SOU 1997:35

Ny kurs i trafikpolitiken : slutbetänkande

SOU 1997:35

1. Varför ska samhället stödja kollektivtrafik?

I 1988 års trafikpolitiska beslut anges att det övergripande trafikpolitiska målet att ge medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta samhällsekonomiska kostnader inte kan uppnås utan en väl utbyggd kollektivtrafik. Riksdagen har vid ett flertal tillfällen slagit fast att den kollektiva trafiken bör betraktas som en del i den grundläggande samhällsservicen.

En utveckling av kollektivtrafiken är inte ett mål i sig utan ett medel för att uppnå de trafik- och miljöpolitiska målen. Det är viktigt att tydligt göra klart vilken roll kollektivtrafiken kan och bör spela i samhället. Detta kommer vi att redovisa i vårt slutbetänkande. Som ett underlag för vårt ställningstagande till kollektivtrafikinvesteringar i inriktningsplaneringen vill vi dock redan nu peka på några viktiga skäl för samhället att stödja kollektivtrafiken:

0 att skapa tillgänglighet för alla medborgare till arbete, skola, service och andra aktiviter som ingår som förutsättningar för ett rikt och meningsfullt liv * 0 att bidra till en förbättring av miljön i vid bemärkelse, dvs. mindre luftföroreningar och buller men också mindre arealförbrukning och ingrepp i kultur- och naturlandskapet . att bidra till lägre energiförbrukning och därmed också mindre koldioxidutsläpp ' att minska trängseln på vägnätet och därmed bidra till ett effektivare utnyttjande av vägarna . att bidra till ett samhällsekonomiskt mer effektivt utnyttjande av kollektivtrafiken.

Det kan finnas även andra skäl att stödja kollektivtrafiken. Kollektiva transportnät som är stabila i tid och rum kan stärka den fysiska samhällsstrukturen och göra denna mera bärkraftig. Om fler biltrafikanter övergår till att åka kollektivt kan det också innebära att trafiksäkerheten ökar.

SOU 1997235 Statens stöd till den regionala kollektivtrafikens infrastruktur 11

1.1. Tillgänglighet för alla medborgare

Hög rörlighet har blivit allt viktigare för att kunna välja arbete och utbildning, få tillgång till kommersiell och samhällelig service och kunna ha en meningsfull fritid. Möjligheterna till god livskvalitet har blivit allt mer beroende av goda transporter.

De som har tillgång till bil har i dag betydligt bättre tillgänglighet till olika aktiviteter än dem som inte kan utnyttja bil. Den ökade bilismen förstärker denna skillnad genom att underlaget för kollektivtrafiken minskar och bebyggelsen glesas ut, med försämrad kollektivtrafikstandard som följd.

Enligt Resvaneundersökningen 94/95 (RVU 94/95) har omkring 80 % av svenska medborgare över 18 år tillgång till bil i hushållet. Cirka 72 % av medborgarna över 18 år har både körkort och bil i hushållet. I praktiken är dock möjligheten att använda bil betydligt mindre. Det gäller naturligtvis barn och ungdomar under körkorts- åldern, men också äldre människor som inte har bil och körkort i lika stor utsträckning som genomsnittet samt de — oftast kvinnor som inte har tillgång till bilen för att den används av någon annan i hushållet. RVU 94/95 visar också att körkortsinnehavare reser mer än dubbelt så långt som dem som saknar körkort.

Kollektivtrafiken har således en fundamental roll för att ge alla medborgare, dvs. även den relativt stora grupp människor som inte har möjlighet att använda bil, en tillfredsställande transportförsörjning.

Eftersom kollektivtrafikens förutsättningar är betydligt sämre utanför tätbebyggda områden än i tätorterna har boende på landsbygd och i glesbygd ofta en mycket begränsad tillgång till kollektivtrafik och är därmed ofta hänvisade till att själva ordna sina transporter.

En annan grupp som är särskilt drabbad är äldre och funktions- hindrade utan möjlighet att använda bil. De har dessutom ofta svårt att utnyttja den ordinarie kollektivtrafiken. En studie av Agneta Ståhl vid Lunds tekniska högskola visar att 40 % av denna grupp människor anser sig begränsade i sin rörlighet. I studien gjorde de färdtjänst- berättigade 0,8 resor per dygn. När de fick tillgång till en servicelinje ökade resandet till 1,8 resor per dygn. Kollektivtrafiken har således också en viktig roll för att skapa tillgänglighet åt dem med nedsatt förmåga att röra sig i trafiken.

I vårt fortsatta arbete kommer vi att överväga lämpligheten och möjligheterna att formulera samhälliga mål för en för alla grupper av medborgare acceptabel tillgänglighet eller tillfredsställande transportförsörjning.

12 Statens stöd till den regionala kollektivtrafikens infrastruktur SOU 1997:35

1.2. Bättre miljö

Genom satsningar på kollektivtrafik kan man i första hand behålla dagens kollektivtrafikanter och få ungdomen att i ökad utsträckning förbli kollektivtrafikanter. På längre sträckor och i storstadsområdena kan satsningar på kollektivtrafiken få bilister att övergå till att åka kollektivt. Därmed påverkas miljön positivt.

Det är uppenbart att Spårburen eldriven kollektivtrafik (och trådbusstrafik) med god beläggning ger mindre utsläpp av luftförore- ningar och buller än biltrafik. Detta gäller oavsett hur elen genereras. Men hur förhåller det sig om bilister i stället blir bussttrafikanter?

Dieselbussen har fortfarande förhållandevis stora: utsläpp av kväveoxider och partiklar. Detta gäller även om bussarnas totala utsläpp av dessa ämnen har minskat med 35 % respektive 75 % under de senaste femton åren (SLTF 1996). Det krävs i dag cirka 17 passagerare i bussen för att den ur dessa aspekter ska vara likvärdig med en medelgod bil vid medelbeläggning, dvs. 1,2 passagerare (Lenner, 1993). Detta betyder att busstrafiken från utsläppssynpunkt är bättre än personbilen med de beläggningar som förekommer under en stor del av dygnet i de större städernas innerstäder. Beläggningen i busstrafiken varierar emellertid mycket mellan olika orter och tider.

Där det finns ledig plats klaras dock tillkommande bilister utan att fler bussar behöver sättas in. Varje bilist som väljer buss medför därmed en miljövinst eftersom bussen ändå går. På samma sätt kan man påstå att det är en miljövinst om man lyckas behålla dagens kollektivtrafikanter och dessutom lyckas undvika behovet av en andra bil i hushållen.

För att kollektivtrafiken ska betraktas som ett ännu bättre miljöalternativ från luftföroreningssynpunkt krävs dock ytterligare åtgärder för att minska kväveoxid- och partikelutsläppen från dieseldrivna bussar. Alternativa drivmedel som alkoholer och gas kan t.ex. minska dessa utsläpp väsentligt. En gasbuss behöver endast ha en beläggning på cirka 10 passagerare för att ge lika låga utsläpp som en katalysatorrenad personbil med medelbeläggning (Ecotraffic, 1995).

Kollektivtrafiken är mycket mer yteffektiv än biltrafiken. Busstrafi- ken tar en tiondel så stor plats som bilar och spårvagnar enbart drygt en tjugonde] så stort utrymme (Fakta om kollektivtransport, TOI 1995). Kollektivtrafiken spar således utrymme som kan användas för andra ändamål och ger mindre intrång i stadsmiljön och stadsbilden än biltrafiken.

Kollektivtrafiken är dessutom säkrare än biltrafiken. Antalet dödsfall per personkilometer är 15 gånger högre för personbil än buss (SLTF 1996).

SOU 1997:35 Statens stöd till den regionala kollektivtrafikens infrastruktur 13

1.3. Lägre energiförbrukning och mindre koldioxidutsläpp

Kollektivtrafiken är nästan alltid mer energieffektiv än biltrafik, vilket också innebär att utsläppen av koldioxid per personkilometer är mindre (VTI 1993 och TOI 1995 ). Vid eldriven kollektivtrafik kan skillnaderna bli mycket stora om passagerarunderlaget är tillräckligt. Enligt EU:s nyligen utkomna grönbok om kollektivtrafik (Citizen 's network) är energiförbrukningen per personkilometer för buss och pendeltåg ungefär en femtedel av den för privatbilismen vid en beläggningsgrad på 50 %.

SLTF har i en enkel kalkyl visat hur kollektivtrafiken kan bidra till att minska koldioxidutsläppen (SLTF 1996). Om man antar att 1 % av långväga respektive 3 % av kortväga bilresor flyttas över till buss minskar koldioxidutsläppen med 360 000 ton. Det motsvarar omkring 2 % av vägtrafikens koldioxidutsläpp. En sådan överflyttning innebär att både den långväga och kortväga busstrafiken får ett ökat persontrafikarbete med cirka 30 %. Detta åstadkommes inte utan

styrmedel.

1.4. Minskad trängsel på vägnätet

I Europas urbana områden upplevs trängseln på vägnätet som ett mycket stort problem. Inom EU beräknas trängseln på vägnätet kosta 2 % av BNP varje år. Eftersom dessa trafikproblem inte kan byggas bort anses en effektivare prissättning av trafiken i kombination med utbyggd kollektivtrafik vara enda lösningen. Ett uttryck för detta är EU:s nyligen utgivna grönböcker om prissättning och kollektivtrafik.

Också i våra storstadsområden är trängseln på vägnätet ett starkt skäl för samhället att stödja kollektivtrafiken. Även en begränsad avlastning av biltrafik under högtrafiktid kan betyda mycket för att få ett effektivare utnyttjande av vägnätet och bättre framkomlighet.

1.5. Samhällsekonomisk effektivitet

Den ovan nämnda grönboken från EU om prissättning (Towards fair and ejicient pricing in transport) visar att biltrafiken medför stora externa kostnader, framför allt i tätortsområden. Biltrafiken betalar i dag inte för dessa externa kostnader, dvs. för trängsel, luftföroreningar, buller och vissa olyckskostnaden Så länge inte biltrafiken i städerna

14 Statens stöd till den regionala kollektivtrafikens infrastruktur SOU l997:35

gör detta (och det inte heller bedöms möjligt att ta ut de fulla kostnaderna) kan det finnas skäl att subventionera kollektivtrafiken.

Det finns emellertid ytterligare ett starkt samhällsekonomiskt skäl för samhället att stödja kollektivtrafiken. Till skillnad från biltrafiken har kollektivtrafiken positiva externa effekter. Om fler börjar åka kollektivt kan turtätheten och standarden på kollektivtrafiken höjas vilket gynnar även dem som reste tidigare. Nya trafikanter kan således leda till förbättringar för alla, till skillnad från inom biltrafiken, där ny biltrafik leder till ökad trängsel och försämringar för alla tidigare bilister.

En annan egenskap med kollektivtrafik, jämfört med andra varor och tjänster, är att trafikanternas egna insatser i form av gångtid, väntetid, åktid och bytestid är en stor del av totalkostnaden för resan. Denna särprägel plus förhållandet att de egna trafikantinsatserna kan sjunka vid ett tillskott av trafikanter gör att man kan tala om att det finns stordriftsfördelar inom kollektivtrafiken.

Dessa stordriftsfördelar innebär att trafikföretaget inte får full kostnadstäckning för en tillkommande resa om trafikanten enbart betalar den merkostnad som resan förorsakar, dvs. marginalkostnaden. Om man höjer kollektivtrafiktaxan så att trafikanten betalar den fulla kostnaden för trafikföretaget får man en välfärdsförlust, eftersom det finns trafikanter som är villiga att betala marginalkostnaden (dvs. den samhällsekonomiska kostnaden) men inte det högre priset.

Om man accepterar den samhällsekonomiska marginalkostnads- principen även inom kollektivtrafiken så betyder alltså stordrifts- fördelama att det är samhällsekonomiskt motiverat att stödja kollektivtrafiken med skattesubventioner. Flera ekonomer har försökt beräkna hur stort detta skattetillskott bör vara. Larsen (1993) har bedömt att det bör ligga på i storleksordningen 40 %. Jansson (1991) har beräknat att det samhällsekonomiskt optimala tillskottet för lokal och regional busstrafik bör ligga mellan 30 och 50 %. Storleken av subventionsbehovet för kollektivtrafiken är beroende av hur biltrafiken prissätts, dvs. om man tar ut de externa kostnaderna eller ej, samt av hur kollektivtrafiktaxan är konstruerad. Subventionsbehovet minskar i den utsträckning som biltrafikantema betalar för sina externa effekter.

Subventioner till kollektivtrafiken ges alltså inte för att täcka ett ”driftunderskott” till följd av eventuell orationell drift utan för att få till stånd en optimal kapacitet (turtäthet) hos kollektivtrafiken.

Vi kommer att återkomma till dessa principiella frågor om finansiering, prissättning och taxor i vårt slutbetänkande.

SOU 1997:35 Statens stöd till den regionala kollektivtrafikens injiastruktur 15

1.6. Målkonflikter

Som framgått av redovisningen ovan finns det flera skäl för samhället att stödja kollektivtrafiken i syfte att uppnå de övergripande trafik- och miljöpolitiska målen. Man kan också uttrycka det så att det finns många mål för kollektivtrafiken, vilka behöver preciseras. Det är dessutom nödvändigt att överväga vilket ansvar olika aktörer i samhället ska ta för skilda mål.

Ofta finns det konflikter mellan de olika målen. Beroende på hur man prioriterar mellan olika delmål kan man få till stånd olika inriktningar och geografiskt olika satsningar. Om man t.ex. prioriterar miljö- och trängselmålen bör resurserna i första hand satsas i de tätast bebyggda områdena. Om man prioriterar tillgänglighetsmålet innebär det att man i större utsträckning sprider resurserna geografiskt, till fördel för glest bebyggda områden.

Vi kommer att behandla dessa avvägningsfrågor i vårt slutbetänkande.

16 Statens stöd till den regionala kollektivtrafikens infrastruktur SOU 199735

2. Kollektivtrafikens utveckling och framtidsutsikter

Kollektivtrafiken har bäst förutsättningar i storstadsregionema och i de större städerna. Trots detta har kollektivtrafikandelen av resandet minskat eller legat kvar på oförändrad nivå under en lång följd av år även i storstadsregionema. Vi gör ingen närmare redovisning i denna PM av hur kollektivtrafiken har utvecklats, men vi vill peka på några faktorer som har avgörande betydelse för kollektivtrafikens framtids- utsikter.

Kollektivtrafikresandet påverkas av en del socioekonomiska faktorer som t.ex. inkomst, bilinnehav och sysselsättning, men också av hur kostnaderna och standarden på kollektivtrafiken förhåller sig till biltrafikens kostnader och standard.

Det som betyder mest för valet av färdmedel är om man har tillgång till bil eller inte. En undersökning i Norges tio största städer visar att de som inte har bil åker kollektivt vid cirka 30 % av sina resor, medan de som har bil utnyttjar kollektivtrafiken vid endast cirka 5 % av sina resor. Ju större tillgång till bil man har, desto mindre reser man kollektivt (Holmberg, 1995).

Detta innebär att det är unga, kvinnor, äldre och icke yrkesaktiva som använder kollektivtrafiken mest. För närvarande ökar biltillgängen både bland kvinnor och äldre. Hur snabbt detta sker beror av den ekonomiska utvecklingen. Det finns dock en risk att kollektivtrafik- resandet kommer att minska för dessa två viktiga kundgrupper.

I både Norge och Sverige har man också gjort analyser av vilka faktorer rörande konkurrensförhållandena mellan bil och kollektivtrafik som påverkar färdmedelsvalet (TOI, 1995). För arbetsresor är följande faktorer viktigast:

Om man har tillgång till bil eller ej Om man använder bil i arbetet eller ej Om man har tillgång till gratis parkeringsplats vid arbetet Restiden för respektive färdmedel Turtäthet

SOU 1997:35 Statens stöd till den regionala kollektivtrafikens infrastruktur 17

' Kollektivtrafiktaxa jämfört med bensinpris och eventuella bilavgifter ' Möjlighet till direkta kollektivtransporter utan byten . Möjlighet till sittplats på färdmedlet och rimligt gångavstånd till hållplats

För dem som har gratis parkeringsplats vid arbetet krävs det mycket för att de ska låta bilen stå hemma. En analys från Osloområdet visar att gratis parkeringsplats värdesätts till cirka 50 kronor i direkta reskostnader.

På lite längre sikt har bebyggelselokaliseringen och samhälls- planeringen mycket stor betydelse för hur kollektivtrafiken kan hävda sig gentemot bilen. Under lång tid har bebyggelsen, bl.a. som en följd av den ökade bilanvändningen, spritts ut kraftigt. Detta har ytterligare gynnat biltrafiken och minskat underlaget för kollektivtrafiken, som därmed fått sämre standard. Kollektivtrafikens framtidsutsikter är alltså i hög grad beroende av den fysiska planeringen och förändringar i denna.

Slutsatsen är att kollektivtrafiken kommer att minska i omfattning om inga åtgärder genomförs för att stärka dess konkurrenskraft.

Denna slutsats bekräftas av vissa analyser som gjorts av SIKA i samband med de fördjupade inriktningsanalyserna. Räknat i antalet lokala och regionala personresor beräknas kollektivtrafikandelen i Norrlandslänen sjunka från 5,8 % till 5,2 % samt i Skåne, Kronoberg, Blekinge och Halland från 10,2 % till 9,9 % med kommitténs förslag i delbetänkandet. Om inga åtgärder genomförs (jämförelsealternativet) blir minakar kollektivtrafikandelen ännu mer. Även räknat i persontrafikarbete minskar kollektivtrafikandelen. (SIKA 1996).

Vilka möjligheter finns då att vända den för kollektivtrafiken negativa resandeutvecklingen?

18 Statens stöd till den regionala kollektivtrafikens infrastruktur SOU 1997z35

3. Åtgärder för att stärka kollektiv- trafiken

Vi kommer inte i denna PM att ge en fullständig förteckning av olika åtgärder och deras effekter för att stärka kollektivtrafiken. En mer utförlig redovisning av detta kommer i vårt slutbetänkande. Det finns bra underlag för att göra en sådan redovisning, inte minst från den norska ”Farsoksordningen for kollektivtransport,”, där man under perioden 1991—1995 har gjort 506 olika försök med kollektiv- trafikåtgärder för NOK 466 miljoner. Alla försöken har utvärderats efter en gemensam mall. En utveckling av denna mall används nu också i de svenska modellortsförsöken i Jönköping, Nacka och Sundsvall.

De norska försöken visar att det går att vända den negativa trenden i kollektivtrafikresandet. Under perioden 1982—1993 minskade kollek- tivresandet med i genomsnitt 7 %, men de senaste åren har resandet i stället ökat i många städer. Detta beror bl.a. på satsningarna i försöks— ordningen (TOI, 1995).

Avsikten med detta avsnitt är att ge en översiktlig bild av vilka typer av åtgärder som är effektiva (i betydelsen verkningsfulla) för att stärka kollektivtrafikens konkurrenskraft. I avsnitt 4 redovisar vi speciellt vissa frågor rörande den regionala tågtrafiken. På detta sätt ger vi ett underlag för den avslutande diskussionen om statens stöd till kollektivtrafikens infrastruktur.

3,1 Konkurrensytor mellan kollektivtrafik och b11trafik

Vi har konstaterat att de som har tillgång till bil i stor utsträckning redan har valt färdmedel, dvs. man väljer bilen för de flesta resorna. Resultat från den norska försöksordningen visar emellertid att också 12—43 % av dem som reser kollektivt har bilen som viktigaste alternativt färdsätt (även om den kanske ofta används av någon annan i familjen). Det finns således möjlighet för många av kollektiv-

SOU 1997:35 Statens stöd till den regionala kollektivtrafikens infrastruktur 19

trafikresenärerna att gå över till bil om kollektivtrafikstandarden blir för dålig.

Försöken visar också att det är mycket svårt att få bilister att välja kollektivtrafiken där utbudet är dåligt. Det visar också erfarenheterna från andra länder. I Schweiz räknar man med att turtätheten bör vara åtminstone 15 minuter för att få bilister att åka kollektivt. I Holland anser man att restiden kollektivt inte får vara mer än dubbelt så lång som med bil om det ska finnas en reell konkurrens. Det är också vad SL räknar med i Stockholm. Det är ofta inte en så stor del av persontrafikmarknaden som klarar dessa gränser. Slutsatsen från den norska försöksordningen är att kollektivtrafiken endast kan konkurrera med bilen på de trafiktunga sträckningama till och från centrum- områdena under rusningstid.

Man anser också att den regionala och lokala kollektivtrafiken bäst konkurrerar med bilen på längre resor, eftersom skillnaden i restid mellan färdmedlen sjunker med reslängden. Enligt Holmberg (1995) är cykeln ett bättre alternativ än kollektivtrafiken på korta sträckor.

Analysema från Norge visar dessutom att kollektivtrafikantema inte är en homogen grupp. Många trafikanter använder kollektivtrafiken enstaka dagar eller enstaka perioder. Stabiliteten i färdmedelsvalet är överraskande låg både hos bilister och kollektivtrafikanter, men klart lägre hos de senare. Möjligheten att få fler kollektivtrafikresenärer är störst genom att påverka de marginella kolllektivtrafikantema, dvs. de som utnyttjar kollektivtrafiken då och då. Erfarenheterna visar att det är mycket svårt att få över fasta bilanvändare till kollektivtrafiken. Uppmärksamheten bör därför koncentreras på de marginella kollektiv- trafikantema. Det är viktigt att behålla de kollektivtrafikanter man redan har.

Vissa modellberäkningar som gjorts av SIKA i de fördjupade inriktningsanalysema tyder på att åtgärder som fördubblad turtäthet och nolltaxa kan öka kollektivresandet relativt kraftigt, men att många av de nya resenärerna är tidigare gång- och cykeltrafikanter. Om man ska locka bilister över till kollektivtrafiken är således enbart höjd kollektivtrafikstandard en ineffektiv åtgärd (SIKA 1996).

3.2. Helhetslösningar

Om man vill minska biltrafiken finns det erfarenheter som visar att det är effektivare att höja bilkostnadema eller införa restriktioner på bilanvändningen än att öka standarden på kollektivtrafiken. Enligt Holmberg (1995) är bensinprishöjningar ungefär dubbelt så verkningsfulla som förbättringar av kollektivtrafiken när det gäller att

20 Statens stöd till den regionala kollektivtrafikens infrastruktur SOU 1997235

reducera biltrafiken, åtminstone kortsiktigt. (Skillnaden i verkningsgrad mellan dessa åtgärder är naturligtvis beroende av priser, standard m.m. i utgångsläget.) Samtidigt är det viktigt att kombinera restriktioner eller fördyringar för biltrafiken med åtgärder som förbättrar kollektivtrafiken.

Det finns exempel på städer som har lyckats mycket bra med en sådan kombinerad trafikpolitik. Ett exempel är tyska Freiburg med ungefär 180 000 invånare. Där införde man en stor bilfri zon och stor restriktivitet mot parkeringsutbyggnader i centrum samtidigt som man byggde ut ett spårvagnsnät, satsade på infartsparkering och rabatterat kortsystem på kollektivtrafiken. Resultatet blev att kollektivtrafiken fick en resandeökning med 50 % under perioden 1983—1986, medan biltrafiken minskade med cirka 5 %. (TOI 1995).

Det finns emellertid också en rad exempel som visar att bättre kollektivtrafik ger fler passagerare. Ofta handlar det då om nygenere- rade resor samt överflyttade gång- och cykeltrafrkanter. Biltrafiken påverkas i regel endast marginellt. Holmberg (1995) redovisar ett beräkningsexempel från Skåne som visar att en dubblerad turtäthet på kollektivtrafiken ger mycket liten effekt på biltrafikarbetet, medan kollektivtrafikarbetet ökar kraftigt. Man får en nygenerering av framför allt kollektiva inköps-, besöks- och rekreationsresor.

Det finns många hinder mot att välja kollektivtrafiken, såväl fysiska och psykiska som informativa. Äldre och funktionshindrade kan ha svårt att nå kollektivtrafiken eller komma på bussen, en del personer känner sig otrygga i kollektivtrafiken och andra har så dålig kunskap om utbudet att de inte vet hur de ska bära sig åt för att åka kollektivt.

När man ska höja kvalitén i kollektivtrafiken måste man därför se på hela systemet, på hela resan från dörr till dörr. Det är dessutom nödvändigt att se det från trafikanternas utgångspunkt, dvs. att anlägga ett kundperspektiv på hela reskedjan. Detta förutsätter att man bl.a. satsar på:

. Helhetlig design och tydlig profilering. De städer som har lyckats bäst med att utveckla kollektivtrafiken har satsat mycket på att höja kvaliteten och statusen på trafiken. I Zurich är det hög status att åka kollektivt och standarden är mycket hög. Man har därför också en kollektivtrafikandel av alla resor på 42 %, jämfört med 24 % i Stockholm och 15 % i Göteborg (TOI 1995). Inom bilindustrin har man lagt stor vikt vid utformning och design på produkterna. Det bör man även göra för kollektivtrafiken. . Bra och säkra gångvägar. Gångvägarna till hållplatserna måste var framkomliga alla årstider samt vara säkra och trygga. En stor

SOU 1997:35 Statens stöd till den regionala kollektivtrafkens infrastruktur 21

olycksrisk för kollektivtrafikantema ligger i transporterna till och från hållplatser. . Bekväma och trygga hållplatser och terminaler. Undersökningar i både Sverige och Norge visar att resenärerna är villiga att betala för regn- och vindskydd på hållplatserna. Samhällsekonomiskt är det lönsamt att sätta upp skydd när det är över 10—30 påstigande per dag, och det har de allra flesta busshållplatser. Ljusa, trygga och bekväma terminaler uppskattas också av trafikanterna. Inte minst är det viktigt med synlig personal. En studie i Stockholm visar att det är samhällsekonomiskt lönsamt att ha betjänade tunnelbanestationer (Widlert, 1989). Det får trafikanterna att känna sig tryggare. . Bekväma färdmedel. En undersölming i fem norska medelstora städer Visade att ungefär en fjärdedel av trafikanterna hade problem med att stiga på eller av bussarna och att en tredjedel av dessa därför begränsade sitt resande (TOI 1995). Låggolvbussar kan betyda mycket för dessa, och andra, trafikanter. . Hög regularitet och turtäthet. Många undersökningar visar att trafikanterna lägger större vikt vid tidtabellshållning och turtäthet än vid att få minskad restid. Åtgärder som busskörfält, signal- prioritering, låggolvbussar och breda dörrar, enkla biljettsystem samt expressbussar med färre hålllplatsstopp kan betyda mycket för att minska risken för förseningar. 0 Samordning mellan trafikslag och mellan kollektivtrafiklinjer. Det är viktigt att resan fungerar hela vägen dörr från dörr. De som vill åka bil eller cykla till stationen/hållplatsen bör få sådana möjligheter. Byten mellan tåg och buss, eller mellan olika linjer, bör ske bekvämt utan långa bytestider. Detta är mycket viktiga standardfaktorer eftersom trafikanterna (negativt) värdesätter vänte— tiden dubbelt så högt som åktiden. Från dessa synpunkter är det angeläget att satsa på bra terminallösningar och infartsparkeringar, men naturligtvis också på bra linje- och tidtabellsupplägg. 0 God trafikantinformation. En europeisk undersökning av Werner Brög visar att bilisterna är dåligt informerade om kollektivtrafik- utbudet. De tror att kollektivresan tar 32 % längre tid och kostar 13 % mer än vad den faktiskt gör. Samtidigt tror de att bilresan tar 15 % kortare tid och kostar 45 % mindre än vad den faktiskt gör. Enligt en annan undersökning av Brög hade hälften av de bilister som klassificerades som tänkbara kollektivtrafikanter så dålig kunskap om kollektivtrafiken att de i realiteten inte skulle påverkas alls av en förbättring av utbudet. (TOI 1995). Även svenska under- sökningar pekar på att kunskapen om kollektivtrafikutbudet är dålig bland invånarna. Det gäller även dem som reser kollektivt. Detta Visar att det är viktigt både med marknadsföring och kontinuerlig

22 Statens stöd till den regionala kollektivtrafkens infrastruktur SOU 1997235

trafikantinformation. Särskilt viktigt är det att informera om kollektivtrafikutbudet för dem som byter bostad eller arbete. Då har

man enligt Brög också stor möjlighet att påverka bilister (som annars är svåra att påverka) till att övergå till kollektiva färdmedel. Den typ av trafikantinformation på hållplatserna som nu införs i Göteborg är mycket uppskattad av resenärerna. Det är av stort värde att få realtidsinforrnation på hållplatserna, dvs. att få veta när nästa buss eller spårvagn kommer. Automatiska informationssystem är dock dyra och kräver relativt stort trafikantunderlag för att vara samhällsekonomiskt lönsamma.

Det är viktigt att beakta alla delar av kollektivtrafikantens resa. Kollektivtrafikanter som är missnöjda med en del av resan kan välja andra färdmedel i fortsättningen och därmed minska underlaget för kollektivtrafiken. Därför är kundanpassning i alla led ett nyckelbegrepp hos många kollektivtrafikföretag. En del har också infört kundgarantier. AS Oslo Sporveier införde t.ex. en tolv punkters kundgaranti våren 1994. Enligt punkt 12 i denna garanti betalar företaget taxiräkningar upp till 200 kronor om förseningar i Sporveiens utbud leder till att trafikanter kommer fram mer än 20 minuter för sent.

Trafikföretagen rår dock inte över alla led i reskedjan eller över alla delar i kollektivtrafiksystemet. Det är därför viktigt att övriga aktörer, som t.ex. väghållare och kommunplanerare, också blir medvetna om att hela kollektivtrafiksystemet måste fungera för att kollektivtrafiken ska bli utnyttjad på det effektivaste sättet. Detta kan endast ske genom samverkan och samordning av olika aktörers insatser.

3.3. Exempel på genomförda åtgärder

SLTF har redovisat några svenska exempel på kollektivtrafiksatsningar som höjt standarden och minskat utsläppen (SLTF, 1996).Dessa exempel kommer under hösten 1996 att redovisas av KFB. Bland de exempel som lyfts fram ingår följande:

. Expressbusslinjer Från Falsterbo till Malmö med motorväghållplats. Genom Göteborgs centrum mellan områden på ömse sidor om Göteborg. I Västernorrlands län. ' Linjenät med hög standard Linjenät i Jönköping med två huvudlinjer med 10 minuters turtäthet, hög framkomlighet (bussgator, busskörfält, signalprioritering),

SOU 1997:35 Statens stöd till den regionala kollektivtrafikens infrastruktur 23

bekväma bussar (lågt golv, många dörrar, ledbussar med många sittplatser), attraktiva hållplatser (med hög plattform och realtidsinforrnation).

' Trafikledning och trafikantinformation Trafikledningssystem med informationssystem i realtid på hållplatser och via telefon i Göteborg GOTIC. . Framkomlighetsåtgärder System för att prioritera buss- och spårvagnssystem i Göteborg — KOMFRAM. . Servicelinjer Stomlinjenät med 28 nya lågentrébussar (varav 16 etanoldrivna) och servicelinjenät med delvis nya fordon i Borås. Flexlinjer mellanting mellan servicelinje och färdtjänst i Göteborg. . Glesbygdstrafik Anropsstyrd busstrafik, som är områdes- och tidtabellsbunden men inte linjebunden, i Höör kommun (8 områden med 6 500 invånare). Glesbygdstrafik som kombinerar traditionell busstrafik med s.k. lagstadgad trafik (bl.a. Skolskjutsar) i Ockelbo kommun.

. Bussterminaler Cityterminalen i Stockholm för interregional busstrafik och flygbussar. Bussterminal med dockning av bussar mot terminalbyggnad med hög standard i Uddevalla (Kampenhof). . Alternativa drivmedel Världens största bussflotta med etanoldrifti Stockholm (130 bussar i innerstaden 1996). Världes största miljöoptimerade bussflotta för naturgasdrift i Malmö-Lund (160 fordon). Biogasdrivna bussar i Linköping. Världens största prov med hybridbusssar (elmotor+batteri+bensinmotor +generator) i Stockholm (6 bussar på en innerstadslinje 1996). Batteridrivna minibussar mellan infartsparkering och stadscentrum i Uppsala.

Dessutom pekas på stora framgångar med den svenska organisations- och upphandlingsmodellen för regional kollektivtrafik.

24 Statens stöd till den regionala kollektivtrafikens infrastruktur SOU 1997:35

4. Regional tågtrafik

Spårburen trafik har vissa fördelar jämfört med busstrafik. Det har i många fall visat sig lättare att locka över bilister till Spårburen kollektivtrafik, den bidrar till att strukturera bebyggelsen och den ger minst miljöproblem om underlaget är tillräckligt. Å andra sidan är kostnaderna i regel högre.

Tåg—, tunnelbane- och spårvagnstrafikens strukturerande effekt har säkerligen stor betydelse på lång sikt för möjligheterna att behålla och utveckla ett bra underlag för kollektivtrafiken. Busstrafiken saknar denna effekt eller har den bara i begränsad utsträckning.

I Sverige genomförs nu stora investeringar i järnvägar. Det är viktigt att utnyttja dessa investeringar även för regional trafik. Eftersom den regionala tågtrafiken har speciella problem och förutsättningar har Vi låtit Olof Nordell utarbeta ett underlag för kommitténs överväganden. Kommittén har ännu inte tagit ställning till de förslag som förs fram i Olof Nordells utredning. Detta kommer att ske tillsammans med annat underlagsmaterial i anslutning till vårt slutbetänkande.

I utredningen föreslås bl.a. att trafikhuvudmännens investeringar i fordon för lokal och regional järnvägstrafik ska hänföras till infrastruktur och vara berättigade till statsbidrag. Om detta genomförs påverkar det naturligtvis fördelningen av infrastrukturanslagen under nästa tioårsperiod.

Enligt det underlag som utredaren samlat in från trafikhuvudmännen är det dock först i planperiodens andra hälft som behovet av utbyte av fordon är starkt. En bättre bild av bidragsbehovet finns därför sannolikt nästa gång infrastrukturplanema revideras. Den principiella frågan om statsbidrag till fordon för järnvägstrafik återkommer vi till i vårt slutbetänkande.

SOU 1997235 Statens stöd till den regionala kollektivtrafikens infrastruktur 25

5. Kollektivtrafik för alla grupper av människor

I Sverige bedöms ungefär 1 miljon människor vara handikappade i förflyttningssammanhang (Samreseutredningen, SOU 1995:70). För dessa är kommunikationemas utformning ofta avgörande för möjligheterna att delta i olika samhällsaktiviteter.

Den helt övervägande delen av de resor som funktionshindrade gör sker med fordon i av samhället organiserade specialtransporter eller med privata personbilar. Även huvuddelen av sjukresorna sker på detta sätt. De studier som Samreseutredningen låtit göra visar emellertid att äldre och funktionshindrade personer har goda möjligheter att använda sig av kollektiva färdmedel, förutsatt att dessa, och även den fysiska miljön, blir betydligt bättre anpassad till resenärernas förflyttnings- behov. Detta har också visat sig vid praktiska försök med t.ex. servicelinjer i kollektivtrafiken.

Samreseutredningen anser därför att den ordinarie kollektivtrafiken måste bli betydligt mer handikappanpassad och utgöra basen i den offentliga trafikförsörjningen. Man vill också ha en bättre samordning mellan olika offentliga persontransporter. Det finns starka ekonomiska motiv, eftersom de samhällsbetalda resorna med taxi och specialfordon i många län kostar mer än linjetrafiken med buss och tåg.

Utredaren har bl.a. föreslagit ett utvidgat ansvar för trafikhuvud- männen för s.k. ”särskild kollektivtrafik”, dvs. färdtjänst och sjukresor. De sakkunniga i utredningen från Kommunförbundet och Landstings- förbundet har emellertid inte ställt sig bakom denna förändring av ansvarsförhållandena.

Man är emellertid enig om att den ordinarie kollektivtrafiken måste bli mer handikappanpassad. Detta kräver ekonomiska resurser. Utreda- ren föreslår att 500 mkr per år reserveras ur infrastrukturanslagen under en femårsperiod för handikappanpassningsåtgärder. Det bör, enligt utredaren, tas upp som ett nytt anslag benämnt ”Investeringar i särskilda handikappanpassningsåtgärder” och disponeras av Vägverket. Investeringsbidrag ska kunna lämnas med 50 % av beräknade kostnader. Om kommuner och landsting skjuter till resterande medel

26 Statens stöd till den regionala kollektivtrafikens infrastruktur SOU 1997:35

skulle alltså åtgärder för 1 miljard kronor per år genomföras under femårsperioden.

I Kommunikationskommitténs förslag till inriktning av infra- strukturplaneringen under perioden 1998—2007 har inga särskilda medel tagits upp för handikappsanpassning. Detta beror på att det saknades underlag för att bedöma behovet. Frågan har sedan studerats av trafikverken i det särskilda regeringsuppdrag man fått att utarbeta visst underlag inför regeringens inriktningsbeslut. Resultatet kommer att redovisas till regeringen av Vägverket den 23 september.

Arbetet med att belysa behovet av handikappanpassning i den regionala kollektivtrafiken inför redovisningen till regeringen har letts av Vägverket och samordnats i en grupp med representanter för berörda parter (HandSAM-gruppen). Följande åtgärder för handikapp— anpassning har studerats:

Utformning av hållplatser 0,4 mdkr Låggolvbussar, servicelinjer 1,0 mdkr Nya resecentra 4,0 mdkr Handikappanp. av bef. resecentra 0,5 mdkr Inforrnationssystem, biljettbokrring, service 1,0 mdkr

Med nuvarande bidragsystem är huvuddelen av dessa åtgärder, med undantag av låggolvbussar och servicelinjer, statsbidragsberättigade och ska inrymmas inom LTA-anslagen. HandSAM-gruppen har inte analyserat behovet av åtgärder i järnvägsfordon.

Av de belopp som anges ovan är således 1,9 mdkr avsett för handikappanpassning av befintliga anläggningar, inklusive informa- tionssystem m.m, och kan inrymmas inom nuvarande bidragssystem. Därtill kommer investeringar i nya resecentra. Statsbidraget är för närvarande 50 %. Frågan om statsbidragsmöjlighetema ska utvidgas, t.ex. enligt Samreseutredningens förslag, studeras också av Vägverket.

Mot bakgrund av det underlagsmaterial som nu finns tillgängligt anser kommittén att det är motiverat att avsätta 2,5 mdkr av de statliga infrastrukturanslagen till åtgärder för handikappanpassning av den regionala kollektivtrafiken under tioårsperioden 1998—2007. Vi tar inte nu ställning till frågan om en eventuell utvidgning av statsbidrags- möjlighetema och bidragsprocenten till handikappanpassning.

SOU 1997:35 Statens stöd till den regionala kollektivtrafikens infrastruktur 27

6. Samhällsekonomiska bedömningar av kollektivtrafikåtgärder

Vi har visat att det är samhällsekonomiskt motiverat att tillföra kollektivtrafiken resurser i tätortsområdena. Kollektivtrafiken kräver mindre plats än biltrafiken, kräver mindre energi och är billigare för samhället. Satsningar på kollektivtrafiken är ett viktigt medel för att uppnå de överordnade trafik- och miljöpolitiska målen.

6.1. Hur kan kollektivtrafikåtgärder bedömas samhällsekonomiskt?

Olika åtgärder för att utveckla kollektivtrafiken bör, precis som för andra infrastrukturåtgärder, bedömas samhällsekonomiskt. Resultaten från den norska försöksordningen visar att det finns många kollektiv- trafikåtgärder som ger god samhällsekonomisk lönsamhet.

Det är emellertid betydligt svårare att beräkna den samhälls- ekonomiska nyttan av enstaka kollektivtrafikåtgärder än t.ex. av enstaka vägsatsningar. Kollektivtrafiken är ett sammanhängande system där varje del bidrar till trafikanternas uppfattning om kollektivtrafiken och därmed till kollektivtrafikens attraktivitet och framtidsutsikter. Erfarenheterna från de städer i framför allt Schweiz och Tyskland som lyckats öka kollektivresandet kraftigt och minska bilresandet visar att det krävs helhetliga och omfattande satsningar på alla led i kollektivtrafikkedjan. Det innebär t.ex. förbättrade gång- och cykelvägar till hållplatser, infartsparkeringar för bilar och cyklar, bättre hållplatsstandard, busskörfält och signalprioriteringar, bättre bytes- terminaler, bättre marknadsföring och trafikantinformation, bättre fordon samt bättre trafikupplägg.

Det är svårt att i samhällsekonomiska kalkyler över enstaka åtgärder ta hänsyn till systemeffekterna. En mycket otrivsam och otrygg bussterminal kan t.ex. ”skrämma bort” många kollektivtrafikanter och göra satsningar på ett busskörfält olönsamt. Å andra sidan kan satsningar på t.ex. trafikantinformationssystem dra till sig trafikanter som ökar lönsamheten på ett busskörfält. Mycket talar därför för att

28 Statens stöd till den regionala kollektivtrafikens infrastruktur SOU 1997:35

man bör analysera de samhällsekonomiska effekterna av mer helhetliga satsningar mer noggrant än den samhällsekonomiska nyttan av varje enskild del.

Samtidigt är det naturligtvis viktigt att helhetssatsningar består av åtgärder inom olika områden som är så effektiva som möjligt. Som vi redovisat ovan finns det genom omfattande försök, inte minst i Norge, en ganska god uppfattning om vilka åtgärder som är effektiva.

Många åtgärder ger effekter som handlar om ökad bekvämlighet, komfort, trivsel och trygghet. Det gäller t.ex. högklassiga hållplatser och terminaler. Även om det är svårt att sätta pris på dessa effekter och jämföra dem med tidsvinster eller minskad olycksrisk finns ändå vissa studier som ger en antydan om hur trafikanterna värderar sådana standardhöjningar. Det har t.ex. visat sig att trafikanterna värderar vind- och regnskydd på hållplatser så högt att det är samhällsekonomiskt lönsamt att sätta upp sådana redan vid mycket få påstigande vid hållplatsen. När det gäller t.ex. större bussterminaler eller infartsparkeringar finns dock inte någon väl utprovad beräknings- metodik för samhällsekonomiska kalkyler. Systematiska bedömningar bör dock kunna göras på samma sätt som man måste göra bedömningar av systemeffektema.

Slutsatserna av detta resonemang är följande:

0 Det är samhällsekonomiskt lönsamt med samhälleliga insatser i kollektivtrafik i tätortsområden. För att nå framgång måste kollektivtrafiken ses som ett system där man gör helhetliga satsningar. De samhällsekonomiska analyserna av nyttan av kollektivtrafikåtgärder bör i första hand koncentreras till helhetslösningarna. ' Det är viktigt att helhetslösningama innehåller så effektiva åtgärder som möjligt. För att prioritera rätt åtgärder används den omfattande kunskap som finns samt görs så långt som möjligt samhälls- ekonomiska bedömningar av såväl investeringar och driftåtgärder som andra insatser. Vissa faktorer är dock svåra att värdera enskilt. ' Samhällsekonomiska analyser och bedömningar måste användas med förnuft. Det finns andra skäl än samhällsekonomiska effektivitetsmotiv att satsa på kollektivtrafik. Sociala och fördelningspolitiska motiv är starka och kan till och med vägra tyngre vid bedömningar av behovet av subventioner. 0 Det är emellertid angeläget att använda samhällsekonomiska analyser som ett beslutsunderlag även vid prioriteringen av anläggningar för kollektivtrafik inom LTA-anslagen.

SOU 1997:35 Statens stöd till den regionala kollektivtrafikens infrastruktur 29

6.2 _Några exempel på samhällsekonomiska beräkningar

För att illustrera problemen med samhällsekonomiska beräkningar av kollektivtrafikåtgärder och för att få en bedömning av den samhälls- ekonomiska nyttan av några olika typer av åtgärder har SLTF låtit konsultföretaget Transek AB göra fem beräkningsexempel. De stude- rade åtgärderna är:

Falsterbostråket — en satsning på expressbusslinje Kampenhofterminalen i Uddevalla

Jönköpings Komfort Bussvändplats i Frillesås i Halland Tunnelbaneförlängningen mellan Bagarmossen och Skarpnäck

De samhällsekonomiska effekterna av bussvändplatsen i Frillesås kunde inte beräknas. Resultatet av de andra fyra beräkningarna redo- visas i det följande.

Falsterbostråket

Expressbusslinjen mellan Malmö och Falsterbo kan med vissa investeringar som förbättrar framkomligheten göras snabbare och effektivare. Samtidigt förbättras turtätheten under högtrafik från 15 minuter till 10 minuter.

Nyttan består av kortare körtider och därmed också minskade restider, ökade biljettintäkter på grund av fler trafikanter samt positiva externa effekter när biltrafiken minskar. Kostnaden består av inves- teringar, ökade driftkostnader för att förbättra turtätheten samt skatteförluster på grund av minskad biltrafik. Nettonuvärdeskvoten har beräknats till 0,1, vilket innebär att nyttorna är något större än kostnaderna.

Kampenhofterminalen i Uddevalla

Den nya Kampenhofterminalen i Uddevalla kostade 35 mkr att bygga. Nyttan av den nya terminalen ligger i ökad trivsel och komfort samt möjlighet till bättre kringservice. Nettonuvärdeskvoten har beräknats till 0,6. De faktorer som har vägt tyngst är nya rymliga toaletter istället för slitna trånga, moderna anläggningar med bekväma stolar och ren fräsch miljö samt realtidsinformationssystem i terminalen.

30 Statens stöd till den regionala kollektivtrafikens infrastruktur SOU 1997:35

I kalkylen har maninte räknat med att terminalen genererar ökat resande och därmed ökade biljettintäkter.

Jönköping KomFort

Ett stort antal åtgärder har genomförts för att förbättra framkomligheten för busstrafiken i Jönköping. Kostnaden har beräknats till 60 mkr.

Framkomlighetsåtgärderna har lett till kraftigt minskade drift- kostnader samtidigt som restidsvinsterna har blivit stora. Dessutom har säkerheten och miljön förbättrats. Sammantaget leder detta till en extrem hög nettonuvärdeskvot på 6,5. Projektet har alltså mycket hög samhällsekonomisk lönsamhet.

T-baneförlängning till Skarpnäck

Skarpnäck är den senast öppnade tunnelbanestationen i Stockholms- regionen. Investeringskostnaderna för tunnelbaneförlängningen var mycket höga, 445 mkr. Nyttorna, som främst består av restidsvinster och minskade externa effekter från biltrafiken, kan inte uppväga kostnaderna. Nettonuvärdeskvoten har beräknats till -0,5.

SOU 1997:35 Statens stöd till den regionala kollektivtrafikens infrastruktur 31

7. Statligt stöd till kollektivtrafikens infrastruktur

Ansvaret för den regionala och lokala kollektivtrafiken ligger på trafikhuvudmännen i respektive län. Under 1993 uppgick kommuner- nas och landstingens stöd till denna trafik till cirka 7,2 mdkr. Dessutom lade man ned cirka 6,3 mdkr på färdtjänst, sjuktransporter och Skolskjutsar. (Källa: Kommunikationsdepartementet).

I förhållande till dessa summor är statens bidrag till driften av den regionala kollektivtrafiken blygsamma. Genom en principöverens- kommelse mellan staten och Kommunförbundet, Landstingsförbundet och SLTF, samt genom civilrättsliga avtal mellan staten och trafikhuvudmännen, får trafikhuvudmännen cirka 200 mkr per år i bidrag till trafiken utmed länsbanorna.

Den ekonomiska situationen för kommuner och landsting innebär att investeringar i kollektivtrafik inte kommer att få någon större omfattning under de närmaste åren.

7.1 _Statensnuvarande stöd till kollektivtrafikmvesterrngar

Statens stöd till investeringar i regionala kollektivtrafikanläggningar och länsjärnvägar kanaliseras via anslaget till länstrafikanläggningar (LTA). År 1994 utgick 877 mkr i bidrag till regionala kollektiv- trafikanläggningar och 142 mkr till länsjärnvägar. Normalt sett har dock bidragen varit lägre och i gällande tioårsplan upptas totalt 10 mdkr för LTA-anläggningar, dvs. 1 mdkr per år. I dessa medel inryms också länsvägar.

Medel till kollektivtrafikanläggningar utgår också genom storstads- överenskomrnelserna.

Det är inte självklart att investeringsbidrag via LTA-anslagen är det mest effektiva sättet för staten att stödja den regionala kollektivtrafiken. Mot bakgrund av att de stora kostnaderna ligger på driften och med tanke på vilka åtgärder som är mest effektiva för att utveckla kollektivtrafiken kan syftet med investeringsbidrag till oftast relativt

32. Statens stöd till den regionala kollektivtrafikens infrastruktur SOU 1997:35

små anläggningar synas otydligt. Det finns både för— och nackdelar med nuvarande bidragssystem. Bland nackdelarna kan nämnas följande:

0 Det är inte säkert att bidragen utgår till de mest effektiva åtgärderna. Insatser för den regionala och interregionala tågtrafiken på stomnätet eller åtgärder i vägnätet kan i vissa fall ge betydande effekter för den regionala kollektivtrafiken. Det kanske är mer lönsamt att stödja drift istället för investeringar eller man kanske ska stödja investeringar i rullande materiel och informationsteknologi istället för i fasta anläggningar. 0 Bidragen kan styra mot att trafikhuvudmännen satsar på mindre effektiva, men bidragsberättigade, åtgärder. ' Bidragen kan påverka genomförandetiden så att man väntar med att genomföra en effektiv åtgärd tills bidrag kan utgå. ' Bidragen är relativt små i förhållande till kollektivtrafikens samlade kostnader, men kan ändå kräva stort arbete och byråkrati. Risk för att små åtgärder utvärderas istället för åtgärder som kostar mycket pengar. . Bidragen kan verka hämmande på den regionala sj älvständigheten. ' Svårigheter att avgöra vad som räknas som investering, vem som ska betala vad, hur olika former av kollektivtrafik ska klassificeras. (Är bussterminalen för regional eller lokal kollektivtrafik? Är tågstationen för fjärrtrafik, regional eller lokal tågtrafik?) . På grund av bidragets storlek klaras t.ex. inte omfattande och dyra insatser i länsjärnvägsnätet. Spårupprustning på länsbanor ska betalas Via LTA-anslag medan samma typ av arbeten på stom- banoma kan tas från Banverkets underhållsanslag. . Investeringar kan drivas fram utan att man vet om man klarar de ökade driftkostnadema. . Bland fördelarna finns: 0 Stimulerar genomförandet av viktiga investeringar som annars skulle skjutas på framtiden på grund av dålig ekonomi i kommuner och landsting. . Bidrar till en samordnad investeringsplanering där väginvesteringar och kollektivtrafikinvesteringar vägs mot varandra. ' Bidrar till att koppla ihop ansvariga för bebyggelseplanering, infrastruktur och trafik. ' Man kan få relativt god effekt för små medel.

Frågan om ansvaret för kollektivtrafikens finansiering samt formerna för och fördelningen av statens insatser diskuteras vidare i vårt slutbetänkande. Här koncentrerar vi oss på stödet till den regionala

SOU 1997:35 Statens stöd till den regionala kollektivtrafikens infrastruktur 33

kollektivtrafikens infrastruktur i kommande tioårsplan, dvs. enligt de bestämmelser vi nu har eller med endast smärre förändringar.

7.2. Vilka kollektivtrafikinvesteringar är angelägna att stödja?

Vi har visat att det av samhällsekonomiska skäl är viktigast att stödja åtgärder i de tunga trafikstarka kollektivtrafikstråken och att man måste ta hänsyn till hela reskedjan. Men det är också viktigt av sociala skäl att stödja åtgärder som ger en tillfredsställande kollektivtrafiktillgänglighet för alla grupper av människor. Det innebär att följande typer av infrastrukturella åtgärder är mest angelägna:

' Framkomlighetsåtgärder. För att öka hastigheten och förbättra regulariteten måste kollektivtrafiken prioriteras på vägar och gator som trafikeras av de tyngsta linjerna. Det innebär t.ex. behov av att bygga ut bussgator och busskörfält samt kollektivtrafikprioriterande trafiksignaler. ' Förbättrade hållplatser och terminaler. Högklassiga hållplatser och terminaler behöver byggas ut. Även vid mindre hållplatser krävs bekväma vänteanordningar. Infartsparkeringar för bilar och cyklar behövs på många platser. 0 Spåranläggningar. Den regionala tågtrafiken utvecklas kraftigt. För att denna utveckling ska kunna fortsätta måste spår, signalsystem och stationer förbättras. Investeringar i rälsfordon är ett stort problem för trafikhuvudmännen.

' Trafikantinformation. Informationen om kollektivtrafiken måste förbättras. Det kan också behövas moderna system för trafikledning.

. Handikappanpassning. Det krävs särskilda åtgärder både i anläggningar och fordon för att göra kollektivtrafiken tillgänglig för alla typer av resenärer. 1 miljon människor i Sverige har någon förrn av funktionshinder som begränsar rörligheten. Se avsnitt 5 ovan.

Våra översiktliga analyser har visat att dessa typer av åtgärder kan vara samhällsekonomiskt lönsamma. Handikappanpassningen är dess— utom motiverad av sociala skäl.

34 Statens stöd till den regionala kollektivtrafikens infrastruktur SOU 1997:35

7.3. Behovet av statligt stöd under perioden 1 99 8—2007

Med anledning av att det saknades samhällsekonomiskt underlag för att kunna bedöma angelägenheten av regionala kollektivtrafikanläggningar utgick Kommunikationskommittén fi'ån oförändrade LTA-anslag under den kommande tioårsperioden, dvs. totalt 10 mdkr inklusive länsvägar och länsjärnvägar. Vägverket uppskattade behovet av investeringar i länsvägar till cirka 5 mdkr, vilket innebär att 5 mdkr skulle återstå för länsjärnvägar, regionala kollektivtrafikanläggningar och handikappanpassning. Med stöd av det underlag som redovisas i denna PM kompletterar vi vårt förslag till inriktning av infra- strukturinvesteringar meed följande bedömningar.

Regionala kollektivtrafikanläggningar (exklusive länsjärnvägar)

SLTF utarbetade hösten 1995 tillsammans med Vägverket ett underlag för att bedöma behovet av medel för den regionala kollektivtrafiken i inriktningsplaneringen. Den mycket förenklade metod man använde visade på ett utbyggnadsbehov under tioårsperioden på nära 11 mdkr exklusive investeringar i länsjärnvägar (grundalternativet). Detta utbyggnadssbehov fördelade sig på följande sätt:

Framkomlighet 1530 mkr Hållplatser,terminaler 2940 mkr Trafikantinformation 5 80 mkr Handikappanpassning anl. 1170 mkr Nya bussar (miljö, hkp) 1080 mkr Spårväg, T-bana, rälsfordon 3460 mkr Summa 10760 mkr

Åtgärder för handikappanpassning ingår med cirka 1,5 mdkr. Eftersom statsbidrag i regel utgår med 50 % innebär utbyggnads- behovet på 11 mdkr ett medelsbehov på 5,5 mdkr av de statliga infrastrukturanslagen. Om man räknar bort åtgärder för handikapp- anpassning, vilka behandlas för sig (se avsnitt 5 ovan), blir medelsbehovet cirka 4,75 mdkr. En del av de redovisade åtgärderna (i rälsfordon) är emellertid inte statsbidragsberättigade med nuvarande bestämmelser. Detta innebär att SLTF redovisar ett behov av statsbidragsmedel på omkring 4 mdkr för åtgärder med gällande statsbidragsbestämmelser.

Vår bedömning är att LTA-ramen bör inrymma omkring 4 mdkr för regionala kollektivtrafikanläggningar, exklusive länsjärnvägar och

SOU 1997:35 Statens stöd till den regionala kollektivtrafikens infrastruktur 35

handikappanpassning. Detta grundar sig på SLTFzs redovisning samt de motiv vi för fram i denna PM om angelägenheten av att stödja kollektivtrafikens utveckling.

Länsjärnvägar

SLTF har inte gjort någon motsvarande redovisning av behovet av investeringar i länsjärnvägar. Det går inte heller att utläsa behovet i det underlag som utarbetats av Olof Nordell om den regionala tågtrafiken. Banverket bedömde i inriktningsanalysemas grundaltemativ att inte mer än 1 mdkr kunde motiveras utifrån samhällsekonomiska kalkyler. Samtidigt framför Banverket att en fullständig samhällsekonomisk bedömning kan motivera större satsningar på länsjärvägar och åtgärder på stombanor för regional tågtrafik, eftersom trafikhuvudmännen ofta är beredda att bedriva trafik som inte är företagsekonomiskt motiverad.

Som vi visade i vårt delbetänkande har resandet på länsjärnvägama utvecklats relativt snabbt under senare år. På vissa håll har också stora insatser gjorts för att modernisera banor och fordon och utveckla trafiken. Under perioden 1989—1995 har omkring 440 mkr per år investerats i länsbanoma, vilket motsvarar 4,4 mdkr under en tioårsperiod.

Länsjämvägama har också en stor betydelse för godstrafiken. För att genomföra de särskilda godssatsningar som finns i vårt samlade inriktningsförslag krävs även investeringar på länsjämvägama.

Vår bedömning är att utbyggnadstakten på länsjämvägama bör vara fortsatt hög. LTA-anslagen bör inrymma omkring 2,5 mdkr för investeringar i länsjärnvägar. Vi har då inte räknat med eventuella anslag för järnvägsfordon. Till denna fråga återkommer vi i vårt slut- betänkande (se avsnitt 4 ovan). Vi behandlar där också finansierings- och bidragssystemets utformning, med tanke på att många investeringar på länsjärnägar hittills har krävt särskilda sysselsättningsmedel för att kunna genomföras.

Handikappanpassning av den regionala kollektivtrafiken

Vi föreslår att LTA-anslagen bör inrymmma 2,5 mdkr för åtgärder för handikappanpassning. Motiven för detta redovisas i avsnitt 5 ovan.

36 Statens stöd till den regionala kollektivtrafikens infrastruktur SOU 1997:35

8. Slutsatser om behovet av LTA— anslag under perioden 1998—2007

Sammanfattningsvis föreslår vi att LTA-ramen utökas med 4 mdkr från 10 mdkr till 14 mdkr. Fördelningen av LTA-anslagen på olika åtgärder kommer att avgöras regionalt och bör därför inte bindas på den nationella nivån.

När vi har analyserat behoven av statsbidrag till regionala kollektivtrafikanläggningar har vi räknat med följande fördelning av LTA-ramen: Länsvägar: 5,0 mdkr Regional kollektivtrafik på väg: 4,0 mdkr

Länsjärnvägar och åtgärder på stomjärnvägar för regional tågtrafik: 2,5 mdlor Handikappanpassning: 2,5 mdkr Summa: 14 mdkr

Vi vill särskilt peka på vikten av att åtgärder för handikappanpassning prioriteras i den regionala planeringen.

Vi utgår från att fördelningen av LTA-anslagen på län sker på ett sådant sätt att utökningen kommer hela landet till del.

Hur ska utökningen av LTA-anslagen inrymmas i vårt samlade förslag till inriktning av infrastrukturplaneringen för perioden 1998—2007?

Vi utgår i princip från att den föreslagna ramen på cirka 190 mdkr gäller. I vårt delbetänkande redovisade vi åtgärder för 187 mdkr. Därutöver redovisades cirka 2 mdkr bundna i storstadsöverens— kommelsema. Mot bakgrund av detta anser vi att 2 mdkr kan användas för den föreslagna utökningen av LTA-ramen utan att ramen på ungefär 190 mdkr utökas. Resterande 2 mdkr bör tas från underhåll.

SOU 1997:35 Statens stöd till den regionala kollektivtrafikens infrastruktur 37

Referenser

SLTF 1996-08-16, Kollektivtrafiken i planeringsomgängen bidrag till KomKoms arbete. Stangeby, Norheim 1995, Fakta om kollektivtransport erfaringer og lasninger for byområder, TOI december 1995. Holmberg B 1995, Ger bättre kollektivtrafik bättre miljö? Utredning åt Trafik- och klimatkommittén, Lunds tekniska högskola, Trafikteknik, Bullentin 126. Lenner M 1993, Energiförbrukning och avgasemission för olika transporttyper, VTI meddelande 718, Linköping. Ecotraffic 1995, Miljöstrategi för Göteborgsregionens Lokaltrafik AB. Widlert et al 1989, Värdering av kollektivtrafikens standard, TFB- rapport 1989:2 Widlert S 1992, Trafikantvärderingar vid regional kollektivtrafik, TFB— rapport 1992z2. SIKA 1996, T rafikanalyser av lokala och regionala resor, arbetsmaterial

ta. mur-waits! "'=' -er1 www-alla?..- WEM-lm

gtrt—IHé—er—M. _ —.=—-'——_"'-.—' i;.l ::.-':L'I 1'... _l" "- : 'i' F llil ". '1' 1.1-: "lll' anst-:..: ut'-l-"'1»_»r-'.' .": ' ' '.'Lf' mum-115151

1111 g...-111111 _ Mamastoqv'Tt-mtuli .. .!1111 rum:-ra I&I-FG-UUH 11.12 'md'm mn'imll'

gu want—(19139 — rrc-timuwt'wiilvd |m- mim'li .FtN'l Warfield mja,-111312 .M1 1 Jm 1.th ,antjl 11111 msgid. 111.111 11% gmail—31113 .öiluu musd ..1'1'11'. mm?-1111! EMM ”Wij &?Ql %! 91:11. 'rrdloll filmkarriär-JT Mega-'t 51111an IbII'IJJ _rrä'llimmotlmmlhl 11:1'1— 31171ng 5111. .1' '.: . ,l'l! :" ' '='-" ' ' FDL" Ful-j; u'å'llif'li'lililib' " ”' '|' ”111151. 1a11w1111wm_ MWÄMIMWHE Wf'mu- "i 111311..- namram-J .HMMFW W” nummularia-. amurgmmuw "Rift _kegstmiat'umh 312111 niäsrmoä "mer s.amw1mmmnmmttwr 1311 HM ':.,,11 . 11.11. .1-;_-.u'1'_ '..” . 'In-.h- ' 'lllLHqu-ngmgö äär—111311 samsara tu.—um 1 11.11. amkm-ammar 50111 11 nattliv; Samt rmqqm

'Jl'» 411” "' tours utomhus! rim 111111. manniska öl??! _DIIE '5!_1—_.:1"|»»l:!'-.'.- ,-..-F':.,,.. [. 11 Fil." inlipwhha- r_. |- .-'1..- Ir. . ”klåda;

".Ll-uim _-_w31'-np»1» -: 1.1-1"- '* 'lll-T 11.11..'1-;.1-|1-|-...;::: "1'1' ;. _ - 1-1L' turn": ;l—AIL'

"1 . .. ..?r.'-—.'IT'_1.=1|,"'. -"-'-:. .' 11- 4:11! » 'fir humana-museum.,— I— 1. 1.11'|.|'1_'1.F;.1_j!.|i.. "'|'-I'

Uj 1.1-' l"" I-IILL I1Il|.'.|'1_. l- .I'"C"'j- l'- ' .i-H'lluntfl. Fl '.ii-l' -'1'-.'L'I' Fi. Cl] _.Eå'l. .J't' J.".1'|".'.15||'1-,C| ' -. " "'|'r -I"'l .ru-1! lui .—'t|'|J artnamn! A.. " ' -— .n' ." ". *."".111 - C '=' h.".fft. ihrr'aL" tiil inriktning 11 't. ...t- ' Hi,.tl-lt'mr'lug' |: Tlf! 1.1...11'tirn '203'3—1'1117'

M» |. -. i'-" _.1: :— '|' 111 _L: "' .' :. nm.—'". .i:-" 13 ". '. gu'L-r | tu.—dirr 11.5: 1 . r- ' - ' .'1,|_' - " ' l" ':';LUMF-lt felt-Vä'uu. '. ' ..'- "111111! | 121111 . ."- unilnr' '-1'n- l'ullq l- '—1 "_ 1,1tt .? ". ".fi r; pi 131r1|E.1lT.t't"v.|1;»_.'. . '» "1 "»". '... . . 1"".—1r. "' —— '» 1 .. '[Efl'l'j'qur'IJTuj-Lq ,T-',_' 1,1 '." _ . " "" 1 "|" " .

SOU 1997:35

Kommunikationskommittén

Europa och transporterna transportpolitik, miljöpolitik och fysisk planering.

Stockholm 1997

40 EU och transporterna SOU 1997:35

Euro a och transporterna — transportpolitik, miljöpolitik och sisk planering

Denna redogörelse är avsedd att ge en bakgrundsbeskrivning av de internationella aspekterna på Kommunikationskommitténs arbete. Den har i stor utsträckning koncentrerats till en redovisning av innehållet i och diskussioner kring olika dokument från olika organ inom EU, framför allt dokument från kommissionen. Framställningen har, i den utsträckning det varit möjligt, uppdaterats per den 1.3.1997. Det utesluter inte att det kan finnas luckor i framställningen och att vissa uppgifter kan vara delvis inaktuella.

För läsaren är det viktigt att komma ihåg att olika dokument från olika organ inom EU har olika status. Grundfördragen, dvs. EG- fördraget, Fördraget om upprättande av kol- och stålunionen samt Euratomfördraget, utgör grunden för hela gemenskapen. Dessa fördrag har ändrats vid olika tillfällen, t.ex. genom Maastrichtfördraget. Rättsakter, dvs. förordningar, direktiv och beslut, ska tillämpas i medlemsländerna och har en juridiskt bindande karaktär. Förordningar gäller direkt och ska inte införlivas i nationell rätt medan direktiv och beslut i varierande grad införlivas i nationella rättsordningar. Övriga dokument, t.ex. förslag, handlingsprogram eller grönböcker från kommissionen har inte motsvarande rättsliga status.

En grönbok är ett diskussionsunderlag och kan ibland innehålla förslag och tankar som kan förefalla mycket radikala. Grönböcker går i normalfallet ut för yttrande till i vart fall till andra berörda organ inom EU och till medlemsländerna. Ibland resulterar dessa diskussioner i en vitbok med förslag till handlingsprogram. Ibland publiceras vitböcker direkt utan någon föregående publicering av en grönbok.

SOU 1997:35 EU och transporterna 41

1 Transportområdet

Vitboken om transportpolitiken är det viktigaste dokumentet om EU:s transportpolitik. Den utgör en av grundstenama i det arbete som pågått och pågår för att utveckla den gemensamma transportpolitiken.

Boken gavs ut 1992 av EG-kommissionen. Syftet med vitboken var att fastställa en samlad strategi för att lösa återstående problem på transportområdet för att kunna genomföra den inre marknaden för tillhandahållande av tjänster. För att detta mål ska kunna nås måste, enligt vitboken, gemenskapens transportsystem fungera på ett ändamålsenligt sätt och en sund konkurrens råda mellan trafikslagen. På så sätt kan man enligt vitboken styra utvecklingen mot säkrare, effektivare och mer miljövänliga transporter. Man vill också motverka trängsel och olyckor i trafiken genom att bl.a. främja kollektivtrafiken.

Kommissionen lade i vitboken fram ett åtgärdsprogram för den gemensamma transportpolitikens fortsatta utveckling. Programmet innehåller fem huvudkomponenter: Utveckling och integrering av transportsystemen i gemenskapen på grundval av den inre marknaden, säkerhet, miljöskydd, en social dimension samt relationerna till tredje länder. Vitboken innehåller en bilaga med åtgärder, som knyter an till de fem huvudkomponenter som nämnts ovan och bör genomföras inom en snar framtid. Åtgärdsprogrammet ska ses som ett konkret uttryck för den transportpolitiska linje kommissionen avser att följa. Programmet kommer också att uppdateras regelbundet.

De områden som behandlas i de grönböcker som redogörs för nedan — Ett transportnät för alla respektive För en rättvis och effektiv prissättning av transportsektorn — togs upp i vitboken om CTP.

Sverige delar vitbokens grundläggande värderingar och inriktar arbetet särskilt på miljö- och säkerhetsfrågor.

42 EU och transporterna SOU 1997:35

Källor

. EG:s vitbok om transportpolitiken — Den framtida utvecklingen av den gemensamma transportpolitiken . Regeringens skrivelse 1995/96:190 Berättelse om verksamheten i den Europeiska unionen under 1995

Aktionsprogrammet, som publicerades i augusti 1995, får ses som en uppföljning av den debatt som följde efter publicering av vitboken om den gemensamma transportpolitiken. Programmet har publicerats i form av en kommunikation till Ministerrådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén. Program- met är avsett som en tydlig markering av kommissionens policy.

I programmet läggs tyngdpunkten på tre olika områden: Förbättrad kvalitet på transporterna, en förbättring av hur den inre marlmaden fungerar och en breddning av den externa dimensionen, det senare genom bl.a. förbättrade förbindelser med tredje länder.

Programmet innehåller ett antal bilagor med mer eller mindre detaljerade beskrivningar av vilka åtgärder som kommer att vidtas och vilka initiativ som kommer att tas från kommissionens sida, t.ex. i form av framtagande av grönböcker, förslag till lagstiftning och framtagande av guidelines.

Under rubriken kvalitetsförbättringar nämns när det gäller systemutveckling bl.a. förbättrad tillgång till miljövänliga och energi- besparande trafikslag, forskning om ny teknologi och tillämpningar, utvecklandet av Transeuropeiska nätverk (TEN), förbättring av all- männa kommunikationer och eventuella bestämmelser om ansvar. När det gäller miljö nämns bl.a. ökad uppmärksamhet på lokalisering av t.ex. affärslokaler och bostäder, identifiering av trafikens miljöpåverkan inklusive strategisk miljökonsekvensbeskrivning (MKB) av TEN, förbättrade allmänna kommunikationer och strävan mot mer miljövänliga transportmedel genom förändring av kostnader och avgifter (prissättning). I fråga om säkerhet nämns bl.a. harmonisering av säkerhetskrav på vägtrafikfordon, förbättrad säkerhet i vägtrafiken, inorn sjöfarten och på flyget samt förbättrad tillgänglighet för personer med nedsatt rörlighet.

Under rubriken inre marknad nämns — när det gäller tillgång till marknaden och marknadsstruktur — en fast efterlevnad av EG:s bestämmelser om konkurrens och statsstöd, särskilt inom sjöfarten. En

SOU 1997:35 EU och transporterna 43 &

fortsatt liberalisering av järnvägssektom nämns också. När det gäller avgifter och kostnader nämns utjämning av skillnaderna medlems- staterna emellan ifråga om hur infrastrukturkostnader och externa kostnader belastar olika transportslag. Även åtgärder för att reducera trängsel nämns. När det gäller den sociala dimensionen nämns att aktionsprogrammet kommer att ha särskild relevans på arbets- förhållandena inom transportsektorn, såsom flyg och sjöfart. Även konkurrensförhållandena mellan transportföretag och åtgärder för att öka användandet av allmänna kommunikationer nämns.

Under rubriken externa relationer nämns bl.a. flygförbindelser med Central- och Östeuropa, förhandlingar med USA om ett flygtransport- avtal och slutförandet av WTO-förhandlingar om liberaliseringar på sjöfartsområdet. Kommissionen kommer också att arbeta för att stärka EU:s roll i internationella transportorganisationer.

Grönboken gavs ut 1995 och har varit ute på remiss hos bl.a. medlems- länderna. Det är första gången kommissionen ger ut ett policydokument om kollektivtrafiken.

Boken innehåller ett antal förslag som syftar till att göra kollektiv- trafiken mer attraktiv och lätt att utnyttja, vilket innebär att

. kollektivtrafiken måste bli mer flexibel och bättre anpassad till kundernas behov, och ' framför allt måste kollektivtrafiksystemen och färdmedlen anpassas på ett sådant sätt att de kan användas av människor är som har nedsatt rörelseförmåga (handikappade och äldre).

Målet är att skapa ett nät av kollektivtrafiksystem som är anpassade till varandra.

Uppgifter som framkommer i boken är bl.a.att trängselkostnadema inom EU uppgår till 120 miljarder ECU (bygger på en uppskattning av OECD till 2 % av BNI) och att 40 % av hushållen i EU saknar tillgång till egen bil.

I boken uppställs följande kvalitativa krav på Ett trafiknät för alla:

. tillgänglighet . prisläge 0 säkerhet

44 EU och transporterna SOU 1997:35

. fördelar med resan 0 miljöeffekter

Boken innehåller ett antal exempel på lyckade lösningar, bl.a. i fråga

om

. cykling mederländema) ' samåkning (bl.a. USA) ' integrerad elektronisk trafikledning (Munchen) ' systemintegration genom t.ex. samordnade tidtabeller och

integrerade och harmoniserade biljettsystem stationer för övergång mellan olika färdmedel transport från dörr till dörr (Hamburg) prioritering av kollektivtrafik vid planering

särskilda filer för kollektivtrafik förtur för kollektivtrafik vid trafiksignaler bilfria zoner planering av markutnyttjande, t.ex. det nederländska ”Rätt sak på rätt plats”; ett annat exempel är Portland i USA

EU:s roll blir

att sprida kunskap och formulera mål att anpassa FoU-prioriteringarna till användarnas behov att sätta kraft bakom orden genom att TEN skapas, genom att kopplingar mellan långdistans- och närtrafik skapas, genom användningen av regionalpolitiken (t.ex. genom strukturfonderna), genom energipolitiska medel och utnyttjande av telematik . att modernisera EG:s regelverk (bilaga B till grönboken innehåller en förteckning över relevanta rättsakter) . att se till att standardhöjningar genomförs, t.ex. genom teknisk harmonisering och ökade miljökrav

Sverige har i sitt remissvar ställt sig allmänt positivt till innehållet till ansatsema i grönboken. Man har framhållit vikten av att frågor om kollektivtrafik i så stor utträckning som möjligt förblir nationella angelägenheter, dvs. att närhetsprincipen tillämpas.

Källor

' Kommissionens grönbok — Ett trafiknät för alla 0 Sveriges remissvar till kommissionen

SOU 1997:35 EU och transporterna 45

0 Sammanställning över remissvaren i Sverige . Intervjuer med tjänstemän vid Kommunikationsdepartementet

Grönboken publicerades av kommissionen 1995. Boken tar upp frågan om prissättningen av transportsektorn. Slutsatsen i boken är att det för transporter i stor utsträckning inte alls finns en rimlig relation mellan de priser som betalas av de enskilda konsumenterna och de kostnader som resorna ger upphov till. Vissa kostnader, som är knutna till miljöproblem, olyckor och trängsel, täcks endast delvis eller inte alls. Det varierar också kraftigt mellan transportslagen i vilken grad infrastrukturkostnaderna täcks. Grönboken tar inte upp frågan om koldioxidutsläpp, eftersom kommissionen vid ungefär samma tidpunkt publicerade ett annat dokumentsom tar upp den frågan, se avsnitt 2.3.

