följa upp hur målen uppfylls inom den egna sektorn.

Vi föreslår vidare att SIKA i uppdrag att, i samarbete med

ges berörda myndigheter, följa och analysera hur de trafikpolitiska

upp målen uppfylls sektorsövergripande inom transportsektorn på nationell nivå. Detta förslag har vi utvecklat vidare i kapitel 10. I detta kapitel behandlas också målstyrning och uppföljning på regional och lokal

mva.

Tabellen nedan visar sammanställning av mått och ansvariga för

en

uppföljningen de trafikpolitiska delmålen samt förslag till

av utveckling mått. På den nationella nivån har Naturvårdsverket ett

av övergripande ansvar för att följa upp miljömål.

120 Trafikpolitiska mål

Uppföljning av de trafikpolitiska målen Delmål Mått Ansvarig för uppföljning Ökad välfärd, restidsvinst trañkverken sysselsättning och bärighetsstd konkurrenskraft övnmått utvecklas trafikverken, NUTEK God miljö utsläpp till luft förändr. i utsläpp av koldioxid tratikverken kväveoxider, svaveldioxid, flyktiga kolväten hälsa halter i luftav olika indikator- SCB ämnen Naturvårdsverket samt mätt utvecklas berörda myndigheter buller bullernivåer, antal bullerstörda trafikverken natur- och mätt utvecklas trafrkverken, Naturvårds- kulturvärden verket, Riksantikvarieämbetet hushållning med mått utvecklas tratikverken, Naturvårds- naturresurser verket, NUTEK Säker trafik antal allvarligt skadade och tratikverken dödade Tillgängligt mått utvecklas trafikverken, NUTEK, transportsystem Glesbygdsverket Positiv regional restidsvinster inom och mellan trafikverken utveckling regioner, Vägverkets mått trafikverken, NUTEK, mått utvecklas Glesbygdsverket

3.4¶Metod för

strategisk miljöbedömning

Riksdagen har i anslutning till proposition 1993/94:1 ll Med sikte på hållbar utveckling ställt sig bakom att det är "angeläget att beskrivningar av milj0konsekvenser systematiskt kommer in i ett tidigt skede den politiska Sådana beskrivningar bör göras när av processen. det gäller program, plan och policyarbete i viktiga samhällssektorer. Som allmän regel ska miljöbedömningar innefattas i propositioner och andra förslag till övergripande beslut strategisk karaktär". av I vårt första delbetänkande SOU 1996:26 behandlade som

inriktningen i infrastrukturplaneringen vi att det inte hade

angav funnits möjlighet att genomföra strategisk miljöbedömning en av förslaget till inriktning i betänkandet. Det krävdes ytterligare metodutveckling för att göra detta möjligt. En arbetsgrupp under ledning Naturvårdsverket med av representanter från Vägverket, Banverket, Boverket, SIKA och Riksantikvarieämbetet inledde därför ett utvecklingsarbete för att ta fram en metod att löpande miljöpröva de olika insatser kan som vara

Trafikpolitiska mål 121

aktuella i en nationell plan för kommunikationerna. Arbetet har genomförts av arbetsgruppen och grundval detta arbete fogar vi av en strategisk miljöbedömning till detta betänkande. Såvitt vi känner till är detta första gången strategisk som miljöbedömning tillämpats konsekvent av utredning en av Kommunikationskommitténs karaktär. En kortfattad bedömning de av problemområden som vi behandlat har införts i slutet kapitlen 3-22. av En samlad miljöbedömning finns i kapitel 23.

3.4.1 roll

Milj öbedömningens

Miljökonsekvensbeskrivningar MKB är en integrerad del av planeringsprocessen vid de flesta infrastrukturprojekt. Enligt gällande lagstiftning ska en MKB ge en samlad bedömning anläggnings av en eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Den som ska genomföra en åtgärd eller exploatering är

skyldig att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning.

Dessa principer är viktiga även på strategisk nivå. Vid utarbetande av nationella planer som väghållningsplaner och stomnätsplaner ska Vägverket respektive Banverket upprätta miljökonsekvensbeskrivningar. På strategisk nivå handlar miljöbedömningen att analysera om inverkan av sammansatta "paket" projekt eller åtgärder, dvs. planer, av program och policies. Förutom i Sverige pågår utvecklingen av strategiska miljöbedömningar för transportplaner i flera länder, däribland Nederländerna. Även inom Europeiska kommissionen pågår ett utvecklingsarbete. På program- och särskilt policynivån, vilket gäller i vårt fall, är exemplen betydligt färre. Någon utarbetad metod för hur en strategisk miljöbedömning på policynivån ska göras finns därför inte. För att den strategiska miljöbedömningen ska få en viktig roll under en besluts- eller beredningsprocess krävs att bedömningarna görs så tidigt som möjligt, så att det finns möjlighet att modifiera förslagen med anledning av miljöanalysen. Av miljöbedömningen ska det klart framgå programmet eller policyn har inriktning medverkar om en som eller motverkar till en hållbar utveckling. För dem kommer som senare att beröras av policyn ska det framgå vilket sätt eventuella miljökonsekvenser har beaktats. Hur vi har arbetat beskrivs i det följande. Vi vill erinra att detta om är ett första steg i metodutvecklingen strategisk miljöbedömning av en av en offentlig utredning. Fortsatt arbete krävs innan allmänt en accepterad metod kan anses finnas.

3.4.2 Vad ska bedömas

Ett karaktärsdrag hos den strategiska miljöbedömningen är att det är de sammanlagda konsekvenserna att genomföra flera åtgärder planer,

av

och policies ska bedömas. program som

Av den strategiska miljöbedömningen ska det att dra slutsatser

hur den samlade miljöpåverkan förändras till följd av programmets om eller policyns strategi. I den plan för kommunikationerna som kommittén ska ta fram ingår infrastrukturen, där regeringens infrastrukturproposition utgör förutsättning, trafikpolitiken i övrigt och

en dess miljöstrategiska betydelse för t.ex. tätorterna, styrmedel som

bättre bränsle och fordon samt miljökonsekvenserna av den gynnar bedömda omfattningen på trafiken som till en del är en följd av trafikpolitiken.

3.4.3¶Metoden

Arbetsgången är uppdelad på följande sätt:

Problemanalysen

De åtgärder föreslås måste ställas mot det problem som de avser

som att lösa. Denna första analys ska visa om förslaget eller åtgärden är lämplig för att lösa det problem som ska lösas.

Målen

De mål miljömål och andra mål som berör det aktuella problemområdet utgör underlag för att bedöma åtgärden står i

om konflikt med andra mål och om den är tillräcklig se bristanalysen.

Identifieringen av strategiska val

Några generella kännetecken på strategiska val kan vara:

När valet väl är gjort stängs vägen tillbaka eller blir kostsam. 0

Valet har konsekvenser på lång sikt. 0

Valet styr inriktningen i det fortsatta arbetet eller i underliggande 0

planer.

Trafikpolitiska mål 123

Här är det viktigt att urskilja vilka frågor är relevanta som att behandla på denna nivå och vad bättre kan hanteras i som

underliggande planer.

Miljöanalysen

Analysen ska visa miljökonsekvensema de olika alternativa valen. av Utvärderingen bör kunna svara på planens strategi leder i rätt om riktning. Här är det viktigt att kunna påvisa ett förslag leder till om ett trendbrott eller rådande miljöutveckling förstärks eller försvagas. om För att kunna beskriva resultatet miljöbedömningen i termer av av samhällsrelevanta miljökonsekvenser bör bedömningen relateras till miljömålen målanalysen.

Bristanalysen

Förslagens trovärdighet är beroende de är tillräckliga för att nå av om de mål vi ställt upp. Denna analys ska Visa strategin behöver om

kompletteras.

3.4.4 Arbetssättet

En arbetsgrupp har bistått med löpande miljöbedömningar de

oss av underlag som vi har diskuterat. Ambitionen har varit att

uppmärksamma miljöstrategiskt viktiga frågeställningar i ett tidigt

skede. Det är första gången detta arbetssätt tillämpats som av en parlamentarisk utredning. Det är viktigt att utvärdera hur arbetssättet med att ta fram miljöbedömningar vårt arbete har fungerat. av Därigenom skulle detta arbete kunna tjäna modell för strategiska som miljöanalyser inom andra politikområden. I vårt betänkande redovisas strategisk miljöbedömning för varje en kapitel från och med detta kapitel.

3.5 de

Strategisk miljöbedömning av trafikpo11t1ska målen

För att åstadkomma ett långsiktigt hållbart transportsystem behöver tydliga mål fastställas olika insatser kan dimensioneras Våra som mot.

124 Trafikpolitiska mål

förslag till långsiktiga mål har dimensionerats efter vad natur och människa tål. Därutöver finns etappmål.

Den viktigaste miljöstrategiska frågan när det gäller att välja trañkpolitisk inriktning är att säkerställa att inriktningen inte strider mot de långsiktiga miljöpolitiska målsättningarna. Det är viktigt att göra tydligt några målen är oförenliga. I så fall måste något av

om av målen stå tillbaka, oavsett vilka åtgärder väljs.

som

Vi att det i våra förslag till trañkpolitiska mål inte finns några

anser inbyggda konflikter, strider mot strävan att åstadkomma en

som långsiktigt hållbar utveckling. Det är viktigt att fortsatta analyser av

detta görs vid detaljutfonnningen trafikpolitiska insatser.

av

4¶Trafikpolitiska principer

4.1 mål och samhälls-

ekonomiskTrafikt;%oli‘giskae ektivitet

Avsikten med kvantifierade etappmål inom olika områden är att tydliggöra vilka ambitioner samhället har att styra utvecklingen av transportsystemet. En jämförelse mellan målen och nuläget också ger en uppfattning om hur stort behovet åtgärder är och när dessa av behöver vidtas. Kvantifierade mål underlättar också utvärdering en av trafikpolitiken i efterhand. I det följande tar vi hur kvantifierade upp mål kan förenas med kraven på samhällsekonomisk effektivitet i en sammanhållen trafikpolitik.

4.1 1 Samhällsekonomisk effektivitet .

Samhällets resurser är begränsade. När fördelas till resurser transporter måste därför annat medborgarna värdesätter stå som tillbaka. Samhällsekonomisk effektivitet kan ett kriterium för ses som att bestämma hur mycket samhället bör fördela till resurser som transporter och vilken inriktning de bör ges. Transportåtgärder är motiverade så länge medborgarna anser att värdet dessa överstiger av värdet av varje tänkbar alternativ resursanvändning. Samhällsekonomisk effektivitet förutsätter också att tar hänsyn man till alla typer önskemål medborgarna har. I definitionen av som av samhällsekonomisk effektivitet uttrycks styrkan i individemas önskemål betalningsvilja, dvs. hur mycket individ är beredd att som en betala för att få ett visst önskemål tillgodosett. I praktiken är det svårt att på ett tillförlitligt sätt bestämma

individemas betalningsvilja för t.ex. miljöförbättringar eller för att

undvika en miljöskada. Det saknas tillräckliga kunskaper vad t.ex. om ett utsläpp ger för skador och hur högt medborgarna värderar att utsläppen och skadorna minskar. De värden har använts för dessa som s.k. skadekostnader är följaktligen ofullständiga och osäkra.

126 Trafikpolitiska principer

Värderingar miljöeffekter i samhällsekonomiska analyser har

av därför ofta kommit att byggas på politiska beslut om olika stymiedel riktade mot just den miljöeffekt man velat värdera. Sådana politiska avvägningar får bygga medborgarnas önskningar och

anses värderingar.

4.1.2 mål från ett samhällsekonomiskt

Trafikpolitiska perspektiv

Trafikpolitiken ska leda till ett långsiktigt hållbart transportsystem. En hållbar utveckling innebär att dagens behov ska tillgodoses utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov. Det betyder att transportsystemet måste anpassas till vad människor och naturen tål. Detta ställer höga krav miljö och säkerhet.

Begreppet hållbar utveckling har också ekonomisk och social

en dimension. Transportsystemet ska sålunda medverka till att öka välfärd, sysselsättning och utveckla ett fortsatt konkurrenskraftigt svenskt näringsliv. Goda transportmöjligheter ska ge förutsättningar for ekonomisk tillväxt och hög livskvalitet. Transportsystemet ska

en dessutom utformas så att det bidrar till minskade orättvisor mellan människor och till ökad jämställdhet.

en

De dimensioner ligger i begreppet hållbar utveckling den

som — miljömässiga, den ekonomiska och den sociala täcks av våra förslag

till trafikpolitiska mål. Vi har redovisat långsiktiga mål som innebär kraftiga minskningar trafikens utsläpp och att transportsystemet ska

av utformas i samklang med omgivande natur- och kulturmiljö. Dessutom är det ett långsiktigt mål att inga människor ska dödas eller skadas allvarligt i trafiken.

Målkonflikter

Vårt förslag till samlad trafikpolitik bygger de mål vi presenterat i kapitel Syftet är att åstadkomma ett transportsystem som är miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart och på lång sikt

som uppfyller alla våra delmål ökad välfärd, sysselsättning och

om konkurrenskraft, god miljö, säker trafik, tillgängligt transportsystem och positiv regional utveckling.

Eftersom de resurser som kan satsas inom transportsystemet är begränsade är det dock inte möjligt att nå alla mål samtidigt eller att uppfylla dem i takt. Det finns kort sikt konflikter mellan

samma

Trafikpolitiska principer 127

målen, eller åtgärderna för att nå målen. Det kan t.ex. innebära att snabbare uppfyllelse säkerhets- och miljömålen sämre av ger möjligheter att förbättra näringslivets konkurrenskraft eller den regionala utvecklingen. Exempel på detta är sänkta hastigheter för att klara säkerheten och höjda bränslepriser för att klara miljömålen. På lång sikt sker de anpassningar behövs för förena som att önskemålen om säker trafik och god miljö med ökad tillgänglighet, konkurrenskraft och sysselsättning positiv regional

samt en utveckling.

De omställningar som krävs kan t.ex. långsiktigt stärka svensk industris konkurrenskraft och stimulera småskaliga lösningar och den regionala utvecklingen. Målkonflikter kan hanteras olika sätt. Hur målen ska prioriteras vid olika tillfällen bör först och främst avgöras människornas av önskemål uttryckta politiska ställningstaganden. Samhällsgenom ekonomiska analyser är ett viktigt underlag för sådana beslut. Det innebär att valet åtgärder föregås analyser deras konsekvenser av av av nationellt, regionalt och lokalt samt för olika befolkningsgrupper. Man beräknar nyttan och kostnaderna och beskriver fördelningseffektema.

Konsekvensanalysema kan i ett lite längre tidsperspektiv innebära att

målen revideras och att målkonfliktema därmed minskar. Kraven på ett hållbart transportsystem har lett till att vi har valt att lägga stor vikt vid delmålen god miljö och säker trafik. Detta om innebär emellertid inte att kraven på konsekvensanalyser eller samhällsekonomisk effektivitet minskar. Däremot vi den vikt anser att vi lägger vid miljö och säkerhet bör avspegla sig i de värderingar av olika effekter som görs i samhällsekonomiska analyser och andra

bedömningar.

Kvantifierade miljömål

Politiskt beslutade etappmål, inom t.ex. miljöområdet, uttrycker hur långt man vill nå till bestämd tidpunkt. Om också är beredd en man att ta de kostnader som krävs för att nå målen bör dessa kunna användas som grund för prissättning inom transportsystemet och vid samhällsekonomiska analyser. Vi har i kapitel 3 redovisat etappmål för utsläpp koldioxid, av kväveoxider, svaveldioxid och flyktiga organiska ämnen VOC. I bl.a. kapitel 14 redovisas vilka åtgärder vi föreslår för uppnå dessa att etappmål. Om våra förslag antas bör således våra etappmål kunna ligga till grund för värdering dessa miljöeffekter vid samhällsekonomiska av analyser och internalisering externa kostnader. av

128 Trafikpolitiska principer SOU 1997:3 5

De långsiktiga mål vi redovisar är inte avvägda mot som kostnaderna för att nå dem samma sätt som de tidssatta etappmålen. De långsiktiga utsläppsmålen bygger dagens kunskap om vad människans hälsa och naturen tål och måste således betraktas som preliminära. Målen kan behöva justeras i takt med att vi får ny kunskap. Målen kan också med tiden komma att påverkas av konsekvensanalyser åtgärders effekter och kostnader. Dessa av analyser behövs ett underlag för att bedöma hur starka styrmedel som krävs och hur snabbt det är rimligt att införa dessa med beaktande som krav samhällsekonomisk effektivitet. av

Säker trafik

Målet säker trafik innebär att lång sikt ska ingen människa om dödas eller skadas allvarligt i trafiken. Detta mål skulle kunna tolkas ett absolut krav som är som överordnade alla andra mål så länge vi har trafik orsakar död en som och svåra skador. Med denna tolkning är det t.ex. inte möjligt att väga framkomlighet mot trafiksäkerhet. Så länge väg är utformad så att en det möjligt för fordon att kollidera med ett annat kan t.ex. inte är ett hastigheten högre än 70 km/h. Däremot kan hastigheten höjas om vara utformas så kollision blir omöjligt och avkörning kan ske vägen att utan svåra skador. I praktiken blir det emellertid nödvändigt att göra avvägningar även för målet säker trafik. Analyser inom för nollvisionen om en ramen visar det finns mängd samhällsekonomiskt effektiva åtgärder att en stor inom trafiksäkerhetsområdet avsevärt förbättrad som ger trafiksäkerhet. I takt med att dessa genomförs, och antalet dödade och svårt skadade i trafiken minskar kraftigt, ökar sannolikt kostnaden för ytterligare förbättra säkerheten. Nollvisionen är värdefull att en

utgångspunkt för åtgärdsanalyser visar hur mycket stora

som förbättringar kan uppnås och vad detta kostar. Nollvisionen är också tydlig markering att samhället lägger stor vikt vid en av trafiksäkerheten. Detta måste avspegla sig i de samhällsekonomiska

bedömningar görs vid t.ex. infrastrukturplaneringen.

som I kapitel 15 redovisar vi resultatmodell för hur utvecklingen mot en säker trafik kan styras och följas upp. en

Trafikpolitiskaprinciper 129

4.2¶Styrmedel i trafikpolitiken

Statsmakterna styr trafikpolitiken genom

grundläggande lagstiftning fördelning av medel till infrastruktur styrmedel som internaliserar externa effekter styrning konkurrens- och samverkansförhållanden inom

av person-

och godstrafiken styrning trafik och transporter genom statliga subventioner

av mål- och resultatstyrning av myndigheterna

Staten har ett omfattande ansvar för infrastruktur inom samtliga

trafikslag. Staten ger också bidrag till kommunal och enskild infrastruktur. Vi har gett förslag till inriktningen av infrastrukturplaneringen för perioden 1998-2007 i vårt första delbetänkande SOU 1996:26. Formerna för den framtida infrastrukturplaneringen behandlar vi i kapitel 12.

Konkurrens- och samverkansförhållandena behandlar i kapitel 9 och 10.

Statliga subventioner till transporter och trafik behandlas i kapitel 5-10

Mål- och resultatstyrning av myndigheterna diskuteras i kapitel 12.

I detta avsnitt ska redovisa vissa övergripande principer för internalisering externa eflekter. Hur dessa principer ska tillämpas

av

transportslagen redovisas i kapitel 5-8. Internalisering i tätorter diskuteras i kapitel ll.

4.2.1¶Internalisering av trafikens externa effekter

Människornas efterfrågan på transporter beror bl.a. arbetsplats, bostadsort, boendeform och fritidssysselsättning samt de transportval som står till buds. Företagens transportefterfrågan hänger samman med produktionens lokalisering och organisation, marknadsförhållanden Detta medför att varje transport sitt sätt blir unik

m.m. och kräver en prövning på sina egna villkor. Därför är det i första hand den enskilde individen eller företaget som kan göra en allsidig bedömning av hur deras egna transportbehov bör lösas.

5-17-0343

130 Trafikpolitiska principer

Internalisering av externa effekter

När en person bestämmer sig för att göra en resa tar hon eller han hänsyn till vad resan kostar, hur lång tid den tar, hur farlig den är etc. Dessa kostnader tid och olycksrisk kan också betraktas som kostnader drabbar enbart tratikanten själv. Kostnaderna betraktas därför som intema.

Resan påverkar emellertid även andra trafikanter och samhället i stort, t.ex. i form av utsläpp av avgaser, buller, olycksrisker och tidsförluster samt vägslitage. Dessa kostnader beaktas inte av den enskilde trafikanten när hon eller han beslutar om en resa. De betraktas därför som extema.

Att intemalisera externa effekter innebär att den som ska fatta beslut, t.ex. om en resa, att väga effekter som drabbar andra än honom eller henne själv.

Genom internalisering sätter man ett pris på de externa effekterna. så att dessa bakas i kostnaden för resan eller transporten. Internalisering kan ske genom ekonomiska styrmedel skatter/avgifter och subventioner eller genom regleringar förbud och påbud.

Internalisering av externa effekter EXEMPEL 1

När jag väljer att ta bilen för en resa grundar jag mitt beslut enbart på mina direkta transportkostnader, min upplevda olycksrisk och min beräknade restid. Efter internalisering har min direkta kostnad, eller uppoffring, för att välja bilen ökat. Kostnadsökningen, eller den ökade uppoffringen, ska helst motsvara värdet av de externa kostnader som just min resa ger upphov till dvs. de

miljö- och vägslitagekostnader samt de olycks- och tidskostnader som jag orsakar andra.

Internalisering av externa effekter EXEMPEL 2 En trafiksanering genomförs som innebär att ett visst område stängs för genomfartstrafik för att minska buller- och avgasproblemen för de boende. Jag kan inte längre köra bil genom området utan får välja en annan väg eller avstå från att köra bil. Kostnaden för det buller och de avgaser, som min resa tidigare förorsakat de boende. har därmed internaliserats genom min ökade kostnad för att välja en annan väg, alternativt genom min uppoffring att avstå från resan.

SOU 1997:3 5 Trafikpolitiska principer 13 1

Varje enskild transport inverkar emellertid också på andra trafikanters restid och säkerhet, på omgivningen i form buller,

av luftföroreningar och intrång samt på kostnaderna för drift och underhåll av den gemensamma infrastrukturen. Trafiken och transporterna kan därför inte betraktas som trafikanternas och företagens ensak.

Trafikantema måste stimuleras att ta hänsyn till dessa s.k. externa effekter när de beslutar om sina transporter. Detta kan ske

genom ekonomiska styrmedel eller regleringar olika slag. På ekonomspråk

av kallas detta att intemalisera de externa effekterna. Detta synsätt överstämmer också med principen att den förorenar ska betala

som miljökostnadema P0lluter Pays Principle.

I den mån som kunskaper om transporternas negativa effekter saknas eller är ofullständiga ska försiktighetsprincipen användas, dvs. vi ska ha goda och trovärdiga säkerhetsmarginaler.

Avsikten med att synliggöra och inkludera de externa effekterna i varje enskild trafikants val av transport är således att påverka trafikanternas beteende och därigenom styra mot de trafik- och miljöpolitiska mål som samhället har formulerat. Samtidigt utnyttjas transportapparaten på ett samhällsekonomiskt mer effektivt sätt.

Även olika former styrmedel och regleringar har införts

om av under senare år, har den trafikpolitiska diskussionen hur kan

om man intemalisera de externa effekterna i hög grad kommit att koncentreras på skatter eller avgifter på trafiken. Det är emellertid svårt att utforma sådana rörliga skatter och trafikavgifter som verkar direkt på de effekter man vill komma åt. T.ex. är energiskatten på drivmedel ett trubbigt instrument för att styra mot minskat buller, minskade luftföroreningar bortsett från koldioxidutsläpp och minskad olycksrisk. Detta beror på att det i första hand inte handlar att

om begränsa trafiken, utan dess negativa externa effekter. Teknikanpassningar renare motorer och bränslen, tystare fordon m.m. kan

ett billigare sätt att nå målen än trafikminskningar. Å andra sidan vara är trafikminskning ofta en del av en kostnadseffektiv anpassning. Slutsatsen är att det behövs en kombination av olika ekonomiska och andra styrmedel för att nå de effekter man önskar.

Valet av styrmedel bör utgå från de politiska målen och bestämmas av bl.a. kostnadseffektivitet, fördelningseffekter och näringspolitiska effekter. Hänsyn måste också tas till internationella överenskommelser som anger inom vilka ramar förändringar kan ske kapitel 2.

se

Det finns ett stort antal tänkbara styrmedel att välja bland. Inom MaTs-arbetet har man i sin slutrapport På väg mot ett miljöanpassat transportsystem redovisat en gemensam syn på användningen

av

132 Trafikpolitiska principer SOU 1997 5

styrmedel i transportsystemet. Rapporten finns i vår bilagedel. De styrmedel som behandlas i slutrapporten rör

information ekonomiska styrmedel regleringar förhandlingar och överenskommelser stöd till forskning, utveckling och demonstration FUD upphandling planering bebyggelse, infrastruktur och trafik.

av

Vi redovisar i kapitel 5-8 och 11 hur styrmedel kan kombineras

ett lämpligt sätt inom respektive trañkslag för att intemalisera trafikens externa kostnader.

Vårt förslag till trañkpolitik innebär en fortsatt utveckling av

ny 1988 års trafikpolitik, där tyngdpunkten låg intemalisering via skatter på drivmedel. Vi lägger större vikt intemalisering med

en fasta skatter och regleringar än tidigare. En del steg har också redan tagits i denna riktning miljöklassning och differentierade skatter

genom på fordon och bränsle efter miljöegenskapema.

Vi vill också ytterligare precisera de principer som bör gälla när

bestämmer nivån på de ekonomiska styrmedlen. man

Principer för marginalkostnadsprissättning

Som vi sagt bör trafikens externa kostnader internaliseras genom

nyss

kombination olika regleringar och ekonomiska styrmedel. Hur en av ska då de ekonomiska styrmedlen utformas

Det är de externa kostnaderna trafiken, dvs. av fordonens

av användning, ska internaliseras. Det ligger därför nära till hands att

som försöka beakta dessa externeffekter någon form rörlig avgift

genom av eller skatt på trafiken.

Ett idealt sätt att intemalisera de externa effekterna är att knyta den styrande avgiften eller skatten direkt till storleken på den marginella

effekten. Om detta inte är praktiskt möjligt, vilket det oftast externa inte är, kan avgiften knytas till någon annan faktor som samvarierar med den externa effekt vill få beaktad.

man

Drivmedelsskattema kan rörlig skatt för att intemalisera

ses som en de externa effekterna, även de också har viktig fiskal betydelse.

om en

När bestämmer nivån på rörliga avgifter och skatter bör man ta

man hänsyn till vilka andra åtgärder vidtas samtidigt. T.ex. kan bättre

som fordonsegenskaper, bl.a. åstadkoms genom en differentierad

som

Trafikpolitiska principer 133

fordonsskatt, leda till sänkta externa kostnader. På sätt bör

samma fordonsskattens utformning påverkas av drivmedelsskattema. Utöver dessa inbördes samband bör man också ta hänsyn till övriga åtgärder, t.ex. regleringar av avgasutsläpp och buller, också inverkar de

som trafikvolymberoende externa effekterna. De rörliga skatterna eller avgifterna ska således bestämmas utifrån den externa kostnad

som kvarstår efter en anpassning till den kombination åtgärder

av som vidtas.

Drivmedelsskatter är ett styrmedel för att påverka koldioxidutsläppen, såtillvida att dessa utsläpp är proportionella med bränsleförbrukningen. I övrigt är dock drivmedelsskatter ett trubbigt

internaliseringsinstrument eftersom de måste göras nationellt enhetliga.

De externa kostnaderna varierar dock starkt med egenskaperna hos fordon och bränslen samt i tid och

rum.

I regel kan man inte helt ta hänsyn till dessa variationer i externa kostnader. Genomsnittsberäkningar de externa kostnaderna

av per fordonskilometer får utgöra underlag för t.ex. drivmedelsskattema. Det är dock önskvärt att fortsätta arbetet att differentiera fordons- och drivmedelsskatter efter miljö- och säkerhetsegenskaper. Samma principer om differentiering bör gälla för skatter och avgifter inom flyg, järnväg och sjöfart som de som gäller inom vägtrafiken.

Eftersom de externa effekterna bedöms variera särskilt kraftigt mellan tätort och landsbygd bör nivån på drivmedelsskattema inom vägtrafiken bestämmas med hänsyn till effekterna för landsbygdstrañken. Särskilda styrmedel av lokal karaktär bör sedan läggas ovanpå den nationella nivån for att klara tätortsproblemen. Sådana styrmedel redovisar vi i kapitel ll.

4.2.2¶Hänsyn till fördelnings- och regionalpolitiska

konsekvenser

De trafikpolitiska principer som vi har redovisat utgår från att syftet är att nå de trafikpolitiska målen och ett samhällsekonomiskt effektivt resursutnyttjande. Tanken är att t.ex. vägtrafikskattema ska bidra till kostnadseffektiva lösningar.

När man ska bedöma lämpligheten och utformningen olika

av styrmedel kan man dock inte enbart utgå från effekterna på kollektivet av individer eller hushåll. Man måste även beakta effekterna enskilda hushållskategorier, alltså fördelningseffektema.

Om ett effektivt styrmedel inte kan accepteras fordelnings-

av politiska skäl, måste man antingen välja ett mindre effektivt styrmedel som blir dyrare eller ompröva etappmålet. Ett annat alternativ är att

134 Trafikpolitiska principer

använda det effektivaste stynnedlet men att komplettera detta med åtgärder som kompenserar dem som drabbas hårdast.

Ett problem är att dagens styrmedel, som t.ex. vägskattema, är relativt trubbiga instrument för att intemalisera de externa kostnaderna. Vi utgår från att de nationella styrmedlen ska baseras på förhållandena utanför tätort och att tätortsproblemen ska lösas genom lokala styrmedel som läggs ovanpå de nationella. Det kan emellertid finnas relativt stora skillnader mellan de externa effekterna i t.ex. mindre samhällen, attraktiva fritidsområden och ren glesbygd. De nationella styrmedlen kan därför drabba de boende i glesbygd för hårt. Framför allt gäller detta inom vägtrafiken, eftersom dessa styrmedel direkt drabbar de flesta medborgarna.

För boende och verksamma i glesbygd eller i andra områden, som saknar alternativa resmöjligheter, är bilen en nödvändig förutsättning för det dagliga livet. Utan tillgång till bil kan man inte ta sig till arbete, butiker och samhällsservice eller upprätthålla ett drägligt socialt liv. En höjning av bensinpriset kan därför slå särskilt hårt mot glesbygdens invånare.

Även förändringar fordonsskatten, t.ex. höjd fordonsskatt för

av en att fasa ut gamla miljöskadliga fordon, kan ge oacceptabla effekter, eftersom många bilägare inte har råd att köpa en ny och renare bil.

Om prishöjningar på drivmedel eller andra styrmedel får negativa fördelningseffekter för glesbygden bör dessa effekter kompenseras genom åtgärder inom ramen för regionalpolitiken i vid mening.

4.3¶Finansiering av trafikens fasta kostnader

Enligt 1988 års trafikpolitiska beslut ska trafikanterna i princip betala samhällets fulla kostnader för infrastrukturen. Kostnadsansvaret för transportsystemet består, enligt detta beslut, av två delar. Rörliga avgifter ska motsvara de kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnadema. I den mån de totala intäkterna från de rörliga avgifterna into täcker de totala samhällsekonomiska kostnaderna ska mellanskillnaden täckas med fasta avgifter.

Inom vägtrafiken har fordonsskattema setts som de fasta avgifter

kompletterat drivmedelsskattema. Inom järnvägen har man tagit som ut fasta avgifter för lok och vagnar som ett sätt att efterlikna vägtrafikmodellen. Flyget och sjöfarten ska i princip täcka sina fulla kostnader med avgifter från trafiken.

Som vi redovisade i vårt första delbetänkande framför Statskontoret i en utredning åt kommittén att inget av trafikslagen bär sina fulla samhällsekonomiska kostnader. Man anser också att detta inte lett till

SOU 1997:3 5 Trafikpolitiska principer 13 5

någon skada eftersom kravet full kostnadstäckning, enligt Statskontoret, inte är förenligt med samhällsekonomisk effektivitet. Statskontoret anser att beslut om investeringar ska grundas på samhällsekonomiska analyser och att de ska finansieras på det sätt som ger lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader. Det viktigaste motivet för att hävda ett fullt kostnadsansvar i det tidigare trafikpolitiska beslutet var att man ville undvika alltför stora investeringar inom respektive transportslag samt förhindra olönsamma sådana. Dessutom såg man det som ett sätt att möjliggöra konkurrens lika villkor mellan transportslagen. Det finns således skäl som talar både för och emot att de nyttjar som trafiksystemen tar ansvar även för de fasta kostnaderna. Vi har analyserat om det finns motiv för att behålla principen fullt om kostnadsansvar princip ännu inte har kunnat tillämpats. - en som

4.3.1¶Ska principen fullt kostnadsansvar för

om

nyttj arna av transportsystemen bibehållas

Ett fullt kostnadsansvar är avsett ett medel för att höja den interna som effektiviteten och för att dem för infrastrukturen skäl att ge som svarar pressa kostnaderna. Finansieringsmetoden ska alltså bidra till en effektiv inriktning och omfattning infrastrukturinvesteringarna. av Detta kan åstadkommas genom institutionella lösningar som ger en starkare koppling mellan dem betalar och dem nyttjar som som infrastrukturen. Andra motiv för fullt kostnadsansvar framförts i debatten är att som allmänheten tydligare kan hur omfattande de offentliga se subventionema är genomblickbarhet och att de planerar som investeringar själva får stå för risken om investeringarna inte medför förväntade effekter. Dessa principer kan jämföras med allmän skattefinansiering som innebär en svag koppling mellan dem som drar nytta investering av en och dem betalar den. som Det finns alltså ett effektivitetsmotiv för att utkräva kostnadsansvar. Det är dock viktigt att kostnadsansvaret relateras till rätt beslutsnivå. Kostnadsansvaret kan tas ut på olika nivåer. I 1988 års trafikpolitiska beslut anges att det ska ligga på så låg nivå möjligt. Detta som har i praktiken kommit att tolkas som att kostnadsansvaret ligger trafikslagsnivå. I några fall har kostnadsansvaret faktiskt lagts projektnivå. Så finansieras t.ex. Rödöbron utanför Östersund med vägavgifter och stora delar av Arlandabanan resenärerna på tåget. av

För Citytunneln i Malmö och Botniabanan utformas samfmansieringslösningar där de drar nytta av projekten också är med och betalar.

som

Ett fullt kostnadsansvar skulle alltså kunna vara ett sätt att minska vissa effektivitetsproblern, men andra problem uppträder då man försöker tillämpa sådan princip i praktiken. Problemen är av flera

en slag och är beroende på vilken nivå man lägger kostnadsansvaret:

av

den nivå kostnadsansvaret bör tas ut på måste bestämmas från 0 som

fall till fall

den nödvändiga nedbrytningen av kostnadsansvaret ställer krav på 0

debiteringssystem kan dyrbara att utveckla nya som vara ett kostnadsansvar kan leda till att samhällsekonomiskt effektiva

investeringar inte kommer till stånd

konsumtion och produktion kan påverkas på ett oönskat 0 mer

snedvridande andra ñnansieringsmetoder väljs

sätt än om det finns regionalpolitiska motiv för andra fmansieringsformer

järnvägen har så tunga investeringar att trafiken skulle få svårt att 0

bära ett fullt kostnadsansvar.

Nivån för kostnadsansvaret

Det är svårt att bestämma vilka som drar nytta av en investering. En investering påverkar i regel hela det transportsystem i vilket projektet ingår. Ofta påverkas även grupper som inte utnyttjar transportsystemet. Det är därför svårt att bryta ned kostnadsansvaret till projektnivå. Samtidigt inte ett kostnadsansvar på trafikslagsnivå eftersträvade

ger effektivitetsvinster eftersom kopplingen mellan de som använder transportsystemet och de som betalar blir svag.

Kostnaderna för debitering

Möjligheter till direktprissättning finns redan för järnväg, flyg och sjöfart, ännu inte för vägtrafiken. Att bygga upp ett avgiftssystem

men

täcker hela vägnätet, eller t.ex. enbart riksvägama, skulle bli som kostsamt. Vi inte att fördelen av att kunna utkräva ett

anser kostnadsansvar detta sätt är tillräckligt stor för att motivera en sådan uppbyggnad, även det skulle möjlighet till differentierad

om ge prissättning efter t.ex. miljö- och slitageeffekter. Denna bedömning kan förändras i framtiden när det finns en effektiv teknik för avgiftssättning i stor skala.

Med den teknik som är användbar i dag skulle det möjligt att vara avgiftsbelägga vissa vägstråk, såsom sker många håll i Europa motorvägsavgifter i t.ex. Frankrike, Italien och Spanien. Detta kan dock innebära allvarliga problem lastbilsägama och bilistema om väljer andra vägar för att slippa betala avgift. Dessa vägar är ofta sämre från säkerhets- och miljösynpunkt. Med den nya teknik för avgiftsupptagning vi beskriver i som kapitel 11 skulle debiteringskostnadema bli små och avgifterna skulle kunna relateras till de externa effekterna på respektive väg.

Samhällsekonomiskt eflektiva investeringar kommer inte till stånd

Det är normalt inte möjligt att med hjälp brukaravgifter ta hänsyn av till hela den betalningsvilja som finns för investering. Det finns en därför en risk att vissa samhällsekonomiskt lönsamma projekt inte kommer till stånd.

Oönskad påverkan på konsumtion och produktion

De brukaravgifter som tas ut för att täcka fasta kostnader kan påverka resursanvändningen på ett oönskat snedvridande sätt. Detta gäller såväl rörliga avgifter som överstiger marginalkostnaden fasta som avgifter. T.ex. leder höga banavgifter på järnvägen för att täcka de totala kostnaderna för jämvägsinvesteringama till höga biljettpriser och en överflyttning och gods från. järnväg till väg. av passagerare Däremot kan det, som vi nyss sagt, vara möjligt med en medfinansiering för vissa jämvägsprojekt.

Kostnadsansvar från rättvise- och regionalpolitisk synpunkt

Brukarñnansiering och fullt kostnadsansvar skulle kunna anses som rättvist genom att de som drar nytta av en investering också får betala för den. Men det är långtifrån säkert att. det är rättvist att mer trañkantkollektivet betalar kostnaderna för t.ex. väg än att en ny skattebetalarkollektivet gör det. Det kan dessutom svårt att dra vara en klar gräns mellan användare och skattebetalare. Regionalpolitiska skäl talar också emot fullt kostnadsansvar som generell princip, åtminstone när det gäller enskilda projekt. Det kan t.ex. vara motiverat för staten att tillskjuta skattemedel for en regionalpolitiskt angelägen infrastrukturutbyggnad.

138 Trafikpolitiska principer

Fullt kostnadsansvar kan leda till nedläggning av redan etablerad

järnvägstrafik

I det trafikpolitiska beslutet 1988 undantogs järnvägen från kravet full täckning fasta kostnader, eftersom man ansåg att det saknades

av förutsättningar för jämvägstrafiken att finansiera infrastrukturen. Att

införa ett sådant krav för existerande och planerad nu jämvägsinfrastruktur skulle kunna förhindra en långsiktig uppbyggnad mot konkurrenskraftigt jämvägssystem i framtiden. Effekten

ett mer skulle kunna bli att även effektivitetsmässigt motiverade jämvägsinvesteringar inte blir eller att banor läggs ned.

av

Slutsatser

Det finns effektivitetsskäl talar för sådana skatter och avgifter som

som leder till att kostnaderna för infrastrukturinvesteringar helt eller delvis betalas dem drar nytta investeringarna. Detta gäller dock

av som av framför allt enskilda projekt eller paket där sambandet mellan dem som vinner på investeringarna och dem som betalar är tydligt.

Det är dock inte samhällsekonomiskt effektivt med ett kollektivt betalningsansvar för infrastruktur trafikslagsnivå, eftersom det skulle oönskade styreffekter på hur infrastrukturen utnyttjas.

ge Samtidigt är kopplingen mellan nyttjare och kostnadsbärare svag. Principen fullt kostnadsansvar enligt 1988 års trañkpolitiska beslut

om bör därför ersättas andra principer för finansieringen av fasta

av kostnader.

4.3.2 för finansiering av fasta

Nya principer

kostnader

Nuvarande principer för finansiering av fasta kostnader skiljer sig mellan trafikslagen. Detta beror främst på att kostnaderna för infrastrukturen är olika stora och att trafikslagen har skilda förutsättningar att bära dessa kostnader.

Vägar och järnvägar

Vi har konstaterat att det effektivitetsskäl inte är motiverat med full

av kostnadstäckning väg- och jämvägsinfrastrukturen. Denna

av infrastruktur måste till största delen finansieras med skatter.

Trafikpolitiska principer 139

För att styra mot en samhällsekonomiskt effektiv investeringsinriktning bör dock infrastrukturen i viss utsträckning kunna finansieras dem drar nytta investeringarna. Detta kan ske av som av genom t.ex.

0 trafikantavgifter t.ex. bilavgifter

som

överenskommelser med näringslivet t.ex. för Arlandabananan och

Botniabanan

0 kommunal och regional medfinansiering eftersträvas for bl.a

som

Citytunneln och Botniabanan

Brukarfinansiering måste vägas mot risken för att infrastrukturen utnyttjas ineffektivt och mot kostnaderna för att debitera eventuella avgifter. Brukarfinansieringen kan variera mellan sektorerna. Enligt 1988 års trafikpolitiska beslut ska fasta kostnader finansieras med fasta skatter och rörliga kostnader med rörliga skatter. Vårt förslag till ny trafikpolitik innebär emellertid att inte enbart rörliga skatter, utan även fasta skatter, t.ex. fordonsskattema, används till som att internalisera externa effekter. Rörliga skatter, som drivmedelsskattema, ska i första hand bestämmas efter deras styreffekt, men de kan också bidra till finansieringen infrastrukturen. Både av drivmedelsskatter och fordonsskatter infördes fiskala skatter. som Det är inte vår uppgift att ange vilka skatter ska användas till som att finansiera statliga utgifter. Som vi har sagt vi emellertid nyss anser att nivån på och utformningen både rörliga och fasta trafikskatter, av som t.ex. drivmedelsskatter och fordonsskatter, i första hand bör bestämmas av deras betydelse styrmedel för att internalisera som externa effekter. Dessutom bör möjligheter till skatteväxling beaktas. Skatteväxling går ut på att höja skatterna på områden med ointernaliserade externa kostnader for att kunna sänka skatter styr resursfördelningen på som andra områden på ett oönskat sätt. Detta kan t.ex. innebära att vägtrafikskatter i första hand syftar till att internalisera som externa kostnader även utnyttjas finansieringsinstrument. Skatten kan som sättas högre än vad som motiveras de externa kostnaderna samtidigt av som t.ex. arbetsgivaravgiftema kan sänkas. Därigenom får man en dubbel effekt styrning mot miljömålen och minskning skatter - av som styr i oönskad riktning. En förutsättning för skatteväxling är dock att skattebasen är stabil. Det ligger motsättning i att skatten både ska en styra och vara fiskal. Skatteväxlingskommittén har behandlat dessa frågor närmare.

Flyg och sjöfart

Inom flyget och sjöfarten finansieras fasta kostnader i infrastrukturen trafikanterna. Luftfartsverket och Sjöfartsverket är affársverk med av krav på i princip full kostnadstäckning. Vi föreslår ingen förändring av detta. Detta avviker från de principer vi föreslår för vägar och som järnvägar. Skälet är att infrastrukturkostnadema är relativt sett små i förhållande till de totala transportkostnadema. Därför behöver skillnaden mellan genomsnittligt pris och marginalkostnad generellt inte bli så stor. Marginalkostnadema är dessutom relativt sett höga. sett Att låta kostnaderna för infrastrukturen belasta trafikanterna påverkar därför endast i begränsad utsträckning effektiviteten i hur utnyttjas. Som vi visar i kapitel 7 och 8 finns det transportsystemen möjligheter att inom affärsverksfonnen anpassa avgiftsystemen så att klararar att täcka infrastrukturkostnadema och samtidigt ta hänsyn man till hur de effekterna varierar. Inom sjöfarten finns en frivillig externa överenskommelse mellan Sjöfartsverket, Sveriges Redareförening och Sveriges Hamn- och Stuveriförbund om en sådan prissättning. Inom flyget utarbetar Luftfartsverket buller- och avgasrelaterade nya

avgifter.

Eventuella tillkommande miljöavgifter för att t.ex. intemalisera koldioxidutsläppen betraktar vi skatt vars intäkter tillfaller som en statskassan. Det är i allmänhet olämpligt att öronmärka dessa intäkter eftersom det inte är säkert att de bäst används i den sektor där de har tagits ut.

4.4¶Uppföljning utvärdering av de

och

trafikpolltlska principerna

viktigt följa hur de trafikpolitiska principerna tillämpas

Det är att upp och vilka effekter det I dag finns det brister i denna uppföljning. ger. Vi föreslår därför att SIKA ett för den ges ansvar

trafikslagsövergripande uppföljningen och utvärderingen av de

trafikpolitiska principerna. Denna fråga utvecklar vi närmare i

kapitel 12.

4.5¶Strategisk miljöbedömning

De miljöstrategiskt viktigaste frågorna är dels på vilket sätt som inriktas och dimensioneras mot hållbar utveckling,

trafikpolitiken en

SOU 1997:3 5 Trafikpolitiska principer 141

dels hur teknikutveckling och utvecklingen av transportsystemen kan styras mot minskad miljöpåverkan.

Genom att lägga miljömålen kapitel 3 som en grund för utformningen trañkpolitiken har vi fått en bas för att inrikta

av politiken. Målen tjänar samtidigt som referenspunkter när vi vill analysera hur väl våra förslag tillgodoser målen. Detta behandlas i kapitel samlad bedömning.

23 i en

Den inriktning mot samhällsekonomisk effektivitet som vi föreslår innebär att miljömålen integreras genom intemalisering av den marginella miljökostnaden. Trañkpolitiken kan inom denna ram innehålla inslag såväl generellt verkande styrmedel, t.ex. i form av

av skatter, regelsystem och specifikt verkande stynnedel. Vi

som mer bedömer att detta är god grund för utformningen av en trañkpolitik i

en linje med hållbar utveckling.

en

5¶Vägtrañken

5.1 utveckling Vägtrafikens

Vi. har beskrivit vägtrafikens utveckling utförligt i vårt första delbetänkande SOU 1996:26. I det följande tar vi upp några

betydelsefulla faktorer.

5.1.1 Trafiken på vägarna

Sedan 1950 har persontrañkarbetet i Sverige femfaldigats. Under samma tid har befolkningen ökat med 24 %. Detta innebär att vi reser fyra gånger längre per person och år i dag än vad vi gjorde 1950. Ökningen har framför allt skett genom att bilresandet har ökat. Huvuddelen hushållen har skaffat sig bil under denna tid. År 1954

av var bilinnehavet cirka 75 bilar per 1000 innevånare och 1995 hade det stigit till cirka 410 bilar per 1000 innevånare.

Figur 5.1 visar hur resandet utvecklat sig från början av 1950-talet,

mätt i personkilometer.

I vårt första delbetänkande räknade vi med att persontrafikarbetet med bil kommer att att öka med knappt 30 % till år 2010 om man genomför det infrastrukturprogram som vi föreslog. Det motsvarar en ökning med ungefär 1,3 % per år, vilket lägre ökningstakt än

är en under 1970- och 80-talet.

144 Vdgtrafiken

Miljarder personkm 120,0

100,0 .i

00,0

60,0 .,

40,0 . kollektivt 20’0 fl ’ gång och cykel /

N 19Y60 l 1970 i 1580 y 19y90

Figur 5.1 Persontransporternas utveckling mätt i transportarbete. Källa: SAMPLAN 1995

Inom den inrikes godstrafiken har lastbilen blivit dominerande från 1970-talet. Se figur 5.2

Miljarder tonkm

60 J 50

40 Summa

30 Lastbil -. 20 ‘ v A v 10 Inrikes sjöfart . 0 I : 1 : : l e s : 1950 1960 1970 1980 1990 År

Figur 5.2 Godstransportarbetets utveckling totalt och per transportslag. Källa: SAMPLAN 1995.

Vägtra/iken 145

Vi beräknade i vårt första delbetänkande att godstransportema på lastbil kommer att öka med omkring 30 % till år 2010, vilket är en något snabbare ökning än under 1970- och 80-talet.

Om inte gör något utöver det vi föreslog i vårt första

man som delbetänkande, kommer således både personbilsresandet och lastbilstransportema fortsätta att öka relativt kraftigt under perioden fram till år 2010.

5.1.2 Säkerhet

Under 1995 dödades 572 och skadades 3 965 personer svårt i

personer vägtrafiken. Antalet dödade och svårt skadade har minskat sedan år 1989. Detta förklaras främst den tekniska utvecklingen av bilarna

av och minskad bilkörning bland ungdomar, men även

av

väginvesteringar och åtgärder inom för de s.k.

ramen trañksäkerhetsreformema kapitel 15 har haft betydelse.

se

5.1.3¶Miljö

Vägtrafiken för ungefär 28 % landets koldioxidutsläpp, 40 %

svarar av

utsläppen kväveoxider, 30 % kolväteutsläppen och cirka 2 % av av av

svaveldioxiden. Konsekvenserna dessa utsläpp har vi behandlat av av utförligt i våra två första delbetänkanden.

Koldioxidutsläppen kommer att öka med den ökande trafiken om inga andra åtgärder vidtas.

Utsläppen kväveoxider och kolväten minskar i takt med att

av andelen katalysatorbilar ökar och gamla lastbilar och bussar ersätts med med lägre utsläpp. Utsläppen av kväveoxider från tunga

nya fordon minskar långsammare. Det innebär att lastbilarna kommer att stå för allt större del kväveoxidutsläppen från vägtrafiken.

en av

I tätortema medför vägtrafiken särskilt höga hälsoeffekter av luftföroreningar och buller. Dessa har vi redovisat i kapitel 1

5.2¶Intemalisering av vägtraflkens externa

effekter

Vi har i vårt andra delbetänkande SOU 1996:165 redovisat principer för hur vägtrafikens externa effekter kan internaliseras genom en kombination regleringar och ekonomiska styrmedel. Vi redovisade

av också hur dessa principer kan tillämpas på vägtrafikbeskattningen.

146 Vägtrafiken

Vi anser att följande ekonomiska styrmedel bör användas inom vägtrafiken:

koldioxidskatt 0 energiskatter på drivmedel, differentierade efter bränslekvalitet

enligt miljöklassning

0 fordonsskatter, differentierade efter fordonsegenskaper enligt miljöoch säkerhetsklassning bilavgifter i tätorter eurovinjettsystemet

På sikt kan den tekniken göra det möjligt att använda nya mer avancerade avgiftssystem för t.ex. den tunga trafiken. Ekonomiska styrmedel måste kompletteras med regleringar t.ex. av avgasutsläpp och bulleremissioner från fordon, överenskommelser eller

bestämmelser om bränsleförbrukning, miljöklassning och

miljömärkning av fordon och drivmedel, reglering säkerhetskrav för av fordon m.m. Som ett underlag för diskussionen om hur de externa effekterna ska intemaliseras har vi i vårt delbetänkande beräknat de externa kostnaderna av vägtrafiken. Eftersom vi inte känner alla effekter och har dålig kunskap om hur många effekter ska värderas finns det en osäkerhet i beräkningarna.

5.2.1¶Koldioxidskatt

Koldioxidskatten är ett effektivt styrmedel för att minska utsläppen av koldioxid i den meningen att styrmedlet riktar sig direkt mot det man vill påverka. Den bör baseras respektive bränsles innehåll fossilt av kol och vara lika för alla trañkslag. Det mål som vi redovisade i vårt första delbetänkande att om minska koldioxidutsläppen från vägsektorn med 20 % från år 1990 till år 2020 står fast. Vi visade där hur detta mål skulle kunna uppnås genom en kombination av styrmedel. Bl.a. räknade vi med höjd en koldioxidskatt så att priset på bensin stiger realt med 10 liter öre per och år mellan 1998 och 2020 och att priset på diesel stiger motsvarande sätt.

sou 1997:35 Vägtrafiken 147

5.2.2¶Beskattning personbilstrafik

av

Energiskatten bör användas som ett av flera styrmedel för att minska sådana negativa externa effekter exklusive koldioxid som beror av trafikvolymen. Avgasutsläpp, olyckor, buller och vägslitage är exempel externa effekter som delvis kan intemaliseras genom energiskatten.

Vi har i delbetänkandet beräknat storleken de externa effekter

vi ska intemaliseras energiskattema på drivmedel. som anser genom Det innebär att vi räknat på effekterna av vägtrafiken på landsbygd. Tätortstrafikens högre externa effekter föreslår vi bli intemaliserade

differentierade bilavgifter se kapitel 11. Eftersom vi anser att genom avgasutsläpp i första hand ska intemaliseras genom avgasbestämmelser har vi räknat på effekterna från fordon som uppfyller de gränsvärden for utsläpp som finns inom EU från den 1.1.1997.

För bensindrivna personbilar räknar vi nu med betydligt lägre externa kostnader än tidigare. Den externa kostnaden beräknades tidigare Ds 1992:44 till ungefärligen belopp som den

samma dåvarande energiskatten, dvs. omkring 3,00 kr/l bensin under landsbygdsförhållanden. Nu beräknas den externa kostnaden, exklusive koldioxid, uppgå till cirka 1,80 kr/l. Energiskatten på bensin har höjts sedan år 1992 och låg ijanuari 1997 på 3,41 kr/l.

Vi har således beräknat att de externa kostnaderna från bensindrivna fordon är lägre än dagens energiskatt. Om energiskatten, i enlighet med våra principer, skulle spegla de negativa externa kostnaderna borde energiskatten sänkas. Som vi framförde i delbetänkandet finns det dock flera skäl som talar emot en sådan sänkning:

Vi räknar med att det behövs en successiv höjning av bensinpriset 0

för att målet minskade koldioxidutsläpp ska nås. Eftersom

om

energiskatten påverkar priset på bensin har den betydelse för

koldioxidutsläppen.

Det finns stor osäkerhet i beräkningarna av de externa 0 en

kostnaderna. 0 Det har hittills inte funnits någon formell eller reell koppling mellan

energiskatt och externa kostnader. Energiskatten har också en fiskal

funktion.

Av dessa skäl anser vi att det för bensin är motiverat att göra avsteg från principen att energiskatten ska motsvara de beräknade negativa externa kostnaderna.

148 Vägtrafiken

För dieseldrivna personbilar beräknas de externa kostnaderna

vara högre än för bensindrivna bilar, omkring 2,35 kr/l diesel. Energiskatten på diesel var i januari 1,74 kr/l miljöklass 2.

Som vi redovisade i vårt delbetänkande behöver således energiskatten på diesel höjas med upp till 50 öre/l om energiskatten ska motsvara de externa effekterna.

Energiskattema för både bensin och diesel bör, i dag,

som vara differentierade efter drivmedlets miljökvalitet.

Vi anser att biobaserade drivmedel ska befriade från

vara energiskatt under en lång introduktionstid. Se kapitel 14.

På sikt bör de årliga fordonsskatterna i största möjliga utsträckning differentieras efter fordonens miljö- och trafiksäkerhetsegenskaper. Vi bedömde dock i vårt delbetänkande att miljö- och styreffekten

av en

sådan differentiering skulle bli begränsad, samtidigt

som

fördelningseffektema skulle bli starkt negativa.

För att av trafiksäkerhetsskäl styra mot en jämnare viktsfördelning

av fordonsparken föreslog vi ändrade principer för differentieringen

av fordonsskatten efter tjänstevikt. Vi föreslog också att fordonskatten på dieselbilar bör justeras så att fordonsskatten inte blir beroende

av fordonets årsmodell i dag är det högre skatt på nya fordon.

5.2.3¶Beskattning tunga fordon

av

I delbetänkandet om vägtrafikbeskattningen redovisade vi beräkning

en av de externa effekterna från den tunga trafiken, utöver de effekter som intemaliseras via dieselbeskattningen. Vi beräknade då kostnaderna för slitage och utsläpp. Därefter har vi kompletterat beräkningarna med kostnaderna för olyckor och trängsel till följd av tung trafik.

Beräkningarna gäller tunga fordon enligt Euro dvs. fordon

som uppfyller avgaskrav som är obligatoriska från 1.1.1997. Vi har räknat på fyra olika typer av lastbilar samt på bussar i landsbygdstrafik som tar fler än 60 psssagerare. Resultaten redovisas i tabell 5.1.

Vägtrafiken 149

Tabell 5.1 Externa kostnader från tunga fordon ej C02. kronor per fordonskilometer. Källa: SIKA 1997

9 ton 24 ton 40 ton 60 ton Buss

2 axlar 3 axlar 5 axlar 7 axlar 60 p Totala externa effekter

Intemaliserat i liter/mil dieseIskatt‘°’

Netto inte internaliserat

‘ No, co, HC, partiklar 2 Deformation vägkroppen

av 3Förutsätter höjning energiskatten på diesel med 50 öre/I

en av

Av tabellen framgår att efter en dieselskattehöjning på

man, 50 öre/l, måste ta ut andra skatter och avgifter motsvarande t.ex. 1,25 kr/fkm för 60 tons lastbil om de externa effekterna ska

en intemaliseras fullt ut.

150 Vdgtrafiken sou 1997:35

En fråga är om eurovinjettsystemet skulle kunna användas för att intemalisera de externa effekterna från tunga fordon 12 ton. För närvarande är maxavgiften i detta system l 200 ECU/år, vilket motsvarar cirka 10000 kr/år. Jämfört med de avgifter skulle som behövas för full intemalisering är det ett litet belopp. Eurovinjettsystemet har ännu inte införts i Sverige. Det pågår förhandlingar om bl.a. vilka vägar det ska omfatta. Vår bedömning är att eurovinjettsystemet inte kan användas som medel att öka intemaliseringen den svenska tunga trafikens av externa effekter. Vi har dessutom utgått från att Eurovinjettsystemet inte påverkar kostnaderna för den svenska tunga trafiken på våra vägar eftersom fordonsskattema kommer att sänkas i motsvarande utsträckning. Däremot innebär eurovinjettsystemet ett bidrag till att intemalisera de externa effekterna från den utländska tunga trafiken. För närvarande finns således enbart den årliga fordonsskatten som tänkbart styrmedel för den svenska tunga trafiken. Om räknar man om de externa kostnaderna från kr/fkm till kr/år utifrån uppgifter om genomsnittliga körsträckor framgår hur mycket fordonsskattema skulle behöva höjas för att intemalisera hela de beräknade externa effekterna. Se tabell 5.2.

Tabell 5.2 Höjda fordonsskatter vid full intemalisering den tunga av trafikens externa effekter. Källa: SIKA 1997.

9 ton 24 ton 40 ton 60 ton Buss 2 axlar 3 axlar 5 axlar 7 axlar 60 p. Nuvarande 2 500 20 000 13 000 34 000 1 500 skatt Erforderlig 9 800 6 500 103 000 91 000 48 500 skattehöjning Ny skatt 12 300 26 500 116 000 125 000 50 000

Som framgår av tabellen behöver den årliga fordonsskatten höjas mycket kraftigt om den ska motsvara de ointernaliserade externa effekterna. Sådana skattehöjningar skulle emellertid medföra stora problem. Från den 1.7.1998 är det helt fritt med cabotage för utländska lastbilar i Sverige. Regeringen har tillsatt utredning för att studera en om det därefter är möjligt att ställa svenska krav på utländska lastbilar som trafikerar Sverige. Det är mycket möjligt att utlandsregistrerade fordon fritt får transportera gods i Sverige. Under sådana förhållanden är det inte möjligt att höja fordonsskattema på konkurrensutsatta

Vägtrafiken 151

svenska lastbilar till sådan nivå att de väsentligt överstiger nivån i

en konkurrentländerna. Det skulle kunna resultera i utflaggning

av svenska lastbilar eller svåra konkurrensförhållanden för svenska åkare.

Kraftigt höjda fordonsskatter skulle också kunna leda till högre produktionskostnader inom vissa verksamheter, vilket kan ge negativa effekter för sysselsättningen och den regionala utvecklingen. Exempelvis kan så kraftiga höjningar av 60-tons fordon som redovisas i tabell 5.2 innebära problem för skogsnäringen.

Det är också viktigt att beakta att intemaliseringen syftar till att påverka beteendet så att transportsystemet utnyttjas effektivare. Höjda årliga fordonsskatter har begränsad styreffekt på flera av de externa effekter vill minska, t.ex. trängsel och olyckor. Styreffekten

man utsläpp, buller och slitage beror på hur starkt fordonsskatterna kan differentieras efter dessa egenskaper.

Vid en samlad bedömning anser att det inte är lämpligt att höja fordonsskatterna för tunga lastbilar till den nivå som skulle behövas för full intemalisering. Man måste begränsa sig till en nivå som inte avviker allt för mycket från genomsnittet inom EU. För de tyngsta fordonen 60 ton, inte finns i övriga EU-länder, måste man ta

som hänsyn till vad som är rimligt för svenskt näringsliv.

Lastbilar i distributionstrafik är normalt inte utsatta för samma konkurrens som de tyngre fordonen. De erforderliga skattehöjningama for full intemalisering är inte heller lika stora. Av dessa skäl anser vi att fordonskattema för mindre lastbilar i huvudsak bör motsvara de externa effekter inte är internaliserade i dieselskatten. En viss

som försiktighet kan dock vara motiverad med tanke konkurrenssituationen i t.ex. Öresundsregionen.

För bussar är inte konkurrenssituationen densamma som för lastbilar. Höjda fordonsskatter för bussar i långväga trafik påverkar inte heller produktionen och sysselsättningen. Med tanke på att vi föreslår att de externa effekterna för långväga persontrafik på järnväg, med bil och flyg ska intemaliseras fullt ut bör detta gälla även bussar. Eftersom det krävs mycket kraftiga skattehöjningar är det rimligt att höjningen sker stegvis.

Däremot anser vi inte att fordonskattema bör höjas för bussar i regional och lokal kollektivtrafik så länge biltrafikens kostnader i tätortema inte är internaliserade. Sådana skattehöjningar skulle drabba kollektivtrafiken och kunna leda till taxehöjningar som får kollektivtrafikresenärer att välja bilen istället. I takt med att bilarnas externa effekter intemaliseras i tätortema kan skatterna höjas även den lokala och regionala kollektivtrafiken.

Som räkneexempel, och som utgångspunkt för diskussioner om intemaliseringen i andra trañkslag, har vi antagit de fordonskatter

som redovisas i tabell 5.3.

Tabell 5.3 Räkneexempel på höjda fordonsskatter för tung trafik

skatt Exempel på 7 500 4 000 13 000 16 000 48 500 skattehöjning Ny skatt 10 000 24 000 26 0002 50 000 50 000 1 Gäller inte bussar som uteslutande används för regional och lokal busstrafik 2Denna nivå ligger i den övre kvartilen inom EU-Iändema

En skattehöjning för lastbilar enligt tabell 5.3 ger en kostnadsökning för lastbilstrañken på ungefär 345 mkr om året statens intäkter från fordonsskattema på lastbil ökar från cirka l 170 till

1 515 mkr. Det innebär en kostnadsökning inom åkerinäringen på

cirka l %. Hur olika näringsverksamheter drabbas är beroende hur

av transportintensiva de Varuhandeln, som är transportintensiv

en

näring, kan få kostnadsstegringar på omkring 0,1 %. För andra näringar

blir konsekvenserna normalt mindre.

För bussar i långfärdstrafik linje- och chartertrafik blir

kostnadsökningen cirka 10 %.

På sikt bör det vara möjligt att införa en tids- och platsdifferentierad beskattning av den tunga trafiken i Europa med hjälp sådan teknik

av som vi redovisar för differentierade bilavgifter i tätorter se kapitel 11.

5.2.4¶Övriga styrmedel inom vägtrafiken

De ekonomiska stynnedlen inom vägtrafiken måste kompletteras med

regleringar, exempelvis

reglering av nya personbilars bränsleförbrukning miljö- och säkerhetsklassning av fordon reglering av avgasutsläpp

reglering av låginblandning av biobaserade drivmedel

Vägtrafiken 153

Som vi redovisar i kapitel 15 kan det bli nödvändigt över

att se hastighetsgränser på vägnätet av säkerhetsskäl. Vid en sådan översyn bör man också beakta effekterna på bränsleförbrukningen. Skärpt övervakning av gällande regler bör också kunna ge effekt.

Reglering av nya personbilars bränsleförbrukning

Om koldioxidutsläppen från personbilstrañken ska kunna minskas väsentligt krävs det att personbilarna blir bränslesnålare. Höjt pris på bensin med realt 10 öre per år verkar i den riktningen, men är inte tillräckligt för att koldioxidmålet ska kunna nås. Det behövs också överenskommelser med bilindustrin eller regleringar av bilars bränsleeffektivitet. Dessa styrmedlen är svåra att genomföra för Sverige ensamt. Det behövs internationella överenskommelser.

Denna typ av regleringar diskuteras sedan några år inom EU. Hittills har man dock haft svårt att, tillsammans med bilindustrin, enas om en lösning. Genom ett beslut vid miljöministermötet sommaren 1996 fick frågan ny aktualitet. Överläggningar pågår med bilindustrin. Om man inte når en tillfredsställande överenskommelse med bilindustrin anser vi att Sverige aktivt bör verka för regleringar som sänker den specifika bränsleförbrukningen.

Vi har inte analyserat hur en sådan reglering kan utformas, vi

men har i ett räkneexempel visat hur bränsleeffektiviteten måste förbättras för att vårt koldioxidmål ska kunna nås. Vi räknar med att den specifika bränsleförbrukningen hos nya bilar successivt sjunker fram till år 2005. Från det året ska nya bilar i genomsnitt ha en bränsleförbrukning högst 0,63 liter per mil. I dag är den genomsnittliga bränsleförbrukningen nya bilar 0,92 när man tar hänsyn till att större bilar kör längre. Med tanke på att miljöministrama inom EU har satt upp målet 0,50 liter mil från år

per 2010 och att det nu pågår en utveckling av bränslesnåla bilar, anser vi att vårt räkneexempel är realistiskt.

Miljö- och säkerhetsklassning av fordon

Naturvårdsverket har nyligen till regeringen lämnat ett förslag till nytt miljöklassystem för bilar. Detta tar hänsyn till bränsleförbrukningen samtidigt som trafiksäkerhetsaspekter ska beaktas genom ett index för fordonens inre volym. Eftersom vår nuvarande miljöklassning har blivit inaktuell genom nya avgas- och bullerkrav inom EU, föreslår vi att ett nytt system bör införas i Sverige. Vi bör också agera för att ett motsvarande system införs inom EU.

154 Vägtrafiken

Så länge miljöklassema inte motsvarar beslutade framtida krav inom EU kan de inte användas som grund för en differentierad fordonsbeskattning. Miljöklassningen kan dock vara värdefull som konsumentupplysning och i viss utsträckning som underlag vid offentliga upphandlingar.

Det är också viktigt att verka för att EU inför skärpta hållbarhetskrav och effektiva kontrollsystem för utsläpp från bilar i trafik.

För att driva på utvecklingen mot trafiksäkra fordon behövs nya kravspecifikationer och ett system för klassning av fordonens säkerhetsegenskaper. Vi har i delbetänkandet om vägtrafikbeskattningen föreslagit att regeringen ger Vägverket i uppdrag att utarbeta ett underlag för en säkerhetsklasssning av fordon. Detta ska sedan kunna ett hjälpmedel för att driva frågan inom EU.

vara

Övriga styrmedel inom trafiksäkerhetsområdet behandlar i kapitel 15.

Reglering av avgasutsläpp

Det effektivaste sättet att minska utsläppen av farliga avgaser från fordonen är att reglera hur mycket som får släppas ut.

EG:s bestämmelser ger ramarna för den svenska bilavgaslagstiftningen när det gäller såväl tekniska krav som hur ekonomiska styrmedel får användas. Särskilda svenska avgaskrav är inte tillåtna.

EG:s avgaskrav skärps successivt. EG-kommissionen presenterade i juni 1996 ett förslag till avgaskrav för personbilar och krav på bränslen. Bestämmelserna är avsedda att träda i kraft år 2000. Dessutom presenterade man inriktningen för kommande krav för år 2005. Beräkningar som genomförts inom MaTs-samarbetet visar att

dessa avgaskrav blir verklighet klaras MaTs-målen om minskade om utsläpp av kväveoxider från vägtrafik.

I takt med att man inom EU fattar nya beslut om framtida avgaseller bullerkrav för fordon blir det möjligt att differentiera fordonsskatterna för att stimulera ett snabbare införande av fordon som klarar de beslutade framtida kraven. Sverige bör aktivt verka för successivt skärpta avgas- och bullerkrav för fordon.

Reglering av låginblandning av biobaserade drivmedel

Vi föreslår låginblandning av motoralkoholer tillverkade ur biomassa senast från år 2002. Denna fråga utvecklas i kapitel 14.

Vägtrafiken 155

5.3 av vägar

Finansiering

Vi har behandlat principerna för finansiering transportinfrastrukav turen i kapitel Där framgår att vägar i första hand bör finansieras genom skatter. Det är inte vår uppgift att ange vilka skatter ska som användas för att finansiera statliga utgifter, vi vill lämna några men synpunkter på möjligheten att utnyttja vägtrafikskatterna som finansieringskälla. Enligt vår mening bör nivån på och utformningen drivmedelsav och fordonsskattema i första hand bestämmas deras betydelse av som styrmedel för att intemalisera externa effekter. Vägtrafikbeskattningen har emellertid också haft ett fiskalt motiv. För att minska risken för oönskade styreffekter vi att anser finansierande vägtrafikskatter i första hand bör väljas så att de påverkar privatresandet med personbil och inte transporter i produktionen. Av detta skäl är det lämpligare med ett fiskalt inslag i energiskatten bensin än på diesel. Detta överensstämmer med våra förslag till principer för vägtrafikbeskattningcn. Som vi nyss sagt anser vi inte att energiskatten bensin ska sänkas, även skatten är högre än vad om som skulle behövas för att intemalisera de externa effekterna. Energiskatten diesel bör motsvara de externa effekterna. Samma princip bör gälla om man utnyttjar vägtrafikbeskattningen för skatteväxling. I detta sammanhang bör man dock beakta att bensin på lång sikt har relativt hög priskänslighet. Detta gör att bensinskatterna långsiktigt inte är en säker skattebas. Man bör vara försiktig med att använda brukaravgifter i finansierande syfte. Exempelvis skulle motorvägstullar, används som på många håll i Europa, kunna leda till att trafik flyttas över till mindre trafiksäkra och mer miljökänsliga vägar. Differentierade bilavgifter i tätorter bör i första hand användas som styrmedel för att intemalisera de högre externa effekterna i tätorterna, och inte som finansieringskälla. Intäkterna bör inte specialdestineras till utgifter i transportsystemet. Se kapitel 11.

5.4¶Konsekvenser av våra

förslag

Med våra förslag för att intemalisera vägtrafikens externa effekter blir det dyrare att köra äldre dieseldrivna personbilar och att transportera varor med lastbil. Vi har räknat med att den föreslagna prishöjningen på bensin, tillsammans med andra åtgärder, kommer att leda till en anpassning av bilparken mot bränslesnålare fordon. Med denna anpassning blir det inte dyrare att köra bensindrivna personbilar än i

156 Vägtrafiken

dag. Det är dock svårt att bedöma hur snabbt en sådan omställning sker.

Dieseldrivna personbilar

För dieseldrivna personbilar har vi i vårt delbetänkande om vägtrañkbeskattningen lämnat exempel höjd energiskatt på diesel och ändrade principer för fordonsbeskattningen. Konsekvenserna av detta redovisas i delbetänkandet. Med de räkneexempel som vi presenterar får dieselbil normalstorlek l 400-1 500 kg en

en nyare av fordonsskattesänkning är något större än kostnadsökningen till

som följd den höjda energiskatten. En äldre dieselbil i samma storlek får

av både höjd fordonsskatt och energiskatt. Kostnadsökningen uppgår till cirka 2 500 kr år. Till detta ska läggas den koldioxidmotiverade

per prishöjningen på diesel med realt cirka 10 liter och år.

öre per

Bensindrivna personbilar

Som vi sagt räknar vi med att prishöjningen på bensin med realt

nyss 10 liter och år i det långa loppet inte leder till att det blir dyrare

öre per att köra bil. Innan vi fått bränslesnålare bilar kan kostnaden stiga för bilistema. Genom att sköta bilarna bättre och köra mer bränslesnålt kan emellertid bilistema själva motverka kostnadshöjningama.

Vi föreslog i vårt delbetänkande att fordonsskattema bör justeras så att de blir högre för de lättaste och tyngsta personbilama och lägre för bilar med medelvikt. Konsekvenserna av detta redovisas i delbetänkandet. Enligt det räkneexempel vi presenterade blir det relativt små kostnadshöjningar för de lättaste fordonen och lite större för de tyngsta.

Tunga fordon

Konsekvenserna for den tunga trafiken av en höjd energiskatt diesel redovisas i vårt delbetänkande. Huvuddelen en skattehöjning på

av diesel, 70 %, drabbar den tunga lastbilstrañken. En skattehöjning på exempelvis 50 öre/l innebär kostnadshöjning på cirka 1 mdkr, eller i

en genomsnitt 3 %, för åkerinäringen. Hur olika näringsverksamheter drabbas beror på hur transportintensiva de är. Varuhandeln, som är en transportintensiv bransch, skulle kunna få kostnadsstegringar på omkring 0,3 %.

Vägtrafiken 157

Konsekvenserna av en höjd fordonsskatt för lastbilar har vi

nyss redovisat. Lastbilstrafiken skulle, med vårt räkneexempel, drabbas

av kostnadsökningar på ungefär 345 mkr, eller med cirka 1 %.

För långväga busstrafik ökar kostnaderna med ungefär 10 %. Detta motsvarar ungefär 10-15 mkr per år för dagens linjetrafik.

Måluppfyllelse

I kapitel 9 redovisas konsekvenserna av intemaliseringen de externa

av effekterna av persontrafiken och i kapitel av godstrafiken. En samlad redovisning av måluppfyllelsen med våra förslag finns i kapitel 23. Där redovisas också regionalpolitiska och andra fördelningspolitiska effekter, liksom de statsfinansiella konsekvenserna.

5.5¶Strategisk miljöbedömning

De huvudsakliga principerna för vägtrafikbeskattningen behandlades i vårt andra delbetänkande. De kompletterande åtgärder vi föreslår

som för busstrafiken och de lättare tunga fordonen är i linje med huvudprincipen att intemalisera bl.a. miljökostnadema. För de tyngsta lastbilarna har vi gjort avsteg från denna princip. Med hänsyn till den internationella konkurrensen har vi valt att inte ta ut hela den externa marginalkostnaden. På vilket sätt detta påverkar konkurrensen gentemot övriga transportslag behandlas i kapitel 10.

Genomgående bygger våra förslag ett antagande relativt

om en stor förväntad trafikökning på vägarna för både gods och persontrafik. Detta motverkar i sig miljöanpassningen och ställer större krav på verksamma styrmedel om målen ska kunna nås.

Våra antaganden om t.ex. internationell reglering av bränsleförbrukningen ligger inom rimlighetens ram, men är givetvis medvetna om att det är osäkert att detta kan genomföras så snabbt

som vi har förutsatt.

6 J

ärnvägstrafiken

6.1¶Järnvägen

idag

I 1988 års trafikpolitiska beslut uttalades att järnvägen skulle

ges förutsättningar att spela en viktig roll ett konkurrenskraftigt

som transportmedel. För att åstadkomma detta gjordes bl.a. vissa organisatoriska förändringar.

Dåvarande SJ delades i ett affärsverk med för tågtrafiken

ansvar och ett banverk med för infrastrukturen. Järnvägsnätet delades

ansvar upp i ett stomnät, där SJ fick trafikeringsrätten, och länsbanor där trafikhuvudmännen fick trafikeringsrätten för persontrafiken. Staten skulle köpa sådan interregional trafik på stomnätet inte är

som företagsekonomiskt lönsam men regionalpolitiskt önskvärd.

Vi har beskrivit järnvägens utveckling i vårt delbetänkande SOU 1996:26 bilagedelen.

6.1.1 J och

ärnvägstrafikens utveckling problem

Det svenska järnvägsnätet var som längst under perioden 1930-1950. Den trafikerade banlängden då nära 17000 km. Nu är det

var trafikerade nätet knappt 11000 km, 6 700 km i stomnätet

varav inklusive Malmbanan, 3100 km länsjämvägar och 1000 km på Inlandsbanan. Därtill kommer ett kapillärt bannät med cirka 2 300 km spar.

Inlandsbanan har nyligen utretts av Statskontoret och frågan bereds av regeringen. Vi behandlar därför inte Inlandsbanan i vårt betänkande.

Med det kapillära bannätet menar vi spår och växlar längst ut i bannätet, vilka används av godstrafiken och inte tillhör stomnätet, Malmbanan, Inlandsbanan eller länsjärnvägama. Dessa spåranläggningar ägs av industriföretag, trafikföretag, kommuner eller SJ och utgör ofta de yttersta länkarna till en industri eller ett industriområde. De kan också ingå i hamnar, terminaler eller bangårdar.

160 Jdrnvdgstrafiken

År 1950 hade järnvägen marknadsandel inom persontrafiken som

en

lika bilens. Nu är marknadsandelen ungefär 6 %. var stor som

Även inom godstrafiken har järnvägen tappat marknadsandelar sedan 1950. På järnvägen transporteras nu cirka 19 miljarder tonkm, vilket motsvarar marknadsandel cirka 26 %. Marknadsandelen

en har sjunkit något sedan 1988 års trafikpolitiska beslut.

I det trafikpolitiska beslutet mål att kombitrafiken skulle

sattes som öka från cirka 3 miljoner ton till 10 miljoner ton år 2000. Kombitrafiken har dock hittills enbart ökat till cirka 4 miljoner ton.

Förväntningarna Stabilisering och sedan utökning av

om en järnvägens betydelse i transportförsörjningen har således ännu inte infriats. Bilden järnvägens utveckling är dock inte helt entydig.

av Vissa verksamheter, X2000-trafiken och delar av

som regionaltågstrañken har haft stark expansion, medan andra

en verksamheter har minskat.

SJ har genomfört omfattande rationaliseringar, modemiseringar och omstruktureringar för att stärka järnvägens konkurrenskraft. Samtidigt har ett antal beslut regering och riksdag inneburit försämrad

av konkurrenskraft.

Moms infördes 1991, vilket försämrade konkurrens-

resor förmågan i relation till personbilstrafiken. Kilometerskatten för lastbilar ersattes 1993 med dieselskatt, vilket innebar lägre kostnader för lastbilstransporter. Fordonsskatten har dessutom sänkts för lastbilar och bussar. Allt tyngre fordon har tillåtits trafikera vägarna.

Strukturella förändringar i varuproduktionens sammansättning och

fortsatt utveckling företagens logistiktänkande t.ex. Just-inen av time har dessutom ytterligare försvårat järnvägens konkurrenssituation. Den utvecklingen hushållens ekonomi

svaga av har haft dämpande inverkan personresandet, vilket även har

en

påverkat järnvägsresandet.

De krav företagsekonomisk lönsamhet för SJ var en viktig

som del 1988 års järnvägspolitik har troligen också dämpat järnvägens

av transportarbete, eftersom olönsamma volymer har skurits bort.

Trots att SJ kraftigt har förbättrat sin produktivitet och nu räknas

Europas mest produktiva järnvägsföretag har SJ som lönsamhetsproblem. Som visats i analys åt regeringen av Price

en Waterhouse Corporate Finance finns det flera skäl till detta. En viktig bakomliggande förklaring är den negativa utveckling av järnvägens marknadsandelar vi beskrivit. En annan förklaring är att SJ

som nyss har gjort investeringar i fordon för och upprustade banor.

stora nya Dessa har ännu inte kunnat utnyttjas fullt ut.

Konkurrensen om godstransporter har kraftigt sänkt priserna och minskat SJ:s intäkter. Även inom persontrafiken finns det priskonkurrens från personbil, flyg och delvis långväga busstrafik.

-

För närvarande görs stora investeringar i banor. Dessa kommer långsiktigt att stärka järnvägens konkurrenskraft, under

men utbyggnadstiden innebär banarbetena svårigheter för tågens framkomlighet och tidspassning.

SJ har fört fram att banavgifiema skulle kunna sänkas under den tid utbyggnadema pågår. Det kunde ses som en kompensation för de svårigheter SJ utsätts för. Vi anser att det kan vara motiverat med övergångslösningar, men detta är en fråga för regeringen att ta ställning till. Våra förslag rör den långsiktiga trafikpolitiken.

För godstransportemas utveckling har problemen i den internationella trafiken stor betydelse. Stora komplikationer finns i delar av den gränsöverskridande jämvägstrafiken på grund av olikheter i teknik, organisation och regelsystem. Hanteringen av den gränsöverskridande trafiken och möjligheterna att trafikera andra länders bannät har en avgörande betydelse för den långsiktiga konkurrenskraften. För Sverige är det därför viktigt att de godskorridorer som ingår i EU:s vitbok om järnvägen kan förverkligas. Det är också betydelsefullt att få till stånd enhetliga regler om samhällsekonomisk marginalkostnadsprissättning för banavgifter. Idag är det t.ex. mycket högre banavgifter for att köra gods genom Tyskland än genom Sverige. Detta är en konkurrensnackdel för järnvägen jämfört med lastbilstransporter.

6.1.2¶Järnvägen

som produktionssystem

I betänkandet Tåget kommer, SOU 1994:109 uttrycks den allmänna synen på jämvägssystemets produktionsteknik på följande sätt:

Järnvägen är ett storskaligt, tekniskt komplext transportsystem med hög andel kapitalkostnader samt låga undervägs- och

marginalkostnader. Järnvägen ger möjlighet till högre hastigheter än

andra marktransportmedel, är kapacitetsstark, miljövänlig och säker.

Järnvägen lämpar sig således särskilt väl där det finns ett underlag för att transportera många resenärer och stora mängder gods. Det finns dock exempel på småskaliga lösningar också.

Jämvägsnäten används för många slags tjänster som konkurrerar om utrymme på spåren, t.ex. tunga genomgående godstransporter, lokal och regional kollektivtrafik, snabbtåg mellan stora städer etc. Detta skapar samordningsproblem och leder till ökade krav på flexibilitet för att hantera oplanerade störningar och planerade ändringar i

6-17-0343

162 Järnvägstrajiken

produktionsplanema. Kortsiktiga variationer och långsiktiga förändringar av efterfrågan kan också medföra styr- och planeringsproblem.

Ett sätt att minska dessa problem är att öka spårkapaciteten. Ett annat sätt att minska störningskänsligheten är att samplanera och samutnyttja t.ex. rullande materiel mellan olika grenar av verksamheten.

Järnvägens karaktär som transportsystem för stora mängder gods och resenärer på en infrastruktur med höga kostnader medför att det finns utpräglade stordriftsfördelar. Sådana finns om ett visst utbud kan produceras till lägre totalkostnad med ett färre antal producenter. En uppdelning av produktionen på flera företag innebär att stordriftsfördelar förloras i större eller mindre omfattning, beroende på

hur uppdelningen görs.

De möjligheter att utnyttja stordriftsfördelar som finns i järnvägssystemet beror på infrastrukturens egenskaper. En infrastruktur som gör det möjligt att utnyttja snabba, långa och tunga tåg höjer kapaciteten i systemet och sänker styckkostnaderna vid stora volymer. Längre och tyngre tåg kan t.ex. i många fall utnyttjas utan att någon kostnad behöver föras över till kunden.

Stordriftsfördelar finns såväl nät- och företagsnivå som på enskilda linjer.

För företag finns stordriftsfördelar upp till en viss företagsstorlek. SJ har storlek som bedöms vara för liten för att fullt ut kunna

en utnyttja stordriftsfördelarna inom såväl godstraflken.

person- som Vissa analyser, som gjorts uppdrag av SIKA, tyder också på att en uppdelning av SJ:s utbud på flera företag skulle leda till förlorade stordriftsfördelar, dvs. till högre kostnader för verksamheten totalt sett.

Enligt dessa analyser är det tveksamt om det finns samproduktionsfördelar mellan person- och godstrafik. Vissa studier tyder istället på att de totala kostnaderna kunde sänkas om person- och godstrafik

separeradesl

.

Uppdelningen mellan bana och trafik enligt 1988 års trafikpolitiska beslut har medfört vissa merkostnader för samordning på kort och lång sikt. Andra faktorer verkar i motsatt riktning. Det är t.ex. lättare att behandla alla trafikoperatörer på ett likvärdigt sätt när ansvaret för bana och trafik har skilts åt.

Statskontoret har i sin utredning Järnvägens konkurrenskraft, 1996:13, framfört att uppdelningen har stärkt järnvägens konkurrenskraft genom att SJ har utvecklats till ett effektivt

I for

PrestonJohn,Competitionin the railway sector,Paper SIKA, 1995 MaedaH, Whatcan welearnfrom theJapaneseexperience,Universityof Leeds,1993

sou 1997:35 Järnvägstrafiken 163

trafikföretag, Banverket har utvecklat förmågan att bygga och underhålla banan och trafikhuvudmännen har utnyttjat möjligheterna att samordna den regionala trafiken.

6.2 av

Intemalisering järnvägstraflkens

externa effekter

Jämfört med andra trafikslag har jämvägstrafiken mycket små utsläpp av avgaser och koldioxid samt en låg energianvändning

per passagerare och ton gods. Jämvägens miljöproblem är i första hand kopplade till buller, vibrationer och intrång. För banor med dieseldriven trafik tillkommer problem med utsläpp.

Järnvägen är ett säkert transportsystem. Under åren 1985-1994 dödades i genomsnitt 2 passagerare per år i jämvägstrafiken, vilket motsvarar ungefär 0,35 dödade miljard personkilometer. Risken att

per dödas som personbilsresenär var under motsvarande period cirka 17 gånger högre. Vid intemalisering järnvägens olyckskostnader bör

av järnvägen också delvis belastas med kostnaderna för de olyckor

som inträffar i plankorsningar mellan väg och järnväg. År 1995 dödades 8 personer och skadades 6 personer svårt i sådana olyckor.

Trängsel kan vara ett problem på det nationella jämvägsnätet eftersom flera operatörer och olika slags trafik ska på ett

samsas begränsat utrymme.

Följande externa effekter bör således i princip intemaliseras:

Slitage och drift Utsläpp Olyckor Buller och vibrationer Intrång Trängsel

Det är dock svårt att beräkna de trafikberoende effekterna på ett tillförlitligt sätt. I dagens rörliga banavgifter ingår kostnader för slitage och drift, utsläpp och olyckor. Dessutom ingår kostnad för

en trafikledning och banfördelning.

SJ betalar rörliga banavgifter på cirka 450 mkr år. Dessutom

per betalar SJ fasta avgifter för lok och vagnar. Dessa avgifter är cirka 250 mkr per år. De har beräknats med utgångspunkt från de tidigare fordonsskattema för tunga lastbilar och bussar. Härtill kommer de avgifter för trafikledning som SJ betalar sedan trañkledningen förts till Banverket.

6.2.1 till för banavgifter Förslag nya principer

Banavgiftema ska bidra till att uppfylla de trafikpolitiska målen samt stimulera en miljövänlig, säker och samhällsekonomiskt effektiv tågtrafik. Avgifterna bör motsvara de trafikberoende externa kostnader för jämvägstrafiken som inte är intemaliserade annat sätt t.ex. genom bränslebeskattning och administrativa regleringar.

Banavgiftema differentierade och rörliga. Den fasta avgift

bör vara för lok och finns idag är inte motiverad av effektivitetsskäl

vagnar som och bör därför tas bort.

Avgifterna bör konkurrensneutrala gentemot olika

vara tågoperatörer. De bör vara enkla att tillämpa och konstrueras så att det inte blir orimliga effekter för småskalig trafik, t.ex. för matarbanetrafiken.

Vi har försökt att beräkna de externa effekterna av jämvägstrafiken för att bedöma storleken på banavgiftema. Våra beräkningar är preliminära och det behövs mer ingående studier. Sådana analyser bör genomföras Banverket, enligt vad vi har erfarit kommer att få i

av som uppdrag regeringen att lämna förslag till nya banavgifter.

av

När man slutligt bestämmer omfattningen på banavgiftema bör man också ta hänsyn till i vilken utsträckning de externa effekterna har kunnat intemaliseras inom andra trafikslag. Som framgår av kapitel 10 innebär detta att vi föreslår att godstrafiken befrias från banavgifter.

Trafikberoende kostnader för drift och underhåll

Gällande beräkningar de trafikberoende kostnaderna för drift och

av underhåll anger dessa till cirka 260 mkr per år. Detta motsvarar drygt

Banverkets totala kostnader för drift och underhåll. 10 % av

Vi att de trafikberoende bankostnadema kan vara högre än

anser vad underlag för banavgiftema. Banverket bör få i

som nu antas som uppdrag att närmare analysera hur stora dessa kostnader är.

Kostnader för trafikledning och banfördelning anser vi vara en fast kostnad inte bör ingå i de rörliga banavgiftema.

som

Järnvägstrafiken 165

Utsläppskostnader

Vi har beräknat kostnaderna för avgasutsläpp och koldioxid från dieseldrivna lok till knappt 100 mkr per år. Avgasutsläppen bör intemaliseras genom en differentierad och körsträckeberoende miljöavgift. Avgiften bör vara högre i tätbebyggt område än pâ landsbygd. Koldioxidutsläppen bör intemaliseras genom skatt på diesel som används för jämvägsdrift idag utgår ingen sådan skatt. Biobaserade drivmedel som används som ersättning för eller blandas med diesel bör vara skattebefriade under lång introduktionstid.

en

Olyckskostnader

Vi har räknat med att 50 % av kostnaderna för plankorsningsolyckor belastar järnvägen, jämfört med tidigare då kostnaderna belastade både järnvägen och vägtrafiken fullt ut. Detta innebär att den olyckskostnad som ska intemaliseras i banavgiftema blir lägre än tidigare.

Buller

Bullerstömingar och vibrationer borde i princip intemaliseras. Det är dock svårt att beräkna de marginella kostnaderna för såväl buller som vibrationer. Vi har inte haft underlag för att kunna bedöma dessa kostnader. Banverket bör ges i uppdrag att analysera dessa effekter närmare. Effekterna bör intemaliseras ett likartat sätt i alla trafikslag.

Intrång

Banutbyggnader medför ofta betydande intrång i natur- och kulturmiljön. Dessa effekter behandlas i investeringsplaneringen. Det är svårt att bedöma intrångseffektema av trafiken banan. Liksom för övriga trafikslag behövs det fortsatt utvecklingsarbete innan dessa kostnader kan beräknas.

Trängsel

Om endast ett trafikföretag bedriver trafik och detta företag också svarar för infrastrukturen, är det inte nödvändigt att bestämma en

166 Järnvägstrafiken

trängselkostnad. Trafikföretaget kommer själv att intemalisera trängselkostnaden och prioritera trafiken rationellt utifrån denna förutsättning.

När trafik bedrivs av flera olika trafikutövare för både persontrafik och godstrafik bör trängselkostnader i princip beräknas och internaliseras. Trängselavgiftema bör vara differentierade i både tid och rum. Då får man en effektivare styrning av trafikföretagens trafikeringsbeslut och banhållarens beslut om investering och underhåll.

Vi har emellertid inte haft underlag för att kunna beräkna trängselkostnader i jämvägssystemet. Inom den ekonomiska forskningen har man gjort vissa försök att bestämma trängselkostnadema utifrån operatörernas betalningsvilja för olika tåglägen. Banverket bör studera möjligheten att intemalisera trängselkostnader i banavgifterna.

Sammanfattande bedömning

Innan de trafikberoende drift- och underhållskostnadema har studerats närmare är det svårt att uttala sig om hur höga banavgifter som är motiverade. Om man räknar med att dessa kostnader är ungefär 30 %

de totala drift- och underhållskostnadema ligger de sammanlagda av externa kostnaderna för gods- och persontrafik ungefär samma nivå

dagens totala banavgifter på drygt 700 mkr. Då är inga kostnader som för buller och trängsel inräknade. Se tabell

Tabell 6.1 Järnvägstrafikens totala marginalkostnader mkr/år

600 mkr innebär ett antagagande om att de trañkberoende underhållskostnadema motsvarar ungefär 30 % av kostnaderna för drift och underhåll av banor

Järnvägstrafiken 167

För att kunna göra en beräkning av hur stora banavgiftema bör vara för att intemalisera de externa effekterna krävs således mer detaljerade studier av framför allt trafikberoende bankostnader, bullerkostnader och trängselkostnader.

När man bestämmer banavgiftema är det dessutom, som vi

nyss sagt, nödvändigt att ta hänsyn till i vilken utsträckning de externa effekterna kan intemaliseras i andra transportslag. Av detta skäl

föreslår vi att godstrafiken befrias från banavgifter. Denna fråga

behandlas i kapitel 10.

6.3¶Finansiering av jämvägstransporter och

infrastruktur

Järnvägstransporter och järnvägstrafik finansieras idag genom färdavgifter och fraktpriser samt genom statlig och kommunal subventionering av trafik.

Staten köper trafik av SJ för omkring 400 mkr/år och trafikhuvudmännen upphandlar trafik för omkring 1,8 mdkr/år. SJ Persontrafiks hela omsättning är cirka 6 mdkr, inklusive egentrafiken.

Staten bidrar genom avtal med trafikhuvudmännen med 200 mkr/år till trafik utmed länsbanoma. Av detta går cirka 125 mkr till tågtrafik och resten till busstrafik.

Godstrafik järnväg stödjs till liten del indirekt genom transportstödet till Norrland.

Vi kommer i det följande att föreslå hur statens stöd till person- och godstrafik på järnväg kan utformas.

Banverkets utgifter för banhållning ökade under perioden 1990- 1995 från 5,0 mdkr till 12,8 mdkr, medan kostnaderna för drift och underhåll endast varierade mellan 2,0 och 2,5 mdkr. Dessa kostnader är anslagsfinansierade.

I kapitel 4 redovisar ett förslag till principer för finansiering

av fasta kostnader. Järnvägens infrastruktur ska enligt vårt förslag huvudsakligen finansieras med allmänna skattemedel. Ett visst inslag av brukarfinansiering eftersträvas dock. Exempel detta är Arlandabanans utbyggnad, Citytunneln i Malmö och Botniabanan.

Det s.k. kapillära bannätet finansieras idag utan statliga bidrag. Vi kommer i det följande att presentera förslag till statligt stöd till banhållning på det kapillära bannätet. I detta bannät krävs dock ett stort inslag av medfinansiering från brukarna.

6.4 J

ämvägens organisation

I detta avsnitt behandlar vi följande frågor:

0 Ska ansvarsfördelningen mellan banhållare och trafikoperatörer

förändras 0 I vilken utsträckning ska konkurrensen inom järnvägen och med

andra transportslag regleras 0 Hur ska SJ organiseras

Hur ska den interregionala och regionala persontågstrañken

organiseras och samordnas

Hur ska godstrañken organiseras

0 Hur ska ansvaret för infrastrukturen fördelas

6.4.1 mellan banhållare och

Ansvarsfördelning

trafikoperatörer

I och med 198.8 års trañkpolitiska beslut delades dåvarande SJ upp i ett banverk med ansvar för infrastrukturen och ett affärsverk med ansvar för trafiken. Avsikten var att ge järnvägen likvärdiga konkurrensförhållanden med vägtrafiken när det gäller statens sätt att behandla investeringar och underhåll av infrastrukturen. SJ menade att

inte hade möjlighet att förränta baninvesteringar och att ett sådant man

företagsekonomiskt järvägen dålig konkurrenskraft

.ansvar gav gentemot vägtrafiken.

I det trafikpolitiska beslutet slogs fast att jämvägsinvesteringar, i likhet med väginvesteringar, skulle planeras utifrån samhällsekonomiska grunder. Trafiken skulle betala banavgifter för att styra mot ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av järnvägen.

Som vi sagt anser Statskontoret att uppdelningen av ansvaret

nyss för banor och trafik har stärkt järnvägens konkurrenskraft. Flera ekonomer har emellertid också fört fram effektivitetsskäl för en sammanhållen organisation. Dessa ekonomer anser inte att önskemålet

likabehandling mellan vägar och järnvägar är ett relevant om ekonomiskt argument. Kravet samhällsekonomisk effektivitet är överordnat och bör styra även valet organisation och finansiering.

av Risken för felinvesteringar kan större vid offentliga investeringar

vara

baserar sig på samhällsekonomiska kalkyler än vid som företagsekonomiskt motiverade investeringar som förutsätter riskvilligt

kapital.

Järnvägstrajiken 169

Reglerna inom EU anger att banverksamhet ska separeras tydligt från trafikverksamheten, men det finns inget krav på att det måste ske genom separata myndigheter, verk eller företag.

Vår bedömning är att nuvarande modell med uppdelning mellan banhållning och trafik fungerar relativt väl och bör behållas. Det finns dock en del problem som måste lösas.

Ett sådant problem är hur man ska kunna säkerställa konkurrensneutralitet mellan SJ och andra trafikoperatörer när SJ förfogar över spår, bangårdar, fastigheter och stationer som ska kunna utnyttjas av andra än SJ. T.ex. har regionaltågstrafiken betydligt fler resenärer än SJ:s egentrafik och det är viktigt att trafikhuvudmännen kan välja andra operatörer likvärdiga villkor med SJ Å andra

som ges

. sidan är SJ idag den helt dominerande operatören trafikhuvudmännen. För att långsiktigt garantera en effektiv trafik är det nödvändigt att göra en mer preciserad gränsdragning mellan banhållning och trafik. En sådan översyn bör göras av Banverket i samråd med SJ

.

Vid denna översyn måste man beakta att såväl bangårdar som stationer och andra fastigheter kan vara en viktig strategisk resurs för

trafikföretag. Stordrifts- och samordningsfördelar bör tillmätas SJ som stor vikt vid översynen.

Det är viktigt att utveckla samarbetsfonnema mellan Banverket och trafikoperatörema, speciellt med avseende på trafikupplägg och trafikkalkyler i samband med de samhällsekonomiska kalkylema för investeringar, reinvesteringar och underhåll. En förutsättning: för att detta samarbete ska fungera är att information som är relevant för

investeringsbesluten görs tillgänglig för Banverket och andra

myndigheter som deltar i analysprocessen i samband med investeringarna.

Sammanfattningsvis föreslår vi således följande:

0 Uppdelningen av jämvägssektom i banhållning och trafik behålls.

Banverket bör få i uppdrag att utreda hur gränsen mellan

banhållning och trafik kan preciseras. Därvid bör stordrifts- och

samordningsfördelar i trafiken tillmätas stor vikt. 0 Trafikföretagen bör åläggas att lämna den information om trafiken

som behövs för analysen av banhållningens investeringar och‘

underhåll.

170 Järnvägstrafiken

6.4.2¶Konkurrens inom järnvägen

Erfarenheter från många olika verksamheter har visat att organisationer som utsätts för konkurrens, verklig eller potentiell, har en bättre

produktivitetsutveckling än organisationer som inte är

konkurrensutsatta.

Konkurrensen skapar drivkrafter att anpassa verksamheten i alla de dimensioner som är tillgängliga för organisationen. Om konkurrensen i persontrafiken gäller hela verksamheten fri konkurrens

om trafikanterna och transporterna kommer drivkrafterna att gälla såväl trafikens utformning och prissättning som trafikproduktionen. Om konkurrensen begränsas till att gälla produktionen av givna trafiktjänster upphandling av trafik skapas drivkrafter för bättre produktion.

Det finns möjligheter att skapa drivkrafter för en positiv produktivitetsutveckling också i en inte konkurrensutsatt monopolverksamhet. Detta kan lösas på liknande sätt som man styr offentlig förvaltning, dvs. genom mål- och resultatstyming.

Konkurrens inom persontrafiken

För att få en långsiktigt positiv utveckling av persontrafiken på järnväg är det nödvändigt att skapa starka drivkrafter för produktivitetsutveckling och kundanpassning. Konkurrensutsättning är ett medel att åstadkomma detta. Mål- och resultatstyming är ett annat.

På grund av stordriftsfördelama inom järnvägen anser vi att det är olämpligt med fri konkurrens på spåren. Däremot bör det finnas konkurrens vid upphandling av interregional och regional tågtrafik.

De delar av persontrafiken som närmast bedrivs som offentligt monopol måste arbeta med klara mål och resultatkrav, för

som ledningen innebär ett reellt ansvar för att verksamheten utvecklas i linje med målen. Reglerna inom EU innebär att ett fullständigt monopol inte är tillåtet. Internationell persontrafik måste tillträde

ges till spåren.

Den järnvägstrafik som bedrivs under monopolliknande förhållanden är, och kommer även fortsättningsvis, att vara utsatt för konkurrens från andra trafikslag, dvs. flyg, bil och buss. För att detta ska leda till en effektiv fördelning av resenärer trafikslagen måste de externa effekterna från trafiken intemaliseras i samma utsträckning i

alla trafikslag.

Järnvägstrafiken 171

I det följande presenterar vi förslag till hur persontrafiken på järnväg bör organiseras med beaktande stordriftsfördelar och krav

av på konkurrens.

Konkurrens inom godstrafiken

Järnvägens godstransporter är utsatta för konkurrens från transportlösningar som utnyttjar andra kombinationer transportsätt.

av Den internationella industri konkurrerar med den svenska, strävar

som efter att använda de mest kostnadseffektiva transportlösningama. Den enda möjliga basen för en långsiktigt ekonomiskt bärkraftig utveckling av godstransportema järnväg är därför att jämvägssystemet förmår erbjuda transportlösningar som är konkurrenskraftiga till pris och kvalitet.