Trängselkostnaderna beräknas i grönboken vid en försiktig värdering till 2 % av BNP varje år, olyckor till ytterligare 1,5 % och luftföroreningar och buller till minst 0,6 %. Totalt uppgår kostnaden inom EU till ca 250 miljarder ecu per år och över 90 % av dessa kostnader är knutna till vägtransporter.

Målet är att minska trängsel, olyckor och miljöproblem. Genom att minska de negativa sidoeffektema kan de verkliga kostnaderna komma att minska.

Åtgärder krävs snabbt. En rad åtgärder kan genomföras med kort varsel, däribland

. Anpassning av befintlig gemenskapslagstiftning om vägavgifter för tunga lastfordon i syfte att komma närmare en rättvis och effektiv prissättning . Elektroniska kilometeravgifter som baseras på slitage på infrastruktur och ev andra parametrar (tunga lastfordon) Vägtullar i överbelastade/känsliga områden Differentierade bränsleskatter som avspeglar skillnader i bränsle- kvalitet (t.ex. miljömässiga egenskaper) ' Differentierade fordonsskatter, beroende på fordonets miljömässiga och bullermässiga egenskaper, ev. kopplade till de elektroniska kilometeravgiftema . Differentierade landningsavgifter (lufttransporter) och spåravgifter (tåg)

' Tillhandahållande av information om säkerhetsprestandan avseende fordon och transportsätt

46 EU och transporterna SOU 1997:35

Enligt grönboken bör en korrigering av strukturen i befintliga skatte- och avgiftssystem stå först på programmet och skulle kunna leda till stora positiva effekter utan att skatterna behöver höjas.

Den föreslagna prissättningsstrategin förutsätter en hög grad av differentiering och bör helt och hållet ta hänsyn till lokala förhållanden. Det innebär att särskilt landsbygdsområden måste behandlas annorlunda, vilket också gäller randregioner.

Behovet av en rättvis och effektiv prissättning förstärks enligt grönboken av det pågående arbetet med att genomföra den inre marknaden. Skäliga konkurrensvillkor är därför nödvändiga.

En rättvis och effektiv prissättning öppnar enligt grönboken möjligheter till en bättre koppling mellan avgifterna och infrastruktur- kostnaderna, vilket skulle minska underhålls- och driftskostnaderna. Lämpliga infrastrukturavgifter skulle också kunna vara avgörande för att man ska kunna få fram privat kapital för infrastrukturprojekt. Det skulle i sin tur kunna öppna möjligheten för offentliga/privata partner- skap och minska trycket på redan ansträngda budgetar.

Olika delar av transportpolitiken utarbetas på olika nivåer. Det finns därför enligt grönboken ett behov av en bred överenskommelse om politiken, vilket också är nödvändigt för att den inre marknaden ska fungera effektiv och för att ta hänsyn till gränsöverskridande effekter.

En diskussion om prissättningen på transporter är enligt grönboken absolut nödvändig. Det finns ett behov av framförhållning, med tanke på t.ex. den tid det tar för transportsystemet att anpassa sig och för att utveckla ny teknik (det tar ungefär ett decennium att byta ut existerande fordonspark). Det är därför viktigt att, nu när man på olika nivåer planerar inför nästa sekel, ge tydliga och allvarliga signaler om att priset på transporter bättre måste avspegla kostnaden. Breda och djupa diskussioner och samråd om hur denna princip ska kunna genomföras behövs därför omgående, enligt grönboken.

Grönboken har varit på remiss hos bl.a. medlemsländerna och i Sverige även internt inom landet. Sverige har i sitt yttrande konstaterat att de principer för prissättningen av transporter som förordas i grönboken i stort synes stämma överens med den trafikpolitik som gäller i Sverige och de principer för trafikens kostnadsansvar som lagts fast av den svenska riksdagen. I yttrandet framhölls vikten av att samtliga styrmedel inom transportsektorn behandlas i ett sammanhang, bl.a. för att underlätta en helhetssyn på prissättningen och för att kunna identifiera eventuella överlappningar.

SOU 1997:35 EU och transporterna 47

Källor

. EG-kommissionens grönbok ”För en rättvis och effektiv prissättning av transportsektom” . Intervjuer med tjänstemän vid Kommunikationsdepartementet 0 Sveriges yttrande 29.8.1996 till kommissionen . Sammanställning över remissvaren inom Sverige

Transeuropeiska nätverk handlar egentligen om tre olika områden: transporter, energi och telekommunikationer. Även om det utan tvivel finns beröringspunkter mellan de olika områdena, t.ex. kopplingen mellan utvecklade telekommunikationer och människors resbehov, behandlas de separat. Den här framställningen koncentreras till transporter.

Principerna för TEN presenterades i vitboken om den gemensamma transportpolitiken. Planerna på TEN forrnaliserades genom Maastrich- avtalet och kom in i EG-fördraget (artikel 129b-d). De fick därigenom en särskild tyngd.

Det första officiella förslaget om riktlinjer för utformningen av TEN kom 1994 och innehöll 14 prioriterade projekt, däribland Öresunds- förbindelsen och Nordiska triangeln. Efter diskussioner i Europa- parlamentet och ministerrådet lämnade kommissionen i juni 1995 ett förslag till en kompromiss, som innehöll ett mycket stort antal projekt (över 200 st). Förlikningsförhandlingar mellan ministerrådet och parlamentet har lett till att man i juli 1996 antog ett gemensamt beslut, 1692/96/EG, med riktlinjer för utbyggnad av det europeiska transportnätet. Enligt artikel 2 ska nätet successivt införas fram till år 2 010 genom en integrering av medlemsländernas infrastruktumät för land-, sjö- och lufttransporter i enlighet med de översiktsplaner som finns på ett stort antal kartor, som finns i bilaga I till beslutet, eller enligt de särskilda specifikationer som finns i bilaga II till beslutet. Av artikel 3 framgår att nätet förutom transportinfrastruktur omfattar trafikstyrnings-, positionsbestämnings— och navigeringssystem. Artikel 5 innehåller bestämmelser om prioriteringar, bl.a. skapande och utbyggnad av t.ex. förbindelser och förbindelselänkar som gör det möjligt att avlägsna flaskhalsar, färdigställa avsnitt som saknas och komplettera de stora förbindelseledema.

Bland övriga prioriteringar nämns skapande och utveckling av infrastrukturer för nätets tillgänglighet för att kunna knyta samman öar, inlandsområden och randområden med gemenskapens centrala regioner

48 EU och transporterna SOU 1997:35

samt integrering av miljödimensionen i förverkligandet och utveck- lingen av nätet. Artikel 7 innehåller bestämmelser som definierar projekt av gemensamt intresse. Artikel 8 innehåller bestämmelser om skydd av miljön, bl.a. hänvisning till det s.k. MKB-direktivet, se avsnitt 2.9. Kommissionen åläggs också att utarbeta analysmetoder bl.a. i syfte att göra en strategisk utvärdering av effekter av hela projektet på miljön. De olika delarna av nätet beskrivs närmare i artikel 9 — 17. Beslutet innehåller också bestämmelser om upprättande av en särskild kommitté för bl.a. utbytande av information om respektive medlems- länders planer och program för utbyggnaden av det transeuropeiska transportnätet. Kommissionen ska vart femte år och senast med början den 1.7.1999 lämna en rapport till parlamentet och rådet om eventuell anpassning av riktlinjerna till ekonomiska och tekniska utvecklingen på transportområdet, särskilt beträffande jämvägstransportema.

Man har även antagit bestämmelser om finansiellt stöd till TEN- projekt, se rådets förordning (EG) nr 2236/95. Stöd kan ges i en eller flera av följande former: samfinansiering av studier rörande projekt (högst 50 % av kostnaden), räntesubventioner till län som beviljas av Europeiska investeringsbanken (EIB), bidrag till premier för garantier för lån fån EIB, direkt stöd till investeringar. Totalt får stödet inte överstiga 10 % av investeringskostnaden. Till en ansökan ska fogas en MKB. Kommissionen fattade under 1996 beslut om stöd till prioriterade projekt. Sammanlagt 7 svenska projekt har tilldelats stöd. Sverige har också tillsammans med andra nordeuropeiska länder tilldelats stöd på 900 000 ecu till det s.k. Vikingprojektet som behand- lar ett gemensamt radiodatasystem för vägtrafikinformation. Vidare utgick stöd i form av räntesubventioner till Öresundsförbindelsen med 9 miljoner ecu.

Kommissionen lade i början av 1996 fram ett förslag om höjning av ramarna för anslagen till TEN från 1,8 miljarder till 3 miljarder ECU. Ministerrådet avslog kommissionens begäran.

Sverige har drivit och fått gehör för skrivningar både i finansie— ringsförordningen och i riktlinjerna som medför att miljöaspekterna ska beaktas i arbetet med TEN. Sverige har också arbetat aktivt i en arbetsgrupp inom EU, Member States Group on Ports and Maritime Transport, som arbetat med att integrera hamnarna i TEN. Sverige har också tillsammans med Danmark lett arbetet i en regional arbetsgrupp för Östersjöområdet. Gruppen har redovisat sitt arbete under hösten 1995 i en rapport Integration of Ports and Maritime Transport in the Trans-European Transport Network within the Baltic Sea Region. Nästa steg i detta arbete är bilaterala diskussioner mellan kommissio- nen och respektive medlemsland och även länder utanför EU för att ta fram projekt av gemensamt intresse.

SOU 1997:35 EU och transporterna 49

_________________#——

Källor

0 Svensk sjöfart — Näring för framtiden, Betänkande (SOU l995:112) av Sjöfartspolitiska utredningen 0 Rådets förordning (EG) nr 2236/95 0 The Trans-European Transport Network, utgiven av kommissionen 1994 0 Förslag till gemensamt beslut av Europaparlamentet och ministerrådet (KOM (95)298 slutlig . Europaparlamentets och rådets beslut nr 1692/96/EG 0 Regeringens proposition 1996/97:53 . Intervjuer med tjänstemän på Kommunikationsdepartementet och svenska EU-delegationen ' Ten questions on TENs, T&E 95/10 . Regeringens skrivelse 1995/96:190 Berättelse om verksamheten i den Europeiska unionen under 1995

Det pågår ett omfattande internationellt samarbete inom olika organisa- tioner, däribland Internationella jämvägsunionen (U IC), Europeiska jämvägsunionen (CER) och Nordiska jämvägsunionen (CNR).

Inom jämvägssektom finns direktiv 91/440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar. Enligt direktivet ska medlemsstaterna

a) säkerställa ett förvaltningsmässigt oberoende för järnvägsföretagen,

b) skilja förvaltningen av jämvägsdriften och infrastrukturen från transportverksamheten så att åtminstone räkenskaperna i företagen är särskilda,

c) förbättra den ekonomiska strukturen hos företagen, samt

d) säkerställa tillgång till medlemsstaternas järnvägsnät för internationella sammanslutningar av järnvägsföretag och för företag sysselsatta inom internationella kombitransporter

Ett annat direktiv, 95/19/EG, har tillkommit för att säkerställa att järnvägsföretag och internationella sammanslutningar, som vill utföra internationella transporter enligt direktiv 91/440/EEG, får tillgång till banupplåtelse på icke diskriminerande grunder.

Ett direktiv med gemensamma bestämmelser om interoperabilitet och ett förslag till direktiv om ett europeiskt höghastighetsnätverk för tåg har antagits. Syftet är att skapa ett ramverk av regler som innehöll

50 EU och transporterna SOU 1997:35

standarder för höghastighetståg och tekniska specifikationer för interoperabilitet.

Bestämmelser om statsstöd till järnvägsföretag finns i rådets förord- ning (EEG) nr 1107/70.

Sverige har ansett det vara mycket viktigt att man inom EU försöker utarbeta normer om interoperabilitet för den tekniska utrustningen samt för infrastrukturen. Sverige har genomfört bestämmelserna i direktiv 91/440.

Vitboken om järnvägstrafiken

Kommissionen gav i juli 1996 ut en vitbok om järnvägstrafiken En strategi för vitalisering av gemenskapens järnvägar.

I boken konstateras att jämvägssektom inom EU är i kris, vilket illustreras med uppgifter om minskande marknadsandelar m.m. En orsak till nedgången för jämvägssektom är att det kommit fram andra transportslag, som bussar, lastbilar och personbilar, som är flexiblare och billigare. Man hänvisar till grönboken om intemalisering av externa kostnader men konstaterar samtidigt att det är en illusion att tro, att det skulle räcka med att varje transportslag bär sina externa kostnader för att återuppväcka intresset för järnvägen. Andra faktorer, förutom priset, som spelar in vid valet av transportmedel är hastighet, tillförlitlighet och flexibilitet i fråga om service. Man konstaterar i vitboken att EU inte har någon inre marknad för jämvägsservice, trots försök att skapa ett regelverk för att nå dithän, och att det finns många juridiska och administrativa hinder för att nå detta mål.

För att jämvägssektom ska kunna överleva och utvecklas krävs, enligt vitboken, att den drivs på kommersiella grunder. En förutsättning för detta är att jämvägssektom blir oberoende och får resurser för att konkurrera samt befrias från bördor från det förflutna, d.vs. gamla skulder. En annan viktig faktor är att staterna betalar full kompensation för offentlig service och exceptionella sociala kostnader.

Kommissionen kommer från och med 1997 att regelbundet rapportera hur medlemsstaterna lyckas i sina försök att reducera järnvägsföretagens skulder och förbättra deras finanser. Man konstaterar samtidigt att EG-fördragets bestämmelser om statsstöd är tillämpliga och att sådant stöd måste godkännas av kommissionen. Kommissionen kommer att godkänna statsstöd till järnvägsföretag endast om stödet ges i samband med ett rekonstruktionsprogram, i enlighet med kommissionens riktlinjer från 1994 om statsstöd.

En introduktion av marknadskrafter inom jämvägssektom kräver, enligt vitboken, möjlighet för olika järnvägsföretag att få tillgång till

SOU 1997:35 EU och transporterna 51

spår m.m. Man konstaterar att f.n. kan ett enskilt järnvägsföretag inte erbjuda en hel transportkedja, som inkluderar både nationella och internationella förbindelser. Man hänvisar samtidigt till kommissionens förslag 1995 om utvidgning av möjligheterna för enskilda järnvägsföretag att få tillgång till all fraktservice, både internationellt och nationellt, och även tillgång till internationell passagerarservice.

En grupp rådgivare till Neil Kinnock har föreslagit att man skapar korridorer genom EU för godstransporter med järnväg ”rail freeways”. Kommissionen kommer att återkomma med mer detaljer kring detta projekt. Kommissionen kommer också att se över frågan om det behövs gemensamma bestämmelser om infrastrukturavgifter.

Kommissionen kommer, enligt vitboken, att fortsätta arbetet med bl.a. standardiseringsfrågor, frågan om äldre och handikappades tillgång till järnväg och frågan om fördröjningar vid gränserna. Kommissionen kommer också att publicera en rapport om hur intermodalitet kan främjas. Man kommer också att undersöka hur inter- operabiliteten på olika internationella rutter för frakttransporter kan förbättras på ett kostnadseffektivt sätt. I detta arbete kommer man också att överväga om pengar från TEN—fonder ska kunna användas för projekt som involverar flera järnvägsföretag.

Vitboken innehåller också en tidtabell, i vilken det framkommer vilka åtgärder kommissionen kommer att koncentrera sig på under perioden t.o.m. 1998. Till vitboken är fogat ett antal tabeller med uppgifter om bl.a. antal anställda inom jämvägssektom i respektive medlemsland samt trafikarbetet i antalet person- respektive tonkm på järnväg i respektive medlemsland. Av dessa uppgifter framgår bl.a. att SJ/Banverket, med reservation för de olika ländernas varierande bokföringssystem, var det/de nationella järnvägsföretag som 1994 hade flest trafikenheter (personkm + tonkm) per anställd och tog in störst intäkter per anställd.

Uttalande från EU:s transportministrar EU:s transportministrar uttalade vid sitt sammanträde 12-13.12.1996 sitt stöd för tankegångarna i vitboken. Man beslöt också att verka för särskilda korridorer för godstransporter.

52 EU och transporterna SOU 1997:35

Källor

. Regeringens skrivelse 1995/96:190 Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen under 1995 Rådets förordning (EEG) nr 1107/70 Direktiv 91/440/EEG Direktiv 95/19/EEG

Kommissionens vitbok En strategi för vitalisering av gemenskapens järnvägar

0 Intervjuer med tjänstemän vid SJ och Banverket

1.7. Särskilda sjöfartsfrågor

Medlemskapet i EU och det föregående samarbetet genom EES-avtalet medförde att de gemensamma bestämmelserna om tillträde till markna- derna för kustsjöfart och inre vattenvägar gäller även för Sverige.

Det pågår arbete inom EU med sjösäkerhets- och miljöfrågor. Efter en uppmaning från rådet i januari 1993 publicerade kommissionen samma år ett förslag A common policy on safe seas, COM (93)66 final. Förslaget har antagits av rådet och vidareutvecklats genom ett antal resolutioner och beslut, vilka syftat till ökad Sjösäkerhet genom

. åtgärder för att få bort undermåliga fartyg . åtgärder för att säkerställa enhetlig tillämpning av internationella sjösäkerhetsregler och för att undvika skilda säkerhetsnivåer inom gemenskapen ' åtgärder för att stödja IMO:s normgivning . åtgärder för att få en kraftfullare och effektivare harrmstatskontroll 0 åtgärder för att förbättra sjöfartens infrastruktur med särskild inriktning på områden som är extra känsliga från miljösynpunkt

Frågor som rör sjöfartspolitiken, såväl konkurrens- och närings- frågor som trafikpolitiskt inriktade sjösäkerhets- och miljöfrågor, har fått stor uppmärksamhet inom EU under senare tid. Kommissionen presenterade under 1996 en vitbok om sjöfartspolitiken Towards a New Maritime Strategy COM(96)81 final. Följande huvudområden behand- lasiboken.

sjösäkerheten öppna marknader konkurrenskraften statligt stöd

SOU 1997:35 EU och transporterna 53

Sedan flera år har man inom EU inom ramen för den gemensamma transportpolitiken försökt utveckla särskilt den europeiska närsjöfarten för att komma tillrätta med bl.a. problemen med den ökande trängseln i centrala delar av Europa.

Sjöfartspolitiska utredningen har i sitt betänkande Svenska sjöfart Näring för framtiden (SOU 1995:112) utrett hur behovet av en sjöburen utrikestrafik bäst kan tillgodoses i ett långsiktigt perspektiv. Kommis- sionen publicerade 1995 ett handlingsprogram The development of short sea shipping in Europe COM (95) 31 7 final. Ett särskilt inrättat forum Maritime Industries Forum (FIF) med deltagande av den europeiska sjöfartsnäringens olika parter utgör en viktig bas för kom- missionen i dess arbete på sjöfartsområdet. Kommissionen (DG 111) har vidare publicerat en kommunikation som behandlar hela den maritima industrins utvecklingsmöjligheter Shaping Europe's Maritime Future COM (96) 84.

Vitboken om sjöfartspolitiken har varit på remiss ute bland medlemsländerna. Sverige har ställt sig i huvudsak positivt till de idéer och förslag som lagts fram i vitboken. Sverige har särskilt betonat miljö- och säkerhetsfrågor samt eventuella effekter av att taxfree- försäljningen upphör.

Källor

. Intervjuer med tjänstemän på Kommunikationsdepartementet och Sjöfartsverket COM (95) 317 final COM (96) 84

COM(96)81 final

Svensk sjöfart Näring för framtiden, Betänkande (SOU 1995:112) av Sjöfartspolitiska utredningen

1.8. Särskilda luftfartsfrågor

Luftfarten har alltsedan Chicagokonventionens tillkomst 1944 varit styrd av internationella konventioner och andra former av internatio- nellt samarbete. Det är därför svårt att ge en rättvisande bild av de internationella aspekterna av luftfarten. De viktigaste organisationerna är International Civil Aviation Organisation (ICAO), som är ett fackorgan inom FN och bygger sitt arbete på Chicagokonventionen, European Civil Aviation Conference (ECAC), som är en europeisk policyorganisation med ett 30-tal medlemmar, European Organization

54 EU och transporterna SOU 1997:35

for the Safety of Air Navigation (EUROCONTROL), vilken har fler- talet av medlemsstaterna i EU och ett antal central — och östeuropeiska stater samt Malta och Turkiet som medlemmar och ägnar sig åt trafikledningsfrågor och slutligen Joint Aviation Authorities (JAA), som har i stort sett samma medlemmar som EUROCONTROL och framför allt ägnar sig åt säkerhetsfrågor. Förutom detta samarbete finns en internationell organisation för flygplatser. Det finns även ett omfattande samarbete mellan de nordiska och framför allt de skandinaviska länderna.

EG/EU spelar en betydande roll men strukturen på det interna- tionella samarbetet gör att dess roll kan variera i ganska hög grad, beroende på i vilket internationellt forum olika frågor behandlas. Det finns ett uttalat mål att man inom Europa ska arbeta mot ett gemensamt flygledningssystem. I praktiken har det på flygledningsområdet också blivit så att EG har antagit ett antal tekniska standarder, i form av olika rättsakter, som tidigare utarbetats av EUROCONTROL. Det har också pågått en diskussion om att EU ska överta medlemsstaternas platser inom EUROCONTROL. När det gäller flygsäkerhetsfrågor pågår det diskussioner om ett gemensamt europeiskt flygsäkerhetsorgan, som i en (ännu inte definierad) omfattning ska komplettera de nationella flyg- säkerhetsorganen. Det kan nämnas att det inom flygsäkerhetsområdet i allmänhet inte är problem med brister i regelverket utan snarare i dess tillämpning.

När det gäller genomförandet av EU:s inre marknad har det genomförts olika steg inom luftfartsområdet. Rätten till cabotage, dvs. rätt att bedriva inrikestrafik, kommer att fr.o.m. 1.4.1997 att gälla för flygbolag inom EU/EES. Det innebär att flygbolag från andra EU/EES- länder kommer att få rätt att bedriva inrikestrafik i andra medlems- länder.

För att ytterligare belysa flygets internationella roll kan nämnas att OECD i en nyligen utgiven rapport, i vilken man drar ett antal slutsatser om bl.a. behovet av internationella flygtransporter. Behovet av sådan transporter kommer enligt rapporten att öka beroende på bl.a. att allt fler länder, långt bort från traditionella industricentra, integreras i den globala ekonomin och att tjänstesektorn expanderar alltmer.

Sverige var mycket tidigt ute med en avreglering av luftfarts- marknaden. Landet deltar i stor omfattning i det internationella sam- arbetet. Sverige driver bl.a. frågan om ett satellitkontrollprogram för trafikledning och även säkerhetsfrågor. De sistnämnda frågorna har kommissionen, efter påtryckningar från bl.a. Sverige, börjat arbeta alltmer med.

SOU 1997:35 EU och transporterna 55

Källor

. OECD International Futures Programme: Projekt on International Air Transport . Intervjuer med tjänstemän på Luftfartsverket

1.9. Särskilda vägtrafikfrågor

Mått och vikt på tunga vägfordon

Frågan om storleken på tunga lastbilar fördes fram som en mycket viktig svensk fråga under medlemskapsförhandlingama. För svenskt vidkommande är frågan av betydelse för industrin, miljön och vägtrafiken. För EG:s vidkommande är det framför allt fråga om konkurrensneutralitet. De förhandlingar som pågått under lång tid har lett till att rådet antagit direktiv 96/53/EG. Direktivet innebär bl.a. att Sverige måste tillåta fordonskombinationer som är 25,25 m långa, vilket medför att landet får behålla nationella transporter med 24 m långa fordon. Det pågår en utredning om konsekvenserna av direktivet, som ska vara införlivat senast den 17 oktober 1997.

Källor

' Regeringens skrivelse 1995/96:190 . Intervjuer med tjänstemän vid Vägverket 0 Direktiv 96/5 3/EG

Trafiksäkerhetsfrågor

Trafiksäkerhetsfrågorna fördes fram som en viktig fråga i vitboken om transportpolitiken men hade varit föremål för initiativ inom EU redan tidigare, bl.a. genom en kommunikation från kommissionen 1989 Road safety: a priority för the Community. Frågorna fick också en särskild tyngd genom en ändring av artikel 75 i EG-fördraget, vilken infördes genom Maastricht-fördraget. Kommissionen har följt upp vitboken om transportpolitiken och publicerat ett handlingsprogram för trafik- säkerhet, COM(93) 246 final. Kommissionen har även inrättat en högnivågrupp, med bl.a. svenska företrädare från Kommunikations- departementet och Vägverket.

56 EU och transporterna SOU 1997:35

Det pågår ett kontinuerligt arbete inom kommissionen med att utveckla tekniska krav på fordon som ska tillgodose trafiksäkerhets- aspektema. Under 1996 har det också att lagts fram ett antal olika förslag från kommissionen i den riktningen.

För att kunna förverkliga nollvisionen krävs, förutom olika incita- ment, också obligatoriska krav på fordon. Som EG-rätten är utformad f.n. går det inte att ställa så långtgående krav som det skulle kunna bli frågan om. Den typ av krav det kan bli fråga om kommer alltså att förutsätta beslut på gemenskapsnivå.

Källor

. Intervjuer med tjänstemän vid Vägverket 0 European Commission, DG III, 1996 Working plan of unit III/E/S ' COM(93) 246 final

Yrkestrafikreglering

Cabotage, dvs. rätt att bedriv inrikestrafik, ska vara genomförd 1998 för godstransporter på väg.

Kommissionen har lämnat ett förslag ändring av förordning (EEG) nr 684/92 om internationella persontransporter med buss. Den har också lämnat förslag till en förordning om villkoren för nationella persontransporter på väg. Båda dessa förslag syftar till att ytterligare liberalisera bestämmelserna om persontransporter inom EU.

Källor

' Intervjuer med tjänstemän på Kommunikationsdepartementet

Skatter och avgifter

Det pågår f.n. två diskussioner om skatter och avgifter på den tunga vägtrafiken. Den ena gäller en revidering av direktiv 93/89/EEG (eurovinjettdirektivet). EG-domstolen har upphävt direktivet av formella skäl men beslutat att det får tillämpas och då utgått från att det inom rimlig tid tas fram ett nytt direktiv. Ett sådant arbete pågår och kommissionen lade 1996 fram ett förslag, KOM(96) 331 slutlig. Förslaget behandlas f.n. av rådet. Förslaget är ganska långtgående och det krävs enhällighet mellan medlemsländerna för att anta bestäm-

SOU 1997:35 EU och transporterna 57

melser av den här typen. Det kan därför komma att ta lång tid innan ett nytt direktiv antas.

Den andra diskussionen gäller tillämpningen av direktiv 93/89/EEG och Sveriges anslutning till det sk. eurovinjettsystemet. Det pågår förhandlingar om Sveriges anslutning till systemet, som f.n. omfattar Belgien, Danmark, Luxemburg, Nederländerna och Tyskland.

Källor

. KOM(96)331 slutlig . Direktiv 93/89/EEG . Lagrådsremiss 29.8.1996 om vägavgifter för vissa tunga fordon

1.10. Transport av farligt gods

Direktiv 94/55/EG innehåller bestämmelser om medlemsstaternas har- monisering av lagstiftningen om transport av farligt gods på väg medan direktiv 96/49/EG innehåller motsvarande bestämmelser om transporter på järnväg. Ett annat direktiv, 95/50/EG, om enhetliga kontroller av farligt gods har antagits. Det har även antagits ett direktiv om säker- hetsrådgivare för transport av farligt gods.

Källor

Intervjuer med tjänstemän på Kommunikationsdepartementet

Direktiv 94/55/EG Direktiv 96/49/EG Direktiv 95/50/EG

1.11 Arbetet inom CEMT

De europeiska transportrninistrama samarbetar inorn CEMT, på engelska The Council of Ministers of the European Conference of Ministers of Transport (ECMT). Organisationen grundades 1953 och har flertalet europeiska länder som medlemmar, associerade medlem- mar utanför Europa och länder med observatörsstatus. Organisationen är nära lmuten till OECD. CEMT sarmnanträder regelbundet och har ett antal, permanenta och tillfälliga, arbetsgrupper. Bland de permanenta arbetsgruppema finns en för trafiksäkerhetsfrågor.

58 EU och transporterna SOU 1997:35

CEMT antog i maj 1996 ett handlingsprogram för 1996-1999. Programmet lägger stor tyngd vid frågor som rör integrationen av nya medlemsländer, i allmänhet länder från Central— och Östeuropa. Programmet innehåller också punkter som rör miljöpolicy (inklude- rande frågan om intemalisering av externa kostnader), vägtransporter (inkluderande harmonisering av bestämmelser, konkurrensfrågor och säkerhet), omstrukturering av järnvägar, kombinerade transporter, trafikinformation och transporter för personer med rörelsehinder.

Vid konferensen i maj 1996 lades det fram ett antal rapporter, bl.a. om medlemsländernas skatteregler med relevans för internationella godstransporter, trender i fråga om trafikolyckor på väg samt om hastighetsbegränsningar.

Källor

' CEMT/CM(96)4, 5, 6, 10 och 11 . Intervjuer med tjänstemän på Kommunikationsdepartementet och på Sveriges Ständiga Representation vid den Europeiska unionen

1.12 Östersjösamarbetet

På transportområdet förekommer organiserat mellanstatligt samarbete i olika former. Inom Barentsregionen förekommer det s.k. Barents— samarbetet där man kommit överens om att låta transportutvecklingen i regionen ske under namnet av en transportkorridor, det s.k. Euro- arktiska nätverket. Vid ett möte i september 1996 enades man om ett antal prioriterade projekt, huvudsakligen utanför Sveriges gränser. En förbättring av flygförbindelsema mellan Luleå-Rovaniemi-Murmansk- Archangelsk fanns emellertid med bland de prioriterade projekten.

På sjöfartsområdet sker samarbete inom Helsingforskommissionen (HELCOM). Det sker också samarbete inom den s.k. Baltic Sea Conference of Ministers of Transport samt inom VASAB, se avsnitt 3.2.

Källor

. Promemoria Kommunikationsdepartementet 1996-10-29 0 The Meeting of the Ministers of Transport of the Members of the Barents Euro-Arctic Council (Archangelsk, September 10, 1996) - STATEMENT ' Intervjuer med tjänstemän på Kommunikationsdepartementet

SOU 1997:35 EU och transporterna 59

2 Miljöfrågor

2.1. EG:s femte miljöhandlingsprogram

Kommissionen presenterade 1992 ett aktionsprogram Towards Sustainability, det s.k. femte miljöhandlingsprogrammet. Programmet antogs 1993 och är en politisk avsiktsförklaring som medlemsländerna enats om och innebär att hänsyn till miljön ska finnas med vid alla politiska beslut inom gemenskapen. I programmet tas ett antal sektorer fram för särskild granskning: industri, energi, transporter, jordbruk och turism. Man konstaterar att en strategi för en uthållig transportsektor kräver en kombination av åtgärder, som inkluderar

. förbättrad planering av markanvändningen 0 förbättrad planering, styrning och användning av infrastrukturen, vilket ska medföra att de verkliga kostnaderna för både infrastruktur och miljön finns med i investeringspolicyn och i samband med investeringsbeslut men även omfattar kostnaderna för användaren ' utvecklande av kollektivtrafik och förbättrande av dess konkurrenskraft ' kontinuerlig förbättring av fordon och bränslen och uppmuntran till användning av miljövänligare bränslen ' främjande av en mer miljövänlig användning av privatbilar

2.1.1. Revidering av handlingsprogrammet

Kommissionen har under lämnat ett förslag till revidering av det femte miljöhandlingsprogrammet, COM (95) 624 final. I förslaget görs följande prioriteringar på transportområdet:

1. Förbättrad uppmärksamhet på de faktorer som bestämmer transportbehovet genom

0 utveckling av metoder för intemalisering av externa kostnader

60 EU och transporterna SOU 1997:35

. uppmuntran av förbättrad integration av planering av markanvändning och transporter och uppmuntran av exempelvis telematikanvändning

2. Fullföljande av målet att reducera obalansen mellan olika transportslag, särskilt genom

' utvecklande av kriterier och metodik för strategisk MKB vid planering av infrastrukturprojekt inom TEN ' inventering av möjligheter för gemenskapen att på ekonomisk väg uppmuntra en bättre balans mellan transportslagen 0 utvecklande av ett ramverk för att lösa miljöproblemen, orsakade av tung godstrafik, inkluderande situationen i transitregioner 0 uppmuntra användandet av mer miljövänliga transportmedel, t.ex. genom uppmuntran av kollektivtrafik

3. Att ytterligare skärpa bestämmelserna för utsläpp och buller från fordon och flygplan samt för kvaliteten på drivmedel, att agera för att reducera koldioxidutsläppen från passagerarfordon och skärpa gemenskapens bestämmelser om hållbarhetskrav och efterkontroll av fordon.

4. Att uppmuntra utbyte av erfarenheter mellan lokala myndigheter när det gäller initiativ för miljöanpassade transporter

Förslaget har behandlats av rådet, som antog en gemensam ståndpunkt i december 1996. Förslaget ligger f.n. i Europaparlamentet för behandling.

Sverige stödjer aktionsplanen och dess prioriteringar. Sverige har i förhandlingar verkat för att planen ska kompletteras med tydligare målformuleringar och krav på resultat som kall vara uppnådda inom en viss angiven tid. Sverige har framhållit fyra områden där det är särskilt angeläget med tydliga mål och krav'på konkreta resultat, bland dessa områden återfinns försurningspolitiken och ekonomiska styrmedel. Sverige har också verkat för att Östersjöfrågorna uppmärksammas särskilt.

Källor

' Towards Sustainability, publicerad av kommissionen 1992 . Kommissionens förslag COM(95) 624 final . Intervjuer med tjänstemän på Miljödepartementet

SOU 1997:35 EU och transporterna 61

2.2. Uttalanden från ministerrådsmöte i december 1994

Medlemsländemas miljöministrar sammanträdde i december 1994. Även de blivande medlemsländernas miljöministrar deltog i mötet. I de slutsatser som publicerades efter mötet fanns bl.a. en särskild bilaga om miljön och transporterna. I bilagan gjordes ett antal uttalanden i linje med vad som framgår av det femte miljöhandlingsprogrammet. Det fanns också ett antal mer preciserade uttalanden, bl.a. följande:

0 Man betonade vikten av samspelet mellan fysisk planering och trafikplanering och framhöll att man både vid planering av städer och landsbygd ska sträva mot rationellare transporter och att minska transportvolymema. 0 Gränsvärdena för växthusgaser och buller från år 2000 och framåt måste baseras på bästa tillgängliga teknik. . Kommissionen måste så snart som möjligt lägga fram ett förslag om bränslekvalitet. ' Det är nödvändigt att utröna, så långt det är möjligt, förutsätt- ningama för att reducera koldioxidutsläppen inom transportsektorn, t.ex. genom optimering av fordonsteknik, trafikledning m.m. Man föreslog att kommissionen skulle undersöka möjligheterna till väsentligt lägre bränsleförbrukning och utsläpp i nyregistrerade bilar är 2005. 0 En höjning av bränslepriserna genom fiskala åtgärder skulle på ett effektivt sätt bidra till reduktion av koldioxidutsläppen. . Man uppmanade medlemsstaterna och kommissionen att arbeta för att miljö- och hälsokonsekvenser ska tas med i beräkriingama vid värdering av transportprojekt. . En prioritering av transeuropeiska järnvägsnät för godstransporter, ett nätverk för sjötransporter (inklusive inre vattenvägar) och en expansion av kombitransporter kommer att bidra till att utveckla ett effektivt och miljövänligt system för godstransporter. . Det är nödvändigt att införliva flygtransportema i ett övergripande miljövänligt transportkoncept genom samordning med andra transportslag. Flyg ska vidare, om det är möjligt, ersättas av järnväg, när det är socio-ekonomiskt och geografiskt möjligt och det leder till bättre miljö.

62 EU och transporterna SOU 1997:35

Sverige var inte medlem i EU när mötet hölls men deltog. Till de slutsatser som publicerades var fogat ett par deklarationer från ett antal medlemsländer samt bl.a. Sverige. I den ena deklarationen framhölls att en halt av bensen på en procent av bränslevolymen var tekniskt möjlig och att halten av bensen därför skulle begränsas till det värdet. I den andra deklarationen uttalades att de möjliga effekterna av en höjning av miniminivåema på bensin- resp dieselskattema inom EU borde beaktas i en utredning som kommissionen skulle presentera för EU:s finansministrar (ECOFIN) under året.

Källor

' Outcome of Proceedings from ”Environment” Council, doc. 12288/94, European Union, The Council

2.3. Kommissionens meddelande till rådet och EU:s parlament om en emenska sstrate 1 för minskade kold1_ox1duts app och orbättra bränsleekonomi

Kommissionen publicerade ovanstående meddelande vid årsskiftet 1995/96, KOM (95)689 slutlig. Dokumentet har tagits fram som svar på bl.a. miljöministramas uttalande vid mötet i december 1994. Syftet med meddelandet var att förbereda en diskussion i rådet och Europa- parlamentet om vilken strategi som skulle väljas för att förbättra personbilars bränsleeffektivitet.

Dokumentet innehåller uppgifter om vilka kostnader och intäkter som en betydande förbättring av personbilars bränsleeffektivitet med- för. Dokumentet innehåller också en analys av de politiska styrmedel som finns för att uppnå denna. Det ges också en översikt över en sammanhängande strategi för att på kort till medellång sikt avsevärt kunna förbättra den genomsnittliga bränsleekonomin hos personbilar på ett sätt som är kostnadseffektivt. Kommissionen definierar även de åtgärder man avser att vidta för att vidareutveckla den strategin.

Kommissionen konstaterar att en minskning av koldioxidutsläppen från vägtransportema endast kan minskas genom ett åtgärdspaket, som syftar till att minska användningen av motorfordon, sänka hastigheten och uppnå högre bränsleeffektivitet hos motorfordonen genom en kombination av tekniska och icke-tekniska åtgärder.

Under rubriken Närstående politiska mål anger kommissionen bl.a. följande:

SOU 1997:35 EU och transporterna 63

' Kommissionen kommer att inom kort att lägga fram förslag till utsläppsnormer för personbilar och bränslekvalitetsspecifikationer (Auto/Oilprogrammet) ' Det kan bli nödvändigt att kompromissa mellan säkerhets- och bränsleekonomimålen men man anser ändå att målen är förenliga med varandra

Kommissionen konstaterar att medlemsstaterna och Europaparla- mentet har nämnt en bränsleförbrukning om 0,5 l/mil för bensindrivna fordon och 0,45 l/mil för dieseldrivna fordon såvitt avser nya fordon till år 2005. Man konstaterar att de experter som rådfrågats är eniga om att det går att uppnå en genomsnittlig bränsleförbrukning inom dessa gränser med bästa tillgängliga teknik. Man konstaterar också att bilarna kommer att bli dyrare men att den minskade kostnaden för drivmedel kan uppgå till över 3 000 ecu under ett fordons hela livslängd.

Kommissionen diskuterar för- och nackdelar med olika styrmedel med utgångspunkt i att åtgärderna ska var kostnadseffektiva och att olika grupper inte får uteslutas från bilanvändning genom åtgärden (likabehandling). Man diskuterar olika skattetekniska åtgärder: differentiering av accis/registreringsskatter, differentiering av årliga vägtrafikskatter på grundval av koldioxidutsläpp, referensnormer för koldioxid och en ram för skattetekniska incitament samt punktskatter på motorbränsle. Bland de icke skattetekniska valmöjligheterna disku- terar man avtal med bilindustrin, stöd till forskning och utveckling samt bränsleekonomimärkning som kompletterande åtgärd.

På grundval av analysen anser kommissionen att en övergripande gemenskapsstrategi bör grundas på:

0 Ett avtal mellan gemenskapen och bilindustrin med tydliga mål och bestämmelser för övervakning . Främjande av personbilars bränsleeffektivitet ska ingå som ett av målen i ett framtida gemenskapsinitiativ om fordonsbeskattning vid omprövning som sker inom det området . Bränsleekonomimärkning som en kompletterande åtgärd ' En ambitiös satsning på FoU enligt viss angivna handlingsplaner för att förbättra motorfordonens prestanda och för att främja attraktiva alternativ till vägtransporter

64 EU och transporterna SOU 1997:35

Ministerrådets svar på kommissionens rapport

Ministerrådet gjorde i juni ett uttalande om kommissionens dokument om en koldioxidstrategi.

Ministerrådet stöder målet att på medellång sikt nå en genomsnittlig utsläppsnivå om 120g COZ/km för nyregistrerade bilar. Det skulle grovt räknat motsvara en genomsnittlig förbrukning av 5 1/ 100 km för bensindrivna bilar och 4,5 1/ 100 km för dieseldrivna bilar. Man stöder också att nå detta mål till år 2005, men konstaterar att det omgående kräver en infasningsperiod med ett uppföljningssystem. Skulle det inte vara möjligt att nå målet kan infasningsperioden sträckas ut, dock inte längre än till år 2010.

Ministerrådet menar att den bästa strategin på kort sikt är ett avtal med bilindustrin i kombination med olika incitament och information till konsumenterna. Man menar också att det kan krävas även andra åtgärder, t.ex. olika åtgärder för ökad användning av kollektivtrafik, och uppmanar kommissionen att senast mot slutet av 1997 rapportera om lämpliga sådana åtgärder. Om inte denna strategi skulle tillräckligt effektiv ska kommissionen se över även andra åtgärder, inklusive bindande bestämmelser om koldioxidnivåer i utsläpp.

Ministerrådet trycker på vikten av att kommissionen tar fram bestämmelser om ett system för uppföljning av hur nivån på koldioxid- utsläppen hos nya bilar utvecklas i medlemsländerna. Ett sådant förslag förväntas komma senast i juni 1997. Rådet välkomnar också att kommissionen har för avsikt att lägga fram ett förslag till bestämmelser om ett system för konsumentinformation om koldioxidutsläpp hos bilar. Rådet framhåller också att höjda miniminivåer på skatt på bränslen är ett viktigt inslag i strategin för att minska koldioxidutsläpp. Man uppmanar också kommissionen fortsätta att studera medlemsländernas olika system för beskattning av bilar och att analysera konsekvenserna av dessa system i relation till koldioxidutsläppen och att rapportera resultatet senast i juni 1997. Ministerrådet uppmanar kommissionen att undersöka möjligheterna till ett regelverk (reference framework) över fiskala incitament som kan komma ifråga i samband med avtal med industrin.

Ministerrådet uppmanar kommissionen att regelbundet utvärdera effektiviteten vid genomförandet av den föreslagna strategin och att regelbundet lämna rapportera till rådet. Man uppmanar också kommis- sionen att senast år 2000 presentera en rapport om vilka möjligheter till förbättrad bränsleeffektivitet som kan förväntas med framtida tekniska framsteg.

SOU 1997:35 EU och transporterna 65

Källor

Kommissionens meddelande KOM(95)689 slutlig regeringens skrivelse 1994/95: 167 intervjuer med tjänstemän vid Miljödepartementet A Community strategy to reduce COZ-emissions from passenger cars and improve fuel economy Council conclusions

2.4. Kommissionens utvärdering av medlemsstaternas nationella program för koldiox1d och andra växthusgaser

Rådet fattade 1993 ett beslut (93/3 89/EEG) om en övervakningsprocess för växthusgaser. I beslutet anmodades kommissionen att årligen lämna en rapport till rådet och Europaparlamentet om huruvida de framsteg som gjorts i gemenskapen som helhet räcker till för att säkerställa att koldioxidutsläppen år 2000 kan stabiliseras på 1990 års nivå.

I kommissionens andra utvärdering, KOM(96) 91 slutlig, konsta— teras att, mot bakgrund av ländernas egna mål och målsättningar, fem länder (B, D, DK, UK och L) kan förväntas minska koldioxidutsläppen fram till år 2000. Man konstaterar att fyra länder (A, S, NL och I) avser att stabilisera utsläppen och sex länder (SF, F, IRL, GR, P och E)

räknar med en ökning av koldioxidutsläppen fram till år 2000. Kommissionen konstaterar även att det förekommer vissa skillnader i mätmetoder samt att det inte har varit möjligt att upprätta någon EU- inventering efter 1990, p.g.a. att medlemsländerna lämnat otillräckliga uppgifter. Kommissionen konstaterar dock att kvaliteten på rapporte- ringen och de nationella programmen blivit avsevärt bättre sedan 1993.

Källa ' KOM(96)9 1 , slutlig

2.5. Auto/ oilpro grammet

Auto/oilprogrammet är ett samarbetsprogram mellan kommissionen och den europeiska bilindustrin (ACEA) respektive petroleumindustrin (EUROPIA). Syftet med programmet är att analysera möjligheterna att reducera miljöfarliga utsläpp från vägtrafikfordon. Programmet startade 1993. Tanken är att kommissionen ska använda sig av resultatet i det

66 EU och transporterna SOU 1997:35

framtida arbetet med t.ex. nya direktiv. Det kan också bli fråga om avtal mellan kommissionen och t.ex. bilindustrin. Projektet har dock kritiserats för att det inte haft med representanter för medlemsländerna.

1994-95 genomfördes en omfattande studie av kostnads— effektiviteten av ett antal olika åtgärder för att minska utsläppen från vägtrafikfordon. En slutrapport publicerades i november 1995.

I rapporten analyserades fyra kategorier av åtgärder för att minska utsläpp: tekniska åtgärder, åtgärder som rör bränslekvaliteten, åtgärder får hållbarhetskrav och efterkontroll av fordon samt icke-tekniska åtgärder. Analysen byggde på tre förutsättningar

. erforderliga EG-rättsakter för att reducera utsläpp skulle introdu- ceras under 1996 0 en övergångperiod fram till år 2000 för att genomföra de åtgärder som anges i ovanstående rättsakter ' målår för analys av resultatet av de genomförda åtgärderna är år

2010

De slutsatser som dras i rapporten kan sammanfattas enligt följande. Tekniska åtgärder, tillämpade inom hela gemenskapen, är mycket kostnadseffektiva när det gäller att reducera utsläpp av kväveoxider och andra utsläpp upp till en nivå på 25-30 %. Vid en reduktion på över 40 % stiger marginalkostnaden ganska starkt. Vill man nå ännu större reduktion rekommenderas i rapporten att man i områden med stora problem med utsläpp försöker uppmuntra transporter med bussar som drivs med motorgas (LPG) framför att man höjer den tekniska standarden för motorfordon inom hela EU.

Förutom tekniska åtgärder för att minska utsläpp rekommenderas i rapporten att man bör överväga vägavgifter och andra restriktioner i städer med stora problem. Sådana åtgärder kan leda till minskade utsläpp av kväveoxider med ytterligare 10-25 %.

Kommissionens rapport, COM(96) 248 final

Arbetet inom auto/oilprogrammet har resulterat i en rapport från kommissionen till ministerrådet och EU:s parlament, COM(96) 248 final. Rapporten rör den framtida strategin för kontroll av utsläpp av föroreningar i atmosfären från vägtransporter och innehåller förslag till ändringar i bl.a. direktiv 93/112/EEG om kvaliteten på diesel och bensin samt direktiv 70/220/EEG när det gäller avgasbestämmelser för passagerarfordon.

SOU 1997:35 EU och transporterna 67 R_—

Förslaget som rör avgasbestämmelser för lätta fordon innehåller två steg, ett första steg med bestämmelser som ska gälla från år 2 000 och ett andra, betydligt mera ambitiöst, steg är 2 005. Bestämmelser med skärpta krav för bränslen föreslås träda i kraft ar 2 005 samtidigt som det andra steget i skärpningen av avgasbestämmelsema. Förslagen bygger på resultaten av auto/Oilprogrammet. I rapporten aviseras också kommande förslag om skärpta bestämmelser 1 direktiv 70/220/EEG när det gäller avgaser från lätta lastbilar, direktiv 88/77/EEG som handlar om avgaser från tunga lastfordon samt direktiv 92/55/EEG om hållbarhetskrav och efterkontroll av fordon.

I förslaget till skärpning av avgasbestämmelsema för personbilar finns en bestämmelse som ålägger kommissionen att inom viss tid, dock senast den 31.12 1998, lämna förslag till ytterligare revidering av direktivet. I denna revidering ska hänsyn tas till tekniska framsteg när det gäller fordon och motorer, t.ex. eldrift eller bränsleceller. Hänsyn ska också tas till bl.a. potentialen i användandet av alternativa drivmedel, som naturgas, motorgas, dimetyleter och biobaserade drivmedel.

Förhandlingarna om direktivförslagen pågår och Väntas bli avslu- tade under 1997. Sverige verkar för att kommissionens förslag om att gemenskapen ska införa hållbarhetskrav i kombination med tillverkar- ansvar också genomförs. Förslaget ligger i linje med det system som tillämpas i Sverige.

Källor

' Commission of the European Communities, DG III, Final Report, A cost-effectiveness study of the various measures that are likely to reduce pollutant emissions from road vehicles for the year 2010, November 1995 ' COM(96) 248 final ' Intervjuer med tjänstemän på Miljödepartementet och på Naturvårdsverket

2.6. Försumingsfrågor

Frågan om försurning är en nyckelfråga i svensk miljöpolitik och har förts fram som en prioriterad fråga i det svenska EU-arbetet. Eftersom Sverige är ett av de medlemsländer som är mest känsligt för försurning är frågan särskilt viktig för landet, men inte lika viktig för alla andra medlemsländer. Det har emellertid tagits ett antal initiativ inom

68 EU och transporterna SOU 1997:35

gemenskapen som har betydelse för försumingsfrågan. En närmare redovisning återfinns under rubrikerna om bränslen respektive avgaser.

Kommissionen har utarbetat en rapport om försurningsfrågor. Av rapporten, som bl.a. innehåller olika scenarier dels för effekterna av mild respektive strikt lagstiftning på gemenskaps- och nationell nivå dels för effekterna av tillämpning av bästa tillgängliga teknik (BAT). Resultatet av dessa scenarier blir i rapporten att man inom EU lagstiftningsvägen kan nå en reduktion av svaveldioxidutsläpp från år 1990 till år 2010 med 60/70% och med tillämpning av BAT en reduktion med 90 %. Motsvarande siffror för kväveoxider år 30/50 % i lagstiftningsscenariot och 70 % i BAT—scenariot. I rapporten dras slutsatsen att det, trots att merparten av försumingsproblemen inom EU också härrör från källor inom EU, krävs internationellt samarbete. Man konstaterar också att de åtgärder som finns med de olika scenarierna i rapporten inte räcker till, om man vill nå målsättningen att inga kritiska nivåer på utsläpp får överskridas.

Källor

' Regeringens skrivelser 1994/95:19 och 1994/95:167 0 Acidification — Commission working paper . Intervjuer med tjänstemän Naturvårdsverket

2.7. Avgasfrågor — vägtrafik

Frågan om avgaser från motorfordon har som nämnts ovan tagits upp inom auto/oilprogrammet. EG har bestämmelser om krav på utsläpp från motorfordon. Dess krav skärps successivt. Det senaste förslaget om skärpning av avgasbestämmelser gäller passagerarfordon. Kommis- sionen har under 1996 lämnat och förväntas att under 1997 lämna ytterligare förslag om skärpta regler även för personbilar och tunga lastbilar. Det pågår arbete inom Motor Vehicle Emission Group, som är en arbetsgrupp under kommissionen. Arbetsgruppen har i sin tur olika arbetsgrupper under sig.

EG:s bestämmelser ger ramar för den svenska bilavgaslag- stiftningen. Det innebär att Sverige inte kan ställa ytterligare tekniska krav på bilar som typgodkänts enligt EG:s bestämmelser. Det är emellertid möjligt för medlemsländerna att introducera ytterligare miljöklasser med kravnivåer som är strängare än de som angetts i EG:s direktiv. Direktiven begränsar rätten att differentiera försäljningsskatten till förmån för fordon som klarar strängare avgaskrav än de

SOU 1997:35 EU och transporterna 69

obligatoriska. Endast fordon som uppfyller en beslutad men ännu inte obligatorisk kravnivå får gynnas. Friheten är däremot större när det gäller differentiering av fordonsskatten. EG:s regelverk omfattar inte alternativt drivna fordon.

Sverige driver frågan om att kommande gemensamma regler bör utgå från vad som är motiverat med tanke på miljösituationen. En annan viktig fråga är att ha ett miljöklassystem kopplat till ekonomiska styrmedel. Sverige försöker verka för bestämmelser om att avgassystemen också fungerar effektivt vid kallstarter, att effektiva bestämmelser om hållbarhetskrav och efterkontroll införs.

Källor

SOU l995:31, delbetänkande av Miljöklassutredningen Prop. 1994/94: 19Prop. 1995/96:6Prop. 1995/96:175 COM(96) 248 final PM 1996-01-25, Miljödepartementet Brevväxling mellan Anna Lindh och Ritt Bjerregaard Intervjuer med tjänstemän på Miljödepartementet

2.8. Drivmedelsfrågor

Även bränslefrågorna tas som nämnts ovan upp inom auto/oilprogrammet. Även här har kommit förslag till nya EG- bestämmelser.

Sverige försöker verka för en högre ambitionsnivå inom EU när det gäller bränslen och att vi även fortsättningsvis kan ha kvar våra höga krav på dieselkvalitet. Sverige verkar också för att det ska finnas möjligheter för medlemsländerna att stimulera en introduktion av bättre kvalitet. Frågor Sverige driver särskilt är bl.a. lägre svavelhalter i bränslen.

Källor

' Regeringens skrivelse 1995/96:120 ' Brevväxling mellan Anna Lindh och Ritt Bjerregaard . Rapporter från sammanträden med arbetsgrupper under kommissionen

70 EU och transporterna SOU 1997:35

. Intervjuer med tjänstemän på Miljödepartementet och på Naturvårdsverket ' COM(96) 248 final

2.9 _ Användniiggåiv miljökonsekvens- beskr1vn1ngar(M )

Sverige har verkat för att det utvecklas metoder för strategisk MKB och att sådana utförs vid TEN-projekt.

Bestämmelser om MKB på projektnivå finns i direktiv 87/337/EEG, vilket medfört att Sverige har fått genomföra vissa lagändringar, bl.a. införa bestämmelser om MKB i samband med byggande av järnväg. Direktivet har utvidgats, vilket varit i linje med Sveriges önskemål.

2.10. Luftfart och sjöfart

Miljöfrågor som gäller flyg eller sjöfart förutsätter, i den mån de rör internationella bestämmelser eller avtal, i allmänhet förhandlingar inom internationella organ.

För sjöfartens del sker förhandlingar inom bl.a. International Maritime Organisation (IMO), Helsingforskommissionen (HELCOM) och Nordsjökonferensen.

För flygets del sker förhandlingar både inom EU och inom International Civil Aviation Organisation (ICAO). Det pågår diskus- sioner om miljörelaterade styrmedel på miljöområdet men även här är det mycket svårt att nå internationella överenskommelser.

Sverige försöker på sjöfartsområdet driva frågan om sänkt svavel- halt i bunkerolja till fartyg samt frågan om reduktion av kväveoxider. På luftfartsområdet arbetar Sverige för bullerrelaterade landningsav- gifter och skärpta utsläppskrav för kväveoxider samt höghöjdsutsläpp av vattenånga.

Källor . Regeringens slqivelse 1995/96:120

SOU 1997:35 EU och transporterna 71

3 Arbetet med rumslig utveckling

Samarbete mellan länderna runt Östersjön har pågått i olika former och på olika nivåer under ett antal år. 1992 hölls en konferens mellan Östersjöstaternas (inklusive Norge) respektive ministrar ansvariga för rumslig utveckling och planering. Inför den tredje konferensen mellan dessa ministrar som hölls 1994 togs ett programdokument Vision and Strategies around the Baltic Sea 2010 Towards a Framework for Spatial development in the Baltic Sea Region ( VASAB). Syftet med dokumentet har varit att ta ett första steg i riktning mot att formulera en samlad rumslig struktur och en struktur för samarbete inom olika sektorer.

Som titeln anger innehåller dokumentet visioner och strategier för ett framtida Östersjöområde. Det innehåller, bland mycket annat, scenarier för vägnät, järnvägsnät respektive flygplatsnät i Östersjö— ländema år 2010.

Bland de första gemensamma åtgärder som föreslås i dokumentet är att, tillsammans med motsvarande konferens mellan Östersjöländernas

SOU 1997:35 EU och transporterna 73

transportministrar, identifiera möjliga platser för multimodala transportcentra och identifiera ytterligare behov av att utveckla infrastrukturen i inlandet samt främja pilotprojekt på telekommuni- kationsområdet. För att nå de övergripande målen föreslår man bland de första gemensamma åtgärderna att organisera diskussioner med EU om rumslig utveckling och planeringspolicy. Man föreslår också bl.a. att demonstrationsprojekt som rör användandet av MKB på ett tidigt stadium i planeringsprocessen ska uppmuntras.

Östersjökonferensen i Visby i maj 1996 resulterade bl.a. i att man påpekade vikten av de åtgärder som nämnts i föregående stycke genomförs.

Vid den fjärde konferensen mellan planministrama (och mot- svarande), som hölls i Stockholm i oktober 1996, rekommenderade man bl.a. ett antal mål för det fortsatta arbetet med kustzonema runt Östersjön och hur målen ska kunna förverkligas.

Källor

Visions and Strategies around the Baltic Sea 2010 Intervjuer med tjänstemän vid Miljödepartementet VASAB Secretariat FROM VISION TO ACTION Common recommendations for spatial planning of the coastal zone in the Baltic sea planning

1991 publicerades en grönbok om stadsmiljön. Efter publicerandet av grönboken bildades Urban Environment Group, som är en expertgrupp bestående av representanter från medlemsländerna och oberoende experter. Expertgruppens arbete faller under miljödirektoratet (DG XI). Gruppen har under åren 1993—95 drivit projektet Sustainable Cities Projekt. Huvudsyftena med projektet med projektet är att bidra till tänkandet kring uthållighet i europeiska stadsmiljöer, att utveckla ett omfattande utbyte av erfarenheter, att sprida information om goda exempel på det lokala planet och att på sikt formulera rekom- mendationer för att påverka policyn inom EU och på olika nivåer inom EU. Inom ramen för arbetet har rapporten European Sustainable Cities publicerats (1994). En slutsats man drar i rapporten är att det på sikt är Viktigare att utveckla metoder för att reducera behovet av att resa än att lägga tonvikten på åtgärder som syftar till att minimera restiden.

74 EU och transporterna SOU 1997:35

Gruppen fungerar i sitt nuvarande arbete på sätt att den ger kommissionen råd om hur Agenda 21 ska genomföras inom EU. Det finns ytterligare en rapport framtagen, European Sustainable

Development.

Källor

. European Sustainable Cities 0 Intervju med tjänstemän på Miljödepartementet och på Boverket

SOU 1997:35 EU och transporterna 75

3.1. Arbetet inom Committee on Spatial Development (CSD)

Arbetet inom EU med frågor som gemensamt rör fysisk planering påbörjades 1989 då medlemsstaternas respektive ministrar ansvariga för regional utveckling och fysisk planering började träffas regel— bundet. 1991 bildades en särskild kommitté, Committee on Spatial Development, för att stödja kommissionen i dess arbete med rumslig utveckling.

Inom ramen för CSD sker arbetet inom något som kallas European Spatial Development Perspective (ESDP). Inom detta arbete försöker man väva sarrnnan den fysiska planeringen och regionalpolitiken. Det pågår flera projekt inom ramen för arbetet. Ett av dessa projekt är arbetet med det s.k. Kompendiet, som ska beskriva och jämföra medlemsländernas planeringssystem (lagstiftning, policy och praktiskt funktionssätt). Ett annat projekt är det s.k. Observatoriet, som är ett nätverkssamarbete mellan forskningsinstitutioner som arbetar med rumslig utveckling.

Sedan Maastricht-avtalets tillkomst har samarbete börjat inriktas på att ta fram en gemensam policy inom området för rumslig utveckling/planering. Arbetet stödjer sig på tre artiklar i EG-fördraget, artikel 12% om Alleuropeiska nätverk, artikel 130a-b om ekonomisk och social sammanhållning (cohesion) samt bestämmelserna i artikel 1305 om åtgärder beträffande fysisk planering, markanvändning m.m. Arbetet med TEN är ett mycket viktigt underlag för arbetet inom CSD.

Inom ESDP-arbete har respektive medlemsland utarbetat ett antal trendscenarier, dels med utgångspunkt från rådande förhållanden och med beaktande av de viktigaste utvecklingstendensema, dels ”önsk- värda scenarier”.

Det finns vissa möjligheter för kommissionen att avsätta fondmedel för rumslig planering. Medlen ska bidra till genomförandet av olika pilotprojekt som rör transnationellt rumsligt arbete. Pengarna ska användas till planering, inte till investeringar. Sverige har på den vägen

72 EU och transporterna SOU 1997:35

fått 7 miljoner ECU för planering av ett projekt som rör miljövänliga sjötransporter. Det finns möjligheter att i framtiden få bidrag till olika projekt som t. ex. rör planer för Östersjöområdet.

Samarbete inom CSD är inte formaliserat 1 den bemärkelsen att det har kommit med i EG-fördraget. Vissa medlemsländer har velat driva den linjen medan Sveriges policy har varit att samarbetet ska begränsas till frågor som har nationsövergripande eller europeisk betydelse. Prioriterade mål för den svenska politiken har varit problemen med miljöföroreningar, där bl.a. behovet av ett miljöanpassat transport- system kommer in, ett nätverksbyggande mellan små— och medelstora städer, landsbygdens utvecklingsmöjligheter vid sidan av de areala näringarna samt frågor som rör Östersjöområdet. För svenskt vidkom- mande är det även angeläget att ESDP- arbetet på sikt omfattar hela Europa.

Källor

' Regeringens skrivelse 1995/951167 Det svensk miljöarbetet i EU — Inriktning och genomförande . EU:s arbete med rumslig utveckling, Boverket, Rapport 1995: 13 0 Intervjuer med tjänstemän på Inrikesdepartementet och på Boverket 0 Vitboken Tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning

4 Övriga frågor

4.1. Ra porten Sustainable mobility in Europe and the ro 6 of the automobile — A critical

inquiry

I en KFB-rapport (1995:l7) Sustainable mobility in Europe and the role of the automobile — A critical inquiry, författad av professor em Emin Tengström m.fl., har frågan om vilka hinder det finns för att nå ett miljöanpassat europeiskt transportsystem tagits upp. Rapporten innehåller en redogörelse för ett antal internationella studier och förfat- tarna finner att vetenskapsmän i allmänhet lägger alltför stor tonvikt vid politikernas roll och att vetenskapsmännen inte i tillräcklig grad uppmärksammar att bilen är ett globalt fenomen. Rapporten innehåller också en analys av olika aktörers roll på olika nivåer i processen mot ett miljöanpassat transportsystem. Författarna drar slutsatsen att aktörerna huvudsakligen ägnar sig åt att försöka påverka varandras attityder på olika sätt, med klent resultat. Rapporten innehåller också en analys av aktuella strategier för att nå ett miljöanpassat transport- system, inbegripet en analys i ett globalt perspektiv.

Författarna drar slutsatsen att skälet till att man inte lyckats slå in på en väg mot ett uthålligt trafiksystem i Europa är inte ett marknads- misslyckande eller ett misslyckande från politikernas sida. Skälet till att man ännu inte lyckats är snarare brister i samspelet mellan de olika aktörerna (politiker, industri, miljörörelser m.fl.). För att nå ett bättre samspel krävs att de olika aktörerna försöker definiera hur man uppfattar vilka problem som finns och hur de bör lösas. Därefter kan en öppen och intensifierad debatt vidta, för att så småningom leda fram till enighet om vilka problemen är och hur man ska försöka lösa dem. Författarna menar också att en strategi mot ett uthålligt europeiskt transportsystem även förutsätter ett globalt perspektiv.

76 EU och transporterna SOU 1997:35

4.2. Mineraloljedirektiven

Mineraloljedirektiven är tre, direktiv 92/8l/EEG om harmonisering av strukturerna för skatt på mineraloljor och direktiv 92/82/EEG om nivåerna på dessa skatter. Direktiv 92/12/EEG innehåller allmänna bestämmelser om punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor.

Direktiv 92/81 innehåller en bestämmelse som bl.a. innebär att allt som används som fordonsbränsle ska beskattas som motsvarande mineraloljor. Direktivet innehåller ett antal möjligheter för enskilda medlemsstater att helt eller delvis reducera skatten. I artikel 8.2 d) ges en möjlighet för enskilda medlemsländer att reducera skatten helt eller delvis i samband med pilotprojekt för att tekniskt utveckla mer miljövänliga produkter, särskilt bränslen från förnyelsebara råvaror. Det finns också möjligheter för medlemsländerna att av särskilda policyskäl introducera ytterligare undantag från bestämmelserna. Ett sådant tillstånd kräver enighet i rådet när medgivande ges. Både rådet och komissionen har uttalat vikten av att det tas fram ett direktiv som gäller beskattning av biobränslen.

Det pågår internationella protokollsförhandlingar om klimatfrågor, där EU deltar. I de positionspapper som tagits fram på EU:s vägnar finns särskilda avsnitt som rör trafiken och vilka ekonomiska styrmedel som kan användas.

Inom rådet finns en särskild arbetsgrupp som sysslar med energi— och koldioxidskatt. Det finns ett beslut från EU:s finansministrar (ECOFIN) i mars 1996 att det ska tas fram förslag till energibeskattning med mineraloljedirektiven som grund. Det kommer att innebära att man integrerar bestämmelser om koldioxidbeskattning med bestämmelser om mineraloljebeskattning. Ett sådant förslag har ännu inte publicerats.

Sverige fick vid medlemskapsförhandlingama inte gehör för krav på skattereduktion för biobränslen eftersom det pågick arbete inom EU med frågor om biobaserade drivmedel. Sverige har emellertid med stöd av artikel 8.4 i direktiv 92/81 fått möjlighet till reducerad beskattning av mineraloljor som används för industriellt bruk och för differentierad beskattning av bl.a. dieselolja, beroende på miljöklassning. Sverige har även möjlighet till att undanta vissa biogaser från beskattning.

Regeringen har i ett antal dispensärenden — med tillämpning av bestämmelserna i 2 kap 12 & lagen (1994:1776) om skatt på energi — gett helt eller delvis befrielse från skatt på biobaserade drivmedel i samband med vissa pilotprojekt. Dispenserna är tidsbegränsade

SOU 1997:35 EU och transporterna 77

Källor

. Direktiv 92/12/EEG, 92/81/EEG resp 92/82/EEG . Intervjuer med tjänstemän vid Finans— resp Miljödepartementen

4.3. Internationella konferenser

HABITAT II

FN-konferensen om boende, bebyggelse och stadsutveckling, HABITAT II, hölls i Istanbul 1996. I slutdokumentet från HABITAT II-konferensen, den s.k. Habitat-agendan, framgår bl.a. att en hållbar utveckling av städer och boplatser förutsätter sociala, kulturella, ekonomiska och miljömässiga hänsyn. Man konstaterar också i agendan att det nuvarande mönstret för produktion och konsumtion i städerna liksom samspelet mellan städer och omgivande landsbygd måste omprövas. Siktet bör vara att främja en uthållig hushållning med naturresurser, bevara den biologiska mångfalden, värna om kulturarvet samt stärka den sociala integrationen.

Källor

' Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing World (SOU 1996:48) 0 Sveriges internationella samarbete för hållbar utveckling, rskr 1996/972

ECE-konferens 1997

ECE, FN:s organ för Europa, anordnar i november 1997 en konferens om miljön och trafiken Regional Conference on Transport and the Environment.

Alleuropeisk transportkonferens

I juni 1997 kommer den s.k. Alleuropeiska Transportkonferensen, som anordnas av kommissionen tillsammans med Europarlamentet, att hålla en konferens i Helsingfors.

IIHF” Ihåg

al.)—L L,! .'L

';- .i' illllff'fa ' - 'impri'ml *-

ijagr utr.; i

» II.-WH! Ethan—LI

. ÄHPIELa-Fl ; 'i fll-f_l- ' Irru

SOU 1997:35

Statens Institut för Kommunikationsanalys SIKA

Beräkningsförutsättningar

Stockholm i mars 1997

80 Beräkningsförutsättningar SOU 1997:35

1 Ekonomisk och demografisk utveckling

Försörjningsbalansens utveckling 1995—2020

I den senaste långtidsutredningen (LU95) beskrevs Sveriges framtida ekonomi för tre scenarier — bas, låg och hög. Basscenariot har använts som grund för framräkning av ett scenario för den långsiktiga utvecklingen till år 2020. Detta scenario har sedan utgjort ingångsdata till trafikprognosema.

Tabell 1. Utvecklingen av några makrovariabler 1995—2010. Index 1995=100. Basscenariet baserat på LU 95.

1995 2000 2005 2010 BNP 100 108 121 133 Privat konsumtion 100 109 128 142 Offentlig konsumtion 100 103 104 106 Export 100 127 156 192 Industriproduktion 100 110 125 143

Befolkning, sysselsättning och inkomst

Befolkningsprognosen kommer från SCB och är sedan kompletterad med kommunernas skattningar av de regionala utvecklingarna. Befolkningsökningen på riksnivå beräknas uppgå till i genomsnitt 0,28 % per år de kommande 15 åren. Över hela perioden 1995—2020 bedöms befolkningsökningen bli drygt 0,2 % per är. Sveriges befolkning kommer enligt prognosen att uppgå till 9,2 miljoner år 2010 och 9,4 miljoner år 2020.

De sysselsättningsprognoser som använts i trafikprognosema har på uppdrag av SIKA utförts av konsultföretaget INREGIA. Prognosen är avstämd mot SCB:s befolkningsprognos för hela Sverige, kommunernas befolkningsprognoser och sysselsättningsprognoser från Sveriges länsstyrelser. Sysselsättningsgraden beräknas ligga på 78 % år 2010 och inte förändras nämnvärt fram till år 2020.

SOU 1997:35 Beräkningsfo'rutsättningar 81

Utvecklingen för olika näringsgrenar

Näringsgrenamas utveckling har beräknats av Konjunkturinstitutet KI på uppdrag av SIKA med hjälp av en modell kallad ISMOD. Denna modell används även av NUTEK.

Som grund för godsprognosema ligger ett i jämförelse med basscenariet något modifierat scenario för näringsgrenarnas utveckling. Det innebär främst att basindustriema massa/papper och järn/stål antas få en starkare utveckling samt att näringsgrenen transportmedel utvecklas svagare. Dessa förändringar sker inom en oförändrad total- ram för produktionen. Motiven för förändringarna är signaler om kapacitetsutbyggnader inom basindustrin som innebär betydande volymsökningar. Den totala transporterade godsmängden 1993—2010 beräknas växa med nära 20 % (+63 miljoner ton).

2 _ Trafikprognoser vid oförändrad trafikpolitik (”jämförelsealtemativet”)

Principer för jämförelsealternativets konstruktion

Alternativet innebär att endast de investeringar i infrastrukturen som påbörjas före den nya planperioden 1998—2007 inkluderas i trafiknäten. Drift och underhåll förutsätts kunna utföras i sådan omfattning att det kapital som är nedlagt i väg- och järnvägsnätet kan bibehållas.

Persontrafik

Biltätheten är en väsentlig faktor bakom den framtida transport- utvecklingen. Det framtida bilinnehavet har prognostiserats med en modell som utvecklats av VTI på uppdrag av Vägverket. (Regional bilinnehavsprognos — RBP95, VTI). Biltätheten kommer enligt modellen att öka från 397 personbilar/ 1000 invånare år 1992 till 461 respektive 500 för åren 2010 och 2020.

Prognoserna för persontrafiken har skett separat för lång- och kortväga resor med en uppsättning trafikmodeller (IC3 för långväga resor och fem regionala modeller för kortväga). Nätfördelningen har gjorts med kommersiellt tillgängliga standardprogram.

82 Beräkningsförutsättningar SOU 1997:35

Nedan sammanfattas det prognostiserade persontransportarbetet för jämförelsealtemativet.

Tabell 2 a. Persontransportarbete i jämförelsealternativet mellan 1993 och 2020 — totalt och långväga resande (längre än 10 mil enkel resa). Miljarder personkilometer.

1993 1995 2005 2010 2020

Totalt:

Bil, beläggningsgrad; personer/bil 1,52 1,52 1 ,52 1,52 1 ,52 Transportarbete: . Bil 89,8 92,6 104,7 110,8 123,7 . Tåg 5,7 6,1 8,0 9,0 9,5 . Flyg 2,9 2,8 3,6 4,0 4,3 . Buss 9,2 9,5 10,0 10,2 10,4 Buss, beläggningsgrad 12 12 12,4 12,6 13

Långväga resor: Beläggningsgrad bil: privatresor, personer/bil 1,84 1,84 1 ,74 1,74 1,74 tjänste, personer/bil 1,10 1,10 1,08 1,08 1,08 Transportarbete:

. Bil 22,8 23,54 25,7 26,8 . Tåg 4,19 4,48 6,01 6,78 . Flyg 2,9 2,8 3,6 4,0 . Buss 0,96 0,99 1,09 1,13

Tabell 2 b. Förändrat persontransportarbete i jämförelsealternativet mellan 1993 och 2020, Index 1993=100. 1993 1995 2005 2010 2020

Bil 100 103 117 123 138 Tåg 100 107 141 158 167 Flyg 100 97 124 138 148 Buss 100 103 108 111 113

Siffrorna för basåret 1993 är hämtade från Transportprognos år 2005 och 2020 (BV P l993:4, VV 1993:063). Värden för 1995 har beräknats från 1993 års värden med hjälp av utvecklingstakten för de olika trafikslagen mellan 1993 och 1995. Denna utvecklingstakt är för de olika trafikslagen beräknad från följande underlag:

Bil: Utvecklingen av bensinleveranser — Allmän månadsstatistik, SCB, 96:12 Tåg: Utvecklingen av passagerarkm Allmän månadsstatistik, SCB, 96:12

SOU 1997:35 Beräkningsförutsättningar 83

Flyg: Utvecklingen av passagerarkm — Allmän månadsstatistik, SCB, 96:12 Buss: Utvecklingen av antal fordon i trafik — Allmän månadsstatistik, SCB, 96: 12

Lätta lastbilar i yrkesmässig trafik är ej med i modellerna. Deras trafikarbete uppskattades till 2 miljarder fordonskm 19911. Övriga lätta lastbilar finns med under kategorin bil.