För godstrafik jämvägsnätet gäller idag fri konkurrens,

men befintlig godstrafik på stomnätet har företräde till de tåglägen den idag disponerar. Detta är förenligt med reglerna inom EU.

Med anledning av den stora betydelse ett starkt förändringstryck och förändringsbenägenhet har för den långsiktiga uthålligheten

av godstransportverksamheten på järnväg, bör några

nya konkurrensbegränsningar inte införas för godstrafiken.

Dagens regler, som ger operatörerna rätt att behålla dagens tåglägen, har enligt vår mening inte så stor betydelse eftersom kundernas krav på godstrafik gör att tidtabeller och tåglägen ständigt måste förändras.

Vi anser att det inte behövs något skydd för befintliga godstrafikutövare och just nu aktuella tåglägen. Det kan dessutom innebära sämre effektivitet i bansystemet. Godstrafiken bör därför avregleras på hela bannätet.

Godstransporterna på järnväg är, och bör utsatta för

vara, konkurrens från de andra transportslagen, dvs. i första hand lastbil och sjöfart. För att konkurrensen ska fungera på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt bör de externa effekterna intemaliseras i ungefär

samma utsträckning för alla transportslag.

6.4.3 SJ

:s organisation

SJ är ett statligt affärsverk för att trygga att transportmarknaden kan erbjudas högkvalitativ och miljövänlig järnvägstrafik på de marknader där jdrnvéigstrafik kan konkurrera med andra transportmedel prop. 87/88:50. Mot bakgrund av järnvägens utveckling efter det

172 Järnvägstrafiken

trafikpolitiska beslutet finns det anledning att överväga om SJ:s organisation behöver förändras.

Vi har konstaterat att SJ har storlek som bedöms vara för

nyss en liten för att fullt ut kunna utnyttja stordriftsfördelama inom såväl

godstrafiken. Vissa analyser, som gjorts uppdrag av person- som SIKA, tyder också på att uppdelning av SJ:s utbud på flera företag

en skulle leda till förlorade stordriftsfördelar, dvs. till högre kostnader för verksamheten totalt sett.

Vi vill därför avvisa tanken en utifrån styrd uppdelning av SJ:s persontrafik i flera enheter. En eventuell inre uppdelning av SJ:s persontrafik i skilda enheter bör vara en intern fråga för SJ:s ledning.

Enligt ovannämnda analyser är det däremot tveksamt om det finns samproduktionsfördelar mellan och godstrafik. Vissa studier

persontyder på det omvända förhållandet, dvs. att de totala kostnaderna kunde sänkas och godstrafik inte bedrevs i samma organisation.

om person-

Vi därför att godstrafiken och persontrafiken bör separeras

anser från varandra. Motivet är att skalfördelama inom SJ påverkas mindre

sådan uppdelning och att produktionstekniken för

av en godstransporttjänster blir alltmer skild från tekniken för persontransporter. Kundgrupper och stationslägen är dessutom helt avskilda. Genom fullt genomförd separering godstransporter och

en av

persontrafik blir kundorientering, prioriteringsbeslut och

kostnadsansvar tydligare. Det blir dessutom möjligt för staten att behandla de två verksamheterna skilda sätt när det gäller t.ex.

subventioner och avgiftspolitik.

Vi har inte underlag för att ta ställning till vilken associationsform de separata verksamheterna ska organiseras under. Denna fråga måste hänskjutas till särskild utredning. Man bör därvid uppmärksamma

en möjligheterna till ett breddat ägande av hela eller delar av godstrafikrörelsen. Ett breddat ägande kunde öka förtroendet för järnvägens transporttjänster och därmed bidra till att lastbilstransporter förs över till järnväg.

6.4.4 Den och regionala person-

interregionala

trafikens organisation

Vi föreslår att SJ persontrafik får företrädesrätt på trafiklinjer för

interregional tågtrafik kan bedrivas företagsekonomiskt lönsamt.

som De företagsekonomiskt lönsamma linjerna kompletteras av ett .nationellt basnät upphandlas staten i samarbete med

som av trafikhuvudmännen. Trafikhuvudmännen upphandlar regional tågtrafik och kanwmedverka i upphandlingen av det nationella basnätet. Det

SOU 1997 5 Järnvägstrafiken l 73

nationella basnätet kan också bestå av buss, båt och flygtrafik. Det fastställs regeringen samtidigt som man fastställer infrastruktur-

av planerna. Därigenom får regering och riksdag möjlighet att väga infrastrukturåtgärder mot trafrkåtgärder.

Affársbanenätet ett företagsekonomisk lönsamt linjenät

-

Vi föreslår att SJ får företrädesrätt på ett företagsekonomiskt lönsamt affärsbanenät. SJ bör alltså ha ett avgörande för trafikutbud,

ansvar prissättning och långsiktig utveckling. Det finns flera motiv för detta.

Jämvägens produktions- och kostnadsförhållanden är sådana att en konkurrens spåren riskerar att leda till minskad samhällsekonomisk

om effektivitet, bl.a. på grund minskade stordriftsfördelar. Vi tror också

av att risken är stor att det i praktiken skulle uppstå ett monopol med tiden igen och att kostnaderna för denna process skulle bli höga.

Enligt vår mening är det liten risk för att SJ missbrukar sin företrädesrätt i den nationella lönsamma jämvägstrafiken, eftersom det finns stark konkurrens från andra trafikslag.

en

För att säkerställa tillräckliga drivkrafter för förändring och utveckling verksamheten i affärsbanenätet krävs också en klar mål-

av och incitamentsstruktur för verksamheten. Företrädesrätten för SJ bör

förenat med vissa krav från staten. Det är en fråga för regeringen vara att formulera de krav önskar ställa på SJ Vi inte att man bör

man anser

. ställa detaljerade krav på trafiken på affärsbanenätet. Det bör vara SJ:s uppgift att inom det avkastningskrav staten anger utforma och

som driva trafiken ett konkurrenskraftigt sätt.

Regeringen bör också, efter förslag från SJ, fastställa affársbanenätet SJ får företrädesrätt på. Vi tar inte ställning till vilka linjer

som

bör ingå i detta nät. Det kan t.ex. röra sig följande linjer: som om

Stockholm-Göteborg

Stockholm-Malmö

Stockholm-Sundsvall

Stockholm-Borlänge

Stockholm-Karlstad

Göteborg-Malmö

Samordningen SJ affärsnätstrañk och den trafik som ska

av :s upphandlas basnätet komplicerad planeringsprocess. I ett första

är en steg är det nödvändigt att precisera vad ingår i företrädesrätten. Vi

som

inte att företrädesrätten ska gälla banan, utan trafiklinjen. Det ska anser dock möjligt för andra att trafikera delar av den linje som SJ har

vara

174 Jéirnvdgstrafiken

företrädesrätt på. Exempelvis ska det möjligt att köra vara interregionala och regionala tåg stannar fier stationer än SJ som :s tåg. Om t.ex. SJ väljer att låta affärsbanenätets linjer enbart innehålla dagtåg bör andra operatörer ges möjlighet att köra nattåg på kommersiella villkor. SJ:s fjärrtåg bör också kunna utnyttjas för interregionalt och regionalt resande. Vid statens och trafikhuvudmännens upphandling av interregional trafik, som beskrivs i det följande, måste det finnas en nära samordning mellan SJ:s egentrafik och övrig interregional samt regional trafik. Här har både SJ, statens upphandlare och trafikhuvudmännen ett stort ansvar. SJ företrädesrätt är således inte absolut. Enligt EG-s regler får inte :s internationell persontrafik stängas ute. Det nationella basnätet ska, enligt vår mening, få innehålla trafik kompletterar affársbanenätet som och som går på samma sträckor. Statens upphandlare basnätet ska ta av hänsyn till SJ:s fjärrtrafik, men SJ kan inte ensamt bestämma villkoren för samordningen av de båda linjenäten. I praktiken kommer SJ troligen att driva en stor del av trafiken i basnätet också.

Ett nationellt basnät

Affärsbanenätet kompletteras av ett nationellt basnät. Syftet med detta basnät är att upprätthålla tillfredsställande interregional en transportförsörjning med god tillgänglighet och att bidra till positiv en regional utveckling. Basnätet ska innehålla samhällsekonomiskt och regionalpolitiskt motiverad interregional trafik. Exempelvis har nattågstrafiken en stor betydelse, inte minst för dem inte kan eller som vill flyga. I basnätet ska dessutom ingå samtrafiklösningar mellan interregional och regional trafik. Trafikhuvudmännens vilja att betala för samtrafiklösningar ska således vägas in när det nationella basnätet utformas. Nuvarande uppdelning mellan interregional och regional trafik kan behöva förändras bl.a. till följd regionala samverkansav nya organisationer. Denna fråga måste klaras ut i det kommande arbetet med att utforma basnätet. Det är viktigt att ansvaret delas ett upp sådant sätt att rationella trafiklösningar inte förhindras. Ett rikstrafikombud utses för att tillsammans med trafikhuvudmännen i länen, Banverket och SJ utforma det nationella basnätet. Rikstrafikombudet också för den statliga svarar upphandlingen av trafik. Som vi nyss har sagt ska interregionala och regionala tåg kunna trafikera samma sträckor som trafikeras av SJ affärsbanelinjer. Det :s

Järnvägstrafiken 175

bör viktig uppgift för rikstrafikombudet att samordna trafiken

vara en

ett sådant sätt att alla delar av de sträckor som trafikeras av SJ:s affarsbanelinjer får en tillfredsställande trafikstandard.

Rikstrafikombudet ska också underlätta samtrafik genom ett för resenärerna överskådligt taxe- och biljettsystem och verka för att det nationella basnätet får samhällsekonomiskt effektiv prissättning.

en

Trafiken basnätet upphandlas i konkurrens. Rikstrafikombudet kan också överväga upphandling av flyg och långväga busstrafik om det är motiverat samhällsekonomiska skäl. I princip är detta samma

av regler gäller idag. Upphandlingen bör så långt möjligt samordnas

som med trafikhuvudmännens upphandling.

SJ får således ingen företrädesrätt till den staten och

av trafikhuvudmännen upphandlade tågtrafiken. Genom sin företrädesrätt på affärsbanenätet får dock stora konkurrensfördelar. Detta

man kommer sannolikt att leda till att SJ får bedriva en stor del av trafiken i

basnätet.

Rikstrafikombudet bör från trafikverken fristående

vara en organisation. Vi har övervägt om uppgiften kan falla inom Banverkets sektorsansvar för jämvägstrafik, vi anser att två skäl talar för att

men rikstrafikombudet bör fristående från Banverket. Dels bör

vara upphandlingen breddas på sådant sätt att även flyg och långväga buss analyseras komplement eller alternativ till järnvägsupphandling.

som Dels skulle Banverket få flera roller som kan skapa otydlighet: trafikansvarig för ett nationellt basnät, ansvarig för trafikledning och fördelning banutrymme samt ansvarig för infrastrukturen.

av

För att kunna utforma det nationella basnätet behövs både samhällsekonomiska och regionalpolitiska analyser. Vi anser inte att

bör läggas inom rikstrafikombudets organisation. Man sådana resurser bör istället utnyttja den kompetens som finns inom myndigheterna, dvs. i första hand Banverket och SIKA.

Rikstrafikombudet bör således liten organisation med små

vara en

utredningsresurser. Huvuduppgiften är att samordna den statligt egna upphandlade trafiken med SJ affärsbanenät och trafikhuvudmännens

:s trafik.

Det nationella basnätet bör över i samband med revideringama

ses

infrastrukturplanema, dvs. vart fjärde år. Därmed får man bättre av förutsättningar än tidigare att samordna planer infrastrukturåtgärder

med trafikplaneringen.

Riksdagen bör besluta inriktningen av det nationella basnätet

om samtidigt beslutar inriktningen infrastruktur-

som man om av planeringen. Basnätet bör fastställas regeringen i samband med att

av

fastställer infrastruktur- och transportplanema. Regeringen bör man informera riksdagen det faställda basnätet och de fastställda

om

176 Järnvägstrafiken

infrastrukturplanema. Genom den samordnade besluts- och planeringsprocessen blir det möjligt att prioritera mellan åtgärder i infrastrukturen och trafikåtgärder. Denna möjlighet saknas i praktiken idag. För närvarande införs ordning för planering regional en ny av infrastruktur. Den innehåller bl.a. ett länsövergripande samarbete i s.k. regionberedningsgrupper. Det är lämpligt att trafikhuvudmännen deltar aktivt i detta samarbete för att diskutera och utforma storregionala trafiklösningar. Sådana lösningar kan ett underlag för såväl vara infrastrukturplaneringen som för trafikhuvudmännens överläggningar med rikstrafikombudet om det nationella basnätet. Därigen skapas också på regional nivå förutsättningar för en bättre samordning mellan planeringen av infrastruktur och trafik. Det är för närvarande svårt att bedöma omfattningen det av nationella basnätet och i vilken utsträckning trafikhuvudmännen kommer att bidra till den interregionala trafiken. Vi har försökt att bedöma behovet av statligt köp av företagsekonomiskt olönsam järnvägstrafik. Analyser SIKA visar av att nuvarande linjer med lågt resande går med ett kalkylmässigt underskott ungefär 620 mkr år. Staten köper i dag trafik för per cirka 400 mkr, inklusive nattågstrafik på övre Norrland för cirka 120 mkr. Trafikhuvudmännen i länen bidrar dessutom med cirka 175 mkr för olika samarbetslösningar. Vid en konkurrensutsatt upphandling skulle möjligen kunna man räkna med viss produktivitetsvinst, den är sannolikt liten. en men Om man skulle köpa ungefär samma trafik i dag kostar det som således omkring 600 mkr, förutsatt att trafikhuvudmännen bidrar i samma storleksordning som nu. Det är emellertid inte givet att det är just dagens trafikutbud är det bäst tillgodoser målet som som om tillgänglighet och regional utveckling. Utöver trafikhuvudmännens köp trafik i de nämnda av nyss interregionala linjerna på 175 mkr upphandlar de regional jämvägstrafik av SJ för sammanlagt omkring 1,6 mdkr. Genom avtal mellan staten och trafikhuvudmännen bidrar staten med 200 mkr i stöd till trafiken utmed länsbanoma. Av detta går cirka 75 mkr till busstrafik och 125 mkr till tågtrafik. Det bör vara rikstrafikombudets uppgift att tillsammans med trafikhuvudmännen, Banverket, SJ och eventuellt andra intressenter utarbeta underlag för att bedöma behovet statliga anslag för av upphandling av det nationella basnätet. Utgångspunkten bör vara 700 mkr per år, vilket är den krävs för att upphandla summa som ungefär samma trafik som i dag plus det belopp går till den som regionala tågtrafiken länsbanoma. Det innebär att vi föreslår att man

Järnvägstrafiken 177

använder de cirka 400 mkr som används för köp av trafik i dag och utökar anslaget med 300 mkr. Samtidigt föreslår vi att avtalen med trafikhuvudmännen inte automatiskt förlängs när avtalstiden löper ut år 2000 och i ett fall år 2003. Dessa 200 mkr kan därmed täcka två tredjedelar av de utökade anslagen till upphandling av interregional trafik. Behovet av särskilda insatser för den regionala tågtrafiken får prövas inför avtalstidens utgång. Vi förutsätter att rikstrafikombudets upphandling av trafik sker i samråd med trafikhuvudmännen. Stor vikt ska läggas på att upphandla trafik som gagnar både regionala och

interregionala behov.

SIKA har analyserat olika strategier för att subventionera företagsekonomiskt olönsam jämvägstrafik. SIKA har också särskilt analyserat nattågstrafiken. Dessa analyser kommer att utvecklas vidare och kan utgöra ett underlag för rikstrafikombudets kommande arbete. Vi anser att nattågstrañken spelar en viktig roll, inte minst för dem

olika skäl inte kan utnyttja flyget. som av

Fortsatta samhällsekonomiska och regionalpolitiska bedömningar får avgöra hur statens bidrag till det nationella basnätet kommer att utvecklas.

Den regionala tågtrafiken

Kommuner och landsting ansvarar genom trañkhuvudmännen i respektive län för den regionala tågtrafiken. Vi föreslår ingen förändring av detta. Den positiva utveckling som den regionala tågtrafiken har haft på många håll i landet bör ytterligare kunna förstärkas genom de förbättrade möjligheter till samordning och samverkan erhålls genom det föreslagna rikstrafikombudet och de

som resurser som denne får förfoga över.

Vi tror också att den föreslagna samordnade upphandlingen mellan rikstrafikombudet och trafikhuvudmännen på sikt kan öka intresset från till SJ konkurrerande jämvägsföretag och därmed förbättra konkurrensen.

Ett problem i detta sammanhang är de höga kostnaderna för rullande materiel. Trafikhuvudmännen har redovisat ett starkt ökat behov att byta ut fordonsparken från omkring år 2005. För många

av trañkhuvudmän kan det vara svårt att finansiera kostnaderna för nya tågfordon. Vi har därför övervägt möjligheterna till ett statsbidrag för tågfordon. En möjlighet tidigare har diskuterats är att

annan som inrätta någon form av vagnpool.

Vi att det är svårt att hitta effektiv lösning med s.k.

anser en vagnpooler. Olika trafiklösningar kräver skilda fordon och

178 Järnvägstrafiken

trafikhuvudmännen har ofta vitt skilda önskemål fordonen. Fordon kan också vara en strategisk resurs i trafrkföretag, så det är inte självklart att trafikhuvudmännen ska förfoga över fordonen. Som jämförelse kan nämnas att vi inte anser att rikstrafrkombudet ska förfoga över fordonen i det nationella basnätet. Det bör trafikoperatörema göra. Ett statsbidrag till fordon innebär att styr över ägandet eller man förfogandet av fordon till trafikhuvudmännen, även det kunde om vara effektivt att trafikoperatörema förfogade över dessa. Det har också blivit allt vanligare med olika tekniker att leasa fordon. Med tanke på att de statliga anslagen till regionala trafrkanläggningar dessutom är begränsade vill vi inte nu föreslå nya statsbidrag till tågfordon. Inför nästa planeringsomgång for åren 2002-2011 kan det dock bli aktuellt att pröva frågan om statsbidrag på nytt, eftersom ett stort antal regionaltåg behöver bytas ut under den perioden.

6.4.5¶Godstrafikens

organisation

Godstrafiken på det svenska jämvägsnätet kan struktureras utifrån ett

marknadsperspektiv eller ett produktionsperspektiv. Sett ett

ur produktionsperspektiv kan godstrafiken järnväg delas in i följande delar:

vagnslastsystemet kombitrafiken delvis integrerad i vagnslastsystemet; hanteringen av lastenheterna är den särskiljande delen i produktionssystemet 0 matarsystem till vagnslast- och kombitrafiken malmtrafiken direkttåg dörr till dörr utan rangering

Styckegodstrafiken är avvecklad i Sverige sedan många år. Den minsta hanteringsenheten är en vagnslast. Gods är lastat i som container eller på växelflak utgör egentligen bara speciell variant en av vagnslast. Små volymer kan inte transporteras till konkurrenskraftiga kostnader i vagnslastsystemet. Det beror på att den minsta hanteringsenheten vagnslasten är stor minst 20 ton, att - — kostnaderna for framdragning till vagnslastsystemets av vagnar taxepunkter ofta är höga och att kostnaderna för vagnhanteringen faller starkt med ökande antal sändning. Direkttåg från dörr till vagnar per dörr kan bara komma ifråga för mycket stora och tunga flöden eftersom en effektiv godstågslängd omfattar minst 30 vagnar.

SOU 1997:3 5 Järnvägstrafiken l 79

Stordriftsfördelama inom vagnslastsystemet är betydande. Mer än ett riksomfattande vagnslastsystem kan därför inte bedömas vara företagsekonomiskt lönsamt i Sverige. Enskilda systemtåg kan dock drivas av andra operatörer.

Dessa stordriftsfördelar gör att det kommer att vara naturligt för ett svenskt vagnslastföretag att även försöka utnyttja den volym och potential som finns i kombitrafiken järnväg.

En stor andel av den svenska industriproduktionens volym och dess insatsvaror kommer under överskådlig tid att bestå av produkter som med hänsyn till beskaffenhet, produktions-, anskaffnings- och avsättningsförhållanden är väl lämpade för jämvägstransporter. Möjligheten att dra nytta av effektiva godstransporter på järnväg är en viktig faktor på kort och lång sikt för det svenska näringslivets konkurrensförmåga.

Ett effektivt drivet vagnslastsystem bör med hänsyn till systemets skalfördelar kunna vara mycket konkurrenskraftigt mot de flesta utmanare. Som vi nyss sagt anser vi därför inte att det behövs några konkurrenshämmande regler inom den långväga godstraflken på järnväg.

Det finns ett stort antal matarpunkter till det nationella vagnslastsystemet. Den småskaliga matarbanetrafiken till dessa punkter är relativt kostsam, vilket beror på att järnvägen har höga fasta kostnader.

Matningen till kombitrafikens terminaler sker ofta med lastbil. Kostnaderna för terminaler och hanteringsutrustning t.ex. kranar och truckar kan vara höga.

Matartrafiken är i första hand ett problem för vagnslastsystemet, vilket gör att det finns starka skäl för det nationella vagnslastföretaget att att lösa matartrafikens problem. Det kan antingen ske i egen regi eller genom olika slag av samarbeten med privata matarbanebolag. En reglering av matarbanetrafiken skulle kunna leda till ineffektivitet i det samlade vagnslastsystemet. Det bör därför inte finnas några konkurrensbegränsningar för järnvägens matartrafik

I kapitel 10 presenterar vi ett förslag till att stödja godstrafiken på järnväg. Motivet är att det av konkurrensskäl och näringspolitiska skäl inte är möjligt att intemalisera lastbilstrañkens externa effekter fullt ut. Av skäl föreslår vi ett stöd till kombitrafiken.

samma

I det följande lämnar vi ett förslag till statligt stöd till det kapillära bannätet, där en del av matartrafiken på järnväg går.

6.4.6¶Ansvaret för infrastruktur

järnvägens

Det statliga bannät som sköts av Banverket är uppdelat i stombanor och länsjämvägar. Drift och underhåll bekostas Banverket.

av Investeringar i stombanor finansieras genom det nationella anslaget för stomjämvägar och investeringar i länsjämvägar genom det tidigare LTA-anslaget och numera anslaget till regionala infrastrukturanläggningar.

SJ har trafikeringsrätten för persontrafik stombanorna och trafikhuvudmännen för persontrafik på länsjämvägama. Trafikhuvudmännen får också trafikera stomnätet i det länet samt

egna i angränsande län om syftet är att utveckla trafiken i det egna länet.

Det s.k. kapillära bannätet bekostas helt av banägama.

Uppdelningen stomjärnvägar-länsjärnvägar

Den nuvarande uppdelningen tillkom av huvudsakligen två skäl. Dels blev det möjligt att ge trafikhuvudmännen ansvar för den regionala tågtrafiken och knyta detta till ett avgränsat jämvägsnät. Dels kunde man enkelt dela upp ansvaret för planeringen investeringar i

av järnvägens infrastruktur. Länen fick ansvar för väl avgränsade regionala banor, medan Banverket fick planeringsansvaret för ett nationellt bannät.

Förutsättningarna har förändrats efter det att denna indelning beslutades.

Trafikhuvudmännen har numera trafikeringsrätt även på stombanorna och den regionala tågtrafiken utvecklas som mest just på dessa banor. Länsjämvägama har relativt sett minskat i betydelse för den regionala tågtrafiken.

Vi har nyss föreslagit att SJ ska ges företrädesrätt på ett affärsbanenät. Denna företrädesrätt knyts dock inte till banan utan till vissa linjer.

För godstrafiken bör det inte finnas några begränsningar i trafikeringsrätten på någon del av statens bannät.

Det behövs således inte längre någon uppdelning i stomjämvägar och länsjämvägar för att definiera trafikeringsrätten till banorna. Behövs då en uppdelning för att fördela ansvaret för

investeringsplaneringen

Den ökade regionala tågtrafiken stomnätet har medfört att anslaget för regional transportinfrastruktur numera kan användas till

Järnvägstrafiken 181

åtgärder för den regionala tågtrafiken oavsett om åtgärderna ligger på

stombanor eller länsjämvägar. Även uppdelningen jämvägsnätet om av inte fanns skulle således regionerna kunna ta planeringsansvaret för åtgärder för den regionala trafiken och Banverket för åtgärder för den

interregionala trafiken.

Många länsjämvägar har betydelsefull funktion matarbanor en som till godstrafiken stomnätet. Den tunga godstrafiken kan leda till behov investeringar och reinvesteringar på länsbanoma. Med av dagens system ska sådana åtgärder planeras av regionen och finansieras via de regionala anslagen. Utan en uppdelning i stombanor och länsbanor blir det oklart planeringsansvaret ligger och med mer var vilket anslag åtgärderna ska finansieras. Eftersom godstrafiken på järnväg har klart nationell, eller internationell, prägel anser vi det en motiverat att åtgärder för godstrafiken belastar de nationella anslagen. I de fall det finns starka regionala intressen att genomföra åtgärder som inte inryms i den nationella planen bör det dock vara möjligt att använda de regionala anslagen. Sådana frågor bör kunna lösas i en väl

utvecklad planeringsprocess.

Sammanfattningsvis föreslår vi således att nuvarande uppdelning av jämvägsnätet i stomjämvägar och länsjämvägar upphör. Banverket bör få för hela det statliga jämvägsnätet. På detta sätt undviker man ansvar också dagens problem med att underhåll och reinvesteringar definieras olika för stombanor och länsbanor. Alla järnvägar behandlas på ett likartat sätt och samhällsekonomiska bedömningar samt SJ:s, trafikhuvudmännens och rikstrafikombudets trafikengagemang får avgöra var resurser satsas. Vi föreslår ingen förändring i den statliga finansieringsgraden.

Järnvägsåtgärder i såväl den nationella som de regionala planerna

bekostas normalt till 100 % av staten.

Det kapillära bannätet

Avregleringen godstrafiken har aktualiserat frågan om ägandet av av det kapillära bannätet. För definition avsnitt 6.1.1. Dessa banor se administreras delvis företag även är trafikoperatörer. På många av som platser är SJ ägare till spår och växlar med sådan lokalisering att andra operatörer måste dem för att nå sina start- och målpunkter. Det passera kan därför bli nödvändigt att hitta former för att garantera en konkurrensneutral tillgång för flera operatörer till delar det kapillära av nätet. SJ har redan utarbetat sådana regler. Kostnaden för reinvesteringar och underhåll är ofta svåra att bära för nyttjama det kapillära nätet. Dessutom tillkommer relativt höga av

182 Järnvägstrafiken

kostnader för inspektion m.m. av växlar ansluter till Banverkets som spår. De totala kostnaderna för underhåll uppgår idag till cirka m.m. 70 mkr per år. Det finns dock ett eftersatt underhållsbehov. Banverket kan idag ta över bandelar om ägaren begär detta. Vi anser att Banverket bör få möjlighet och skyldighet att på eget iniativ överta de viktigaste delarna av det kapillära nätet. Banverket bör få i uppdrag att utreda vilka delar av det kapillära nätet bör föras över som till Banverket för att säkerställa konkurrensneutralitet och samhällsekonomisk effektivitet. Kostnaderna för underhåll och förutsägbara reinvesteringar, finansieringssätt samt villkor för utnyttjandet av olika delar det kapillära nätet bör preciseras av av Banverket i detta uppdrag. Till vissa andra delar av det kapillära bannätet, och till anslutande växlar, bör statsbidrag kunna på motsvarande sätt sker för ges som enskilda vägar. Statsbidraget bör variera med spåranläggningens betydelse. Spår som erhåller statsbidrag ska hållas tillgängliga för olika järnvägsoperatörer på konkurrensneutrala villkor. Banverket bör få i uppdrag att utreda bidragssystemets utformning och föreslå lämpliga bidragsprocenter.

6.5¶Konsekvenser av våra

förslag

Vi föreslår att persontrafikens externa effekter intemaliseras fullt ut. För järnvägens del innebär detta ungefär lika höga banavgifter i som dag, medan kostnaderna stiger för flyg och långväga buss. Detta leder, enligt analyser av SIKA, till att trafikanter i flyget och på långväga bussar flyttas över till tåg. Effekterna intemaliseringen av av persontrafiken behandlas närmare i kapitel Eftersom det inte är möjligt att internalisera lastbilstrafikens externa effekter fullt ut föreslår vi att godstrafiken på järnvägen befrias från banavgifter samt att kombitrafiken får ett statligt stöd. Effekterna av detta redovisas i kapitel 10. Genom att godstrafiken på järnväg befrias från banavgifter minskar kostnaderna för denna trafik med cirka 350 mkr per år. Staten mister skatteintäkter i samma omfattning. Kombistödet beräknas medföra statliga utgifter på cirka 100- 200 mkr per år. Det är svårt att beräkna kostnaderna för ett ökat statligt ansvar för det kapillära bannätet innan Banverket har utrett detta. Vi bedömer kostnaderna till cirka 50 mkr år. per Statens utgifter för basnätet för interregional persontrafik är i utgångsläget beräknade till ungefär 700 mkr, där merparten bedöms

Järnvägstrafiken 183

järnvägstrafik. För denna kostnad är det möjligt att bedriva vara tågtrafik minst samma omfattning som upphandlas i dag. En

av förbättrad samordning med SJ:s affärsbanenät och trafikhuvudmännens trafik möjlighet till utökad och effektivare trafik.

kan ge

Som framgår kapitel9 och 10 räknar vi med att järnvägens

av konkurrenskraft stärks våra förslag. Framför allt ökar

genom godstransportema på järnväg, vilket ger positiva miljöeffekter.

6.6¶Strategisk miljöbedömning

Våra förslag syftar till att åstadkomma effektivare jämvägstrafik och därmed stärka järnvägens konkurrenskraft. I detta avsnitt behandlas de organisatoriska förutsättningarna för detta. De viktigaste åtgärderna för att kunna ta till järnvägens miljöfördelar ligger dock i hur

vara konkurrensen och samverkan gentemot övriga transportslag kan utvecklas. Detta behandlas i kapitlen 9 och lO.

7¶Öfarten

7.1 situation och

Dagens problem

7.1.1¶Gods- och persontransporter

Sverige är historiskt sett en sjöfartsnation. Svenska intressen för

svarar tre procent av den totala sjöfartens kapacitet i världen. Vår andel av världsbefolkningen och BNP är väsentligt lägre.

År 1995 omfattade sjötransportema till och från Sverige 116

ca miljoner ton lastfartyg och färjor, se tabell 7.1. Nästan 90 % av den utrikes varutrañken transporterades med fartyg, färjetrafiken inräknad.

Tabell 7.1. Utrikes godstransporter 1995. Källa: Utrikessjöfarten SM T47

Endast lastfartyg. Sjöfart inkl. färjegods med bil och järnväg 117 milj ton och

ca inklusive Lapplandsmalmen 133 miljoner ton.

Under 1990-talet har lastbilamas andelar den utrikes

av godstrañken i kombination med färjetrañk räknat efter vikt ökat medan järnväg och lastfartyg trots volymökningar minskade sina

- andelar.

186 Sjofarten

Tabell 7.2. Utrikes godsflöde i hamnarna år 1995. Källa: Utrikessjöfarten,

SM T47

-

ca 800 000 lastbilar 18 - Totalt 117

1Inrikes godsflöde i hamnarna omfattar 14 miljoner ton.

ca

De ca 85 000 in- och utgående färjeturerna, som tillsammans transporterar ca 27 miljoner ton gods, transporterar också personbilar och År 1995 reste 37 miljoner till och från

passagerare. ca passagerare Sverige med färjor i utrikes trafik. Det kan jämföras med antalet utrikes flygpassagerare samma år på ca 8,5 miljoner.

Mer än 60 % av alla fárjeresoma går mellan Sverige och Danmark och ca 25 % mellan Sverige och Finland, se tabell 7.3. Ekonomin och därmed utbudet av denna trafik påverkas i hög grad av den skattefria försäljningen ombord fartygen. Denna försäljning har uppskattats omfatta ca 1/3 av färjornas nettontäkter enligt bl.a. Sjöfartspolitiska utredningen Svensk sjöfart näring för framtiden, SOU 1995:112. För

enskilda rederier kan ombordförsäljningen svara för ännu större

en andel av intäkterna.

I utredningen Färjor och farleder SOU 1992:56 gjordes

en indelning av resandet med färjetrafiken i kategorierna transport, konferenser och kryssning. Man uppskattade då att ungefär hälften av resandet mellan Sverige och Finland kunde räknas till kategorin transport.

Sjofarten 187

Tabell 7.3. Antal passagerare i utrikes färjetrañk 1995. Källa: Tax free betydelsen för färjori trafik pa svenska hamnar, ShipPax Information Destination miljoner passagerare Finland 9,4 Baltikum/Polen 0,8 Tyskland 2,7 Danmark Öresund 18,2 Danmark utom Öresund 4,7 Norge/England/Holland 1,5 Summa ca 37

7.1.2¶Infrastruktur i form farleder och hamnar

av

Den infrastruktur utnyttjas sjöfarten är till stor del given som av av naturen. På vissa håll har dock åtgärder vidtagits muddring, genom bortsprängning av grund, byggande kanaler, slussar etc. Sjöfartsav verket ansvarar för investeringar, drift och underhåll farlederna. av I Sverige är hamnama oftast kommunalt ägda drivs i ökad men utsträckning som integrerade stuveri- och hamnbolag. Landets långa kust och stora sjöfartsberoende hamnama strategisk roll for ger en utrikeshandeln. Dagens hamnar arbetar inom i princip följande marknader, enligt Sjöfartspolitiska utredningen:

0 färjetrafik som ger kontinuerlig fast inkomst och därför som anses vara mycket attraktiv 0 tyngre massgods- och bulkprodukter som ofta innebär att industriterminaler läggs i anslutning till hamnama 0 linjetrafik, t.ex. i form av regional containertrañk till stora hamnar på kontinenten 0 tillfällig trafik, s.k. trampsjöfart där fartyg hyrs för enstaka är resa, resurskrävande främst for stuveriema. Stora delar industrins av transporter sker med sådant tonnage for en enstaka resa.

Under år 1995 gjorde totalt ca 3 000 lastfartyg sammanlagt ca 22 000 anlöp i svenska hamnar. Därtill ska läggas ytterligare 6 000 ca kombinationsanlöp, vilket betyder att fartygen gick in i flera svenska hamnar under samma resa. Sverige trafikeras fartyg med ett 70-tal av olika nationsflaggor. Ca två tredjedelar lastfartygen anlöpte svensk av hamn endast 1-4 gånger per år. Den frekventa trafiken, som återkommer i genomsnitt gång månad eller oftare, omfattar en per mindre än en femtedel av fartygen.

188 $0farten

Drygt 20 % fartygen som anlöpt svenska hamnar är bulk- och av tankfartyg, och containerfartygen är tillsammans 6 %. En stor del rorodrygt 25 % alla lastfartyg som besöker svenska hamnar är äldre än av 20 år. Det äldre tonnaget används bl.a. för lågvärdigt gods och kan erfordra mycket stora insatser i hamn. Det finns inget generellt samband mellan ett fartygs ålder och standard. Skötseln fartyget har ofta större betydelse än åldern. av en Fartyg byggda 1970-talet är t.ex. mindre korrosionskänsliga än många byggda fartyg, eftersom de ofta är byggda i senare senare höghållfast stål med klenare dimensioner. Den s.k. hamnstatskontrollen möjlighet att förhindra trafik med ger fartyg har allvarliga brister vad gäller säkerhet, miljö och sociala som förhållanden ombord. Om inspektion visar att ett fartyg innebär en säkerhetsrisker kan fartyget hållas kvar i hamn till dess åtgärder har vidtagits. Sjöfartsverket redovisar regelbundet planerade investeringar på sjöfartens område bl.a. att ställa samman hamnamas femåriga genom investeringsplaner. De planerade hamnprojekten omfattar tre kategorier: Europaprojekt, Övriga infrastrukturprojekt samt investeringar för lasthantering och rörlig utrustning. Europaprojekten annan syftar till att underlätta handel eller minska trängsel vägar och järnvägar samt minska externa kostnader inom EU. I dessa m.m. investeringar ingår förbättringar i själva hamnen, väg- eller jämvägslänkar inte ingår Vägverkets och Banverkets ansvarsområden samt som

inseglingsleder till hamnen.

Tabell 7.4. Hamnarnas investeringsplaner miljoner kronor. Källa: Sjöfartsverket okt 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Summa Europaprojekt 405 392 342 288 2 1429 Övriga infrastruktur- 293 240 322 176 65 1 095 investeringar Lasthantering, 390 227 242 91 99 1 049 magasin m.m. 1 090 860 910 550 170 3 570 Summa ca

Den sammanlagda beräknade investeringsvolymen för den närmaste femårsperioden omfattar 3,6 mdkr, se tabell 7.4. Ca hälften av ca investeringarna planeras för hamnar längs sydkusten, vilket förklaras det stora antalet färjehamnar detta kustavsnitt. Dessa hamnar har av också redovisat stora anslutande väg- och jämvägsprojekt. De största enskilda projekten gäller Trelleborg och Göteborg 690 resp. 675 mkr.

sjöfarten 189

Investeringar i väg- och jämvägssystemen har stor betydelse for hamnama som länk mellan land- och sjötransportema. Tillgängligheten till såväl väg- som jämvägsnät påverkar givetvis enskilda hamnars konkurrensförutsättningar, både regionalt och nationellt. Den hittillsvarande planeringsprocessen har gjort det svårt att samordna planeringen mellan trañkslagen ett tillfredsställande sätt.

7.1.3¶Upphandling av farjetrañk till Gotland

Staten upphandlar färjetrafik till Gotland av regionalpolitiska skäl. Riksdagen beslöt nyligen att avsätta 174 mkr år 1996 års

per penningvärde för den kommande avtalsperioden. Nynäshamn och Oskarshamn är de fastlandshamnar som ska trafikeras.

År 1995 än miljon människor till och från Gotland.

reste mer en Nynäshamnslinjen svarade för två tredjedelar trafiken och Oskars-

av hamnslinjen för resten. Antalet personbilar på färjorna 235 000 och

var antalet lastbilar 39 000.

7.1.4 Trollhätte kanal

Trollhätte kanal utgör ett av Sjöfartsverkets 13 sjötrafikområden och behandlas vad gäller bl.a. investeringsbehov integrerat med verkets övriga verksamheter. Sjöfartsverket har nyligen påbörjat förstudie

en om de byggnadstekniska och ekonomiska förutsättningarna för att anpassa befintliga slussar till s.k. Europafartyg, alternativt bygga

nya slussar. I denna studie ingår inte någon analys av den samhällsekonomiska lönsamheten vid ett eventuellt utbyggnadsprojekt. Resultatet av förstudien får senare avgöra ytterligare studier ska

om genomföras. Vi ser positivt på en utveckling av den inre sjöfarten i Sverige.

190 Sjofarten sou 1997:35

7.1.5¶Sjöfartens miljöproblem

Sjötrafiken upphov till miljöproblem genom utsläpp till luft av

ger avgaser och klimatgaser, utsläpp till vatten av olja, oljebemängt spolvatten från lasttankar och avloppsvatten från fartygen samt fast avfall från fartygen. Vidare förekommer risker vid transporter med farligt gods samt buller både från fartyg i hamn och i farleder med närbelägen bebyggelse. Därtill kommer läckage från giftiga ämnen i fritidsbåtarnas bottenfárger samt erosion p.g.a. vågsvall. Lokalt orsakar sjöfarten även intrângsproblem.

Utsläpp till luft

Utsläppen från sjöfarten till luft består bl.a. av koldioxid, svavel och kväveoxider. Som framgår tabell 7.5 står sjöfarten för merparten av

av trafikens utsläpp svavel mer än 90 % och ca en tredjedel av

av kväveoxidutsläppen. Den största delen Sjöfartens utsläpp av flyktiga

av kolväten kommer från fritidsbåtar. Därutöver beräknas sjöfarten på Sverige släppa ut 2 600 ton partiklar år, knappt 70 % från

ca per varav handelssjöfarten.

Tabell 7.5. Utsläpp till luft från trafiken 1995. Källa: Trafikverken

Koldioxid Kväveoxider Kolväten Svaveldioxid

tusen ton % tusen ton % tusen ton % tusen ton %

1Inrikes samt inrikes del utrikes flyg

av 2 15 000 ton från fritidsbåtar

varav

Det finns stora möjligheter att minska Sjöfartens utsläpp av luftföroreningar, t.ex. övergång till användning av lågsvavliga

genom oljor samt genom tekniska åtgärder. Genom att använda katalysatorer kan utsläppen kväveoxider från ett fartyg reduceras med 90-95 %,

av kolväteutsläppen med 90 % och utsläppen partiklar med upp till

ca av 70 %. Utsläppen kan också minskas genom ny motorteknik.

Miljövårdsberedningen har utarbetat förslag till regler med avgasoch bullerkrav för båtmotorer för fritidsbåtar. Förslaget innebär krav på

båtmotorer från den 1 januari 1998. Utsläppen av kolväten från nya

sou 1997:35 Sjofarten 191

fritidsbåtar beräknas kunna minskas med 75%, när de gamla ca tvåtaktsmotorerna fasats ut. Vi stödjer detta förslag.

Utsläpp till vatten

Oljeutsläppen i Östersjön har ökat kraftigt under 1990-talet, figur se 7.1. De registrerade utsläppen innebär än fördubbling mer en av utsläppen mindre än fem år. Därtill kan lägga ett stort man mörkertal, eftersom många utsläpp aldrig upptäcks. Oljeutsläppen kan orsaka svåra skador på naturen och drabbar särskilt fågellivet.

400 -

300 -

100 -

1990 1991 1992 1993 1994 1995 Figur 7.1. Registrerade oljeutsläpp längs den svenska kusten inom den ekonomiska zonen. Källa: Kustbevakningen 1997.

Utsläpp av olja i vatten förekommer i samband med kollision,

grundstötning eller vid överbunkring olja för drift fartyget.

av av Läckage från motorer till länsvatten utgör också belastning. en Dessutom förekommer avsiktliga utsläpp. En bland flera förklaringar till ökningen avsiktliga oljeutsläpp kan enligt Kustav bevakningen vara bristen på lämpliga anläggningar kan ta emot som oljeavfall. I svenska hamnar finns mottagningsanläggningar för oljerester och annat avfall. Enligt svensk lag måste hamnama ta emot fartygens oljerester utan särskild avgift. Syftet med lagen är just att förhindra oljeutsläpp i Östersjön. Men motsvarande anläggningar och lagstöd saknas i flertalet Östersjöländer. Det har därför uppstått ett hårt tryck på svenska hamnar som tvingas ta emot stora mängder avfall utan att kunna ta betalt. Vi vill understryka vikten av att oljeutsläpp så långt möjligt som förhindras, att offensiv bevakning sker och att brott en mot miljöreglema beivras. Det har hittills varit mycket svårt att väcka åtal i detta sammanhang. Utvecklingen s.k. transpondersystem innebär av

192 Sjbfarten

möjligheter att identifiera och övervaka sjötrafiken och i Sverige nya utvecklas f.n. ett sådant system. Sjöfartsverket bedömer att tillämpning

transpondersystem kommer att innebära fördelar både från av sjösäkerhets- och miljösynpunkt. Naturvårdsverket har till regeringen föreslagit utveckling radarteknik för att kontinuerligt kunna

en av övervaka vårt territorialhav.

För fartyg trafikerar Mälaren, Trollhätte kanal och Vänern

som gäller särskilda bestämmelser sedan den 1 juni 1996. Oljetankfartyg större än 600 dwt ska försedda med dubbelbotten och tankfartyg

vara över 5 000 dwt ska ha dubbelt skrov.

Regeringen tillsatte i slutet 1996 särskild utredare som ska se

av en över de regler finns för ingripande efter oljeutsläpp. Utredaren ska

som också föreslå åtgärder effektiviserar den rättsliga påföljden samt

som kartlägga alla de oljeutsläpp och andra förorenande utsläpp som skett inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon under de senaste

aren.

Utsläpp avloppsvatten från båtar och fartyg leder till

av övergödning marin miljö och risk för smittspridning. Därtill

av

kommer miljöskadliga saneringsvätskor som ofta används i

fritidsbåtar. Läckage giftiga substanser från bottenfärger kan lokalt

av

betydande skador på den marina miljön. ge

Ett miljöproblem som kan komma att växa rör höghastighets-

fartygen, s.k. HSC-fartyg High Speed Craft. Problem med vågbildning och erosion kan uppstå, särskilt i grunda vattenområden. De sediment virvlar kan också innehålla t.ex. tungmetaller

som upp och gifter från tidigare industriell verksamhet. Det finns också misstankar den kraftiga vattenströmningen kan störningar på

att ge vattenlevande organismer i biologiskt aktiva vattenlager. På grund av sin höga hastighet har dessa fartyg dessutom en högre relativ energianvändning än konventionella fartyg. Hydrojetdriftens miljökonsekvenser studeras f.n. i ett brett nordiskt samarbetsprojekt, i

vilket Sjöfartsverket deltar.

En dansk utredning har studerat höghastighetsfärjomas miljöproblem och presenterat rapport i februari 1997. Man

en konstaterar bl.a. att det är möjligt att minska problemen med buller, luftföroreningar och vågbildning genom regleringar. Problem som berör djur- och växtlivet kräver däremot andra lösningar. Man föreslår bl.a. rutter med höghastighetsfärjor ska förhandsgodkännas, att

att nya gränsvärden utarbetas för buller och vågor och att miljökonsekvensbeskrivningar görs för framfart i särskilt känsliga områden.

Hur sjöfartens miljöproblem kan åtgärdas och i vilken grad de kan intemaliseras behandlas i avsnitt 7.4.

sou 1997:35 Sjofarten 193

l .6 Sjöfartsverkets för

handlingsprogram miljöanpassning

Sjöfartsverket har i samband med ett uppdrag från Kommunikationskommittén utarbetat ett handlingsprogram för att miljöanpassa sjöfarten. Programmet den inriktning verket

anger som anser sjöfartens miljöarbete bör ha och behandlar åtgärder för luft- och vattenmiljön. En viktig del i Sjöfartsverkets fortsatta arbete är att närmare utreda och bedöma bl.a. de ekonomiska konsekvenserna

av olika åtgärder.

Vi diskuterar i kapitel 12 hur trafikverken i fortsättningen bör följa upp sina handlingsplaner för att nå miljömålen.

7.1.7¶Sjösäkerhet

Sjösäkerhetsfrâgor har nyligen analyserats av Sjösäkerhetskommittén Handlingsprogram för ökad sjösäkerhet, SOU 1996:182. Man har lämnat förslag till hur det nationella och internationella sjösäkerhetsarbetet bör inriktas och bedrivas, bl.a. ett

genom handlingsprogram inriktat mot ökad säkerhet av trafiken med passagerarfärjor.

När det gäller godstransporter till sjöss hänvisar Sjösäkerhetskommittén till att frågor om lastsäkring behandlas

av Sjöfartsverket enligt ett regeringsuppdrag ska redovisas under

som våren 1997.

För det internationella säkerhetsarbetet bör enligt Sjösäkerhetskommittén en viktig utgångspunkt för Sverige även i fortsättningen vara att inom IMO verka för internationellt erkända krav.

7.2¶Sjöfartens roll och

konkurrensförhållanden

Sjöfarten är en internationell näring verkar i konkurrensutsatt

som en miljö. Verksamhetens internationella prägel förstärks avregleringar

av och av globaliseringen av ekonomin i stort. Det är därför svårt för ett enskilt land att upprätthålla ett eget regelverk åtminstone för

- en relativt liten sjöfartsnation som Sverige. Internationellt utarbetade och accepterade bestämmelser får därmed också avgörande betydelse

en för möjligheterna att utnyttja sjöfartens goda energi- och miljöpotential samt för att åtgärda brister t.ex. vad gäller konkurrens, Sjösäkerhet, miljöpåverkan och ombordanställdas sociala villkor.

7-17-0343

194 Sjofarten

7.2.1¶Konkurrens med landtransporter

Utvecklingen den senaste tioårsperioden visar att den totala volymen gods transporteras till sjöss har ökat se även kapitel 10 om

som godstrafiken. Under samma period har emellertid den andel av godset

går med konventionell sjöfart minskat och förts över till i första som hand lastbilstransporter i kombination med farjetrafik.

Det sker kontinuerlig utveckling landtransportema i Sveriges

en av utrikeshandel. Ökningen är särskilt påtaglig när det gäller lastbilstransporterna. Det beror bl.a. på krav på flexibilitet och just-intimeleverenser till följd av industrins strävan efter minskad lagerhållning. Även handeln med Central- och Nordeuropa har ökat.

Samtidigt har det skett en kraftig ökning av färjetrafiken, vilket delvis hänger med att kust- och närsjöfart i ökad utsträckning

samman har ersatts långa landtransporter till farjehamnar på syd- och

av västkusten. Efter kort färjeöverfart går transporterna vidare väg

en och järnväg genom Europa. Färjetrafiken, liksom container- och rorotrafiken, är således ett led i en transportkedja i samverkan med väg-

och järnvägstrafik.

Den kraftigt ökande trafiken Europas väg- och jämvägsnät innebär förändrad konkurrenssituation för sjöfarten. Prognoser för

en den internationella godstrafikens utveckling visar på en fortsatt kraftig tillväxt. Detta beräknas innebära växande problem för framkomligheten på vägnätet och för miljön i framför allt norra Tyskland. Den europeiska järnvägen har redan i dag stora problem med den gränsöverskridande trafiken. För sjöfarten finns däremot inte motsvarande framkomlighetsproblem. Sjöfarten kan därmed bli ett mer attraktivt transportalternativ för åtminstone viss del godstrafiken

en av till kontinenten. Denna fråga behandlas mera utförligt i kapitel 10 om

den långväga godstrafiken.

Trafiken på kontinentens inre vattenvägar har uppmärksammats under år. Den europeiska flodsjöfarten har under lång tid

senare kontinuerligt förlorat marknadsandelar gentemot vägtrafiken, men vunnit andelar gentemot järnvägstrafiken. Tyskland och Frankrike satsar f.n. att bygga ut flera sina vattenvägar. Exempelvis har

av nyligen förbindelse mellan Rhen och Main i Tyskland öppnats och

en utbyggnad Rhöne i Frankrike pågår. I EU:s transeuropeiska

av transportnät ingår satsningar på inre vattenvägar, dock ingår inte några

vattenvägsprojekt i de 14 prioriterade TEN-projekten.