Prognosen för 2010 och 2020 har gjorts med följande antaganden:

' Personbilamas bränsleförbrukning förutsätts minska från i genomsnitt 1,01 liter/mil 1995 till 0,90 liter/mil år 2010 och 0,83 liter/mil år 2020.

. Beläggningen i bussar antas öka något enligt tabellen ovan.

' Bensinpris och dieselpris antas vara realt oförändrade från och med 1993 (7,66 i 1993 års pris).

Transportarbetet för år 2005 har erhållits genom en interpolering mellan åren 1995 och 2010 i proportion till utvecklingen av privat konsumtion. Alla prognosvärden har normerats efter nivån på trafikarbetet basåret 1993.

Godstransporter

Matriser som beskriver godsflöden för år 1993 per transportmedel har sammanställts genom att officiell statistik har utnyttjats samt att information har inhämtats via intervjuer med representanter från transportbranschen och från transportköpande företag.2 Dessa matriser per transportslag har lagts ihop till totalmatriser. Prognostiserade matriser för åren 2010 och 2020, som beskriver godsflödet mellan alla kommuner i Sverige och för ett stort antal utlandsområden, har sedan beräknats med en metod som tar hänsyn till utvecklingen för olika näringsgrenar och regioner.

1 Varutransporter med lätta lastbilar, andra halvåret 1991, Statistiska meddelanden, T 57 SM 9201, SCB 2 Källmaterialet finns dokumenterat i rapporten Modell för simulering av godsflöden, Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket, SIKA, november 1995.

84. Beräkningsförutsättningar SOU 1997:35

Totalmatriser för olika är läggs ut på trafiknät i ett kommersiellt tillgängligt program för

nätverksanalys (STAN),

transportarbetet uppdelat på trafikslag kan beräknas.

varigenom

Tabell 3 a. Godstransportarbete i jämförelsealternativet 1993—2020.

Miljarder tonkilometer.

Totalt

Lastbil, genomsnittlig last, ton Lastbil

Tåg Sjöfart

Färja lastbil Färja järnväg Långväga transporter:

Lastbil

1993

12,6 29,0 19,7 25,2 0,8 0,2

22

1 997

13,1 28,5 21,1 24,4 0,7 0,1

22

2005

13,1 32,0 23,5 29,1 0,92

0,2

24

2010

13,1 34,6 25,2 32,5 1,1 0,2

26

(Utveckling av transportarbete beräknad med STAN, version: januari -97)

2020

13,1 37,2 27,0 34,9 1,1 0,2

28

Tabell 3 b. Förändring av godstransportarbete i jämförelsealternativet 1993-2020. Index 1993=100.

1993 1997 2005 2010 2020 Lastbil 100 98 110 119 128 Tåg 100 107 119 128 137 Sjöfart 100 96 115 129 138 Färja lastbil 100 85 108 124 134 Färja järnväg 100 60 72 80 86

Siffrorna för basåret 1993 är hämtade från T ransportprognos år 1993). Andelen långväga transportarbete för lastbilar antas vara konstant över tiden, 76 %. Denna andel är skattad utifrån Varutransporter med lastbil och järnväg under 1995, Statistiska meddelanden, T 30 SM 9603, SIKA/SCB.

Prognoser har gjorts för åren 1997 och 2010 med STAN-systemet, version: januari -97, och följande antaganden: 2005 och 2020 (VV, BV och VTI,

I trafiknäten för 1997, 2010 och 2020 är Öresundsbron inlagd. Ingen bränsleeffektivisering förutsätts. Konstanta drivmedelspriser. Banavgiftema i Tyskland är justerade till aktuell nivå (länk- kostnaden justerad med +O,1 kr/tonkm på järnväg).

I samband med den fördjupade inriktningsplaneringen (SAMPLAN- rapport, Nr 1996115) formulerades ett jämförelsealtemativ vars prognostiserade godstrafikarbete (enligt STAN-systemet, version: juli -

SOU 1997:35 Beräkningsförutsättningar 85

96) skiljer sig åt från det trafikarbete som presenteras i ovanstående tabell. I tidigare alternativ antogs tillväxten i antal ton mellan åren 2010 och 2020 bli 15 % (+48 miljoner ton). Det tidigare altemativets godstransportarbete visas i tabell 4.

Tabell 4. Godstransportarbete i det jämförelsealtemativ som användes i samband med den fördjupade inriktningsplaneringen. Miljarder tonkilometer.

1993 2010 2020 Väg 29,0 34,5 37,3 Sjöfart 26,3 24,1 25,3 Järnväg 19,7 24,4 25,3 Totalt 75,0 83,0 88,0

Värden för år 2005 har erhållits genom interpolering mellan åren 1997 och 2010 i proportion till BNP-utvecklingen. Siffrorna för 2020 är uppräknade med kvoten mellan det totala antalet ton gods som finns i 2020 års matris och det totala antalet ton i 2010 års matris, vilket ger en uppräkningsfaktor på 1,075. Alla prognosvärden har normerats efter nivån på transportarbetet basåret 1993.

Sedan den fördjupade inriktningsplaneringen redovisats har godsmatrisen för åren 2010 och 2020 räknats upp. Det beror främst på att tillväxttakten beräknas bli högre för vissa godsslag än vad som tidigare beräknats. Förbättringar har dessutom gjorts när det gäller de länkar och kostnadsfunktioner som modellen använder. En utförligare beskrivning av vilka förändringar som gjorts i de länkar och kostnadsfunktioner som STAN-systemet använder finns i underlagsrapport från SIKA.

3 Underlag för beräkning av vissa externa kostnader 1 vägtrafiken

Fordonsskatter

I samband med SIKA:s beräkningar åt Kommunikationskommittén av intemaliserade och icke-intemaliserade kostnader för vägtrafiken och de skattenivåer som skulle kunna motiveras utifrån dessa beräkningar har nuvarande fordonsskatteintäkter utgjort en del av beräkningsunderlaget. De använda värdena framgår av tabell 4 nedan.

86. Beräkningsjörutsättningar SOU 1997:35 &

Tabell 5. Beräknade totala skatteintäkter för 1996.

Personbilar, bensin 2687 Pb, diesel (före 1993) 157 Pb, diesel (efter 1993) 48 Bussar, diesel 20 Lastbilar, ej diesel 150 Lastbilar diesel 1021 Källa Vägverket, trahkregistret 1996-08

Emissioner per fordonskm som grund för beräkningen av utsläpp från personbilar

Bensinbilars utsläpp beräknas på basen av gränsvärden för miljöklass 2 1996, bensinförbrulming 0,83 l/mil (nya bilar 1993 enligt konsumentverkets PM 1996-09-29, Dnr 9l/K166423C).

Dieselbilars utsläpp beräknas på motsvarande sätt enligt gränsvärden överensstämmande med obligatoriska EU-krav från och med 1997-01-01; bränsleförbrukningen för dieselpersonbilar har antagits vara 0,75 liter/mil. Konsumentverket uppger att nya dieselbilar i genomsnitt har ca 20 % lägre bränsleförbrukning än personbilar. Vi har dock utgått ifrån att dieselbilama i genomsnitt är större än personbilar i genomsnitt och att den genomsnittliga bränsleförbruk- ningen därför bör sättas endast ca 10 % under snittförbrukningen för alla nya personbilar.

Den tunga trafikens marginella slitagekostnader

Fordonsekvivalentfaktom FEF anger summan av ett specifikt fordons respektive axlars NlO-Värde. Med NlO-värde avses en axels last i förhållande till en axel med axellasten 10 ton. Status quo- underhållskostnad för belagda vägar (EG 11,5/19/60) anges i Vägverkets rapport till 1 856 mkr/år. 60 % anges vara NlO-andel dvs. kunna hänföras till den tunga trafiken motsvarande 1 113 mkr/år.

En genomsnittlig NlO-kostnad per FEP-km har beräknats för hela vägnätet med hänsyn till tratiksammansättning och fördelning på olika typer av vägar. Denna kostnad uppgår till 0,26 lcr/FEka. Den från detta Värde resulterande slitagekostnaden per fordonskm för olika fordonsslag bestäms av FEP-värdet för respektive fordonstyp. Detta bestäms i sin tur av lastfaktor och vägval för de olika fordonskombinationema. Det genomsnittliga FEP-talet för hela den tunga lastbilsparken kan beräknas ur total NIO-kostnad, antal

SOU 1997:35

fordonskm/år för tunga fordon och kostnaden per FEP-km. Detta FEF- tal är 1,92.

Vi har antagit att en marginalkostnad beräknad utifrån det statliga vägnätet är giltig för hela vägnätet.

I tabellen nedan redovisas alternativa beräkningar av deformations- slitaget på vägnätet tillsammans med av SIKA valda beräkningsantaganden.

Tabell 6. Marginell deformationskostnad (N10 kostnad) kronor per __fordonskilometer för olika typer av tunga fordon enligt olika källor.

DS 1992144 LIN-konsult Av SIKA använt

(prisuppräknat till (lägre FEF- värde

_ 1996) värden) Lastbil, 1+1 0,06 Lastbil 1+2 0,61 0,24 0,61 Lastekipage 2+3 0,73 0,48 0,73 Lastekipage 3+4 1,07 0,60 1,13 Buss 1+2 0,61 0,24 0,61 Referenser: Vägverkets PM 1990-10, Publ 1990:36, muntliga uppgifter från Vägverket Underlagsrapport till SIKA från LIN-konsult

Om de av SIKA använda värdena för den marginella deformationskosmaden för olika typer av tunga fordon och fordonsekipage (tabell 5 ovan) multipliceras med trafikarbetet för respektive fordonstyp fås den totala deformationskostnaden, som uppgår till ca 1400 miljoner kronor per år. Denna siffra överensstämmer som sig bör med utgångsvärdet för slitagekostnaden, ca 1 380 mkr/år (1 113 mkr/år i 1990 år priser uppräknat till 1996 års priser).

Eftersom det finns en betydande spridning i slitagebestämmande faktorer mellan olika fordon- och fordonsekipage t ex när det gäller lastvikter, lastfördelning, slitagekänslighet hos trafikerat vägnät, däcksutrustning mm. kan avsevärda avvikelser för enskilda fordon eller enskilda transportverksamheter förekomma jämfört med de i tabell 5 angivna slitagekostnadema.

Beräkningsantaganden om tunga fordons totalvikt, maximilast, bränsleförbrukning och medelkörsträcka

Uppgifterna i nedanstående tabell har använts vid beräkningama av i vilken mån den tunga trafikens externa effekter är intemaliserade i dieselbeskattningen, respektive vilken ytterligare fordonsbeskattning som krävs för full intemalisering av den tunga trafikens kostnader.

Beräkningsförutsättningar 87

88 Beräkningsförutsättningar SOU 1997:35

TMM-Vis bnae tunga vag-Hrfenik- ,

Lastbil Lastbil Lastbil Lastbil Lastbil Buss

1+1axlar 1+2 2+3 3+4 medel- 1+2 MW»..- sammma, , __ _________ a_xlaruw 329?! _W..__.,-?XE'_L_,_._,_IQEQQEL __,,,_.,_?.Z(lå[ Totalvikt 9 24 40 60 14,6 24 Bränsleförbrukning 2,1 3 4,5 4,5 3,11 Maximilast 3,5 16 22 40 Körsträcka (Lb från 3 000 3 000 13 000 10 000 5 206 5 745 TFK, buss från VTI T 149, 1994), mil/år

Körsträcka fordon 2 251 8 500 8 500 12 300 senaste årsmodell

enligt VTI T 149

Uppräkning av kostnadsnivå

För uppräkning av kostnadsnivån (t ex för slitagekostnader) mellan 1990 och 1996 har kvoten mellan KPI för de bägge åren använts. Denna kvot är 1,24.

Den lätta trafikens slitagekostnader på vägnätet

Kostnaden har beräknats med hjälp av Vägverkets kalkylsystem EVA och trafikfördelningen på olika delar av vägnätet. Ur systemet och trafikfördelningen erhållen marginalkostnad för underhåll/ådt3 (0,0342 kr/tkm) har justerats till en andel för ådt-beroende underhållskostnad (2 577 mkr/år) genom att ifrån totalkostnaden dra ifrån ett skattat värde för den tunga trafikens deformationskostnader (1 157 mkr/år). Den ådt- beroende underhållskostnaden har skattats till 0,027 kr/fkrn.

Den ådt-beroende underhållskostnaden per liter bränsle har sedan beräknats utifrån schablonförbrukningen för bensindrivna personbilar till 0,33 kr/liter bensin.

3 ädt = årsdygnstratik

SOU 1997:35 BeräkningWrutsättningar 89

4 Bleräkningsförutsättningar enligt kommlttens samladeförslag

Nedan presenteras de beräkningasantaganden som formulerats utifrån Kommunikationskommitténs förslag. Investeringar i väg- och järn- vägsnäten följer förslagen i det reviderade sammanvägda alternativet4.

Drivmedelspriser

Bensinpriset förutsätts enligt förslaget stiga realt med 10 öre per år fram till år 2020.

Kommittén förutsätter motsvarande prisökningar för diesel. Enligt kommitténs analyser är de externa kostnaderna för dieseldrivna personbilar högre än för bensinbilar. Därför föreslås en ytterligare höjning av energiskatten på diesel med 50 öre i 1995 års priser.

Tabell 8. Bensin- och dieselpris, höjningar i förhållande till 1995. KrIliter i 1995 årsprisnivå. År Prishöjning Bensin- Motsv. Motsv. Energi- Dieselpris på bensin pris COz-skatte- dieselpris skatte- (exkl. moms,

höjning, höjning höjning, inkl rabatt)

kr/kg diesel

1995 0 7,62 4,50 1997 0 7,62 0,50 5,00 2000 0,30 7,92 0,10 0,26 5,26 2010 1,30 8,92 0,45 1,15 6,15 2020 2,30 9,92 0,79 2,01 7,01

Reglering av specifik bränsleförbrukning

Bränsleförbrukningen i personbilsparken som helhet antas successivt minska till följd av teknisk utveckling och spontana förändringar när det gäller konsumenternas bilval, körsätt och resvanor. Bränsle- effektiviseringen för tunga lastbilar och bussar förväntas uppgå till 0,25 % per år fram till år 2020.

" SAMPLAN—rapport, Nr 1996:15, Fördjupat underlag för inriktningen av infrastruktur- investeringarna.

90 Beräkningsförutsättningar SOU 1997:35

I kommitténs förslag förutsätts därutöver en reglering av bränsleförbrukningen av nya personbilar för att få till stånd en snabbare minskning av bränsleförbrukningen.

Regleringen antas träda i kraft i juni 1998 och nya bilar skall då (i genomsnitt) ha en bränsleförbrukning på högst 0,85 liter/mil. I dag är förbrukningen hos nya fordon ca 0,92 liter/mil om hänsyn tas till körsträckor för olika typer av fordon (Konsumentverket anger 0,84 liter/mil för nya bilar är 1994). Därefter skärps kravet på nya bilars bränsleförbrukning successivt till år 2005 då kravet är 0,63 liter/mil. Kravet förblir därefter oförändrat från år 2005 till år 2020.

Inblandning av biobränslen

För personbilar förutsätts att det sker en inblandning av icke fossilt bränsle (t.ex. alkoholer) till en nivå som motsvarar 3,3 % av bränslets energiinnehåll år 2005 och år 2010. Denna andel beräknas sedan öka, för att uppgå till 6,7 % år 2020. Introduktion antas kunna ske på ett sådant sätt att priset på bränslet till konsument, räknat efter energiinnehåll, inte påverkas.

Trängselavgifter i vissa tätorter

Kommitténs förslag innebär att utöver intemaliseringen av trafikens externa kostnader på landsbygd sker en fullständig intemalisering av vägtrafikens externa kostnader i tätorter med hjälp av ett lämpligt tekniskt systern.

För en närmare redogörelse för berälmingsförutsättningama när det gäller trängselavgifter i tätorter hänvisas till den av SIKA beställda rapporten Road pricing — En utvärdering av differentierade vägavgifter istörre tätorter, Transek.

Korrigering av vissa skatter/avgifter för den långväga persontrafiken

Kommittén föreslår att den långväga persontrafiken fullt ut skall täcka sina samhälleliga marginalkostnader inklusive kostnader i form av utsläpp, buller etc. som drabbar andra än trafikanterna. Förslaget innebär bland annat att fordonsskatten för bussar som används i långväga trafik skall höjas betydligt.

För en beskrivning av beräkningarna av dessa priskorrigeringar hänvisas till SIKAzs underlagsrapport.

SOU 1997:35 Beräkningsförutsättningar 91

Ändrad fordonsskatt för lastbilar

Kommittén har presenterat tänkbara nivåer för intemaliserande höjningar av fordonsskatten för olika fordonskategorier med beaktande av EU:s restriktioner och möjlig konkurrens från utlandsregistrerade lastbilar. I analyserna antas fordonsskatten för tunga fordon höjas enligt nedanstående tabell.

Tabell 9. Internaliserandefordonsskattehöjningar för olika fordons- kategorier, kronor.

9 ton 24 ton 40 ton 60 ton 2 axlar 3 axlar 5 axlar 7 axlar

Nuvarande skatt 2 500 20 000 13 000 34 000 Föreslagen skattehöjning 7 500 4 000 13 000 16 000 Ny skatt med förslaget 10 000 24 000 26 000 50 000

Trepartsöverenskommelsen för sjöfarten

Sjöfartsverket, Sveriges Hamn- och Stuveriförbund och Sveriges Redareförening har träffat en överenskommelse om åtgärder i syfte att sänka utsläppen av svavel och kväveoxider från sjöfarten till i början av 2000-talet. Reduktionen skall uppnås genom tillämpning av miljödifferentierade sjöfartsavgifter och hamnavgifter. I våra konsekvensanalyser förutsätts reduktionen ha skett fullt ut till år 2005. Det nya avgiftssystemet beräknas innebära:

. Fartygsdelen av den nya farledsavgiften blir 2,90 kr/bruttoton med katalysator (utsläpp 2 g NOx/kWh) och 4,50 kr/bruttoton utan katalysator (utsläpp >12 g NOx/kWh). ' bidrag kommer att ges med en tredjedel av installationskostnaden för katalysator. 0 En högre farledsavgift (0,5 kr/bruttoton) tas ut för de fartyg som använder olja med en högre svavelhalt än 0,5 viktprocent.

Beräkningar av effekterna har genomförts för olika typer av fartyg. Förutsättningar för analyserna presenteras i nedanstående tabeller. Fartygsdelen av farledsavgiften kallas i fortsättningen för fartygsavgift.

92 Beräkningsförutsättningar SOU 1997:35

Tabell 10 a. Egenskaper för olika typfartyg. Fartygstyp Bruttoton Last- Nettolast Genomsnittligt Högsta antal anlöp

faktor antal anlöp per till grund för årlig

år fartygsavgift

Torrlast 4 000 0,5 2 000 100 12 RoRo 20 000 0,5 10 000 100 12 Större färja 60 000 0,023 1 380 200 18 Oljetanker 60 000 0,67 40 200 4 12

Fartygsavgiftens storlek är beroende av fartygets bruttodräktighet. Det sammanlagda avgiftsuttaget av ett fartyg begränsas till ett högsta antal resor per år enligt sista kolumnen i tabellen ovan. För varuavgiften däremot, som är beroende av ett fartygs nettolast finns ingen motsvarande begränsning.

Tabell 10 b. Sjöfartsavgifter, nuvarande system.

Per anlög Avgift för ett år Fartygstyp th- Varu- Fig-avgift Varu- th-avgift Varu- Totalt avgift avgift kr avgift kkr avgift kkr kr/ton kr/ton kr kkr Torrlast 3,6 3,6 14 400 7 200 173 720 893 RoRo 3,6 3,6 72 000 36 000 864 3 600 4 464 Finlandsfärja 3,6 3,6 216 000 4 968 3 888 994 4 882 Oljetanker 4,1 3,6 246 000 144 720 984 579 1 563

Beräkningar har gjorts över vad överenskommelsens nya avgifter blir för olika fartygstyper om åtgärder vidtas, dvs. katalysatorer installeras och lågsvavlig olja används. För oljetankers har vi antagit att inga katalysatorer kommer att installeras, eftersom detta inte är lönsamt vid få anlöp.

Tabell 10 c. Sjöfartsavgifter enligt överenskommelsen, förutsatt installation av katalysatorer.

Per anlöp Avgift för ett är Fartygstyp th- Varu- th-avgift Varu- Fig-avgift Varu- Totalt avgift avgift kr avgift kkr avgift kkr kr/ton kr/ton kr kkr Torrlast 2,9 3,6 11 600 7 200 139 720 859 RoRo 2,9 3,6 58 000 36 000 696 3 600 4 296 Finlandsfärja 2,9 3,6 174 000 4 968 3 132 994 4 126 Oljetanker 4,8 3,6 288 000 144 720 1 152 579 1 731

Det alternativ som visas i tabell 10 c ligger till grund för prognosen av godstransportarbetet för kommitténs förslag.

SOU 1997:35 Beräkningsförutsättningar 93

Övriga förutsättningar

Begränsningen av höjningen av fordonsskatten för lastbilar innebär att lastbilstransporternas beräknade externa kostnader inte intemaliseras fullt ut. I tabell 11 nedan redovisas att den inte intemaliserade marginella kostnaden kan uppskattas till 4 öre per tonkm för de fordonstyper som i viss mån konkurrerar med järnväg och sjöfart.

Tabell 11. Ej intemaliserade marginalkostnader för olika Iastbilsekipage

Lastbil Lastbil Lastbil Lastbil

2 axlar, 3 axlar 2+3 axlar 3+4 axlar

9 ton 24 tonm 40 ton 60 ton

Fordonskm, milj/år 533 424 843 435 Tonkm, milj/år 1576 2903 15568 9275 tonkm/fordonskm 3,0 6,8 18,5 21,3 E' internaliserat kr/tonkm 0,03 0,01 0,04 0,04 Källa: T30 SM 9603 samt SIKA:s beräkningar

För att trots den ofullständiga intemaliseringen av lastbils- kostnadema ändå åstadkomma en riktig transportslagsfördelning föreslår kommittén kompenserande avgiftssänkningar för järnväg och sjöfart. Dessa kompensationsåtgärder har översatts till följande beräkningsförutsättningar:

' Banavgiftema för godstransporter på järnväg har satts till noll. ' Subventioner till kombitransporter på järnväg simuleras genom en generell sänkning (motsvarande ca 2 öre/tonkm) av järnvägs- kostnaden för den varugrupp där konkurrens råder mellan järnväg och lastbil . I sjöfartsavgifterna ingår ingen COz—komponent.

5 Transportarbetets utveckling med kommltténs förslag

Persontransporter

Med de ur kommitténs förslag härledda beräkningsförutsättningama, som redovisats ovan, beräknas persontransportarbetet utvecklas enligt tabellen nedan.

94 Beräkningsjörutsättningar SOU 1997:35

Tabell 12 a. Persontransportarbete mellan 1993 och 2020 för kommitténs förslag. Miljarder personkilometer.

1993 1995 2005 2010 2020 Bli, beläggningsgrad 1,52 1,52 1,52 1,52 1,52 Bil 89,8 92,6 101 ,2 106,8 114,4 Tåg 5,7 6,1 8,6 9,8 10,5 Flyg 2,9 2,8 3,2 3,5 3,6 Buss 9,2 9,5 10,1 10,4 10,8 Buss, beläggningsgrad 12 12 12,4 12,6 13

Tabell 12 b. Förändrat persontransportarbete mellan 1993 och 2020 för kommitténs förslag, Index 1993=100.

1993 1995 2005 2010 2020 Bil 100 103 113 119 127 Tåg 100 107 150 172 184 Flyg 100 97 111 119 125 Buss 100 103 110 113 117

Den ovan beräknade utvecklingen av trafikarbetet är korrigerad med hänsyn till effekterna av trängselavgifter i tätorter och justeringar av avgifterna i den långväga trafiken enligt de av kommittén föreslagna principerna. Dessa korrigeringar redovisas i tabellen nedan.

Tabell 12 c. Internaliserings- och trängselavgifters effekter på trafik- arbetet mellan 2005 och 2020, miljarder personkilometer respektive procentuell minskning.

2005 2010 2020 Förändrat trafikarbete, iförhållande till 1993, för långväga resor till följd av intemalisering, miljarder personkm . Bil 0,2 0,2 0,2 . Flyg -0,25 -0,33 -O,39 Förändrat tratikarbete till följd av trängselavgifter i tätorter, % . Bil -3 -3 -3

Godstransporter

Samma trafiknät som för jämförelsealtemativet gäller för dessa prognoser. Även utvecklingen av godsmatrisema och beräknings- metodiken bakom värdena för åren 2005 och 2020 överensstämmer med jämförelsealtemativets.

SOU 1997:35

Beräkningsförutsättningar 95

Tabell 13 a. Godstransportarbete mellan 1993 och 2020 för kommitténs förslag (STAN, version: januari -97). Miljarder tonkilometer.

1993 1997 2005 2010 2020

Lastbil, genomsnittlig last, ton 12,6 13,1 13,1 13,1 13,1 Lastbil 29,0 28,5 30,9 32,7 35,1 Tåg 19,7 21,1 24,8 27,4 29,5 Sjöfart 25,2 24,4 29,1 32,5 34,9 Färja lastbil 0,8 0,7 0,90 1,0 1,1 Färja järnväg 0,2 0,1 0,18 0,2 0,2

Tabell 13 b. Förändrat godstransportarbete mellan 1993 och 2020 för kommitténs förslag, Index 1993=100 (STAN, version: januari -97).

1993 1997 2005 2010 2020 Lastbil 100 98 107 113 121

Tåg 100 107 126 139 150 Sjöfart 100 96 115 129 138 Färja lastbil 100 85 105 120 129 Fär'a järnväg 100 60 83 100 107

6 Emissionsfaktorer

Den framtida utvecklingen av genomsnittliga emissionsfaktorer för olika kategorier av fordon och farkoster är i hög grad osäker. Man tvingas därför göra beräkningsantaganden som kan ge upphov i skillnader i resultaten mellan olika beräkningar. Även valet beräkningsmetod kan ge upphov till sådana skillnader.

Vi har valt att inhämta prognosvärden rörande olika fordonsslags utsläpp av luftföroreningar per fordonskilometer (alternativt per personkm) från flera olika källor för åren fram till och med 2020. Dessa har sedan använts för att beräkna utsläppen från trafiken vid olika tidpunkter.

För personbilar, bussar och tunga lastbilar är alla emissionsfaktorer, förutom värdena för koldioxid, hämtade från en rapport skriven för KFB5 av K-E Egebäck. För åren 1990 och 1993 används Egebäcks siffror för 1988 års nya bensindrivna bilar. För 1996, 2005, 2010 och 2020 används 1993, 1996, 2000 respektive 2010 års siffror för nya bilar. Tidsförskjutningen är gjord för att värdena på ett rimligt sätt skall spegla genomsnittet i fordonsparken.

5 Karl-Erik Egebäck, Tekniska Högskolan i Luleå, Emissionsfaktorer för fordon drivna med alternativa respektive fossila drivmedel, rapport för Kommunikationsforsknings— beredningen (Förhandsex) '

96. Beräkningsförutsättningar

SOU 1997:35

Koldioxidutsläppen från förbrukningen av en liter bensin antas uppgå till 2 320 g och för en liter diesel till 2 600 g.

Tabell 14 a. Personbil, bensin glfkm.

1990 1993 1996 2005 2010 2020 CO 20,2 20,2 11,8 3,66 1,92 0,35 HC 2,5 1,19 0,89 0,46 0,08 NOx 1,53 1,53 0,26 0,17 0,04 Partiklar 0,037 0,037 0.018 0,013 0,007 0,0012 CO; 244 234 232 188 167 151 Bränsleförbrukning |l10 km 1,05 1,01 0,81 0,72 0,65 Andel biobränsle av energi 0 0 0 3,3 3,3 6,7 Tabell 14 b. Buss, diesel glfkm. 1990 1993 1996 2005 2010 2020 CO 3,2 1,9 1,6 1 HC 1,3 0,76 0,72 0,4 0,15 NOx 13,2 13,2 9,7 7,3 3,2 Partiklar 0,5 0,21 0,2 0,15 0,07 COz 988 988 910 884 850,2 767 Bränsleförbrukning |l10 km 3,8 3,8 3,5 3,4 3,27 2,95

Flygets emissionsfaktorer bygger på material från Luftfartsverket. I detta redovisas utsläppen för olika flygplanstyper under en genomsnittlig flygning på 380 km. Beräkningar av utsläpp per passagerarkm har sedan gjorts för ett genomsnittligt flygplan.

Tabell 14 c. Flyg, g/pkm.

CO

HC

NOx Partiklar CO

1993 0,52

0,73

190

2005 0,52 0,1 0,58

190

2010 2020 0,52 0,39

0,1 0,08 0,51 0,36

190 143

__2________________—

Tabell 14 d. Lastbil, diesel glfkm. 1990

CO

HC

NOx Partiklar COZ

1,25 16,6 0,58 936

1993 8,5 1,25 16,6 0,58 936

1997

0,33

0,34 910

2005 2010 2020 6 4,5 2,5 0,37 0,28 0,15 11,5 8,2 4,1 0,3 0,2 0,1 910 858 767

Bränsleförbrukning |l10 km 3,6 3,6 3,5 3,5 3,3 2,95

SOU 1997:35

Sjöfartens olika emissionsfaktorer (uppdelat på lastfartyg, lastbilsfärjor och jämvägsfarjor) samt emissionsfaktorer för godstransporter på järnväg är hämtade från en rapport skriven för KFB6 av G Demker m.fl. För åren 1993 och 1997 har rapportens nulägesbeskrivning använts. För år 2005 finns det en prognos gjord i rapporten som har använts. Emissionsfaktorema år 2010 är beräknade som ett medelvärde av prognosen för 2005 och 2015, medan emissionsfaktorema år 2020 antas överensstämma med prognossiffroma för 2015.

Tabell 14 e. Sjöfart, lastfartyg, gltonkm.

1993 1997 2005 2010 2020 Svaveldioxid 0,11 0,11 0,05 0.04 0.03 CO 0.019 0.019 0.016 0.015 0.013 HC 0.013 0.013 0.011 0,01 0.009 NOX 0,43 0,43 0,37 0,32 0,26 Partiklar 0.016 0.016 0.014 0.014 0.013 COZ 18,3 18,3 16,8 16,5 16,1

Tabell 14 f. Färjor, lastbil gltonkm.

1993 1997 2005 2010 2020 Svaveldioxid 0,16 0,16 0,076 0,05 0,02 CO 0,082 0.082 0.063 0,05 0,037 HC 0.022 0.022 0.017 0.014 0,01 NOX 1,4 1,4 0,99 0,69 0,39 Partiklar 0,04 0,04 0.035 0.032 0.028 C02 62 62 59 57.5 56

Tabell 14 g. Färjor, järnväg gltonkm.

1993 1997 2005 2010 2020 Svaveldioxid 0,71 0,71 0,34 0,21 0,08 CO 0,42 0,42 0.032 0.026 0.019 HC 0,1 0,1 0,008 0.007 0.005 NOX 6,2 6,2 4,4 3,05 1,7 Partiklar 0,18 0,18 0.015 0.014 0.013 COz 290 290 280 270 260

6 G Demker, E Flodström, A Sjöbris och M Williamson. Miljöeffekter av transportmedels- val för godstransporter, KFB rapport 199426

Beräkningsförutsättningar 97

98 Beräkningsjörutsättningar SOU 1997:35

Tabell 14 h. Järnväg, gods gltonkm.

1993 1997 2005 2010 2020 CO 0.012 0.012 0,0047 0,0028 0,0008 HC 0.003 0.003 0,0012 0,0007 0,0002 NOX 0,13 0,13 0.061 0,038 0.014 Partiklar 0.002 0.002 0,0008 0,0005 0,0002 CO; 5,9 5.9 2.95 2,02 1,08

Effekter av prishöjning och reglering på personbilars emissionsfaktor för koldioxid

Emissionsfaktorn för koldioxid påverkas av den autonoma utvecklingen, bensinprishöjningen och regleringen. I tabellen nedan redovisas dessa komponenters inverkan på personbilars emissionsfaktor för COZ.

Tabell 15 a. Utveckling av bensinförbrukning och emissionsfaktorer för koldioxid hos personbilar, uppdelat på olika åtgärders effekt.

Autonom utveckling Effekt av Effekt av autonom Effekt av regle- av bränsleförbruk- bensinprishöjning utveckling kombi- ring ning (Bf) och nerat med pris- ' emissionsfaktor höjning ; (Ef) År Bf Efi Bf Ef Bf Ef, Bf Ef

lfkmj l/mil lfkm Ilmil lfkm I/mil lfkm 1993 1,01 234 1,01 234 1,01 234 1,01 234 2010 0,90 209 0,98 227 0,87 202 0,72 167 2020 0,83 1935 0,95 221? 0.78 1811 0,65 151

Tabell 15 b. Trafikarbete för personbilar i jämförelsealtemativet och i kommitténs förslag, miljarder fordonskm.

Jämförelsealternativet Kommitténs förslag 1993 59,1 59,1 2010 72,9 70,3 2020 81 ,4 75,3

De totala utsläppen av koldioxid i fallet med den autonoma utvecklingen är beräknade utifrån jämförelsealtemativets trafikarbete. Då prishöjningens effekter och regleringsaltemativet studeras ligger trafikarbetet i kommitténs förslag till grund.

Minskningen av koldioxidutsläpp till följd av en introduktion av biobränslen har beräknats utifrån kombinationen autonom utveckling och prishöjning.

SOU 1997:35 Beräkningsförutsättningar 99

Tabell 15 c. Utsläpp av koldioxid från personbilar, olika åtgärders effekter, kton per år.

Autonom Autonom ut- Autonom utv + Biobränsle- Reglering + utveckling veckling + prishöjning + avdrag introduktion prishöjning introduktion biobränslen

biobränslen 1993 13 843 13 843 13 843 13 843 2010 15220 14187 13714 -473 11268 2020 15 671 13 641 12 731 -909 10 443

7 De samhällsekonomiska beräkningarna

Kalkylernas ofullständighet

Genom att ställa nytta mot kostnader försöker man i den samhälls- ekonomiska analysen skapa en bild av vilka investeringar i infrastrukturen, och vilka andra åtgärder, som är värda att genomföra. Analysen syftar i princip till att ta hänsyn till alla betydelsefulla konsekvenser. Men de samhällsekonomiska kalkylerna ger ändå inte en fullständig bild.

Vissa betydelsefulla konsekvenser ingår inte därför att de är svåra att värdera i pengar. Man kan alltså inte vara säker på att ett projekt verkligen är samhällsekonomiskt lönsamt även om den beräknade nyttan är större än kostnaden. Viktiga exempel på konsekvenser av trafikanläggningar som hittills inte kunnat värderas i pengar är intrångseffekter av olika slag, t.ex. anläggningar i värdefull kultur- eller naturmiljö. Därför är det viktigt att man i en total samhällsekonomisk bedömning också beaktar sådana effekter som är möjliga att beskriva i ord, men som inte kan uttryckas i pengar.

Andra betydelsefulla konsekvenser ingår inte i den samhälls- ekonomiska kalkylen därför att de normalt faller utanför den trafikpolitiska handlingsramen. Ett viktigt exempel på detta är effekter på sysselsättningen. För att beakta sysselsättningseffekter på ett rimligt sätt vid genomföranade av långsiktiga investeringar eller långsiktigt verkande trafikpolitiska åtgärder, skulle man tvingas till antaganden om arbetsmarknademas långsiktiga strukturella obalanser geografiskt och funktionellt. Det skulle föra mycket långt och leda till risk för ett betydande godtycke att införa sådana antaganden på sektorsnivå.

Att de samhällsekonomiska kalkylerna är ofullständiga är ett problem vid prioritering av enskilda projekt och åtgärder. Det utgör

100 Beräkningsjörutsättningar SOU 1997:35

möjligen ett mindre problem för övergripande inriktningsplanering. Ändå är det viktigt att även vid inriktningsplanering bevaka risken att värdet av infrastruktursatsningar systematiskt överskattas. Detta har hittills inte skett på ett konsekvent sätt i planeringsprocessen.

Inför den senaste planeringsomgången har SIKA lett en omfattande översyn av både kalkylvärden och kalkylprinciper. Någon tillfreds— ställande metod för att hantera intrångs- och barriäreffektema har ej föreslagits. Däremot fastställdes (våren 1995) de kalkylvärden som tagits fram för restidsvinster, förändrade olycksrisker och för vissa avgasutsläpp. Som framgått av det ovan sagda är de värden som tagits fram för olyckor och miljöeffekter osäkra. Kritik kan också riktas mot tidsvärderingen, som tillsammans med olycksvärderingen, spelar stor roll för kalkylutfallet.

Lönsamhetsunderskattning på grund av utvecklingseffekter

Frågan om transportinvesteringars effekter på regional utveckling och ekonomisk tillväxt har under de senaste åren rönt ett betydande intresse. I regeringens tillväxtproposition (1990/91:87) talades mycket om infrastrukturens och kommunikationemas betydelse för ekonomisk tillväxt och för näringslivets produktivitet. I den s.k. produktivitetsdelegationens huvudrapport Drivkrafter för produktivitet och välstånd (SOU 1991:82) spelade förslag om satsningar på infrastrukturen en huvudroll när det gällde att försöka komma till rätta med Sveriges produktivitetsproblem.

Den tidigare starka tilltron till transportinfrastruktur som tillväxtfrämjande faktor har medverkat till en intensiv metod- och modelldiskussion bland regional- som transportekonomiskt orienterade forskare. Diskussionen avser bl.a. betydelsen av transportinfrastruk- turens tillväxteffekter, orsakssambandets riktning och möjligheterna att utifrån produktivitetsstudier komma fram till rekommendationer av vilka projekt och program som bör vidtagas. Åtskillig möda har också lagts ned på att söka bringa klarhet i vilken utsträckning som samhällsekonomiska kalkyler kan antas fånga eventuella utvecklings- effekter av investeringsprojekten.

En redogörelse för rådande uppfattningar i frågan presenteras i en rapport från TFB (TFB-rapport l992:21). En slutsats är att hela nyttan av en transportinvestering i princip ska kunna avläsas ”på vägen”. Effekter på produktion kommer till uttryck på transportmarknadema via nygenererade resor och transporter att addera till kostnadsbesparingar för den existerande trafiken. Samtidigt betonas att hela effekten i praktiken normalt inte kan fångas i de

SOU 1997 : 3 5 Beräkningsförutsättningar 101

efterfrågesamband som man tvingas utnyttja i de samhällsekonomiska kalkylerna. Det gäller särskilt långsiktseffekter till följd av ändrad lokalisering, som kan uppkomma med betydande tidsfördröjning. Och stora förändringar i strukturen kan knappast fångas in med en analys av trafikanternas betalningsvilja under dagens förhållanden.

Transportekonomema hävdar att nyttan av en väginvestering främst har att göra med kostnadsbesparingar för existerande trafik och att det därför kan vara berättigat av praktiska skäl att bortse från genererad trafikökning. Regionalekonomema betonar att samhällsekonomiska analyser måste understödjas med olika modeller och metoder för att på ett tillfredsställande sätt kunna fånga nyttoeffekterna för olika grupper i olika tidsperspektiv. Metoder måste tillskapas, hävdar man, som kan fånga värdet av de anpassningar som en transportinvestering kan möjliggöra. Kompletterande modeller framhålls av dessa ekonomer som oumbärliga för att prognosticera efterfrågan.

Forskarna är inte eniga om i vilken grad som totalnyttan i samhällsekonomiska kalkyler kan vara underskattad. Vid ett av Kommunikationskormnittén hösten 1996 ordnat seminarium på temat trafikinvesteringars utvecklingseffekter drogs dock slutsatsen att ett korrekt hänsynstagande till efterfrågesidan inte skulle kunna höja investeringsprojektens lönsamhet med mer än ca 10 %.

|! 1- r"= gittan-runt.

SOU 1997:35 103

Statens Institut för Kommunikationsanalys SIKA

Regionala konsekvenser av förslagen i

Kommunikationskommitténs delbetänkande SOU 1996:26 ”Ny kurs i trafikpolitiken”

Sammanställning av uppdrag till länsstyrelserna

Nr. 199623, 1996-10-01

104 Regionala konsekvenser... SOU 1997:35

Förord

Kommunikationskommittén beslutade den 4 december 1995 att ge länsstyrelserna i uppdrag att till regional nivå konlqetisera kommitténs förslag till nationell inriktning av planeringen av infrastrukturen för perioden 1998—2007. Därefter gav kommittén uppdrag till Statens Institut för Kommunikationsanalys SIKA att sammanställa läns- styrelsernas svar.

Efter att ha tagit del av länsstyrelsernas redovisningar av uppdraget från Kommunikationskommittén har SIKA sammanfattat vilka konsek- venser länsstyrelserna bedömer att kommitténs förslag skulle få för det egna länet och hur de anser att de regionala inriktningsplanema borde utformas. En sammanfattning redovisas även av hur länsstyrelserna ser på planerings och beslutsprocessen inorn kommunikationsområdet. SIKA ger avslutningsvis några egna kommentarer till några huvuddrag i länsstyrelsernas redovisningar.

Länsstyrelsernas arbete med att konkretisera Kommunikations- kommitténs förslag har i huvudsak skett parallellt med att länsstyrel- serna besvarat remissen på kommitténs delbetänkande "Ny kurs i trafikpolitiken" (SOU 1996:26). Det har därvid visat sig att svaren på flera av frågorna i uppdraget om konkretiseringen sammanfaller med vad som varit angeläget för länsstyrelserna att behandla i remissvaren. Detta återspeglas också, särskilt när det gäller behovet av satsningar på infrastrukturen, i den sammanfattning som SIKA härmed presenterar. I en särskild bilaga redovisas en sammanställning av de anspråk som länsstyrelserna framfört på anslag för investeringar i vägar, järnvägar och länstrafikanläggningar.

Inom SIKA har Lennart Nilsson svarat för utarbetandet av före- liggande rapport.

SIKA överlämnar härmed rapporten Regionala konsekvenser av förslagen i Kommunikationskommitténs delbetänkande SOU 1996:26 "Ny kurs i trafikpolitiken". Sammanställning av uppdrag till läns- styrelserna till Kommunikationskommittén.

Stockholm i oktober 1996

Staffan Widlert

SOU 1997:35 Regionala konsekvenser... 1051

1 Uppdraget

Som en utvidgning av remissbehandlingen av Kommunikations- kommitténs (Kornkom) delbetänkande "Ny kurs i trafikpolitiken" (SOU 1996:26) har kommittén uppdragit åt länsstyrelserna att konkretisera förslagen på regional nivå. Enligt uppdraget från december 1995 skall länsstyrelserna besvara följande frågor:

' Kommittén har gjort nationella avvägningar av resurserna mellan olika trafikslag och mellan investeringar, underhåll, drift och andra åtgärder. Vad betyder dessa nationella avvägningar för länet? .. Vilka specifika förhållanden i länet måste man ta särskild hänsyn till när den nationella kommunikationspolitiken utformas? . Behövs andra trafik och miljöpolitiska mål i länet än de som kommittén angett på nationell nivå? Vilka är i så fall skillnaderna? . Hur skulle en regional inriktningsplan för kommunikationema kunna se ut i länet om det nationella förslaget konkretiseras till regional nivå? 0 Vilka avvägningar skulle länsstyrelsen vilja göra vid ett försök att lägga ett regionalt helhetsperspektiv på kommunikationspolitiken? Vad är skillnaderna jämfört med kommitténs förslag? 0 Hur kan man på regional nivå åstadkomma en bättre "samordning mellan utbyggnad av infrastrukturen och trafikering? . Hur kan man få en bättre samordning mellan utbyggnad av nationella och regionala infrastruktumät? ' Vilka beslut om investeringar, underhåll och drift av infrastrukturen samt om trafikering är lämpliga att fatta på nationell respektive regional nivå?

I ett tillägg till uppdraget från mars 1996 önskar Komkom också att länsstyrelserna redovisar den politiska förankringen, samarbetet mellan olika organ samt uppläggningen av det kommande arbetet med upp- rättande av LTA-planen.

Föreliggande rapport är en redovisning av det uppdrag som Kommunikationskommittén har gett till Statens Institut för Kommuni- kationsanalys, SIKA att sammanställa länsstyrelsernas redovisningar.

106 Regionala konsekvenser... SOU 1997:35

2 Länsstyrelsernas arbete med redovisningen

Av länsstyrelsernas redovisningar framgår det tydligt att kommunika- tionema och utbyggnaden av infrastrukturen har en hög prioritet i ansträngningarna för att uppnå en i flera avseenden gynnsam utveckling för respektive län.

Hänvisningar görs i flera fall till material som vuxit fram i arbeten med t. ex. visioner för länets eller landsdelens utveckling, regionala miljöstrategier, uppdraget om regional samhällsplanering för miljöanpassat transportsystem (RES) mm. Arbetet med de olika trafiksektoremas planer, fördelning av LTA-medel mm har också bidragit till att skapa former för samverkan mellan olika instanser i länen och där länsstyrelserna oftast har en viktig samordningsroll.

Arbetet med att analysera konsekvenserna för det egna länet av Komkoms förslag har därför till väsentlig del kunnat genomföras inom ramen för de former för samverkan som under senare år etablerats i länen kring kommunikationsfrågoma. Länsstyrelserna redovisar genomgående att det skett samråd med kommuner, andra regionala organ, länstrafikbolag, näringsliv och övriga berörda intresseorganisa- tioner. Det har också förekommit att länsstyrelser ordnat informations- möten och seminarier för kommuner och andra intressenter i dessa frågor.

Oftast har underlaget till länens rapporter utarbetats av en tjänste- mannagrupp som letts av länets kommunikationsdirektör. Samråd har skett med länets kommuner, landstinget, kommunförbundet, Banverket, Vägverket, länstrafiken m.fl.

Länsstyrelsernas styrelser har — i vissa fall vid flera tillfällen behandlat såväl remissvaret på Komkoms betänkande som svaren på de särskilda frågor vilka i form av detta uppdrag ställts till länsstyrelserna. I en del fall har också styrelser i andra organ t.ex landstinget och vissa kommuner i regionen tagit ställning till rapporteringen från länet.

SOU 1997:35 Regionala konsekvenser... 107

Ett tjugotal länsstyrelser hänvisar i sina redovisningar till samarbete med andra län, vilket resulterat i gemensamma analyser, program som behandlar kommunikationemas utveckling mm. Rapporter från länsövergripande samarbete bifogas redovisningar från länsstyrelser i Västsverige, Sydlänen och Norrlandslänen.

I rapporten Utveckla Norra Sverige, som utarbetats av kommunika- tionsdirektörema i de sex nordligaste länen tillsammans med Ban— och Vägverkets två nordligaste regioner, presenteras en gemensam strategi för trafikpolitiken i norra Sverige. Länsstyrelserna anser att den breda samstämmighet mellan länsstyrelser, landsting, kommuner, trafikverk, handelskamrar och näringsliv som här kommer till uttryck måste tillmätas stor vikt i kommande trafikpolitiska avvägningar.

Länsstyrelserna i Hallands län, Göteborgs och Bohus län, Älvsborgs län, Skaraborgs län och Värmlands län har sedan tidigare ett samarbete som bland annat har resulterat i en gemensam Västsvensk strategi för förbättrade kommunikationer (1994). Med utgångspunkt i denna hand- lingsplan har de berörda länsstyrelserna gemensamt såväl berett remissvaret över Komkoms betänkande som besvarat uppdraget från kommittén.

Likaså har sydlänen dvs Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Blekinge, Kristianstads, Malmöhus och Hallands län kunnat hämta underlag för sina redovisningar i en gemensam analys av behoven av infrastruktur i framtiden. Resultat av detta samarbete är bland annat en gemensam rapport inom ramen för RESuppdraget och rapporten Den fysiska infrastrukturen för kommunikationer i sydlänen (november 1995) som syftar till att vara underlag för planeringen av investeringar i Vägar, järnvägar med mera för perioden 1998-2007.

Hänvisningar till internationella kontakter finns i redovisningar från bland andra länen i övre Norrland om Barentsregionen och samarbete över Kvarken samt från Västsverige angående samordning med Norge om infrastrukturplanering. Länen längs ostkusten framhåller betydelsen av ett östersjöperspektiv och hänvisar i flera fall till kontakter med regioner runt Östersjön.

Av svaren på kommitténs fråga om hur arbetet med kommande LTA- plan planeras framgår det att arbetet påbörjas relativt omgående med uppdatering av befintligt och framtagande av nytt planeringsunderlag. Länsstyrelserna avser att genomföra detta i samverkan med kommuner,

108 Regionala konsekvenser... SOU 1997:35

trafikverk, länshuvudmän m.fl. Själva planförslaget kommer sedan att upprättas omedelbart efter riksdagens beslut om inriktningen av investeringar i infrastrukturen. Arbetet med LTA-planerna kommer också att förankras väl i de utvecklingsråd, kommunikationsdelega- tioner eller liknande som finns i flera av länen.

Efter sedvanlig remissbehandling kommer länsstyrelserna att fastställa planerna, sannolikt i slutet av 1997.

Flera länsstyrelser anför att man kommer att vid olika tillfällen — bland annat under kommande höst och efter riksdagens inriktnings— beslut — informera kommuner och övriga intressenter om förutsättning— arna för planeringen.

Synpunkter på utveckling av arbetsformema framförs av bland andra länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län som ser goda möjlig— heter att bredda planeringen och stärka den politiska förankringen, vilket kan ske via beredningsgrupper och en särskilt i inledningsskedet utvecklad dialog med kommunerna och andra viktiga aktörer. Länsstyrelsen anser också att man i centralt fattade beslut om tidplaner för flerårsplaneringen bör beakta behovet av tid för diskussioner om prioriteringar på den lokala och regionala nivån.

SOU 1997:35 Regionala konsekvenser... 109

3 Specifika förhållanden i länen

I uppdraget till länsstyrelserna ingår att beskriva de specifika förhållanden i respektive län som anses ha särskild betydelse vid utformningen av den nationella kommunikationspolitiken. Flera länsstyrelser ger en relativt utförlig redovisning av befolkning, näringsliv, naturförhållanden, aktuella miljöproblem och nuvarande trafikstruktur.

I denna relativt kortfattade sammanfattning av redovisningarna från länen läggs tyngdpunkten på vissa natur och näringsgeografiska förut— sättningar samt trafikförhållanden som länsstyrelserna anser ställer särskilda krav på utformningen av kommunikationssystemet och utbyggnaden av infrastrukturen. När det gäller statistiska uppgifter och mer allmän information om de enskilda länen hänvisas till respektive länsstyrelses redovisning.

3 .l Miljösituation och naturgivna förutsättningar

Allvarlig miljösituation

Länsstyrelserna beslm'ver i allmänhet miljösituationen i länen och det bidrag trafiken ger till luftföroreningar, växthuseffekt mm. T.ex fram- förs särskilt från länen i södra och mellersta Sverige allvarliga problem med försurning till följd av luftföroreningar som visserligen till övervägande del kommer utifrån men där den inhemska trafiken står för en väsentlig del av utsläppen i det egna länet. Konsekvenserna för naturen av utsläppen bedöms bli särskilt allvarliga på vissa håll bland annat beroende på stora utsläppsmängder och naturens höga känslighet för utsläppen. Exempelvis framhåller man från västra Sverige att man drabbas särskilt hårt av luftburna utsläpp på grund av låg motstånds- kraft i berg och jordlager mot försurning och att nedfallet av svavel och kväve är två till fyra gånger så högt som vad naturen tål.

110 Regionala konsekvenser...

Gotland med rik halt av kalk i jordlager och berggrund har däremot motståndskraft mot försurande nedfall från kväveoxider och svaveldi- oxid. Här innebär emellertid ett tunt jordtäcke och sprickig berggrund särskilda risker för förorening av vattentäkter.

Sammantaget råder det stor enighet bland länsstyrelserna om att miljösituationen är allvarlig. Med tanke på att trafiken står för en betydande andel av luftföroreningama instämmer länsstyrelserna i bedömningen att åtgärder som riktas mot fordon och trafik måste till för att minska skadliga utsläpp i miljön.

Särskilt i storstadsområdena men även i vissa andra stadsmiljöer föranleder trängsel och köbildningar behov av Vägomläggningar mm som ofta blir konfliktfyllda på grund av hård konkurrens om markutrymmet och bland annat knapp tillgång på grönytor. I områden med känsliga natur och kulturmiljöer innebär dragning av nya vägar och järnvägar också ofta problematiska intrång och barriäreffekter.

Högre anläggnings- och underhållskostnader på vissa håll

Kostnaderna för att bygga och underhålla vägar och järnvägar varierar i olika delar av landet beroende på topografi, klimat mm vilket påverkar lönsamheten i kalkylerna för såväl investeringar som drift och underhåll. Förutsättningama för att t.ex. genomföra jämförbara inves- teringar kan därmed variera.

Länen i Västsverige framhåller att byggkostnaderna i delar av regionen är högre än genomsnittet på grund av topografiska förhållan- den med omväxlande mäktiga bergsryggar och djupa lerdalar. Exempel anges där anläggningskostnaden för en utbyggnad av väg E 6 i Bohus- län enligt Vägverket blir dubbelt så hög som för motsvarande anläggning i normal terräng.

Liknande synpunkter framförs från Västernorrland där kostnaderna blir höga till följd av ett kraftigt kuperat landskap med brant och sönderskuren kustlinje. Befolkningen är här koncentrerad till djupa älvdalar med besvärliga jordarter och många övergångar.

Länsstyrelsen i Stockholms län konstaterar att Stockholm är byggt på öar. Tidigare innebar detta krav på kostsamma broar och numera ställs ännu kostsammare krav på tunnlar för förbindelserna över Saltsjön—Mälaren.

I Norrlandslänens gemensamma rapport anges att under ca två månader varje år, i samband med tjällossningen, stängs ca 1/3 av det allmänna vägnätet i norra Sverige av för tung trafik, vilket medför problem särskilt för skogsnäringens transporter av råvara. Avstängning

SOU 1997:35

SOU 1997:35 Regionala konsekvenser... 111

av en mil allmän Väg leder till att ca fyra mil enskild väg, dvs skogsbilväg, samtidigt inte blir tillgänglig.

Även på andra håll, bland annat i Småland och i Västsverige framförs problem till följd av tjällossning. Bland annat anförs att i områden som domineras av skogsbruk och småskaligt jordbruk ställs stora krav på framkomlighet och bärighet även i det finmaskiga vägnätet. Dessutom kan korta perioder med tjällossning vara svåra att planera för.

Länsstyrelserna framhåller överlag kommunikationemas betydelse för regionernas utveckling i flera avseenden; sysselsättning, etablering av nya och utveckling av befintliga företag samt människors levnads- förhållanden i stort.

Befolkningens fördelning i storstäder, stråk eller ganska jämnt spridd över hela länet ger olika förutsättningar för trafikplaneringen och kollektivtrafiken. Från ett län i södra Sverige hävdas t.ex. att inom- regionala skillnader mellan stad och land är påtagligare än skillnader mellan olika delar av landet. För Norrlands inland förstärks behovet av regionala satsningar av att befolkningen har högre genomsnittsålder och av låg andel kvinnor. Förbättringar av infrastrukturen bedöms härvid av berörda länsstyrelser som särskilt viktiga åtgärder.

Strukturomvandlingar i näringslivet ställer enligt länsstyrelsen i Gävleborgs län nya krav på infrastrukturen. Inom skogs- och stål- industrin uppkommer nya transportbehov av att godset bedöms öka medan sysselsättningen kommer att minska. Sysselsättningen ökar sannolikt inom kunskaps- och tjänsteföretagen. Ett mycket mer finmaskigt infrastruktumät kommer att erfordras.

Som exempel på transportsektorns direkta betydelse för syssel- sättningen anges för Västsverige, som är en transportintensiv region, att ungefär 90000 personer arbetar inom denna sektor. Eftersom Göteborg bl.a. har Nordens största hamn koncentreras långväga transporter hit och många transportföretag är etablerade i området.

Krav på hela transportsystemets funktion framhålls särskilt från län utanför storstadsområdena där företagens marknader till väsentliga delar ligger utanför det egna länet. Från Gotland och andra län med betydande glesbygd framhålls detta särskilt.

Oro för konsekvenserna för glesbygdsbefolkningen av den före— slagna höjningen av drivmedelspriserna framförs från alla håll — från Skåne till Norrbotten. Vissa län framhåller att kvinnorna i glesbygd

112 Regionala konsekvenser... SOU 1997:35

kommer att drabbas särskilt hårt av dyrare drivmedel. Glest och spritt boende ger höga kostnader för bland annat kollektivtrafik.

Pendlingens omfattning och variationer kommenteras av några länsstyrelser. Exempelvis anges för Södermanlands län att var tionde länsinvånare pendlar dagligen till arbete utanför hemkommunen och där andelen varierar mellan 4 och 25 procent mellan olika kommuner i länet. Enligt länsstyrelsen illustrerar den stora variationen på ett tydligt sätt kommunikationemas stora betydelse för människor att nå en vidgad arbetsmarknad. I Västmanlands län där regionaltågstrafiken utvecklats kraftigt under senare år, uppges att 10 procent av arbetspendlingen i länet sker med kollektivtrafik.

Den kommunbaserade pendlingsstatistiken har närmare analyserats i Jämtlands län. För länets del, med ytstora kommuner och liten folkmängd utspridd över stor yta, ger beskrivningar som grundas på kommunnivå ofta en ofullständig bild. Pendlingsströmmar som döljs av den kommunrelaterade statistiken framkommer vid en indelning av kommunerna i sk SAMS-områden, vilka kan betraktas som funktionella kommundelar och kan anses vara mer jämförbara med kommunernas ytstorlek i södra Sverige. Antalet pendlare över sådana kommundelsgränser är ungefär dubbelt så många som över kommun- gräns. Motsvarande bristfällig beskrivning uppstår för godstransporter om de mäts över kommungräns där transporter på upp till 15 mil kan ske inom samma kommun. Behov av åtgärder som bedöms på nationell nivå kan enligt länsstyrelsen således bli missvisande om de grundas på uppgifter om transporter över kommungräns.

Kommunikationernas betydelse för tillgång till högre utbildning framhålls av flera länsstyrelser. I Mellannorrland där Mitthögskolan, som är en nätverkshögskola med institutioner i Härnösand, Sundsvall, Örnsköldsvik och Östersund, kommer att få status som universitet ställs enligt berörda länsstyrelse i Västernorrland och Jämtland stora krav på fungerande kommunikationer. Östergötland är ett annat exempel där det pågår en utbyggnad av Linköpings universitet i Norrköping. Med de relativt korta avstånden mellan orterna i länet är det många elever vid länets universitets- och gynmasieutbildningar som bor kvar i hemmet och därmed skapar underlag för en omfattande skolpendling.

Den nuvarande trafikstrukturen bedöms på vissa håll ge goda förutsättningar för den egna regionens utveckling. T.ex anses vissa orter längs ostkusten ha strategiskt bra kommunikationslägen med hamnar som bedöms kunna ge utvecklingsmöjligheter för länen - inte

SOU 1997:35 Regionala konsekvenser... 113

minst i ett Östersjöperspektiv. I Örebro län framhålls också det utmärkta transportgeografiska läget som man i länet avser att utnyttja för att skapa närhet och tillgänglighet till europamarknaden. Det internationella perspektivet betonas också av de nordligaste länen som framhåller transportsambanden med Norge, Finland och även norra Ryssland.

I Västsverige dominerar godsflöden mot hamnar och andra terminaler. Enligt en studie som länsstyrelserna i regionen låtit göra beräknas ca tio procent av lastbilstransporterna kunna överföras till järnväg respektive sjöfart.

Förekomsten av en omfattande transittrafik behandlas av flera länsstyrelser, t.ex. i Skåne, Södermanland, Västsverige, Örebro, Östergötland och längs södra norrlandskusten. Denna genomgående trafik ställer särskilda krav på bland annat tillgång till terminaler och passager för farligt gods. I de berörda länen är det också i regel en högre andel olyckor i förhållande till folkmängden än genomsnittligt.

I vissa kustområden och i fjällen anser berörda länsstyrelser att den intensiva trafiken under relativt korta turistsäsonger medför att måttet fordon per årsmedeldygn inte är tillräckligt som grund för dimensio- nering av vägsystemet. Från skogslänen med betydande glesbygd och glesa huvudvägnät framhålls betydelsen av de mindre och medelstora vägarna för näringslivets transporter.

De specifika problemen för Gotland — där färja och flyg ersätter vägar och tåg gör att både miljö- och trafiksäkerhetsaspekter enligt länsstyrelsen måste ges ett vidare innehåll. Konkurrensen mellan olika transportslag begränsas; t.ex. har flyglinjerna en större andel privat- resenärer än på andra inrikes flyglinjer och högre biljettpriser på flyg efter avregleringen. Här har man också ett stort inslag av enskilda vägar som är viktiga för allmän trafik och dessutom ofta är av gammalt ursprung vilket gör dem intressanta från kulturhistorisk synpunkt.

Etableringar av IT-baserade tjänsteföretag har ökat bland annat i glesbygden vilket medför behov av goda telekommunikationer i form av nättjänster som medger överföring av tal, text och bild till rimliga kostnader.

114 Regionala konsekvenser... SOU 1997:35

4 Konsekvenser av KomKom:s förslag

Komkoms uppdrag till länsstyrelserna innehåller frågor om vilka konsekvenser det blir för länen av kommitténs förslag till avvägningar på nationell nivå såväl mellan trafikslag som mellan investeringar och underhållsåtgärder. I uppdraget ingår också frågan om de trafik- och miljöpolitiska mål som kommittén angett för nationell nivå är tillämpliga i respektive län eller om det behövs särskilda mål för länet.

Avvägning

Principiellt instämmer de flesta länsstyrelser i den föreslagna inriktningen att omfördela resurser från investeringar till drift och underhåll. Invändningar framförs emellertid, vilka främst har sin utgångspunkt i att den föreslagna totala resursramen är otillräcklig. Exempelvis anser länsstyrelsen i Västernorrland att för länets del minskar investeringsanslagen med två tredjedelar samtidigt som anslagen till drift och underhåll i själva verket inte ökar alls. I Skåne anser man att avvägningen mellan drift och underhåll inte kan bedömas eftersom medelsnivån för respektive åtgärd inte tillgodoser behoven. Här hävdas att utbyggnader enligt gällande väghållningsplan kommer att skjutas på framtiden och att den föreslagna ramen för drift och underhåll bör höjas med tio procent för att vägarna långsiktigt skall hållas i tillfredsställande skick.

Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att kommittén inte konsekvent har sett till samhällsnyttan vid fördelning av medel mellan väg- regionema. Detta är enligt länsstyrelsen tydligt vid fördelningen av medel såväl för investeringar som för drift och underhåll. Att mer konsekvent se till samhällsnyttan skulle enligt länsstyrelsen leda till en omprövning av satsningen på drift och underhåll till förmån för investeringar och LTA-anslag.

SOU 1997235 Regionala konsekvenser... 115

Det är enligt länsstyrelsen i Kalmar län oekonomiskt att åter- kommande vidta åtgärder för drift och underhåll i stället för att bygga om äldre vägar. I Östergötlands län anser man att en viss del av ökningen till drift och underhåll bör överföras till investeringsmedel. Här påpekar man också att särskilda medel behövs till underhåll och drift av länsjämvägama. Annars finns det en risk för att underhållet av dessa banor måste ersättas av reinvesteringar finansierade med LTA— medel. Från Stockholms län ifrågasätts om omfördelningen från väginvesteringar till drift och underhåll är samhällsekonomiskt motiverad. Det är enligt länsstyrelsen svårt att genomskåda hur man kommit fram till just den föreslagna fördelningen mellan investeringar och underhåll.

Länsstyrelsen i Dalarna, som i princip stöder förslaget att omfördela investeringar från investeringar till drift och underhåll, vill påpeka att tidigare planering baserar sig på ett tydligt behov av investeringar och att denna planering skapat förväntningar, upprört opinioner, inneburit mycket arbete mm som till vissa delar måste få fullföljas om inte trovärdigheten i planeringssystemet ska gå förlorad. En högre anslags- nivå kan därför erfordras i inledningen av nästa planeringsomgång för att fullfölja vissa åtaganden.

Investeringar

De flesta länsstyrelser uttalar sitt stöd för Komkoms förslag att stråktänkandet på vägsidan ska bestå, men att stråken inte behöver ha enhetlig standard. Exempelvis framförs att den lokala trafiken ofta är dominerande även på de större övergripande stråken varför trafikflödet kan variera mycket över en längre sträcka, vilket bör påverka standarden vid ombyggnad av olika vägavsnitt.

Det framförs dock många synpunkter på fördelningen av investeringsanslagen mellan landets olika delar. I Stockholms län anser man att den föreslagna ramen inte medger investeringar utöver vad som ingår i Dennisöverenskommelsen samtidigt som den överens- kommelsen förutsätter minst oförändrade statliga anslag till länets infrastruktur. Från Norrlandslänen hävdas att den sänkta investerings- nivån i kombination med en stark koncentration till storstadsområdena i allmänhet och Mälardalen i synnerhet medför att viktiga investeringar skjuts på framtiden.

Behov av satsningar på järnvägar framförs av nästan samtliga länsstyrelser. Från flera håll uttrycks oro för att den föreslagna investe- ringsnivån inte räcker till för vissa projekt som av länsstyrelserna bedöms angelägna för att främja regional utveckling, miljö, trafik-

116 Regionala konsekvenser... SOU 1997:35

säkerhet mm. Kustlänen i Norrland betonar starkt behovet av en järnväg längs kusten dvs. Botniabanan. I Västsverige framhålls att satsningen på Nordlänken bör fortsätta samt att Götalandsbanan är ett viktigt framtidsprojekt. För Örebro län är en satsning på Nobelbanan mellan Örebro och Kristinehamn via Karlskoga ett intressant projekt.

I stort sett över hela landet framhålls också behovet av reinvesteringar och standardhöjningar på länsjämvägama. Flera läns- styrelser anser att ansvaret för såväl anläggande som vidmakthållande och drift av anslutningsspår till industrier bör ankomma på staten och inte som idag vara en kommunal eller enskild angelägenhet. De oftast stora initialkostnadema gör det ekonomiskt svårt att anlägga dessa järnvägar och ansluta dem till stom eller länsjärnvägsnätet. En allmän uppfattning bland länsstyrelserna är därför att anslutningen till dessa spår bör ligga inom Banverkets ansvarsområde.

Grov uppskattning av investeringskostnaderna i länens redovisningar

Sammantaget har länsstyrelserna lagt stor vikt vid att ange och beskriva behov av investeringar i infrastrukturen. I en särskild bilaga till denna rapport har en sammanställning gjorts av de objekt som länsstyrelserna anser vara viktiga att genomföra (återges ej i denna betänkandebilaga). Kostnaderna för de investeringar som länsstyrelserna uppger är enligt berörda trafikverk totalt ca 170 miljarder kronor varav 58 miljarder tillsammans ingår i gällande planer och i Komkoms förslag.

För nationella vägar och riksvägar anger länsstyrelserna ett behov som motsvarar ca 60 mdr kr, varav 11 mdr kr kan betraktas som lästa i gällande plan och 12 mdr kr som föreslås av Komkom.

När det gäller investeringar i stomjämvägar ger en grov bedömning av länsstyrelsernas redovisningar kostnaden 95 mdr kr varav totalt 35 mdr kr finns i gällande stomnätsplan och i Komkoms förslag. Av tillkommande 60 mdr kr består drygt hälften av de beräknade kostna- derna för de stora projekten Götalands-, Europa och Botniabanorna.

De samlade anspråken på LTA-anslaget blir drygt 15 mdr kr varav två tredjedelar anges som vägprojekt. Komkom föreslår oförändrad nivå på LTA-anslaget vilket enligt gällande plan är 10 mdr kr.

Drift och underhåll

Huvudintrycket är att länsstyrelserna i stort är nöjda med den föreslagna nivån på resurserna för drift och underhåll. Som nämnts

SOU 1997:35 Regionala konsekvenser... 117

ovan finns anspråk på ytterligare medel till bärighetsåtgärder och på några håll anges behov av en generell höjning av nivån.

Ett antagande om att länsstyrelserna anser att medlen till drift och underhåll bör vara minst tio procent högre än vad kommittén föreslår förefaller rimligt. Den totala nivån för drift och underhåll borde därmed enligt länsstyrelserna ligga på ca 130 mdr kr för nästa planeringsperiod.

I flera län i södra och västra Sverige anser man sig missgynnad av att medlen till drift och underhåll fördelas enbart utifrån ytstandard och inte med hänsyn till reskostnad och trafikmängd. Därmed anser man att förstärkning av bärighet prioriteras framför upprustning av smala, krokiga vägar. Bland annat framförs synpunkten att medel till för- bättrad bärighet bör slås samman med övriga investeringsmedel i respektive län.

För Västsverige anses förslaget till satsning på tjälsäkring innebära att ca 30 procent av behovet kan åtgärdas under tioårsperioden. Ca 50 procent av den åtgärdade våglängden i regionen finns inom mål- områden för EU:s strukturfonder.

För Västerbottens del bedömer länsstyrelsen att förslaget innebär att avstängningstiden för tung trafik kan halveras samt att bättre under- hållsbehov på vägar kan tillgodoses.

Länsstyrelsen i Norrbotten framhåller att eftersatt underhåll snarast bör åtgärdas och att ett fullföljande av det särskilda bärighets- programmet kräver fortsatta insatser.

Regionala mål i förhållande till nationella

Vissa länsstyrelser har kommenterat frågan om hur nationella trafik- och miljöpolitiska mål förhåller sig till mål som antagits inom regionen. Kommentarerna är relativt allmänna och utgår, när de förekommer, i regel från att Vissa frågor blir särskilt viktiga att bevaka inom ramen för de av riksdagen antagna målen för landet som helhet. I exempelvis redovisningen från Västsverige har de berörda länen mot bakgrund av allmänt formulerade mål för regionens utveckling angivit trafik- och miljöpolitiska mål som i stort bygger på de nationella målen men där man särskilt betonar att transportsektorn kommer att få ökad betydelse i ett Europa med gemensam marknad och ökad konkurrens. Regionen har i detta sammanhang en specifik situation genom sitt starkt internationellt inriktade näringsliv och sin roll som transportregion av

118 Regionala konsekvenser... SOU 1997:35

nationell och nordisk betydelse. Det ökade trafikarbetet i och genom regionen får dock inte innebära att belastningen på den västsvenska miljön ökar.

Beträffande buller anges att flera län i regionen har tagit fram längre gående mål än de nationella. Man har också mer preciserade regionala mål än de nationella för naturresurser och biologisk mångfald liksom för VOC, hälsa, samhällsplanering, övergödning mm.

Investeringar viktiga för att alla mål ska uppfyllas

De föreslagna minskningama av investeringarna begränsar enligt flertalet länsstyrelser möjligheterna att uppnå de olika trafikpolitiska målen. Exempelvis framförs ofta att utbyggnad av förbifarter vid tät- orter och vissa motorvägsavsnitt har positiva effekter på trafiksäkerhet och miljö. Även uppfyllandet av övriga mål om effektivi- tet/framkomlighet, regional balans och främjande av näringslivet bedöms förutsätta investeringar i vägar och järnvägar till kostnader som inte alls ryms inom den föreslagna investeringsramen.

Över i stort sett hela landet framhåller länsstyrelserna betydelsen av jämvägsinvesteringar som medel för att uppnå de olika trafikpolitiska målen. T.ex. är en vanlig synpunkt att det mot bakgrund av kommitténs inriktning mot miljö och trafiksäkerhet är angeläget att fortsatt om och tillbyggnad av järnvägsnätet ges hög prioritet

Länsstyrelserna gör ofta en gemensam redovisning av åtgärder för att främja miljö och trafiksäkerhet. Den av kommittén föreslagna inriktningen mot bättre miljöanpassning och ökad trafiksäkerhet får starkt stöd av länsstyrelserna. I ett helhetsperspektiv för miljö och trafiksäkerhet kan dock enligt länsstyrelsen i Jönköpings län del- betänkandet uppfattas som om inriktning och omfattning av investe- ringar i infrastruktur inte har någon nämnvärd betydelse.

Miljö

Flera länsstyrelser tillstyrker i princip åtgärden att successivt höja koldioxidskatten som en åtgärd vilken leder till bättre möjligheter att uppnå de övergripande miljömålen. Från bland annat Västsverige framförs dock att det också måste till flera samverkande åtgärder som långsiktigt ändrar transportstruktur och begränsar transportbehoven. Samhällsplaneringen bör styra utvecklingen mot ett minskat transport- behov och skapa bättre förutsättningar för kollektivtrafik. Vidare bör järnvägen svara för en större andel av trafikarbetet. Man instämmer

SOU 1997:35 Regionala konsekvenser... 119

även i förslagen om inblandning av biobränslen i drivmedlen samt anser det rimligt med minst realt oförändrad drivmedelskostnad.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att förslagen endast har marginell effekt på trafikutvecklingen och därmed på den framtida emissionsbilden. T.ex. står för länets del sjöfart och arbetsmaskiner som inte behandlas av kommittén för lika stora utsläpp av kväveoxider som vägtrafiksektorn. Den beräknade utvecklingen av koldioxid- utsläppen bygger enligt samma länsstyrelse på flera synnerligen osäkra antaganden om regler för bränsleförbrukning, biobränsleinblandning mm.

Nästan samtliga länsstyrelser uttrycker farhågor för att förslaget att höja koldioxidskatten får negativa konsekvenser för företag och hushåll i glesbygden. Någon förrn av kompensation erfordras för glesbygds- befolkningen, t.ex. differentierade drivmedelsskatter eller reseavdrag.

Det finns också länsstyrelser som uttalar direkt tveksamhet till den föreslagna höjningen av drivmedelspriset. Höjningen kommer enligt den uppfattningen att endast marginellt påverka valet av transportmedel samtidigt som industrins, och då särskilt skogsindustrins konkurrens- kraft försämras och glesbygdsbefolkningen får sämre resmöjligheter.

Länsstyrelserna är överlag positiva till att bränsleförbrukningen regleras och till att biobränslen introduceras. På vissa håll ser man möjligheter till sysselsättning inom jord- och skogsbruk och även inom förädlingsledet om produktionsanläggningar lokaliseras till länet. Från några håll påpekas dock att produktion av biobränslen kan få miljöeffekter genom att ett ökat transportbehov alstras och därför att ökat nyttjande av skog och åkermark kan leda till utarmning och vara negativ för den biologiska mångfalden. Kommittén uppmanas att noga analysera vad en introduktion av biobränslen kan medföra när alla effekterna har beaktats.

Komkom anses av länsstyrelsen i Kronobergs län redovisa en välgrundad analys av att utsläppen påverkas föga med byggande av infrastruktur. Analysen av infrastrukturens fysiska intrång i miljön är däremot enligt länsstyrelsen ytlig och mycket ofullständig.

Buller från tåg- och biltrafik samt hot mot vattentäkter är miljöproblem som uppstår av befintliga transportsystem och där länsanknutna åtgärder kan vidtas. Statligt stöd för att motverka trafikbuller bör enligt några länsstyrelser lämnas dels genom direkta åtgärder från Banverket och Vägverket, dels i form av bidrag till kommuner på det sätt som skett senaste året. Ambitionsnivån är alltför låg när det gäller att avsätta medel för att minska buller särskilt i befintliga miljöer anser man på vissa håll. Naturvårdsverkets mål för buller bör tydligt anges.

120 Regionala konsekvenser... SOU 1997:35

Hot mot vattentäkter kan begränsas med både vägombyggnader och trafikregleringar. Det innebär att vägar kan ges ny sträckning eller att vägdiken tätas för att medge ökad tid för sanering vid olycka. En form av trafikreglering kan vara att länsstyrelsen utfärdar förbud mot genomgående trafik med miljöfarligt gods på vissa känsliga vägavsnitt.

Några länsstyrelser, främst i södra Sverige efterlyser analys av hur trafiksystemet skall utvecklas med hänsyn till hushållning med naturresurser. Det anförs som en allvarlig brist att kommittén inte förmår hantera barriärer och andra intrång. Föreslagna medel för miljöåtgärder kommer heller inte att kunna räcka till att begränsa befintliga trafikanläggningars intrång och störningar i värdefulla natur- och kulturmiljöer. Särskilt påtalas av bland andra länsstyrelsen i Kronoberg att perspektivet på kulturmiljön är alltför snävt.

Trafiksäkerhet

Det nationella trafiksäkerhetsprogrammet noteras genomgående som positivt. Nollvisionen bör dock enligt länsstyrelsen i Norrbotten kompletteras med konkreta, gärna regionaliserade, delmål för att arbetet skall bli mer gripbart på kort sikt. En annan synpunkt som framförs är att anslaget uppfattas som väl stort. Effekten av olika ' åtgärder bör kontinuerligt utvärderas och anslaget bör beviljas i den takt som motiveras av projektets möjlighet att ge önskad effekt. Det är också enligt vissa länsstyrelser oklart hur medlen för trafiksäkerhets— främjande åtgärder ska användas.

Behovet av investeringar i mindre trafiksäkerhetsobjekt ökar när investeringsanslaget dras ned. Särskilt anförs behov av ökade resurser för att minska antalet plankorsningar mellan väg och järnväg. I storstadsregionema anser man dessutom att den stora andelen olyckor på det kommunala vägnätet bör uppmärksammas bättre.

I Uppsala län anser man att den stora andelen cykelolyckor föranleder krav på att i ökad utsträckning separera de oskyddade trafikanterna från biltrafik både inom och mellan orterna. Det blir här också särskilt viktigt att öka tillgängligheten till kollektivtrafiken.

Regional balans

Kommentarer till målet om regional balans görs i regel mot bakgrund av strukturförändringar inom näringslivet och sysselsättnings- utvecklingen. Slutsatserna blir därvid t.ex. från Västsverige att tilldelningen av resurser är för liten för att målet ska nås. Stockholms

SOU 1997:35 Regionala konsekvenser... 121

län anser emellertid att det gjorts en nedprioritering av restidsvinster till förmån för regional balans vilket drabbar storstadslänen.

Det lågtrafikerade vägnätet bör enligt länsstyrelsen i Södermanland, förbättras ytterligare — med ökad bärighet, tjälsäkring och belagda grusvägar — för att målet om regional balans skall uppnås. Betydelsen av att länstrafikhuvudmannen upprätthåller kollektivtrafik i trafiksvaga delar av länet framhålls också som viktigt för den regionala balansen.

Länsstyrelsen i Jämtlands län anser att större tyngd bör läggas vid målet om regional balans och att målavvägningen bör påverkas av flygets roll och av ett tvämordiskt perspektiv.

Jämställdhet

Eftersom kvinnor reser kollektivt samt går och cyklar mer än män är enligt flera länsstyrelser en satsning på kollektivtrafiken ett viktigt medel för att öka kvinnornas tillgång till arbete och utbildning och även för att locka fler män att åka kollektivt. Den föreslagna minskningen av väganslaget får enligt länsstyrelsen i Uppsala län en negativ effekt från jämställdhetssynpunkt därför att möjligheterna begränsas för att förbättra för den regionala busstrafiken.

122 Regionala konsekvenser... SOU 1997:35

5 Regionala analyser och inriktnings- planer — länsvis redovisning

En central del i Komkoms uppdrag är att länsstyrelserna ska visa hur en regional inriktningsplan byggd på en helhetssyn i länet kan se ut. Följande redovisning försöker återspegla det innehåll som respektive länsstyrelse redovisat under avsnittet regional inriktningsplan eller liknande. De länsvisa presentationerna får dock lite olika karaktär beroende på att länsstyrelserna har behandlat innehållet i inriktnings- plan på skilda sätt. En del har lagt tyngdpunkten på målformuleringar och översiktlig beskrivning eller behovsredovisning av lämpliga åtgärder medan andra har starkare betonat vilka konkreta projekt som bör utföras för att de miljö- och trafikpolitiska målen för länen ska uppnås.

Stockholm

En regional inriktning redovisas som dels speglar en hållning till den ambitionsnivå som Komkom anger, dels är mer sakinriktad på temat hur miljöaspekter kan fogas in i planeringen. En väsentlig utgångspunkt är att utveckla de befintliga systemen. I detta ingår t.ex. att komplettera de nuvarande trafiksystemen och även kunna acceptera lösningar som inte är helt perfekta men som är bättre än dagsläget. Att kombinera olika trafiksystem kan också vara ett viktigt led i att utnyttja redan gjorda investeringar så effektivt som möjligt. Det kan gälla att koppla samman spårsystem eller att skapa effektiva bytespunkter.

Vidare anges som riktlinje att utnyttja de befintliga systemen bättre genom att för t.ex. kollektivtrafiken förbättra trafikering, information till trafikanter och trafikstyrning. Även en styrning av vägtrafiken som skulle reducera den dimensionerande maxtrafiken vore värdefull. Här- Vidlag kan modern informationsteknik komma till användning. Bättre trafiksignaler framhålls som samhällsekonomiskt mycket lönsamma. Möjligheten att använda ekonomiska styrmedel kommenteras också.

Utöver attityd- och beteendepåverkan kan utformningen av vägarna och miljön kring dessa ha stor betydelse för trafiksäkerheten och miljön. Bland övriga inslag i den inriktning som länsstyrelsen vill

SOU 1997135 Regionala konsekvenser... 123

arbeta efter ingår bland annat att förbättra dåliga vägmiljöer och öka säkerheten för oskyddade trafikanter.

Uppsala

Inriktningsplanen ska kunna vara en "vägvisare" till ett robust och välfungerande transportsystem. Enligt planen bör

. spårutbyggnad och anpassning till snabbtåg på länets stora järnvägar

fullföljas, ny järnväg byggas på sträckan EnköpingUppsala,

utbyggnad av europavägarna fulllföljas, länsväg 288 rustas upp och bli en del av riksväg 55, godsfärjornas farled till Hargshamn förkortas och anslutande

järnväg elektrifieras,

0 hög standard på vägar till strategiska stationsorter och orter vid sidan av järnvägarna, ' riksväg 76 utvecklas till nationellt turismstråk och ' effektiva, mindre godsterminaler byggas i strategiska lägen för ökad samordning av godstransporter mellan väg, järnväg och övriga transportslag.

Vidare bör ett antal åtgärder vidtas som leder till ökad användning av kollektiva transportmedel och som underlättar för gång- och cykeltrafikanter; t.ex. utveckling av regional tågtrafik och attraktiva resecentra samt utvärdering av försöken med lokalt bansystem i Uppsala. God trafikplanering, ökad andel kollektivtrafik och miljö- vänliga fordon som cykel och lokalt bansystem är exempel på åtgärder för att minska användning av fossila bränslen.

Överväg i vissa fall längre och därmed dyrare vägsträckning av hänsyn till kultur och naturmiljövärden.

Södermanland

Inriktningen mot ett miljöanpassat transportsystem innebär behov av planering som syftar till att minska det totala transportbehovet och samtidigt öka järnvägens andel av transporterna. De föreslagna åtgärderna för trafiksäkerhet och miljö ligger väl i linje med de prioriteringar som länsstyrelsen själv har gjort. För att tillgodose målet om god tillgänglighet och effektiva transporter är det nödvändigt att nuvarande investeringsnivå upprätthålls. Satsningen på ökad bärighet förbättrar godstransporterna och därmed företagens konkurrens-

124 Regionala konsekvenser... SOU 1997:35

förmåga. Persontrafikens villkor förbättras av satsningen på åtgärder för högre hastigheter på stambanorna.

För att uppnå målet om regional balans bör det lågtrafikerade vägnätet förbättras; med ökad bärighet, tjälsäkring och belagda grus- vägar. Länstrafikhuvudmannens upprätthållande av kollektivtrafik i trafiksvaga delar av länet är också viktigt för den regionala balansen.

Östergötland

Komkoms bedömning på nationell nivå samt därmed föreslagen inriktning på miljö och trafiksäkerhet i kombination med åtgärder för att öka näringslivets konkurrenskraft är i allt väsentligt tillämplig också på länet. De justeringar som framhålls för länets del avser behov av större satsning på tätortsgenomfarter för ökad trafiksäkerhet och bättre miljö. För att nå dessa mål bör också kollektivtrafiken ges ökade resurser, vilket dessutom främjar den regionala balansen.

Ökade medel för drift och underhåll är mycket angelägna. Därmed främjas såväl trafiksäkerheten som den regional balansen och länets näringsliv. Stora mängder gods transporteras på vägar vars standard inte motsvarar behovet. Vidare bör väg och järnväg byggas fram till ett transportcentrum i Norrköpings hamn där förutsättningama är goda för en fortsatt utveckling av färjetrafik till Finland och Baltikum.

Jönköping

Ett antal väglänkar framhålls som angelägna att rusta upp; bland annat de som blir viktiga förbindelser med hamnar i sydöst vid en väntad ökad östhandel. Vidare är det viktigt att fortsätta satsa på järnvägarna i regionen, dvs Södra stambanan, Kust till kustbanan och Jönköpings- banan samt även aktivt delta i utredningarna av Götalands- och Europabanoma med målsättningen att de påbörjas under denna

planperiod.

Dessutom anges en rad konkreta åtgärder som bör vidtas; t.ex. bevarande och underhåll av det finmaskiga Vägnätet, förbättringar av olycksdrabbade vägavsnitt och korsningar enligt trafiksäkerhetsplan, utbyggnad av gäng och cykelvägar (i vissa fall behov av statliga bidrag), skydd av vattentäkter mm från olyckor med farligt gods samt insatser för bullerskydd, information, kollektivtrafikens behov och inrättande av lokala fraktbolag.

SOU 1997:35 Regionala konsekvenser... 125

Kronoberg

Med rimligare lönsamhetskrav än vad som ställs upp av Komkom och med utvidgade överväganden som även innefattar värderingar av boende i goda miljöer och landskapshävd anser sig länsstyrelsen kunna hänvisa till behov av investeringar i vägar och järnvägar som anges i vision Kronoberg 2010. Det innebär motorväg hela E4, högre standard på fem riksvägar, snabbtåg på södra stambanan och högre standard på Kust till kust banan - delvis 200 km/tim. I Komkoms förslag svänger dock pendeln för kraftigt från investeringar mot drift och underhåll. Länsstyrelsen framhåller att överdriven trafikering ger varken samhällsekonomi eller god miljö. Mer samåkning och bränslesnålare, avgasrenade bilar är miljömässigt svårslaget i en landsbygdsregion.

Kalmar

För vägnätet anges viktiga investeringsbehov för E 22 och tre större riksvägar i syfte att uppnå godtagbar trafiksäkerhet och framkomlighet. Vidare bör det mindre vägnätet rustas upp så att EU-krav på bärighet klaras. Medlen till uppsättning och underhåll av viltstängsel längs de större vägarna bör ökas. För järnvägarna erfordras en fortsatt upp- rustning av både stomnätet och länsjämvägama med bland annat elektrifiering av vissa banor. Vidare bör Banverket ta över ansvar för industrispår och anslutningsväxlar.

Samtrafikering av flygplatserna i regionen bör utvecklas för att öka turutbud och antal destinationer. På sikt bör det finnas utrymme för en direkt flygförbindelse till en polsk eller baltisk stad. Kalmar bör kunna bli regional utgångspunkt för flyg till Polen/Baltikum.

Utvecklingen i Östeuropa kan göra det intressant att etablera reguljär sjöfart för godstransporter mellan hamnar 1 länet och på andra sidan Östersjön. Länets harrmar bör härvid samverka. Terminalstruk- turen bör också planeras bättre och knytas närmare till planeringen av övrig infrastruktur.

Gotland

Sjö- och luftfart måste ingå från början i infrastrukturplaneringen. För att uppnå god tillgänglighet krävs viss turtäthet för färje- och flygtrafik. Länet behöver kompensation för nackdelar till följd av avregleringen av flyget. Vidare måste öns trafiksystem integreras i det nationella väg- och järnvägsnätet; dvs anslutande vägar, järnvägar och kollektivtrafik

126 Regionala konsekvenser... SOU 1997:35

på fastlandet. I stället för den satsning på järnväg som kommer fastlandet till del bör ökat stöd ges till kollektivtrafik på Gotland.

Jord— och skogsbruk är viktiga näringar vars tunga transporter med- för som minimikrav att nuvarande standard på det statliga vägnätet upprätthålls. Den omfattande turismen föranleder behov av t.ex. satsningar på cykelvägar, välordnade rast- och informationsplatser samt att enskilda vägar är allmänt tillgängliga. Statsbidraget till enskilda vägar behöver ökas.

Telenätet bör byggas ut så att alla får tillgång till nättjänster till rimliga kostnader.

Blekinge

I länets strategi "Blekinge mot framtiden" formuleras regionala mål för bl.a. kommunikationer, näringsliv och miljö. Målen för transporter och kommunikationer är att transportsystemet ska vara en motor för länets utveckling samtidigt som det är miljövänligt och trafiksäkert. Bland målen ingår också att Blekinge ska vara en av Europas främsta IT— regioner.

Länet ska utvecklas till en internationell knutpunkt särskilt för transporter mot Öst- och Centraleuropa. Samverkan mellan länets hamnar skall utvecklas och sambanden mellan olika regioner vid Östersjön skall stärkas. En regional tillväxt eftersträvas som bidrar till att skapa en miljömässig, demokratisk och fredlig utveckling i Östersjöregionen. Nödvändiga åtgärder, dvs främst investeringar 1 vägar och järnvägar anges för att målen skall nås.

Skåne

I den gemensamma redovisningen från de två länen i Skåne betonas starkt betydelsen av samordnad samhällsplanering som utgångspunkt för planering och beslut om åtgärder inom transporter och infrastruktur. Hänvisning görs till handlingsprogrammet för en bättre miljö - Agenda 21. Transportsystemet bör utvecklas i en riktning som innebär bl.a. sparande av energi, utbyggd kollektivtrafik, integration av bostäder och arbetsplatser, smidiga godstransporter mm. Det långväga transport- behovet skulle minska med mer inriktning på lokal produktion av varor, särskilt livsmedel.

Genomgångstrafiken i Skåne och behovet av fortsatta utbyggnader i de båda länen måste analyseras vidare. En tanke som framförs i redovisningen är att den stora mängd godstransporter som nu går

SOU 1997:35 Regionala konsekvenser... 127

genom Skåne skulle kunna reduceras om de avlänkades mot hamnar närmare avsändnings- och ankomstorterna.

Halland, Göteborg och Bohus, Älvsborg, Skaraborg och Värmland

Länsstyrelserna hänvisar till det gemensamma arbete som de fem västsvenska länen utfört och där det framhålls att länens inriktnings- förslag innebär en utveckling av infrastrukturen som främjar näringsliv och sysselsättning. Det är dock mycket viktigt att den fortsatta inriktningen är förenlig med en långsiktigt hållbar utveckling i harmoni med nationella och regionala miljömål. Den västsvenska strategin innehåller en kraftig satsning på kollektivtrafik liksom komplettering av befintlig struktur med nya strategiska länkar i trafiksystemet.

Investeringarna 1 vägar och järnvägar måste bättre främja integra- tionen mellan alla transportslig inkl flyget och sjöfarten. Potentialema är stora hos sjöfarten som ett miljövänligt och kapacitetsstarkt transportmedel. Den strategiska betydelsen av sjöfarten på Vänern och Trollhätte kanal är stor för exportindustrin runt Vänern och en utgångspunkt måste vara att inte belägga den trafiken med avgift för inrikestrafik.

Bland övriga kormnentarer från de västsvenska länsstyrelserna kan nämnas att den norska regeringen har framfört att förbindelserna med Sverige och särskilt den nordiska triangeln där sträckan Oslo - Stockholm ingår, ska ges hög prioritet. I Norge förutsätts härvid att man från svensk sida bygger ut sina länkar till motorvägar respektive för höghastighetståg.

I satsningen på järnväg bör inrymmas förbättrade terminaler och standardiserade gemensamma lastbärare som tar till vara järnvägens och även sjöfartens miljöfördelar. Kopplingen mellan trafikslagen är mycket viktig och ett antal stationsfrågor är härvid angelägna att lösa.

Örebro

Hänvisning görs till länsstyrelsens inriktningsdokument "Transport 2000" som i korthet innehåller följande regionala mål för transport— sektorn:

. Skapa närhet och tillgänglighet till europamarknaden med bra transportrnöjligheter på väg och järnväg samt med flyg och där länets utmärkta geografiska och demografiska läge utnyttjas.

128 Regionala konsekvenser... SOU 1997:35

' Förnyelse av länets näringsliv. Investeringar i infrastrukturen skall stärka länet som centrum för kommunikation, kunskapsutveckling och kunskapsspridning. 0 Samverkan mellan arbetsmarknader skall stärkas och där ett effektivt transportnät skapas, vilket ger bra transporter och pendlingsmöjligheter. . Miljövänliga trafiksystem som bl.a. är en viktig grund för en hållbar och för länet ekonomiskt gynnsam utveckling.

Västmanland

Betydelsen av en systemsyn på såväl gods- som persontrafik framhålls starkt, vilket bl.a. innebär behov av effektiva omlastningsterrninaler och kombisystem för lastbilstransporter. Sjöfarten i Mälaren får inte begränsas av restriktioner i passagen till/från Östersjön. Vidare bör järnvägens konkurrenskraft mot lastbilstrafiken stärkas av miljö- och trafiksäkerhetsskäl. Antalet huvudmän bör minskas för godsspåren mellan kund och stomnät.

En god kollektivtrafik är angelägen av hänsyn till miljö och allmän tillgänglighet samt från jämställdhetssynpunkt. Ökade krav framförs på samordning av persontrafik över länsgränser. Det är också angeläget med bättre tågförbindelser väster om Västerås samt att Stockholms Central får tillräcklig kapacitet för trafiken på Mälarbanan. Vidare framförs behov av dubbelspår på Godsstråket genom Bergslagen där nu den interregionala persontrafiken vid konkurrens om spårutrymmet får stå tillbaka för den nationellt viktiga godstrafiken. Dessutom anges behov av åtgärder mot bullerproblem vid större vägar i tätorter och längs järnvägar samt brister i nuvarande finansiering av planskilda korsningar mellan väg och järnväg i tätorter. För möjligheterna att utnyttja flyget är det viktigt med goda väg- och tågförbindelser med Arlanda.

Dalarna

I ett förslag till strategi för Dalarnas län har för olika kommunika- tionsområden ett antal delmål formulerats.

. Vägar: Åtgärda flaskhalsar på större vägar till länet samt öka bärighet på mindre och medelstora vägar. Kraftfull satsning på säkerhetshöjande åtgärder och minskning av vägtrafikens belastning på miljön.

SOU 1997:35 Regionala konsekvenser... 129

' Järnvägar: Förkorta kraftigt restider mellan Borlänge och Arlanda/Stockholm samt mellan Borlänge och Gävle. Ökad satsning bör göras på godstrafik. . Flyg: Nya förutsättningar - bl.a. ökad internationell trafik för trafiken på Borlänge, Mora och Idre. . Lokal och regional kollektivtrafik: Målet är att öka kort och medellång arbetspendling med kollektivtrafik samt att den blir ett attraktivt alternativ för både kvinnor och män. ' Tele och datakommunikation: Hög kompetens och att alla delar i länet har god tillgång så att modern informationsteknik kan utnyttjas. Det bör finnas distansutbildning som är väl utbyggd och fördelad över länet.

Gävleborg

Den regionala inriktningsplanen följer i hög grad den nationella dock med vissa angivna skillnader och markeringar. Ett antal beslutade upprustningar av väg och järnväg fullföljs i Vilket bland annat ingår satsningar på stora järnvägsprojekt längs Ostkustbanan, Atlantbanan, Godsstråket Bergslagen mm.

Godstransportema bör ges ökad betydelse i kalkylmodellema. En strikt tillämpning av modellerna konserverar bestående strukturer. Resurserna för drift och underhåll (tjälsäkring mm) bör öka liksom det statliga engagemanget för att skapa ekonomiskt hållbar kollektivtrafik även i län med många små orter. Hamninvesteringar och terminal- funktioner bör prioriteras. Bidragen till enskilda vägar får inte försämras. Ansvaret för industrispåren bör föras över till staten i syfte att ge näringslivet konkurrensneutral tillgång till järnväg.

Samhället måste få ett ökat inflytande över telekommunikationema så att inte enbart marknaden styr investeringarna.

Västernorrland

I en önskvärd regional utvecklingsplan redovisas de större, strukturella insatser som krävs för att skapa ett transportsystem som säkerställer en långsiktigt hållbar utveckling i länet. Ambitionen är att utveckla integrerade transportlösningar och knyta samman lokala arbets- marknader i effektiva transportstråk, t.ex. upprustning av E 4 - stråket med nya förbifarter vid berörda städer samt åtgärder för att samtliga regionala och lokala stråk ska kunna hållas öppna året om med full bärighet. Vidare framhålls betydelsen av det enskilda vägnätet och att det tillförs tillräckliga resurser från samhället.

130 Regionala konsekvenser... SOU 1997:35

När det gäller järnvägar argumenteras för att med byggandet av en kustbana på sträckan Sundsvall—Nyland—Ömsköldsvik—Umeå (Botniabanan) åtgärda brister i standard och kapacitet för den interregionala godstrafiken samt skapa regional och interregional persontrafik längs Norrlandskusten. Även behovet av att utveckla Mittbanestråket mellan Sundsvall och Östersund samt åtgärder för bättre godstrafik på järnväg i Sundsvallsområdet betonas.

En gemensam flygplats för Örnsköldsvik och Umeå anses angelägen liksom att staten tar ett större ansvar för de kommunala flygplatserna. En ökad kapacitet på Arlanda är ytterst viktig för norrlandsflyget.

Övrigt som framförs är främjande av kollektivtrafik samt krav på samhälleliga insatser för att få igång en kustpendel för sjöfarten längs kusten. Vidare anges planer på utveckling av en östvästlig godslänk från Finland vilken kan bli en del av en långväga godsförbindelse från nordvästra Ryssland genom Finland och mellersta Norrland till Trondheim.

Jämtland

Länsstyrelsen instämmer i stort med föreslagna mål - dock med större tyngd vid regional balans samt att flygets roll och ett tvärnordiskt perspektiv kan påverka målavvägningen. Utifrån målet att finna den balans i utvecklingen av de olika trafikslagen som bäst gynnar länets utveckling är huvudinriktningen för vägarna att fortsätta att stråkvis rusta upp det befintliga länsvägnätet till godtagbar bärighet samt att bygga bort brister på riksvägarna.

För järnvägen är inriktningen att få en genomgående hög standard och kapacitet på stomjämvägama och snabbtågsanpassning på Atlantbanan till Trondheim; där det är mest akut att höja standarden på järnvägen väster om Östersund. Inlandsbanans betydelse för turismen och för näringslivet i inlandet understryks. Det är angeläget att fortsatt drift på banan tryggas.

Boende i glesbygd måste kompenseras vid höjning av priser på drivmedel, vilket dock inte får ske med stöd från regionalpolitiken. Det måste ske inom trafikpolitikens ram och riktas direkt till invånarna.

Västerbotten

I den övergripande regionala strategin ingår att åtgärda systembrister och flaskhalsar i de uppsamlande stråken; främst avsaknad snabb- jämväg längs kusten dvs. Botniabanan samt olika åtgärder på

SOU 1997:35 Regionala konsekvenser... 131

stamvägnätet. Ökade behov av transporter i östvästlig riktning skall tillgodoses.

För vägarna är det vidare angeläget att begränsa den nedsatta bärigheten till följd av tjälskador på vägnätet. Ingen del av det allmänna vägnätet bör ha nedsatt bärighet mer än tre veckor per år. Detta är särskilt viktigt för skogsnäringen och även för turisttrafiken som ofta sammanfaller med tjällossningen. När det gäller järnvägar så erfordras åtgärder mot väntad kapacitetsbrist på stambanan vilken bör uppgraderas för en största tillåten axellast på 25 ton. Tågvikts- begränsningen som beror på branta lutningar behöver också åtgärdas för att klara den tunga trafikens behov och minska Norrlands transporthandikapp. Även kraftförsörjningen längs stambanan bör förbättras.

Bland övriga åtgärder i den regionala strategin ingår bland annat att staten måste säkerställa det enskilda vägnätet, kollektivtrafikens andel av trafikarbetet skall öka, effektiva terminaler för gods- och persontransporter skall skapas samt flygtrafiken säkerställas långsiktigt där lämpliga alternativ saknas. Sjöfarten skall också ges likartade förutsättningar som andra trafikslag och bl.a. omfattas av nuvarande transportstöd. Informationsteknologin utvecklas för samordning inom och mellan olika trafikslag.

Norrbotten

Ett tiotal målsättningar anges för offensiva satsningar på infrastruktur och transportlös-ningar. Målsättningarna går ut på att skapa ett komplett transportsystem med hög produktionsförmåga dels för basnäringarnas masstransporter, dels för växande tjänste och lättare varuproduktion samt persontransporter. Andra målsättningar är att komplettera det nord-sydliga perspektivet med ett öst-västligt vad gäller såväl utbyggnad av infrastruktur som skapande av effektiva transportlösningar. Samordning främjas mellan transportslag genom väl utvecklade terminaler och resecentra.

Konkreta investeringar i transportsystemet redovisas för att målstandarden för vägnätet skall uppnås; bl.a. anpassning av vägarna E 4, E10 och Rv 45 utifrån ett Barentsregion-perspektiv. För järnvägs- nätet anges bl.a. att tågviktsbegränsning och begränsad mötesspårs- kapacitet behöver åtgärdas på stambanan genom övre Norrland. För effektivare gods och persontrafik är det angeläget både att bygga Botniabanan och att vidta åtgärder för övriga järnvägar i länet.

När det gäller flyget anges åtgärder som kan förbättra trafikutbudet och flygsektoms funktionalitet: ett flexiblare avgiftssystem resp statlig

132 Regionala konsekvenser... SOU 1997:35

___—______—_—————————

upphandling av det interna nätet i Norrland och ekonomiska garantier för attraktiva start- och landningstider på Arlanda.

De regionala effekterna av avregleringen inom transportsektorn bör följas upp och statliga resurser skapas för åtgärder som säkerställer ett tillfredsställande trafikutbud. Även i övrigt framhålls administrativa system - t.ex. transportstöd, statligt köp av trafik mm - som säkrar ett tillfredsställande transportutbud.

SOU 1997:35 Regionala konsekvenser... 133

6 Förslag till inriktning av kvarstående frågor för KomKom

I Komkoms delbetänkande hänvisas till att viktiga trafikpolitiska frågor som inte avser investeringsplaneringen kommer att behandlas senare av kommittén. I tillägget till uppdraget till länsstyrelserna anges också att de bör behandla sådana frågor som syftar till att ge kommittén underlag för det fortsatta arbetet. Här avses bland annat ett antal olika trafikeringsfrågor och en fördjupad behandling av sjöfartens och flygets roll i trafiksystemet. I följande avsnitt redovisas därför synpunkter vilka länsstyrelserna framfört i frågor som inte behandlas i delbetänkandet.

Flera länsstyrelser framhåller kollektivtrafikens betydelse för trafiksystemet och förutsätter att Komkom avser att föreslå åtgärder som stärker kollektivtrafikens konkurrensförrnåga. Eftersom lokal och regional kollektivtrafik på många håll är uppbyggd på busstrafik anser man att det är viktigt att den trafikens behov av vägutbyggnader, vägstandard, utformning av hållplatser och terminaler beaktas. Sammankoppling av transportsystem och effektiva bytespunkter framhålls som viktiga för att främja kollektivtrafiken. Från Västsverige hävdas särskilt behovet av resurser för regional tågtrafik över gränsen mot Norge och även de särskilda krav som skärgårdstrafiken ställer.

Även frågor om trafikering, taxor och komfort har betydelse för att kollektivtrafiken skall kunna hävda sig i konkurrensen. I anslutning till planerade eller pågående utbyggnader av järnvägarna har det också förekommit problem med finansiering och genomförande av resecentra som man anser att kommittén bör uppmärksamma.

LTA-anslaget behöver utökas

Från flera länsstyrelser ställs krav på ökningar av LTA-anslagen t.ex för att man skall kunna genomföra sådana kostnadskrävande

134 Regionala konsekvenser... SOU 1997:35

upprustningar av länsvägar och länsjärnvägar som den moderna godstrafiken kräver. Länsstyrelsen i Stockholm anser att LTA-ramen måste utökas för att omfatta alla objekt med nyttokostnadskvot över 0,4. Behoven är stora på länsvägama som är väsentligt mer skadedrabbade än övriga vägtyper. För att möjliggöra långsiktiga satsningar behövs det enligt länsstyrelsen i Östergötland m.fl. en kraftig förstärkning av LTA-ramen t.ex genom överföring av medel från regionala väganslaget och från anslaget till länsbanorna.

Skånes täta bebyggelsestruktur ställer mycket höga krav på utbyggnad och upprustning av länsvägar, länsjärnvägar och kollektiv- trafikanläggningar. LTA-anslaget motsvarar f.n. inte alls dessa behov. Det erfordras enligt länens bedömning ca 3,5 mdr kr för LTA— investeringar medan nuvarande nivå och fördelning av anslaget innebär ca 1 mdr kr för Skåne.

I län där järnvägen svarar för en viktig del av kollektivtrafiken anges som ett särskilt problem finansieringen av de mycket stora och långsiktiga investeringarna i vagnar för trafikhuvudmännens tågtrafik. Från flera håll framförs härvid behov av statliga anslag till åtgärder i form av t.ex. upprustning och modernisering, för att främja kollektivtrafik på länsjämvägama. Bland annat bör det bli möjligt att med LTA-medel investera också i tågmateriel för regional trafik.

6.2. Hamnar och sjöfart

Flera av länsstyrelserna i södra Sverige hänvisar i sina redovisningar till den gemensamma rapporten "Den fysiska infrastrukturen för kommunikationer i sydlänen" från nov 95 (se avsnitt 2) i vilken man bland annat konstaterar att hamnarna allmänt sett har god kapacitet. Det växande utbytet med östra delen av Europa ger ökade möjligheter till både- person och godstrafik framför allt från hamnarna på ostkusten. Enligt rapporten är det dock tveksamt om trafikunderlaget på sikt verkligen ger möjlighet till fullgod fartygstrafik från alla hamnar där sådan trafik nu diskuteras. Även i den nu aktuella redovisningen från Södermanlands län anser man att det finns en betydande överkapacitet totalt sett i landets hamnar. Länsstyrelsen anser därför att det bör vara samhällsekonomiskt motiverat att få till stånd en samordning mellan hamnarna.

Från länen längs ost- och sydkusten anges flera hamnar som lämpliga att vidareutveckla som integrerade delar i ett transportsystem. Landinfrastrukturen bör enligt berörda länsstyrelser byggas ut till ett antal hamnar som kan bli betydelsefulla i ett Östersjöperspektiv. Länsstyrelsen i Gotlands län understryker behovet av goda väg- och

SOU 1997:35 Regionala konsekvenser... 135

jämvägsanslutningar till de hamnar på fastlandet som är destinationer för öns färjetrafik I Blekinge anser man att länet bör bli ett nav för internationella transporter och där t.ex färjeförbindelser till Polen och Baltikum prioriteras. Även övriga länsstyrelser längs Östersjön under- stryker möjlighetema till sjöförbindelser med östeuropa.

I den gemensamma redovisningen från Västsverige hävdas att ytterligare överföring av transporter från land till sjö måste eftersträvas. En åtgärd är därvid att i pågående översyn av sjöfartsavgifter beakta betydelsen av att svensk industri har kvar direktanlöpen av transocean linjetrafik. Även Vänersjöfarten bör främjas och bör inte beläggas med avgift för inrikestrafik. Länsstyrelserna i regionen anser att berörda parter bör ta initiativ till sjöfrakt med containrar mellan Vänerrregionen och t ex nordtyska hamnar.

Nuvarande transportstöd bör enligt länsstyrelserna längs Norrlands— kusten gälla på lika villkor för sjöfart som för andra transportmedel. Som led i utvecklingen av östvästliga samarbeten anser länsstyrelsen i Västerbotten att det är viktigt att långsiktigt säkra färjetrafiken Umeå- Vasa och i Västernorrland finns planer på godslänk från Finland. Länsstyrelsen i Norrbotten framhåller behovet av kostnadseffektiv åretrunttrafik med traditionell sjöfart samt att kustsjöfarten utvecklas till hamnarna i Luleå och Piteå.

6.3. Flyg

Länsstyrelserna framhåller allmänt att också flyget måste ingå i den helhetssyn på kommunikationema som bör ligga till grund för planeringen av infrastrukturen. Bland annat tar man på några håll upp behovet av fungerande transporter på väg och järnväg till de större flygplatserna.

Behovet av bra förbindelser med Arlanda/Stockholm betonas generellt. Flera länsstyrelser bland annat i Norrland anser att stömings- känsligheten och köproblemen vid Arlanda måste åtgärdas. Från Västerbotten redovisas exempel från Umeå flygplats där mer än hälften av passagerarna under morgonens högtrafik drabbas av förseningar på Arlanda.

Flera länsstyrelser behandlar frågor om kommunala flygplatser som bör ges möjligheter till utveckling som är i paritet med vad som gäller för de statliga flygplatserna. Flygtrafiken framhålls som ett mycket viktigt transportaltemativ för näringslivet i delar av landet där möjlig- heter saknas för rationell tågtrafik och där man annars är hänvisad till bil- och busstrafik.

136 Regionala konsekvenser... SOU 1997:35

Vissa län anger möjligheter att utveckla nya flygförbindelser. Exempelvis anses Kalmar kunna bli regional utgångspunkt för resor till Polen/Baltikum. För Norrbottens del bör man enligt länsstyrelsen utveckla både den interna flygtrafiken i Norrland och den östvästliga trafiken så att man kan få förbindelser över dagen mellan länet och grannländerna.

Flera länsstyrelser påpekar att linjetrafiken har minskat efter avregleringen. Statliga åtgärder i form av t.ex. upphandling av trafik hävs enligt bl.a. länsstyrelsen i Norrbotten för att motverka de negativa effekterna av avregleringen av inrikesflyget.

Från flera håll kommenteras också flygplatsfrågor. Länsstyrelsen i Kalmar anser att det inte är realistiskt med en gemensam flygplats i sydöstra Sverige, t.ex. i Emmaboda, vilket har diskuterats. De nu- varande flygplatsemas närhet till städerna bör enligt länsstyrelsen i stället tas till vara för att än mer utveckla flygtrafiken. Länsstyrelsen i Östergötlands län bedömer dock att framtida miljökrav kan komma att innebära att tätortsnära flygplatser måste avvecklas och ersättas, vilket kan komma att beröra Norrköping och Linköping.

Det bör enligt länsstyrelsen i Blekinge bli möjligt för länet att besluta om att med regionalt, statligt stöd investera i länets flygplats i Ronneby.

Vidare framförs krav på att den för närvarande relativt stora skillnaden i villkor för statliga och kommunala flygplatser bör utjäm- nas. Kommunala flygplatser dras med återkommande underskott som det enligt t.ex. länsstyrelsen i Norrbotten är orimligt för kommunerna att på sikt kunna klara.

6.4. Terminaler och kombinerade transporter

Några länsstyrelser anför att planering av terrninalstrukturen bör samordnas bättre med övrig infrastrukturplanering. Det kan finnas både samhällsekonomiska och miljömässiga motiv för samhället att engagera sig i sammankoppling av transportsystem samt medverka till effektiva bytespunkter för att främja både kollektivtrafik och godshantering. En utveckling av terminalema och dess funktioner på olika nivåer bedöms ha hög potential för att effektivisera person- och godstransporter.

Nu finns möjlighet till bidrag för persontrafikterrninaler. Om näringslivets transportbehov ska kunna tillgodoses är det enligt ett par länsstyrelser viktigt att statliga bidrag till investeringar kan ges även till godstrafikterrninalema. Förutsättningama för att satsa på nya lägen för kombiterminaler har begränsats i och med att utvecklingsstödet till kombitrafik tagits bort.

SOU 1997:35 Regionala konsekvenser... 137

En kraftfull satsning bör enligt flera länsstyrelser göras på terminalfunktioner för bl.a kombitrafik liksom på standardiserade lastbärare och andra åtgärder som tar till vara järnvägens och sjöfartens miljöfördelar.

138 Regionala konsekvenser... SOU 1997:35

7 Synpunkter på planerings- och beslutsprocessen

Länsstyrelsernas redovisningar innehåller en relativt samstämmig syn på hur ansvaret för planering och beslut bör fördelas när det gäller kommunikationsfrågor.

En utgångspunkt för länsstyrelsernas uppfattning om hur planerings och beslutsprocessen bör utformas är att kommunikationema berör många samhällsområden och är ett medel för att uppnå olika mål för t.ex. regional utveckling, näringsliv, sysselsättning, utbildning, miljö. Det bör därför vara en nära samordning mellan planeringen för transportsytemets utveckling och andra samhällsfunktioner. Exempel— vis erfordras en samverkan mellan en rad olika områden för att målet om ett miljöanpassat transportsystem skall uppnås. Detta har tydligt framgått bland annat i arbetet med RES-uppdraget. Mot denna bakgrund blir det naturligt att planeringen för kommunikationema skall drivas i nära samverkan mellan länsstyrelse, trafikverk, kommuner, landsting, länstrafiken, trafikutövare, näringsliv m.fl.

Länsstyrelsen har till uppgift att verka för de nationella målen och därvid bl.a. vara samordnare av planeringen för länets utveckling i vid mening och där planeringen för transportsystemets utformning har en central plats. Därför har länsstyrelserna normalt ett omfattande sam- arbete med kommuner och andra berörda. Länsstyrelserna ser en fortsatt utveckling av denna samverkan som ett led i arbetet med att uppfylla de nationella, trafikpolitiska målen.

Länsnivån framhålls som den nivå under den centrala där det är möjligt att göra avvägningar mellan olika transportslag samt se till sambandet mellan åtgärder i transportsystemet och genomförandet av nationell politik inom olika områden. Länsstyrelsens dubbla roll som statens företrädare regionalt och regionens företrädare nationellt framhålls från något håll härvidlag som unik och bör tas tillvara. Slutsatsen blir enligt länsstyrelserna att länen bör ges större befogenheter när det gäller beslut om investeringar i trafikens infra- struktur.

Länsstyrelserna instämmer överlag i det förslag som framförs i en underlagsrapport till Komkom om att vägnätet bör indelas i två

SOU 1997:35 Regionala konsekvenser... 139

planeringsnivåer nationella respektive regionala vägar och att beslut om investeringar i det regionala nätet skall ligga på länsnivå. Trots att Komkom inte behandlar frågan närmare i delbetänkandet är det flera länsstyrelser som framhåller betydelsen av regional planering av investeringarna för möjligheterna att nå de trafikpolitiska målen och då särskilt miljömålen.

Sammanfattningsvis framför flera länsstyrelser synpunkter med innebörden att deras roll i kommunikationsplaneringen bör förstärkas. Genomgående avstyrker de förslaget om att i försöksverksamhet ändra kompetensfördelningen mellan stat och kommun.

En vanlig uppfattning bland länsstyrelserna är att det nu är en bakvänd turordning i det trafikpolitiska arbetet. Först läggs det i en traditionell planeringsomgång fast en relativt detaljerad inriktning på investeringar 1 vägar och järnvägar. Därefter skall kommittén ta sig an den övergripande inriktningen av trafikpolitiken, vilken till väsentliga delar kommer att vara bunden vid de redan fattade investerings- besluten.

Flera länsstyrelser framhåller också att problem uppstår när den långsiktiga investeringsplaneringen utsätts för en kortsiktig, ryckig ekonomisk politik. Planeringsförutsättningarna bör vara stabila och i flera fall anser man att en ökning av totalramen behövs för att objekt i nu gällande investeringsplaner ska kunna genomföras.

Samordning mellan utyggnad av infrastruktur och trafikering exemplet Västtåg

Flertalet av de länsstyrelser som belyser frågan om samordning mellan investeringar och trafikering behandlar främst aspekter på regional tågtrafik. Det samarbete som finns i Västsverige inom ramen för Väst- tåg belyser frågor som i sammanhanget kan anses vara av generellt intresse. Detta samarbete är ett första steg mot en mer samordnad syn på lokal, regional och interregional tågtrafik oavsett vem som är huvudman.

Genom samarbetet, som bl.a. rör marknadsföring och information samt samordning av trafik och tidtabeller, anser länsstyrelserna att det skapas goda förutsättningar" för gemensamma avvägningar för att hitta de totalt sett bästa lösningarna, såväl för SJ som för de olika trafikhuvudmännen. En svårighet i sammanhanget är att det är svårt för såväl SJ som trafikhuvudmännen att binda sig för långsiktiga åtaganden i så pass kostnadskrävande verksamheter som tågtrafik. För trafikhuvudmännen är det dessutom osäkert vad som händer efter år 2000 med nuvarande statsbidrag för drift av länsjärnvägar. Några

140 Regionala konsekvenser... SOU 1997:35

långsiktiga utfästelser om trafikering kan därför inte väntas som garanti för investeringar i t.ex. spår.

En åtgärd för att behandla konflikten mellan den långsiktiga samhällsekonomin (infrastrukturen) och den kortsiktiga företagseko- nomin (trafikeringen) är enligt länsstyrelserna att se även det rullande tågmaterielet som en del av infrastrukturen och som därmed bör kunna finansieras med hjälp av statligt anslag till länstrafikanläggningar.

Med prognoser visar Västtåg att en större andel av resorna med kollektivtrafik kommer att ske med tåg och att pendlingsavstånden blir längre.

SOU 1997:35 Regionala konsekvenser... 141

8 Sammanfattande kommentarer

SIKA framför i detta avslutande avsnitt kommentarer till vissa huvuddrag i länsstyrelsernas redovisningar.

Länsstyrelserna har genomgående lagt ner ett omfattande arbete på att analysera Komkoms förslag. Det förefaller ha varit ett brett samråd i respektive län och i stora delar av landet har det även varit en samverkan över länsgränserna.

Eftersom Komkoms delbetänkande i huvudsak innehåller alternativa inriktningar och ett förslag till inriktning av infrastrukturplaneringen för perioden 1998—2007 har länsstyrelsernas redovisningar till betydande delar kommit att behandla vilka konsekvenserna blir för det egna länet av kommitténs förslag till satsningar på infrastrukturen. Från några håll har man uttryckt att de överväganden som kommittén gjort på nationell nivå inte haft den karaktären att de kunnat brytas ner på regional nivå.

Länsstyrelsernas inriktningsplaner innehåller en redovisning av de behov som man anser finns i länen. Underlaget för planerna har ofta hämtats från transportvisioner för länet vilka normalt inte är kopplade till hur stora resurser som kan bli tillgängliga, t.ex. enligt Komkoms förslag.

Stöd för ytterligare miljöanpassning av transportsystemet

Länsstyrelserna instämmer generellt i behovet av att vidta åtgärder för att minska trafikens skador på miljön. Förslagen att främja utveck- lingen av bränslesnålare bilar och introduktion av biobränslen i drivmedlen ställer man sig också bakom. Däremot framförs ofta invändningar mot åtgärden att höja drivmedelspriset genom att öka koldioxidskatten. I det närmaste samtliga länsstyrelser anser att höjning av koldioxidskatten kommer att slå hårt mot dem som bor i glesbygd. Komkoms förslag är ju konstruerat så att genom att samtidigt reglera bränsleförbrukningen skall bilisternas rörliga kostnader vara oförändrade vid en höjning av koldioxidskatten på drivmedlen. Man kan dock som synes konstatera att länsstyrelserna inte bedömer det som

142 Regionala konsekvenser... SOU 1997:35 &

sannolikt att den högre koldioxidskatten kan kompenseras av den reglering av bränsleförbrukningen som kommittén föreslår.

Stark tilltro till utbyggnad av infrastrukturen för att nå olika mål för samhället

Länsstyrelserna framhåller genomgående infrastrukturens stora bety- delse för näringsliv, sysselsättning och regional utveckling i övrigt. En representativ formulering kan hämtas från länsstyrelsen i Norrbotten som hävdar att en avgörande förutsättning för att stimulera utvecklingen av befintliga, framgångsrika företag och understödja ett framgångsrikt nyföretagande är att offensiva satsningar på infrastruktur och transportlösningar kommer till stånd. Andra exempel kan tas från kustlänen vid Östersjön, som starkt betonar den utvecklingspotential som finns i ett ökat utbyte med Östeuropa och att det därför är viktigt att bygga ut landinfiastrukturen till hamnar vid ostkusten, utveckla omlastningsterminaler, etablera nya flyglinjer mm.

Länsstyrelserna redovisar således ett stort antal väg- och järnvägs- projekt som bör genomföras för att främja länens utveckling i olika avseenden. Här ingår t.ex. nya stora vägar och upprustade mindre vägar samt fullföljande av projektidéer om järnvägar. Vidare anges behov av stöd till trafikering på länsjämvägama, anslutningsspår och växlar till industrier mm.

Särskilt stark tilltro framförs till att järnvägar är bra för näringslivet, främjar den regionala utvecklingen samt bidrar till bättre miljö, trafiksäkerhet och även till ökad jämställdhet.

Den stora betydelse som länsstyrelserna vill tillmäta utbyggnad av infrastrukturen för att främja utveckling av näringsliv, regional balans mm kan synas något förvånande mot bakgrund av att meningarna om regionala effekter av satsningar på infrastruktur är minst sagt delade bland forskare på området.

I den sk SAMPLAN-gruppens rapport Fördjupat underlag för inriktning av infiastrukturinvesteringama (aug 1996), med anledning av ett regeringsuppdrag, refereras till ett seminarium som Komkom anordnat med forskare på olika sidor i debatten om betydelsen för den regionala tillväxten av att investera i infrastrukturen. De medverkande var enligt rapporten överens om att den största delen av närings- livseffektema fångas in av de nyttokostnadsanalyser som genomförs. Samtidigt var man dock enig om att det finns ytterligare effekter som inte fångas in. Deltagarna var också ense om svårigheterna att mäta produktivitetseffekter oavsett vilken ansats som väljs. De medver-

SOU 1997:35 Regionala konsekvenser... 143

kandes samlade bedömning var att de effekter som saknas kan mot- svara något tiotal procent av de totala nyttoeffektema.

Stor samstämmighet om att föreslagna medel för investeringar i infrastrukturen är otillräckliga

I princip instämmer flertalet länsstyrelser i Komkoms förslag att omfördela resurser från investeringar till drift och underhåll. I kommitténs förslag har emellertid den totala ramen för investeringar i infrastrukturen enligt länsstyrelsernas uppfattning minskats alltför mycket. Sammantaget Visar sammanställningen i bilagan över projekt som länsstyrelserna anser angelägna för att de trafikpolitiska målen ska nås, i stället på behov av en rejäl ökning av den nuvarande totalramen.

De flesta länsstyrelserna framhåller med eftertryck att fortsatt utbyggnad av infrastrukturen har stor betydelse för att främja alla trafikpolitiska mål, dvs tillgänglighet, effektivitet, säkerhet, god miljö och regional balans. Det är också vanligt att man tycker att den föreslagna minskningen av resurserna skulle leda till en oacceptabel ryckighet i planeringen.

I några enstaka fall kan man tänka sig att öka medlen till investeringar genom en överföring från medel till drift och underhåll eller från trafiksäkerhets- och miljöåtgärder. På andra håll anser man emellertid att även föreslagna resurser för bibehållande och upprustning av nuvarande anläggningar är otillräckliga, t.ex. anser flera länsstyrelser i Norrland och i Västsverige att föreslagna medel inte räcker till erforderliga bärighetsåtgärder.

En mycket grov uppskattning som berörda trafikverk gjort innebär kostnader på i storleksordningen 300 mdr kr för att åtgärda de brister i infrastrukturen som länsstyrelserna redovisar. Drygt hälften av kostna- derna, eller ca 170 mdr kr, avser investeringar och resterande 130 mdr kr motsvarar en ca tioprocentig höjning av den nivå som föreslås av Komkom för drift och underhåll. När det gäller summan 170 mdr kr för att tillgodose angivet investeringsbehov kan som jämförelse noteras att Komkom föreslår 58 mdr kr. Länsstyrelsernas redovisade behov av LTA-anslag motsvarar en höjning med ungefär 50 procent av den av Komkom föreslagna, oförändrade nivån.

Länsstyrelserna har i det här skedet inte sett det som sin uppgift att prioritera bland aktuella resursbehov som anses föreligga. Redovisade bedömningar grundas oftast på ett långsiktigt perspektiv. Man kan därför inte förvänta sig att hela det angivna resursbehovet kommer att bli tillgodosett under den närmaste planeringsperioden.

144 Regionala konsekvenser... SOU 1997:35

Synpunkter på fördelningen mellan länen och behov av bättre analysinstrument

Det är relativt vanligt att länsstyrelserna framför synpunkter på fördelningen mellan länen. Ingen anser sig härvid för egen del i något avseende särskilt gynnad. Däremot är det mycket vanligt att man anser att andra landsdelar gynnas av de kriterier som tillämpats för fördelning av resurserna. I södra Sverige anser man exempelvis att ytkriteriet vid fördelning av medel till upprustning av vägnätet gynnar Norrland. I Dalarna hävdar man att standarden på drift och underhåll är betydligt lägre i länet än i landets södra delar. Vidare är det flera länsstyrelser som hävdar att de höga lönsamhetskraven innebär att de flesta investeringarna hamnar i Mälardalen.

Länsstyrelserna framför genomgående synpunkter på den metod för samhällsekonomiska beräkningar som tillämpas för prioriteringar av olika åtgärder. Vissa länsstyrelser ifrågasätter vad man anser vara en övertro på samhällsekonomiska kalkyler, vilka bygger på tämligen godtyckliga antaganden. Man framhåller behovet av utrymme för politiska värderingar i så viktiga framtidsfrågor som det här gäller.

I regel efterlyses större hänsynstagande till faktorer som bedöms gynna det egna länet; t.ex. ökad internationell handel, regionala utveck- lingseffekter, miljöhänsyn inklusive intrång i natur- och kulturmiljöer, variationer i anläggningskostnader, trängseleffekter, säsongsvisa skillnader i trafikbelastning mm. Sammantaget kan konstateras att länsstyrelserna anser att brister i kalkylerna leder till att det egna länet får för liten andel av resurserna.

SIKA instämmer i att de samhällsekonomiska beräkningsmodellema behöver utvecklas i olika avseenden. Värdering av intrång, barriäreffekter, påverkan på regional utveckling är exempel på faktorer som i fortsatt utvecklingsarbete behöver analyseras närmare. Förväntningarna bör dock inte vara för stora på att nya bedömningar av de faktorer som länsstyrelserna anser vara felaktigt värderade kommer att leda till påtagliga omfördelningar av resurserna över landet.

SOU 1997:35 145

KFB, NUTEK och SIKA

Underlag för bedömning av introduktion av alternativa drivmedel

Rapport 1996-09-23

146 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35

KFB Stockholm den 20 september 1996 SIKA NUTEK

Till Kommunikationskommittén 103 33 STOCKHOLM

Kommunikationskommittén har givit KFB, NUTEK och SIKA i uppdrag att utarbeta ett underlag för en bred introduktion av alternativa drivmedel.

Vi har genomfört uppdraget gemensamt och i föreliggande rapport skisseras tre olika introduktionsstrategier. Strategi 1 och 2 har utformats för att nå målet 15% biobaserad energianvändning inom vägtransportsektom år 2010. I en tredje strategi förlängs introduktions- perioden till år 2020 och målet sätts till 10%.

Strategi 3 innebär också att introduktionsstrategien inleds med ett 5- årigt FoU-program. Det bör kompletteras med fortsatt skattebefrielse för etanol och ett brett utvärderingsprogram för att ta tillvara erfarenheter från olika användningsområden. Mot bakgrund av FoU-läget för de olika alternativa drivmedlen och de höga kostnaderna för att i dag påbörja en bred introduktion av bio- baserade bränslen förordar vi strategi 3.

Stockholm den 20 september 1996

Urban Karlström Christer Heinegård Staffan Widlert

SOU 1997:35 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel 147

1 Förord

Kommunikationskommittén (i det följande förkortad KomKom) har i skrivelse den 28 juni 1996 givit KFB, NUTEK och SIKA i uppdrag att senast till den 6 september klarlägga möjligheterna att i vägtransport- sektom introducera 15% alternativa drivmedel till år 2010. KomKoms uppdrag ingår som bilaga 1 till denna rapport. Arbetsgruppen har sedermera fått förlängd tid för att slutföra arbetet till fredagen den 20 september.

Arbetsgruppen har utgjorts av Urban Karlström som ordförande samt Henrik Swahn, SIKA, Gunnar Kinbom, NUTEK och Sören Bucksch, KFB. Vidare har Nils Elam, IEA/AFIS, medverkat och som sekreterare har Magnus Brandel, IVL, fungerat.

Under arbetets gång har en förankring och diskussion skett med olika aktörer. Den 10 september diskuterades rapporten och synpunkter framfördes vid ett möte på KFB. Inbjudan och deltagarförteckning bifogas denna rapport som bilaga 2. De synpunkter som har fram- kommit har i stor utsträckning beaktats.

Mot bakgrund av vårt uppdrag har vi låtit utarbeta följande underlag

0 Samhällsekonomiska och statsfinansiella aspekter på introduktion av alternativa drivmedel, SIKA . Estimated annual costs for supply and distribution of 1500 000 cubic metres bioethanol to the Swedish road transport sector, IEA/AFIS Nils Elam på uppdrag av NUTEK.

. Plan för introduktion av alternativa drivmedel, Institutet för vatten- och luftvårdsforskning, Magnus Brandel, IVL på uppdrag av KFB.

För innehållet i dessa rapporter svarar resp. författare.

148 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35

2 Vad vi menar med alternativa drivmedel

Alternativa drivmedel utgör alternativ till bensin och dieselolja som i dag dominerar vägtransportsektom. Det är ett förhållandevis vitt be- grepp och vi kan finna alternativ som kan baseras på såväl fossila som förnybara råvarukällor.

Det finns ett antal alternativa drivmedel som diskuterats vars egenskaper är olika när det gäller miljövänlighet, tillgång m.m. Tabell ] beskriver översiktligt Vilka alternativa drivmedel som kan aktualiseras i framtiden. En uppdelning sker dels i alternativ baserade på fossila och förnybara råvaror, dels i nischanvändning och i storskalig användning (nisch avser en nivå om 0—10% användning av ett alternativt drivmedel och storskalig kan avse en användning över 10% räknat på hela drivmedelspoolen för vägtrafik).

SOU 1997:35 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel 149

____________.____———————

Tabell 1. Potential för användning av olika drivmedel och konverterings- teknik. Källa: baserad på M. van Walvijk & C.T.A. Leijs (INNAS BV, Holland) Brandstoffen voor het Wegverkeer, 1994 Alternativ Alternativ med otill— Alternativ som kan uppfylla 10% räcklig kapacitet för kriterium för storskalig användning 10% kriterium för nischanvändning

Kort sikt Medellång Lång sikt sikt

Fossila råvaror Reformulerad bensin X X Reformulerad diesel X X LPG X Naturgas Metanol från naturgas X DME från naturgas X Metanol från kol Blandning av diesel X och veg. oljeestrar Förnybara råvaror Metanol från cellulosa X Metanol från socker- X och stärkelserika växter Etanol från cellulosa X Etanol från socker- X och stärkelserika växter Vegetabiliska oljor Estrar av vegetabiliska oljor Biogas X DME från cellulosa X Vätgas från förnybara X råvaror

XXXXXXX

XX

Det bör markeras att tabellen i första hand ger en bedömning av de tekniska förutsättningama för en framtida användning. Ekonomiska konsekvenser, miljökonsekvenser och effekter från energiberedskaps- synpunkt av en storskalig introduktion av olika alternativ har inte närmare bedömts. Med kort sikt avser vi upp till tio år, medellång 10- 20 och lång sikt över 20 år. _

Av tabellen framgår att antalet alternativ som i framtiden kan komma till storskalig användning och som baseras på förnybara energikällor sannolikt är begränsat. Det gäller i första hand bioalko- holer. Alternativ som växtoljor och biogas kan användas i en mer begränsad skala, som nischbränslen. Beslut inom andra sektorer, i första hand energisektorn, kan komma att påverka förutsättningama att använda naturgas och vätgas i framtiden.

150 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35___—_

DME (dimetyl-gter) redovisas också i tabellen eftersom det visat sig ha gynnsamma tekniska egenskaper och miljöegenskaper som diesel- motorbränsle. DME är hanteringsmässigt likartad med LPG (motorgas) och kan i princip tillverkas ur förnybara råvaror. Pågående demonstration och användning i Sverige och internationellt Den försöksverksamhet m.m. som genomförs i Sverige redovisas i tabell 2. Till följd av dessa satsningar har kunskaperna rörande produk— tion, distribution, användning och miljöcffekter av alternativen ökat.

Tabell 2. Pågående demonstration och användning av alternativa driv- medel och el i vägfordon i Sverige år 1996. Källa: NUTEK, KFB, SLTF m.fl. mmmwmmmmmmmwmm

Alkoholer Typ av fordon Etanol 279 bussar

4 lastbilar 50-100 FFV1 Blandbränsle 15% etanol 24 bussar

20 lastbilar Gasformiga drivmedel Naturgas ca 180 bussar

17 lastbilar LPG 2 fordon Biogas 46 bussar Övrigt EI 1 00 elbilar

.. eltwbrdbniussa .

1 FFV är bränsleflexibla (=Flexible Fuel Vehicle ) fordon som kan drivas med etanol och/eller bensin

För närvarande använder ca 10% (drygt 500) av Sveriges mer än 5 000 bussar i linjetrafik någon form av alternativa drivmedel. Enligt Svenska lokaltrafikföreningen kommer ett vidmakthållande av denna omfattning vad gäller bussar och en ev. framtida expansion vara beroende av framtida beslut rörande alternativa drivmedel, t.ex. skatter. Vidare kan nämnas att ca 300 miljöbilar kommer att introduceras i bl.a. Stockholm med stöd från bl.a. EU (THERMIE-programmet). NUTEK stödjer fordonsprojekt som demonstrerar användning av naturgas. Inom KFB stöds olika fordonsförsök rörande biogas och etanol. Ett demonstrationsprogram rörande el- och elhybridfordon genomförs med stöd av KFB och NUTEK stöder ett projekt rörande teknikupphandling av elfordon.

Tabell 3 redovisar pågående projekt i EU som avser olika alternativa drivmedel. Statistiken avspeglar situationen i början av år 1994 och har

SOU 1997:35 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel 151

utarbetats av Institut Wallon som är medlem i ett EU-nätverk knutet till Thermie-programmet. Trots att redovisningen inte är helt uppdaterad torde huvudinriktningen i huvudsak vara densamma även i dag. Det bör anmärkas att redovisningen avser projekt och inte antalet fordon.

Tabell 3. Demonstration av biobränslen i fordon i EU-länderna år 1994, projekt. Källa: Institut Wallon Länder RME Bioetanol Rapsolja Annat eller Total __.-____.._,_. w-... _em_mmmwmwm _m-__m..,_959293&9er_a_t__”___... Belgien 1 0 0 0 1 Danmark 1 O 0 0 1 Frankrike 60 3 0 19 82 Tyskland 39 0 1 9 1 59 Grekland 0 0 0 O 0 Irland 1 0 1 1 3 ltalien 24 0 0 2 26 Luxemburg 0 0 0 O 0 Nederländerna 1 1 0 0 2 Portugal 0 0 0 0 0 Spanien 2 0 O 0 2 U K 1 O 0 O 1 OTTA _ 130 .. 20 .23. .

AV sammanställningen framgår att det är en betydande övervikt för projekt rörande rapsmetylester (RME) medan alternativ som t.ex. bioetanol är få. Totalt omfattade försöksverksamheten med RME 1 255 fordon i Frankrike, 388 i Italien och 280 i Tyskland år 1994. El används i fordon i relativt stor skala i olika länder. Frankrike är ett ledande land inom EU för användning av olika alternativa drivmedel och el.

Utanför Europa finner vi att i USA pågår en omfattande verksamhet med alkoholer och den avser både låginblandning och blandbrånsle samt användning i ren form i fordon. Trots att användningen av motoralkoholer ökar kraftigt dominerar ändå gasformiga fossilbaserade drivmedelsalternativ som Liquefied Petroleum Gas (LPG). I Brasilien har sedan tidigare en storskalig introduktion av etanol i lätta fordon skett men detta program som inleddes under 1970-talet har stagnerat och tenderar att minska beroende bl.a. på att endast 5% av nybilsförsäljningen utgörs av E 95-fordon. Detta beror i sin tur på ändrade prisrelationer mellan bensin och diesel. I dag drivs 4,3 milj. personbilar med E 96 och övriga 6,4 milj. bilar går på E22 vilket är obligatorisk för hela landet. Följande sammanställning redovisar användningen av alternativa drivmedel och oxygenater i Brasilien och USA är 1996.

152 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35

Tabell 4. Användningen av alternativa drivmedel m.m. i Brasilien och USA, typ av drivmedel och andel av fordon som drivs med alternativa drivmedel. Källa: Claäs Pilo, SDAB, PM (se Källhänvisningar)

Drivmedel Andel av totala _ __ fordonskällåäll ___. __..- Fordon som går på alternativa drivmedel m.m. Brasilien E 96 40% " E 22 60% USA LPG, CNG O,2% M 85, E 85 0,03% Förbrukning av alternativa drivmedel Brasilien E 96 37% USA LPG, CNG 0,2% " M 85, M 100, E 85 0.005% Förbrukning av oxygenateri låginblandning Brasilien E 22 12% USA MTBE 2% " E 10 0,6%

Vi kan således dra slutsatsen att Sverige i Europa är tämligen ensamt om att driva utveckling av motoralkoholer medan användningen av motoralkoholer i ren form och som inblandningskomponent framför allt sker i Brasilien men även i USA. Grundorsaken till RMES starka genomslag i Europa är jordbrukets starka intressen och det relativt sett svagare genomslaget för COz-frågan i miljödebatten. På sikt kommer sannolikt flera olika alternativa drivmedel finnas på marknaden i Sverige och internationellt som antingen nischbränsle eller bränsle som används i större skala.

SOU 1997:35 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel 153

3 Förutsättningar för en mer storskalig introduktion

Det finns flera olika skäl för att främja en ökad användning av alternativa drivmedel baserade på förnybara råvaror. Sådana drivmedel kan jämfört med fossilbaserade drivmedel medverka till att uppnå miljöförbättringar, öka diversiteten i energisystemet och vid inhemsk produktion skapa sysselsättning vilket framför allt ur ett regionalt och lokalt perspektiv kan vara betydelsefullt. Om de baseras på inhemska råvaror kan de även medverka till att importbehovet av fossila bränslen minskar.

Ett motiv för introduktion som har lyfts fram särskilt starkt på senare tid är att en mer omfattande användning av alternativa, biobaserade drivmedel kan medverka till att minska utsläppen av COZ. Härvid förutsätts att man kan minimera användningen av fossila bränslen vid odling, förädling och distribution av de alternativa drivmedlen. Motorer utvecklade för motoralkoholer och andra alternativa drivmedel kan Öka den långsiktiga nyttan av en introduktion av alternativa drivmedel genom att förbrukning av fossila bränslen och utsläpp från trafiksektorn ytterligare kan minska.

En mer begränsad användning av alternativa drivmedel i tunga fordon kan på kort och medellång sikt få positiva effekter i bl.a. städer och tätorter genom minskning av bl.a. NOX- och stoftutsläpp. På längre sikt torde skillnaderna mellan olika alternativa drivmedel och fossila drivmedel utjämnas genom fortsatt teknikutveckling. För ottomotorer utgör vinsten med en övergång till förnybara alternativa drivmedel, om den sker i större skala, att COZ-utsläppen minskar. Orsaken till att miljövinstema främst utgörs av minskade COz-utsläpp är en följd av introduktionen av katalytisk avgasrening som gjort att man radikalt lyckats minska utsläppen av olika reglerade föroreningar.

154 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35

Tabell 5 sammanställer förbrukningen av fossila drivmedel inom väg- transportsektorn.

Tabell 5. Förbrukning av bensin och diesel i vägtransport år 1995, m3

Bränsle Vägtransport1 Bensin 5 602 000 Diesel 1 650 000 Summa 7 252 000

1 Medråknas arbetsmaskiner ökar förbrukningen av bensin resp. diesel med 146 000 resp. 1 425 000 m3 enligt Naturvårdsverket (siffrorna härrör från åren 1987/88)

Energiinnehållet i bensin och diesel skiljer sig något åt vilket kan medföra att den uppnådda oljeersättningen vid antaganden om olika introduktionsstrategi kan växla något. Så växlar enligt uppgift ersättningen från ca 1/ 1,3 bensin/etanol vid användning i FFV-fordon till ca 1/1,7 vid användning i dieselfordon. Vi utgår i Vårt fortsatta arbete från att 1 volymsenhet oljebaserat drivmedel motsvarar ca 1,5 volymsenhet etanol.

För att ersätta 15% av dagens oljeanvändning i linje med uppdraget erfordras att ca 1,0 milj. m3 fossilbränslen ersätts av andra alternativ. När vi beräknar förbrukningen år 2010 utgår vi från att den är oförändrad jämfört med i dag. Vi har härvid förutsatt en viss ökning av det totala transportarbetet i samhället som kompenseras av ökad energieffektivisering i transportsektorn. Det innebär sålunda att om förbrukningen totalt sett ökar utöver dagens nivå krävs en ökad användning av alternativa drivmedel för att uppnå en 15%-ig intro- duktion.

Vi har i vårt arbete baserat våra beräkningar på en mer storskalig introduktion av etanol eftersom underlaget för att göra denna typ av bedömningar är omfattande. Vi vill dock markera att denna bedömning bygger på dagens kunskap och ny kunskap kan medföra att även andra alternativ kan komma att aktualiseras på medellång eller lång sikt. Det gäller i första hand metanol baserad på förnybara råvaror och DME. Biogas och RME räknar vi som mer marginella inslag i en introduktionsstrategi, liksom sannolikt även el i det kortare tidsperspektivet. Det program för etanolintroduktion som vi närmare utvecklar i det följande torde därför även vara tillämpligt på metanol varför det skulle vara mer konsekvent att tala om ett motor- alkoholprogram. Eftersom de tekniska förutsättningama är delvis olika för etanol och metanol har vi dock ändå valt att närmare beskriva och precisera konsekvenserna av introduktion av etanol.

SOU 1997:35 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel 155

Dagens etanolproduktion i landet uppgår till ca 15 000 m3. Importen av etanol uppgår i dag till 50 000-100 000 m3 motsvarande 0,35-0,7 TWh. I dag används ca 5 000 m3 etanol i reguljär drift i pågående fordons- projekt. Användningen av etanol är väsentligen kemisk—teknisk.

Biogas utvinns i dag enligt NUTEK ur ca 55 deponier med ett energivärde av 0,4 TWh. Den används till värme och kraftgenerering. Potentialen för biogas har bedömts till ca 5 TWh/år från avfalls- produkter. Användningen som drivmedel är i dag liten men kan bedömas öka. Med hänsyn till konkurrerande användningområden samt uppbyggnadstakten för biogasbaserade fordonsflottor, t.ex. bussar i tätortstrafik, uppskattas biogas enligt NUTEK kunna bidra med 0,3 TWh år 2010 och 0,5 TWh år 2020. Denna introduktion av biogas förutsätter att andra fordonsflottor än bussar i tätort successivt kan tas i anspråk, eftersom denna fordonskategori till större delen antas köra på etanolbränsle.

Produktionen av RME begränsas enligt NUTEK av jordbruksareal, växtföljdsskäl och alternativa användningar (livsmedel). En övre gräns för dess användning som drivmedel har bedömts till 100 000 m3 svarande mot 0,9 TWh/år. Denna nivå förutsätter en utökad rapsproduktion. Lustgas har en betydande växthuseffekt. Den bildas i förhållandevis stora mängder vid odling av raps. Av miljöskäl bedömer därför NUTEK att 1/3 av maxproduktionen kommer till stånd, dvs. 0,3 TWh till år 2010.

Elfordon har inte samma begränsning som biobränslen av resurstillgång utan dess möjligheter begränsas snarast av hur snabbt den tekniska utvecklingen av batterier och fordonsprestanda går. NUTEK uppskattar att elfordon år 2020 kan komma att svara för 5% av transportarbetet. Elfordon har i motsats till biobränslen en fördel i att bränslet är billigt, medan fordon med batterier här utgör den begränsande faktorn. Utvecklingstakten för elfordonen är dock svår att uppskatta med säkerhet. Med en gynnsam teknisk utveckling kan elfordon komma att spela en avsevärd roll medan problem på batterisidan kan blockera den framtida utvecklingen. Om stora framsteg skulle komma inom batteritekniken och fordonsprisema sjunker från dagens höga nivå till i närheten av konventionella bilar, kan en spontan introduktion bl.a. på grund av det låga elpriset (i dagsläget cirka 1,50 kr/mil ) inte uteslutas. Utvecklingen inom området bör därför noga följas.

I de tillförselaltemativ vi redovisar i det följande har vi baserat våra beräkningar på dagens produktionsprocesser och råvaror och det gäller i första hand jordbruksråvaror. Vi förutsätter antingen produktion i Sverige eller utomlands. Frågan om vilka fysiska begränsningar som kan finnas för atti Sverige producera råvara för 1,5 milj. 1113 till år 2010

156 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35

har inte undersökts mer i detalj. Sannolikt skulle det dock innebära betydande ansträngningar att på den relativt korta sikten få fram sådana kvantiteter i form av (överskotts-)spannmål.

Introduktion av motoralkoholer förutsätts ske genom infasning i det befintliga försörjningssystemet. Biogas och el kräver uppbyggnad av nya distributionssystem. I den följande framställningen uppmärksam- mar vi i första hand kostnaderna för en introduktion i stor skala av etanol.

Kostnaderna för tillförsel uppgår i olika scenarier till mellan 5,3 och 9,2 miljarder kronor per år vid dagens oljepriser vid en introduktion av 1,5 miljoner m3 etanol per år.

I kostnaderna för tillförsel ingår inte ev. kostnader för nya eller modifierade fordon och motorer. Det bör markeras att kostnaderna för introduktion baseras på användning av jordbruksråvaror eftersom vi har bedömt att ny teknik baserad på cellulosahaltiga råvaror inte hinner bli tillgänglig till år 2010.

Tabell 6. Beräknade totalkostnader per år för tillförsel av 1,5 miljoner m3 i olika scenarier. Källa: lEAIAFlS Tillförselscenario Beräknad kostnad

milj. kr/år kr/liter

a) Inhemsk etanoltillverkning från inhemska varor 6 400-8 300 4,2-5,5 b) Inköp av etanol på världsmarknaden

b1) exkl. importavgift 5 500-7 050 3,7—4-7 b)2 inkl. importavgift 7 650-9 150 5,1-6-1 c) Import av råvaror för inhemsk etanoltillverkning 7 500 5.0 d) Investeringar i råvaru- och etanolproduktion i 5 300 3,5

utvecklingsländer (exkl. importavgift)

De i tabellen angivna kostnadsnivåema för tillförsel avser totalkostnader. Från de senare skall alltså subtraheras den kostnad som undviks genom att behovet av import av ca 1,0 milj. m3 bensin eller diesel bortfaller. Denna kostnad är i dagsläget ca 1,05 kr/l eller totalt 1,1 miljarder kr.

Stiftelsen Svensk Etanolutveckling SSEU har vid vårt möte den 10 september beträffande produktionskostnad för 95%-ig etanol anfört att 3 kr/l skulle vara en mer realistisk nivå än den som använts av IEA/AFIS. SSEUs koncept bygger då på användning av industrivete som råvara.