Kontinentens flodsjötrafik betraktas principiellt del av

som en landtransportsystemet, medan vi i Sverige ser inlandssjötrafiken som

del sjöfarten. Regelverken har därför olika utformning. En en av utredare har nyligen sett över de svenska bestämmelserna med

Sjáfarten 195

anledning av Sveriges inträde i EU SOU 1996:183. Utredaren föreslår att Sverige ska utnyttja de möjligheter till undantag från EG:s regelverk som finns när medlemsstats inre vattenvägar inte står i en direkt förbindelse med inlandsvattenvägama i någon annan medlemsstat Från svenskt håll är utbyggnader av de inre vattenvägama i Europa intressanta. Dels kan de hårt belastade europeiska vägarna avlastas genom ökad trafik på flodnäten, dels kan det på sikt bli aktuellt med direkttrafik från svenska hamnar. Bland svenska redare finns intresse för att utveckla sjötransporter direkt mellan svensk hamn och det kontinentala flod- och kanalsystemen. De svenska fartygen är dock f.n. normalt inte anpassade för sådan trafik. Det pågår också teknisk en utveckling för att underlätta omlastning i hamnar för inlandstrafik. Det pågår en introduktion av snabbgående höghastighetsfärjor. Dessa fartyg framförs med hastighet på 35-40 knop, vilket i det en ca närmaste fördubblar farten på befintliga linjer. År 1996 fanns sex sådana färjor i trafik i Sverige. I hela världen finns f.n. än 90 i drift mer eller för leverans inom kort. Den betydligt kortare transporttiden och även det minskade djupgåendet kan förutsättningar för ge nya transportrelationer till sjöss. T.ex. kan de snabbgående färjorna ge möjlighet för rederierna att möta konkurrensen från fasta förbindelser via Danmark och i ökad utsträckning konkurrera med flyg och land-

transporter om trafiken med högvärdigt gods. Höghastighetsfartygen

kan, som vi nyss nämnt, dock innebära miljöproblem.

7.2.2¶Konsekvenser att tax

av free-försäljning upphör

Sjöfartsverket presenterade i december 1996 analys konseen av kvenserna för främst svensk färjenäring EU:s beslut att den av skattefria försäljningen ombord på fartyg i trafik mellan medlemsländerna ska upphöra den 1juli 1999. Enligt analysen såldes det under 1995 skattefria varor ombord färjor i trafik på svenska hamnar för sammanlagt 8,9 miljarder kronor, intäktsbidraget till rederierna varav beräknas till 2,7 miljarder kr. Ett slopande den skattefria av försäljningen kan komma att innebära bl.a. bortfall 2 700 av ca arbetstillfällen, minskat nettobidrag med 1,7 miljarder kronor

varav ca

800 mkr för svenska rederier och ökade biljett- och fraktpriser antalet passagerare kan halveras biljettprisema ökar med 30 % och om tax free slopas.

196 Sjofarten SOU 1997235

Det stora intäktsbortfallet för främst färjetrafiken mellan Sverige och Finland/Danmark kan enligt Sjöfartsverkets analys innebära att rederierna

0 måste rationalisera verksamheten och eventuellt även acceptera

lägre resultatnivåer kompenserar sig genom högre taxor för passagerar- och godstrañk måste anpassa fartygens antal, storlek och turtäthet till

en

krympande marknad och t.ex. övergå till höghastighetsfartyg.

Nuvarande färjors andrahandsmarknad anses dock vara svag. 0 avvaktar med investeringar vilket bl.a. kan leda till att

miljöförbättringar försenas 0 lägger om rutter så att man angör hamnar som inte omfattas av EU:s

regler t.ex Åland, Baltikum.

7.2.3¶Sjöfartsverkets uppgifter

Sjöfartsverkets uppgifter är att tillhandahålla farleder med fyrar, utprickning och andra hjälpmedel för navigation, lotsservice, isbrytning, sjökartläggning, positionsbestämning, sjöräddning m.m. Vidare lämnas i vissa fall trafikinformation när fartyg har anmälningsplikt och därvid får information om bl.a. andra fartygsrörelser.

Andra insatser från Sjöfartsverket gäller broöppningar och slussning in i insjöar. Handelssjöfart finns idag på Vänern, via Trollhätte kanal, på Mälaren via Södertälje kanal eller Hammarbyslussen och i Falsterbokanalen.

Vidare svarar Sjöfartsverket genom Sjöfartsinspektionen för tillsynen av sjösäkerheten. Därutöver har Sjöfartsverket ytterligare uppgifter av bl.a. trañk- och sjöfartspolitisk karaktär.

Sjöfartsverkets resultat efter avskrivningar och finansiella poster var ca 120 mkr år 1995. Sedan år 1987 är Sjöfartsverket ett affärsverk och har som långsiktigt mål att nå en förräntning efter skattemotsvarighet med 10% på eget kapital samt att lämna en utdelning till staten motsvarande 3 % på eget kapital.

sou 1997:35 .Sjofarten 197

7.2.4¶Internationell samverkan

International Maritime Organisation IMO är ett sjöfartsorgan inom FN med i dag mer än 150 medlemsländer. Inom IMO utarbetas de internationella regelverken för Sjösäkerhet och miljöskydd. Arbetet resulterar i olika konventioner som det är öppet för medlemmarna att ansluta sig till. Sverige har traditionellt varit mycket aktivt inom IMO och varit en de mest pådrivande nationerna.

Bland konventioner utfärdade av IMO kan nämnas Marpol konventionen begränsningar av utsläpp från fartyg och Solas

om konventionen som främst avser säker konstruktion och utrustning hos fartygen.

International Labour Organisation ILO är ett av FN:s specialorgan. Det är sammansatt av regeringar, arbetsgivar- och arbetstagarrepresentanter. Inom ILO arbetar man bl.a. med att utveckla de sociala villkoren och förutsättningarna för arbetet ombord.

För Sverige är det regionala samarbetet för Östersjön och Nordsjön viktigt. I Östersjöområdet är särskilt arbetet i Helsingforskommissionen HELCOM stort intresse. Miljöfrågoma är centralafor arbetet i

av kommissionen, som ofta fungerar som en samlande och pådrivande kraft i bl.a. IMO-arbetet.

Genom medlemskapet i EU kan Sverige aktivt påverka den europeiska sjöfartspolitiken. EU har hittills varit pådrivande i det internationella sjösäkerhets- och miljöarbetet samt också bl.a. aktualiserat frågan om regionala lösningar för t.ex. Östersjön. Som ett led i EU:s nya sjöfartspolitik har man aviserat striktare sjösäkerhetsoch miljökrav samt en hårdare attityd till fartyg av låg standard s.k. substandard ships. Medlemskapet i EU innebär också större möjligheter för Sverige att agera för bättre konkurrensförhållanden.

198 .Sjöfarten

Nuvarande avgifter för sjöfartens 7.3

infrastruktur

Sjöfartens kostnader för att använda infrastrukturen omfattar Sjöfartsverkets och hamnarnas avgifter och priser.

Sjöfartsverkets avgifter

Ett nytt system för Sjöfartsverkets avgifter träder i kraft den 1 januari 1998. Enligt riksdagsbeslut med anledning av prop 1996/97:1 slås de tidigare fyr- och farledsvaruavgiftema samman till en farledsavgift, som ska omfatta såväl utrikes som inrikes sjöfart. Den nya avgiften omfattar också den transoceana linjesjöfarten till skillnad från tidigare avgiftssystem. Den tidigare avgiftsbefrielsen för export av mineraloljor

upphör också. Sjöfartsverkets Verksamhetsinriktning och intäkter

m.m. ska i princip vara oförändrade av det nya systemet.

Förändringen av avgiftssystemet har föranletts av en anpassning till

EG:s regelverk.

När det gäller inrikes sjötransporter görs ett särskilt undantag för Vänerområdet, där en speciell konkurrenssituation anses råda mellan transporter på land och till sjöss. Avgiftsbefrielse bör därför enligt propositionen råda här även i fortsättningen, främst av miljöskäl, för att inte försämra förutsättningarna för att utnyttja sjötransporter i området. För inrikes sjötransporter i allmänhet kan avgiften reduceras vid en kombination av flera sjötransporter för att en skälig avgift ska tas ut i förhållande till transportkostnaden. Sjöfartsverket ska utarbeta ett system för reduktion av farledsavgiften i dessa fall.

Farledsavgiftens fartygsdel tas således ut av alla fartyg

bruttodräktighet större än 400 med undantag för Vänertrañken. Avgiftens storlek beror på fartygets bruttodräktighet och uppgår liksom f.n. till 3,60 kr/enhet. Liksom tidigare begränsas avgifterna till att omfatta högst 12 resor per kalenderår för lastfartyg och högst 18 för passagerarfartyg och jämvägsfárjor. För oljetankfartyg blir fartygsdelen av avgiften högre 4 kr/enhet grund av dessa transporters större krav på säkerhet i farledema.

Sjofarten 199

Riksdagen har vidare beslutat att farledsavgiftema ska miljödifferentieras. Detta beslut träder i kraft samtidigt med de nya farledsavgifterna. Innebörden i detta beslut beskrivs närmare i avsnitt 7.4.2.

Varudelen i farledsavgiften tas ut for allt gods som transporteras med fartyg. Ingen differentiering sker mellan olika slags gods till skillnad från tidigare, då avgiften för import av mineralolja var väsentligt högre än för annat gods 8,20 kr/ton för mineralolja jämfört med 3,60 kr/ton för övrigt gods. Den nya Varudelen av farledsavgiften är 3,60 kr/ton för allt slags gods utom för visst lågvärdigt gods, för vilket avgiften är lägre.

Statsmaktemas uttalade mål for sjöfartsavgifternas utveckling över tiden att avgifterna inte ska stiga mer än nettoprisindex innebär

— också ett indirekt krav på produktivitetsutvecklingen i farledshållningen. Eftersom kostnaderna bara till en liten del är trafikberoende blir också utvecklingen av trafikvolymen av stor betydelse för Sjöfartsverkets möjligheter att leva upp till målet för avgiftsnivåns utveckling.

En restriktion för farledsavgifternas konstruktion som har

annan regionalpolitiska motiv är att de ska vara enhetliga, oberoende av att kostnaden för farledsverksamheten varierar för olika delar av landet.

Enligt den proposition prop. 1996/97:1 som ligger till grund för avgiftsändringen innebär det nya systemet en något försämrad konkurrenskraft för den inrikes sjöfarten gentemot landtransporterna. Det framhålls dock att konkurrensen mellan transportslagen kan komma att övervägas ytterligare i samband med Kommunikationskommitténs arbete. Regeringen anser vidare att avgiftsbeläggningen av den inrikes sjöfarten inte är av den omfattningen att den bör få någon märkbar negativ inverkan på svensk industris konkurrenskraft.

Den statliga havsisbrytningen har under lång tid finansierats med intäkter från farledsavgifterna. En normal isvinter uppgår totalkostnaderna for isbrytning till ca 160 mkr. Av regionalpolitiska skäl tas inte ut särskilda avgifter för isbrytningen.

För samtliga s.k. lotsleder anges en bestämd fartygsstorlek minsta längd, bredd och djupgående över vilken lots måste anlitas och lotsavgift erläggas. Sjöfartsverkets kostnader för att upprätthålla lotsningen är emellertid större än intäkterna från lotsavgiften. Kostnaderna för lotsningsverksamheten uppgick 1995 till 295 mkr medan intäkterna var 122 mkr.

7.3.2¶Hamnarnas och

avgifter priser

I princip råderfri prissättning i hamnarna. Om hamnen ingår i

en

kommunal förvaltning gäller kommunalrättsliga regler för prissättning

och hamntaxoma beslutas av kommunfullmäktige. Därmed gäller självkostnadsprincipen, vilket innebär att intäkterna ska ligga i nivå med kostnddema.

Hamnarnas taxa omfattar fartygshamnavgift som i första hand ska täcka hamnens åtagande för att hålla hamnområdet i skick t.ex. kajer,

muddring, fyrar och öppethållande av farleder, varuhamnavgift, som

ska täcka hamnens fasta anläggningskostnader på land för lagerbyggnader, spår etc. samt andra avgifter for kranar, upplag, magasin, hamnspår m.m.

I allt större utsträckning tillämpas en marknadsbaserad prissättning, där hamnarna träffar avtal med de större kunderna.

Intäkterna för hamnarna inklusive stuveriverksamheten var år 1995 3,7 mdkr, om även privatägda industrihamnar inräknas torde intäkterna ha uppgått till drygt 4 mdkr.

Tabell 7.6. Hamnarnas intäkter och kostnader, mkr 1995. Källa: Hamntrafik och ekonomi 1995, Sveriges Hamn- och Stuveriförbund

Totalt Rörelseintäkter 3 700

Hamnavgifter 1 000 -

Passageraravgifter 60 -

Stuveri 1 780 -

Övrigt kranar. hyror m.m. 860 - Rörelsekostnader 3 100

Sjofarten 201

7.3.3¶Marginalkostnader för infrastrukturen

Farledshållningen

Huvuddelen kostnaderna för farledshållningen är oberoende av

av trafikens omfattning, sedan väl farledens egenskaper i storrfastlagts. Det gör att de avgifter farledsavgifter som sjöfarten betalar till Sjöfartsverket i huvudsak bör betraktas fmansierande avgifter.

som

Marginalkostnadsinslaget är litet.

Detta förhållande gäller delvis även lotsningsavgiftema; som trots att debitering sker utförd prestation har betydande inslag av fast

per kostnad.

Isbrytningen intar mellanform. Det kan delvis vara möjligt att

en hänföra kostnaderna för isbrytningsuppdrag till ett eller en grupp av fartyg. Genom att avstå från att särdebitera delar av isbrytningskostnaderna subventioneras främst sjöfarten på norrlandskusten av sjöfarten på övriga kuststräckor.

Huvuddelen sjöfartens samhällsekonomiska marginalkostnader

av hänger med olika slag externa effekter. Vid en jämförelse

samman av

graden intemalisering av trafikslagens kostnader måste detta av av förhållande beaktas.

Hamnarna

Hamnamas prissättning kan olika skäl avvika från marginal-

av kostnadema. Subventionerade bokföringsmässiga kostnads-

resurser, kalkylregler och i vissa fall monopolistisk prissättning gör att hamnprisema kan avvika såväl uppåt som nedåt från samhällsekonomiskt korrekta priser. Flertalet hamnar tillämparri allt mindre utsträckning prissättning enligt hamntaxan utan priset avgörs i stället kommersiella avtal mellan hamn och kund. Vi bedömer

genom dock inte att dessa avvikelser är så stora att de motiverar särskilda hänsyn vid analysen av transportslagens samspel.

202 Sjofarten

7.4 av externa effekter

Intemalisering

Sjöfartens externa effekter omfattar, som vi nyss nämnt, huvudsakligen utsläpp till luft, främst i form kväveoxider, svaveldioxid och

av koldioxid, samt utsläpp till vatten i form av olja och oljebemängt vatten. Liksom för vägtrafiken är det nödvändigt strategi för

att en intemalisering av extemeffektema omfattar en kombination

av ekonomiska styrmedel, regleringar etc. För att bli verkningsñilla är det nödvändigt att en intemalisering sker i internationellt samarbete.

7.4.1¶Regleringar på internationell, bilateral och

nationell nivå

Internationellt överenskomna regleringar eller diskussioner och förhandlingar om sådana inom sjöfarten avser bl.a. svavelhalten i drivmedel, utsläpp av kväveoxider, utsläpp av olja och oljebemängt vatten, avfall från fartyg och giftiga bottenfärger.

Begränsningar av svavel- och kväveoxidutsläpp

Inom IMO pågår förberedelser på global nivå för att införa högsta

en gräns för svavelhalten i fartygsbränsle inom s.k. "SOX emission control areas". Detta kan ske när ett nytt luftföroreningsannex till Marpol 73/78 träder i kraft. De regionala regler som diskuteras innebär att bränsle med högst 1,5 viktsprocent svavel får användas för sådana områden. När ett sådant annex kan träda i kraft är dock mycket osäkert enligt Sjöfartsverkets bedömning. Sverige driver frågan att Östersjön ska definieras som ett sådant specialområde.

Förslaget till det nya Marpol-annexet innehåller även regler för

nya marina motorer som skulle medföra en reducering kväveoxid-

av utsläppen från sådana motorer med 30 %. Det luftförorenings-

ca nya annexet förväntas vidare innehålla regler som dock inte är globalt

tvingande för återvinning av utsläpp av kolväten vid utlastning

-— av flyktiga produkter till tankfartyg.

Sjofarten 203

Begränsningar av oljeutsläpp och hantering av avfall

Det finns bestämmelser om begränsningar av oljeinnehållet i utsläppt länsvatten högst 15 ppm. Efterlevnaden av reglerna är emellertid

bristfällig. Utsläpp från oljetankfartygens lastutrymmen är förbjudet i Östersjön såsom specialområde under Annex I i Marpol 73/78. Det är vidare förbjudet att släppa ut lastrester i form av oljehaltigt spolvatten, vilket dock förekommer illegalt på grund av brist på mottagningsanläggningar, höga avgifter på mottagningen m.m i Östersjöområdet. Detta miljöproblem behandlas i Helsingforskommissionens HELCOM arbete med Baltic Strategy.

Våren 1996 beslutade HELCOM den s.k. Baltic Strategy.

om Beslutet innebär att mottagningsstationer för fartygsgenererat avfall ska byggas ut runt hela Östersjön. Det svenska systemet att inte ta ut särskild avgift ska tillämpas. Sjöfartsverket arbetar f.n. med förstudier för mottagningsanläggningar i Gdynia, Gdansk, Szczecin och Swinoujscie i Polen samt i Kaliningrad i Ryssland. Från dansk sida görs motsvarande insatser för anläggningar i Estland, Lettland och Litauen samt i Szt Petersburg i Ryssland. De svenska insatserna finansieras med biståndsmedel. När dessa anläggningarna har uppförts och kommit i bruk elimineras successivt behovet av utpumpning till sjoss.

Det finns ett intresse från svensk industri att medverka till att uppföra anläggningar för avfallshantering i Östersjöhamnama. Svenska Petroleuminstitutet har utarbetat ett handlingsprogram för hur avfall från maskinrum kan omhändertas i hamn. Detta presenterades i maj 1996.

En likartad strävan att bygga ut mottagningsanläggningar finns inom Nordsjöarbetet. Inom EU pågår också arbete med denna inriktning, i vilket Sverige tar aktiv del.

Vi anser att det är en angelägen uppgift att mottagningsanläggningar byggs ut i Östersjöhamnama och föreslår att frågan om finansiering av utbyggnaden av sådana anläggningar ges hög prioritet vid diskussionerna hur de särskilda medel som regeringen avsatt

om för Östersj ska användas.

204 Sjofarte-n

För att avfallshanteringen ska fungera som avsett behövs också ett kontrollsystem för att inspektera att fartygen verkligen lämnar sitt avfall och för informationsutbyte mellan hamnar. Eftersom det f.n. råder stora skillnader mellan de olika Östersjöstatemas lagstiftning kan det bli en svår och tidskrävande uppgift att få till stånd likartade system i alla berörda länder.

Vi föreslår att Sverige driver denna fråga aktivt i samarbete med de berörda länderna.

Inom IMO pågår arbete för att göra transpondersystem för identifiering och kommunikation mellan fartyg obligatoriskt för sjöfarten. Transpondersystemen är hjälpmedel både för övervakningen av bl.a. oljeutsläpp och avfallshantering och för ökad sjösäkerhet.

Den svenska lag 1980:789 som reglerar vattenförorening från fartyg har nyligen utvidgats till att också omfatta luftföroreningar och övrig miljöpåverkan. Det är enligt denna lag inte tillåtet att inom Sveriges sjöterritorium förbränna fartygsgenererat avfall.

Begränsning av användning av giftiga bottenfárger

Läckage av giftiga substanser från bottenfárger kan lokalt ge betydande skador på den .marina miljön. På internationell nivå pågår det en långsam övergång från organiska tennföreningar till alternativa beväxningsskydd som baseras på koppar. Ett nytt annex till Marpol 73/78 planeras, vilket bl.a. ska syfta till att under tioårsperiod fasa

en ut användningen av tennorganiska färger inom den internationella sjöfarten. Dock innebär även kopparbaserade beväxningsskydd betydande påverkan på miljön.

Bilateralt samarbete

Möjiighetema bedöms som små av svenska experter och myndigheter att inom överblickbar tid forcera takten i sjöfartens miljöarbete genom internationellt samarbete, trots de olika aktiviteter sker på

som internationell rrnivå. Exempelvis är redama på den konkurrensutsatta sjöfartsmarknaden inte beredda att ta extrakostnader för att införa reningsanläggningar och använda från miljösynpunkt bättre drivmedel. Internationellt giltiga bestämmelser blir i det perspektivet oundgängliga för att global nivå reducera utsläppen från sjöfarten.

Därför är det angeläget att verka för att man genomför sådana tekniska åtgärder som utvecklats för att t.ex. åtgärda miljöproblemen inom sjöfarten. Ett första steg är att vidta åtgärder på nationell nivå och

Sjofarten 205

efter bilaterala överenskommelser med andra länder. Numera är det t.ex. möjligt att

framföra alla typer såväl gamla nya fartyg bränslen med 0 av som låg svavelhalt begränsa utsläpp kväveoxider med katalysatorrening av fartygs- 0 av motorer eller motorteknik till kostnad som är betydligt lägre ny en än motsvarande rening stationära anläggningar på land av uppnå energieffektivisering vad gäller enskilda fartyg. 0

Hittills har inte sådana överenskommelser inom sjöfarten kunnat uppnås i särskilt stor omfattning. Den internationella oljeindustrin har sig begränsning svavelhalten i bunkerolja. Sjöfartens motsatt en av andel de olika transportslagens regionala utsläpp tycks öka, inte av Sverige i hela Europa. Även andelen luftföroreningar bara i utan grund utsläpp från fartyg i hamn ökar. av

Slutsatser det internationella miljösamarbetet om

Det internationella samarbetet på sjöfartsområdet har sin traditionella grund inom det världsomspännande IMO. Vi anser att Sverige bör fortsätta sin aktiva roll inom IMO och stärka de pågående strävandena inom IMO att bredda säkerhets- och miljöarbetet inom organisationen. Sveriges medlemskap i EU delvis nya förutsättningar för det ger svenska sjöfartspolitiska arbetet. Det medför viss förskjutning från en

globala problem till europeiska och regionala frågor. Vi anser att detta

bör möjlighet än konflikt och att det kan ge snarare ses som en en viktiga svenska frågor säkerhet, miljö och sociala förhållanden en om större tyngd i IMO-arbetet. Det regionala Östersjöarbetet inom bl.a. HELCOM blir allt viktigare i takt med de forna öststatemas ekonomiska och sociala utveckling och de allt närmare relationerna till de nordiska och övriga

europeiska länderna.

Vi att frågor Sverige bör prioritera inom det anser som internationella samarbetet på sjöfartsområdet är genomförandet och den vidare spridningen Baltic Strategy. Syftet bör vara att få till av stånd mottagningsanläggningar i hamnama runt hela Östersjön och successivt även i Nordsjöhamnama samt införandet ekonomiska av styrmedel för att begränsa Sjöfartens luftföroreningar. På båda dessa områden har Sverige kommit långt. Det är viktigt från både miljö- och konkurrenssynpunkt att motsvarande åtgärder får internationell

spridning.

206 .Sjofarten

Intemalisering genom ekonomiska styrmedel-

Trepartsöverenskommelsen

En överenskommelse träffades under 1996 mellan Sjöfartsverket, Sveriges Hamn- och Stuveriförbund samt Sveriges Redareförening om åtgärder för att sänka utsläppen svavel och kväveoxider från av sjötrafiken. Överenskommelsen förutsätter

att utsläppsminskningen ska

uppnås genom ekonomiska styrmedel i form miljödifferentierade av farleds- och hamnavgifter. Överenskommelsen tänkt

är att fungera så

att de tre parterna ska stå för sin tredjedel. Riksdagen har bl.a. var mot bakgrund av överenskommelsen beslutat att miljödifferentierade farledsavgifter ska införas från den l januari 1998. Sjöfartsverkets förslag till åtgärder innebär i korthet följande: Användning av katalysatorer stimuleras att fartyg med genom katalysator rabatt på farledsavgiften, medan övriga fartyg påförs ges en högre avgift. Fartyg installerat katalysator dessutom viss som ges en återbetalning restitution investeringskostnaden. För stimulera av att användningen av drivmedel med låg svavelhalt rabatt på ges en

farledsavgiften.

Hamnama förutsätts justera hamnavgiftema. Som stöd för införandet av miljödifferentierade hamnavgifter har Sveriges Hamnoch Stuveriförbund i oktober 1996 utfärdat rekommendation till sina en medlemmar att dessa snarast bör inleda översyn avtal och en av hamntaxor för att genomföra miljödifferentiering. en Avsikten är att detaljerna i miljödifferentieringen ska läggas fast till den l april 1997. Det nu föreslagna, miljödifferentierade avgiftssystemet utgår från att Sjöfartsverket får oförändrade intäkter från farledsavgiftema, dvs. ca 800 mkr/år. Om katalysatorema installeras snabbt, dvs. inom 2 år, kommer aktuella rabattnivåer att innebära minskade intäkter för Sjöfartsverket med diskuterade Om nu taxor.. merparten av installationema drar ut på tiden, än 3 år, ökar intäkterna från mer farledsavgiftema jämfört med vad gäller för närvarande. som Parterna har bedömt att överenskommelsen med lämpligt utformade styrmedel kommer att leda till att utsläppen kväveoxider och av svaveldioxid kommer att minska med 75-80 % till början 2000av talet, se tabell 7.7. Påverkan på koldioxidutsläppen förväntas dock bli marginella.

Tabell 7.7. Av parterna förväntade utsläpp från sjöfarten av vissa ämnen om syftet med överenskommelsen uppnås.

Kväveoxider Svaveldioxid Partiklar Utsläpp 1995, kton/år 70 21 2 Beräknade utsläpp i början av 18 5 1 2000-talet, ktonlár Minskning 75 °/o 75 % 40 %

Vi har låtit SIKA analysera vilka effekter överenskommelsen beräknas innebära för de berörda parterna genom några räkneexempel.

Differentierade farledsavgifter

Om redama inte vidtar några åtgärder, dvs. inte installerar katalysatorer och inte använder lågsvavlig olja, beräknas deras farledskostnader öka med 10-30 %, beroende på fartygstyp för

ca torrlast- och roro-fartyg ökning med knappt 10 %, för en oljetanker

en med knappt 20 % och för stor färja med drygt 30 %. Antaganden

en har gjorts antal anlöp kan vara representativa för

om som anses respektive fartygstyp.

För utnyttja avgiftsrabatten fullt ut krävs således dels att

att katalysator installeras och är i drift fartyget, dels att lågsvavligt bränsle används. I tabell 7.8 visas rederiets totalkostnad och den årliga merkostnaden för åtgärder i fyra typfall.

Om redama vidtar åtgärder innebär överenskommelsen att farledsavgiften sänks till nivåer under nuvarande avgifter för alla studerade fartygstyper utom oljetankem.

208 Sjofarten

Tabell 7.8. Katalysatorkostnader och avgiftsdifferens för typfartyg enligt

överenskommelsen. Miljoner kronor per år. Källa: SIKA 1997.

Torriast Roro Stor färja Oljetanker

4 000 bit 20 000brt 60 000 brt 60 000 brt

- Total årskostnad för vidtagna 0,6 2,6 6,2 4,7 åtgärder Total årskostnad för vidtagna 0,5 2,2 5,4 4,1 åtgärder efter investeringsbidrag restitution Årlig avgiftsrabatt p.g.a. vidtagna 0,1 0,5 2,3 0,5 åtgärder rabattens andel av årskostnaden 22 % 22 % 47 % 12 % - Redarens årliga merkostnad 0,4 1,7 3,1 3,6 redarens andel av totala kostn. 65 % 66 % 51 % 76 % -

Av tabell 7.8 framgår att rederiets andel merkostnaden med av hänsyn taget till investeringsbidrag och avgiftsrabatt varierar mellan hälften och tre fjärdedelar totalkostnaden. av Sjöfartsverkets direkta kostnad för åtgärderna utgörs av investeringsbidraget restitutionen. Det utgör ca 15 % åtgärdernas av totalkostnad på årsbasis. Om Sjöfartsverkets intäkter ska oförändvara rade krävs att rabatterna på farledsavgiften plus lämnade investeringsbidrag kompenseras höjda avgifter för de fartyg inte vidtar de av som eftersträvade åtgärderna. Den reala kostnadsökningen för branschen helhet exklusive som Sjöfartsverket motsvarar därmed i princip den årliga totalkostnaden för de vidtagna åtgärderna. De rederier vidtar åtgärder får som en kostnadshöjning på upp till 75 % av åtgärdskostnaden, kan men komma ned till kanske 30 å 40 %, beroende på vilken rabatt som ges av hamnarna till fartyg som vidtagit åtgärder. För rederierna ter sig således inte valet att vidta åtgärder eller inte med de diskuterade styrmedlen helt självklart. Den nettokostnadssom ökning rederiet får genom att vidta åtgärder bedöms bli större än avgiftsökningen för att inte vidta åtgärder. Om inte hamnavgiftema sänks i enlighet med överenskommelsen finns det risk att varken svenska eller utländska redare kommer att vidta åtgärder i beräknad

omfattning.

Sjofarten 209

Differentierade hamnavgifter

Systemet med differentiering av hamnavgiftema ska i princip innebära oförändrade intäkter även för hamnarna. För hamnar, som domineras

tät fárjetrafrk och där merparten av fartygen förväntas vidta åtgärder av för att reducera utsläppen, kan det dock bli svårt att för annan trafik höja avgifterna så får kompensation för intäktsbortfallet. De

att man fem största hamnarna svarade 1994 för 52 % av totala antalet fartygsanlöp och sannolikt för ca 80 % av anlöpen av färjor samt ca 60 % erlagda hamnavgifter i svenska hamnar. Vid tre av de största

av hamnarna är färjetrafiken helt dominerande.

Även i mindre och ofta konkurrensutsatta hamnar, där fartygslastning och -lossning dominerar verksamheten, kan det bli svårt att höja hamnavgiftema.

Det är sannolikt mest genomförbart att införa miljödifferentiering

hamnavgifter i t.ex. Stockholm och Göteborg, där hamnarna av trafikeras med såväl färjor lastfartyg. Här kan trafrkunderlaget

som medge att rabatter, lämnas till fartyg med avgasrening, kan

som kompenseras höjda avgifter för fartyg inte har vidtagit åtgärder

av som för att reducera skadliga utsläpp.

7.4.3¶Internalisering genom koldioxidavgift

Överenskommelsen är inte utformad med avseende på koldioxidutsläpp. Utsläppen koldioxid är direkt proportionella mot åtgången

av

fossilt bränsle. Vi har tidigare konstaterat att en koldioxidavgift som av är relaterad till det fossila bränslets kolinnehåll är ett kostnadseffektivt styrmedel. Anpassningar är möjliga i första hand genom anpassning av hastighet pådrag och användning av mera bränslesnåla

genom maskiner.

Bränslet kan för närvarande inte beskattas direkt inom bl.a. den yrkesmässiga internationella sjöfarten p.g.a. gällande EU-regler. En koldioxidavgift kan utformas del farledsavgiftema och göras

som en av beroende fartygstyp. Vi bedömer att det är praktiskt möjligt att

av konstruera ett avgiftssystem som grundas på ungefärliga faktiska utsläpp av koldioxid.

För de fartygsexempel som nyss redovisats har vi låtit beräkna storleken på koldioxidavgift vid olika värderingar av koldioxid. En

en avgift grundas nuvarande värdering av koldioxid O,38 kr/kg

som skulle bli den dominerande delen av en miljömotiverad avgiftshöjning för alla studerade fartygstyper utom för oljetankern. Högre värderingar

koldioxid skulle givetvis innebära ännu högre avgiftsnivåer. Särskilt av

210 Sjöfarten

stor skulle avgiftshöjningen bli för fárjetrafiken på grund det stora av antalet anlöp och de relativt stora maskiner används på dessa som fartyg.

7.4.4¶En alternativ modell för differentierade

Öfartsavgifter

Den generella princip för intemalisering externa effekter vi av som tillämpat för samtliga trafikslag innebär att strävar efter att finna en kombination av kostnadseffektiva styrmedel för varje delsektor. Dessa kan bestå av såväl ekonomiska styrmedel regleringar. som En alternativ ansats till den redovisade överenskommelsen är nyss

att sjöfartens marginella utsläpp till luft avgiftsbeläggs enligt de

principer vi har använt för andra trañkslag. Det innebär att prissättningen baseras på utsläppsvärderingar, syftar till att som återspegla de marginella åtgärdskostnadema för hela transportsektorn. Som arbetsvärden för dessa marginella åtgärdskostnader har i

infrastrukturplaneringen och vid beräkningen effektivitets-

av motiverade avgifter/skatter i andra sektorer använts de så kallade ASEK-värdena, som ursprungligen avsåg att bild ge en av förhållandena inom vägsektom. En berättigad fråga är om det är relevant att värdera utsläppen av skadliga ämnen från sjöfarten på motsvarande sätt för andra som transportslag. I vissa avseenden, t.ex. för klimatpåverkande utsläpp, bör samma värden tillämpas även för sjöfartens utsläpp. Att använda samma värden ute till havs ämnen, skadeverkan till betydande av vars del består av negativa effekter på människans hälsa och närmiljö, kan däremot vara mindre relevant vad gäller utsläppen. Tillämpningen av ASEK-värdena för sjöfarten bör därför begränsas till hamnar, skärgårdsområden och kustnära områden. Praktiskt kan detta ske genom att endast utsläpp som sker under hamnanlöpsperiod för en

fartyget avgiftsbeläggs.

Sjbfarten 211

Tabell 7.9. Årliga miljöavgifter för några typfartyg utan åtgärder och med åtgärder. Jämförelse med åtgärdskostnad. Miljoner kronor per år. Källa: SIKA 1997.

Torrlast Roro Stor färja Oljetanker

4 000 brt 20 000 brt 60 000 brt 60 000 brt

Som framgår av tabell 7.9 skulle det vara klart lönsamt för redarna att vidta åtgärder för alla fartygstypema i räkneexemplet utom för oljetankem för exempelvis färjan är skillnaden mellan kostnaden för

att vidta åtgärder och rabatten för de vidtagna åtgärderna 22 mkr per år, medan den årliga miljöavgiften för samma färja utan åtgärder skulle uppgå till drygt 44 mkr.

För att på ett korrekt sätt följa utsläppen borde miljöavgiften i princip belasta varje anlöp utan den begränsning till 12 respektive 18

anlöp gäller lastfartyg och färjor beträffande farledsavgiftens

som fartygsdel. För de typfartyg som vi använt i våra beräkningar skulle en miljöavgift konstruerad på detta sätt dock medföra avsevärda

avgiftshöjningar för särskilt fárjetrañken jämfört med gällande system.

Att använda katalysator och lågsvavligt bränsle är således mycket

lönsamma åtgärder för fartyg med frekventa anlöp, om en miljöavgift

skulle konstrueras enligt de gällande principerna avgiftstak vid

om visst antal anlöp. För oljetankem med endast ett fåtal anlöp per år är åtgärderna klart olönsamma också med det alternativa avgiftssystemet.

Det är högst troligt att det alternativa miljöavgiftssystemet skulle medföra minst samma omfattning på åtgärderna som systemet enligt överenskommelsen. Det innebär att åtgärdskostnadema för kväveoxider och svaveldioxid också skulle bli minst lika stora som enligt överenskommelsen. Det är troligt att det alternativa miljöavgiftssystemet dessutom skulle medföra anpassningar längre sikt när det gäller fartygens bränsleförbrukning.

212 Sjofarten

Tabell 7.10. Jämförelse mellan farledsavgift enligt trepartsöverenskommelsen och alternativ modell. Källa: SIKA 1997. Torrlast Roro Stor färja Oljetanker Nuvarande farledsavgift 0,9 4,5 4,9 1,6 Avgift enl. överens- 1.0 4,8 6.4 1,8 kommelsen utan åtgärder Avgift enl. överens- 0,5 2,2 5,4 4,1 kommelsen med åtgärder Avgift enl. alternativ 1,6 8,6 44,6 0,7 modell utan åtgärder Avgift enl. alternativ 0,6 3,2 16,5 0,3 modell med åtgärder

7.4.5 Vårt till ödifferentierade för

förslag milj avgifter

Öfarten

Genom att genomföra trepartsöverenskommelsen kan inte man åstadkomma en full intemalisering av sjöfartens externa kostnader. Vi har å andra sidan konstaterat i kapitel 5 att det internationella skäl av och av konkurrensskäl inte är möjligt att intemalisera den tunga vägtrafrkens externa kostnader än till viss del. För att inte mer missgynna godstrafiken med övriga trafikslag bör därför inte man heller intemalisera de externa kostnaderna inom dessa fullt ut. Inom sjöfarten kan en sådan kompensation göras att nivån för genom anpassa intemalisering av koldioxidutsläppen. Enligt vår bedömning är överenskommelsen mellan Sjöfartsverket, Redareföreningen och Hamn- och Stuveriförbundet ett steg i rätt riktning mot effektiv avgiftsstruktur inom sjöfarten och en mera en intressant lösning som tar fasta på de reella åtgärdskostnadema i sjöfarten. Det ligger ett stort värde i att parterna själva tagit initiativ till att miljöanpassa sina avgifter. Våra analyser tyder på att Sjöfartsverkets avgiftsförslag i överenskommelsen kan behöva justeras något för att ytterligare förstärka incitamenten att vidta åtgärder. Vi anser att det är viktigt att överenskommelsen fullföljs att men Sjöfartsverkets åtaganden i överenskommelsen inriktas så att incitamenten förstärks för att vidta åtgärder. Detta kan t.ex.

åstadkommas genom ett högre investeringsbidrag restitution för

vidtagna åtgärder eller högre avgift för dem inte vidtar genom en som

åtgärder. Vi föreslår därför att Sjöfartsverket i uppdrag att justera

ges sin del överenskommelsen i enlighet med detta.

av

Vi har erfarit att parterna kommer att åtminstone under de första åren utvärdera avgiftssystemets effekter sjätte månad. Vi föreslår

var

Sjöfartsverket i uppdrag att utvärdera effekterna sedan att ges överenskommelsen varit i bruk i några år, dvs. kring år 2000. Om

behov då föreligger bör avgiftssystemet ses över.

Vi föreslår vidare att Sverige det internationella planet arbetar för att motsvarande överenskommelser för att minska utsläpp från sjöfarten även införs i andra länder, i första hand i vårt närområde. Sverige bör också aktivt driva frågan intemalisering av sjöfartens

om externa kostnader på internationell nivå.

7.5¶Strategisk miljöbedömning

Sjöfarten har stor potential att bli ett miljövänligt transportslag. Vi

en

har pekat på rad sjöfartens miljöproblem. Det gäller t.ex. utsläpp

en av

svavel och kväveoxider. Andra problem är specifika för sjöfarten, av

utsläpp till vatten olja och annat avfall. Spridning av som av främmande organismer via ballastvatten kan innebära ekologiska

risker.

Samtidigt har vi pekat på flera aktiviteter t.ex. Baltic Strategy och trepartsöverenskommelsen att minska utsläppen från sjöfarten,

om vilka bör resultera i en gynnsam miljöutveckling.

Våra förslag intemalisering i sjöfarten kompletterar och stärker

om de redan påbörjade aktiviteterna. Det är viktigt att också uppmärksamma och komma till rätta med de miljörisker som de nya

höghastighetsfartyg upphov till.

kan ge

8¶Flyget

8.1¶Dagens situation och problem

8.1.1¶Trafik och resande

Antalet resande i den utrikes flygtrafiken har, liksom i övriga Europa, ökat kraftigt under större delen av 1990-talet. Sedan 1993 har ökningen varit 33 %. Antalet i inrikesflyget har däremot under

passagerare

period minskat började åter öka något under 1996. År samma men 1989 gjordes nära 17 miljoner flygresor, varav hälften inrikes. Personresandet fördelat på de olika transportslagen visas i tabell 8.1.

Tabell 8.1. Persontrafiken uppdelad på trafikslagenl, 1995. Persontrafiken uppdelad på trafikslagenl, 1995. Källa: Transportprognoser år 2005 och 2020, Banverket, Vägverket, VTI.

1Här har inte persontrafik medfärja räknats 2Inrikes samt inrikes del utrikes flyg

av

Inrikesflyget är i hög grad koncentrerat till Arlanda. Alla de statliga flygplatserna har direkt förbindelse dit utom Kiruna, vars flyglinje i regel innebär en mellanlandning. Några flygplatser har därutöver förbindelse med Bromma. Det finns ett fåtal tvärlinjer.

Utrikes linjetrafik bedrivs till ett stort antal destinationer från Arlanda och Landvetter och till två destinationer London och Amsterdam från Sturup. Därutöver har flertalet flygplatser i södra

Sverige direkt förbindelse med Köpenhamn. Trafiken går till 90 % ca av utrikesresenärema på Europa och endast Arlanda har linjetrafik utanför Europa. Utrikes chartertrafik bedrivs från ett tiotal flygplatser. Ca 70 % av all utrikestrafik sker på Arlanda. Av inrikespassagerarna passerade drygt 40 % Arlanda, då andelen inte kan men vara över 50 % eftersom passageraren räknas både och avreseankomstorten kan andelen snarare uttryckas 85 % 42,3/ 50. som För fraktflyg är ton ett dåligt mått verksamheten, eftersom flyg enbart anlitas för högvärdigt gods. Måttet dock relationen mellan anger flygplatserna. Frakthantering betydelse finns inom det statliga av systemet enbart på Arlanda 104 000 ton exkl. post år 1995, Landvetter 23 000 ton och Sturup 9 300 ton. Ingen flygplats annan hanterade mer än ca 500 ton. Skavsta med 9000 ton 1996 har etablerat sig som fraktflygplats för stora flygplan.

8.1.2¶Flygets infrastruktur

- flygplatssystemet

I Sverige finns 54 trafikflygplatser, dvs. flygplatser med förutsättningar

att kunna trafikeras med linjetrafik. Luftfartsverket äger 14 dessa av och driver därutöver civil flygverksamhet på fem militära flygfält.

Övriga trafikflygplatser ägs av kommuner utom Linköping ägs

som av SAAB. Linjetrafik bedrivs f.n. vid 45 de 54 trafikflygplatsema, av inklusive Hemavan och Idre, där flygtrafik inte bedrivs året runt. De statliga flygplatserna drivs inom Luftfartsverkets fyra resultatenheter:

division Stockholm: Arlanda och Bromma division Landvetter division Sturup: Sturup, Halmstad, Ronneby och Ängelholm division Regionalflygplatser: Jönköping, Kalmar, Karlstad, Kiruna, Luleå, Norrköping, Skellefteå, Sundsvall, Umeå, Visby, Örnsköldsvik och Östersund.

De 34 kommunala flygplatserna inkl. Linköping är antingen

kommunala förvaltningar eller kommunägda aktiebolag, i vissa fall

med flera kommuner som ägare, ibland även med landstinget. Linjetrafik, säsongstrafik eller fraktflyg bedrivs på 27 dessa. av Utöver flygplatserna finns en omfattande infrastruktur i form av anläggningar för kommunikation, navigation och övervakning. Flygplatssystemet bedöms när det gäller bankapacitet fullt vara tillräckligt för nuvarande och framtida bruk för lång tid, med undantag

för Stockholmsregionen.

Flyget 217

Nätet 45 flygplatser är väl anpassat för att ge inrikesflyget en av effektiv struktur. Ett antal föreslagna flygplatser har genom åren nya utretts Luftfartsverket, slutsatser hittills varit att nya projekt av vars inte bedömts samhällsekonomiskt lönsamma. Detta beror att vara flygplatser inte har bedömts tillföra någon efterfrågad kapacitet nya och stora restidsförluster uppstår förlängda marktransporter. genom Exempelvis har frågan flygplats i Tornedalen och eventuell om en samverkan med Finland utretts. Luftfartsverket har avslagit en ansökan anläggningstillstånd 1994 för flygplats i Mommankangas. om en Beslutet har överklagats till regeringen. Ett gemensamt flygplatsprojekt mellan Övertorneå och Ylitomio i Finland har diskuterats men har inte förts vidare. Det kan inte helt uteslutas att utvecklingen i Barentsregionen leder till fortsatta diskussioner. F.n. pågår nybyggnad ersättningsflygplats för Karlstad och av en arbetet med den tredje banan på Arlanda har påbörjats. Regeringen bedömer i 1996/97:53 att luftfartens behov investeringar i prop. av infrastrukturen för den kommande planeringsperioden 1998-2007 uppgår till miljard kronor per år. Inriktningen under planperioden ca en kommer till stor del att präglas av ersättningsinvesteringar i bl.a.

system för flygtrafikledning samt flygsäkerhets- och miljöförbättrande

vid flygplatserna. Även terminalkapaciteten kan komma att

åtgärder

kräva betydande investeringar, delvis till följd den svenska av

anslutningen till Schengensamarbetet.

8.1.3¶Stockholms flygplatsfråga

I juni 1994 godkände fullmäktige i Stockholm och regeringen ett avtal där staden upplåter marken vid Bromma flygplats staten till och med år 2011. Efter valet 1994 begärde den majoriteten i Stockholms nya stad att regeringen snarast skulle utse en förhandlingsdelegation som staden kunde förhandla med. Målet för stadens del var att Bromma flygplats skulle läggas ned senast vid utgången av 1996. Regeringen tillkallade i april 1995 utredare med uppdrag att en analysera möjligheterna till tidigare nedläggning av Bromma en jämfört med gällande avtal. I 1996 redovisade utredaren resultatet mars sin analys och förordade att inriktningen bör vara att Bromma av flygplats avvecklas när Arlandas tredje bana är klar. Detta beräknas ske till år 2001. Regeringen har under februari 1997 fattat tre beslut som hänger med dessa frågor. Det gäller beslut vissa överklagade samman om miljövillkor för den tredje banan på Arlanda, beslut fördjupad om en analys effekterna ekonomiska, regionala etc. vid nedläggning av av

218 Flyget

Bromma samt beslut om uppdrag till Luftfartsverket att utreda om

behovet av flygplatskapacitet i Stockholmsregionen på längre sikt.

Regeringen väntas under försommaren 1997 besluta förhandling om en ska inledas med Stockholms stad om att tidigarelägga avvecklingen av Bromma flygplats jämfört med gällande markupplåtelseavtal.

8.1.4¶Statliga och kommunala subventioner till

flyget

Flyget finansierar till största delen sin verksamhet. Av egen investeringarna på 706 mkr 1995 finansierade Luftfartsverket 551 mkr. Återstående 155 mkr täcks statliga och kommunala bidrag. av Av regionalpolitiska skäl erhålls visst statligt stöd i olika former genom direkta och indirekta subventioner. Beredskapsanslaget från staten uppgick till 106 mkr 1995 och kommer delvis ca 50 mkr den civila luftfarten till godo. Kommunal förlusttäckning omfattade ca 150 mkr 1995 före resultatutjämnings- och skogslänsbidrag och behandlas i nästa avsnitt. Skogslänsbidrag utbetalas sedan slutet 1980-talet till kommunala flygplatser i skogslänen ca 15 flygplatser i Värmlands, Kopparbergs och Gävleborgs län samt alla län dessa. Anslaget på normalt norr om 15 mkr fördelas av Luftfartsverket men finansieras helt staten. av Resultatutjämningsbidrag utbetalas Luftfartsverket till f.n. fem av

kommunala flygplatser Kramfors, Borlänge, Trollhättan/Vänersborg,

Växjö och Kristianstad. Luftfartsverket och staten delar på finansieringen. Statens andel var 10 av totalt 20 mkr 1995. LTA-anslag kan sedan några år tillbaka även utbetalas till investeringar i kommunala flygplatser om de har linjetrafik. Beloppen har varierat i omfattning och uppgick till 8 mkr 1995 och till 23 mkr 1996. Staten upphandlar trafik enda flyglinje, Östersund-Umeå för en 5 mkr. Motivet är i första hand att möjliggöra rimliga restider från Östersund till regionsjukhuset i Umeå. Kommunerna upphandlar flygtrafik i betydligt större utsträckning, kostnaden för detta ingår men i den kommunala underskottstäckningen. Statens upphandling av regionalpolitiskt motiverad interregional trafik behandlas i kapitel 9 om långväga persontransporter. Skattefri försäljning är en post med omtvistat subventionsinnehåll. Den har uppskattats till totalt 250 mkr. ca De statliga och kommunala subventionerna 1995 till flygsektorn kan totalt uppskattas till ca 500 mkr inklusive flygplatsemas nettointäkter från skattefri försäljning. Därutöver har fem statliga och nio kommunala flygplatser med linjetrafik försvarsmakten som huvudman. För de statliga flygplatserna medför detta sannolikt ingen

sou 1997:35 Flyget 219

subvention. Luftfartsverket betalade 1995 i genomsnitt 9,2 mkr för var och de fem flygstationerna som ersättning till försvaret. Det finns

en av ingen samlad storleksbedömning av subventionen av den civila trafiken de nio kommunmilitära trafikflygplatsema.

De kommunala subventionema omfattar även en del dolda driftoch kapitalkostnader och är därför större än de belopp man direkt redovisar. En heltäckande redovisning skulle därför höja beloppet för kommunal underskottstäckning med flera tiotals miljoner kronor.

8.1.5¶Ett huvud roblem finansieringen av de

-

kommunala flygp atserna

Flertalet kommunala flygplatser har stora svårigheter att ekonomiskt klara driften som, med undantag för Växjö, går med betydande underskott. De övriga kommunala flygplatserna med linjetrafik inkl. det SAAB-ägda flygfältet i Linköping hade 1995 ett samlat driftsunderskott storleksordningen 150 mkr före skogsläns- och

av resultatutjämningsbidrag.

Det har visat sig mycket svårt att undvika driftsunderskott vid småskalig flygplatsdrift, särskilt i glesbygd. Kommunerna betalar hela eller huvuddelen driftsunderskottet. De kommuner som har en

av statlig förlustbringande flygplats behöver däremot inte bidra till underskottstäckningen. Detta kan vara svårt att motivera.

Uppdelningen mellan statligt och kommunalt ansvar för flygplatserna är historiskt betingad och har ringa samband med volymer och belastning. De statliga flygplatserna kan inte heller i sig anses utgöra stomnät; det är inte uppenbart varför Örnsköldsvik och

ett Halmstad har statliga flygplatser medan Kristianstad, Växjö och Trollhättan/Vänersborg har kommunala. Den volymmässigt största kommunala flygplatsen Växjö hade 1995 fler passagerare än sex av de statliga flygplatserna. För att säkra trafiken på de kommunala flygplatserna krävs därför en långsiktig lösning i samverkan mellan stat och kommuner.

220 Flyget

8.1.6¶Flygets miljöproblem

Flyget orsakar miljöproblem i första hand genom utsläpp

av luftföroreningar och koldioxid och genom bullerstömingar i samband med start och landning.

Flygets energiförbrukning per passagerare uppskattas till ca 0,45- 0,60 kWh per personkilometer beläggningsgrad 65 %. Det kan jämföras med ca 0,6 för långväga biltrafik och ca 0,1 kWh

per personkilometer för jämvägstrafiken. En annan jämförelse mellan transportslagen kan göras genom att betrakta koldioxidutsläppen

per

personkilometer för flyget ca 0,l-0,2 kg/personkm, för järnvägen ca

- 0,01 och för vägtrafiken knappt 0,2.

De totala utsläppen från luftfarten och övriga trafikslag redovisas i tabell 8.2 nedan.

Tabell 8.2. Utsläpp till luft från trafiken 1995. Källa: Trafikverken 1997.