Det förslagna konceptet innebär etanolframställning från två olika typer av råvaror (stärkelse resp. cellulosa) i kombination. Kunskaperna om kostnader för etanolframställning med dagens teknik är relativt väl

SOU 1997:35 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel 157

kända. Däremot har inget underlag presenterats som gör det möjligt att bedöma kostnaden för hydrolys av halm till jäsbart socker. Vi kan därför inte bedöma rimligheten i den av SSEU presenterade kostnadsnivån och inte heller vilken den erforderliga tiden för kommersialisering av processen kan vara.

Med hänsyn härtill har för den forcerade introduktionen av 15% biodrivmedel till år 2010 som KomKom önskat få belyst befunnits skäligt att tills vidare utgå från de råvarubaser och råvarukostnader som använts i vårt underlag. Tanken att, som SSEU framfört uppföra 3—5 etanolfabriker i kommersiell skala med tillämpning av teknik som ännu inte finns prövad annat än i laboratorie- och eventuellt delvis i pilotskala, förefaller i dagens läge vara för tidigt väckt.

Forskning rörande enzymatisk hydrolys sker vid Lunds universitet. Vidare pågår utveckling av teknik för mer kostnadseffektiv etanol- produktion baserad på enzymatisk hydrolys av träråvara i USA. Om de amerikanska målen infrias skulle kostnaderna enligt tillförselscenarie a) med ”amerikanska förutsättningar” reduceras till 1 500 milj. kr per år och merkostnaden således till endast ca 500 milj. kr per år vid dagens oljeprisnivå.

Vid sidan av produktionskostnaden påverkas också priset på etanol av prisutvecklingen på energiråvaror i ett globalt perspektiv innefattande samspelet mellan olika delmarknader. Vi har inte närmare analyserat denna fråga men vi vill ändå peka på att det kan komma att påverka det framtida priset på etanol.

Ytterligare en fråga som påverkar kostnaderna och priset på etanol är de begränsningar som EUs mineraloljedirektiv medför vid en introduktion av alternativa drivmedel. Mineraloljedirektiven innebär dels krav på en minsta skattenivå, dels regler om att skattenivån för samma typ av drivmedel skall vara lika. Olika skattesatser för skilda kvalitéer exempelvis blyad och oblyad bensin är inte tillåtna. Icke mineraloljebaserade drivmedel såsom etanol och andra biobränslen skall ha samma skattesats som de mineraloljebaserade de ersätter. Det finns dock undantag för denna regel inbyggd i mineraloljedirektiven. Enligt 8 kap. 2 kan länderna själva lämna undantag för försöks— och demonstrationsverksamhet. Enligt 8 kap. 4 kan länderna hos EU- kommissionen söka godkännande för mer permanent undantag från dessa bestämmelser. För att godkännas enligt 8 kap. 4 krävs att inget medlemsland anför några invändningar mot ett undantag.

Trots att det funnits förslag inom EU om att ersätta mineraloljedirektiven och därmed kunna öppna för en differentierad beskattning av fossila drivmedel och biodrivmedel har detta i praktiken inte visat sig vara möjligt att genomdriva. Man kan dock konstatera att bestämmelserna i 8 kap. 2 om stöd till demonstration i större skala har

158 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35

kommit att tillämpas olika i länderna bl.a. beroende på nationella förutsättningar. Det tycks därför finnas ett visst utrymme för intro— duktion av alternativa drivmedel i medlemsländerna utan att detta skulle komma i konflikt med mineraloljedirektiven.

Den nuvarande svenska fordonsflottans sammansättning

För att ersätta fossila bränslen med alternativa drivmedel, i första hand etanol, i transportsektorn krävs att det kan användas i olika fordon. Av grundläggande betydelse för att kunna analysera introduktionsstrategier är drivmedelsförbrukningens omfattning och fördelning på olika fordonskategorier, ålderskategorier, ägarförhållanden etc. Följande uppgifter baseras i stor utsträckning på statistik från Bilindustriföreningen.

När det gäller fordonskategorier finner vi att ca 77 volymprocent av fossila drivmedel utnyttjas i personbilar medan resterande 23% förbrukas i dieselfordon. En annan viktig faktor för att bedöma förutsättningama för att ersätta fordon är deras ålder. Fordonsflottan i dag består av 66% personbilar yngre än 10 år medan motsvarande för bussar är ca 56% och lastbilar ca 65%. Det borde därför finnas ett förhållandevis stort behov av att ersätta äldre fordon med nyare fordon. Härigenom kan äldre och mer miljöstörande fordon successivt fasas ut ur vägtransportsystemet.

En introduktion av mer energieffektiva och miljöanpassade fordon underlättas om nybilsförsäljningen kan öka. Riksdagens beslut om att ta bort accis på nya fordon bör medverka till att öka nybilsförsäljningen

(prop. 1995/96:222).

Avsättningsmöjligheter vid en introduktion av etanol

I det följande redovisas olika möjligheter att avsätta etanol i fordons— parken i form av renbränsle eller olika former av blandbränslen.

A. Låginblandning av etanol i bensin

Genomförande av en låginblandning är i första hand en förhandlings- fråga mellan branschen och staten. Svensk standard medger i dag ca

SOU 1997:35 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel 159

5,5% etanolinblandning i bensin. 5,5 volym-% etanol (21,4 MJ/l) inblandat i bensin (31,5 MJ/l) motsvarar i energitermer 3,9% av blandningens energiinnehåll. Om introduktionen skall ske snabbt i hela bensinpoolen sker den lämpligen i depå. Alternativt kan inblandning ske i raffinaderi i form av ETBE eller MTBE (etrar som fungerar som låginblandningskomponent i bensin). Fördelen med en inblandning i raffinaderi är att etanolen kan åsättas ett högre värde som bl.a. oktanhöjande komponent men antalet bensinbolag i Sverige som kan sätta till ETBE i bensin är begränsat. Skall hela poolen inblandas upp till 5,5% krävs därför sannolikt en kompletterande låginblandning av etanol. Vi har funnit att det finns olika uppfattningar om låginblandning och inblandning av ETBE och MTBE. Vi har därför inte anledning att ta ställning till i vilken form låginblandningen skall ske men i vårt räkneexempel utgår vi från låginblandning av etanol i depå.

Frågan har väckts om inte högre inblandning av etanol i bensin än den som för närvarande tillåts, skulle var en väg att snabbt få till stånd en ökad andel biobränsle inom vägtrafiksektorn. Siffran 10-20% har nämnts i sammanhanget. Av tabell 4 framgår att högre inblandnings- procent förekommer i såväl USA (gasohol med 10% etanol) som i Brasilien (E 22%). Svensk standard för bensin (SS- EN 228) hänvisar till EUs oxygenatdirektiv. Eftersom detta direktiv inte har implemen- terats i Sverige så begränsas inte oxygenathalten i standarden. För bensin i Miljöklass II som definieras i Lagen om kemiska produkter är oxygenathalten begränsad till 2,0% syre. Detta motsvarar ungefär 5,0% etanol. Givetvis måste vid all inblandning övriga kvalitetskrav uppfyllas. I ett förslag till EU—direktiv som planeras träda i kraft år 2000 föreslås en begränsning till max 2,3% syrehalt i bensin.

Anledningarna till begränsning av syrehalten är flera. Inblandning av etanol i bensin medför att bensinen utmagras, dvs. energiinnehållet minskar. En alltför långt gående utmagring medför att körbarheten påverkas negativt och utsläppen av främst NOx ökar.

Inblandning av etanol i bensin innebär också att ångtrycket höjs. Detta kan medföra att mer kolväten avgår till atmosfären från lagertankar och även från bilens tank och därmed ökar emissionerna av kolväten. Högt ångtryck kan också medföra körproblem i form av ökad risk för sk ånglås vilket kan leda till att motorn inte kan startas. Ång— trycksförhöjningen kan kompenseras genom att basbensinen vid till- verkningen i raffinaderier ges ett lägre ångtryck. Detta kan ske genom att mindre butan blandas in i bensinen. Om ångtrycket på sådant sätt reduceras alltför långt uppfyller emellertid bensin inte kvalitetskraven. Ett krav torde därför bli att att bensinen ifråga i senare läge (vid depå eller bensinstation) skall blandas med etanol. Kraven på bensin måste alltså ställas med hänsyn till om etanolinblandning skall ske eller inte.

160 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35

Detta innebär en flexibilitetsbegränsning i transportsystemet. I dag är det inte ovanligt att bensin lämnar en utlastningshamn utan att slutlig destination är bestämd. I praktiken kan konsekvensen bli att separata distributionssystem behöver etableras för bensin som skall blandas resp. inte blandas med etanol.

För det fall att mängden butan begränsas i basbensinen måste ett eventuellt butanöverskott avsättas på annan marknad. Då åtminstone i vissa fall överskott kan råda för butan blir altemativvärdet som raffinaderibränsle lägre än bensin. Detta ökar tillverlmingskostnadema och medför lägre betalningsvilja för etanol. Det skall påpekas att förslag föreligger till EU-kommissionen att ytterligare reducera ång- trycket i bensin. Om förslaget blir antaget kan en etanolinblandning nödvändiggöra att mer värdefulla bensinkomponenter än butan måste uteslutas från blandningen (i-pentan m.m.). Kostnaden för att kompensera för det oktantalsbortfall som därvid skulle uppstå kan bli betydande.

I USA förekommer den s.k. gasoholen, vilken innehåller 10% etanol. Moderna bensinmotorer klarar denna utrnagring utan betydande körproblem och även de svenska biltillverkarna leverar bilar med standardmotorer till USA som klarar 10% etanolinblandning. Detta gäller bilar av årsmodeller från år 1990 som är utrustade med syresensor som kan mäta energiinnehållet i drivmedel. Även flertalet äldre bilar klarar troligen en 10%-ig etanolinblandning från körbarhets- synpunkt. Däremot riskeras att avgaskraven överskrids, i vissa fall avsevärt.

Ångtrycksproblematiken har hittills klarats i USA genom ett undantag, den s.k. Dupont Waiver, innebärande att ångtryck som överstiger miljökraven ändå accepteras om de förorsakas av etanol- inblandning. Den amerikanska miljömyndigheten EPA har emellertid länge opponerat sig mot undantagsbestämmelsen.

I Brasilien förekommer en bensinkvalitet med upp till 22% etanol- inblandning. Så höga halter skulle sannolikt leda till körbarhetsproblem i svenskt klimat och medföra ökning av emissionerna.

Huvudproblemet med att i Sverige introducera bensin med etanol- inblandning över 5,5% är att konsekvenserna blir avsevärt olika för olika årsmodeller. Sannolikt skulle mycket noggranna bestämmelser behövas beträffande vilka bilmodeller och årsmodeller som kan tillåtas köra på sådan bensin med hänsyn till avgasutsläppen. De garantikrav på utsläpp efter flera år och många mil som biltillverkarna nu måste uppfylla skulle sannolikt få överges. Risk finns att betydande problem uppstår när det gäller kontroll och efterlevnad för uppfyllandet av miljökrav för bilar. Problemet kan komma att minska när katalytisk avgasrening och syresensor är introducerat i hela bilparken, för

SOU 1997:35 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel 161

närvarande är ca 46% av personbilsparken utrustade med katalytisk avgasrening medan transportarbetet i bilar utrustade med katalytisk avgasrening uppgår till ca 57%. I vilken utsträckning katalytisk avgas- rening kommer att lösa problemet med ökad användning av oxygenater i bensin år dock en fråga som är föremål för diskusson.

Sammanfattningsvis kan konstateras att frågan om inblandning av etanol i bensin är en komplicerad fråga särskilt om högre inblandnings- nivåer diskuteras. Det förefaller finnas olika uppfattningar om vilka tekniska förutsättningar och miljökonsekvenser som uppstår vid särskilt höga inblandningar (över 2% syre » S% etanol).

B. Introduktion av FF V-fordon (Flexible Fuel Vehicles = bränsleflexibla fordon)

Den omfattande introduktionen som krävs för uppnående av den stipulerade nivån av 15% gör att man redan från början bör ha en bred inriktning mot olika ägarkategorier innefattande även enskilda hushåll. Parallellt med en bredare introduktion ldävs fortsatt utveckling och förfining av tekniken. Det är viktigt att FFV-bilarna inte är sämre än andra bilar när det gäller andra utsläpp än COZ.

Möjligheterna att på samma sätt som för elfordon genomföra teknikupphandling för FFV i syfte att forcera teknikutvecklingen skulle kunna prövas. Det gäller bl.a. att pröva dessa fordon i svenskt klimat, optimera dem till olika bränslesammansättningar etc. Med hänsyn till den marknad som kan förutses i framtiden borde en sådan upphandling kunna bli attraktiv för bilindustrin att medverka i. Det får förutsättas att oljebranchen successivt bygger upp ett distributionsnät för FFV-bränsle i takt med att efterfrågan skapas på detta bränsle.

En viktig fråga i sammanhanget är om man på sikt bör eftersträva fordon med motorer dedicerade för ett bränsle eller om man bör fortsätta introducera FFV-fordon. Avgörande för detta är om en introduktion av etanol som motorbränsle sker i övriga Norden och på kontinenten. Det går dock av naturliga skäl inte att i dag ta ställning till denna fråga. En fördel med FFV-fordon är att om det av olika skäl inte visar sig möjligt att använda etanol kan man använda fordonet som bensinbil. Motortekniken kan dessutom utvecklas för att effektivt kunna utnyttja olika drivmedels egenskaper optimalt.

Det mål för introduktionsstrategin som angetts i uppdraget är mycket ambitiöst och för att säkerställa denna introduktion krävs olika former av styrmedel. För det första är det viktigt att en introduktion av dessa fordon kan upplevas som trovärdig. Detta kan ske via

162 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35

skattelagstiftningen men kräver även en diskussion och överens- kommelse med branchen.

Om man vill bygga ut användningen av FFV-fordon är det därför viktigt att nybilsintroduktionen och utskrotningen av äldre mer energi- slukande och miljöstörande fordon Ökar.

C. T unga fordon

Pågående flottförsök omfattar bl.a. etanolbussar som demonstrerar användning av etanol. Ersättning av dieselbränsle med motoralkoholer förefaller vara ändamålsenlig i tätort eftersom det åtminstone i ett kort och medellångt perspektiv kan minska utsläppen av NOx och partiklar jämfört med dieselbränsle. En fortsatt utveckling förutsätts ske av motorer och drivsystem (hybrider). En fördel är om man kan utforma motorer som inte behöver utnyttja etanol med tillsats av så kallade tändförbättrare vilka idag är både dyra och hälsofarliga. Samtidigt pågår utveckling av kostnadseffektiva och miljövänliga tändförbättrare. På sikt kan möjligen DME utgöra ett alternativ som dieselersättare eftersom det inte kräver någon tändförbättrare.

Diskussioner om vidareutveckling av etanolanvändning bör ske med olika bussföretag, kommuner och transporthuvudmän. Det är viktigt att merkostnadema för användning av etanol jämfört med diesel kan nedbringas. En fortsatt och vidareutvecklad försöksverksamhet förut- sätts ske i större städer och tätorter som infört miljözoner eller planerar att göra detta. Tänkbara huvudmän för en sådan verksamhet kan vara varuhandel, samfärdsel, post och tele samt offentlig förvaltning och andra tjänster.

För närvarande pågår försök med introduktion av etanol i inbland- ningar om högst 15% i diesel med syfte att klarlägga hur mycket som kan vara en optimal inblandningsnivå med hänsyn till oljeersättning och tekniska förutsättningar. Som ett komplement kan en sådan intro- duktion övervägas.

Fördelning av en framtida etanolintroduktion till år 2010

För att kunna uppnå de mål för introduktion av etanol som Komkom har givit oss i uppdrag att belysa krävs en bred introduktion under kort tid. Vi vill markera att detta mer skall se som ett exempel på en möjlig introduktionsstrategi och inte någon närmare bedömning av realismen mer i detalj om fördelning mellan bränslen och fordonskategorier.

SOU 1997:35 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel 163

Tabell 7. Exempel på introduktion av etanol till år 2010, m3 Sammansättning Oljeersättning Etanol a) 5,5 volym% inblandning av etanol i 200 000 290 000 bensinpoolen

b) Påbörjad infasning av FFV-fordon 550 000 820 000 c) Tunga fordon (E 95 och E 15) 250 000 390 000 Summa 1 000 000 1 500 000

En effektivisering av användningen av alternativa drivmedel kan, i linje med vad vi tidigare funnit, minska behoven av alternativa driv- medel. Om vi räknar med en effektivare användning (1/ 1,3 mot 1/ 1,5 olja/etanol) sjunker användningen av etanol i FFV-fordon från 820 000 m3 till ca 715 000 m3. Av detta följer att effektivisering kan leda till att behovet av drivmedel kan minska.

Kostnader för distribution

Den korta tid som står till förfogande till år 2010 torde erfordra att etanol introduceras brett i det befintliga distributionssystemet. Detta är sannolikt det mest kostsamma introduktionsscenariet eftersom det samtidigt erfordrar introduktion av flera olika bränslekvalitéer och i detta fall uppbyggande av kompletterande distributionssystem. I den följande tabellen beskrivs kostnaderna för distribution av alkoholer i olika scenarier.

Tabell 8. Beräknade årliga merkostnader för absolutering och distribution av 1,5 milj. m3 etanol i olika scenarier. Källa: IEA/AFIS Anvädnings- och distributionsscenarier Beräknad kostnad milj. kr . kr/I 1) Renetanoldrift - bensinersättning, E851 600-1 365 0,4-0,9 2) Renetanoldrift - dieselersättning 765 0,5 3) Låginblandning i bensin (S% etanol)1 990-1 850 0,6-1,2 4) Inblandning i diesel (15% emulsion) 1 260 0,8

1 Inklusive absolutering

De i tabellen angivna kostnadsnivåema för distribution och absolu- tering avser merkostnader. Kostnadema anges i ett intervall beroende på kostnaderna för absolutering av alkohol (borttagande av vatten i alkoholer för undvikande av fasseparation). Kostnaden för absolutering uppgår till 20 till 60 öre per liter beroende på vilken teknik som används. Kostnaderna anger fyra olika renodlade introduktionsalter- nativ. Av tabell 7 framgick att flera olika alternativ ingår i den

164 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35

förutsatta introduktionen. Det har dock inte varit möjligt att inom ramen för detta uppdrag närmare specificera kostnaderna för en introduktion i linje med vårt exempel.

Fordonskostnader

Merkostnaden för ett FFV-fordon bedöms i dagens läge uppgå till ca 7 000 kr per fordon. Hur mycket driftskostnaden kommer att påverkas beror i stor utsträckning på utveckling av material och motoroljor. I och med att en mer omfattande marknad kan skapas för FFV-fordon bör anskaffnings— och driftskostnader på sikt kunna bli lika med motsvarande kostnader för konventionella fordon.

Den teknik som används i bussar är i dag helt kommersiell men uppgifterna går i sär om vad det egentligen kostar att köpa och driva etanolbussar. En bedömning som görs är att en etanolbuss som går 4 500 mil/år kostar ca 30 000 kr mer i underhållskostnader och ca 70 000—100 000 kr mer i driftkostnader än en dieseldriven buss (våren 1996). Som en tumregel anges att en etanolbuss är ca 30 000 kr dyrare i inköp än en konventionell buss.

Vi har inte närmare studerat en introduktion av biogas- och elfordon bl.a. beroende på att kostnadsuppgifterna är osäkra. Merkostnaden för en biogasbuss beräknas till ca 400 000 kr. När det gäller elfordon redo- visas en mer svårbedömd kostnadsbild. Försäljningspriset för ett elfor- don är mer än det dubbla i inledningen av en introduktion för att sedan närma sig normalfordonet vid en mer omfattande introduktion.

3.4. Tre introduktionsstrategier

Vårt uppdrag har varit att belysa och beskriva konsekvenserna av en introduktion av alternativa drivmedel i linje med KomKoms uppdrag. För en sådan belysning och beskrivning har vi som räkneexempel valt att utgå från enbart etanol som altemativbränsle. Med en introduktion på den snabba och omfattande nivå som KomKom önskat få belyst, kan etanol antas spela en dominerande roll. Vi är dock medvetna om att ett flertal altemativbränslen skulle kunna introduceras parallellt i realiteten, om KomKoms ”modell” beslutas. Vi kan inledningsvis slå fast att Vår kartläggning inte har visat några avgörande tekniska hinder mot en mer omfattande introduktion. Däremot tyder vår kartläggning på att kostnaderna för produktion av etanol med dagens pro- duktionsteknik och distribution skulle bli betydande givet den korta

SOU 1997:35 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel 165

introduktionsperiod som förutsätts. Vi har samtidigt noterat att ny teknik i framtiden kan förändra kostnaderna.

Förutsättningama på utbudssidan är av central betydelse för att genomföra vårt uppdrag. Det gäller att rent praktiskt ordna en försörj- ning med drivmedel. Analysen på efterfrågesidan avser olika fordons- kategorier som kan använda drivmedel i en eller annan forrnzoch de tekniska förutsättningama som måste vara uppfyllda för detta. Vi har också behandlat vilka incitament som kan bedömas vara nödvändiga för att efterfrågesidans aktörer skall göra de anpassningar som krävs.

De två viktigaste aspekterna på incitamenten på efterfrågesidan är dels prissättningen på marknaden (till konsument) av alternativa drivmedel, dels priser för de fordon som förutsätts använda olika kvan- titeter av alternativa drivmedel.

Vår utgångspunkt har vad gäller priset på drivmedel till slutförbrukare varit att priset per energienhet för alternativa drivmedel inte får överstiga priset på fossila drivmedel. Konsekvenserna av detta är att utrymmet för beskattning av alternativa bränslen definieras av gapet mellan marknadspriset inklusive alla skatter på fossilbränslen och altemativbränslets reala kostnad. Hänsyn skall då tas till såväl miljöegenskaper för alternativen som energieffektiviteten hos fordonet.

När det gäller fordon har vi, grundat på tidigare redovisade kartlägg- ning, funnit att vi måste räkna med att en stor del av användningen av alternativa bränslen kommer att ske i FFV-fordon. För att bygga upp efterfrågan på drivmedel i en tillräckligt snabb takt, krävs det med dagens kostnadsbild för FFV-fordon särskilda stimulanser.

Ytterligare en förutsättning som vi har utgått från är att etanol- produktionen kommer att ske utan användning av fossila bränslen i livscykeln från odling, skörd, produktion till distribution/användning. Detta är en utgångspunkt som kan diskuteras. Enligt vad vi inhämtat räknar IEA med 30-70% verkningsgrad (andelen fossilt bränsle i hela produktionskedjan vid framställning av etanol).

Vi har valt att redovisa beräkningar för två strategier som skulle kunna följas för att realisera genomförandet av det uppdrag vi erhållit av KomKom. Vi kommer i följande avsnitt mer i detalj redovisa utformningen av dessa strategier och vilka incitament vi förutsätter för genomförande.

Strategi ] innebär att vi direkt utgår från att 15%-målet skall upp- fyllas till år 2010. Strategin innebär att man omedelbart sätter i kraft de incitament och fattar de beslut som krävs för att initiera en process som leder till att målet uppnås.

Det krävs betydande anpassningar såväl på utbuds- som efterfråge- sidan för att uppnå detta mål. Med ledning av erfarenheter av projekt av

166 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35

motsvarande storlek måste tiden för en så omfattande omställning bedömas som mycket kort.

Innebörden av strategi 1 är att man inte kan räkna med att ny teknik för produktion, som innebär signifikant lägre kostnader än dagens, kommer att kunna utnyttjas i stor omfattning under perioden fram till år 2010. Även om vissa tekniska genombrott skulle ske kan man räkna med att den forcerade introduktionen kan skapa låsningar som försvårar infasningen av ny teknik.

Det förutsätts också att staten engagerar sig mer aktivt i uppbygg— naden av produktions-kapacitet för etanol. Vi förutsätter även att industrin tar en aktiv roll vid genomförandet av denna strategi i form av produktion av drivmedel och tillhandahållande av fordon.

Strategi 2 innebär att en kontrollstation läggs in för att göra en avstämning av utvecklingen år 2002. Eftersom strategi 2 innebär en tidsfördröjning i startskedet finns en viss risk att introduktionsmålet inte kan uppnås till år 2010. Å andra sidan ger denna strategi möjlighet att hålla den samhällsekonomiska kostnaden och de statsfinansiella konsekvenserna under bättre kontroll. Ett bättre underlag bör finnas framme vid kontrollstationen för att bedöma kostnaderna för etanolproduktion. Strategi 2 förutsätter samtidigt att man inleder en introduktion i princip omedelbart men att den fram till kontrollstationen sker på en lägre nivå än i strategi 1.

I strategi 2 förutsätts inte staten på kort sikt ta aktiv del i uppbygg- naden av produktionsanläggningar för etanol vilket beror på att staten vill bibehålla handlingsfriheten till kontrollstationen. Under tiden fram till år 2002 kan en större del av etanolförbrukningen säkerställas genom import genom kortfristiga avtal etc. Härigenom blir vi mer beroende av världsmarknadspriset på etanol, men begränsar konsekvenserna av eventuella felsatsningar i produktionsanläggningar.

Strategi 3 som förutsätter en långsammare introduktionstakt genom att begränsa insatserna till FoU fram till kontrollstationen år 2002. I detta sammanhang förutsätts ingen introduktion i enlighet med strategi 1 och 2 varför det inte blir möjligt att uppfylla introduktionsmålet år 2010. Härigenom skjuts ställningstagandet till en introduktion till kontrollstationen i syfte att minska de totala kostnaderna samt att möjliggöra att en mer förutsättningslös ställning kan tas till mixen av alternativa bränslen och därmed till olika produktions- och introduktionsalternativ. Vi benämner detta strategi 3. Vi sammanfattar våra strategier i figur 1 nedan.

SOU 1997:35 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel 167

1556

_|— ; Strategl 1 g & T:»

10% €. o !

Strategi

m 33

Andel ersatt fossilbränsl

09%

N N O O o _; 0) O

ZLOZ VLOZ 9LOZ BLOZ 0203

A N N N N % 8 8 0 s on 0 N 2 0)

Figur 1. Beskrivning av olika introduktionsstrategier

Målet för strategi 2 är detsamma som för strategi 1, men det marke- ras att det ändå råder en viss osäkerhet om detta är realistiskt. Strategi 3 skiljer sig från strategi 1 och 2 genom att målet förutsätts bli lägre och dessutom uppnås senare. Ställning till detta förutsätts ske successivt och i första hand i samband med kontrollstationen.

Gemensamt för strategi 1 och 2 är att de kräver omfattande styr- medel för att kunna genomföras. Vi förutsätter att etanol inte inledningsvis belastas med energiskatt och COz—avgift samt att etanol momsbefrias till år 2002. Båda alternativen förutsätter att man subven- tionerar introduktionen av FFV-fordon.

Strategi 2 förutsätter att det parallellt med att en introduktion sker genomförs FUD för att bl.a. utveckla ny produktionsteknik. Även strategi 1 förutsätter en parallellt bedriven FUD som dock blir av något annorlunda karaktär än strategi 2. De nya kunskaper och praktiska erfarenheter som framkommer förutsätts ingå i beslutsunderlaget för kontrollstationen i strategi 2. Med hänsyn till den initiala tidsfördröj- ningen i strategi 2 är det nödvändigt att använda tiden fram till kontrollstationen för att mycket väl förbereda den ev. kommande intro- duktionsprocessen. Dessa förberedelser kan innebära fortsatt arbete med uppföljning av pågående försöksverksamhet av olika slag och bygga upp erfarenheter såväl när det gäller produktions- som användningssidan. Det är också viktigt att vidga kunskaperna om hur olika incitament fungerar i praktiken, "institutionella arrangemang på tillförselsidan m.m. FUD-programmen avser att underbygga de särskilda introduktionsprogram som möjliggör en 15%-ig introduktion

168 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35

huvudsakligen i form av etanol till år 2010. Strategi 3 innefattar som framgått av det föregående endast FoU-program och uppföljning av erfarenheter under fem år.

Synpunkter på de av oss utredda introduktionsstrategiema 1 och 2 har framförts i olika sammanhang. Vid mötet på KFB framfördes att den introduktion som vi enligt uppdraget belyst är för snabb och omfattande under en alltför kort tidsperiod. Naturvårdsverket har framhållit att man borde ha ett mer långsiktigt perspektiv än år 2010. En introduktion till denna tidpunkt kan enligt verket försvåra en mer långsiktig introduktion. Om COz-utsläppen skall minska ännu mer i transportsektorn krävs enligt verket att även andra alternativa driv- medel än etanol kommer att aktualiseras.

Vi vill även;rikta uppmärksamheten på det behov av internationell harmonisering som en introduktion skulle medföra. En introduktion i linje med de ovan diskuterade alternativen förutsätter ett undantag enligt 8 kap. 2 eller. möjligen 8 kap. 4. Mot denna bakgrund anser vi att följande åtgärder bör övervägas:

. klarlägga förutsättningen för att minska tullen på alkoholer alternativt att undersöka möjligheterna att erhålla särskilda importkvoter för etanol som skall användas för drivmedelsändamål. ' utforma en samlad strategi för fortsatt FoU-samarbete med EU och andra internationella fora som t. ex. IEA i Paris.

Beräkningarnas uppläggning

Utifrån den ovan förda diskussionen har vi räknat på en storskalig introduktion av alternativa drivmedel till nivån 15% enligt två olika strategier.

Strategi 1 utgår ifrån det förhållandet att tiden är mycket kort till år 2010 om målet 15 % ersättning skall nås. Strategi 1 innebär därför att man, med hänsyn till tidskraven, omedelbart påbörjar en introduktions- process utifrån de förutsättningar som gäller i dag. Det innebär att olika slag av styrmedel och andra åtgärder t ex för uppbyggnad av tillförseln, praktiskt taget omedelbart sätts i kraft.

Strategi 2 innebär ett försök att hantera främst de ekonomiska riskerna med en omedelbar introduktion genom att beslutet om en eventuell storskalig introduktion skjuts till en kontrollstation (år 2002). Vid kontrollstationen sker en avstämning av produktionskostnaden för etanol. Om produktionskostnadema för etanol kan bedömas vara konkurrenskraftiga gentemot fossila drivmedel kan beslut fattas om storskalig introduktion och om de styrmedel som erfordras för att

SOU 1997:35 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel 169

uppnå målet. Troligen måste dessa styrmedel vara något merakraftfulla än i strategi 1 på grund av att tiden till målåret 2010 i detta fall är kortare.

Strategi 3 förutsätter inga särskilda styrmedel förutom bibehållande av nuvarande skattebefrielse på alternativa drivmedelsom baseras på förnybara råvaror. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 3.7.

3.5. Strategi 1 — snabb introduktion

Styrmedel och andra åtgärder som ingår i strategi 1

Som ovan nämnts förutsätter strategi 1 att Vissa styrmedel och åtgärder sätts ikraft inom en mycket snar framtid. I våra beräkningar har vi antagit att följande styrmedel beslutas och är i kraft från och med år 1998 till år 2010.

1. Etanol befrias från COZ-skatt för hela perioden 1997—2010.

2. Momsbefrielse för etanol som drivmedel för hela perioden 1997— 2010.

3. Energiskatten för etanol trappas successivt upp från 0 kr/liter 1997 till 1,50 kr/liter år 2010.

4. Subvention av nyanskaffning av FFV-bil som kompenserar köparen av ett sådant fordon för hela merkostnaden för ett FFV-fordon. År 1998 beräknas denna subvention uppgå till 7 000 kronor per inköpt FFV-bil för att successivt trappas ned till noll år 2010. En subventionering förutsätter att det är förenligt med EU:s reglen .

5. Subvention för nyanskaffning av tunga fordon somkompenserar köparen för hela merkostnaden. Denna subvention beräknas uppgå till i genomsnitt 30000 la/fordon år 1998 för att år 2010 vara 15 000 kr/fordon.

Den resulterande beskattningen av etanol, motsvarande etanolpris och skattebortfallet för en energimängd som motsvarar en liter bensin sammanfattas i följande tabell:

170 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35

Tabell 9. Beskattning av etanol i strategi 1

E-skatt COZ- Moms- Moms Total Pris för Pris/ Skatte- etanol skatt sats etanol skatt etanol- etanol bortfall etanol mängd

motsv 1 I. bensin 1995 -0,21 0 0 0 -O,21 7,65 4,97 5,75 1996 0,19 0 0 0 0,19 8,05 5,23 5,58 1997 0,19 0 0 0 0,19 8,05 5,23 5,58 1998 0,29 0 0 0 0,29 8,15 5,29 5,58 1999 0,39 0 0 0 0,39 8,25 5,36 5,58 2000 0,49 0 0 0 0,49 8,35 5,42 5,58 2001 0,59 0 0 0 0,59 8,45 5,49 5,58 2002 0,69 0 0 0 0,69 8,55 5,55 5,58 2003 0,79 0 0 0 0,79 8,65 5,62 5.58 2004 0,89 0 0 0 0,89 8,75 5,68 5,58 2005 0,99 0 0 0 0,99 8,85 5,75 5,58 2006 1,09 0 0 0 1,09 8,95 5,81 5,58 2007 1,19 0 0 0 1,19 9,05 5,88 5,58 2008 1,29 0 0 0 1,29 9,15 5,94 5,58 2009 1,39 0 0 0 1,39 9,25 6,01 5,58 2010 1,49 0 0 0 1,49 9,35 6,07 5,58

Kalkylresultat för strategi 1 — omedelbart genomförande

Den samhällsekonomiska värderingen av förändringar av COZ- utsläppen har betydelse för kalkylens utfall. Vi har valt att behandla två Värderingsaltemativ för COz—utsläppen nämligen.

a) Värdering av CO2 som överensstämmer med COz-skattens nivå i dag. Vi antar att dagens COz-skatt i transportsektorn utgör en rimlig bedömning av en långsiktig COz—skattenivå i ett mellansektoriellt perspektiv. Alternativet innebär att COz-skatten per liter bensin är 0,86 kr och 1,05 kr per liter diesel

b) Värdering av CO2 vid tidpunkten för kontrollstationen som uppgår till den i Komkoms beräkningsantaganden använda skatten för år 2020. Alternativet innebär att COz-skatten per liter bensin är 2,70 kr och 3,11 kr per liter diesel.

Skälet till att värdet enligt punkt b) är intressant är att det ger ett uttryck för en tänkbar långsiktig politisk värdering av reduktioner av COz-utsläpp. Man kan hävda att det är just denna långsiktiga värdering som bör ligga till grund vid beslut om så långsiktiga åtgärder som en bred introduktion av biobränslen innebär.

SOU 1997:35 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel 171

Kalkylen visar att den samhällsekonomiska kostnaden av strategin ”Omedelbart genomförande” är betydande. Nuvärdet av den samhälls- ekonomiska merkostnaden fram till år 2010 är nära 19 miljarder kronor vid skattebaserat värde för COZ. I denna kostnad ligger merkostnaden för altemativbränslet, merkostnad för FFV-fordon och kostnaden för den snedvridning av resursallokeringen som förorsakas av att bortfallande skatteintäkter och statliga subventioner måste tas in på annat sätt. Fördelningen av nuvärdet för den samhällsekonomiska kostnaden på delposter visas i figur 2 nedan.

mdr kronor 14

Kostn. Kostn. Mer- Värde av Kostn. bensin- diesel kostn. COz-re- för skatte- ersättn. ersättn. FFV duktion finansiering

Figur 2. Nuvärde av samhällekonomiska kostnader och intäkter av strategi 1 fördelat på delposter. Nuvarande värdering av CO2

Olika värdering av C02 påverkar det samhällsekonomiska utfallet. Om ett högt värde sätts på minskade COZ-utsläpp blir det samhällsekonomiska utfallet bättre. I tabell 10 redovisas det samlade samhällsekonomiska utfallet av strategi 1 vid de två alternativa värderingsgrundema för COZ.

172 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35

Tabell 10. Sammanfattning av samhällsekonomiskt och statsfinansiellt utfall av strategin "Omedelbar introduktion” vid två olika sätt att värdera förändringar av CO,-utsläpp. Miljarder kronor Värderingsgrund Totalt Därav: värdet av Ackumulerat för COZ samhällsekonomis COz-reduktionen; statsfinansiellt kt utfall nuvärde nuvärde 1996- utfall för 1996- 1996-2010 2010 2010 Nuvarande -19 +2,5 -26

värdering Enligt KomKom:s -13 +7,6 -26 beräkning för år

2020

De stora skillnaderna i värdering av C02 får som synes ett kraftigt genomslag på nuvärdet av det totala samhällsekonomiska utfallet, medan det statsfinansiella utfallet inte påverkas.

I det samhällsekonomiska utfallet ingår kostnaden för alternativ finansiering av bortfallande skatteintäkter från energiskatt, COZ-skatt och moms. Det kan finnas skäl att inte räkna med bortfall av moms i en sådanlkalkyl och även inkluderandet av COz-skatten kan diskuteras. Om bortfallet av dessa skatter inte beaktas förbättras det samhällseko- nomiska utfallet med ca 2 miljarder kronor medan det statsfinansiella utfallet förblir oförändrat.

Sammanfattningsvis kommer enligt våra beräkningar det statsfinansiellautfallet av strategi 1 att att bli starkt negativt. Även det samhällsekonomiska utfallet är negativt i båda värderingsaltemativen för COZ.

3.6. Strategi 2 — snabb introduktion med kontrollstanon

En alternativ strategi, som är någorlunda balanserad samhälls- ekonomiskt och statsfinansiellt, kan ta fasta på produktionskostnadens och COZ-värderingens betydelse för utfallen. Vi har valt att definiera en strategi där en kontrollstation läggs in. Primärt defineras kontrollstationen i termer av ett villkor för produktionskostnaden för altemativbräns-lct, som bör vara uppfyllt för att beslut skall fattas orn expansionitill 15% nivån. Syftet är att den storskaliga introduktionen skall kunna ske utan större statsfinansiella eller samhällsekonomiska underskott. Liksom för strategi l behandlas två alternativ för värde- ringen av COZ, nämligen:

SOU 1997:35 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel 173

a) Värdering av C02 som överensstämmer med COZ-skattens nivå idag. Vi antar att dagens COz-skatt i transportsektorn utgör en rimlig bedömning av en långsiktig COz-skattenivå i ett mellansektoriellt perspektiv '

b) Värdering av CO2 vid tidpunkten för kontrollstationen som uppgår

till den i KomKoms beräkningsantaganden använda skatten för år 2020.

Formuleringen av villkoren för kontrollstationen

Kostnadsvillkoret innebär att produktionskostnaden för altemativ- bränsle med ett Visst energiinnehåll inte får vara större än summan av produktionskostnaden för fossilbränsle med samma energiinnehåll med beaktande av motorns verkningsgrad för det aktuella bränslet, skill- naden mellan fossilbränslets och altemativbränslets externa effekter m.m. och distributionskosmadsdifferensen.

Det formulerade villkoret säkerställer inte att en introduktion uppfyller ett eventuellt krav på total samhällsekonomisk lönsamhet, eftersom den samhällsekonomiska kostnaden för skattefinansiering samt reala kostnadsskillnader på efterfrågesidan inte beaktas (t.ex. dyrare fordon, andra kostnader för trafikanternas anpassning såsom tätare tankningsintervall). Se vidare SIKAs underlagsrapport till KomKom.

Styrmedel och andra åtgärder som ingår i strategi 2

Även strategi 2 förutsätter att vissa styrmedel och åtgärder sätts ikraft inom en mycket snar framtid. I våra beräkningar har vi utgått från de styrmedel som antas i SIKAS rapport. Det leder till att följande styrmedel används under olika perioder.

l. Befrielse från COZ-skatt för hela perioden 1997—2010.

2. Momsbefrielse för etanol som drivmedel för perioden 1997—2001 och därefter ordinarie moms.

3. Energiskatten för etanol trappas successivt upp från 0 kr/liter 1997 till 2,50 kr/liter år 2010.

4. Subvention av nyanskaffning av FFV-bil som kompenserar köparen av ett sådant fordon för hela merkostnaden för ett FFV-fordon. År 1998 beräknas denna subvention uppgå till 7 000 kronor per inköpt FFV-bil för att sedan successivt trappas ned till 5 000 kronor år 2010.

174 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35___—___—

5. Subvention för nyanskaffning av tunga fordon som kompenserar köparen för hela merkostnaden. Denna subvention beräknas uppgå till i genomsnitt 30000 kr/fordon år 1998 för att år 2010 vara 15 000 kr/fordon

Den föreslagna skattestrukturen leder till att relativpriset på bensin jämfört med etanol är konstant under perioden.

Den resulterande beskattningen av etanol, motsvarande etanolpris och skattebortfallet för en energimängd som motsvarar en liter bensin sammanfattas i tabell 1 I :

Tabell 11. Beskattning av etanol i strategi 2

E-skatt COZ- Moms- Moms Total Pris för Pris/lit Skatte— etanol skatt sats etanol skatt etanol- etanol bortfall etanol mängd motsv 1l. bensin ___—___—

1995 -0,21 0 0 0 -O,21 7,65 4,97 5,75 1996 0,19 0 0 0 0,19 8,05 5,23 5,58 1997 0,19 0 0 0 0,19 8,05 5,23 5,58 1998 0,29 0 0 0 0,29 8,15 5,29 5,58 1999 0,39 0 O 0 0,39 8,25 5,36 5,58 2000 0,49 0 O 0 0,49 8,35 5,42 5,58 2001 0,59 0 0 0 0,59 8,45 5,49 5,58 2002 1,86 0 0,25 1,71 3,57 8,55 5,55 2,70 2003 1,94 0 0,25 1,73 3,67 8,65 5,62 2,70 2004 2,02 0 0,25 1,75 3,77 8,75 5,68 2,70 2005 2,10 0 0,25 1,77 3,87 8,85 5,75 2,70 2006 2,18 0 0,25 1,79 3,97 8,95 5,81 2,70 2007 2,26 0 0,25 1,81 4,07 9,05 5,88 2.70 2008 2,34 0 0,25 1,83 4,17 9,15 5,94 2,70 2009 2,42 0 0,25 1,85 4,27 9,25 6,01 2,70 2010 2,50 0 0,25 1,87 4,37 9,35 6,07 2,70

Övriga kalkylförutsättningar

Kalkylförutsättningama i övrigt överensstämmer i stort med dem som angavs för strategi 1. Den väsentliga avvikelsen är att priset på altemativbränsle antas uppfylla kostnadsvillkoret vid den senast möjliga tidpunkten för att det ännu skall vara möjligt att nå 15% ersättning och den senaste tidpunkt då det statsfinansiella villkoret är uppfyllt. Denna tidpunkt inträffar år 2002. Kontrollstationen måste i praktiken läggas före denna tidpunkt. Vid kontrolltidpunkten jämförs produktionskostnaden för etanol med ett tröskelvärde.

SOU 1997:35 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel 175

Produktionskostnaden för etanol skall vara i nivå med detta tröskel- värde för att en storskalig introduktion skall genomföras.

Kostnadsvillkoret formuleras enligt ovan för två alternativa värde- ringar av CO2 enligt vad som framgår av tabell 12 nedan.

Tabell 12. Tröskelvärde för produktionskostnaden per liter etanol vid en kontrollstation. Två alternativ för värdering av COZ. Princip för värdering av C02 COz-värde Tröskelvärde. kr/I bensin Produktions- kostnad per liter etanol 1) COz-värde överenstämmer med 0,86 0,64 nuvarande COz-skatt 2) COz-värde från kontrollstationen som 2,70 1,83 överensstämmer med COz-skatten enligt KomKom:s beräkningsförutsättningar år 2020

Som ovan nämnts bestäms tröskelvärdet för produktionskostnaden per liter etanol av ett antal olika faktorer. Av tabell 13 framgår hur dessa olika faktorer tillsammans leder fram till de två tröskelvärden som angavs i tabell 12 ovan. Vi har även i tabellen redovisat förutsättningama med ett fördubblat bensinpris.

176 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35

Tabell 13- Kostnadskomponenter som bestämmer tröskelvärdet för pro- duktionskostnaden per liter etanol vid en kontrollstation. Två alternativ för värdering av CO,.

Dagens bensinpris Antagande om fördubblat bensinpris

Kostnadskomponent Lägre COZ- Högre 002- Lägre COZ- Högre CO?-

värde värde värde värde Tillförselkostnad 1,00 1,00 2,00 2,00 bensin Distributionskostnad 1,28 1,28 1,28 1,28 bensin Kostnad CO2 0,86 2,70 0,86 2,70 (värdering COQ) Kostnad övriga 0,00 0,00 0,00 0,00 emissioner Total real kostnad per 3,14 4,98 4,14 5,98 liter bensin Total real kostnad1 2,04 3,23 2,69 3,89 - distributionskostnad -1,40 -1,40 -1,40 -1,40 per liter etanol =produktionskostnad 0,69 1,83 1,29 2,49 per liter etanol 1Justering med hänsyn till energiinnehåll i etanol: 0,67 | bensin innehåller samma energi- mängd som en liter etanol

Vid mötet med intressenterna gavs kompletterande information. Dessa begränsade erfarenheter pekar på en högre effektivitet vid användning av etanol i FFV-fordon. Detta utbytesförhållande är en viktig fråga och måste studeras noggrant fram till kontrollstationen.

Kalkylresultat för strategi 2 introduktion efter kontrollstation

Nuvärdet av den samhällsekonomiska kostnaden av strategi 2, ”'Kontrollstationsansats” fram till år 2010 redovisas för de två altema- tiva värderingarna av C02 och framgår av tabell 14.

SOU 1997:35 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel 177

Tabell 14. Samhällsekonomiskt och statsfinansiellt utfall av introduktion efter kontrollstation för två alternativa COz-värderingar

Princip för värdering Antagen Samhälls- Årlig Ackumu- av CO2 produktions- ekonomiskt samhälls— lerat stats- kostnad för nuvärde ekonomisk finansiellt etanol (mdkr) kostnad utfall (mdkr/år) (mdkr) 1) COz-värde som 0,64 -3,0 -0,32 -6

överens-stämmer

med dagens COZ— skatt 2) COz-värde som 1,83 -4,0 -0,43 -14 överensstämmer med COZ-skatten enligt KomKom:s

beräkningsförutsätt-

ningar år 2020

Skälet till att en samhällsekonomisk nettokostnad uppkommer trots att kostnadsvillkoret för produktionskostnad för etanol förutsätts vara uppfyllt, är som ovan nämnts att kostnadsvillkoret inte beaktar alla samhällsekonomiska kostnader, nämligen merkostnader för fordon och reala kostnader för skattefinansiering.

Den sistnämnda typen av kostnader uppkommer så länge som den totala reala kostnaden för biobränslen till slutkund överstiger motsvarande kostnad för det fossila alternativet. Fördelningen av nuvärdet för den samhällsekonomiska kostnaden på delposter för strategi 2 visas i figur 3 och 4 nedan.

178 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35

I Nuvärden

Kostn. Kostn. Mer- Värde av Kostn. bensin- diesel kostn. COZ-re- för skatte- ersättn. ersättn. FFV duktion finansiering

Figur 3. Nuvärde av samhällsekonomiska kostnader och intäkter av en

alternativbränslestrategi fördelat på delposter. COz-värde 0,86 krIliter bensin.

! Nuvärden

Kostn. Kostn. Mer— Värde av Kostn. bensin- diesel kostn. COz-re- för skatte- ersättn. ersättn. FFV duktion finansiering

Figur 4. Nuvärde av samhällsekonomiska kostnader och intäkter av en alternativbränslestrategi fördelat på delposter. coz-värde 2,70 kr/Iiter bensin.

Kostnad och statsfinansieut utfall fram till kontrollstationen år 2002

Nuvärdet av den samhällsekonomiska kostnaden från år 1998 fram till och med år 2001 uppgår till 2,1 miljarder kronor. Den statsfinansiella

SOU 1997:35 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel 179

belastningen är -2,0 miljarder kronor. Man kan dessutom räkna med att demonstration i större skala fram till år 2002 kommer att kosta upp till 500 milj. kr i detta alternativ.

Om man vid kontrollstationen skulle besluta att inte inleda en storskalig introduktion kommer utöver dessa kostnader vissa avvecklingskostnader att uppstå bl. a. i distibutionsledet, där vidtagna anpassningsåtgärder i detta fall måste direktavskrivas.

Slutsatser

Analysen av strategi 2 visar att kravet på en sänkning av produktions- kostnaden för etanol är mycket stort för att det uppsatta kostnads- villkoret skall vara uppfyllt. Produktionskostnaden för etanol måste år 2002 ligga i intervallet 0,64—1,83 kr/liter etanol beroende på värdering av COZ. Dagens produktionskostnader för etanol har tidigare redovisats i tabell 6.

Även om kostnadsvillkoret uppfylls kommer en altemativbränsle- introduktion till målnivån 15% att medföra en samhällsekonomisk nettokostnad för perioden 1996—2010 på totalt 3 ä 4 miljarder kronor. Under de förutsättningar som valts för strategi 2 uppkommer ett acku- mulerat statsfinansiellt underskott av altemativbränsleintroduktionen uppgående till 6 år 14 miljarder kronor beroende på värderingen av COZ. Vi sammanfattar våra slutsatser i tabell 15.

Tabell 15. Sammanfattning av kostnaderna för strategi 1 och 2, miljarder kronor

C02 C02 Strategier 0,86 kr/I bensin 2,70 kr/l bensin Strategi I Samhällsekonomiska kostnader 19 13 Statsfinansiellt utfall -26 -26 Strategi ll Samhällsekonomiska kostnader 3 4 Statsfinansiellt utfall -6 -14

I samband med mötet den 10 september (se bilaga 2) framfördes synpunkter på den ekonomiska kalkyl som Vi tidigare har redovisat för strategi 1 och 2. Det gällde bl.a. Vårt sätt att Värdera ingående faktorer som sysselsättning och andra positiva miljöeffekter som minskade utsläpp vid användning av etanol i dieselmotorer. Vi har funnit att dessa aspekter kan vara viktiga och inte minst lokalt kan medföra fördelar i form av ytterligare sysselsättning och minskade utsläpp.

180 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35

Däremot anser Vi inte att ett beaktande av dessa faktorer skulle leda till att Vår övergripande bedömning att strategi 1 och 2 medför betydande kostnader skulle behöva ändras. Därtill har vi noterat att flertalet aktörer som medverkade framförde som sin mening att den föreslagna introduktionsplanen var alltför ambitiös och därför inte rimlig att genomföras.

3.7. Strategi 3 — senarelagd introduktion

Mot bakgrund av FoU-läget för de olika alternativa drivmedlen och de höga kostnaderna för att i dag påbörja en bred introduktion av bio- baserade bränslen förordar vi strategi 3. Ett fördjupat planeringsunder- lag är dock nödvändigt för att närmare precisera omfattning och inriktning av ett FoU-program. I följande avsnitt anger vi från mer övergripande utgångspunkter hur en sådan strategi skulle kunna utformas.

Strategi 3 innebär att man fullföljer och vidareutvecklar pågående FoU men inte via staten stöder någon introduktion i större skala före kontrollstationen år 2002.

Enligt nu gällande regeringsbeslut kommer det särskilda undantaget från skatt för etanol att upphöra i och med utgången av år 1996. Detta medför att pågående fordonsanvändning som utnyttjar alkoholer fördyras genom att etanol kommer att beläggas med skatt.

Vi anser att det finns skäl att fram till en kontrollstation bibehålla skattebefrielse för alternativa drivmedel som baseras på förnybara råvaror. Vi anser att en sådan skattebefrielse är viktig för att bibehålla trovärdigheten i statsmakternas vilja att stödja utveckling och eventuell introduktion av alternativa drivmedel. Det förefaller inte sannolikt att ett förlängt skatteundantag skulle medföra några statsfinansiella effekter i form av något betydande skattebortfall om den fortsatta inriktningen huvudsakligen blir ett bibehållande av dagens verksamhet. Skattefrihet bör även gälla för motoralkoholer och andra drivmedel som ingår i olika sammansättningar som låg- eller blandbränsle- komponent i bensin och/eller diesel under förutsättning att de baseras på förnybara energiråvaror. Dagens förbrukning ger ett skattebortfall på ca 15 milj. kr per år. Vi förutsätter att som en form av motprestation — de aktörer som kommer i åtnjutande av en fortsatt skattebefrielse aktivt medverkar vid uppföljning och utvärdering av olika alternativ.

SOU 1997:35 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel 181

_________________————————

Utmärkande för denna strategi är följande:

' brett program för att påverka den internationella utvecklingen på tillförsel- och användningssidan. 0 fortsatt FoU fram till en kontrollstation år 2002,

o den exakta sammansättningen av en eventuell framtida mer om- fattande introduktion avgörs senare, . fram till kontrollstationen förutsätts skattebefrielse för motor- alkoholer och andra drivmedel baserade på förnybara råvaror, . fortsatt FoU för tillförsel och användning av alternativa drivmedel, . brett program för utvärdering av all användning av alternativa drivmedel fram till år 2002.

Vi anser att en betydande del av en introduktion bör på sikt ligga på bensinersättning och en mer begränsad introduktion i tunga fordon främst i tätorter. Låginblandning bör härvid kunna utgöra ett komplement. Motiven för introduktionen skiljer sig mellan dessa kategorier. En introduktion i FFV-fordon eller optimerade fordon ger på sikt främst förutsättningar att kunna minska utsläppen av CO;,_ från vägtransportsektom. En mer begränsad introduktion i främst tunga fordon bör ske i tätorter bl.a. för att uppnå miljöfördelar lokalt och regionalt i form av reduktion av utsläpp av främst NO,, och partiklar. Vi vill markera att dessa slutsatser kan komma att förändras över tiden, det gäller bl.a. förutsättningama för att i mer omfattande skala introducera DME som dieselersättare i större omfattning.

Vi har översiktligt beräknat samhällsekonomiska kostnader och statsfinansiellt utfall också för strategi 3. Det är nödvändigt att införa vissa antaganden som grund för beräkningarna. Dessa antaganden bör ses som förutsättningar för ett räkneexempel vars syfte är att göra det möjligt att visa storleksordningen av strategins samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenser. Strategi 3 innebär i sig att kunskapen om lämpliga beräkningsantaganden successivt kommer att utvecklas inom ramen för arbetet.

Som grund för beräkningarna har vi använt följande beräknings— antaganden:

0 Produktionskostnaden för etanol antas vara 1,8 kr/liter år 2003. 0 Råoljepriset antas stiga enligt det antagande som gjorts av Energi- kommissionen. Antagandet innebär att bensin- och dieselpris stiger med 1 % per år fram till år 2020 . Introduktionen av biobaserade drivmedel påbörjas år 2003 och pågår till år 2020

182 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35&

0 År 2020 antas biobränslevolymen motsvara ca 0,7 miljon m3 fossila drivmedel ' Vi antar att biobaserade drivmedel huvudsakligen används i FFV fordon. Dessutom förutsätts låginblandning inom ramen för idag gällande svensk standard och också en betydande användning i tunga fordon.

Det samhällsekonomiska utfallet bestäms av de antaganden som görs när det gäller koldioxidvärdering och utbytesfaktorer för bio- bränslen i relation till fossila bränslen. För en COz-värdering i inter- vallet 2,70—0,86 kr per liter bensin och utbytesfaktorer på 1,3—1,5 varierar nuvärdet av det samhällsekonomiska utfallet i intervallet +1,8 till -2,0. Det ackumulerade statsfinansiella utfallet under perioden 2003—2020 varierar under dessa förutsättningar mellan -5 och —7 miljarder kronor, vilket motsvarar i genomsnitt -0,3 å -0,4 miljarder kronor per år.

3.7.1. Inriktning av forskning och utveckling

En viktig förutsättning för genomförande av strategi 3 är en fortsatt FoU för att ge statsmakterna och de berörda aktörerna beslutsunderlag för ställningstaganden successivt till kontrollstationen år 2002.

Utgångspunkter för en FoU-strategi

KFB och NUTEK anser att följande utgångspunkter bör gälla för en FoU-strategi:

. Tydliga mål och utgångspunkter angivna av statsmakterna internationellt förankrade i ett långsiktigt perspektiv. Målen bör kopplas till såväl trafik-, energi- och miljöpolitik och i det senare fallet globala, regionala och lokala miljömål 0 Långsiktig kunskapsuppbyggnad inom högskolan och kompetens- centra genom ett utvecklat samarbete med näringslivet . Samverkan med olika aktörer för att implementera teknik framför allt på användningssidan 0 Statens forskningsinsatser inom området drivmedel, motorer och drivsystem fullföljs så att de kan ge underlag för framtida beslut om introduktion av alternativa drivmedel i stor skala . Internationellt samarbete inom området alternativa drivmedel, både vad gäller FoU och policyfrågor, är av betydelse att fullfölja och

SOU 1997:35 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel 183

vidareutveckla i samverkan med andra länder, dels inom inter- nationella organisationer och fora, dels på bilateral basis. . De utvecklingsinsatser som genomförs i ett kort- och medellångt perspektiv skall höja kunskapsnivån i Sverige inom områdena drivmedels- och fordonsteknologi.

Tillförsel

Drivmedelsteknik

Det totala systemet för att producera biomassa behöver utvecklas Vidare för att reducera kostnader och miljöpåverkan. Insatserna på driv- medelsområdet bör omfatta råvaror, processutveckling, processystem, energisystemstudier samt kostnads- och miljöaspekter.

Verksamheten inriktas mot att minska kostnader och miljökonse- kvenser vid produktion, raffinering och förädling av fossila och förnybara drivmedel samt lagring, distribution och användning av dessa.

Alternativa drivmedel

Fortsatt stöd till FoU för att utveckla kostnadseffektiv produktion av etanol ur cellulosabaserade råvaror. Före kontrollstationen år 2002 bedöms underlag föreligga för beslut om en pilotanläggning.

' Med tyngdpunkten lagd på etanol från cellulosa bör visst utrymme finnas för studier avseende andra alternativa drivmedel. ' Insatser för teknikbevakning avseende produktionsprocesser för alternativa drivmedel, energilagring m.m. . Systemstudier rörande distribution, lagring, kostnader, miljökonsek- venser m.m.

Fordonsteknik

Fortsatt stöd till FoU avseende effektiva fordon och drivaggregat med låga emissioner.

. FoU-insatser inriktas främst på förbrännningmotorer för förnybara drivmedel samt insatser för bränsleceller för fordonsdrift. Särskilt beaktas komponenter, delsystem, och motorer med hög verknings- grad och mycket låga emissioner för alkohol- och gasdrift.

184 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35&

' Internationellt FoU-samarbete och teknikbevakning inom området alternativa drivmedel, elhybriddrift, energilager m.m.

Stöd till F oU

I NUTEKs redovisning till Näringsdepartementet i juni 1996 lämnas förslag till riktlinjer för långsiktig FoU-Strategi för alternativa drivmedel mm. NUTEK bedömer här medelsbehovet för drivmedelsteknik till 30—35 milj. kr per år under periden 1997—1999. Medel till en (för)projektering av en pilotanläggning inkluderas i denna ram, däremot inte kostnaden för själva anläggningen.

Finansieringsbehovet för en pilotanläggning är i dag svår att bedöma, men en lägsta nivå torde vara ett antal 10-tal milj. kr och påverkas bl.a. av anläggningens storlek och beslutstidpunkten.

NUTEK bedömer medelsbehovet för miljöanpassad fordonsteknik till ca 25 milj. kr per år under åren 1997—1999, till detta kommer medel för eventuella prototyper.

Användning

Under perioden fram till en kontrollstation år 2002 krävs ett antal åtgärder för att bibehålla långsiktigheten i de statliga åtgärderna. Vidare bör nyttan från gjorda och pågående insatser förvaltas genom att fort- satt följa utvecklingen och ta tillvara erfarenheter som kommer fram. Nedan anges de huvudpunkter som bör ingå i insatserna fram till kontrollstationen:

Ett brett upplagt uppföljnings och utvärderingsprogram, samordnat mellan berörda myndigheter, liknande det KFB idag driver inom sitt elfordonsprogram ger en ytterligare breddad kunskapsbas. Programmet skall täcka flottförsök och annan användning av olika förnybara drivmedel.

. Ett FoU-program med inriktning mot hantering och användning av förnybara drivmedel i nya fordonstyper. Primära frågor är hälso- och miljöffekter, olika bränslens egenskaper i distributions- och användarledet, behov av infrastruktur för bränsleförsörjning och service, olika bränslens potential som storskaligt bränsle eller begränsning till nischanvändning. Det är också nödvändigt att närmare studera planerings- och beslutsprocesser, attitydfrågor o.dyl. Beteendestudier är angelägna för att behov och val av styrmedel och deras effekter skall klarläggas.

SOU 1997:35 Bedömning av introduktion av alternativa drivmedel 185

Trafikens miljöpåverkan begränsas inte bara till klimateffekter utan som framgår av bland annat arbetet med ett miljöanpassat transport- system ( MaTs ) finns stora lokala miljöproblem vilket ligger till grund för det förslag om ett systeminriktat FUD-program som KFB skissat på i sin fördjupade anslagsframställan. Ett genomförande av detta program skulle komplettera de åtgärder som motiveras av COz-problematiken. De i FUD-programmet föreslagna lokala/regionala systemdemonstra- tionerna kan ge ytterligare kunskap kring användning och effekter av de förnybara drivmedlen utöver de studier av lokala och regionala effekter som där främst prioriteras.

. Även internationellt är trafikens miljöproblem i fokus. Gemensamt både för globala klimatfrågor och lokala trafikmiljöfrågor är att det internationellt pågår flera liknande program och ett brett, aktivt erfarenhetsutbyte bör därför ske, både för att hämta hem erfaren- heter och kunskaper och för att dela med oss av våra svenska erfarenheter.

KFB har uppskattat kostnaden för samtliga ovanstående punkter till cirka 40—60 miljoner lqonor per år för perioden 1998—200 l.

Källhänvisningar

Bilindustriföreningen, AB Bilstatistik: Bilismen i Sverige 1995 Institut Wallon, Directory of Experiments using biofuels in Europe, april 1994 (stencil) NUTEK: Effekter av ökad biobränsleanvändning—En sammanställning av kunskapsläget, R 1996237 Claes Pilo: Underlag för bedöming av introduktion av alternativa drivmedel, PM SDAB 1996-09-12 Olsson Lars-Ola: Fordonskostnadens påverkan vid användandet av biodrivmedel, ILOO AB 1996 (KFB-Meddelande 1996:28) Svenska Lokaltrafikföreningen SLTF: Medlemsinfo 36/96, 1996-07-18

-.. FEL _ I i 1- [HAGEN—_l * ', ' riir 13hmntmmid , )&”-imitate !..hiiläm'd ?.

SOU 1997:35 187

Institutet för Vatten- och Luftvårdsforskning

Sammanställning av remissyttranden över rapporten Underlag för bedömning

av introduktion av alternativa drivmedel, KFB, SIKA och NUTEK (KFB-information 1996: 13)

Stockholm i december 1996

188 Remissyttranden över introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35

Till kommunikationskommittén

Institutet för vatten- och luftvårdsforskning AB IVL har fått i uppdrag att sammanställa och analysera remissvaren över rapporten Underlag för bedömning av introduktion av alternativa drivmedel (KFB information 1996:13) som har utarbetats gemensamt av KFB, NUTEK och SIKA på uppdrag av Kommunikationskommittén. Bifogad rapport innehåller en redovisning av remissutfallet med särskild inriktning på den ställning olika remissinstanser har tagit i frågan om takten i en framtida introduktion av alternativa drivmedel.

Stockholm i december 1996

Magnus Brandel

SOU 1997:35 Remissyttranden över introduktion av alternativa drivmedel 189

1 Sammanfattning

Slutsatser av remissutfallet

. Ingen av remissinstanserna ifrågasätter behovet av att introducera alterna- tiva drivmedel för att uppnå olika miljömål, i fh COZ-målet.

Den omfattning och tidsplan för en introduktion som KomKom förordar vinner dock inte något större stöd hos remissinstanserna

Det påpekas att det är viktigt att väga en introduktion av alternativa drivmedel mot andra ev. mer kostnadseffektiva insatser inom sektorn

bl.a. effektiviseringar och åtgärder inom andra sektorer t.ex. energi.

Externa effekter i form av sysselsättning, miljö etc. måste vägas in fullt ut i ett beslut

Viktigt att inte låsa sig vid något av bränslealternativen Det finns behov av tydliga signaler till marknaden och andra aktörer, skattefrågan är härvid viktig och att det även i övrigt kan göras trovärdigt att man bör fulifölja redan inledda insatser.

Utgångspunkten för rapporten har varit KomKoms uppdrag från juni 1996 till KFB, SIKA och NUTEK om att utreda förutsättningama för att introducera 15% alternativa drivmedel som medeltal för vägtrafiken som helhet till år 2010. I rapporten framlades två strategier med resp. utan kontrollstation år 2002 för att introducera biodrivmedel i linje med uppdraget. Rapporten fann inga avgörande tekniska hinder mot en mer omfattande introduktion medan däremot kostnaderna för produktion av etanol med dagens produktionsteknik och distribution skulle bli betydande givet den korta introduktionsperiod som förutsätts. Ny teknik kan dock i framtiden förändra kostnaderna. Rapporten presenterade och föreslog därför ett tredje alternativ, strategi 3, som syftade till att uppnå målet 10% till år 2020. Vidare föreslogs skattebefrielse för alternativa drivmedel som baseras på förnybara råvaror fram till en kontrollstation.

Remissutfallet över rapportens överväganden och förslag är splittrat och ofta är man kritisk mer generellt över hur man hanterat olika frågor

190 Remissyttranden över introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35

utan ha så mycket invändningar att i själva sakfrågan, dvs. tidpunkt och omfattning av en introduktion.

Riksantikvarieämbetet, Banverket Vägverket, Sjöfartsverket, Naturvårdsverket, Karolinska institutet IMM, SPI och Bilindustri- föreningen ställer sig i huvudsak bakom eller anför inga erinringar över rapportens förslag att introducera ca 10% alternativa drivmedel i vägtransportsektorn till år 2020. Svenska kommunförbundet och SSEU vidhåller KomKoms förslag om en introduktion av 15% till år 2010. Närmast som en kompromiss mellan strategi 1 och 2 och strategi 3 föreslår LRF, SLR och LEA att introduktionen förlängs tio år till är 2020. SLR och LEA preciserar nivån till 15% år 2020. SNF, SLTF, Landstingsförbundet, Gasföreningen och SSEU framför mer principiella invändningar mot rapporten utan att ta direkt avstånd från rapportens förslag till introduktionsstrategi. SNF anser det fel att skjuta beslutet fram till en kontrollstation och Gasföreningen kritiserar att man inte haft med naturgas i strategin.

Från LRF, SLR m.fl framförs kritik över att man inte har vidgat behandlingen till att även uppmärksamma andra drivmedel än etanol som t.ex. biogas, RME och DME. Vissa remissinstanser som bl.a. Banverket och SNF anser att man borde ha uppmärksammat möjligheterna att minska COz-belastningen genom att öka efektiviteten i fordon. Vissa remissinstanser menar att man inte kan värdera kostnadseffektiviteten i olika drivmedelsaltemativ om man inte även analyserar alternativa åtgärder inom transportsektorn och inom andra sektorer. Stark kritik framförs vidare över att man inte i den samhällsekonomiska analysen värderat effekterna av minskade utsläpp av föroreningar, positiva sysselsättnings- och regionalpolitiska effekter samt fördelar från energi- och beredskapssynpunkt högre i rapporten. Det gäller bl.a. Kommunförbundet, SSE U och LRF.

2 Bakgrund

Kommunikationskommittén (i det följande förkortad KomKom) gav i juni 1996 KFB, SIKA och NUTEK i uppdrag att utarbeta underlag som visar hur alternativa drivmedel kan introduceras. I linje med KomKoms överväganden i sitt delbetänkande 1996:26 preciserades det till att avse en introduktion av 15% alternativa drivmedel som medeltal för vägtrafiken som helhet. Med alternativa drivmedel avsågs enligt uppdraget i th biobaserade flytande drivmedel men även möjligheterna för biogas och naturgas skall beskrivas, vätgas eller el av bioenergiursprung skulle ingå i uppdraget där det var motiverat. Underlaget skulle utgöra en strategi för introduktion av alternativa

SOU 1997:35 Remissyttranden över introduktion av alternativa drivmedel 191

drivmedel och innehålla förslag om konkreta åtgärder och styrmedel. Enligt updraget skulle rapporten ingå i det material som används i den strategiska MKB som Naturvårdsverket förutsattes utföra. Det var enligt uppdraget viktigt att det framgick vilka beslut som borde fattas för att säkerställa denna introduktion under de närmaste åren. Vidare skulle redovisas hur en stegvis introduktion kunde genomföras med kontrollstationer för att utvärdera genomförda åtgärder och för bedömning av behovet av nya insatser.

3 Myndigheternas förslag

KFB, SIKA och NUTEK presenterade den 20 september 1996 rapporten Underlag för bedömning av introduktion av alternativa drivmedel (KFB information 1996:13). Figur 1 som är hämtad från rapporten sammanfattar grafiskt rapportens förslag.

1596

%— ; Strategi 1 in.

i?» & _o

10% = : o !

Strategi

Andel ersatt fossilbränsl

O! 33

Strategi 3 _

096

0002 2003 VOOZ OLOZ ZLOZ VLOZ QLOZ BLOZ 0202 9003 8008

_. (.D (O O')

Figur 1. Beskrivning av olika introduktionsstrategier. Källa: KFB 1996z13

Strategi 1 och 2 utformades för att nå målet 15% biobaserad energianvändning inom vägtransportsektorn år 2010. Introduktionen förutsattes ske i form av låginblandning i bensin, FFV-fordon och vissa kategorier tyngre fordon. Alternativen skiljer sig i det avseendet att strategi 2 innehåller en kontrollstation år 2002 inför ett definitivt beslut om en mer storskalig introduktion. I strategi 3 förlängs introduktions- perioden till år 2020 och nivån på introduktionen sätts till 10%. Strategi

192 Remissyttranden över introduktion av alternativa drivmedel

3 inleds med ett femårigt FoU-program. Vidare föreslås en fortsatt skattebefrielse för alternativa drivmedel som baseras på förnybara råvaror. En sådan skattebefrielse är enligt "rapporten viktig för att bibehålla trovärdigheten i statsmakternas vilja att stödja utveckling och eventuellt introduktion av alternativa drivmedel. Programmet bör kompletteras med ett brett utvärderingsprogram för att ta tillvara erfarenheter från olika användningsområden. Mot bakgrund av FoU- läget för de olika alternativa drivmedelna och de höga kostnaderna för att i dag påbörja en bred introduktion av biobaserade bränslen förordar rapporten strategi 3.

4 Remissen

KomKom har remissbehandlat rubricerad rapport och remissyttranden har avgivits av Riksantikvarieämbetet Raä, Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket, Naturvårdsverket, Karolinska institutet Institutet för miljömedicin IMM, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Svenska lokaltrafikföreningen SLTF, Svenska Petroleum Institutet SPI, Svenska gasföreningen, Bilindustriföreningen, Lantbrukarnas riks- förbund LRF, Lantmännen SLR, Lantmännen Energi AB LEA, Stiftelsen Svensk Etanolutveckling SSEU, Bilspedition Transport & Logistics BTL AB, Naturskyddsföreningen SNF och Miljöförvalt— ningen i Stockholms kommun. Boverket har avstått från att avge yttrande. Landstingsförbundet har bifogat ett särskilt yttrande från 0- gruppen i förbundets styrelse. SNF har i sitt remissyttranden åberopat rapporten Alternativa drivmedel - introduktionsstrategi som utarbetats på uppdrag av Altemativbränsleutredningen och SNF av Ecotraffic R&D AB i maj 1996 (Eco/96/2092).

I skrivelse den 13 november 1996 har KFB, SIKA och NUTEK beretts tillfälle att framföra synpunkter/erinringar över inkomna synpunkter. Myndigheternas synpunker har enligt uppgift redovisats i en särskild skrivelse till KomKom.

SOU 1997:35

SOU 1997:35 Remissyttranden över introduktion av alternativa drivmedel 193

5 Remissinstansemas synpunkter över rapporten

5.1. Stållningstaganden och motiv

Raä, Banverket Vägverket, Sjöfartsverket, Naturvårdsverket, IMM, SPI och Bilindustri-föreningen ställer sig i huvudsak bakom eller anför inga erinringar över rapportens förslag att introducera ca 10% i vägtransportsektom till år 2020.

Vägverket konstaterar att strategi 3 ligger inom det intervall om10- 20% som Vägverket föreslog i särskild plan men att verket hade föreslagit en mer linjär införelsetakt. Om strategi 3 genomförs innebär det att ökade krav kommer att ställas på andra styrmedel för en introduktion och det är självklart att etanol skall befrias från COZ-skatt även efter år 2010. Det fossila bränslet som ev. används vid framställningen är redan belagd med COZ-skatt varför en skatt på bränslet skulle innebära dubbelbeskattning.

Naturvårdsverket anser att potentialen för användning av biobränslen som produceras med inhemsk råvara är begränsad och därför inte räcker till för att klara de krav på minskning av transportsektorns fossilbränsleanvändning som följer av MaTs-målens reduktion av COz-utsläpp varför den totala energiförbrukningen bör minskas. I ett långsiktigt perspektiv kan biobaserade bränslen mycket väl komma att spela en viktig roll men de kan inte utgöra den enda lösningen på försörjnings- och klimatproblemet. Det är viktigt att kortsiktiga åtgärder utformas så att de utgör ett led i en utveckling mot långsiktigt hållbara förändringar. Enligt verket är det svårt att se kopplingen mellan det styrrnedelspaket som anges och utfallet när det gäller introduktionen av etanol. Skillnaden mellan strategi 1 och 2 motverkar delvis varandra. I strategi 3 skall fortsatt skattebefrielse gälla medan energiskatten successivt skall öka i både strategi 1 och 2. Verket avser återkomma till KomKom med en vidareutveckling av de synpunkter som redovisats i detta ytttrande.

Bilindustriföreningen anser att strategi 3 är rimlig och fram till år 2002 bör förutsättningama utredas för en Europeisk samsyn vad gäller harmoniserade bränslen och fordon. Ett problem med strategin är dock hur trovärdig etanolförsörjningen är fram till kontrollstationen 2002 år. Det finns en risk att nu pågående försök med projekt med etanolfordon

194 Remissyttranden över introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35

kommer av sig om inte en mer pålitlig bränsleförsörjning kommer till stånd.

SPI anser att det förhållandet att uppdraget inte explicit omfattar annat än transportsektorn gör att det inte är möjligt att avgöra om kriterier för kostnadseffektivitet är uppfyllt. Detta förstärker i sin tur preferensen för strategi 3.

Kommunförbundet, BTL och SSEU vidhåller KomKoms förslag om en introduktion av 15% till år 2010, dvs. strategi ] eller 2.

Kommunförbundet anser att en ökad användning av förnybara drivmedel kan medverka till att uppnå miljöförbättringar, öka valmöjligheterna i energisystemet och vid inhemsk produktion skapa sysselsättning vilket är viktigt ur ett regionalt och lokalt perspektiv. Det ursprungliga målet med 15% till år 2010 skall därför behållas tills vidare. Det krävs ytterligare belysning av sysselsättningseffektema samtidigt som betydelsen av att den totala energikonsumtionen minskar bör beaktas liksom beredskapsaspektema.

Enligt BT L försvåras ett genomförande av strategi 1 av problem med att hitta riskkapital som klarar den nödvändiga utbyggnaden. Ett aktivt politiskt ställningstagande och därtill kopplande åtgärder är en förutsättning men kanske inte tillräckligt. Risk för att beslut tas utan tillräckligt underlag. Strategi 2 ger dock möjlighet att ta fram användbara underlag för såväl satsning på etanol som minst ett annat alternativt bränsle som kan vara biogas eller DME. Nackdelen är att det kan uppfattas som perioden fram till dess är ett vakuum där inga investeringar görs och där intresset från bl.a. användarna drastiskt minskas. Det är därför av mycket stor vikt att man fram till kontroll- stationen använder sig av tester, demonstrationsprojekt och resultat från dessa för att hålla intresset uppe, samtidigt som det sätts in politiska åtgärder i syfte att stimulera fler projekt.

SSE U anser att rapporten inte ger en rättvisande bild av möjligheter, intäkter och kostnader för introduktion av alternativa drivmedel och att Vissa av slutsatserna är så graverande att utredningen i sin helhet kan ifrågasättas. Med uppdaterade siffror och m.h.t. sysselsättningseffekter kan man visa att en satsning på etanol som alternativt drivmedel innebär en positiv påverkan på samhällsekonomin. SSEU förordar strategi 2 kompletterat med satsning på ett antal pilot- och demonstrationsanläggningar för olika typer av cellulosaråvaror samt beslut om energiskattefrihet under en rimlig tid för avskrivningar av anläggningar, infrastruktur och fordon. Det pågår redan en försiktig introduktion av etanol som drivmedel för personbilar och det finns i dag ett 20-tal bensinstationer som tillhandahåller dessa drivmedel. När det gäller kontrollstationen anser SSEU att villkoren skall innehålla de samhällsekonomiska intäkterna i form av sysselsättning, bibehål-len

SOU 1997:35 Remissyttranden över introduktion av alternativa drivmedel 195

infrastruktur m.m. Utformningen av en kontrollstation bör ske först år 2002 med de värderingar och förutsättningar som då råder och inte avgöras nu.

För att förlänga introduktionen tio år till år 2020 uttalar sig LRF medan SLR och LEA preciserar nivån till 15%.

LRF anser att den största bristen med rapporten är att sysselsättningseffekterna inte har vägts in och att underlaget har betydande brister när det gäller bedömningarna av kostnaderna. Enligt LRF är målet om 15% biodrivmedel till år 2010 för högt satt och bör skjutas längre fram i tiden. För att nå ett samlat mål om 20% reduktion av COZ-utsläppen till år 2020 bör större andelar av reduktionen tas i andra sektorer än trafiksektorn. Enligt LRF är introduktionstakten i den senare delen av strategi 3 lika hög som i strategi 1 och 2. Utvecklingen av biodrivmedel måste sättas i gång omgående. Viktigast är att befria biodrivmedel från COz-skatt och andra bränsleskatter (ej moms). Möjligheterna att utnyttja RME och biogas som biodrivmedel bör utnyttjas. Det krävs enligt LRF ett statligt engagemang för att utveckla produktionen av etanol och metanol från cellulosahaltiga råvaror. Strategin om senarelagd introduktion enligt alternativ 3 bygger på förhoppningar om väsentligt lägre produktionskostnader i ett senare skede. Angivna framtida produktionskostnader på 1,80 kr/l torde bygga på tillgång till gratis råvaror och mycket optimistiska teknikantaganden vilket är mindre sannolikt.

SLR anser att en realistisk introduktion av alternativa drivmedel är ett mellanting mellan strategi 2 och 3 och förordar en introduktion av 15% biodrivmedel år 2020. En introduktion av RME och etanol har redan startat och biogas ligger i startgroparna varför det är viktigt att beslutsfattarna snarast skapar förutsätttningar för att starta olika anläggningar för tillverkning av biodrivmedel, bl.a. Agroetanols anläggning för etanol baserad på spannmål. Det är väsentligt att de beslut som fattas angående beskattning av biobränslen blir långsiktiga eftersom sådana beslut kommer att bli helt avgörande för hur bränsle- och fordonstillverkare kommer att agera då det gäller introduktion av alternativa drivmedel. LEA framför liknande synpunkter.

SNF, SLTF, Landstingsförbundet, Gasföreningen och SSEU fram- för mer principiella invändningar mot rapporten utan att ta direkt avstånd från rapportens förslag till strategi.

SNF avstyrker förslaget eftersom det förordade alternativa tyngsta delmoment utgörs av en kontrollstation år 2002. Detta kan leda till att hela COZ-frågans målstyrning ej behöver fastställas i KomKoms slutbetänkande år 1997 med motiv att det kommer att avgö-ras år 2002. Rapporten är mer att likna vid en ekonomisk konsekvensanalys än en reell introduktionsstrategi med konkreta förslag. SNF delar rapportens

196 Remissyttranden över introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35

slutsats att en 15%—ig introduktion till år 2010 sannolikt blir mycket svår att genomföra och att KomKom har överskattat möjligheterna att med hjälp av biodrivmedel enkelt lösa COZ—frågan. De torde därför vara samhällsekonomiskt fördelaktigare att i fh satsa på att minska den specifika bränsleförbrukningen och i andra hand dämpa-minska ökningen av antalet fordonskilometer. SNFs förslag till alternativ introduktionsstrategi bygger på att snarast komma igång, inte avvakta teknisk utveckling, låta NUTEK driva ett teknikupphandlingsprogram för FFV-bilar, skapa en alkoholpool för alkoholer, se till att MKl- bensinen får lagstiftat minsta oxygenatinnehåll för att möjliggöra en obligatorisk låginblandning samt att höja COZ-skatten och sänka energiskatten på bensin och dieselolja.

De strategier som presenterats uppfyller enligt SLTF inte de krav som bör ställas på en omfattande, målmedveten, långsiktig och kostnadseffektiv satsning på alternativa drivmedel och KomKom bör lägga fram en sådan strategi. Subventionen bör minskas för fordon samtidigt som informationen ökar, fortsatt långsiktig skattebefrielse för alternativa drivmedel, större prisdifferens för drivmedel fram till en kontrollstation, förtydligad långsiktig politisk viljeinriktning i den framtida trafikpolitiken vad gäller satsningar på och omfattningen av användning alternativa drivmedel samt satsningar och strategier som går längre än till år 2010 och som dessutom omfattar ett flertal olika alternativa drivmedel. Om målet vad avser biobaserade drivmedel inte kan uppnås bör andra åtgärder övervägas som dämpar eller minskar COZ -utsläppen. Härvid pekas på möjligheten att öka kollektivtrafikens marknadsandel genom att föra över resande från privatbilismen till kollektivtrafiken.

Landstingsförbundet finner m.h.t. såväl nationella som internatio- nella åtaganden att det är mycket viktigt att påskynda en introduktion av alternativa drivmedel för att minska COZ-utsläppen. För att landsting och kommuner skall kunna fullfölja sina satsningar på alternativa drivmedel krävs ett målinriktat program på nationell nivå som innehåller fasta spelregler för energi- och skattepolitiken. Signalerna är i dag för otydliga och motsägelsefulla. Samtidigt är vi beroende av internationella ställningstaganden i fh inom EU. KomKom bör återkomma i sitt slutbetänkande med en strategi. I en c-reservation framhålls bl.a. att beslutet av upphäva skattebefrielsen av etanol från den 1.1. 1997 bör omprövas. Vidare framhålls att inte tillräcklig hänsyn tagits till positiva regionala effekter av en ökad inhemsk bränsle- produktion.

Gasföreningen anser att rapporten saknar en mer långsiktig strategi där en större andel av den petroleumbaserade drivmedelsmarknaden ersätts med alternativa drivmedel och där delmål kan sättas för t.ex. år

SOU 1997:35 Remissyttranden över introduktion av alternativa drivmedel 197

2010. Enligt Gasföreningen är det ett grundläggande fel att enbart etanol anges som ett alternativ och övriga alternativ, däribland biogas, behandlas som nischbränslen. Gasföreningen anser att det är full- ständigt ologiskt att inte behandla naturgas som ett alternativt bränsle eftersom det ger lägsta miljöpåverkan ur lokal och regional synpunkt. Naturgasen är också det altemativbränsle som har störst omfattning inom EU-länderna även om detta inte framgår av utredningsmaterialet. En kontrollstation bör därför omfatta även naturgas, gasol och biogas.

5.2. Allmänna synpunkter över rapporten

Raä anser att materialet är svårtillgängligt och de olika miljö- konsekvenser som blir följden av en satsning på alternativa drivmedel inte är lätta att fånga. Ämbetet saknar en diskussion om i vilken omfattning produktion av alternativa drivmedel kan komma att ske i Sverige. Dessa frågor måste belysas i ett fortsatt arbete.

Naturvårdsverket anser att en snabb introduktion av biodrivmedel måste baseras på dagen teknik och på jordbruksprodukter och om fossila bränslen används blir COZ-reduktionen begränsad. En storskalig introduktion av FFV förutsätter att fler bilmodeller finns tillgängliga på marknaden och Sverige kan inte ensamt bidra till att skapa en tillräckligt stor marknad för att det skall vara intressant för tillverkarna att ta fram sådana bilar. Flera av de drivmedelsalternativ som studeras samt högre inblandningar av alternativ i bensin omfattas inte av gällande miljöbestämmelser eller medför i sig miljöproblem. För att få till stånd en snabb biobränsleintroduktion krävs bl.a. en differentierad biobränslebeskattning som stimulerar introduktion av förnybara bränslen, att användningen av fossila bränslen som insatsenergi minimeras, bilavgaslagstiftningen preciseras, biobränslen och bland- ningar där biobränslen ingår omfattas av miljöklassning. Enligt verket bör vidare staten hjälpa till med att skapa en marknad för FFV, främst genom att driva frågan i EU.

SPI framhåller att effektiviteten (insats av fossila bränslen vid produktion av förnybara drivmedel) inte uppgår till 100% som rapporten utgår från utan enligt uppgifter från IEA (det internationella energiorganet kopplat till OECD i Paris) till 30-70%. Vidare fram- håller SPI att en storskalig satsning på alternativa drivmedel kräver stabilitet och trovärdighet eftersom de investeringar som krävs måste återbetalas. Strategi 1 förutsätter att staten engagerar sig aktivt i uppbyggnaden av produktionskapaciteten vilket torde reducera etanol- industrins riskexponering samtidigt som de samhällsekonomiska kostnaderna inte kommer att minska.

198 Remissyttranden över introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35

Enligt BTL är drifterfarenheterna vid drift av tunga fordon med renetanol goda men det finns många problem att lösa vad avser råvarutillförsel och merkostnader. Bilden är förenklad och rapporten borde peka på minst ett alternativ till, så att bättre jämförelser kan göras inför en kommande storskalig satsning. Det troliga är också att det behövs några olika alternativ beroende på typ av fordon, transport- sträckor och liknande.

Det ökade miljömedvetandet i samhället ger enligt SLTF såväl enskilda som organisationer och företag möjligheter att öka använd- ningen av biobaserade bränslen varför det kan ifrågasättas om det är nödvändigt med subventioner som täcker ökade kostnader för t.ex. inköp av fordon. Ett stimulansbidrag som täcker en del av kostnaderna bör kunna ge stora effekter varför ett sådant bidrag bör övervägas till såväl enskilda personer som företag och organisationer.

LEA anser att etanolproduktionens energibalans i rapporten inte överensstämmer med den LCA rörande spannmålsbaserad etanol som har tagits fram av IVL. Enligt LEA visar den att man totalt sett får ut dubbelt så mycket energi som man använder i den samlade produktionskedjan samt att för varje mängd fossil energi som används erhålls sex gånger så mycket förnybar energi i form av etanol.

SNF anser att rapporten inte leder till att vi kan vänta oss några genombrott på drivmedelsmarknaden inom den närmaste tiden. Orsaken är bl.a. att underlaget mer är en ekonomisk konsekvensanalys än en introduktionsstrategi. Sysselsättning och miljö har inte fullt ut vägts in i rapporten. Analysen behandlar den ökade COZ-skatten som en statsfinansiell intäktspost medan den borde betraktas som en miljö- politisk avgift. Få konkreta förslag till åtgärder som är kopplade till nyckelaktörer med ansvar och befogenheter till genomförande redo- visas. Utformningen av kontrollstationen får sannolikt mer utformning av ett ickebeslut om man inte avsätter medel till annat än FoU.

Miljöförvaltningen i Stockholm anser att en bredare mix av kostnadseffektivare alternativ skulle ge lägre kostnader för introduktion av alternativa drivmedel. Det är angeläget att lqaftfulla åtgärder vidtas för att introducera biobaserade bränslen för att målet om minskade COZ-utsläpp skall kunna nås men i och med de oklarheter som före- ligger, bl.a. beträffande de bränslen som skall användas kan knappast ännu några beslut om större investeringar fattas. Ett principbeslut om en högre beskattning av COZ-utsläpp skulle skapa generellt bättre förutsättningar för introduktion av olika biobaserade bränslen. Biobase- rade bränslen bör också ges långsiktiga skattesubventioner på basis av de miljövinster de kan ge, främst i form av minskade COz-utsläpp och potential för minskade utsläpp av hälsofarliga ämnen. Miljöförvalt-

SOU 1997:35 Remissyttranden över introduktion av alternativa drivmedel 199

ningen anser att en introduktion av etanol i större skala bör baseras på cellulosahaltiga råvaror och inte på jordbruksråvaror.

5 .3 Övriga synpunkter

Avvägning mot andra åtgärder

Sjöfartsverket anser att de kan vara mest kostnadseffektivt att påbörja introduktionen av alternativa drivmedel inom väg- och järnvägs- trafiken, eftersom avskrivningstiderna är kortare och kostnaderna för investeringar är måttliga jämfört med nyinvesteringar inom flygtrafiken och sjöfarten.

Vägverket framhåller att ett genomförande av strategi 3 innebär att kraven på andra styrmedel måste bli hårdare jämfört med strategi 1 och 2. Ett transportsystem som kräver mindre energi som strategi 3 möjliggör då att uttaget av biobränslen kan begränsas så att större miljöhänsyn kan tas vid uttag av biomassa ur skogen och jordbruket, jämfört med ett transportsystem som kräver mer energi. Banverket framför liknande synpunkter och anser att om KomKom överväger att använda skattemedel i syfte att minska vägtrafikens COz-utsläpp är det angeläget att också överväga statliga stöd för att minska den specifika bränsleförbrukningen. Utan väsentligt mera energisnåla fordon blir det svårt att till någon större del försörja vägtrafiken med förnybara bränslen. För att kunna få en mer fullständig bild av hur långt man bör gå i subvention av etanol eller andra biobränslen måste man också analysera kostnadseffektiviteten hos andra åtgärder som kan påverka utsläppen av CO2 och andra ämnen till luft. Banverket utgår från att KomKom kommer att genomföra en sådan analys innan man tar ställning till frågan om man med skattemedel skall understödja en storskalig introduktion av etanol. Det är också viktigt att nya satsningar kostnadsmässigt vägs mot redan pågående verksamheter eftersom det annars kan bli så att de nya satsningarna i praktiken genomförs på bekostnad av andra statliga åtaganden på trafikomrädet.

Bränslevalet etanol, metanol, DME, RME etc

Banverket anser att bio- och eller naturgas samt metanol och vätgas förefaller vara de mest intressanta alternativen. Någon exklusiv linje för Sverige kan inte väljas eftersom vi endast utgör 2% av den väst- europeiska marknaden. Enligt Banverket talar den låga verknings-

200 Remissyttranden över introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35

graden vid produktion av etanol för att detär bättre att använda råvaran inom kraft- och värrnesektorn. Vidare anser Banverket att man borde ha uppmärksammat biogas och DME som alternativ. Även Bilindustriföreningen ifrågasätter om bioetanol är den rätta vägen eftersom det som alternativ även finns metanol, gaser, estrar och DME. Vidare konstateras att FFV-bilar inte är en långsiktig lösning eftersom de representerar en kompromiss mellan bensin och alkohol.

LRF anser att man även bör ta tillvara möjligheterna att utnyttja RME och biogas och på längre sikt biometanol. Det senare förutsätter dock ett stort statligt engagemang för utveckling av tekniken för metanolprocessen och förgasning av biobränslen. Enligt LRF är de befarade utsläppen av lustgas vid odling av raps överdriven och RME är en tekniskt mycket bra ersättare för diesel och bör framför allt utnyttjas i fordonsflottor där man kan dra nytta av arbetsmiljöfördelar. Även ökad användning av biogas bör tas till vara. LRF pekar vidare på att någon hänsyn inte har tagits till de verkningsgradsförbättringar som erhålls vid t.ex. låginblandning. Rapporten baseras på att 1,5 volyms- enheter etanol ersätter 1 enhet oljebaserat drivmedel och detta tal bör ersättas av de verkliga utbytestal som gäller i olika situationer vilket kommer att ge väsentligt bättre utbyte. Även SSE U uppmärksammar merförbrukningen vid användning av etanol jämfört med bensin och konstaterar att merförbrukningen vid pågående fordonsförsök med ca 120 FFV-fordon uppgår till ca 1,3. Optimering för etanoldrift kommer att ge ytterligare besparingar i samma storleksordning under perioden.

SLR och LEA anser också att man borde uppmärksammat andra alternativ som bl.a. RME. Miljöförvaltningen i Stockholm anser att rapporten borde ha uppmärksammat förutsättningama för introduktion av metanol. Metanolproduktion innebär också en mer effektiv användning av bioråvaran än etanolproduktion vilket är av betydelse i och med att drivmedelsanvändningen av bioråvaran kan komma att i hög grad konkurrera med användning för uppvärmning och för elproduktion.

Enligt SNF är inte biogas från deponikälla den bästa gaskvalité att använda beroende på höga reningskostnader. Mer intressant är då enligt SNF rena fraktioner av organiskt avfall samt biogröda om pris- bildningen är den rätta. Vidare anser SNF att rapsodlingens potential inte kommer att begränsas av lustgasutsläpp.

Miljö

Riksantikvarieämbetet konstaterar att för kulturmiljövården innebär en förbättring av luftrniljön ett minskat hot mot byggnader, stenskulpturer

SOU 1997:35 Remissyttranden över introduktion av alternativa drivmedel 201

och andra delar av vårt kulturarv som skadas av olika typer av luft- föroreningar.

IMM som på uppdrag av KFB utvärderat och jämfört hälsorisker av utsläpp från etanol- och dieseldrivna bussar har funnit att det föreligger skillnad i risk för hälsoeffekter beträffande NO,, och partiklar till de etanoldrivna bussarnas fördel. För övriga studerade avgaskomponenter förelåg inga större skillnader. De flesta av föroreningarna som studera- des valdes emellertid därför att de ansågs släppas ut i höga koncentra- tioner av de etanoldrivna bussarna. Vidare bedömdes att en jämförelse mellan etanol- och dieseldrivna motorer kan bli till mer fördel för de etanoldrivna motorerna när etanoltelcnologin har nått en mer utvecklad nivå. Enligt SNF har motoralkoholer bättre förutsättningar att nå lägre utsläpp av i dag oreglerade komponenter än bensin och diesel förutsatt att väl optimerade motorer och efterbehandlingssystem används.

För att lyckas med målet med introduktion av nya biodrivmedel till år 2020 anser SLR att det bränslen som fungerar bäst och får bäst acceptans är blandbränslen, t.ex. etanol i bensin och RME i diesel. Enligt SLR är livscykelanalyser LCA ett bra verktyg för att bedöma produkters miljöanpassning varför dessa bör användas för att ta beslut kring biodrivmedel. LEA framför liknande synpunkter och framhåller att etanolinblandning i bensin i fli bör ske via etern ETBE i raffinaderi som har ett högt oktantal och lågt ångtryck samt medför att oktantalshöjande skadliga kolväten typ bensen kan reduceras.

Ekonomi

SLT F anser att prisutvecklingen för bl.a. etanol påverkas av flera faktorer och att framti-den ter sig osäker utan åtgärder från samhällets sida. Därför bör staten överväga någon form av åtagande i syfte att dämpa starka prisvariationer och förhindra att de grupper som valt att gå i täten står för hela risken vid en introduktion.

LRF anser att de angivna kostnaderna för etanolen är för höga bl.a. beroende på antaganden om för höga råvarukostnader för tillkommande spannmålskvantiteter. LEA framför liknande synpunkter och anser att rapporten har överskattat merkostnadema för spann-målsetanol i produktionsledet med ca 2 miljarder kronor. Enligt LEA har rapporten även överskattat merkostnadema för distributionen som uppgår till ca 116 milj. kr varav ca 65 milj. kr är av engångskaraktär jämfört med rapportens redovisning av årliga merkostnader om 990-1 850 milj. kr.

SSEU anser att en absurd slutsats från rapporten är att ju högre samhället värderar behovet av reduktion av C02 genom ökad COZ-skatt desto kostsammare blir det för samhället att introducera alternativ som

202 Remissyttranden över introduktion av alternativa drivmedel SOU 1997:35

är COZ-neutrala. Värderingsmallen som används måste ändras och man kan lätt få uppfattningen att miljöskatter och avgifter endast syftar till ökade skatteintäkter. Den förhöjda COZ-skatten som nu införs täcker mer än väl de totala kostnader som samhället kan ha. Enligt SSEU har rapporten underskattat ökningen av dieselpriset som har ökat med mer än 10% mot rapportens antagande om l%. Vidare borde man sätta pris på andra effekter som NOX, partiklar m.m. SSEU anser att bränslena bör belastas med moms vilket leder till att kostnaderna i rapporten reduceras med ca 2-3 miljarder kronor. Bedömningarna av kostnaderna är baserade på tidigare framtaget material varför man i ett scenario som sträcker sig ca 15 år framåt måste göra bedömningar av vad som är möjligt och tänkbart under de närmsta 15 åren. En storskalighet innebär reducerade kostnader både för investeringar och drift vilket man inte tar hänsyn till i utredningens två första strategier. Den förstudie SSEU genomför tillsammans med DOE baseras produktionen på helstrå från vete som råvara uppgår tillverk-ningskostnadema för etanol till ca 3 kr/l och för rena cellulosaråvaror till mellan 2,50 och 3 kr/l. Eftersom det nya tekniksteget endast svarar för ca 10-15% av investeringen är risken för att man bygger fast sig i äldre teknik minimal. Vid en ev. avveckling av etanol till fordon kan etanolen som tillverkas användas som teknisk etanol inom färg- och lacksektom. Enligt SSEU är merkostnaden vid tillverkning av en Ford Taurus FFV ca 7 000 kr och ägarna är i dag beredd att betala ett något högre pris för en bil med bättre miljöegenskaper. SSEU anser därför att introduktionen av FFV- fordon kan genomföras utan att det belastar statskassan.

Miljöförvaltningen i Stockholm anser att värderingen av den marginella skadekostnaden vid COz-utsläpp bör baseras på hur man på ett kostnadseffektivt sätt kan nå önskade utsläppsreduktioner till en långsiktigt hållbar nivå. Den i KomKom antagna COZ-skatten represen- terar således ett styrmedel för att uppnå ett delmål (20% minskning av utsläppen). Den marginella skadekostnaden för COZ-utsläpp bör därför vara betydligt högre än den som tillämpas i rapporten. Enligt förvaltningen har miljöförbättringar i form av minskade avgasutsläpp lokalt inte beaktats samtidigt som mål finns både nationellt och för Stockholms stad om att utsläppen av cancerframkallande ämnen i tätortsmiljö skall minska kraftigt. Alkohol och gasbränslen möjliggör genom sin enkla kemiska sammansättning kraftiga minskningar av cancerfarliga ämnen. Denna effekt torde inte vara försumbar vid en samhällsekonomisk avvägning.

SOU 1997:35 Remissyttranden över introduktion av alternativa drivmedel 203

Sysselsättning

Enligt LRF har sysselsättningen inte beaktats i den samhällsekonomiska kalkylen trots att en inhemsk produktion av biodrivmedel skulle kunna bidra till att skapa nya arbetstillfällen. Enlig underlag som redovisats är redan värdet av den sysselsättning som ska-pas vid etanolproduktionen större än den minskning av skatteintäkten som erhålls vid skattebefrielse på etanolen. Även SSEU framhåller att den samhällsekonomiska kalkylen skulle har varit klart positiv om man hade tagit hänsyn till sysselsättningseffekten.

Svenska kommunförbundet understryker de lokala och regionala sysselsättningsaspektema vid inhemsk produktion. Om dessa baseras på inhemska råvaror kan de även medverka till att importbehovet av fossila bränslen minskar. Även LEA pekar på att sysselsättnings- effekten av en storskalig inhemsk produktion av biodrivmedel överhu- vudtaget inte har beaktats och även i övrigt används i rapporten begreppet samhällsekonomiska merkostnader utan att beakta syssel- sättning, miljöeffekter m.m.

Internationella frågor

Enligt LRF ges i rapporten bilden att Sverige är tämligen ensam om att driva utvecklingen av motoralkoholer vid sidan av den användning som finns i Brasilien och USA. Det stämmer inte eftersom man i Frankrike har byggt två ETBE-fabriker som vardera förbrukar 30 000 rn3 och en tredje fabrik är under uppstartning. Enligt SLR är det otillfredställande att behandla Sverige i ett isolerat perspektiv då det gäller användning av alternativa bränslen. En diskussion kring detta och Sveriges beroende av sin omvärld, främst Europa saknas helt i rapporten. Även Bilindustriföreningen framför liknande synpunkter.

Forskning och utveckling

LEA anser att FoU-arbetet in fortsättningen bör inriktas mot fram- ställning av alkoholer ur cellulosahaltiga råvaror och att insatserna vid sidan av etanol även bör gälla metanol.

I utgångspunkterna för FoU-strategiema understryker Bilindustri- föreningen att målinriktningen måste öka och att samordningen mellan de olika aktörerna stärkas. Att särskilt implementera teknik på användningssidan känns något omotiverad eftersom det stora problemet är att etanol saknas. Vidare måste det ställas högre krav på kvalitet och utvärdering av forskningen om alternativa drivmedel.

E' salu!".riva'g." 'll'P'mf' kål-"""å "Raine-lä ::.ia. .miih' "31fo ebbat - m..-'uullsllil stålet

l.—'l' "Il) .m bill” '.l'l'J. il "UFMJL'I" "'; Suit-indi: Håål-:a gagn-nam ar.-an » Entire” | ligh'nränl JF 1 511. | 'J'ml'il Hr] * E'; tic- .lr n'!

1: 1"'l.'t'l"9 _ "lll "'

"såå l'rt'tvrrh am I ar» mr il” &" 116315? 11:11. rallyt film: " Fyra-u:. ma Mmm ""-i .nu '. .' ;..iabmntt .it Manhunt

'g'-ål zjt-initial

EEE; lll-Fu Ulli: ;"

'LI' wrimll » : 'l'.r-t' 1|"... 'L- -.';1(.

lll l. l*' '_1'1' ".Ii " "7195 "'.-St kall- | lli: *. l.?gnmbnlv-rm. eläimiä?” "':-Ft Zn" .; .rprbhraålrlu

SOU 1997:35 205

KFB

Svenskarnas inställning till ett antal förslag att påverka bilanvändningen

31 december 1996

206. Svenskarnas inställning till bilanvändningen SOU 1997:35

Svenskarnas inställning till ett antal förslag att påverka bilanvändningen

Denna sammanställning baseras på enkätsvar från ett slumpmässigt urval vuxna svenskar. De frågor i enkäten som ligger till grund för denna sammanställning återfinns i bilaga. Enkäten skickades till 2000 personer mellan 18 och 80 år. Av dessa kunde 57 inte nås. 1179 personer har besvarat enkäten, vilket motsvarar 61 %. En kort beskrivning av urvalet görs i Tabell 1 nedan. (Att antalen i tabellen och senare redovisningar inte adderar till antalet svarande beror på utelämnade svar för vissa frågor.)

Tabell 1. Beskrivning av urvalet in = 1169! Variabel Antal Procent Medelvärde Kön Kvinnor 576 49,6 Alder 45,0 Män 585 50,4 Alder 45,0 Arbete Heltid 51 ,0 Deltid 15,4 Bil i hushållet 995

Totalt är det 995 hushåll som har bil. Bland dem som är ägare till bilen i hushållet är det många som uppger att de nästan alltid tar bilen till jobbet eller när de skall handla (Fråga 2 i bilaga), se figur 1.

SOU 1997:35 Svenskarnas inställning till bilanvändningen 207

1CD'

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0

Figur 1. När jag åker till jobbet eller skall handla åker jag nästan alltid bil (n = 859); 0 = Stämmer inte alls, 10 = Stämmer mycket bra.

I tabell 2 redovisas också hur tendensen att ta bilen varierar med kön, typ av bostadsort och inkomstklass. Notera att andelen som inte har tillgång till bil varierar för de olika variablerna.

Tabell 2. Benägenheten att ta bilen till jobbet eller affären för olika grupper, givet att bil finns i hushållet. Benägenheten baseras på påståendet: ”När jag åker till jobbet eller skall handla åker jag nästan alltid bil” och uttrycks som medelvärdet på en skala med ändpunkterna 0 = Stämmer inte alls, 10 = Stämmer mycket bra. I tabellen anges även andel som 9" har till än till bil. Gruppvariabel Medelvärde Standardav- Procentuell andel som ej ___—M ..K..ö.n. ..............................................................................................................................................................

Man 7,1 3,6 10,6

KV'nna ............................................. 9.3 ....................... åå ................................... l%.-å ........................

...599329599. ................................................................................................................................................. Landsbygd 8,8 2,7 4,8 Mindre tätort 6,3 3,7 10,2 Mindre tätort nåra 7,1 3,6 17,4 stad Stad eller större 5,5 3,9 17,6 tätort Stockholm, 6,3 3,7 22,2 GöteborgMa'mö ..................... ...'.lll€9mål ....................................................................................................................................................... ( 150.000 5,6 4,2 43,0 150.000-200.000 6,8 3,8 22,3 200.000-300.000 6,8 3,8 9,1 300.000-400.000 7,2 3,4 2,8 > 400.000 7,3 3,4 2,0

_________..——————

208 Svenskarnas inställning till bilanvändningen SOU 1997:35

Av dem som har bil är det få som med säkerhet kan tänka sig att göra sig av med bilen (3,6%). Något fler är det som kanske kan avstå från sin bil (14,2%), men de flesta kan inte tänka sig detta (82,2%). Bland dem som inte har bil är det ändå många som har tillgång till bil; ofta (39%) eller ibland (36%).

Till detta skall läggas att man mer eller mindre vanemässigt tar bilen till jobbet eller för att handla. Fråga 1 i enkäten, se Bilaga, mäter huruvida man vanemässigt använder bil för olika aktiviteter genom att addera antalet bilval för de tio aktiviteterna. I medeltal används bilen för 6 av tio aktiviteter. Bland bilägare är denna siffra naturligt nog högre (M = 6,87). Sambandet mellan att vanemässigt ta bilen och att åka bil till jobbet eller till affären är också högt (r = 0.77).

Sammantaget tyder detta på att människor i stor utsträckning tar bilen och gör det utan att närmare reflektera över valet av färdmedel. Det är därför inte lätt att enbart Via information ändra detta beteende. Det är mot denna bakgrund som trafikpolitiken skall föras. Om målet för denna politik är att minska bilanvändning, är det föga förvånande att andra styrmedel än information blir en del av politiken. För att dessa styrmedel skall få önskvärd effekt, torde det vara en förutsättning att de accepteras. Nedan beskrivs därför inställningen till några förslag på styrmedel inom trafikpolitiken och hur de uppfattas bland olika grupper av befolkningen.

Allmänna styrmedel

De medel som beskrivs nedan är hämtade från Fråga 27 i enkäten. De siffror som redovisas i Tabell 3 baseras på dem som har bil i hushållet.

Tabell 3. Medelvärden och standardawikelser för ett antal förslag att minska bilanvändningen inom hushållet; 1 = Skulle inte minska, 7 = Skulle kraftigt minska.

Förslag Medelvärde Standardavvikelse Höjd bensinskatt 2,9 1,8 Utbyggd kollektivtrafik 3,8 2,3 Högre skatt på tjänstebilar 2,2 1,9 Billigare kollektivtrafik 4,1 2,4 Ökad kunskap om bilismens 2,8 1.8 effekter på miljön Vägtullar 2,9 1,9

SOU 1997:35 Svenskarnas inställning till bilanvändningen 209

___________________d-_—

Som synes är det inte särskilt troligt att dessa förslag skulle leda till någon större minskning av bilanvändningen. De förslag man tror skulle ha störst effekt är förändringar inom kollektivtrafiken. Men eftersom de flesta vanemässigt tar bilen, är det tveksamt om förändringar inom kollektivtrafiken skulle påverka dem som har bil att i större utsträck- ning åka kollektivt. Detta stöds av att bland dem som uppgav att de aldrig använder sig av kollektivtrafiken (n = 285), trodde man än mindre att förslagen skulle ha någon effekt. För förslaget Utbyggd kollektivtrafik var deras medelvärde = 2,5 och för Billigare kollektivtrafik = 2,6. Det sägs inte heller något om var kostnaderna skall tas för dessa förändringar. Att bygga ut kollektivtrafiken, samtidigt som det blir billigare att åka kollektivt, verkar vara en svårlöst ekvation.

Det förekom även några mindre skillnader mellan de olika grupperna från Tabell 3. Kvinnor trodde mer än män att förändringar inom kollektivtrafiken skulle få effekt. På landsbygden var man mer skeptisk till effekter av höjd bensinskatt än i Stad eller större tätort och till effekter av vägtullar jämfört med övriga utom Mindre tätort. De i lägsta inkomstklassen trodde sig vara mer känsliga för höjd bensinskatt, högre skatt på tjänstebil, vägtullar, och ökad kunskap än klasserna över 200.000/år, och för billigare kollektivtrafik än de i översta inkomstklassen.

Specifika styrmedel

De specifika styrmedlen är hämtade från de förslag som återfinns under Fråga 28 i enkäten. I tabell 4 nedan återges medelvärden och standardawikelser för dessa styrmedel. Här har inte hänsyn tagits till om man har bil eller ej. Däremot är de som uttryckt att de ”Vet ej” borttagna. Medelvärdena bygger på en skala från 1 = Mycket bra förslag till 5 = Mycket dåligt förslag. Observera att ju högre medelvärde, desto sämre tycker man förslaget är. I sista kolumnen anges också hur många som tyckte att ett visst förslag var Ganska eller Mycket bra. Med större städer avses städer med fler än 100 000 invånare.

210 Svenskarnas inställning till bilanvändningen SOU 1997:35 &

Tabell 4. Inställningen till ett antal förslag att påverka bilanvändning. För en fullständig beskrivning av förslagen, se Fråga 28 i Bilagan.

Förslag Medelvärde Standardavvikelse Ganska eller mycket bra förslag i %

___——

a. Förbjuda privatbilism i 2,6 1,4 52

centrum av större städer

b. Biltull om 15 kr/dag för 3,0 1,4 41

att köra i centrum av större stad

0. Blanda etanol i bensinen 2,8 1,3 41 d. Katalysator i centrum av 2,7 1,4 47 större stad e. Elbilar i centrum av 3,3 1,4 31 större stad f. Koldioxidskatt om 10 3,6 1,3 19 öre/år till år 2020 g. Betala 2 kr/km i centrum 3,9 1,3 14 av större stad h. Högre skatt för stor och 3,4 1,3 23 lägre för liten cylindervolym i. Bara köra över 90 km/h 3,4 1,5 28 på motorvägar

Som framgår skiljer sig attityden åt till de olika förslagen. Drygt hälften är positiva till att förbjuda privatbilism i centrala delar av städer med mer än 100.000 invånare. Även att blanda etanol i bensinen till en ökad kostnad om 1 krona/liter, och att bara tillåta bilar med katalysator i centrum av större städer får mer stöd än mothugg. Däremot är det bara 14% som är positiva till att man skall betala 2 kr/km man kör i centrala delar av större städer. Förslaget till biltullar får betydligt starkare stöd.

Det kan också vara av visst intresse att se hur olika grupper ser på de skilda förslagen. För att göra redovisningen mer överskådlig har förslagen samlats i två kategorier]. Den första gäller förslag som berör bilkörning i centrala delar av större städer (a, b, d, e och g) och den andra förslag som påverkar alla bilister (0, f, h och i). För varje individ har medelvärdet för förslagen inom respektive kategori beräknats. Förutom tidigare gruppvariabler tillkommer här en för hur ofta man kör eller körvana (Fråga 15 i Bilagan): Ofta (dagligen eller flera ggr i veckan), sällan (någon gång i veckan till mer sällan) och aldrig.

' Värdena för de enskilda förslagen återfinns i Tabell 6 sist i rapporten.

SOU 1997:35 Svenskarnas inställning till bilanvändningen 21 1

Tabell 5. Inställningen till två kategorier av förslag att påverka Se texten för en fullständig bilanvändning bland olika grupper. beskrivning. Centrala Alla Grupp- Medelvärde Standard- Medelvärde Standard- variabel avvikelse avvikelse Kön Man 3,1 1,0 3,4 1,0 Kvinna 3,0 1,0 3,2 1,0 Bostadsort 3,0 0,9 3,5 1,0 Landsbygd Mindre 2,9 1,0 3,2 1,0 tätort Mindre 3,1 1,0 3,2 1,0 tätort nära stad Stad eller 3,1 0,9 3,3 0,9 större tätort Sthlm, 3,2 1,0 3,2 1,0 Gbg, Malmö Inkomst ( 150.000 2,9 1,0 3,1 1,0 150.000- 2,9 1,1 3,1 1,1 200.000 200.000- 2,9 1,0 3,3 1,1 300.000 300.000- 3,0 0,9 3,4 0,9 400.000 > 400.000 3,2 0,9 3,4 0,9 Körvana Ofta 3,2 0,9 3,4 0,9 Sällan 2,8 0,9 3,0 1,0 Aldrig 2,8 1,1 2,9 1,1

Några signifikanta skillnader inom grupperna skall påpekas. Män är mer negativa till förslagen som drabbar alla än vad kvinnor är. Detsamma gäller de som bor på landsbygden jämfört med dem som bor i storstäderna. Samtidigt är de i storstäderna mer negativa till förslagen för centrala delar av större städer än vad de i mindre tätorter är. De i högsta inkomstklassen är mer negativa till förslagen för centrala delar

212. Svenskarnas inställning till bilanvändningen

av större städer än vad de i de två lägsta inkomstklasserna är. De i de tre högsta inkomstklasserna är mer negativa till förslagen som drabbar alla än vad de i lägsta inkomstklassen år. Slutligen är de som kör ofta mer negativa till bägge kategorierna av förslag än de som kör sällan eller aldrig.

De skillnader som redovisats ovan är dock inte oberoende av varandra. Så kan exempelvis skillnaden mellan könen bero på att män kör mer än kvinnor. För att få en uppfattning om vilka variabler som samvarierar med inställningen till de två kategorierna av förslag gjordes därför två stegvisa regressionsanalyser. Innan resultaten av dessa presenteras måste vi dock ge en kort förklaring till de variabler som ingått i analyserna.

De bakgrundsvariabler som tagits med är kön, ålder, inkomstklass och bostadsort. Ålder och inkomst betraktas som kontinuerliga. Kön är en dikotom variabel; antingen man eller kvinna. Bostadsort är effektkodad. Detta innebär här att parvisa jämförelser görs mellan de folkrikaste Stockholm, Göteborg och Malmö och var och en av de övriga typerna av bostadsort. I ett andra steg introducerades vilket politiskt parti man sympatiserar med. Även denna är effektkodad. Här jämförs partipreferens för vart och ett av riksdagspartiema med dem som ej uppgivit någon partipreferens. I nästa steg tas synen på bilismen som orsak till miljöproblemen med. Här ingår dels en variabel ”miljöhot”, vilken är summan av de enskilda påståendena i Fråga 30, dels hur allvarliga man tror miljöproblemen blir om 10 år (Fråga 320). I ett fjärde steg introduceras Attityd till bilismen och Förtroende för politiker. Attityd till bilismen består av två sammansatta variabler från en analys av Fråga 31. Den första uttrycker en positiv inställning till bilismen (3la, c, g och h; on = 0.67) och den andra en negativ inställning (31 b, (1, e och f; OL = 0.69). Förtroende för politiker är en sammansatt variabel från Fråga 29 (Kommun, Riksdagen, Regeringen; Oi = .90). I ett femte steg medtogs ett sammansatt mått, baserat på Fråga 27, för benägenheten att minska bilåkandet generellt. I det sista steget introducerades hur ofta man kör (från Fråga 15).

Förslag gällande centrala delar av större städer. För den slutliga modellen blev Rzadj = 0,25, vilket svarar mot att 25% av variansen kan hänföras till de oberoende variablerna. De två variablerna för Attityd till bilismen hade starkast samband. Ju mer negativ man var till bilismen, desto mer positiv var man till åtgärder som begränsar privatbilismen i centrala delar och vice versa. Dessutom tillkom en effekt av miljöhot; dvs ju mer hotad man ansåg att miljön är av bilismen, desto mer positiv var man till åtgärder. Förtroende för politiker var också positivt relaterad till åtgärder. Ju större förtroende man hade för politiker, desto mer positiv var man till förslagen. Det

SOU 1997:35

SOU 19973 5 Svenskarnas inställning till bilanvändningen 213

____________,_____—————-—-—

fanns också en klar effekt av bostadsort. De som bor i Stockholm, Göteborg eller Malmö var klart mer negativa till förslagen än de som bor på landsbygden.

Skillnader fanns mellan förespråkare för olika politiska partier. Dessa skillnader överskuggades dock av synen på bilismen som hot mot miljön och attityden till bilismen. Noterbart är att benägenheten att själv minska bilanvändningen, eller hur ofta man kör, inte hade några direkta effekter.

Förslag gällande alla bilister. Även här var Rzadj = 0,25 för den slutliga modellen. Attityd till bilismen, hot mot miljön och förtroende för politiker uppvisade samma samband som för åtgärder i centrum av större städer. Även här överskuggades skillnader relaterade till politisk partipreferens. Benägenheten att själv minska bilanvändningen, eller hur ofta man kör, hade inte några direkta effekter.

Till detta tillkom att kvinnor var mer positiva till förslagen än män, att äldre var mer positiva än yngre, samt att de med lägre inkomst var mer positiva än de med högre inkomst. Det fanns också en klar effekt av bostadsort, men nu omvänd jämfört med förslagen för centrala delar av större städer. De som bor på landsbygden var klart mer negativa till förslagen som drabbar alla än de som bor i storstäderna.

Sammantaget förmedlas inställningen till de två kategorierna av framförda förslag av en allmän attityd till bilismen samt om man uppfattar bilismen som ett hot mot miljön eller ej. Dessutom tillkommer var man bor. Förslag som i större utsträckning drabbar en själv är mer impopulära än förslag som drabbar andra.

Minska bilåkandet i egna kommunen. Vi har också gjort en motsvarande regressionsanalys för beredskapen att minska det egna bilåkandet till förmån för en bättre miljö i den egna kommunen. Som beroende variabel användes här ”Minska bilåkandet” från Fråga 35. Samma oberoende variabler som ovan medtogs med ett tillägg; om man vanemässigt tar bilen (från Fråga 1).

För den slutliga modellen blev Rzadj = 0,45 vilket är klart högre än ovan. Det finns alltså en klarare bild över vad som är relaterat till beredskapen att minska det egna bilåkandet än attityden till de specifika förslagen. Sambanden är dock till del likartade. De effekter som finns av kön och bostadsort absorberas av synen på bilismens hot mot miljön. Effekter av inkomst överskuggas av politisk partipreferens. Liksom tidigare är effekten av Attityd till bilismen stark. Det fanns också en stark effekt av om man till följd av allmänna styrmedel själv var benägen att minska bilåkandet (summavariabel Fråga 27). Detsamma gäller för om man vanemässigt tar bilen och om man ser bilismen som ett hot mot miljön. Alltså, tror man att man att man påverkas av allmänna styrmedel är man också beredd att minska bilåkandet. Ju

214. Svenskarnas inställning till bilanvändningen SOU 1997:35 &

starkare tendensen är att vanemässigt ta bilen, desto lägre är sannolikheten att det egna bilåkandet minskar. Utöver dessa faktorer fanns det tydliga skillnader mellan dem som sympatiserar med moderaterna och miljöpartiet, jämfört med dem som inte har någon partipreferens. Miljöpartister var mer benägna och moderater var mindre benägna att minska det egna bilåkandet.

Tabell 6. Inställning till ett antal förslag att påverka bilanvändningen bland olika grupper. Beteckningarna på förslagen är hämtade från Tabell 4 och Fråga 28 i Bilagan. Värdena är medelvärden och inom parentes standardawikelser. Skalan går från 1 = Mycket bra förslag till 5 = Mycket

dåligt förslag. &

Förslag Gruppvariabel 283 28b 28c 28d 289 28f 289 28h 28i Kön Man 2,7 3,0 2,9 2,7 3,3 3,7 3,9 3,5 3,6 (1.4) (1.4) (1.3) (1.4) (1.4) (1.3) (1.2) (1.4) (1.2) Kvinna 2,5 2,9 2,7 2,6 3,2 3,5 3,8 3,3 3,4 03) (1.4) (1.3) (1.3) (1.4) (1.2) (1.2) (1.2) (1.5) Bostadsort

Landsbygd 2,3 2,6 3,1 2,7 3,4 3,9 3,9 3,5 3,5 (1 ,3) (1 ,4) (1 ,4) (1 ,4) (1 ,4) (1 ,2) (1 ,3) (1 ,3) (1 ,5) Mindre tätort 2,4 2,9 2,9 2,6 3,2 3,6 3,7 3,4 3,3 (1 ,3) (1 ,4) (1 ,3) (1 ,4) (1 ,4) (1 ,2) (1 ,2) (1 ,3) (1 ,5) Mindre tätort 2,7 3,1 2,8 2,8 3,3 3,6 4,0 3,4 3,3 nära stad (1,3) (1,4) (1,3) (1,4) (1 ,4) (1 ,2) (1,2) (1 ,3) (1 ,5) Stad eller 2,5 3,0 2,8 2,8 3,2 3,6 3,9 3,3 3,4 större tätort (1 ,3) (1 ,4) (1 ,3) (1 ,4) (1 ,4) (1 ,3) (1 ,2) (1 ,3) (1 ,4) Sthlm, Gbg, 3,1 3,2 2,6 2,4 3,4 3,4 3,9 3,3 3,5 Malmö (1 ,5) (1,5) (1,2) (1 ,4) (1,4) (1,3) (1,2) (1,4) (1,4) Inkomst ( 150.000 2,4 2,9 2,7 2,7 3,1 3,4 3,8 3,2 3,1 (1,3) (1,4) (1,3) (1 ,4) (1,4) (1,3) (1,2) (1 ,3) (1,5) 150.000- 2,3 2,8 2,9 2,8 3,1 3,6 3,7 3,1 3,2 200.000 (1,2) (1 ,4) (1,4) (1,5) (1,5) (1,3) (1,4) (1 ,4) (1 ,5) 200.000- 2,7 3,0 2,9 2,9 3,3 3,7 3,9 3,4 3,4 300.000 (1,4) (1,4) (1,4) (1,5) (1,5) (1 ,3) (1,2) (1,3) (1,5) 300.000- 2,4 2,9 2,9 2,6 3,3 3,7 3,9 3,6 3,5 400.000 (1 ,3) (1,4) (1,2) (1,4) (1,4) (1,2) (1,2) (1,2) (1,4) > 400.000 3,0 3,1 2,7 2,5 3,5 3,6 4,0 3,4 3,9 (1,5) (1,4) (1,2) (1 ,3) (1 ,3) (1,2) (1,2) (1,2) (1,3) Körvana Ofta 2,8 3,1 3,0 2,7 3,4 3,8 4,0 3,5 3,6 (1,4) (1,4) (1,3) (1,4) (1,4) (1,2) (1 ,2) (1,3) (1,4) Sällan 2,3 2,8 2,6 2,7 3,0 3,3 3,6 3,1 3,2 (1 ,3) (1 ,4) (1,3) (1,4) (1 ,4) (1,3) (1,2) (1,3) (1 ,5) Aldrig 2,3 2,8 2,6 2,6 3,0 3,3 3,5 3,0 2,9

1,3 1,5 1,3 1,4 1,5 1,4 1,3 1,3 1,5

Fråga 1. Vilket färdsätt skulle Du spontant använda för följande aktiviteter?

EE

Cykel Taxi B

U) nn =

Gå på bio

Handla efter arbetet

Plocka bär eller svamp i skogen Ta Dig till stranden med Vänner Köpa kläder

Semestra i Sverige

Besöka en vän några kilometer bort Ut och köpa tidning godis på kvällen Ta Dig till sport eller fritidsaktiviteter Hämta paket på posten

eDDBDDDDDDD SDDDDDDDDDD DDDDDDDDDD DDDDDDDDDD DDDDDBDDDD DDDDDDDDDD

Fråga 2. Hur väl stämmer följande påstående för Din del?

Stämmer Stämmer inte alls 4————————_* mycket bra

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 När jag åker till jobbet eller skall handla åker jag nästan

aMMn D D D D D'D D D D D D

Bilaga

SOU 1997:35 Svenskarnas inställning till bilanvändningen 215

Fråga 15. Hur ofta kör Du bil?

Dagligen

Flera gånger i veckan Någon gång i veckan Någon gång i månaden Någon gång i kvartalet

Någon gång i halvåret Någon gång om året Mera sällan

Aldrig

DDDD DDDDD

Fråga 27. Vad skulle kunna få Dig eller Ditt hushåll att minska Er användning av bilen/bilarna?

Skulle inte Skulle kraftigt

minska bilan— minska bilanv- vändningen vändningen 6 7

Höjd bensinskatt

Utbyggd kollektivtrafik

Högre skatt på tjänstebilar

Billigare kollektivtrafik

Ökad kunskap om bilismens hot mot miljön

Vägtullar

DDDDDD

DDDDDD mDDDDDD QDDDDDD MDDDDDD NDDDDDD HDDDDDD

216. Svenskarnas inställning till bilanvändningen SOU 1997:35

Fråga 28. Vilken är Din åsikt om följande förslag? Varken Mycket Ganska bra eller Ganska Mycket Bra bra dåligt dåligt dåligt förslag förslag förslag förslag förslag Att förbjuda privatbilsm i centrala delar av större städer (mer än 100.000 invånare) [:] D [] D [:| Att ha biltullar i större städer och där ta ut en avgift på 15 kronor per dag om man kör i centrum Att blanda etanol i bensinen för att minska farliga utsläpp och därmed höja bensinpriset bensin— priset med 1 krona per liter Att bara tillåta bilar med katalysator i centrum av större städer Att bara tillåta bilar som använder eldrift i centrala delar av större städer Att införa koldioxidskatt på bensin som innebär att bensinpriset, utöver andra prisförändringar, stiger med 10 öre per år fram till 2020 Att bilister får betala 2 kronor per kilometer när de kör i centrala delar av större städer Att bilskatten höjs för bilar med en cylindervolym över 2 liter och sänks för bilar med cylindervolym under 1,5 liter Högsta hastighet på alla vägar utom motorvägar skall vara 90 km/ timme

D DDD DE] DE] D DDD DE] DE] E] DDD DD DD D DDD DD DD D DDD DD DD

SOU 1997:35

Svenskarnas inställning till bilanvändningen 217

Fråga 29. Vilket förtroende har Du för följande grupper/organisationer när det gäller deras arbete för miljön i Sverige?

Mycket Ganska Varken stort Ganska Mycket

stort stort eller litet litet litet Näringslivet Forskare Miljöorganisationer Folkiallmänhet Kommunen Riksdagen Regeringen Journalister Naturvårdsverket Vägverket Volvo Saab Motororganisationer

DDDDDBDDDDDDD DDDDDDDDDDDDD DDDDDDDDDDDDD DDDDDDDDDDDDD DDDDDDDDDDDDD

Fråga 30. Tror Du att bilismen är en orsak till någon av nedanstående miljöproblem?

Inte alls Inte Ganska Mycket Har aldrig viktig särskilt viktig viktig viktig tänkt på orsak orsak orsak orsak saken/vet ej

Uttunningen av ozonskiktet Surt nedfall

Övergödning av sjöar Oljeutsläpp

Buller

Luftföroreningar

Ökad växthuseffekt

DDDDDDD DDDDDDD DDDDDDD DDDDDDE

DDDDDDD

218. Svenskarnas inställning till bilanvändningen

SOU 1997:35

Fråga 31. Vilken är Din åsikt om följande påstående?

Alla svenskar bör ha tillgång till bil

Vi bör minska privatbilismen

Att ha bil är en rättighet

Miljön klarar inte av de problem som bilismen orsakar Bilismen är en nödvändig del av det moderna samhället Vi måste minska vår rörlighet i framtiden

Alla svenskar bör ha tillgång till bil

Bilismen gör att vi ej kan ta oss fram i städerna

Vi bör minska privatbilismen

Bilen ökar människans valfrihet

Bilismen är nödvändig i det moderna samhället

Instäm-

mer helt

DDDDDDDDDDD

Instäm-

mer delvis

DDDDDDDDDDD

Delvis

mot- satt åsikt

DDDDDDDDDDD

Helt

DDDDDDDDDDD sDDDDDDDDDDD

Fråga 32. Hur allvarliga anser Du att miljöproblemen är, var för 10 år sedan och kommer att vara

om 10 år?

Mycket Ganska Inte särskilt allvarliga

D D D

allvarliga allvarliga Miljöproblemen är idag [] [:] Miljöproblemen var för 10 år sedan I:] [:| Miljöproblemen blir om 10 år D D

Inte alls

allvarliga

D D D Vet ej

SOU 1997:35 Svenskarnas inställning till bilanvändningen 219

Fråga 35. I vilken utsträckning är Du personligen beredd att göra följande saker för att bidra till en

bättre miljö i Din kommun?

Arbeta aktivt i en miljöorganisation Betala högre skatt om pengarna används till mijöändamål

Spara energi i hemmet

Välja ekologiskt producerade livsmedel Uppmuntra vänner och bekanta att bete sig mer miljövänligt

Sortera sopor

Minska bilåkandet

Välja miljömärkta varor Kompostera

I mycket Inte alls hög grad beredd att göra 9 10

% Fega "660 E.... N—o—n &&

D DDD DDDDD D DDD DDDDD wD DDD DDDDD lxD DDD DDDDD wD DDD DDDDD mD DDD DDDDD QD DDD DDDDD mD DDD DDDDD ND DDD DDDDD HD DDD DDDDD

220 Svenskarnas inställning till bilanvändningen SOU 1997:35

SOU 1997:35 221

KFB

Forskning och utveckling inom kommunlkatlonsomradet

December 1996

222 Forskning och utveckling inom kommunikationsområdet SOU 1997:35

Förord

Kommunikationskommittén, KomKom, har givit Kommunikations- forskningsberedningen, KFB, och Närings- och teknikutvecklings- verket, NUTEK, i uppdrag att redovisa det aktuella läget inom kommunikationsforskningen vad gäller såväl pågående som planerad forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet. I uppdraget har också ingått att redovisa behovet av ytterligare insatser inom olika områden och därvid särskilt uppmärksamma hur man kan stimulera sådan forskning och utveckling som syftar mot ett långsiktigt hållbart transportsystem.

KFB har tagit som utgångspunkt för redovisningen den indelning i ämnesområden som KFB använder i sina forskningsprogram. Dessa är följande:

Strategisk kommunikationsforskning Telematik Transporter

Fordon och bränsle

Då Kommunikationskommittén inte behandlar post- och telefrågor har här endast behandlats sådan forskning som ryms i tre av programmen dvs Strategisk kommunikationsforskning, Transporter och Fordon och bränsle.

Enligt forskningspolitiska beslutet har bland Kommunikations- departementets myndigheter KFB, Vägverket och Banverket ett uttalat beställaransvar för forskning, utveckling och demonstration inom kommunikationsområdet. KFBs redovisning av det aktuella forsknings- läget har haft som förutsättning att söka redovisa all forskning inom transportsektorn och inte bara den forskning som KFB finansierar. NUTEK lämnar samtidigt en motsvarande redovisning inom det transportekniska området.

Till grund för KFBs lägesbeskrivningen ligger tillgängliga forskningsprogram, projektkataloger, kunskapsöversikter mm inom transportområdet. Underlag till lägesbeslqivningen har också lämnats av Bo E Peterson SL som i ett särskilt projekt gjort en sammanställning av pågående forskning inom transportområdet. Föreliggande redovis- ning om det aktuella läget och behovet av ytterligare insatser inom transportforskningen har ställts samman inom KFBs kansli. Arbetet har skett i nära kontakt med NUTEK och i samråd med Banverket och Vägverket.

SOU 1997:35 Forskning och utveckling inom kommunikationsområdet 223

1 Sammanfattning

Föreliggande redovisning sammanfattar det aktuella läget inom kommunikationsforskningen och KFBs bedömning av vilka ytterligare FUD-insatser som behöver göras inom olika forskningsfält. KFB har valt att dela in redovisningen i följande tre huvudavsnitt: Strategisk kommunikationsforskning, Transporter och Teknik och olika stöd- system.

Strategisk kommunikationsforskning

Det övergripande syftet med strategisk kommunikationsforskning är att förbättra kunskapsunderlaget för kommunikationspolitiska ställnings- taganden. Viktiga forskningsfält inom området är att öka kunskapen om transportemas roll i samhället, samt vilka drivkraftema är och trafiksystemens konsekvenser i vid bemärkelse för individer och samhälle. Flera forskargrupper studerar för närvarande dessa problem- ställningar.

Ökade insikter om trafikens negativa effekter inte minst på miljön fokuserar strategisk kommunikaionsforskning på behovet av att finna ett uthålligt transportsystem. Flera pågående eller just avslutade transportframtidsstudier är inriktade på detta problemområde. Inom strategisk kommunikationsforskning inryms också forskning om regelsystem och planeringsinstrument. Det kan gälla avreglering och konkurrens, behov av att utveckla samhällsekonomiska kalkylmodeller samt att mer ingående analysera besluts- och planeringsprocessen. Forskning och utveckling om dessa frågor pågår på flera högskole- institutioner, inom trafikverken och på konsultbolag.

Transporter

Pcrsontransporter täcker in ett stort forskningsområde som förutom långsiktig kunskapsuppbyggande forskning på flera av högskoleinstitu- tionema också inrymmer omfattande utvecklings- och demoprojekt inom lokal och regional kollektivtrafik som pågår och/eller kommer initieras på många orter i landet.

224 Forskning och utveckling inom kommunikationsområdet SOU 1997:35

Nya forskningsfält inom persontransportområdet håller dessutom på att upparbetas som hittills i första hand rör jämvägsforskning där FoU- centra redan tillskapats vid KTH och CTH. Det är angeläget att på liknande sätt stimulera till forskning om flyg, långväga busstrafik och om bilismen. Inte minst är en sådan helhetsbild angelägen för att bättre kunna klarlägga förutsättningama för sk intermodala transporter.

Godstransportavsnittet lägger tonvikten på sådan forskning som dels knyter an till omvärldspåverkan på godstransportsektom, dels om vilka möjligheter som finns till logistikanpassade och miljövänliga transporttjänster i transportkombinationer (intermodala tiransporter). Varudistribution i tätort är ett annat prioriterat område där forsknings- insatser initierats.

Med nollvisionen som utmaning finns stora behov av forsknings- insatser inom trafiksäkerhetsområdet. Flera forskningsmiljöer på institut och högskolor arbetar för närvarande med problem förknippade med uttalade ambitioner att radikalt förbättra trafiksäkerheten i landet. Dessutom är avsikten att FoU stödet också skall utvidgas till att gälla säkerhet inom järnväg, flyg och sjöfart samt riskhantering och trygghetsfrågor i trafiken.

Teknik och olika stödsystem

Inom trafikteknik behövs grundläggande kunskaper om flödesteori och trafiksimulering på mikronivå bl a som en kunskapsbas för väg- informatik. Ett forskningscentrum byggs för närvarande upp på KTH som helt inriktas på dessa frågor. Inom väginformatik bedrivs för närvarande inom såväl högskolor, institut som på konsultfirmor ett omfattande utvecklings- och demonstrationsarbete.

Inom infrastrukturteknik är forskning om drift och underhåll särskilt angelägen. Ett forskningscentrum som är inriktat på detta forsknings- behov finns sedan något år etablerat på KTH. Vidare pågår FoU som inriktas på modell- och teoribildning vad gäller dimensionering och konstruktion av väg-/baninfrastuktur samt återvinning och användning av miljövänliga vägbyggnadsmaterial.

Det finns flera lösningar på problemet om vägtrafikens emissioner. En möjlighet att komma till rätta med bilismens miljöproblem är att finna alternativ till fossila bränslen. Det kan öppna möjligheter att ställa högre miljökrav på fordonen. Det är bakgrunden till det politiska intresset som allt tydligare manifesterats för att pröva alternativa drivmedel.

KFB har i uppdrag att klarlägga vilka möjligheter som finns att introducera fordon med alternativa drivmedel på den svenska

SOU 1997:35 Forskning och utveckling inom kommunikationsområdet 225

marknaden. Inom KFB bedrivs demoprogram dels om biodrivmedel dels om el och hybridfordon. Kopplat till dessa demoprogrammen pågår omfattande systemstudier som har största betydelse för att kunna utröna förutsättningama för en introduktion av miljöanpassade fordon. Inom detta område finansierar även andra forskningsansvariga myndigheter betydande forskningsprogram. En redovisning av den transporttekniska forskningen görs i NUTEKs rapport till KomKom.

Forskningsanslag

FoU budgeten innevarande budgetår enligt Forskningspolitiska propositionen för här aktuella forskningsfinansierande myndigheter är följande

KFB 173 Mkr Banverket 100 Mkr. Vägverket 200 Mkr.

Av de medel KFBs tilldelats budgetåret 1997 fördelas knappt 30 Mkr. till Strategisk kommunikationsforskning, drygt 60 Mkr. till FoU om Transporter samt ca 20 Mkr. till FUD om Fordon och drivmedel. Resterande går i första hand till FoU om telematik, knappt 40 Mkr., men också till information, dokumentation och administration.

Som framgått ovan pågår inom KFB två särskilda demonstrations- program om dels biodrivmedel dels el och hybridfordon. För biodrivmedel utgick medel om 120 Mkr. under 4 är t o m budgetåret 1995/96 och innevarande år är det sista då medel kan lyftas för el och hybridprograrnrnet. Även det programmet är fyraårigt. För att FUD- verksamheten med alternativa drivmedel skall kunna fortsätta behövs eventuellt nya pengar tillföras.

Vad gäller Banverkets och Vägverkets FoU-budget bör uppmärksammas att en betydande andel av angivna medel går till verksamhetsnära utvecklingsarbete. Uppskattningsvis går ca hälften av FoU—budgeten till samhällsmotiverad och kompetenshöjande forskning Vid högskolor och forskningsinstitut.

226 Forskning och utveckling inom kommunikationsområdet SOU 1997:35

2 Aktuellt läge inom kommunikations- forskningen

Det övergripande syftet med strategisk kommunikationsforskning är att förbättra kunskapsunderlaget för kommunikationspolitiska ställnings- taganden. Forskningen skall bidra till ökad förståelse om transportemas roll i samhället, vilka drivkrafterna är och trafiksystemens konsekvenser i vid bemärkelse för individer och samhälle. Strategisk kommunikationsforskning spänner över vida problemområden och berör många ämnesdiscipliner.

KFB delar in strategisk kommunikationsforskning i ett antal kunskapsfält som rörlighet för personer och gods, miljömässigt uthålliga system, regional utveckling, regelsystem och planerings- instrument. Förutom KFB lämnar även Vägverket och Banverket stöd till denna forskning.

Resandet och människors behov av rörlighet har länge varit ett angeläget forskningsområde. Forskning om dessa frågor pågår inom flera forskarmiljöer i landet. Vid Göteborgs universitet studerar en forskargrupp med hjälp av bl a resvaneundersökningar hur befolk- ningens tidsanvändning och aktivitetsmönster strukturerar resvanoma. Vidare studeras hur demografiska, sociala och geografiska förändringar påverkar transportbehov och rörlighet. Omfattande forskning om vilka faktorer som påverkar enskilda människors eller hushålls beslut att resa och val av färdmedel bedrivs vid KTH, VTI, Umeå och Göteborgs universitet. Frågorna om tjänsteresandet och dess drivkrafter täcks inte lika väl in av pågående satsningar. Bl a VTI ägnar sig dock åt dessa frågor. Kunskapen om vårt resande ger ett viktigt underlag såväl för annan forskning, för framtagande av prognosmodeller, som för olika trafikpolitiska beslut.

Forskning om godsets förslyttningsmönster har varit eftersatt i jämförelse med omfattningen av forskningssatsningarna som gjorts på personområdet. På uppdrag av en sk beställargrupp i vilken bl a ingår

SOU 1997:35 Forskning och utveckling inom kommunikationsområdet 227

Vägverket och KFB men också olika lokala och regionala förvaltningar och myndigheter i Stockholmsregionen har SIKA på VTI upphandlat en omfattande undersökning av näringslivets transporter inom Stockholmsregionen. Detta FoU-arbete kallat Nätra som startat på VTI är inriktat mot utveckling av nya modeller för näringslivets transportefterfrågan.

Stora kunskapsluckor finns bl a huruvida nya och förbättrade kommunikationsmöjligheter även i framtiden kommer att generera ett ökat behov av resande och möjligheterna att substituera vissa transporter med telekommunikationer. Vidare är det oklart om ökad ekonomisk tillväxt oundgängligen innebär ökat behov av transporter. Finns det en mättnad?

Forskning om miljöanpassade transportsystem har under senare tid fått en allt större prioritet. Syftet är att finna lösningar på miljömässigt uthålliga transportsystem. Forskningsstöd har lämnats till flera projekt som är inriktade på transportframtidsstudier. Dessa studier avser ge en samlad bild av möjligheter och begränsningar för att nå ett ur miljö-, energi- och naturresurssynpunkt acceptabelt transportsystem.

Forskning kring trafikens emissioner av avgaser och buller har länge varit ett prioriterat område. KFB avser att närmaste tiden med en stor insats ta ett samlat grepp på, i första hand avgasemissioner. Avsikten är att åstadkomma en enhetlig berälmingsgrund och eventuellt skapa en nationell emissionsdatabas som underlag för framtida trafikpolitiska beslut.

Ett allt viktigare forskningsområde rör frågor om hur pris- mekanismen påverkar utnyttjandet av ett system respektive styr bort från icke önskade användningar av detta. Frågeställningen är väl dokumenterad i den ekonomiska forskningen. Inom transportområdet är det dock först under senare år som intresset för sådan forskning ökat. Större satsningar på forskning om organisationsformer och institutionella förhållanden inom kommunikationssektom pågår vid Högskolan i Dalarna och vid Umeå och Uppsala universitet. Mer omfattande forskning om effekterna av avreglering och konkurrens bedrivs bl a vid Umeå universitet, Handelshögskolan och Universitetet i Stockholm. I första hand avser forskningen effekterna av taxis och den lokala kollektivtrafikens avreglering.

Som hjälpmedel för att fatta beslut — inte minst när det gäller utbyggnaden av infrastrukturen — används prognosmodeller, samhällsekonomiska kalkyler och miljökonsekvensbedömningar. De förhållanden som denna typ av hjälpmedel försöker beskriva är oerhört komplexa i verkligheten. De framtagna resultaten är därför normalt behäftade med stora osäkerheter. Det är därför Viktigt att denna typ av hjälpmedel utvecklas löpande. Inte minst måste presentationen av

228 Forskning och utveckling inom kommunikationsområdet SOU 1997:35

resultat från kalkyler och analyser förbättras, så att de på ett rättvisande sätt anger osäkerheter och begränsningar. Det pågår forskning och utvecklingsarbete om dessa frågor vid flera högskoleinstitutioner, inom trafikverken och på konsultbolag. I första hand på KTH finns en forskarrniljö med inriktning på att forska om- och utveckla prognos- och analysverktyg. På KTH finns också en forskargrupp som är inriktad på att studera samband mellan markanvändning och transportsystem. Frågeställningen är komplicerad och den forskning som bedrivs är av grundläggande art. Vid VTI bedrivs forskning för att utveckla miljökonsekvensbeskrivningar som ett kraftfullt hjälpmedel för beslutsfattandet inom infrastrukturområdet.

Den från KFBs sida största satsningen inom området ”planerings- instrument” ligger på utvecklingen av den samhällsekonomiska kalkylmodellen. Vid Linköpings universitet forskas om intrångs- kostnadema vid infrastrukturutbyggnader och om konsekvenserna av trafiköverflyttning från ett transportmedel till ett annat. Vid Högskolan i Dalarna och på Transek AB forskas bl a om resenärers tidsvärden. Vid Lunds universitet utvecklas metoder för empiriska skattningar och värderingar av olyckor och trafiksäkerhetsåtgärder.

Ofta framhålls betydelsen av infrastrukturen för en regions utveck- ling, men kunskaperna är fortfarande ofullständiga om sambanden. Uppfattningarna inom forskarvärlden har gått vitt isär och under olika tidsperioder har dessutom synen på frågan växlat. Vissa makroekono— miska studier har visat starka samband mellan offentliga investeringar och privata sektorns produktivitet. Uppfattningen bland samhälls- ekonomer är ”att nyttan är avläsbar på vägen” (1 v 5 att ev tillväxt- effekter ingår i konsumentöverskottet på transportmarknaden under förutsättning att man tar hänsyn till nygenererad trafik och uppskattar efterfrågekurvan riktigt. Forskning rörande dessa frågor bedrivs bl a på KTH och vid Linköpings universitet. Ett projekt av stort intresse startas under hösten 1996 vid Umeå universitet. I projektet utvecklas ett modellsystem där regionala utbuds- och efterfrågeförhållanden samt ett detaljerat transportnätverk ingår. I den modellramen skall analys och utvärdering av infrastrukturinvesteringars samhällsekonomiska utfall kunna utföras.

Besluts- och planeringsprocessen har under senare år kommit alltmer i fokus för forskarintresset. Man är i dag mycket uppmärksam på olika aktörers roller, ansvar och medel som har visat sig vara av största betydelse för övergripande förändringsprocesser i transport— systemen och som också berör samhället i stort. Med tanke på de enorma offentliga medel som satsas på infrastrukturen har området varit eftersatt forskningsmässigt. Med start under budgetåret 1995/96 har dock KFB gjort en stor satsning på problemområdet. KFB ser det

SOU 1997:35 Forskning och utveckling inom kommunikationsområdet 229

som viktigt att frågorna belyses ur olika perspektiv och med varierade teori— och metodansatser. Statsvetare, ekonomiskhistoriker, företags- ekonomer och trafikplanerare är nu engagerade i fyra stora temaforskningsarbeten som KFB finansierar.

2.2.1. Persontransporter

Väl fungerande persontransporter har betydelse för snart sagt alla aktiviteter i samhället. En betydande forslming sker också inom området. Denna forslming sker med stöd av flera forslmingsfinansiärer. Tonvikten i forskningen ligger dels på frågor som har samband med bebyggelse och trafik dels på de olika trafikslagens uppgifter och effekter. BFR och KFB är huvudfinansiärer för forskning inom området bebyggelse och trafik medan KFB, Vägverket och Banverket finansierar huvudparten av den trafikslagsinriktade forskningen.

Kunskaper och resurser inom kunskapsfältet har främst byggts upp inom institutionen för trafikteknik vid LTH och avdelningen trafik- och transportplanering vid KTH. På LTH finns sedan några år tillbaka landets enda professur i kollektivtrafik och vid KTH har ett särskilt centrum för jämvägsforskning etablerats. Även vid VTI finns en enhet som är koncentrerad på jämvägsforskning och som är särskilt inriktad på området människa och maskin. Vid CTH bedrivs forskning om stadens trafik bl a från upplevelse och trevnadssynpunkt. Högskolan i Karlstad har blivit centrum för tjänsteforskning som rör kollektiv- trafiken. Vidare pågår inom ett antal kommuner försöksverksamhet med utvecklad kollektivtrafik där resultat från mer grundläggande forskning får sin tillämpning och utvärdering. Modellorter är Sundsvall, Nacka och Jönköping.

Allmänt gäller att de omfattande storstadsprogrammen för infra- strukturinvesteringar har aktualiserat forskning om infrastrukturen i och kring tätorter dess utrymmesbehov, miljö, betydelse för tillgänglighet etc., inte minst i stadskärnan. De ovan nämnda modellortprojekteten fokuserar till Viss del på dessa frågor. Pågående demonstrationsprojekt bl a inom SL som KFB lämnar stöd till behandlar hur tangentiella resor utanför stadscentrum skall kunna göras attraktivare och därmed försöka ge svar på frågan hur transport-problemen bäst löses i den glesa bebyggelsen.