Koldioxid Kväveoxider Kolväten Svaveldioxid

tusen ton % tusen ton % tusen ton % tusen ton %

1Inrikes samt inrikes del utrikes flyg

av 2 från fritidsbåtar

varav 15 000 ton

Antalet personer utsatta för flygbuller uppskattas till ca 100 000, varav ca 40 000 delvis till följd av militär trafik. Det gäller huvudsakligen personer som bor i närheten av flygplatser och särskilt under inflygningsstråken. Regeringen aviserar i prop. 1996/97:53 att man kommer att ge Luftfartsverket och Försvarsmakten i uppdrag att genomföra ett åtgärdsprogram för att minska flygbullret i befintlig bebyggelse genom bullerisolerande åtgärder under planperioden 1998- 2007.

Möjligheterna till att intemalisera flygets miljöproblem behandlas i avsnitt 8.4.

8.1.7¶Flygsäkerhet

Säkerheten inom flyget är hög. Den senaste olyckan med dödsfall i inrikes linjetrafik inträffade 1989. Antalet haverier i svensk luftfart var

Flyget 221

totalt 0,54 100000 flygtimmar och antalet omkomna 0,04 per

per 100000 flygtimmar under perioden 1986-1995. Inom privatflyget förekommer varje år ett antal olyckstillbud och några dödsfall. Under 1996 omkom sju och 1995, som var ett onormalt

personer olycksdrabbat år, omkom 22 personer inom privatflyget. Som jämförelse kan nämnas att 1996 dödades inom vägtrafiken 572

och skadades allvarligt 3 965 personer, inom jämvägstrafiken personer dödades 8 personer.

8.1.8¶Luftfartsverkets handlingsprogram för

miljöförbättringar

Luftfartsverket har i februari 1997 till regeringen redovisat ett handlingsprogram mot utsläpp luftföroreningar från den civila

av luftfarten i Sverige. Planen beskriver aktuella miljömässiga, tekniska och ekonomiska förutsättningar och behandlar regleringar/miljönorrner för flygplan, differentierade avgifter och avgasklasser.

Luftfartsverket att införa ett system för differentierade

avser avgifter BARLA senast den 1 januari 1998 och ett led i detta

som presentera ett miljöklassningssystem för flygplanstyper med avseende

avgasutsläpp den 1juli 1997.

När det gäller flygbuller har Luftfartsverket tillsammans med Försvarsmakten och Naturvårdsverket utarbetat rapport 1995 till

en regeringen kriterier och möjliga åtgärder. Rapporten används som

om underlag för Luftfartsverkets hantering av bullerproblem vid flygplatserna. Regeringen har i 1996/97:53 tagit ställning till

prop. vissa förslag i rapporten.

Vi diskuterar i kapitel 12 hur trañkverken i fortsättningen bör arbeta med uppföljningen sina handlingsplaner för att nå miljömålen.

av

8.2 roll och konkurrensförhållanden

Flygets

8.2.1 roll för och näringsliv Flygets regioner

Flyget har goda förutsättningar att tillgodose behovet av snabba långväga inrikes och utrikes transporter. Flyget har också stor betydelse för frakt högvärdigt eller brådskande gods. Inrikesflyget

av har särskilt stor betydelse för medborgare och näringsliv i de delar av landet saknar goda alternativa transportmöjligheter, bl.a. stora

som

222 Flyget

delar av Norrland. Ett väl utbyggt och fungerande inrikesflyg är bas

en och förutsättning för att hela landet ska kunna bebos och utvecklas. Flyget har också en stor och växande betydelse för den svenska turistnäringen, t.ex. i de inre delarna av Norrland.

I vilken grad flygtrafiken kan befrämja utvecklingen näringslivet

av och regioner har diskuterats i olika sammanhang, t.ex. Svenska

av Kommunförbundet Flygplatsernas betydelse för regional utveckling, Folke Snickars 1990. En slutsats från denna rapport är att det inte går att entydigt slå fast att en flygplats får inkomst- och tillväxteffekter på en region. Däremot kan det vara så att en gynnsam utveckling i

en region leder till efterfrågan på och utveckling goda flygförbindelser

av snarare än det omvända en god flygtillgänglighet kan ett

- vara nödvändigt men inte tillräckligt villkor.

Dock kan man med större säkerhet hävda att försämrad flygtillgänglighet medför regionalekonomiska nackdelar. Samtliga 43 flygplatser som nu har reguljär passagerartrafik året runt har haft sådan trafik tillräckligt länge för att den bör ha påverkat näringslivets struktur. Om trafiken skulle dras ner eller helt upphöra finns därför betydande risker för skadeverkningar för det lokala näringslivet och regionens utveckling. Detta har också framförts till kommittén från ett stort antal kommuner.

För den utrikes trafiken har flyget en mycket viktig roll, både för semesterresor och resor i tjänsten. Av utrikes privatresor genomfördes ca 1/3 med flyg och ungefär lika mycket med bil exklusive färjetrafiken. Utrikes tjänsteresor sker till allra största delen med flyg ca 70 %. Utrikesflyget ökar kraftigt och kapacitetsproblem på några utländska flygplatser kan förutses. Trängseln i det utländska luftrummet förväntas dock kunna bemästras med förbättrad teknik, bl.a. satellitnavigation. Inrikes finns ingen trängsel i luftrummet.

8.2.2¶Konkurrens med andra trafikslag

Flygets huvuduppgift är att klara långväga inrikes och utrikes persontransporter och frakt av högvärdigt eller brådskande gods.

Av miljöskäl är det inte önskvärt att trafik med tåg flyttas över till flyg. Miljöbelastningen räknad per trafikant är däremot ungefär densamma för flyget och vägtrafiken, som samtidigt är flygets största konkurrent. För både privat- och tjänsteresor innebär flyget i regel ett dyrare alternativ. Flyget kan t.ex. inte erbjuda någon motsvarighet till tjänstebilens låga privata marginalkostnader. Säkerhetsargument talar för flyg, men det är inte givet att resenären gör en korrekt bedömning av skillnaden i risk mellan bil och flyg.

sou 1997:35 Flyget 223

Av trafikarbetet avstånd över 10 mil, där allt inrikesflyg ligger, utförs 75 % på väg, medan tåg och flyg delar lika resterande 25 % enligt den pågående resvaneundersökningen. På sträckor över 30 mil ligger flygets andel ca 24 %. Av figur 8.1 framgår att bilen har största andelen av resorna ända upp till 90 mil och att flyget dominerar som fárdmedel för ännu längre resor.

70 60

EiBil 50

39 I Buss 2o I Flyg 10 0

300- 500- 700- 900- 1100-

499 699 899 1099

Figur 8.1. Andel av inrikes transportarbete fördelat på färdmedel och efter färdlängd. Källa: Luftfartsverket och Riks RVU.

Resvaneundersökningen har också bekräftat att huvudkonkurrenten på i stort sett alla inrikesflygets linjer är bil, inte tåg. För vissa sträckor med effektiv tågtrafik har flygbolagen inte visat sig vara särskilt intresserade av att flyga direktlinjer, t.ex. på sträckorna Luleå- Gällivare, Sundsvall-Östersund och Göteborg-Malmö.

8.2.3¶Luftfartsverkets

uppgifter

Enligt sin instruktion har Luftfartsverket sex huvuduppgifter:

l Främja utvecklingen av den civila luftfarten 2 Driva och utveckla statens flygplatser för civil luftfart 3 Utöva tillsyn över flygsäkerheten för den civila luftfarten 4 Svara för skyddet av miljön mot föroreningar från civil luftfart 5 Svara för flygtrañktjänst i fred för civil och militär luftfart 6 Ombesörja beredskapsanläggning för civila flygtransporter.

Luftfartsverket styrs också av ett antal ålagda ekonomiska mål:

0 13 % avkastning justerat eget kapital efter fiktiv skatt

224 Flyget

0 25 % soliditet vid utgången av 1999, en restriktion för verkets

trafikavgifter som maximalt för höjas med 80 % av NPI, räknat från

år 1993.

I affärsverket Luftfartsverket ingår inte bara affärsverksamheten

utan även de två myndighetsfunktionema Luftfartsinspektionen och Luftfartspolitiska avdelningen. Dessa är personal- och resursmässigt små i förhållande till affársdelen.

Frågan om Luftfartsverkets struktur utreds f.n. inom Kommunikationsdepartementet.

8.2.4¶Internationell samverkan

ICAO, som är ett FN-organ, är en sammanslutning av nationella luftfartsmyndigheter med huvudkontor i Montreal. Flyget styrs i hög grad

internationella avtal inom ICAO och i synnerhet av 1944 års av Chicagokonvention, grundade organisationen. Avtalen är inte

som juridiskt bindande men kan ändå begränsa den nationella trafikpolitikens möjligheter.

De europeiska luftfartsmyndighetema har också en egen organisation, ECAC. Genom Sveriges inträde i EU påverkas flygbranschen bl.a. öppnandet av en gemensam marknad och

genom konkurrenslagstiftning.

IATA, baserad i Geneve, intresseorganisation och kvittnings-

är en kassa för de större reguljärtrafikbolagen och utgör inte en begränsning

av trafikpolitikens spelrum.

Slutligen finns luftrumsorganisation, Eurocontrol, med en

en särskild organisation för att debitera luftfartsavgifter, CRCO. Sverige har varit med i Eurocontrol något år och inträdde den 1januari 1997 i CRCO.

8.2.5¶Avregleringen av inrikesflyget

Under lång tid inrikesflyget uppdelat mellan SAS, Linjeflyg,

var Swedair SAS-sfáren och några få mindre bolag.

Fram till den 1 juli 1992, när inrikesflyget avreglerades, krävdes

koncession for varje linje. SAS och Linjeflyg hade företrädesrätt, dvs. andra bolag kunde flyga enbart de linjer som SAS/LIN inte ville flyga.

Det linjesystem i form av nav, ekrar och ett fåtal direktlinjer som regelsystemet upphov till ganska statiskt, men utvecklingen

gav var efter avregleringen tyder på att det stämde väl överens med vad en

Flyget 225

friare marknad skulle ha åstadkommit. Regelsystemet förhindrade inte uppkomsten av tvärlinjer; då som nu fanns helt enkelt inte tillräcklig efterfrågan för att motivera trafik direkt mellan två ekrar utom i ett fåtal fall.

I samband med avregleringen släpptes prissättningen helt fri. Detta ledde till sänkta priser på framför allt de linjer där Transwede konkurrerade med SAS. Dessutom sänkte SAS priserna en del destinationer där operatör, men som låg nära annan

man var ensam en destination där konkurrensen gett sänkta priser. Om affársresenär definieras resande med normal/fullpris, affärspris inkl.

som buntbiljetter och årskort uppges andelen sådana vara ca 45 % för Transwede, 50 % för SAS och 75 % för Skyways. SAS affarsreseandel uppges ha stigit från 35 % 1993 till 53 % 1995.

Avregleringen inrikesflyget har utvärderats i flera sammanhang.

av I utvärderingama är det svårt att bedöma hur stor del av förändringarna

beror på andra faktorer än avregleringen, t.ex. lågkonjunkturen, som införandet av moms och SAS Övertagande av Linjeflyg.

Luftfartsverket påpekar i sin utvärdering från 1994 bl.a. att priset ökat på vissa linjer, t.ex. Stockholm—-Karlstad, men minskat andra, t.ex. Stockholm-Umeå och Stockholm-Luleå och att turutbudet har ökat på alla linjer med konkurrens minskat på flera andra.

men

Konkurrensverket påpekar i sin studie från 1996 bl.a. att resandet från många kommunala flygplatser har drabbats av kraftiga prishöjningar, eftersom SAS/Linjeflyg inte längre subventionerar regionalflyget.

8.3 för flygets infrastruktur

Avgifter

8.3.1¶Nuvarande prissättning av infrastrukturen

Avgifterna för luftrummet och de statliga flygplatserna utgörs av

landningsavgift TNC Terminal Navigation Charge, avgift för lokal flygtrafikledning

undervägsavgift passageraravgift

0 securityavgift.

8-17-0343

226 Flyget

I svensk inrikestrafik utgör avgifterna ca 6-16 %, beroende på resavstånd, av en normalprisbiljett. Syftet med avgifterna är att finansiera den statliga infrastrukturen och Luftfartsverkets övriga verksamhet. Detta motiverar att flygbränsle är undantaget från beskattning. Enligt EG:s mineraloljedirektiv och internationella överenskommelser får inte heller drivmedel används i

som yrkesmässig luftfart och sjöfart beskattas.

Landnings- och TNC-avgifter, statliga flygplatser

Landningsavgift för inrikes trafik uttas per landning med ett belopp

per ton av flygplanets maximalt tillåtna startvikt. Avgiften ton varierar

per mellan olika flygplatser.

Landningsavgiften för utrikes trafik är generellt högre än för inrikestrafiken. Även här varierar avgiften Markanta skillnader

per ton. uppkommer först över 30 ton. Av tradition har utrikesavgiftema alltid varit högre, men en utveckling pågår mot likformiga landnings-

mer avgifter i den riktning som eftersträvas inom EU.

TNC-avgifien är densamma för utrikes och inrikes trafik. Avgiften är ett fast belopp per landning. Storleken varierar i viktintervall

som inte är samma som för landningsavgiften.

Skillnaden mellan Arlanda och flygplatserna i Luftsfartsverkets division Regionflygplatser förstärktes genom prisrefonn 1994, då

en Arlandas avgifter sänktes och de övrigas höjdes. Ett motiv till denna var att förbättra resultatet för de mindre flygplatserna. Nuvarande system utgör inte någon samhällsekonomiskt effektiv prissättning, eftersom avgiften är lägst där marginalkostnaden är högst och vice versa. Reformen accentuerade dessutom en annan nackdel, nämligen att avgiftsbelastningen trafik mellan två statliga regionflygplatser blev orimligt hög.

Vi har erfarit att ett EG-direktiv om prissättning på flygplatser är under utarbetande. Det är därmed oklart om en korssubventionering mellan flygplatser kommer tillåten i framtiden.

att anses vara

Avgifter på kommunala flygplatser

De större kommunala flygplatserna och några få av de små tar ut avgifter av linjetrafiken. Trafiken på kommunala flygplatser drivs genomsnittligt med betydligt lättare flygplan än på de statliga flygplatserna. Flertalet små flygplatser färre än 35.000 årspassagerare tar ingen avgift alls av det skälet att kommunerna i så fall skulle tvingas öka sitt stöd till flygtrafiken i motsvarande grad.

i sou 1997:35 Flyget 227

Undervägsavgift

En undervägsavgift debiteras för den flugna sträckan i svenskt luftrum. En intressant egenskap hos undervägsavgiften är att den baseras bl.a. på flugen distans, som är en nödvändig komponent för konstruktion

av en fungerande miljöavgift.

Passagerar- och securityavgift

För inrikestrafiken debiteras en passageraravgift avresande på

per varierande belopp, kring 20-40 kr. För utrikestrafiken är avgiften högre, 45-70 kr, för att täcka lokalkostnader för tull och polis,

men med mindre variation. Avgiften täcka kostnaden för terminaler,

avses bagagehantering m.m.

Med security avses sådan säkerhet som inte innefattas i flygplans tillförlitlighet och annan teknisk flygsäkerhet safety. Hit hör säkerhetskontrollen och bagage vid avgång. Även

av passagerare securityavgift tas ut per avresande dock inte på de

passagerare, kommunala flygplatserna där polisen för säkerhetskontrollen.

ansvarar

8.3.2¶Belastningsanpassad och prissättning fördelning av slottider

En grundläggande trafikpolitisk princip är att om trafikförsörjningen ska ske till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader och trafiksystemet ska bidra till effektivitet i hela samhället krävs att infrastrukturen är prissatt med utgångspunkt i samhällsekonomiska marginalkostnader. Inom det statliga systemet finns motsättning

en mellan effektiv prissättning för å ena sidan samhället och å andra sidan Luftfartsverket som affärsdrivande verk med krav på att finansiera infrastrukturen. Som vi uttalat i kapitel 4 vi att den statliga

anser verksamheten inom såväl flyget sjöfarten även forsättningsvis ska

som bedrivas i form av affärsverk. En anpassning Luftfartsverkets

av prissättning med hänsyn till samhällsekonomisk effektivitet måste därför ske inom ramen för de förutsättningar affärsverksamheten

som sätter.

Från samhällsekonomisk synpunkt finns anledning att variera prissättningen av infrastrukturen efter skillnader i marginalkostnad mellan olika flygplatser och på Arlanda även efter skillnader i efterfrågan mellan olika tidpunkter på dygnet. Som framgått är

ovan skillnaderna mellan olika flygplatsers marginallandningskostnad snarare omvänt avspeglad i landningsavgiften. Den troliga orsaken är

228 Flyget sou 1997:35

att lönsamhetskravet på den statliga flygplatsverksamheten gör genomsnittskostnaden till avgiftsbestämmande faktor, och lägre trafik desto högre blir genomsnittskostnaden.

Arlanda har vissa kapacitetsbrister under högtrafik. Någon trängselberoende taxa peak-load pricing tillämpas dock inte. Arlanda skulle den enda aktuella tillämpningen, då alla andra

vara flygplatser utom Bromma ligger långt under sin kapacitetsgräns.

För Arlandas del har någon form av tidsanpassad taxa diskuterats då och då. Trafikens nuvarande nivå och utvecklingstakt, tillsammans med det planerande öppnandet av tredje banan år 2001, ger andrum för ytterligare utredning och viss försöksverksamhet med tidsanpassad

av taxa.

För Bromma är situationen en annan. Det finns ett nu helt utnyttjat, miljömässigt motiverat kapacitetstak för flygplan över 12 ton. Priset för att utnyttja Bromma för tung trafik borde höjas till den nivå som åtminstone delvis likställer efterfrågan med det nu tillämpade miljötaket. Det förefaller rimligt att den ekonomiska fördelen av Brommas läge delas mellan flygplatshållaren och flygbolagen.

En slot är ett tidsintervall för start eller landning flygplatser med otillräcklig kapacitet, s.k. koordinerad flygplats. I Sverige är enbart Arlanda koordinerad. Från årsskiftet 1995/96 handhas fördelningen av

ekonomisk förening, Airport Coordination Sweden, med en Luftfartsverket och de flesta svenska flygbolag som delägare. Byte,

inte handel, med slottider är tillåten. Arbetet bedrivs i enlighet men med en särskild EG-förordning.

För de kommunala flygplatserna skiftar avgiftsstrukturen, men troligen ligger de flygplatser som inte tar någon avgift alls närmast en samhällsekonomiskt effektiv prissättning, eftersom marginalkostnaden på lågtrafikerade flygplatser är nära noll.

Det kan i och för sig så att den tyngre flygtrafik som bedrivs på

vara det statliga flygplatssystemet inte är särskilt känslig för prissättningen

infrastrukturen, eftersom dessa kostnader utgör en förhållandevis av liten del. En övergång till mer marginalkostnadsbaserad prissättning skulle kanske medföra finansiella problem för Luftfartsverket utan att märkbart förbättra flygtrafiken, dvs. det nuvarande systemet utgör en godtagbar näst bästa-lösning. Denna fråga bör därför studeras

ytterligare.

8.4¶Internalisering av externa effekter

Flygtrafikens negativa miljöeffekter består i första hand av buller från

flygplan och i någon mån flygplatsverksamhet, utsläpp till mark och

sou 1997:35 Flyget 229

vatten från avisning av rullbanor och flygplan samtnutsläpp av luftföroreningar och koldioxid från flygplan. Miljöeffektema från avisning

flygplan och rullbanor har under lång tid minskat och är av numera små. Dessa effekter behandlas inte här. Luftfartsverket har begärt prövning av verksamheten på samtliga flygplatser utom två enligt miljöskyddsförfattningama. För Örnsköldsvik och Skellefteå planeras prövning begäras under 1998.

Några olycksrisker av sådan storlek att de bör intemaliseras, via avgifter eller annat, finns knappast.

Det svenska inrikesflyget bedrivs till stor del med samma flygplanstyper i dag som för tio år sedan. 1996 stod kapitel II-planen för ca 15 % av landningama. I utrikes trafik har några nya flygplanstyper tillkommit. SAS har f.n. stora beställningar på bl.a. Boeing 737- 600 med leverans från och med 1998. De beställda planens miljöegenskaper är betydligt bättre än dagens genomsnittliga flygplansflotta, och något bättre än de bästa planen i dagens flotta.

Utvecklingen på flygplanssidan bedöms knappast innebära några stora förändringar inom överskådlig tid framåt. Jetmotom beräknas dominera framdrivningsteknologin i åtminstone 50 år. Flygplanens långa livslängd medför att tekniska lösningar för bättre miljö etc. endast långsamt etableras marknaden.

Alternativa drivmedel som t.ex. alkoholer, vegetabiliska oljor och vätgas bedöms i dag inte aktuella som bränslen för kommersiellt flyg under överskådlig tid.

I våra förslag till utsläppsmål finns ingen uppdelning på trafikslag. I MaTs-samarbetet gjordes en bedömning av trafikgrenarnas utsläpp av koldioxid, kväveoxider, svaveldioxid och flyktiga organiska ämnen. De innebar att fram till år 2020 skulle målet för luftfarten vara att begränsa ökningen av utsläppen av koldioxid och kväveoxider till vissa nivåer.

Buller

I stort sett alla bullerstömingar från flygverksamhet är koncentrerade till flygplatsemas närområden. Jetmotom kom i bruk under 50-talet och medförde inledningsvis en kraftig försämring av bullersituationen. Sedan dess har planen i den civila trafiken blivit avsevärt tystare. Genom internationella överenskommelser togs första generationens jetplan ur bruk i förtid till förmån för s.k. kapitel II-flygplan. Den 1 april 2002 går tiden ut även för denna flygplansgeneration till förmån för kapitel III som redan nu är vanlig. Dit hör t ex Fokker 100 och BAe 146.

Teknisk utveckling av flygplanen och regleringar har varit de hittills använda medlen mot buller. Det förekommer också att äldre plan förses med ljuddämpare. På flygplatssidan förekommer restriktioner i

form bl.a. nattstängningar, påbud om viss bromsningsteknik, buller-

av minimerande in- och utflygningsprocedurer och markanvändningsplanering. De bullerstömingar som kvarstår sedan kapitel resp. IIIkraven åstadkommit viss förtida utfasning av flygplan kan knappast alls anses intemaliserade i flygsektom.

På de statliga flygplatserna är landnings- och passageraravgiftema

differentierade mellan tre olika bullerkategorier av flygplan enligt

ICAO:s Kapitel III-flygplan, dit en stor del av inrikesflygets

normer.

jetflygplan hör, och propellerflygplan under 16 ton SAAB 340, men

inte Fokker 50 har 8 % rabatt på landningsavgiften. Kapitel IIflygplan t.ex. Fokker 28 och vissa DC9 betalar däremot 35 % mer och 56 % mer från och med den 1 april 1997.

Kapitel II-flygplan utfasas till år 2002 men behovet av bullerdifferentiering kvarstår då bullervariationema bland kvarvarande flygplan är mycket stora.

En nackdel med den nuvarande utformningen av avgiftsdifferentiering är att den utformats som en rabatt resp. förhöjning av landningsavgiftema. Som vi nämnt förut är dock dessa närmast omvänt relaterade till flygplatsens bullersituation, till följd av flygplatsnätets administrativa struktur. Dessutom finns ingen differentiering över dygnet. En landning det av bostäder kringgärdade Bromma kl 22.00 är, oavsett flygplanstyp, billigare än t.ex. en landning kl 13.00 på den avsides belägna flygplatsen i Örnsköldsvik.

Förutsättningarna för att modifiera landningsavgiften så att den samvarierar med bullret är dock mycket goda. Även startbuller skulle i praktiken kunna avgiftsbeläggas med en landningsavgift. En relativt enkel och schablonartad modifiering landningsavgiftema efter

av flygplanstyp, tidpunkt och bebyggelse kring fältet skulle åstadkomma mycket god överensstämmelse mellan erlagd avgift och åstadkommet buller. Därmed uppfylls det grundläggande kravet på en miljöavgift.

Utsläpp av koldioxid och luftföroreningar

All linjetrafrk utförs numera med jet- eller turbopropflygplan som båda drivs med JET A1, fotogen- eller naftabaserad produkt.

en Användningen bensin är numera koncentrerad till allmänflyg,

av taxiflyg och mindre helikoptrar och är av mindre betydelse som

Inrikesflyget förbrukar 300 000 m3 år.

miljöproblem. ca jetbränsle per

sou 1997:35 Flyget 231

Därutöver tankas 600 000 m3 i utrikestrafikens flygplan. ca Huvuddelen förbrukas utanför svenskt luftrum. 1 kg jetbränsle 1,25 liter vid förbränning upphov till 3,1 kg ger ca kolidioxid C02, vikten ökar att O2 tas från luften, oavsett i p.g.a. vilken motor bränslet används. Därutöver förbränning i jetmotor ger en upphov till kväveoxider NOX, oförbrända kolväten HC och sotpartiklar. För dessa tre föroreningar finns ingen bestämd relation med bränslemängden. Utsläppen kg bränsle varierar kraftigt mellan per olika motortyper. Trenden under år har varit att utsläppen senare av sot nästan upphört och av oförbrända kolväten minskat kraftigt till följd av bättre motorteknik. Drivkraften för att minska utsläppen sot och kolväten har varit av bl.a. regleringar genom sot- och utsläppsnormer. Förbättrad verkningsgrad hos främst jetmotorer har också gett upphov till lägre bränsleförbrukning per passagerarkilometer och därmed lägre utsläpp av koldioxid. Förbättringen har emellertid till stor del uppnåtts genom högre kompressionsförhållande och förbränningstemperatur, vilket i regel medför höjda utsläpp av kväveoxider kg bränsle. per Utsläppen av koldioxid, kväveoxider och kolväten från inrikesflyg var t.o.m. årsskiftet 1996/97 delvis intemaliserade miljögenom en skatt. 1989 infördes skatt på utsläpp kväveoxider och kolväten. av Senare infördes skatt på koldioxid. även en Av skilda skäl blev skattekonstruktionen mindre lyckad. Den avgörande nackdelen är att skatten inte på något sätt samvarierar med verkliga utsläpp, eftersom den beräknas på 380 km lång flygsträcka en vilket i slutet på 1980-talet Linjeflygs genomsnittliga flygning. var Skatten på kväveoxider och kolväten varierade med flygplantyp. Flygplan under 5 700 kg i praktiken färre än 19 stolar undantogs på goda grunder från skatt. Denna skatt beräknades med hjälp deklaration, upprättad av en av flygbolaget. Eftersom hänsyn inte togs till flygsträckan varierade de reella skatterna mellan ca 300 % av de nominella beloppen för korta flygsträckor, som t.ex. Gävle-Arlanda, till 30 % för Stockholmca Kiruna. Detta innebär att skatten inte uppfattades betalning för som rätten att släppa ut föroreningar fiskalt betonad skatt med utan som en liten acceptans i flygsektom. Hela miljöskattsystemet avskaffades vid årsskiftet 1996/97. Några flygbolag har gjort gällande att skatten stred mot EG-regler detta men är omstritt och inte prövat i EG-domstolen. Inom Luftfartsverket pågår arbete med konstruktion ett nytt system, dock inte har hunnit av som träda i kraft vid årsskiftet 1996/97. Detta system omfattar inte koldioxid. Luftfartsverkets arbete, benämnt BARLA, beskrivs i ett följande avsnitt.

Utsläppsavgifter kan inte utformas som landningsavgifter. En effektiv avgift för samtliga utsläppstyper skulle däremot kunna konstrueras med avgiftskomponent som täcker start och stigning

en och komponent är beroende flygsträckan. Ett problem är att

en som av utsläppsegenskapema utanför start- och landningsfasen är otillräckligt kända för de flesta flygplanstyper. Betydande forsknings- och simuleringsarbete skulle kunna finansieras med avgiften återstår.

som

Den avgiftskomponent utsläpp vid start och landning kan

som avser

ett tillägg till landningsavgiften, därmed blir differentierad vara som efter både vikt och flygplanstyp. Den komponent som är beroende av flygsträckan kan ett tillägg till undervägsavgiften.

vara

Vi bedömer att sådan konstruktion inte strider mot

en internationella regler.

8.4.1¶Luftfartsverkets u pdrag att utarbeta

ödifferentierade lufts artsavgifter BARLA

milj -

Luftfartsverket har regeringens uppdrag att utarbeta buller- och avgasrelaterade luftfartsavgifter. Enligt proposition 1996/97:14 ska differentierade avgifter införas under 1997.

Luftfartsverket påbörjade under hösten 1996 ett projekt, BARLA Buller- och avgasrelaterade luftfartsavgifter. Projektet syftar till att utforma ett differentierat avgiftssystem tar hänsyn till flygplanens

som miljöegenskaper i form buller och avgasutsläpp, dock inte utsläpp

av

koldioxid. Uppdraget är att utveckla ett avgiftssystem som av uppmuntrar flygbolagen att välja de mest miljöanpassade planen vid anskaffning plan. Avgiftssystemet ska uppfattas rättvist av

av nya som flygbolagen, enkelt och begripligt i sin grundstruktur samt ha

vara avsedd styreffekt.

Avgiftsuttaget kopplat till operatöremas kostnader för

ska vara miljöanpassade tekniska åtgärder. Praktiskt innebär detta att de operatörer väljer att satsa på miljöanpassad teknik får lägre

som landnings/luftfartsavgifter, medan operatörer inte gör motsvarande

som tekniksatsningar får betala ett högre pris.

Inom för BARLA har Luftfartsverket i februari 1997 lämnat

ramen handlingsplan mot buller till regeringen och Koncessionsnämnden.

en Planen beskriver miljömålen, den tekniska potentialen, förslag till miljöklassning flygplan samt åtgärdsstrategier för att åstadkomma

av

miljöanpassning. Den l september 1997 ska BARLA:s slutrapport en presenteras. Luftfartsverkets mål är att det nya miljödifferentierade avgiftssystemet ska i användning till årsskiftet 1997/98.

vara

sou 1997:35 Flyget 233

8.4.2¶Förslag om intemalisering av flygets externa

kostnader m.m.

Vi att miljödifferentierade avgifter för flygtrafiken bör utvecklas

anser så att flygets externa kostnader kan intemaliseras i så hög grad som möjligt. Luftfartsverkets arbete med BARLA är ett steg i denna riktning. Vi dock att vid utformning av ett nytt

anser man miljöavgiftsystem för flyget bör ta hänsyn till faktiska utsläpp, inklusive koldioxid, för att högre grad intemalisering av de

ge en av externa kostnaderna.

Vi föreslår därför att Luftfartsverket inom ramen för sitt pågående arbete mot miljöstyming utformar ett miljöavgiftsystem som görs beroende faktiska utsläpp, inklusive koldioxid.

av

Avgiften skulle t.ex. kunna utformas i två delar, där ett tillägg till landningsavgiften utformas med hänsyn till utsläpp av luftföroreningar och koldioxid i flygplatsens närhet och ett tillägg till undervägsavgiften utformas med hänsyn till åstadkomna utsläpp av luftföroreningar och koldioxid under flygsträckan. Hur ett sådant avgiftssystem skulle kunna utformas redovisas närmare i en kommande rapport med underlagsmaterial som ges ut i SIKA:s rapportserie.

Inriktningen bör att miljöavgifter tillämpas all kommersiell

vara flygning i svenskt lufimm med undantag mindre flygplan. Skälet till

av undantaget är att dels det rör sig små avgiftsbelopp i förhållande till

om administrationskostnadema, dels att kunskapen de mindre planens

om utsläpp är ofullständig.

Internationellt bör Sverige driva linjen att luftfartens externa kostnader i så hög grad möjligt bör intemaliseras i luftfartens

som avgifter. Avgifterna bör baseras på verkliga utsläpp.

Vi föreslår vidare att Luftfartsverket inom ramen för sitt uppdrag

miljöavgifter även utreder effekterna för Luftfartsverket, om flygtrafiken och för olika regioner i landet ett marginal-

av mer kostnadsanpassat avgiftssystem, t.ex. tidsanpassad taxa på Arlanda, höjda taxor på Bromma och frågan fördelningen av slottider. Vid

om förändringar avgiftssättningen måste dock hänsyn tas till verkets

av ekonomiska för infrastrukturen. Samråd bör ske med berörda

ansvar parter, t.ex. företrädare för de kommunala flygplatserna.

8.4.3¶Privatflyget

Privatflyget, där fritidsflyget utgör del, sker med bensindrivna

en flygplan 1995 enligt luftfartsregistret omfattade 1 560 plan,

som ca

90 tvåmotoriga. Dessutom finns ca 185 ultralätta plan. I varav ca var

234 Flyget

princip inga plan, med undantag de ultralätta, används enbart för av fritidsbruk utan de används också för skolflyg, firmaflyg och

brandbevakning.

Den dominerande bensinkvaliteten för flyget är 100-oktanig lågblyad bensin. Redan i början av 1980-talet gjordes försök att använda blyfri bensin inom flyget. Försöken avbröts för lågt p.g.a. oktantal och för liten marknad. Nu finns åter blyfri bensinkvalitet på en marknaden. De mindre flygplanens bensinförbrukning utgör 1,5 ca promille av vägtrafikens bensinförbrukning. Under åren 1984-87 fanns statsfmansiellt motiverad bränsleskatt en för fritidsflyget. Skatten avskaffades bl.a. på grund att administraav tionskostnadema högre än intäkterna. var

Utsläppsegenskapema hos de mindre flygplansmotorerna är

otillräckligt kända. Uppskattningsvis är utsläppen koldioxid stol av per och mil ungefär desamma för bil, medan utsläppen kolväten som en av och kolmonoxid sannolikt är högre. Hur det förhåller sig med kväveoxider är okänt. Eftersom det åter finns blyfri bensin för flyg att tillgå nu marknaden skulle katalysatorer för flygplansmotorer kunna installeras. Volvo har uppskattat att en reningseffekt på 50 % kan förväntas. ca Priset för eftermontering av katalysator har uppskattats bli högt, ca 20 000-40 000 kr. Vi föreslår att Luftfartsverket i uppdrag att ges utreda om ett katalysatorkrav på åtminstone motorer kan nya motiveras.

8,5 Finansiering av infrastrukturen, förslag till statligt flygplatsstöd

8.5. 1 Nuvarande

finansiering

Den övervägande delen flygplatskapitalet på samtliga flygplatser av med linjetrafik har finansierats med statliga och kommunala skattemedel, även om betydande investeringar därefter finansierats av Luftfartsverket. För de kommunala flygplatserna har inte bara grundinvesteringama, utan hela anläggningen, bekostats skattemedel via av försvarsanslaget, statsbidrag eller den kommunala budgeten. Även de löpande investeringarna har ett betydande inslag statliga och av kommunala bidrag. Arlandas Företagsekonomiska resultat, +451 mkr 1995, står i en klass för sig. De övriga 18 statliga flygplatserna gick sammanlagt

Flyget 235

jämnt dvs. den samlade statliga flygplatsverksamheten gav ett

upp, företagsekonomiskt överskott på ca 450 mkr.

Underskottet i den statliga flygplatsverksamheten täcks inom Luftfartsverket, och de lokala skattebetalarna drabbas inte i något avseende. Däremot har kommunalt engagemang i vissa investeringar förekommit i stort sett alla statliga flygplatser.

Underskottet för de kommunala flygplatserna uppskattas till minst 150 mkr år, varav en liten del täcks med statsbidrag. Skillnaderna i

per ekonomiska villkor mellan kommunala och statliga flygplatser har under lång tid varit ett stort problem. Skogsläns- och resultatutjämningsbidragen har bara marginellt bidragit till att minska orättvisorna, särskilt vissa flygplatser fått bidrag från båda

som systemen medan andra inte fått något driftsbidrag alls. Läget för flera

flygplatserna har ibland varit akut; t.ex. begärde Arvidsjaurs av flygplats nyligen i brev till kommittén att staten ska stå för 75 % ca 7,5 mkr/år driftsunderskottet då kommunen inte längre mäktar

av med.

8.5.2 Ansvaret för ett rikstäckande flyg

I Luftfartsverkets uppgifter ingår inte att ansvara för driften andra flygplatser än de 19 statliga. Samtidigt har verket ett sektorsansvar för att främja flygets utveckling. I detta ingår att uppmärksamma, analysera och föreslå lösningar på problem av denna art.

Två projekt inom Luftfartsverket resulterade i en jämförande studie

problem och lösningar i Norge, Sverige och Finland samt en ansats av till svensk lösning. Sedan projekten slagits ihop under våren 1995 analyserades flera förslag skulle lösa såväl glesflygsproblemet

som

de större kommunala flygplatsernas svårigheter. Bland annat som diskuterades statlig upphandling viss flygtrafik. En inventering

av visade dock att enbart upphandling skulle avlasta alltför liten och

en även sjunkande del kommunernas kostnader och därmed inte säkra

av fortsatt flygtrafik. Samtliga tillfrågade flygplatser ställde sig också tveksamma till upphandling. Flera flygbolag påpekade särskilt risken för att oseriösa, kortlivade bolag till följd av bristande insikt och erfarenhet lämnar lockande låga anbud. Dessa slutsatser gäller inte upphandling flygtraflk mellan statliga flygplatser, t.ex. nuvarande

av trafik mellan Östersund och Umeå. Frågan statlig upphandling

om av trafik behandlas i kapitel

I budgetpropositionen 1996/97:1 anförde regeringen att Det bör noteras att frågor flygets roll i trafilçförsörjningen kommer att

om behandlas i 1998 års trafikpolitiska proposition. Det är därvid rimligt

236 Flyget

att frågor om statens framtida ansvar för flygplatsnätet får

en

långsiktig lösning.

Vi anser att ett nödvändigt villkor för en sådan lösning är att staten tar ett betydande ansvar för att tillhandahålla flygplatstjänster utanför det statliga flygplatssystemet. Ansvaret bör gälla hela landet. Det finns däremot ingen anledning att ändra bestående ägarförhållanden. Någon reform i linje med 1938 års jämvägsförstatligande eller det nuvarande norska statsövertagandet av kommunala flygplatser är inte motiverad. Problemet går att lösa med enklare åtgärder och ett visst ekonomiskt ansvar bör kvarstå hos kommunerna för att uppmuntra effektivitet.

Syftet med en ny statlig stödforrn bör att säkra

vara tillfredsställande flygförbindelser över hela landet. Det bör därför inriktas på flygplatser som har reguljär årlig flygtrafik, säsongstrafik eller annan väsentlig betydelse för flygtrafiken. För närvarande innefattas 27 kommunala flygplatser, SAAB-fältet inräknat, i denna avgränsning.

8.5.3¶Förslag från Luftfartsverket och de kommunala

flygplatserna

Representanter för Luftfartsverket, Kommunförbundet och de

kommunala flygplatserna har utarbetat ett förslag med följande

huvuddrag:

0 Nuvarande ägarförhållanden består. Det statliga stödet, dvs. vad

som omfördelas från kommunala till statliga skattebetalare, ökas

från ca 25 till ca 85-90 mkr per år. 0 Stödet bör riktas mot drift och underhåll av infrastrukturen då denna

del är klart kostsammast. 0 Stödet grundas flygplatsens storlek och tekniska standard,

eventuellt även klimatförhållanden. Det faktiskt redovisade driftsunderskottet ingår inte som bestämningsfaktor.

0 Stödet avtrappas med ökande passagerarantal. Då flygplatserna

långsiktigt kan förutse ökande passagerarunderlag kommer det

totala stödbehovet över tiden att minska. 0 Stödet utformas så att incitamenten att utveckla flygplatserna

består. Även fortsättningsvis ska rörelseintäktema primärt

vara av

intresse. 0 Förslaget innebär att en betydande del av nettokostnaden 30-

40 mkr kvarstår hos kommunerna. Därmed finns även i

fortsättningen en drivkraft för effektivisering.

Flyget 237

LTA-bidraget berörs inte medan nuvarande skogslänsbidrag och 0

resultatutjämningsbidrag avskaffas helt.

Utanför mål 6-0mrådet krävs 10 000 årspassagerare i linjefart för att 0 ska få del stödet. Undantag kan göras för flygplats

flygplatsen av

väsentlig betydelse för luftfarten. som har annan stödbeloppet påverkas inte förändringar i antalet 0 Det totala av stödberättigade flygplatser.

Stödet upphör helt vid den passageramivå där lönsam flygplatsdrift

0 bör kunna bedrivas.

8.5.4¶Vårt till för kommunala

förslag nytt stödsystem

flygplatser

Luftfartsverkets och kommunala flygplatsemas förslag uppfyller

budgetpropositionens ambition långsiktig lösning av statens ansvar

om läggs så flygplatsemas samlade underskott i stödnivån att om täcks till 75 %. Detta är den gräns parterna bedömt

genomsnitt ca som

minsta täckningsgrad långsiktigt kan garantera en fortsatt vara den som drift på de berörda flygplatserna. statens till att stödja endast flygplatser

Avgränsningen av ansvar

10 000 år saknar dock motiv. Sex med minst passagerare per flygplatser med linjetrafik samt med betydande fraktflyg lämnas en därmed utanför stödsystemet, trots att deras behov flyget inte kan av mindre de övrigas. I det diskuterade förslaget ingår sägas vara än nu Hagfors, Hemavan, Hultsfred, Idre, Oskarshamn,

inte flygplatserna

Stockholm/Skavsta och Söderhamn. Av dessa har Hagfors, Hemavan, Idre och Söderhamn hittills fått skogslänsbidrag. Alla flygplatser utom och Skavsta ligger i målområden för EU:s strukturfonder Oskarshamn mål 2-, mål 5b- och mål 6-områden. undan existerande stöd utan någon kompensation skulle Att dra ett skada för dessa regioners möjligheter att utvecklas innebära allvarlig för avveckling lokala verksamheter. Syftet med och innebära risk av samtidigt det omvända att förbättra förutsättningarna för stödet är -

positiv regional utveckling.

en Stockholm/ Skavsta är ett specialfall. Frakttrafiken innebär ett starkt inkludera Skavsta i stödsystemet. Etablerandet av en fraktskäl att söder Stockholm med kapacitet att ta ner lika stora

flygplats om

Arlanda innebär att flygfraktens mycket stora inslag av

flygplan som

miljöstörande lastbilstransport kan minskas, bl.a. på vägarna genom Stockholm. Om investeringar i ökad fraktkapacitet kan inbesparas på Arlanda bättre utnyttja befintlig kapacitet Skavsta innebär genom att

238 Flyget

detta besparing för flygsektom. Slutligen det en är viktigt att Skavstas kapacitet som alternativflygplats till Arlanda kan upprätthållas.

För att stödet ska kunna omfatta samtliga 27 kommunala

flygplatser

som nu har linjetrafik, säsongstrafik eller betydande

fraktflyg, bör det

därför utgå med ett högre totalt belopp än

parterna föreslagit.

Vi föreslår att staten Luftfartsverket fördelar genom ett bidrag till samtliga 27 kommunala och privata flygplatser har

som nu linjetrafik, säsongstrafik eller betydande fraktflyg. Bidraget bör täcka

ca 75 % av det samlade driftsunderskottet, vilket med 1996 års resultat motsvarar ca 115 mkr. För att skapa ett incitament till effektiv en drift av flygplatserna bör kommunerna själva stå för resterande andel av driftkostnadema.

Vi anser att bidraget bör finansieras inom Luftfartsverkets

budget.

Vi är dock medvetna att det kan innebära om problem för Luftfartsverket att höja sina avgifter i motsvarande grad. Det kan därför finnas anledning att över Luftfartsverkets

se avkastningskrav till

staten om verket åläggs utvidgade uppgifter. En möjlig

annan lösning

är att finansiera stödet till de kommunala

flygplatserna via statsbudgeten.

Vi föreslår att Luftfartsverket i uppdrag ges att utforma ett stödsystem för de kommunala flygplatserna enligt

vårt förslag i

samverkan med representanter för de kommunala flygplatserna. Vi föreslår också att nuvarande

skogslänsbidrag och resultat-

utjämningsbidrag samtidigt avskaffas.

8.6¶Regionalpolitiskahänsyn

Flygets kostnadsstruktur innebär att kortväga trafik alltid blir

betydligt

dyrare än långväga trafik räknat kilometer. per Anledningen är dels att

bränsleförbrukningen per flygplanskilometer är högre under

start och landning, dels att landningsavgiften slås ut på färdsträckan. Korta linjer har därför ett relativt sett högre biljettpris - - än långa. För det

kortväga flyget tar dessutom terininaltransportema andel

en stor av den totala restiden. Det innebär att flyget har mindre konkurrenskraft på korta avstånd.

Den nu avskaffade miljöskatten grundades på fast färdsträcka en på den genomsnittliga sträckan för svenskt inrikesflyg, 38 mil, oberoende av den faktiska färdsträckan och därmed de faktiska

av utsläppen. Miljöavgifter enligt vårt förslag grundas på principen om

intemalisering av externa effekter att hänsyn bör till genom tas flygets faktiska utsläpp, inklusive koldioxid. Det innebär

att det kortväga flyget blir billigare och det långväga flyget

blir dyrare jämfört med den

Flyget 239 SOU 1997235

avskattade miljöskatten. Den grundläggande skillnaden i kostnadsnu struktur mellan lång- och kortväga flyg består dock. Vi principen intemalisering externa kostnader är anser att om av konsekvent tillämpning inom flyget kan dock innebära vissa riktig. En negativa regionalpolitiska konsekvenser. Flyget är viktigt för långväga och har särskild betydelse för orter har långa avstånd transporter som till landets befolkningscentra och saknar andra långväga stora som goda transportmöjligheter. Det gäller t.ex. stora delar av Norrland. kan därför finnas anledning att komplettera intemalisering Det en kostnader inom flyget med åtgärder som syftar till att av externa

motverka regionalpolitiskt negativa effekter.

därför Luftfartsverket i samband med sitt arbete med Vi föreslår att utforma nytt miljöavgiftsystem tar hänsyn till målet om en att ett

regional utveckling. Därvid bör även flygplatsavgiftemas positiv

utifrån denna utgångspunkt, liksom utformningen utformning prövas bidraget till de kommunala flygplatserna. av

8.7¶Strategisk miljöbedömning

består utsläpp luftföroreningar och buller i

Flygets miljöpåverkan av av

samband med och landning. Effekterna utsläpp på hög höjd är start av inte helt klarlagda bör ägnas fortsatt uppmärksamhet genom men forskning. Utsläpp från flygplatsverksamheten går som

ytterligare

med rimliga insatser flygplatserna. Flyget har en regel att klara av

miljöfördel genom den låga ytkonsumtionen.

har haft snabb expansion under 1980-talet och en ökning Flyget en 90-talet. Även utsläppen är små i absoluta tal innebär även under om ökningstakten utsläppen i första hand koldioxid den snabba att av öka. I utformningen utsläppsmålen har vi beaktat den kommer att av omställningstiden inom flyget. Det kommer därför att behövas längre åtgärder inom flyget i samlad strategi för att nå miljömålen. en förslag syftar till underlätta anpassningen kommer Våra att men troligtvis inte att räcka. Det bör vara Luftfartsverkets uppgift att vad ytterligare krävs för att sikt kunna minska analysera som koldioxidutsläppen och nå miljömålen.

m M L L

A

‘;‘¥ .tf’"

., H a . á ‘ §’,3§‘%%‘@f5.t:Z s unt.

m;

9¶Den persontrafiken långväga

9.1¶Det långväga resandet

Med långväga resande vi över 10 mil. I tabell 9.1

menar resor redovisas hur dessa har utvecklats för olika fárdmedel enligt de

resor nationella resvaneundersökningama.

Tabell 9.1 Färmedelsandelar för långväga personresor över 10 mil enligt de nationella resvaneundersökningama

SIKA har analyserat utvecklingen inom trafikslagen under de

åren. Enligt dessa analyser har tjänsteresenärer fått senaste förbättringar och privatresenärer försämringar inom både flyget och järnvägen. Försämringama har framför allt drabbat dem med låg betalningsfönnåga. Utvecklingen inom den långväga busstrafiken tycks dock ha gynnat låginkomsttagare.

Det finns olika konkurrensytor mellan trafikslagen. Enligt Luftfartsverkets bedömning är bilen inrikesflygets

allvarligaste konkurrent, medan konkurrensen med tåget inte är så stark. Man att tågen konkurrerar med flyget på enbart 14 av 43

anser flygplatser. Detta innebär att ungefär 2,5 % av inrikesflygets

väljer mellan flyg och tåg. SIKA bedömer att passagerare konkurrensytan är större.

Konkurrensen är liten mellan flyg och buss, eftersom de som överväger att åka buss i regel mer till priset än restiden.

ser

Mellan tåg och buss finns det konkurrens på de flesta avstånd. Bussen vänder sig dock i första hand till resenärer med relativt låg betalningsviljaförmåga för att få kortare restid.

242 Den långväga persontrafiken

90.2¶Samverkan om och samordning av langväga persontransporter

Det finns i dag brister i samverkan mellan transportslagen. Trafikantema skulle kunna få stora förbättringar det blev

om en samverkan om hela resan från dörr till dörr.

Det behövs också en bättre samordning mellan åtgärder i infrastrukturen och i trafiken.

9.2.1 Samverkan hela från dörr till dörr

om resan

Inom den lokala- och regionala kollektivtrafiken samordnas trafiken mellan de olika trafikslagen buss, spårvagn, lokaltåg och tunnelbana. Från trafikantens synpunkt består trafiken inte av oberoende linjer utan av ett nät där man kan växla fárdmedel under en och

samma resa. Trafikanten kan normalt få information hela nätet via telefon eller

om på annat sätt. Samma typ av biljett är giltig flera färdmedel.

För en del av den långväga trafiken, inklusive anslutningsresor, finns det en utvecklad samordning. Det gäller kombinationen länstrafik och långväga jämvägstrafik, där samordningen sköts av Samtrafiken i Sverige AB, som ägs gemensamt av SJ och trafikhuvudmännen. I systemet ingår all SJ-trafik, den regionala kollektivtrafiken i alla län samt Gotlandstrafiken. Samordningen innebär att resenärerna får tider samt kan boka och köpa hela resan, inklusive byten, på ett ställe s.k. Tågplus-biljett. Samordningen innebär vidare att genomgående taxeoch rabattregler gäller under hela resan och att trafikföretagen garanterat anslutningarna, vilket regleras i samtrafikplan för hela

en Sverige. Sedan februari 1997 finns tidtabellsinforrnation för systemet tillgänglig på Internet och på diskett för persondatorer

- TågplusGuiden.

För långväga persontransporter i övrigt flyg och sådan långväga busstrafik som inte är samordnad med länstrafiken är situationen

en annan. Trafikföretagen bedriver marknadsföring och information oberoende av varandra, vilket kan göra informationen svåråtkomlig. SJ- och länstrafiken inom Tågplussystemet samt inrikes flygtrafik är dock sammanlänkade på Internet via systemet Travel Link.