230 Forskning och utveckling inom kommunikationsområdet SOU 1997:35

En angelägen och något av en evig fråga är varför vi reser så mycket — inte minst med bil. Den pågående nationella resvane- undersökningen ger ett allt bättre underlag för att forskningsmässigt angripa frågan vilket bl a sker i den ovan nämnda forskningen som bedrivs vid Göteborgs universitet. Dessa studier kan ge svar på väsentliga frågor om olika individers resbehov och vad transporterna betyder för möjligheterna att delta i olika samhällsaktiviteter mm. Dessutom bedrivs studier bl 3 inom gruppen kvinnliga nätverk för kollektivtrafik och om frågor som rör skillnader i mäns och kvinnors resande. Dessa analyser av färdmöjlighetcr och färdsätt i olika situationer klarlägger möjlighetema/svårighetema att knyta ihop transportkedjoma på ett rationellt sätt. Hittills har forskning om detta rört i allt väsentligt lokal och regional kollektivtrafik men det är viktigt att kunskapen även utvecklas för övriga transportslag, som järnväg och flyg.

Forskning om transportslagen bedrivs i första hand inom lokal och regional kollektivtrafik samt inom järnvägstrafik. Som ovan nämnts finns en särskild professur i kollektivtrafik på LTH och på KTH har inrättats ett särskilt centrum för jämvägsforskning och detär främst vid dessa två institutioner/centra som forskning om trafikslag och trafik- system för närvarande bedrivs. Någon motsvarande forskning rörande frågor som rör luftfarten finns däremot inte i landet. Vad gäller forskning om gång och cykeltrafik bedrivs sådan i första hand vid institutionen för trafikplanering vid LTH. Även CTH där institutionen för väg och trafikplanering nyligen har etablerats är ambitionen att påbörja forskning som behandlar system för gång och cykeltrafik.

Forskning med inriktning på ”intermodala” transporter dvs att man under samma resa använder sig av flera transportslag får allt större aktualitet för närvarande inte minst med hänsyn till EUs starka prioritering av detta forskningsområde. Det finns skäl att räkna med att forskningen härom kommer att intensifieras de närmaste åren även om ingen forskning i större omfattning ännu kommit igång i landet.

Studier av intermodala transporter förutsätter också mer systematisk forskning kring bilen och dess roll för olika individer i olika situationer, Viss sådan forskning har bedrivits vid Göteborgs universitet på institutionen för tvärvetenskap men kan behöva utvecklas än mera och även från något andra utgångspunkter.

Fördjupad kunskap om de olika transportslagen och deras möjlig— heter att fungera i ett integrerat transportsystem behövs för att tillgodose konsumenternas krav på att enkelt kunna genomföra hela resan även om i denna ingår att utnyttja flera olika transponslag. Förhoppningen är att transporttelematiken här skall öppna helt nya möjligheter. Flera stora forskningsprogram pågår, dock ännu inget som

SOU 1997:35 Forskning och utveckling inom kommunikationsområdet 231

primärt söker underlätta användning av flera olika transportslag. Bland mer intressanta utvecklingsprojekt som nu pågår kan nämnas GOTIC ett transporttelematik-projekt med syfte att höja transportkvaliteten i Göteborgs kollektivtrafik.

Godstransporter

Internationaliseringen och de snabba förändringarna i näringsliv och samhälle gör att godstransportsektom står inför stora utmaningar. Kraven på överblick och möjligheter till styrning av transporter och godsflöden skärps alltmer.

Syftet med forskning om godstransporter är att bidra till utvecklingen av kostnadseffektiva, miljöanpassade och säkra transport- lösningar. De satsningar som görs för att möta de större kraven som ställs täcker flera olika frågeställningar. Det rör dels hur omvärldens ständigt förändrade krav bäst skall mötas dels hur logistiken och materialhanteringen skall bli så effektiv som möjlig och slutligen hur kraven på säkerhet i transporterna bäst skall tillgodoses.

Forskningsmiljöer med något olika inriktning har tillkommit genom bl a de temasatsningar som KFB initierade som följd av det forskningspolitiska beslutet 1993 Ett av dessa teman bedrivs vid LTH. Temats syfte är att utveckla metoder och modeller för integrerad styrning av logistikkedjor mellan oberoende företag. Fokus riktas mot att utveckla planeringsmodeller som möjliggör ett effektivt utnyttjande av den information som är eller kan bli tillgänglig.

Ett annat av KFBs teman bedrivs på CTH i Göteborg. Syftet med temaprogrammet är att integrera kunskap om externa och interna materialflöden mot bakgrund av att ”gränsen” mellan vad som tradi- tionellt betecknas som interna respektive externa materialflöden är delvis konstlad och under upplösning. Metoder för enhetslaster i komplexa materialflödessystem skall bl a utvecklas.

Ett tredje tema bedrivs på Linköpings Tekniska Högskola. Syftet är att beskriva, analysera och utveckla teorier för distribution som är anpassade till dagens förutsättningar. Forskningen inriktas mot främst tre områden; ”outsourcing” av logistikfunktioner tredjepartslogistik, tidsstyrd direktdistribution samt innovation distributionslösningar inom främst bilindustrin.

Nya projekt som har påbörjats rör Sjösäkerhet och forskning om sjötransporter. Det sker i ett internationellt samarbete både på nordisk och EU-nivå. Inom EUs 4ze ramprogram har sålunda frågor kring människa-maskinsystem fått hög aktualitet. Även forskning rörande farligt gods samt nya möjligheter att med GPS och IT utveckla löpande

232 Forskning och utveckling inom kommunikationsområdet SOU 1997:35

positionsbevakning för hela transportkedjan från leverantör till kund är ett annat forskningsområde, där avsikten är att svenska FoU-behov bör länkas samman med motsvarande intressen i våra grannländer och inom EU. Vad gäller IT inom godstransportsektom bör FoU-resultat inom bl a EU, COST och nordiska grannländer exploateras och operationaliseras. Det är främst inom TFK och inom branschen själv som forskning om utveckling av transporttelematik inom godområdet bedrivs i landet.

2.2.2. Trafiksäkerhet

Det är en grundläggande förutsättning för god livskvalité att vi på ett säkert sätt kan förflytta oss. Forskning om trafiksäkerhet bidrar till att uppnå detta mål. I och med att nollvisionen formulerats har målen satts mycket högt och detta förutsätter en kraftsamling också vad gäller forskning om trafiksäkerhet.

Det finns stor kompetens inom trafiksäkerhetsområdet i Sverige. Även om trafikolyckoma fortfarande är alltför många visar olycks- statistiken att Sverige ligger väl till vid en internationell jämförelse. En omfattande trafiksäkerhetsforslming pågår dels inom VTI dels vid flera av våra högskolor och universitet. En utvärdering gjord av nordiska forskare för några år sedan på uppdrag av KFB tyder också på att trafiksäkerhetsforslmingen hävdar sig väl i internationell jämförelse.

VTI har stor bredd i sin trafiksäkerhetsforslming. Bl a pågår inom VTI för närvarande två stora teman som dels rör trafikanalys, ett område där VTI sedan länge varit ledande i landet, dels trafiksäkerhet och beteende där på kort tid VTI har byggt upp en betydande forskningskompetens och knutit flera nya välrenommerade forskare till sig. VTI har dessutom stort engagemang i EU-forskningen.

Institutionen för trafikteknik vid LTH är ett annat forsknings- centrum som erbjuder god forskarkapacitet inom trafiksäkerhets- området och som under lång tid bedrivit forskning om den sk konflikttekniken. Både KFB och Vägverket lämnar betydande stöd till denna forskning. Forskarmiljön i Lund har tagit aktiv del i pågående EU-forskning.

På CTH har under en lång följd av år bedrivits forskning om skadeprevention. Grundläggande modeller har där successivt utvecklats för att möjliggöra studier av skademekanismer och framtagande av skyddssystemprinciper. Den forskning som där pågår ger en potential till ytterligare förbättringar och Sverige har inom området en spetskompetens.

SOU 1997:35 Forskning och utveckling inom kommunikationsområdet 233

Andra forskningsinstitutioner som här bör nämnas är Lärar- högskolan i Stockholm där banbrytande forskning om barn och trafik fullföljs av en ny generation forskare, Linköpings universitet med forskning om statistik kopplat till trafiksäkerhet samt Uppsala universitet där sedan lång tid forskning om trafik och beteende har bedrivits. I det senare fallet finns för närvarande en viss osäkerhet om forskarmiljöns fortlevnad vid universitetet men den kan få en fortsättning genom att ett samarbete utvecklas mellan psykologiska institutionen i Uppsala och Högskolan Dalarna.

Ett omfattande forsknings- och utvecklingsarbete är också kopplat till det reformprogram Vägverket tillsammans med Polisen och Kommunförbundet genomför. Denna forslming är i hög grad tillämpad. Med anledning härav tas för närvarande ett program fram som skall närmare studera vilka effekterna blir av reformprogrammets genom- förande. Denna uppföljning sker i samverkan mellan Vägverket och KFB.

2.3.1. Trafikteknik

Trafikteknisk forskning innefattar kommunikationsnätens utformning på olika nivåer och hur trafiken på de olika näten regleras och kontrolleras. Trafiktekniken utnyttjar resultat från olika ärrmesdiscip— liner för att i en syntes finna metoder att hantera motstridande önskemål vad gäller framkomlighet, tillgänglighet, trafiksäkerhet och miljö.

Den forskning inom området som bedrivs i Sverige sker både inom forskningsinstitut och inom högskolor. I första hand har den trafik- tekniska forskningen varit koncentrerad till forskningsinstituten VTI och TFK. VTIs trafiktekniska forskning är främst inriktad på vägnätets trafikteknik och simulering av trafik på landsbygdsvägar men där bedrivs också omfattande effektforskning vad gäller trafiksäkerhet och miljö (emissioner). TFK bedriver forskning och utveckling inom flera trafiktekniska områden. Här skall särskilt nämnas signalteknik inorn vägtrafikområdet och intelligenta vägtrafiksystem med inriktning på teknik och system för vägavgifter, det kan vara avgiftsupp-tagning, smart cards etc.

Högskoleforskningen inom det trafiktekniska området har under en lång period haft en begränsad omfattning men håller nu på att förstärkas betydligt. På KTH byggs upp en centrumbildning med

234 Forskning och utveckling inom kommunikationsområdet SOU 1997:35

inriktning på trafikteknik och trafiksimulering (CTR). Syftet med CTR är att utveckla kunskaper om trafiksystemet och att etablera grund- läggande forskning inom trafikflödesteori och om trafiksimulering. Det är KFB och Vägverket som lämnar stöd till att KTH och VTI till- sammans bildar detta kompetenscentrum.

LTH är den av högskolorna där den mest omfattande trafiktekniska forskningen hittills bedrivits. Där finns traditioner långt tillbaka vad gäller flödesstudier om gators och vägars kapacitet. Efter ett avbrott har sedan några år tillbaka forskning om flödesteori återupptagits vid LTH och kompetensen där håller nu på att successivt stärkas. Nära knuten till denna grupp är en forskargrupp i vilken ingår flera doktorander, som arbetat med modeller för vägtrafikens emissioner. Detta forskningsområde som har stor betydelse för miljön och där trafikteknik är ett betydelsefullt element håller på att utvecklas vid institutionen bl a genom att närmare kontakter knutits till motsvarande forskning på VTI.

På institutionen för trafikteknik vid LTH har också under många år bedrivits forskning om cykeltrafik. Forskningen har varit inriktad på att studera vilka möjligheter det finns att bättre integrera cykeln i stadens trafiknät och det har skett bl a i form av demoprojekt.

På CTH har Institutionen för Stadsbyggnad kommit att inrikta verksamheten mot sådana trafikfrågor som knyts till stadsbild och gaturum. Den nyligen etablerade Väg och trafikplaneringsinstitutionen på CTH håller bl a på att bygga upp forskningskompetens dels om parkering dels om buller och trafikens bullerprobem i stadsbygd.

2.3.2. Väg- och baninfrastrukturteknik

De omfattande investeringar som sker i väg och baninfrastruktur nödvändiggör också en betydande teknisk forskning inom detta område. Forskningen syftar till att skapa förutsättningar för ett kostnadseffektivt och säkert byggande av vägar och järnvägar samt underhåll av vägar och banor. Det kan gälla att lösa problemställningar som rör vägens och banans konstruktion, vilket som är det bästa och miljömässigt riktiga materialvalet samt hur det omfattande kapital av vägar och banor som Sverige har på det effektivaste sättet skall underhållas.

VTI har sedan länge varit ledande forskarmiljö i landet vad gäller vägteknisk forskning. VTI har en stor bredd i sin forskning inom det vägtekniska området och är dessutom laboratoriemässigt välutrustat, SGI kompletterar med forskning om geoteknik. Både VTI och SGI har också omfattande kontakter med forskningen i Europa.

SOU 1997:35 Forskning och utveckling inom kommunikationsområdet 235

Vid högskolorna har däremot forskningen om vägbyggande, drift och underhåll länge varit eftersatt men under senare år har högskolans insatser aktiverats alltmer inom detta område. Numera finns en omfattande doktorandutbildning på vägbyggnadsinstitutionen vid KTH och vid samma högskola har inrättats ett forskarcentrum om drift och underhåll (CDU) Omfattande forskning har dessutom sedan länge bedrivits inom betongteknik, stålteknik, geoteknik, tunnelteknik, jord- och bergmekanik samt om ballast och miljögeologiska frågor. Tyngdpunkten i denna forskning finns på KTH men även vid CTH, LTH och LuTH bedrivs omfattande forskning inom vissa av de angivna forskningsfälten.

KFBs insatser inskränker sig i huvudsak till att finansiera långsiktig kunskapsuppbyggande forskning inom det vägtekniska området. Huvuddelen i KFBs forskningsstöd har hittills gått till VTI. KFB känner också ansvar för högskoleforskningen och stöder förnärvarande flera doktorander i första hand på KTH men bidrag till doktorandarbete går även till CTH. Dessutom diskuteras förnärvarande satsningar på LTH.

Huvudfinansiärer inom infrastrukturteknikområdet är Banverket och Vägverket. Mycket av utvecklingsarbetet görs inom verken medan forskningssatsningar i huvudsak sker externt. Vägverket är största finansiären av VTI forskning och en växande andel av VVs forsknings- stöd går numera också till olika högskolor och en betydande del härav avser långsiktig kunskapsuppbyggande forskning.

Även om tyngdpunkten i Vägverkets FoU-verksamhet håller på att förskjutas från Väg mot trafikant, fordon och trafik satsar Vägverket stora forsknings- och utvecklingsbelopp på väghållning dvs planera, bygga och förvalta statens vägnät. Under 1996 används ca 75 Mkr. för FoU inom detta område. Ungefär hälften av detta belopp avser FoU om vägars bärighet och beständighet inkluderat erforderliga hjälpmedel för en effektiv Väghållning. I denna andel ligger också satsningar på krets- loppsanpassad väghållning ett FoU-område som kommer att öka under de närmaste åren.

Banverkets forskningsstöd är i mycket koncentrerat på tillämpad forskning som har nära anknytning till Banverkets egen verksamhet. Mycket av forskningen är inriktad på frågor som rör infrastrukturteknik och denna forskning utförs ofta inom ramen för större avtal med vissa högskolor och kompetenscentra. Banverkets viktigaste partners är Centrum för jämvägsteknik som forskar brett inom järnvägsområdet men där det också ingår infrastrukturforskning, Centrum för transport och samhällsforskning vid Högskolan Dalarna (CTS) där bl a forskning om drift och underhåll pågår samt Kompetenscentret Chalmers Järn- vägsmekanik vid CTH.

236 Forskning och utveckling inom kommunikationsområdet SOU 1997:35

SGI har ansvar för långsiktig kunskapsuppbyggande geoteknisk forskning och har för detta ändamål. fått en särskild bugetförstärkning enligt det forskningspolitiska beslutet. Ett stort FoU—intresse är förnärvarande fokuserat på kalkförstärkt jord och ett centrum för forskning och utveckling om främst kalkcementpelare har nyligen etablerats som har sitt säte på SGI. Centrumet får stöd bl a av Vägverket, Banverket och industrin och forskningen bedrivs såväl på högskolor, institut som företag.

NUTEK har tillsammans med branschen etablerat ett sk industri- program vars syfte är att stimulera till fler industridoktorander. Ett stort antal sådana doktorander återfinns på de olika högskolor som bildar nätverket i industriprogrammet. (Se även NUTEKs redovisning) Även BFR samverkar med branschen och finansierar FoU inom det infrastrukturtekniska området. BFR lämnar bl a bidrag till Vägforsk- ningsgruppen, Svensk Bergteknisk Forskning (Sv eBeFo) och Cement och Betonginstitutet (CBI) vilka i sin tur fördelar forskningmedel till olika projekt. Branschens egen organisation för utveckling och forskning SBUF ( Svenska Byggbranschens utvecklingsfond) använder årligen ca 10 miljoner kronor av totalt drygt 30 miljoner kronor för insatser inom infrastrukturteknik.

2.3.3. Fordon och drivmedel

Vägtrafiken står för en väsentlig del av luftföroreningama och inom många stadsområden domineras andelen luftföroreningar av vägtra- fikens utsläpp. Inte minst har intresset fokuserats på växthuseffekten, orsakad bland annat av koldioxid från fossilbränslen. För att komma till rätta med dessa miljöproblem behöver många olika åtgärder vidtagas. En Viktig sådan åtgärd, även om den inte räcker till för att lösa alla problemen, är att med hjälp av alternativ till fossila drivmedel kunna tillgodose högre ställda miljökrav på fordonen.

Det är mot denna bakgrund som det politiska intresset för att åstadkomma ett miljöanpassat transportsystem allt tydligare manifes- teras. KFB har således fått Riksdagens uppdrag att genomföra utvecklings- och demonstrationsprogram såväl vad gäller användning av biodrivmedel som el- och hybrid-fordon för att studera vilka förutsättningar det finns för en introduktion av fordon med alternativa drivmedel i Sverige.

Substitutionen av fossila drivmedel med alkoholer kommer att kräva stora FoU-insatser för att minska produktionskostnadema. Även nya generationer av motorer torde bli nödvändiga att utveckla för att drivmedelspotentialen skall kunna utnyttjas fullt ut.

SOU 1997:35 Forskning och utveckling inom kommunikationsområdet 237

För elfordon gäller att batterierna kan utvecklas ytterligare och produceras i större skala för att nedbringa kostnaderna.

Syftet med biodrivmedelsprogrammet är att ge svar på frågan om vilka miljöfördelar detta alternativ har och att pröva dess realism . Man vill också ha svar på frågan vilka valmöjligheter med inhemska bränslen som finns och klarlägga vilka grundförutsättningar i form av regler, skatter, värderingar med mera som på ett avgörande sätt har betydelse för möjligheterna till ett systemskifte.

Med denna utgångspunkt har inom KFBs program för alternativa drivmedel FUD-arbete bedrivits inom en lång rad olika projekt som syftat till att

' utveckla, prova och utvärdera teknik och system för användning av motoralkoholer och biogas ' stimulera större producenter och användare till ett aktivt deltagande i utvecklings- och demonstrationsprojekt (demoprojekt för både motoralkoholer och biogas) . öka kunskapen om motoralkoholens och biogasens långsiktiga användbarhet, miljöpotential och kostnadsbild (systemstudie) . klarlägga om och under vilka förutsättningar motoralkoholer och biogas är mogna för en introduktion i större skala

Vad gäller el och hybridfordonsprogrammet är syftet att baserat på demonstration av fordon i praktisk användning, klarlägga vilka möjligheter el- och hybridfordon har att på kort och lång sikt bidra till att lösa transportsektorns olika miljöproblem. Detta sker inom ramen för dels renodlade forskningsprojekt som bl a studerar

användar- och omvärldsattityder gentemot elbilar användarens Värdering av olika styrmedel elbilens ekonomi för företag och konsument miljöeffekter aktörsroller utvecklingspotential och marknadsmöjligheter på sikt

dels i form av demoprogram som ofta sker i nära samverkan med kommuner. Bl a genomförs ett sk basprogram som utgör en bred demonstration av olika elbilstillämpningar i Göteborg och Malmö. Där demonstreras och testas fordon och infrastruktur i händerna på vanliga användare. Inom flera andra orter bedrivs eller planeras specialprogram som testar något eller några enstaka användningsområden. Det kan vara t ex test av elbilar i kallt klimat eller en särskild typ av hybridbussar Omfattande utvärderingsprogram är kopplade till demoprojekten och i

238. Forskning och utveckling inom kommunikationsområdet

denna utvärdering ingår även projekt som ligger utanför KFBs demopro gram. .

Det skall noteras att för båda programmen blir systemstudiema av största betydelse. Dessa syftar till att klarlägga vilka möjligheter det finns att introducera fordon med alternativa drivmedel på den svenska marknaden av största betydelse. Systemarbetet har startat inorn biodrivmedelsprogrammet och det skall vara klart under 1997. Förutsättningama för att bygga upp en liknande systemanalys studeras för närvarande inom elbilsprogrammet. Innan den senare studien kan starta behöver dock demonstrationsverksamheten drivas ytterligare en tid.

Biodrivmedelsprogrammet har haft en budget som totalt uppgått till 120 mkr under fyra år från bå 1991/92 to rn 1994/95 och programmet slutredovisas hösten 1997. Även El- och hybridprogrammet är fyraårigt med en budget som uppgår till 115 mkr. Detta program startade två år senare och medel till detta program utgår t o m innevarande år. För att FuD-arbetet om alternativa drivmedel skall kunna fortsätta måste därför nya pengar tillföras.

SOU 1997:35

SOU 1997:35 Forskning och utveckling inom kommunikationsområdet 239

3 Prioriterade områden

KFB har tagit fram forskningsprogram för hela sitt ansvarsområde. I dessa beskrivs de områden som det är angeläget att svensk transport- forskning inriktas mot. I detta avsnitt sammanfattas några av de viktigaste forskningsfälten som KFB vill peka på inom ramen för uppdraget från Kommunikationskommittén.

Rörlighetens drivkrafter

Rörlighet för människor och gods förutsätter transporter. Används i stället begreppet ”kommunikationer” inkluderas också förflyttning av information via olika medier — post, telefoni, telefax, datakommu- nikation etc. Denna typ av informationsöverföring kan såväl komplettera som ersätta behovet av fysiska transporter. En viktig frågeställning är hur sambanden mellan fysiska transporter och informationsöverföring ser ut och kommer att utvecklas i framtiden och Vilka faktorer, t.ex. distansarbete och telependling, som kan bidra till en ökad substitution mellan telekommunikation och transporter.

Det tycks vidare finnas en samvariation mellan ekonomisk tillväxt och ökad kommunikation. Kunskapen om de mekanismer som genererar detta samband är ofullständig. Den ökande användningen av infonnationsteknologi har redan satt sina spår i företagens organisationsstrukturer. Geografiska avstånd utgör inte i samma utsträclming som tidigare ett hinder för kontakt. Denna situation har skapat möjligheter för en geografisk uppdelning av olika funktioner i ett företag. Olika funktioner kan i ökad grad lokaliseras till regioner där förutsättningama för sådana är bäst.

Det är vidare oklart hur sambandet ser ut mellan (ökad) rörlighet och den intemationaliseringsprocess som Sverige och andra industriländer genomgår. Vilket typ av rörlighet turism, affärsresande, gods- eller tjänsteflöden kommer starkast att påverkas

240 Forskning och utveckling inom kommunikationsområdet SOU 1997:35

av intemationaliseringen och vilka volymeffekter får detta för enstaka länder? I förlängningen av denna fråga är det också intressant med ökad kunskap om rörlighetens sociologi.

Infrasystemen

Verksamheten inom kommunikationssektom kännetecknas sedan länge av en hög grad av offentligt engagemang. Det har skett i olika former.

Staten har utformat lagar plan- och bygglag, kulturminnesvårdslag etc. — som anger de juridiska ramar inom vilka infrastrukturens utbyggnad och underhåll förutsätts ske. Stat och kommun har också tagit ansvar för denna utbyggnads- och underhållsverksamhet och i många fall varit engagerade i utförandet av transporter. Staten har dessutom utformat regler för konkurrens och prissättning samt ställt upp licensieringsrestriktioner, regler för beteende i trafiken o.s.v.

En annan återkommande normativ frågeställning handlar om gränsdragningen mellan statens och marknadens roll i sektorn. Problematiken avser såväl de regler som styr verksamheten på en marknad som frågan om ägandet. Privat kontra offentligt ägande, respektive fri etableringsrätt kontra ensamkontroll av en marknad utgör polära former i denna debatt. En framväxande tendens är emellertid att mindre forskning ägnas åt att analysera de relativa fördelarna av respektive verksamhetsform för att mer inriktas mot att hitta en lämplig omfattning på och utformning av den reglering som ofta anses krävas. I samband med att statligt kontrollerad verksamhet avregleras eller privatiseras måste man utforma kontrollformer som säkerställer en verksamhet i former som befordrar allmänintresset.

Beslutsprocess och planeringsmodeller

En typ av kvantitativ modellanalys har kommit till användning inom ramen för den offentliga sektorns planering av infrastruktur- investeringar. En omfattande planeringsapparat har vuxit fram framför allt för att besvara frågan om vad som är en lämplig prioritering av föreslagna investeringar. Häri ryms modeller som kan användas för att göra resande- och godsmängdprognoser liksom modeller av ekonomisk natur, s.k. samhällsekonomiska lönsamhetsbedönmingar. Likaså finns viktiga beteendevetenskapliga frågor att besvara om hur människor beter sig i bestämda beslutssituationer liksom den angränsande frågeställningen om hur man kan få grepp om individuella värderingar av olika typer av effekter relaterade till kommunikationssektom.

SOU 1997:35 Forskning och utveckling inom kommunikationsområdet 241

Särskild vikt bör läggas på godstransportområdet där framför allt bristen på empiriska data medfört att modellsystement är Väsentligt mindre sofistikerade än för persontransportmodellerna. Den nuvarande höga investeringsnivån inom kommunikationsinfrastrukturen innebär att underhållsbehoven ökar i framtiden. Därför krävs förbättrad kunskap om hur årligen återkommande drift- och underhållsåtgärder påverkas av en investeringDen kompletterande utvecklingsuppgiften avser mera generellt tekniken för att kvantifiera investeringamas effekter. Det är således en stående uppgift att utveckla modell- utforrrming och estimeringsteknik för att hela tiden säkerställa att beslutsfattare kan ta sina beslut på grundval av bästa möjliga beslutsunderlag.

Ytterligare ett planeringsinstrument utgörs av miljökonsekvens- bedömningar och -analyser. Det återstår mycket forsknings- och utvecklingsarbete för att dessa analyser skall användas som generellt tillämpbara instrument vid bedömningar av nya infrastrukturprojekt. Fördjupad kunskap är angelägen om hur olika externa effekter t.ex. intrång i natur- och kulturmiljöer skall värderas.

De senaste decenniernas planering av de större infrastruktur- investeringama har givit prov på bristande förankring av investerings- besluten. Forskning som bidrar till att öka olika intressegruppers engagemang i planerings- och genomförandeprocessen och förank- ringen av dess resultat i berörda grupper är också angelägen.

Intermodala transportlösningar och kretsloppslogistik

De snabba förändringarna i samhälle och näringsliv innebär att godstransportsektom står inför stora utmaningar när det gäller att möta kraven från andra samhällssektorer. Under de senaste två årtiondena har logistiken fått en överordnad roll när det gäller att få en överblick och möjlighet till styrning av materialflödet från råvara till färdig produkt och leverans till kund. I logistikkedjan måste också inkluderas omhändertagande och återanvändning av restprodukter (kretslopp- slogistik). Logistikfrågoma och koordinerade transporter mellan olika transportmedel har fått ökad aktualitet. Forskning som syftar till att klargöra förutsättningama för samordning mellan trafikslagen är angelägen. Särskild uppmärksamhet måste också riktas mot Sveriges och de övriga nordiska ländernas sjötransporter till Europa.

242 Forskning och utveckling inom kommunikationsområdet SOU 1997:35___—___

Internationaliseringen och Sveriges inträde i EU får direkta effekter på utvecklingen av godstransporterna. Den ökade intemationaliseringen och specialiseringen inom ekonomin leder till att vi får konkurrens om transporttjänster utifrån. Nya organisationsstrukturer byggs ut med IT som spindelnät i s.k. imaginära organisationer där kunskaper och arbetsinsatser fördelas med nya ansvarsgränser och kompetensfördelningar. Det räcker inte med att bara ägna studier åt transportutövare (speditörer, rederier, åkerier, SJ) eftersom många transportköpare också kommer att ingå i nya transportstrukturer och påverkar uppläggning av produktion och transporttjänster.

Systemutvecklingen inom godstransportområdet påverkas i allt högra grad av de miljörestriktioner som samhället ställer upp. Krets- lopp, återvinning och återanvändning kommer att aktualiseras inom allt fler sektorer inom samhället. Ambitionen är att Välja material som inte skapar miljöproblem och det finns en strävan att finna produktions- lösningar, materialval etc. som förenar tillväxt med begränsad resurstillgång. Detta kan ge upphov till snabbare förändringar i transportmönstren som i sin tur kan komma att ställa allt högre krav på anpassning och flexibilitet.

IT inom godstransportområdet möjliggör att hela materialflödet kan överblickas, kontrolleras och styras. Detta är viktigt i en allt mer globaliserad företagsstruktur som är beroende av leveranser från olika delar av världen, exempelvis i underleverantörssystem. Med tanke på den besparingspotential som kan erhållas med hjälp av en integrerad IT framstår därför detta som ett av de mest angelägna FoU-områdena. På lång sikt finns det goda möjligheter till väsentligt högre resursutnyttjande inom transportsektorn fordon, personal och termina- ler. Inriktningen bör vara att nå mera logistikanpassade och miljövänliga transportkombinationer där uppmärksamheten måste riktas mot gränssnitten för att uppnå en effektiv samverkan mellan transportslagen.

Kollektivtrafik och samhällsbetalda resor

En väsentlig forskningsuppgift är att öka kunskapen om hur kollektivtrafik kan bli både effektivare och attraktivare.

En central uppgift är att bidra till att öka kvaliteten i den ordinarie kollektivtrafiken. Viktigt är också att utveckla och helst demonstrera nya service- och trafikfonner samt att studera problem och möjligheter med nya typer av trafiksystem.

Ekonomin i kollektivtrafiken är en ”evig” fråga, som också kräver FUD-insatser. Kostnadseffektiviteten har dock ökat de senaste åren

SOU 1997:35 Forskning och utveckling inom kommunikationsområdet 243

mycket beroende på den ökade konkurrensen vid trafikupphand- lingarna. Pågående samhälls- och företagsekonomisk forskning bör fortsätta men det är även angeläget att stödja utveckling och experiment med nya former för upphandling, incitamentsavtal, differentierade taxesystem m.m..

Ett angeläget området är det som kallas samhällsbetalda resor, som färdtjänst, sjukresor m.m.. Dessa resformer behöver utvecklas i sig men framför allt behövs en inbördes samordning och helst integration med dagens konventionella kollektivtrafik. Detta kräver mångfacetterade FUD-insatser, nya planeringshjälpmedel m.m.

En god integrering förutsätter att man vid utvecklingsprocessen anlägger ett trafikantperspektiv och utvärderar ”hela resan”. Kravet på kundanpassning leder till ett mer differentierat trafikutbud samtidigt som det krävs en samordning för att helheten skall fungera effektivt och utgöra en attraktiv transportlösning för fler än idag. Här spelar informationsteknologin en avgörande roll. Det gäller såväl bättre informationssystem för trafikanterna som bättre system för planering och trafikledning m.m. Här finns behov av ett brett spektrum av FUD- insatser.

Säkerhet i transporterna

Hittills har forskning om trafiksäkerhet varit i allt väsentligt inriktad på vägtrafikens säkerhet. Med hänsyn till vägtrafikolyckomas omfattning har denna prioritering varit väl motiverad. Det är emellertid angeläget att vidga FoU om säkerhet till att även inkludera övriga transportslag och att prioritera FoU om riskhantering och trygghetsfrågor.

Det finns behov av övergripande metodutveckling kring risker och sårbarhet inom transportområdet. Ju mer avancerade och större systemen blir att transportera människor och varor desto fler blir möjligheterna för störningar, haverier och olyckor. I stora system kan haverier leda till katastrofer.

Automatiserade och avbemannade systern blir allt vanligare. Det ökar behovet av ytterligare forskning inom området ”människa- maskin”.

244 Forskning och utveckling inom kommunikationsområdet SOU 1997:35

Intelligenta transportsystem

Kombinationen av informations- och kommunikationsteknologi ger nya system och tjänster. Stora förväntningar finns på telematiktillämpningar inom transportsektorn. ITS omfattar både person- och godsbefordran och samtliga transportslag och kombinationer av dem. Det rör sig sålunda inte bara om att effektivisera biltrafiken. Det kan också gälla säkerhetsrelaterade människa-maskin samband, möjligheter att genom ITS underlätta användning av kollektivtrafik eller effektivisera godstransporterna. Viss systemorienterad utvärdering av ITS effekter vad gäller framkomlighet, säkerhet och miljö håller också på att slutföras.

Behovet av att med ny teknik lösa existerande framkomlighets- och miljöproblem föreligger främst i USA, Japan och de tätbefolkade länderna i Europa. Det är i dessa länder som de första introduktionerna av ITS kommer att drivas fram. En anpassning till svenska förhållanden av gemensamma internationella huvudlinjer måste göras och det är Viktigt att tidigt kunna peka ut nyckelfrågoma.

IT kan erbjuda intressanta möjligheter att komma till rätta med många av de växande problemen inom vägtrafiken. Informatik i vägtrafiken kan förbättra kapacitet, effektivitet och säkerhet i vägtrafiksystemet samt reducera vägtrafikens negativa miljöeffekter. En huvuduppgift är att utvärdera vilka de samhälleliga effekterna blir av en introduktion av intelligenta system. En bred systemorienterad utvärdering bör därför göras som lyfter fram frågor kring införandet av ny teknik kopplat till aktörsroller, organisationsformer och finansieringssätt.

I en framrusande teknikutveckling är det lätt att glömma påverkan på individen. Kommer ITS att skapa nya problem och kommer vissa grupper att hamna i ett underläge? KFB finner det därför angeläget att kunna klarlägga påverkan på individens livsföring och livskvalitet av införandet av ITS. Inriktningen skall vara både på frågor av negativ art som oro och känsla av inskränkt integritet och på positiva upplevelser som ökad tillgänglighet, minskad stress vid körning, etc.. Kan ökad användning av t.ex. radar i olika avståndskännande system inge individer en känsla av obehag för att utsättas för strålning? Hur upplevs risken att kunna bli automatiskt övervakad? Vad innebär förenklad möjlighet att planera sitt resande, att hitta vägen till sin destination utan tidsspillan, etc.?

SOU 1997:35 Forskning och utveckling inom kommunikationsområdet 245

_______________———-——

Drift och underhåll av infrastrukturen

Forskning om väg- och baninfrastrukturen kommer att bli en allt viktigare fråga för att kunna bevara det infrastrukturkapital som finns. Därtill kommer att idéerna bakom begreppen funktionsentreprenad och life-cycle-cost ger ett bredare perspektiv än tidigare på innebörden av begreppet kostnadseffektivitet. Bland annat behöver kopplingen mellan investeringamas kapitalkostnader och framtida underhållskostnader analyseras närmare. Ett betydande tillskott av vägar och järnvägar som följd av mångmiljonsatsningen på väg- och banifrastrukturen gör att FoU om drift- och underhållsfrågor blir ännu viktigare. Forsknings- och utvecklingsinsatserna inom drift- och underhållsområdet måste på sikt åtminstone bli lika stora som de satsningar som i dag görs eller förväntas göras på planering, projektering och nybyggande.

Miljöanpassade fordon och drivmedel

Dagens transportsystem är inte långsiktigt hållbart eftersom det baseras på icke förnybara energiresurser och ger upphov till oacceptabla miljöeffekter lokalt, regionalt och globalt. Det krävs många slags insatser för att skapa nya förutsättningar för att åstadkomma kostnads- effektiva och hållbara transportlösningar. Detta förutsätter en system- syn där exempelvis fordon och drivmedel studeras insatt i ett sammanhang med infrastruktur och styrmedel av olika slag.

Det krävs vidare att resultaten från forskning kring exempelvis transportarbete, varudistribution , trafikplanering och beslutsprocesser sätts i ett större sammanhang och utnyttjas i praktiska försök. De demonstrationsprogram som hittills har genomförts har enbart studerat tekniska frågor kring fordon och drivmedel. Det är därför angeläget att utvidga begreppet demonstrationsförsök till att omfatta den tekniska utvecklingen i form av fordon och drivmedel insatta i ett större sammanhang.

Den tekniska utformningen av fordonen påverkar andra delar av transportsystemet såsom transporteffektivitet, säkerhet, hälsa och miljö, energieffektivitet osv.. Nya typer av fordon möjliggör i vissa fall nya transportmetoder, i andra fall kan de medföra begränsningar. Exempelvis kan tysta och helt emissionsfria el- och hybridfordon öppna möjligheter för ny lokalisering och bebyggelseutformning och exempelvis öppna upp stadskärnor för biltrafik. Kombinerat med regleringar i form av t.ex. miljözoner öppnar detta för en ny form av trafik- och stadsplanering. Vidare kan lokal produktion av drivmedel baserade på förnybara energiresurser, såsom biodrivmedel, el från vind- och solenergi, skapa nya förutsättningar som påverkar

246 Forskning och utveckling inom kommunikationsområdet SOU 1997:35___—___

bränsleförsörjningen, liksom regional utveckling, ekonomi, sysselsättning osv.

Målsättningen med demonstrationsprojekten är att stimulera och starta lokala utvecklingsprocesser där fordonsanvändare samarbetar med fordonstillverkare för att gemensamt utveckla och pröva ny teknik under realistiska driftsförhållanden och i större skala. Härigenom skapas ett intresse och engagemang hos såväl fordonstillverkare som hos transportföretag (såväl privata som offentliga) och andra fordonsanvändare av olika slag, samt hos drivmedelsleverantörer och drivmedelsproducenter. Demonstrationsprojekten har därigenom förut- sättningar att stötta uppbyggnaden av en nödvändig infrastruktur för ”rena” fordon och bränslen en infrastruktur som kräver en lång infasningsperiod innan den kan utvecklas helt självständigt på marknadens villkor.

SOU 1997:35 247

Luftfartsverket och Svenska Regionala Flygplatsers Förbund

Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen mellan stat och kommun

Stockholm i februari 1997

248. Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen SOU 1997:35

Bakgrund

Statens och Luftfartsverkets ansvar för flygplatsinfrastrukturen precise- rades genom luftfartspolitiska beslut i riksdagen på 1960-talet. Ett nät av statliga flygplatser med Luftfartsverket som huvudman hade då uppstått. I huvudsak täckte detta kustregionema inklusive Norrlands- kusten samt ett fåtal inlandsregioner kring Jönköping, Karlstad, Östersund och Kiruna. Norrlands inland hade mycket dålig flygtill- gänglighet och detsamma gällde stora delar av södra Sveriges inland.

Ett antal regioner byggde därefter egna flygplatser och utvecklade flygtrafik med kommuner och i Vissa fall landsting som intressenter. I Linköping utvecklades linjetrafik på en näringslivsägd trafikflygplats, SAAB-fältet. Flygplatsens underskott täcks delvis av kommunen. Oavsett ägarförhållanden har flygplatsemas drift medfört betydande ekonomiska underskott för sina ägare. De statliga flygplatsemas underskott har täckts inom ramen för Luftfartsverkets samlade över- skott medan de kommunala flygplatsemas underskott i huvudsak täckts med kommunala skattemedel. De 27 kommunala flygplatser som idag har linje- och/eller chartertrafik är troligen samhällsekonomiskt lön- samma. I huvudsak utgörs de samhällsekonomiska vinsterna av stora tidsvinster gentemot konkurrerande färdmedel, i de allra flesta fall bil.

Hittills har det statliga stödet till de kommunala flygplatserna i huvudsak bestått av investeringsstöd och driftstöd. Investeringsstöd har förekommit under lång tid. Under 1980-talet tillkom mer renodlade driftstöd.

För närvarande finns två former av driftstöd till kommunala flygplatser, skogslänsbidrag och resultatutjämningsbidrag. Skogsläns- bidraget har motiverats av regionalpolitiska skäl medan resultatutjäm- ningsbidraget även varit en prestationsersättning för att flygplatserna bidragit med trafik och intäkter till luftfartssystemet. Stöden har i viss mån minskat orättvisorna mellan statliga och kommunala flygplatser. Under 1996 uppgick stödbeloppen till 35 mkr och fördelades på 19 flygplatser. Åtta flygplatser fick inget stöd alls medan två fick stöd ur båda bidragssystemen. Länstrafikanslag (LTA) kan användas för investeringar på kommunala flygplatser med linjetrafik. Anslaget till flygplatserna var 1996 8mkr. Investeringsstöd har av bl.a. syssel- sättningsskäl förekommit för t.ex. banförlängningar, och i Arvidsjaur för huvuddelen av flygplatsen. De olika stödformema har varierat i omfattning och storlek genom åren men har hela tiden varit provisorier. En långsiktig politik och viljeinriktning från statens sida för de kommunala flygplatserna har saknats.

Kommunikationskommittén har som uppgift att genomföra en översyn av hela den statliga trafikpolitiken och även att precisera

SOU 1997:35 Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen 249

statens ansvar för flygplatsinfrastrukturen och tillgängligheten med flyg. Luftfartsverket och företrädare för de kommunala flygplatser har tagit fram ett gemensamt förslag som underlag till kommitténs ställningstagande.

Syfte

1. Föreslå ett långsiktigt hållbart system som preciserar och avgränsar statens och därmed även Luftfartsverkets ansvar för flygplats- infrastrukturen. Föreslå vilka principer som skall gälla samt peka på vilka konsekvenser en anpassning av dessa principer skulle få. Samtidigt skall alla provisoriska lösningar som finns och har funnits genom åren elimineras.

2. Precisera statens ansvar för hur tillgänglighetsmålet skall kunna tillgodoses med flyg samt studera metoder för/föreslå en modell för detta

Projektets genomförande

Arbetet har genomförts i en arbetsgrupp bestående av

Per Wickenberg, LFV, ordförande Wilhelm Jansson, LFV, sekreterare

Stig Fredriksson, Fyrstad Flygplats AB Helena Wallin Kjellin, Kommunförbundet Karl Andersson, Örebro Flygplats AB Urban Trygg, LFV

Torbjörn Kihlstedt, Carta Corporate Advisors AB, har bistått gruppen som expert.

Synpunkter och problemuppfattningar har inhämtats och bearbetats genom kontakter med branschföreträdare, flygbolag och flygplats- hållare.

Dessutom har avstänmingar och dialog under arbetets gång skett med Kommunikationsdepartementet. Kommunikationskommittén och SIKA har givit värdefulla synpunkter innan slutförslag tagits fram.

Rapporten (PM och OH-bilder) utgör ett gemensamt förslag från arbetsgruppen. Förslaget är förankrat i Luftfartverkets ledning och i den Kommunala Flygplatsgruppen (Svenska Regionala Flygplatsers Förbund)

Arbetet har genomförts under hösten 1996.

250. Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen

Gemensamma utgångspunkter

Arbetsgruppen har haft följande gemensamma utgångspunkter:

' Nuvarande uppdelning i huvudmannaskap för flygplatssystemet bör bibehållas. 0 Rollfördelningen mellan staten, Luftfartsverket som förvaltare av flygplatser och övriga flygplatshållare skall renodlas så långt som möjligt. . Incitamentet för effektiv drift av infrastrukturen skall bibehållas och utvecklas. . Rättviseaspekten mellan kommuner med statliga flygplatser och kommuner med egna skall beaktas. 0 Stöd till flygplatser av regionalpolitiska skäl skall beaktas (tillgänglighetsmålet). . Nuvarande provisoriska lösningar skall ersättas med ett permanent system. Utgångspunktema är enkelhet, överblickbarhet, långsiktig- het och rättvisa. . EU:s krav och regelsystem skall beaktas. ' Internationella erfarenheter och lösningar skall studeras och utvärderas.

Arbetsgruppens överväganden

I det trafikpolitiska beslutet 1988 angavs som ett övergripande mål att medborgarna och näringslivet i landets olika delar skulle erbjudas en tillfredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Transportsystemet skulle ut- formas så att medborgarnas och näringslivets grundläggande trans- portbehov tillgodosågs samt bidra till regional balans.

Inom flygområdet har någon ansvarsfördelning för uppfyllande av målen inte gjorts vilket har lett till att kommunerna fått ta en stor del av ansvaret för uppfyllande av de statliga trafikpolitiska målen. Dessutom har ständigt återkommande förhandlingar pågått mellan stat och kommun om statsbidrag. Situationen har komplicerats av en oklar rollfördelning mellan staten och Luftfartsverket.

Arbetsgruppen har kunnat konstatera att en framtida lösning inte kan bygga på klarlägganden av historiken, eftersom tydliga principer och spelregler ej definierats. Förhandlingar och partiella överens- kommelser mellan staten, kommunerna och Luftfartsverket har ersatt ett nödvändigt klarläggande av ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Slutsatsen är att det nu krävs en konkretisering av statens

SOU 1997:35

SOU 1997:35 Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen 251

ansvar för flygplatsinfrastrukturen för att såväl tillgänglighetsmål som rättvisemål skall kunna uppfyllas.

Utgångspunkter för en framtida ansvarsfördelning

För att hela landet skall få en tillfredsställande transportförsörjning måste staten ta ett tydligt ansvar för flygplatstjänster också utanför det nuvarande statliga flygplatsnätet. Huvudmotiven är följande:

' Flyget är ett sammanhållet system en flygplats förutsätter en annan. . Flyget är till sin natur ett nationellt och internationellt transport- system.

. Flyget spelar i vissa regioner med dålig alternativ kollektivtrafik en avgörande roll för det trafikpolitiska tillgänglighetsmålet. För stora delar av landet har flyget också stor regionalpolitisk och närings- politisk betydelse. . Staten har sedan länge tagit ansvar för den nationella väg- och jämvägsinfrastrukturen i hela landet.

Principer för framtida system

' Staten bör ta ett betydande ekonomiskt ansvar för att tillhandahålla infrastrukturella förutsättningar för en tillfredsställande flygtrafik. 0 Statens ekonomiska ansvar skall ej utgöra en total finansiering. Även fortsättningsvis skall rörelseintäkter vara den primära finan— sieringsforrnen.

. Det statliga stödet skall vara anpassat till respektive flygplats behov och möjligheter till egengenererad kommersiell bärkraft.

. Stödet måste vara utformat så att de kommunala incitamenten att utveckla flygplatserna består. ' Stödnivån skall vara förutsägbar . Systemet skall vara lätt att administrera. . Stödet skall vara affärslogiskt riktigt och överensstämma med in- gående intressenters uppgifter och roller. . Stödet skall vara långsiktigt hållbart.

252. Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen SOU 1997:35

Former för det statliga stödet

Arbetsgruppen har diskuterat tre olika stödformer:

0 Stöd till drift av flygplatser. . Investeringsstöd. . Flygtrafikupphandling.

För de kommunala flygplatshållama är driftkostnadema det största problemet. Det samlade underskottet för flygplatserna var 1996 150 mkr (kapitalkostnader uppgår generellt till knappt 10% av drifts- kostnadema). Det finns således ett stort utrymme för betydande kostnadspåverkan/ stöd för driften.

De stora infrastrukturella investeringarna är redan genomförda och stöd till ytterligare investeringar kan hanteras inom ramarna för läns- trafikanslagen (LTA).

Upphandling av flygtrafik förekommer på vissa flygplatser med mindre än 40 000 passagerare/år. Kostnaden för trafikstödet är på dessa flygplatser betydligt lägre än för driftkostnadema. Flertalet flygplatser har emellertid inga trafikstödskostnader och deras situation skulle inte förbättras av en statlig upphandling.

Flygtrafikupphandling kan dock i vissa extraordinära fall vara ett komplement till driftstöd under en övergångsperiod. (se vidare under rubrik, upphandling av flygtrafik).

Arbetsgruppen föreslår att statligt stöd utgår i form av driftstöd. Stödet bör grundas på respektive flygplats storlek, tekniska standard och vidhängande driftkostnader. Stödets storlek bestäms således inte av respektive flygplats ekonomiska utfall och därmed elimineras risken för ökande stödvolymer. Med hänsyn till de ökande kommersiella förut— sättningarna avtrappas stödet med stigande passagerarantal. Inne- varande prognoser indikerar ökande passagerarunderlag och därmed minskat stöd över tiden.

Stödet föreslås ersätta nuvarande skogslänsbidrag och resultat— utjämningsbidrag.

Ingående flygplatser

Att ställa upp precisa normer i fråga om avstånd, alternativa transport- sätt, regional- och näringspolitisk betydelse m.m. för att på så sätt avgöra vilka flygplatser som skall ingå i ett flygplatssystem är inte en framkomlig väg.

SOU 1997:35 Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen 253

Flygplatssystemet bör bygga på nuvarande statliga och kommunala flygplatser med reguljär passagerartrafik av viss omfattning.

Ytterligare flygplatser erfordras ej.

Vissa krav på trafikunderlaget bör uppställas för att ingå i flygplatssystemet:

. minst 10 000 årspassagerare i icke säsongsbunden reguljär passa- gerartrafik, . en flygplats som ej uppfyller kriterierna under två år i rad bör ej längre ingå i systemet,

eventuellt tillkommande flygplatser skall uppfylla passagerar- kriteriet under minst två år för att upptas.

Härutöver kan vid uppstarten sådana flygplatser som anses ha särskild betydelse för uppfyllande av de trafikpolitiska målen ingå i flygplatssystemet (Mål 6)

Kommunala flygplatser som ingår initialt:

Arvidsjaur Mora Borlänge Skövde Gällivare Storuman *) Gävle-Sandviken Sveg *) Göteborg/ Säve Torsby *)

Hagfors” Trollhättan-Vänersborg Hudiksvall Vilhelmina

Kramfors Västerås/Hässlö Kristianstad Växjö

Linköping Örebro—Bofors Lycksele

*) = uppfyller ej baskriteriet 10 000 årspassagerare, men ingår i mål 6- området.

Hagfors, Hultsfred, Oskarshamn och Söderhamn ingår inte, efter- som de har mindre än 10 000 årspassagerare och inte ingår i mål 6- ornrådet. Hemavan och Idre har enbart säsongstrafik.

Stockholm/Skavsta har mer än 10 000 passagerare men inte i regelbunden trafik utan huvudsakligen i utrikes chartertrafik.

254. Ansvarsfördelning för flygplatsinfastrukturen SOU 1997:35

Finansiella effekter

Det statliga stödet bedöms behöva höjas från nuvarande 35 mkr (varav 10 mkr finansieras av Luftfartsverket och 25 mkr över statsbudgeten) till 90 mkr. Detta täcker ungefär 75% av det samlade driftsunderskottet på de 20 stödberättigade flygplatserna. Arbetsgruppen anser att detta är den lägsta nivå som kan garantera långsiktigt hållbar trafikförsörjning på de stödberättigade flygplatserna. Stödet täcker emellertid ändå mindre än en tredjedel av dessa flygplatsers driftkostnader. Resterande del måste täckas via kommersiella intäkter och kommunala bidrag. Därmed bibehålls drivkraften för effektiv flygplatsdrift.

Stödet bör finansieras via statsbudgeten. Om stödet skall finansieras av Luftfartsverket krävs en förändring av verkets roll och ansvar och framför allt av statens ekonomiska avkastningskrav.

Stödmodell förslag

Arbetsgruppen har analyserat verksamheten på de kommunala flyg- platserna och urskiljt de faktorer som är avgörande för kostnader och intäkter vid flygplatsdrift.

Tre faktorer bör påverka beräkningen av stöd per flygplats:

. Variation i driftkostnader (t.ex. typ av trafikledning, dimensione- ring av brand- och räddningstjänst samt klimatförhållanden). ' lntäktsförutsättningar (passagerarantal, flygplansrörelser och frakt- volym). . Perifert läge och klimat

När uppgifter finns tillgängliga om flygplatsemas resultat för 1996 kommer arbetsgruppen att presentera ett förslag till slutlig fördelnings- modell som bygger på de nämnda faktorerna.

Upphandling av flygtrafik

Kommunerna upphandlar eller bidrar med ekonomiskt stöd till trafiken i ett flertal fall. Staten upphandlar enbart trafiken mellan de statliga flygplatserna Östersund och Umeå. Arbetsgruppen har i föreliggande förslag inte närmare behandlat upphandling av trafik, eftersom det helt överskuggande problemet har varit att säkra den fortsatta flygplats- driften. Upphandling av flygtrafik får därför bli en fråga som behandlas i särskild ordning inom ramen för ”statens upphandling av olönsam

SOU 1997:35 Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen 255

trafik”. I sammanhanget kan nämnas att Luftfartsverket behandlat frågan i en särskild utredning som har gjorts av Göran Norström.

Bilaga

Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen

mellan stat och kommun

256. Ansvarsfördelning för flygplatsinf'astrukturen

Rapport

Arbetsgruppen Januari 1997

_ ______________._______.____________ 1 OGCLFVO3/ 97-02-07

SOU 1997:35

2

Uppdrag

I. Föreslå ett långsiktigt hållbart system som preciserar och avgränsar statens och därmed även Luftfartsverkets ansvar för flygplats— infrastrukturen. Föreslå vilka principer som skall gälla samt peka på Vilka konsekvenser en anpassning av dessa principer skulle få. Samtidigt skall alla provisoriska lösningar som finns och har funnits genom åren elimineras

II. Precisera statens ansvar för hur tillgänglighetsmålet skall kunna tillgodoses med flyg samt studera metoder för/ föreslå en modell för detta

06CLFV03/ 97-02-07

Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen 257

3

Projektets genomförande

Arbetet har genomförts i en arbetsgrupp bestående av; Per Wickenberg, LFV, ordförande

Wilhelm jansson, LFV, sekreterare

Stig Fredriksson, Fyrstad Flygplats AB

Helena Wallin, Kommunförbundet

Karl Andersson, Örebro Flygplats AB

Urban Trygg, LFV

Till arbetsgruppen har knutits som extern expert; Torbjörn Kihlstedt, Carta

Avstämningar och dialog har under arbetets gång skett med Kommunikations- departementet, Kommunikationskommittéen och SIKA

Föreliggande sammanfattande promemoria utgör ett gemensamt förslag från arbetsgruppen

OGCLFVOQ/ 97-02-07

258. Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen

Söka den formella

plattformen för att därifrån

skapa ett nytt ramverk

Hypotes: Principer och spelregler ej

tillräckligt tydliga

Ett framtida ramverk kan ej skapas genom klarlägganden av historiska händelser

Alternativa angreppssätt

Valt angreppssätt

"

Skapa de grundläggande förutsättningama utifrån nuvarande realistiska ansvarsgränser och därigenom finna ett nytt ramverk

Hypotes: Förhandlingar och partiella överens- kommelser mellan staten, kommunerna och LFV har ersatt ett nödvändigt klarläggande av innebörden och formerna för statens och kommunernas roller

Konkretisering av statens totala ansvar är en förutsättning för att uppfylla såväl tillgänglighet som rättvisemål.

ns.: * n— !#?” ' i:” - :CÅC

4

OGCLFVOS/ 97-02-07

SOU 1997:35

Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen 259

Det trafikpolitiska målet (1988)

Övergripande: Erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader

Delmål: Transportsystemet skall utformas så att: - medborgarnas och näringslivets grundläggande transportbehov tillgodoses — det bidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet - det motsvarar högt ställda krav på säkerhet i trafiken

Därutöver ska transportsystemet. — utvecklas så att en god miljö och hushållningen med naturresurser främjas

- byggas upp så att det bidrar till regional balans

Ur förarbetena Tillgängligheten måste förbättras, miljöeffekterna begränsas, effektiviteten och säkerheten öka, regionala obalanserna minska

Någon detaljerad permanent ansvarsfördelning för uppfyllande av målen har ej utarbetats

("4377—4735 7»:

_

5 OGCLFVOSI 970247

260. Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen

SOU 1997:35

Motstridiga föreställningar och ambitioner på statlig nivå har starkt bidragit till ”lapptäcket”

Föreställningar Politisk ambition

Tillgänglighet;— mål och goda i regionala villkor _ '

Flyget är ett

kommersiellt

yget är en viktig förutsättning för att uppfylla de politiska

ambitionerna _ ;3 '7'

Kan inte klara de politiska målen _ av egen kraft

Utväg hittills * ”Får lösas av kommunerna/ den som har ett kommersith '- ansvar — LFV samt genom specialinriktade statsstöd” Ä

6 OSCLFVOSI 97-02—07

SOU 1997:35

Ansvarsfördelning för flygplatsinfastrukturen 261

7

Rundgång i ett trepartsspel i stället för en dialog mellan huvudintressenterna

Kommunerna

OGC LFVOS/ 97-02-07

262. Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen

SOU 1997:35

Utgångspunkter

för en framtida ansvarsfördelning

_ 8 OGCLFV03/ 97-02—07

SOU 1997:35

Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen 263

Utgångspunkter ]

Staten bör ta ett betydande ansvar för genomförandet av de trafikpolitiska målen

V Flyget är ett sammanhållet system — en flygplats förutsätter en annan v Flyget är till sin natur ett interregionalt, nationellt eller internationellt system

1/ Flyget spelar en på vissa håll betydande roll för _ _ o _ uppfyllande av tillgänglighetsmålet i trafikpolitiken är i lehgt att staten atar Sig ett betydande

vissa fall en direkt förutsättning för att det skall kunna ansvar för att genom mfrasmikturen anses vara uppfyllt upprätthålla goda förutsättningar för

tillfredsställande flygtrafikförbindelser o/ Flyget har för stora delar av landet — inte bara för över hela landet

Norrlands inland — en stor regional- och näringspolitisk betydelse — kan vara en nödvändig förutsättning för attraktiva förhållanden för näringslivet

# Staten har sedan länge tagit ett huvudansvar för den nationella infrastrukturen inom väg och järnväg och delvis även inom sjöfarten

,

9

OGCLFVOSI 97-02-07

264. Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen

SOU 1997:35

Statens insatser bör med nuvarande rollfördelning belasta statsbudgeten, ej LFV

|/ Ej affärslogiskt att blanda ren affärsmässig verksamhet med subventionsverksamhet

V Eventuth i konflikt med EU

t/ Förmodat motstånd och trovärdighetsproblem hos de större flygbolagen

Belastning på LFV kräver ändring och förtydligande av ansvar, mål och roll

10 06CLFV03/ 97-02-07

SOU 1997:35

Ansvarsfördelning för flygplatsinfiastrukturen 265

Utgångspunkter 2

Statens ansvar bör vara rikstäckande

V Statens ansvar bör inte begränsas till exempelvis delar av landet där avstånden uppenbart nödvändiggör flygförbindelser eller där flyget har en betydande regional— eller näringspolitisk roll t/ Principith bör flyget istället likställas med Väg och järnväg där staten sedan länge åtagit sig ett nationth ansvar för infrastrukturen. Även när det gäller lokala och inomregionala transporter har en klar ansvarsfördelning gjorts

266. Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen

_ 11 OGCLFV03/ 97-02—07

SOU 1997:35

Utgångspunkter 2

Kommunerna bör ha ett delansvar för flygplatssystemet

nl Kommunerna har ett ansvar för den egna utvecklingen — kommunikationema är en del av detta

V Ett kommunalt ägande ger närhet till problemen och förutsättningar att anpassa till lokala förhållanden

___—___—

12. OGCLFVOS/ 97-02—07

SOU 1997:35

Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen 267

Utgångspunkter 3

Renodlade roller för LFV en grund för ett långsiktigt fungerande system

Luftfartsverket har idag två roller Roller Förutsättningar för framgång

;_ v Tydliga, kvantifierbara mål ul Konsekvens och stabilitet i målen — inga ”plötsliga” tilläggsmål V Resultatmätning/ bedömning endast mot målen Myndighetsverksamhet ;; v Inga andra intressen som kan påverka eller sektorsansvar upplevas påverka objektivitetskravet vid främjanderoll f myndighetsutövning

Säkerhet V Tydliga och inbördes konsistenta mål och .mm _, fegeleStem

13. OGCLFVOS/ 97-02—07

268. Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen

SOU 1997:35

Utgångspunkter 3

Renodlade roller för LFV en grund för ett

långsiktigt fungerande system Luftfartsverket har tvingats blanda de två rollerna

Staten — som politisk inueesent * Kräver att LFV ”ställer upp” för uppfyllande '" av de trafikpolitiska målen ..

Staten — som ägare Kräver affärsmässig avkastning

Kommunerna — som flygplatsinnehavare och kravställare på rättvisa Kräver att staten ”ställer upp” — gärna genom LFV

",-_f;r___*», ......... I a axs— ” _ * i I | I |

ru ndi het . *.gverksarnhet ::: Y g j _________

________

u/ LFV hamnar lätt i en omöjlig situation ' boskillnad mellan de två rollerna grundläggande för en effektiv verksamhet ' intressenterna. ”respekterar” inte alldd detta ' LFV kan tvingas till en restriktiv hållning i främjandefrågor för att förhindra att affärssidan drabbas av ”extra förpliktelser”

o/ Tydlig och respekterad gräns mellan LFVs två roller en förutsättning för att frågan om statens ansvar skall hamna rätt och för att LFV skall kunna spela en fullt konstruktiv roll

_ _________________._____———-————-——-——————————— 14 06CLFV03/ 97-02-07

SOU 1997:35

Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen 269

Slutsatser — utgångspunkter

15

l/ Staten bör ta ett betydande ekonomiskt ansvar för att tillhandahålla infrastrukturella förutsättningar för en tillfredsställande flygtrafik

t/ Ansvaret bör gälla hela landet och inte begränsas till vissa delar V Kommunema bör ha ett fortsatt eget ägaransvar för flygplatser

V Kommunernas ansvar på orter där LFVs flygplatser finns förändras ej En klargjord ansvarsfördelning på den statliga sidan är en

förutsättning för dialogen med kommunerna

06CLFV03/ 97-02—07

270. Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen

SOU 1997:35

SOU 1997:35 Ansvarsfördelningjörflygplatsinfrastrukturen 271

Framtida system

OGCLFVOS/ 97-02-07

16

17

Det framtida systemet har som utgångspunkter:

V Generellt uppfyllande och operationalisering av de trafikpolitiska målsättningarna

t/ Beaktande av rättviseaspekterna mellan de kommunala och statliga flygplatserna t/ Flygets branschlogik

Jämförelser med övriga trafikslag har ej gjorts explicit

06CLFV03/ 97-02-07

272. Ansvarsfördelning för flygplatsinfastrukturen

SOU 1997:35

____________________—-——-———————-——

Basförutsättningarna för det statliga stödet

Flygplatskostnader |————-————'——_—"l

V//////////////////////////////////////////////////////////////A

Intäkter

Underskott 7///////////////////////////////4

Ca 115 _ 130 MSEK/är” (1994/1995)

v Aven fortsättningsvis ska rörelseintäktema vara den primära finansieringsformen

v Stödet ska vara anpassat till behoven och den kommersiella bärkraften |! Stödet måste utformas så att incitamenten att utveckla flygplatserna består 1) Före ägarbidrag och övriga offentliga insatser

###—M 18 OGCLFVOS/ 97-02—07

SOU 1997:35

Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen 273

Det statliga stödets utformning

Statens stöd bör främst inriktas på flygplatsdriften

Tre möjliga former för ekonomiskt stöd

Flygplatsdriftsstöd

Kommentar:

Flygtrafikupphandling

Kommentar:

Investeringsstöd

Kommentar:

Driften regelmässigt klart kostsammast — utrymme för betydande kosmadspåverkan / stöd

Möjligt att utforma ett hållbart och entydigt regelsystem

Driftskostnaden är exklusive avskrivningar och finansiella kostnader

Tar hand om huvudproblemet för merparten av flygplatserna (stora/små samt geografisk spridning)

V 1/ tl

Genom anpassning av servicenivå, flygplansstorlek och dylikt bör skillnaden i flygpriser från/ till olika delar av landet inte bli större än att de kan accepteras

Relativt överkomligt ekonomiskt för kommuner att själva stödja viss trafik om det anses önskvärt

Mycket svårt att utforma generellt gällande normer för kvalitet, turtäthet, avgiftsneutralitet etc Kan vara ett komplement till driftstöd i extraordinära. situationer för att uppfylla tillgänglighetsmålen

V l/

Finns ej skäl att bidra till nyanläggning av flygplatser — behovet väl tillgodosett

Kapitalkostnadema regelmässigt betydligt lägre än driftkostnadema

Investeringar kan om nödvändigt behandlas inom ramen för

LTA

___—___— 19

OGCLFV03/ 97-02—07

274. Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen

SOU 1997:35

Det statliga stödets uq'm'mm'ng

Basera det statliga stödet på ett nationellt flygplatssystem baserat på de trafikpolitiska målen

t/ Statens stöd till flygplatsdriften bör ha till syfte att skapa förutsättningar för tillfredsställande Hygförbindelser över hela landet

I/ Stödet bör inriktas på flygplatser där reguljär passagerartrafik bedrivs

över hela året

20. OGCLFVOS/ 97-02-07

SOU 1997:35

Ansvarsfördelningjörflygplatsinfrastrukturen 275

Det statliga stödets utformning

Flygplatssystemet i praktiken

u/ Att ställa upp precisa normer i fråga om avstånd, alternativa transportsätt, regional— och näringspolitisk betydelse mm för att på så sätt avgöra vilka flygplatser som skall ingå i ett flygplatssystem är inte en framkomlig väg

v Flygplatssystemet bör bygga på nuvarande statliga och kommunala flygplatser med reguljär passagerartrafik av viss omfattning

u/ Ytterligare flygplatser erfordras ej

s/ Vissa krav på trafikunderlaget bör uppställas för att ingå i flygplatssystemet ' minst 10 000 årspassagerare i icke säsongsbunden reguljär passagerartrafik ' en flygplats som ej uppfyller kriterierna under två år i rad bör ej längre ingå i systemet ' eventuth tillkommande flygplatser skall uppfylla passagerar-kriteriet under minst två år för att upptas V Härutöver kan vid uppstarten sådana flygplatser som anses ha särskild betydelse för uppfyllande av de trafikpolitiska målen ingå i flygplatssystemet (Mål 6)

_

21 06CLFV03/ 97-02-07

276. Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen

SOU 1997:35

_________________________-—————————————

Kommunala flygplatser som ingår initialt

Arvidsjaur Borlänge

Gällivare Gävle-Sandviken Hudiksvall Göteborg / Säve Linköping Kramfors

Lycksele Kristianstad

Mora Storuman J Skövde Västerås / Hässlö

Sveg J

Trollhättan-Vänersborg

Vilhelmina . Växjö I = uppfyller ej baskriteriet 10 000 årspassagerare Örebro—Bofors men ingår i mål 6-området

Torsby / Hagfors /

Hultsfred, Oskarshamn, Nyköping och Söderhamn ingår ej vid baskrav 10 000 årspassagerare

22. OGCLFVOS/ 97-02-07

SOU 1997:35

Ansvarsfördelnin g för flygplatsinh'astrukturen 277

Det statliga stödets utformning

Principer för statens stöd till kommunala flygplatser

V

3”:

23

Flygplatsdriften skall så långt som möjligt |! Staten står för en andel av driftkostnaden finansieras med avgifter på trahken (eller på (exklusive avskrivningar och finansiella

annan kommersiell grund om så är möjligt) kostnader) — ej för underskottstäckning Tillråckliga incitament skall finnas för * # Avtrappande stöd — vid beräknat bärkraftig flygplasägaren att arbeta för tillväxt och volym upphör stödet effektivisering / Statens stöd kan administreras av LFV Får ej uppmuntra till kreativ bokföring — omföring av kostnader

Stödnivån skall vara förutsägbar Systemet skall vara lätt att administrera

Skall vara affärslogiskt riktigt och överensstämma med ingående intressenters uppgifter och roller

Skall upplevas som rättvist för att ge långsiktig hållbarhet

%

OGCLFVOSI 97-02—07

278. Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen

SOU 1997:35

Ersättningens storlek

l/ Bidraget ska vara tillräckligt så att det kvarvarande underskottet inte omöjliggör långsiktig drift

V Nuvarande underskott är ca 120 MSEK V Nuvarande ägarbidrag utgör ca 40% av de totala driftkostnadema

# Ett statligt bidrag uppgående till ca 30% av driftskostnaderna skulle utgöra totalt ca 85—90 MSEK/ år och därmed täcka maximalt c:a 75% av underskottet

###—M 25 OGCLFVOS/ 97-02-07

SOU 1997:35

Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen 279

Totala kommunala flygplatsnåtet

SOU 1997:35

26

Intäkter av drift

Kostnader exkl. avskrivningar Avskrivningar

Finansiella kostnader

Nettoresultat

Bidrag från ägarna (kommunala medel) Resultat efter kommunala medel Statliga medel Skogslänsbidrag

Resultatbidr,

Övriga bidrag Summa statliga medel Resultat efter statliga medel LTA-medel

Kostnader (exkl. avskrivningar) Kommunala medel/ Kostnader Skogslänsbidrag/ Kostnader Resultatbidr. / Kostnader

Övriga bidrag/ Kostnader Summa Statliga medel/ Kostnader

Samtliga bidrag/Rörelsekostnader exkl. avs Antal passagerare 1995

OGCLFVOS/ 97-02-07

203 165 280 311 27 638 22 875

-132 687 117 468 -15 218

14 565 23 531

2 200 40 296 25 078 24 900 280 31 1 41,90/0 5,2% 8,40/0 0,80/0 14,4%

56,3%

1995 244 577 305 476

31 660 24 637 -115 816 109 847 -5 969 26 451 20 809 100 47 360 41 391 8 250

305 476 36,0% 8,7% 6,80/0 0,00/., 15,5%

51,5% 2 062 327

S:a 94—95 447 742 585 787

59 298 47 512 -248 502 2.27 315 -21 187 41 016 44 340

2 300 87 656 66 469 33 150

585 787 38,8% 7,00/0 7,60/0 0,40/0 15,00/0

53,8%

280. Ansvarsfördelning för flygplatsinfiastmkturen

_

”___—___—

Fördelning av bidraget mellan flygplatser

Ersättningen till flygplatserna avtrappas med bland annat passager— arvolym

Avtrappningsprinciper och formler bör utarbetas där nuvarande och tidigare modeller för annat stöd utnyttjas om de fyller sin funktion

OGCLFVOS/ 97-02—07

SOU 1997:35

Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen 281

Fördelning av ersättningen mellan flygplatser (forts) Principskiss

Bidragsm'vå Givet

./ Bidragsram MSS—90 MSEK (ca 30% av totala driftkostnader)

på”? ./ Täckning av resterande driftkosmader via trafikintäkter och/eller kommunala bidrag

Min

Verksamhetsvolym, bl.a. passagerarvolym

28. OGCLFVOS/ 97-02—07

282. Ansvarsfördelning för flygplatsinfastrukturen

SOU 1997:35

SOU 1997:35

Nytt och gammalt system

Historiskt och nuvarande stödsystem Nytt system

u/ Olika stöd utan övergripande > # Ett stöd som ersätter alla andra *) kriterier

V Sned fördelning > v Fördelning utifrån behov och möjligheter till kommersiell

bärkraft v Olika finansieringskällor > v En finansieringskälla

s/ Ingen är nöjd, ”alla” upplever sig som > V Fasta spelregler och stabilitet förlorare

u/ Kombination av stöd till drift och > V Driften stöds. I enskilda fall kan underskott upphandling utgöra ett komple- ment

*) LTA—stöd beslutas utanför modellen

_ 29 OöCLFVOS/ 97-02—07

Ansvarsfördelning för flygplatsinfrastrukturen 283

vänn—a_n

WWE

rull-Fl |

on?.

___—nånsin.?

_

lll- lill-lll

.....-

#3." nånn? RE

gamma” www—nå

nu u—uuul | || | nu. I --|L

-._.u: . kännare—n...—

n |

... .H....uI.E£-E;H£c£:m _ .. .

SOU 1997:35 285

Banverket

Det kapillära bannätet Problembeskrivning

Rapport P i996:6

286 Det kapillära bannätet SOU 1997:35

1 Inledning

Kommunikationskommittén har gett Banverket i uppdrag att beskriva det yttre bannätet och dess problem. I denna rapport lämnas en översiktlig redogörelse i enlighet med kommunikationskommitténs uppdrag,

Rapporten har tagits fram av en arbetsgrupp bestående av Lars Hellsvik, Lennart Hallbeck, Kjell Gustavsson och Jan Bäckström.

Innehållet har avgränsats till godstrafiken där problemen är mest uppenbara. Samråd har skett med SJ som bidragit med underlag och lämnat synpunkter på ett utkast till rapport.

Rapporten utgör i första hand en probleminventering och bör därför främst användas som information inför ytterligare diskussion och fördjupningar.

2 Allmän beskrivning

Med det yttre eller kapillära bannätet avses spår och Växlar längst ut i bannätet, avsedda för godstrafik och som ej tillhör stomnätet, malm— banan, inlandsbanan eller länsjämvägarna. Dessa spåranläggningar ägs av industriföretag, trafikföretag, kommuner eller SJ och utgör ofta de yttersta länkarna till en industri eller ett industriområde. Ett antal förhållanden och problemställningar i anslutning till det kapillära bannätet redovisas i det följande.

Järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) kräver att ett spår har en ensam ansvarig spårinnehavare. Ett rättssubjekt som t.ex. en förening motsva- rande en vägförening kan också vara spårinnehavare i jämvägssäker- hetslagens mening.

Ansvarig för en anläggning är i första hand anläggningens ägare. Denna kan emellertid överlåta rätten att förfoga över anläggningen till annan som då blir ansvarig spårinnehavare enligt jämvägssäkerhets- lagen.

För spårinnehav erfordras tillstånd från Jämvägsinspektionen enligt etablerade rutiner för ansökan och prövning.

Vidare säger förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar att om ägaren av en spåranläggning, eller SJ beträffande spår som ägs

SOU 1997:35 Det kapillära bannätet 287

av verket, begär det, får BV besluta att anläggningen eller del därav skall ingå i statens spåranläggningar. Innan beslut fattas skall BV samråda med berörda länsstyrelser, trafikhuvudmän samt andra spår— innehavare som berörs.

BV får bestämma vilka spåranläggningar som är länsjärnvägar. Vilka spåranläggningar som ingår i stomnätet bestäms av regeringen.