I en utredning som beställts av SIKA redovisas olika förslag till att förbättra samverkan och utveckla hela från dörr till dörrl.

resan Följande förslag presenteras i utredningen, som redovisas i vår bilagerapport:

l Olof Nordell, Långvägapersontransporterfrån dörr till dörr, Via Nord, 1997

Den långväga persontrafiken 243

Inventering brister i samordningen mellan olika trafikslag. 0 av 0 Kvalitetsmätningar, rese-controllers och bättre sätt att hantera

kundklagomål.

0 Förbättrad information för funktionshindrade.

Kundtillvänd standard för bättre information med ny teknik. 0 0 Ett nationellt söksystem på Internet för tidtabellsinformation.

Ett gemensamt Sverigenummer för trafikupplysning. 0

Förbättrad information för dem som inte talar svenska. 0 0 Utvecklade satsningar på Tågtaxi, Busstaxi, Tågbil och Bussbil.

Förbättrad vägvisning till stationer och terminaler. 0

0¶Förbättrade bytespunkter i kollektivtrafiksystemen.

0 Förbättrade möjligheter att parkera vid stationer för cyklister och

bilister, att med bil hämta och lämna passagerare samt att ta med

cykel på buss och tåg.

Förbättrad information och service under Utbildning av all 0 resan.

personal med kundkontakter.

Utarbetande och marknadsföring av resevillkor som omfattar alla 0

fárdmedel från dörr till dörr. Attitydpåverkan och marknadskommunikation.

Vi att många de idéer förs fram i utredningen är värda

anser av som att utvecklas vidare. En förbättrad samverkan om hela resan från dörr till dörr stora vinster för trafikanterna och kan bidra till att stärka

ger de kollektiva färdmedlens attraktivitet och konkurrensförmåga.

En del detta kan åstadkommas att fortsätta att utveckla

av genom verksamheten hos Samtrafiken i Sverige AB. Samtrafiken bör,

tillsammans med andra aktörer, kunna bidra till att förbättra informationen så att samtliga resmöjligheter täcks in, dvs. även flyg och långväga buss. Detta föreslås ske genom en fortsatt sammanlänkning olika informationssystem så att resenärerna ska

av kunna få information alla resmöjligheter med olika trafikslag på ett

om ställe. Samtrafiken skulle också kunna förbättra informationen för äldre, funktionshindrade, barnfamiljer och andra resandegrupper med särskilda informationsbehov.

Vägverket och Banverket har sektorsansvar för all väg- och

jämvägstrafik. Vägverket har dessutom ett samordningsansvar för

handikappanpassning i alla transportslag. KFB har stort ansvar för

forsknings-, utvecklings- och demonstrationsprojekt inom

transportområdet. Regeringen bör därför Vägverket, Banverket och

ge KFB i uppdrag att ta upp diskussioner med Samtrafiken i Sverige AB, dess ägare och andra aktörer att utvidga Samtrafikens uppgifter och

om att vidareutveckla och konkretisera idéerna till samverkan om hela

En första rapport bör redovisas till regeringen under hösten 1997 resan.

244 Den långväga persontrafiken SOU 1997:3 5

så att den kan ingå i underlaget för det kommande trafikpolitiska beslutet.

9.2.2¶Samordning mellan och

infrastrukturplanering trafikplanering

I den nationella och regionala infrastrukturplaneringen har man hittills inte tillräckligt beaktat att det finns ett viktigt samband mellan investeringar och trafikering och prissättning. Exempelvis beror en jämvägsinvesterings lönsamhet på hur banan trafikeras och vilka priser som sätts på trafiken, eftersom trafikering och priser påverkar efterfrågan och därmed lönsamheten. Idag saknas tillräckligt goda uppgifter om både befintliga och planerade resandemängder på olika delsträckor för att kunna göra tillförlitliga samhällsekonomiska analyser.

Vi anser att trafikföretagen bör lämna uppgifter om resandestatistik till dem som ansvarar för planeringen av infrastrukturen. Vissa uppgifter kan behöva behandlas konfidentiellt. Regeringen bör utfärda de direktiv som krävs för hanteringen av statistik över resandet.

9.3¶Internalisering av externa effekter

De externa effekterna från persontrafiken bör intemaliseras fullt ut i samtliga trafikslag. Vi har gått igenom vad detta innebär för resandet, trafikanterna, trafikföretagen och samhället.

Vi har räknat på tre olika nivåer för koldioxidbeskattningen

dagens värdering samt värderingen 0,38 kr/kg år 2010 0,83 kr/kg respektive år 2020 1,17 kr/kg med vårt förslag till höjning av koldioxidskatten.

För biltrafiken har vi räknat med att bensinprishöjningen motverkas av en anpassning av motorer och bränsleförbrukning så att priset per fordonskilometer inte ökar.

I figur 9.1 redovisas beräknade förändringar av fárdmedelsfördelningen efter en intemalisering med dels dagens koldioxidvärdering, dels en framtida värdering som bygger den höjning av drivmedelspriset vi redovisat realt 10 öre/år. Vad intemaliseringen konkret innebär för respektive trafikslag har vi redovisat i kapitel 5-8.

Som framgår av figuren ökar resandet för bil, medan det minskar något för buss och flyg. Tågresandet minskar något vid dagens koldioxidvärdering, men ökar med en framtida höjd koldioxidvärdering. Järnvägen vinner gentemot buss och flyg.

Den långväga persontrafiken 245

Skillnad i passagerarkilometer jämfört med idag

O

O

| O ulnt. 0,38

ulnt. 0,83 -100

nlnt. 1,17 -150

-200

-250

-300

-350

Figur 9.1 Förändringar i efterfrågan på grund av intemalisering med tre alternativa värderingar koldioxidutsläpp, miljoner passagerarkilometer

av per år. Källa: SIKA 1997

Genom intemaliseringen vinner trafikanterna i tid, får betala

men högre priser för transporter. Statliga subventioner för att sänka biljettprisema på järnvägen har beräknats samhällsekonomiskt

vara lönsamma eftersom marginalkostnaden för att ta emot fler passagerare på tågen är låg. i

Trafikfdretagen förlorar i storleksordningen 50 mkr per år intemaliseringen. Staten statsfrnansiell vinst på cirka 320 mkr.

gör en

Som framgår figur 9.1 vinner järnvägen trafikanter från buss och

av

i takt med koldioxidskatten höjs. Detta påverkar storleken på

flyg att

den olönsamma järnvägstrafiken. Även med ett underskottet i koldioxidvärde enligt den beräknade nivån år 2010 finns ett stort underskott kvar. Intemaliseringen löser således inte järnvägens

lönsamhetsproblem.

Att biltrafiken ökar trots intemalisering med höjt bensinpris beror på att beräkningarna har utgått från att bensinprishöjningama motverkas bränsleförbrukningen minskar i motsvarande grad.

av att Bilistema drabbas således inte höjda kostnader. Om anpassningen

av

bilar och bränsleförbrukning inte går så snabbt vi har räknat av som med kan resultatet bli att även bilister övergår till att åka tåg.

246 Den långväga persontrafiken

Osäkerheten i beräkningarna är stor, de i fall men anger vart

riktningen i och storleksordningen förändringarna. Beräknings-

av

förutsättningar och metodik redovisas i vår bilagerapport.

9.4¶Statens av

köp interregional persontrafik

Flygtrafiken i Sverige är helt avreglerad. Vi föreslår ingen förändring av detta. I dag köper staten flygtrafik på linjen Östersund-Umeå av

regionalpolitiska skäl. I övrigt bedrivs flygtrafiken på Företagsekonomiska villkor.

Den långväga busstrafiken är delvis avreglerad. Enligt yrkestrafiklagen får tillstånd till linjetrafik inte det görs ges om sannolikt att den avsedda trafiken i betydande mån skulle komma att skada förutsättningarna för att driva jämvägstrafik eller trafik enligt lagen 1985:449 om rätt att bedriva viss linjetrafik. Trafiken drivs inom denna ram helt företagsekonomiska villkor.

För jämvägstrafiken har vi i kapitel 6 föreslagit att SJ får

företrädesrätten på ett företagsekonomiskt lönsamt affársbanenät. Detta nät bör kompletteras ett nationellt basnät upphandlas av som av ett rikstrafikombud tillsammans med trafikhuvudmännen i länen. Dessutom finns regional och lokal tågtrafik upphandlas som ensamt av trafikhuvudmännen. Det långväga inrikes personresandet med båt är begränsat till linjerna mellan fastlandet och Gotland. Denna trafik upphandlas av staten i konkurrens. Det är fritt att köra kompletteringstrafik vid sidan av den av staten upphandlade färjetrafiken, regeringen har enligt men en ny författning rätt att begränsa denna rätt. Den interregionala trafiken kan således sägas bestå två delar. En av stor del av trafiken sköts helt på kommersiella villkor, medan del en av framför allt jämvägstrafiken sker med statliga subventioner. Det finns flera motiv för staten att avsätta medel till den interregionala persontrafiken. På detta sätt tar staten ett för att ansvar alla delar av landet får tillfredsställande interregional en transportförsörjning med en acceptabel tillgänglighet även i sådana områden som är svåra att förse med företagsekonomiskt lönsam trafik. Det är bl.a. nödvändigt för att upprätthålla positiv regional en

utveckling.

Dessutom kan det finnas samhällsekonomiskt motiverad trafik som inte är företagsekonomiskt lönsam. Statliga insatser för att ge förutsättningar att driva samhällsekonomiskt lönsam interregional trafik bidrar till att transportsystemet utnyttjas effektivare. De värden

som ligger i t.ex. jämvägsinfrastrukturen kan komma till nytta.

Den långväga persontrafiken 247

Vi anser att staten ska besluta om ett nationellt basnät för interregional trafik. Detta basnät kommer huvudsakligen att bestå

av järnvägslinjer. Basnätet kan emellertid också kunna innehålla buss-, båt och flygtrafik. Den interregionala trafiken i basnätet bör upphandlas i konkurrens. Det bör vara rikstrafikombudets uppgift att överväga vilka fardmedel det effektivaste sättet uppfyller syftet

som att upprätthålla och utveckla tillgängligheten samt slå vakt om den regionala utvecklingen. En utgångspunkt för rikstrafikombudet ska vara att det blir rimliga kostnader för den enskilde.

Rikstrafikombudet bör också underlätta samtrafik genom ett för resenärerna överskådligt taxe- och biljettsystem och verka för att det nationella basnätet får en samhällsekonomiskt effektiv prissättning. Det kan vara samhällsekonomiskt lönsamt att upphandla trafiken ett sådant sätt att det stimulerar till låga priser som attraherar fler resenärer.

Gotlandstrafiken bör ingå i det nationella basnätet. Kostnaden för statens köp av denna färjetrafik är 175 mkr per år.

Flyget har viktig roll för den interregionala trafiken framför allt i

en Norrland. Regionsjukhuset i Umeå betjänar större delen av Norrland och många besökarna reser med flyg. Den flyglinje mellan

av Östersund och Umeå staten upphandlar i dag har därför viktig

som en regionalpolitisk betydelse. Rikstrañkombudet bör göra analyser och överväganden om denna typ av regionalpolitiskt motiverad flygtrafik.

Vi har i kapitel 8 föreslagit att staten genom Luftfartsverket får ett stort ansvar för att finansiera driften av kommunal flygplatser. Detta kommer att få stor betydelse för flygets utveckling i glest bebyggda områden och minskar behovet av statligt köp av flygtrafik.

Köp långväga busstrafik kan vara aktuellt i sådana relationer där

av det inte är möjligt eller lämpligt att ordna trafikförsörjningen med tåg eller flyg och där det inte finns förutsättningar att få en tillfredsställande interregional transportstandard med företagsekonomiskt lönsam busstrafik. Sannolikt blir behovet av sådan

upphandlig begränsat.

Vi anser att det bör vara rikstrafikombudets uppgift att tillsammans med trafikhuvudmännen, Banverket och SJ utarbeta underlag för en bedömning av hur stort behovet av statliga anslag för upphandlig av det nationella basnätet är. Vi har kapitel 6 behandlat det nationella basnätet och rikstrafikombudets roll närmare.

248 Den långväga persontrafiken

9.5 busstrafik

Långväga

SIKA har regeringens uppdrag utrett konsekvenserna den

av förändring av reglerna för tillstånd till linjetrafik med buss som trädde i kraft 1.1.1993. Regelförändringen innebar att det blev lättare att bedriva långväga busstrafik. Busstrafiken har också utökats och

förändrats efter regelförändringen.

En enkätundersökning som SIKA genomförde visar att tåg är det främsta alternativet för över 50 % av existerande bussresenärer. Cirka 25 % ser bilen som främsta alternativ och 25 % skulle avstå från

resan om man inte kunde åka buss.

En undersökning av resenärerna på busslinjen Göteborg-Karlstad visar att drygt 40 % av resenärerna var tidigare bilister och drygt 30 % tågresenärer. Resterande grupp reste inte alls tidigare.

För hela landet har regelförändringen, enligt SIKA:s analyser, medfört ett bättre kollektivtrafikutbud. Detta har skett dels genom att ny busstrafik har tillkommit, ibland i relationer där tågtrafik inte finns. Busstrafiken har också gett ett resaltemativ med lägre pris for trafikanterna. Detta har gynnat pensionärer, studerande och andra personer med låg inkomst.

För SJ påverkas resultatet negativt av den konkurrerande busstrafiken. För de busslinjer som har analyserats av SIKA har försämringen för SJ varit större än förbättringen för trafikanterna och bussföretagen. Denna beräkning bygger på att SJ bara i någon enstaka relation har sänkt sina priser samt att man inte har förändrat sitt utbud till följd av busskonkurrensen. Det är därför för tidigt att dra några slutsatser om den långsiktiga effekten.

SJ skulle kunna möta konkurrensen genom sänkta priser. Detta

ger förluster för SJ men vinster som är större för trafikanterna än SJ

:s förluster. Det är samhällsekonomiskt lönsamt med en aktiv priskonkurrens mellan buss och tåg. Det blir dock svårt att upprätthålla trafiken, som i flera relationer blir företagsekonomiskt olönsam.

SIKA bedömer att busskonkurrensen i ett dynamiskt konkurrensperspektiv har övervägande positiva effekter för trafikanterna och att utfallet även i ett samlat samhällsekonomiskt perspektiv är positivt. Innan man helt avskaffar tillståndsprövningen är det dock enligt SIKA:s mening nödvändigt att analysera effekterna för enskilda jämvägslinjer. Det är också nödvändigt att analysera effekterna för den regionala och lokala kollektivtrafiken och de samtrafiklösningar med den interregionala trafiken som finns.

Vi har föreslagit att de externa effekterna från persontrafiken ska intemaliseras fullt ut. För den långväga busstrafiken innebär det kraftigt höjda fordonsskatter och höjt dieselpris. Detta försämrar bussamas konkurrensförmåga jämfört med jämvägstrafiken. Under förutsättning att busstrafikens externa effekter intemaliseras fullt vi att den långväga busstrafiken på sikt bör avregleras ut anser helt. Detta kan resenärer med låg inkomst. gynna Med tanke på att jämvägstrafiken ännu inte har kunnat tillgodogöra sig vinsterna de omfattande spårutbyggnader pågår anser vi av som dock att avregleringen bör avvakta några år tills järnvägens konkurrenskraft har stärkts. Innan fattar beslut bör SIKA ges i man analysera vilka konsekvenser avreglering får för det

uppdrag att en

nationella basnät ska utformas och upphandlas. som

9.6¶Konsekvenser av våra förslag

Som framgår figur 9.1 innebär intemaliseringen av de externa av effekterna inom persontrafiken, enligt SIKA:s analyser, att trafikanter flyttas från flyg och långväga buss till tåg. Biltrafiken ökar, men i över långsammare takt än tidigare. En del biltrafikanter väljer tåget i stället. Trafikantema vinner i tid, får betala högre priser för men Trafikföretagen förlorar något och staten gör en finansiell transporter. vinst cirka 320 mkr genom intemaliseringen. förbättrad samverkan hela från dörr till dörr ger En om resan kvalitetsvinster för trafikanterna och bidrar till att öka de kollektiva färdmedlens attraktivitet. Det öppnar också vägen för effektivare

trafiklösningar. Våra förslag till intemalisering stärker järnvägens som konkurrenskraft, samverkan förbättrar resandekvaliteten i som kollektivtrafiken samt långsam avreglering långväga busstrafik av kvinnliga resenärer och resenärer med låg inkomst. gynnar

9.7¶Strategisk miljöbedömning

Vårt förslag att intemalisera externa effekter fullt ut i persontrafiken är

grundläggande för att åstadkomma ett miljömässigt bra uttnyttjande av

transportsystemet. Det kan dock finnas praktiska svårigheter att genomföra intemaliseringen konsekvent, t.ex. inom flyget. SIKA:s analyser pekar på överflyttningar från bil, buss och flyg till järnväg vid full intemalisering. Denna överflyttning bedömer vi vara miljöstrategiskt riktig, eftersom den kan ske inom ramen för den

250 Den långväga persontrafiken

utbyggnad av infrastruktur pågår och ökad som nu genom beläggning i tågen. Vi räknar dock med vissa negativa miljöeffekter av de pågående utbyggnaderna, t.ex.i form intrång. Osäkerheterna den framtida av om elproduktionen är ännu för stora för att dra slutsatser i vilken om grad denna påverkar tågtrañkens miljöfördelar. Samordningen mellan transportslagen kan stärkas med de åtgärder vi diskuterar för att förbättra informationen till trafikanterna och att utveckla tågtaxi, busstaxi Detta bör m.m. gynna långväga

järnvägsresande.

10¶Den långväga godstrañken

10.1¶Godstransportemas roll

Vi har i vårt första delbetänkande konstaterat att godstransportarbetet fortsätter att växa, figur 10.1. Tillväxttakten är dock långsammare

se

än under tiden före 1974. Det beror dels på nedgång i ekonomins nu en tillväxttakt, dels på att nytillkommande gods i transportsystemet till

del utgörs produkter med ett högre godsvärde. Tillväxten i stor av antalet ton är lägre än tillväxten i transportarbete tonkm. Det

förklaras med att de genomsnittliga transportavstånden tenderar att

öka. Mdr

toqärg

Totalt

8°

/,.r"/

Lastbil

;--"""—I£irnI§g

20 å

0 I

År

1970 1980 1990 2000 2010 2020

Figur 10.1. Utvecklingen godstransportarbetet. Beräknade värden från

av 1993. Inrikes och inrikesdel av utrikes godstransporter. Källa: SAMPLAN 1995

252 Den långväga godstrafiken

Godstrañkens utveckling beskrivs även i bilaga till vårt första delbetänkande.

10.1 roll för olika verksamheter

Godstransporternas

Godtransportemas roll skiljer sig betydligt mellan olika näringsgrenar och verksamheter. Beroende vilken roll godstransportema spelar kan urskilja några huvudkategorier verksamheten man av

0 System for råvaruförsörjning, t.ex. for skogsråvara, malm och

jordbruksprodukter.

0 Geografiskt spridda produktionsenheter som samverkar i process-

kedjor. Underleverantörsystem produktionsnätverk.

- Distributions- och försörjningssystem for producenter och tjänstenäringar. 0 Distribution av dagligvaror och kapitalvaror till konsument.

Transporternas teknik och organisation, transportkostnadens andel i förädlingskedjan och den yttre miljön for transporterna skiljer sig väsentligt mellan dessa verksamheter. I samtliga fall tenderar nationsgränsema att alltmer minska i betydelse gränser för som varuströmmama. Den svenska utrikeshandeln omfattar varuflöden inom alla dessa olika slags verksamheter. Eftersom enheterna i de producerande nätverken företag ofta av tillhör samma företag/koncern eller bransch, kommer också inslaget av handel inom företagen eller branscher i utrikeshandeln att öka. Det innebär att transporterna i ökande utsträckning integreras i företagens egna planerings- och produktionssystem. Därmed tenderar kraven på transporterna att jämföras i effektivitet m.m. med andra verksamheter inom företagen. För de traditionella transportsystemen innebär detta att kundkraven skärps. Goda miljöval inom transportsektorn konkurrensär numera en faktor. Transportföretagen och deras kunder väljer i ökande utsträckning att ta miljöhänsyn i sitt agerande. Därför är det viktigt att transportköpama får tillgång till sådan information krävs för att som kunna göra goda transportval från miljösynpunkt.

Den långväga godstrafiken 253

10.1¶Godstransportemas roll och den ekonomiska

utvecklingen

Väl fungerande godstransporter är förutsättning för såväl en

en

geografiskt produktmässigt spridd konsumtion och för att

som produktionen med sina nätverk av underleverantörer etc. ska fungera effektivt. Det finns ett direkt samband mellan möjligheterna att utnyttja stordrifts- och specialiseringsfördelar och transportsystemens kapacitet och kvalitet.

Transporterna samspelar med flera andra funktioner i distributionsoch produktionssystemen. Det gäller t.ex. lagerhållning, varuhantering och produktionsplanering. Det traditionella sättet att undvika brister i Varuförsörjningen är att hålla varulager. Under senare år har det skett

utveckling inneburit att lagerhållning till stor del ersatts av en som förbättrad säkerhet i transporter och i leverantörernas produktions- och leveranssystem just in time-leveranser. En ökad flexibilitet i transportsystemen har också till viss del ersatt lagerhållning.

Transportlösningar bör därför uppfylla krav på tillförlitlighet, flexibilitet, godssäkerhet, kostnader och snabbhet. Beslut om transportlösningar företagsnivå avvägs mot faktorer som lokalisering, lagemivå och leverantörsstruktur. Omvänt gäller att de tillgängliga transportsystemen inverkar på produktions- och distributionssystemen. Därmed är det uppenbart att transportsystemens uppbyggnad och egenskaper spelar roll för produktivitetsutvecklingen i näringslivet

en och för den ekonomiska tillväxten.

Det faktum att godstransportema spelar en viktig roll för tillväxt och sysselsättning innebär dock inte att dessa i sig är viktigare eller har någon särställning i förhållande till andra produktionsfaktorer. Goda

transportmöjligheter och låga transportkostnader gör det lönsamt att välja mera transportintensiv produktionsteknik än om transport-

en kostnadema vore högre.

En viss näringsgren kan emellertid fungera väl under mycket skilda transportförhållanden. Detta illustreras att det finns bilindustri,

t.ex. av

i stor skala förser Västeuropa med bilar, såväl i Japan som i som Sverige och Centraleuropa. Ett annat exempel är den framgångsrika skogsindustrin i både Sverige och Finland som konkurrerar på samma marknader. Detta trots att de finska transportförhållandena synbarligen är sämre än de svenska, dvs. Finland har ett större avståndshandikapp. Dessa exempel illustrerar att det är möjligt för producentema att konkurrera effektivt genom att dels anpassa

produktionssystemen i stort till de rådande transportförutsättningarna,

254 Den långväga godstrafiken

dels utveckla och utnyttja transportlösningar i nämnda fall sjöfart som är anpassade till produktions- och distributionssystemets totala uppbyggnad.

10.2 för

Produktionssystemet godstransporter

I detta avsnitt behandlas bl.a. godstransportmarknaden, transportutvecklingen och utrikeshandelns transporter.

Ökande lastbils- och flygtransporter

Företagsstrukturen inom godstransportområdet har traditionellt byggts upp utifrån olika transportslag. Inom dessa har specialiserat sig på man vissa transportmarknader. Den tekniska utvecklingen inom transportnäringama liksom ökande kundkrav godstransporterna har successivt förändrat produktionssystemet för godstransporter och dess företagsstruktur. Utvecklingen har inneburit att konkurrensytoma mellan transportslagen förskjutits. Flottningen, som förr betydande omfattning, var av har helt konkurrerats ut av lastbilen och i någon mån järnvägen. av Järnvägens och de inrikes sjötransportemas marknadsposition har successivt försvagats den starka utvecklingen lastbilsgenom av transportema. I de gränsöverskridande transporterna har lastbilen fått en växande betydelse inom hela Europa. Den starka jämvägsdominansen transporterna i Östeuropa förändras i snabb takt i av nu riktning mot en lastbilsandel som ligger mera i nivå med förhållandena i Västeuropa. Utvecklingen av väginfrastrukturen och lastbilarnas lastförmåga och hastighet har varit en betydelsefull drivkraft för omvandlingen av transportsystemet. Fordonens lastförmåga har kunnat ökas att genom vägnätets bärighet förstärkts och anpassningar gjorts regelsystemen av för fordonens maximivikt, längd och axeltryck. Lastbiltransporter, liksom flyget, har till stor del expanderat genom att ta den ökande marknaden för transporter högvärdigt gods. Detta av belyses i ñgurema 10.2 och 10.3.

Den långväga godstrafiken 255

Svensk utrikeshandel i volym

godsmängd ton

I Export

I Import

Lastbil Järn-väg Sjöfart Flyg

Figur 10.2. Fördelning av den svenska utrikeshandeln efter volym på transportslag 1994. Källa: Utrikeshandelsstatistiken, SCB.

Svensk utrikeshandel i varuvärde

150 I Export

Ilmport

Lastbil Järnväg Sjöfart Flyg

Figur 10.3. Fördelning av den svenska utrikeshandeln efter godsvärde på transportslag 1994. Källa: Utrikeshandelsstatistiken, SCB.

Av figurerna framgår att av de svenska utrikestransporterna 1994 gick 17% volymen i ton men 50 % av godsvärdet med lastbil.

av Sjöfartens transporter omfattar två tredjedelar av godsvolymen i ton

endast fjärdedel av godsvärdet. Flyget har en utpräglad roll men en som transportör av högvärdigt gods en försumbar andel av

kvantiteten men nära 10 % av det samlade godsvärdet. Utvecklingen mot mera högförädlade och diversiñerade produkter och framväxten av

geografiska marknader tycks fortsätta. Därför beräknas nya expansionen för såväl flyg- lastbilstransporter också fortsätta.

som

Under många decennier har alltså lastbilen erövrat ökande marknadsandelar och successivt kommit på områden som

256 Den långväga godstrafiken

traditionellt har ansetts vara förbehållna andra transportslag. Lastbilen var ursprungligen ett transportmedel för kortare avstånd. Under de senaste decennierna har emellertid fjärrtrafik och nationella och gränsöverskridande linjetrañksystem med lastbil utvecklats starkt. De transportlösningar som tidigare byggde på omlastningar mellan lastbil och tåg har därigenom i stor utsträckning ersatts av direkttransporter med lastbil eller av omlastningar inom lastbilssystemet.

För att motsvara kraven ett alltmer intemationaliserat näringsliv har också samspelet med transportsystemen i andra länder kommit att spela allt större roll. Det har stimulerat uppkomsten eller

en av mer mindre formaliserade samarbetsarrangemang mellan transportörer i olika länder inom alla transportslag.

Konkurrensförrnågan för ett transportföretag eller ett helt transportslag bestäms till en betydande del av företagets eller sektorns förmåga att utveckla effektiva samarbetslösningar. Genom sin traditionella förvaltningsstruktur har den internationella jämvägssektorn inte kunnat anpassa sig snabbt och effektivt till de förändrade marknadskraven. Det har medfört att järnvägen har tappat större marknadsandelar än vad som annars varit nödvändigt.

Av flygets exportkvantiteter går 59 % ca 75 000 ton per år med lastbil till någon större kontinental flygplats. Därifrån flygs det till destinationslandet. Enligt Luftfartsverket förväntas detta transportsätt att successivt minska ned mot 50 % eller därunder.

Flygfrakten beräknas enligt tillgängliga prognoser få en mycket snabb utveckling framöver. Tillväxten anges i internationella branschprognoser till 6 å 8 % per år under den närmaste 10-20-årsperioden. Det betyder att nuvarande volymer skulle öka ifrån ca 200 000 ton per år till 550 000-750 000 ton per år.

Ökande andel direkttransporter

Utvecklingen har gått i riktning mot en ökande andel direkttransporter inom alla transportslag. Omlastningar traditionellt sätt har i många fall visat alltför tidskrävande och dyrbara. Problemen vid

sig vara omlastning har lett till att system för att effektivisera omlastningen mellan olika transportslag har utvecklats i stor omfattning. Exempel på detta är enhetslastbärare avsedda för flera trañkslag i form av t.ex. containers, växelflak och standardiserade lastpallar.

Enhetslastat gods har fått sin största betydelse för sjöfartens anknytningar till väg- och jämvägssystemen. Av den totala godsmängden svensk utrikeshandel år 1994 ca 120 miljoner ton,

av lossades och lastades drygt 5 miljoner ton i containers och ca 1 miljon

Den långväga godstrafiken 257

ton på växelflak. Godsmängden i kombitrafik på järnväg uppgick 1996 till 4 miljoner ton. Till enhetslastat gods kan också räknas gods

ca lastat på trailers som transporteras med roro-fartyg.

Terminalsystemet har traditionellt utgjort en strategisk resurs för

transportföretagen inom väg- och jämvägssektom. Genom att

disponera ett väl fungerande terminalnät med kringliggande organisation har man kunnat uppnå konkurrensfördelar. De stora transportöremas tenninalnät har tidigare varit mer omfattande än de är i dag. Ett typiskt större transportföretag kan ha ett 30-tal terminaler i Sverige, inklusive ett antal huvudterminaler. Det svenska systemet för jämvägskombi omfattar i dag ett femtontal terminaler fördelade över landet.

På grund av att det finns stora skalfördelar i terminalemas verksamhet finns det starka drivkrafter för en fortsatt strukturrationalisering inom dessa terminalsystem. Det betyder att matartransportema har en tendens att bli allt längre. Det förstärker i sin tur utvecklingen mot en ökad andel direkttransporter.

Kombitrafiken

Begreppet kombitrafik kan definieras på många sätt. Vi har valt att låta begreppet omfatta all järnvägsanknuten trafik med lösa lastbärare, huvudsakligen trailer, container och växelflak. Med denna definition hanterades ca 3 miljoner ton gods i kombitrafik vid mitten av 1980talet. I det trafikpolitiska beslutet 1988 satte riksdagen upp ett mål om 10 miljoner ton kombigods år 2000. För närvarande är årsvolymen ca 4 miljoner ton. Med den nuvarande utvecklingen är det knappast troligt att riksdagens mål från 1988 kan uppnås.

Enligt SJ är de främsta orsakerna till att kombitrafiken ökat i så begränsad omfattning att utvecklingsbidraget för kombitrafik avvecklades 1991 och att den tunga vägtrafiken ökat sina marknadsandelar genom lägre skatter och högre tillåtna totallaster. Man pekar också på trögheter i marknaden att utnyttja kombikonceptet.

Transportindustriförbundet arbetar f.n. med att analysera

och dess utvecklingsmöjligheter. I detta arbete deltar

kombitrafiken

representanter från både jämvägs- och vägtrafiksektom. Man har bl.a. konstaterat att en stor del av transportköpamas kostnader .för att utnyttja kombitrafik utgörs av avgifter för hanteringen vid lastning och och lossning från järnvägsvagnar. Huvudorsakema till att dessa kostnader är höga är att terminalerna kräver stora markytor ofta i

centrala lägen, att utrustningen vid terminalerna är mycket kapitalintensiv och endast utnyttjas under en begränsad del av dygnet

9-17-0343

258 Den långväga godstrafiken

samt att arbetet vid terminalema är personalkrävande och i regel utförs under tidiga morgnar och sena kvällar. Man pekar också att det finns relativt många kombitenninaler och att de specialbyggda jämvägsvagnama för kombitrafiken är dyrare än annan rullande materiel. Sammantaget bedömer Transportindustriförbundet att kombitrafikens nuvarande terminalteknik ger upphov till mycket höga fasta kostnader som nu fördelas på den befintliga trafiken. Det innebär att kombitrafiken har svårt att hävda sig prismässigt mot konventionell vagnslasttrafik och mot rena vägtransporter.

Kombitrafiken har miljöfördelar framför den tunga lastbilstrafiken. Vår uppfattning är att kombitrafiken bör kunna utnyttjas i högre grad än f.n. men att insatser behövs för att göra trafiken mer kostnadseffektiv. Detta är i första hand en uppgift för transportföretagen själva. Vi utvecklar förslag som rör kombitrafiken i avsnitt 10.4.4.

Godstransportmarknaden

Det svenska godstransportsystemet baseras i ökande grad på fungerande marknadsmekanismer. Detta förväntas leda till kundanpassade och kostnadseffektiva transportlösningar på både kort och lång sikt. Avregleringen inom alla transportslag har medfört att konkurrensen och tjänsteutbudet har ökat. Möjligheter till transportlösningar på järnväg i egen regi innebär en skärpt konkurrens som främst har betydelse för de större företagen.

Under senare år har en diskussion förts om den svenska marknaden för godstransporttjänster verkligen förmår tillhandahålla ett bra utbud

både enkla transporttjänster och mera avancerade logistiktjänster för

av de mindre företagen. Det har därvid diskuterats om det förekommer olika slags trögheter på marknaden, som skulle kunna motivera särskilda statliga insatser och åtgärder.

De tänkbara problem som nämnts i debatten är främst följande:

Utbudet av transporttjänster för mindre företag är sämre än det 0

borde vara.

Marknaden erbjuder inte mindre företag tillräckliga möjligheter att 0

upphandla kvalificerade logistiktjänster. 0 Potentialen för samverkan mellan mindre företag för att skapa en

bas för upphandling av bättre transporttjänster utnyttjas inte fullt ut.

Vi anser inte att något av dessa problem, i den mån de existerar, har sin grund i det statliga regelsystemet för godstransporter i Sverige. Med den konkurrens som finns är det svårt att se att tjänsteutbudet

Den långväga godstrafiken 259

marknaden långsiktigt skulle ligga på en samhällsekonomiskt felaktigt låg nivå.

Utbudet av logistikservice är under utveckling i transportbranscherna. Det finns goda Förutsättningar att den skärpta konkurrensen leder till intensivare ansträngningar från transportörerna att fånga upp nya kundkrav och därmed etablera nya marknadspositioner. Problemet för de mindre företagen kan att volymerna

vara är för små för att tas upp i system som främst är inriktade på större flöden. Om ett marknadssegment därmed lämnas öppet kan dock

nya typer av företag för logistiktjänster som just är inriktade mindre företag växa fram.

Det har visat sig fullt möjligt att marknadens villkor testa olika samverkansformer dels mellan mindre företag, dels mellan stora och

— små företag. Vissa av dessa försök har varit relativt framgångsrika, andra har misslyckats. Misslyckanden kan ha sin rot i de olikheter i transportbehoven som trots allt finns mellan olika företag.

Sammanfattningsvis ser vi inga ytterligare behov av statliga insatser för att korrigera eventuell ineffektivitet på transportmarknadema utöver de åtgärder som redan vidtagits genom avreglering och inom ramen för den allmänna konkurrenslagstiftningen.

10.3¶Påverkan av EU:s

transportpolitik

Sverige är i hög grad beroende av utrikeshandeln och därmed också av transportvillkoren i de länder som utgör våra handelspartners. Hur andra länder sätter sina avgifter för infrastrukturen påverkar kostnadsläget för svenska transporter.

Ett aktuellt exempel är den tyska järnvägens prissättning

av infrastrukturen. Den syftar i princip till att användarna ska betala den fulla kostnaden för infrastrukturtjänstema. Detta leder till höga kostnader för svenska järnvägstransporter till och från Tyskland och för svenska transittåg. Prisnivån är 5-10 gånger högre än motsvarande avgiftsnivå i Sverige. De tyska banavgifterna har nyligen höjts och beräknas ha minskat marknadsandelen för järnväg med ca 1 %.

Principen om att avgifter för infrastrukturen ska betalas för det territorium som trafikeras territorialitetsprincipen har lett till utveckling av eurovinjettsystemet inom EU. Det är ett system för att ta ut avgifter av den tunga lastbilstrafiken som ett villkor för att få tillträde till vissa delar av väginfrastrukturen främst motorvägnäten. Den framtida utvecklingen av vägavgifts- och vägtullssystem kan få konsekvenser för transportkostnadema för svensk utrikeshandel på den europeiska kontinenten. Inriktningen inom avgiftssättning

EU mot en

260 Den långväga godstrafiken SOU 1997 ;3 5

för infrastrukturen som syftar till att de fulla kostnaderna ska täckas kan, tillsammans med en kommande tillämpning av principerna för prissättning av externa effekter enligt grönbokens principer, leda till betydande avgiftshöjningar för de svenska transporterna på den europeiska kontinenten.

10.3.1 för svenska

Framkomlighetsproblem transporter genom Tyskland - beräkningsexempel

Investeringar i transportinfrastruktur på kontinenten och den kontinentala trafiktillväxten spelar en stor roll för vilken faktisk framkomlighet kan räkna med för de kontinentala transporterna.

man

För att belysa effekterna på de svenska godstransportema av förändringar i framkomlighet och avgifter i Tyskland har SIKA gjort några modellberäkningar. Två fall har beräknats och jämförts med ett

utgångsläge jämförelsealtemativ. Detta innebär 1997 års trafiknät

inklusive Öresundsbron och dagens avgifts- och prisnivåer.

De två fall som beräknats är följande:

1 Sänkt framkomlighet på vägnätet i Tyskland innebär halverad

som

hastighet för lastbilstrañken. 2 Halverad hastighet på både vägnätet och jämvägsnätet.

I beräkningsfall 1 med minskad framkomlighet på det tyska

vägnätet minskar vägtransportarbetet i Sverige med ca 0,8 miljarder tonkm, figur 10.4. Transportarbetet i Sverige med såväl sjöfart som

se järnväg beräknas samtidigt öka. Minskningen av vägtransportarbetet för svenska transporter blir dock betydligt större totalt sett, om man även räknar de svenska vägtransportema utomlands. En betydande andel dessa vägtransporter skulle flyttas över till järnväg och sjöfart.

av Den överflyttning som beräknas ske inom Sverige till järnväg och sjöfart är dock betydligt mindre än den som beräknas ske i hela transportnätet.

Den totala kostnadsökningen för de svenska transporterna i Sverige och utomlands på grund av trängsel vägnätet i Tyskland skulle uppgå till 0,6 miljarder kronor.

ca

Den långväga godstrafiken 261

10% 9%

5% 3% 10A 0% 0% 1 — l l l l e

-5%

-10%

5% 13 Väg Jvg Sjö LB- Färja Totalt färja JVG

Figur 10.4. Beräknade omfördelningar mellan trafikslagen i Sverige till följd av försämrad framkomlighet på vägnätet i Tyskland. Källa: SIKA 1997.

Fall 2 då framkomlighetsproblemen också omfattar järnvägen illustreras i figur 10.5.

38% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

0% Väg Jvg Sjö LB- Färja Totalt färja JVG

Figur 10.5. Beräknade omfördelningar mellan trafikslagen i Sverige till följd av försämrad framkomlighet på de tyska jämvägs- och vägnäten. Källa: SIKA 1997.

Den försämrade framkomligheten med landtransporter i Tyskland f°ar betydande inverkan på fördelningen mellan transportslagen i en Sverige. Det framgår av figur 10.5. De försämrade villkoren för transporterna med lastbil och järnväg skulle betyda att sjöfartens

transportarbete på svenskt begränsningsområde ökar kraftigt ca 4 %

262 Den långväga godstrafiken

av transportarbetet i jämförelsealtemativet. Transportköpamas totala kostnader beräknas stiga med ca 0,9 miljarder kr/år. Det motsvarar

ca 1,5 % av de totala kostnaderna.

En effekt av framkomlighetsproblemen i Tyskland för svenskt vidkommande kan bli att svenska transporter i viss utsträckning kommer att ta omvägar runt Tyskland. Detta skulle leda till att det totala transportarbetet ökar betydligt. SIKA har uppskattat ökningen till 3 miljarder tonkilometer om enbart vägtransporterna får minskad framkomlighet och 4 miljarder tonkilometer om framkomlighetsproblemen också gäller järnvägen. I det senare fallet minskar visserligen järnvägens transportarbete i Sverige enligt SIKA:s modellberäkningar, men transportarbetet totalt sett med järnväg ökar. Det beror på att kombinationer mellan sjöfart och järnväg kommer att utnyttjas.

I båda de analyserade trängselfallen i Tyskland blir följden kraftigt minskade lastbilstransporter utanför Sverige på 4-7 miljarder tonkilometer. Det motsvarar 15-25 % av det totala transportarbetet med lastbil i Sverige.

Analysen illustrerar hur starkt den svenska utrikeshandelen påverkas av förhållandena på kontinenten. Den visar också att effekterna på fördelningen mellan transportslag, och därmed på utsläpp och trängsel, totalt sett kan vara betydligt större utanför än i Sverige. En bedömning utifrån ett alltför snävt svenskt perspektiv riskerar, t.ex. när det gäller koldioxidutsläpp, alltså att leda fel totalt sett.

10.3.2 till svenska insatser

Förslag inriktning av

inom EU

Inom EU strävar man efter att så långt som möjligt undanröja tekniska och administrativa hinder i samband med gränspassager. Utvecklingen av de transeuropeiska nätverken TEN är ett annat uttryck för strävan efter ett väl fungerande gränslöst transportsystem. De transeuropeiska nätverken syftar särskilt till att utveckla de delar av infrastrukturen i olika länder som transportmässigt knyter länderna inom EU närmare till varandra.

Det har sedan länge varit en naturlig del av transportpolitiken för de flesta länder att erbjuda transitvägar i internationell samverkan. Transportpolitiken inom EU gör emellertid detta till ett krav på den nationella politiken i varje EU-land. Strävandena att knyta östra Europa närmare till den europeiska gemenskapen gör att även EUländemas trafik till och från dessa områden måste omfattas

anses av dessa krav.

Den långväga godstrafiken 263

För svensk infrastrukturpolitik avgiftssättning och investeringar

- innebär kravet att det svenska transportsystemet också ska fungera

som en del i ett övergripande europeiskt transportsystem. Förutsättningar och utgångspunkter för infrastrukturpolitiken måste därför vidgas. Det är i ökad utsträckning nödvändigt att komplettera det nationella perspektivet med ett länderövergripande perspektiv för att utnyttja och utveckla transportnätverken.

Det är en svensk uppgift att som transitland svara för att denna trafik fungerar. Villkoren för transittrafiken måste dock påverkas medvetet från svensk utgångspunkt. Hänsyn måste tas dels till ett prinicipiellt motiverat krav på likabehandling nationell trafik och

av transittrafik, dels till de krav ställs på den svenska transittrafiken i

som andra länder.

Vi anser att det är en angelägen uppgift för Sverige att verka för att eurovinjettsystemet för vägtrafiken utvecklas och för att ett motsvarande system utvecklas för jämvägstrafiken i Europa. Syftet ska vara att sträva mot internalisering av godstrafikens externa kostnader. Vi utvecklar detta vidare i följande avsnitt. Det innebär att också transittrafiken genom Sverige i princip bör belastas med de marginalkostnader för externa effekter som denna trafik orsakar. Detta kan till viss del ske genom att de delar av vägnätet som utnyttjas av

transitttrafiken ingår i eurovinjettsystemet.

10.4 inom

Transportpolitiken

godstransportomradet

I detta avsnitt belyser vi hur några huvudområden i trafikpolitiken kan utvecklas för att uppnå trafikpolitikens mål inom godsområdet. Dessa områden är den infrastruktur som särskilt berör godstrafiken, internalisering av externa effekter och regelsystemet för godstransportmarknadema.

10.4.1¶Några infrastrukturfrågor betydelse för

av

godstrafiken

Anknytnings- och omlastningspunkter mellan trafikslagen

Under senare år har man mera intensivt diskuterat möjligheterna att genom samordning av godsterminaler uppnå vissa samhälls-

ekonomiska vinster. Bland tänkbara vinster som skulle kunna uppnås har bl.a. följande nämnts:

Stordriftsfördelar genom sammanslagning av terminaler. Ökad konkurrens transporterna att mindre transport-

om genom företag kan få tillgång till vissa av de större transportföretagens strategiska konkurrensfördelar. Minskade kostnader för omlastning av enhetslaster mellan järnväg,

sjöfart och lastbil. 0 Mindre total lokal miljöpåverkan genom att miljömässigt olämpliga

terminaler omlokaliseras.

Möjlighet att nå samordningsfördelar mellan flera olika företag och 0

verksamheter i transport och logistik.

I Tyskland utvecklar samordnade terrninaler/omlastningscentra

man

GVZ-Güterverkehrszentrum med politiskt och ekonomiskt stöd. Det statliga finansiella stödet för GVZ utgör en del av de statliga bidragen till lokala transportprojekt. Den information vi har tyder på att GVZ har haft svårigheter i startskedet och det är långtifrån klart att GVZ i sig är ett verkningsfullt medel att öka kombigodsflödet järnväg.

Även i andra länder än Tyskland har denna multimodala

typ av fraktcentra etablerats ofta med regional/lokal medverkan och

finansiering öppen eller dold.

De tyska erfarenheterna visar att den övergripande samordningen av alla GVZ är en viktig förutsättning för en rimligt bra terminalfunktion. Terminalsystemet behöver således planeras på nationell nivå. För att statliga eller kommunala initiativ ska leda till de fördelar man eftersträvar krävs också en förankring hos de stora aktörerna på transportmarknaden.

Hamnar

En huvuduppgift för de flesta svenska hamnar är att knyta samman landtransportsystemet med sjöfarten. Det innebär att hamnama för sin funktion är beroende av goda anknytningar med väg och järnväg. För hamnar med farjetrafik krävs särskilt goda anknytningar till landstransporter.

Det finns viss konkurrens mellan hamnama. Samtidigt finns stordrifts- och samordningsfördelar i hamnverksamheten, som kan innebära samordningsvinster för näraliggande hamnar. Det finns några exempel på hamnar valt att ingå i gemensamma hamnbolag

som ~ Vänerhamnar och Smålandshamnar. Andra hamnar har i vissa fall gjort

Den långväga godstrafiken 265

formella eller informella uppgörelser om specialisering av verksamheten i respektive hamn.

Besluten om trafikflödena till hamnama via anslutande väg- och järnvägar fattas indirekt av rederierna genom valet av anlöpshamn. Detta skapar vissa risker för hamnverksamheten till följd av osäkerhet

rederiemas planer och framtida åtgärder. Hamnbolagen kan minska om denna osäkerhet att göra investeringar med

genom gemensamma rederierna. Osäkerheten i rederiemas omvärld t.ex. slopad tax freeförsäljning, etablering av fasta förbindelser till kontinenten ger därmed även effekter för hamnama.

Det förefaller finnas goda och tillräckliga incitament för hamnama att själva finna former att utveckla struktur och produktivitet så att utvecklingsmöjligheter kan utnyttjas och risker bemästras. Exempelvis skulle osäkerheter i planeringsförutsättningama för infrastrukturen inte

mindre för staten än den är för de enskilda hamnama. Stordriftsvara och samordningsfördelar kan uppnås med nuvarande förutsättningar, liksom planeringssamverkan som rör hamnama på regional nivå.

Vår slutsats är därför statlig hamnpolitik inte behöver införas.

att en Däremot har staten ett ansvar för att den nationella planeringen av infrastrukturen sker samordnat över trafikslagen och med en god samverkan mellan de berörda parterna. Detta behandlar vi i kapitel 12.

10.4.2 för infrastrukturen

Principer prissättning av

och intemalisering av externa effekter

Vi behandlar i kapitel 5-8 intemalisering och prissättning av de olika trafikslagen för sig. För varje transportslag tillämpas

var kombinationer metoder att intemalisera de externa effekterna, t.ex.

av regleringar, generella ekonomiska styrmedel, partsöverenskommelser och internationella avtal.

Den principiella ansatsen är att externa effekter ska intemaliseras fullt ut och att användarna ska betala de kortsiktiga marginalkostnaderna för att utnyttja infrastrukturen.

Det finns emellertid flera skäl till att full intemalisering inte är

möjligt eller acceptabelt. Exempel begränsningar är EU:s

regelsystem och hänsyn till svensk sysselsättning och internationell konkurrens. Lösningar bästa samhällsekonomiska effektivitet

som ger med hänsyn tagen till rådande begränsningar kallas näst bästalösningar.

De förutsättningar ligger till grund för modellberäkningama i

som detta avsnitt redovisas separat i bilagedelen till detta betänkande.

266 Den långväga godstrafiken

Internalisering och EU

Enligt t.ex. EG-kommissionens grönbok För rättvis och eflektiv

en prissättning inom transportsektorn finns stora externa effekter som inte är intemaliserade i regleringar, skatter och avgifter. Det gäller särskilt för den tunga vägtrafiken i Europa. I många EU-länder ligger den faktiska beskattningen nära EU:s miniminivåer.

Avregleringen av transportmarknadema är ett led i utvecklingen för att fritt kunna utöva och utbyta tjänster inom den inre marknaden. Detta leder successivt till att företag och fordon/farkoster med hemvist i något EU-land kan bedriva verksamhet i vilket annat EU-land

som helst. Om svenska produktionsfaktorer for transporttjänster t.ex. fordon, kapital och arbetskraft beskattas högre än motsvarande faktorer i andra länder, finns risk att lågbeskattade, utländska

resurser ersätter de svenska även inom Sverige. Problemet liknar det som sedan lång tid tillbaka gällt inom sjöfaiten.

Effekten av eventuella svenska styrande skatter begränsas därmed. Detta kan också innebära negativa effekter för transportnäringens utveckling och för sysselsättningen i Sverige.

Därför är det nödvändigt att göra en avvägning mellan önskemålet om en ideal intemalisering av externa effekter, faktiska styreffekter och uppkommande oavsiktliga effekter på t.ex. sysselsättningen. Den förväntade utvecklingen av EU:s ambitioner till intemalisering gör det också tydligt att en avvägning krävs när det gäller tidpunkten och takten i svenska intemaliseringsbeslut.

Prissättning av infrastruktur i EU-perspektiv

Genom den svenska utrikeshandeln utförs ett betydande transportarbete i andra länder, främst i andra EU-länder. Därigenom spelar dessa länders investerings- och prispolitik för infrastrukturen också stor

en roll för den svenska utrikeshandeln. Det gäller både för transportkostnader och transporttider. Vi har tidigare nämnt exemplet med de tyska banavgiftema.

Den rådande linjen inom gemenskapen är att användarna ska täcka de fulla kostnaderna för infrastrukturens byggande, underhåll och drift. I praktiken är det dock långt kvar till en faktiskt tillämpning denna

av princip.

Vår slutsats är att det är angelägen uppgift for Sverige att driva

en frågan om gemensamma system for ban- och vägavgifter i EUsamarbetet. Det är också viktigt att man från svenskt håll ökar

Den långväga godstrafiken 267

beredskapen för att använda alternativa transportvägar ned till kontinenten. Det kan t.ex. gälla att stimulera sjöfartens utveckling och överväga transitmöjligheter genom andra länder än de traditionella västeuropeiska transitländema.

10.4.3¶Kan full intemalisering genomföras inom

godssektorn

En full intemalisering förutsätter att skatter och avgifter får ett faktiskt genomslag transportprisema de transporter som utförs i Sverige. Det är sannolikt möjligt for utländska transportföretag att olika sätt undvika avgifterna inom t.ex. vägtrafiken. Intemaliseringen kommer då inte att leda till de avsedda effekterna. Det är därmed inte möjligt att genomföra full intemalisering för godstrafiken.