Banverkets organisationskommitté fastslog 1988 vissa kriterier för avgränsningen av infrastrukturen, d.v.s av BV förvaltade statliga spår- anläggningar. Därvid förutsattes att flera trafikutövare skulle kunna trafikera spåren. Bland annat fastlades att

' infrastrukturen skall utgöra ett sammanhållet system där det från teknisk synpunkt skall vara möjligt för olika företag att kunna trafikera banan ' till infrastruktur skall föras sådana anläggningar och sådan verk- samhet som är av avgörande betydelse för systemets kapacitet och för en neutral behandling av olika trafikföretag . sådana anläggningar och funktioner som har ett direkt samband med trafikföretagens produktutforrnning och effektivitet bör inte inklu- deras i infrastrukturen.

Ovanstående innebar att bl a linjen mellan stationerna, de spår tåg ankommer till på stationerna och persontrafikens plattformar kom att tillhöra infrastrukturen. Godstrafikterminaler, lastnings— och lossnings- spår, kombiterminaler och övriga spår på bangårdama samt stations- byggnader mm kom inte att inkluderas i denna.

Funktioner av infrastrukturliknande karaktär

I organisationskommitténs förslag förtecknades ett antal funktioner av infrastrukturliknande karaktär. Hit räknades bl.a. stationer och närliggande funktioner som parkering, bagagehantering, samt kombi- terminaler, godsterminaler och industrispår.

Det ansågs att dessa funktioner i första hand skulle planeras i ett företagsekonomiskt perspektiv och därför knytas till SJ eller annan intressent (d.v.s. ej Banverket). Samtidigt insåg kommittén att utveck- lingen av funktionerna i fråga hade ett allmänintresse.

Olika typer av vägar och jämvägsanläggningar framgår av bilaga 3.

288 Det kapillära bannätet SOU 1997:35

Organisationen och strukturen kring ägandet och ansvaret för dessa spår är i vissa fall oklar. De problem detta medför kan i vissa fall verka härnrnnade för utvecklingen av transporter på järnväg men också för de företag som är inblandade.

Den avreglering som beslutats inom järnvägen skapar frågetecken kring vem eller vilka som bör äga och ha ansvar för kapillära j ämvägs- nätet. Då detta nät till del administreras av företag som även är trafikoperatörer saknas klar och neutral avgränsning mellan förvaltare och operatör. Kostnaderna för inspektion och underhåll skapar problem för såväl spårinnehavaren som för ev nya aktörer på spåren.

Generellt fungerar investeringar i stom- och länsjärnvägar bra och enligt inarbetade rutiner. Däremot är investering i kapillära bannätet en oreglerad verksamhet som är svår att driva. Den i järnvägens änd- punkter mer begränsade trafiken kan inte alltid bära kostnaden för erforderliga investeringar.

Jämvägstrafiken belastas med totalkostnadema för kapillära bannätet. Banavgifter enligt principen för samhällsekonomiska marginalkostnader gäller infrastrukturen, men godstrafiken har i princip ett fullkostnadsansvar i varje ände av transporten då industrispår, spår vid lastnings- och lossningsplatser mm inte ingår i statens spår- anläggningar.

Tillgången till det kapillära bannätet upplevs av trafikutövama inte ske på samma konkurrensneutrala och lika villkor som motsvarande för vägtrafiken, som i regel ej har likartat kostnadsansvar för väg till kund i motsvarande utsträckning som järnvägen. Godstrafiken upplever även ett sämre läge än persontrafiken, som har tillgång till spår och platt- formar på stationer för samhällsekonomiska marginalkostnader och endast i begränsad omfattning möter ytterligare kostnadskrävande gränssnitt mellan järnvägsföretag och kund.

Även vad gäller avgifter för nyttjande av infrastrukturen upplever jämvägsföretagen att balansen mellan väg och järnväg förändrats till vägtrafikens fördel, se bilaga 4.

I Sverige satsas sedan några år tillbaka betydande belopp på järnvägens infrastruktur på samhällsekonomisk grund. De nyttor gods- trafiken borde kunna generera får dock begränsad möjlighet att utvecklas på grund av att det kapillära bannätets kostnadsnivå är för hög i förhållande till biltrafikens motsvarande.

I korthet listas några av de förhållanden som råder beträffande kapillära bannätet nedan. . Banverket inspekterar och underhåller anslutningsväxlar mellan

infrastrukturspår och övriga spår. Dessa växlar tillhör infrastruk-

SOU 1997:35 Det kapillära bannätet 289

turen men merkostnaden i förhållande till spår utan växel belastar anslutningsspårets innehavare och kan variera kraftigt beroende på om anslutande växel är belägen i huvudspår med snabbtågstrafik eller i ett sidospår med lägre ställda krav på växelns utformning och underhållsintervall. . Trafikutövaren belastas i regel med avgifter som skall täcka kostnaden för det kapillära bannätet. Vägtrafiken har däremot oftast tillgång till statlig eller kommunal väg i nära anslutning till fabriksgrinden. . Innehavare av kapillära bannätet har ett ekonomiskt ansvar inkl kapitalkostnadsdelen med tanke på långsiktigheten. Generella rikt- linjer för fördelning av kostnaden på ett konkurrensneutralt sätt när fler operatörer behöver utnyttja statliga eller privata anläggningar saknas. SJ är enligt riksdagsbeslut skyldiga att upplåta sina spår på konkurrens—neutralt sätt på samma villkor som SJs trafikrörelse och säger sig ha utvecklat egna riktlinjer för de delar som förvaltas av företagetDe förhandlingar som hittills förts mellan andra trafik- utövare och SJ ger dock anledning att ifrågasätta om dessa riktlinjer fått någon genomslagskraft inom SJ. SJ har ännu inte offentliggjort dessa riktlinjer. Principer för nyttjandeavgifter gällande övrigas anläggningar saknas. 0 På många platser är SJ ägare till spår och växlar med sådan place- ring att övriga operatörer måste passera dessa för att nå vagnars slutdestination vid t.ex. industri. Därmed erhåller SJ, enligt kritik som framförts av andra trafikutövare, en konkurrensfördel genom sin möjlighet till prissättning av nyttjanderätten och genom att SJ automatiskt vid förhandlingar om tillträdesvillkor i förväg får kännedom om ev konkurrenters rörelser på spåren. SJ har, som framgått av föregående stycke, utarbetat rutiner för prissättning av nyttjandet av sina anläggningar, men principer för nyttjandeavgifter gällande övrigas anläggningar saknas. . Avsaknaden av, ibland relativt korta, anslutningsspår mellan indust- riföretag och järnväg gör att godsmängder går på väg istället för järnväg eftersom industrin i dessa fall skulle drabbas av hela kostnaden för nytt spår. . SJ äger all jämvägsmark som tidigare förvaltades av dåvarande SJ inkl banavdelningen. Situationen är av betydelse då SJ, när företaget ej längre trafikerar en station, har möjlighet att efter samråd med Banverket kommersiellt avyttra marken i anslutning till lastnings- och lossningsspår och därmed omöjliggöra framtida trafik eller att annan operatör etablerar sig.

290 Det kapillära bannätet SOU 1997:35

0 Konkurrenssituationen gentemot andra transportmedel gör att järnvägens innehavare inte alltid kan erhålla kostnadstäckning för långsiktig överlevnad för kapillära bannätet 0 Nuvarande system medför att delar av kapillära bannätet inte används och därför rensas bort, vilket omöjliggör återupptagande av trafik om järnvägens potential åter skulle öka

I nuvarande situation riskerar delar av kapillära bannätet att falla bort.

3 Kapillära bannätets omfattning

Kapillära bannätet kan delas upp i tre kategorier av spåranläggningar

. industri- och hamnspår som ofta kan jämställas med statlig eller kommunal väg, t ex där sådan väg finns ända fram till industri- grinden men ett, ibland flera kilometer långt, industrispår med full- kostnadsansvar för järnvägen länkar ihop järnvägens infrastruktur med industrin eller hamn. . olika former av terminalspår, t ex vid lastkajer och frilastområden, kombiterminaler mm, där flera trafikutövare på järnvägen kan ha intresse av att operera men kostnadsansvar och grad av självfinan- siering contra ev bidragssystem kan diskuteras. . spår i anslutning till en trafikutövares egna anläggningar, t.ex.

godsmagasinsbyggnad, lokdepå, översynsverkstad mm.

Standarden varierar kraftigt mellan olika delar. Det finns vissa avsnitt som är i förhållandevis gott skick samtidigt som det finns delar som är mycket nedslitna och i stort behov av upprustning. En snabbenkät inom SJ visar att de delar som är nedslitna och i behov av upprustning överväger, på en skala 1—5 där 5 är bäst bedömer man översiktligt standarden till mellan två och tre.

Vad gäller trafikeringen av kapillära bannätet är denna av mer varierande omfattning. Vissa delar trafikeras av flera tågsätt om dagen medan andra endast berörs av någon enstaka rörelse under en vecka. Detta medför i sin tur att underhållsbehovet är mycket varierande. Även delar av en bana slits och underhålls ojämnt.

SOU 1997:35 Det kapillära bannätet 291

Det underhåll som utförs idag utgör till stor del endast avhjälpande av de fel som uppkommer. Vissa sträckor underhålls i så liten omfattning att de endast uppfyller de säkerhetsmässiga kraven men inget i övrigt när det gäller kvalitén för tågtrafiken, t ex hastighet och axellast.

Andra sträckor som av olika anledningar anses prioriterade uppvisar en högre standard men få bandelar kan anses vara i sådant skick att upprustningsbehov saknas.

Det kapillära bannätet har således försummats vad gäller investeringar. SJ, som äger en tredjedel av anläggningarna har i sin verksamhet inte de resurser som krävs för önskvärda upprustningar på alla delar av detta nät, som därmed erhåller en mycket varierande standard. De investeringar som gjorts har också karaktären av att vara mer kortsiktiga och därmed mindre kostnadseffektiva än vad mer långsiktiga skulle vara.

Den trafikerade linjelängden av statens spåranläggningar uppgår till ca 9820 km, exkl. Inlandsbanans ca 1050 km.

Enligt uppgifter från SJ och jämvägsinspektionens register över spåranläggningar uppgår den totala omfattningen av det kapillära nätet till ca 2342 km. Av dessa ägs ca 705 km av SJ (30 %), varav SJ Gods ansvarar för drygt 500 km (21%). Av bilaga 5 framgår att ett stort antal spårägare svarar för övriga delar av kapillära nätet.

Infrastruktur Mängd spårkm %-andel Trafikerad banlängd 9820 Inlandsbanan 1050

Kapillära nätet totalt 2342 100 varav:

SJ 705 30 Kommun 524 22 Hamnar 89 4 Övriga 1024 44

Av industrispårsnätet bedöms ca 10% för närvarande ligga helt outnyttjat. Grad av utnyttjande håller för närvarande på att inventeras av Jämvägsinspektionen i samband med en uppdatering av deras industrispårregister.

292 Det kapillära bannätet SOU 1997:35

Enligt uppgifter från jämvägsinspektionens register för spåranlägg- ningar uppgår antalet spårväxlar i det kapillära nätet till ca 8300 st. Av dessa ägs ca. 4200 st (50%) av SJ.

Bannät Antal växlar %-andel

I statens spåranläggningar 9022 | Inlandsbanan 318

l kapillära nätet totalt 8321 100 varav:

SJ 4200 50 Kommun 1426 17 Hamnar 281 3 Övriga 2414 30

Med anslutningsväxel avses växel som ligger i Banverkets infra— strukturspår och som ansluter till spår tillhörande annan spårägare än BV.

Totalt finns det ca 1900 spårväxlar som ansluter i infrastrukturspår. Ägaransvaret för dessa växlar ligger hos Banverket men spårägaren i anslutande spår betalar anläggningsbidrag vid investeringar samt bidrag till underhåll av växeln. Bidraget skall motsvara Banverkets merkostnad för infrastrukturen till följd av växeln. Exempelvis har SJ Gods därmed kostnadsansvaret för 1100 av här nämnda växlar.

Fördelningen av anslutningsväxlar och spårägare i anslutande spår framgår av nedanstående tabell. Växlama i huvudspår och sidotågspår har bl a till följd av högre inspektions- och standardkrav en högre kostnadsbild än växlarna i övriga infrastrukturspår.

SOU 1997:35 Det kapillära bannätet 293

ln nghavare . ___". Huvudspår Sidospår Övriga infraspår ___Totalt SJ 451 737 334 1522 Kommun 48 23 3 74 Övriga 39 38 228 305 Totalt 538 798 565 1901

4 Kostnader som belastar operatörerna

Transporterna över kapillära bannätet belastas med kostnader för

inspektion

underhåll

reparation reinvestering snöröjning och snöberedskap nyttjandeavgifter i vissa fall

Kostnaderna för drift och underhåll varierar i stor grad beroende på jämvägstrafikens omfattning, antal spår och växlar samt spårstandard. Av underhållskostnadema utgör merparten avhjälpande underhåll och endast begränsade insatser görs för upprustning av nätet.

Underhållskostnaden belastar inte alltid spårägaren utan regleras genom förhandling mellan olika parter, t ex anslutningsväxlama som BV äger men underhållskostnaden belastar anslutande spårinnehavare, som i sin tur kan ha överfört kostnadsansvaret på annan part.

Flera spårägare belägger spårtrafiken med nyttjandeavgifter. SJ betalar t ex i Malmö ca 2,5 miljoner i nyttjandeavgifter för främst de kommunala hamn— och industrispåren. Någon motsvarande avgift för lastbilamas nyttjande av det kommunala vägnätet existerar ej. En orsak kan vara att kommun kan utnyttja viss del av statens skatteutjäm- ningbidrag till vägnätet, men känner ett större behov av bidrag till kostnaderna från brukarna av kommunala spår som inte har motsva- rande möjlighet till statligt bidrag.

I Göteborg beläggs också järnvägstrafiken med höga avgifter för nyttjande av kommunens spårförbindelser till och i bl a hamnen medan lastbilstrafiken inte möter motsvarande kostnad.

De totala årliga kostnaderna för kapillära bannätet som belastar godstrafiken bedöms idag uppgå till ca 55-60 Mkr. Fördelningen är i mycket grova drag följande:

294 Det kapillära bannätet SOU 1997:35

Anslutn.växlar i infrastrukturen 20 Mkr Övriga växlar och spår 26 Mkr Nyttjandeavgifter 11 Mkr Summa 57 Mkr

Dock är det väsentligt att påpeka att dessa kostnader ej fullt ut täcker det reella behovet av åtgärder. Det har skett en årlig efter- släpning av framför allt reinvesteringar varför det kapillära bannätets kondition delvis hotar ett långsiktigt utnyttjande av järnvägen på vissa ställen.

Jämvägsinspektionen bedömer att vidmakthållandegraden av industrispårsnätet förbättrats från säkerhetssynpunkt under de senaste 3-4 åren. Några väsentliga generella standardhöjningar har dock inte ägt rum, varför den axellast huvuddelen järnvägens infrastruktur är dimensionerad för inte kan utnyttjas på samtliga delar av det kapillära nätet utan investeringskostnader.

För närvarande planeras axellasthöjningar på stora delar av järnvägens infrastruktur varför det är väsentligt att även delar av det kapillära bannätet kan uppgraderas i motsvarande takt.

Ett problemområde utgör således ekonomiska ansvaret inkl. kapital- kostnadsdelen för kapillära bannätet och därmed möjligheten att på lång sikt trafikera och upprätthålla en med nätet i övrigt godtagbar standard på detta nät. Till stor del faller detta kostnadsansvar idag på störste spårägaren i detta avseende, SJ. Lastbilsföretagen behöver inte i samma utsträckning som jämvägsföretagen kompensera sig för sådant kostnadsansvar för nyttjande av exempelvis statliga och kommunala vägar eftersom man via vägavgifter endast betalar samhällsekonomisk marginalkostnad.

Att bedöma totala behovet av investeringar är vanskligt med den begränsade information som nu föreligger.

Ett försök att indikera tänkbar storleksordning görs här med utgångspunkt från det ca 7 km långa SJ—ägda industrispåret Karlstad - Skoghall. Spåret är starkt nedslitet och Banverket har på SJ uppdrag beräknat kostnader för reinvestering, beräknade till 6,5 — 22,5 Mkr beroende på vilken alternativ standard som väljs. I detta exempel utesluter vi de två dyraste alternativen och utgår från ett alternativ om 11,1 Mkr eller 1620 lq/spårmeter och ett alternativ om 6,5 Mkr eller 949 kr/spårmeter och antar att någon av dessa spårmeterkostnader är applicerbara på övriga delar av kapillära bannätet. Beroende på andel av detta nät som är i behov av upprustning erhålls nedanstående beräknade reinvesteringskostnader.

SOU 1997:35 Det kapillära bannätet 295

Grad av Totalkostnad vid Totalkostnad vid relnvesteringsbehov meterkostnad 1620 meterkostnad

krlspårm 949 krlspårm 20% 758 Mkr 445 Mkr 30% 1138 Mkr 667 Mkr 40% 1518 Mkr 888 Mkr 50% 1897 Mkr 1111 Mkr 60% 2276 Mkr 1334 Mkr 70% 2656 Mkr 1556 Mkr

Vilken grad av reinvesteringbehov som reellt kan föreligga i landet har inte gått att få fram inom ramen för denna översikt. En kartläggning i detalj hos alla spårinnehavare som framgår av bilaga 5 och även hos SJ erfordras dessförinnan.

5 Exempel i anslutning till problem- beskrivningar

Som illustration till problembeskrivningar i det föregående beskrivs nedan ett antal reella och teoretiska fall.

Exempel 1

Rockhammars bruk intill Frövi är förbundet med järnvägsnätet via ett tre km långt industrispår från Sällinge station på Godsstråket genom Bergslagen. Bruket, vars ekonomi för närvarande är ansträngd, erbjuds idag ungeför samma tonpris för lastbil som för järnväg. Vid val av transportör måste dock kostnaden för järnväg därutöver belastas med kostnader för erforderlig upprustning av spåret, beräknad till ca 1,5 Mkr de närmaste åren. Därutöver tillkommer framtida reinvesterings- behov bl a i form av renovering av äldre kontaktledningssystem med tråstolpar. Situationen med länsväg i nära anslutning till fabriksgrinden och ett kostnadskrävande järnvägsavsnitt de sista tre kilometrarna fram till fabriksgrinden snedvrider konkurrensförhållandena mellan väg och järnväg.

Exempel 2

SSAB Domnarvet, en mycket betydande jämvägskund, är förbunden med jämvägnätet via ett drygt 1 km långt SJ-ägt industrispår från

296 Det kapillära bannätet SOU 1997:35

Borlänge rangerbangård. Spåret'löper parallellt med Bergslagsbanan, delen Borlänge — Falun.

Den avreglerade godstrafiken medför att fler intressenter än SJ kan tänkas vilja tävla om vissa transporter som berör SSAB och SJ är skyldiga att ge tillträde till sina anläggningar på ett konkurrensneutralt sätt åt alla operatörer. För att kunna lämna anbud måste dessa transportörer självfallet känna till hela kostnadsbilden i sitt åtagande. Därvid måste övriga efterhöra villkoren för att SJ upplåter spåret. SJ får därvid vetskap om vad som planeras och kan innan ny operatör etablerar sig se över den egna kostnads- och prisbilden. Prissättningen sker dock enligt SJ efter av SJ utarbetade rutiner på ett konkurrensneutralt sätt. Situationen upplevs inte av alla innebära konkurrensneutralitet mellan trafikutövare.

Spåret till SSAB löper parallellt med stomjämvägen Borlänge - Falun som vissa tider på dygnet har en ansträngd kapacitetssituation. En lösning i syfte att lätta på problemen är att införliva industrispåret med statens spåranläggningar och utnyttja det som dubbelspår på delsträckan Borlänge Domnarvet. Nuvarande regelverk säger att om spåranläggningens ägare begär det, kan Banverket besluta om att anläggningen eller del därav kan ingå i statens spåranläggningar och då som länsjärnväg. För stomjämväg ligger beslutet hos regeringen.

När samhällsekonomin talar för detta men övriga enskilda aktörer inte på eget initiativ begär ägarbyte bör Banverket få möjlighet att initiera och besluta om överföring av spår till statens spåranläggningar när spåren förvaltas av SJ eller annan statlig organisation. Banverket bör även få besluta om nyanläggning av t ex industri- och lastspår. Det bör säkerställas att andra spårinnehavare, som t ex privata företag och kommuner, upplåter sina spåranläggningar på konkurrensneutrala villkor (jfr energidistributionen och enskild väghållning med

statsbidrag). SJ-spåret till SSAB avslutas med en SJ-ägd överlämningsbangård

omfattande 7 spår. SSAB planerar att öka sin produktion, vilket innebär att om ökningen skall falla på järnvägen måste denna utöka sin produktionskapacitet.

Redan idag finns ett upprustningsbehov omfattande ca 5 - 10 Mkr för att erhålla rimlig spårstandard och sänkta underhållskostnader på överlämningsbangården. För att bättre anpassa bangården till framtida produktionsökningar krävs investeringar om ca 40 Mkr. Det långsiktiga kostnadsansvaret för väsentligt avsnitt av kapillära bannätet faller helt på spårinnehavaren , i detta fall SJ.

SOU 1997:35

Exempel 3

SJ behärskar på många platser anlutningsväxel och/eller spåravsnitt mellan infrastrukturen och annan spårägares anläggningar. Nya operatörer har under hand framfört klagomål över den enligt deras uppfattning för höga avgift SJ tar ut för nyttjande av SJ växelförbindelser och spår. Dock måste man beakta att SJ som ansvarig spårinnehavare har ett långsiktigt ansvar för anläggningars fortbestånd och inte enbart kan tillämpa marginalkosmadsprinciper utan måste täcka även kapitalkostnader med tanke på reinvesteringsbehov. Ett generellt och i förhållande till olika operatörer och konkurrerande trafikslag neutralt kostnadstäckningsystem för kapillära infrastrukturen bör konstrueras.

Exempel 4

Banverket genomför efter samråd med SJ omfattande spårsaneringar vid t ex utbyggnad av fjärrblockering eller vid större ombyggnader och uppgraderingar av huvudlinjema. SJ har där övergett vagnslasttrafiken på många plaster och behöver inte några sidospår varför Banverket tar bort spåren och växlarna till dessa. Skulle en ny operatör vilja återuppta trafiken på sådan ort ställs man inför kostnader för inläggning av växel och spår på nytt.

Om någon upphör att trafikera en länsjämväg finns en regel som säger att banan skall ligga i tre år innan nedläggning får prövas. Treårsperioden är till för att andra operatörer skall få möjlighet att bedöma ekonomin i trafikering där och ev etablera sig som ny trafik- utövare. Någon motsvarande regel finns inte vad gäller enstaka spår och en sådan regel i detta sammanhang skulle också för en tid kunna läsa eller t o m helt omöjliggöra en standardhöjande ombyggnad. Rutiner bör skapas för att på platser där trafikpotentialer kan finnas erhålla tillgång till järnväg utan extraordinära kostnader.

Exempel 5

Tidigare har nämnts att kostnaderna för anslutningsväxel till kapillära bannätet belastar ägaren av kapillären. Kostnaderna kan variera i mycket hög grad beroende på var anslutande sidopår är beläget. Skall anslutning ske till ett huvudspår med trafik i hög hastighet erfordras förutom förreglingsfunktioner i signalsystemet även skyddsväxel varvid sammanlagda kostnaden kan överstiga 3 Mkr. En anslutning till mindre trafikerat spår kan uppgå till ca 400 000 kr, en väsentlig

Det kapillära bannätet 297

298 Det kapillära bannätet SOU 1997:35

skillnad. Kostnaden för anslutningsväxel till terminalspår bör ändras till en kostnad för trafikutövaren som är oberoende av vilka krav som gäller för huvudspåret.

Exempel 6

I ett exempel från södra Norrland jämförs förhållandena för ett sågverk och ett pappersbruk. "Kapillära infrastrukturkostnader" uppgår för sågverket till 137 kr/vagn medan motsvarande för pappersbruket är 21 kr/vagn. Orsaken till den stora skillnaden är att sågverket har betydligt färre vagnar per år även om man har färre spårmetrar att underhålla.

Väljer företagen att transportera sitt gods på lastbil skiljer sig inte deras kostnad per lastbil av infrastrukturskäl. Dagens situation beträffande kapillära infrastrukturen medför således att järnvägs- trafikens infrastrukturkostnader blir starkt volymberoende och påverkar i högre grad transportrnedelsval hos kunder med små volymer, där, även om tillgång till såväl spår som väg finns, spårkostnaden kan medföra att lastbil väljs.

6 Sammanfattning och rekommendationer

Som framgått ovan finns ett antal problemområden förlmippade med kapillära bannätet som behöver studeras vidare omgående för att uppnå följande:

0 neutralitet vad gäller konkurrenssituationen med vägtrafiken 0 neutralitet mellan olika trafikutövare på järnväg 0 säkerställande av kapillära bannätets anläggande, standard och fortbestånd . kostnadsneutralitet mellan olika godskunder vad avser anslutnings- växel till infrastrukturen, således oberoende av faktisk anslutnings- kostnad 0 säkerställande av mark för lastnings- och lossningsplatser . tillvaratagande av beredskapsintressen

Banverket föreslår att följ ande utreds närmare . BVs möjlighet att på eget initiativ överföra statligt förvaltade

industrispår till statens spåranläggningar i syfte att trafikeringen i högre grad ska kunna ske på samma villkor som för vägtrafiken,

SOU 1997:35 Det kapillära bannätet 299

d.v.s. mot avgifter motsvarande samhällsekonomisk marginal- kostnad. 0 Ägandet och kostnadsansvaret för de terminalspår som idag ägs av SJ. Ägandeförhållanden, finansierings- och utnyttjandeprinciper bör utredas särskilt. Möjlighet till någon form av statsbidrag till verk- samheten bör övervägas, jämför statsbidrag till enskild väghållning. . Säkerställande av att även andra spårinnehavare än SJ måste upplåta sina spåranläggningar på konkurrensneutrala villkor. . Kostnadsansvaret för anslutning av kapillära bannätet till BV infrastrukturspår. ' SJ fastighetsinnehav av jämvägsmark. Detta bör ses i ett större sammanhang med överföring av SJ mark under BV infrastruktur. . Hur platser där trafikpotentialer kan finnas kan erhålla tillgång till järnväg utan extraordinära kostnader. I ovanstående sammanhang bör även nämnas att i samband med persontrafikens partiella avreglering finns ett antal gränsdragningssnitt som behöver utredas.

300 Det kapillära bannätet SOU 1997:35

Bilaga 3 Olika typer av vägar och jämvägsanläggningar

Vägar

Följ ande utgör vägnätets huvudtyper

Statlig väg Upplåts mot trafikavgifter enligt principen för samhällsekonomisk marginalkostnad Omfattar . riksvägar där investering och underhåll bekostas av Vägverket. . länsvägar där reinvestering och underhåll bekostas av Vägverket, investering bekostas av resp läns

länstrafikanslag. Kommunal Investering och underhåll bekostas av kommun. De väg generella skatteutj ämningsbidrag som utgår från staten

till kommuner kan till viss del utnyttjas för vägar och kollektivtrafikanläggningar.

Enskild väg Statligt bidrag, ev kompl med kommunalt bidrag, med utgår till investering och underhåll, resten statsbidrag finansieras av vägförening, vägsamfällighet e dyl.

Enskild väg Finansieras av enskilda och behöver ej upplåtas för utan allmän trafik. statsbidrag Järnvägsanläggningar

I anslutning till denna rapport kan följande indelning av järnvägs- anläggningama göras.

Infrastrukturen Upplåts mot trafikavgifter enligt principen för samhällsekonomisk marginalkostnad och

SOU 1997:35

Kapillära bannätet

Det kapillära bannätet 301

omfattar linjen mellan stationerna och de spår tåg ankommer till på stationerna. Omfattar ' stomjämvägar och Malmbanan, där investering och underhåll bekostas av Banverket. . länsj ämvägar, där investering och reinvestering bekostas via resp läns länstrafikanslag och underhåll bekostas av Banverket.

Omfattar spår för lastning- och lossning, uppställningsspår, depåspår, industrispår, kombitrafikterminaler mm. Investering och underhåll bekostas i princip av spårinnehavaren, men avtal om att t ex trafikutövare påtar sig detta förekommer. Anläggningarna kan grovt särskiljas i tre olika kategorier

. industrispår som ofta kan jämställas med statlig eller kommunal väg, t ex där sådan väg finns ända fram till industrigrinden men ett, ibland flera kilometer långt, industrispår länkar ihop järnvägens infrastruktur med industrin. . olika former av terminalspår, t ex vid lastkajer och frilastornråden, där flera trafikutövare på järnvägen kan behöva operera. ' spår i anslutning till en trafikutövares egna anläggningar, t ex godsmagasinsbyggnad, lokdepå, översynsverkstad mm.

302 Det kapillära bannätet SOU 1997:35

Bilaga 4

Banavgifter

När ansvaret för infrastrukturen bröts ut från trafikföretaget SJ genom bildandet av Banverket bestämdes att de rörliga banavgiftema skulle spegla de samhällsekonomiska marginalkostnaderna medan de fasta avgifterna liksom för andra trafikslag var tänkta att täcka resterande kostnader. Det stod dock redan från början klart att den tunga landsvägstrafiken - järnvägens främste konkurrent - inte täckte sina samhällsekonomiska kostnader. De fasta avgifterna fick därför konstrueras med utgångspunkt från att erhålla konkurrensneutralitet med landsvägstrafiken. En årlig fast avgift för alla jämvägfordon som är i trafik bestämdes i princip enligt samma regler och belopp per viktenhet som gäller vid beräkning av fordonsskatten för tunga vägtrafikfordon under hänsynstagande till de transportmässigt olika förutsättningama för järnvägs- resp vägtrafik. Som generell princip för avgiftssystemet föreslog regeringen därvid att avgifterna för järnväg bör ändras i motsvarande mån som fordonsskatten för vägtrafiken.

Banverket vill fästa uppmärksamheten på att vägsektoms fasta avgifter, framför allt för den tyngre trafiken, sänktes från den 1 januari 1993. För den lastbilstrafik som konkurrerar med järnvägen har den fasta avgiften sänkts med ca 20 procent. Till detta kommer förändringar av den rörliga beskattningen från 1 oktober 1993, d v s övergång från km-skatt till bränsleskatt, vilket gör att den lätta vägtrafikens skatter ökar på bekostnad av den tunga trafiken. Någon motsvarande förändring av avgifterna i järnvägstrafiken har inte skett.

Dagens utformning av de fasta banavgifterna har även visat att de utgör en i förhållande till vägtrafikens avgifter mycket tung faktor vid transportrnedelsval vid uppstart av nya trafikupplägg.

SOU 1997:35

Statskontoret

Ansvarsfördelning i planeringen av trafikens infrastruktur 303

Ansvarsfördelnin i planeringen av trafikensn lll rastruktur

1996214

304 Ansvarsfördelning i planeringen av trafikens infrastruktur SOU 1997:35

Sammanfattning

Riksdagen har kritiserat planeringen av trafikens infrastruktur. Bl.a. har sagts att otillräcklig hänsyn tagits till behov av helhetssyn på trafiksystemet, samordning mellan trafikslagen samt politiskt inflytande. Kommunikationskommittén ska därför överväga om ansvarsfördelningen mellan de statliga myndigheter som deltar i planeringen behöver förändras.

Som underlag för detta har kommittén givit Statskontoret i uppdrag att analysera hur den samordnade planeringsprocessen för utbyggnad och underhåll av infrastruktur på nationell nivå bör utformas i framtiden. Uppdraget har i första hand handlat om att analysera hur den uppgift Kommunikationskommittén ansvarat för under innevarande planeringsomgång dvs. att ta fram förslag till inriktning för infrastrukturplaneringen bör organiseras i kommande planerings- omgång/-ar.

Två väsentliga utgångspunkter har gällt för utredningen. Den ena är att vi i linje med riksdagens kritik av planeringen utgått ifrån att planeringsprocessen bör vara utformad på ett sådant sätt att goda eller ökade möjligheter ges till politiskt inflytande (från riksdagsnivån i första hand), helhetssyn på trafiksystemet, och samordning (bl.a. mellan trafikslagen).

Den andra utgångspunkten är att vi i enlighet med direktiven studerat planeringsprocessen utifrån ett organisationsperspektiv. Detta innebär bl.a. att vi undersökt om de påtalade problemen kan lösas med organisatoriska åtgärder. I detta syfte har vi identifierat ett antal tänk- bara, alternativa organisationsmodeller för planeringsprocessen, och sedan analyserat förutsättningama för att tillmötesgå de krav riksdagen ställt inom ramen för dessa olika alternativ. De alternativ som studerats är att

. tillsätta en ny kommitté, ' förstärka SIKA:s roll genom mandat att fatta trafikverksöver- gripande beslut och/eller inrättande av en styrelse eller ett råd med politisk representation, ge Kommunikationsdepartementet en mer aktiv roll i planeringen, bilda ett särskilt infrastrukturverk, engagera Trafikutskottet mer kontinuerligt i planeringen,

slopa inriktningsplaneringen,

ytterligare öka det regionala inflytandet, samt att renodla trafikverkens olika roller.

SOU 1997:35 Ansvarsfördelning i planeringen av trafikens infrastruktur 305

Flera av de analyserade alternativen är i praktiken olämpliga

Alternativen har analyserats med avseende på om de kan antas lösa de av riksdagen påtalade problemen samt om de utifrån såväl formella som mer praktiska utgångspunkter — vore lämpliga att genomföra.

Vår bedömning är att samtliga alternativ om än i varierande grad — kan antas förbättra möjligheterna att hantera något, eller flera, av de krav riksdagen ställt. Men att flera ändå av andra skäl är mindre lämpliga, t.ex. därför att de strider mot förvaltningspolitisk praxis, eller kan antas ha starkt negativa följdeffekter. Av dessa skäl avfärdas alternativen att ge SIKA en överordnad ställning med mandat att fatta trafikverksövergripande beslut, att ge Kommunikationsdepartement en mer aktiv roll i planeringen, att inrätta ett särskilt infrastrukturverk, att mer kontinuerligt engagera Trafikutskottet i planeringsarbetet, samt att slopa inriktningsplaneringen.

Övriga altemativs eventuella lämplighet hänger till en del samman med hur problemen värderas. Om bedömningen görs att de av riksdagen påtalade problemen är av mycket allvarlig karaktär, så kan eventuellt mer radikala organisationsförändringar behöva vidtas. Alternativen att ytterligare öka regionernas inflytande respektive att renodla trafikverkens olika roller — vilka innebär mer långtgående förändringar av dagens organisation än övriga alternativ — kan i sådana fall eventuellt vara värda att pröva.

Om problemen däremot inte bedöms vara av sådan karaktär att de motiverar mer radikala organisationsförändringar framstår alternativen att tillsätta en ny kommitté respektive att vid SIKA inrätta en styrelse eller ett råd som mest lämpliga enligt vår mening. En parlamentarisk kommitté är en naturlig arena för att utöva politiskt inflytande — och även för att inhämta synpunkter från olika expertorgan - och bör ge goda möjligheter att hantera de problem som riksdagen påtalat i planeringsprocessen. Med en styrelse/ett råd är förutsättningama klart sämre än med en kommitté. Men sannolikt kan ett sådant organ ändå i viss mån utöva ett liknande inflytande över planeringsarbetet som Kommunikationskommittén gjort i innevarande planeringsomgång; i synnerhet om personsammansättningen blir den rätta.

Problemen torde ha minskat sedan föregående planeringsomgång

Riksdagens kritik mot planeringen härrör från tidigare planerings- omgångar, framför allt den närmast föregående. Under de två-tre senaste åren har emellertid vissa organisatoriska förändringar vidtagits, som bl.a. syftat till att åtgärda de påtalade problemen. I syfte att stärka det politiska inflytandet har uppgiften att ta fram förslag till inriktning

306 Ansvarsfördelning i planeringen av trafikens infrastruktur SOU 1997:35

för infrastrukturplaneringen lagts på en kommitté i innevarande planeringsomgång. Vidare har samordningen avsetts att förbättras genom inrättandet av Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA), som bl.a. ska svara för samordning av trafikverkens lång- siktiga infrastrukturplanering, och genom bildandet av den s.k. SAMPLAN-gruppen. SAMPLAN är en arbetsgrupp med företrädare för bl.a. trafikverken och SIKA, som biträtt Kommunikations- kommittén med att analysera alternativa inriktningar av investeringarna för perioden 1998-2007.

Sannolikt har dessa organisationsförändringar inneburit att de krav riksdagen ställt på planeringen tillgodosetts bättre i innevarande planeringsomgång än tidigare; även om det med hänsyn till att Kommunikationskommittén ännu inte avslutat sitt arbete — är väl tidigt att utvärdera detta. Sålunda menar flertalet av de personer vi intervjuat i utredningen att det politiska inflytandet varit större än tidigare, och att samordningen varit bättre, t.ex. sägs bättre hänsyn ha tagits till miljöaspekter, och investeringar bättre ha samordnats med drift och underhåll.

Flertalet av de intervjuade anser också att den grundläggande ansvarsfördelning som idag råder kan tillgodose de relevanta aspekterna, och att eventuella kvarstående problem inte är av sådan karaktär att de kan, eller bör, åtgärdas genom organisatoriska förändringar.

Inget skäl finns att ändra den grundläggande ansvarsfördelningen

Mot bakgrund av att situationen sannolikt förbättrats bedömer vi att eventuella kvarstående problem knappast är av sådan dignitet att de motiverar mer radikala organisationsförändringar. Utifrån de aspekter som belyses i det här sammanhanget kan därför alternativen att ytterligare öka regionernas inflytande respektive att renodla trafik— verkens olika roller avfärdas.

I likhet med flertalet av de intervjuade anser vi således att det inte finns skäl att ändra den grundläggande ansvarsfördelningen beträffande planering av utbyggnad och underhåll av infrastruktur på nationell nivå. Med hänsyn till att etablerandet av SIKA och SAMPLAN tycks ha varit framgångsrikt ser vi heller inget skäl att återgå till den ansvars- fördelning som gällde i föregående planeringsomgång.

Sammantaget menar vi således att, i grova drag, följande ansvars- fördelning bör gälla. Även fortsättningsvis bör riksdagen ange övergripande ramar och riktlinjer för infrastrukturplaneringen. Vidare bör regeringens roll vara att bl.a. svara för direktivgivning till verken,

SOU 1997:35 Ansvarsfördelning i planeringen av trafikens infrastruktur 307

och att upprätta underlag för riksdagens beslut om inriktning. Trafikverken bör alltjämt ha en viktig roll i arbetet med att ta fram underlag för inriktningsförslaget; om detta som idag bör ske på uppdrag av en kommitté, eller i annan ordning, kan dock diskuteras (se nedan). Vidare bör SIKA fortsatt svara för samordningen av trafikverkens infrastrukturplanering. Det finns också all anledning att fortsätta det samarbete som bedrivits inom SAMPLAN.

Förutsättningama för att tillgodose riksdagens krav torde vara bäst med en ny kommitté

Enligt våra direktiv är det "inte givet att en parlamentarisk kommitté med uppgift att utarbeta underlag för regeringens och riksdagens ställningstaganden kan, eller bör, tillsättas inför varje planerings— omgång". Enligt vår mening talar dock ett flertal skäl för att en ny parlamentarisk kommitté ändå är det bästa alternativet, om ambitionen är att i möjligaste mån tillgodose de krav riksdagen ställt på planeringen.

Ett sådant skäl är att riksdagens krav knappast helt kan tillgodoses med enbart en ny SAMPLAN—grupp. Framgången med SAMPLAN tycks nämligen till en del förklaras av att arbetet varit politiskt styrt och att SIKA i sin samordnande roll backats upp av Kommunikations- kommittén. Enligt vår mening talar detta för att liknande institutionella ramar krävs för SAMPLAN (motsv.) även i kommande planeringsomgång/—ar.

Ett andra skäl är att en kommitté som erbjuder en naturlig arena för att utöva politiskt inflytande under planeringsprocessen — sannolikt ger de bästa möjliga förutsättningama för politisk styrning av planeringsarbetet. Ett tredje skäl är att den ovan refererade analysen av alternativa organisationsmodeller visar att en ny kommitté sannolikt är det lämpligaste alternativet, i synnerhet som den grundläggande ansvarsfördelningen enligt vår mening ej bör ändras.

Sammantaget menar vi således att en ny kommitté ger de bästa förutsättningama för att tillgodose de krav riksdagen ställt på planeringen, och föreslår därför att nästkommande planeringsomgång/- ar bör organiseras på samma sätt som den innevarande. Mot bakgrund av att de intervjuade i vissa fall kritiserat Kommunikationskommitténs arbetsformer pekar vi dock i utredningen på vissa förutsättningar som bör uppfyllas för att en ny kommitté ska bli framgångsrik. Sålunda bör exempelvis kommitténs roll klargöras i förhållande till bl.a. Trafikutskottet — samt kommittén ges tillräcklig tid för sitt arbete.

308 Ansvarsfördelning i planeringen av trafikens infrastruktur SOU 1997:35

Det starkaste argumentet emot en ny kommitté är att det möjligen är ett väl kostsamt sätt att driva planeringen på. Vad som är rimligt i detta avseende är dock svårt att avgöra, men sannolikt kan en sådan bedömning lättare göras när Kommunikationskommittén väl avslutat sitt arbete. Om det av kostnadsskäl anses mindre lämpligt att tillsätta en parlamentarisk kommitté redan i nästa planeringsomgång, så finns dock enligt vår mening skäl att ändå överväga detta alternativ inför de därefter kommande.

I andra hand kan också alternativet att vid SIKA inrätta en styrelse eller ett råd med politisk representation vara värt att överväga], låt vara att med hänsyn till verksamhetens relativt begränsade omfattning — ett råd i sådana fall torde ligga närmast till hands. Som framgått är dock förutsättningama för att styra planeringsarbetet klart sämre än med en kommitté. Detta bl.a. därför att en styrelse/ett råd i grund och botten har en annan roll än en kommitté. Styrelsen/rådet ska i första hand tillgodose ett behov av samhällelig insyn och medborgerligt inflytande vid styrningen av en förvaltningsmyndighet. Möjligen är det därför heller inte lämpligt att som här är tanken — inrätta ett sådant organ med det ensidiga motivet att söka förbättra infrastrukturplaneringen.

' Att vi betraktar detta som ett andrahandsaltemativ hindrar dock inte att det kan finnas skäl som talar för att inrätta ett sådant organ även om en ny kommitté tillsätts.

SOU 1997:35 Ansvarsfördelning i planeringen av trafikens infrastruktur 309

1 Inledning

1 . 1 Bakgrund

Riksdagen har kritiserat planeringen av trafikens infrastruktur. Kritiken har bl.a. handlat om att otillräcklig hänsyn tagits till behov av helhetssyn på trafiksystemet, samordning mellan trafikslagen samt politiskt inflytande. Mot bakgrund av detta ska Kommunikations- kommittén enligt sina direktiv (dir. 19941140) bl.a. överväga om det behövs en förändring i fråga om den nuvarande ansvarsfördelningen mellan statliga myndigheter som deltar i kommunikationsplaneringen.

Som underlag för sina ställningstaganden därvidlag har kommittén givit Statskontoret i uppdrag att analysera hur planeringsprocessen i den framtida infrastrukturplaneringen bör utformas. Uppdraget framgår av bilaga 1.

Begreppet kommunikationsplanering omfattar en mängd olika frågor — t.ex. planering av investeringar, underhåll, trafikerings- och trafiksäkerhetsfrågor samt ett stort antal aktörer inom olika samhälls- nivåer, t.ex. riksdag och regering, trafikverk, länsstyrelser, landsting och kommuner. Mot bakgrund av att riksdagens kritik hänför sig till tidigare planeringsomgång/—ar för trafikens infrastruktur, och att tiden för utredningen varit begränsad, avgränsas dock vårt uppdrag enligt direktiven till att analysera ansvarsfördelningen i en samordnad planeringsprocess för utbyggnad och underhåll av infrastruktur på nationell nivå.

Detta innebär att utredningen handlar om den planering som resulterar i tioåriga infrastrukturplaner. Planerna är rullande och revideras vart fjärde år (en s.k. planeringsomgång). Att intresset är riktat mot nationell nivå innebär vidare att det i första hand är den inledande fasen av planeringen — dvs. den inriktningsplanering som

310 Ansvarsfördelning i planeringen av trafikens infrastruktur SOU 1997:35

Kommunikationskommittén ansvarat för i innevarande planerings- omgång som behandlas.

Enligt direktiven bör vi dock även redogöra för kopplingar och eventuella problem i dessa — mellan planeringen av utbyggnad och underhåll av infrastruktur på nationell nivå, och bl.a. övrig samhällsplanering samt trafikerings- och trafiksäkerhetsfrågor. Mot bakgrund av de uttalanden som de personer vi intervjuat i utredningen gjort kring dessa frågor har vi dock bedömt att dessa kopplingar knappast är av den arten att de mer än indirekt påverkar organiseringen av den nationella planeringen. Vi har därför valt att endast översiktligt beskriva kopplingarna i en bilaga (se bilaga 5).

Vidare ska vi enligt direktiven studera planeringsprocessen utifrån ett organisationsperspektiv. Detta sägs innebära att vi som en utgångs- punkt för arbetet ska identifiera ett antal tänkbara, alternativa organisationsmodeller för planeringsprocessen, och sedan analysera förutsättningama för att tillmötesgå de krav riksdagen ställt på planeringsprocessen dvs. att den i ökad utsträckning ska möjliggöra bl.a. helhetssyn på trafiksystemet, samordning mellan trafikslagen samt politiskt inflytande — inom ramen för dessa olika alternativ. Följande alternativ behandlas i rapporten:

ny kommitté, förstärkt SIKA, förstärkt kommunikationsdepartement, särskilt infrastrukturverk, mer kontinuerligt involverat trafikutskott, slopad inriktningsplanering, ytterligare ökad regionalisering, samt renodling av trafikverkens roller.

Underlaget till rapporten har samlats in genom litteraturstudier (se bilaga 2), och intervjuer. Ett drygt trettiotal personer, representerande ca 20 olika institutioner (t.ex. Trafikutskottet, Kommunikations- kommittén, Kommunikationsdepartementet, SIKA, trafikverken och andra centrala myndigheter m.fl.) har intervjuats. De intervjuade personerna framgår av bilaga 3.

I enlighet med direktiven har samråd skett med SIKA, samt med de fyra län som kommer att omfattas av försök med förstärkt politisk förankring. Under utredningsarbetet har vi också varit i kontakt med Länsstyrelse- och trafikutredningen (dir. 1995: 160).

SOU 1997:35 Ansvarsfördelning i planeringen av trafikens infrastruktur 311

Utredningen har genomförts av en arbetsgrupp vid Statskontoret, som bestått av Per Aldskogius, Svante Eriksson (projektledare) och Joacim Rydmark.

Den fortsatta framställningen är indelad i tre kapitel. I kapitel 2 beskrivs hur planeringsprocessen för utbyggnad och underhåll av infrastruktur på nationell nivå är organiserad. I syfte att åskådliggöra de krav som planeringsprocessen bör svara upp emot redovisas också i kapitlet problem som av i första hand riksdagen påtalats i planeringen.

I kapitel 3 diskuteras — med utgångspunkt i de ovannämnda alternativa organisationsmodellema ifall de problem som riksdagen påtalat eventuellt kan åtgärdas genom organisatoriska förändringar.

I kapitel 4 redovisas överväganden och förslag. Därvid behandlas dels hur problemen kan antas ha utvecklats under innevarande planeringsomgång, dels hur vi anser att ansvarsfördelningen i en samordnad planeringsprocess för utbyggnad och underhåll av infra- struktur på nationell nivå bör se ut i kommande planeringsomgång/-ar.

Till rapporten har också fem bilagor fogats. I bilagorna 1 till 3 redovisas, i tur och ordning, uppdraget, litteratur, och intervjuade personer. I bilaga 4 beskrivs översiktligt hur motsvarande planerings- system är utformade i några andra länder (Danmark, Nederländerna, Norge, Nya Zeeland, och Storbritannien). I bilaga 5 lämnas en mer utförlig beskrivning av planeringens aktörer, de planer som upprättas, samt kopplingar till annan samhällsplanering.

312 Ansvarsfördelning i planeringen av trafikens infrastruktur SOU 1997:35

2 Planeringsprocessens huvuddrag

Enligt våra direktiv ska vi analysera ansvarsfördelningen i en sam- ordnad planeringsprocess för utbyggnad och underhåll av infrastruktur på nationell nivå. Intresset riktas därmed mot den planering som resulterar i tioåriga infrastrukturplaner. Planerna är rullande och revideras vart fjärde år (en s.k. planeringsomgång). Att fokus riktas mot nationell nivå innebär att det i första hand är den inledande delen av planeringen den inriktningsplanering som Kommunikations- kommittén ansvarat för i innevarande planeringsomgång som behandlas.

I nästa kapitel analyseras alternativa organisationsmodeller för denna planering. Som bakgrund till detta beskrivs i detta kapitel planeringsprocessens huvuddrag. I avsnitt 2.1 beskrivs den nationella planeringens ansvarsfördelning och former. I syfte att spegla de krav som de i nästföljande kapitel studerade alternativen bör svara upp emot, redovisas sedan i avsnitt 2.2 problem som av framför allt riksdagen påtalats i planeringsprocessen.

2.1_ Ansvarsfördelning i planeringen på nationell nivå

Dagens planeringssystem, liksom flertalet av de problem som diskuteras, har en historia som sträcker sig flera decennier bakåt i tiden. Inför varje ny planeringsomgång har systemet reviderats utifrån tidigare erfarenheter, iakttagna problem, och förändrade förutsätt- ningar. Mer genomgripande trafikpolitiska översyner har också skett i samband med de trafikpolitiska beslut som riksdagen fattat åren 1963, 1979 och 1988.

I det här avsnittet nöjer vi oss dock med att beskriva den ansvarsfördelning som gällde i föregående planeringsomgång, samt väsentligare förändringar som skett inför den innevarande. Först presenteras dock kortfattat de aktörer som i första hand berörsz.

2 Mer om planeringens aktörer och de planer som upprättas — samt även om kopplingar till annan samhällsplanering — finns att läsa i bilaga 5.

SOU 1997:35 Ansvarsfördelning i planeringen av trafikens infrastruktur 313

Riksdagen fattar de övergripande besluten av betydelse för plane- ringen. Riksdagen forrnulerar bl.a. de trafikpolitiska målen, prioriterar mellan olika mål, beslutar om inriktning av planeringen, avgränsar väg- och järnvägsnät av nationell betydelse, anger standardnivå för dessa nät, samt anslår medel för investeringar respektive drift och underhåll. Regeringen genom Kommunikationsdepartementet — svarar bl.a. för direktivgivning till trafikverken, upprättar underlag för riksdagens beslut om inriktning, samt fastställer planer.

T rafikverken (Väg-, Ban-, Luftfarts- respektive Sjöfartsverken) ansvarar för den statliga infrastrukturen inom de respektive trafikslagen, vilket bl.a. innefattar investeringsplanering. Planeringens förutsättningar skiljer sig åt mellan de olika trafikslagen. Investeringar i vägar och järnvägar ska i princip avgöras på samhällsekonomiska grunder. Sjö- och Luftfartsverken, som båda är affärsverk, bedömer däremot i första hand sina investeringar utifrån företagsekonomiska grunder. Vidare är Sjöfartsverkets investeringsnivå avsevärt lägre än övriga verks.

Sedan föregående planeringsomgång har Kommunikations— kommittén, med uppgift att ta fram förslag till en nationell plan för kommunikationema i Sverige, samt SIKA (Statens institut för kommunikationsanalys) tillkommit. SIKA bildades den 1 juli 1995 genom att den tidigare Delegationen för prognos- och utvecklings- verksamhet inom transportsektorn (DPU) — som i sin tur verkat sedan den 1 juli 1993 ombildades till myndighet. SIKA har ett drygt tiotal anställda, och ska bl.a. svara för att trafikverkens långsiktiga infrastrukturplanering samordnas och genomförs på gemensamt underlag, utveckla planeringsmetoder, och ta fram prognoser för trafik- och kommunikationsutvecklingen.

Ansvarsfördelning i föregående planeringsomgång

Alltsedan 1963 års trafikpolitiska beslut har en utgångspunkt för planeringen varit att den ska bidra till ett i samhällsekonomisk mening effektivt resursutnyttjande. I linje med detta har ambitionen också sedan länge varit att öka samordningen inom investeringsplaneringen. Tidigare gällde detta främst mellan trafikslagen. Med tiden har dock synen vidgats. I syfte att möjliggöra en helhetssyn på trafiksystemet har samordning ansetts behöva ske även med andra områden; framför allt har regional- och miljöpolitiska aspekter givits ökad betydelse.

Under senare år har riksdagen också ställt krav på ökat politiskt inflytande över planeringen. I samband med att investeringarna i

314 Ansvarsfördelning i planeringen av trafikens infiastruktur SOU 1997:35

infrastrukturen kraftigt ökade i början av 1990-talet3 introducerades därför en ny planeringsprocess, som bl.a. avsåg att öka helhetssynen på trafiksystemet och att stärka det politiska inflytandet.

För att de politiska prioriteringarna skulle bli mer styrande i planeringen delades planeringsprocessen in i två faser. I den första (inriktningsfasen) skulle regeringen underställa riksdagen övergripande riktlinjer för hur infrastrukturen skulle utvecklas inom transportsektorn. På grundval av dessa skulle riksdagen fatta beslut om planeringens inriktning. I den andra fasen (objektsfasen) skulle sedan regeringen i linje med riksdagens inriktningsbeslut utfärda planeringsdirektiv till trafikverken för en mer detaljerad analys av investeringarna. Den förra planeringsomgången, avseende planeringsperioden 1994-2003, kom härmed att få följande utseende.

I juni 1992 gav regeringen i särskilda direktiv trafikverken i uppdrag att utarbeta förslag till investeringsplaner med alternativa inriktningar för perioden 1994-2003. Enligt direktiven skulle verkens utredningar göras med samhällsekonomiska bedömningar som grund, och bl.a. innefatta analyser av investeringamas roll i transportsystemet, påverkan på andra trafikslag, tillgänglighetsförändringar, effekter på den regionala utvecklingen, samt avvägningar mellan olika delmål. Verken skulle rapportera var för sig. Men som underlag för trafikverkens långsiktiga planering uppdrog regeringen också åt VTI, Banverket och Vägverket att i samråd med Luftfartsverket och Sjöfartsverket utarbeta ett gemensamt prognosunderlag.

Utifrån regeringens direktiv tog trafikverken fram underlag med förslag till inriktning av respektive trafikslags investeringar. Verken inhämtade i detta skede synpunkter och underlag från bl.a. läns- styrelserna. Trafikverken lämnade sina respektive rapporter i januari 1993. På grundval av dessa utformade regeringen under våren en proposition (prop. 1992/93:176) med förslag om bl.a. inriktningen av investeringarna i stort, en långsiktig investeringsram, samt fördelning av resurser mellan de olika trafikslagen.

Riksdagen fattade därefter ett inriktningsbeslut omfattande den totala investeringsvolymen i väg— och järnvägsnätet samt fördelning mellan stomjämvägar, nationella stamvägar, övriga riksvägar, bärig- hetshöjande åtgärder i vägnätet samt länstrafikanläggningar. Riksdagen fattade också beslut om inriktningen av investeringar i vägnät och stomjämvägsnät, avgränsningen av stamvägnätet samt målstandard för olika stråk i detta vägnät.

3 Genom det s.k. ”98-miljarderspaketet” fördubblades i stort sett investeringama i vägar, järnvägar och kollektivtrafikanläggningar (prop. 1990/91:87, bet. TU24, rskr. 286).

SOU 1997:35 Ansvarsfördelning i planeringen av trafikens infrastruktur 315

Med utgångspunkt i riksdagens inriktningsbeslut uppdrog rege- ringen sedan till Banverket och Vägverket att upprätta tioåriga investeringsplaner. Sjöfartsverket och Luftfartsverket fick i uppdrag att redovisa långsiktiga investeringsplaner. De upprättade investeringsplanema sändes under hösten 1993 på remiss till bl.a. länsstyrelser, trafikhuvudmän och kommuner. Planerna remitterades samordnat. För första gången gavs remissinstansema därigenom möjlighet att yttra sig över investeringsplanema vid ett och samma tillfälle.

Efter remissförfarandet fastställdes planerna våren 1994. Regeringen fastställde stomnätsplanen och den nationella väghållnings- planen, Vägverket de regionala väghållningsplanema och bärighetsplanen, och respektive länsstyrelse LTA-planerna. I en skrivelse redovisade också regeringen planerna för riksdagen. Planerna låg slutligen till grund för trafikverkens fyraåriga budget och den fysiska planeringen.

Förändringar inför innevarande planeringsomgång

Även om riksdagen accepterade det inriktningsförslag som regeringen lämnade våren 1993, så menade man ändå att regeringen inte tillräckligt beaktat att riksdagen uttalat att en helhetssyn på trafiksystemet skulle bilda utgångspunkt för investeringsplaneringen. Trafikutskottet sade bl.a. att "redovisningen i propositionen i alltför hög grad varit koncentrerad på väg- och jämvägsinvesteringar. De övriga trafikslagen bör således på ett bättre sätt integreras i planeringsprocessen" (bet. 1992/93zTU35, s. 53).

Samma kritik, men i skarpare ordalag, framfördes vid behandlingen av 1994 års budgetproposition (prop. 1993/94:100, bil. 7, bet. TU16, s. 13). Trafikutskottet ansåg att regeringens skrivningar om investe- ringsplaneringen i propositionen var "mycket otillfredsställande" och uttryckte "stor nonchalans mot riksdagen". Detta kunde enligt utskottet "inte tolkas på annat sätt än att regeringen inte anser att det finns något behov av att stärka det politiska inflytandet över investeringarna". För att motverka detta menade utskottet att en särskild parlamentarisk kommission borde tillsättas, med uppdrag att utarbeta en nationell plan för kommunikationema i Sverige.

Detta ledde i sin tur till att Kommunikationskommittén tillsattes i december 1994. Att ta fram förslag till den nationella planen för kommunikationema är kommitténs huvuduppgift. Men utöver detta har kommittén också haft i uppdrag att lämna förslag till inriktning av infrastrukturinvesteringama för perioden 1998-2007. Därvid har

316 Ansvarsfördelning i planeringen av trafikens infrastruktur SOU 1997:35

kommittén bl.a. ålagts att — på ett tydligare sätt än i tidigare planeringsomgångar — väga in drift och underhåll, trafiksäkerhets- och miljöaspekter m.m. Kommitténs inriktningsförslag har redovisats i delbetänkandet "Ny kurs i trafikpolitiken" (SOU 1996:26).

Tillkomsten av Kommunikationskommittén innebär en viktig organisatorisk förändring jämfört med föregående planeringsomgång. Andra väsentliga förändringar är att SIKA inrättats, och att SAMPLAN etablerats.

SAMPLAN är en arbetsgrupp med företrädare för Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket och SIKA; till gruppen har också företrädare för Naturvårdsverket och Kommunikationsforsk- ningsberedningen adjungerats. SIKA har haft i uppdrag att samordna arbetet; SAMPLAN började dock sitt arbete redan på DPU:s tid, under 1993. På uppdrag av regeringen har SAMPLAN inför Kommunika- tionskommitténs delbetänkande biträtt kommittén med att bl.a. analysera alternativa inriktningar för investeringar under planerings- perioden 1998—2007. En stor del av det konkreta analysarbetet av olika åtgärder har bedrivits inom Vägverkets och Banverkets region- respektive huvudkontor. Till arbetet med att analysera alternativa inriktningar har också knutits olika referensgrupper med deltagare från en rad myndigheter och organisationer.

Genom bl.a. dessa organisationsförändringar har planeringen i den här omgången i vissa avseenden varit annorlunda än i den föregående. En skillnad är att den politiska nivån — i kommittén finns alla riksdagspartier representerade varit mer direkt inblandad i arbetet. En andra skillnad är, som nämnts, att kommittén tydligare vägt in aspekter som drift och underhåll, miljö, och trafiksäkerhet m.m. i arbetet.

En tredje skillnad är att samarbetet mellan trafikverken ökat i omfattning. I förra planeringsomgången tog verken var för sig fram underlag med förslag till inriktning av respektive trafikslags investeringar. Nu har verken istället — inom ramen för SAMPLAN tagit fram ett gemensamt underlag. Kommunikationskommitténs inriktningsförslag ersätter därmed de underlagsrapporter som trafikverken redovisade till regeringen i förra planeringsomgången.

En fjärde skillnad är att inriktningsförslaget remissbehandlas; i förra planeringsomgången remitterades endast de upprättade planerna. I samband med remissbehandlingen har också länsstyrelserna givits i uppdrag att konkretisera det nationella inriktningsförslaget till regional nivå. En femte skillnad slutligen är att planeringsprocessen — bl.a. genom den extra remissrundan — blivit mer utsträckt i tiden. Tidplanen

" Underlag har bl.a. tagits fram inom det s.k. MaTs-projektet. I detta arbetar Naturvårdsverket, trafikverken, SIKA, Boverket m.fl., med att ta fram underlag till en handlingsplan för ett miljöanpassat transportsystem.

SOU 1997:35 Ansvarsfördelning i planeringen av trafikens infrastruktur 317

för den del av kommitténs arbete som avser infrastrukturplaneringen, dvs. det som intresserar oss i det här sammanhanget, är i grova drag följandeS:

Mars 1995 Regeringsuppdrag till SIKA (DPU), trafikverken m.fl. att biträda Kommunikationskommittén i arbetet med att analysera alternativa inriktningar.

Juni-dec. 1995 Olika inriktningsaltemativ tas fram av SAMPLAN. Löpande rapportering till kommittén. December 1995 SAMPLAN-gruppens slutredovisning av alternativa inriktningar till kommittén. 1 mars 1996 Kommitténs inriktningsförslag redovisasi delbetänkandet.

Mars-sept. 1996 Remissbehandling av kommitténs delbetänkande. November 1996 Regeringens proposition om inriktningsplan. Februari 1997 Riksdagsbeslut om inriktning. Regeringsuppdrag till trafikverken att upprätta planer för infrastrukturen. Maj-sept. 1997 Remiss av planer. December 1997 Planer klara.

2.2 _Problem som påtalats i planeringsprocessen

I syfte att åskådliggöra de krav som planeringssystemet har att svara upp emot beskrivs i det här avsnittet problem som av framför allt riksdagen påtalats i planeringsprocessen. Kritiken har bl.a. handlat om att otillräcklig hänsyn tagits till behov av helhetssyn på trafiksystemet, samordning mellan trafikslagen, politiskt inflytande, samt uppföljning och utvärdering.

I andra sammanhang6 har också andra typer av problem uppmärksammats, t.ex. att planeringen i vissa fall resulterat i samhälls- ekonomiskt olönsamma investeringar, eller att särskilda åtgärder t.ex. sysselsättningspaket försämrar överblicken. Vi har emellertid gjort bedömningen att dessa problem inte är av direkt betydelse för den frågeställning som diskuteras i det här sammanhanget, och har därför valt att inte ta med dem i beskrivningen nedan.

5 Att dela upp kommitténs olika uppgifter på detta sätt är kanske något oegentligt. Att planeringen sträckts ut torde t.ex. även förklaras av att kommitténs arbete totalt sett är mer omfattande än förra omgången. Att kommitténs slutbetänkande skjutits upp till den 1 mars 1997 torde också påverka den ovan redovisade tidplanen. 6 Se t.ex. Statskontorets rapport ”Effektivitetsmålet i trafikpolitiken” (199612).

318. Ansvarsfördelning i planeringen av trafikens infrastruktur SOU 1997:35

Vidare bör påpekas att riksdagens kritik härrör från tidigare planeringsomgångar, och att de förändringar som vidtagits sedan föregående planeringsomgång (tillkomsten av Kommunikations- kommittén och SIKA/SAMPLAN) bl.a. syftat till att åtgärda de problem som påtalats. Med hänsyn till att kommitténs arbete ännu är långtifrån avslutat är det dock väl tidigt att utvärdera om problemen därmed också 1östs7. Men även om så är fallet torde kraven på planeringssystemet i stort vara desamma.

Bristande helhetssyn och samordning

Sedan lång tid tillbaka har samordningen mellan trafikslagen ansetts vara bristfällig; detta har exempelvis påpekats i såväl 1963 års som 1979 och 1988 års trafikpolitiska beslut. Med tiden har dock förutsättningama för att samordna planeringen mellan de olika trafik- slagen förbättrats, bl.a. genom tidsmässigt samordnade planerings- och planperioder, gemensamma prognosförutsättningar, och ett mer jämförbart beslutsunderlag.

Som framgått var dock Trafikutskottet (bet. 1992/93zTU35) missnöjt med det beslutsunderlag som regeringen våren 1993 förelade riksdagen för beslut om inriktning av investeringarna för perioden 1994-2003. Visserligen ansågs förslaget innebära en viss förbättring jämfört med tidigare. Men utskottet menade ändå att propositionen i alltför stor utsträckning var fokuserad på väg- och järnvägs- investeringar.

I betänkandet var Trafikutskottet också laitiskt mot att besluts- underlaget inte på ett tydligt sätt beskrev sambanden mellan investeringsnivån och underhållsinsatserna. Med hänsyn till att kostnaderna för drift och underhåll av trafikanläggningama i stor utsträckning påverkas av investeringamas storlek och ålder borde enligt utskottet detta samband bättre belysas.

Vidare har riksdagen sedan länge t.ex. redan i 1979 års trafikpolitiska beslut pekat på bristande samordning mellan trafikpolitiken och andra politikområden. Trafiksystemet har sagts behöva betraktas utifrån ett helhetsperspektiv, och krav har ställts på att ökad hänsyn — utöver infrastrukturåtgärder ska tas till exempelvis miljö-, närings- och regionalpolitiska aspekter. Att samordningen i detta avseende alltjämt anses vara otillfredsställande framgår bl.a. av regeringens direktiv till Kommunikationskommittén (dir. 19941140).

7 Hur problemen kan antas ha utvecklats under innevarande planeringsomgång diskuteras vidare i kapitel 4.

SOU 1997:35 Ansvarg'ördelning i planeringen av trafikens infrastruktur 319

I debatten8 har olika faktorer framhållits som orsaker till den bristfälliga samordningen, och de därav följande svårigheterna att anlägga en helhetssyn på trafiksystemet. T.ex. har problemen sagts bero på att planeringen varit sektoriserad; trafikverken har arbetat var för sig, och handläggningen inom Kommunikationsdepartementet sägs ha följt ett liknande mönster. Problemen har också sagts hänga samman med att förutsättningama för de olika trafikslagens investeringar skiljer sig åt, t.ex. beträffande finansiering. Vidare har påpekats att planeringen ska tillgodose många olika intressen, och att det därför är svåit att undvika målkonflikter.

Bristande politiskt inflytande

Under senare år har riksdagen (se t.ex. bet. 1991/92zTUZZ) ställt krav på ökat politiskt inflytande över infrastrukturplaneringen. Riksdagen har bl.a. motiverat detta med att regeringen överlåtit åt de enskilda trafikverken att göra avvägningar av strategisk karaktär, vilka borde ha beslutats av den politiska nivån, och att det beslutsunderlag som regeringen presenterat för riksdagen varit bristfälligt.

I förra planeringsomgången kritiserade Trafikutskottet det besluts- underlag som skulle ligga till grund för riksdagens inriktningsbeslut (bet. 1992/931TU35). Utskottet menade att propositionen inte på ett tillfredsställande sätt möjliggjorde politiska avvägningar på övergripande nivå. Utöver de brister som nämnts ovan — att underlaget var alltför fokuserat på väg och järnväg, och att sambanden mellan investeringar och underhåll inte fanns beskrivna — menade utskottet också att inriktningsaltemativen var för lika varandra och därför inte gav utrymme för politiska prioriteringar.

Bristande uppföljning och utvärdering av investeringsbeslut

Under senare år har riksdagen (se t.ex. bet. l99l/92:TU22) även i ökad utsträckning betonat behovet av uppföljning och utvärdering av fattade investeringsbeslut. Ett nödvändigt krav har bl.a. sagts vara att det i efterhand ska vara möjligt att se hur investeringarna bidragit till att uppfylla de trafikpolitiska målen. Riksdagen har därför sagt att regeringen måste kunna presentera ett beslutsunderlag som möjliggör uppföljning och utvärdering.

Bristerna beträffande uppföljning och utvärdering har — av bl.a. RRV (1994123) förklarats med att riksdag och regering inte ställt

& Se t.ex. Riksdagens revisorers förslag 1991/92:18, SOU 1991:82 och SOU 1993116.

320. Ansvarsfördelning i planeringen av trafikens infrastruktur SOU 1997:35

tillräckliga krav på trafikverken, samt att det funnits ett bristande intresse från trafikverkens ledning för dessa frågor.

I det här kapitlet har vi beskrivit hur den nationella planeringen var organiserad i föregående planeringsomgång, förändringar som skett inför innevarande planeringsomgång, samt problem som i första hand riksdagen påtalat i planeringen.

Av kapitlet framgår bl.a. att riksdagen ställt krav på att planeringsprocessen i ökad utsträckning ska möjliggöra helhetssyn på trafiksystemet, samordning bl.a. mellan trafikslagen och mellan investeringar, underhåll och andra åtgärder samt politiskt inflytande över planeringen.

I nästa kapitel analyseras förutsättningama för att hantera dessa krav inom ramen för ett antal alternativa organisationsmodeller för

planeringsprocessen.

SOU 1997:35 Ansvarsfördelning i planeringen av trafikens infrastruktur 321

3 Alternativa organisationsmodeller

Enligt direktiven ska vår analys av ansvarsfördelningen i en samordnad planeringsprocess för utbyggnad och underhåll av infrastruktur på nationell nivå göras utifrån ett organisationsperspektiv. Detta sägs innebära att vi bör identifiera ett antal tänkbara, alternativa organisationsmodeller för planeringsprocessen, och därefter analysera förutsättningama för att tillmötesgå de krav riksdagen ställt på planeringsprocessen — dvs. att den i ökad utsträckning skall möjliggöra bl.a. helhetssyn på trafiksystemet, samordning mellan trafikslagen samt politiskt inflytande inom ramen för dessa alternativ.

I det här kapitlet skisseras och analyseras sålunda några sådana alternativ. De alternativ vi valt att studera — varav flera särskilt utpekas i våra direktiv — kan sägas utgöra tänkbara renodlingar av dagens organisation i olika riktningarg. De kan grovt delas in i två kategorier. Dels alternativ som torde vara möjliga att genomföra på relativt kort sikt; ny kommitté, förstärkt SIKA, förstärkt kommunikations- departement, särskilt infrastrukturverk, mer kontinuerligt involverat trafikutskott, samt slopad inriktningsplanering. Dels alternativ som innebär mera radikala förändringar av dagens organisation, och som bl.a. inspirerats av den studie av planeringssystem i andra länder som redovisas i bilaga 4; ökad regionalisering, samt renodling av trafikverkens roller.

Ett alternativ som vi valt att inte behandla — trots att det anges i direktiven är samma ansvarsfördelning som i föregående planerings— omgång. Skälet till detta är att de personer vi intervjuat överlag menar att etablerandet av SIKA och SAMPLAN inneburit ett betydande steg framåt, och att en fullständig återgång till föregående omgångs organisation därför inte vore realistisk. Samtidigt är det dock med hänsyn till att framgången med SAMPLAN till en del tycks bero på att SIKA backats upp av Kommunikationskommittén (se avsnitt 3.1) — tveksamt om de problem som beskrivits i kapitel 2 kan lösas med enbart en ny SAMPLAN—grupp (motsv). Vi har därför valt att inte

9 Vilket bl.a. innebär att de inte nödvändigtvis utesluter varandra. Att vi t.ex. explicit talar om samarbetsformer a la SAMPLAN i avsnitt 3.1 innebär således inte att den typen av samarbete skulle vara uteslutet i övriga alternativ.

322 Ansvarsfördelning i planeringen av trafikens infrastruktur SOU 1997:35

heller betrakta denna åtgärd som ett separat alternativ i det här sammanhanget.

I det följande diskuteras alternativen i tur och ordning”). Därvid analyseras deras lämplighet med avseende på om de kan antas lösa problemen samt om de är genomförbara, utifrån såväl formella som mer praktiska utgångspunkter.

I det här avsnittet diskuteras förutsättningama för att i kommande planeringsomgång/-ar ånyo tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att styra planeringsarbetet på samma sätt som Kommunikations- kommittén gjort i innevarande planeringsomgång. Kommittén antas därvid — liksom idag vara biträdd av en SAMPLAN-grupp (motsv) med SIKA i en samordnande roll.

Att det skulle vara formellt och praktiskt möjligt att tillsätta en ny kommitté är givet. Om det också vore lämpligt är kanske — med hänsyn till att Kommunikationskommitténs arbete ännu är långtifrån avslutat — egentligen för tidigt att uttala sig om. Men vi har dock under utredningsarbetet gjort vissa iakttagelser kring möjligheterna att hantera de beslqivna problemen inom ramen för en kommitté som kan ge vägledning för en sådan bedömning.

Bl.a. kan konstateras att en parlamentarisk kommitté är en naturlig arena för att utöva politiskt inflytande och även för att inhämta synpunkter från olika expertorgan — från början av, och kontinuerligt under, planeringsprocessen. För detta talar t.ex. att flertalet av de personer vi intervjuat menar att det politiska inflytandet varit större i den här planeringsomgången än tidigare, låt vara att man i vissa fall menar att Kommunikationskommitténs arbete ändå — bl.a. till följd av att det sägs ha bedrivits under stark tidspress — varit relativt tjänstemannastyrt i praktiken.

Genom att många olika intressenter kan komma till tals i en kommittés arbete tycks vidare goda möjligheter finnas för att se på trafiksystemet utifrån ett helhetsperspektiv. Enligt flera av de intervjuade har således en av Kommunikationskommitténs förtjänster varit att vissa frågor som tidigare behandlats åtskilda nu hanterats i ett sammanhang; t.ex. sägs bättre hänsyn ha tagits till miljöaspekter, och investeringar bättre ha samordnats med drift och underhåll. Många av de intervjuade menar att den förbättrade samordningen som även sågs gälla mellan trafikslagen, i synnerhet väg och järnväg i första hand

loAlternativen har också löpande prövats vid de intervjuer vi genomfört.

SOU 1997:35 Ansvarsfördelning i planeringen av trafikens infrast