Intemaliseringssystemet för sjöfarten är kopplat till infrastrukturavgiften den kommande farledsavgiften och berör i princip alla fartyg

samma sätt, oavsett nationalitet och registertillhörighet. Detsamma

gäller för järnvägens banavgifter. För flyget förbereds nu

differentierade miljöavgifter. För dessa tre transportslag bör en svensk intemalisering åtminstone i teorin kunna genomföras.

- -

För vägtrafiken är problemen större. Å sidan innebär den fria

ena rörligheten för tjänster enligt EG-fördraget att transportföretag kan bedriva transportverksamhet i Sverige med personal och fordon registrerade i andra länder. Enligt nuvarande planer kommer den fria rörligheten för lastbilstransporter att vara fullt genomförd i mitten av 1998.

Å andra sidan finns för vägtrafiken ett regelsystem inom EU

som sikt syftar till att skattenivåema for godstransporter på väg successivt ska närma sig varandra i de olika länderna. Detta gäller för såväl bränslen för fordon och brukaravgifter. Takten i konvergens-

som arbetet är dock låg.

Kommissionen har lämnat förslag till nya bestämmelser om bl.a. skatter och avgifter för den tunga vägtrafiken gäller lastfordon över 12 ton, COM 96331 final. De föreslagna reglerna är tänkta att ersätta de nuvarande bestämmelserna i direktiv 93/89/EEG. Förslaget behandlas f.n. i ministerrådet. Gemensamma bestämmelser om skatter förutsätter enighet mellan medlemsländerna. Det kan därför komma att ta lång tid innan nya bestämmelser träder i kraft. Det går inte heller att förutse vilken utformning bestämmelserna slutligen kommer att få.

Det regelsystem som föreslagits kommer inte att göra det formellt möjligt för Sverige att tillämpa full intemalisering for den tunga vägtrafiken. Dessutom ger detta regelsystem en betydande bredd

268 Den långväga godstrafiken

beskattningsintervallen, vilket innebär att de faktiska skattenivåema kan skilja sig avsevärt mellan länderna. Skatteintervallen för fordonsskatten enligt förslaget och skattenivåema 1995 för ett antal länder för några lastbilstyper framgår av figur 10.6.

kronor/år

40000 . EU min

EU max

Usverige

DK

g NL

. UK

15000 |Spanien

10000 Portugal

2 axlar 3 axlar 2+3 axlar 2+3 axlar

18ton 25ton 38 ton 40ton

Figur 10.6. Arliga fordonsskatter för tyngre lastfordon. EGkommissionens förslag till maximi- och miniminivåer samt aktuella skatteniváer 1995 i några länder kronor per år. Källa: SIKA 1997.

För de tyngre fordonskombinationema, som främst används i långväga trafik, är den svenska beskattningen i nivå med den danska men betydligt över nivån i Portugal och Spanien. För tunga två- och treaxliga lastbilar är den svenska beskattningen hög och ligger nära kommissionens föreslagna framtida maximinivå. Även det främst

om är skattenivåema för fordonskombinationema som är viktiga för konkurrensen om de långväga vägtransportema, kan man inte utesluta att tyngre lastbilar registrerade i andra EU-länder, t.ex. i Danmark, kan komma att bedriva trafik i södra Sverige.

Det finns alltså stor risk för att ett försök till ensidig svensk

en intemalisering av lastbilstrañkens externa kostnader kommer att få en avsevärt minskad effekt på grund av att trafiken i stället kommer att bedrivas med fordon och transportföretag registrerade i andra länder. En viss förändring av nuvarande vägtrafrkskatter bör dock vara möjlig att genomföra. För att nå en så bra avvägning som möjligt mellan trañkslagen är det nödvändigt att vidta korrigeringar för andra transportslag som kompenserar för att det inte är möjligt att

Den långväga godstrafiken 269

intemalisera de kostnaderna fullt ut inom vägtrafiken. En sådan externa lösning redovisas i följande avsnitt.

10.4.4¶Förslag till internalisering inom godstrafiken samt konsekvensberäkningar

inom järnvägstrafiken och sjöfarten för bristande

Kompensation

internalisering den tunga vägtrafiken av

internalisering bör bygga på principen att sänka

En begränsad

kostnaderna för sjöfart och järnväg så mycket som krävs för att kompensera för icke intemaliserade externa effekter i vägtrafiken. tabell 10.1 vi tänkbara nivåer för intemaliserande höjningar I anger fordonsskatten för olika fordonskategorier, även kapitel 5 om av se Hänsyn har då tagits till restriktioner EG-regler och

vägtrafiken. p.g.a.

hur effektiva styrmedlen är.

10.1. Tänkbara nivåer för intemaliserande fordonsskattehöjningar Tabell med hänsyn till EU-regler och styreffektivitet. Källa: SIKA som är awägda 1997. 9 ton 24 ton 40 ton 60 ton 2 axlar 3 axlar 5 axlar 7 axlar skatt 2 500 20 00 13 000 34 000 Nuvarande intemaliserande skattehöjning 9 800 6 500 103 000 91 000 Fullt avvägd skattehöjning 7 500 4 000 13 000 16 000 Föreslagen awägd skattehöjning 10 000 24 000 26 000 50 000 Ny skatt efter

Skillnaden mellan den avvägda skattehöjningen och höjningen vid full jntemalisering är i genomsnitt för den tunga vägtrafiken ca kr/tonkm. Det innebär att kostnaden för sjö- och jämvägs- 0,04 jämfört med ett läge med full internalisering av externa transporter kostnader borde sänkas med motsvarande belopp, dvs. i genomsnitt

med 4 öre per tonkm. Det är inte tillåtet att kompensera vissa transportslag genom att

direkt subventionera transportköpamas transportkostnader enligt EG-

statsstöd. Inom EU finns förordning med bestämmelser

reglema om en

statsstöd till bl.a. kombinerade transporter 1107/70/EEG ändrad

om nr

förordning 1658/82/EEG. Dessa bestämmelser innebär genom bl.a. för bygga terminaler och för att anskaffa bl.a. att stöd kan ges att De även vissa möjligheter till driftsstöd.

hanteringsutrustning. ger

270 Den långväga godstrafiken

Genom att sänka avgifter för infrastrukturen för järnväg och sjöfart

kan man korrigera för den snedvridning blir

som följden av att den tunga lastbilstrañken är för lågt beskattad. Ett sådan konstruktion leder till att godstransportema totalt sett och med alla - transportslag kommer att blir för lågt prissatta. Därmed finns risk att transportvolymen blir for hög. Vi bedömer dock att dessa effekter har mindre betydelse.

Kompenserande åtgärder att slopa banavgifter, genom införa kombistöd och avstå från koldioxidavgift för sjöfarten

För att sänka priset för godstrafik på järnväg med 4 öre/tonkm ca krävs en total kostnadssänkning på 600 mkr/år. De nuvarande ca banavgiftema uppgår till 350 mkr/år för godstrafrken. I kapitel ca 6 om jämvägstrafiken föreslår vi att de fasta banavgiftema slopas. Vi har beräknat att de rörliga banavgiftema bör ungefär lika vara stora som dagens totala banavgifter, till 400 mkr/år. upp ca Genom att tills vidare inte ta ut trafikberoende banavgifter for godstrafiken på järnväg kan således kostnad på 350-400 en ca miljoner kronor avlastas järnvägen. Detta bör göra det möjlig att sänka priset med knappt 3 öre/tonkm.

Kombitransporter är ett prioriterat utvecklingsområde inom

ramen för EU:s transportpolitik. Ekonomin i kombitransportsystemet är dock

starkt beroende stora godsvolymer. I det tidiga

av utvecklingsskede

som kombitransportema befinner sig i såväl Sverige övriga som Europa, har kombitransportema svårigheter klara att en skärpt priskonkurrens.

Ett särskilt stöd till transportkundema vid omlastning till

kombitransport, som komplement till slopade banavgifter, skulle kunna

kompensera underbeskattningen lastbilstransportema. Ett kombistöd

av for omlastning till kombi på järnväg bör omfatta ca 20 kr/ton motsvarar ca 200 kr/container eller 300 kr/växelflak for ungefär att motsvara den kostnadssänkning behövs. Den totala statsfinansiella som belastningen av kombistödet kan vid dagens volym kombitrafik av bedömas uppgå till 100 miljoner kronor år. ca per Tillsammans med slopade banavgifter bör kombistöd ett enligt ovan

kunna kompensera jämvägstrafiken för den bristande intemaliseringen

av den tunga vägtrañkens externa kostnader.

Om man för sjöfartens del väljer partiell intemalisering en av de externa effekterna enligt trepartsöverenskommelsen se kapitel 6 innebär det att sjöfarten inte belastas med de kostnaderna externa för koldioxid. Om helt avstår ifrån inkludera man att den externa

1997:35 Den långväga godstrafiken 271 SOU

koldioxidkostnaden i sjöfartsavgiftema reduceras dessa med totalt ca kronor jämfört med den föreslagna nivån. Denna

500 miljoner minskning sjöfartsavgiftema motsvarar en genomsnittlig

av på knappt 4 öre/tonkm. Detta kompenserar ungefär för

avgiftsreduktion

underintemaliseringen de externa kostnaderna för de tunga av lastbilarna. Sjöfartsavgiftema förutsätts förändras enligt trepartsöverenskommelsen. Det innebär att de lastfartyg och färjor som genomför får sänkta avgifter. Dessa avgiftssänkningar kan

reningsåtgärder

för fárjetrafiken uppskattas uppgå till ca 150 miljoner sammantaget kr/år.

Sammanfattningsvis kan begränsad internalisering som

en underintemalisering lastbilskostnadema med balanserar en av för övriga transportslag utformas

avgiftssänkningar/subventioner

de åtgärder sammanfattas i tabell 10.2. genom som

10.2. Sammanfattning tänkbar kombination av åtgärder vid Tabell av en internalisering godstransportemas externa kostnader. begränsad av Källa: SIKA 1997. Transportslag Förändring av skatter/avgifter och subventioner Lastbilstransporter Höjt dieselpris med 50 öre/liter successiv prishöjning på diesel till år 2020, motsvarande 10 öre real höjning bensinprisetenligt vårt första delbetänkande av fordonsskatterna för lastbilar enligt tabell 10.1 Justering av Järnväg Slopade fasta banavgifter rörliga banavgifter för godstratik till noll Nedsáttning av Stöd till transportköpare med 20 krlnettoton vid omlastning till kombitransport Sjöfart Sjöfartsavgifter enligttrepartsöverenskommelsen Koldioxidavgifter införs inte, vilket motsvarar en avgiftssänkning på ca4 öre/tonkm

gjort modellberäkningar för två fall för att belysa SIKA har konsekvenserna begränsad internalisering godstransportemas av en av kostnader. Det första fallet visar begränsad internalisering externa en åtgärderna skulle vidtas i dag. Det andra fallet visar om de tänkta den begränsade intemaliseringen år 2010. Båda fallen effekterna av med alternativ med oförändrade skatter/avgifter och

jämförs ett

subventioner ett jämförelsealtemativ.

visar hur transportarbetet med lastbil, järnväg och

Tabell 10.3 fördelas enligt beräkningarna med och utan begränsad

sjöfart

internalisering för år 2010.

272 Den långväga godstrafiken

Tabell 10.3. Beräknat transportarbete 1997 och 2010 med och

utan begränsad internalisering. Miljarder tonkm. Källa: SIKA 1997.

Lastbil Järnväg Sjöfart 1997, tonkm 29 21 24 2010 utan internalisering, tonkm 35 25 33

intemalisering Marknadsandel 1997 ca 39 % 28 % 33 %

ca ca Marknadsandel med internalisering 2010 ca 35 % 30 % 35 %

ca ca

Om en begränsad internalisering enligt tabell 10.2 skulle

ovan genomföras i dag beräknas trafikomfördelningar ske inom Sverige

enligt figur 10.7.

39% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

-5% -4%

Väg Jvg Sjö LB- Färja Totalt

färja JVG Figur 10.7. Beräknade omfördelningar i Sverige transportarbete mellan

av transportslagen vid begränsad internalisering i dag. Förändring jämfört med jämförelsealternativet Öresundsbron ingår i båda fallen.

Källa: SIKA 1997.

De omfördelningar av transportarbetet beräknas ske äger

som huvudsakligen rum i Sverige. Förändringarna för fárjetrafiken

är en återspegling av de omfördelningar sker för väg- och

som

jämvägstransporter. Transportköpamas totala kostnader påverkas endast marginellt.

De beräknade effekterna år 2010 begränsad internalisering på

av en fördelningen av transportarbetet i Sverige visas i figur 10.8.

Den långväga godstrafiken 273

Förutsättningarna år 2010 är att godsvolymen är större än i dag och att koldioxidskatten förutsätts höjd enligt vårt förslag. Omfördelningen år 2010 på grund den begränsade av internaliseringen har i stort samma profil som vid genomförande av motsvarande åtgärder i dag. Om till andelen av man ser transportarbetet för respektive transportslag i jämförelsealtemativet ökar jämvägstransportema med ca 9 %, medan vägtransportema minskar med knappt 6 %.

25% 20% 15% 10% 5% 0%

-6% -10% Väg Jvg Sjö LB- Färja Totalt färja JVG

Figur 10.8. Beräknade omfördelningar år 2010 av transportarbete i Sverige mellan transportslagen vid begränsad internalisering. Förändring jämfört med jämförelsealternativet år 2010 Öresundsbron ingår i båda fallen. Källa: SIKA 1997.

Vägtransportarbetets minskning år 2010 är större än vad den skulle

den proportionell mot den ökade godsmängden. Det

vara om vore beror på att den successiva dieselprishöjningen för lastbilstrañken ökar transportkostnaden för lastbil, medan kostnaderna för övriga transportslag förblir realt oförändrade. De totala kostnaderna för alla transporter beräknas öka med knappt 0,5 miljarder kronor/år. Kostnaderna för lastbilstransportema beräknas stiga med drygt 5 öre/tonkm +8 %. Jämvägens intäkter i Sverige beräknas öka med knappt 200 miljoner kronor år till följd av den per överförda transportvolymen.

274 Den långväga godstrafiken

Konsekvenser för utsläpp av luftföroreningar och koldioxid vid

en

begränsad intemalisering

Intemaliseringsåtgärdema inom godsområdet syftar till att de externa effekterna ska beaktas vid beslut transporter och val

om av transportslag. Syftet är också att skapa incitament för teknisk förnyelse och reningsinsatser kan minska de skadliga utsläppen. Den

som begränsade intemaliseringen innebär, som vi nämnt, att de totala

nyss transporterna kan komma att bli för omfattande. Däremot bedöms fördelningen mellan transportslagen att bli ungefär densamma vid

som full intemalisering. Incitamenten för att införa teknik och

ny

reningsåtgärder blir vid en begränsad intemalisering något än

svagare vad som skulle vara möjligt vid full intemalisering.

En beräkning av den begränsade intemaliseringens effekter för

utsläppen av koldioxid, svaveldioxid, kväveoxider och flyktiga aromatiska ämnen främst kolväten visas i figurerna 10.9-10.12. Som framgår av figurerna beror den största delen av minskningarna på den tekniska utvecklingen.

Koldioxid

12%

10%

ITrafikutv ijämförelsealt

+TrafikomfördeIning

I +Förbättrad teknik

2005 2020 Figur 10.9. Godstrafikens utsläpp av koldioxid. Förändring i förhållande till 1993 års nivå. Källa: SIKA 1997.

Den långväga godstrafiken 275

Svaveldioxid

5% -5% -15% - -25%

ITrafikutv ijämförelsealt ‘35% El+Trafikomf6rdeIning

" -45% I+Förbättrad teknik -55% -65% -75%

2005 2020 Figur 10.10. Godstrafikens utsläpp av svaveldioxid. Förändring i förhållande till 1993 års nivå. Källa: SIKA 1997.

Kväveoxider

10%

0% -10% -20%

ITrafikutv ijämförelsealt -30% El+Trafikomfördelning -40% I+Förbättrad teknik -50% -60% -70% -80%

2005 2020 Figur 10.11. Godstrafikens utsläpp av kväveoxider. Förändring i förhållande till 1993 års nivå. Källa: SIKA 1997.

276 Den långväga godstrafiken

Flyktiga organiska ämnen kolväten

5% -5% -15% -25%

.Trafikutv ijämförelseall -35% +Trañkomfördelning

g 45% g +Förbättrad teknik -55% -65% -75%

2005 2020 Figur 10.12. Godstrafikens utsläpp av flyktiga organiska ämnen huvudsakligen kolväten. Förändring i förhållande till 1993 års nivá. Källa: SIKA 1997.

Utsläppsminskningama kan värderas till 3-4 mdkr/år år 2005 och nästan 5 mdkr år 2020 enligt SIKA:s modellberäkningar som bl.a. bygger på de s.k. ASEK-värdema, se tabell 10.4.

Tabell 10.4. Beräknat värde av minskade utsläpp till luft inom godsområdet med begränsad internalisering och enligt s.k. ASEK-värden. Miljarder kronor per år. Källa: SIKA 1997.

Förslag till åtgärder för en begränsad internalisering

Vi föreslår mot bakgrund av de nyss redovisade beräkningarna att banavgiftema for godstransporter med järnväg slopas. Vi föreslår vidare att ett stöd för terminalhanteringen för järnvägsanknuten kombitrafik införs. Stödet ska rikta sig mot transportköpama och motsvara ca 20 kr per ton. Vi har bedömt att stödet totalt kan beräknas uppgå till ca 100 mkr per år med dagens volym. Hur ett sådant stöd närmare kan utformas bör utredas ytterligare. Det bör bl.a. utformas på ett sådant sätt att det inte begränsas till dagens tekniska lösningar utan

Den långväga godstrafiken 277

så det också kan bidra till att utveckla former av kombinerade att nya godstransporter. Vi föreslår att SIKA och Banverket i uppdrag att utreda ges förutsättningarna för ett sådant kombistöd. Samråd bör ske med representanter för berörda trafikföretag. banavgifter för godstrafik med järnväg och kombistöd ska

Slopade

kompensation för att det inte är möjligt att åstadkomma full ses som intemalisering den tunga vägtrafikens externa kostnader. Om och av det blir möjligt att öka intemaliseringen vägtrafikens externa när av kostnader bör även översyn göras intemaliseringen inom övriga en av

transportslag.

10.4.5¶Effekter av full intemalisering

Vi har konstaterat att godstrafikens extema effekter inte nyss intemaliseras fullt För att ändå visa vilka effekter full ut. intemalisering skulle innebära redovisar vi i det följande ett sådant fall. Beräkningsförutsättningama för full intemalisering och marginalinfrastrukturen över alla trafikslag visas i tabell

kostnadsprissättning av

10.5.

Tabell 10.5. Sammanfattning beräkningsförutsättningar för trafikslagen av vid full intemalisering. Värdering koldioxid 0,38 krlkg, dvs. enligt av nuvarande skatt. Källa: SIKA 1997. Transportslag Förändringi skatter och avgifter vid full intemalisering Lastbilstransporter 1 Höjningav dieselpris med 50 öre 2 Fordonskattehöjningtill en nivå som motsvarar full internalisering med beaktande avdet höjda dieselpriset Godstransport på 1 Den rörliga banavgiften tredubblas järnväg 2 Den fasta banavgiften tas bort 3 Banavgifterna i Tyskland överensstämmer med marginalkostnad i tyska bannätet Sjöfart 1 Nuvarandefinansierande avgifter ersätts avdifferentierade miljöavgifter 2 Miljöavgifter för sjöfarten innebär sänkta avgifter för allafartyg som vidtar reningsåtgärder utomför färjor somfår höjd avgift även efter vidtagna åtgärder 3 Fartyg med få anlöp antas inte genomföra reningsåtgärder ens vid full intemalisering och betalardärför de höjda avgifterna

Full intemalisering innebär således betydligt höjda skatter/avgifter för lastbilstrafiken även vissa höjningar för jämvägstransportema. men För bilden splittrad med avgiftssänkningar för vanliga last-

sjöfarten är

och roro-fartyg, medan fartyg med få anlöp får höjda avgifter. Färjorna

får avsevärda avgiftshöjningar.

Dessa förändringar innebär sammantaget att de delar sjöfarten av

som konkurrerar med landtransporter får relativa kostnadssänkningar.

Denna profil förstärks att färjorna, utgör komplement till av som lastbils- och jämvägstransporter för de internationella transporterna,

får avsevärda avgiftshöjningar. SIKA har genomfört modellberäkningar för de Omfördelningar

mellan transportslagen som skulle bli följden full internalisering av en genom prissättning av infrastrukturen och införande skatter/avgifter. av Beräkningsresultatet redovisas i figur 10.13. Av figuren framgår att transportarbetet med lastbil i Sverige minskar kraftigt medan sjöfarten ökar mycket starkt. Transportarbetet med järnväg ökar något i Sverige betydligt på kontinenten. men mer Det beror främst på att infrastrukturavgiften enligt de valda

beräkningsförutsättningama sänks i Tyskland. Avgiftshöjningen för

färjetrafiken innebär också en prishöjning för de internationella väg-

och jämvägstransportema. Detta förstärker den relativprissänkning för sjöfarten som ligger i fullständig internalisering.

en

40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

-10% -9% - Väg Jvg Sjö LB- Färja Totalt färja JVG Anm. Öresundsbron ingår såväli internaliseringsalternativ jämförelsealternativ. som Figur 10.13. Omfördelningar av transportarbete mellan transportslagen om full internalisering inom alla trafikslag skulle genomföras idag. Förändring jämfört med alternativet nuvarande skatter/avgifter i Sverige och höjt pris på järnväg i Tyskland. Källa: SIKA 1997.

Den ökade sjöfartsandelen innebär också att det totala transportarbetet ökar, eftersom transporterna till sjöss går något längre väg. Huvuddelen av ökningen transportarbetet med sjöfart sker på av

Den långväga godstrafiken 279

svenskt begränsningsområde. Det innebär att sjöfarten i detta alternativ spelar större roll för matning till mera näraliggande kontinenten hamnar. Höjningen fordonsskatten för lastbilar vid full intemalisering av ingår i ett system för differentierade skatter som syftar till att ge incitament att använda och mindre slitageskapande fordon. Ett renare sådant system kommer på sikt att leda till vissa minskningar av

slitagekostnadema och utsläppen.

De intemaliserande skatte- och avgiftshöjningama beräknas leda till minskade externa effekter till följd trafiköverföringar och av trafikomläggningar. Det samhällsekonomiska nettovärdet av dessa förändringar är relativt små jämfört med de effekter som uppkommer starkare incitament för att införa effektivare teknik och genom reningsåtgärder. En fullständig intemalisering minskar på längre sikt utsläppen än vad beräknas ske vid en begränsad mer som intemalisering.

10.5¶En för

strategi godstransportsystemet

Vi har tidigare betonat att det svenska godstransportsystemet väsentligen är och även fortsättningsvis bör vara ett marknadsstyrt Spelreglema för detta system formuleras dock staten, delvis system. av tillsammans med andra stater i internationell samverkan. Staten styr också inriktningen och omfattningen den nationella infrastrukturen. av Statens roll är i praktiken uppdelad många olika och organ myndigheter, på ett sätt inte helt motsvarar de krav som ställs i som dag på godstransporter nationellt och internationellt. Det är därför motiverat att i högre grad än hittills ta ett samlat grepp på utvecklingen infrastrukturen samt de nationella och av av internationella spelreglerna ett svenskt godstransportperspektiv. ur Med hänsyn till att godsflödena i transportsystemet i stor utsträckning ingår länkar i produktionskedjor ställs kravet överblick och som sammanhang starkare här än inom persontransportsektorn. Detta sammanhang måste skapas på flera nivåer, vilka bör fås att samspela. Vi föreslår att SIKA i uppdrag att hålla samman arbetet med att ges ta fram underlag för att vidareutveckla en godsstrategi. Till SIKA bör referensgrupp för trañkverken, näringslivet och representanter för en övriga berörda aktörer knytas för detta arbete. I SIKA:s uppgift bör också ingå att sammanställa och bearbeta det material som krävs för en effektiv och medveten svensk dialog med andra parter i internationella sammanhang.

280 Den långväga godstrafiken

Vad bör ingå i en godsstrategi

En övergripande strategi för de svenska godstransportema, med den avgränsning vi nyss gjort, bör omfatta såväl institutionella former och mekanismer för att successivt utveckla strategin, faktiska som spelregler så långt det är möjligt. En sådan strategi skulle kunna innehålla bl.a. följande komponenter:

0¶Utformning av lämpliga institutionella förutsättningar, bl.a.

som inrymmer utveckling transportslagsövergripande synsätt och av arbetsmetoder, samverkan med näringslivet och former för påverka utformningen av internationella spelregler.

0 Analys av hur svenska nationella spelregler inklusive skatter och avgifter och möjligheterna till svenskt inflytande över internationella spelregler kan utnyttjas för att främja samhällsekonomisk effektivitet och därmed också en miljöanpassning.

0 Riktlinjer för utvecklingen av infrastrukturen i Sverige med hänsyn till godstransportkrav.

I Riktlinjer för strategisk forskning och utveckling inom godsområdet.

10.6¶Strategisk miljöbedömning

Marknadsstyming kombinerat med ett aktivt stöd från staten när det gäller samordning av infrastrukturen är de principer godspolitik som en bör bygga på. Vi bedömer att sådan politik har förutsättningar en för att samverka med att miljöanpassa transporterna. Vi har redovisat svårigheterna att internalisera miljökostnaderna för den tunga vägtrafiken med hänsyn till den internationella konkurrensen. Mot denna bakgrund vi att det är rimligt att kompensera anser godstransporter på järnväg och med sjöfart i ungefär motsvarande grad. Eftersom de externa kostnaderna därmed inte kan internaliseras fullt ut innebär det att kostnaderna för godstransporter blir lägre än marginalkostnaden. Därmed stimuleras i viss mån till högre konsumtion av transporttjänster, vilket inte underlättar en

miljöanpassning.

Det är därför angeläget att EU:s medlemsländer samordnar den egna, nationella transportpolitiken med EU:s transportgemensamma

Den långväga godstrafiken 281 politik. På sikt kan då konkurrensneutralitet uppnås samtidigt med att trafikens extema effekter kan intemaliseras fullt ut.

l 1 Den och lokala trafiken

regionala

1 1

Tätortsproblemen

Knappt hälften av personresandet sker i tätorter med mer än 25 000 invånare och cirka en fjärdedel i storstadsområdena Stockholm och Göteborg. Den täta trafiken orsakar miljö-, säkerhets- och framkomlighetsproblem i framför allt de större tätortsregionema. Dessa externa effekter är större i tätorter än på landsbygd och avsevärt

omfattande i de största städerna. Det finns således starka motiv för mer särskilda styrmedel för att intemalisera de externa effekterna i tätortema.

Luftföroreningar

Luften i våra städer har blivit bättre de senaste åren. Utbyggnad av fjärrvärme och rening utsläpp från fasta källor har betytt mycket.

av Men även övergången till renare bränslen och den katalytiska avgasreningen har haft stor effekt. Luftkvaliteten kan förväntas bli ännu bättre i takt med att fordonsparken förnyas.

Trots förbättringarna innehåller luftmiljön i städerna ett stort antal skadliga ämnen påverkar människornas hälsa och som bidrar till

som korrosion och nedbrytning kulturminnen av olika slag.

av

Vissa allergiska besvär och astma kan förvärras av luftföroreningar från trafiken. Effekterna på luftvägama kommer bl.a. från kväveoxider,

svaveldioxid partiklar och sot. Andra ämnen kan medverka till ozon, uppkomst Det gäller t.ex. flyktiga organiska föreningar

av cancer. VOC, polyaromatiska kolväten PAH och aldehyder.

Halterna kväveoxider i städerna beräknas enligt

av Miljöhälsoutredningen SOU 1996:124 ha minskat med 20-30% mellan åren 1986/87 och 1994/95. Enligt luftkvalitetsmätningar som årligen samlas Statistiska centralbyrån har halterna dock inte

av minskat i alla städer. Enligt Vägverket kan detta bero på att katalysatom inte funger helt förväntat, att det görs många korta

som

284 Den regionala och lokala trafiken

resor och därmed kallstarter i städerna samt att den tunga trafikens utsläpp av kväveoxider har ökat.

Det finns ett mycket stort antal olika flyktiga organiska föreningar i avgaserna från vägtrafiken. Institutet för miljömedicin IMM har på Naturvårdsverkets uppdrag utarbetat s.k. lågrisknivåer för vissa cancerframkallande ämnen. Miljöhälsoutredningen rekommenderar att dessa lågrisknivåer används för några utvalda indikatorämnen

som miljökvalitetsmål för cancerframkallande luftföroreningar. Utredningen redovisar uppmätta värden för halterna del dessa

av en av ämnen. Av dessa framgår t.ex. att halterna bensen ligger över den

av rekommenderade lågrisknivån på alla mätstationer i 30 svenska städer.

I MaTs-samarbetets slutrapport görs bedömningen att målen för utsläpp av cancerogena ämnen är ett av de svåraste att nå i tätorterna. Problemen är i huvudsak förknippade med utsläpp från dieseldrivna lastbilar.

Det av IMM föreslagna medicinska riktvärdet för överskrids i

ozon dag med cirka 5 000-6000 timmar per år i södra och mellersta Sverige. Enligt Miljöhälsoutredningen beräknas förhöjda ozonhalter medföra att 90-360 personer per år blir inlagda sjukhus med lungsjukdom.

Buller

Buller berör i någon form nästan alla människor. De negativa effekterna på vår hälsa är av vitt skilda slag. Förutom direkta hörselskador kan buller ge psykiska störningar, sömnrubbningar,

förhöjt blodtryck, stress och koncentrationssvårigheter.

Vägtrafiken är den dominerande källan till bullerstörningar. Cirka 1,5 miljoner människor beräknas vara utsatta för trañkbuller utomhus som överstiger 55 dBA, vilket enligt regeringens proposition 1996/97:53 föreslås som riktvärde som inte bör överskridas när

man bygger nya bostäder eller trañkanläggningar. Regeringen föreslår i samma proposition ett åtgärdsprogram som i första etapp omfattar

en bostadsmiljöer med vägtrafikbuller överstigande 65 dBA ekvivalentnivå utomhus. Detta berör främst 244 000 boende i områden där inga åtgärder har genomförts för att minska inomhusbullret. För jämvägarna bör den första etappen omfatta bostäder med än 55

mer dBA maximalnivå i sovrum nattetid.

Den regionala och lokala trafiken 285

Trängsel

Trängsel på vägnätet är i första hand ett problem i Stockholmsregionen och i viss utsträckning i Göteborgsområdet. Låg framkomlighet med trafikstockningar och köer medför stora kostnader i form av fördyrade varutransporter, förlängda restider för både bilister och bussresenärer samt ökade avgasutsläpp.

Hastigheten en väg sjunker snabbt när trafiken närmar sig kapacitetsgränsen. Teoretiskt kan för en stad av Stockholms

man storlek beräkna att restiden är omkring 40 % längre när trafikvolym är 50 % den maximala kapaciteten. Vid ett flöde 98 % av

av kapaciteten kan restiden sju gånger så lång som under lågtrafik.

vara Trängsel är därför viktig extern effekt att intemalisera i de största

en städerna.

11.2¶Ansvaret för tätortstrañkens miljö- och hälsoeffekter

Vägtrafiken för merparten transportsektoms miljö- och

svarar av hälsoproblem i tätortema. Ansvaret för dessa problem ligger på väghållama. I tätortema är normalt kommunerna väghållare. Vissa större genomfarts- eller förbifartsleder sköts dock av Vägverket.

Det är viktigt att kommunerna väger in såväl miljö- som hälsoaspekter i all kommunal planering. Ett sätt att göra detta är att använda miljö- och hälsokonsekvensbeskrivningar i ett tidigt skede av planeringen och låta dessa följa med och kompletteras under hela planeringsprocessen. Det är också viktigt att utforma lokala miljö- och hälsomål och att visa hur planerna medverkar till att dessa mål förverkligas. Kommunerna har enligt Plan- och bygglagen PBL en skyldighet att redovisa miljö- och riskfaktorer i de kommunala översiktsplanema.

Kommunerna har lokalt det samlade tillsynsansvaret för miljö- och hälsoskydd. Enligt hälsoskyddslagen har kommunen som tillsynsmyndighet ett brett att följa utvecklingen och informera

ansvar medborgarna Det är viktigt med bra information till

m.m. en medborgarna i form t.ex. miljöbokslut och liknande. Det skapar

av

och bidrar till en dialog mellan medborgare och engagemang myndigheter.

Kommunerna har också en nyckelroll när det gäller att initiera, samordna och driva lokalt Agenda 21-arbete. En välinformerad och

286 Den regionala och lokala trafiken

engagerad allmänhet är en förutsättning för ett framgångsrikt miljöoch hälsoarbete.

Kommunerna har således stora möjligheter att både förebygga och undanröja hälsorisker grund av trafiken. Kommunen förfogar över många av de styrmedel som behövs och har närhet till medborgarna.

Länsstyrelserna svarar för den regionala tillsynen inom miljö- och hälsoskyddet. Länsstyrelserna har också ett ansvar som granskare av kommunernas fysiska planering. Man ska då pröva planerna bl.a.

om uppfyller kraven på hälsa och säkerhet.

Naturvårdsverket har det nationella ansvaret för

miljöövervakningen. Miljöhälsoutredningen har föreslagit att

Naturvårdsverket bör ta ett ansvar för att utveckla den hälsorelaterade miljöövervakningen. Fortfarande är dock kunskaperna om vad människor faktiskt exponeras för i tätortsmiljön bristfälliga. Detta försvårar bedömningar av vilka hälsoeffekter som trafiken kan förväntas ge upphov till.

Miljödepartementet har tillsatt en utredning om miljöövervakningens inriktning, omfattning, struktur och finansiering. Utredaren ska bl.a. analysera förutsättningarna för ett ökat sektors-

för miljöövervakningen och dess finansiering. ansvar

Socialstyrelsen ger vart fjärde år ut en nationell folkhälsorapport som ger en översikt över hur sjukdomar och hälsorisker förändras i olika av befolkningen. Bl.a. studeras fysiska miljöfaktorer.

grupper Dessa beskrivningar skulle, enligt Miljöhälsoutredningen, kunna utvecklas ytterligare. Socialstyrelsen har också ett projekt som syftar till att utarbeta en vägledning för hur hälsoaspekter kan beaktas i samband med MKB. Vi anser det viktigt att hälsoeffekter ett tydligare inkluderas i MKB.

sätt än nu

Vägverket har ett sektorsansvar för hela vägtrafiken. Det innebär att man har ett ansvar för att följa utvecklingen även av tätortstrañkens miljö- och hälsoeffekter och ett ansvar för att de nationella målen nås.

11.3 i tätortstrañken

Styrmedel

En av våra övergripande trafikpolitiska principer är att styra hur transportsystemet används med skatter, avgifter och regleringar som internaliserar de externa effekterna. Eftersom de externa effekterna varierar kraftigt mellan tätort och landsbygd utgår våra förslag till generella styrmedel från förhållandena utanför tätort.

För att lösa tätortsproblemen behövs därför särskilt lokalt inriktade styrmedel som läggs ovanpå de nationella skatterna och regleringama.

Den regionala och lokala trafiken 287

Vi redovisar i detta avsnitt ett antal tänkbara styrmedel för tätortstrafiken:

vägavgifter förslag till differentierade bilavgifter redovisas i l 1.4 parkeringspolitik miljözoner andra regleringar av tätortstrafiken stöd till kollektivtrafik behandlas utförligare i 11.5

På lång sikt har planeringen av bebyggelse och infrastruktur stor betydelse för hur tätortstrañken utvecklar sig. Detta behandlar vi i kapitel 18.

1 1.3.1 Vägavgifter

Flera olika typer av vägavgifter i tätort har diskuterats, utretts och föreslagits i Sverige:

0 Områdesavgifter, föreslogs av Storstadstrañkkommittén SOU

1989:43. 0 Biltullar, har föreslagit i Stockholmsregionen Dennisöverens-

kommelsen. 0 Differentierade bilavgifter, en mer avancerad form av prissättning

som vi har analyserat.

Områdesavgifter

Storstadstrafikkommittén STORK föreslog en områdesavgift där man vid betalningen får ett bilkort att placera i bilens vindruta som ett bevis för att man har betalt för att få köra i det avgiftsbelagda området. Övervakningen tänktes ske med hjälp av parkeringsvakter som gör stickprovskontroller olika platser inom avgiftsområdet.

En områdesavgift på 25 kr/dag i Stockholms innerstad beräknades minska trafiken i innerstaden med cirka 15 % och ge en intäkt på cirka 665 mkr 1990 års priser.

STORK såg de förenklade områdesavgiftema som en övergångslösning tills ny teknik skulle finnas utvecklad. Fördelen med områdesavgifter jämfört med biltullar ansågs vara att även de som enbart kör inom det avgiftsbelagda området, dvs. inte passerar en eventuell tullgräns, måste betala.

288 Den regionala och lokala trafiken

Biltullar

Biltullar har föreslagits både i Göteborg Göteb0rgsöverenskommelsen och Stockholm Dennisöverenskommelsen. Förslaget till biltullsystemet enligt Dennisöverenskommelsen består av knappt 30 tullplatser, vilka tillsammans bildar en sammanhängande tullring runt Stockholms innerstad.

Regeringen har nyligen meddelat att Dennisöverenskommelsen är upplöst och att förslaget till biltullar inte längre är aktuellt. Däremot ska Stockolm få möjlighet att besluta om införandet av ett miljöstyrande bilavgiftssystem.

Naturskyddsföreningen har skisserat ett system som bygger på samma teknik som biltullsystemet i Dennisöverenskommelsen, men med zonindelning som ger flera avgiftsbelagda snitt inne i

en innerstaden. Sådana lösningar en avgiftsstruktur som stämmer

ger bättre med de externa kostnaderna. I Naturskyddsföreningens förslag är det inte möjligt att betala kontant, vilket minskar utrymmesbehovet kraftigt vid betalsnitten. Någon form av portaler krävs dock.

Systemet medger differentiering mellan olika fordonstyper och differentiering över tiden, avgiftsområdet och antalet betalsnitt

men måste begränsas.

Differentierade bilavgifter

Den stora skillnaden mellan biltullar och differentierade bilavgifter är att tullsystemen bygger på att man betalar när man passerar en gräns, medan differentierade bilavgifter innebär att det kostar per kilometer man kör.

De externa kostnaderna för en viss bilresa varierar med tätortens storlek, med fordonets emissionsegenskaper, med trafikvolymen på den väglänk där fordonet kör, med förhållandena omkring väglänken boendetäthet etc. och med de meteorologiska förhållandena den aktuella tiden exempelvis förekommer ibland inversioner som gör att avgashaltema ökar.

I princip kan tänka sig tekniska system som gör att fordonet

man belastas med precis den externa kostnad som fordonet åstadkommer vid den aktuella tiden just den sträcka där fordonet körs.

Det finns tekniska system under utveckling som medger en nästan valfri grad differentiering. Av flera olika skäl är det dock svårt att

av genomföra så långt gående differentiering i praktiken. Ett viktigt

en syfte med betalsystemen är att styra bilistema mot ett så rationellt beteende möjligt. Det är då viktigt att avgiften är känd i förväg,

som

Den regionala och lokala trafiken 289

det vill säga redan när beslutet om resan tas. Det är också tveksamt om det är rimligt att under resan debitera en fordonsförare en avgift som inte känd i förväg och som därmed var svår att undvika.

var

I avsnitt 11.3 tar vi upp frågor om differentierade bilavgifter och redovisar exempel på hur sådana kan utformas och vilka effekter som kan uppnås. Vi presenterar en ny och avancerad teknik som enligt våra bedömningar kan införas inom 3-4 år.

Differentierade bilavgifter kan ge stora intäkter. Enligt vårt räkneexempel skulle bilavgifter i de 15 tätorter som har fler än 60 000 invånare kunna ge intäkter på totalt cirka 10 mdkr per år. Som jämförelse skatterna på bensin och diesel cirka 32 mdkr per år och

ger fordonsskatten drygt 4 mdkr per år.

Differentierade bilavgiftema är enligt vår mening ett styrmedel för att internalisera externa effekter och inte en finansieringskälla för trafikinvesteringar. Om bilavgifter skulle införas i sådan omfattning

förutsätts i vårt räkneexempel blir det, enligt vår mening, utrymme som för sänkning andra skatter i motsvarande grad. Avgiftssystemet

av skulle därmed kunna form skatteväxling.

ses som en av

Det är naturligt att kommunerna, ensamma eller flera kommuner i samverkan, för bilavgiftema, eftersom det är ett styrmedel för

ansvarar den lokala trafiken. Ofta berörs också statliga vägar. I sådana fall bör även Vägverket få medansvar för avgiftssystemet. Frågan om ansvaret för avgiftssystemet och hanteringen av intäkterna måste utredas vidare. Lösningama bör kunna variera med vilken region eller stad där bilavgifter ska införas. Eftersom det handlar om en skatt är det regeringens och riksdagens uppgift förutsättningar för när och

att ge hur bilavgifter kan tillämpas och hur intäkterna kan användas. Bilavgifter bör inte kunna införas mot kommunens vilja.

För att göra det möjligt att internalisera de externa effekterna i tätorter med differentierade bilavgifter föreslår vi att

regeringen Vägverket i uppdrag att tillsammans med SIKA, och 0 ger

i samråd med Riksskatteverket och kommunerna, utarbeta en

strategi för att genomföra differentierade bilavgifter i tätorter där

det är motiverat med hänsyn till de externa effekterna.

inriktningen ska att införa differentierade bilavgifter i minst en 0 vara

tätort senast år 2002. Detta innebär att beslut måste fattas år 2001 i

samband med nästa revidering av infrastrukturplanerna m.m. regeringen snarast utreder de legala förutsättningarna och utarbetar

de författningar krävs för att ge kommunerna möjlighet att

som

införa differentierade bilavgifter styrmedel i tätortstrafiken.

som

10-l7-0343

290 Den regionala och lokala trafiken

0 Vägverket får i uppdrag att ta iniativ till storskaliga

demonstrationsförsök för att bl.a. testa ny och avancerad teknik. Ett

av försöken bör förläggas till Stockholms län. 0 Sverige arbetar aktivt inom EU för att utveckla tekniken,

harmonisera standarder och få till stånd pilotprojekt på flera håll i

Europa.

1 1.3.2 Parkeringspolitik

Parkeringspolitiken har under lång tid varit ett av de viktigaste trafikpolitiska styrmedlen för att begränsa biltrafikökningen i de större städernas centrala delar.

Det är ett styrmedel som kommunerna till stor del själva förfogar över. Genom styrning av utbudet av parkeringsplatser på gatumark, parkeringsavgifter, trafikövervakning, felparkeringsavgifter och krav på bilplatser vid ny- och ombyggnad av fastigheter har försökt att

man påverka biltrafikens omfattning i innerstäderna. Effekterna har dock varit små.

Parkeringspolitiken kunde bli ett mer kraftfullt styrmedel om kommunerna kunde påverka villkoren för pendlarparkeringen på privat tomtmark. Såsom redovisas i STORK är dock möjligheterna att ändra lagstiftningen i denna riktning små. I en del kommuner har man gjort överenskommelser med näringslivet om att minska den fria pendlarparkeringen på tomtmark. Man har också tagit bort sådana parkeringsplatser för kommunens egen personal.

Kommunförbundet har föreslagit att kommunerna ska få möjlighet att införa särskilda parkeringsvillkor för elfordon för att främja användningen av sådana fordon i städernas centrala delar. Kommunförbundet har utformat förslag till författningsförändringar och översänt dessa till regeringen. Vi föreslår att regeringen tar iniatitiv till de författningsförändringar som krävs för att göra det möjligt att ge miljövänliga fordon gynnsamma parkeringsvillkor.

Sammanfattningsvis anser vi att parkeringspolitiken kan fungera

ett av flera styrmedel i tätortstrafiken. Kommunerna bestämmer som själva i vilken utsträckning detta styrmedel ska användas. Det finns inga behov av författningsändringar eller andra statliga åtgärder.

11.3.3¶Miljözoner

Under 1996 infördes miljözoner i Stockholm, Göteborg och Malmö. Zonema omfattar de centrala innerstädema och gäller dieseldrivna

Den regionala och lokala trafiken 291

lastbilar och bussar med en totalvikt över 3,5 ton. Miljözonema innebär att enbart fordon som uppfyller vissa miljökrav får köra inom zonema. Kraven skärps år 1999.

Miljözonema bidrar till att intemalisera den tunga trafikens externa effekter. Miljözoner och avgiftssystem kan därför med fördel utformas som komplement till varandra.

Trafik- och klimatkommittén har i sitt delbetänkande SOU 1994:92 Miljözoner för trafik i tätorter föreslagit att bestämmelserna för miljözoner skulle kunna utvecklas till att omfatta alla typer av bilar. Kommittén föreslog också att det som en kompletterande åtgärd till förbud införs en möjlighet att ta ut en differentierad avgift för bilar som kör i en miljözon.

Vi inte att miljözonsbestämmelsema ska utökas till att

anser omfatta även lätta fordon. Den styrning som eftersträvas kan klaras inom ett differentierat bilavgiftssystem samt genom generella styrmedel för att få fordon. Eftersom de äldre fordon som skulle

renare kunna drabbas av miljözonsbestämmelser i stor utsträckning ägs av personer med låg inkomst, och sannolikt oftare av kvinnor än män,

vi att miljözonsbestämmelser för personbilar skulle innebära anser fördelningspolitiska problem.

De miljözonsbestämmelser som gäller tunga fordon bör kompletteras så att samma regler gäller för utländska fordon som för svenska.

11.3.4 Andra tätortstrañken

regleringar av

Det finns andra regleringar av tätortstrafiken som kommunerna kan använda styrmedel för att bidra till att intemalisera de externa

som effekterna. Av dem ska vi kortfattat kommentera följande:

trafikreglering, trafiksanering, bilfria zoner hastighetsbegränsning samdistribution samåkning

Trafikreglering, trafiksanering, bilfria zoner

Syftet med trafikregleringar och trafiksaneringar är i första hand att förbättra trafiksäkerheten samt att förbättra den lokala miljön genom att styra trafiken till de gator som är bäst lämpade att ta emot trafik. Trafikregleringar och trafiksaneringar har också använts som ett medel

292 Den regionala och lokala trafiken

för att minska trafiken i centrala områden. De först genomförda större trañksaneringama, som t.ex. zonsystemet i Göteborgs innerstad, byggde principen att skapa genomfartsfria zoner med hjälp av fysiska hinder och gatuavstängningar. Under senare år har man dock alltmer kommit att tillämpa mjukare metoder med t.ex. avsmalningar, gupp och andra hastighetsdämpande åtgärder. På detta sätt har krav på bättre miljö och säkerhet kunnat kombineras med önskemål om god tillgänglighet till bostäder, arbetsplatser och service.

Denna typ av trafiksaneringar och trafikregleringar minskar inte trafiken men ger dokumenterat positiva lokala miljö- och trafiksäkerhetsvinster.

Trafikregleringar är i första hand en kommunal angelägenhet och det finns inga behov av författningsförändringar inom detta område för att underlätta intemalisering av tätortstrafikens externa effekter. Det

en finns t.ex. inga författningsmässiga hinder för en kommun att helt enkelt förbjuda biltrafik inom ett visst område om det behövs med hänsyn till miljön.

Hastighetsbegränsning

Vi har formulerat ett mål om säker trafik som innebär att på sikt ska ingen människa dödas eller skadas allvarligt i trafiken. Om detta ska kunna uppnås får bilarna inte köra fortare än 30 km/h där bilar riskerar att möta fotgängare eller cyklister.

Detta innebär att den tillåtna hastigheten måste sänkas många gator i tätorterna där både bilar och oskyddade trafikanter förekommer. Vägverket har utrett hastighetsgränser i tätort och överlämnat denna utredning till Kommunikationsdepartementet i november 1996. I en bilaga till utredningen tecknar Kommunförbundet en bild av den trafiksäkra staden. Förbundet föreslår ett säkerhetsdifferentierat hastighetssystem med fyra nivåer:

gångfartsgator, cirka 20-30 % av tätortemas gatunät 0

lågfartsgator med 30 km/h, cirka 20-30 % av gatunätet

gator med 50 km/h på vissa sträckor och 30 km/h där gång- och 0

cykeltrañk förekommer, cirka 30-40 % av gatunätet

renodlade bilgator med 50 eller 70 km/h, cirka 10-20 % av 0

gatunätet

Denna hastighetsdifferentiering nås i första hand genom fysiska

åtgärder i gatorna. Exempel på sådana åtgärder är avsmalningar, riktningsförändringar, gupp, förhöjda korsningar, cirkulationsplatser

Den regionala och lokala trafiken 293

och trafrksignaler. Att enbart reglera hastigheten med lokala trafikföreskrifter och skyltning ger inte tillräcklig effekt. Det finns således ett nära samband mellan trafrkmiljöns utformning och tillåten

hastighetsgräns.

Bashastigheten i tätorter är nu 50 km/h. På sikt kan det vara möjligt att införa 30 km/h som ny bashastighet. Enligt vår mening är detta dock inte lämpligt innan en tillräckligt stor del av gatunätet har byggts om på ett sådant sätt att det blir naturligt att inte köra fortare än 30 km/h. Med nuvarande gatuutforrnning i städerna är det svårt att få tillräcklig acceptans för en generell bashastighet på 30 km/h.

Kommunförbundet har beräknat att det skulle kosta i storleksordningen 4-5 mdkr att bygga om gatorna i kommunerna så att ett säkerhetsdifferentierat hastighetssystem kan införas. Andra tekniska alternativ som innebär mindre fysiska åtgärder användning av informationsteknik kan innebära samhällsekonomiska fördelar.

I en promemoria från Kommunikationsdepartementet i februari 1997 Ds 1997:13 föreslås att kommunerna fram till och med år 2003 själva bör ges möjlighet att besluta om i vilken takt 30 km/h ska införas där det är blandtrafik och i vilken grad detta ska stödjas med byggnadstekniska åtgärder. I promemorian redovisas förslag till de författningsförändringar som krävs. Från år 2004 bör, enligt promemorian, en ny generell hastighetsgräns 30 km/h införas i tätbebyggt område. Högre hastigheter ska dock få beslutas där oskyddade trafikanter inte blandas med biltrafik.

För att förbättra möjligheterna att få en snabb hastighetsdämpning i tätortema med sikte på 30 km/h som högsta hastighet där fotgängare och cyklister riskerar att komma i konflikt med bilar föreslår vi följande:

0 Kommunerna bör få rätt att meddela föreskrifter om avvikelser från

gällande bashastighet på 50 km/h inom tätbebyggt område.

nu 0 Anslagen för regionala trañkanläggningar bör kunna användas till

lokala trafrksäkerhetsförbättrande åtgärder även utöver den ram på

1 mdkr som anges i regeringens infrastrukturproposition

1996/97:53. 0 Vägverket bör i ökad utsträckning stödja demonstrationsprojekt i

kommunerna och på andra sätt bidra till ökad kunskap i

kommunerna om nollvisionen och vägen dit.

294 Den regionala och lokala trafiken

Samdistribution av varor

Många studier har visat att stora effektivitetsvinster skulle kunna göras om man kunde få ett ökat inslag av samdistribution i tätortema. Det finns ekonomiska skäl ett intresse för detta inom både detaljhandels-

av och åkeribranschen, men de praktiska svårigheterna är stora:

0 Distributionen sköts ofta av firmabilar och motsvarande.

Åkeriföretagen står endast för cirka en fjärdedel av

varutransportema i de största städernas centrala områden.

De beställer varor är ofta små konkurrerande företag utan 0 som

kontakter med varandra. De är inte så intresserade av hur varorna kommer till t.ex. butiken, bara av att den är där i rätt tid till rimligt

pris.

Kontakten mellan chauffören och butiken är ofta viktig. Vid 0

samdistributionen måste kontakterna mellan leverantörer och

mottagare ske på ett annat sätt. 0 Varuleveranser sker med olika frekvenser för olika varugrupper.

Det kan vara svårt att blanda olika varor och hitta en rättvis kostnadsfördelning för transporterna. Det finns ingen naturlig iniativtagare till samdistribution.

Vi anser att det finns samhällsekonomiska motiv för en ökad samdistribution. Detta kommer att bli ännu tydligare efter en intemalisering av de externa effekterna. Då kommer leverantörer och kunder att bli mer benägna att ta de iniativ som krävs för att sänka transportkostnadema. För att ytterligare påskynda denna utveckling föreslår vi att KFB får i uppdrag att ta iniativ till och stödja pilotprojekt med samdistribution. Ett sådant projekt rörande livsmedelsdistribution pågår i Göteborg.

Konsumentverket har regeringens uppdrag att inventera och genom pilotprojekt eller annat sätt söka samordningslösningar på lanthandelns distributionsproblem. Detta arbete är viktigt för att

förbättra möjligheterna för glesbygdshandeln.

Samåkning

Om man kunde fylla bilarna bättre skulle antalet bilar på vägarna kunna minskas väsentligt. Försök med organiserad samåkning i stor skala har dock gett dåliga resultat. Det beror på att kollektivtrafiken för de allra flesta bilister är ett bättre alternativ än att börja samåka.

Den regionala och lokala trafiken 295

Olika sätt att premiera samåkning har prövats utomlands, t.ex. särskilt upplåtna körfält för samåkare i USA även i Göteborg

men eller befrielse från bilavgift om man är ett visst antal i bilen i

personer Singapore.

Det går naturligtvis att konstruera bilavgiftssystem tar hänsyn

som till antalet personer i bilen, det blir praktiskt svårt att använda ett

men sådant system och att kontrollera efterlevnaden. Avgiftssättningen i sig leder emellertid till högre kostnader kan medföra ökad samåkning.

som

En form sambruk bilar har utvecklats bl.a. i Örebro.

annan av av Där finns flera s.k. bilpooler, dvs. kooperativa föreningar där medlemmarna delar ett antal bilar. Undersökningar visar att medlemmarna i en bilpool kör 300-700 mil per år, jämfört med normalbilistens 1 500 mil år. Örebro kommun deltar aktivt i arbetet

per med att starta nya bilpooler. Det är viktigt att staten följer utvecklingen av bilpooler och sprider information lyckosamma försök. Detta bör

om vara en uppgift för KFB.

l 1.3.5 Stöd till kollektivtrafik

Som vi nyss konstaterat ligger priset för biltrafik i tätort under den samhällsekonomiska marginalkostnaden. Från samhällsekonomisk synvinkel har detta varit ett skäl att subventionera kollektivtrafiken i tätorter. Tanken har varit att med ett lågt pris och en hög standard locka tidigare bilister att åka kollektivt. Detta har inneburit att priset kollektivtrafik har satts under den samhällsekonomiska marginalkostnaden. Denna s.k. näst-bästa prissättning av kollektivtrafiken har dock nackdelar.

En nackdel är att det är svårt att väsentligt påverka bil- och kollektivtrafikresandet med standarden och priset på kollektivtrafiken.

Möjligheter att påverka kollektivtrafikresandet med standard och pris

För att belysa möjligheterna att påverka tätortsproblemen med satsningar på kollektivtrafik har vi låtit SIKA utföra analyser hur

av kollektivtrafiken i olika delar av landet påverkas olika åtgärder.

av Dessa analyser redovisas i en separat promemoria från SIKA. Här sammanfattas vissa analysresultat för Mälardalsområdet.

SIKA har studerat hur resandet förändras år 2010 turtätheten

om fördubblas på all kollektivtrafik utom tunnelbanan och SJ egentrafik,

:s

296 Den regionala och lokala trafiken

nolltaxa införs och om både fördubblad turtäthet och nolltaxa om

genomförs.

En fördubblad turtäthet beräknas leda till att antalet kollektivresor ökar med 13 %. Nolltaxa ger en större effekt, ökningen beräknas bli

ca 34 %. Om båda åtgärderna genomförs samtidigt beräknas kollektivtrafikresandet öka med 45 %.

Drygt 20 % av det ökade kollektivtrafikresandet beräknas komma från tidigare bilresor, medan mer än 50 % utgörs av nya resor.

Trots den kraftiga ökningen av kollektivresandet påverkas bilresandet bara i begränsad utsträckning. Även med kombination

en

fördubblad turtäthet och nolltaxa minskar bilresandet endast med av cirka 4-5 %. Det är därför svårt att lösa vägtrafikens tätortsproblem enbart med åtgärder i kollektivtrafiksystemet.

Samordnad prissättning av bil- och kollektivtrafik

Med priser under marginalkostnaden för både bil- och kollektivtrafik får vi efterfrågan på transporter som egentligen är alltför hög. Man

en kommer att genomföra skulle avstått ifrån om man varit

resor som man tvungen att betala de kostnader som resan ger upphov till. Den alltför höga efterfrågan leder också till att de samhällsekonomiska kalkylema kan visa lönsamhet för projekt som egentligen är olönsamma. Konsekvensen är att alltför stora resurser kan komma att läggas transportsystemet. Vi har därför låtit SIKA analysera effekterna av höjda priser inom både bil- och kollektivtrafik.

Analysema visar att det är samhällsekonomiskt lönsamt att höja priserna kollektivtrafiken och ytterligare förbättra utbudet om biltrafiken betalar sina samhällsekonomiska marginalkostnader. Den samhällsekonomiska vinsten detta är dock liten jämfört med

av effekterna av bilavgifterna.

Även biltrafiken betalar sina kostnader i tätorterna finns det

om samhällsekonomiska argument för att subventionera kollektivtrafiken. Detta beror på att kollektivtrafiken medför positiva externa effekter. Sociala och fördelningspolitiska skäl avgör dock hur omfattande samhällets stöd till kollektivtrafiken blir.

Vi återkommer till frågor om den regionala och lokala kollektivtrafiken i avsnitt 11.5.

Den regionala och lokala trafiken 297

11.4¶Differentierade bilavgifter

Som vi nyss har framfört anser vi att de externa effekterna i tätortema bör intemaliseras med bl.a. differentierade bilavgifter.

För att belysa vilka effekter differentierade bilavgifter kan ge har SIKA och Vägverket låtit Transek AB analysera bilavgifter i Stockholm och Örebro. Utifrån dessa analyser har resultaten generaliserats till att bedöma effekterna av att differentierade bilavgifter införs i alla tätorter som har mer än 60 000 invånare l5 stycken.

Beräkningarna genomförs för år 2010. I Stockholm görs en jämförelse med effekterna av biltullar så som de var utformade enligt Dennisöverenskommelsen.

Analysema ska ses som räkneexempel och inte som ett konkret förslag till hur ett system med differentierade bilavgifter ska utformas. Osäkerheten i beräkningarna är stor.

Avgifterna har i beräkningarna anpassats till de externa kostnaderna. Dessa har beräknats för varje vägsträcka under tre tidsperioder på vardagar: morgonens högtrafik kl. 07-09, eftermiddagens högtrafik kl. 16-18 och övrig tid.

SIKA har också låtit VBB Samhällsbyggnad belysa metoder och tekniker för avgiftsupptagning m.m. i ett avancerat system med differentierade bilavgifter.

1 1.4.1 Bilavgifter i Stockholm

Om bilavgiften ska spegla de externa kostnaderna blir den genomsnittliga avgiften 1,40 kronor per fordonskilometer kr/fkm under morgonens högtrafikperiod i Stockholm. Cirka 80 % av denna avgift utgörs av trängselkostnader, knappt 15 % av olyckskostnader och drygt 5 % av miljökostnader. Under rusningstid dominerar således trängselkostnadema stort i Stockholm. Under övrig tid minskar trängselkostnadema och ökar relativt sett betydelsen av miljö- och olyckskostnadema.

De angivna genomsnittliga externa kostnaderna gäller totalt för alla bilar, dvs. inklusive tunga fordon. Det innebär att de externa kostnaderna för personbilar är lägre, och dänned bör också avgiften sättas lägre.

Variationen över trafikperioder och delar trafiknätet är

av

betydande. Det finns delar av trañksystemet där redan existerande

298 Den regionala och lokala trafiken

skatter och avgifter täcker värdet av de externa effekterna. Samtidigt kan värdet av dessa effekter uppgå till tiotals kronor

per fordonskilometer vid andra tider och i andra delar av trafiknätet.

Avgiften skiljer sig kraftigt mellan olika tidsperioder. Under morgonens högtrafik är det t.ex. motiverat med en avgift i innerstaden som är mer än dubbelt så hög som under lågtrafik 6 kr/fkm jämfört med 2,50 kr/fkm.

I figur 11.1 redovisas avgiften, uttryckt i kronor

per fordonskilometer, för fyra exemplifierande bilresor mellan olika delar av Stockholm. Syftet med sammanställningen är att illustrera de principiella skillnaderna mellan vägtullar och differentierade bilavgifter. Beräkningarna är gjorda före det att regeringen meddelade att Dennisöverenskommelsen är upplöst.

I Differentierade

Förort bilavgifter

I Vägtull

Bromma-Söder

Innerstaden

Kort resa över

tull 2 km

kr per fordonskilometer

Figur 11.1 Fyra exempel på differentierade bilavgifter jämförde med vägtullar för bilresor fram och åter, kr per fordonskilometer

En betydande skillnad mellan systemen är att det med vägtullar inte utgår någon avgift for resor som inte passerar tullplatsema. Resor inom och mellan förorter är avgiftsfria så länge färdvägen inte innebär passage över betalgränsen. Dessutom är resor inom innerstaden avgiftsfria. Över 90 % trafikarbetet i Stockholmsregionen sker

av utanför Stockholms innerstad och en del av dessa resor sker i tätortsmiljöer med förhållanden som påminner om de finns i

som Stockholms innerstad. Antalet resor med både start och målpunkt i Stockholms innerstad är inte så stort sett ur ett regionalt perspektiv.

Den regionala och lokala trafiken 299

Med differentierade bilavgifter får resor i innerstaden de högsta avgifterna.

Effekter på resandet

I hela Stockholms län beräknas trafiken öka med 21 % till år 2010 i referensaltemativet referensaltemativet bygger på vårt forsta delbetänkande samt på att trafiklederna enligt Dennisöverenskommelsen är utbyggda utan biltullar. Med vägtullar minskar trafiken istället med 2 % och med differentierade bilavgifter med 14 %.

Trafiken i innerstaden beräknas minska fram till år 2010 i referensaltemativet. Med vägtullar beräknas trafiken minska med 6 % och med bilavgifter med 22 %.

I Vägtull CIDifferentie rad bilavgift

Övrigt regionen

Yttre Tvärled

Övriga förorter

Totalt regionen

Ytte rs tad

Infarts leder

Innerstaden

l x - x .op;;,,..;.,-;-.,r.; Ringen

. I,

-1g% -16%

-25% -20% -5% 0% 5%

Figur 11.2 Trafikarbete, skillnad i procent mot referensalternativet

Med bilavgifter beräknas antalet resor med bil minska med cirka fem procent över hela regionen, vilket motsvarar en minskad marknadsandel på nästan två procentenheter. Kollektivtrafiken ökar sin marknadsandel med drygt en procent medan gång och cykel ökar med

tiondelar vardera. ett par

300 Den regionala och lokala trafiken

11.4.2 i Örebro

Bilavgifter

I Örebro är trañknätet inte lika hårt belastat i Stockholm och det

som är heller inte lika många människor som exponeras for trafikens emissioner och olycksrisker. Om bilavgiftema ska motsvara trafikens

kostnader blir avgifterna generellt lägre i Örebro än i externa Stockholm.

I Örebros mest centrala delar blir avgiften 1 krona

per fordonskilometer. I övriga delar av tätorten blir avgiften 20 eller 50 öre

fordonskilometer. Europavägen Örebro får avgift på 20 per genom en öre per fordonskilometer. Den genomsnittliga avgiften är 40 öre per fordonskilometer.

Effekter på resandet

Totalt beräknas trafiken med 7 % i Örebro. Minskningen

minska

fördelar sig relativt jämnt över Örebro.

Centrum

Övrigt tätort

Innerstad

Övrigt Örebro

Figur 11.3 Trafikarbete, skillnad mellan referensalternativ och bilavgifter, procent

Nationella effekter av differentierade

bilavgifter

De beräknade effekterna för Stockholm och Örebro har överslagsmässigt räknats upp till att avse samtliga tätorter med mer än 60 000 invånare. Osäkerhetema är stora i detta räkneexempel.

Den regionala och lokala trafiken 301

Om bilavgifter införs i alla större tätorter beräknas trafiken minska med 2,2 miljarder fordonskilometer, vilket motsvarar cirka 11 % av trafiken i dessa tätorter. Eftersom tre fjärdedelar av vägtrafiken i Sverige sker i mindre tätorter eller på landsbygd begränsas minskningen biltrafiken räknat på hela riket till cirka 3 %.

av

Det minskade trafikarbetet beräknas medföra miljö- och trafiksäkerhetseffekter enligt tabell l 1.1

Tabell 11.1 Beräknade effekter av bilavgifter i tätorter över 60 000 inv.

Referens Bilavgifter Skillnad Vägtrañk, mfkm 19 600 17 400 2 200 Emissioner NOx-ekvivalenter. ton 38 800 34 400 4 400 Kostnader, tkr 2 280 2 000 280 Olyckor oskyddade traf. Antal skadade 1 630 1 460 170 Kostnader, tkr 6 500 5 800 700

Emissionema, uttryckt i NOx-ekvivalenter, minskar med 4 400 ton eller drygt 11%. Detta värderas samhällsekonomiskt till cirka 280 miljoner kr. Antalet skadade oskyddade trafikanter beräknas minska med 170 eller knappt 11 % vilket värderas till cirka 700 miljoner kr.

Utsläppen koldioxid är proportionella mot bränsleförbrukningen

av och därmed också mot trañkarbetet. De nationella utsläppen minskar således med 3 % bilavgiftema införs i de 15 tätortema. Om man

om enbart betraktar de platser där bilavgifter införs blir effekterna större. I de 15 tätortsregionema minskar koldioxidutsläppen med sammanlagt ll % och i Stockholmsregionen med 14 % differentierade

om bilavgifter införs.

11.4.4¶Samhällsekonomiska och finansiella effekter

Intäkterna från differentierade bilavgifter i Stockholm beräknas bli cirka 6 miljarder kronor år, vilket är cirka tre gånger mer än med

per Dennispaketets vägtullar. I Örebro beräknas intäkterna uppgå till cirka 210 miljoner kr per år.

Om ett bilavgiftssystem införs i alla svenska tätorter med mer än 60 000 invånare beräknas intäkterna uppgå till cirka 10 mdkr per år.

302 Den regionala och lokala trafiken

En samhällsekonomisk kalkyl visar att differentierade bilavgifter i Stockholm ger en samhällsekonomisk nettovinst på omkring 3 mdkr. I Örebro blir vinsten knappt 50 mkr.

11.4.5¶Vem drabbas och

vem gynnas

Bilavgiftssystemet omfattande fördelningseffekter. Omfördelger ningen i Stockholms län motsvarar cirka 3 000 kr per person.

Trafikantgrupper

I tabell 11.2 fördelas det samhällsekonomiska resultatet på olika

trafikantgrupper.

Tabell 11.2 samhällsekonomiskt utfall för olika grupper, mkr år per

Stockholm Örebro

178 Effektivitetsvinst för 1 408 53 samhället Externa effekter 796 21 samhällsekonomiskt netto 3 062 47 1 Intäkter från avgiftssystemet och ökade biljettintäkter från kollektivtrafiken minus kostnader för avgiftssystem och ökad kollektivtrafik samt minskade skatteintäkter från minskad bensinförbrukning.

Kön och inkomst

Bilavgifter är mer kännbara för personer med låga inkomster. Höga avgifter kan innebära att dessa måste avstå från att åka bil.

grupper Samtidigt är de som kör bil i centrala områden, där avgifterna blir

som högst, ofta män med höga inkomster. På detta sätt drabbar bilavgiftema denna grupp i större utsträckning.

Storstadstrafikkommittén SOU 1990: 16 beräknade att nära hälften av dem som skulle byta fardmedel biltullar infördes i Stockholm

om

skulle vara höginkomsttagare befolkningen delades i tre

om

Den regionala och lokala trafiken 303

inkomstgrupper med låga, medelhöga och höga inkomster. Detta förklarades av att höginkomsttagama är så många fler bland bilistema i innerstaden än låginkomsttagama. Vidare konstaterades att 75 % av de

då körde bil till innerstaden var män. Trots att kvinnorna är prissom känsligare beräknades den höga andelen män medföra att 65 % av de som skulle byta fårdmedel skulle vara män. En dominerande del av dem som byter färdmedel skulle vara män i höginkomstgruppen.

Det differentierade bilavgiftssystem som analyserats här är

mer omfattande än det biltullssystem som Storstadstrafikkommittén behandlade. Män är inte lika överrepresenterade i höginkomstgruppen inom detta större område. De högsta avgifterna tas emellertid ut där denna könsfördelningen är mest markant.

Det är tveksamt i vilken utsträckning de som har förmånsbil i tjänsten drabbas av bilavgiftema. Denna fråga måste belysas i de rättsliga utredningar som vi föreslår ska göras. Vi vet inte säkert hur stor del av trafikarbetet som nu sker med förmånsbil. Storstadstrafikkommittén studerade denna fråga och fann att år 1988 svarade förmånsbilar i Stockholms innerstad för omkring 30% av trafikarbetet med personbil som inte användes för yrkesmässig trafik. Enligt resvaneundersökningen 1986/87 disponerade hushållen i Stockholms län ungefär 60 000 förmånsbilar, vilket motsvarade drygt 10 % de bilar som hushållen totalt disponerade.

av

Lokaliseringsmönster

Med tullavgifter den typ diskuteras i Dennispaketet

—-av som uppkommer barriärer som kan få effekter lokaliseringen av verksamheter. Det kan i ett sådant system finnas incitament att lokalisera verksamheter utanför det avgiftsbelagda området. Systemet med differentierade bilavgifter innebär å andra sidan att avgifter förekommer i hela tätortsregionen. Det går då inte att undvika avgifterna att lokalisera sin verksamhet viss plats. Istället

genom stiger kostnaderna för att resa generellt. Detta ger incitament till att lokalisera verksamheter närmare de boende och omvänt för de

boende att bosätta sig närmare verksamheterna. Detta bör exempelvis innebära att lokal handel och service gynnas på bekostnad av motsvarande verksamheter i centrala och perifera lägen.

304 Den regionala och lokala trafiken

11.4.6¶Nuvarande och framtida tekniska

möjligheter

att tätortstrafik

prissätta

Utformningen av system för bilavgifter påverkas i betydande utsträckning av vilken teknik finns tillgänglig för att ta ut som avgifterna. Grovt kan man särskilja fyra generationer teknik för bilavgifter. Det finns dock inga skarpa gränser mellan de olika generationerna utan mellanfonner förekommer.

Manuell betalning

Identifierande system Värdekort och fritt fordonsflöde Teknik för differentierade bilavgifter

Manuella system med betalning i kassa eller i myntmaskin har förekommit länge utomlands i samband med avgiftsbelagda vägar. Tekniken är enkel, den manuella hanteringen är dyrbar. Mer men avancerade systemen kombineras ofta med möjlighet till manuell betalning. Identifierande system innebär att fordonet har elektronisk bricka en som kommunicerar med mikrovågor till antenner ovanför eller vid sidan av vägen. Fordonen behöver inte stanna. Fordon utan bricka, eller som saknar pengar på kontot, videoñlmas. Tekniken är förhållandevis enkel liksom systemet. Systemen används i t.ex. Oslo och Trondheim. Bland nackdelarna kan nämnas den centrala administration som krävs samt att systemet kan upplevas som

otillfredsställande integritetssynpunkt.

ur Den tredje generationen innebär att avgiften dras från ett värdekort Smart Card, elektronisk plånbok i fordonet. Kortet placeras i en dosa i fordonet som kommunicerar med tullstationen på motsvarande sätt som i föregående system. I denna generation system kan fordonen passera fritt utan separering av körfälten. Systemet kan garantera fullständig anonymitet för den som har pengar på kortet. Det system som planeras för Stockholm enligt Dennisöverenskommelsen kan närmast klassas ett tredje som generationens system. Systemet bygger automatisk avgiftsupptagning i ett fritt fordonsflöde. Brickor utan värdekort kommer att användas från starten, men systemet är förberett för värdekort. För att möjliggöra helt anonym betalning medger systemet även kontant betalning. Stockholmssystemet är avancerat system denna typ för - av provas

Den regionala och lokala trafiken 305

närvarande i ett antal försöksanläggningar, men finns ännu inte i praktisk drift.

När differentierade bilavgifter ska tas ut i en större region ställs nya krav. Det är i och för sig tänkbart att använda sig av tekniken med värdekort och fritt flöde. Det förutsätter dock att början och slutet på varje länk med avgiftsnivå förses med teknisk utrustning i

en egen form antennförsedda portaler över vägbanan, samt utrustning för

av kommunikation med systemet och utrustning för videoñlmning av fordon utan giltigt kort. Genom behovet av teknisk utrustning blir ett sådant system dyrbart om det innehåller många avgiftspunkter. Förekomsten portaler kan också upplevas som störande. Med en

av sådan lösning är det därför naturligt att välja utformning med något

en större områden har en enhetlig avgiftsnivå. Ett exempel på systern

som utformat enligt dessa tankar är det system som föreslagits för Stockholms innerstad Naturskyddsföreningen där avgift skulle tas ut

av i ett antal i innerstaden. Naturskyddsföreningens förslag baseras

zoner på teknik som den som planeras för Stockholmssystemet men

samma utan möjlighet till kontant betalning.

För differentierade system där avgiften tas ut i förhållande till

mer körd sträcka, och där avgiftsnivån varierar på korta delsträckor, krävs ytterligare teknikutveckling system generation 4. För att belysa

av de tekniska möjligheterna att ta ut sådana avgifter har SIKA givit VBB AB i uppdrag att skissera ett möjligt system. VBB:s studie redovisas i rapporten Diflerentierad beskattning av vägtrajik i tätort en möjlig

systemlösning för Road Pricing i Sverige VBB december 1996.

System för differentierade bilavgifter

VBB:s systemskiss bygger att olika tekniska system som finns redan idag kombineras. I figur 11.4 ges en översiktlig bild av systemet.

Varje fordon förses enligt förslaget med en fordonsenhet som håller reda på sin position med hjälp av GPS Global Position System. GPS är ett befintligt system använder sig av satelliter för att bestämma

som positionen. Systemet har redan idag vidsträckt kommersiell

en användning.

Fordonsenheten kommunicerar med det centrala systemet via GSM, dvs. det vanliga mobiltelefonsystemet. Kommunikationen används för att informera systemet om de transaktioner som skett i fordonet, samt för att informera fordonsenheten den aktuella prislistan.

om

Kontroll sker med fasta och mobila installationer för digital videofotografering.

306 Den regionala och lokala trafiken

Tillfällig

besökare

’ /Värdekort

f

OSMART

Fordonsenhet

i

GSM n

l—

g Kontrollsystem

Centralsystem

Figur 11.4 Översiktlig bild bilavgiftssystem

av

Betalning i fordonet sker genom att föraren för ett särskilt värdekort i fordonsenheten när han startar. Sådana generella värdekort introduceras för närvarande på försök i vissa delar landet. De är

av tänkta att användas som ett generellt betalningsmedel för mindre transaktioner och varken särskild kod eller någon form

annan av legitimation krävs för att utnyttja dem. Avsikten är att de ska kunna fyllas på i bl.a. vanliga bankomater när på kortet är slut.

pengarna

Tillfälliga besökande kan antingen betala i automater vid vägkanten, eller via telefon och få kostnaden uppsatt på telefonräkningen.

Genom att systemet i mycket stor utsträckning utnyttjar befintliga system räknar VBB med att kostnaderna blir låga. Vissa driftkostnader

Den regionala och lokala trafiken 307

uppkommer när de befintliga systemen utnyttjas, men investeringarna är redan gjorda andra skäl.

av

Det fasta övervakningssystemet beräknas kosta ungefär 30 mkr att installera i svensk stad med cirka 75 000 invånare. I Stockholm

en beräknas det kosta cirka 150 mkr.

Den i systemet helt dominerande kostnaden är investeringen i fordonsenheterna för automatisk betalning. Om miljontals svenska bilar ska utrustas med fordonsenheter, kan man räkna med en styckekostnad på omkring 400 kr i dagens penningvärde. Vid mindre serier blir kostnaderna högre. Därtill kommer kostnaden för värdekort och värdekortshantering, i stor utsträckning kan denna kostnad

men slås ut på väsentligt fler intressenter. Ett värdekort med nödvändiga egenskaper kan totalt beräknas ha kostat ungefär 25 kr när det nått sin mottagare och det har en hållbarhet på 3-5 år.

Avgiftssystemet baseras i allt väsentligt befintlig teknik som kombineras för ett nytt ändamål. Att rent tekniskt utveckla och driftsätta ett avgiftssystem av det slag som skisserats beräknas därför enligt VBB:s rapport möjligt inom 3-4 år. Förutsättningen är då

vara att försöksverksamhet påbörjas omedelbart och i tillräcklig skala, samt att tillräckliga läggs ner att lösa de många problem som

resurser återstår.

Hur fort det går att införa tekniken efter att beslut har fattats beror bl.a. på bankväsendets intresse, fordonsparkens förnyelse samt logistiska problem kring montering av fordonsutrustning.

EG-rätten lägger i princip inte några hinder i vägen för Sverige att införa ett system med obligatorisk utrustning i svenska fordon. Problemet är fordon från andra medlemsländer. Ett fordon som fått helbilsgodkännande i ett annat medlemsland får införas fritt till Sverige.

Det strider inte mot EG-rätten att ta betalt utländska fordon för

av att använda sig det svenska vägnätet, med undantag för att det råder

av speciella regler för fordon över 12 ton eurovinjett m.m.. Förutsättningen är att utländska fordon inte diskrimineras. Att kräva att utländska fordon ska försedda med utrustning skulle knappast

vara

förenligt med EG-rätten, om den inte kan sättas dit ett mycket vara enkelt sätt och utan kostnad.

Den europeiska standardiseringsorganisationen CEN har inom ramen för tekniska kommittén 278 Road Transport Telematics arbetsgrupp l Automatic Fee Collection inlett arbete med att utveckla

europeisk standard för GSM/GPS-baserade betalsystem för en vägtrafik. Arbetet har påbörjats under 1996 och är ännu i sin linda.

308 Den regionala och lokala trafiken

11.5¶Den och lokala

regionala

kollektivtrafiken

Den regionala och lokala kollektivtrafiken har viktig roll i samhället en och bidrar till att uppfylla våra trafikpolitiska mål. Ansvaret för kollektivtrafiken ligger på kommuner och landsting genom trafikhuvudmännen i respektive län. Staten bidrar med utbyggnad av

infrastruktur och stöd till investeringar för kollektivtrafikanläggningar.

Vi har redovisat vår pâ statens stöd till den regionala syn kollektivtrafikens infrastruktur i skrivelse till regeringen den en 12.9.1996. Skrivelsen finns i vår bilagerapport. I det följande sammanfattar vi slutsatserna i vår skrivelse den om regionala och lokala kollektivtrafiken. Den regionala tågtrafiken har behandlats i kapitel

11.5.l Varför ska samhället kollektivtrafik

stödja

Riksdagen har vid ett flertal tillfällen slagit fast att den kollektiva trafiken bör betraktas som en del i den grundläggande samhällsservicen. En utveckling av kollektivtrafiken emellertid inte ett mål i sig utan ett medel för att uppnå våra trafikpolitiska mål. Kollektivtrafiken ska bidra till

0 att skapa tillgänglighet för alla medborgare till arbete, skola, service och andra aktiviter som ingår som förutsättningar för ett rikt och meningsfullt liv 0 en förbättring av miljön i vid bemärkelse, dvs. mindre

luftföroreningar och buller men också mindre arealförbrukning och

ingrepp i kultur- och naturlandskapet

lägre energiförbrukning och därmed också mindre koldioxidutsläpp

0 att minska trängseln på vägnätet och därmed bidra till ett effektivare utnyttjande av vägarna

Det kan finnas även andra skäl att stödja kollektivtrafiken. Kollektiva transportnät som är stabila i tid och kan stärka den rum fysiska samhällsstrukturen och göra denna bärkraftig. Om fler mera biltrafikanter övergår till att åka kollektivt kan det också innebära att trafiksäkerheten ökar.

Den regionala och lokala trafiken 309

11.5.2¶Kollektivtrafikens utveckling och framtidsutsikter

Kollektivtrafiken har bäst förutsättningar i storstadsregionema och i de större städerna. Trots detta har kollektivtrafikandelen av resandet minskat eller legat kvar på oförändrad nivå under en lång följd av år

även i storstadsregionema.

Kollektivtrafikresandet påverkas av en del socioekonomiska faktorer t.ex. inkomst, bilinnehav och sysselsättning, men också

som

hur kostnaderna och standarden på kollektivtrafiken förhåller sig till av biltrafikens kostnader och standard.

Det betyder mest för valet fardmedel är man har tillgång

som av om till bil eller inte. En undersökning i Norges tio största städer visar att de

inte har bil åker kollektivt vid cirka 30 % av sina resor, medan de som

har bil utnyttjar kollektivtrafiken vid endast cirka 5 % av sina som

Ju större tillgång till bil man har, desto mindre reser man resor. kollektivt.

Detta innebär att det är kvinnor, äldre och icke yrkesaktiva

unga,

använder kollektivtrafiken mest. För närvarande ökar biltillgången som både bland kvinnor och äldre. Hur snabbt detta sker beror av den ekonomiska utvecklingen. Det finns dock en risk att kollektivtrafikresandet kommer att minska för dessa två för kollektivtrafiken viktiga kundgrupper.

På lång sikt har lokaliseringen och utformningen av bebyggelse och verksamheter stor betydelse för hur kollektivtrafiken kan hävda sig gentemot bilen. Vi har under lång tid haft en utglesning av tätortsboendet bl.a. förklaras att vi bor rymligare nu än tidigare.

som av Utglesningen har minskat kollektivtrafikens underlag. Omfattande

småhusbebyggelse har ytterligare försvårat kollektivtrafikförsörjningen

på grund att gångavstånden till hållplats har blivit långa och

av busslinjedragningama mindre effektiva. Kollektivtrafikens framtidsutsikter är alltså delvis beroende av den fysiska planeringen och förändringar i denna.

Slutsatsen är att kollektivtrafiken kommer att minska i omfattning

inga åtgärder genomförs för att stärka dess konkurrenskraft. om

Denna slutsats bekräftas vissa analyser som gjorts av SIKA i

av

samband med de fördjupade inriktningsanalysema. Räknat i antalet

lokala och regionala personresor beräknas kollektivtrafikandelen i Norrlandslänen sjunka från 5,8 % till 5,2 % samt i Skåne, Kronoberg, Blekinge och Halland från 10,2 % till 9,9 % med hänsyn taget till våra förslag i delbetänkandet infrastmkturplaneringen. Om inga åtgärder

om

genomförs jämförelsealtemativet minskar kollektivtrafikandelen

310 Den regionala och lokala trafiken

ännu Även räknat i persontrafikarbete mer. minskar kollektivtrafikandelen. Vilka möjligheter finns då att vända den för kollektivtrafiken

negativa resandeutvecklingen

11.5.3 Åtgärder för att stärka kollektivtrafiken

Vi har i avsnitt 11.3 redovisat analyser SIKA visar det av som att är svårt att väsentligt påverka bilresandet enbart åtgärder i genom kollektivtrafiksystemet. Senare års erfarenheter från bl.a. Norge visar emellertid att det går att vända den negativa trenden i kollektivtrafikresandet satsningar i kollektivtrafiken. genom

Konkurrensytor mellan kollektivtrafik och biltrafik

Vi har konstaterat att de har tillgång till bil i stor utsträckning som redan har valt färdmedel, dvs. väljer bilen för de flesta man resorna. Många kollektivtrafikresenärer har bilen det viktigaste alternativa som färdsättet. Om kollektivtrafikstandarden blir för dålig finns det därför risk att kollektivtrafiken tappar resenärer. Det är mycket svårt att få bilister att välja kollektivtrafiken där utbudet är dåligt. Kollektivtrafiken kan därför endast konkurrera med bilen på de trafiktunga sträckningama till och från centrumområdena under rusningstid. Den regionala och lokala kollektivtrafiken konkurrerar bäst med bilen på längre resor, eftersom skillnaden i restid mellan färdmedlen sjunker med reslängden. Cykeln kan ett bättre alternativ än vara kollektivtrafiken på korta sträckor. Kollektivtrafikanterna är inte homogen Många trafikanter en grupp. använder kollektivtrafiken enstaka dagar eller enstaka perioder. Enligt norska undersökningar är stabiliteten i färdmedelsvalet överraskande låg både hos bilister och kollektivtrafikanter, klart lägre hos de men senare. Möjligheten att få fler kollektivtrafikresenärer är störst genom att påverka de marginella kollektivtrafikanterna, dvs. de utnyttjar som kollektivtrafiken då och då. Erfarenheterna visar att det är mycket svårt att få över fasta bilanvändare till kollektivtrafiken. Uppmärksamheten bör därför koncentreras på de marginella kollektivtrafikantema. Det är viktigt att behålla de kollektivtrafikanter redan har. man

Den regionala och lokala trafiken 31 l

Helhetslösningar

Det finns många hinder mot att välja kollektivtrafiken, såväl fysiska och psykiska informativa. Äldre och funktionshindrade kan ha

som svårt att nå kollektivtrafiken eller komma på bussen, en del personer känner sig otrygga i kollektivtrafiken och andra har så dålig kunskap om utbudet att de inte vet hur de ska bära sig för att åka kollektivt.

När man ska höja kvalitén i kollektivtrafiken måste man därför se på hela systemet, på hela resan från dörr till dörr. Det är dessutom nödvändigt att se det från trafikantemas utgångspunkt, dvs. att anlägga ett kundperspektiv hela reskedjan. Detta förutsätter att bl.a.

man satsar på:

0 Helhetlig design och tydlig profilering.

De städer som har lyckats bäst med att utveckla kollektivtrafiken har satsat mycket på att höja kvaliteten och statusen på trafiken.

0 Bra och säkra gångvägar.

Gångvägama till hållplatsema måste var framkomliga alla årstider

samt vara säkra och trygga. 0 Bekväma och trygga hållplatser och terminaler.

Undersökningar i både Sverige och Norge visar att resenärerna är

villiga att betala för regn- och vindskydd på hållplatsema.

samhällsekonomiskt är det lönsamt att sätta upp skydd när det är

över 10-30 påstigande dag, och det har de allra flesta

per

busshållplatser. 0 Bekväma fárdmedel.

En undersökning i fem norska medelstora städer visade att ungefär

en fjärdedel av trafikanterna hade problem med att stiga på eller av

bussarna och att en tredjedel av dessa därför begränsade sitt

resande. Låggolvbussar kan betyda mycket för dessa, och andra,

trafikanter. 0 Kort restid, hög regularitet och turtäthet.

Många undersökningar visar att trafikanterna lägger större vikt vid

tidtabellshållning och turtäthet än vid att få minskad restid, men

kort restid är också viktigt om kollektivtrafiken ska vara

konkurrenskraftig. Åtgärder som busskörfalt, signalprioritering,

låggolvbussar och breda dörrar, enkla biljettsystem samt

expressbussar med färre hålllplatsstopp kan betyda mycket för att

öka snabbheten och minska risken för förseningar. 0 Kundanpassade och effektiva linjesystem.

Effektiva linjesystem som vart och ett är anpassade efter olika

312 Den regionala och lokala trafiken

trafikantgruppers behov kan betyda mycket: snabba stråk med hög

turtäthet för arbetsresenärer och servicelinjer för äldre och andra

som inte har lika bråttom, vill ha nära till hållplats.

men 0 Samordning mellan trafikslag och mellan kollektivtrafiklinjer.

Det är viktigt att resan fungerar hela vägen från dörr till dörr. De

som vill åka bil eller cykla till stationen/hållplatsen bör få sådana

möjligheter. Byten mellan tåg och buss, eller mellan olika linjer, bör ske bekvämt utan långa bytestider.

0 God trafikantinformation.

Det är viktigt både med marknadsföring och kontinuerlig trafikantinfomiation. Särskilt viktigt är det att informera

om

kollektivtrafikutbudet för dem som byter bostad eller arbete. Då har

man stor möjlighet att påverka bilister som annars är svåra att

påverka till att övergå till kollektiva färdmedel

1l.5.4 Kollektivtrafik för alla människor

grupper av

I Sverige bedöms ungefär l miljon människor vara handikappade i förflyttningssammanhang Samreseutredningen, SOU 1995:70. För dessa är kommunikationemas utformning ofta avgörande för möjligheterna att delta i olika samhällsaktiviteter.

Den helt övervägande delen av de resor som funktionshindrade gör sker med fordon i av samhället organiserade specialtranspoiter eller med privata personbilar. Även huvuddelen sjukresoma sker på detta

av sätt. De studier som Samreseutredningen låtit göra visar emellertid att äldre och funktionshindrade personer har goda möjligheter att använda sig av kollektiva färdmedel, förutsatt att dessa, och även den fysiska miljön, blir betydligt bättre anpassad till resenäremas förflyttningsbehov. Detta har också visat sig vid praktiska försök med t.ex. servicelinjer i kollektivtrafiken.

Vi redovisar en strategi för handikappanpassning

av kollektivtrafiken i kapitel 16.

1 1.5.5 Kollektivtrafik på landsbygd

Kollektivtrafiken på landsbygden har en viktig funktion för dem

som inte har tillgång till bil och körkort. Eftersom trafikantema är få och utspridda kan inte kollektivtrafiken ges en sådan standard att den kan konkurrera med bilen. Av sociala skäl är det emellertid viktigt att glesbygdens invånare kan erbjudas tillfredsställande

en

kollektivtrafikförsörjning.

Den regionala och lokala trafiken 313

Vad som menas med tillfredsställande transportförsörjning måste kommuner och landsting själva bestämma eftersom förutsättningarna för kollektivtrafiken varierar kraftigt i olika delar av landet. Vi anser det viktigt att kommuner och landsting genom trafikhuvudmännen utarbetar och följer sådana mål.

upp

Samreseutredningen SOU 1995:70 visar att det går att göra stora effektivitetsvinster genom att samordna den allmänna kollektivtrafiken med Skolskjutsar, sjukresor och färdtjänst. En ökad sådan samordning kan bidra till bättre kollektivtrafikförsörjning i glesbygden. Vi tar

en inte ställning till Samreseutredningens organisatoriska förslag, vilka för närvarande bereds av regeringen.

Att det går att höja kollektivtrafikstandarden i glesbygd visar det försök pågår i Ockelbo i Gävleborgs län. I samband med

som skolstarten 1995 fyrdubblades antalet bussturer utanför tätorten på

och kvällen. Nolltaxa infördes för inom kommunen. morgonen resor Detta kunde ske till rimliga kostnader genom att linjetrafik, Skolskjutsar och färdtjänst samordnades. Skolturer öppnades för vanliga resenärer och stora bussar och taxibilar ersattes med mellanstora bussar. Antalet resenärer fyrdubblades det första halvåret efter trafikomläggningen.

För att bidra till positiv utveckling kollektivtrafiken i

en av glesbygd föreslår vi att

KFB får i uppdrag att stödja angelägna pilotprojekt med 0

samordnade kollektivtrafiklösningar i glesbygd och att sprida

information lyckade satsningar

om

Vägverket att i sin underhållsplanering ta särskild hänsyn 0 uppmanas

till kollektivtrafikens krav i glesbygd, dvs. krav på framkomliga

vägar året runt, säkra hållplatser och gångvägar dit m.m.

11.5.6¶Statens stöd till kollektivtrafiken

Vi föreslog i vår skrivelse till regeringen om kollektivtrafiken att 9 mdkr skulle avsättas för statliga bidrag till regional kollektivtrafik. Fördelningen dessa avgörs regionalt. Vi räknade i våra analyser med

av 4 mdkr till anläggningar för kollektivtrafik på väg, 2,5 mdkr för anläggningar för den regionala tågtrafiken och 2,5 mdkr för

handikappanpassning.

I regeringens proposition infrastrukturen 1996/97:53 föreslås

om

form för länsbaserad regional investeringsplanering och 32 mdkr en ny avsätts för investeringar i regional transportinfrastruktur. De regionala

314 Den regionala och lokala trafiken

anslagen ska bl.a. kunna användas till anläggningar för regional kollektivtrafik och handikappanpassning.

Vi anser det riktigt att öka det regionala inflytandet över infrastrukturplaneringen och att ge länen och regionerna större frihet att själva prioritera åtgärder i den regionala transportinfrastrukturen.

Det är emellertid ett problem att nuvarande bidragsbestämmelser är utformade så att endast åtgärder för regional trafik kan stödjas. Enligt vår mening bör även samhällsekonomiskt motiverade anläggningar för lokal kollektivtrafik kunna få bidrag. Det är ofta svårt att dra gränsen mellan lokal och regional trafik och det är inte ovanligt att anläggningarna betjänar både lokal och regional trafik. De regionala organen bör själva kunna avgöra vilka anläggningar som är mest angelägna, oberoende om de är för lokal eller regional trafik.

av Bidragsbestämmelserna bör därför ändras så att trafikhuvudman eller kommun kan få bidrag till anläggningar för regional och lokal kollektivtrafik. Bidraget bör som nu vara 50 %.

Driften av den regionala och lokala kollektivtrafiken finansieras

av kommuner och landsting. De kommunala skattesubventionerna är betydande och statsbidrag utgår inte. Det är ofta svårare att finansiera en utökning av trafiken än en investering, trots att en trafikökning kanske skulle ge större effekt. Inom Stockholms läns landsting har man diskuterat en driftsfond för att finansiera ökad trafik. Vi har inte underlag för att kunna ta ställning till en sådan idé.

11.6 och

Gång- cykeltrafik

Ökad andel gång- och cykeltrafik är positivt för både miljön och folkhälsan. Vi har låtit Institutionen för trafikteknik vid Lunds tekniska högskola studera vilka möjligheter gång- och cykeltrafiken har att utvecklas i Sverige. Deras redovisning finns i vår bilagerapport och utgör grund för vår presentation i det följande.

11.6.1¶Gång- och cykeltrafikens möjligheter i ett

nationellt perspektiv

Gång- och cykeltrafiken har stora möjligheter att utvecklas. Exempelvis var cyklandet fem gånger så stort på 50-talet som i dag. I Delft och Groningen i Nederländerna är gång- och cykelandelen den dubbla jämfört med i Sverige.

Den regionala och lokala trafiken 315

Teoretiska beräkningar visar att antalet gång- och cykelförflyttningar kan öka med 30-75 % alla är kortare

om resor som än 3 km respektive 5 km i Sverige skulle ske med gång eller cykel.

En dansk beräkning som tar hänsyn till andra hinder än avståndet, uppskattar att 13 % av bilresoma 3,6 % av transportarbetet och 14,5 % av kollektivresoma 0,9 % av transportarbetet kan överföras till cykel. Detta skulle öka antalet cykelresor med 40 %.

För att få så många att byta färdmedel till cykel krävs ett väl skyltat, belyst och sammanhängande gång- och cykelvägnät som underhålls året om samt bra cykelparkeringar. Dessa åtgärder är dock inte tillräckliga för att förändra färdmedelsvalet i någon större omfattning. Det krävs också restriktioner mot biltrafiken hastighets- och

trafikdämpande åtgärder och en samhällsplanering som minskar

behovet av långa förfyttningar. Det senare sker genom att försöka skapa lokala utbud av service, inköp, arbete och fritid. Ny bebyggelse förläggs så långt det är möjligt så att man kan och cykla mellan bostad och arbete, skola och service. Ett snabbt, säkert och attraktivt gång- och cykelnät byggs upp. Denna trafik prioriteras i alla

korsningspunkter med biltrafiken.

De fysiska åtgärderna kompletteras med information cykelns

om möjligheter, cykelleder och cykelparkeringar. Det är också viktigt med brukarmedverkan i planeringen av gång- och cykelåtgärdema.

Som vi nyss visat är en intemalisering vägtrafikens externa

av effekter i tätortema genom differentierade bilavgifter effektivt för att att få ett bättre utnyttjande av tätortemas transportsystem. Detta kan också leda till bättre förutsättningar för och ökad gång- och cykeltrafik.

Vi har också nyss visat att hastigheten måste sänkas till 30 km/h på alla tätortsgator där bilar kan komma i konflikt med gående och cyklister om nollvisionen ska kunna nås. Detta kan också ge cykeln ökade konkurrensfördelar gentemot bilen och bussen på korta sträckor.

För att det ökande cyklandet inte ska resultera i fler olyckor är det nödvändigt att cyklistema blir bättre på att följa de trafikregler

som finns. För att minska skaderisken bör man överväga att införa krav på cykelhjälm. Dessa frågor utvecklas i kapitel 15.

11.6.2 stöd till och

Statligt gång- cykeltrafik

Ansvaret för gång- och cykeltrafiken ligger i första hand hos kommunerna. Det är kommunernas uppgift att planera, bygga och underhålla anläggningar för gång- och cykeltrafik.

Vägverket har också ett ansvar för gång- och cykeltrafiken

som väghållare och som sektorsansvarig för vägtransporter.

316 Den regionala och lokala trafiken

För att stimulera utvecklingen av gång- och cykeltrafiken föreslår vi följande:

0 De regionala anslagen till transportinfrastruktur bör även kunna

användas för samhällsekonomiskt motiverade anläggningar för

lokal gång- och cykeltrafik.

Vägverket bör ges i uppdrag att stärka kommunernas kunskap och kompetens inom gång- och cykeltrafikområdet. Vägverket bör också stödja demonstrationsprojekt av stort allmänt värde.

11.7¶Kommunal och enskild väghållning

Kommunerna sköter cirka 38 000 km gator och har frivilligt tagit på sig ansvaret för cirka 15 000 km enskilda vägar. Man ansvarar alltså för totalt 53 000 km gator och vägar, jämfört med Vägverkets 98 000 km statliga vägar. Enskilda väghållare sköter cirka 280 000 km väg, varav cirka 74 000 km med statsbidrag.

De kommunala anslagen till drift och underhåll av gator har i reala termer minskat under år. Samtidigt framför Kommunförbundet

senare att det på många håll finns ett eftersläpande underhållsbehov. Anslagen till investeringar i kommunala gator har sjunkit kraftigt efter det att de specialdestinerade statsbidragen togs bort och inbakades i ett generellt statsbidrag till kommunerna.

Statsbidragen till enskild väghållning halverades från 1995 till 1996. Efter omfattande debatt har riksdagen på förslag av

en regeringen beslutat att i princip återgå till den tidigare statsbidragsnivån från och med 1997.

1 1.7.1 Kommunal väghållning

I de flesta större tätorter har kommunen för drift och underhåll

ansvar

gatorna. Finansieringen sker med kommunala skattemedel. Det av finns dock undantag.

Det vanligaste sättet att undvika att kostnaden för väghållningen belastar den kommunala budgeten är att vid planläggningen föreskriva att kommunen inte ska ha väghållningsskyldighet. Väghållningen sköts då vägsamfállighet eller vägförening och betalas av fastighetsägama

av i området. Det finns ett drygt tiotal kommuner där väghållningen helt

enskilda vägföreningar och samfälligheter. sköts av

I områden där kommunen sedan länge sköter väghållningen finns inga praktiska möjligheter att överlåta denna skyldighet

Den regionala och lokala trafiken 317

fastighetsägarna. Detta gör att det i många kommuner finns både områden där kommunen sköter och betalar och områden där fastighetsägarna betalar. Detta upplevs som orättvis dem både

av som betalar kommunens väghållning via skatten och sitt eget områdes via avgifter.

En del kommuner har minskat dessa orättvisor att ta över

genom skötseln av enskilda vägar eller att ge bidrag till underhållet. Kommunerna stöder enskilda vägföreningar med över 300 mkr år.

per

För att ytterligare minska orättvisorna och för att jämställa gatuskötsel med skötsel av vatten- och avloppsnät har

m.m. Kommunförbundet tagit diskussion med kommunerna

upp en om

möjligheterna att ta ut en ersättning av fastighetsägarna för det

kommunala gatuunderhållet. Sådana avgifter skulle kunna kvittas mot sänkt skatt.

Enligt PBL kan kommunerna områdesvis ta ut kostnader för nyanläggning och förbättring av gator från fastighetsägarna. Processen är dock krånglig och få kommuner utnyttjar denna möjlighet. Driftoch underhållskostnader kan inte heller tas ut.

Plan- och byggutredningen har i sitt slutbetänkande SOU 1996: 168 föreslagit att reglerna om gatukostnader ska reformeras med va-lagstiftningen som förebild. Kostnader för anläggning, förbättring, drift och underhåll av gator inom detaljplan med kommunalt

huvudmannaskap ska således kunna tas av fastighetsägarna

genom avgift enligt beslutad taxa. Kostnader för större trafikleder ska dock inte få räknas med. De förutsätts även fortsättningsvis finansieras med skattemedel.

Vi tar inte ställning till Plan- och byggutredningens förslag. Enligt vår mening är det dock angeläget att de krångliga gatukostnadsbestämmelserna kan ersättas och att finansieringen den kommunala

av gatuhållningen kan ske på ett sätt som uppfattas som rättvist.

11.7.2¶Enskild

väghållning

Riksdagen har beslutat att anslå 610 mkr till enskild väghållning för år 1997. Därmed återställer man statsbidraget till den nivå gällde

som 1995 och bidragsprocenten kan höjas väsentligt jämfört med 1996. Se tabell 11.3.

318 Den regionala och lokala trafiken

Tabell 11.3 Bidragsprocent till enskild väghållning 1997 enligt beslut av Vägverket

Vägkategori Bidragsprocent Bidragsprocent

1966 1997 Utfartsväg för fast 30 60 boende landsbygd Väg för fast boende inom 18 35 bebyggelseområde

Vägverket bedömer att det höjda anslaget innebär att ett mycket litet antal vägar kommer att stängas för allmän trafik, vilket har

av betydelse för allmänhetens möjligheter att komma ut i skog och mark, rekreationsområden m.m. Det höjda anslaget bidrar också till att trygga